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1 247 북한농업정책의이중궤도 : 집단농업과농민사경제의상호성을중심으로 1) Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 국가중심적집단농업체계의확립과운용 정은미 * Ⅲ. 집단농업과농민사경제의관계 Ⅳ. 식량난이후농업정책의이중전략 Ⅴ. 결론 ABSTRACT Dual Track of Agricultural Policy in North Korea: Focusing on Interaction between Collective Agriculture and Farmers' Private Economy This study aims at demonstrating the dual track of agricultural reform focusing on interaction between collective agriculture and farmers' private economy in North Korea. The key functions of the collective agriculture are not to support the producers, namely, farmers but to support huge industrial population, to obtain the capital necessary for industrialization and to provide the light industry the materials, while farmers have to rely on the private sector to supplement the shortage of food and money distributed from their own collective farms. The important roles of farmers' private economy are to give the households some vegetables, sometimes, some cereals, and other foodstuff and to * 서울대학교통일연구소선임연구원저서및논문 : 북한의농민시장과개혁개방, 국제고려학회논문집, 제 3 호 (2002); 북한연구방법으로서탈북자조사의활용과연구동향, 현대북한연구, 제 8 권 3 호 (2005); 북한의국가중심적집단농업과농민사경제의관계에관한연구, 서울대학교박사학위논문 (2007).

2 248 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) provide the extra income through farmers' markets. The relationship between collective agriculture and farmers' private economy may be interdependent or complementary not antagonistic. Especially, the approval of limited private plot or kitchen garden and the use of farmersô markets are obviously the incentives to motivate farmers' activities of production, reducing their discontent derived from the compulsive procurement at the lower price. The agricultural policies since the late 1990s are on the dual track: in collective agricultural sector, giving more incentive and autonomy to farmers or farms and strengthening the state's control of agrarian resources, while in farmers' private economic sector, deregulation and institutionalization. Key words: collective agriculture, farmers' private economy, agricultural policy, dual track, complementarity, farmers' market, private plot, food crisis, economic reform Ⅰ. 문제제기 이제 고난의행군, 식량난, 7.1조치 등의단어들은마치북한에관한주요검색어처럼되어버렸다. 잘알려진바와같이북한사회는소위 고난의행군 시기에대기근을경험하였고, 자력생존이요구되는가운데사경제가급속히확대되었다. 그러나아직북한농촌에서는다른사회주의국가들이앞서보여주었던탈집단화로의농업개혁의모습은뚜렷하게나타나지않고있다. 오히려북한당국은점차경제가회복되어감에따라집단농업체계를강화하려는움직임을보이고있다. 또한 2000년대에들어서서도여전히식량의자급자족정책이강조되고있다. 1) 1) 2001 년 12 월 19~23 일자강도현지지도에서김정일은주민들에대한식량공급의정상화를강조하며 우리는어떻게하나농사를잘지어제나라, 제땅에서나온알곡으로식량을자급자족하도록하여야합니다. 식량을다른나라에의존해서는절대로안됩니다. 라고언급하였다. 김정일, 자강도사람들은강계정신의창조자답게강성대국건설의기수가되어야한다, 김정일선

3 북한농업정책의이중궤도 년대중반미국 CIA 가 북한은곡물공급이거의자급 (self-sufficiency) 수준에도달했다. 2) 고평가했을만큼북한의농업생산력은한때상당한 수준에까지도달했다. 북한의공식문헌에따르면, 북한은 1984 년 농촌 테제 20 주년에때를맞춰연간 1,000 만톤곡물생산을달성하였다. 3) 그 러나 2004 년국제식량농업기구 (FAO) 와세계식량계획 (WFP) 의발표에따르 면 2004/05 년곡물생산량은 506 만톤에불과한수준이다. 4) 많은연구자 들이오늘날북한이겪고있는극심한식량부족의주요원인을 주체농 법 을비롯하여집단농장의비효율성에돌리고있다. 그러나주체농법이 전면적으로도입되었던 1970 년대중후반시기에북한의농업생산력이최 고의수준에올랐다는점에서식량위기의발생원인에대한분석은신중 하게다루어질필요가있다. 북한의공업화와도시화가일찍이상당한수준에이르렀던것은틀림 없지만, 국내총생산에서농업부문이차지하는비중은거의 30% 에이르고 농업에종사하는인구가전체인구의 36% 에달할정도로여전히북한사 회에서농촌의중요성은매우크다. 5) 북한에서농업부문의특별한중요성 집, 제 15 권 ( 평양 : 조선로동당출판사, 2005), p ) Jon Halliday, The North Korean Enigma, Gordon White, Robin Murray and Christine White (eds.), Revolutionary Socialist Development in the Third World (Lexington: University Press of Kentucky, 1983), p ) 김일남, 조선농업사 ( 평양 : 농업출판사, 1991), p 여기서제시된 1,000 만톤의수치는조곡단위이다. 통상북한이발표하는곡물생산량은조곡단위인데반해, 한국이나 FAO( 국제식량농업기구 ) 등국제기구에서발표하는곡물생산량은정곡단위이다. 4) 506 만톤의수치는조곡단위이며, 정곡으로환산할때 423 만톤이다. 506 만톤에는집단농업의곡물생산량 495 만톤외에도텃밭이나비탈지 (sloping land) 등사경지에서생산된약 10 만톤의곡물생산량이포함된것이다. FAO/WFP, Special Report: FAO/WFP Crop and Food Supply Assessment Mission to the Democratic People's Republic of Korea, 22 November 2004, p. 2. 5) 2007 년미국 CIA 의발표에의하면 2005 년현재북한의 GNP 에서농업부문의비중은 30%, 농업부문의노동력비중은 36% 를차지하였다. CIA, The World Factbook 2007, KDI 북한경제리뷰 ( ), p. 26. 이와비슷하게 2006 년한국통계청에서발표한수치역시 2005 년현재북한의농림어업은국내총생산의 26.7% 를, 농가인구의비율은전체인구의 36.8% 를차지하였다. 통계청,

4 250 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 은비농업부문의인구즉, 전체인구의 70% 이상의식량을국가가공공배급제 (Public Distribution System) 를통해서공급하고있는사실과관련이있다. 1990년대이후시장이활성화되기이전에는농민들을제외한북한주민들은국가배급창구외에다른어떤경로를통해서도식량을구할수없을만큼식량자원은철저하게국가의통제하에있었다. 심지어 2003년유통개혁이전에는공식적으로는농민시장에서조차도식량의거래가허용되지않았다. 따라서배급제는북한의 당 국가 (party-state) 가사회를통제하는가장중요한수단의하나였다. 따라서이와같은엄청난규모의배급제를유지하기위해서는국가는농업부문에적극적으로개입하지않을수없었다. 그러나 1990년대들어와서대내외적인여러요인들로인해북한농업은최대의위기를맞게되었다. 집단농업의농업생산력이급격히하락하자국가의공공배급제는심각하게타격을입었다. 그리고급기야대규모기아사태가초래되었다. 이에북한당국은 고난의행군 을 6) 선포하였고주민들에게자력갱생을요구하였다. 또북한당국은 1995년에이례적으로국제사회에식량원조및영농자재지원을요청하였으며현재까지도한국을비롯하여국제사회로부터끊임없이인도적지원을받고있다. 현재북한당국은 고난의행군 을겪게된근본적인원인을식량부족에있다고평가하고, 7) 농업생산정상화를위해국가차원에서안간힘을쓰고있다. 북 남북한경제사회상비교 ( 통계청, 2006), pp. 21, 48. 6) 항일혁명전통은내부의결속력을높이고물질적호소보다는정신적 [ 규범적 ] 호소에의존하여난국을돌파하려는북한당국의전형적인이데올로기적도구이자권력기반의원천이라고할수있다. 항일혁명전통과마찬가지로 21 세기 고난의행군 이사회통합과노력동원에새로운이데올로기로활용될가능성은충분하다. 7) 박웅전의소설 열매는봄날에 에서는총체적인사회적위기로나타난 고난의행군 이발생하게된가장결정적인원인으로서식량부족을제기하고있다. 사실지금우리는식량때문에 고난의행군 을합니다. 식량때문에로동자, 사무원들이난관을겪는것은말할것두없구어떤가정엔가슴아픈상실도있단말입니다. 어떻게하나농사를잘지어서하루빨리 고난의행군 을끝내야지이간고한행군을계속끌고갈수야없지않습니까. 박웅전,

5 북한농업정책의이중궤도 251 한당국이식량문제를해결하기위해농업부문에얼마나많은관심을기울이고있는가는매년신년공동사설에서제시되는과제들중농업부문이가장먼저언급되고있다는사실에서충분히짐작할수있다. 한편대규모의기아사태를겪고식량부족이여전히계속되고있음에도불구하고북한당국의농촌정책에대한행보는이중적이다. 한편으로는 1998년개정된헌법이나 1999년새로제정된농업법에서협동적소유에서전인민적소유 ( 국가소유 ) 로의점진적전환이라는목표를폐기하지않음으로써집단농업체제를고수하겠다는북한당국의의지를재확인시켜주고있다. 실제로북한당국은 1994년이후일부협동농장을국영화하기도하였다. 8) 그러나다른한편으로는농촌의개인소유부문에대한규제를완화하고심지어비공식적인부문을제도안으로포섭하는조치를취하기도하였다. 또한집단농장에서의노동의욕을높이기위해생산및분배구조를개편하고, 농산물의수매가격을대폭인상하는등의일련의농업정책의조정이모색 시도되고있다. 이연구는식량난이후관찰되어지는북한농업정책의이중궤도가역사적으로오랫동안구조화된집단농업과농민사경제의상호성에기인하고있음을밝힐것이다. 또한이연구는양자의관계가대립적이지않았으며상보적인관계였기때문에식량난이전과이후에도집단농업과농민사경제부문의공존체제가계속되고있음을주장할것이다. 이연구에서이용된탈북자의증언은필자가직접면접하여얻은결과임을밝혀둔다. Ⅱ. 국가중심적집단농업체계의확립과운용 북한은짧은기간에농업협동화를완료하고리 ( 里 ) 단위로협동조합들 을통합함으로써공동노동을통해규모의농업을추진할수있는생산기 열매는봄날에 ( 평양 : 문학예술출판사, 2003), p ) 대표적인예로숙천군의협동농장들이 농업연합기업소 로, 만경대협동농장이국영농장으로전환되었다.

6 252 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 반을갖추는데성공하였다. 이것은사회주의농업에서일반적으로발견되는농업근대화과정에수행되는첫번째조치이다. 하지만농업집단화를통해농업생산력이빠르게발전할것이라는기대와달리협동화완료이후농업생산력은정체또는후퇴하였다. 하지만공업화에필요한자금마련, 산업노동인구부양, 공업원료조달등의문제들을해결하기위해서는무엇보다도농업생산력의급속한발전과농촌경제자원에대한철저한국가통제체계를확립할필요성이있었다. 결과적으로산업화의목표달성을위해북한농촌에는 국가중심적 집단농업체계가구축되었다. 1. 농촌에서의국가통제적조직구축 1) 농업규모화를위한리단위의통합한국전쟁후북한농촌이직면한농업생산기반의붕괴, 노동력의대규모상실, 계층분화, 농업과공업간의불균형발전등은농업협동화의문제를촉발시켰다. 북한의농업집단화과정은소콜로브스키 (J. Sokolovsky, 1990) 가제시한세가지유형의모델-계급투쟁, 농촌경제자원통제, 국가형성-모두의성격을지닌다. 빈농중심의집단화가추진되었으며집단화를통해농촌지역에당과국가의조직이강하게침투하여기존의농촌지배권력구조를파괴하고새로수립된중앙정부와생산자사이를직접연결하는체계를구축하였다. 또한농업집단화가완료된이후에도계속해서북한의당 국가는농촌의경제자원에대한국가통제력을강화하는방향으로집단농업체계가개편되었다. 그러나농업생산력을극대화하기위해서는농업의규모화가이루어질필요성이제기되었다. 이에 1958년 10월 29일내각결정으로한개의리안에있던 2~3개의조합들 ( 평균 20~30호의농가들로구성 ) 이통합되면서농업협동조합의평균규모는농호수 80호가 300호로, 경지면적은 130정보에서 500정보로커지게되었다. 그결과전국의농업협동조합수는 3,800 여개로기존의 1/5 수준으로급격히줄어들었다. 이후협동농장의수는좀더줄어들어 1964년현재북한의집단농형태는협동농장이 3,778개, 국영

7 북한농업정책의이중궤도 253 농목장은 191개이며, 전체경작지에서협동농장이차지하는비중은 90%, 국영농장의비중은 10% 로협동농장의형태가압도적인비중을차지하게되었다. 9) 이러한전체농업구조는현재까지계속되고있다. 2) 당-국가지배의새농업지도체계수립 1960년 2월소위 청산리교시 가나오기이전까지각지의협동농장들의관리운영은지방정부의자율에맡겨졌다. 그러나협동화이후농업생산력의정체또는감소, 간부들의관료주의적지도, 농민의생산의욕저하, 그리고농민의도시로의이탈증가등여러가지의문제들이심각하게발생하고있었다. 북한당지도부는이러한농촌의현실이농촌에대한국가의통제력이약하기때문이라고평가하고농촌에대한당 ( 국가 ) 적지배를강화하기위한지도체계의개편을단행하였다. 청산리교시이후리담당지도원제가도입되어군단위간부들이일상적으로협동조합에내려가도와줌으로써농촌지도에서나타나는관료주의와형식주의와같은행태는상당히해결되었으나여전히농업생산에서큰성과를내지못하고있었다. 그이유는기술적인문제들이제때에충분히해결되지못했기때문이었다. 이에 1961년 12월새농업지도체계가채택되었다. 새농업지도체계의핵심은전문적인국가의농업지도기관인군농업협동조합경영위원회를창설하는것이었다. 군농업협동조합경영위원회의창설은농업생산을기술적으로지도하는데근본적인전환을가져오는계기가되었으며, 이것은농촌의기술인력에대한당 ( 국가 ) 의통제력이한층조직적인힘으로보강되었다는사실을의미한다. 2. 국가주도의농촌기술혁명의성과와한계새농업지도체계가수립되면서협동농장에대한국가의기술지도사업이강화되었고농업기술의현대화도빠르게추진되었다. 무엇보다도농업의기술발전은농촌노동력의부족을해결하고경지면적이제한된조건에서단위면적당수확량을늘리기위해절실히요구되었다. 10) 국가가 9) 조선중앙년감 ( 평양 : 조선중앙통신사, 1965), p. 479.

8 254 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 주도한농촌기술혁명에의해농업생산력수준이크게제고되었던것은사실이나, 다른한편으로는국가가농업생산요소를독점하는결과를낳았다. 이로써정부이외에농업의주요생산요소를획득할수있는경로는거의발달하지못했으며, 이는농민들이주체적으로농업개혁을이끌수없는구조적한계와도연결된다. 1) 수리화농촌의기술혁명은수리화, 즉관개화로부터시작하였다. 이것은벼농사중심의농업생산구조와특정한시기에강수량이집중된다는기후적특성을고려한선택이다. 소련과학아카데미 (1985) 는 1970년대초북한의관개발전수준은논농사가지배적인나라들가운데선두위치를점하고있는나라중의하나라고평가한바있다. 하지만 FAO/WFP(2001) 의자료에의하면, 북한의수리안접단율은 56% 에불과한것으로평가되고있다. 전체경작지중에서밭면적이차지하는비중이크고, 1990년대중반연이은대홍수에의한농업관개의파손은농업생산력을떨어뜨리는데크게작용한다. 더욱이북한의관개용수체계는대체로대규모양수기에의존하고있어연료와전기사정이열악해지면서제대로작동하지못하는치명적인결함을갖고있다. 따라서 고난의행군 이후북한당국이국책사업으로단행한대규모토지정리사업과자연흐름식수로건설사업은김일성시대와다른농업관개체계로의전환을반영한것이다. 11) 10) 한북한문헌에서는 농촌기술혁명은모자라는농촌로력의긴장성을풀기위하여절박하게요구 된것이었다고언급하였다. 림기범, 우리식농촌문제해결의빛나는해결 ( 평양 : 농업출판사, 1992), p ) 1990 년대말부터석유수출기구 (OPEC) 의차관에의해전력을사용하지않는 자연흐름식관개체계 구축을대규모국책사업으로추진하였다. 그결과평안남도개천 - 태성호물길 ( ~ ) 과평안북도백마 - 철산물길 ( ~ ) 이완공되어북한의곡창지대인서해안일대의관개문제를해결하였다. 이밖에도황해북도에서도 100 여리의자연흐름식물길을새로건설되어농업용수를확보할수있게되었다. 김운근은양수기에의존하는고에너지양수체계를자연흐름식으로전환함으로써농업기반을확충한것은향후농업회복을위해바람직하다는견해를제시하였다. 북한경제포럼편, 현대북한경제론 ( 서울 : 오름, 2005), pp

9 북한농업정책의이중궤도 255 2) 전기화공식적으로북한농촌의전기화는 1969년에완성되었다. 그러나잘알려진바와같이현재북한농촌의전력은봄과가을영농기를제외한나머지기간에는저녁에 1~2시간에만매우제한적으로공급될정도로매우열악한상황이다. 북한농촌에서전력공급의중요성은수리화구조와밀접하게관련되어있다. 북한농촌에서농업용수는대부분양수기 ( 특히대형양수기 ) 를이용하여공급하는관개체계이다. 하지만이러한관개체계는 1990년대들어서서전력부족이심화되어양수기를충분히가동시킬수없게됨으로써농업생산력을감소시키는데큰영향을미쳤다. 1990년대말부터북한당국이대규모국가자금을들여 자연흐름식 수로건설공사를단행한것은단기간에전력수준을크게끌어올릴수없는상황에서기존의전력의존적관개체계를변경함으로써농업생산력을회복시키고자한불가피한구조적선택이라고볼수있다. 3) 기계화인력과축력에서기계로의의존율을높이는것은농업의근대성을평가하는중요한척도중하나이다. 특히산업화에필요한노동력을충분히확보하고반면농촌에서부족한노동력을대신할농업기계의의존율을높이려는북한당국의노력은장기간꾸준히계속되었다. 그결과트랙터의총대수는 1964년에 2만대에불과하던것이 1988년에는 14만여대로 7 배증가했고, 경지 100정보당트랙터의대수역시 1964년에 1대에불과하던것이 1980년에 6~7대로증가했다. 하지만 1993년까지종합적기계화를완성하여 100정보당 10~12대의트랙터가차례지도록하고자한목표는여전히실현되지못한채북한의농업기계화수준은답보상태에있다. 청산협동농장과같이국가지원을집중적으로받는모범농장에서만간혹 100정보당 8대이상의트랙터가차례졌다는언급이발견될뿐북한의농업기계화는 1980년대초반이후에는크게성장하지못한것으로보인다. 12) 게다가농장이보유하고전체트랙터들중절반가까이가부속품과 12) 김일성은 1983 년현재청산리협동농장에트랙터가논 100 정보당 8.3 대가차

10 256 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 연료의부족등으로실제작동되지못하고있다. 13) 4) 화학화 북한에서화학공업부문이갖는의의는단순히공업차원에서뿐만아 니라농업부문과밀접하게관련이있다. 북한당국은경지면적의제한성 때문에단위면적당수확량을높이기위해서많은량의화학비료에의존 하였다. 북한의화학비료생산능력은 1970 년대중반부터크게성장하였는 데흥미롭게도 1970 년대중반 ~1990 년대초기에는화학비료의수출과수 입이동시에이루어지기도하였다. 14) 이러한모순현상은화학비료의성 분별생산의불균형때문에발생하였다. 즉, 질소비료는충분히생산된데 비해인산비료와칼륨비료는원료가없어대부분을수입에의존하였다. 또한 1970 년대중반부터화학비료의생산량과수입량모두가증가한데 는이시기에집약농사를골자로하는주체농법이대대적으로추진되었 기때문이다. 집약적인농업생산을위해화학비료가대량투입되었고, 경 지부족을극복하기위해추구된이모작은화학비료의사용을더욱증가시 켰다. 하지만화학비료의과도한사용은토양의산성화라는결과를초래하 게되어결국농업생산력을저하시키고다시농업생산력을높이기위해 더많은화학비료를사용하는악순환을초래했다. 따라서최근북한당국이 복합미생물비료나흙보산비료와같은대체비료의개발과사용을강조하는 것은과거주체농법의한계를극복하려는의도도내포하고있다. 례져있다고언급한바있다. 김일성, 농촌경리의종합적기계화를실현하며농업생산을늘이기위한대책에대하여, 김일성저작집, 제 37 권 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1992), p ) FAO/WFP 의보고서에의하면, 2004 년현재북한이보유하고있는트랙터수는총 64,062 대이고이중에서 57.5%(36,836 대 ) 만이실제로작동하고있다. 그리고경작지의절반이상이여전히축력과인력을사용하고있다. FAO/WFP, 앞의글 (2004), p ) 시기별북한의화학비료의수출입규모변화는다음과같다. ( 단위 : 천톤 ) 연도 수입량 수출량 출처 :

11 북한농업정책의이중궤도 257 Ⅲ. 집단농업과농민사경제의관계 북한농촌에국가중심적인집단농업체계가장기간유지될수있었던데는강제력이나물리력, 행정적수단들의사용만으로는불가능하다. 프라이어 (F. Pryor, 1992) 가지적한것처럼농촌경제자원에대한지나친국가통제로인해발생하는농민의저항을누그러뜨리기위해서국가가지나치게강제력이나행정적수단에만의존할경우결국그것은전체적인농촌경제의생산력저하로나타날수있다. 따라서농민의생산의욕을높이고농업생산력을제고시키기위해서는경제적인센티브의적절한사용은매우중요하다. 사회주의집단농업의운영에서농민사경제부문은매우중요한경제적인센티브이다. 대체로농민사경제는텃밭을포함한사경지, 가내축산이나가내수공업과같은부업, 그리고농민시장으로구성된다. 특히사경지에는농가의자급자족을위한곡물과교환 판매를목적으로하는비곡물류의재배가동시에이루어지며여기서얻은생산물이시장에서자유처분되어추가수입을획득한다는점에서농민사경제는 생존 지향적인성격과 시장 지향적성격이라는이중적지향성을지니고있다. 1. 농민사경제의역사와기능 1) 농민사경제의토대 1958년 8월에북한농촌은 100% 의농업협동조합화가완료됨으로써집단농업체계가확립되었다. 그러나개인생산부문이완전히제거된것은아니었다. 대규모집단농업부문과함께개인생산부문의병행적존속은농업협동화과정에서이미시작되었다. 소농기구와소가축은개별농가의소유로인정되었다 15). 이외에도텃밭경작과가내부업이장려되었다. 농 15) 1959 년 1 월 5 일전국농업조합대회에서농업협동조합의새기준규약이채택되기이전의규약에서는농촌의중요한생산수단의하나인소의개인사육이허용되었다는점은흥미로운사실이다. 홍달선, 협동적소유의전인민적소유에로의줄기찬지향, 경제연구, 1959 년 1 호, p. 78.

12 258 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 업협동화시기농민의개인생산활동이광범위하게허용된것은조합원들의현금수입을보장해주기위해서였다. 그러나 1959년 1월 5일전국농업조합대회에서채택된농업협동조합의새기준규약에의해농민의개인생산기반은상당히축소되었다. 텃밭의경우이전기준규약에서는농가당 70~200평까지허용되었는데새기준규약에서는 30~50평만이 16) 허용되었다. 이러한조치가취해진이유는농민들이텃밭경작에너무많은시간을할애하다보니협동농장출근율이매우저조한폐단이생겼기때문이다. 17) 개인생산의물적토대를축소한가장중요한이유는 농촌에서진행해야할작업량들이급격히증대됨에따라조합원농민들이개인경리에만매달리는경향을통제하고공동경리에몰두하게 18) 하기위함이었다. 농민의소규모사경지는 1977년 4월 29 일최고인민회의에서채택된 토지법 에의해법적으로제약되었다. 토지법 제정을통해국가는모든토지에대한영구적지배의법적기반을획득하였고, 반면협동농장은토지에대한이용권만을갖게되었으며, 농장원은 20~30평만의텃밭소유가법적으로허용되었다. 한편사회주의새정권은해방후상업의사회주의적개조과정에서농민상업을개인상업으로부터분리시키고상품매매에서농민과노동자, 사무원의이익을보장하기위하여 1950년 1월내각결정제9호에의하여이전의재래시장인인민시장을 농촌시장 으로개편하였다 19). 정부는개 16) 공식적으로 30 평은일반지대의농가에허용된규모이고, 50 평은산간지대의농가에허용된규모이다. 이처럼북한당국은지대간발생하는농가의소득차이를해소하는데사경지를활용하고있다. 최창진, 농촌조세문제의빛나는해결 ( 평양 : 사회과학출판사, 1993), p ) 김성보, 남북한경제구조의기원과전개 ( 서울 : 역사비평사, 2000), p ) 홍달선, 앞의글 (1959), p ) 시장의명칭과관련하여문헌마다시기별로다르게제시되고있다. 경제사전 ( 평양 : 사회과학출판사, 1970, p. 448) 은 1950 년에기존의재래시장인 인민시장 이 농촌시장 으로개편되었고, 다시 1958 년에 농촌시장 이폐지되고 농민시장 이창설되었다고설명하고있다. 그러나 조선녀성 (1950 년 4 월호, pp ) 에실린 농민시장을환영하는녀성들 이라는글에서는 1950 년 1 월 11 일에내각결정에의하여농민시장이만들어졌다고소개하고있으며,

13 북한농업정책의이중궤도 259 인상업을통제하고농산물을집중동원하기위해농촌시장을이용하여적극적으로개입하였다. 정부는많은재정을들여농촌시장을건설하였고, 농민들을유인하기위해농촌시장에농산물과부산물을판농민들에게는공업품을특별히싼값으로제공하였다. 당시농촌시장에서주목할점은 1958년에창설된농민시장과달리쌀과같은식량거래가허용되었다는점이다. 그러나 1958년 8월내각결정 140호에의해기존의농촌시장은농민시장으로바뀌었다. 농민시장은 협동농장들의공동경리와협동농민들의개인부업경리에서생산된농산물과축산물의일부를농민들이일정한장소를통하여주민들에게직접파는상업의한형태 20) 로규정되었다. 국가의엄격한통제하에포섭되어운영되게된농민시장은 1959년부터는전체소매상품유통액중에서겨우 1% 미만을차지할만큼크게위축되었다. 21) 2) 농민사경제의기능국가의적극적인개입으로농업생산력은크게발전하였으나생산력발전이곧농민의윤택한삶으로직결된것은아니었다. 농민들의생계보장은농장의공동노동참여이외에도사경제활동을병행함으로써가능할수있었다. 특히, 농장의경지가대부분식량작물재배에이용되기때문에농장원들은부식물을자체해결해야했다. 국가는농장원들의부식물해결을위해개별농가에소규모의텃밭경작을허용하였으며, 이는 농장의채소주의 라고불렸다. 원칙적으로텃밭이나사경지에옥수수와같은식량작물재배는금지되었으며, 대체로농민들은주로시장에서높은가격을받을수있는마늘과고추와같은환금성작물을재배하였다. 이 김춘성의 도시와농촌의경제적련계실현경험 ( 평양 : 사회과학출판사, 1989, p. 124) 에서도 1950 년 1 월에농민시장의목적과본질, 시장설치, 시장준칙등과같은운영세칙이만들어졌다고언급하고있다. 20) 김일성, 사회주의경제의몇가지리론문제에대하여 ( 평양 : 조선로동당출판사, 1969), pp ) 조선중앙년감 의통계자료 (1964) 에의하면, 소매상품유통액에서농민시장이차지하는비중은 1960 년에 0.8%, 1963 년에는 0.6% 를차지하였다.

14 260 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 밖에농가의축산활동은농가의수입증대, 부식물해결, 그리고거름생산등의다목적인의의를지닌다. 22) 또한농민사경제는주로여성이나노인, 어린이등에수행되는데, 이것은개인생산부문이예비노동력또는유휴노동력활용의측면에서 사회적 기능을지닌다. 이밖에도농민사경제는도시와농촌간의사적인소비연계를담당하였다. 도시민에게국가배급제를통한소비재공급은충분치않았으며도시민들은시장에서부족한소비재를구매함으로써보충하였다. 또한농촌의사경지는도시에거주하는일부가족성원들이나친인척에게부족한식량과부식물을지원해주는중요한공급원이된다. 특히농민의사경제부문은 고난의행군 시기에도시거주민들이생존하는매우중요한역할을하였다. 23) 농촌에가족이나친척이있는도시민은그렇지못한도시민에비해생존의가능성이상대적으로높았다. 마지막으로농민사경제는국가가개별농가에부여하는각종의무수매를채우는주요한원천이기도하다. 농촌의모든농가는해마다콩, 고추, 토끼가죽, 돼지등여러품목별의무수매를수행해야한다. 평남개천시의한협동농장에서어린시절을보냈던 J씨 ( 여, 40대 ) 에의하면이수매계획을완수하지못할경우결산분배에서공제된다. 각농가는텃밭이나 22) 텃밭경작및가내축산등농민의개인부업활동은단속의대상이아니라장려의대상이고근면한농민으로표상으로서인식되었다는사실은북한문헌에서종종발견된다. 성강군동산리농근맹위원회제 6 분초급단체에는 28 세대가살고있는데 19 마리의부림소와 11 마리의송아지를젖혀놓고라도집집마다평균돼지는 2.4 마리, 닭은열마리, 그밖에도토끼, 염소들을많이기르고있다. 년초에분초급단체에서는농장원들이텃밭을잘다루어남새를사철푸짐히먹도록하는것과함께집짐승을많이길러생활을더욱유족하게꾸리도록하는데관심을돌리기시작했다. 농업근로자 (1966 년 9 월 14 일 ), 서로방법을대주고도와주어집짐승을많이기른다 - 성강군동산리농근맹위원회제 6 분초급단체. 23) FAO/WFP 의특별보고서 (2004) 에서도농가의도시친척에대한식량및부식물의지원은도시민의생존전략에가장중요한역할을하였다고분석하였다. 보고서는면접한도시농가의 40% 가량이농촌의친척으로부터도움을받았다고밝혔으며, 필자가면접한도시거주탈북자 30 명가운데 10 명정도가 1990 년대에농촌의친척으로부터식량과부식물을얻었다고응답한바있다.

15 북한농업정책의이중궤도 261 가내축산에서나오는생산물의일부를의무수매용으로납부하거나부족한경우에는시장에가서자비로구입하여계획지표를채워야한다. 이렇듯북한당국은의무수매제도를통해개별농가의사경제로부터나오는수확물의일부를국가의수중으로거둬들였다. 2. 집단농업과농민사경제의상호관계 1) 상보적관계의메커니즘 사회주의집단농업체제에서사적생산부문이갖는근본적인딜레마는 한편으로는사회화부문을보조하는데중요한기여를하지만, 다른한편 으로는사회주의농업부문을쇠퇴시키기도한다는데있다. 이와같은딜 레마때문에사회주의국가들은시기와국면에따라개인생산부문에대 한규제강화또는완화라는상반된두태도를변칙적으로보여주었다. 일반적으로침체된농업생산력을회복해야할필요성이제기될때에는 사적부문에대한규제가대폭완화되었다. 이것은개인생산부문의자율 성이집단생산부문의생산력의변동과도밀접하게관련되어있음을시 사한다. 농민들의입장에서개인생산부문에는협동농장이붕괴되거나혹은기 대했던것보다수확이덜수행되었을경우에일종의보험 (insurance) 이될 수있다는인식이깔려있다. 24) 이것은본질적으로사회주의계획경제가 내포하고있는불완전성또는결핍의항상성과무관치않다. 따라서개인 생산부문은전체적으로농업발전에서의불행한결과에대한차선책이 자동시에집단생산부문의발전의브레이크 (brake) 로기능한다. 25) 사경지에필요한생산요소는대체로소농기구의경우에는농장원이개 별적으로시장에서장만하기도하지만, 화학비료나농업용비닐, 제초제 등은국가가독점하고있어시장에서개별적으로구입할수없기때문에 24) Nolan, Peter, The Political Economy of Collective Farms: An Analysis of China s Post-Mao Rural Reforms (Cambridge: Polity Press, 1988), p ) Hedlund, Stefan, Private Agriculture in the Soviet Union (London; New Jersey: Routledge, 1989), p. 84.

16 262 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 전적으로협동농장에의존하게된다. 함북새별군의한협동농장에서농장원이었던 B씨 ( 여, 30대 ) 에의하면비료의경우시장에서는살수없기때문에주로농장에서몰래가져와서텃밭에뿌리는데많은양이아니기때문에분조장이나작업반장이보더라도대체로눈감아주는편이라고한다. 이외에도농민들은종종파종시기에맞춰농장의종자나묘종을가져다가자기텃밭에심는경우가있다. 이밖에열흘에한번씩있는농장휴일은농민들이마음놓고텃밭을가꾸거나시장을이용할수있도록시간을제공한다. 이상의농촌실태는집단농업과농민사경제사이의상호의존성또는상보성이존재함을시사한다. 소련의농촌사경제를분석한헤드룬드 (Hedlund, 1989) 는농민들이집단부문에노동참여를하는이유중하나가사적부문의생산요소의상당부분을집단부문에의존한다는데있다고지적하였다. 또그는농장원은수많은필요한투입재를집단부문의지배인들의선의에결정적으로의존하고있고, 반대로농장의지배인들은농장원의노동력에의존하고있기때문에두가지의생산방식은분리하여취급할수없다고주장하였다. 즉, 집단농업부문과개인생산부문이서로의존하고있는것이다. 이러한특성은북한의농촌에서도일반적으로나타난다. 북한의공식문헌에서종종눈에띄는농민사경제에대한언급은단속이나비판의대상이라기보다는근면한농민, 즉 실농군 의표상으로다루어지고있음을발견할수있다. 26) 한편, 농업생산요소에대한국가의독점과투입재시장의미발달은농장원이사경제활동을제한적으로수행하면서집단농장에계속참여할수밖에없게만드는근본적인구조적이유로작용한다. 농민사경제부문에필요한투입재의상당량은집단농장으로부터획득된다. 이것은 1990년대이후에도농장원들이집단농업에는참여하지않고전적으로사경제 26) 이러한농민사경제에대한북한정부의태도는역사적으로 농업근로자 (1966 년 7 월 5 일 ), 실농군의텃밭농사 와변창률, 밑천, 조선문학 (2005 년 11 호 ) 을비교해봄으로써잘알수있다.

17 북한농업정책의이중궤도 263 활동에만종사할수없는요인으로작용한다. 따라서농업생산요소시장의개방은집단농업의운명과매우밀접하게연계되어있다고볼수있다. 이밖에살림집에딸린사경지는이용뿐만아니라상속및매매도가능한중요한개인소유의재산이다. 따라서농민은농장을탈퇴하지않는한영구적으로일정정도의개인땅을소유할수있다. 이점은농민이농촌을이탈할수없게만드는매우중요한요인으로작용한다. 2) 농민사경제의확대와한계지난시기북한이한때높은농업생산력수준에이르렀을수있었던것은공업투입재의집약적투여와대규모노동력동원때문이다. 그러나전력및에너지, 수입원료의부족으로인해거시경제가침체되면서그러한생산방식은더이상유지하기어려웠다. 농장으로부터의분배량이급격히감소하자농민들은사경제부문에적극적으로참여하게되었다. 필자가만난농촌출신의탈북자들대부분은공식적인텃밭이외에도평균 100~300평을, 어떤경우에는 1,000평정도의뙈기밭을경작하고있었다. 또한 1990년대이후에는농장원뿐만아니라많은비농업인구들도비탈지 (sloping land) 나야산을개간하기시작했다. 이러한현상에대해북한정부는식량난해소와체제위기관리차원에서일시적으로묵인하지않을수없었다. FAO 아시아태평양담당관인다운드칸 (Daund Kahn, 2000) 은 1998년이후북한농촌가계들의식량사정이비교적안정되고있는데, 여기서텃밭과한계지농사의중요성이상대적으로높아지고있다고설명한바있다. 27) 농촌의사경지에서나온농산물은시장에서거래되는농산물의주요공급원이되고이것은도시주민들의주요생존식량자원이되고있다. 함경남도신흥군의한공장의노동자출신인 K씨 ( 여, 40대 ) 는 사람들이살기어려우니까산에불을놓아뙈기밭으로일궈서밭으로농사를많이 27) 2004 년 11 월발표된 FAO/WFP 의특별보고서에의하면북한의텃밭규모는총 25,000 헥타르에이른다고추정하였는데, 이규모는북한의전체경작지가약 200 만헥타르라고했을때약 1% 에해당한다.

18 264 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 짓고산단말이에요. 기본농사는그렇게많이짓고살죠. 그장마당에강냉이라하면이게다사람들이뙈기밭으로해서농사지은게나오고있거든요 라고설명하였다. 한편기존의농민시장은급격히대중적인소비시장으로변형되었고, 시장의참여주체역시농민에서광범위한사회계층으로확대되었다. 국가유통체계가마비된상황에서사회저변에는 자생적 시장이급속하게확산되었고시장은식량난속에서주민들이생존할수있는가장중요한공간이었다. 그러나시장에대한주민들의의존도가 1990년대에갑자기폭발적으로증가했던것은아니라는사실이강조될필요가있다. 국가배급과국영상점이정상적으로작동되었던시기에도북한주민들의생활세계에서항상적인결핍은존재하였다. 그리고결핍의부분이서서히증가하면서주민들의시장에대한의존도점진적으로증가하였다. 강원도원산시에서살았던노동자출신의 S씨 ( 남, 40대 ) 의설명에의하면, 1970년대후반에는소비재를국영상점에서 80%, 시장에서 20% 를구입하였고, 80년대초중반에는시장에 30~40% 정도를의존하였으며, 식량배급의지연은이미 1980년대말부터시작되었다. 그리고 1990년대에들어서서는식량을비롯하여거의모든소비재를시장에의존하게되었다고한다. 이렇듯오랫동안점진적으로증가해온시장에대한의존은근본적인경제체제의전환없이도북한주민들이시장화에큰거부감없이적응할수있었던이유이기도하다. 이상에서언급한바와같이 1990년대이후농민사경제부문은집단농업부문의생산위축을계기로크게확대되었다. 그렇다고하여사경제부문의확대가집단농업체계의해체에까지영향을미친것은아니다. 고난의행군 과식량난이시작된지 10여년이지났지만여전히북한에서집단농업의포기라는징후를발견하기는어렵다. 아래에서후술하겠지만이러한결과는집단농업과농민사경제의공존하는농업정책의이중궤도가 50년여동안지속되면서양자간의상보성이탄력적으로작용하기때문이라고할수있다.

19 북한농업정책의이중궤도 265 Ⅳ. 식량난이후농업정책의이중전략 1990년대후반부터시작되어최근까지계속되고있는여러가지의농촌관련조치들을보면여전히집단농업체계를유지하려는북한당국의의지를확인할수있다. 조정된농업정책은농촌자원에대한국가통제력을회복하고인센티브확대를통한집단농업의생산력증대를꾀하는동시에농민사경제에대한규제를완화하거나제도화를시도하는등의이중성을보여준다. 이것은과거와같이집단농업과농민사경제라는이중궤도의농업정책에근본적인변화가없으며또양자간의상보적관계도변화가없음을시사한다. 1. 집단농업에서의물질적유인의확대 1) 실리 중심의농업생산구조개선 먹는문제해결 은김정일정권에게사활적인문제였다. 김정일은 1996 년 4월 22일당중앙위원회책임일군들과가진담화에서대대적인농업생산구조의개선을제안했다. 특히 곡식이잘되지않는땅에까지알곡작물을심으라고내리먹여서는안됩니다. 28) 라고언급한것처럼, 김정일은지대의특성을고려하지않는획일적인곡물위주의농업생산정책에대해서강하게비판하였다. 대신농업에서도 실리 를보장할것을강조했다. 현실적으로농업에서의실리는농업생산구조를바꿈으로써실현가능한것이었으며, 농업생산구조의개선은농업에서의적지적작의원칙을현실화시키는것을의미했다. 하지만적지적작에대한강조는과거김일성도마찬가지로강조한바있다. 김일성과김정일이각각주장한적지적작의원칙에서가장큰차이는바로 강냉이 ( 옥수수 ) 농사에대한입장이다. 김일성은곡물생산량을늘이기위해강냉이농사면적의확대를강하게주장했었던반면에, 김정일은 강냉이를심는것이좋다고하여일률적으 28) 김정일, 경제사업을개선하는데서나서는몇가지문제에대하여, 김정일선집, 제 14 권 ( 평양 : 조선로동당출판사, 2000), pp

20 266 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 로모든지대들에서강냉이를심도록요구하여서는안됩니다. 29) 라고비 판했다. 그리고적지적작의원칙이제대로실현될수있도록농장자체에 농업생산에대한의사결정권을이양하였다. 그러나이러한조치가꼭좋 은결과를낳은것만은아니었다. 이것은김정일이 당에서농사를적지 적작, 적기적작의원칙에따라농사의주인인농민들의의사와요구대로 지으라고하였더니거기에등을대고제멋대로아무종자나망탕심는것 같습니다. 30) 라고언급한데에잘나타나있다. 이러한비판은일부농장 에서수익성에집착하여식량작물보다환금성이높은공예작물재배에 더관심을보이는현상이발생했기때문이다. 31) 2) 경영단위의소규모화 식량난이발생한초기에북한당국은농장원들의생산의욕을높이기 위해서 1996 년에 새로운분조관리제 를도입했다. 이것은분조의규모를 종래의 10~25 명에서 7~8 명으로축소하고, 분조의생산계획목표를낮추 며, 계획을초과생산한몫은분조성원들이직접자유처분할수있도록허 용한다는내용을골자로한다. 그러나처음도입된새로운분조관리제의 결과는썩만족스럽지못했다. 왜냐하면생산계획이지나치게높았고 32), 토지를제외한모든생산요소에대한국가의독점과통제가계속되었기 때문이다. 반면에분조규모가더축소돼개별농장원들이부담해야할노 동량은더많아졌기때문에나누었던분조를다시합치는경향이발생하 게되었다. 33) 29) 리남선, 지대적특성에맞게농업의주도적부문을설정하고거기에힘을집중하는것은인민생활문제해결의중요방도, 경제연구, 2001 년 1 호, p ) 김정일, 대규모의토지정리와관개건설의성고에토대하여농업생산에서새로운앙양을일으키자, 김정일선집, 제 15 권 ( 평양 : 조선로동당출판사, 2005), p ) 서재영외, 우리당의선군시대경제사상해설 ( 평양 : 조선로동당출판사, 2005), p ) 한예로함경북도길주군의한협동농장에서분조장을하였던 L 씨 ( 남, 30 대 ) 에의하면, 농장원 70~80% 가반대하였다고한다. 그이유는한정보당기껏해야 3 톤씩밖에나오지않는땅에서 3 톤이상을국가에내라고했기때문이었다.

21 북한농업정책의이중궤도 267 한편분조관리제는 2000년대들어다시수정되었다. 먼저 지난시기기층생산단위로만기능하던분조를농장의기본분배단위, 내부경영단위로규정하고분조가기층생산단위이면서기본생산단위, 내부경영단위로기능 34) 하는것으로분조에대한규정이바뀌었다. 청산협동농장의관리위원장고명희씨 (46세) 의설명에의하면, 과거에는작업반이농장운영의중심이었지만최근에는분조중심으로계획, 생산, 분배가이뤄진다. 그리고과거에실시됐던작업반우대제는 1990년대후반부터노동효율을높이기위해폐지되고대신 분조우대제 가실시되기시작했다. 또분조구성원도기존에 15~25명에서 7~12명으로소규모화했다. 이러한조치는분조간의집단경쟁을통해농업생산성을높이는데주목적이있다. 35) 이밖에도 2002 년 7월사회주의경제관리조치이후토지사용료와비료, 디젤유, 농약, 종자등농업생산비용을공제한나머지수입은분조단위에서마음대로쓸수있게됐다. 이것은 지난시기에는여러개분조로이뤄진작업반에서그것 [ 농업경영비용 ] 을조절했는데그단위를분조로이행했다. 36) 는점에서실질적으로분조가독립경영단위로서의성격이강화되고있음을말해준다. 2. 집단농업에대한국가통제의재강화고난의행군이후보여준북한당국의집단농업에대한태도는이중적이다. 한편으로는생산단위에대한자율성확대와인센티브확대를확대하는반면에, 다른한편으로는집단농업에대한국가투자를확대하고국가통제를강화하는조치를취하고있다. 우선북한당국이집단농업의생 33) 황해북도수안군의한협동농장에서작업반장을하였던 J 씨 ( 남, 30 대 ) 는소나트랙터, 비료등영농자재를제대로공급해주지않은상태에서땅만나누어주었기때문에오히려시간이얼마지나서새로운분조관리제로쪼개놓았던땅을도로합치는경향이나타났다고설명했다. 34) 박재성, 분조가기본분배단위로기능하는것은현시기농업생산을빨리발전시키기위한중요한방도, 경제연구, 2004 년 2 호, p ) 정창현, 북한사회깊이읽기 ( 서울 : 민속원, 2006), pp ) 위의책, p. 161.

22 268 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 산정상화를위해가장의욕적으로추진한것은대규모토지정리사업이다. 토지정리사업은 1998년 7월이른바김정일의 자연대개조구상 에따라강원도지역에서시작된토지정리사업은 2004년 7월까지평안북도, 황해남도, 평양시 평안남도순서로계속추진되어총28만정보의토지가정리되었다. 토지정리사업의목적은경지면적의확대, 기계영농이가능한규격포전으로의전환, 그리고농민들의토지소유에대한집착의식의제거를포함하고있다. 다음으로농업에대한법적 제도적정비를들수있다. 1999년 1월내각기관지 민주조선 (1월 28일자 ) 은최근농업법이제정되었다고보도한바있다. 농업법제정은농업생산및농업자원에대한법적 제도적규제를강화함으로써 고난의행군 시기에불가피하게무질서해진농촌경리체계를바로잡고자하는북한당국의의지를반영하고있다. 이후에도계속해서양어법, 과수법, 축산법등이제정또는개정되었다. 이밖에집단농업에대한국가의통제를다시강화하려는의지는농업지도체계에대한개편에서도나타났다. 일반적으로성이하부기관의활동을직접적으로통제함으로써중앙집중적형태를나타낸다면, 위원회는조정과지도지침을제공함으로써하부기관에더많은결정권을부여하는측면에서 1998년에농업위원회에서농업성으로의개편조치는농업지도에서국가통제를강화하려는의도로해석될수있다. 37) 3. 억압에서관리대상으로의사경제제도화시장에대한북한당국의변화된인식은최근에조선노동당당력사연구소에서펴낸경제이론서에서 지금의시장은 10여년전의농민시장과그의미가달라졌다. 지금시장에서는농토산물뿐아니라식료품과공업품을비롯하여생활에필요한모든것을농장원들만이아니라모든주민들이다사고팔고있다. 시장에서거래되는상품종류와판매자가그전과 37) 이승호, 김정일시대의북한농업정책성격에관한연구, 서울대학교석사학위논문 (2001), pp

23 북한농업정책의이중궤도 269 완전히달라진조건에서시장을농민시장이라하지않고그지역의이름에따라평천시장, 평성시장등으로고쳐부르고있다. 38) 고언급한데서도쉽게찾아볼수있다. 나아가 시장을홀시하지말고적절하게리용하여야한다. 국가가계획경제를기본으로하면서시장을리용하는것은사회주의사회의과도적성격으로부터제기되는요구 39) 라고직접적으로언급할정도로북한당국은시장에대한전향적인사고의전환을보여주고있다. 이와같은시장에대한당의변화된이론적공식화는앞으로시장이과거계획경제의보조수단으로서의제한된역할에서벗어나경제의주요조정기제로작용할것이라는예측을가능케한다. 또한최근에북한당국은시장을더이상억압의대상이아니라관리의대상으로제도화하고있다. 대부분의상인들은정부에매달 5% 세금과임대료를낸다. 평안남도평성시에서장사를하며살았던 J씨 ( 여, 40대 ) 는그가 2002년 1월탈북하기직전에장세를매일공업품장사의경우는 10 원을, 농토산물의경우는 5원을냈다고하였다. 40) 평안북도신의주에살았던 Y씨 ( 여, 30대 ) 역시아버지가오랫동안 편의 라는국가간판을걸고장사하였는데고난의행군시기에는판매액수의 30% 정도를국가에납부했다고전했다. 이밖에도 2004년 4월북한당국은국영상점이시장과경쟁할수있도록법률을바꿨다. 국영상점은수입상사에공간을대여할수있게되었고, 인민들이외화상점을사용할수있도록규제를풀었다. 준 ( 準 ) 국영시장들 ( 위탁판매점, 8.3인민소비품상점, 직매점등 ) 이성장함에따라길바닥에좌 38) 서재영, 우리당의선군시대경제사상해설 ( 평양 : 조선로동당출판사, 2005), p ) 위의책, p ) 함북청진시에서철도국방송원이었다가장사를하게된 L 씨 ( 여, 30 대 ) 역시취급품목에따라장세가다른데보통매대 1 미터당농산물의경우하루에 5 원을, 쌀이나공업품은하루에 10 원을, 담배등은그이상의장세를받는다고설명하였다. 위의탈북자 J 씨와 L 씨의거주지역이완전히다른곳임에도불구하고일치된설명을하는것을봤을때지역마다장세의차이는거의없는것으로보인다.

24 270 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 판을펴고물건을파는비공식적인시장들을없애려는조치가점점더강해지고있다. 시장이국가에의해관리되면서시장의위치와규모역시변모하게되었다. 장마당이불법적이고비공식적인공간으로간주되던시기에대개장마당은도시중심에서밀려나도시주변이나국가의감시망을피해눈에잘띄지않은곳으로밀려나있었다. 그러나점점시장은도시의인구밀집지역, 즉도심으로옮겨오고있다. 41) 그리고장기적인관점에서시장은 중심적 시장 ( 제도안 ) 과 주변적 시장 ( 제도밖 ) 으로내부분화가진행될것이다. 여기서한가지짚고넘어갈흥미로운점은시장의제도화이후시장을둘러싼지방정권의이해관계가충돌하는현상이발생하기도한다는것이다. 시장으로부터거둬들이는장세는지방정부재정의주요수입원이되고있다. 평양시에서군수동원과지도원으로일했던 K씨 ( 남, 40대중반 ) 에의하면, 군 ( 구역 ) 인민위원회에서는학교나병원에필요한운영비를장세에서충당하고있다고한다. 따라서군 ( 구역 ) 의경제적이해관계에따라시장의위치가없어지기도하고새로생기기도하는데그때마다관련된기관또는조직들간에분쟁이발생하기도한다. 한편고난의행군시기에확대된사경지를합법화하는조치가취해졌다. 1990년대후반에김정일은농민들이빈땅을자유롭게이용하여거기서거둔생산물을모두개인이소유할수있도록지시했다. 그는과거에농민들이자발적으로빈땅에심은곡식을국가가강제로수매하는현상에대해서비판하면서 농민들이논두렁이나빈땅에곡식을심어먹지못하게하는것은당과대중을리탈시키는옳지않은행동입니다. 농민들이 41) 이와같이장마당이도시의중심으로이동하는현상에대해최봉대 구갑우는 1950 년대말부터 1990 년대중후반에이르기까지북한당국이끈질기게시도해온농민시장과장마당의도시공간적주변화전략이 1990 년대말에이르러사실상무력화되었다는것을상징적으로보여준다. 고분석하였다. 최봉대 구갑우, 북한의도시 장마당 활성화의동학, 최완규엮음, 북한도시의위기와변화 ( 서울 : 한울아카데미, 2006), p. 130.

25 북한농업정책의이중궤도 271 논두렁이나빈땅에심어가꾼곡식은 100% 농민들에게주는것을원칙으로하여야합니다. 42) 라고주장했다. 그리고그는이러한조치가농민의공동노동참여와농업생산력증대에긍정적으로작용할것이라고강조했다. 이후 2000년대에들어서농민의사경지에대한국가의태도는더욱유연해져그동안대부분불법적으로이루어진사경지들에대해 토지사용료 를부과하기에이르렀다. 43) 이것은사영지의합법화와사영지에대한국가관리체계의확립을의미한다. 실제로함북새별군의공장자재인수원이었던 H씨 ( 남, 40대 ) 에의하면, 농장원의텃밭을제외한비농장원의텃밭경우 10평이넘게되면한평당 12원을받고, 개인이개간한뙈기밭은한평당 25원을부과했다고한다. 44) 사경지에대한 토지사용료 부과조치는토지의이용률을높이고, 곡물생산량을늘릴수있으며, 또정부재정의수입을확보한다는측면에서사경지에대한북한의유연한태도를보여준다. Ⅴ. 결론 이연구는농민사경제가집단농업과대립적인관계라기보다는상보적 또는상호의존적관계를가지고있으며, 과거와마찬가지로 고난의행군 시기이후에도이관계성격은크게변하지않았다는점을주장하였다. 농민사경제의허용은집단농장에대한농민의노동참여를이끌어내고 농민의농촌이탈을막는주요수단으로작용하며, 농민역시국가로부터 42) 김정일, 당면한경제사업의몇가지문제, 김정일선집, 제 14 권 ( 평양 : 조선로동당출판사, 2000), p ) 2002 년 8 월에탈북한 K 씨 ( 남자, 40 대, 군수동원과지도원 ) 는 2002 년 7 월새로운경제관리체계가나오기이전인 2001 년부터이미개인들이불법적으로개간하여경작하고있는소토지에대해국가에서조사가실시되고평수에따라사용료를부과하기시작하였다고설명하였다. 44) 정광민이공개한 53 호문건 (2002 년 7 월 31 일 ) 에의하면농민세대의텃밭 30 평, 비농민세대의텃밭 10 평은토지사용료가부과되지않는다. 또개인이개간한새땅에는 3 년간토지사용료가부과되지않는다. 정광민, 북한기근의정치경제학 ( 서울 : 시대정신, 2005), pp

26 272 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 사경제활동을크게제재를받지않는한집단농업에정상적으로참여하면서사경제활동을병행한다. 또농장원이농장의공동노동에계속참여하는동기는사경지에필요한농업투입재의일부분을집단농장에서얻을수있다는점과농장에서탈퇴하지않는한이용 매매 상속이모두가능한개인소유의땅을비록소규모이지만보유할수있다는점이크게작용한다. 또한농민사경제부문은농촌의유휴노동력활용, 내부예비자원의동원, 도농간의소득차이조정, 불안정한집단농업생산의위기완충이라는측면에서사회적 경제적기능을수행하기때문에역사적으로부정적인요소로인식되지않았다. 이러한인식은장기간북한농촌에집단농업과농민사경제라는이중궤도를지닌농업정책을가능케하였다. 2002년 7.1경제관리개선조치 를시작으로북한당국은본격적으로사경제를제도안으로포섭하고관리하기시작했다. 그리고 먹는문제 해결방법으로서북한당국은개인농또는가족농대신집단농의카드를선택했으며, 변화된현실에맞춰집단농업의구조조정을단행하였다. 조정의방향은집중과분권이다. 한편으로는대규모의토지정리사업, 감자생산기지와축산기지의조성, 종자개량및대체비료개발, 양어사업등에국가의자금과자원을집중하였다. 다른한편으로는농장의생산활동에대한의사결정권을이양하고, 새로운분조관리제 또는 포전담당제 와같은생산및분배조직의개선을통해농민에게더많은자율권을부여하는분권화를시도했다. 또한집단농업의구조조정과병행하여농민의사경제활동에대한규제완화및합법화가이루어졌다. 이와같은이중적인조치들은 50년여동안지속된집단농업과농민사경제간의상보성을기반으로하고있다. 하지만이러한해석이고립적인대외정세, 장기화된거시경제의침체, 김일성시대로부터물려받은이데올로기적 물질적유산, 그리고고착화된집단농업의구조적요인들이복합적으로작용하여농업개혁의여러경로선택을제약하고있다는점을부인하는것은아니다. 접수 : 4 월 6 일 / 채택 : 5 월 8 일

27 북한농업정책의이중궤도 273 < 참고문헌 > 김성보, 남북한경제구조의기원과전개, 서울 : 역사비평사, 김일남, 조선농업사, 평양 : 농업출판사, 김일성, 농촌경리의종합적기계화를실현하며농업생산을늘이기위한대책에대하여, 김일성저작집, 제37권, 평양 : 조선로동당출판사, 김일성, 사회주의경제의몇가지리론문제에대하여, 평양 : 조선로동당출판사, 김재호, 김정일강성대국건설전략, 평양 : 평양출판사, 김정일, 경제사업을개선하는데서나서는몇가지문제에대하여, 김정일선집, 제14권, 평양 : 조선로동당출판사, 김정일, 당면한경제사업의몇가지문제, 김정일선집, 제14권, 평양 : 조선로동당출판사, 김정일, 대규모의토지정리와관개건설의성고에토대하여농업생산에서새로운앙양을일으키자, 김정일선집, 제15권, 평양 : 조선로동당출판사, 김정일, 자강도사람들은강계정신의창조자답게강성대국건설의기수가되어야한다, 김정일선집, 제15권, 평양 : 조선로동당출판사, 김춘성, 도시와농촌의경제적련계실현경험, 평양 : 사회과학출판사, 남성욱, 현대북한의식량난과협동농장개혁, 서울 : 한울아카데미, 리남선, 지대적특성에맞게농업의주도적부문을설정하고거기에힘을집중하는것은인민생활문제해결의중요방도, 경제연구, 2001 년 1호. 림기범, 우리식농촌문제해결의빛나는해결, 평양 : 농업출판사, 박웅전, 열매는봄날에, 평양 : 문학예술출판사, 박재성, 분조가기본분배단위로기능하는것은현시기농업생산을빨리발전시키기위한중요한방도, 경제연구, 2004년 2호.

28 274 統一問題硏究 2007 년상반기호 ( 통권제 47 호 ) 북한경제포럼편, 현대북한경제론, 서울 : 오름, 서재영외, 우리당의선군시대경제사상해설, 평양 : 조선로동당출판사, 소련과학아카데미, 북한의정치경제, 서울 : 국토통일원, 스타벤하겐외, 농업사회의구조와변동, 김대웅 장영배편역, 서울 : 백산서당, 이승호, 김정일시대의북한농업정책성격에관한연구, 서울대학교석사학위논문, 정광민, 북한기근의정치경제학, 서울 : 시대정신, 정창현, 북한사회깊이읽기, 서울 : 민속원, 최완규엮음, 북한도시의위기와변화, 서울 : 한울아카데미, 최창진, 농촌조세문제의빛나는해결, 평양 : 사회과학출판사, 통계청, 남북한경제사회상비교, 서울 : 통계청, 편집부, 농민시장을환영하는녀성들, 조선녀성, 1950년 4월호. 홍달선, 협동적소유의전인민적소유에로의줄기찬지향, 경제연구, 1959년 1호. 경제사전, 평양 : 사회과학출판사, 조선중앙년감, 평양 : 조선중앙통신사, 농업근로자, 1966년 9월 14일. 민주조선, 1999년 1월 28일. CIA, The World Factbook 2007, KDI 북한경제리뷰, FAO/WFP, Special Report: FAO/WFP Crop and Food Supply Assessment Mission to the Democratic People's Republic of Korea, Rome: 22 November, Halliday, Jon, The North Korean Enigma, Gordon White, Robin Murray and Christine White (eds.), Revolutionary Socialist Development in the Third World, Lexington: University Press of Kentucky, 1983.

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