한국국가도시정책의전략과과제 National Urban Policy in Korea: Toward a Smart and Inclusive Growth 김태환, 박세훈, 이병재, 박소영, 정우성 김수진, 박찬, 임지영, 송지은, 김소영
연구진 김태환국토연구원본부장박세훈국토연구원연구위원이병재국토연구원책임연구원박소영국토연구원책임연구원정우성국토연구원책임연구원김수진국토연구원책임연구원박찬국토연구원책임연구원임지영국토연구원연구원송지은국토연구원연구원김소영국토연구원연구원 연구심의위원 김종원국토연구원부원장권영섭국토연구원선임연구위원이왕건국토연구원선임연구위원김명수국토연구원연구위원
F I N D I N G S 주요내용및정책제안 본연구보고서의주요내용 도시환경을둘러싸고저성장과인구감소, 고령화, 사회적양극화, 기후변화등새로운여건변화가진행되고있으며이에대응하기위해지자체, 시민사회, 중앙정부가공동으로도시발전의새로운방향을모색할시점임 향후국가도시정책의비전으로활기찬성장도시 열린포용도시로제안하고, 이를위한 5 대추진과제로인구감소에대응하는활력있는도시, 창조경제시대의혁신적도시, 더불어사는포용적도시, 안전하고편리한시민중심의도시, 도시광역화에대응한협력적발전을제시 이를추진해나가기위해우선활력, 포용, 협력발전등의새로운가치를포함한국가차원의도시정책방침마련이필요하고, 두번째로여건변화에따른도시정책추진을위해, 중앙정부, 지자체, 시민사회의역할분담과협력적추진체계마련및정부의지원체계강화필요 본연구보고서의정책제안 ❶ 인구감소, 고령화에대응하는활력있는도시가되기위해콤팩트시티조성, 장소중심의통합적도시재생추진, 도시활력을위한유휴공간의창조적활용등의정책필요 ❷ 창조경제시대의혁신적도시를위해지식기반강화를통한도시형신산업경쟁력제고, 창조인력유치 육성을통한창조적혁신역량강화, 역사문화자산활용을통한도시의문화정체성강화등의정책필요 ❸ 더불어사는포용적도시를위해사회적취약지구의환경개선및공공지원확대, 모든거주민을위한차별없는공공서비스접근성확보, 다문화사회에대응한공간정책확대, 주민주도참여거버넌스구축등이필요 ❹ 안전하고편리한시민중심의도시를위해기후변화대응재해안전도시조성, 삶의질제고를위한지속가능형스마트 녹색도시조성, 매력적이고편리한공공공간조성등이필요 ❺ 광역화에대응하는협력적도시발전을위해광역적협력으로글로벌경쟁력강화, 도시간연계ㆍ협력활성화, 광역적도시권관리를위한제도구축필요 i
C O N T E N T S 차례 주요내용및정책제안 i I. 연구의개요 1 1. 연구의배경및목적 3 2. 연구의범위와방법 4 1) 연구의범위 4 2) 연구의방법 4 3. 기존연구검토및선행연구와의차별성 6 1) 기존연구검토 6 2) 본연구의차별성 7 4. 연구의흐름 8 Ⅱ. 국가도시정책의역할과필요성 9 1. 한국도시정책의문제점과과제 11 1) 한국국가도시정책의현황 11 2) 현행국가도시정책의문제점 14 2. 해외도시정책에서의국가역할 15 1) 주요국의국가도시정책사례고찰 15 2) 영국도시정책 16 3) 프랑스도시정책 17 4) 미국도시정책 18 5) 일본도시정책 19 6) 호주도시정책 20 3. 국가도시정책의필요성 23 iii
Ⅲ. 한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 27 1. 개요 29 2. 우리나라도시화와경제사회발전 30 1) 산업화와경제성장 30 2) 도시화와도시성장 32 3) 도시화와삶의질개선 37 3. 시기별도시문제와정책대응 40 1) 성장기반의조성 : 1960~1970 년대 40 2) 양적팽창과위기관리 : 1980~1990 년대 44 3) 삶의질과균형발전의추구 : 2000년대 ~ 현재 53 4. 도시정책의성과와한계 62 Ⅳ. 미래여건변화와국가도시정책비전 67 1. 도시정책미래여건변화 69 1) 인구감소와고령화사회대두 69 2) 분권화에따른도시간경쟁및협력요인증대 73 3) 사회적양극화와갈등심화 77 4) 메가도시권의성장및중소도시침체 81 5) 지식기반경제로의이행 87 6) 과학기술의진화, 기후변화및도시방재 92 2. 도시정책의주요영향요인및당면과제 99 1) 도시에미칠주요요인 99 2) 도시의당면과제 102 3) 미래도시정책방향 104 3. 국가도시정책비전설정 107 iv
Ⅴ. 국가도시정책의 5대전략과과제 109 1. 인구감소고령화에대응하는활력있는도시 111 2. 창조경제시대의혁신적도시 125 3. 더불어사는포용적도시발전 143 4. 안전하고편리한시민중심의도시 162 5. 대도시권의육성과도시간협력강화 178 6. 국가도시정책추진을위한국가의역할과과제 190 참고문헌 199 영어요약 209 < 부록 1> 설문조사 213 < 부록 2> 시 도별현안과과제 220 < 부록 3> 주요국의도시정책사례 224 v
표 차 례 < 표 1-1> 선행연구와의차별성 6 < 표 2-1> 중앙정부주요도시정책의흐름 11 < 표 2-2> 현행중앙정부도시정책 13 < 표 2-3> 해외주요국의국가도시정책사례 15 < 표 3-1> 도시기반시설주요지표의국제비교 39 < 표 3-2> 수도권제1기신도시개요 47 < 표 3-3> 참여정부의주요도시개발사업 (2003년 ) 55 < 표 3-4> 우리나라도시정책의시기별전개 62 < 표 4-1> 도시별고령화율 (2010) 71 < 표 4-2> 지방이양확정및완료건수추이 (2000-2011) 73 < 표 4-3> 국세및지방세추이 (1995-2013) 74 < 표 4-4> 재정자립도의변화 (2000~2015) 75 < 표 4-5> 재정자립도상 하위그룹비교 (2015년기준 ) 75 < 표 4-6> 지방자치이후자치단체간협력사업및갈등사례증감추이 76 < 표 4-7> 자치단체간갈등건수증감추이 77 < 표 4-8> 소득 5분위배율추이 78 < 표 4-9> 인구대비체류외국인현황 80 < 표 4-10> 인구대비외국인비율이높은도시 81 < 표 4-11> 1990년대비인구증가율 83 < 표 4-12> 도시인구증감율비교 (1990-2000,2000-2010) 85 < 표 4-13> 도시재생지표기준시도별쇠퇴지역수비교 86 < 표 4-14> 제조업과서비스업비중변화 87 < 표 4-15> 지식기반제조업과서비스업비중변화 88 vi
< 표 4-16> 서울, 인천, 경기지역의제조업과서비스업비중변화 90 < 표 4-17> 부산, 울산, 경남지역의제조업과서비스업비중변화 91 < 표 4-18> 도시의여건변화와당면과제및미래도시정책과제 99 < 표 4-19> 향후대도시정책에대한영향변수 100 < 표 4-20> 향후중소도시정책에대한영향변수 101 < 표 4-21> 우리나라대도시의문제점 102 < 표 4-22> 우리나라중소도시의문제점 103 < 표 4-23> 향후우리도시가지향해야할가치 104 < 표 4-24> 미래도시정책과제별중요도평가 105 < 표 4-25> 중앙정부의정책과제별중요도평가 106 < 표 5-1> 시기별유형별인구감소도시현황 113 < 표 5-2> 부처별지역개발시책의공간분할 117 < 표 5-3> 시도별 GRDP 성장률 129 < 표 5-4> 시군별경제활동격차 130 < 표 5-5> 관광산업의경제기여도 134 < 표 5-6> 지역별외국인관광객수 (2013) 135 < 표 5-7> 지역별문화산업종사자현황 (2013) 138 < 표 5-8> 여성친화도시지정현황 (30개지자체 ) 154 < 표 5-9> 주요대도시의도심및교외인구증가 (1990-2010) 180 < 표 5-10> 메가도시와국가의경쟁력비교 181 < 표 5-11> 도시권내지방자치단체갈등사례 184 < 표 5-12> 광역행정제도의종류 186 < 표 5-13> 다양한연계 협력사업의방식 189 < 표 5-14> 지방자치법을준용한국가도시정책에서의국가의역할예시 192 < 표 5-15> 도시의지속가능성및생활인프라평가지표 (30개) 195 vii
그 림 차 례 < 그림 1-1> 연구체계 5 < 그림 1-2> 연구흐름도 8 < 그림 2-1> 좀더지속가능한호주 만들기를위한세가지정책 21 < 그림 2-2> 호주의국가도시정책의목적, 목표및원칙 22 < 그림 2-3> 국가도시정책의필요성 24 < 그림 2-4> UN-Habitat 의국가도시정책역할 24 < 그림 3-1> 우리나라국민총생산과경제성장률추이 30 < 그림 3-2> 산업별비중추이 32 < 그림 3-3> 전세계국가들의 1인당 GDP와도시화율과의관계 33 < 그림 3-4> 우리나라일인당국민소득과도시화율의추이 34 < 그림 3-5> 한국과해외주요국의도시화곡선비교 35 < 그림 3-6> 도시규모별인구비중추이 (1960~2010) 35 < 그림 3-7> 지역별도시인구성장 36 < 그림 3-8> 상수도보급율과인구천명당도로연장추이 38 < 그림 3-9> 박물관과도서관수추이 38 < 그림 3-10> 국토공간의접근성개선 39 < 그림 3-11> 개발제한구역의지정위치 44 < 그림 3-12> 서울시불량주택지역의변화 46 < 그림 3-13> 수도권 1기신도시건설전후의주택보급율변화 48 < 그림 3-14> 수도권제1기및 2기신도시위치 49 < 그림 3-15> 합동재개발의메커니즘 50 < 그림 3-16> 구릉지재개발 51 < 그림 3-17> 세입자갈등 51 viii
< 그림 3-18> 변경된국토계획체계 (2003) 52 < 그림 3-19> 쇠퇴도시현황 59 < 그림 3-20> 경제개발과도시화를연계한정책 63 < 그림 4-1> 저출산추이 (1970-2014) 와인구성장가정별총인구 (1960-2060) 70 < 그림 4-2> 도시별인구변화율 71 < 그림 4-3> 도시별고령화율 71 < 그림 4-4> 2000년도시별 1인가구비중 72 < 그림 4-5> 2010년도시별 1인가구비중 72 < 그림 4-6> 지방이양확정및완료건수추이 (2000-2011) 현황 73 < 그림 4-7> 자치단체간협력사업건수추이 76 < 그림 4-8> 자치단체간갈등발생건수추이 76 < 그림 4-9> 지니계수추이 : 1990-2013 78 < 그림 4-10> 상위계층과하위계층의소득점유율추이 : 1990~2014 78 < 그림 4-11> 소득5분위별가계수지및소득5분위배율변화 ( 도시2인이상가구 ) 79 < 그림 4-12> 서울시기초생활수급자현황 80 < 그림 4-13> 서울시구별 10만명당사망자수 80 < 그림 4-14> 인구대비외국인비율 81 < 그림 4-15> 인구분포변화 (1980~2010) 82 < 그림 4-16> 서울시및 5대광역시인구변화 (1975-2010) 84 < 그림 4-17> 도시별노후건축물현황 86 < 그림 4-18> 도시쇠퇴현황 86 < 그림 4-19> 기후변화에따른재해취약지역변화전망 (2012~2100 년 ) 95 < 그림 4-20> 기후변화영향에따른피해위험증가 96 < 그림 4-21> 향후대도시정책에대한영향변수 100 ix
< 그림 4-22> 향후중소도시정책에대한영향변수 101 < 그림 4-23> 우리나라대도시의문제점 102 < 그림 4-24> 우리나라중소도시의문제점 103 < 그림 4-25> 향후우리도시가지향해야할가치 104 < 그림 4-26> 비전과과제 107 < 그림 5-1> 한국의인구전망 112 < 그림 5-2> 구시가지현황 115 < 그림 5-3> 2012 전국범죄지도, 2011 전국광역시도건강지표 116 < 그림 5-4> 광역연계형컴팩트시티개념도 120 < 그림 5-5> 일본의지역활성화통합본부를통한정책조정체계 121 < 그림 5-6> 독일함부르크하펜시티 122 < 그림 5-7> 네덜란드로테르담 RDM 캠퍼스 123 < 그림 5-8> 일본도쿄시나가와구초등학교활용한실버타운 124 < 그림 5-9> 지식기반산업사업체수와고용률변화추이 (1994-2012) 및시도별시고용률 (2012) 131 < 그림 5-10> 시도별문화산업종사자비중 (2013) 138 < 그림 5-11> 포용적도시발전의필요성 143 < 그림 5-12> 포용적도시발전선언의대표적사례 144 < 그림 5-13> 포용적도시발전관련해외사례 146 < 그림 5-14> 포용적성장을위한지표개발사례 146 < 그림 5-15> 한국적포용도시정책의두가지차원 147 < 그림 5-16> 서울도심내공간적양극화심화 149 < 그림 5-17> 여성친화도시정책의현황과계획요소도출과정 150 < 그림 5-18> 안산다문화마을특구인구현황 151 < 그림 5-19> 포용도시아젠다와정책방향 156 < 그림 5-20> 공간사회적포용성제고를위한추진체제의정비 160 x
< 그림 5-21> 계획수립단계에서의도시포용성제고 161 < 그림 5-22> RCP 시나리오에의한미래한반도기온 ( 좌 ) 및강수량 ( 우 ) 변화의공간분포 162 < 그림 5-23> 자연재해로인한인명피해및재산피해연도별현황 163 < 그림 5-24> 호우및대설발생횟수추세 163 < 그림 5-25> 침수면적및수해피해액추세 166 < 그림 5-26> 국내온실가스총배출량및증가율 168 < 그림 5-27> 생활여가공간현황 170 < 그림 5-28> 2030년세계의도시화율과도시인구 178 < 그림 5-29> 우리나라광역시경제력과전국평균비교 181 < 그림 5-30> 수도권및부산권의시가화지역변화 (1980~2010) 182 < 그림 5-31> 도시권차원의 TOD, TOC, TOR 의예 187 < 그림 5-32> 도시정책평가환류시스템구조 196 xi
제 1 장연구의개요
CHAPTER 1 연구의개요 1. 연구의배경및목적 세계화ㆍ고령화ㆍ기후변화등의사회ㆍ경제적여건변화를맞이하여우리도시의대응방향과새로운비전에대한국가적차원의전략마련필요 - 그동안한국의도시정책은긴급한사회적현안에대한문제해결식의정책이중심이되었으며도시발전방향에대한장기적인정책방향마련은미흡 - 영국의 우리마을과도시 (Our Towns and Cities : The Future Delivering an Urban Renaissance, 2000), 프랑스의국토 (Territoires) 2040(2010), 호주의 우리의도시, 우리의미래 (Our City, Our Future, 2012) 와같은국가적차원의도시정책전략계획이마련된바없음 - 법정계획이있는국토분야 ( 국토종합계획 ) 에비하여도시정책분야에는국가의법정계획이존재하지않으며, 국가수준의계획이수립된예가없음 고도성장과개발연대를지나탈산업ㆍ탈개발의시대에진입하면서도시정책에서요구되는새로운과제를재정립하고추진방안마련필요 - 개발시대의정책과제도가중심이된현재도시정책을미래지향적으로재정립하고, 지방자치단체의도시정책가이드라인으로제시 - 세계화, 지방화시대에도시정책과관련한국가의역할재점검 도시정책에있어서우리의경험과과제를체계적으로정리하여해외국가와의도시정책경험상호학습을위한기반마련 제 1 장연구의개요 3
- 한국은급속한도시화가노정하는문제에대해비교적효과적으로대응해왔으며, 이러한정책경험은유사현상을경험하고있는개발도상국에게시사점제공가능 - UN-Habitat 는개발도상국의지속가능한도시화달성을위하여국가도시정책의수립과집행을권장하고있으며이에대해한국정부의협력을요청하고있음 본연구는도시정책에있어서한국의경험을정리하고사회경제적여건변화에대응하는미래도시정책의방향을국가적차원에서제시하는것을목적으로함 - 1960~2000 년개발시대도시정책의공과과를평가하고시사점도출 - 우리도시의사회경제적여건분석및도시의당면과제도출 - 미래도시가지향해야할가치를도출하고이에기반한세부정책방향제시 2. 연구의범위와방법 1) 연구의범위 시간적범위 : 목표년도 2040 년을기준으로미래여건변화예측및도시정책방향제시 공간적범위 : 전국의도시를대상으로함 내용적범위 - 중앙정부가집행하거나가이드할수있는정책중심부문정책 ( 산업정책, 문화정책 ) 도포함하되공간정책관련부문에초점 - 실제정책현안에대한개선방안보다는중장기적비전과정책과제에초점 2) 연구의방법 미래도시정책포럼운영, 시도연구원과의공동연구, 전문가설문조사, 해외도시정책 사례조사등 4 한국국가도시정책의전략과과제
- ( 포럼 ) 연구내용자문, 관련전문가공감대구축, 국토부와의정책협의수단으로활용 - ( 시도연구원공동연구 ) 지방도시의현안과제, 미래여건변화인식, 도시비전설정등을파악하여국가도시정책비전과과제설정에반영 - ( 전문가설문조사 ) 여건변화에따른미래도시정책의우선순위를파악하고이를토대로미래도시정책의비전설정 - (UN-Habitat 지원 )HabitatⅢ 컨퍼런스 (2016 년 10월 17~20 일, 에콰도르 ) 준비를위한공식적인자문그룹에참여및컨퍼런스발표 (`15년 12월 ) ( 연구체계 ) 관계전문가, 연구기관의폭넓은의견수렴, 국토부및관계기관과의협력체계구축 < 그림 1-1> 연구체계 제 1 장연구의개요 5
3. 기존연구검토및선행연구와의차별성 1) 기존연구검토 국내연구로는국토해양부 (2008) 미래도시정책수립방향연구 와국토연구원 (2008) 상전벽해 : 국토60 년 이있음 - 국토해양부 (2008) 는우리도시의미래비전과장기정책방향을포괄적으로제시하고있으나, 국제비교의관점은결여되어있음 - 국토연구원 (2008) 은우리국토정책중도시분야를정리한바있으나성과를중심으로소략하게제시하고있어정책평가에이르지못함 해외의연구로는 OECD(2012) OECD Urban Policy Reviews 와 UN-Habitat(2014) 의 The Evolution of National Urban Policies 를대표적으로들수있음 - OECD(2012) 는한국의도시정책에대한 OECD 의리뷰보고서로한국도시의정책과제를국제비교의관점에서정리하고있음 - UN-Habitat(2014) 는각국의국가도시정책의개요를요약ㆍ정리하고있으며 UN차원에서국가도시정책의필요성과역할을제시함 < 표 1-1> 선행연구와의차별성 구분 제목 선행연구와의차별성 주요내용 주요선행연구 국가도시정책분야 미래도시분야 국토해양부 (2008) 미래도시정책수립방향연구 국토연구원 (2008) 상전벽해 : 국토 60 년 등 국토교통부 (2015) 미래국토발전전략수립방안연구 우리도시의미래비전과장기정책방향을포괄적으로제시하고있으나, 국제비교의관점은결여되어있음 우리국토정책중도시분야를정리한바있으나성과를중심으로소략하게제시하고있어정책평가에이르지못함 국토분야의미래전략을제시하고있으며, 도시정책은간략히다루어짐 6 한국국가도시정책의전략과과제
구분 제목 선행연구와의차별성 주요내용 미래도시분야 국토연구원 (2012, 2013, 2014) 미래국토발전장기전망과실천전략연구 미래국토의모습을시나리오기법에의하여예측하여그것에제기하는정책과제를제안 이역시국토정책전체를다루고있으며도시정책내용은깊이있게다루지못함 해외도시정책분야 OECD(2012) OECD Urban Policy Reviews UN-Habitat(2014) The Evolution of National Urban Policies 한국의도시정책에대한 OECD 의리뷰보고서로한국도시의정책과제를국제비교의관점에서정리함 각국의국가도시정책의개요를요약ㆍ정리하고있으며 UN 차원에서국가도시정책의필요성과역할을제시함 본연구 미래도시의정책방향을국제비교적관점, 가치지향적인관점, 국가역할재정립이라는관점에서접근 단편적으로추진되어오던도시정책경험에대한평가및미래정책방향에대한논의를체계화하여도시정책가이드라인을제공 2) 본연구의차별성 본연구는미래도시의정책방향을국제비교적관점, 가치지향적인관점, 국가역할재정립이라는관점에서접근한다는점에서기존연구와차별성이있음 - 본연구는우리의경험을국제적인관점에서살피고이를기초로국제사회에대응하기위한노력의일환임 - 미래비전은분야별정책방향을제시하는수준을넘어서서관련전문가와시민이함께공유할수있는미래도시정책의가치 (value) 도출 - 미래도시정책에있어서국가의역할을체계적으로정립 그동안단편적으로추진되어오던도시정책경험에대한평가및미래정책방향에대한논의를체계화하여도시정책가이드라인을제공한다는점에서차별성이있음 - 세부분야별, 정부부처별접근을지향하고종합적, 포괄적접근을시도 제 1 장연구의개요 7
4. 연구의흐름 < 그림 1-2> 연구흐름도 8 한국국가도시정책의전략과과제
제 2 장국가도시정책의역할과필요성
CHAPTER 2 국가도시정책의역할과필요성 1. 한국도시정책의문제점과과제 1) 한국국가도시정책의현황 중앙정부도시정책현황 1990년대까지주로개발을지원하기위한제도와정책을가지고있었다면 2000년대이후환경, 삶의질등의정책과제대두 다음의표는 1960년대 ~ 현재에이르기까지중앙정부의주요도시관련정책및법령의흐름을보여줌 < 표 2-1> 중앙정부주요도시정책의흐름산업정책신도시기성시가지정비계획체계 1960 년대 ㆍ 1964 수출산업공업단지개발조성법제정ㆍ 1965 조세감면규제법제정 ㆍ 1966 토지구획정리사업법 ㆍ 1962 도시계획법제정 ( 2002 국계법 ) 1970 년대 ㆍ 1972 국토이용관리법ㆍ 1973 산업기지개발촉진법ㆍ 1973 중화학입국선언ㆍ 1979 경제안정화조치 ㆍ 1972 주택건설촉진법제정 ㆍ 1973 주택개량촉진에관한임시조치법제정ㆍ 1976 도시재개발법제정 ㆍ 1977 환경보전법제정 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 11
산업정책신도시기성시가지정비계획체계 1980 년대 ㆍ 1983 농어촌소득원개발촉진법제정ㆍ 1986 개별산업육성법폐지및공업발전법통합 ㆍ1980년ㆍ1983 합동재개발도입택지개ㆍ1987 주택재건축사업발촉진ㆍ1989 도시저소득층의주법시행거안정을위한임시조치법 ㆍ 1980 건축법에의한도시설계 ㆍ 1980 자연공원법제정ㆍ 1980 도시공원법제정 1990 년대 ㆍ 1990 산업입지및개발에관한법률제정ㆍ 1999 산업기술단지지원에관한특례법제정 ㆍ제1 기신도시ㆍ1998 단독주택재건축사업개발 ㆍ 1991 도시계획법에의한상세계획 ㆍ 1993 환경영향평가법 2000 년대 ㆍ 2003 산업집적활성화및공장설립에관한법률제정ㆍ 2004 산업단지혁신클러스터방안발표ㆍ 2009 녹색성장계획발표 ㆍ제 2 기신도시개발 ㆍ 2000 도시개발법제정ㆍ 2002 도시및주거환경정비법제정ㆍ 2002 서울뉴타운사업ㆍ 2005 도시재정비촉진특별법제정ㆍ 2007 살고싶은도시 마을만들기시범사업 ㆍ 2000 도시계획법전문개정ㆍ 2000 지구단위계획도입ㆍ 2002 국토의계획및이용에관한법률제정 ㆍ 2000 환경교통재해인구영향평가법ㆍ 2007 생태자연도고시ㆍ 2009 환경영향평가법 ( 교통재해인구분리 ) 2010 년대 ㆍ 2010 저탄소녹색성장기본법ㆍ 2012 일자리중심의창조경제공표 ㆍ 2012 서울, 경기도뉴타운출구전략발표ㆍ 2013 도시재생활성화및지원에관한특별법 ㆍ 2015 건축법에의한사선제한제도폐지 ㆍ 2012 환경영향평가법통합개정ㆍ 2012 건축물환경평가도입 12 한국국가도시정책의전략과과제
현행중앙정부도시정책 ( 국토부도시정책관소관 ) 국토부에서는도시정책과, 도시재생과, 녹색도시과로구분하여정책추진중 < 표 2-2> 현행중앙정부도시정책 구분정책현황주요내용 지침을통한지자체의도시정책관리 도시 군기본계획수립지침, 도시관리계획수립지침, 지구단위계획수립지침, 개발행위허가운영지침, 기반시설연동제운영지침, 성장관리방안수립지침등 도시정책과 중앙도시계획위원회운영 도시의지속가능성및생활인프라평가 광역도시계획 도시 군계획 토지거래계약허가구역등심의, 도시계획에관한조사 연구 전국의 230 개지자체가의무적으로참여하는법정평가로서지자체맞춤형진단평가와모니터링을통한도시발전의방향제시 재해예방형도시계획수립지원 재해취약성분석매뉴얼배포및지자체컨설팅사업수행 도시재생활성화및지원 국가가도시재생활성화를종합적 효율적 체계적으로추진하기위한 국가도시재생기본방침 수립 도시재생과 취약지역생활여건개조사업 ( 새뜰사업 ) 도시활력증진지역개발사업 지역발전위원회와취약지역생존여건개선을위해주민공동체를활성화하고주민이주도하는주거지재생사업선정 추진 주거지재생, 중심시가지재생, 기초생활기반확충, 지역역량강화 4 개의내역사업으로구분하여추진 유비쿼터스도시건설지원 제1차유비쿼터스도시종합계획이수립된 2009년이후 U-City 지원사업을지속적으로수행 녹색도시과 개발제한구역지정및관리 도시공원및녹색인프라관리 개발제한구역법령운영, 각종행위제한및규제개혁, 불법행위단속, 개발제한구역주민협회등비영리법인지도. 감독, 민원및규제개혁신문고건의처리등 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 13
2) 현행국가도시정책의문제점 규제적정책중심, 선도적정책미흡 - 중앙정부도시정책은주로국토계획법을근간으로토지이용을규제 관리하는정책이중심이됨 ( 각종가이드라인 ) - 중앙정부가선도적으로지방자치단체의정책을견인하는역할이미흡함 ( 최근도시재생정책은선도적정책의한예로평가됨 ) - 환경변화에대응하여중앙정부가적극적으로개입해야할영역과지방과민간으로넘겨주어야할정책영역구분이필요 새로운환경변화에대응미흡 - 계획체계, 법령체계, 조직의편재등이개발시대의패러다임에머물러있는것으로평가됨 - 저성장, 인구감소, 고령화, 기후변화, 사회적양극화, 다문화ㆍ다인종화등새로운여건변화에대응하는정책발굴미흡 - 토지이용및물리적개발사업이외에경제사회적ㆍ문화적쟁점에대한도시정책적대응필요가커짐 중앙정부의고유역할확립필요 - 지방화ㆍ분권화시대를맞이하여도시정책에서중앙정부의고유역할을확인하고이에정책역량을집중할필요가있음 - 고령화ㆍ기후변화등국가적대응이필요한과제, 국가최소기준에미달하는취약지역지원, 도시간협력을요하는과제, 장기적도시정책방향에대한연구ㆍ홍보등 14 한국국가도시정책의전략과과제
2. 해외도시정책에서의국가역할 1) 주요국의국가도시정책사례고찰 선진국들은국가의계획전통과분권화의수준에따라도시정책에서국가의역할이상이함 - 명시적인도시정책을가지고있는경우는많지않으며지방자치단체계획을유도하는가이드라인을제시하는경우가많음 ( 영국, 일본 ) - 프랑스는중앙차원의도시정책을추진하는반면, 미국은국가의역할이제한적 이하에서고찰한주요국의국가도시정책수립내용을요약하면다음과같음 < 표 2-3> 해외주요국의국가도시정책사례 국가기조목적내용주요문서 영국 지속가능발전을위한기반만들기 지역커뮤니티역량강화및참여확대 12 개의기본원칙 NPPF (National Planning Policy Framework) 프랑스 도시사회통합을위한실천 사회복지정책과도시정책의결합 도시계약과사회적취약지구선정및투자 - 미국 국가의번영은대도시권의번영에달려있다 대도시권에초점을맞춘도시정책의방향제시 국가번영의 4 가지추진동력 : 혁신, 인적자본, 기반시설, 질좋은장소 Blueprint for American Prosperity 일본 컴팩트시티와네트워크구축 성숙사회에대응한지속가능발전 12 개의기본전략 국토의그랜드디자인 2050 호주 더욱지속가능한호주 생산성지속가능성활력성 14 개의정책목표와 9 개의원칙제시 Our Cities, Our Future (2012) 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 15
2) 영국도시정책 추진배경 1990년대의국가주도도시정책은주로도시계획위주의물리적환경정비를강조하고주거복지와같은사회적이슈를도외시했다는비판을받음 ( 하성규, 2006) 2000 년대사회당정권은도시정책과사회복지정책을결합한통합적인접근법을도입하고빈민지구와그외지역간의격차를줄이기위한대책을마련 2010년대초기존에발간한정책문서들을간략하게하나의정책문서 NPPF (National Planning Policy Framework) 로정리함 주요내용 NPPF (National Planning Policy Framework) 의주요역할은지방자치단체가계획을수립하기위한기본지침을제공한다는데있으며 England 에만적용됨 (DCLG, 2012) 기존에개발계획을 Local Development Framework 라고통칭했는데이를 Local Plan으로전환했으며, 지방자치단체가 Local Plan을수립하기위한대략적인기본가이드라인을제공함 (DCLG, 2012) 총 65쪽의문서로 27쪽의테크니컬가이드라인을포함하는데, 대략 1300 쪽의분량으로작성되어온기존의계획정책문서들 (PPS/PPG) 을하나로통합하고 1/20의분량으로간략하게정리 추진체계 The Localism Act of 2011 은도시계획수립시중앙정부, 지자체, 그리고커뮤니티각각의권한과역할을명시하고예산배분에대한가이드라인을제공하는데, 지역커뮤니티의대다수가합의를이룬사안에대해서는상위레 16 한국국가도시정책의전략과과제
벨의계획을적용할필요없이자생적으로정책을수립하고계획을허가할수있는권한을부여함 (DCLG, 2011) NPPF (National Planning Policy Framework) 의주된향후과제는분권화의흐름에도불구하고지방자치단체로하여금중앙정부가마련한가이드라인을실질적으로반영하도록하는계획의추진체계를마련하는것임 3) 프랑스도시정책 추진배경 1980 년대초사회적취약지구에서지속적으로발생하는폭동으로인해인종적갈등이심화되면서기존도시정책에대한비판이제기되고새로운도시정책의패러다임이요구됨 ( 정인철, 배민애, 2007) 1990 년대이후등장한도시정책적대응으로는도시계약 (Urban Contract) 의제도마련을들수있는데중앙정부와지방정부간의도시계획을수립하기위한협력적인거버넌스체제를구축하는계기가됨 ( 배준구, 2014) 주요내용 2000년대이후보를로법안이채택되면서도시정책이 ( 재 ) 중앙집권화됨 2003년국가도시재생청 ANRU(National Agency for Urban Renovation) 가창설되었는데, 이는영국으로부터도입된신관리주의적인정책도구의일환으로해석됨. 또한도시계약의형태를좀더경쟁적인방식으로수정하면서새로운제도적디자인을시도함 ( 최민아, 2011) 2012년에서 2015년현재까지올랑드정권이후는 Changer la ville, c est changer la vie des citoyens 도시를변화시킨다는것은, 도시거주민의삶을변화시키는것과같다 는슬로건하에, 2014 년올랑드대통령이도시재생을 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 17
위한새로운프로그램 (Le nouveau programme de renouvellement urbain) 을 공표하면서 1,300 여개의극빈층지구의경제활성화에더욱집중하게됨 추진체계 1990년창설된 Ministere de la Ville ( 도시부 ) 주도하에일련의정부기관들 (Agencies) 이수립되었음. 이를토대로수상이국가도시정책의방향을설정하고, 자문단의조언을참조하여, 협의회에서프로그램을정하고예산을분배함 또한대표단에서도시계약의시행을모니터링하고지자체에영향력을행사하는역할을담당하며, 정책수행은각지역에서실행하는체계를세움 4) 미국도시정책 추진배경 미국연방정부가발간한정책문서는없지만, 브룩킹즈연구소 (Brookings Institute) 가 2007 년발간한 미국번영을위한청사진 (Blueprint for American Prosperity) 이최근선행연구중가장정책적기여도가높은연구로서미국국가도시정책의나아가야할방향을제시하고있다고평가됨 클린턴행정부는지역사회역량강화아젠다 (Community Empowerment Agenda) 를중심으로상향식도시정책을추진해왔으나, 부시행정부말기와오바마행정부에이르러서는대도시권에초점을맞춘 미국의번영을위해대도시권의번영을추구해야한다 정책기조로전환하게됨 주요내용 미국번영을위한청사진 의대도시권정책의추진근거는대도시야말로국가번영의 4가지추진동력 ( 혁신, 인적자본, 기반시설, 질좋은장소 ) 과핵심자산이집중된곳이라는데있음 18 한국국가도시정책의전략과과제
- 대도시권은경제성장의동력으로이를위해서연방정부는도시를하나의시스템으로인식하고통합적으로관리해야함 미국번영을위한청사진 의주요전략은대도시권으로권한의이양과역량강화이며, 정책의효율성측면에서는통합적접근법을강조함 추진체계 도시정책소관부처 (Department of Housing and Urban Development) 와백악관 (White House Office of Urban Affairs) 에서국가주도의도시정책을추진중 5) 일본도시정책 추진배경 중앙정부의국토교통성에서제도의기획 입안을수행하고있으며, 도시계획운용지침을통해지방자치단체의도시계획수립을통제 관리하고, 인센티브및세제혜택제공등을통해지원함 국토교통성은급격한인구감소, 저출산, 고령화, 인프라의노후화, 재해등의성숙사회의문제점과기후변화로인한여건변화에대응하기위해 2014 년국토형성계획의일환으로 국토의그랜드디자인 2050 을제안함 주요내용 국토의그랜드디자인 2050 의주요내용은 컴팩트시티와네트워크구축 으로 12가지의기본전략과권역별구체적인추진방안으로구성됨 마을공동체를중심거점으로중소도시를연담하여도시를콤팩트하게만들고, 도시간의네트워크를구축해서행정, 의료, 복지, 상업등의기반서비스를효율적으로제공하고자하는전략 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 19
중앙신칸센을활용, 오사카, 나고야, 동경대도시권을하나로연결하여 슈퍼메 가리전 을구축하여도시경쟁력을강화 추진체계 국토의미래에대한시민사회의논의를활성화하기위해현국토형성계획의재검토과정에있어지역주민과전문가의지속적인참여를독려 - 지방의특성에맞게도시계획을수립하면서, 국가차원의문제해결을위해서 도시계획운용지침 과별도로법적구속력없는 정책과제대응형도시계획운용지침 을제시 - 필요에따라중앙정부차원의사업을시행하거나인센티브, 세제혜택등을통해서국가차원에서의바람직한방향으로도시정책방향을유도 6) 호주도시정책 추진배경 호주는국토면적, 인구밀도등국토여건이나정치체계 ( 연방입헌군주제국가 ) 면에서한국과는상이하나, 도시에의인구집중과국가도시체계의환경변화라는측면에서한국이직면한상황과크게다르지않음 생산성향상, 저렴가격주택 (affordable housing) 수요증가, 고령화, 지속가능성, 지역사회의안전, 포용력 (inclusive) 있고응집력 (cohesive) 있는사회추구, 기후변화등의당면과제에대한국가적차원의대응의결과로호주의국가도시정책 (the National Urban Policy) 은도시에대한정책개발과공공과민간의투자를선도하는장기적인국가적체계적지침서역할을수행 20 한국국가도시정책의전략과과제
주요내용 좀더지속가능한호주 (A more sustainable Australia) 라는비전을위해사회, 경제, 환경의세가지정책영역을설정 - 이를구현하기위한정책으로국가도시정책 (National Urban Policy) 외에지속가능한인구전략 (Sustainable Population Strategy) 과지역정책아젠다 (Regional Policy Agenda) 를통해각각활력있는도시, 지속가능한지역사회및지역개발을추진중 < 그림 2-1> 좀더지속가능한호주 만들기를위한세가지정책 출처 : Department of Infrastructure and Transport(2011) 이중국가도시정책은생산성 (productivity), 지속가능성 (sustainability), 활력성 (livability) 과같은정책기조와이를실현하기위한거버넌스체계 (good governance) 를구현하기위해 14개의정책목표 (objectives) 와 9개의원칙 (principles) 을제시함 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 21
< 그림 2-2> 호주의국가도시정책의목적, 목표및원칙 정책목적 생산성 지속가능성 목표 1. 노동및자본생산성의향상 2. 토지이용과인프라의통합 3. 도시인프라의효율성개선 4. 자연및건조환경의보호와유지 5. 온실가스방출감소와공기질개선 6. 지속가능한방식의자원관리 7. 기후변화, 긴급사건, 자연적위해에대한회복력증가 8. 적정한소득계층혼합주거의공급촉진 원칙 효율성 (efficiency) 공공지출의타당성 (value for money) 혁신 (innovation) 적응성 (adaptability) 회복력 (resilience) 형평성 (equity) 활력성 좋은거버넌스 9. 저렴한생활선택권제공 10. 접근성개선과자가용의존성낮추기 11. 지역사회복지지원 12. 도시계획및관리개선 13. 행정과정의간소화 14. 과정평가 저렴주택공급 (affordability) 보충성원리 (subsidiarity) 통합 (integration) 참여 (engagement) 출처 : Department of Infrastructure and Transport(2011) 계획의추진체계 호주연방정부가주도 ( 州都 ) 의전략적계획체계에적용할 9가지기준 (national criteria) 1) 제시하고, 최고위급정부간포럼인호주정부회의 (The Council of Australian Governments (COAG)) 에서동의를거쳐, 주와준주 ( 準州 ), 지방정부 (States and Territories, together with local governments) 가이를적용할수있도록전략적계획수립을지원 1) 부록참조 22 한국국가도시정책의전략과과제
3. 국가도시정책의필요성 국가도시정책의필요성 도시화성숙기에들어서면서기존과는다른새로운도시문제등장, 새로운정책대응의필요성증대 - 도시의광역화로인한도시관리체계및도시관리비용의증대, 도시공간구조의양극화, 성장도시와쇠퇴도시등인구격차의심화, 사회적양극화와다양한갈등의표출등이발생 분권화에따른도시간경쟁및협력요인이증대되고있어중앙정부의조정가능이필요 - 도시계획수립및승인등도시계획권한의지방이양이지속되고있으나이에반해예산및전문성부족으로독자적인공간계획수립및집행역량이취약한실정 - 또한분권화가진전되면서지방자치단체간무분별한경쟁이심화되고있으나이에대한국가적가이드라인및정책수단이부재 - 즉지방자치단체사이의도시정책수립역량의차이상존한현실에서중앙과지방이서로공유할수있는도시정책방향을마련하는등국가차원의대응이필요 - 중앙과지방사이의도시정책방향에대한정책방향논의부재, 지방자치단체사이의도시정책수립역량의차이상존등에대한국가적대응필요 미래여건변화에대응하는도시정책이부재한실정 - 인구감소와고령화사회의대두, 사회문화적다원화경향의심화, 성장동력으로서도시의역할증대, 기후변화, 사회적양극화등개별도시에서대응하기어려운국가적ㆍ초국가적쟁점이부상 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 23
< 그림 2-3> 국가도시정책의필요성 국가도시정책의개념 국가도시정책은미래도시발전을위해국가, 지방자치단체, 시민사회가함께공유할수있는도시정책의방향성을의미 UN-Habitat 는개발도상국의지속가능한도시화달성을위하여국가도시정책의수립과집행을권장하고있음 - UN-Habitat 는국가도시정책이 1 도시발전의쟁점간의우선순위를설정하고, 2 주체들간의조정과협의를유도하며, 3 도시발전방향에대한가이드라인을제공하고, 4 협력적투자를유도하는역할을수행할것으로기대 < 그림 2-4> UN-Habitat 의국가도시정책역할 출처 : UN-Habitat 홈페이지 24 한국국가도시정책의전략과과제
<National Urban Policy 의정의와역할 > 국가도시정책 (National Urban Policy) 은장기적으로보다생산적이고, 포용적이며, 회복력있는도시발전을위하여여러행위자들이공유된비전과목표를가지도록조정하고유도하는정부주도의일련의정책을의미한다. 때문에국가도시정책은도시의과제를해결하고도시화의혜택을극대화하고, 동시에부정적인영향을줄일수있는포괄적인조정의틀거리를제시한다. 국가도시정책은국가마다상이하며, 다루는문제와깊이에있어서로다르다. 국가도시정책은도시의긍정적가능성을현실화하고인구와경제활동의집중에서파생하는문제를해결하기위한비전설정, 원칙과관련행위자들을유도하는것을목적으로한다. 국가도시정책은도시들 대도시에서소도시까지 이경제적으로사회적으로생태적으로더잘기능하기위한정부의노력과역할을담는다. 출처 : UN-HABITAT 홈페이지 UN-Habitat 는 Habitat Ⅲ(2016.10, 에콰도로키토 ) 를준비하면서핵심의제로국가도시정책을설정하고있으며, 국가도시정책이다음과같은내용을담아야할것으로설정 1 도시화와국가발전계획과정의유기적연계 2 거버넌스의법적, 사회적제도화 3 경제성장의핵심요소로써도시경제의발전 4 경제성장, 사회포용, 환경적지속가능성을위한도시계획 5 지방재정시스템의강화 6 기후변화적응, 빈곤퇴치를위한도시기반시설에의투자 제 2 장국가도시정책의역할과필요성 25
제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전
CHAPTER 3 한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 1. 개요 본장은한국의도시화와도시정책의역사적경험을오늘날의관점에서성찰하고이를기반으로향후도시정책의방향을제시하는것을목적으로함 - 한편한국의도시화 / 도시정책경험을경제사회발전과연계하여검토함으로써해외국가와의정책공유를위한기반마련 경제개발이시작된 1960 년부터오늘날까지도시화과정, 도시문제의발생, 도시정책의대응을다루며최종적으로오늘날도시정책의과제를도출함 - 산업화와도시화의진전에따라시기별로어떠한도시문제가발생하였으며그에대해정부가어떻게대응해왔는지를서술 각시기도시정책에있어서국가의역할을중점적으로검토함 - 국가가도시화의촉진, 도시인프라의공급, 제도적기반구축에있어서어떠한역할을수행하였으며, 시기별로그역할이어떻게달라져왔는지를살펴봄 - 개별도시정책의성공과실패여부보다는경제성장에따라도시정책의흐름이어떻게변화되어왔는지를거시적으로고찰 오늘날변화된여건속에서도시정책에서의국가역할재정립방향설정 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 29
2. 우리나라도시화와경제사회발전 1) 산업화와경제성장 우리나라는 1960 년대본격적인정부주도의성장전략을추구한이후오늘날까지전세계가주목하는경제성장과사회발전을이룩하였음 - 명목국민총생산 (GDP) 은 1960 년 250 억원에서 2014 년 1,485 조원으로상승하여경제규모가 5,940 배커졌으며, 1인당국민소득역시 1960 년 80달러에서 2014년 28,000달러로 350배상승 - 삶의질도빠르게개선되어평균수명은 1960 년 52.4 세에서 2013 년 81.9 세까지상승하였으며, 영아사망률은인구 1,000명당 1960년 70명에서 2013년 3명으로크게감소함 < 그림 3-1> 우리나라국민총생산과경제성장률추이 출처 : 통계청 세계적으로개발도상국가운데한국과같이경제성장과사회발전을성취한 국가는많지않으며, 때문에이러한성과는종종기적 (miracle) 으로표현됨 (World Bank, 1993) 30 한국국가도시정책의전략과과제
- 많은개발도상국은선진국과소득격차가더벌어지거나, 성장하다가도다시성장이둔화되는경향을보임 - 우리나라는지속적인선진국경제추격을통하여선진국과소득격차를줄여나갔으며, 소득분배역시비교적양호한상태를유지함 우리나라를비롯한동아시아의경제발전에대해서는시장친화적인관점 market friendly view) 과발전국가관점 (developmental state view) 의두가지상반된견해가존재 - 시장친화적관점은정부가거시경제를안정시키고인적자본을배양하는데주력한결과높은성장이가능하였고반면에특정산업육성을위한정부개입은큰효과가없었다는시각 (World Bank, 1993) - 발전국가관점은한국을비롯한동아시아국가들은인위적으로상대가격을조정하여특정산업을육성함으로써시장의실패를피할수있었다는시각 (Amsden, 1989) 이두가지시각중어느하나만이옳다고보기는어려우며경제발전의초기단계와성숙단계, 그리고산업부문별로정부개입의강도와그성격은상이함 - 경제발전초기높은수준의수입장벽, 자본이동규제, 금융억압을추진한반면, 동시에사유재산권확립, 교육부문에대한투자등시장친화적정책도추진함 - 경제가성숙단계에접어들자 1980 년대이후정부는시장개입을줄이고대외개방을추진하기시작하였으며 1997 년발생한외환위기는이러한추세를가속화함 경제성장은급속한산업구조의변화를동반하여농업중심의경제구조에서제조업과서비스업이중심이되는경제로이행함 - 1960년대농림어업은총생산기준전체경제의 40% 가량을차지하였으나, 2010년 2.5% 로감소 - 동시기제조업은 21.1% 에서 30.7% 로증가하였으며, 서비스업은 42.6% 에서 52.3% 로증가 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 31
< 그림 3-2> 산업별비중추이 출처 : 통계청 2) 도시화와도시성장 도시화와경제성장의상호작용 일반적으로경제성장과도시화의관계는양자가서로를지지하는상관관계를가지고있는것으로여겨지며, 이러한상호보완적관계가개발도상국의도시화를촉진하는공공정책의근거가되고있음 (Henderson, 2003; Pugh, 1995) - 전세계 226 개국가를대상으로한비교연구에의하면, 1인당 GDP 와도시화율간에는매우높은상관성을갖는것으로나타남 (Chen et al, 2014) 우리나라의경우도경제개발이진행되면서본격적으로도시화도진행되어도시화와경제성장은매우밀접한관계를가짐 - 경제성장을가속화하기위해서는생산성이높은부문으로자원배분이원활하게 32 한국국가도시정책의전략과과제
이루어져야하는데그중핵심이농업부문에서제조업부문으로의자원의재배분임 - 도시화는제조업에저임금의노동력을제공하는역할을하였으며, 부가가치가높은산업으로의자원이동을가능케하는사회적토대가됨 - 도시화가일정수준에다다른이후도시는새로운혁신창출의근거지가되어경제성장을견인 < 그림 3-3> 전세계국가들의 1 인당 GDP 와도시화율과의관계 출처 : Chen et al(2014) 정부는경제성장을지원하기위하여공식적 비공식적으로도시화를지원 - 지방에는공업도시를건설하여노동자를유치하였으며, 대도시에는주택공급을확대하는한편국공유지에불량주택이들어서는것을용인하고양성화 - 정부가적극적인공간정책을추진하고도시인구증가에대응하여도시기반시설을빠르게확충하여도시화를촉진해옴 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 33
< 그림 3-4> 우리나라일인당국민소득과도시화율의추이 출처 : 통계청 압축적도시화 우리나라의도시화는 1960 년이후본격화되어 1960 년 28% 에불과했던도시화율은 2010년 82% 로상승 2) - 1990 년까지도시화율은급속히증가하였으나이후증가속도가감소하였으며, 2010년에는증가율이 0.6% 까지감소 우리나라의도시화는대부분의선진 OECD 국가들과유사한형태를띠고있으나더짧은기간동안급격한변화를경험했다는특징이있음 - 1950 년대에는주요선진국에비하여낮은수준의도시화율을보였으나 2010 년현재한국은선진국중에서도높은수준의도시화율을나타냄 - 오늘날우리나라의도시성장속도는다른 OECD 국가들보다완만한상태로도시화가거의한계에도달 2) 우리나라에서도시화율을정의하는방식은행정구역을기준으로하는방식과용도지역을기준으로하는방식의두가지가있다. 행정구역기준은통계청에서산정하는방식으로인구 5 만이상시의동 ( 洞 ) 만을도시로보며, 용도지역기준은국토교통부의기준으로용도지역상주거, 상업, 공업지역을도시로본다. 여기서는보다국제적인기준에부합하는행정구역기준을적용하였다. 34 한국국가도시정책의전략과과제
< 그림 3-5> 한국과해외주요국의도시화곡선비교 출처 : OECD(2012) < 그림 3-6> 도시규모별인구비중추이 (1960~2010) 출처 : 통계청. 각년도인구센서스 급속한도시화로인하여우리사회는전형적인농촌사회에서대도시거주인구비중이큰도시사회로변화하였음 - 100만이상도시에거주하는인구비중은 1960 년 14% 였으나 2010 년 50% 로증가하였으며 5만이하농촌지역에거주하는인구비중은 1960 년 72% 였으나 2010년 8% 로감소 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 35
대도시중심의불균형공간구조형성 우리나라도시화는서울을중심으로하는대도시가주도하였으며그결과수도권과동남권의성장이두드러짐 - 서울, 부산, 대구, 광주, 울산등대도시가산업화의거점이되었으며이들도시에인구집중가속화 < 그림 3-7> 지역별도시인구성장 출처 : 박세훈외 (2012) 균형있는국토발전을위하여대도시의성장을규제하고소도시및농촌지역을지원하는정책을추진해왔지만실효성은크지않았음 - 급속한도시화에따른폐해를줄이기위하여 70년대이후대도시의성장을억제하기위한개발제한구역등의정책추진 - 수도권인구집중완화와계획적개발을위한수도권정비계획수립 추진 - 국가균형발전을위해기업도시, 혁신도시, 행정중심복합도시를건설하여분권화추진 (2003년이후 ) 36 한국국가도시정책의전략과과제
3) 도시화와삶의질개선 도시화는경제발전의수단이면서동시에국민의삶의질을개선하는데에도크게기여함 - 경제성장은도시민의소득수준을향상시키고이는다시도시기반시설에대한재원이됨에따라 도시화 경제성장 도시기발시설확충 도시화 라는선순환구조구축 - 중앙정부는계획을수립하고제도적기반을마련하였을뿐아니라한국주택공사, 한국토지공사등을통하여직접적인행위자로서도시개발에참여 산업화의속도를넘어서는급속한도시화에따라도시빈민계층의형성, 노동자계층의희생도있었음 - 70~80 년대급속한도시인구집중에따라대도시를중심으로불량주택지역이형성되었으며, 주택가격급등에따라여러차례주택위기를경험 - 오늘날기반시설을갖추지못한불량주택지역은상당부분해소되었으나도시의사회적양극화문제는상존 도시화과정을통해주택, 도로, 상하수도, 공원, 문화시설등도시기반시설에대한지속적인투자로도시민의생활수준이향상됨 - 매년 50만호내외의주택이지속적으로건설되고있으며그중절반가량은인구가집중되는수도권에서건설됨 - 상수도보급율은 96% 에, 인구천명당도로연장은 2.12km2에이름 - 박물관, 도서관등의문화시설도지속적으로확충되어주민의삶의질향상에기여 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 37
< 그림 3-8> 상수도보급율과인구천명당도로연장추이 출처 : 통계청 (www.kostat.go.kr) < 그림 3-9> 박물관과도서관수추이 출처 : 통계청 기초수요에대한도시기반시설은어느정도충족된것으로평가되고있지만 아직선진국에비하면양적 질적으로부족한수준임 38 한국국가도시정책의전략과과제
- 다음의표에서제시된바와같이주택, 도시공원, 공공도서관, 박물관등의 지표에있어서주요선진국과의차이가존재함 지표기준한국미국영국일본 주택천명당주택수 (2010) 364 410 434 451 도시공원 공공도서관 박물관 출처 : 통계청 (2015) < 표 3-1> 도시기반시설주요지표의국제비교 1 인당면적 ( m2 ) ( 한국 14, 해외 12 기준 ) 1 관당인구수 (2011-13) 1 관당인구수 ( 한국 07, 해외 04 기준 ) 8.6 18.6( 뉴욕 ) 26.9( 런던 ) 4.4( 동경 ) 59,123 33,532 15,200 38,996 8.6 만 6 만 - 3.7 만 도시를연결하는고속도로망의지속적인확충으로도시간접근성이크게개선됨 - 고속도로로부터 30분이내에접근가능한권역 (30km2) 이 1970년 14.7% 에서 2010년 55.4% 로 3.8배증가 < 그림 3-10> 국토공간의접근성개선 출처 : 이용우외 (2014) 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 39
3. 시기별도시문제와정책대응 1) 성장기반의조성 : 1960~1970 년대 (1) 도시여건과도시문제 1960 년대와 70년대는경제성장을최우선과제로인식하고그것을구현하기위한수단으로도시정책추진 - 50년대전후재건 복구사업이추진되었지만본격적인도시개발은경제성장이본격화된 60년대이후부터이루어짐 - 경제성장을뒷받침하기위한산업단지조성, 공업도시건설, 고속도로등기반시설조성이핵심적과제로부상 1960 년대이후국가주도의산업화가시작되면서산업화와도시화의병진현상이나타나기시작 - 제1차, 2차경제개발 5개년계획 (1961~1966, 1967~1971) 의수립 추진됨에따라년 8~9% 의고도성장달성 - 경제개발계획이시작되면서산업화가도시화를앞서기시작했으며, 도시의고용기회증대로수용능력이커지면서이전시기 과잉도시화 의흔적이사라짐 ( 장세훈, 2002) - 서울, 부산등대도시가도시화를선도했지만울산, 마산등새롭게조성된신흥공업도시들도성장의축으로등장 도시건설을위한제도적기반을구축하고이를통해산업기반을확충하는것이시대적과제로대두 - 1958 년국토계획학회가발족되었고, 1962 년도시계획법과건축법이제정되었으며, 1966년토지구획정리사업법이도시계획법으로부터분리 제정됨 1970 년대이후급격한도시화로서울인구가급성장하였으며, 소위 수도권집중 의문제가국가적현안으로부상 40 한국국가도시정책의전략과과제
- 1960 년 245 만이었던서울의인구는 1970 년 543 만명으로급증하였으며, 서울의인구집중억제를위한인구분산계획, 개발제한구역설치, 토지이용계 획의강화등이추진 (2) 도시정책의대응 제도적기반의조성 : 도시계획법등의제정 50년대말까지시가지계획령에근거하여도시관리와전재복구를추진하였으나 1960 년대급속히도시화가진행되면서기존법령으로대응이어려워짐 - 경제발전에대응하는산업기반시설이요구되고각종도시계획수요가급증함에따라새로운공간계획관련법제의필요성이커짐 1960년대초도시계획법 (1962) 과 건축법 (1961) 이제정되면서도시개발및관리를위한제도적수단마련 - 조선시가지계획령 에포함되어있던내용중도시계획과토지구획정리사업분야는 도시계획법 (1962) 를통해규정하고건축사항은 건축법 (196 1) 으로분리 도시계획법에따라도시건설사업은탄력을받게되고, 전국 123개도시에대한도시계획을수립하면서경제성장과함께계획적인시가지형성에기여 - 1963 년 1차개정작업으로서울의인구집중문제를정책과제로인식하고인구분산정책과관련된일부시설을도시계획에포함시킴 - 고속교통로와교통시설을도시계획시설로결정할수있는규정이포함 도시계획법제정을시작으로국토개발, 도시개발, 산업단지조성등을위한법령이제정되면서국토 도시발전을위한제도적기반구축 - 지방공업개발법 (1970), 국토이용관리법 (1972), 산업기지개발촉진법 (1973), 공업배치법 (1977), 도시재개발법 (1876), 환경보전법 (1977), 주택건설촉진법 (1977) 등제정 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 41
국토거점개발시동 : 국토종합개발계획의수립과추진 1960년대직면한저성장, 고실업등총체적인경제난국을타개하기위한종합대책으로국토개발을포함한 제1차경제개발 5개년계획 (1962~66) 착수 - 1960 년대의국토개발은별도의국토계획을수립하지않고경제개발계획에통합하여추진 - 경제개발계획은사회간접자본확충등국토건설사업에큰비중을두고추진됨 1963 년국토건설종합법이제정되었으며, 이법에따라개발효과가큰지역을지정하여개발하는특정지역계획수립 - 페루 (F. Perroux) 의성장거점이론에따라서울- 인천을비롯하여총 12개의지역이특정지역으로지정 - 특정지역계획은 1990 년대까지이어졌으나, 계획의일관성부족, 재원조달의어려움등으로인하여울산을제외하고는큰성과를거두지못함 1970 년대이후국토종합개발계획이수립되면서본격적으로급속한산업화와도시화에대응하기시작 - 제1차국토종합개발계획은성장의잠재력이있는도시에투자를집중하고도시성장을도모하며, 그후점차적으로주변지역으로성장을확산시키는성장거점개발방식과권역별개발방식을채택 - 이에따라서울과부산등생산성이높은지역을중심으로대규모공업단지조성, 경제개발에대응하는도로, 전력, 통신등사회간접자본확충, 대도시인구집중이가속화됨에따라인구집중억제대책수립추진 공업도시건설 중공업육성정책의일환으로도시개발이추진되면서대규모공업기지건설과함께인근시가지의재개발, 주변미개발지를대상으로한신도시조성 - 울산 (1962), 포항 (1968), 구미 (1973) 와같은공업도시와창원 (1977), 여천 (1977) 등의공업단지배후도시를조성 42 한국국가도시정책의전략과과제
- 특히반월은서울의인구와공업을분산시키기위한목적으로창원과함께국내최초로신도시로서계획됨 - 울산, 옥포, 미포의 3개조선소, 고리, 월성등원자력발전소, 대덕연구단지등이조성됨 대규모공업단지조성사업을효율적으로추진할수있는체계를마련하기위해 1973년 산업기지개발촉진법 을제정 - 동법을통해그동안토지구획정리사업에만의존해왔던시가지조성사업에서공영개발방식을정착시키고대규모도시개발사업을확대 - 정부는중화학공업지역을항만, 공업용수, 도로등기반시설을갖춘산업기지로집중개발하기위해시행주체인 산업기지개발공사 를설립 - 개발방식은공공이주체가되어토지를전면매수하고주택건설과정에서민간주택건설업체를참여시키는합동개발방식으로추진함 개발제한구역제도의도입 1960년대이후급격한도시화와산업화에따른인구와산업의대도시집중현상을완화하기위해 1971년개발제한구역제도도입 - 1960 년대부터정부는서울과부산의인구집중을막기위해다각적으로노력하였으나이러한시책이효과를거두지못하자개발제한구역제도도입 - 개발제한구역의지정목적은 1도시인구의집중방지 2도시의무질서한확산방지 3자연녹지의보전 4전통적인농촌경관의보전 5국방상의보안유지 6전국토의균형적개발등 1971년수도권개발제한구역설정을시작으로부산, 대구, 광주, 제주, 춘천, 대전, 청주, 마산, 울산, 진주, 충무, 전주권지정 (1971~73 년 ) 여천권 (1977 년 ) 을마지막으로총 8차에걸쳐완결 - 도시, 도청소재지, 공업도시, 자연환경보전필요도시등 7개대도시권과 7개중소도시권 - 국토의 5.4% 에해당하는 5397km2의면적이서울시, 5개광역시, 28개시, 36개군에지정 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 43
개발제한구역은여타행위규제제도에비해강력한토지이용규제를받아일체의개발행위가금지 - 1979 년관리규정이제정, 개발제한구역의관리와운영은강력하고엄격한집행이이루어지고, 개발제한구역내행위자들의사용권과수익권을강력하게규제하는정책등이시행 < 그림 3-11> 개발제한구역의지정위치 이후김대중정부시기일부개발제한구역의조정과해제가있었지만기본적으로도시주변지역의환경을보호하는중요한수단으로자리잡음 - 1990 년대후반까지일부생활편 출처 : 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법, 개발제한구역현황 의를위한규제완화를제외하면제도의골격이그대로유지 - 1999 년환경평가에기초하여중소도시지역은해제하고, 대도시지역은선별적으로조정시행 2) 양적팽창과위기관리 : 1980~1990 년대 (1) 도시여건과도시문제 1980~90 년대는급속한산업화와도시화에따르는공간적모순이누적되어사회적위기가심화되는동시에도시화가고도화되면서환경, 복지등과같은새로운사회적요구가대두 - 서울을중심으로대도시의불량주택이증가하여주택문제가심화되었으며, 불량주택의철거와재개발을둘러싼사회적갈등증폭 44 한국국가도시정책의전략과과제
- 소득수준증대, 대중문화의발달, 시민사회의성장등에따라삶의질에대한요구가커졌으며경제성장이외의환경, 문화, 복지등새로운가치가등장 도시화율은 1980년 56.7% 의 2000년 79.6% 로대폭상승하였으며, 90년대이후도시화의속도가둔화되어고도도시화사회로진입 - 특히수도권의성장이두드러져 1980년 1,329만명이었던수도권인구는 2000년 2,135만명으로급증하였으며, 전국인구대비비중도 35.5% 에서 46.3% 로증가 - 한편 90년대중반이후도시화율증가속도가둔화되고주요대도시의인구감소, 수도권유입인구감소등도시화가한계에이른현상이뚜렷해짐 90년대이후자동차이용이보편화되면서도시외곽지역의개발압력이커졌으며, 도시의외연적확대진행 - 대도시주변지역의시가화와인구증가로대도시의범역이확대되자일부대도시는시역확대를통하여이에대응 - 부산광역시는제조업의침체와가용토지부족으로인구유출이시작되자, 기장군을편입하였으며 (1995년 ), 대구광역시는시역확대를위해달성군을편입 (1995년 ) 하고주변도시와의연계망을확충 - 인천광역시는경기도의강화군, 옹진군및김포군일부를편입하여시역을확대 (1995년 ) 도시화의진전에따라주택부족과주택가격상승이항상적인도시문제로대두되었으며주택공급확대와가격관리가중요한정책과제로대두 - 1970년대이후정부는주택공급확대와주택가격안정을정책목표로두고주택정책을추진 ( 주택분양제도및토지거래규제제도등 ) 하였으나실효를거두지못함 - 제6공화국출범이후정치적민주화와더불어소득계층간분배개선등경제적민주화의요구가증대되면서주택부족문제가사회적쟁점으로부각 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 45
- 정부는이에대응하기위해주택난이심각한수도권등대도시를중심으로 영구임대주택과분양주택을공급하는주택 200 만호건설계획을발표 추진, 수도권제 1 기신도시건설의배경이됨 < 그림 3-12> 서울시불량주택지역의변화 출처 : 김수현 (2008) 수도권등대도시외곽지역을중심으로기반시설을갖추지못한무분별한개발행위가확대되어삶의질을위협 - 1992년국토이용관리법의개정으로준농림지제도의도입이후소규모의난개발이확대되어환경오염, 자연경관훼손, 기반시설부족현상초래 준농림지역제도가도입된 1994 년부터 1999 년까지전체준농림지면적의 1.5% 에해당하는 403km2의토지가개발 - 이로인해도시환경에대한경각심이크게일어났으며, 2003 년선계획 -후개발을모토로한국토이용계획법탄생의배경이됨 환경문제의심화와환경의식의확산 - 경제성장중심의국토개발이지속됨에따라대도시와공업단지를중심으로환경오염문제가심각하게노정되었으며, 하천오염, 대기오염, 폐기물문제등이전국적으로불거짐 - 시민사회가성장하고국가의대규모개발사업에서환경갈등이첨예하게불거짐 : 안면도핵폐기물입지반대운동 (1990), 시화호오염사고 (1995), 위천공단입지, 영월동강댐, 새만금간척사업, 서울외곽순환고속도로, 경부고속철도사업등 46 한국국가도시정책의전략과과제
- 정부도점차환경보호와개선을위한시민사회의요구에호응하여환경관련법을 14개개별법으로분화하여부문별계획을수립하고국토 도시개발사업에서지속가능한개발개념을접목시키도록노력 - 1999 년수립된 제4 차국토종합계획 은토지, 수자원, 지역개발등포괄적으로확대되는국토환경문제를해결하기위한틀제공에역점을둠 경기부양을위한규제완화노력이도시정책의주요흐름으로정착 - 경제의개방화가확대됨에따라규제완화를통한기업유치, 토지공급, 주택시장활성화, 도시개발촉진등의정책이일반화됨 (2) 도시정책의대응 주택부족에대응한신도시건설 1980 년대이후수도권등대도시를중심으로주택부족문제가심화되자 정부는신도시건설을통하여주택공급추진 - 신도시건설은주택 200 만호건설이라는목표하에이를달성하기위해법과 제도를보완하여불과 7~8 년이라는단기간에 5 개의신도시가건설됨 - 1988 년부터분당, 일산, 평촌, 산본, 중동의 5 개신도시가건설되기시작하였으며 1988 년 9 월평촌, 산본신도시, 1989 년 4 월분당, 일산, 중동신도시개발계획이 발표됨 - 1989 년 11 월분당신도시시범단지를최초로분양하였고 1991 년 9 월에입주를 시작, 1996 년까지 5 개신도시개발사업이최종적으로완료됨 < 표 3-2> 수도권제 1 기신도시개요 신도시 전체 분당 일산 평촌 중동 산본 행정구역 - 성남시 고양시 안양시 부천시 군포시 면적 ( 천m2 ) 50,136 19,639 15,736 5,106 5,452 4,203 수용인구 ( 천명 ) 1168 390 276 168 166 168 주택건설 ( 천호 ) 292 97.6 69 42 41.4 42 사업기간 - `89~`96 `90~`95 `89~`95 90~`96 ``89~`95 사업시행자 - 토지공사 토지공사 토지공사 토지공사, 부천시, 주택공사주택공사 출처 : 국토교통부홈페이지, http://www.molit.go.kr/usr/policydata/m_34681/dtl.jsp?id=522 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 47
1980 년 12월 택지개발촉진법 을제정하여공영개발방식을도입하여주택공급의양적목표를단기간에달성 - 공공이직접개발을주도하도록하여단기간에계획적으로개발사업을추진하였으며주택건설에필요한택지가능지를대량으로취득하고저렴한택지를개발하여공급 - 당시한국토지공사와한국주택공사는신도시계획수립의주체이자, 사업시행자로서토지의매수와택지조성, 매각을담당하고민간은시공업체로써참여 개발의재원은기본적으로택지개발로인한개발이익으로마련하였으며택지조성후고가로민간건설회사에토지를매각 - 정부는이렇게조성된개발이익을공원녹지등공공용지및광역기반시설구축에투자 - 1981년국민주택기금을설립하여택지와주택건설재원을확보 < 그림 3-13> 수도권 1 기신도시건설전후의주택보급율변화 출처 : 건설교통부. 국토이용에관한연차보고서. 각년도 수도권제 1 기신도시는대규모주택공급으로주택및부동산가격의안정화에 기여한반면, 단기간에대규모사업을시행함으로써많은부작용과문제점이 나타남 48 한국국가도시정책의전략과과제
- 긍정적평가로는 1주택의대량공급을통해주택가격의안정을시도하였고, 2공간정책차원에서서울의과밀한인구를도심의외곽으로분산하였으며, 3과잉유동자금의흐름을원활히함 - 부정적측면으로는 1수도권의거주공간을확대하므로써수도권으로인구집중을유발하였다는우려가제기되었고, 2일시에대규모신도시를건설함으로인한인력, 건자재수급불균형으로인건비및물가상승과경기과열이문제점으로제기 < 그림 3-14> 수도권제1기및 2기신도시위치 출처 : 매일경제 2011 년 7 월 5 일 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 49
2000년이후수도권에는추가적인신도시건설의필요성이대두됨에따라수도권의제2기신도시는서울시로부터외곽지역에있는판교, 위례, 동탄, 김포, 광교, 파주, 양주, 검단, 고덕의 9개지역에건설됨 - 단기간의대규모의택지조성보다는소규모의점진적개발방식을택함 - 제2기신도시로접어들면서사업추진주체는중앙정부에서지방자치단체의공공기관 ( 지방공사등 ) 으로다변화됨 기성시가지정비 급속한도시화과정에서발생한대규모불량 무허가주거지의전면적인정비를위하여 1983 년도시재개발법에근거한 합동재개발방식 이도입되었으며, 이후전면철거형재개발사업의원형이됨 - 1980 년대초서울올림픽, 아시안게임등대규모국제행사가결정됨에따라행사시설뿐만아니라도시미화의필요성이대두되었으며, 중동건설시장에진출했던건설회사들이돌아옴에따라새로운투자처로주택건설시장이대두 - 2003 년도시재개발법, 주택건설촉진법, 도시저소득주민의주거환경을위한임시조치법등정비관련제도가 도시및주거환경정비법 ( 도정법 ) 으로통합되어합동재개발은도정법에의한도시정비사업중하나로남게됨 < 그림 3-15> 합동재개발의메커니즘 출처 : 김형국, 하성규 (1998) 50 한국국가도시정책의전략과과제
합동재개발사업은국공유지불하를인센티브로현지거주자의토지, 민간건설사의자금과노하우를활용해서공적부문의부담을최소화해서추진하는민간주도의도시정비사업으로서현재와같은재개발 재건축사업의기본적인매커니즘을제공 - 토지등소유자가조합을구성하여법정시행자가되고, 건설사는추가공급된주택의분양을통해투자비를회수함으로써공적자금의투입없이도대규모로도시공간을정비할수있었음 합동재개발의결과도시내양질의주택, 공원, 주차장과같은기반시설이마련등불량주거지가정비되었지만, 강제철거과정에서의사회적갈등과도시내저렴주택 (affordable housing) 제고감소, 구릉지등에서의무리한고밀개발등의문제초래 - 재개발과정에서쫓겨나는세입자문제가사회문제화되면서, 1989년부터기존거주자의정착과커뮤니티의보전을위한대책이마련되기시작 < 그림 3-16> 구릉지재개발 < 그림 3-17> 세입자갈등 출처 : 임계호 (2011) 국토계획법 의제정과 선계획- 후개발 1990 년대초규제완화정책에따른준농림지의난개발문제해결과계획적인도시용지확보를위해 2002 년 국토이용관리법 과 도시계획법 을통합하여 국토의계획및이용에관한법률 로확대개편 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 51
- 압축적성장과정에서종합적인계획없이개별사업이난립한결과난개발이이루어졌다고판단하고, 2000년 국토의난개발방지종합대책 을발표하고 국토정비기획단 을구성하여대책을마련 - 이를통해 선계획 -후개발 원칙에입각한친환경적이고지속가능한국토관리체계구축 국토계획체계를수직적으로국토종합계획 -시 도종합계획 -도시( 군 ) 계획으로일원화하고, 모든시군은행정구역전역에대해도시계획기법을적용하여도시계획을수립토록하였으며, 난개발방지를위한각종보완장치마련 - 비도시지역에대한도시계획수립의무화및 2종지구단위계획도입을통하여비도시지역의개발행위에대한계획적관리 - 기반시설연동제를통하여새로운개발지역에대하여필수기반시설의설치비용을개발사업자가부담토록함 - 기반시설확보여부, 주변환경과의조화등을고려하여개발행위허가여부결정 < 그림 3-18> 변경된국토계획체계 (2003) 국토종합계획 도종합계획 시군종합계획 출처 : 국토해양부국토정책국 지역계획 광역권계획 접경지역종합계획 수도권정비계획 특정지역개발계획 개발촉진지구계획등 부문별계획 전국항만계획 전국공항계획 전국도로망계획 수자원장기종합계획 국가기간교통망계획등 국토이용계획법 제정을통하여국토를계획적으로관리하기위한원칙과 다양한수단을마련하였으나, 법제정이후경제위기에따른지속적규제완화 요구, 저성장인구감소등여건변화등으로인하여실효는미흡 52 한국국가도시정책의전략과과제
3) 삶의질과균형발전의추구 : 2000 년대 ~ 현재 (1) 도시여건과도시문제 1960년대이후매 10년마다 20% 씩증가하던도시화율이 2000 년대에는 2% 내외로감소하면서도시화성숙기진입 - 농촌인구의고령화, 과소화로인해이농 ( 離農 ) 이가능한대상인구자체가감소하면서도시화가한계에다다름 - 인구이동의패턴도변화하여, 베이비부머의은퇴시작으로귀농귀촌도가시화되고있으며, 고속교통망이확충되면서대도시외곽지역으로의분산이확대 - 신도시개발, 신규산업단지조성등의정부정책도인구의도시외곽지역분산에기여 - 중소도시의인구감소, 대도시중심부 ( 원도심 ) 의쇠퇴등도시쇠퇴의문제가도시정책의핵심과제로부상 세계화의진전에따라수도권과지방간격차심화되었으며, 이의시정을위한국토균형발전정책본격화 - 외환위기이후경제회복과정에서수도권첨단산업이크게성장함에따라수도권과지방의상대적격차심화 ( 수도권과지방의 GRDP 격차는 1990 년 3배수준에서 2000년 4배수준으로확대 ) - 수도권의인구 산업의집중을국가경쟁력저하의한원인으로보고, 중앙집권형국가에서분권형국가로전환하기위한국가균형발전정책추진 - 2003 년국가균형발전특별법을제정하고국가균형발전계획을수립하였으며, 공간전략으로서행복도시, 혁신도시, 기업도시를건설 외환위기 (1997) 이후도시경쟁력담론이도시정책의전면에부상하였으며, 지방자치단체의기업가적행태확대 - 지방자치제가정착되면서자치단체장을중심으로도시의브랜드화, 장소마케팅을위한정책추진 ( 스포츠이벤트유치, 축제개최등 ) 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 53
- 중앙정부는규제완화, 권한이양등으로도시정책 계획의권한을지방자치단체에게넘겨줌으로써도시정책에서의영향력감소 - 한국시장이본격적으로개방됨에따라규제개혁논의가본격화되었으며, 행정규제기본법제정 (1997) 과규제개혁위원회신설 (1998) 문화적정체성에대한관심증대, 문화경제 (cultural economy) 의부상에따라도시의역사적자산의보존, 지역공동체의활성화등이도시정책의주요과제로부상 - 창조도시, 문화도시등의개념에기반한새로운도시발전전략이마련되었으며이를지원하기위한정부정책활성화 ( 광주아시아문화중심도시, 부산영상문화도시등 ) - 독특한개성을지닌장소가문화명소화되어활성화되는사례가전국적으로증가하였으며, 이를촉진하기위한정책확대 ( 전주한옥마을, 부산감천문화마을등 ) 인구감소, 저성장, 부동산경기침체의영향으로신개발사업과전면철거형재개발사업이위축되고기존의지역공동체를활성화하는도시재생이도시정책의중심으로부상 - 삶의질의고양, 지역공동체활성화, 장소의미의재발견등은도시사회가개발시대에서탈산업사회로진입하였음을반영 (2) 도시정책대응 국가균형발전과도시개발사업 2003 년출범한노무현정부는국가균형발전을국정기조로설정하고적극적인지방분산ㆍ분권정책을추진, 국가균형발전정책의 3대원칙을다음과같이제시 ( 서태성외, 2005) - 지방분권, 국가균형발전, 신행정수도건설 ( 이후행정중심복합도시로변경 ) 등 ' 종합적접근 ' 으로지방화를추진 54 한국국가도시정책의전략과과제
- 자립형지방화를위한 ' 지역혁신체계 ' 를구축하고, 이를통해지방경제를혁신주도경제로전환 - ' 선지방육성, 후수도권의계획적관리 ' 라는원칙하에지방과수도권이상생발전할수있는토대를구축 2003 년참여정부는국가균형발전을위하여크게균형발전전략거점개발, 지역혁신발전, 지방정부역량강화의세가지정책을추진 - 그중국토ㆍ도시정책으로핵심적인것은균형발전전략거점개발로, 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시등일련의지방도시개발정책을통해수도권소재각종기관ㆍ기업의비수도권이전을유도 - 한편경제자유구역지정을통하여국제경쟁력이있는지역거점을육성 < 표 3-3> 참여정부의주요도시개발사업 (2003년 ) 구분 면적 (km2) 인구 ( 천명 ) 개수 행복도시 73.1 500 1개 기업도시 117.9 154 6개 혁신도시 44.9 272 10개 경제자유구역 434.4-6개 출처 : 각사업별홈페이지 주 : 경제자유구역은노무현정부에서 3개소, 이명박정부에서 3개소총 6개가지정되었으며 여기서는전체의규모를나타내었음 국가균형발전정책은수도권의중추기능의지방이전으로지방의경제가활성화되는효과도있었지만 - 한편행복중심복합도시, 기업도시, 혁신도시의선정등의개발사업을시도별로배분함에따라서지역갈등이야기되었고, 수도권과비수도권의갈등이불거지는문제점도초래 - 신규로조성중인많은신도시들이수요부족으로개발에어려움을겪고있음 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 55
새로운국가발전패러다임으로녹색성장부상 2008년새로운국가발전패러다임으로 저탄소녹색성장 이제시됨에따라, 도시의모든구조를저탄소형시스템으로개편하여환경보전과기후변화에대응하고, 일자리와신성장동력을창출하여경제성장을이끄는 환경과경제가상생하는도시를위한도시정책이추진됨 - 압축형도시공간구조, 복합토지이용, 대중교통중심의교통체계, 신 재생에너지활용및물 자원순환구조등의환경오염과온실가스배출을최소화한녹색성장의요소들이확산될수있도록제도를정비하고, 예산을지원함 녹색성장정책의일환으로추진중인저탄소녹색도시조성사업은최근에조성중인신도시를중심으로 Zero 에너지타운, 에너지자립마을, 저탄소녹색마을등의명칭으로저탄소녹색도시시범마을조성사업등이추진됨 - 국토부는신도시를중심으로녹색도시시범마을을추진하였고, 환경부, 안행부, 농식품부, 산림청등각부처별로저탄소녹색마을조성사업을 2020 년까지 600개의마을조성을목표로추진함 - 최근에는환경기초시설, 비선호시설등에대한님비현상극복과녹색도시 ( 에너지문제해결 ) 조성을위한친환경에너지타운조성추진 저탄소녹색성장의정착ㆍ확산을위하여사업자와국민, 민간단체에정보의제공및재정지원의법률적, 제도적근거마련 - 저탄소녹색성장기본법이수립및시행 ( 10.4) 되어지방자치단체의저탄소녹색성장시책을장려하고지원함 - 저탄소녹색도시조성을위한도시 군계획수립지침을수립및제시하여도시기본계획에서제시하는저탄소녹색성장전략목표는국가의녹색성장전략과연계되어야하며, 지역적특성과공간발전전략에부합하는추진전략등이반영하도록함 56 한국국가도시정책의전략과과제
개발에서보존으로 : 마을만들기운동과살고싶은도시정책 1990 년대이후기존의공동체를파괴하는도시개발사업에대한반성으로마을공동체를보존하고활성화하려는노력이시민운동차원에서나타남 - 문민정부출범과지방자치제실시이후시민사회운동의방향이지역단위의생활환경개선운동으로전환되면서이와관련된시민단체의활동과사업이증가 - 도시전문가들에의해일본의마치즈쿠리등마을만들기개념이도입되었으며전문가들이결합하여한평공원만들기, 벽화그리기등활동시작 - 대구삼덕동담장허물기, 인사동걷고싶은거리, 부평문화의거리등의자생적인, 혹은활동가가결합된마을만들기사례가나타나면서마을만들기운동이전국적으로확산되기에이름 2008 년안산시에서 안산마을만들기지원센터 를출범시킨이후전국적으로약 30여개의마을만들기지원센터가설치되어마을만들기사업추진중 ( 마을만들기전국네트워크, 2013) - 이사업들은지방자치단체의자체사업으로주민역량강화, 주민주도의제발굴, 환경개선, 공동체활동등으로구성되어있음 중앙정부역시정부의힘만으로는도시문제를해결할수없다는인식하에주민과전문가가함께참여하는 살고싶은도시만들기, 살고싶은지역만들기 사업추진 - 살고싶은도시정책을통해지방도시의과소화와쇠퇴를방지하여수도권으로인구유입을억제하고국토의균형발전을추진하고자함 - 시범사업의법적근거는 국토의계획및이용에관한법률 ( 제 127조및관련규정사업공모에명시 ) 로기초지자체 ( 시 군 구 ) 를대상으로응모를통해선정 - 건설교통부 ( 현국토해양부 ) 와한국주택공사 ( 현 LH공사 ), 대한국토도시계획학회등이주축이되어그간의논의들과국내외선진사례들을모아 살고싶은도시만들기 정책을추진 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 57
2007 년부터 2009 년까지추진된시범사업은총 94곳으로시범도시, 시범마을, 계획비용지원도시, 성공모델지원사업의 4가지유형으로시행 ( 한국토지주택공사, 2009) - 이사업은민간과공공이협력하여새로운거버넌스를구축하고기존의개발사업형도시정책이아닌주민참여형도시정책을출범시켰다는데에의미가있음 - 그러나부처간의정책혼선, 과거관행에익숙한현실속에서큰성과가없이또하나의보조금사업으로머무르게됨 도시쇠퇴에대한대응으로도시재생정책확대 2000년대이후도시화의진전에따른도시쇠퇴문제가가속화됨에따라 2013년 도시재생활성화및지원에관한특별법 제정 - 지방소도시에국한되었던인구감소등쇠퇴문제가대도시및수도권지역까지확대되면서쇠퇴문제가도시문제의중심으로등장 - 전국적으로추진되었던뉴타운사업및정비사업이금융위기, 부동산경기침체등에따라정체또는취소됨에따라새로운정비방식에대한관심증대 도시정책의중심이도시개발 도시정비에서도시재생으로전환 - 국가도시재생기본방침을통해택지개발사업등대규모외곽신시가지개발중심에서기성시가지중심으로도시정책의방향전환선언 - 재개발 재건축사업, 뉴타운사업등민간주도사업성위주의개발사업에서국가의지원과지자체, 주민, 시민단체가협업할수있는기반마련 - 물리적환경개선중심에서사회 경제 문화 환경등통합적활성화를위한사업및프로그램마련 58 한국국가도시정책의전략과과제
< 그림 3-19> 쇠퇴도시현황 출처 : 국토교통부 (2014), 국가도시재생기본방침수립을위한연구 도시쇠퇴를국가차원의문제로보고국가의역할을명확히제시하고, 도시재생사업에서공동체참여를실현하기위한장치마련 - 신규용지수요는기성시가지재생을통해공급하고, 기존도시정주여건 매력극대화하는방향으로도시정책패러다임전환 - 각부처의도시재생관련사업예산을쇠퇴지역에집중지원하고, 추가로마중물예산지원 - 주택기금을도시재생사업에지원하고, 다양한금융기법도입, 맞춤형규제특례및국 공유지활용 - 협동조합, 마을기업등을도시재생의주체로육성, 주민교육 전문가양성등공동체역량강화 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 59
경제활성화, 서민주택공급을위한규제완화확대 한국시장의개방이확대됨에따라김영삼정부 (1993~97) 이후경제를활성화하고무역마찰을피하기위한규제완화가하나의정책흐름으로자리잡음 1994 년기존의농지및준보전임지등의지역을도시적용도로개발가능하도록규제를완화한준농림지역을신설하였으며, 전국토의 27% 가준농림지역으로지정 - 준농림지역은도시외곽지역의소규모의난개발을부추기는결과를초래하였으며, 그결과 2000년폐지됨 2000.01 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 을제정하여그동안엄격하게관리되어온개발제한구역일부를해제 - 산업단지, 집단취락 (20호이상, 밀도 10호 /ha), 국책사업, 지역현안사업등은우선해제, 시가지확산압력이낮고환경훼손의우려가적은도시권은전면해제 (7개중소도시권 ), 그리고수도권을비롯하여시가지확산압력이높고환경관리의필요성이높은 7개도시권은개발제한구역을유지하되광역도시계획을수립하여부분적으로조종 - 이후국민임대주택건설을위한개발제한구역해제 (2003), 서민주택 ( 보금자리주택 ) 공급확대를위한해제 (2008) 등지속적으로해제및조정됨 - 2008년 개발제한구역조정및관리계획 에의거보전할가치가낮고, 기반시설이갖추어진지역은추가해제를통해지역경제활성화및서민주거복지확대를위한산업용지, 서민주거용지등의도시용지로활용토록조정 이명박정부시기 (2008~2012) 전봇대로상징되는핵심규제개선과함께규제일몰제확대, 미동록규제조사등록, 규제정보시스템구축등으로규제완화가속화 - 수도권산업단지내입지규제폐지를포함한수도권규제완화, 산업단지내모든공장입지규제폐지, 군사시설보호구역해제, 완화 60 한국국가도시정책의전략과과제
박근혜정부시기입지규제최소구역제도도입 - 도심내쇠퇴한주거지역, 역세권등을주거 상업 문화기능이복합된지역으로개발하기위해 - 해당구역에서허용용도, 건폐율, 용적률등을용도지역구분에따라정해진기준과달리적용토록하며, 필요시대지안의공지, 도로사선제한, 주차장, 녹지등건축기준도완화 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 61
4. 도시정책의성과와한계 (1) 우리나라도시정책의종합적평가 우리나라도시정책은시기별도시문제에효과적으로대응하면서진화 - 1960~70 년대는경제성장을위한거점을구축하는것이시대적인과제로국가는제도적기반을조성하고직접산업기반을구축하는역할수행 - 1980~90 년대는삶의질에대한요구가분출되면서국가가주택, 도로등의기초생활시설의공급자로서의역할수행 - 2000 년대이후저성장, 인구감소의문제가본격화되면서새로운도시정책과제에대응하기위한다양한노력이경주됨 < 표 3-4> 우리나라도시정책의시기별전개 구분 1960~70 년대 1980~90 년대 2000 년대이후 도시화수준 20~50% 50%~80% 80% 이상 도시정책과제 경제성장을위한기반제공, 사회간접자본확충 주택, 도로등기초생활시설확충을통한삶의질제고 사회통합, 문화융성등새로운가치창조 국가의역할 주요도시정책 산업기반조성 ( 물직, 제도적기반구축 ) 제도적기반구축 공업도시개발 개발제한구역제도 출처 : 각문헌을요약 정리 기초생활시설공급 ( 기반시설의수준제고 ) 신도시조성 기성시가지재개발 난개발대응 도시환경관리체계구축 정책선도, 갈등조정 ( 새로운여건변화대응 ) 녹색, 스마트성장 균형발전거점조성 국가도시재생정책추진 우리나라의도시는저개발국가에서나타나는만성적인도시빈곤과슬럼화를극복하고비교적빠른시간에양질의환경수준을달성 - 도시화초기도시화가지나치게빠르게진행되어도시기반시설의정비가도시화속도를따라오지못하는과잉도시화 (overurbanization) 가우려되었으나, 이후기반시설확충을통해삶의질을향상시킴 ( 조혜인, 1978) 62 한국국가도시정책의전략과과제
- 국가는계획을수립하고, 제도를만들고, 재원을조달하고, 사업을집행하는등도시정책의핵심주체로역할수행 한편, 도시정책의제도와경험이경제개발시기에형성되어, 탈산업 저성장 고령화등새롭게제기되는과제에대한대응이미흡 - 2000 년이후도시정책의분권화가가속화되어전통적인도시정책의영역에서국가의역할쇠퇴 - 도시재생 사회통합등의새로운쟁점에대한기존의접근방식한계노정 (2) 도시정책의성취는어떻게가능했는가? 경제개발과도시화의연계 1960~70 년대경제개발과도시화를함께추진하여경제발전과도시화의선순환구조구축 - 국토 도시개발을경제개발정책의핵심으로이해하고 제1 차경제개발 5개년계획 (1962~66) 에국토개발을통합적으로고려 - 산업육성과함께그의기반이되는사회기반시설조성, 공업도시건설을함께추진함으로서효과적으로경제성장을뒷받침 < 그림 3-20> 경제개발과도시화를연계한정책 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 63
초기경제개발이성공적으로추진되면서도시기반시설을지속적으로확충할수있는동력확보 - 우리나라의도시기반시설은대체로개발에따르는개발이익을기초로하여공공재원의투입없이확충할수있었음 - 주된도시개발방식인토지구획정리사업, 택지개발사업, 재개발 재건축사업등이모두개발이익의공공환원을기초로하였음 - 이러한개발이익의존적도시정비방식은 2000 년이후경제가성숙기에접어들면서더이상개발이익이발생하지않자도시관리에문제점을노정하게됨 1980 년대이후경제발전이어느정도동력을확보하면서도시환경의질적수준제고에역량을집중 계획적정책수립과효과적집행 국가의주도적이고전략적인정책수립은한정된자원의효율적인배분을가능케함으로써성공적인도시화에기여 - 국가는국토종합개발계획으로대표되는개발계획및정비계획을지속적으로수립하였으며, 이를통해효과적으로자원을배분함 - 한국개발연구원, 국토연구원등의정부출연연구기관은경제개발및도시화정책추진에핵심적인역할수행 산업화초기효율적인관료체제와강력한행정역량은도시정책의효과성을크게높임 - 산업단지조성, 공업도시조성, 개발제한구역도입, 수도권신도시건설등성공적인도시정책은대체로강력한행정기능을기반으로추진 도시화시기별로대두되는도시문제에대해효과적인대처 - 산업기반의조성 생활기반확충 혁신역량제고 와같이시기별도시정책과제에효과적 효율적으로대응 64 한국국가도시정책의전략과과제
약한시민사회, 유예된삶의질 권위주의정부하에국가가강력한권력을행사한반면도시정책의한축이라할수있는시민사회가성장하지못함 - 도시정책에있어시민사회는 1980 년대이후환경운동이성장하면서도시정책의파트너로성장하기시작하였으나, 오늘날에까지서구에서보는바와같은자발적조직 (voluntary association) 활동은매우취약함 - 오늘날도시정책의전반에걸쳐서시민의참여가부족하고, 정부와행정중심으로도시정책이추진되면서복합적도시문제에대한대응미흡 - 도시재생, 사회적경제, 도시방재등시민및자발적결사체의참여가요구되는영역에정책성과미흡 산업화초기국가가정책적으로자원을경제성장에배분하면서국민들의삶의질상승지체 - 도시서민과노동자계층은국가의자원배분과정에서소외되어저임금과낮은삶의질감수 - 개발이익에기반한도시정비방식과취약한복지제도, 사회안전망의부재로인해사회적양극화및사회갈등심화 제 3 장한국의도시화와도시정책경험 : 도전과응전 65
제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전
CHAPTER 4 미래여건변화와국가도시정책비전 1. 도시정책미래여건변화 도시의여건변화를정리하고, 이에따른도시의변화모습을전망하여미래도시정책수요를가늠해볼수있음 본연구에서는우리나라도시의여건변화의변인정리를위하여 STEEP 기법을활용하되, 국가도시정책포럼, 통계자료및기존의선행연구 3) 에근거하여내용을정리함 - STEEP(Society, Technology, Economics, Ecology, Politics) 는전략적의사결정을위한거시적인환경또는여건변화분석에사용되는변인의분류체계이며, 현대사회에서일어나는메가트렌드를도출하는데 STEEP 의적용은유용함 ( 최항섭외, 2006; 박영숙외, 2006) 1) 인구감소와고령화사회대두 출산율의지속적인하락으로 2030년이후인구감소가예상됨 우리나라의합계출산율은 1970년 4.53에서 2014년 1.21로급격히하락함 현재의추세를유지한다면, 전국인구는 2030년까지 1% 미만의증가율로서서히정체하다가이후인구증가율이마이너스로돌아서전체인구는서서히감소할것으로전망 ( 중위수준추정시, 2030년 5,216만명인구정점 ) 3) 이용우외, 2014, 미래국토발전장기전망과실천전략연구 (III) 의트렌드일부내용인용 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 69
< 그림 4-1> 저출산추이 (1970-2014) 와인구성장가정별총인구 (1960-2060) 주1: 2014년출생아수및합계출산율수치는잠정치주2: 합계출산율 (TFR, Total Fertility Rate) : 여성 1명이평생동안낳을것으로예상되는평균출생아수를나타낸지표로서연령별출산율 (ASFR) 의총합이며, 출산력수준을나타내는대표적지표임출처 : ( 출산율 ) 통계청, 2014, 2014년출생사망통계 ( 잠정 ), 국가승인통계제10103 호출생통계 ( 인구성장추이 ) 통계청, 2011, 장래인구추계 2010-2060 고령화시대도래와도시별고령화격차심화 2000 년고령화율 7% ( 고령화사회진입 ), 2018 년 14%( 고령사회 ) 로예상되어고령화사회에서고령사회로진입하는데 17~18 년이소요될것으로예상되며, 이는일본 (24 년 ), 영국 (46 년 ) 보다고령화가급속하게진행됨을의미함 ( 박세훈외, 2012) 도시지역역시고령화의지역별격차가존재함 - 2010 년인구총조사자료를기준으로 65세인구비중을살펴보면, 울산남구 (6.0) 와동구 (5.4), 북구 (5.3) 등일부기초자치단체를제외하면우리나라는전국이고령화사회 ( 고령화율 7%) 의단계에진입 * 서울 (9.64), 부산 (11.7), 대구 (10.3), 인천 (8.8), 광주 (9.1), 대전 (8.8), 울산 (7.01), 경기 (8.9), 충북 (13.9) - 부산, 대구, 광주의일부자치구들 ( 부산중구 (16.4) 서구 (16.5) 동구 (17.5) 영도구 (15.2) 강서구 (14.5), 대구중구 (16.5) 남구 (14.5), 광주동구 (15.2)) 은고령사회단계로진입했으며, 특히, 전남 (20.4) 과일부지방소도시들 ( 김제 (27.9), 상주 (26.7)) 등 ) 은초고령사회 ( 고령화율 20%) 단계로접어듦 70 한국국가도시정책의전략과과제
< 표 4-1> 도시별고령화율 (2010) 고령사회 (14% 이상 ) 초고령사회 (20% 이상 ) 광역시 도 시 자치구 강원 (15.5), 충남 (15.5), 전북 (16.4), 경북전남 (20.4) (16.7), 경남 (12.5) 제주 (12.8) 경기동두천시 (14.1) 포천시 (14.0), 강원도강충남보령시 (20.2) 논산시 (21.4), 전북정읍릉시 (14.5) 동해시 (14.3) 태백시 (15.6) 삼척시 (23.6) 남원시 (23.6) 김제시 (27.9), 전남 시 (19.4), 충북충주시 (15.1) 제천시 (15.8), 충나주시 (27.7), 경북김천시 (20.1) 영주시남공주시 (19.2) 서산시 (14.8), 경북경주시(20.5) 영천시 (23.7) 상주시 (26.7) 문경시 (16.4) 안동시 (19.4), 제주서귀포시 (17.7) (25.8), 경남밀양시 (22.6) 부산중구 (16.4) 서구 (16.5) 동구 (17.5) 영도구 (15.2) 강서구 (14.5), 대구중구 (16.5) 남구 (14.5), 광주동구 (15.2) 출처 : 통계청, 인구총조사 (2010) (http://kosis.kr/stathtml/stathtml.do?orgid=101&tblid=dt_1in0001_05&conn_path=i3) < 그림 4-2> 도시별인구변화율 < 그림 4-3> 도시별고령화율 출처 : 통계청 (2010) 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 71
가구소규모화에따른도시생활서비스수요변화 가구구성측면에서 1인가구는꾸준히증가할것으로전망되며 2000 년전국가구대비 15.6% 에서 2035년에는 35% 에육박할것으로예상됨 ( 통계청 ) - 다만, 그증가율이 2~7% 수준으로전반적으로완만히증가하는경향을보일것으로전망됨 - 인구수가 2030 년이후로감소함을감안할때전반적으로가구의소규모화가진행될것으로전망됨 - 그러나전국65 세이상 1인가구는그증가율이 6~8% 수준으로다른연령대에비해뚜렷한상승세를보일것으로전망됨 1인가구증가에따라도시주거규모의축소와 1인가구등소규모가구를위한각종도시서비스수요구조 (e.g., 청소, 세탁, 캐터링등증가 ) 변화와고령친화적생활환경확충요구증대등이전망됨 < 그림 4-4> 2000 년도시별 1 인가구비중 < 그림 4-5> 2010 년도시별 1 인가구비중 출처 : 통계청 (2000, 2010) 72 한국국가도시정책의전략과과제
2) 분권화에따른도시간경쟁및협력요인증대 분권화는지속적으로추진되어왔으나여전히지방자치실현여건은미흡 1995 년지방자치의실시이후지속적인분권화추세로중앙정부에서지방정부로의권한이지속적으로이양됨 - 2000 년이후중앙행정권한의지방이양은대통령소속지방이양추진위원회와지방분권촉진위원회를통해추진해옴 (2015 년현재는지방자치발전위원회 ) 중앙정부의사무의지방이양건수를통해지방분권정도를살펴보면, 2000 년에설치된지방이양위원회에서부터 2011 년 12월까지중앙권한의지방이양확정건수는총 3,023 건으로참여정부초기인 02~ 03 년도와실용정부초기인 09~ 10 년도에집중적으로이루어짐 - 그러나실제이양이완료된경우는 1,709건으로, 확정된이후완료까지의시차가존재함 < 표 4-2> 지방이양확정및완료건수추이 (2000-2011) 구분 지방이양완료건수지방이양확정건수 합계 국민정부참여정부실용정부 지방이양추진위원회정부혁신지방분권위원회지방분권촉진위원회 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 1,709 2 92 138 172 204 436 44 131 118 81 135 156 3,023 185 176 251 478 53 203 80 88 54 697 481 277 < 그림 4-6> 지방이양확정및완료건수추이 (2000-2011) 현황 출처 ; 김찬동 김귀영 (2011) p. 46 에서수정인용 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 73
그러나재정분권을비롯한자치권확보, 자치단체간협력적거버넌스체계구축, 지역의자체적문제해결능력의측면에서여전히미흡 - 특히, 80:20 이라는국세와지방세의비중이개선되지않은상태에서재정분권에대한요구는계속될것으로전망됨 1995 2000 2005 2010 2013 국금액 567,745 929,347 1,274,6571,777,184 2,019,065 ( 억원 ) 세비중 78.8 81.9 78.0 78.3 79.0 (%) 지금액 153,160 206,006 359,774 491,598 537,789 방 ( 억원 ) 세비중 21.2 18.1 22.0 21.7 21.0 (%) 출처 : 행정자치부, 지방세통계 ; 통계청 http://kosis.kr/ 내국세 + 교통세 + 교육세 + 농특세 (1992~1996). 내국세 + 관세 + 교통세 + 교육세 + 농특세 (1997~2005). < 표 4-3> 국세및지방세추이 (1995-2013) 내국세 + 관세 + 교통에너지환경세 + 방위세 + 농특세 + 중부세 + 특별회계 (2006~2010) 도시재정여건의취약성증가와도시간재정격차로인한중앙정부의조정기능건재 향후비도시지역이나인구나산업의감소로인한쇠퇴도시의경우, 최소한의도시서비스제공이나노후인프라관리나복지예산등재정문제가큰이슈로부각될전망 - 가령, 시도의지방재정자립도는 2000 년 52.06% 에서 2015 년 42% 로, 시는 45.2% 에서 27.9% 로, 군지역은 18.5% 에서 10.9% 로, 특별시및광역시자치구의재정자립도는 44.8% 에서 25.1% 로지속적으로하락해온추세임 반면, 대도시와중소도시, 도시와농촌지역의자치단체의재정력격차등자치단체간재정여건의차이등은구조적으로극복되기어려워중앙정부의자치단체에대한재정조정기능은유지될것으로판단됨 - 대체적으로수도권거점도시들은재정상황이비교적양호한반면, 비수도권의소도시들은매우열악함 74 한국국가도시정책의전략과과제
구분 - 경기화성시 (59.1), 성남시 (56.2), 용인시 (54.8), 수원시 (51.8), 시흥시 (49.7) 등의재정자립도에비해경북안동시 (10.9), 전북정읍시 (9.2), 남원시 (9.1), 김제시 (8.6), 경북상주시 (8.4) 는상대적으로열악한상황임 시기 2000 2005 2010 2015 광역시도평균 52.06 52.62 47.47 42.01 시평균 45.24 37.01 36.54 27.92 군평균 18.5 15.6 16.3 10.9 < 표 4-4> 재정자립도의변화 (2000~2015) 자치구평균 44.78 40.72 32.87 25.11 주 1. 재정자립도 = ( 지방세 + 세외수입 )/ 자치단체예산규모 *100 주 2. 일반회계총계예산규모로산출함 ( 시도는순계예산규모로산출함 ) 출처 : 행정자치부 지방자치단체예산개요 통계청 (http://kosis.kr/stathtml/stathtml.do?orgid=101&tblid=dt_1yl7904&conn_path=i3) - 대도시의자치구의경우에도지역간재정자립도격차는큰편임. 가령, 서울의 자치구재정자립도격차도큰편임 ( 서울강남구 (60.0%) vs. 서울노원구 (15.9%)) < 표 4-5> 재정자립도상 하위그룹비교 (2015 년기준 ) 시도 시 2015년재정자립도 상위그룹 하위그룹 도시별재정자립도현황 서울특별시 (80.3), 울산광역시 (63.6), 경기도 (60.7), 인천광역시 (59.1), 부산광역시 (51) 경기화성시 (59.1), 경기성남시 (56.2), 경기용인시 (54.8), 경기수원시 (51.8), 경기시흥시 (49.7), 경상남도 (37.4), 충청남도 (30.4), 제주특별자치도 (30.3), 충청북도 (28.1), 경상북도 (24.3), 전라북도 (22.1), 강원도 (21.5), 전라남도 (17.8) 경북안동시 (10.9), 전북정읍시 (9.2), 전북남원시 (9.1), 전북김제시 (8.6), 경북상주시 (8.4) 자치구 서울강남구 (60.0), 서울중구 (58.6), 서울서초구 (57.4), 서울종로구 (50.0), 인천중구 (46.5), 부산강서구 (44.6), 출처 : 행정자치부 지방자치단체예산개요 인천동구 (12.4), 광주남구 (12.2), 부산서구 (9.9), 부산영도구 (9.9), 대구남구 (9.9) 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 75
시민사회의성장과도시간협력및갈등증가, 대도시지역분쟁사례빈번 2000년대들어본격적으로성장한비영리민간단체로대표되는시민사회는사회가치의다양화와참여욕구의증대등으로도시정책의결정과집행과정에있어협력의중요한파트너로서의역할이확대될것으로예상됨 * 비영리민간단체지원법에근거한비영리민간단체등록현황을살펴보면 4,623( 03.12) 5,586( 04.12) 6,316( 06.03) 6,491( 06.12) 7,241( 07.12) 8,175( 08.12) 9,003( 09.12) 9,603( 10.12) 10,209( 11.12) 10,860( 12.12) 11,579( 13.09) 12,252( 14.12) 12,755( 15.09) 4) 으로 2003년이후연평균 8.9% 의성장률을보이고있음 1995 년지방자치실시이후도시정책의권한과재원배분을둘러싼중앙정부와도시정부간의갈등, 도시정부간의연계와협력이슈의증가, 시민사회의참여욕구증대에따른참여방식의다양화등도시간경쟁과협력에관련된이슈들이점점증대함 - 협력사업의경우, 1995 년이전에는 11건에불과하였으나지방자치실시이후전반적으로크게증가하여 1996 년부터 2012 년까지연평균 22.7 건이이루어짐 - 자치단체간갈등건수는지방자치실시이후연평균 37.6 건으로지속적증가추세를보임 < 표 4-6> 지방자치이후자치단체간협력사업및갈등사례증감추이 1995 협력 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 합계이전사업 11 4 12 22 29 23 57 8 28 20 16 24 27 55 18 10 14 20 398 갈등 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 건수 24 21 16 19 31 33 31 24 27 65 40 43 42 57 59 45 54 61 44 출처 : ( 협력사업건수 ) 행자부. 2014. 2013년도지방자치단체광역행정업무편람 ( 갈등건수 ) 단국대학교분쟁해결연구센터 < 그림 4-7> 자치단체간협력사업건수추이 < 그림 4-8> 자치단체간갈등발생건수추이 출처 : ( 협력사업건수 ) 행자부. 2014. 2013 년도지방자치단체광역행정업무편람 ( 갈등건수 ) 단국대학교분쟁해결연구센터 (http://www.ducdr.org/dispute_01/statistics.php?ptype=view&idx=17347&page=1&code=dis_04) 4) 행정자치통계연보 [2004-2015] 및행정자치부홈페이지 (http://www.mogaha.go.kr) 76 한국국가도시정책의전략과과제
1990 년부터 2013 년간발생한자치단체간분쟁을포함하는공공분쟁발생건수를살펴보면지역적성격을띠지않은전국단위의분쟁이 245 건으로가장많았으며다음으로는서울, 경기등대도시지역의분쟁이많았음 - 이는지방자치이후지역간경쟁증가로인한요인외에이전에는인식되지못했던지역적요소들이중요하게부각되어나타는경우도증가함 - 밀도가높은대도시의경우도시시설유치및기피를둘러싼갈등외에지역주민들간의갈등등새로운유형의지역간갈등도증가함 공공분쟁발생건수 ( 90~ 13) 서울 142 경기 124 부산 32 강원 43 대구 13 충북 33 광주 10 충남 36 대전 9 전북 27 인천 36 전남 23 울산 18 경북 31 전국 245 경남 47 제주 9 < 표 4-7> 자치단체간갈등건수증감추이 출처 : 단국대학교분쟁해결연구센터 (http://www.ducdr.org/dispute_01/statistics.php?ptype=view&idx=17398&page=1&code=dis_04) 도시권의발달과대도시권의공간구조변화등에따라권역이나지역의범위가 다양화되고, 그에따르는효율적인문제해결을위한지역특성에따른다양한 형태의광역적거버넌스제도등정책적필요성이증가할것으로전망됨 3) 사회적양극화와갈등심화 소득계층양극화와불평등의지속적 구조화 경제의글로벌화, 기술변화등과같은환경변화속에서소득계층간격차가발생하고, 성장의분배효과 (trickle down effects) 가사라지면서양극화심화 - 소득격차및불평등정도를나타내는지니계수를살펴보면 1990년이후소득격차는전반적으로확대돼왔다고볼수있음 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 77
< 그림 4-9> 지니계수추이 : 1990-2013 출처 : 국민대통합정책연구협의회 (2014) 소득 5분위배율 ( 하위계층 20% 의소득대비상위계층 20% 의소득 ) 을살펴보면 1995 년 4.63 에서 2005 년 5.43 으로급증하였으며전반적으로계층간소득격차가점차확대되는추세임 - 시장소득기준 1분위계층 ( 하위 20%) 의소득은 1990 년에서 2012 년사이에 43.1% 증가한데그친반면, 5분위계층 ( 상위 20%) 의소득은 109.4% 가증가해두배이상의격차를보여줌 ( 국민대통합위원회, 2014) - 1분위의점유율은 2014년 7% 인반면, 5분위의점유율은 38% 에달함 < 표 4-8> 소득 5분위배율추이 : 1990~2014 ( 시장소득기준, 단위 : 천원, %) 구분 1990년 2012년 증가율 1분위 463 663 43.1 2분위 722 1,374 90.2 3분위 912 1,854 103.4 4분위 1,152 2,416 109.6 5분위 1,822 3,817 109.4 출처 : 통계청자료, 국민통합이슈모니터링 (vol.4) < 그림 4-10> 상위계층과하위계층의소득점유율추이 : 1990~2014 ( 시장소득기준, 단위 : %) 출처 : 통계청 (2015), 가계동향조사 78 한국국가도시정책의전략과과제
< 그림 4-11> 소득 5 분위별가계수지및소득 5 분위배율변화 ( 도시 2 인이상가구 ) 출처 : 통계청 (1990 년 ~2014 년 ) 도시간 도시내소득양극화현상심화 서울및울산지역은 1인당지역내총생산, 1인당지역총소득, 1인당개인소득등모두전국평균수준을상회하였으나, 전남, 경북, 충북등일부지역은전국평균보다낮음 - 도시내에서도소득양극화현상이심화되는것을알수있는데그예로서울시기초생활수급자현황을살펴보면소득양극화는극명하게나타나고있음 - 지난 10년동안서울시 10만명당사망자수를분석한결과를살펴보면지역간소득격차에따라건강수준의격차역시심화된것으로나타남 사망률이낮은 10% 에속하는지역이사망률이가장낮은 3 개구에집중 (74%) 되어있으며 이지역은상대적으로저소득가구가적고높은사회적지위와교육수준을가진인구로 구성돼있는것으로나타남 ( 문화일보, 2012.5.29 기사 ) 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 79
< 그림 4-12> 서울시기초생활수급자 현황 < 그림 4-13> 서울시구별 10 만명당 사망자수 출처 : 서울통계 (2014) 문화일보기사 (2012 년 5 월 29 일 ) 도시외국인거주자증가에따른도시갈등요인증대및다문화정책수요증가전망 국내체류외국인은큰비율로증가하여 2008 년 80 만명에서 2014 년 156 만 9 천여명으로연평균 11.9% 증가하였음 - 특히, 장기체류외국인은 1998 년 14 만 7 천여명에서 2014 년말현재 137 만 7 천여명으로연평균 15.9% 증가함 ( 출입국, 외국인정책통계연보 ) < 표 4-9> 인구대비체류외국인현황 ( 단위 : 명, %) 구분 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 체류외국인 891,341 1,106,884 1,139,283 1,265,006 1,409,577 1,445,631 1,569,470 인구 49,540,367 49,773,145 50,515,666 50,734,284 50,948,272 51,141,463 51,327,916 인구대비체류외국인비율 1.80% 2.22% 2.26% 2.49% 2.77% 2.83% 3.06% 출처 : 통계청, 2015년외국인주민현황조사결과 / 행정자치부주민등록 인구통계 (http://rcps.egov.go.kr:8081/jsp/stat/ppl_stat_jf.jsp) 외국인의분포를전체적으로살펴보면수도권에대부분밀집되어있는것을 볼수있음 - 2011 년현재우리나라에서외국인이많이거주하고있는지역 10 곳을살펴보 면대부분수도권에밀집되어있으며가장많은외국인이거주하는서울이 5 곳으로가장많았고경기도지역은 3 곳그외의지역은 2 곳으로나타남 80 한국국가도시정책의전략과과제
- 외국인의비율이가장높은지역은안산시단원구 (11.20%) 로가장높은수치를나타냈으며그다음으로는영등포구 (10.60%), 금천구 (8.55%), 전라남도영암군 (7.66%), 구로구 (7.35%), 포천시 (6.92%), 종로구 (6.29%), 충청북도음성군 (5.84%), 수원시팔달구 (5.53%), 경상남도고성군 (5.45%) 로나타남 외국인의급증에대비한이민정책과다문화 다인종정책외에장기체류외국인에대한교육, 주거, 복지등도시정책을확대할필요가있음 < 그림 4-14> 인구대비외국인비율 < 표 4-10> 인구대비외국인비율이 높은도시 인구대비외국인비율 10% 이상 5~10% 이상 지역안산시단원구 (10.60%) 서울시영등포구 (10.60%) 서울시금천구 (8.55%), 전라남도영암군 (7.66%) 구로구 (7.35%) 포천시 (6.92%) 종로구 (6.29%) 충청북도음성군 (5.84%) 수원시팔달구 (5.53%) 경상남도고성군 (5.45%) 출처 : 통계청, 2011 년외국인거주통계자료 4) 메가도시권의성장및중소도시침체 메가시티리전 (Mega-city region, 초국가적광역경제권 ) 의부상 경제의세계화, 지식경제로의전환등으로국가는물론개별도시의경쟁력의한계노출 기존의대도시권과그주변지역과의네트워크가강화되면서이들을아우르는메가시티리전 5) 이글로벌경쟁의주체로부각됨 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 81
우리나라의경우서울을비롯한수도권과부울권 ( 부산, 울산, 경남권 ) 등광역 대도시권의글로벌경쟁력제고를위한공간구조개편, 산업구조고도화등의 전략이시급함 대도시 (Mega city) 권중심의도시권확장추세는지속될전망 한국의경우도시화율은이미임계치에이르렀으며, 인구의이동성 (mobility) 도안정화되는단계임 - 새로운도시권이부상하기보다는기존대도시지역을중심으로주변도시지역으로의연계가강화되어결과적으로대도시권역이확대될것으로판단됨 - 실제, 80년과 00년의인구분포를비교하면기존대도시들을중심으로주변도시에서의인구가증가되어대도시권의확장이보다뚜렷해짐을알수있음 - 반면비대도시권지역에서의인구는정체내지감소현상을보임 < 그림 4-15> 인구분포변화 (1980~2010) 1980년인구분포 2010년인구분포 출처 : 이용우외 (2014) 5) UN 보고서인 State of the World s Cities 2008/2009 HARMONIOUS CITIES 에따르면, 대도시연담화현상으로거론되는도시의범주는중국의홍콩 - 센젠 - 광저우 (1 억 2 천만 ), 일본의나고야 - 오사카 - 쿄토 - 고베 ( 약 6 천만명 ), 브라질의리오데자네이루 - 상파울로 (4 천 3 백만명 ) 등임 82 한국국가도시정책의전략과과제
지역거점도시의완만한성장세가운데수도권도시들의성장세는더욱뚜렷해짐 90 년대비 10 년인구성장률을살펴보면, 광역도시들 (3.15%) 의성장세는주춤 한반면거점도시들, 특히수도권거점도시들 (91.4%) 과소도시들 (94.1%) 의 성장세가매우뚜렷함 - 비수도권의경우거점도시들 (22.5%) 은완만한성장세를보이는반면, 소도시들 은하락세 (-8.04%) 를보여도시유형에따른인구성장패턴이명확히구분됨 광역도시 20,646,230 수도권거점도시 수도권소도시 비수도권거점도시 비수도권소도시 1990년 1995년 2000년 2005년 2010년 인구 인구 (90년대비인구증가율 ) 인구 (90년대비인구증가율 ) 인구 (90년대비인구증가율 ) 인구 (90년대비인구증가율 ) 4,133,371 1,644,259 7,026,036 4,070,081 합 37,519,977 전국 43,410,899 < 표 4-11> 1990 년대비인구증가율 21,332,907 21,234,822 21,200,152 21,295,785 (3.33) (2.85) (2.68) (3.15) 5,670,646 6,555,709 7,462,153 7,910,565 (37.19) (58.60) (80.53) (91.38) 1,714,699 2,153,477 2,687,885 3,192,240 (4.28) (30.97) (63.47) (94.14) 7,640,754 8,142,555 8,383,767 8,608,213 (8.75) (15.89) (19.32) (22.52) 3,667,528 3,706,086 3,633,067 3,742,789 (-9.89) (-8.94) (-10.74) (-8.04) 40,026,534 41,792,649 43,367,024 44,749,592 (6.68) (11.39) (15.58) (19.27) 44,608,726 46,136,101 47,278,951 48,580,293 (2.76) (6.28) (8.91) (11.91) 출처 : 박세훈외 (2012) 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 83
도시간 대도시내인구격차는더욱심화 75~ 10 년인구총조사에따르면개별대도시인구는향후점진적인정체또는감소세로전환될것으로전망됨 - 서울을비롯하여부산, 대구는이미감소세로돌아섬 (< 그림 > 참조 ) - 특히, 서울지역은 00~ 13 년사이순유출인구가총 107만명에이르렀고, 그중 30대인구의순유출이 49만명에달해정부및공공기관의지방이전, 전세난등이반영된결과로판단됨 < 그림 4-16> 서울시및 5 대광역시인구변화 (1975-2010) ( 단위 : 만명 ) 출처 : 통계청, 각연도인구총조사 전반적인인구정체의상황에서도도시별인구변화의편차는지속될것으로전망됨. 특히인구가급격히감소하는도시에대한정책적접근이요구됨 - 가령, 2013 년거주지역중 2040 년경에인구가감소하는지역 (52.9%) 이있는반면, 인구유지지역 (17.3%), 인구증가지역 (29.8%) 이존재 ( 국토연구원, 2015) - 인구증가도시와인구감소도시간에도격차가큰데, 가령 90~ 00 년사이에경기용인시는 355.7% 증가한데반해전남나주시는 50.4% 감소함 - 또한대도시내지차구간에도격차가심해 00~ 10 년사이서울의서대문구 ( 10.7%) 는인구가감소한데반해강서구 (8.4%) 와서초구 (6.8%) 는인구가증가함 84 한국국가도시정책의전략과과제
< 표 4-12> 도시인구증감율비교 (1990-2000,2000-2010) ( 단위 : %) 서울시및자치구 1990-2010 인구감소율 서울시전체 (-7.71), 성동구 (-62.9)*, 도붕구 (-48.1)*, 구로구 (-44.2)*, 종로구 (-36.1), 중구 (-35.6), 동대문구 (-31.1) 광역시부산 (-10.09) 2000-2010 인구감소율 서울시전체 (-1.02), 서대문구 (-10.7), 중구 (-10.4), 금천구 (-9.7), 성동구 (-8.9) 부산 (-6.77), 대구 (-1.38) 1990-2010 인구증가율 강서구 (39.8), 노원구 (22.3) 인천 (46.46), 대전 (43.09), 광주 (29.56) 2000-2010 인구증가율 강서구 (8.4), 서초구 (6.8), 구로구 (6.3) 대전 (9.77), 광주 (9.09), 인천 (7.57) 시 전남나주 (-50.4), 전북김제 (-44.4), 강원태백 (-42.6), 경북문경 (-42.2), 전북정읍 (-40.5) 경북문경 (-24.0), 전남나주 (-20.9), 전북김제 (-18.8), 전북남원 (-17.0), 경북상주 (-15.8) 경기용인 (355.7), 경기시흥 (279.8), 경기고양 (269.5), 경기오산 (209.2), 경기광주 (198.7) 경기화성 (157.9), 경기용인 (128.9), 경기파주 (83.9), 경기광주 (81.6), 경기오산 (79.1) 광역시자치구 부산동래구 (-55.4), 대구중구 (-52.3), 부산동구 (-49.0), 서울도봉구 (-48.1) 대구서구 (-25.2), 부산동구 (-23.0), 부산영도구 (-21.5), 부산서구 (-21.2), 부산중구 (-17.3) 대구유성구 (270.1), 광주광산구 (204.4), 대전서구 (136.7), 인천서구 (71.9), 대구달서구 (68.5) 대구유성구 (80.8), 광주광산구 (49.4), 인천중구 (25.5), 인천서구 (17.2), 인천남동구 (15.2) * 성동구, 도봉구, 구로구의인구감소는각각광진구, 강북구, 금천구로의분구에의한것임출처 : 통계청, 각연도인구총조사 도시인프라의집단적노후화및도시간격차심화 20년이상된건축물비율이 50% 이상인지역은 `12년현재 108개시 군으로대부분비수도권의중소도시에집중분포돼있음 도시쇠퇴의관점에서보면지방소도시뿐만아니라대도시의특정지역도도시정책적접근을요구 - 가령, 도시재생특별법의지표로파악한도시쇠퇴현상은전국 3,479 개읍 면 동중 2,262개소 (65%) 가활성화가필요한지역 ( 인구, 사업체, 노후건축물중 2개지표이상 ) 으로분석됨 (2014.12. 국토교통부언론보도자료 ) - 전남의쇠퇴지역비율이 84.8% 로가장높지만부산 (84.6%), 서울 (76.1%) 등대도시쇠퇴지역비중도높아재활성화가필요한도시지역은전국적으로산재함 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 85
시도명 < 표 4-13> 도시재생지표기준시도별쇠퇴지역수비교 쇠퇴지역수 (2 개부문이상 ) 총합계 ( 전국읍면동 ) 비율 시도명 쇠퇴지역수 (2 개부문이상 ) 총합계 ( 전국읍면동 ) 2014.12. 기준 전라남도 251 296 84.% 대전광역시 47 77 61.0% 부산광역시 181 214 84.% 충청북도 90 153 58.8% 서울특별시 322 423 76.1% 충청남도 112 205 54.6% 경상북도 251 331 75.8% 울산광역시 29 56 51.8% 대구광역시 105 139 75.5% 강원도 93 188 49.5% 전라북도 182 241 75.5% 제주특별자치도 21 43 48.8% 경상남도 221 318 69.5% 경기도 195 544 35.8% 광주광역시 65 94 69.1% 세종특별자치시 2 11 18.2% 인천광역시 95 146 65.1% 총합계 2262 3479 65.0% 출처 : 국토연구원내부자료 비율 < 그림 4-17> 도시별노후건축물현황 < 그림 4-18> 도시쇠퇴현황 출처 : 도시재생종합정보체계 (2012 년 ) 1980년대중반에서 1990년대초에집중적으로건설된신도시들 ( 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동등은 1980 년에서 1996 년사이에집중건설됨 ) 이나대도시를중심으로한아파트를포함한다세대 다가구주택들은향후대도시의대규모인프라노후화문제로부각될것으로전망됨 - 과거용도지역조정을통한개발이익에의존했던대규모기성시가지정비방식은도시지역의커뮤니티파괴등도시주거환경악화의원인이됨 - 새로운개발보다는기존지역과시설을재활성화하고재활용하는방식의인프라개선방식이필요함 86 한국국가도시정책의전략과과제
5) 지식기반경제로의이행 지식기반서비스업을중심으로한서비스산업으로의산업구조고도화는진행중 21세기산업패러다임의주요변화는기업활동의세계화, 디지털네트워크의도래, 지식기술혁명의가속화, 중국의급부상및국제분업체제의변화등으로축약할수있음 - 외국인직접투자 (FDI) 로인해글로벌화및산업세계화가크게확대되었으며다국적기업의부가가치생산액은전세계 GDP의약 1/4를차지할정도 6) 한국의제조업과서비스업의비중은계속적으로상승하여 2014 년현재서비스업의비중은 59.6%, 제조업의비중은 30.6% 로산업구조가고도화되어왔음 - 우리나라의경우 1990 년이후탈공업화현상이진행되고있으며, 1990~2010 년기간중제조업의종사자수는 100 만명이감소한반면서비스업의고용은 770만명이증가함 < 표 4-14> 제조업과서비스업비중변화 연도 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2014 평균 제조업 17.8 21.7 24.5 27.3 27.3 27.6 28.3 27.5 30.3 30.6 26.4 서비스업 44.7 43.6 47.3 47.4 49.5 51.8 57.3 59.0 58.5 59.6 51.6 출처 : 산업연구원산업통계 (https://www.istans.or.kr/su/submain.jsp)( 원출처 : 한국은행 ) 해당산업명목부가가치 / 전산업명목부가가치 *100 * 제조업 : 식료품 ~ 가구및기타 * 서비스업 : 도소매업 ~ 가사서비스 6) 2003. 한국의산업경쟁력종합연구, 한국개발연구원 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 87
세계경제에서새로운경쟁력의핵심으로부각되는것이곧지식이며, 지식기반산업이부각되고있음 - 지식기반산업이란정보통신, 신소재, 생명공학등신기술산업에서창출되는지식기반제조업과디자인, 데이터처리, 소프트웨어등고부가가치지식서비스를제공하는지식기반서비스산업을의미함 기업간기술의상호교류 융합이늘어남에따라하이테크산업과글로벌산업의지식기반산업부문이촉진되고신기술산업및융합산업등의새로운시장이창출됨 - 한국의산업고용구조의변화를살펴보면지식기반, 기술집약적인성향을띠면서지식기반산업 7) 의비중이커지고있음 < 표 4-15> 지식기반제조업과서비스업비중변화 년도 1995 2000 2005 2010 2013 종사자수비중종사자수비중종사자수비중종사자수비중종사자수비중 (%) (%) (%) (%) (%) 전산업 13,634,273 100 13,604,274 100 15,147,471 100 17,647,028 100 19,173,474 100 지식기반 1,320,583 9.7 1,274,079 9.4 1,425,614 9.4 1,655,278 9.4 1,886,401 9.8 제조업계지식기반 2,639,948 19.4 3,090,887 22.7 4,034,052 26.6 5,543,042 31.4 6,200,452 32.3 서비스업계 출처 : 통계청 7) OECD 는지식기반경제에대해서지식과정보의창출, 분배그리고활용에그기반을두고있는경제로정의함 88 한국국가도시정책의전략과과제
대도시권의지식기반서비스업으로의전환추세에비해제조업의지식기반화는지체됨 대도시권역의지식기반산업의경우지식기반제조업의성장세는정체내지는감소한반면지식기반서비스업의성장세는비교적뚜렷하여제조업의지식기반화가시급한것으로판단됨 수도권 ( 서울, 인천, 경기 ) 의경우, 2013 년현재종사자를기준으로하여지식기반제조업의비중은 8.2% 인데반해지식기반제조업의비중은 36.1% 를차지하였고, 이는 1995 년에비해각각 3.5%p, 16.8%p 증가한결과로지식기반제조업은감소한반면, 지식기반서비스업의신장세가두드러짐 - 서울, 인천, 경기의지식기반제조업의비중은 1995 년각각 5.7%, 19.2%, 20.2% 에서 2013년 1.5%, 13.1%, 14.3% 로각각 4.2%p, 6.1%p, 5.9%p 감소한데반해지식기반서비스업의비중은 1995 년각각 21.9%, 14.7%, 16% 에서 2013 년 43.7%, 27%, 29.9% 로각각 21.8%p, 12.3%p, 15.2%p 증가하여지식기반서비스업중심으로산업구조가개편되고있음을보여줌 도시산업이노동집약형전통제조업중심에서문화 지식 창조산업등지식기반서비스업중심으로개편되고있으나제조업의일자리창출와도시성장을위해서제조업의지식기반화의강화와동시에지식기반서비스산업의육성이필요함 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 89
계 < 표 4-16> 서울, 인천, 경기지역의제조업과서비스업비중변화 1995 2000 2005 2010 2013 종사자수비중 (%) 종사자수비중 (%) 종사자수비중 (%) 종사자수비중 (%) 종사자수비중 (%) 전산업 6,676,063 100 6,657,802 100 7,637,127 100 9,064,257 100 9,739,962 100 지식기반제조업계 779,252 11.7 721,820 10.8 765,670 10.0 720,756 8.0 794,004 8.2 지식기반서비스업 1,288,270 19.3 1,586,893 23.8 2,173,524 28.5 3,156,630 34.8 3,517,847 36.1 전산업 3,874,597 100 3,574,824 100 3,843,010 100 4,487,357 100 4,585,090 100 서울지식기반제조업계 219,324 5.7 180,307 5.0 137,919 3.6 70,454 1.6 66,570 1.5 지식기반서비스업 848,514 21.9 968,970 27.1 1,314,273 34.2 1,895,190 42.2 2,004,124 43.7 전산업 681,840 100 666,896 100 728,042 100 827,748 100 895,657 100 인천지식기반제조업계 131,101 19.2 114,851 17.2 110,994 15.2 109,938 13.3 117,617 13.1 지식기반서비스업 100,213 14.7 124,374 18.6 158,899 21.8 208,525 25.2 241,423 27.0 전산업 2,119,626 100 2,416,082 100 3,066,075 100 3,749,152 100 4,259,215 100 경기지식기반제조업계 428,827 20.2 426,662 17.7 516,757 16.9 540,364 14.4 609,817 14.3 지식기반서비스업 339,543 16.0 493,549 20.4 700,352 22.8 1,052,915 28.1 1,272,300 29.9 출처 : 통계청 부울권 ( 부산, 울산, 경남 ) 의경우, 2013 년현재종사자를기준으로하여지식기반제조업의비중은 15% 인데반해지식기반제조업의비중은 26.6% 를차지하였고, 이는 1995 년에비해각각 0.2%p, 9.3%p 증가한결과로지식기반서비스업의신장세가두드러짐 - 부산의지식기반제조업의비중은 1995 년 6.9% 에서 2013 년 6.3% 로 0.6%p 감소한데반해지식기반서비스업의비중은 1995 년 19.5% 에서 2013 년 30.3% 로 10.8%p 증가하여지식기반서비스업중심으로산업구조가개편되고있음을보여줌 90 한국국가도시정책의전략과과제
- 비교적제조업기반이강한울산의경우역시지식기반제조업의비중이 2000 년 31.7% 에서 2013 년 28.2% 로 3.5%p 감소한데반해지식기반서비스업의비중은 2000년 18% 에서 2013년 23.8% 로 5.8%p 증가하여제조업의지식기반화가역시취약한것으로나타남 < 표 4-17> 부산, 울산, 경남지역의제조업과서비스업비중변화 1995 2000 2005 2010 2013 종사자수 비중 종사자수 비중 종사자수 비중 종사자수 비중 종사자수 비중 전산업 2,393,226 100 2,301,760 100 2,510,518 100 2,812,421 100 3,062,177 100 계지식기반제조업계 354,106 14.8 357,227 15.5 375,227 14.9 407,768 14.5 458,897 15 지식기반서비스업계 414,243 17.3 455,871 19.8 579,721 23.1 728,960 25.9 813,329 26.6 전산업 1,152,092 100 1,057,136 100 1,114,403 100 1,204,764 100 1,297,862 100 부산지식기반제조업계 79,465 6.9 81,851 7.7 72,849 6.5 72,856 6 82,256 6.3 지식기반서비스업계 224,804 19.5 227,500 21.5 286,575 25.7 353,296 29.3 393,326 30.3 전산업 334,565 100 379,842 100 434,280 100 488,627 100 울산지식기반제조업계 106,197 31.7 108,842 28.7 110,112 25.4 137,723 28.2 지식기반서비스업계 60,208 18 84,418 22.2 105,201 24.2 116,284 23.8 전산업 1,241,134 100 910,059 100 1,016,273 100 1,173,377 100 1,275,688 100 지식기반제조업계경남 274,641 22.1 169,179 18.6 193,536 19 224,800 19.2 238,918 18.7 지식기반서비스업계 189,439 15.3 168,163 18.5 208,728 20.5 270,463 23 303,719 23.8 출처 : 통계청 지식기반산업으로의이행에따른대도시권과지방중소도시간양극화심화 - 대도시권은세계경제와경쟁할수있는세계도시로성장하는반면, 중소도시는제조업중심의산업이지식기반으로전환및유출로도시침체현상이나타남 - 수도권은전체인구의절반을차지하고 GDP 의 49%, 일자리의 50%, 그리고기업의 47% 를차지하여지역간균형발전에대한정책적고려도여전히중요함을시사함 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 91
6) 과학기술의진화, 기후변화및도시방재 사물인터넷기술의도래와스마트도시확산가속화 사물인터넷기술의시장성확대 - 센서나칩형태의컴퓨터가개별사물에들어가사물들을지능화하고, 이들지능화된사물들은사람과유 / 무선네트워크로연결되어쌍방향으로작동하고소통하며상황에맞는정보및서비스를제공하는사물인터넷기술도래 - 미국가트너에의하면 2009년사물인터넷기술을사용하는사물의개수는약 9억개였으나 2020 년에는그수가 260억개이상이될것이라예측하고, 세계시장역시 2013년 2천억달러에서 2020년 1조 2천억달러이상으로확대될것으로전망 - 국내시장역시 2013년 2조 3천억원에서 2020년 30조원으로성장예상 교통수단및인프라의발달로대중교통및첨단서비스의보편화가진행되고, 교통통신발달로도시권의확대및대도시들의규모의경제활용도증가 - 고속철도역을보유한도시들의성장등기존전통산업단지의해체와새로운성장동력산업유치및발전가능 빅데이터를활용하여지역맞춤형서비스및도시개발전략수립 - SNS, 모바일서비스, IoT 서비스등의발전과기존에무심코버려졌던수많은데이터들의재활용으로인한데이터의폭발적인증가에따른빅데이터인프라형성예상 - 빅데이터활용을미래국가경쟁력의핵심으로판단하고있는주요선진국들은빅데이터기술선점과지속적인기술리더쉽을유지하기위하여정부주도의대규모빅데이터 R&D 투자프로그램을추진 - 빅데이터의활용에따라농업, 도시, 환경, 유통, 의료등다양한분야에서생산성과효율성을높일수있을것으로예측되며, 지역상황에대한빅데이터수집및분석을통해도시관리의지능화및자동화가능 92 한국국가도시정책의전략과과제
도시문제해결과시민의삶의질향상을위한스마트생활공간구현추진 - 정부는 2008년이후도시구축에있어서정보통신기술또는건설 / 정보통신융합기술을적극적으로활용추진 - 도시기반시설에첨단정보통신기술을융합하고, 이러한기반시설을통하여행정 / 교통 / 복지 / 환경 / 방재등도시의주요기능별정보를수집한후그정보들을서로연계하여서비스를제공하는도시구축 도시서비스에서의사물인터넷기술활용성증대 - 사물인터넷기술을스마트홈서비스에서부터의료, 환경, 교육등다양한분야에접목하여스마트도시를조성하고자하는논의증가 - 향후스마트그리드관련정책등에너지분야와관련한중장기적도시정책전략수립및추진필요 한편으로는대도시위주의스마트도시기술활용증대로도시간격차심화 - 스마트도시조성에대한재원부족으로인하여유비쿼터스환경인프라구축지연에따른지역간활용성격차심화 - 대도시중심의스마트도시인프라및서비스개발로인하여지방도시시민들에대한서비스및지원미흡 - 지방도시의재정부족으로인하여빅데이터등네트워크형정보축적이미흡하여상황인식형시나리오에기반한서비스개발에어려움 안전 ( 방재 ) 에대한수요증대 기후변화의급속한진전으로자연재해는증가추세이고, 불확실성이커서언제, 어디서재해가발생할지예측하기어려워지고있음 - 과거홍수 가뭄에의한재해중심에서폭염 폭설 해수면상승등재해유형이다양화 - 국지적, 소규모피해에서피해면적확대되고피해규모역시대형화되고있음 - 기후변화재해는발생시점에대한예측이어렵고, 재해발생장소에대한불확실성이증대하고있음 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 93
기후변화영향에따른자연재해로인해시민의삶의질에밀접하게관련된국토이용및국가기반시설에부정적인영향이우려되며, 이에대한예방적대책이시급히요구됨 - 기후변화에따라대형화된자연재해는도로, 철도, 산업단지, 항만등국가기반시설에피해를유발하여국가주요기능을마비시킬수있으며, 국가경제에도많은부정적인영향을미치고있음 - 특히, 해수면상승은해안지역의침수위험을가중시키고, 국토이용에막대한영향을미칠것으로우려됨 - 따라서, 기후변화에대한재해별, 지역별국토취약성을체계적으로분석하고, 그에따른적응방안마련필요 94 한국국가도시정책의전략과과제
< 그림 4-19> 기후변화에따른재해취약지역변화전망 (2012~2100 년 ) 홍수취약지역 (2012) 홍수취약지역 (2100) 전국지자체중취약지역이 93 개 (40.1%) 로증가전망 폭설취약지역 (2012) 폭설취약지역 (2100) 취약지역이 67 개 (28.9%) 로증가, 충청권에서크게확대전망 강풍취약지역 (2012) 강풍취약지역 (2100) 출처 : 국토해양부, 2012. 기후변화적응도시조성방안연구 (2 차년도 ) 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 95
< 그림 4-20> 기후변화영향에따른피해위험증가 폭염취약지역 (2012) 폭염취약지역 (2100) 수도권및영남권일대과서해안축을따라분포전망 가뭄취약지역 (2012) 가뭄취약지역 (2100) 취약지역이다소감소하나, 호남권이가장많이증가전망 해수면상승지역 (2012) 해수면상승지역 (2100) 취약지역이 28 개 (36.8%) 이며, 영남권에서확대 출처 : 국토해양부, 2012. 기후변화적응도시조성방안연구 (2 차년도 ) 96 한국국가도시정책의전략과과제
기후변화에따른기온상승, 폭염, 관련재해등으로인한사망 질환자증가및취약계층건강피해증가 ( 관계부처합동, 2015) 이상기후로인한질환및사망등건강피해증가 - 폭염등이상고온으로인한심혈관질환 온열질환및사망, 감염병질환증가 - 기후관련건강영향비용 2020년 12.6조원, 2050년까지 57.5조원예상 - 폭염사망자인구 10만명당현재 (2001~2011) 0.7명 2036~2040 년 1.5명, 약 2배이상증가 - 폭염등이상고온으로인한미래질병부담은전체건강영향비용의 78% 를차지하고 (RCP4.5, ) 2020 년 11.5 조원 2030 년 25.4 조원 2050 년 52.7 조원증가예상 - 매개체감염병환자수 ( 시 군 구평균 ) : 말라리아현재 0.46 명 2025 년 0.46 명 2050 년 0.44 명, 쯔쯔가무시증현재 0.81 명 2025 년 0.81 명 2050 년 0.85 명 인구고령화등으로기후변화취약계층증가가속화및피해증가 - 소외계층은보통낮은경제적신분, 열악한건강상태및극한현상발생후대피등으로인해폭염으로부터더많은피해를봄 (IPCC, 2014) - 우리나라 65세이상고령인구 '10 년 545 만명 (11.0%) '20 년 808 만명 (15.7%) '35년 1,475만명 (28.4%) 약 2.5배증가전망 ( 통계청, 2011) 기후변화재해취약지역의시설피해증가 ( 관계부처합동, 2015) 도시지역인구집중에따른취약인구지역증가는기후변화로인한도시지역및거주지역피해가중 - 반지하가구전국 51만8 천가구 ('10년인구주택총조사 ), 노후건축물 '14년 4,543천동 1,813km2 2035년 6,338동 3,362km2증가예상 공공시설등사회기반시설피해증가, 해수면상승및연안침식에따른연안방어시설피해증가 - 2100년우리나라전체면적의 4.1% 4,149.3 km2범람예상, 연안지역위치주요국가시설의 25~28% 가범람에취약 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 97
- 도로, 하천, 사방등공공시설피해액은이상기후로인한전체피해액 ('13 년, 1,720억원 ) 의 87%, 피해복구액 ('04~'13년, 15.1조원 ) 의 59% 차지 - 항만및방조제의 50% 이상이해수면상승에따른방파기능및안정성에취약하며 2030년에는국가관리방조제의 77.8%, 2100년 97.4% 가취약 98 한국국가도시정책의전략과과제
2. 도시정책의주요영향요인및당면과제 1) 도시에미칠주요요인 향후도시정책에대한영향변수 본연구에서는 STEEP 를기준으로도시여건변화에대한내용을정리하였으며, 국가도시정책포럼과시도별도시정책전문가간담회등을통하여분야별, 지역별전문가들의브레인스토밍을실시함 다음과같이도시정책에의주요영향변수와우리나라도시의당면과제, 미레도시정책과제등을선정하고이에대한전문가설문을실시함 8) < 표 4-18> 도시의여건변화와당면과제및미래도시정책과제 도시여건변화도시정책주요영향변수미래도시정책과제 S 사회문화 T 과학기술 E 경제 E 환경 P 정치 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 인구감소와고령화사회대두삶의질, 가치다양화및다문화사회적양극화와갈등심화 사물인터넷기술발달및스마트도시확산 메가도시권의성장및중소도시침체저성장도시인프라의노후화지식기반경제로의이행 기후변화및자원고갈, 방재수요증대 시민사회의성장분권화에따른도시간협력요인증대 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 저출산 고령화 인구감소사회문화적가치관의다양화사물인터넷등과학기술의발달경제글로벌화와저성장기후변화와자원고갈시민사회의참여와주민참여활성화우리나라도시의당면과제역사 문화적정체성및개성부족공원, 도서관등생활기반시설부족일자리부족등경제활력저하환경오염및에너지과소비낮은공동체의식및사회통합수준도시경관의훼손및난개발재해, 범죄로부터의불안 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 대도시권육성과경쟁력강화도시간연계협력확대대도시권관리제도기반확충집약적도시구조의형성촉진장소중심의통합적도시재생추진유휴공간의창조적활요도시형신산업육성창조적인력의유치 육성역사문화자산의보존과활용사회적약자에대한지원강화다문화사회대응공간정책확대주민주도참여거버넌스구축기후변화대응도시계획활성화삶의질제고를위한스마트도시구축매력적이고편리한공공공간조성 8) 해당설문은우리나라도시정책에의주요영향변수와당면과제, 미래도시정책방향에대한질문으로구성되었으며, 도시정책전문가 150 명 ( 유효표본기준 ) 을대상으로 2015 년 10 월 5 일 ~ 2015 년 10 월 16 일사이에사전전화연결을통한온라인조사 (E-mail 조사병행 ) 방식으로실시되었음 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 99
향후도시정책에대한영향변수 향후 20년동안우리나라대도시 ( 인구 50만이상 ) 도시정책에가장큰영향을미칠변수에대한의견은 저출산 고령화 인구감소 가가장높게나타났으며, 다음으로 경제글로벌화와저성장 이높게나타남 < 그림 4-21> 향후대도시정책에대한영향변수 < 표 4-19> 향후대도시정책에대한영향변수 ( 단위 : %) 구분 1 순위 전체 1+2 순위 1 순위 수도권 사례수 (150) (60) 1+2 순위 저출산 / 고령화 / 인구감소 49.3 80.0 48.3 80.0 경제글로벌화와저성장 21.3 52.0 21.7 56.7 사회문화적가치관의다양화 12.0 20.7 18.3 26.7 기후변화와자원고갈 0.7 6.0 1.7 6.7 사물인터넷등과학기술의발달 시민사회의성장과주민참여활성화 8.0 15.3 3.3 10.0 8.7 25.3 6.7 20.0 기타 - 0.7 - - 계 100 200 100 200 대도시의도시정책에영향을미칠변수로, 심각수준은다소낮을수있겠지만 전반적으로중요하다는변수는 사회문화적가치관의다양화 와 시민사회의 성장과주민참여활성화 등이부각됨 100 한국국가도시정책의전략과과제
향후중소도시정책에대한영향변수 향후 20년동안우리나라중소도시 ( 인구 50만미만 ) 도시정책에가장큰영향을미칠변수에대한의견은 저출산 고령화 인구감소 가가장높게나타났으며, 그이외의변수는큰비중으로나타나지않음 < 그림 4-22> 향후중소도시정책에대한영향변수 중소도시의도시정책에영향을미칠변수로, 심각수준은다소낮을수있겠지만 전반적으로중요하다는변수는 시민사회의성장과주민참여활성화 와 사회문 화적가치관의다양화, 경제글로벌화와저성장 등이다소높게나타남 구분 1 순위 전체 1+2 순위 1 순위 수도권 사례수 (150) (60) 1+2 순위 저출산 / 고령화 / 인구감소 62.0 95.3 56.7 91.7 경제글로벌화와저성장 6.7 23.3 8.3 30.0 사회문화적가치관의다양화 10.0 20.7 10.0 23.3 기후변화와자원고갈 6.7 10.7 6.7 11.7 사물인터넷등과학기술의발달 시민사회의성장과주민참여활성화 < 표 4-20> 향후중소도시정책에대한영향변수 3.3 9.3 5.0 11.7 11.3 38.7 13.3 31.7 기타 - 2.0 - - 계 100 200 100 200 ( 단위 : %) 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 101
2) 도시의당면과제 우리나라대도시의문제점 우리나라대도시 ( 인구 50만이상 ) 가안고있는문제중에가장심각한것에대한의견은 일자리부족등경제활력저하 가가장큰비중으로나타났으며, 다음으로가장심각한것은 도시경관의훼손및난개발, 역사 문화적정체성및개성부족 등의순으로나타남 대도시가안고있는문제점으로상대적으로덜심각하다고볼수는있지만전반적으로부각되는문제점은 낮은공동체의식및사회통합수준 이두드러짐 < 그림 4-23> 우리나라대도시의문제점 구분 < 표 4-21> 우리나라대도시의문제점 1 순위 전체 1+2 순위 1 순위 수도권 1+2 순위 사례수 (150) (60) 일자리부족등경제활력저하 36.7 53.3 30.0 61.7 낮은공동체의식및사회통합수준 7.3 51.3 45.0 58.3 역사, 문화적정체성및개성부족 13.3 28.7 6.7 30.0 환경오염, 에너지과소비 6.0 13.3 5.0 10.0 공원, 도서관등생활기반시설부족 6.0 12.0 6.7 8.3 도시경관의훼손및난개발 23.3 30.7 1.7 25.0 재해, 범죄로부터의불안 6.0 7.3 3.3 5.0 기타 1.3 3.3 1.7 1.7 계 100 200 100 200 102 한국국가도시정책의전략과과제
우리나라중소도시의문제점 우리나라중소도시 ( 인구 50만미만 ) 가안고있는문제중에가장심각한것에대한의견은대도시와같이 일자리부족등경제활력저하 가가장큰비중으로나타났으며, 다음으로가장심각한것은 낮은공동체의식및사회통합수준, 공원, 도서관등생활기반시설부족 등의순으로높게나타남 중소도시의문제점으로상대적으로덜심각하다고볼수는있지만전반적으로부각되는문제점은 역사, 문화적정체성및개성부족, 도시경관의훼손및난개발 등이두드러짐 < 그림 4-24> 우리나라중소도시의문제점 구분 < 표 4-22> 우리나라중소도시의문제점 1 순위 전체 1+2 순위 1 순위 수도권 ( 단위 : %) 1+2 순위 사례수 (150) (60) 일자리부족등경제활력저하 58.0 81.3 61.7 83.3 낮은공동체의식및사회통합수준 12.7 23.3 8.3 23.3 역사, 문화적정체성및개성부족 8.7 24.7 13.3 28.3 환경오염, 에너지과소비 2.0 5.3 1.7 3.3 공원, 도서관등생활기반시설부족 12.0 34.7 8.3 28.3 도시경관의훼손및난개발 4.7 24.7 6.7 30.0 재해, 범죄로부터의불안 1.3 3.3-3.3 기타.7 2.7 - - 계 100 200 100 200 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 103
3) 미래도시정책방향 향후우리도시가지향해야할가치 향후 20년동안우리도시가지향해야할가장중요한가치에대한의견은 경제가활력있는도시 가가장중요한것으로나타났으며, 다음으로 친환경, 에너지절약적도시 가중요하게나타남 < 그림 4-25> 향후우리도시가지향해야할가치 향후 20 년동안우리도시가지향해야할가장중요한가치로, 시급성은다소 낮을수있지만 사회적약자를배려하는도시, 안전, 안심할수있는도시, 문화적으로풍요로운도시 등이중요하게부각되는점으로나타남 구분 < 표 4-23> 향후우리도시가지향해야할가치 1 순위 전체 1+2 순위 1 순위 사례수 (150) (60) ( 단위 : %) 수도권 1+2 순위 경제가활력있는도시 25.3 59.3 28.3 66.7 친환경, 에너지절약적도시 24.0 32.7 28.3 35.0 사회적약자를배려하는도시 16.0 40.7 16.7 41.7 문화적으로풍요로운도시 12.7 24.7 11.7 26.7 안전, 안심할수있는도시 14.0 28.0 10.0 18.3 보행, 대중교통이편리한도시 6.0 10.7 5.0 10.0 경관이아름다운도시 2.0 3.3-1.7 기타 - 0.7 - - 계 100 200 100 200 104 한국국가도시정책의전략과과제
미래도시정책과제별중요도 미래도시정책과제별중요도평가에서제시된정책과제모두에대해전반적으로중요하다는평가가나타났으며, 그중에서도 사회적약자에대한지원강화, 주민주도참여거버넌스구축, 창조적인력의유치 육성, 도시형신산업육성, 장소중심의통합적도시재생추진 등이더욱중요하게평가됨 < 표 4-24> 미래도시정책과제별중요도평가 정책과제 중요도평가 (%) 비중요 보통 중요 ( 단위 : %) 1 대도시권육성과경쟁력강화 3.8 2 도시간연계협력의확대 4.1 3 대도시권관리제도기반확충 3.7 4 집약적도시구조의형성촉진 3.6 5 장소중심의통합적도시재생추진 4.2 6 유휴공간의창조적활용 4.0 7 도시형신산업육성 4.2 8 창조적인력의유치 육성 4.3 9 역사문화자산의보존과활용 4.1 10 사회적약자에대한지원강화 4.2 11 다문화사회대응공간정책확대 3.9 12 주민주도참여거버넌스구축 4.2 13 기후변화대응도시계획활성화 4.1 14 삶의질제고를위한스마트도시구축 4.0 15 매력적이고편리한공공공간조성 4.1 5 점평균 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 105
중앙정부의정책과제별중요도 도시정책분야에서중앙정부가추진할수있는정책과제별중요도평가에서제시된정책과제모두에대해전반적으로중요하다는평가가도출됨 그중에서도 국가차원의도시정책방향제시, 도시간협력및교류촉진 등이중요하게평가됨 < 표 4-25> 중앙정부의정책과제별중요도평가 ( 단위 : %) 중앙정부의정책과제 중요도평가 (%) 비중요보통중요 5 점평균 1 국가차원의도시정책방향제시 4.1 2 취약지역에대한사업직접추진 3.6 3 지방자치단체도시정책추진역량강화지원 3.6 4 지방자치단체도시계획의평가및관리 3.4 5 해외도시정책에대한정보수집및소개 3.4 6 도시간협력및교류촉진 4.1 106 한국국가도시정책의전략과과제
3. 국가도시정책비전설정 비전 : 활기찬성장도시열린포용도시 활력, 포용, 협력발전의가치를지향하는새로운국가도시정책방침마련이필요 - 지금까지우리나라도시정책은산업화초기단계 (1960~1970 년대 ) 의경제성장의뒷받침, 고도성장기 (1980~1990 년대 ) 에는대도시인구집중및과밀해소, 성장안정기 (2000년대이후 ) 에는양질의도시기반시설공급과관리등시대적도시문제에적극적으로대응하여왔음 - 도시환경을둘러싸고저성장과인구감소, 고령화, 사회적양극화, 기후변화등새로운여건변화에대응하기위해서국가도시정책의새로운방향및역할제시가필요함 여건변화에따른도시정책추진을위해중앙정부, 지자체, 시민사회의역할분담과협력적추진체계마련및정부의지원체계를강화하여야함 5대추진과제 비전달성을위한목표로지속가능한도시발전기반강화 이를위한추진과제로인구감소고령화에대응하는활력있는도시, 창조경제시대의혁신적도시, 더불어사는포용적도시, 안전하고편리한시민중심의도시, 도시광역화에대응한협력적발전을다섯가지추진과제로정하고, 세부과제를설정 < 그림 4-26> 비전과과제 제 4 장미래여건변화와국가도시정책비전 107
제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제
CHAPTER 5 국가도시정책의 5 대전략과과제 1. 인구감소고령화에대응하는활력있는도시 1) 배경과의의 저출산 고령화등인구구조변화로인한인구절벽 (Demographic Cliff) 예상 한국인구는 2015 년 5,100 만명이며, 향후 15년간소폭증가에그쳐 2030 년에 5,200만명으로정점에이를것으로전망 ( 통계청보도자료, 세계와한국의인구현황 (15.07.08)) 통계청장래인구추계에따르면 2016 년 15-64 세생산가능인구가정점을찍고감소되며, 2017년부터노인인구가전체의 14% 넘어서고령사회진입 미국경제전망전문가해리덴트는한국의경우 2018 년이후인구절벽에도달하여소비가정점에찍고경제가둔화할것으로전망 인구절벽 : 소비가가장많은 45-49 세연령대가줄어드는시기부터경제가둔화한다는뜻에서인구절벽이라는용어사용 2030 년한국의인구는정점에이르고, 인구성장률은마이너스로돌아설것으로전망 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 111
< 그림 5-1> 한국의인구전망 인구추이 인구성장률 출처 : 통계청보도자료 (2015.07.08.) 인구감소보편화에따른축소도시시대도래 지난 10년 (2000-2010 년 ) 간약 46% 의도시가인구감소를겪고있음. 이중약 22% 의도시는 30년 (1980-2010 년 ) 간지속적으로인구가감소하고있음 - 특히수도권도시및산업도시이외지방중 소도시인구감소현상심각 - 80년대까지는지방소도시의인구감소현상이두드러졌으나, 90년대에는서울, 부산등광역시에서도인구감소현상이나타나기시작함 - 2000 년대이후에는대구및창원, 포항등지방대도시및진주, 목포, 충주등지방중도시에서도광범위하게인구감소현상이나타나기시작함 112 한국국가도시정책의전략과과제
인구성장도시 인구감소도시 80-90 90-00 + + + 일반시 00-10 특광시 50만이상 20만-50만 20만이하 인천, 광주대전, 울산 수원, 성남, 부천, 고양, 남양주, 용인, 청주, 천안, 전주 / 안양, 안산 의정부, 평택, 군포, 김포, 화성, 광주, 원주, 아산, 구미, 김해, 거제, 양산, 제주 / 시흥, 춘천, 경산 동두천, 구리, 오산, 의왕, 하남, 이천, 양주, 포천 / 계룡 - + + 안성 + - + 파주광양 - - + 서산, 통영 + + - 대구창원, 포항광명, 익산, 진주 / 목포속초 - + - 충주, 경주동해, 제천 + - - < 표 5-1> 시기별유형별인구감소도시현황 서울, 부산 군산, 순천, 강릉 - - - 여수 과천, 서귀포 삼척, 보령, 논산, 정읍남원, 김제, 나주, 김천안동, 영주, 영천, 상주문경, 사천, 밀양, / 태백, 공주 출처 : 국가통계포털인구총조사 ( 시계열 : 80, 90, 00, 10 년 ) / 안전행정부주민등록통계 ( 10-14 년 ) 대도시내원도심및기성시가지쇠퇴 9) 심각 - 대도시원도심의 20% 이상인구감소 : (95-05) 부산원도심 21%, 대구원도심 26%, 광주원도심 31% - 전체 3,479 개읍 면 동중 65% 에해당하는 2,262 개읍 면 동이쇠퇴하고있으며, 대도시에쇠퇴한지역이집중분포 ( 서울 76.1%, 부산 84.6%. 대구 75.5%, 광주 69.1%) 9) 도시재생법에따른쇠퇴지역선정기준 : 아래 5 가지항목중 2 가지이상충족될때쇠퇴지역으로판단 ( 도시재생법제 13 조및시행령제 17 조 ) - 인구쇠퇴 : 1 최근 30 년간가장많은인구시기대비 20% 이상감소지역, 2 최근 5 년간 3 년이상연속으로인구감소지역 - 산업쇠퇴 : 3 최근 10 년간총사업체수가가장많은시기비교 5% 이상감소지역, 4 최근 5 년간 3 년이상연속으로총사업체수감소지역 - 환경쇠퇴 : 5 준공후 20 년이상지난건축물이차지하는비율이 50% 이상인지역 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 113
- 특광역시는특히노후건축물의비율이모두 50% 가넘기때문에환경쇠퇴에대한대응도지속적추진필요 2010년주택총조사에따르면전국의빈집은총79.4 천호로, 2000년대비약 16% 증가하는등전국적으로빈집이증가하고있는추세임 - 면부의빈집수가월등히많지만, 동부및읍부에서도조금씩증가하고있음 - 강원도의빈집율이 9.7% 로가장높으며, 다음으로충청남도 8.4%, 전라남도 8.2% 순임 - 특광역시중에서는인천과광주의빈집율이 5% 로가장높게나타남 2) 현황과문제점 산업기반이미약한지방중소도시의쇠퇴가속화 농업, 어업, 광업등 1차산업을기반으로성장했던도시들의도시전반노후화. 청장년인구유출, 노령화심화로 30년이상지속적인구감소도시등장 - 삼척, 태백, 공주, 나주, 안동, 상주, 정읍등 과소지역은행정통폐합과함께서비스전달체계개선을위해학교, 경찰서등통폐합진행 대도시원도심의쇠퇴및산업공간의활력저하 신도시개발및공공시설이전등으로인하여전통적구도심의인구감소뿐만아니라매출액감소, 빈점포증가등의문제발생 대도시내산업단지, 공업지역의노후화, 대규모이전적지 ( 공장, 조선소, 폐철도부지등 ) 등에따라주변지역공동화 신 ( 新 ) 구 ( 舊 ) 시가지간불균형초래 대도시뿐만아니라중소도시모두기성시가지의전반적쇠퇴현상대두 114 한국국가도시정책의전략과과제
구시가지는초기개발당시필지및가로조건이부실한곳이많았으며, 기반시설 미비, 건축물의노후화, 교통혼잡등환경이신시가지와비교하여매우열악 - ( 기반시설면적 ) 구도심 : 10~15%, 신도시 : 45~50% < 그림 5-2> 구시가지현황 < 기성시가지내빈점포 > 출처 : 직접촬영 < 기성시가지내노후주거 > 출처 : 직접촬영 경제침체와물리적낙후가동반된쇠퇴양상및사회적쇠퇴의징후 전국을대상으로한국도시쇠퇴의실태와특성을진단한연구 ( 김광중외, 2010) 에따르면, 한국의쇠퇴는기반산업붕괴, 실업, 빈곤등경제적쇠퇴와노후, 미비, 방치등의물리적쇠퇴가동반된형태로나타나는특성이있음 이는경제적쇠퇴 물리적쇠퇴와함께범죄, 마약, 알콜중독, 가정폭력, 청소년비행, 인종문제등심각한사회적쇠퇴를동반했던미국, 영국, 프랑스의쇠퇴지역과가장큰차이라고볼수있음 한국의경우아직까지서구의쇠퇴지역과같이사회적문제가심각하지않지만최근대도시도심에서강력범죄가증가하고있고공동화된구도심의상권붕괴등경제적문제뿐만아니라범죄의사각지대가되고있으며, 학력수준저하, 건강악화등사회적문제가시작되고있어예방적대응이필요 - 인구 10만명당강력범죄발생건수 : 대구중구 (190.6), 서울중구 (154.4), 광주동구 (122.3), 서울종로구 (117.6), 부산주구 (101.7) 순임 - 낙후주거환경, 노인, 고졸미만, 독거등지역박탈지수와비례하는사망 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 115
< 그림 5-3> 2012 전국범죄지도, 2011 전국광역시도건강지표 출처 : 동아일보기사 (2013.08.23). 대구중구, 서울중구, 광주동구강력범죄톱 3, 검 색일자 2015.10.1 출처 : 한겨례 21(2011.01.12.) 당신동네는건강하 십니까?, 검색일자, 2015. 9.12 3) 정책적대응과한계 민간자본에의존한전면철거형대규모개발사업으로인한사회문제초래 재개발, 재건축등도시환경을개선하기위한제도및사업은 70년대이래꾸준히정비되어현재도정법, 도촉법으로체계화됨. 1990 년대말부터활발하던대규모정비사업은 2008년세계금융위기이후부동산경기침체등에따라현재정체상태에있음 - 서울은 683개중 235개구역 ( 전체의 35%) 에대해정비구역해제 (2014 년 ), 2010년이후정비사업인가감소 ( 양재섭, 2015) - 부산은 487개정비예정구역중 120개 ( 전체의 25%) 해제고시 (2011년 ) 도정법, 도촉법등의정비제도는공공의재정지원없이노후 불량지역의환경을개선하고, 기성시가지내주택을공급하는등의순기능을했지만, 대규모건설사에의존한전면철거위주의사업방식으로인하여원주민의주거안정성저해, 주민간갈등심화, 주택가격및전세가격상승, 지역특성소멸등의각종사회 경제적문제를초래. 특히재산가치극대화를위해세입자배제, 시장에서상품성높았던대형평형위주의공급등으로주거유형의획일화 116 한국국가도시정책의전략과과제
등의문제발생 또한사업성이부족한지방도시에서는사업자체가불가능하여도시내노후불량 지역이방치되는결과초래 도시차원의쇠퇴를격고있는지방중소도시의구조적처방미흡 우리나라중소도시재생정책은주로지역개발사업을통해추진됨. 초기지역개발사업은 1970 년대새마을운동등과함께시작되어 2004 년국가균형발전특별법이제정되면서더욱다양하게전개됨 소도읍개발, 신활력사업, 살기좋은도시 지역만들기등다양한지역개발사업을통하여낙후지역을지원 정비하였으나, 부처별로시 군공간을분할하는형태로추진되어실제지역성장에필요한사업, 주민행복에영향을미치는사업추진에한계 낙후지역의문제는장기적도시구조적차원의문제임에도불구하고특정장소의활성화를목표로한임시방편적, 단편적접근으로그간의투자에비하여개선효과미흡 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 117
< 표 5-2> 부처별지역개발시책의공간분할 도시활력증진지역일반농산어촌특수상황지역성장촉진지역지역행복생활권지역 주관부처 국토부농식품부행안부국토부농림부 대상지자체 관련법령 - 100 개시군구특별 광역시의군 구및시지역중도농복합시를제외한지역 * 도농복합시중인구 50 만이상포함 - 117 개시 군도농복합형태시및군지역 * 제주특별자치도행정시포함 * 광역시의군제외 - 15 개접경지역시 군및 372 개개발대상도서중성장촉진지역이아닌 186 개도서 지역개발관련기본법은국가균형발전특별법 도시및주거환경농어촌정비법정비법, 지방소도어촌 어항법읍육성법등산림개발법등 접경지역지원법도서개발촉진법 출처 : 기획재정부 (2015), 지역발전특별회계예산편성관련설명자료 일반농산어촌전국 56개중낙후도가행복생활권심한 70개지역및 186개도서 지역균형개발및관련사업지방중소기업법률준용육성에관한법률 118 한국국가도시정책의전략과과제
통합적도시재생위한제도적장치마련 그간의사업성위주, 대규모물리적정비사업위주의한계를극복하기위하여 2013년도시재생활성화및지원에관한특별법이제정 - 국가도시재생기본방침마련 (2013), 선도사업추진 (2014), 주택도시기금법제정 (2015) 등을통해본격적정책추진 도시재생법을통하여국무총리를위원장으로하고, 관련부처장관이참석하는도시재생특별위원회, 물리적환경개선과사회 경제프로그램의통합적추진을위한도시재생활성화계획등통합적접근을위한기반을구축하고국가지원의근거와절차를마련하였지만, 부처간분리주의의한계를극복하지못하고도시재생특별위원회가형식적으로만운영되고있으며, 지자체의통합적계획수립역량부족, 부서간협력부족등으로통합적재생은부분적으로만추진되고있음 장기적으로추진되어야하는사업임에도불구하고단년도예산구조및물량위주의성과평가라는기존예산구조의틀에서벗어나지못해지역특성에맞는사업추진에한계. 또한무리하게많은사업을한꺼번에추진함으로써공공재원의확보측면에서난항을겪고있음 성장이정체된상황에서도시재생사업을추진하면서도, 여전히외곽개발의유혹을벗어나지못하고있어도시재생의효과성은미지수 민간자본중심의사업에서공공과민간의협력체제로전환필요 성장시대대표적인도시재생정책은부동산가격상승을전제로토지등소유자가토지를건설사가자본과노하우를투자하여기반시설과주택을공급하는민간의자본을중심으로한정비사업이었음 도시정비정책에서중앙정부는사업에적극적으로개입하기보다법제도를제정및정비하는등소극적인역할에머물렀음. 한편뉴타운사업에서사업성보장하기위해정부가시행한무리한규제완화정책들은비교적양호한주거지 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 119
까지무리하게정비구역으로포함시키고, 저소득계층을위한소규모주택을감소시키는부작용을발생시킴 지방정부는기본계획을수립하여정비수요에체계적으로대응코자하였으나, 실상행정이비용을지불하지않고기반시설을정비하고주택공급을확대하고취 등록세등조세기반을강화하는수단으로전용함. 이과정에서기존주민의주거안정성또는사업과정의투명한관리등에는소홀하여사회적배제, 주민갈등의단초를제공 주거환경개선사업등일부취약계층이밀집한지역에대해국가차원의재정이지원되기도하였으나, 주민의사회경제적여건과니즈에맞는사업보다도로, 상하수도, 주차장등물리적기반시설중심에치우쳐삶의질개선효과에는미진했으며, 자발적주택개량등민간참여를촉발하는데는한계가있었음 인구감소저성장시대에는부동산가격상승과민간투자에의존한도시재생은더이상일반적인재생매커니즘으로작동하기어려움. 또한세수감소, 복지수요증대등에따라공공의재원역시한계가있음. 따라서향후쇠퇴문제에대응하기위해국가와지자체그리고시민사회와주민간상호협력과현명한역할분배가필요함 4) 향후정책과제 저성장시대연착륙을위한집약적도시구조의형성촉진 ( 대도시 ) 외곽확산보다기성시가지재생을위한제도적기반강화 - 저성장도시에서신개발과도시재생은함수관계임을고려하여양자를종합적으로관리할수있는정책필요 - 신규토지수요에대해도시외곽개발보다는기성시가지재생을통해공급될수있도록도시재생측면에서도시기본계획지침수정 보완 - 토지이용의융복합화및고도화를통해기성시가지의활용성을제고하고도시의정주여건및매력극대화를통해기성시가지로인구유입 120 한국국가도시정책의전략과과제
최근국토법에도입된 입지규제최소구역 의성공사례구축을통해제도확산기반강화 - 공공의재정을기성시가지에집중투자하고, 신규외곽개발시이익이기성시가지재생에투자될수있도록장치마련 ( 중 소도시 ) 외곽확산된도시기능을중심지역으로집중화하고주변도시접근성을확보하여작지만강한도시만들기 - 외곽으로확산된교육, 행정, 문화, 의료등각종도시기능을중심지역으로집중시키고, 맞춤형대중교통등을통해주변지역접근성을제고하여재정측면에서효율적이고지속가능한도시형성 - 인구감소및세수감소에따른재정상황에맞게전략적공공투자와축소된도시의충격을완화하기위해세수공유제도도입등도시간연계를위한제도적장치마련 < 그림 5-4> 광역연계형컴팩트시티개념도 출처 : 일본국토교통성홈페이지 장소중심의통합적도시재생추진 복합적쇠퇴문제에대응한통합적도시재생추진 - 환경의노후화, 부동산방치, 빈곤층과취약계층의집중, 교육격차, 범죄, 등쇠퇴지역의복합적문제에대응하기위하여물리적환경개선뿐만아니라경제, 사회, 문화등통합적차원의노력지속추진 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 121
단일부처의전담조직을넘어범부처집행기구설립을통해통합적재생실현 - 통합적재생실현을위해서는단일부처의일개 과 차원의정책추진의한계를극복필요 - 단기적으로도시재생을위해필요한부처간협업사업을발굴및시범추진하여통합적부처사업의가능성을검증 확대하고 - 장기적으로도시재생위원회를자문위원회에서행정위원회로전환하여정부부처간연계협력을위한국가의통합 조정역할강화 일본은수상소속 지역활성화통합본부 및이에소속된사무국과전문조사회를통해도시재생관련부처, 사업, 계획등통합 조정 연계 < 그림 5-5> 일본의지역활성화통합본부를통한정책조정체계 출처 : 이영은외 (2013) - 항만, 역세권등대규모국가기반시설의재생활성화를위하여거점별로국가, 지자체및항만청, 철도청등주요기관이포함된사업추진체계구축필요 지자체의통합 연계형도시재생계획수립및추진을위한역량강화지원 - 미국국가도시정책중 SC2(Strong Cities, Strong Communities) 프로그램은국가가지정한쇠퇴도시에중앙부처관련부처공무원을팀으로구성 파견하 122 한국국가도시정책의전략과과제
여, 시장과지역리더들과함께포괄적경제활성화계획을수립하도록하고, 수립된계획을실현할수있도록정부부처프로그램을연계하여, 기존자원을효과적으로투자할수있도록지원 - 지자체가기존의엔지니어링의존형계획수립의관행에서벗어나통합적도시재생계획을수립하고체계적으로실행할수있도록국가차원의인적 기술적 (Technical Assistance) 지원강화 - 지자체의부서간연계협력강화를위해도시재생전담조직의위상제고및승진, 포상, 가점등공무원이자발적으로연계협력할수있는실질적유인책마련 소극적대응이아닌적극적미래투자로서도시재생에대한국가재정지원에대한전향적인식전환 - 세계화된경제체제에서는국민의대다수가살고있고, GDP 의대부분이창출되는도시지역의인프라품질제고및인적 기술적혁신에대한지속적인투자및지원을통하여국가경쟁력을제고할수있음 독일함부르크항만재생하펜시티 : 10.9억유로투자 ( 공공자금은 2.4억유로 ) 를통해교통및물류시스템변화에대응한도시재생성공 (157ha 의도시용지확보, 4만5천개일자리창출, 35000 개의오피스개발, 7000 개의주거개발 ) (http://www.hafencity.com/) < 그림 5-6> 독일함부르크하펜시티 출처 : 독일함부르크항만재생하펜시티홈페이지 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 123
- 이를위해지속적으로증가하고있는쇠퇴지역에대하여임시방편적민원해결 형소극적예산지원이아니라, 국가번영전략을실천하기위한실질적수단으 로서적극적이고안정적인재정투자필요 유휴공간의창조적활용 유휴시설을활용하여일자리창출, 생활기반확보, 고령화대응등저성장시대새롭게요구되는공간수요에대응 - 산업구조변화에의해기능이폐기된항만, 산업단지, 폐선부지등대규모이전적지들을활용하여새로운도시기능도입및신성장동력확보 로테르담 RDM 캠퍼스 : 항만의유휴조선소를대학캠퍼스로개조하여창조인력양성및스타트업연계 (http://www.rdmrotterdam.nl/) < 그림 5-7> 네덜란드로테르담 RDM 캠퍼스 출처 : 직접촬영 폐조선소를활용하여 Research, Design, Manufacturing 중심의대학캠퍼스운영 - 학교, 빈점포, 빈집등근린에인접한유휴공간들을지역에필요한실버타운, 도시농업, 임대주택등새로운생활인프라공급의거점으로활용 도쿄시나가와구 : 도시내폐교를실버타운으로전환하여노령화에대응 (KBS 명견만리 인구쇼크, 청년이사라진다. 15.04.02) 124 한국국가도시정책의전략과과제
< 그림 5-8> 일본도쿄시나가와구초등학교활용한실버타운 출처 : KBS 명견만리 (15.04.02) 인구쇼크, 청년이사라진다. 지자체단위유휴공간활용통합플랫폼구축을위한국가지원강화 - 유휴공간을적극발굴하고필요한사람, 기업, 기능과연계할수있도록공적플랫폼을구축하고각종지원제도를개발 연계하여활용성을제고 일본사쿠시빈집정보등록제도 ( 빈집뱅크 ) : 빈집소유자가매매또는임대를등록하고, 각종지원제도와연계를통해원하는사람에게빈집제공하는시스템 네덜란드로테르담의경우시정부가유휴공간을적극매입하거나, 이용권을확보하여민간부동산업자를고용하여보다효율적으로창조적입점기업을유치하고공간을활용 관리 유휴공간의활용성제고를위한토지이용및건축규제유연화 - 전면철거형 대규모개발보다, 점진적이고역사성과맥락을고려한적정 (Appropriate) 개발을통해지역의매력을향상 - 구조안전, 오염제거등을위한최소한의안전장치이외의각종신규개발에적용되는일반적토지이용및건축관련규제의합리적조정필요 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 125
2. 창조경제시대의혁신적도시 1) 배경과의의 세계화시대, 창조적지식 문화의산업화가도시경쟁력의핵심 우리나라는혁신주도의발전단계국가로서혁신이경쟁력의핵심요소로부각 - 세계경쟁력보고서에따르면, 2015 년현재 144개국가중우리나라는미국, 영국, 프랑스등주요선진국과함께혁신주도발전단계 (innovation-driven stage of development, 37개국 ) 에해당함 10) - 하지만, 우리나라의경쟁력은혁신주도발전단계 37개국중에서는 23위로아시아에서는싱가포르 (2위), 일본 (6위), 홍콩 (7위), 대만 (14위) 보다순위가밀리는상황 지식정보사회에서는문화및소프트파워가경쟁력의핵심 - 경쟁력의개념은경제적측면을넘어서과학기술의경쟁력, 사회문화적, 인적자원측면을강조하는개념으로진화함 11) - 국제경영개발연구소 (International Management Development, IMD) 의 2015 년국가경쟁력순위에의하면우리나라는 61 개국중 25 위 (2014 년 26 위 ) 수준 - 과학인프라 (6위 ), 기술인프라 (23 위 ) 부문은상대적으로강점을가지나정부효율성 (28위), 기업효율성 (37위) 경쟁력은낮음 우리나라의성장단계를감안할때미래의도시경쟁력은혁신역량확충을통한창조적지식산업의강화에달려있음 - 산업의지식기반성강화와이를뒷받침할수있는혁신역량강화, 도시의소프트파워라할수있는창조적인적자원육성과역사, 문화등무형자산확충및활용성제고등이정책적과제가될것임 10) WEF, The Global Competitiveness Report 2014-2015 11) 일반적으로경쟁력은상대보다비교우위를점할수있는총체적인역량으로경제부문뿐만아니라삶과긴밀한관계를갖고있는물적 사회적인프라의개념을내포하는개념으로진화화하고있다 ( 김광익외. 2009. pp. 13-16) 126 한국국가도시정책의전략과과제
산업의지식기반화및융 복합화와도시산업구조개편필요성 과거경제패러다임에서는자본이나자원이경쟁력의원천이었다면, 현재는지식과정보가경쟁의원천이되는지식정보사회시대를넘어창의적아이디어가변화의원동력이되는창조경제의시대로이행되고있음 - 지식기반산업으로산업구조가고도화될수록서비스업과디자인, 마케팅, 금융등지식서비스요소의비중과중요성은증가할것으로전망 미래에는기술혁신과관련된 BT NT IT 신재생에너지등신성장산업이더욱성장할것이며, 제조업과서비스업의복합화, 지식서비스산업과기술융 복합산업이새로운주류를형성할것으로전망됨 - 새로등장하는신기술간의융합현상은생산, 소비, 자원배분방식에서이전과는다른형태로나타날것으로전망됨 과거제조업은국가및지역경제성장의중심이었고현재에도그경쟁력은유효하나지식기반제조업으로의전환이시급함 - 제조업은국가경제는물론고용및소득증대등지역경제차원에서도여전히중요함 ( 국민경제에서의비중 : 26.6% (2001년 ) 31.2% (2011년 ), GDP 성장기여율 : 30.2%(1990 년대 ) 41.9%(2000 년대 ))( 산업연구원 (2013)) - 그러나한국은선진국과달리핵심기술확보가부족하며중견기업비중이적고, 중국과인도등과는제조업부문기술격차가줄어들고있어향후산업경쟁력을확보노력이시급한상황 ( 세계제조업경쟁력지수 12) 에서의한국의순위 : 3위 (2011 년 ) 5위 (2013 년 ) 5위 (2016 년전망치 ) 6위 ( 향후 5년전망치 )). 창조인력과창조경제를담는공간으로서의도시중요성부각 우리나라의경제는지금까지수출에의존한성장전략을펴왔으나, 수출에 의한내수및고용증대효과가약화됨에따라새로운성장동력이필요함 12) Council on Competitiveness 에서발간하는 Global Manufacturing Competitiveness Index 에서인용 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 127
- 과학기술과정보통신기술의융합, 산업간융합, 산업과문화의융합등창조성에기반한새로운유형의산업이도시의성장동력으로자리매김할것으로전망됨 이에따라지식정보사회를뛰어넘어창조성이부와경쟁력을창출하는창조경제 (creative economy) 시대로이행할것으로전망됨 - UNCTAD(2010) 에따르면창조경제란경제성장과발전을창출하는창조적자산 (creative assets) 을중심으로하는개념으로과학기술, 지적재산권, 관광등의영역과상호작용하는경제적, 문화적, 사회적측면을포괄하는일련의지식기반경제활동이라고정의함 (pp. 9-10) - 창조산업은창조성 (creativity) 과지적자본 (intellectual capital) 을제1차적투입요소로사용하는상품과서비스의창출, 생산, 배분을의미하며잠재적으로수익을창출하는문화, 예술등의지식기반활동을통해이루어진고규정함 13) 창조산업을주도하는기업들은인적자원, 시장, 정보활동이밀집된도시에서새로운형태의창조산업생태계를형성할것으로전망됨 - 특히도시권 (city-region) 은문화적창조, 생산, 유통과전파, 소비등창조산업의허브공간으로서의역할을할것으로기대됨 - 따라서창조인력의육성및창조공간의확충을위한도시정책이시급함 도시브랜드강화를위한도시의역사문화자산의재인식 도시간경쟁의시대에서사람과자본은투자하기좋은환경, 살기좋고매력적인장소로서의도시로이동 - 도시브랜드란도시의정체성과이미지를확립하고그인지도를확대시켜다른도시와의차별화와고부가가치를도모하는과정이자결과 - 대도시는세계도시 창조도시로서의세계적인경쟁력을, 중소도시는지역의역사 문화자산등을바탕으로고유의정체성확립필요 13) UNCTAD(2010) 는창조산업을역사적유산 (Heritage) 과예술 (Arts) 영역의전통적창조산업과 IT 기술과의웅합을통해부가가치를극대화할수있는미디어 (Media) 와기능적창조물 (Functional Creations) 영역의비첨단형창조산업으로구분함 (pp. 8-9) 128 한국국가도시정책의전략과과제
도시브랜드는그도시의정체성을바탕으로하며, 그정체성의핵심은그도시의역사문화자원임 - 따라서도시별역사문화자산의체계적인관리가도시정책의중요한과제로부각됨 2) 현황과문제점 대도시의저성장기조속에비대도시권의지역간경제격차심화 우리나라의도시는개발연대의시대에압축적인성장 (2010년현재 1960년대비도시인구는 5.6 배 ( 전국인구는 1.9 배 )) 을해왔으나, 그성장세가둔화 14) 되면서도시의경쟁력강화를위한전략을전반적으로재검토할필요성이대두 최근대도시의저성장세가비교적뚜렷하며, 특히도시간편차가심각함 - 지역별경제성장률을보면, 전국시도의 2006~2013 년간의연평균성장률이약 3.6% 인데반해, 서울 (2.5%), 부산 (2.2%), 대구 (2.8%), 인천 (3.3%), 광주 (3.3%), 대전 (2.7%), 울산 (2.2%) 등전반적으로전국평균보다낮은성장률을보임 (< 표5-3> 참조 ) - 특히 2008 년전후의세계적경제위기에서의 GRDP 변화율을살펴보면대도시지역이좀더취약함을알수있음 14) 한국도시화율은 2013 년현재 82.2%( 출처 : UN World Urbanization Prospects, the 2014 Revision 2014. 7(Retrieved on http://esa.un.org/unpd/wup) 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 129
< 표 5-3> 시도별 GRDP 성장률 ( 단위 : %) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 연평균성장율 전국 4.9 5.5 2.4 0.7 6.6 3.5 2.3 2.8 3.6 대도시평균 3.1 5.3 0.4-0.9 6.3 3.4 1.8 2.2 2.7 수도권평균 5.5 6.6 1.9 0.0 7.8 2.7 1.9 2.6 3.6 도평균 ( 경기도제외 ) 4.8 5.4 2.5 2.3 6.3 3.9 2.5 3.5 3.9 서울 3.7 4.9 1.7 0.8 3 3 2 0.9 2.5 부산 3.1 5.4 1.7-3.6 4.5 2 3 1.8 2.2 대구 2.9 4 0.7-2.8 7.1 3.4 2.7 4.6 2.8 인천 4.3 9.4-0.7-1.9 10.7 1.6 0.7 2.3 3.3 광주 3.8 5.4 0.7 0.5 7.7 3.7 1 3.7 3.3 대전 2.5 2.9 0.9 2.2 6.6 3.9 1.2 1.3 2.7 울산 1.1 5-1.9-1.2 4.7 6.5 2.1 1.1 2.2 주 : 실질성장율기준 출처 : e 나라지표 (http://www.index.go.kr/potal/main/eachdtlpagedetail.do?idx_cd=1008) 중소도시들간의경쟁력격차도심각한수준임 - 광역시를제외한 9개도에위치한시군을기준으로한 2008~2010 년사이의경제활동이활발한상위 20개시군과하위20 개시군의경우, 경제활동참가율과고용률은대략 20%p, 실업률은 3%p 정도의격차가남 (< 표5-4> 참조 ) 130 한국국가도시정책의전략과과제
< 표 5-4> 시군별경제활동격차 2008 2009 2010 상위 20개시군평균하위20개시군평균 경제활동참가율 (%) 고용률 (%) 실업률 (%) 경제활동참가율 (%) 고용률 (%) 실업률 (%) 경제활동참가율 (%) 고용률 (%) 실업률 (%) 72.845 72.035 0.64 72.16 71.44 0.5 71.995 71.185 0.665 54.04 52.84 3.41 54.015 52.825 3.5 53.935 52.28 3.785 주 : 시군 (9 개도 ) 별경제활동인구총괄 출처 : 통계청지역별고용조사 (http://kosis.kr/stathtml/stathtml.do?orgid=101&tblid=dt_1es1a01&conn_path=i3) 더딘지식기반산업으로의이행과취약한도시신산업기반 지식 ( 기반 ) 서비스산업은생산활동의중간재로투입되어기업의내부기능을보완 대체하는생산지원서비스중지식요소 (R&D 활동, 정보통신기술, 고숙련인력등 ) 투입비중이높은서비스분야로정의됨 ( 김홍석외, 2007) - 우리나라의경우통신, 금융및보험, 사업서비스, 교육, 보건및사회복지, 오락 문화 운동관련서비스가지식서비스산업에해당 - 지식서비스시장규모는 2000년 126조원에서 2010년 296조원으로 2.3배증가, 매출비중도전산업의 51%, 서비스산업에서는 55% 를차지함 ( 지식경제부, 2012) - 그러나지식기반산업이고용에서차지하는비중을살펴보면, 지식기반서비스산업의 2012년사업체수는 1994년대비 3.3배, 고용률은연평균 3.6% 의성장률을보이고있는반면지식기반제조업의 2012년사업체수는 1994년 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 131
대비 2.7배, 그성장률이 1.5% 에지나지않아지식기반제조업의성장세는더딘실정 - 시도별전산업대비지식기반산업의사업체수와고용률을살펴보면, 지식기반서비스업은서울, 경기등일부대도시에집중돼있으며지식기반제조업의경우기존대규모산업도시중심으로제조업의지식기반화가더딘것으로판단됨 < 그림 5-9> 지식기반산업사업체수와고용률변화추이 (1994-2012) 및시도별 시고용률 (2012) 출처 : 지역발전포털 (http://www.redis.go.kr) 국내서비스산업은 R&D 투자비중이낮은영세업체들이많고지식기반성을비교적취약해지식기반산업으로의산업구조개편이시급한실정임 - 생산성은선진국에비해낮은편으로, 2010년기준우리나라의서비스업노동생산성을 100 으로할때, 미국 205.6, 일본 152.1, 독일 143.3 으로나타남 ( 박정수외, 2012) 132 한국국가도시정책의전략과과제
일부대도시산업단지의노후화로인한도시형산업의특화발전도미흡한상황임 - 신성장산업의특성에부합하는도시의전문화된산업용지및지원시설을적기에공급하는방안으로기존도심산업단지의재생방안마련이시급 도시경제의활력기반으로서의창조인력의유치 육성전략미흡과대도시편중 도시의소득수준과고용수준제고에유효한창조산업과창조계층 15) 은성장중에있음 ( 김은란외, (2014)) - 2012 년현재우리나라의창조산업은전체사업체수의 3.5%(12 만 5천여개소로 2008 년대비 3.1% 증가 ), 창조계층은총취업자의 13.2%(318 만여명으로 2008년대비 12.7% 증가 ) 임 - 2008 년부터 2012 년사이의창조인력연평균고용성장률은 2.3% 로비창조계층의 1.2% 대비두배가량높은상황 창조산업의지역별특성을살펴보면시도의경우서울 (2010 년기준 46.1%) 이가장높고 2000 년부터 2010 년까지의성장률은경기도 ( 종사자수기준 57.1%) 가가장높았으며, 수도권 ( 서울 경기 인천 ) 이종사자수기준전국대비 72% 수준으로집중도가매우높았음 ( 박경현외, (2013)) - 시군구로는서울 ( 강남, 서초, 금천, 중구, 구로, 영등포, 마포, 종로구 ), 경기남부지역 ( 수원의영통과기흥, 성남의분당과중원구, 안양동안구, 화성, 평택 ) 에집중분포하며, 경북구미, 경남창원 ( 성산구 ), 청주 ( 흥덕구 ) 부산일부지역, 대전연구개발단지일부에창조산업자비중이높음 창조산업은그특성상도시및그인근지역에집적하는경향이있으며이들산업간의융합으로인해새로운형태의산업과서비스를만들어냄 15) 창조인력을포함하는창조계층은다양한형태의혁신을만들어내는전문가, 관리자, 기술자등을폭넓게이름 (R. Florida, 2002). 김은란외 (2014) 는예술 ( 문화 ) 창조계층, 핵심창조계층, 일반창조계층으로구분하여 9 개세부분야, 38 개직업군으로나눔. 예술 ( 문화 ) 창조계층에는순수창작자, 문화지원자계층이, 핵심창조계층에는핵심연구자, 핵심전문가등이포함되며, 일반창조계층에는공공전문관리자, 과학정보기술자, 보건복지전문가, 교육행정전문가, 경영금융전문가계층이포함됨 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 133
- 이렇듯, 창조산업과창조인력은도시의소득과고용을향상시켜도시경제에이바지할뿐만아니라집적화를통해도시의문화적역량을풍부하게하는데있어중요한역할을수행함 창조인력은그직종에따라다르지만비교적중간소득계층이많으며, 양호한생활기반과작업환경등도시의쾌적성에대한선호가높은계층임 ( 김은란외, 2014) 을감안할때창조적도시환경구축이중요한과제임 - 창조산업과창조인력에대한도시산업기반이나일자리창출이나정주환경여건조성에대한정책적지원이시급한상황 도시문화역사자원을중심으로한도시관리체계구축및산업화전략의미흡 기존도시관리원칙은도시공급용지의공급확대에초점을둠으로써문화적고유성을보전하고활용하는방안에대한도시정책적접근이부족하였음 16) 그간의문화관광이나문화재보존정책은개별적인자산이나재산을중심으로운용되어도시나지역차원의역사문화자산의효율적연계운영에는미흡 ( 채미옥외2012) - 문화재보전정책은문화재의원형보존에치중함으로써주변의투지이용및계획체계와연계하여보존하고활용하는체계가미흡함 - 한편관광문화형특정지역제도는역사문화자원을관광자원화하는데에만주안을두어지역의역사성과문화성등지역의정체성을지속적으로보존하는데한계가있었음 - 도시가가지는역사문화자산과지역적특성에바탕을둔도시정체성제고로도시관리원칙을전환할필요가있음 16) 가령, 경제적효율성을중시하는필지합병이나용적률, 건폐율조정을통한대규모개발, 보행로보다는도로에초점을둔도로계획이나보조적위상에머무는경관계획등이그것임 134 한국국가도시정책의전략과과제
세계적수준이못미치는관광경쟁력과지역별격차 세계의관광산업비중은확대될것이며우리나라의관광산업비중역시확대될것으로전망되나세계적수준은아님 - < 표5-5> 에서와같이전세계나우리나라의경우모두 2020 년경에는관광산업규모는증가할것으로전망되나, 관광수입액, 종사자수, 투자금액면에서 2% 이상격차가유지될것으로예측됨 < 표 5-5> 관광산업의경제기여도 구분 세계한국 10 20 10 20 GDP 대비관광수입액 9.2 9.6 7.1 7.5 총고용대비관광산업종사자수 8.1 10.9 8.1 8.5 총투자대비관광분야투자금액 9.2 9.4 6.0 7.3 출처 : WTTC(2010), Travel & Tourism Economic Impact 우리나라의관광경쟁력은지속적으로성장하여왔으나 30 위권수준에서정체되 어향후지역의역사문화자산과연계한지속적인발전전략모색필요 - 우리나라의전체적인관광경쟁력은 2008 년이후전세계 140 여개국중 30 위권내외수준임 (42 위 (2007 년 ) 31 위 (2008 년, 2009 년 ) 32 위 (2011 년 ) 25 위 (2013 년 ) 29 위 (2015 년 )) *WEF (World Economic Forum), The Travel&Tourism Competitiveness Report - 그러나규제형태면에서는 40 위권내외를유지하여정부의규제개선필요성은 높은실정 (46 위 (2007 년 ) 38 위 (2008 년 ) 41 위 (2009 년 ) 50 위 (2011 년 ) 38 위 (2013 년 )) * 출처 : 관광지식정보시스템 (http://www.tour.go.kr/) < 표 5-6> 에서제시된바와같이, 외래관광객의방문지 ( 중복응답 ) 를보면서울이 49.2%, 인천, 경기를포함한수도권지역이 64.9%, 서울시와광역시를포함하면 66% 로수도권과대도시지역으로의편중현상이매우심함 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 135
< 표 5-6> 지역별외국인관광객수 (2013) 전체 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 기타 사례수 ( 건 ) 9729 1406 346 942 152 255 222 2154 1105 70 206 179 247 479 208 2008 67 비중 (%) 49.2 7.1 1.7 4.8 0.8 1.3 1.1 10.9 5.6 0.4 1.0 0.9 1.2 2.4 1.1 10.2 0.3 출처 : 한국문화관광연구원 (2014) 외래관광객실태조사 출처 : 관광지식정보시스템 (http://www.tour.go.kr/) 3) 정책적대응과한계 도시의산업및문화경쟁력제고를위해산업단지고도화정책, 도심산업단지정책, 도시재생사업, 창조경제혁신정책, 문화도시정책등이시행중 산업단지고도화및신산업육성을육성을위한산업단지정책 한국의산업단지 17) 는제조업중심의생산기지역할을여전히수행하고있으며, 제조업에기반을둔포항, 울산, 마산, 창원, 구미, 여수, 광양등전통적인산업도시들은중화학공업의의존도가큰편임 18) 2014 년현재, 산업구조개편과신산업육성을위한정책으로는도시첨단산업단지, 도심노후산단재생사업, 산단내복합용지도입등이있음 - 환경, 에너지, 바이오산업등신산업과 ICT 관련융 복합산업, 문화산업등지식기반산업비중이증대되고있으나도시내산업단지는그수요에는미흡함 - 2014 년 4분기현재도시첨단산업단지가 14개에불과하여도시적입지특성을가진연구개발이나 ICT 에기반을둔도시형신산업의수요에적절히대응하지못하는실정임 특히, 지방도시지역의노후산업단지의경우산업시설위주의토지이용과기반시설노후화및지원시설부족등으로지식기반산업이나신성장산업의입지요구에적절히대응하고있지못함 17) 2014 년 4 분기현재전국의산업단지는 1,074 개로이중국가산업단지가 41 개소, 일반산업단지가 560 개, 농공산업단지가 459 개, 도시첨단산업단지가 14 개임 ( 한국산업단지공단 (http://www.kicox.or.kr)) 18) 거제조선산업 83.6%, 포항철강산업 50.8%, 구미전자통신 53.6%, 여수석유화학 58.5%, 광양제철산업 51.8% 등 ( 장철순외, 2014) 136 한국국가도시정책의전략과과제
- 지방도시의산업단지는고급기술인력확보나 R&D, 지시기기반서비스가취약하여신산업유치와부가가치창출에미흡한실정 - 지방도시인접비도시지역에개별입지공장들과소규모일반산업단지가난립하여무분별한도시확산현상이발생하여창조생태계조성에도난관 도시재활성화를위한경제기반형도시재생사업 도시재생사업은도시노후환경정비, 도시인프라및어메니티제고로삶의질개선과동시에도시비즈니스환경개선과고용창출등도시경쟁력제고에있어중요한정책수단임 도시재생사업은 2015 년현재선도지역을중심으로단계적으로실시중임 ( 경제기반형 2, 근린재생 11) - 경제기반형은산단, 항만, 역세권정비및복합개발등을통한고용기반창출등민자유치와민간파트너십을통한도시경제활성화에목적을두는반면근린재생형사업은주로생활환경개선을초점을두고있음 - 경제기반형의경우계획단계에서의민간참여등민간의자율적참여를제고시킬방안이필요하며, 근린재생형의경우단순생활환경개선을넘어문화적공간재창조의수단으로강화시킬방안이필요 창조경제혁신센터등혁신역량강화를위한창조경제혁신정책 중앙정부는기업의창조적혁신역량을뒷받침하기위한정책으로테크노파크, 중소기업진흥공단, 중소기업지원통합센터등을운용해왔음 - 그러나이들정책들은부처별, 지자체별로산발적으로집행된다는점, 중앙정부나지방자치단체가주도한다는점, 수요자의의견반영이미흡하다는점, 단기적지원에그친다는점에서한계를노정 이에대한대안으로창조경제혁신센터등새로운지원체계구축이적극추진될필요있음 - 창조경제혁신센터는지역의특화된산업분야에대해대기업과중소기업간협력시스템구축 ( 대기업이상품 서비스플랫폼과자금 역량등을제공하고 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 137
벤처기업이혁신아이디어제공 ), 민간역량결집, 다양한주체들 ( 경제단체, 기업, 대학, 연구기관등 ) 간의협력관계에기초하여맞춤형지원을추진한다는점에서특징적임 - 기존지원체계와의기능의중복성해소, 각주체들의참여활성화방안등은향후과제임 도시브랜드및문화경쟁력강화를위한문화 관광도시조성정책 지방자치시대도래이후지방자치단체들은도시의정체성을강화하기위한정책들을실시 - 중앙정부에서는특정도시를문화거점으로선정하고집중지원하여주변지역에그효과를확산시키기위한지역거점문화도시정책 19) 을추진함 - 지방자치단체에는유무형의문화적자산을상품화하는이른바도시마케팅전략의차원의문화도시조성 20) 이존재함 2010년전후, 도시정부는대도시중심으로도시브랜드가치를제고하기위한각종조례들을제정하고도시의발전전략으로삼고있음 - 가령, 대구, 부산, 대전은도시브랜드위원회를, 광주광역시는도시경쟁력위원회를두어도시브랜드와도시경쟁력관련계획수립 지방자치실시이후본격화된지역의문화전략으로서의장소마케팅전략등은지역의역사문화자산에대한인식을제고하였다는점에서는긍정적이나, - 각종축제등일회성행사위주의무분별한경쟁이나특색없는지역특성화등으로시행착오를거침 특히, 문화산업의지역적편차는매우심각한수준임 - 서울지역의비중이 51% 를넘는상황이며, 인천, 경기를포함한수도권의비중은 74.4%, 서울시와광역시를포함하면대도시지역이 67.2% 에이름 19) 가령, 광주의아시아문화중심도시, 부산의영상도시, 경주의역사문화도시, 전주의전통문화도시등이존재함 20) 가령, 통영국제음악제, 부산국제영화제등의축제나문화거리조성와같은각종도시문화콘텐츠개발이이에해당함 138 한국국가도시정책의전략과과제
- 비수도권, 특히지방의중소도시의문화산업기반이매우취약한상황임 (< 표 5-7> 참조 ) < 표 5-7> 지역별문화산업종사자현황 (2013) ( 단위 : 명 ) 합계출판만화음악게임영화 애니메이션 총계 574,736 148,927 10,077 77,456 91,893 30,238 4,502 41,506 49,114 27,701 71,591 21,731 100 서울 292,891 72,053 4,223 24,118 35,223 13,558 3,444 30,498 38,054 12,231 42,963 16,526 51.0 부산 22,761 5,158 261 4,553 4,092 1,924 145 1,040 2,128 960 2,003 497 4.0 대구 18,762 3,705 223 4,315 2,988 1,228 24 1,032 1,822 782 2,295 348 3.3 인천 20,559 4,548 418 3,980 5,347 981 67 338 162 1,031 3,364 323 3.6 광주 12,059 3,130 381 2,224 2,051 947 204 732 971 354 738 327 2.1 대전 11,781 2,378 189 2,090 3,025 686 27 705 622 261 1,573 225 2.0 울산 6,960 1,000 88 1,720 1,816 405 0 630 134 35 1,076 56 1.2 경기 113,749 41,913 2,768 14,617 22,423 6,219 487 2,076 2,153 7,547 10,519 3,027 19.8 강원 9,019 1,066 276 3,953 1,361 611 28 829 226 188 436 45 1.6 충북 8,166 1,398 88 1,777 1,520 320 2 566 550 1,080 747 118 1.4 충남 9,398 2,593 99 2,311 1,855 572 27 166 274 607 871 23 1.6 전북 8,206 1,772 182 1,592 2,123 533 13 581 276 310 700 124 1.4 전남 6,518 1,261 100 1,916 1,686 317 6 603 207 68 354 0 1.1 경북 14,711 3,231 410 3,830 2,692 819 0 457 770 488 2,014 0 2.6 경남 15,991 3,146 303 3,867 3,140 920 28 731 708 1,362 1,713 73 2.8 제주 3,205 575 68 593 551 198 0 522 57 397 225 19 0.6 소계 188,963 56,955 4,294 34,456 37,351 10,509 591 6,531 5,221 12,047 17,579 3,429 32.9 방송 광고 캐릭터 지식정보 콘텐츠솔루션 비중 (%) < 그림 5-10> 시도별문화산업종사자비중 (2013) 출처 : 한국콘텐츠진흥원 (2014), 콘텐츠산업통계조사 (2013 년기준 ) 문화셈터 (https://stat.mcst.go.kr/mcst/resource/static/topic/statistics02.html) 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 139
4) 향후정책과제 도시별산업의지식기반강화를통한도시형신산업경쟁력제고 지식기반산업으로의이행에따른융합적전략산업의육성, 관광 공연등문화산업확충, 물류산업과같이산업간, 생산과소비를연결하는도시산업인프라의재구축, 도시공간적차원에서의연계성강화등이중요과제임 도시권별산업특성화와지식기반공간창출 - 기존산업클러스터의차별성과활성화를위해정부는지역특성을감안하여선택과집중방식으로자원을배분하되, 제조업과의선순환이가능하고자체적인경쟁력이갖출수있도록연구개발의성과물의기술사업화를지원하는과학기술서비스, 기획 법률 회계 마케팅등기업지원서비스인프라지원을강화 - 도시간산업기능의역할분담과연계강화도시급한실정으로, 가령대도시지역은기획 R&D 마케팅등에, 인근지역은면적을많이차지하는생산기능등에중점을두어도시간산업기능의연계 협력에중점을두어야함 지식기반산업육성을위한산업단지고도화와도시내지능형산업단지확충 - IT, BT 등새롭게성장하는신산업의경우기획 R&D 마케팅등지식서비스와전문기술인력에대한수요가높으므로비즈니스, 문화, 사업서비스등이집적된다기능비즈니스단지조성등산업단지의구조개편시급 - 특히, 도시내첨단산업단지를확충하여도시형신산업의거점네트워크화의도모가중요 도시첨단물류인프라강화 - IT, 문화, 물류, 유통, 제조를융 복합하는도시형산업의특성을감안할때, 첨단물류인프라의구축은이들도시형산업과도시경쟁력의필수물적기반이될것임 - 최근글로벌 e-market 이가파른성장을보이고있으며, 모바일쇼핑, SNS 등새로운방식의유통이확산되어소량 다빈도의 B2C( 기업- 소비자간 ) 물류시장이급성장추세이나이를처리할수있는도시물류인프라는수요에못미치는실정 140 한국국가도시정책의전략과과제
- 따라서교통혼잡등사회적비용을최소화할수있는물류환경을조성함으로써 지속가능한물류체계를구축하는동시에물류 유통 첨단산업의융복합화를 통해도시산업을지원해야할것임 21) 창조인력유치 육성을통한창조적혁신역량의강화 창조적혁신역량강화를위한인적기반으로서창의적인아이디어를가진인적자원인창조인력유치와육성이시급함 창조인력을위한직업군의육성강화 - 인문 문화 예술 과학 산업등의융합연구활성화를위한인프라구축및환경조성과창업지원, 기업가정신 (entrepreneurship) 함양프로그램등창조인력인재양성및체계적관리의강화가시급함 - 창조인력의전문분야별커뮤니티지원, 전문분야간의교류, 네트워크지원을위한워크샵지원및공간제공등적극적인육성방안이필요 도시재생과연계한창조인력유치를위한도시유휴공간의재활성화 - 창조인력을유치 육성할수있는창조적도시환경구축이중요한과제로부각됨 - 특히, 창조인력은어메니티나문화적환경, 보행성등쾌적한도시환경에대한선호도가높으므로도시경관등도시어메니티를향상시키기위한지원이필요 - 창조산업이나창조계층을유치하기위한새로운공간을개발하는전략보다는도시의유휴공간이나노후화된시설물들을창작문화공간, 예술실험공간, 창의인재교류등창조지원공간으로재활성화하는방안을고려 창조적도시생태계구축 - 기존의대기업중심의유치전략에서벗어나지역내기업을세계적강소기업으로육성하고창업이활성화할수있는도시공간및환경조성 21) 국토교통부가발표한 전자상거래활성화를위한물류인프라규제개혁방안 (2015 년 5 월 6 일대통령주재제 3 차규제개혁장관회의 ) 에는도시내도시첨단물류단지 (e-logis Town) 라는물류거점을조성해동일부지에물류 유통 첨단산업이동시에입주할수있도록규제완화내용이포함됨 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 141
- 각도시의특성화된산업들을기반으로기술융합과산업간융복합이가능하도록기존아파트형공장, 첨단산업단지등을활용한거점공간의조성및제공이필요 산업융합을위한규제개선및지원 - 신산업, 융합산업등의경우진입규제및다수부처에의한규제가많아이를개선하기위한범정부적규제개혁프로그램마련이시급 - 창업기업이그경험지식을축적하여중견기업으로도약할수있도록컨설팅, 네트워킹등이비지니스서비스지원정책을지원하는방향으로지원정책이강화될필요 지역의역사문화자산의보존과활용을통한도시의문화적정체성및역량강화 역사문화자원의컨텐츠산업화전략강화 - 역사문화시설의가치와접근성을제고할수있도록고도보존, 근대건축물보존등을강화하며, 현재추진중인문화도시사업을확충함으로써도시및지역내문화유산에대한시민들의인식제고 - 도시의역사문화명소나인물등을컨텐츠화하여도시문화산업의경쟁력제고에활용 커뮤니티중심의생활문화시설확충및지역문화활성화 - 지역의예술문화생산자인예술문화인들의육성및유치를위해레지던시, 문화지구조성등의정책을확충하여지역문화활성화를도모 - 지역의문화수요자인시민들의문화서비스접근기회와문화역량제고를위한복합기능도서관과창작공간확충등이필요 - 현재의근린재생형도시재생사업등을적극활용하여커뮤니티의문화자산및문화생활기반시설을확충할수있는기회로활용 지역자원을활용한도시관광및도시브랜드마케팅활성화 - 관광객들의수요다양화로다른산업과의연계가능성이점차확대되며융합관광수요가증대됨 142 한국국가도시정책의전략과과제
- 즉, 기존의의료, 교육, 미용, 식품, 한방, 의류등외에도문화산업발전과도시의풍부한문화적기반시설이지속적인관광산업발전에도기여함 - 역사문화자원, 각종공연, 박물관과미술관, 자연생태관광지, 체험형숙박시설등의연계와각도시와지역의역사와문화자원등으로연계할수있는스토리의발굴및지원이시급함 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 143
3. 더불어사는포용적도시발전 1) 배경과의의 지속가능성의위기 : 성장사회에서성숙사회로의전환의걸림돌 < 그림 5-11> 포용적도시발전의필요성 성장사회에서성숙사회로전환됨에따라지역간격차, 계층간갈등, 양극화, 노인, 여성및장애인차별등이출현하고있으며, 기타불평등의확대로인한사회적갈등해소비용이증가하고, 효율적도시관리저해등의문제가발생함 이를해결하기위해서는우선, 기존의중앙집권식물리적공간정책의한계를인식하고 포용도시 (The Inclusive City) 라는더큰프레임을제시함으로써부문별정책들을연계하는통합적인접근법이필요함 - 통합적인접근법으로는전사회계층과도시공간을아우르는 포용적성장 (Inclusive Growth) 모델을대표적인사례로들수있음 (ADB, 2008b) 성숙사회로의전환기에놓인한국사회또한 포용도시정책 수립을위한개념을정립하고포용도시관점에서한국적상황을진단할수있는분석틀을제시하여새로운도시정책과제를도출하는것이시급함 - 국제사회에서도포용적도시성장 (Inclusive Growth) 의중요성이부각되고있으나 (ADB, 2008b; World Bank, 2009) 한국사회에적용가능한모델을 144 한국국가도시정책의전략과과제
개발하기위해서는 (1) 해외선진사례를분석하여시사점을도출하고 (2) 현 한국상황진단이시급함 국제사회에서도포용적도시발전의중요성부각 < 그림 5-12> 포용적도시발전선언의대표적사례 UNDP 는 2015 년 9월 25일유엔지속가능발전을위한정상회담 (United Nations Sustainable Development Summit) 을개최하고새롭게 2030 아젠다를공표함 - 빈곤, 불균등및불평등에맞서고기후변화적응을위한 17개의지속가능발전목표 (Sustainable Development Goals 일명 SDGs) 를담고있음 - 17개의지속가능발전목표 (SDGs) 중 11번째목표인지속가능한도시와공동체 (UNDP-SDG 11.3. Sustainable cities and communities) 는 포용적이고지속가능한도시화와참여적, 통합적, 지속가능한인간정주환경을계획하고관리하기위한역량을강화할것 을당부함 (UN, 2015:18) UN-Habitat 에서는포용도시 (Inclusive cities) 를 2016년개최되는 Habitat III Conference 의주요아젠다로선정함. 우리가원하는도시는포용적인번영을 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 145
추구한다 (The City we need fosters inclusive prosperity) 와같은슬로건을내걸음 (UN-Habitat, 2015) - UN-Habitat 가추구하는포용도시정책이란도시빈곤층의연대를통해, 도시계획과정에서그동안소외되어왔던사회적취약계층의의견을적극적으로반영하고최종의사결정과정에서영향력을확대하는것을의미함 - UN-Habitat 의아젠다는주로민주적도시거버넌스구축을통해불균등한도시개발의문제를해결하는것을최우선과제로삼음 - 도시빈곤층의연대에초점을맞춘 UN-Habitat 의포용도시아젠다는이미성장사회에서성숙사회로의전환기에놓인현한국사회에그대로적용하기에는무리가있음 포용적도시발전 은개별국가특성에따라다양한방식으로해석가능 포용도시정책 이라고말할수있는해외사례는크게선진국과개발도상국의경우로구분될수있는데, 개별국가마다그개념과해석의폭이다양함 - 선진국의경우, 대표적으로프랑스는도시정책 (Politique de la Ville) 을통해이민자배경을가진저소득층이밀집한외곽지역을도시취약지구로선정하고취약계층지원을통해사회적통합 (Social Cohesion) 을추구하고있음 ( 김승민 2011; 허영식, 정창화, 2012) - 개발도상국의경우 ( 예 : 필리핀, 태국등 ) 도시빈민의연대와공동체역량강화를통해도시정책수립시참여주체로서의역할확대를강조 (UN-Habitat, 2015) 146 한국국가도시정책의전략과과제
< 그림 5-13> 포용적도시발전관련해외사례 < 그림 5-14> 포용적성장을위한지표개발사례 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 147
한국사회에적용가능한포용도시정책수립필요 국제사회담론을현한국사회에그대로적용하기란무리 한국적포용도시 라는새로운틀안에서이와관련된기존의부문별정책들을평가하고재해석하는과정이필요함 - 포용도시정책이란궁극적으로사회갈등해소를위한비용을절감하고형평성의문제를해결하여 사회적으로지속가능한도시 (Socially sustainable city) 를구현하고자하는것임 기존의관련정책들은포용도시라는틀안에서크게다음과같이두가지범주로구분될수있음 : (1) 공간적포용 ( 공간적양극화해소 ) (2) 사회적포용 ( 사회적약자지원, 지역사회기반의다문화공동체형성, 주민주도참여거버넌스구축 ) < 그림 5-15> 한국적포용도시정책의두가지차원 148 한국국가도시정책의전략과과제
한국적포용도시 관점에서기존정책들을평가 재해석필요 사회적취약계층선정 지원만을강조하는것은수동적인포용정책으로도시정책수립에있어서의참여주체에대한문제의식이부족함 ( 박인권, 2015) 사회적취약계층의자기결정권을존중하고도시정책수립시최종의사결정과정에서참여기회를확대하는방식으로정책방향을전환해야함 개발위주의도시발전정책으로지역공동체가해체됨에따라사회적취약계층은집단의식과사회적연대감을형성하기힘들어짐. 사회적취약계층을도시정책수립에있어서의참여주체로포함시키기위해서는, 지역공동체활성화가필요함 도시포용성제고를위한한국형모형개발필요 2) 현황과문제점 도시의공간적양극화심화 대도시에서신시가지개발에의해중심지가이동하면서원도심쇠퇴현상이나타나고지역간불균형문제가심화됨 - 서울의경우, 30년이상노후단독주택비율이강북구가자치구중에서가장높고, 성북구, 은평구, 중량구순으로지역간격차를보임 ( 이동훈, 2015) 소형의무비율제도와같은획일적인규제중심의주거복지정책은양극화현상을해소하기에그실효성이높지않다는비판이제기되기도하나 ( 최막중, 김준형 2004), 그럼에도불구하고재개발사업을통해공급되는소형의무비율의완화및폐지는사회통합을저해할수있음 - 소형의무비율이완화됨에따라, 서울의강남과같은대도시의특정지역에나타날중대형쏠림현상이예상됨. 결과적으로집값부담으로인한저소득층의진입장벽이높아지고결과적으로계층간공간분리현상이심화될전망 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 149
< 그림 5-16> 서울도심내공간적양극화심화 사회적약자의증가에비해이에따른도시환경적배려미흡 고령인구비율이크게증가함에따라노인을위한적정한주택공급및정비와같은고령화에따른도시환경대응책마련이시급함 ( 천현숙, 오민준, 2013) - 1980년대중반노인인구증가시작, 2013년에는전체인구의 14% 상회 여성노동력증가로인한저출산에대응, 공간계획차원에서생활권별로복지시설 ( 보육및의료 ) 마련필요 ( 박태원, 천현숙, 2012) - 2009년익산시를시작으로전국 57개여성친화도시선정 150 한국국가도시정책의전략과과제
도시계획제도에있어장애인을고려한도시환경구축이필요 - 장애인을배려한시설을제공하는것도중요하지만, 장애인또한시설이용과관련하여도시계획수립시의사결정과정에영향력을행사하고자기결정권을가질수있는제도적장치가필요함 ( 김혜정, 2007) < 그림 5-17> 여성친화도시정책의현황과계획요소도출과정 지정연도도시 2009 ( 전북 ) 익산시, ( 전남 ) 여수시 ( 서울 ) 강남구, ( 경기 ) 수원시, 시흥시, 2010 ( 강원 ) 강릉시, ( 충북 ) 청주시, ( 충남 ) 당진군, ( 대구 ) 중구, 달서구 ( 서울 ) 도봉구, ( 부산 ( 사상구, ( 인천 ) 동구, 부평구, ( 광주 ) 동구, 서구, 남구, 북구, 광산구, ( 경기 ) 안산시, 안양시, 2011 ( 강원 ) 동해시, ( 충남 ) 아산시, ( 전북 ) 김해시, ( 전남 ) 장흥군, ( 경북 ) 영주시, ( 경남 ) 김해시, 양산시, 창원시, ( 제주 ) 제주특별자치도 출처 : 최성지 (2012) 출처 : 박태원, 천현숙 (2012) 체류외국인증가에따른잠재적인사회불안요소증가 서울시와같은대도시로의외국인인구유입이가속화되면서, 인종적으로다양해지는인구구조의변화에대응한도시정책적대응방안마련이시급함 ( 박세훈, 정소양, 2010) - 외국인전문인력은 2009 년기준 11만명으로꾸준한증가추세를보임 ( 임석희, 송주연, 2010) 대도시에거주하는이주노동자수가현재 100만명에육박 - 안산시원곡동의경우주민 8만명중 50% 는이주노동자로구성. 전체외국인인구의 20%, 외국인근로자의 50% 가불법체류자로잠재적사회불안요소로남아있음 ( 이선화, 2008) 국가차원에서노동시장내로이주자를편입시키기위한프로그램도입시급 ( 김순양외 2008) 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 151
- 지자체와시민단체간의협력적거버넌스구축이필요함 ( 송석원외, 2011) 대도시에거주하는각국가별외국인근로자를중심으로다문화공동체가형성되고있어기존의지역주민공동체와의문화적갈등이예상됨 - 다문화공동체가세분화되어형성될수록, 대상지역의주거안정성및지속성에부정적인영향을미칠수있으므로 ( 이석현, 2015), 외국인인구의한국사회로의통합을위한방안마련이필요함 < 그림 5-18> 안산다문화마을특구인구현황 출처 : ( 좌 ) 안산시외국인주민센터홈페이지 ; ( 우 ) 안산시외국인주민센터 (2010) 성장위주의도시정책으로인한주민참여미흡 개발위주의물리적인정비또는전면철거중심의도시발전정책으로인해공동체가해체되는상황에맞서지역단위에서이를다시복원할필요가있음 - 대도시주거지역정비과정에서지역의실정과는상관없이일괄적으로개발구역을지정하고개발이익극대화를추구하는과정에서주민과조합원들간의내부갈등발생 ( 신중진외, 2013) 도시정책수립시참여주체로서의주민참여부족 - 도시계획수립단계에서지자체중심으로주민참여를독려하고있으나, 참여주체로서의지역공동체의역할과권한을명시한가이드라인부재 ( 이상훈, 황지욱, 2013) 사회적경제활성화를위한중앙정부차원에서보조금제도및지침마련이필요함 ( 이해진, 2015) 152 한국국가도시정책의전략과과제
- 2007 년사회적기업육성법제정, 2010 년소비자생활협동조합법개정, 2011 년 협동조합기본법제정등지역공동체역량강화를위해도시재생과사회적 경제를연계하고마을기업을육성하고자했으나지역특성을살리지못함 [ 사례 : 수원시 ] 2012 년수원시가 2030 수원도시기본계획 수립을위해최초로도시계획수립단계에서주민참여를추진. 이후서울시와제천시가시민참여단을운영. 청주와청원군은주민참여형도시기본계획을수립하고있으나주민참여의역할과권한을명시한체계적인가이드라인이필요 3) 정책적대응과한계 공간적포용을위한장소중심의지원체계미흡 도시및주거환경정비법을근간으로시행되는사업들은주택건설에만초점을맞추어명확한지역간격차실태파악과낙후지역의발전방안마련미흡 ( 유승수외, 2014) - 사업성위주의주택건설및공급에치중, 도시의불균형한성장, 원도심쇠퇴와신시가지개발에의한중심지이동, 도시내지역간격차심화등의지역현안에적절히대응하지못함 공공임대주택제도는사람중심의지원방안마련 ( 예 : 주거비보조및저소득층자립지원프로그램 ) 에초점을맞추어장소중심의지원체계가미흡 - 공공임대주택공급시그지역적특수성및거주민의요구가충분히사업에반영되지못함 ( 김선엽, 박천일, 2012). 지역커뮤니티의특성에맞는유형별공공서비스제공과시설배치가필요 ( 박정은외, 2012) - 쇠퇴지역의재생이라는관점에서사회경제적요인 ( 지역의실업률감소, 일자리창출, 교육기회제공및공공서비스접근성향상등 ) 에대한고민이부족 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 153
사회적포용을위해도시정책과사회복지정책의연계필요 2010년보건복지부는고령화에대비한기본계획을수립하고일자리제공, 소득향상, 건강증진, 임대주택공급을통한주거지원과같은노인복지를위한공간적전략을제안함 - 특히노인을위한임대주택의경우역세권에입지하도록하거나저소득층노인의경우다가구, 다세대주택을매입임대주택으로주로공급및지원하도록함으로써고령친화적인도시환경을제안함 ( 천현숙, 오민준, 2013) -고령자의인구특성에대응한주거환경을마련하기위해서는최저주거기준및최소안전기준과관련한법제도적뒷받침이필요 ( 여경수, 2011) - 2013년 WHO 인증고령친화도시가입 2009 년여성가족부를중심으로여성친화도시선정이시작되었는데생활권을중심으로적절한복지및돌봄시설이포함된다기능적공간전략이필요 - 2003 년여성건설인협회에의해 여성이살기좋은도시건설 을위한세미나가개최됨. 이후지자체가도시계획수립시성별영향평가를실시하면서여성친화도시정책에대한관심이고조되었으며, 2011년말기준으로총 30여개지자체가지정됨 ( 신승춘, 권자경, 2013) - 여성친화도시정책이란도시환경과관련해서는일과공공서비스, 여가환경등을연계한다기능적도시공간화사업을의미함 ( 이상문, 전영욱 2009) - 생활권을중심으로적절한복지및돌봄시설이포함된공공이용시설을확대설치하고, 도시계획전단계에있어여성전문가의참여를확대하여정책결졍과정에있어직접적인영향력을행사하기위한전략필요 ( 장임숙, 이원일, 2013) 2008 년 11월발표한서울시장애인행복도시프로젝트는장애인의고용자립및도시환경개선을목표로 장애인이편리하다면우리모두에게편리한도시 라는슬로건을내세운정책을제안함 - 장애인의고용자립및도시환경개선을제안했으나, 장애인의자율적인의사결정과참여확대가보장되지못함 154 한국국가도시정책의전략과과제
< 표 5-8> 여성친화도시지정현황 (30 개지자체 ) 지정연도 도시 2009 ( 전북 ) 익산시, ( 전남 ) 여수시 2010 ( 서울 ) 강남구, ( 경기 ) 수원시, 시흥시, ( 강원 ) 강릉시, ( 충북 ) 청주시, ( 충남 ) 당진군, ( 대구 ) 중구, 달서구 2011 ( 서울 ) 도봉구, ( 부산 ( 사상구, ( 인천 ) 동구, 부평구, ( 광주 ) 동구, 서구, 남구, 북구, 광산구, ( 경기 ) 안산시, 안양시, ( 강원 ) 동해시, ( 충남 ) 아산시, ( 전북 ) 김해시, ( 전남 ) 장흥군, ( 경북 ) 영주시, ( 경남 ) 김해시, 양산시, 창원시, ( 제주 ) 제주특별자치도 출처 : 최성지 (2012), 여성친화도시정책의현황과향후과제, 국토 372, p6-12 지역사회기반의다문화사회정책부족 2007년 재한외국인처우에관한기본법 을제정하고서울글로벌도시화기본계획을발표하면서, 질높은사회통합 을위한제 1차외국인정책기본계획 (2008-2012) 을실시함 ( 정명주, 2012a) - 적극적인다문화사회정책을추진하고있으나중앙정부차원의정책이대부분이며지역사회를기반으로한정책은부족한실정 ( 정명주, 2012b) 외국인인구의한국사회로의편입의목적이경제성장을위해외국인전문인력의참여비율을높이고불법체류자와같은사회불안요소로규정된이주자집단이야기할수있는문제점을해결하고자하는데한정됨 - 경쟁력강화측면에서외국인전문인력을유치하기위해그동안강조해왔던장소마케팅전략에서벗어나, 다양한문화공동체를중심으로그정책대상이전환되어야함 ( 박세훈, 정소양, 2010) - 기존의지역공동체와의사회적갈등이예상되므로, 도시정책적측면에서공간 사회적인혼합에대한방안마련이필요함 ( 박세훈, 2010) 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 155
[ 사례 : 안산시원곡동 ] 외국인밀집지역인안산시원곡동의경우주민 8만명중 50% 는이주노동자로구성됨. 전체외국인인구의 20%, 외국인근로자의 50% 가불법체류자로서잠재적인사회불안요소로남아있음 ( 이선화 2008) 경기안산시는지난달원곡동과초지동등을다문화국제도시로육성하고문화관광산업단지로특성화하여다문화도시클러스터정책전략용도구역을실시할예정이라고공표함 지역단위로원주민과이주민을융화시킬방안을마련하고있으나 ( 예 : 국경없는마을 ) 아직까지추상적, 개념적이라는비판이제기되고있음 ( 오경석, 정건화 2008), 부분적으로다루기보다는국가차원의통합적시책이필요함 도시정책수립에있어 주민주도 방식의실질적한계 도시정책수립에있어관련주체들의참여확대가사회주요이슈로대두되면서주민참여를장려하기위해정책적대응이다양한방식으로나타나고있음 - 1981년 도시계획법 개정으로공청회와공고 / 공람제도가처음마련됨 - 현재 국토계획및이용에관한법률 에의거해공청회를통한의견청취, 공고 / 공람을통한정보공유, 위원회심의제도및주민에의한국토도시관리계획입안의제안등이제도화됨 - 2007 년부터 살고싶은도시만들기 와같은지자체중심의개발사업에있어직접적인주민참여방식또한나타나고있음 ( 김묘정, 2012) - 뉴타운사업의경우개발사업추진과정중에원거주민의의사를반영하기위해주민협의체를구성, 운영함 ( 천현숙, 김유리, 2009) 주민참여를장려하기위한기존의정책적대응방식에는, 지역공동체활성화를위한계획제도마련및인프라제공의필요성에대한인식부족 - 주민에의한국토도시관리계획입안제안의경우, 주민들간에지역공동체라는집단의식과사회적연대감이미흡하여, 오히려이익집단에의한악용과주민 156 한국국가도시정책의전략과과제
간갈등조장의우려가있음 ( 김혜천, 2001) - 뉴타운사업의경우개발위주의도시발전정책의영향으로사업추진과정중에지역공동체가와해되는경우가종종나타남. 원거주민의의사를반영하기위해주민협의체를운영하고있으나의사결정과정에서반대표를던진거주민의의사를어떤방식으로반영해야할지에대한명확한기준과가이드라인이부재 - 중간지원조직을중심으로추진주체를구성하고지역공동체활성화와역량강화를통해주민주도적인계획수립을지원하고자하나, 지역공동체의역할과권한이명확하지않고재정독립성을확보할수있는제도적장치가뒷받침되지않아그동안소외되어온관련주체들 ( 특히사회적취약계층 ) 의참여를끌어내는데있어실효성이없음 ( 박세훈, 2015) 4) 향후정책과제 < 그림 5-19> 포용도시아젠다와정책방향 사회적취약계층을사회적약자, 외국인, 저소득층등의세분화된정책대상으로 인식하는데그치지않고, 지역을기반으로한공동체에편입될수있도록지원하 여, 지역공동체를중심으로각그룹의의견을개진할수있도록함 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 157
사회적취약계층을선정하고지원하는수동적포용의개념은부문별정책간의연계성을충분히고려하지못하고있음. 이에대응하여지역단위의통합적인접근법으로사회적취약계층의자기결정권을존중하고도시정책수립시최종의사결정과정에서참여기회를확대함으로써좀더적극적 / 능동적포용으로정책방향을전환해야함 ( 박인권, 2015) 사회적취약지구의환경개선및공공지원확대 사회적취약지구선정을위한사회경제적지표개발 - 교육수준, 주거의질, 공공서비스접근성, 실업률등의지표를설정하고국가평균에현저히미달한지역을사회적취약지구로선정 - 선정이후 4-5년마다목표치달성정도를재평가하는제도마련 도심지역의쇠퇴및공동화현상방지를위해제안된도시재생선도사업은실질적으로저소득층이밀집한거주지역의사회경제적문제해결을위한연계방안으로포괄적인활용가능 도시재생사업과연계하여노후 쇠퇴지역의환경개선및공공지원확대를위한기간과세부목표를설정하고추진기관설립및재원마련 - 사회적취약지구로선정된지역에는경제발전과일자리창출을위한세제혜택제공 - 사회적취약지구환경개선사업의재원마련을위해도시재생사업예산의사용규정을변경 모든거주민을위해차별없는공공서비스접근성확보 향거장수 : Agining in place 를기치로고령임에도불구하고여전히생산활동인구로활발히활동하고지역공동체의일원으로서지역발전에참여할수있도록지원해야함 ( 고석형, 김도년, 2014). - 노인을배려한안전한도로와접근성높은대중교통을제공 (Accessibility 향상 ) 158 한국국가도시정책의전략과과제
- 이동성을고려한주택의입지선정과공동임대주택공급도모 (Mobility 와주거안정성보장 ) - 독거노인및거동불편노인보호를위한지역사회및가족과연계된돌봄공간마련 - 고령인구를위한일자리를제공, 소득감소에도그지역에남아있을수있도록제도적뒷받침마련 여성의사회참여확대를위해, 지역사회를기반으로생활인프라제공해야함. 노인부양, 육아등은더이상가족이중심이아닌 ( 특히여성만의책임이아닌 ) 더큰지역사회의책임이므로여성이생산활동및지역사회활동등에적극적으로참여하고능력을발휘할수있도록생활환경을정비해야함 - 생활권내에돌봄및교육시설의적정입지를유도하여범죄로인한위험등으로부터보호하고안전하고편리한시설이용을도모 장애인도공공공간을향유할수있도록서비스접근성향상해야함 - 중앙정부차원의지원제도를활용하여장애인을배려한생활지원시설을병설한공공공간의조성 - 단순히장애인만을대상으로한디자인이아닌, 고령자는물론모든이의이용을배려하도록추진하여궁극적으로지역공동체활성화로연계 다문화사회에대응한공간정책확대 지역사회기반의다문화공동체형성 - 지자체중심으로다양한가치를인정하는교육프로그램을제공하고차별및인권침해방지를위한모니터링시스템구축 - 외국인주민센터설치등지역사회로의편입을도모하기위한공간마련 사회불안요소관리, 안심도시조성 - 지역실정에맞게외국인집단거주지의불법체류자의관리를강화하고지속적인생활환경개선을통해슬럼화현상을막고지역의정체성부여 - 중앙정부차원에서미래잠재위험지역도출을위해외국인인구유입에따른 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 159
공간구조변화를분석하는것이필요 - 중앙정부차원에서가까운장래에사회불안요소로남을가능성이높은사안에 대해보다선제적으로정책을수립 주민주도참여거버넌스구축 사회적취약계층이집적되는현상에대응하여 평생, 지역공동체 를구축 - 평생, 지역공동체 란지역사회를기반으로전연령과계층에게맞춤형공공서비스를제공할수있는공간을의미함 - 사회적약자를그룹별로묶어공동거주를독려하고복지시설과연계한다기능적복합공간을마련하여생활인프라를제공함 자립지원프로그램제공을통한지역공동체역량강화 - 지역공동체사업시행시물리적환경개선뿐아니라장기적인공동체의식및연대감강화를위한프로그램 ( 예 : 공동체사업운영, 기술교육, 비즈니스컨설팅등 ) 에도적절한예산배분 - 주민활동거점을조성하기위한매개공간과시설마련 사회적경제활성화를통한지역공동체사업모델개발 - 중앙정부차원에서지자체와지역공동체간의협약을통한자립형사업모델을개발하기위한보조금제도및지침마련 - 중앙정부차원에서지역내사회적취약계층에게우선적으로고용기회를부여한경우인센티브를제공하는방식으로일자리창출에기여 - 지자체주도로한국형 Community Enterprise 모델개발, 이윤은소득재창출과지역활성화를위한공공기금마련을위해재투자함 중간지원조직의역할및권한확대 - 중간지원조직 ( 마을만들기및도시재생지원센터 ) 의운영방식 ( 조직, 역할과권한, 재원배분등 ) 에대한중앙정부차원의구체적인가이드라인제공 - 지자체로부터의예산독립성확보를위한중앙정부차원의제도마련 ( 예 : 공공기금또는독립적인별도의부서마련 ) 160 한국국가도시정책의전략과과제
5) 포용도시를위한국가도시정책의역할 공간적 사회적포용성제고를위한추진체제의정비 한국형포용도시의아젠다와세부목표설정 - 한국형포용도시란성장위주의도시개발에서누적되어온사회갈등을완화하거나해소할수있는새로운도시발전전략을의미함 도시포용성측정 평가를위한추진체계구축 - 최대한세분화된지표를포함한평가절차디자인및시민사회참여지원을통한운영체제정립 - 범부처적인해결을위해직속위원회및기관설립 포용적도시환경조성을위한도시계획수립및실행 - 계획수립단계에서도시포용성이제고될수있도록가이드라인을제공하고적극반영할수있도록권장 < 그림 5-20> 공간사회적포용성제고를위한추진체제의정비 포용적도시환경조성을위한도시정책추진계획마련 저소득층, 사회적약자 ( 노인, 여성, 장애인 ), 체류외국인등의정책대상에초점을맞춘개별적사업또는부문정책으로만추진되어왔음 선진국에서는사회통합을위해사람중심에서장소중심으로포용정책수립시패러다임의전환이강조되고있음 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 161
지역공동체의일원으로사회적취약계층들도활발히참여하고목소리를낼 수있는도시사회환경조성을위해장소중심의 한국형포용도시조성추진 계획 을제시 포용성제고를위한중앙정부가이드라인제시 도시의포용성은공간사회적포용의두가지차원을포괄하는만큼다양한정책적층위를가지고있음 선진국에서는갈등해소와사회적통합을추구, 도시민의삶의질제고, 지속가능한도시발전등의측면에서도시의포용성정도를평가하고이를개선하기위한노력을하고있음 우리나라에서도도시포용성진단지표를개발하고평가제도를도입할필요성이있음 도시포용성제고를위한도시계획수립지침마련 < 그림 5-21> 계획수립단계에서의도시포용성제고 162 한국국가도시정책의전략과과제
4. 안전하고편리한시민중심의도시 1) 배경과의의 기후변화에따른도시재해발생증가 우리나라의기후변화영향은전세계평균보다빠르게진행되는추세이며, 기후변화영향이더욱증가될것으로전망 - RCP(Representative Concentration Pathways) 시나리오에따르면, 기존배출량기준의 SRES(Special Report on Emission Scenario) 시나리오에비해기후변화영향이증가될것으로전망됨 - 우리나라는 2050 년에기온이기존 2.0 에서 3.2, 강수량은기존 11.5% 에서 15.6% 로증가가전망되며, 기온과강수량의평균값이증가하면서평균적인현상의발생은줄고극한기후발생횟수와강도증가추세 - 기후변화관련수문기상재해발생빈도가급증하고있으며, 매년, 계절별로반복적인폭우, 폭염, 폭설등기후변화재해발생 < 그림 5-22> RCP 시나리오에의한미래한반도기온 ( 좌 ) 및강수량 ( 우 ) 변화의공간분포 출처 : 국토해양부 (2012a). 기후변화적응도시조성방안연구 (2 차년도 ) 기후변화영향으로재해가대형화 다양화추세이며도시에서의피해양상변화 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 163
- 기후변화영향으로국지적이고강한폭우로인해많은피해가발생하고, 폭설또한기후변화영향으로강도와발생시기적패턴변화 - 자연재해피해액은 1970 년대대비 2000 년대는약 8.6 배증가하고인명피해는 1970 년대대비 2000 년대는약 78%(330 명 72명 ) 감소하나대규모피해발생시여전히많은인명피해발생 < 그림 5-23> 자연재해로인한인명피해및재산피해연도별현황 출처 : 국토해양부 (2012a). 기후변화적응도시조성방안연구 (2 차년도 ) - 기후변화영향으로인해 2000 년대이후호우및대설발생횟수증가 < 그림 5-24> 호우및대설발생횟수추세 출처 : 소방방재청, 2015. 2014 년재해연보 164 한국국가도시정책의전략과과제
기후변화에따른이상기후현상으로재해피해가증가하는추세이며, 특히인구, 건축물등이밀집된도시지역을중심으로자연재해피해가증가 - 도시지역은인구와기반시설이집중되어있고, 고밀도로개발되어재해발생시막대한인명및재산피해가발생하며, 그피해가급속하게확산됨 - 동일태풍경로내의인접시 군의피해액을비교하면, 인구가집중되고도시화가진행된시급도시에서피해가훨씬크게발생 환경친화적이고편리한도시환경에대한요구증대 교토의정서 (1997), 발리로드맵 (2007), 신기후체계를위한 2015 년파리총회 (COP21) 등글로벌차원의온실가스저감논의확산에따라온실가스감축을위한도시차원의대책요구심화 - EU의경우 1990 년대비 2030 년온실가스배출수준을감축하기위한정책목표달성을위하여스마트그리드 ( 에너지분야 ) 중심의스마트도시구축을추진 - 한국의경우 2030년 BaU (Business as Usual) 온실가스배출량전망대비 37% 를도시 ( 건축물, 교통분야 ), 산업, 탄소거래를통해저감하는것을목표로하고있음 정보통신인프라와도시의데이터를융합하여도시생활의편의를증대시키고, 체계적인도시관리요구증대 - 인도의나비- 뭄바이 (Navi-Mumbai) 와이파이시티, 미국캘리포니아주의전력통제시스템, 네델란드암스테르담의온실가스배출감소프로젝트, 인천송도의스마트시티등 ICT 기술을활용한도시의편의성증대및효율적도시관리움직임이세계곳곳에서나타나고있음 가치관변화에따른여가문화생활확산 국내외적으로일과여가의균형을통해삶의질과행복지수를향상한다는사회적공감대가확산 - 2012 년통계조사에따르면 15세이상서울시민 45.0% 는수입을위해일을더하기보다는여가시간을갖고싶다는생각을가지고있고, 2015 년서울시민 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 165
의희망여가활동조사에서는여행, 야외나들이가 31%, 문화예술관람이 12% 등으로매력적인위락및문화공간의필요성이높아지고있음 ( 서울시, 2012) SNS (Social Network Service) 시대도래와함께사회구성원들의여가문화가급속히확산 - 여름에페이스북에서가장많이언급된주제는휴가철과여행이며, 사람들은여행을준비하는동안의설렘, 여행중의감동, 즐거움에대한경험을페이스북상에서주로공유함 ( 임일곤, 2015) 2) 현황과문제점 기후변화에따른도시의재해취약성심화로인해시민안전위협 우리나라도시는급격한도시화에따른고밀개발, 저지대, 구릉지개발등으로재해취약성이높고, 시가지연접부자연및인공비탈면에서폭우로인한사면재해와같은재해위험성증가 - 자연재해로인해 `11년 4만명, `12년 2만명이발생하는등최근 10년간평균 2만명의이재민이발생 - 인명피해의 81% 이상이산사태등토석류붕괴에의해발생 - 기반시설과인구가집중된도시에서의재해취약성심화로인해침수면적추세는감소하고있으나수해피해액추세는증가 166 한국국가도시정책의전략과과제
< 그림 5-25> 침수면적및수해피해액추세 출처 : 소방방재청, 2015. 2014 년재해연보 기후변화로인한사회기반시설및주요기반시설의실질적피해및리스크가증가될것으로전망 - 연안지역주요국가시설의 25~28% 는범람에취약할것으로예상되므로이에대한연안시설기준강화및특별관리필요 - 집중호우로경춘선철도노반일부유실 ( 13), 부산지하철침수 ( 14) 등발생 구도시는방재개념이부족한개발로녹지확보미흡, 불투수면적증가, 배수시설의용량부족, 시설간유기적협응체제가부재하고기후변화에취약한노후건축물 (15년이상건물 ) 및반지하가구집중관리등의제도적장치필요 - 도심침수방지를위한배수시설투자도부족할뿐아니라, 시설별로유기적홍수분담계획없이개별투자되어비효율적으로운영되며, 상습침수지역의주요침수원인은하수도시설통수능력부족및배수불량으로분석 - 14년기준으로노후건축물은 4,543,883 동, 면적은 1,813,358,170 m2이며, 20년후인 2035년에는 6,338,790 동, 면적 3,362,007,619 m2으로증가하여 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 167
이에따르는피해또한늘어날것으로전망 22) - 도시지역침수피해의주요취약지역인반지하가구는전국에 51만8 천가구 ( 10년인구주택통조사자료 ) 에달함 재해위험을가중시키는도시개발로인해재해피해증가우려 - 서울시불투수면적 : 62년 7.8% 10년 47.69% - 도시화로인해도시지역의불투수면적이증가하고있으나지표에서우수를저류, 침투시키는우수관리시스템이갖추어져있지못함 - 재해위험지역또는하천변, 해안변에인접하여주거지역이밀집되어생활하는등방재적관점의토지이용이미흡 스마트 녹색도시추진제약요인의복합화및비효율성심화 우리나라는도시생활의편리성향상및관리의효율화, 경제활성화를위해스마트시티 (U-City) 에대한개념을확립하고전국규모의스마트시티구축을추진 - 현재까지성남, 용인, 파주등약 50여개도시에 U-City 구축관련사업을지원하였으며현재인천송도, 세종시등지에서구축중 - 스마트시티구성요소중하나인교통부문은시민들에게편리함과경제적, 시간적, 환경적혜택등을제공하여삶의질을크게향상시키고있음 국토해양부는스마트교통체계확대에따라교통혼잡 사고 물류비용의절감으로연간 11.8조원이상의사회적편익이발생하고교통정체완화등에의한온실가스배출이약 12% 감소 ( 교통부문온실가스배출량대비 ) 될것으로판단하고있음 ( 국토해양부, 2012b) 국내스마트시티 (U-City) 는고비용 저효율구조, 정보시스템간연계미흡으로인해기술과서비스모두침체 - 국내스마트시티는선진국보다도입이빨랐고, 10년까지국토부, 안행부등을중심으로범정부과제로활발히추진되었으나, 스마트시티사업의근간 22) 출처 : 국토교통부, 14 년건축물현황통계 (2014 년시도별건축물현황 - 노후건축물현황 ) 168 한국국가도시정책의전략과과제
이었던신도시사업이축소 / 폐지 - 높은투자비용및체감서비스가미흡하고, 기성시가지가정책대상에서소외되고, 각종정보시스템간연계미흡이드러나고, 관련시설의설치및관리의문제점이발생함 - 스마트시티의사업추진방향이건설자체에초점을두고향후운영문제에대한고민이부족하여구축완료후유지보수가어려운실정이고, 스마트시티서비스자체가공공서비스에치중하거나이용자의직접적인수요와동떨어진경우가많아지속적수익연계가어려움 저탄소녹색도시조성및배출량저감노력에도불구하고복잡한이해관계및비용등으로인하여에너지다소비구조유지및온실가스배출량증가 - 온실가스저감을위해건축물에너지허가기준강화, 친환경주택성능평가제도, 공공건축물그린리모델링을수행하고있으나이에따라많은비용이수반되고있음 - 저탄소녹색성장정책기조에도불구하고기후변화, 사회여건변화, 사회구조적문제등으로인하여온실가스배출량은급격히증가함 < 그림 5-26> 국내온실가스총배출량및증가율 출처 : 온실가스정보센터, 2014 - 온실가스저감정책일환으로대중교통이용률을증대시키기위해여러노력이 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 169
있었으나, 최근대중교통이용률이꾸준히감소하고있으며, 그감소분이상으 로편리성으로인한승용차의이용률이빠르게증가하고있어원인과대책을 마련하는일이시급해지고있음 매력적인여가문화공간의부족및격차 생활인프라차원의여가문화공간의도시간, 도시내격차의심화 ( 조판기외, 2013) - 우리나라도시지역의박물관, 미술관, 공공도서관의 1관당인구수 ( 명 ) 는 10만 7,523( 명 / 관 ), 12만 7,364( 명 / 관 ), 8만 2,070( 명 / 관 ) 으로, 도시간격차가매우크며, 문화시설의소재지에따라수도권과지방으로구분하여살펴보면, 수도권 3개시 도에문화시설의 35.6% 가분포한것으로나타남 - 생활과직접적으로밀접한관련이있는공원시설인근린공원, 어린이공원, 체육공원, 소공원을포함한생활공원의 1인당면적은평균 18.90 m2이며 2.25 m2부터 96.94m2까지로도시간격차가매우큰것으로나타남 - 공공체육시설중간이운동장과생활체육관등생활관련체육시설의 1인당면적은 1.21m2이고대부분 0.1m2에서 3.6m2사이의수치를나타내며도시간격차가큰편임 170 한국국가도시정책의전략과과제
< 그림 5-27> 생활여가공간현황 출처 : 조판기외 (2013) 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 171
도시의양적개발, 빠른개발패턴으로인해지역고유의역사성, 지역성등이반영되지못한획일적이고무미건조한도시경관이조성됨 - 민간업체를중심으로한주택및상업지역공급은개발이익을극대화전략으로공공공간이충분히공급되지못함 - 도시의양적인개발에만주력한결과도시계획에있어쾌적성과심미성확보라는측면이간과되어왔으며, 획일적인도시계획에의하여지역적인특성이배재된도시환경이나타남 3) 정책적대응과한계 기후변화재해에대해체계적도시방재전략미흡 최근 국토의계획및이용에관한법률 개정에따라기후변화대응에대한내용이추가되었고, 풍수해저감종합계획등을고려하여도시계획을수립토록함 - 2012년 2월, 기후변화에대한대응및풍수해저감을통한국민의생명과재산의보호를법제3조국토이용및관리의기본원칙에추가 - 도시계획수립시각계획별재해로인한피해최소화를위해소방방재청의안전관리계획과풍수해저감종합계획을고려하도록하는내용을최근개정함 (2012.4.10.) - 지구단위계획에서는풍수해저감종합계획관련내용을별도로두고있지않음 도시 군기본계획에서방재에관한사항이법률에명시됨으로써방재의위상과중요성은높아졌으나체계적이지못함 - 2011 년 4월기후변화대응및에너지절약에관한사항신설과방재및안전에관한사항이법제19 조도시 군기본계획의내용에경관에관한사항의일부로포함되어명시됨 - 시행령제9조에서광역계획권의문화 여가공간및방재에관한사항을포함하도록규정하고있음 172 한국국가도시정책의전략과과제
- 광역도시계획의방재에관한사항은시행령에제시되어있으며, 도시 군관리계획에서는방재에관한사항이제시되어있지않음 도시계획의방재계획기준은폭우재해중심이고, 폭우재해이외에다양한기후변화재해에대한계획기준미흡 - 대부분방재계획기준은폭우재해에치중 - 기후변화에따른다양한재해 ( 폭염, 폭설, 강풍, 가뭄, 해수면상승등 ) 를고려하지못하고있음 국토교통부는재해취약성분석제도를도입하여재해예방형도시계획및토지이용체계기반을마련하였으나실질적효과미흡 - 도시계획수립시재해취약성분석을수행하여반영토록하는등도시계획수립지침을개정 ( 11.12) 하였으나부문별계획내방재관련계획기준이미흡하고, 지자체추진실적이저조 - 도시 군기본계획및도시 군관리계획수립시기초조사의하나로재해취약성분석을실시하도록국토의계획및이용에관한법률을개정 ( 15.1) 하였으나, 지자체예산확보근거가미흡하고재해취약성분석결과에대한체계적인평가및검증체계미흡 - 재해취약성분석을체계적으로지원하고분석결과를지식자산화하여공유할수있는방안마련이필요하며, 재해취약성분석결과에대한체계적인평가, 검증, 모니터링을위해제도개선및지원플랫폼마련이시급 녹색도시조성을위한도시계획적적용체계미비 저탄소녹색성장기본법 (2013년시행 ) 에서온실가스배출량완화에관한사항을지정하여국토종합계획, 도시군기본계획수립시활용하게하는등도시계획체계내에서관리할수있는제도적수단은마련됨 - 저탄소녹색성장기본법에서는지방자치단체가녹색국토관리, 교통, 녹색건출물등저탄소녹색성장대책을수립 시행할때해당지방자치단체의지역적특성과여건을고려하는것을의무화하고, 관할구역내의사업자, 주민및 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 173
민간단체의저탄소녹색성장을위한활동을장려하기위하여정보제공, 재정지원등필요한조치를강구하는것을의무화함 저탄소생활구조로바꾸는데있어서의도시계획적역할미비 - 에너지기기의효율개선측면만이강조되고, 에너지소비적도시공간구조지속및토지의집약적이용을통한에너지효율제고미흡 - 외곽지역의개발로인한교통수요유발, 원격통근에의한에너지소비ㆍ교통혼잡비용증가, 외곽의양호한녹지훼손, 기존도심의낙후등문제야기 - 도심내에서도주거ㆍ상업지역등의일률적구분 (Zoning), 승용차편의적교통체계등이보행ㆍ자전거ㆍ대중교통의활성화를저해 지자체특성을반영한스마트도시구축미흡 우리나라의스마트도시는 2008년유비쿼터스도시의건설등에관한법률제정에따라 U-City의건설, 관리, 확산을위해 13년 9월제2차 U-city 종합계획이수립됨 - 4대추진전략 ( 국민안전망구축, U-City 확산및관련기술개발, U-City 민간업체지원, 해외시장진출지원강화 ) 및 10대세부과제에대해 U-City 위원회심의, 의결을확정하고계획시행중 중앙정부주도의 U-City 추진은지자체의다양한 U-City 서비스를반영하는데한계가있음 - 지자체에서는 유비쿼터스도시건설사업업무처리지침 에명시된 228개의단위서비스를참고하여 U-City 서비스를구축하였는데, 이는각지자체의여건을고려한 U-City 서비스를발굴하고시행하는데한계가있음 공공공간계획및관리방법의유기적연계체계미흡 공원녹지조성을제외한기타여가공간의조성은공모사업, 지원사업형태로지원방안의다양화를통해접근되고효과를거두고있으나, 통합계획에따른지원이아니기때문에운영관리에있어한계가있음 174 한국국가도시정책의전략과과제
- 2005년도시공원법개정에따라공원녹지기본계획수립의무화, 일정규모이상의개발사업시공원녹지확보의무화등공원녹지확충을위한제도적기반이마련됨 - 정부및지방자치단체는생활권여가공간을확대하기위해지역주민의참여를유도하고다양한지원사업 ( 담장허물기, 교량하부공간활용, 유휴지활용등 ) 을실시함 - 보행체계, 경관등을종합적으로고려하지못하고, 체계적계획관리가아니기때문에중복투자및관리의문제점이발생함 경관법은 국토의계획및이용에관한법률 등기존의규제적법제도가가지는한계를보완하고, 경관창출을지원하기위한 지원법 특성을갖기때문에강제적인조항이없어, 실현성을담보하는데어려움이있음 - 경관계획의실현성을담보하기위해서는개별경관관련법률의경관관리제도및도시관리제도, 관련계획의유기적인연계가필수적임 - 선택적임의계획인경관계획은도시관리의실질적인수단인지구단위계획, 도시계획시설사업, 개발사업등과연계되지못하여본래의역할을수행하지못하는한계가있음 4) 향후정책과제 기후변화대응도시계획활성화를통해재해안전도시조성 대형화 다양화되고있는기후변화재해에효율적으로대응하기위하여기존의전통적인방재대책과함께도시의토지이용, 기반시설등의활용필요 - 기후변화로대형화 다양화되는재해를제방, 댐, 사방고등의구조물적대책중심으로방어하는데는한계가있기때문에도시특성에따른재해유형및피해특성을분석하고, 재해에취약한지역을파악하여, 주변의토지이용 기반시설 건축물등을활용하여재해위험의분담 도시계획단계부터재해예방대책을적극반영하여관리필요 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 175
- 재해별, 도시별특성에맞는재해예방형도시계획을수립하기위한제도개선등기반마련필요 - 도시계획수립시기초자료로활용할수있도록기후변화재해취약성분석방법론마련및지자체지원플랫폼제공필요 - 기후변화적응도시 ( 방재 ) 계획수립주체를위한교육체계마련필요 - 중장기적기후변화적응방재도시조성전략수립지원을위한도시방재통합정보시스템구축필요 현재추진중에있는도시계획수립시재해취약성분석의실효성확보및개발사업까지확대추진 - 2012 년 7월부터재해취약성분석은도시계획을수립시, 대상지역의재해취약지역을파악하여토지이용계획, 기반시설계획, 방재계획등에반영토록의무화 - 2015 년 1월 국토의계획및이용에관한법률 의도시기본계획, 도시관리계획의기초조사내용에포함함으로써법률적근거를마련 - 도시계획이외에각종개발사업시에도관련계획수립전에재해취약지역을파악한후토지이용계획, 기반시설계획등을수립토록개발사업관련개별법에재해취약성분석을기초조사의일환으로도입필요 국가및도시기반시설설치시재해취약성분석도입 - 공항, 항만, 국가산업단지, 발전시설등국가기반시설관련입지계획수립시재해취약성분석을통해재해측면의입지적정성을검토하고, 취약지역에는설치계획을수립하지않거나충분한재해대책을마련후입지토록유도 - 도심지도로, 철도, 지하철등도시기반시설설치시에도입지선정에재해위험을고려할수있도록관련기반시설입지계획수립시재해취약성분석도입 기후변화로인한초대형재해에대비하기위하여도시공간상의기후변화리스크로인한파급영향네트워크에대한정보화와시나리오기반의도시공간적응전략수립체계마련 - 초대형화되고있는기후변화재해위험관련각종연구결과및정보를효율적으로분석및제공하는의사결정지원시스템구축 176 한국국가도시정책의전략과과제
- 미래잠재위험지역도출을위해국토공간구조변화분석, 인구추이분석, 시가화지역시계열분석등초대형재해시나리오분석결과의축적및제공을위한시스템개발 - 사회기반시설기능저하, 손상으로인한산업계및경제에미치는 2차영향분석및정보화 - 기후변화로인한초대형재해에대비하여광역적영향범위를설정하고중장기적적응전략수립및의사결정지원시스템구축 지속가능형스마트 녹색도시조성 도시문제 ( 편의성제고, 도시환경문제해소, 지구환경문제기여 ) 에관련된데이터수집및도시적통합적대응방안을제시 - 도시의움직임을한눈에파악할수있는틀을만들고, 기업 연구기관 시민들간의협력을통해도시의관리와관련하여발생할수있는문제들의해결책을모색 - 국가차원의도시관리를위해도시별현황을파악하고, 진단할수있는통합플랫폼조성 ( 예 : 온실가스배출량, 감축잠재량등을공간적으로예측하고, 이를검증할수있는모니터링시스템구축 ) 기구축된인프라기반의저비용 고효율스마트도시구축방안제시 - 지자체에기구축된서비스를정부 3.0 시책에따라통합운영센터로공유 연계함으로써저비용 고효율융합서비스구현 - 신도시위주의스마트도시정책에서도시현안이많은기성시가지로스마트도시정책을확대지원 신 ( 新 ) 기후변화체제에대비한스마트, 녹색기술의유기적활용및친환경녹색도시구현 - 신기후변화체제에대비해법 제도재정비하고, 도시온실가스배출을저감을의무화하는방안으로도시계획수립지침을개정 - 도시기반시설집약화, 효율적사회적 경제적기능구축, 에너지절약이통합되는복합적토지이용계획, 스마트기술등을활용하여실천가능한녹색도시목표설정및구현 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 177
- 시기별목표에맞는도시공간구조기준을마련하고, 로드맵을작성하여신도시 개발, 도시재개발및도시재생사업등에적용 편리하고매력적인공공공간조성 사람들의생활패턴및이동패턴을고려하고, 지역의위계 규모 성격에부합하는공공여가공간을배치 - 사람의이용특성, 시설의특성에따라접근성, 시설의질적수준등을종합적으로고려하여기준마련 - 공공여가공간의형평성있는공급을위해지방정부, 중앙정부의협력체계전략수립 장소의질 (Quality of Place) 제고및유지전략수립 - 장소의질 ( 편리성, 활동친화성, 장소성, 다양성등 ) 을향상시킬수있는정책을중심으로여건변화 ( 고령화, 도시성장쇠퇴변화등 ) 를고려하여한국상황에맞는새로운전략수립 - 많은도시민이방문할수있도록접근성을개선하고, 도시민의다양한욕구를반영하기위한기반조성 보행자중심의도시체계확대및도시민의생활패턴변화를반영한시공간의활용전략수립 - 보행자중심의매력적인공간창출을통해많은시민이모일수있게하고, 다양한활동을유도하여지역의정체성을부여 ( 예 : 대중교통전용지구등을개념을활용하여보행친화공간을확대 ) - 도시민의생활패턴변화를적극반영하여, 공간의시간에따른활용전략수립 도시내유휴지와녹지, 수변공간, 역사문화공간등의유기적연계및활용확대 - 지역의커뮤니티거점으로도시내유휴지, 녹지, 수변공간, 역사문화공간을활용 - 도시계획, 공원녹지계획에있어유휴지, 녹지, 수변공간, 역사문화공간등의유기적인활용및지역활성화를위한전략수립 - 지역주민, 상공인등과연계한관리방안수립및모니터링 178 한국국가도시정책의전략과과제
5. 대도시권의육성과도시간협력강화 1) 배경과의의 광역화된대도시권이세계경제의주체로부상 세계적으로대도시권의경쟁력이국가경쟁력을좌우하는시대가되고있음 미국, 영국등선진국들은국가및지역경쟁력강화를위해도시권을전략적으로육성중 우리의대도시권은글로벌경쟁력강화를위하여주변대도시및대도시권과연계강화필요 - 서울을중심으로상하이, 베이징, 도쿄등세계적인경제규모를갖는도시들이분포해있음 - 비행시간으로 2시간내에메가시티리전경쟁력이높은일본도쿄권 (1위 ) 과오사카권 (7위) 이위치하고있으며, 중국베이징 (8위), 상하이권 (3위) 등선두그룹을형성하고있음 < 그림 5-28> 2030 년세계의도시화율과도시인구 출처 : UN 홈페이지 (2015.12.29. 검색 ) 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 179
- 상하이, 베이징, 도쿄등주변대도시권과의협력을통하여세계일류경제블럭형성필요 - 도시및도시권간협력은도시경쟁력뿐아니라국가경쟁력향상에기여할것임 국내대도시권의광역화따라새로운정책수요증대 지방자치제진전에따라도시정부의역할이더욱중요해지고있으며지역을넘어서는광역적차원의지역문제에대한주체간협력이절실함 - 광역교통, 산업기능등일자리, 광역도시계획시설 ( 의료, 교육, 복지등 ) - 환경시설, 화장시설등생활서비스시설의공동활용등을위하여도시위계와기능을고려한지자체간협업과도 농간연계활성화필요 산업화시대는개별도시및거점이경제발전의중심이었으나, 초고속교통망발달과생활및경제활동광역화로인해도시와인근지역을연계한도시권이국가경제의핵심지역으로대두 제 4차국토종합계획수정계획 (2011-2010) 에서도유라시아 -태평양시대에물류, 금융, 교류의거점국가로도약하기위해글로벌개방거점확충을목표로하고있음 2) 현황과문제점 대도시권중심의인구증가 1990년대이후국내대도시의광역화가급속히진행 - 대도시도심인구는감소하는대도시주변지역인구는급속히증가 - 2010년전국인구의 75% 가대도시권에거주 도시권에서는통근통학, 경제활동, 일상생활에있어서대도시와주변지역의통합성증대 180 한국국가도시정책의전략과과제
< 표 5-9> 주요대도시의도심및교외인구증가 (1990-2010) 1990-2010 년인구증가지역 구분 1990 1995 2000 2005 2010 서울권 도심 / 도시 0.7 0.6 0.5 0.5 0.5 주변 / 도시 0.7 1.0 1.2 1.3 1.4 부산권 도심 / 도시 1.2 1.0 0.9 0.8 0.8 주변 / 도시 0.3 0.4 0.5 0.5 0.6 대구권 도심 / 도시 3.8 2.8 2.3 2.0 1.9 주변 / 도시 0.3 0.2 0.3 0.3 0.3 광주권 도심 / 도시 1.7 1.2 0.9 0.8 0.7 주변 / 도시 0.4 0.3 0.2 0.2 0.2 대전권 도심 / 도시 0.4 0.5 0.5 0.6 0.6 주변 / 도시 1.2 0.9 0.9 0.9 0.9 출처 : 박세훈외 (2012) 대도시권의국제경쟁력취약 서울수도권인구는 2천390 여만명으로전세계 90개광역도시권 ( 메트로폴리탄 ) 가운데 2위인것으로나타남 - 인구규모가가장큰도시는일본도쿄 (3천 500 만명 ) 였으며 3위멕시코시티 (1 천990 만명 ) 였고 4위뉴욕 (1천910 만명 ), 5위오사카 (1천700 만명 ), 6위이스탄불 (1천440 만명 ), 7위런던 (1천330 만명 ), 8위 LA(1 천290 만명 ), 9위파리 (1천 170만명 ), 10위시카고 (960만명 ) 순 * 프랑스파리에본부를둔 OECD 가시카고상공회의소의의뢰로 2011 년 1년간조사한결과이며기준시점은 2009년임 인구기준 10대메트로폴리탄도시가운데도쿄는지역총생산 (GRP) 에서도 1위 (1조3천 750억달러 ) 를차지하였으나서울의 GRP는 5천740 억달러 ( 약 640 조원 ) 로뉴욕 (1조2 천430 억달러 ), LA(7천 520억달러 ), 런던 (6천690 억달러 ), 파리 (5천880 억달러 ) 등에이은 6위로나타남 ( 연합뉴스, 2012, 광역도시권인구, 도쿄-서울 -멕시코시티순 ) 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 181
182 한국국가도시정책의전략과과제 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 국가경쟁력스위스싱가포르미국핀란드독일일본홍콩네덜란드영국스웨덴노르웨이 U A E 덴마크타이완캐나다카타르뉴질랜드벨기에룩셈부르크말레이지아오스트리아호주프랑스사우디아라비아일랜드한국이스라엘도시경쟁력런던뉴욕파리도쿄싱가포르서울암스테르담베를린홍콩빈프랑크프루취리히시드니베이징상하이스톡홀름토론토코펜하겐마드리드 L A 이스탄불밴쿠버브뤼셀워싱턴밀라노오사카바르셀로나출처 : 세계경제포럼 (2015), 2015 년국가경쟁력평가 ; 모리도시전략연구소 (2015) 2014 년도시경쟁력 < 표 5-10> 메가도시와국가의경쟁력비교출처 : 통계청, 각년도, 1 인당 GRDP < 그림 5-29> 우리나라광역시경제력과전국평균비교 국내대도시를비교해보면, 서울과울산만이전국평균을상회하며나머지도시들은전국평균에이르지못함 대도시권의생활 산업측면의기능적통합 대도시권의공간구조는중심도시를중심으로동심원적으로확대되거나주요간선교통축에인접하여확대 - 중심대도시주변으로시가화지역이확대되고있으며중심대도시와상대적으로이격되어있는시 군의시가화지역은인구밀도가감소
<그림 5-30> 수도권 및 부산권의 시가화지역 변화(1980~2010) 구분 시가화지역(1980년) 시가화지역(2010년) 시가화지역 확대 방향(1980~2010년) 수 도 권 부 산 권 출처 : 이용우 외(2014) 80년대 이후 중심도시의 제조업 기능이 주변지역으로 이전 - 중심도시가 주변지역의 제조업체에 대한 서비스 기능을 제공하는 대도시권형 공간분업 진행 부산 대도시권의 경우 부산시에서 이전하는 제조업체의 70%가 주변의 김해, 양산 등 주변지역으로 이전 - 종사자의 대부분이 부산시에 거주함에 따라 부산을 중심으로 하는 광역적 통근 패턴 형성 제5장 국가도시정책의 5대전략과 과제 183
대도시권화에대한정책적대응미흡 대도시권에서생활권의광역화가가속화되고있지만이를뒷받침하는행정체계가효과적으로기능하지않아광역교통, 광역환경시설, 국책사업입지등을둘러싼갈등발생 광역교통문제는그대표적인예로수도권의경우광역교통문제에대응하기위해수도권교통본부가설치되어있으나타도시권은이러한노력이미흡 - 수도권은최근까지서울을중심으로한교통체계로인하여경기도북부와경기도남부간연결이원활하지못함 23) - 최근수도권의경우박원순서울시장과남경필경기도지사가수도권교통난해결을위해수도권교통청 ( 가칭 ) 설립을추진하겠다고밝힘 (2015.09.11.) 대도시권화에따른지역간갈등증대 분권화에따라개별지자체도시개발사업추진가속화 도시권내지방자치단체간산업단지조성, 님비시설설치, 명칭부여등을둘러싼갈등빈발 교통, 환경, 산업시설등광역적으로이용되는시설에대한협의 조정기구필요 23) 신도시건설에따라서울도심부를향한승용차이용율이계속증가하고있으며, 이에따라서울진입도로혼잡도증가하였으며서울시, 경기도의시군, 인천시가관할영역별로도시철도운영, 버스및택시운송사업관리등각각담당하여광역교통행정체계비효율적이었음. 광역교통문제완화를위해매년대폭적인예산증대가요구되나충분한투자재원이확보되지않음 ( 제 1 차수도권광역교통 5 개년계획의 18 개사업중 7 개사업지연 ) 수도권교통본부는 2005 년수도권교통조합으로출발하였으며, 광역교통문제해결을위해노력중 184 한국국가도시정책의전략과과제
사례내용갈등주체 수도권매립지분쟁 < 표 5-11> 도시권내지방자치단체갈등사례 서울시와경기도에서주로배출되는쓰레기를매립하기위한매립지가인천서구에조성되면서지자체간갈등 서울시, 환경부 인천시 수자원관리갈등 김해시가낙동강지류소감천상류에공단조성을추진하자상수원오염을이유로부산시반대 부산시 - 김해시 부산신항만배후부산신항만북측부두와그배후부지에대한행정구역확정에부산시 -경상남도부지관할권분쟁대하여부산시와경상남도갈등 동남권신공항유치경쟁 납골공원분쟁 동남권신공항입지에대하여부산은가덕도에경남, 울산등은밀양에조성을희망 부산시 경남, 울산 서울시종로구등 7개구청이화성시의효원납골공원과사설납골서울시 7개구- 화당을분양받아주민들에제공하자, 화성시반발성시 부산신항명칭분쟁 출처 : 김동주외 (2012) 정부가부산시가덕도에개발하는항만의명칭을둘러싸고, 경상남도는진해신항, 부산시는부산신항을주장하며갈등 부산시 - 경상남도 3) 정책적대응과한계 우리나라는그동안지역간연계협력을촉진하기위한다양한정책을추진하였으나, 도시권에특화된정책은없으며인센티브도부족 - ( 광역권정책 ) 1994 년부터광역시와주변지역, 산업단지와배후지역등전국 10개지역을광역권으로지정하여육성 - ( 광역교통계획 ) 1997 년부터는 5개의지방도시권에대해광역교통계획을수립하여광역도로와철도등광역인프라를확충 - ( 광역도시계획 ) 2000년부터는대도시지역의개발제한구역조정과토지이용, 교통, 주거등분야의계획적발전을도모하기위해전국 11개의광역도시권에대해광역도시계획을수립하여관리 - ( 광역경제권 ) 2010 년부터는기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권등 3차원지역발전정책의일환으로지역간연계협력사업을추진 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 185
- ( 지역행복생활권 ) 박근혜정부의지역행복생활권정책은도시간, 도농간, 농촌간 연계협력을통하여지역의경쟁력강화를도모 광역도시계획및광역교통계획의역할미흡 광역도시계획 - 2개이상의특별시 광역시 시또는군의공간구조및기능을상호연계시키고환경을보전하며광역시설을체계적으로정비하기위하여필요한경우광역계획권으로지정하여수립 ( 국토의계획및이용에관한법률제10조 ) - 광역계획권을대상으로 20년을단위로하는장기적인전략계획이며도시계획체계에서가장높은위치에있는계획 - 2000년대그린벨트조정을목적으로광역도시계획이수립된이후광역적도시문제에대한계획적대응이미비하였음 대도시권광역교통계획 - 대도시권의효율적인광역교통관리를위하여 1997 년 4월제정된 대도시권광역교통관리에관한특별법 에근거하여 5년단위로수립하는광역교통계획의상위계획으로서 20년단위의계획인 제 1차광역교통기본계획 (2007~2026) 이 2007년 12월에확정및고시 - 2007년제1차광역교통기본계획수립이후주택 교통정책의변화로인해장래공간구조변화에대비한광역교통망구축및대중교통활성화방안등과관련된광역교통정책개선이필요 - 이에따라여건변화에효율적으로대처하기위해기본계획을변경하여광역교통망의확충과교통시설에대한효율적운영방안을마련하고, 국가기간교통망계획, 국가철도망구축계획 등법정계획과의연계를위해기존기본계획의목표연도를 2026년에서 2020년으로수정 ( 국가기록원, 2014) 광역행정제도의실효성부족 광역행정제도유형은사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합등지방자치법 에근거한방식과지방자치단체간사전협의를통한협력사업등존재 186 한국국가도시정책의전략과과제
그러나이러한협력은주로지자체장사이에체결한협약 (MOU) 과실무협의회운영회칙에의존하여구속력있는협력정책실현과추진에어려움이있으며 - 협의체운영을전담기구부재, 협의체운영에소요되는재원마련근거부족, 협력사업선정의비체계성과평가시스템부족, 사업선정과정에서시민, 의회, 민간의참여제한등문제 구분내용예 사무위탁 행정협의회 지방자치단체조합 출처 : 김동주외 (2012) < 표 5-12> 광역행정제도의종류 자치단체의사무일부를위임또는대리하는방식으로타자치단체에위탁하는협력방식 수도권자치단체사무일부를공동처리하기위해구성, 지자체간의규약에행정협의회, 따라운영, 협력에대한구속력은낮으나지자체의자율성을제한하지대구대도시권행않고협력대상에제한이없어가장널리활용정협의회등 지자체간상호규약에따라법인형태로설립하여사무등을공동처리, 독립된행정주체로서의사결정기관과집행기관을보유하여협력의구속력과집행력이강함 부산진해경제자유구역청, 수도권교통본부등 4) 향후정책과제 광역적산업협력을통한글로벌경쟁력강화 IT 컨버전스혹은디지털화를통해각종도시문제해결에필요한데이터를실시간으로수집하고, 사물간통신 (IOT) 를통해자동차, 도로, 인프라등모든사물이상호연결되며 SNS 와 UCC 가일상을파고들고, 제품과기술의컨버전스로비즈니스생태계가복잡해지고있으며, 산업형태도혼합서비스등다양한양상이등장하고있음 - 산업지도의다변화에능동적으로대처할수있는가변적공간제공으로산업변화를적극적으로수용하고창조적인재들이어느곳에서나소통할수있는스마트산업공간조성 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 187
도시권내지방자치단체간적절한기능분담과연계를통해상생할수있도록광역적산업클러스터구축 대도시권내산학연협력체계를구축하고인력양성, 기업지원, 산업간연계등에서협력강화 대도시권공간구조형성전략 인구감소, 고령화, 기후변화등새로운여건변화에대한공간구조전략을대도시권차원에서고려 대도시권내중심도시와주변도시의역할분담을고려하여성장거점육성, 생활기반시설설치 < 그림 5-31> 도시권차원의 TOD, TOC, TOR 의예 출처 : 구자훈 (2010) 광역교통네트워크의확충 일상생활과경제활동의광역화, 글로벌화에대응하는광역교통체계의구축 대중교통중심으로광역교통체계를구축하고공항, 항만등글로벌연계체계확충 해외의광역교통기구운영사례를참고하여법적권한과책임이있는상설전담기구설립추진 188 한국국가도시정책의전략과과제
대도시권관리체계의구축 광역도시계획의보완및활성화필요 - 광역도시계획이라는계획시스템을갖고있으나광역적문제해결을위하여계획시스템이원활히작동하지않고있으므로이에대한보완필요 - 지자체도시기본계획과의정합성을확보하여대도시권을효율적으로관리할수있는계획체계마련이시급함 광역도시문제의관리를위한행정력의부재로계획의실효성이떨어지므로대도시, 중소도시, 농촌지역을원활하게연계하고도시기능에따른역할분담을조정할수있는관리기구필요 체계적이며지속적인계획의추진및지자체간협력을위하여법적체계정비등을통해일관성있는공간정책이추진되어야할것임 - 각도시의생활권및경제적연계성을잘고려하여서대도시권을설정하고이들에대한지원및활성화방안을구체적으로제시하여야할것임 서울과경기도를포함하는수도권위주의도시성장관리만이아니라광역시급도시들에대한도시성장관리가함께고려되어야하며지방도시의도시성장관리제도마련필요 도시권지자체간협약활성화 지자체간과다한경쟁을피하고보완적기능및역할을정립하여원활한협업체계구성할수있도록조정 - 지자체의계획권한이확대되는시기의국가도시정책은지역을벗어나서주변지역과연계협력이필요한부분에서협력을원활히하고, 각지역의서비스수준, 삶의질을균형있게발전시키기위한광역시설을계획하는역할이필요 현재도시간상생발전을위한연계협력프로그램이추진중이나실효성측면에서보완이필요함 - 주변도시지역과의실질적연계협력프로그램등개발및지속적지원 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 189
- 도시간및도농간연계협력을장려하기위한인센티브부여 < 표 5-13> 다양한연계 협력사업의방식 종류국비지원사전협의의무화시설교환광역시설할당제투융자심사특례출처 : 김동주외 (2012) 내용 협력사업으로추진하는시설에대한국비보조우대 특정시설의설치시사전협의를의무화함으로써협력사업유도및중복투자방지 자치단체간필요시설을상호교환하여설치하거나이용 광역시설을관할기초자치단체별로강제배분 심사대상에서제외하거나투자우선순위에서우대 보다강화된연계협력을위해고차원지방연합및도시연합방안검토 - 중앙정부가참여하는지자체간연합을통하여연계협력을강화하는방안 원격서비스, 이동서비스등을통하여농촌지역의정주여건이도시지역과동일한수준을유지할수있도록소프트웨어적으로연계협력 - 교육, 의료, 문화시설등의시설이용반경을계획적으로마련하고시군을넘어서는운영이필요한시설은상위기관에서관리하는방안도고려 글로벌경쟁력강화차원의초국경적도시협력확대 - 이웃한일본, 중국의대도시권과협력확대하고자매도시결연등을지역의장기전략목표와통합하는합작프로젝트로수행 - 아시아는전세계 10위권메가시티중 7개, 20위권메가시티중 14개가있는메가시티집중지역으로그중요성이높아지고있으므로국제적인도시다자간협의체구성필요 ( 고준호, 2015) - OECD 의경험으로볼때, 초국경적협력을용이하게하기위해서는중앙정부가프로젝트결정과실행에참여해야함 ( 김은란, 2011) - 우리나라는 2008 년, 246 개지방정부중 75.6% 가 51개국 532 개도시와 547 개자매도시결연을맺었으나 (KLAFIR, 2007) 대부분이초국경네트워킹구축의초기단계에있으며, 일관된전략이필요함 190 한국국가도시정책의전략과과제
6. 국가도시정책추진을위한국가의역할과과제 1) 국가차원의도시정책방향성설정 국가에서정하는포괄적인도시정책의방향성이부재 현재우리나라에서는국가차원에서향후도시가나아가야할방향제시및이에따른도시정책의방침등이마련되어있지않음 - 제4차국토종합계획수정계획 (2011~2020) 의부문계획으로만도시정책부문의계획을수록하고있음 < 제4차국토종합계획수정계획 (2011~2020) 도시부문 > 기조 : 쾌적하고문화적인도시 주거환경조성 추진과제 : 인구감소에대비한도시경쟁력제고, 한국형녹색문화도시창조 여건변화에부응하는국가차원의정책기조및도시발전전략제시필요 도시화율이정점에이르고도시발달도성숙단계에접어듦에따라국가차원에서향후도시개발 관리의방향을설정하고추진전략제시필요 성숙사회로의전환에대응하여국가차원에서합의된도시발전대한가치, 비전등제시 - 현재개별도시들이직면한과제들의복잡성이나규모를고려할때개개도시별대응보다는국가적차원의방향제시와전략이요구됨 < 영국의도시계획방침 (National Planning Policy Framework, 2012)> 1. 경쟁력있는경제기반조성 (Building a strong, competitive economy) 2. 도심활성화 (Ensuring the vitality of town centres) 3. 교외지역의경제적번영 (Supporting a prosperous rural economy) 4. 지속가능한교통 (Promoting sustainable transport) 5. 고품질 고성능의통신인프라조성 (Supporting high quality communications infrastructure) 6. 고품질주택의폭넓은선택 (Delivering a wide choice of high quality homes) 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 191
7. 좋은디자인 (Requiring good design) 8. 건강한커뮤니티조성 (Promoting healthy communities) 9. 그린벨트보호 (Protecting Green Belt land) 10. 기후변화, 홍수, 해안의변화등에대한준비 (Meeting the challenge of climate change, flooding and coastal change) 11. 자연환경의보호 (Conserving and enhancing the natural environment) 12. 역사자원및환경의보호 (Conserving ad enhancing the historic environment) 13. 광물자원의지속가능한활용 (Facilitating the sustainable use of minerals) 외국의경우중앙정부차원에서도시발전의방향성, 국가도시정책의기조를제시 - 영국의국가도시계획방침 (National Planning Policy Framework) 은국가에서최상위계획방침의형태로도시가나아갈방향성을제시하고, 지방정부가이에따라스스로의사결정을통해도시정책의구체화추진 - 일본에서도도시정책의기본적과제와방향성에대해정부단위 ( 사회자본정비심의회 ) 에서논의 < 일본의향후도시정책의방향 (2009)> 1. 기본적방향 - 과제대응 문제억제형의도시정책에서비전실현형도시정책으로전환 2. 도시미래비전과관련된공통방침 - 에코컴팩트시티의실현 - 안전하고안심하며살수있는마을만들기 - 도시의국제경쟁력강화와국제도시연계협력추진 - 아름답고매력적인도시의실현 3. 다양한주체에의한다양한수준에서의마을만들기추진 - 커뮤니티레벨의마을만들기추진 - 시정촌역할의중요성 - 공공기관의역할분담과조정시스템 4. 제도재검토의방향성 - 도시계획제도의재검토 ( 위상, 정책성및실현력강화, 안정적인토지이용계획시스템의확립 ) - 시가지정비제도의재검토 192 한국국가도시정책의전략과과제
2) 도시정책추진주체들간의역할정립및협력적거버넌스체계구축 국가도시정책추진을위한국가의역할재정립 도시정책측면에서는국가차원에서추진하는도시정책의방향성과과제를명시화하고, 이를구현하기위한중앙-지방간의역할분담필요 - 특히우리나라도시가공통적으로안고있는과제들에대한정부의능동적역할과중앙정부가직접추진할수있는정책과제도출 < 표 5-14> 지방자치법을준용한국가도시정책에서의국가의역할예시 전국적단위로종합적 통일적적용을요하는사무 Ÿ 지속가능성등도시정책지침등 국민최저생활 (national minimum) 보장 Ÿ 도시최저생활기준 (Civil Minimum) 설정및지원등 지방자치단체간조정 Ÿ 도시권의협력적발전을위한지원등 효율적국토이용및국가균형 Ÿ 도시간격차해소, 도시내취약지구정비등 특정지역의관리와보호 Ÿ 고도 ( 古都 ), 재해예방도시 ( 지구 ) 등 지방자치법등국가사무기준에서국민의최저생활보장및국가균형발전명시 - 분권화경향속에서도시간재정여건차별등에의해도시간격차심화가예상 - 중앙정부차원의도시정책의범주에도시정책에대한방향성제시와더불어최소한의도시생활기준을만족하기위한중앙정부의직접적지원필요 도시정책에서정하고있는핵심과제을실현하고지속가능한도시를만들어나가기위해국가의역할강화 - 우리나라도시가공통적으로안고있는과제들에대한정부의능동적역할과지자체지원강화 프랑스국가도시정책의경우도시사회통합을핵심목표로설정하고사회통합과협력적도시거버넌스를위한도시계약모델과사회적취약지구지원 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 193
특히도시기반인프라등공공서비스의최저한도를설정하고이에못미치는지자체지원 - 개인중심의복지에서보다확장하여장소의질 ( 장소중심의보편적서비스 ) 향상을목표 부문정책으로주거복지정책을들수있으며, 국가가국민의기초적인삶을보장하고자립을지원하는기초생활보장제도의일환으로주거비완화와주거수준향상을위한맞춤형주거급여제시행 도시정책추진을위한협력적거버넌스구축 여건변화에따른새로운과제에대응하기위해정부와지자체의역할분담필요 - 현재도시정책에서중앙-지방간역할분담에관한틀이부재 시민사회의성장, 사회적경제조직의활성화, 민관파트너의활성화, 지방자치단체의분권화요구등으로행 재정적분권화는지속될것이며중앙- 지방간협력적동반자관계모색이중요 - 또한중앙과지방간, 지방정부간의협력체계구축, 민간이참여하는협력적거버넌스를위한제도적환경과시민네트워크의강화를통해새로운공공서비스영역이창출될것임 미래도시정책과제추진을위한협력적거버넌스체계구축 - 협력적거버넌스구축을위해무엇보다도미래도시정책방향에대한가치등의공유가필요 - 중앙정부와지방자치단체및시민, 기업, 시민단체등이모두도시의정책방향과과제에대해공유하고계획과집행에대해공동의노력과협력을할수있도록기반조성 - 도심쇠퇴에대응한도시재생, 도시의사회문화적포용성강화, 도시의혁신역량강화, 도시의지속가능성및삶의질제고등국가도시정책과제와관련하여각과제별정책적목표외추진과제를설정하고이를실행하기위한거버넌스체계마련필요 194 한국국가도시정책의전략과과제
3) 도시정책추진을위한계획체계의정비 여건변화에따른국토 도시계획체계개편검토 현행도시계획체계의한계 - 도시정책의주요수단으로서현행국토 도시계획체계는국토종합계획 -광역도시계획 -도시기본계획 -도시관리계획 -지구단위계획등으로계획의위계및역할이정립되어있으나고도성장기에정착된제도임 - 또한계획위계상하위계획에서상위계획의내용을따르도록명문화하고있으나, 새롭게바뀌고있는여건변화에충분히대응하고있지못함 - 예를들어인구저성장및인구구조변화에따라기존시설의수요변화및새로운시설에대한수요증가등이나타나고있음 - 즉지금까지의양적개발및도시성장중심에서거시적환경변화차원에서의도시정책방향설정및도시관리, 주민생활중심등정책변화의틀을담을수있는계획체계의개편이요구됨 여건변화에부응하는도시계획의성격및수립지침개선필요 - 기본적으로도시계획의성격을도시성장을계획하는것에서도시성장을관리하는방향으로전환될수있도록검토필요. - 새로운개발보다는기성시가지의계획적관리및정비가더욱중시되어야함 - 또한, 생활권의확대로인하여도시간연계협력의필요성커짐에따라광역도시계획의기능과역할이강화될필요가있으며, 또한지역경쟁력강화차원에서도도시간연계를통한거점도시권형성이중요해짐 - 도시의관리기반정비를위해기성시가지쇠퇴와노후화및생활인프라확충등의내용이포함될필요가있으며, 이에따라저성장시대에대응한도시계획수립지침개선등을적극적으로검토하여야함 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 195
4) 도시정책의모니터링과평가체계강화 도시정책평가환류시스템구축의필요성 새롭게대두된도시정책과제들에대응한다양한정책들의성과를평가 - 국가차원에서우선시하는도시정책의성과, 국가도시정책방침에따른지자체의자발적인계획집행, 도시정책과관련한민관협력사업의추진성과등을종합적으로평가하여성과공개 도시를둘러싼구조적환경변화및동향들을진단하고, 우리도시들의특수성을파악하여국가도시정책의방향재설정필요 - 국가도시정책의방향과현재도시의실태를비교하여목표달성을위한새로운수단강구 현행도시의지속가능성및생활인프라평가제도의한계 국토계획법에서는도시의지속가능하고균형있는발전을위하여도시의지속가능성및생활인프라평가제도를시행중 (2014년 ) 도시의지속가능성을위해경제, 사회, 환경측면을포괄하여각부문을대표하는지표를가지고평가 < 표 5-15> 도시의지속가능성및생활인프라평가지표 (30개) 토지이용부문 Ÿ 개발행위의시가화구역집중정도등 4개지표 산업 경제 Ÿ 경제활동활력정도등 3개지표 환경보전 Ÿ 상하수도보급정도등 4개지표 문화 경관 Ÿ 문화체육시설확충정도등 4개지표 교통 Ÿ 대중교통이용편리성정도등 4개지표 주택 Ÿ 주택의노후정도등 4개지표 사회 복지 Ÿ 보육원 유치원공급정도등 4개지표 방재 안전 Ÿ 자연재해피해정도등 3개지표 196 한국국가도시정책의전략과과제
도시의지속가능성증진및생활인프라확산에기여하고자하는목적이나, 국가차원에서정하고있는도시정책목표가부재하고, 도시의지속가능성증진등을위한정책수단이불비한상태에서지자체의자발적노력만을유도 평가결과를활용하여도시재생법에의한비용보조, 국가균형발전특별법에의한포괄보고금지원등에활용하도록하고있으나실행에옮기지못하고있음 도시정책평가환류시스템구조 국가도시정책방침에서정하고있는주요이슈에대한평가강화 - 매년국가도시정책추진정도를평가하여연차보고서발간 < 그림 5-32> 도시정책평가환류시스템구조 제 5 장국가도시정책의 5 대전략과과제 197
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S U M M A R Y SUMMARY Keywords: National Urban Policy National urban policy is a coherent set of decisions derived through a deliberate government-led process of coordinating and rallying various actors for a common vision and goals that will promote more transformative, productive, inclusive and resilient urban development for the long term. (UN-Habitat, 2014) This research attempts to set up such basis and underlying principles of planning policy and urban development strategies in Korea on a national level by reestablishing the roles of the central government in consideration of the decentralization and localization trends. It focuses on establishing a long-term national framework to guide local authorities and provide leadership, which in the past did not exist. This paper first recaps the Korean experience of the relationship between urbanization/industrialization and the planning policy behind it to understand its implications, and secondly, analyze the socioeconomic global and national trends that Korean society is facing, to finally arrive at setting up directions and values for the future policy. Nation-led urban policy in Korea has played a significant role in economic growth and urbanization by actively reacting to the confronting urban problems of each stage. During the early stage of industrialization in 1960~1970s, it took the lead of boosting the economic growth; during the rapid growth period in SUMMARY 209
1980~1990s, it undertook to resolve overpopulation problems around the metropolitan area; and in the growth stabilization period since 2000s, it mainly acted as a provider and manager of the quality urban infrastructure. However, aforementioned practices were mostly based on problem-solving approach, rather than on a long-term vision or aspirations on urban development; furthermore, economic growth being the top priority, the quality of life and maturity of civil society fell behind. In addition, Korea is facing several key challenges that are critical in determining the future framework for the National Urban Policy. Population decline and aging society, deepening social polarization, transition to the information-based industry, and climate change are some of the mega-trends. Moreover, growth of city-region in contrast to the ongoing depression in the small or medium-sized cities and increasing conflicts between local governments as decentralization progresses are reaffirming the necessity of national approach to the cities. In order to effectively address these changes, the research proposes a vision - Towards A Vibrant Growth and Inclusive City - and five goals. Livability, inclusiveness, and cooperation are the main values that this research proposes the National Urban Policy to pursue. Five goals were set to support the vision: A Vibrant City as a response to the population decline; An Innovative City for creative economy; An Inclusive City for social integration; A Safe and Comfortable Citizen-centered City; and A Network City of the city-regions. For each goal, several policies are suggested, which are as follows. To make A Vibrant City, it is desired to promote a compact city structure; to strive for a place-based integrated urban regeneration; and lastly, to creatively use vacant and under-used spaces in the city. Second, for An Innovative City, new urban industry should be promoted by encouraging information base; the creative class should be fostered for creative economy; and the cultural identity of the city 210 한국국가도시정책의전략과과제
should be strengthened. Third, for An Inclusive city, it is recommended to expand the public support and improvement of the physical environment to the most socially vulnerable groups; to ensure universal access to public service to every citizen; to expand spatial policy for multi-cultural society; and to establish a governance structure based on the public participation. Fourth, to make A Safe and Comfortable Citizen-centered City, it is necessary to improve mitigation to climate change and resilience to disasters by activating planning for climate change; to promote a sustainable, smart-green cities to enhance quality of life; and to create attractive public spaces for all. Fifth, for A Network City, a smart city-region should be created to strengthen national and regional competitiveness; an effective management system of the city-region should be organized; and lastly, collaboration between cities as well as between city and rural area should be established. Central government should specifically be responsible for the following in order to create a climate that National Urban Policy can be adopted and successfully operated. Support to ensure the civil minimum a minimum standard of public infrastructure or access to public services that should be met, otherwise, central government should support. Build up a collaborative governance structure between civil society, local governments, and the central government by organizing the collaboration system and redistributing the responsibilities among them. Develop a monitoring system to evaluate the implementation of the National Urban Policy in each local authority, and organize a circulation cycle of revising the policy based on the feedback. SUMMARY 211
A P P E N D I X 부록 < 부록 1> 설문조사 설문조사목적 미래도시의여건변화, 도시정책추진방향에대한전문가의의견을수렴함으로써국가도시정책방향정립을위한기초자료확보 조사개요 조사대상 : 도시정책ㆍ도시계획전문가 150명 소속전문분야소재지 ( 권역 ) 구분 빈도 비율 교수 (52) 34.7 연구원 (88) 58.7 기타 (10) 6.7 도시계획및설계 (74) 49.3 건축 / 부동산 (17) 11.3 ( 지역 ) 경제 (20) 13.3 교통정책및계획 (10) 6.7 기타 (29) 19.3 수도권 (60) 40.0 강원, 제주권 (15) 10.0 충청권 (25) 16.7 영남권 (32) 21.3 호남권 (18) 12.0 계 (150) 100.0 조사방법 : 이메일을통한온라인설문조사 ( 상품권제공 ) 주요조사내용 도시정책미래여건변화 / 현재우리도시의당면과제 ( 유형별접근 ) 향후도시정책의핵심가치 / 분야별도시정책의과제및우선순위 중앙정부도시정책의역할 부록 213
통계법 13 조 ( 비밀의보호 ) 에의거본조사에서개인의비밀에속하는사항은엄격히보호됩니다. ID 미래도시정책수립을위한전문가설문조사 안녕하십니까? 국토연구원은국토자원의효율적이용 개발 보전에관한정책을종합적으로연구하는정부출연연구기관입니다. 본연구원은 한국의국가도시정책의전략과과제 를수행하고있습니다. 본조사는우리나라도시의당면과제와미래정책방향에대한도시정책전문가분들의의견수렴을목적으로합니다. 귀하의의견은미래도시정책방향의설정을위하여소중한기초자료로사용될것입니다. 바쁘시더라도시간을내시어응답해주시기를부탁드립니다. 응답해주시는내용은통계법제33 조에의거하여, 익명으로처리되며연구목적이외의다른용도로는절대사용하지않을것을약속드립니다. 감사합니다. 2015년 10월 연구책임자 : 김태환박사 문의및회송처 : GRI 리서치허정화대리 214 한국국가도시정책의전략과과제
A. 기본사항 A1 귀하의소속은다음중어디입니까? 수 A2 귀하의전문분야는다음중어디에해당합니까? 수 A3 귀하의소재지는다음중어디입니까? 수 부록 215
B. 우리도시의당면과제 다음은도시규모를고려한질문입니다. 귀하의소재지인근도시의상황을고려하여 답변해주시기바랍니다. B1 ( 대도시 ) 우리나라대도시 ( 인구 50만이상 ) 가안고있는문제중가장심각한 것은무엇이라고생각하십니까? 심각한순서대로두가지를선택해주십시오. (, ) 수 B2 ( 중소도시 ) 우리나라중소도시 ( 인구 50만이하 ) 가안고있는문제중가장 심각한것은무엇이라고생각하십니까? 심각한순서대로두가지를선택해 주십시오. (, ) 수 216 한국국가도시정책의전략과과제
B3 ( 대도시 ) 향후 20년동안우리나라대도시 ( 인구 50만이상 ) 도시정책에가장 큰영향을미칠변수는다음중무엇이라고생각하십니까? 순서대로두가지를 선택해주십시오. (, ) 수 B4 ( 중소도시 ) 향후 20년동안우리나라중소도시 ( 인구 50만이하 ) 도시정책에 가장큰영향을미칠변수는다음중무엇이라고생각하십니까? 순서대로 두가지를선택해주십시오. (, ) 수 C. 미래도시정책방향에대해서 C1 귀하는향후 20년동안우리도시가지향해야할가장중요한가치가무엇이라고 생각하십니까? 중요한순서대로두가지를선택해주십시오. (, ) 수 부록 217
C2 다음은미래도시정책과제의일부입니다. 귀하는다음의정책과제가향후 도시정책에서얼마나중요하다고생각하십니까? 해당항목에체크해 ( ) 주시 기바랍니다. 정책과제 수 218 한국국가도시정책의전략과과제
C3 다음은도시정책분야에서중앙정부가추진할수있는정책과제입니다. 각 과제에대하여어느정도중요하다고생각하십니까? 정책과제 수 부록 219
< 부록 2> 시 도별현안과과제 24) 현안및도시문제 정책과제및정책제안 서울 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 뉴타운 재개발출구전략마련서울형도시재생사업추진과젠트리피케이션장기미집행도시게획시설의선제적관리방안마련도시계획수립과정에서시민참여체계화, 공식화 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 저성장고령화시대에대응한정책전환서울의고유한자연역사문화유산을고려한공간구조설정도시경쟁력및지역균형발전을위한중심체계개편소통과상생발전을위한광역대도시축설정저성장 고령화를국가도시정책어젠다로설정및중장기대응전략마련도시기본계획의역할강화를위한혁신안마련및모니터링체계구축수도권정비계획과광역도시계회의역할재정립생활권계획의법정화와기초지자체의계획권한강화 부산 Ÿ Ÿ Ÿ 미래가용토지의부족대표산업의부재기존시가지의슬럼화 Ÿ Ÿ Ÿ 개발중심에서도시쟁생으로의정책전환복합화, 입체화를통한토지효율성제고통합행정중심의정책실행방식전환 특 광역시 대구 Ÿ Ÿ 도시공간형성을위한다양한정책의융합적추진미흡으로미래지향적정책추진중요정부공모사업에대한의존및중앙재원에대한의존으로자체기획의정책개발의욕저하 Ÿ Ÿ K-2 및군사시설이전후적지개발 / 도청후적지창조경제타운신설 / 검단들도시랜드마크개발 / 균형발전을위한부도심개발 / 도심재창조를위한재정비촉진사업구체화 / 도심산단재정비 / 동대구역세권활성화 / KTX 서대구역사건립 / 맞춤형도시재생사업추진도시전략사업에대한정부지원확대 / 주민밀착형사업에대한지자체의자율성강화 / 선택가능한다양한도시개발모델의제안 / 계획수립절차와내용에대한유연한운영 인천 Ÿ Ÿ 원도심의고령화와지역격차심화서울및주변지역과의광역연계기반조성 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 주민참여및지역자원을활용한맞춤형원도심사업추진친환경녹색도시조성공항, 행양등지역별특성을살린산업진흥과경제활성화인천고유의문화및관광인프라구축지속가능한교통물류체계구축등서해안도서개발종합계획수립 / 도서지역의수도권규제개선 / 접경지역의중첩규제완화및지원 / 효율적인접경지역지원방안마련 24) 한국국가도시정책전략과과제 연구의일환으로각도시들의여건변화와대응방안을파악하여연구에반영코자 14 개시 도연구원도시정책전문가에게원고를의뢰한결과물을재구성하였음 ( 원고작성기간 : 2015.8.18.~9.30 (1 개월 )) 220 한국국가도시정책의전략과과제
현안및도시문제 정책과제및정책제안 도 대전울산경기도 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 원도심인구유출, 인구고령화, 1인가구증가, 외국인다문화가정증가등인구구조변화원도심쇠퇴와지역간불균형심화 개발제한구역으로인한이원적도시공간구조형성 2차산업위주의산업구조및서비스업다양성부족구도심일부지역기능쇠퇴및새로운성장거점육성미비도시외곽지역의난개발및일부지역낙후심화도시내동서축및외곽순환망부족으로인한교통혼잡가중인구구조변화, 저성장기진입으로개발수요둔화도시성장관리부재로인한기반시설부족과경관부조화신규택지개발에보도시활성화로도시개발패턴변화도시발전에부응하는건축도시조형미와건축문화형성미흡지자체의도시계획권환미약 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 성장개발중심의도시에서안정관리중심의도시로정책전환불균형도시에서기존도시공간의활용등균형도시로개편개인중심에서공동체중심의도시로변모도시재생의관점에서종합적인지원정책필요도시및주거환경정비사업등과같은물리적정비사업과도시재생사업과의유기적연계추진필요개발제한구역해제와관리에대한기준마련계획관리지역의관리방안및개바행위허가기준의차별화등효율적도시공간조성 - 주변지역과의기능적연계강화에따른광역도시권고려 - 신성장거점의육성및거점별특성을고려한서비스업발전전략마련 - 저출산 고령화에부응한도시인구주택정책추진도시내부및광역연계교통망구축을통한지역균형발전추진울산항을세계적물류거점중심항만으로육성울산권개발제한구역의체계적관리방안수립 / 울산광역도시권의도시계획수립및권한부여 / 지방대학및지역균형인재육성방안마련 인구구조변화, 저성장기진입에대응하여저성장극복을위한도시정책추진국가도시정책의역할과대상재정의민간자본, 사회자본을활용한도시재생및도시개발정책개발유연하고지자체자율 책임의도시정책체제와도시계획제도구축 강원도 Ÿ 생산가능인구의감소와고령인구비의증가 Ÿ 지역가치상승을위한토지니용개편과미래지향적도시 군계획추진 부록 221
충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 Ÿ Ÿ Ÿ 현안및도시문제 지역경제성장둔화, 미래전략산업발굴및추진필요토지이용규제합리화와계획관리지역에대한관리방안필요도심쇠퇴에대응한종합적, 단계적접근필요 Ÿ 통합충주권이집중과시군간불균형 Ÿ 기업유치및기업활동경쟁력을위한지역환경및정책차별성미흡 Ÿ 중앙정부재정및수도권의존구조에따른탄력적정책대응한계 Ÿ 내륙이격, 인구감소, 고령화등에따른개방성부족과세계화미흡 Ÿ 지속가능한지역경제성장 : 중국의뉴노멀화에대응, 대기업의존적지역경제구조와수입의역외유출, 수도권규제완화와기업유치 Ÿ 세종시, 내포신도시등대규모개발사업과연계한지역발전 Ÿ 도시재생에대한인식제고및지역중심의도시재생정책개발 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 주요도시의쇠퇴심화주요산단의노후화진행주요도시와낙후지역간발전격차심화 도시지역의물적, 사회적환경열악도시인구의감소와고 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 정책과제및정책제안 살기좋은삶터조성을위한도시재생및도시활력증진지역개발사업등추진안정적택지공급및친환경적개발을통한쾌적한도시기반시설구축평창동계올림픽성공개최를위한특구경관개선사업추진아름답고특색있는건축문화및경관형노후된구도심의체게적개발로원주민의삶의질향상공간빅데이터활용기반구축 청주국제공항활성화혁신도시기능글로벌화국가기상과학클러스터구축준산업단지개발활성화스포츠융 복합클러스터구축환경생명창조마을조성 환황해중심도시로서의지속가능한발전신성장거점의효율적추진과주변도시간네트워크강화인구감소, 인구성장의편중, 특정지역의난개발방지와성장관리등에대한정책방향수립지방도시에실현가능하도시재생추진도민의행복도제고를위한생활밀착형정책개발도시간경쟁에서도시간연계로전환도시재생에대한명확한방향성제시국가균형발전에대한새로운정책개발 Ÿ 컴팩트시티의추진과지역간네트워크확충 Ÿ 지방도시거점기능의집약화 : 지역공공교통네트워크의재구축, 지역 거점간연계로인프라의효율적활용추진 Ÿ 관광활성화와일자리창출에의한지역활력제고 Ÿ 육아 고령화에대응한풍요로운생활환경창출 Ÿ 지역발전을뒷받침하는산업인력의활보 육성 Ÿ 도농복합도시로서도농상생을통한활력제고 / 도시-자연교류축형성등 Ÿ 주민주도의원도심활성화와신도심과조화된 222 한국국가도시정책의전략과과제
경상남도 제주도 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 현안및도시문제 령인구비중증가원도심과신도심사이의격차와삶의질지표개선미흡특정산업의존성으로경제적불안정커지는구조적문제보유 산업생산성저하등제조업성장동력저하도내지역격차확대와불균형심화 상주인구증가에따른도시문제심화외국인토지소유급증에따른우려증가중산간난개발문제지속적으로대두불균형적산업구조와신산업육성필요교통및기반인프라구축대책필요 정책과제및정책제안 도시재생사업 Ÿ 주력산업구조고도화와병행한신산업의지속적발굴과육성 / 산업공간의재편및산학융합지구조성 Ÿ 광주대도시권, 광양만권, 목포도시권등지역특성에부합하는도시권형성 Ÿ 지방도시교육여건조성을위한집중적지원 / Ÿ 미래성장동력확보와지역균형발전 Ÿ 공간계획과지역발전계획의통합등계획체계의개편필요 Ÿ 적극적이고혁신적인도시지역재생정책추진필요 Ÿ 산업화전략등낙후지역에대한새로운접근필요 Ÿ 미래전략수립에대한정부의관심과계획적지원필요 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 인구특성을반영한균형발전제주강점신산업과고부가가치관광보존, 관리촉진의도시개발교통인프라확충및체계개선 부록 223
< 부록 3> 주요국의도시정책사례 1. 영국 정책변화흐름 1990년대 : 경제활성화, 물리적환경정비 - City Challenge Policy (1992) - 도시 지역경제재활성화에초점을맞춤. 도시환경재정비강조. - 1994년 The Single Regeneration Budget으로연결됨. - 효율적인예산분배를위해국가도시정책과연관된부처들 ( 예 : 환경, 고용, 교육, 산업 ) 이각지역오피스를신설함. - 사업공모를통해, 오직경쟁을통과한계획만예산을지급하고집중투자를하는방식을고수. - 2000 년대초, 경쟁방식이아닌사회적취약지역을우선적으로지원하는방식으로전환됨. - Local-Regional Partnership - 중앙정부, 지방정부, 시민단체, 민간기업, 비정부조직간파트너쉽의중요성을강조. - 각각의프로그램을하나로통합할수있는더큰비전이필요함. 2000년대 : 1997년토니블레어정권이후빈곤, 사회적배제이슈화 - National Strategy for Neighborhood Renewal (NSNR) 와 New Deal for Communities (NDC) 가공존함. - 기치 : The Fight against Social Exclusion 사회적배제와의전쟁 - 목표 : 빈민지구와그외지역사이의취업, 교육, 건강, 커뮤니티안전과주거환경측면에서의격차해소및불평등감소 - 평가 : 2001년 -2007 년동안절도 50% 감소, 교육수준약 33% 향상등을근거로, 긍정적인자체평가를내림. 224 한국국가도시정책의전략과과제
- 갈등요소 : Centralized Localism Top-down ( 하향식 ) Bottom-up ( 상향식 ) 정책 NSNR NDC 함의 Return of the State Empowerment 2010년대 : 지속가능성추구 - The Localism Act (2011) 와 The National Planning Policy Framework (2012) 가공존함. - 2011년 The Localism Act 제정 Ÿ 적용범위 : England 에만적용 Ÿ 목표 : 중앙정부의의사결정권을개인과지역커뮤니티로확산함. Ÿ 대상 : The general power of competence for local authorities The community right to build The Changes to planning enforcement rules Reforms to social housing tenure/ council housing finance - 2012년 National Planning Policy Framework (NPPF) 발간 Ÿ 적용범위 : England 에만적용 Ÿ 목표 : 기존계획시스템을좀더간결하고이해하기쉽게정비하려는정부개혁의지의표현 National Planning Policy Framework (NPPF) 수립배경 - 누가 : The Minister for Decentralization and Planning가 2010년공표 UK Department of Communities and Local Government 에서 2012년 3월문서발행. - 역할 : 기존개발계획을통칭한 Local Development Framework 를 Local Plan 으로전환함. 정부계획정책의기본가이드라인을제공하며, 지역주민들과 Councils 이커뮤니티를중심으로 Local and Neighborhood Plans을 부록 225
수립할때반드시반영되어야함. - 내용 : 총 65쪽의문서로 27쪽의테크니컬가이드라인을포함. 대략 1300 쪽분량으로공표된기존의계획정책문서들 (PPS/PPG) 을하나로통합하고간략하게정리했다는데의의가있음. 슬로건및기본원칙 - 슬로건 : Presumption in favour of Sustainable Development Ÿ 지속가능한개발의 5가지원칙 Living within the Planet s environmental limits Ensuring a strong, healthy and just society Achieving a sustainable economy Promoting good governance Using sound science responsible - 지속가능한개발을위한개발계획의경제적, 사회적, 환경적역할강조. Ÿ 계획시스템의경제적역할 : Building a strong, responsive and competitive economy (1) 성장과혁신을위해적절한유형의토지를적절한타이밍에적절한입지에확보해야함. (2) 기반인프라제공과같은개발요구사항을파악해야함. Ÿ 계획시스템의사회적역할 : Supporting strong, vibrant, and healthy communities (1) 미래주택수요를예상 충족할것 (2) 커뮤니티수요를반영한로칼서비스를제공하고, 건강및사회문화적인웰빙추구를통해건조환경의질적향상. Ÿ 계획시스템의환경적역할 : Protecting and enhancing our natural, built, and historic environment (1) Biodiversity (2) 분별력있게자연자원을사용 226 한국국가도시정책의전략과과제
(3) 오염 폐기물량의감소 (4) 기후변화적응및재해경감 ( 저탄소경제시스템으로전환 ) Ÿ 12개의기본원칙 (1) Be led by local plans and provide a practical framework (2) 생활환경및삶의질개선 (3) 지역의요구를합리적으로수용하면서지속가능한개발추구 (4) 양질의디자인 / 쾌적한공간 (Amenity) (5) 생물다양성 / 그린벨트보호 / 지역경관보존 (6) 저탄소미래지향 ( 기후변화적응및재해경감 ) (7) 자연환경보전 ( 환경오염관련 ) (8) 기존브라운필드재사용지원 (9) Mixed-use 개발 (10) 문화유산보존 (11) 도심내다양한이동수단을고려한성장관리 (12) 건강 / 사회문화적웰빙추구 Ÿ 예외적으로, Waste Management 와관련된정책은 NPPF의범위에서제외됨. 대신, National Waste Planning Policy에서따로다룸. NPPF의향후과제 - 기존정책문서들 (PPS/ PPG) 간의위상재정립 Ÿ 2012 년까지 Planning Policy Guidance (PPG) 라는국가계획원칙을명시하는정책문서가존재함. Ÿ PPG 는 2004 년제정된 Planning and Compulsory Act 에의해점차적으로 Planning Policy Statements (PPS) 로전환됨. Ÿ 2012년 PPS/PPG의정책문서들을통합, NPPF로간략하게대체됨. Ÿ 2013년 3월까지 Local authorities 은 NPPF를그들의 Local Plans에반영시키기위한 12달의유예기간을두고있었으나, Planning Inspectorate (PINS) 에의하면단지 6.8퍼센트의 Councils 만시행. 지역레벨에서 NPPF의적용을강제할수있는법규마련이요구됨. 부록 227
시사점 사회복지정책과도시정책의결합 - 영국은개발위주의물리적재생을추구한과거대처의보수당정부와는달리, 1997 년블레어의노동당정권으로교체된이후, 사회복지정책과도시정책을결합하고커뮤니티재생을강조함. - 빈곤, 배제와같은사회복지의문제를도시의문제로인식하고있다는점에서영국의 2000 년대이후도시정책의새로운경향은 1990 년대이후도시정책을통해사회적통합을추구하고자했던프랑스국가도시정책의기본전제와유사함. 중앙 / 지방정부와의관계 - 도시문제를해결하는것은국가뿐아니라지역커뮤니티의책임이자권한으로보는상향식접근법은영국도시정책의기반이자주요특징임. - 영국은 2011 년 Localism Act 제정한이후, 지방정부의의사결정자유와정책적탄력성을허용하고있음. 커뮤니티에권리 / 권력을부여하고민주주의적계획시스템을추구함. 그러나이러한맥락하에 2012 년제정된, 국가주도의최상위문서로서 NPPF 의위상을재정립할필요성이대두됨 < 영국의도시정책 > 25) 계획고권과책임이각정부레벨에따라어떻게할당되어하는지와관련하여영국도시정책은지난 15년동안 2004년 (Planning Act), 2011-2012 년 (Localism Act와 NPPF) 에걸쳐두가지의커다란변화를겪음 NPPF(National Planning Policy Framework) 와더불어, 하향식지역공간전략 (Regional Spatial Strategies: RSS) 이철폐되고상향식공동체계획 (Neighborhood Planning) 이도입됨. 특히, NPPF 는계획의분권화를명시하고있으며특히주택개발사업의전략적의사결정권을지역레벨 (regional level) 에서로칼과공동체레벨로이양할것을강조하고있음 228 한국국가도시정책의전략과과제
Localism Act 또한해당지역의물리적한계를넘어서는이슈 ( 예 : 폐기물, 인프라, 주거, 일자리창출등 ) 에관해서는지방정부가공동체와협업할것을강제하고있음 2011-2012 년의변화는공공서비스와지역경제와관련된최종결정권을지방정부와지역공동체에게이양하고자했던정권의기조와맥락을같이함. 그러나겉으로드러나는흐름과는달리, 여러가지모순점이발견됨. 중앙정부에서지방정부로의계획고권의이양이가능하려면주거와인프라와같은개발을시행할수있는지방정부의역량을전제가되어야경제발전또한도모할수있는데, 현장에서는계획고권이지방정부로이양됨에따라, 로컬레벨에서생활서비스제공이제대로이루어지지않고국가의발전목표와지역의이권이개입된개발사업들간에갈등이발생하고있음 NPPF는다음과같은원칙을따름 : 지속가능한개발 (in the presumption in favour of sustainable development ) 과협력의의무 (Duty to cooperate). 지속가능한개발을전제로하여 NPPF 는 12개의 12개의주요토지이용계획의원칙을제안함 NPPF가제안한 12개의토지이용계획의원칙은다음과같은함의를가지고있음 : 주로계획이이끌어야하며 (Plan-led), 지역공동체권한강화, 지속가능한경제발전을위해좀더선제적으로대응할것, 높은수준의디자인퀄리티를보장하고, 토지의재사용과혼합개발, 저탄소미래, 환경적으로책임감있을것, 건강과사회적문화적웰빙을지원할것을강조함 NPPF 의 12개의토지이용계획의원칙이제대로작동하기위해제시된 13가지접근법은다음과같음 Building a strong, competitive economy Ensuring the vitality of town centres Supporting a prosperous rural economy Promoting sustainable transport Supporting high quality communications infrastructure 부록 229
Delivering a wide choice of high quality homes Requiring good design Promoting healthy communities Protecting Green Belt land Meeting the challenge of climate change, flooding and coastal change Conserving and enhancing the natural environment Conserving and enhancing the historic environment Facilitating the sustainable use of minerals 영국과같이전통적으로중앙집권적성격이강한국가에서는특히, 국가가세운원칙들 대표적으로 NPPF 가제시한 12개의원칙들 이지역이기주의에의해훼손되지않기위해서불가피하게중앙정부차원에서의통제수단을강화하는수밖에없다고일각에서는주장하기도함. 이러한맥락에서 NPPF 는계획고권아지방정부로이양되고있는흐름에서동시에중앙정부의감시 / 통제가필요하다는인식을반영하고있다고할수있음 분권화의흐름속에서중앙정부의책임이강조되고있는추세임 (Upscaling of responsibilities). 이와관련하여중앙정부의 Secretary State와 Planning inspectorate 의권한이강화됨. 전략적인프라계획 ( strategic infrastructure planning) 과지역계획 (lcoal Plan) 의승인시결정권이중앙정부에게로귀속됨. NPPF 에서문제시되고있는문구, 지속가능한개발을지향한다는전제하에 (in the presumption in favour of sustainable development ) 는그의미가모호하여중앙정부차원에서지방정부또는공동체가제안한계획안이 지속가능한개발 을지향하지않는다고판단할경우승인을거부할수있는권한이중앙에부여된다는점에서실질적으로는중앙정부의권한을강화하고있는것이아니냐는의혹을받고있음 Localism Act와 NPPF 는계획고권과책임을둘러싼중앙- 지방정부의관계를재설정하기위해새롭게도입된계획시스템이나, 그변화가최근에이루어져실질적인함의를포착하기위해서는어느정도시일이필요할것으로예상됨 230 한국국가도시정책의전략과과제
향후과제는다음과같음 : (1) 전략계획 (Strategic Planning) 과공동체계획 (Neighborhood Planning) 의분권화 (downscaling) 가핵심 (2) 공동체또는지방정부가계획시스템을통해협력관계가재설정되는방식과어떻게한지역을둘러싼다양한이권들간에협상이가능할것인지에대한논의가지속적으로필요 (3) 공동체중에서도취약한공동체가새로운시스템하에서적극적으로참여할수있도록하여사회적형평성을추구해야함 계획시스템에대한요구가하향식으로이루어졌기때문에, 얼마나많은수의공동체계획 (neighborhood Plan) 이로칼레벨에서수립되었는가가직접적으로지역공동체의계획수립에의참여와의사표현이얼마나포용적인방식으로반영되었느냐를의미하는것은아님. 중앙- 지방정부간관계, 지방정부 -공동체간의관계의변화를좀더면밀하게살펴야할필요가있음 계획이란본래모순적이며다양한요구들간에협의과정을의미하기에, 한지역을둘러싼중앙- 지방- 공동체간에권한과책임의우선순위를설정하기란쉽지않은일임. 핵심이슈는어떤레벨에서이러한모순과갈등이의논되어야하는가, 어떻게서로다른입장들이합의에이를수있을지, 어떻게이러한합의가상황변화에적절히대응할수있을것인지하는것임. 영국과같이하향식의전통이강한국가에서는 중앙정부차원에서강력한통제가이루어진다는전제하에, 로칼레벨로좀더권력이이양되도록해야, 이러한질문에올바른답을찾아낼수있을것임 25) 한국국가도시정책전략과과제 연구의일환으로영국의 NPPF(National Planning Policy Framework) 에대해 Claudio De Magalhaes(Bartlett School of Planning, University College London(UCL) 재직 ) 에게원고의뢰를통해작성된내용을재정리함 부록 231
2. 프랑스 정책변화흐름 1960-1970 년대 : 국토및수도권정책중심 - Policy of Metropole d Equilibre Ÿ 2차세계대전이후파리로의과도한인구집중에의해촉발된수도권성장을억제하고국토균형발전을추구 Ÿ DATAR ( 국토균형개발청 ) 주도 Ÿ 프랑스종합서비스계획 (SSC) 은정책지침이나가이드라인을제시하는역할을담당 Ÿ 지역중심도시를성장거점으로선정하고전략적육성을통해경쟁력강화및경제성장추구 1980-1990 년대 : 지역정책과도시정책의분리또는공존 - Chartes d Objectifs (Large Cities Charters) Ÿ 광역권개발을통해지역거점도시들이유럽의중심대도시권으로발전할가능성이대두됨. 하나의경제권으로서지역경쟁력강화추구 Ÿ DATAR ( 국토균형개발청 ) 주도 Ÿ 수도권계획이점차국가주도계획이아니라하나의지역계획이라는인식. 협력적거버넌스구축에대한관심고조 Ÿ 유럽통합에맞서프랑스만의정체성을찾고자함 - Contrats de Villes (Urban Contract Policy) Ÿ 사회적통합추구 Ÿ 1990년 Ministere de la ville ( 도시부 ) 창설 Ÿ 통합적도시개발을위한정부간의계약제도마련 Ÿ 1999년도시연대와재생을위한국가프로그램이런칭. 프랑스전역 80개정도사회적취약지구선정및투자 Ÿ 2000년도시연대와재생에관한법률제정 232 한국국가도시정책의전략과과제
2000년대이후 : 도시정책의비판대두, 새로운방향제시필요 - 2003년보롤로법안채택 Ÿ 도시정책의중앙집권화 Ÿ 프랑스전역에 750여개의사회적취약지구 (ZUS: Zones Urbaines Sensibles) 를선정하고, 빈민가철거프로그램을강화함. Ÿ ZUS를중심으로일자리창출을위한세금감면혜택을확대함. Ÿ National Agency for Urban Renovation (ANRU) 창설. Ÿ 영국으로부터 Neo-managerial tools ( 예 : agencies 창설, 경쟁입찰, 성과지표, awards for best practice) 를도입, 새로운정책의제도적디자인을시도함. 새로운도시계약의형태를제안함. - 2012-2015 년현재 ( 올랑드정권교체이후 ) Ÿ 1,300여개극빈층지구의경제적개발에더욱집중 Ÿ 2014 년 12월올랑드대통령 Le nouveau programme de renouvellement urbain ( 도시재생을위한새로운프로그램 ) 공표. Ÿ 2015년 1월테러 소요사태이후사회적불평등이슈재등장. Ÿ 슬로건 : Changer la ville, c est changer la vie des citoyens 도시를변화시킨다는것은, 도시거주민의삶을변화시키는것과같음 Politique de la Ville (National Urban Policy) 배경 - 1980년대초사회당정부가선거에승리하면서제도화시작. - 이론적배경 : 프랑스 68혁명이후대두된좌파이념에영향을받음. Self-management/ Right to the City와같은비판적도시사회운동과결합. 사회복지정책과도시정책을결합한통합적국가도시정책을제안. - 물리적배경 : 1950 년대드골장군통치하에증가하는주택수요를충족하기위해저가임대주택을대량공급하면서파리외곽에이주배경을가진도시민이집합적으로거주하는일종의슬럼형성. 결과적으로사회적배제 / 빈곤 / 부록 233
범죄 / 교육기회의불평등과같은사회적문제를야기함. - 추구가치 : Participation 주민참여 / Living Environment Everyday Life 일상성강조 - 슬로건 : Taking action for the social cohesion of cities Taking action for the residents of deprived urban areas Bringing the State back to the neighborhoods 책정주체 - 1990년 Ministere de la Ville ( 도시부 ) 창설 - 2003년 ANRU 창설 : The General Secretary for City Policy 가총괄. - 1990년도시부창설이후일련의 Agencies 정부기관들 CNV 상호부처간자문단 / CIV 상호부처간협의회 / DIV 상호부처간대표단 창설. - 수상이정책의방향을잡고, 자문단의조언을참조, 협의회에서프로그램을정하고예산을분배, 대표단에서도시계약의시행을모니터하고지자체에영향력을행사함. 지역 Prefet ( 도청 / 시청 ) 에의해실시됨. 목표 - 1950-1970 년대시작된, 저가임대주택대량공급의문제점해결 - 도시위험과안전측면 : 사회적취약지역에서범죄예방과치안유지향상 - 사회경제적측면 : 교육의기회확산, 공공서비스제공, 기업유치를위한 234 한국국가도시정책의전략과과제
세금감면혜택등을통한일자리창출 - 도시공간적측면 : 분리된도심과외곽을연결 활용방안 - ANRU (2003) Ÿ PNRU (National Urban Renewal Programme) 국가도시재생프로그램진행 담당. 2003 년착수. 대략 500 만거주자가머물고있는 530 개지역에주택및공공시설을 2013년까지신축 증축 개조 보수함 Ÿ ZFU (Zones Franches Urbaines): 백여개의 ZFU 지구를신설. ZUS 에입지한기업에게세금감면혜택부과, ZUS 거주민의 1/3 정도신규채용의무화, 경제활성화와일자리창출도모 그외 Health and City workshops ( 건강 ), Educational Success Programme ( 교육 ), City-Living-Holidays Programme/ 2nd Chance Programme ( 청소년교화 ) 프로그램등을진행. 시사점 사회복지정책과도시정책의결합 - 프랑스도시정책은국토 / 수도권 / 지역정책의접점에위치, 1990년대초국가도시정책이분리 / 인식되기시작함. 주로국토계획및수도권계획내도시정책이포함된한국상황과비교해볼때, 프랑스정책수립과정은각국이처한특수한상황, 당면한여건변화에맞춰 국가도시정책이란무엇인가 라는질문에답하는하나의과정을보여줄수있는모델임. - 2015년 1월테러이후프랑스는이주배경을가진도시민의공간적분리와사회적통합문제가다시이슈가되고있음. - 프랑스는 1996 년도시재활성화법제정 / 사회적취약지구 ZUS 설정 / 2003 년보롤로법안제정과같은일련의개혁과정을거치면서, 사회적배제문제해소를위한새로운제도적틀을마련함. 주목할만한점은, 실질적인정책수단으로써영국의 1990년대대표적인경쟁적사업공모방식을도입, 오직경쟁을 부록 235
통과한계획만예산을지급하고집중투자를하는방식을고수함으로써사회적으로취약한지역을우선적으로배려하겠다는정책기조와상반될수있다는비판이일각에서제기됨. 영국의신관리주의흐름을반영함으로서그한계또한노출하고있음. - 국가도시정책을통해영국은 ( 사회적 ) 지속가능성을추구하는반면, 프랑스는사회적통합을추구한다는점에서차이를보임. - 영국과프랑스모두 (1) 지자체계획수립을위한큰틀을제공하는역할만을담당하고, (2) 복지정책과도시정책을포함한통합적인성격을가진다는점에서공통점을보임. 중앙 / 지방정부와의관계 - 프랑스는 2003년보롤로법안을제정하고 ANRU 를창설함으로써절차를간소화하고도시정책을중앙집권화했다는데의의를가짐. 그러나도시정책의의미를단순히사회적취약지구의물리적재정비나세금감면혜택을위한지역선정으로제한했다는비판또한받고있음 - 프랑스국가도시정책만의독특한정책수단인 도시계약 을개선하면서경쟁적사업공모방식을도입, 도시정책이본래내포하고있던국가와지방정부간의협력관계를축소하고, 결과적으로수평적인합의과정이아닌수직적위계관계가성립되었다는비판을받음 - 영국과프랑스모두상향식접근법을채택하고있는듯보이나, 2003년개혁이후프랑스의경우중앙집권적성격이강해지고있다는비판이제기됨 < 프랑스도시정책 > 26) 추진배경 프랑스도시정책 (Politique de la Ville) 은납득할만한뚜렷한이유없이, 많은 비판을받아왔으나지역간격차를줄이고사회통합을실현하기위한정책적 236 한국국가도시정책의전략과과제
수단으로서효율적이기에처음수립되기시작한 1989년이래로중앙정부의몇차례개혁시도에도불구하고오늘날까지그명맥을이어옴 프랑스도시정책의역사는실상차별에저항하고불평들을감소하며지역간격차를줄이고자했던중앙정부를필두로한여러가지시도들의기록과도같음 1975 년-1983 년태동 : 주거와사회생활 (Housing and Social Life :HVS) 이라고불리는도시재생프로그램 (rehabilitation program) 을필두로시작됨 - 1980 년대초이민배경을가진빈곤층이밀집한파리외곽지역에서지속적으로발생하는폭동으로인해인종및계층갈등이심화되면서이러한도시에서발생하는사회적배제를해결하기위한 도시정책 수립의필요성을인식하기시작함 1984년 -1989년제도화 : 우선지역 (Priority Neighborhoods :DSQ) 의사회발전에초점을맞춘통합정책이등장하면서사회경제적인측면이강조됨 1990-1994 도시정책 (Politique de la Ville) 등장 : 도시계약, 대규모도시계획, 첫번째연대를위한법제정등법제도적마련이뒷받침된시기임 - 중앙정부주도하에차별에저항한다는특정목표를달성하기위해도심내빈곤층이밀집한취약지역을 우선지역 (Quartiers prioritaires) 으로명명 선정하고, 이를주요정책대상으로삼는다는점에서 Politique de la Ville 이라고불리는프랑스도시정책은스스로를기존의 도시정책 다양한도시이슈를다루고있는 과는차별화하고있음 (Dubedout, 1982) - 그럼에도불구하고, 본래우선지역만을대상으로하였던도시정책은, 시간이지남에따라차차도시전체를아우르는다양한이슈를포괄하는방식으로그범위가확장되고있음 - 이시기나타난주요도시정책적대응으로도시계약 (Contrat de Ville) 의제도마련을들수있는데도시계획수립시중앙정부와지방정부간의협력적거버넌스체제를구축하는계기를마련함 1996 년도시취약지구 (ZUS) 선정을위한법제정 : 경제발전을위해도시취약지구 (ZUS) 와면세지역 (ZFU) 을위한법을제정하고지역제 (zoning) 을실시함 부록 237
1998년 -2000 년도시재생 (urban regeneration): 기존의도시계약과대규모도시계획과더불어도시재생과연대를위한법 (SRU, 2000) 을새로제정함 2003 년-2013 년도시를위한프로그램과방향설정을위한법제정 : 사회통합을위한도시계약과계획, 도시재생을위한프로그램이새롭게마련되며사회통합이강조됨 2014년도시통합과도시에대한법 (law on city and urban cohesion) 제정 : 도시계약과더불어도시재생을위한새로운프로그램 (new program for urban regeneration) 이마련되고면세지역 (zfu) 의범위가확대됨 주요내용 2015 년현재도시및경제정책을중심으로도시정책의범위를제한하며다음과같은특징을지님 - 먼저, 저소득층밀집지역을우선정책대상으로함 - 중앙정부와도시들간에협약 일명, 도시계약 (Contrat de Ville) 의형태로역할과책임을분담 - 국가도시재생청 (ANRU) 의주도로도시재생이란또다른협약의형태로쇠퇴지역에프로그램을적용 - 도시연대와재생에관한법률 (SRU) 에의거, 도심내지역간격차, 예산의재분배문제를다룸 주요정책과제 - 분권화와지자체권한강화의흐름에맞서지역이기주의에도불구하고연대와평등을추구해야함 - 사회통합을추구하는과정에서발생할수있는극빈층배제의위험을극복해야함 - 물리적인공간정책을통해거주민삶의방식자체에변화를가져올수있어야함 주요원칙 - 우선지역을선정하고집중적으로지원 ( 공간적, 물리적수단 ) - 도시, 경제, 사회적측면을모두고려한통합적인접근법 238 한국국가도시정책의전략과과제
- 파트너쉽을강조 : 우선지역거주민과정책수립및시행주체들간의협약을통한파트너쉽구축 각각의레벨에따른주요법제도 - 중앙정부레벨에서는도시재생과연대를위한법 (SRU) 에의거하여공공지원주택 (social housing) 의비율이 20~25% 미만인지자체의경우기준에맞게추가적으로건축할것을강제함으로써, 지자체간의빈부격차를해소하고예산 ( 재원 ) 의재분배를시도함 (Dotation) - 도시레벨에서는도시계약을통해파트너쉽고취 - 긍정적차별 (territorial positive discrimination: 일종의사회적약자우대정책 ) 에관한특별법제정. 도시재생을위한새로운프로그램 (NPRU) 와면세지역 (ZFU) 가이에해당됨 목적 : 사회적혼합 (Social Mix) 과사회적포용 (Social Inclusion) - 사회적혼합 (Social Mix) 은빈곤층과이민자들의수를줄임으로써특정지역으로의밀집을막고다른사회그룹들과의통합 ( 인구, 용도, 프로그램등의다양한측면고려 ) 을유도 - 사회적포용 (Social Inclusion) 은서비스를도입하고집단프로젝트 ( 사회적자본, 교육, 고용, 연대의식고취를통한사회발전등 ) 를실시함으로써개인이처한취약한상황을개선하면서특정지역으로의밀집을막고자험 26) 한국국가도시정책전략과과제 연구의일환으로프랑스의사회적도시재생정책인 도시정책 (politique de la ville) 에대해 Christine Lelevrier(Ecole d Urbanisme de Paris 재직 ( 교수 )) 에게원고의뢰를통해작성된내용을재정리함 부록 239
3. 미국 1) 국가도시정책의배경및목표 1 배경 전세계는현재도시와대도시사회로근본적으로변화하고있기때문에대도시지역을국가경제를주도하는역동적인엔진으로인정하는새로운연방정부의비젼과정책이필요 - 미국에서거주민의 83% 와일자리의 85% 가 363 개대도시지역 (metro area) 에입지 - 인프라, 공항, 병원, 대학, 금융기관, 제조공장등국가자산의압도적다수가대도시지역 (metropolitoan region) 에입지 - 국가경제생산의 90%, 연방정부세금의약 90% 가대도시지역에서발생 - 100대대도시 (metro area) 는국가영토의 12% 를차지하지만, 미국 GDP의 75% 를책임짐 새로운국가도시정책은도시를과거다양한문제를지닌빈곤의온상으로간주하던관점에서경제적번영을위한국가전략의중심으로서도시를인식하는관점으로이동함 - 도시 (cities) 와대도시지역 (metropolitan region) 은중요한경제엔진이며, 국가자산의원천이며, 시간- 경기회복과장기적번영, 환경적지속가능성, 상향이동성에관련된국가이슈를풀수있는대상임 2 목표 경쟁력강화 (competitiveness) : 기술혁신과기업가정신을촉진하고, 인적자본에대한투자를보장하고, 물리적측면과기술적측면에서인프라품질을제고하며, 양질의일자리와소득을증가시키고, 장소의질을고양시킴으로서국제경제에서미국의리더쉽을강화하는것을목표로함 240 한국국가도시정책의전략과과제
지속가능성확보 (sustainability) : 에너지효율적이고환경적으로민감한개발패턴을촉진하고, 에너지에의존하지않는방법으로근린, 도시와지역을연결하는것을목표로함 포용성강화 (inclusion) : 기회를촉진하고강력하고지속적인중산층을육성하는것을목표로함. 또한국가를약화시키는교육, 소득과재산에있어인종, 민족간격차를줄이는것을포함함 2) 국가도시정책에서국가의역할과기본원칙 1 국가도시정책에서국가의역할 리드 (LEAD) : 경쟁력, 지속가능성, 포용성이라는목표를달성위해서는지역을넘어서는과제를해결해야하기때문에국가가리드함 대도시역량강화 (Empowerment Metropolitan Area) : 지역차원의전략개발을가능하게하고, 지역의자산을자본화하기위한통합적프로그램을개발하고, 진행중인대처들을개선또는확장할수있도록대도시지역의역량강화를지원함 성과최대화 (Maximize Performance) : 시장매커니즘을통하여지방정부 -민간부문, 그리고도시와주변지역간협력을촉진 2 국가도시정책의기본원칙 통합 (Integration) : 국가도시아젠다는연방정부가밑바닥부터의변화를촉매할수있도록공공-민간 -비영리부문간협력을지원하고, 연방-도시 / 대도시파트너쉽이형성될수있도록정책개발에있어통합적이고, 다중관할적 (multi-jurisdictional) 이고, 협력적이고유연한접근방식을요구함. 따라서지역수준의목표달성을위하여정책, 계획, 프로그램요소와자원을결합하기위하여모든관계기관을연계 - 통합적이고, 칸막이를부수 (silo-busting) 는접근을촉진함 부록 241
- 문제영역과관할구역을가로지르는협력과파트너십에대한인센티브를제공 - 연방, 주, 대도시및지역수준에서목표를달성하는데있어장벽을제거 - 민간투자와공공과민간의파트너쉽을활용 유연성 (Flexibility) : 상이한지역시장상황, 조건, 우선순위등을고려하여유연하게대처할수있도록함 - 국가도시정책은강건한도시들과근린들에근원을두고, 지역마다다른시장상황에대응할수있는대도시정책임 - 새로운국가도시아젠다와대도시아젠다는서로다른우선순위들이충돌하는별개의계획이아니라, 다양한국가의목표를조정하고수행하는수단임 - 지나치게규범적이고, 하향식규칙과규정이아니라, 실행에있어유연성을제공 책임감 (Accountability) : 모든주체가과정보다결과를책임질수있도록함 - 국가도시아젠다는증거에기반해서자원을배분하고, 책임성과투명성을권장하며, 성과를벤치마크할수있는메트릭스를제공할수있도록목표와성과를설정하고, 그것을달성하는지역 (local) 과지역 (regional) 의리더를포상함 - 과정을준수하는것만이아니라, 결과에집중하여인센티브를제공 - 규모에맞고유망한 (scale effective and promising) 정책과프로그램을높이사고채택 3) 유형별도시정책 1 개요 국가경제는지역 (Region) 의성장에따라좌우되며, 번영하는도시와근린에의해강화됨. 따라서국가는광역, 도시, 근린각각의공간위계별로장소기반정책 (Place-Based Policy) 을수립하고, 전략적투자를실시함 242 한국국가도시정책의전략과과제
각각의장소를기반으로한국가도시정책들은근린또는권한의경계안에서만 작동하는것이아니라, 다중의지리적규모에적용할수있을만큼충분히 유연하며, 때로는이들사이의연계를강화하기도함 광역, 도시, 근린공간단위별로아래와같은정책을추진 광역 단위 (Regi Regional Innovation Clusters (RIC) ons) 도시단위 (Citie s) Partnership for Sustainable Communities (PSC) Strong Cities, Strong Communities (SC2) 근린 단위 (Neig Neighborhood Revitalization Initiative (NRI) hborh ood) 자료 : Neighborworks America(2011), White House Neighborhood Revitalization Initiative * SC2 는 2011 년부터시작되었으며, HUD 에서추진하고있음 2 공간위계별정책 < 그림 > 오바마정부공간위계별도시정책 지역혁신클러스터정책 (Regional Innovation Clusters Initiative) - 지역혁신클러스터정책의목표는대도시권 (Metro Area) 에서핵심산업 클러스터의질적인성장, 혁신적인일자리를창출하는것임 - 모든대도시권에는대기업, 소상공인, 공급자, 연구기관등으로대표되는 특수한클러스터가존재하고있음. 이러한지역의리더들로구성된컨소시엄 이지역의산업, 기술, 자산을토대로정확한목표에따라계획 (plan) 을수립했 을때목표는달성될수있음 - 연방정부는기관간조정을통해통합적지역클러스터계획 (plan) 을수립하도 록인센티브를제공하며, 이러한계획이실행될수있도록지원함 지속가능한커뮤니티정책 (Sustainable Communities Initiative) 부록 243
- 지속가능한커뮤니티정책의목표는지속가능한커뮤니티를구축하기위해연방정부의정책, 프로그램, 자원을조정하고, 도시 (Cities), 대도시 (Metros), 농촌지역 (Rural Area) 를지원하고독려하는것임 - 이를위해교통, 주택, 물과환경적인프라, 경제및환경에관련된연방정부의정책과프로그램과펀딩을조정해야함 - 연방정부의활동과투자는다음의세가지측면에서도시 (Communities) 와지역 (Regions) 이현명하고지속가능한투자를선택할수있도록도와야함. (a) 소득수준에맞는주거를공급하고, (b) 일자리, 교육, 상점, 서비스접근할수있도록편리하고저렴한비용의교통수단을정비하고, (c) 충적개발 (Infill Development) 과브라운필드정비 (Brownfield Clean-up) 를포함하여기존의지역사회개발을우선순위를두어야함 근린활성화정책 (Neighborhood Revitalization Initiative) - 근린활성화정책의목적은저소득계층어린이들이도심의근린또는오래된교외의열악한근린등어디에사는지에관계없이삶의질을극대화하는것임 - 근린활성화정책은이를위해주택, 교육프로그램, 의료서비스, 공공안전정책등연방정부정책과프로그램들을조율함으로써도시 (Cities) 와대도시지역 (Metropolitan Area) 전역에걸쳐지역사회 (neighborhood) 에기회를제공하고자함 - 성인교육을촉진하는 DOL, 대도시전역에서일자리와소매업기회를연결하거나, 대중교통중심개발에근린혜택을극대화하는 DOT 와같이다른파트너기관의프로그램과연계하는것도매우중요 - 근린활성화정책의특징은다학제적 (interdisciplinary), 장소기반 (place-based), 지역주도 (locally-led), 자료와결과에입각 (data- and results-driven), 유연한 (flexible) 것임 - 근린활성화정책은아래네가지수단을활용함 (a) Promise Neighborhoods, Choice Neighborhoods 등장소기반프로그램들을쇠퇴한근린에연계 244 한국국가도시정책의전략과과제
(b) Neighborhood Revitalization Grants 제공 (c) 근린역량을강화하기위해 Building Neighborhood Capacity Program 을통해직접해볼수있는기술적지원 (d) 백악관근린활성화정책리포트를통해우수사례의공유 4) 추진체계 1 개요 - 오바마행정부에서국가도시정책은백악관내도시정책실 (White House Office of Urban Affairs) 이전담함 - 도시정책실은오바마행정부가출범한 2009 년 2월공공개입과부처간업무 (Office of Public Engagement & Intergovernmental Affairs) 의하나로서백악관에설치 ( 행정명령 13503) 2 백악관도시정책실의역할 - 도시정책실은도시정책의모든측면을조정 - 미국도시정책아젠다개발을조정하기위한범부처및공공기관을아우르는리더쉽제공 - 경쟁력 (Competitiveness), 지속가능성 (Sustainability), 포용성 (Inclusion) 이라는도시정책의핵심목표를위하여도시와대도시에대한국가의역할을명확히하고, 이를위한정책을개발하고이에대한진행상황을측정 3 협력체계 관련부처및공공기관 : 각조직은도시지역에미치는잠재적영향을적절히고려할수있기때문에모든조치는범부처와공공기관과함께추진 - 9개부처와 1개청 : The Department of Treasury( 재무부 ), Justice( 공정부 ), Commerce( 상무부 ), Labor( 노동부 ), Education( 교육부 ), Health and Human Service( 복지부 ), Housing and Urban Development( 주택도시부 ), Transportation( 교통부 ), Energy( 에너지부 ), Environment Protection 부록 245
Agency( 환경보전청 ) 관리및재무실 : 도시지역 (urban area) 을대상으로하는연방정부의재정이가장영향력있는프로그램에효율적으로사용될수있도록대통령직속 office of management and budget 도함께참여 지방및민간 : 통합적도시정책개발을고려한개입을추구하고, 도시정책의목표를발전시킬수있도록연방프로그램을수행하기위하여주정부와지방정부, 비영리조직, 민간부문과밀접하게업무를수행 < 그림 > 백악관도시정책실의위상과협력체계 5) 결론및시사점 오바마행정부는도시정책을국가핵심아젠다라고보고백악관차원에서정책추진 - 인구, 인프라, 경제등이집중된도시및대도시를국가경쟁력의원천으로인식하고도시정책을백악관차원에서추진 - 백악관내에상설조직인도시정책실을두고관련부처및기관을통합 조정할수있는권한부여 246 한국국가도시정책의전략과과제
- 백악관내 관리및재무실, 국내정책위원회 등과공조하여정책실효성제고 공간위계별장소기반의통합적, 다중-관할적, 협력적, 유연적정책추진 - 국가경제는지역의성장과도시및근린의번영에따라좌우된다고보고, 각각공간위계별로정책목표와국가역할을제시 - 지역단위정책은핵심산업의성장및혁신적일자리창출에있으며, 국가는이를위해경제클러스터의리더들로구성된컨소시엄이계획을수립할수있도록지원 - 도시단위정책은지속가능한커뮤니티를구축하는것이며, 소득수준에맞는주거공급, 편리하고저렴한교통수단을통한접근성강화, 충적개발등기존지역사회개발을위해정책, 프로그램펀딩을집중및조정 - 근린단위정책은저소득계층어린이가어디에살든삶의질을극대화하는것을목표로하며, 주택, 교육프로그램, 의료서비스, 공공안전등에정책과프로그램들을집중및조정 국가도시정책의목표와국가의역할명확히제시 - 미국국가도시정책의목표는인적자본에투자하고, 인프라품질을제고하고, 양질의일자리와소득을증가시키고, 장소의질을고양시킴으로서경쟁력을강화하고, 에너지효율적인개발을촉진하고, 에너지에의존하지않는지역간연계를확보함으로써지속가능성을확보하고, 중산층을육성하고, 인종, 민족간격차를줄임으로써포용성을강화하는것임 - 국가는이를위해직접사업을추진하기보다, 장소중심으로국가가가진자원과조직을통합하고, 지역이책임을질수있도록증거에기반하여목표를제시함으로써보다효율적이고지속적으로국가도시정책을추진할수있는여건조성 부록 247
4. 일본 1) 도시계획에있어서지방정부와중앙정부의역할 일본의경우도시계획의권한은지방자치단체에있으며국토교통성의경우제도의기획 입안을수행하고있으며, 도시계획운용지침 을이용하여지방자치단체의도시계획을관리하고있음 국토교통성은사회자본정비심의회내부에도시계획분과를통해도시계획에관한중요사항을조사심의함 국토교통성에서수행하는업무인제도의기획 입안뿐만아니라그운용에대해서도일정한범위에서국가전체의문제의식을공유하고, 그문제의식에대한해결방안을지방자치단체에서받아서반영할수있도록 도시계획운용지침 과별도로법적구속력없는 정책과제대응형도시계획운용지침 을제시하고있음 정책과제대응형도시계획운영지침은 10개정도로기획하고있으며현재 6개의운영지침이제안됨 ( 중심시가지의기능회복, 산업구조의변화에대응, 환경부하의작은도시구축, 대도시의직주근접형도심구조의구축, 고령자를고려한환경의실현, 방재부문에서위험한시가지의개선 ) 중앙정부는경관마을만들기, 역사마을만들기, 시가지정비, 도시재생, 중심시가지활성화, 민간도시개발촉진, 수도권정비, 대심도지하공간이용, 도시방재등의사업을통해서지방자치단체의도시계획에직 간접적으로영향을주고있으며제도개선, 인센티브제공, 세제혜택제공등을지원을함 국토형성계획의일환인 국토의그랜드디자인 2050 을구체화하기위해, 국토교통성 의조직 시책을총동원함 248 한국국가도시정책의전략과과제
2) 국토형성계획 1 수립배경 국토의그랜드디자인 2050: 대류촉진형국토형성 은일본의급격한인구감소, 저출산, 고령화, 인프라의노후라, 재해등의제반문제해결과지구환경문제등의전지구적인문제를 Information & Communication Technology ( 이하 ICT) 활용과연계하여비전및해결방안을제시한미래국토계획가이드라인임 역사 전통 문화와일본의국토가가지는특성 잠재력을바탕으로단기적인관점보다국민과비전을공유한후, 미래로나아가기위한중장기적인비전이필요 2020 년을동경올림픽개최시점을이정표로일본전체의미래지향적중장기비전을설정하는것이필요하고, 일본과유사한문제에직면하는외국에대해해결실마리를제공하는것도선진국의역할임 계획범위는여건변화에따른경제성장, 도시기능유지방안, 인프라관리, 관광활성화, 도시서비스제공, 재난관리, 자원관리측면으로접근하고있음 일본의인구는출산율저하로인하여 2008년정점으로감소국면으로인구감소에따라산업감소, 인구유출, 도시서비스감소등의문제가발생하기때문에도시기능을어떻게유지할지가중점사항임 일본의고령화는 2050 년 40% 에달할것으로추산되고있고, 지방과수도권의시간적격차가발생하고있어서요양시설의수요와공급의시간적, 공간적과 / 부족현상이발생함 아시아신흥국의성장등으로국제경쟁이심화되고있는가운데 도시 가국제경쟁력을좌우하기때문에경쟁력향상을위해서생산성을높이고, 경제측면에서관광이미치는영향이크기때문에이를더활성화할수있는방안이필요함 부록 249
고도성장기이후에집중정비된인프라의노후화와거대재해발생확률이높아지고있기때문에지속적인관리및개선이필요함 일본은인구감소국면에있지만, 전세계인구는 2050 년까지지속적으로늘어 2010년현재 69억에서 2050년 96억명에이를것으로추산되고있기때문에식량, 물, 에너지를어떻게확보해나갈것인가가과제임 ICT 분야에서는컴퓨팅데이터와그처리능력이비약적으로증가하고있어빅데이터를활용하여사회문제개선을할수있기때문에이를활용할필요성이있음 2 계획의주요내용 미래변화에대처하기위하여 12 가지기본전략과구체적추진방안을수립하고, 권역별로공간과지식정보가융합되어대류촉진형국토를형성하는것을목표로함 국토의작은거점 ( 마을 ) 에서부터지방도시의연합, 대도시에이르기까지컴팩트화시키고, 네트워크에의해서행정, 의료, 복지, 상업등의서비스의효율성을높이고, 그후일정시간이흐른뒤유인책을활용하여거주지의집약화를추진 취락이산재하는지역에서, 상점, 병원등일상생활에필수적인도시서비스를움직일수있는범위로모아네트워크로연결한작은거점을형성 ICT 를활용한원격의료 원격교육의실시와지방자치단체 물류사업자편의점등과연계한배달서비스확보 도시에서는도시전체의관점에서, 시청, 의료, 복지, 상업, 교육등의도시기능과주거기능을도시의중심과생활거점등에유도하고재정비를도모하는것과동시에, 이와연계한대중교통네트워크의재구성 250 한국국가도시정책의전략과과제
< 그림 > 지방거점의연합을통한도시서비스기능유지방안 자료 : 국토교통성, 2014, 일본국토의그랜드디자인 2050 인구감소로인해발생하는유휴지를적극적으로활용하여재배치하여녹지및오픈스페이스로재편하고, 에너지부하가걸리지않는도시를만듦 여러지방도시등이네트워크를형성해인구 30만명이상의도시지역을형성하여행정기능뿐아니라민간기업이나대학, 병원등을포함하여고차도시기능을분담하고협력하는 ' 고차지방도시연합체 를구성 < 그림 > 지방중소도시의연합 자료 : 국토교통성, 2014, 일본국토의그랜드디자인 2050 부록 251
지역은전략적성장산업으로삼아야산업과목표를설정하고, 각부처는그업무영역을넘어, 선정된지역과산업에국가의자원을집중적으로투입하고, 국가와지방의협력을통해전략적으로각지역의산업을육성 ICT의활용과기술의개발 보급하여농림수산업의첨단산업화를통해경쟁력을높이고, 아시아지역에서생산거점으로서의우위를확보하기위해서스마트팩토리 ( 정보통신기술을활용한효율적인생산시스템 ) 으로의전환을추진 교통망의정비, 물류효율화및기능강화하여효율적인생산 수출을실현하는구조로전환 중앙신칸센을활용하여세대도시 ( 오사카, 나고야, 동경 ) 를하나로연결하고, 슈퍼메가리젼를형성하여문화, 역사, 상업기능이연계함으로써도시경쟁력을높임 중간역을활용하여지금까지도시에서단시간에접근이어려웠던지역에사람의흐름을만들어훌륭한경관과자연환경을즐길수있도록하는새로운라이프스타일을실현 각지역을대표하는문화, 역사, 상업기능을하나로결합하여새로운가치를창출하고, 도시경쟁력을향상시킴 < 그림 > 슈퍼메가리젼의형성 자료 : 국토교통성, 2014, 일본국토의그랜드디자인 2050 252 한국국가도시정책의전략과과제
동해 태평양 2면활용할수있도록인프라를지원하여국토및권역간교류를증진시킴 국토의지정학적위상의변화, 재해에강한국토만들기의관점에서동해와태평양의연계를강화하고, 네트워크의다중성 대체성확보를도모 바다활용의중요성이높아지고있기때문에북극해항로와시베리아철도를활용해세계와의관계를강화 < 그림 > 국토 2면을활용한발전전략 자료 : 국토교통성, 2014, 일본국토의그랜드디자인 2050 지역의다양성을향상시켜세계에통용되는매력있는관광지역으로발전시키고, 유학, 비즈니스등에의한 체류인구 의확대를도모 정주인구의감소에대응하여국내외관광객을적극적으로유치하여교류인구의증가시켜지역경제를활성화 주중의도시근무, 주말의전원생활을활성화하여지방에유동인구를창출하고, 시니어 부록 253