[ 기획특집 ] 21 세기라틴아메리카환경거버넌스의필요성과전망 21 21 세기라틴아메리카환경거버넌스필요성과전망 하상섭 1. 서론 21 세기초반라틴아메리카지역은글로벌의제인기후변화및다양한 환경문제발생원인분석과해결방안논쟁에서중요한역할을담당해오 고있다. 1) 특히원주민공동체나지역에맞는환경정의를요구하는지역 시민사회의환경운동참여증가등은이지역에서기존의정책전환과 참여의다양성보장및미래전망의필요성을가미한새로운환경거버넌 스를요구하고있다. 2008 년에콰도르가세계최초로자연에헌법적권 리를부여한국가로등장했고, 브라질의경우는아마존의산림황폐화를 줄이겠다는국제적약속을했으며처음으로산림에서이산화탄소배출감 축을위한국제협력사업인 산림황폐화및산림전용방지를통한온실가 스감축체제 (REDD+) 를국가적차원에서프로그램화했던국가이다. 2) 1) 본글은암스테르담의라틴아메리카조사기록센터 (Centre for Latin American Research and Documentation) 에서발행하는잡지 라틴아메리카카리브해연구비평 (European Review of Latin American and Caribbean Studies) 에발표된미실보 (Michiel Baud et al.) 의 라틴아메리카환경거버넌스 : 통합연구의제 를번역, 인용, 수정, 보완하여작성하였음을밝힌다. 2) 2009 년 12 월전세계 194 개국대표단과 124 개국정상은유엔기후변화협약 (UNFCCC) 제 15 차당사국총회 (COP-15) 를열고코펜하겐합의문 (Copenhagen Accord) 을이끌어냈다. COP-15 에서는탄소흡수원인산림보호를위해 REDD+ 를강화함으로써산림과임업의비중이커지는의외의소득을얻게되었다.REDD 는 산림감소방지를통한
22 트랜스라틴 26 호 (2013 년 12 월 ) 에콰도르의야수니국립공원 ( 이미지출처 : http://www.globalwindow.org) 에콰도르나브라질은이와같은 REDD+ 체제에참여했을뿐만아니라제15차 2009년코펜하겐당사국총회에서는많은대표를파견하여선진국들에게개발도상국에대한 생태적부채 (ecological debt) 를요구하기도했다. 특히남미의급진좌파정부의하나인볼리비아의에보모랄레스대통령은 2009년코펜하겐합의에대한정당성을부정하며볼리비아개별국가차원에서 어머니지구에대한권리와기후변화에대한세계대중회의 를 2010년 4월에코차밤바 (Cochabamba) 에서개최한바가있으며같은해에멕시코칸쿤에서개최된제16차기후변화당사국총회를의도적인 생태계파괴 (ecocide) 를조장하고있다고강력히비난하기도했 온실가스감축 을의미하는영어약자이고, REDD+ 는 REDD 의중요성을확대한개념이다. 다시말해서, REDD 가온실가스감축을위해산림을훼손하지않는것이라면, REDD+ 는산림훼손방지와더불어지속가능한산림의관리개념을포함하고있다.
[ 기획특집 ] 21 세기라틴아메리카환경거버넌스의필요성과전망 23 다. 또한에콰도르정부는 2010년 8월에생물다양성보호지역인야수니 (Yasuni) 지역에서탄화수소개발대신에국립공원보존을선택하면서국제신뢰펀드 (Yasuni Ishpingo Tambococha Tiputini Trust Fund; Yasuni ITT Trust Fund) 창출을위해유엔개발계획 (UNDP) 과합의를하기도했다. 3) 특히이러한탄화수소개발계획의철회와지역생태계보호움직임은에콰도르사법당국으로하여금 1960년대이후에콰도르아마존유역에서석유개발에참여해왔던석유개발다국적기업들에게환경파괴비용을물어벌금을판결하는일까지발생했다. 예를들어석유개발기업인셰브론텍사코 (Chevron-Texaco, 2010년합병 ) 에환경오염비용 86억달러배상을판결하면서라틴아메리카진출석유개발기업들에게긴장감을야기하기도했다. 중남미지역에대한환경거버넌스의절대적필요성은이지역이보유하고있는많은환경자원에의해기인한다. 세계기준으로살펴보면, 거의절반이넘게보유하고있는열대우림지역, 경작가능한토지의 4 분의 1, 담수의 3분의 1, 기타주요광물과세계적인에너지인탄화수소 ( 석유및천연가스 ) 를대량보유하고있다. 물론기후변화의원인이되는에너지소비관련분야의탄소배출량 ( 특히멕시코 ) 및토지이용변경 (Land Use Change) 분야의탄소배출량 ( 특히브라질 ) 은세계배출량의거의 3분의 1에이르고있다 (2011년통계 ). 그동안이지역의삶의질향상과정치경제발전과관련해중요한중심축은이전에도그렇고현재도역시소유하고있는풍부한 자연자원 의이용이다. 동시에농촌지역이나도시의빈곤계층은기후변화의영향에상당히 3) 야수니 -ITT(Ishpingo, Tambococha, Tiputini) 야수니 -ITT 는야수니국립공원에서발견한이쉬핑고 탐보코차 티푸티니 (ITT) 유전을미개발상태로남겨두어, 아마존열대원시림을보호하는대신국제사회의기부금으로에콰도르의대체에너지개발과빈곤퇴치에힘쓰겠다는일종의국제친환경프로젝트기금이다. 서울의 16 배나되는야수니국립공원의열대림에묻혀있는 ITT 유전의원유매장량은무려 8 억 4,600 만배럴로추정되나지역의생태계보호를위해 ITT 유전개발수익의절반인 35 억달러를국제사회정부 민간으로부터기부를받아신재생에너지개발과교육등복지사업에쓸계획이라고밝혔다 ( 자료출처 : http://skblog.tistory.com/1004).
24 트랜스라틴 26 호 (2013 년 12 월 ) 취약한상태에있다. 홍수, 가뭄, 산사태, 태풍그리고전염병같은질병 ( 페스트 ), 안데스산맥의융빙현상등다양한위험에심각하게노출되어있으며, 그강도는점점증가하고있다. 라틴아메리카개별국가의정부는이러한취약성에대해향후대안모델을제시해야하며, 특히기존과는다른공정하고, 지속가능하며, 생산적인발전차원에서다양한정책적해결을모색해야한다. 국가차원의의지와창의력그리고무엇보다도자연자원이용에대한 새로운 ( 환경 ) 거버넌스 구축이절실한데이는이지역의정치경제및사회 ( 환경 ) 발전과정에서고질적인문제였던역사적인저발전 ( 불평등 ) 의유산, 지속적인사회불평등, 경제적비효율성이라는장벽을극복하기위해서도중요하다. 2. 1980 년대이후중남미지역환경거버넌스패러다임변화 1980년대초반라틴아메리카지역에서민선정부의등장 (1983년아르헨티나, 1985년브라질등 ) 과민주화의진행은환경거버넌스에서엄청난패러다임변화를가져왔다. 주요행위자로기존의중앙집권국가와제도적틀에서탈피하여탈중앙화와시장의역할에중심을둔자연자원의관리로변화를모색했다. 특히자치형태의거버넌스와시민사회및사기업의참여를독려했다. 일명신자유주의정책이자연자원 ( 특히수자원, 산림및어업 ) 의관리와이용을리드해왔다. 동시에민주화와더불어시민사회세력의정치참여증가는환경거버넌스에서다양한시민사회단체와비정부기구 (INGOs) 및학계연구소와연합을통해지방의자연자원이용자와과공동체를중요행위자 ( 이해당사자 ) 로하는새로운거버넌스를대안으로모색해왔다. 글로컬라이제이션 (glocalization) 이라는새로운신조어는정책결정과정에서지방세력과글로벌행위자를연계하여새로운유형의자연자원관리네트워크를요구했다. 그럼에도불구하고 1980년이후이와같은초기의시도는라틴아메리
[ 기획특집 ] 21 세기라틴아메리카환경거버넌스의필요성과전망 25 석유산업에민간기업의참여확대를발표하는페냐니에토멕시코대통령 ( 이미지출처 : http://www.abqjournal.com/) 카지역이구조적으로내재한지속적인불평등, 빈곤, 부패, 폭력등으로한계를드러냈으며, 환경거버넌스의제도적이행과국가능력의문제등은여전히거버넌스의불평등만더욱심화시켜효율적인정책시행은난관에부딪혔다. 몇몇사례를통해서론에서언급했듯이, 21세기에들어와지난 10여년동안 (2000~2012년 ) 라틴아메리카지역은좌파정부가연이어등장하면서환경거버넌스는또다른패러다임변화양상을보여주고있다. 개별국가차원에서좌파정당과환경정치엘리트가등장하여새로운거버넌스를요구하고있는것이다. 이들의정치적의제는기존의신자유주의패러다임과는다른형태의환경거버넌스를제시하고있는데특히, 그동안정책결정과정에서정치적혹은사회적으로배제되었던소외세력 ( 예를들어, 원주민공동체 ) 의참여강화나환경의사회정의 ( 또는환경정의 ) 실현을통해다른유형의발전 ( 지속가능한발전 ) 을요구하기시작했다. 글로벌수준에서는특히국제적의제인 기후변화 에대한대응차원에
26 트랜스라틴 26 호 (2013 년 12 월 ) 서몇몇라틴아메리카 ( 브라질의아마존이슈, 멕시코의 2010년칸쿤회의 ) 국가가이의제를리드하는국가로등장했다. 물론라틴아메리카지역에서환경거버넌스는여전히이분법적프로세스가진행중이다. 새로운환경거버넌스필요성에대한외부국제사회의압력과변화된사회구조와일반시민사회의압력에대한균형점찾기딜레마와이슈에서도경제발전과환경정의 ( 생태계보호 ) 사이의균형맞추기딜레마는존재한다. 구체적으로이슈측면에서살펴보면, 라틴아메리카좌파정부가추구하는사회발전을위한다양한상황개선 ( 빈곤감소, 식량안보확보, 여성불평등제거 ) 과국가공공재로서환경서비스제공 ( 생물다양성, 이산화탄소배출량저감, 기후변화대응 ) 은중요한과제이다. 그럼에도불구하고위와같은사회발전및환경정의차원의환경서비스개선노력은왕왕광물개발, 에너지 ( 석유및천연가스 ) 탐사및개발, 거대인프라건설프로젝트등대소규모의경제프로젝트에밀려무시되고있는실정이기도하다. 2013년멕시코의새로운석유탐사및개발과해외투자유치를위한헌법개정갈등사례와앞에서언급한에콰도르의야수니국립공원석유개발프로젝트경우가대표적인사례들이다. 야수니 ITT 국제신뢰펀드는무산되었으며, 2013년 10월현재에콰도르정부 ( 코레아정권 ) 와의회는이지역의생물다양성보존보다는석유개발방향으로정책을변경했다. 멕시코의신정부인페냐니에토 (Enrique Peña Nieto) 정부또한신재생에너지보다는석유개발을위한제도개선까지요구해서논쟁중에있다. 시민사회및학계그리고환경론자의의사를무시한정부의일방적인정책결정이라는다시말해서다양한행위자와사회그룹그리고국가와시장, 시민사회가동시에참여해서결정하는환경거버넌스의실패사례라는지적도있다.
[ 기획특집 ] 21 세기라틴아메리카환경거버넌스의필요성과전망 27 3. 21세기새로운환경거버넌스시스템구축을위한인식론적공동체필요성 많은환경및에너지그리고기후변화분야분석가와정책전문가들이라틴아메리카지역의새로운환경거버넌스시스템구축을위해가장필요한것은이지역에서 환경거버넌스 그자체에대한인식론적공동체의확산이다. 위와같은확산과정을통해몇몇먼저제거되어야하는장벽을살펴보면아래와같다. 1) 라틴아메리카지역차원에서다양한환경문제분석이나새로운환경거버넌스도전및이의지역적인식의확산에대한체계적인노력이부족하며, 단지지역별 ( 아마존, 안데스, 메소아메리카, 카리브해 ) 로나누어져있어통합적거버넌스가이루어지지않고있다. 2) 가장중요한자연자원의이용과관리에대한새로운접근방식연구, 혹은제도나정책제안도자원단위별 ( 광산, 토지, 수자원, 어업, 혹은산림 ) 로분리되어제안되고있는실정이다. 3) 이에대응해야하는이해당사자들과정책결정자들도사회그룹별, 정책분야선호도별 ( 보존우선, 개발우선, 혹은빈곤퇴치우선등 ) 로분열되어있어새로운환경거버넌스에대한합의도출에실패하고있는데, 결국이는학문적연구영역에도영향을미쳐자연과학과사회과학의융합적또는통합적거버넌스창출필요성에대한인식의전환을무디게하고있다. 4) 현재남미좌파정부에서새로운환경거버넌스논쟁이진행되고있다고하더라도대부분환경거버넌스에대한정책마련및정책이행의인식정도가사회발전, 빈곤퇴치, 성평등, 사회불평등해소등에집중되어있어서, 근본적인방향의 새로운거버넌스 에대한통합적합의에도달하지못하고있는실정이다. 5) 마지막으로새로운통합적환경거버넌스를위한라틴아메리카지
28 트랜스라틴 26 호 (2013 년 12 월 ) 역인식론적공동체구성을위한이해당사자, 연구자, 정책결정자들사이의대화채널및네트워크부족은가장큰장벽이다. 위와같은장벽이먼저제거되면서차후에공식적으로논의되어야할과제는인식론적공동체결성, 공동체및새로운환경거버넌스기획과통합정책마련및이의이행그리고모니터링과평가과정으로옮겨갈수있을것이다. 참고문헌 아마존유전개발대신에콰도르에수익보전안, 기부금안모여 물거품 ( 경향신문, 2013년 8월 16일자 ) CEDLA. www.cedla.uva.nl http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=2013081 62209045&code=970201, 무역환경정보. http://www.ten-info.com/ 주에콰도르대한민국대사관. http://skblog.tistory.com/1004 하상섭. 2013. 에콰도르의환경거버넌스의딜레마 : 야수니국립공원사례. 신흥지역정보종합포탈 (EMERICS) 중남미, http://www.emerics.org Michiel Baud, Fabio de Castro and Barbara Hogenboom. 2011. Environmental Governance in Latin America: Towards an Integrative Research Agenda. European Review of Latin American and Caribbean Studies, 90, 79-88. 하상섭 한국외대한 중남미녹색융합센터연구교수