기획특집 - 인구 60 만시대, 100 만시대를대비한제주의과제 행복제주를위한필수품안전 : 100 만제주의재난안전전망과미래 기획특집 원광대학교소방행정학과교수양기근 Ⅰ. 문제제기 현재 60만인제주특별자치도는인구 100만의국제자유도시건설을목표로하고있다. 제주인구는 2008년 7,026명, 2009년 7,554명, 2010명 8,955명, 2011년 1만 1,284명, 2012년 1만4,069명등으로해마다증가하고있다. 또한제주는 평화의섬 을지향하며국제공인의 안전도시 이기도하다. 이러한제주의지향점을생각할때무엇보다중요하게고려되어야할것이안전이다. 안전은미래제주의선택이아닌필수품이다. 인간은누구나안전한삶을원한다. 안전한삶에대한추구는인류의역사이기도하다. 인류의조상은자연의변화에, 맹수의공격에거의무방비로노출되어단하루도안전하지못했다. 오늘날인류의안전을위협하는태풍, 지진, 쓰나미등자연재난은더심화되고있고, 맹수의위협보다더위험한과학의발달이낳은예기치못한위험들이여전히인류를괴롭히고있다 ( 양기근, 2010). 울리히벡 (Beck, 1986) 은근대성을향한오늘의우리사회를위험사회 (risk society) 라고통찰한바있다. 그러므로안전사회의구축은국가와지방정부의가장중요한책무이다. 정부는자연재난, 인적재난, 사회적재난으로부터국민의생명과재산을보호하고영토를보전해야한다. 오늘날세계각국은기존의자연재난과인적재난외에도대규모시위, 파업, 폭동, 소요, 테러등의사회적재난으로부터국가의핵심기반을보호하는것을주요과제로인식하고, 나름대로의국가위기관리정책을발전시키려고노력하 26
행복제주를위한필수품안전 : 100 만제주의재난안전전망과미래 고있다. 우리나라도최근자연재난으로인한피해가과거와달리보다대형화되고복잡해지고있으며, 인적재난의발생또한지속적으로증가하고있어이에대한체계적인관리방안을마련하는것이시급한실정이다. 이처럼재난안전환경의변화는지방정부의최우선과제가재난과사고로부터지역주민의생명과신체및재산을보호하는것이되어야함을의미한다. 이에인구 100만의국제자유도시건설과평화의섬을목표로하고있고, 국제공인의안전도시인제주의재난안전실태와미래전망을해보는것은매우의미있는일일것이다. Ⅱ. 제주의재난발생현황 1. 자연재난최근기후변화에따른기상이변이일상화되면서자연재난으로인한피해영역이다양화되고증가하는추세이며, 이로인해사회전반에미치는영향또한매우커지고있다. 우리사회도최근 10년간 ( 03년 ~ 12년 ) 연평균 43명의인명피해와 1조 1,556억원의재산피해를입었다. 제주지역또한최근 10년간 ( 03 년 ~ 12 년 ) 연평균자연재난으로 15명의인명피해와 219억원의재산피해가발생하였다. 제주특별자치도의주요자연재난발생원인은온난화등의기상이변에기인한집중호우와태풍이다. 즉, 최근들어 6~10월경의집중호우와태풍의발생빈도및강우량의규모가급증하고있는등최근 10년간재난에따른피해액과규모가증가하는추세이다. 그림 1 자연재난발생현황 JEJU DEVELOPMENT FORUM 27
기획특집 - 인구 60 만시대, 100 만시대를대비한제주의과제 표 1 자연재난발생현황 전국제주 인명피해 재산피해 인명피해 재산피해 ( 단위 : 명, 억원 ) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 평균 148 14 52 63 17 11 13 14 78 16 43 44,082 12,304 10,498 19,430 2,518 637 2,988 4,268 7,942 10,892 11,556 2 0 0 0 13 0 0 0 0 0 15 482 93 45 20 798 0.6 43 67 53 593 219 출처 : 소방방재청 2012 재해연보, p. 1189 & e-나라지표 (http://www.index.go.kr) * 피해액은당해연도가격기준임 2. 인적재난인적재난으로는교통사고발생률이가장높게나타나고있으며, 그다음으로화재발생, 해난, 폭발, 산불등의순으로나타나고있다. 최근재난사고로인한인명피해는줄어들고있으나, 재산피해는오히려계속증가하고있는추세이다. 2011년도우리나라에서발생된재난사고는총 286,851건으로 365,947명의인명피해 ( 사망 6,709명, 부상 359,191명 ) 가발생하였다. 제주는총 4,674건으로 5,465명의인명피해 ( 사망 118명, 부상 5,347명 ) 가발생하였다. < 그림 2> 인적재난발생현황 28
행복제주를위한필수품안전 : 100 만제주의재난안전전망과미래 표 2 인적재난발생현황 ( 단위 : 건, 명, 억원 ) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 발생건수 256,992 272,090 277,303 292,287 280,607 286,851 전국 인명피해 계 357,552 351,657 355,832 376,835 366,911 365,947 사망 8,008 7,849 7,414 7,257 6,758 6,709 부상 349,544 343,808 348,418 369,587 360,153 359,191 발생건수 4,103 4,020 4,001 4,671 4,422 4,674 제주 인명피해 계 5,456 4,977 5,039 5,821 5,560 5,465 사망 223 119 168 100 119 118 부상 5,233 4,858 4,871 5,721 5,450 5,347 출처 : 소방방재청 2011 재난연감. * 인적재난 : 국민의생명, 신체및재산과국가에피해를주거나줄수있는것으로서화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 환경오염사고그밖에이와유사한사고 제주도의연도별재난사고발생및피해현황은다음 표 3 과같다. 2011년가장많은발생건수와피해를초래하는재난사고는교통사고로 3,459건이발생하였고, 다음이화재 791건, 해난 162건등이다. 2011년제주는 5,465명의인명피해 ( 사망 118 명, 부상 5,347명 ) 와 24,973백만원의재산피해가발생하였다. 유형 연도 표 3 제주도의연도별재난사고발생및피해현황 ( 단위 : 건, 명, 백만원 ) 합계 교통인명피해재산피해 건 인원 사고화재산불폭발해난기타합계사망부상합계부동산 동산 2006 4,103 5,456 3,276 571-1 90 165 5,456 223 5,233 2,659 992 1,667 2007 4,020 4,977 3,200 675 1 1 102 41 4,977 119 4,858 9,156 3,793 5,363 2008 4,001 5,039 3,182 655 1 2 104 57 5,039 168 4,871 10,878 1,108 9,770 2009 4,671 5,821 3,630 806-1 204 29 5,821 100 5,721 - - - 2010 4,422 5,560 3,619 687-3 25 88 5,560 119 5,450 - - - 2011 4,674 5,465 3,459 791-4 162 251 5,465 118 5,347 24,973 9,096 15,877 주 ) 2009 년과 2010 년은통계자료가없음. 자료 : 제주특별자치도 (2013). 제주통계연보. 제주특별자치도. JEJU DEVELOPMENT FORUM 29
기획특집 - 인구 60 만시대, 100 만시대를대비한제주의과제 제주특별자치도의최근 5년간사고손상사망자는총 2,099명, 연평균 419.8명, 1일평균 1.1명이며, 최근 5년간사고사망원인별순위는고의적자해 ( 자살 ) 837명 (39.9%), 운수사고 521명 (24.8%), 추락 111명 (5.3%) 으로총사고사망자의 70.0% 를차지하였다 ( 제주특별자치도, 2013). 최근 5년간전국과제주의사고손상자현황을비교해보면, 전국 5년간총 158,362 명, 제주 5년간 2,099명으로전국대비 1.3% 를차지하고있다. 최근 5년간전국과제주의사고손상률현황을비교하면전국 5년간총 63.8명, 제주 5년간 74.6명으로전국평균보다 10.8명이높다. 표 4 전국과제주의사고손상사망자및사고손상사망률비교 ( 단위 : 명 ) 지역 합계 2011 2010 2009 2008 2007 사망자수사망률사망자수사망률사망자수사망률사망자수사망률사망자수사망률 전국 158,362 32,445 64.7 32,644 65.4 32,661 65.8 30,475 61.7 30,137 61.3 제주 2,099 421 74.1 415 73.6 415 73.9 406 72.5 442 79.1 자료 : 제주특별자치도 (2013). 제주국제안전도시사고예방프로그램 2012 년추진성과. Ⅲ. 100 만행복제주를위한필수품안전 : 전망과제언 제주는평화의섬, 국제공인안전도시, 인구 100만의국제자유도시를지향하고있다. 이러한목표를실현해나가는데있어재난과사고로부터자유로운안전제주의실현이무엇보다중요하다. 재난은사전에미리예방하고대비하는경우그피해규모를줄일수있다. 그리고재난관리의일차적책임은지방자치이후지방정부에맡겨지고있다. 제주특별자치도의재난현황분석을바탕으로한제주특별자치도의미래재난안전정책은다음과같은몇가지를고려해야할것이다. 첫째, 제주특별자치도의재난관리에있어가장중요한것중하나가지방자치단체장의재난관리에대한관심과리더십이다. 주민의생명과재산을보호하기위해지 30
행복제주를위한필수품안전 : 100 만제주의재난안전전망과미래 방자치단체장은재난관리에늘관심과노력을기울여야한다. 그러나현실은자치단체장의재난관리에의관심과노력은낮은편이다. 이는주민들의관심이부족하기때문이다. 따라서주민과지역의시민사회단체들은늘단체장의지역주민의생명과재산보호와밀접한관련이있는재난관리정책에대해비판과지지를보내야할것이다. 안전한지역사회는그지역의주민들에의해지켜내질수있기때문이다. 둘째, 제주지역재난의특성을고려한제주식의재난안전관리정책이요구된다. 재난은지역적특성을반영하는데지역주민이지역특성을가장잘알고있다. 따라서지방자치단체의재난관리효율화를위해서는지역사회중심의재난관리가되어야한다. 제주의재난특성은분명서울등다른자치단체와는다른특성을가지고있다. 제주지역은한반도의최남단에위치하여태풍과집중호우가자주발생하고, 4 면이바다로둘러싸여있어해양재난의발생빈도가높다. 또한, 제주의지형은한라산이그중심에자리하고현무암토양의특성상강우가바로제주시등도시지역으로몰려큰피해를초래할가능성이많다. 저류지의조성등은이러한재난의특성을반영한결과물인데, 저류지붕괴로인한 2차적피해예방의대책마련등이면밀하게이루어져야한다. 셋째, 제주특별자치도의재난안전관리체계의효율화방안으로재난관리거버넌스의구축이필요하다. 지역의재난관리를위한지역의모든자원을효율적으로활용할수있도록지역재난관리거버넌스체제를구축하는일이다. 오늘날재난관리체계의특징은정부 기업 민간부문의협력을강조하는거버넌스 (governance) 에있다. 기존의공공중심의재난관리체계에서민간중심의재난관리체계로중심권이이동되고있는데, 이는지역사회의합의를통한민간중심의재난관리네트워크구축과지방자치단체중심의풀뿌리재난관리체계야말로변화하는재난안전환경변화에효율적으로대응할수있기때문이다 ( 양기근, 2008). 넷째, 재난관리부서의위상제고및재난관리책임관제의도입이다. 지방정부의현실에서볼때, 재난관리부서들은한직으로취급되어유능한공무원들이가기를꺼리는부서이다. 따라서재난관리부서의위상과역량을제고하기위해서는부단체장을재난관리책임관 (Chief risk officer) 으로임명하여지방정부의재난업무를총괄하게할필요가있다. 현정부에서지방정부에재난안전총괄과를두게한것도같은맥락에서이해될수있다. 최근제주특별자치도가 현장재난관리관 제도를도입한것은매우의미있는정책으로볼수있다. 즉, 제주특별자치도는시민이행복하고 JEJU DEVELOPMENT FORUM 31
기획특집 - 인구 60 만시대, 100 만시대를대비한제주의과제 편안한안전도시실현을위한시민안전종합대책을마련하였고, 재난으로부터피해를최소화하고자각지역마다지형 지리에밝은이장및통장등으로 현장재난관리관 을구성해여름철풍수해에대응할수있도록교육을하고인명소생함등장비를지원한바있다. 현장재난관리관 은인명피해우려지역의돌발성집중호우로부터피해를사전에예방하기위해활동하는지역주민대표중소방방재청장이임명한자이다. 주요활동내용으로는기상상황에따라인명피해우려지역사전예찰활동및재난방송, 위험징후발견시주민대피, 재난안전선설치등현장상황및피해상황을소방방재청또는지자체상황실에전달하는활동을수행하게된다 ( 제주일보, 2013.10.08.). 다섯째, 지역사회차원의발생가능한다양한재난을염두에둔재난관리매뉴얼이만들어지고이에근거하여많은훈련과정이이루어지고훈련을바탕으로재난관리매뉴얼은지속적으로수정보완되어야한다. 재난관리매뉴얼이없다면, 실제재난발생상황에서우왕좌왕하다많은피해를낳게될것이다. 재난이발생하였을때, 실시간으로어떤상황이전개되는지, 누가출동해야하는지, 누구에게지원을요청해야하는지, 생수나빵같은재난필수품들은어디서구해서나누어줄것인지등이매뉴얼화되어있어야한다. 이를위해서평소에지역의대형할인마트와협약을체결해놓거나, 대형건설장비업체나건설회사와계약을맺는것등이재난발생과같은비상시에중요한것들이다 ( 이재은, 2008: 13-14). 재난관리매뉴얼은재난관리시나리오에근거하여수립되어질수있고, 재난관리시나리오는다양한현장사례들로부터나온다. 그러므로시나리오및매뉴얼에근거한재난관리가이루어지기위해서는먼저현장의다양한사례들을수집하고분석하여야한다. 이러한작업들은재난관리예방 / 대비단계에서평소에만들어져야한다. 따라서예방 / 대비단계에서해야할일들이생각보다많을것이다. 우리의재난관리는이러한예방 / 대비차원에서해야할일을간과하다늘때늦은후회를해왔던것같다 ( 양기근, 2010). Ⅳ. 맺음말 최근제주특별자치도가안전도시실현과재난안전관리정책에각별한관심과지 원을아끼지않고있는데, 이는매우바람직한일이다. 재난은늘발생하거나자주 32
행복제주를위한필수품안전 : 100 만제주의재난안전전망과미래 있는일이아님이분명하다. 그러다보니대응 / 복구중심의관점에서보게되면, 언제있을지도모를재난을위한평소의재난관리조직및인력과예산은비효율적으로만보여정책의우선순위에서늘뒤로밀리기마련이다. 그러나재난은예측할수없는곳에서늘발생해온것도사실이다. 일단발생한재난피해의불가역성과그재난피해의대규모성을감안한다면평소의재난관리조직및인력과예산의비효율성만을따져재난관리조직과인력, 예산을축소하고감축할것이아니라, 복구중심에서예방 / 대비중심으로재난관리패러다임을전환하여늘적정한재난관리조직과인력및예산을편성^운영하여야한다. 왜냐하면, 위에서논의한것처럼예방 / 대비중심의관점에서바라보면평소재난관리를위해해야할일들이많기때문이다 ( 양기근, 2010). 철저하게준비된재난안전관리대책만이재난없는안전한 100만시대의제주를약속해줄것이라믿는다. 참고문헌제주일보, 2013.10.08. 현장재난관리관제도이렇게운영된다. 소방방재청. 2013. 2012 재해연보. 소방방재청. 2012. 2011 재난연감. 제주특별자치도. 2013. 2012 제주통계연보. 제주특별자치도. 제주특별자치도. 2013. 제주국제안전도시사고예방프로그램 2012 년추진성과. 양기근. 2008, 지방자치단체의재난관리체계효율화방안, 공공정책 21, 2008년 4월호 : 82-83, 양기근. 2010. 선진적재난관리를위한지방정부의역할. 행정포커스, 86(3): 13-18. 이재은. 2008. 한국지방자치단체의재난관리문제점과발전과제. 지방자치, 제244 호 : 10-14. e-나라지표 http://www.index.go.kr 제주특별자치도 http://www.jeju.go.kr/ Beck, Ulrich. 1992. Risk Society: Towards a New Modernity. London Sage Publications, Inc.. JEJU DEVELOPMENT FORUM 33