연구용역보고서 공개여부 공개 긴급신고통합방안연구용역 최종보고서 2014.12. 계명대학교산학협력단
귀중 제출문 본보고서를 긴급신고통합방안연구용역 의 최종보고서로제출합니다. 2014. 12. 책임연구원 : 이성용 계명대학교 공동연구원 : 김학경 계명대학교 윤우석 계명대학교 김정인 서울특별시소방학교 연구보조원 : 홍태경 계명대학교
목 차 Ⅰ. 서론 1 1. 연구의배경및목적 1 2. 연구의방법 1 Ⅱ. 연구의이론적배경 4 1. 재난관리시스템 4 2. 긴급상황과긴급번호의개념분석 11 Ⅲ. 우리나라의신고체계 20 1. 긴급신고전화의법적근거 20 2. 특수번호의부여 21 3. 특수번호와긴급통신용번호의구분 23 4. 긴급번호 의혼란 23 5. 번호별특성분석 26 6. 주요긴급전화의운영실태분석 (112/119/122) 40 Ⅳ. 설문조사및관찰조사 54 1. 기존긴급번호설문조사 54 2. 일반인대상설문조사 56 3. 긴급 / 비긴급신고전화전화응대관찰조사 93
Ⅴ. 현행번호체계의문제점 106 1. 급박한위험대비와복리증진서비스의혼돈 106 2. 사용자를고려치않은공급자중심번호체계 108 3. 기능간협력대응의취약 115 4. 긴급신고대응인력정예화한계 117 Ⅵ. 해외사례연구 120 1. 영국의단일긴급번호 999 운영시스템 120 2. 미국의단일긴급번호 911 운영시스템 138 3. 독일의긴급전화 : 경찰과소방의분리 170 4. 일본의긴급전화 : 경찰, 소방, 해경의분리 175 5. 기타국가의긴급번호운영시스템 176 6. 각국긴급번호체계의정책시사점및특징 181 Ⅶ. 신고전화통합의기본방향 185 1. 번호통합의기본적고려사항 185 2. 긴급과비긴급의이원화통합 187 Ⅷ. 긴급전화통합방향 190 1. 긴급신고대응체계분석 190 2. 긴급신고통합모델제시 199 3. 통합방안별비교분석 216 Ⅸ. 비긴급전화통합방안 222 1. 110 단일번호통합방식 (1 안 ) 223 2. 일반민원과전문상담의이원화방안 (2 안 ) 225
Ⅹ. 결론 : 우리나라의새로운신고체계제안 226 1. 2개전화운영 ( 긴급일원화, 비긴급일원화 ) 226 2. 3개전화운영 ( 긴급일원화, 비긴급이원화 ) 228 3. 3개전화운영 ( 긴급이원화, 비긴급일원화 ) 229 4. 4개전화운영 ( 긴급이원화, 비긴급이원화 ) 230 참고문헌 231
제 1 장 Ⅰ 서론 1 연구의배경및목적 2014년 4월, 온국민을비탄에빠뜨린세월호사고는우리사회의기본에대한깊은성찰과국가혁신의과업을남겼다. 이에정부에서는사회안전을강화하고자새로이국민안전처를발족시키고혁신적인안전정책을추진하고있다. 안전에관한국가혁신은정부조직개선, 사회시스템변화, 국민인식개선등다양한방식에서진행되어야할것이며, 사회위험요소의예방과제거는아무리강조해도지나치지않다. 그럼에도복잡다기한현대사회에서발생하는위험이나재난은사실상피할수없으며, 이에대한최적의국가대응시스템을구축하는작업은안전정책의중요한과제임에분명하다. 세월호사건을통해지적된문제중에하나는, 긴급신고번호체계가너무나혼란스럽다는것이다. 현재우리나라에서는미래창조과학부고시로 8개의긴급통신용특수번호를운용하고있으나, 이외에도각정부기관별필요에따라다양한특수번호를신설, 운용하여긴급상황시신고자의불편과신속한신고접수및담당기관과의연계 출동에지장을초래한다는지적이지속적으로제기되었다. 이러한배경에서본연구는현행우리나라긴급번호체계에대한면밀한분석과검토를통해긴급신고체계의개선방안을제시하고자한다. 본연구를통해위기상황에서국민들의신고편의성을극대화하면서, 동시에국가의위기대응역량을강화하는정책개선이이루어질수있을것이라기대한다. 2 연구의방법 본연구에서는바람직한정책개선방안을제시하기위하여가능한범위내에서다양한 연구방법론을병행하여사용하였다. 이론분석 - 1 -
제 1 장 먼저위기관리와재난에관한이론적검토를포함하여긴급번호및긴급성에관한이론적검토를시도하였다. 위기관리, 재난에관해서는이미국 내외다양한연구가진행된바있으나, 긴급번호나긴급성에관해서는국내뿐만아니라국외에서도참고할만한선행연구들이제대로축적되지못한현실에서, 긴급번호에관한이론정립은정책적가치뿐만아니라재난및위기관리연구에새로운기준을제시할것이라기대한다. 외국제도비교연구외국의제도로부터정책적시사점을얻기위해주요국가들의긴급번호시스템을분석하고시사점을도출하였다. 조사대상국가는통합적인긴급번호시스템을구축하고있는미국, 영국, 그리고분산된긴급번호시스템을유지하고있는독일, 일본으로선정하였다. 연구의시간과비용의제약으로인해비교제도연구는관련선행연구와문헌, 인터넷자료등을토대로기초조사를실시한후, 현지상주인력을외부조사위원으로선정하여방문조사및자료수집을의뢰하였고, 각국가의긴급대응실무종사자들과의이메일인터뷰등을통해의문점을해결하고기술한내용의정확성보완하였다. 대국민설문조사 긴급번호에대한국민들의인식조사와선호번호등을확인하기위해 1,000 명의성인남 녀를대상으로설문조사를실시하였다. 구체적인조사방식은후술하기로한다. 전문가자문긴급신고에대한전문성을갖춘연구자, 실제대응업무를담당하고있는국 내외실무전문가들에대한인터뷰를실시하였을뿐만아니라, 복수의회의를통해긴급신고개선에대한입장을청취했다. 또한긴급신고시스템구축및운영을담당하는 BPR/ISP, System Integration 전문가들로전문컨설턴트연구용역자문단을구성, 기술적문제검토및구축비용산정에관한자문과인터뷰를통해연구결과의실효성을보완하였다. 다만연구의정책적민감성을고려하여국내자문인력은공개하지않고, 연구보고서에자문내용을충실히반영하였다. 현장관찰조사 주요긴급대응기관인소방, 경찰, 해경등관계기관을방문하여현장관찰을실시하였고, - 2 -
제 1 장 연구대상번호들에대한대응상황을확인하기위해, 관찰조사원을선정하여전화응대 방식을관찰 분석하였다. - 3 -
제 2 장 Ⅱ 연구의이론적배경 1 재난관리시스템 가. 위험사회및정상사고시대에서의재난관리 독일의사회학자 Ulrich Beck은그의저서 위험사회 (Risk Society) 에서, 현대사회를문명의화산위에서살아가는위험사회 (Risk Society) 라고규정하면서, 문명의발달이역설적으로불확실성 (Uncertainty) 복잡성 (Complexity) 다양성 (Multiplicity) 을증대시키는결과를가져오고, 이로인하여기술발전의잠재적위험성또는그결과를정확히예측하는것이불가능하다고주장하고있다. 1) 미국의사회학자 Charles Perrow 교수역시그의저서 정상사고 (Normal Accidents) 에서, 현대과학기술의시스템은 상호복합작용 하고 (Interactive Complexity) 서로 긴밀히연결 되어있기때문에 (Tight-coupling) 이러한과학기술의운용에서발생되는사고 ( 재난 ) 는오히려피할수없는, 필연적정상사고 (Normal Accident) 라는역설적인주장을펼치고있다. 2) 유사한맥락에서, 영국의위기학자 Barry Turner는재난은인적 기술적 조직적 문화적요인들이복합적으로결집되어발생하는, 고로그예측이어려운이른바 사회기술적실패 (Socio-technical Failure) 의성격이강하다고주장하고있다. 3) 올 4월약 300여명의고귀한목숨을앗아간세월호침몰사건은대한민국사회역시위험사회에깊숙이들어와있다는점을경험적으로증명한안타까운참사이다. 다만원인적인측면에서바라본다면, 부실한안전점검 안전기준완화 승무원및승객안전교육미흡 화물과적 선원들의구조직무해태 구조기관의부실한대응 등여러가지인적 조직적 기술적문제점들이상호복합작용하고긴밀하게연결되어서발생한, 이른바 사회기술적정상사고 (Socio-technical normal accidents) 라도볼수 1)Beck,U.(1992).RiskSociety:towardanew modernity,london:sage,p.51 이하. 2)Perow,C.(1999).NormalAccidents:Living with High-Risk Technologies,USA:Princeton University Press,pp.5-78. 3)Turner,B.A.(1978).Man-MadeDisasters,London:Wykeham Publications,p.3. - 4 -
제 2 장 있을것이다. 이러한사회기술적정상사고의위험성이상존하는위험사회에서, 재난의원인은하나지만그피해는인명피해를포함하여농업 교통 에너지 교육등사회기반시설의붕괴및공공서비스의마비등복합적인피해가일어나는, 소위 복합재난 의발생가능성역시더욱더확대되고있다. 전술되었지만, 현대위험사회에서재난의위험성및그발생가능성은점점커지고있다. 하지만이러한재난에대한관리체계는모양 크기 특색이제각기다른섬들이모여이루어진하나의큰 위험군도 ( 群島 : Risk Archipelago) 로비유될수있다. 4) 섬하나하나가제각기다른고유의특성을보여주고있고이에섬하나로그전체군도 ( 群島 ) 를표현할수없듯이, 마찬가지로재난에대한효율적인대응이라는것도여러기관의제각기다른특성있는활동으로이루어져있는것이고, 이에특정기관에의한일방적지휘나통제로는그효과적인관리가어렵다고할수있다. 5) 따라서재난대응정책수립에있어서지역내각대응기관은평등한입장에서분권적 협력적공조체계를이루어야그시너지효과를발휘할수있는것이고, 이러한전제조건은바로대비 / 대응단계에서의협력적거버넌스 (Governance) 라고생각한다. 쉽게설명하자면, 현대위험사회재난, 이른바정상사고에대응은바로재난대응기관들의유기적으로연계된통합적협력및대응을요구하고있는것이다. 나. 재난관리시스템의종류 현재우리나라의재난관리시스템을떠받치고있는법률은 재난및안전관리기본법 이 라고할수있다. 동법은각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명 신체및재산을 보호하기위하여국가와지방자치단체의재난및안전관리체제를확립하고, 재난의예방 대비 대응 복구와안전문화활동, 그밖에재난및안전관리에필요한사항을규정함을 그목적으로하고있다. 재난및안전관리기본법제 3 조에따르면, 재난은크게 자연재난 과 사회재난 으로구분된다. 자연재난은태풍 홍수 호우 강풍 가뭄 지진등의 자연현상으로발생하는재해를의미하고, 사회재난은화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고등으로인하여발생하는대통령령으로정하는규모이상의 4)Jones,D.& Hood,C.(1996).Introduction,In Hood,C & JonesD.K.C.(Eds.)Accidentand Design: contemporarydebatesinriskmanagement,london:uclpress,pp.1-9. 5)Waugh W.L.& Sterib,G.(2006).Colaboration and Leadership forefectiveemergencymanagement, PublicAdministrationReview,66,pp.131-140. - 5 -
제 2 장 피해 6) 와에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비, 감염병의예방및관리에관한법에따른감염병또는가축전염병예방법에따른가축전염병의확산등으로인한피해를뜻한다. 이러한재난관리시스템은크게 분산형 과 통합형 두가지로구분될수있는데 7), 분산형은재난의종류에따라서상응하는대응방식이다르다는것을전제로재난의발생유형에따라서대응책임기관도다르게배정하는시스템을의미한다. 통합형은현재미국의 연방재난관리청 (FEMA: Federal Emergency Management Agency) 및영국의 국가재난관리사무처 (CCS: Civil Contingencies Secretariat) 가채택하고있는시스템으로서, 재난의원인은달라도그대응방식은유사하다는것을전제로재난대응에필요한대응기능 ( 업무 ) 별로책임기관을지정하고이들기관의전체적인협력과조정을유도하는시스템이다. 8) 역사적으로본다면, 분산형은과거선진국에서채택했던민방위 (Civil Defence) 중심의전통적인재난관리체계라고할수있으며, 지시와통제 (Command and Control) 개념이강조된다. 반면 통합형 은현재영국과미국등선진국에서운용하고있는시스템이며, 이론적으로는지역내대응기관의조정과협력 (Coordination and Cooperation) 개념이강조되고있다. 9) 우리나라는 2004년재난및 6) 재난및안전관리기본법시행령 ( 대통령령 ) 제2조는 대통령령으로정하는규모이상의피해 를 1 국가또는지방자치단체차원의대처가필요한인명또는재산의피해, 또는 2 이와준하는것으로서국민안전처장관이재난관리를위하여필요하다고인정하는피해 라고규정하고있다. 따라서동정의규정에의하면, 판교사태와같이붕괴로인하여대규모사상자가발생하여지방자치단체의대처가필요한인명사건역시재난및안전관리기본법상규율되는사회재난개념속에포함된다. 7) 정선효 송병주 권경환.(2010). 지방정부의재난관리방식이재난관리스템의효율성에미치는영향분석, 한국사회와행정연구, 제21 권제3호,388-389 면. 8) 예를들어설명하면, 지진이나폭격또는테러행위등으로건물이붕괴된경우그원인과유형은각각다르지만건물붕괴에대한대응및회복방식은거의동일하다. 따라서이러한대응이나회복방식은기능 ( 업무 ) 별로나누어서 ( 소방, 구급대, 경찰, 지자체등으로 ) 지정하므로, 각대응기관들의협력그리고전체활동의조정이강조되게되는것이다. 영어로는보통 Integrated EmergencyManagement 라고표현되며, 문헌에따라서 TotalDefence 또는 Al-hazardApproach 등을사용하기도한다. 모두같은의미이나, 몇몇국내문헌에서는마치 TotalDefence 또는 Al-hazardApproach 가새로운재난관리방식인것처럼표현하고있다. 이것은명백한오류라고할것이다. 9) 하지만우리나라는대형재난이발생했을때마다항상등장하는것이바로 컨트롤타워 라는용어이다. 재난관리에관한대부분의서구문헌은재난관리에서는지시와통제개념이아닌조정과협력개념이중요하다고강조하고있다. Dynes, R. (1994). Community emergency planning: False assumptions and inappropriateanalogies,internationaljournalofmassemergenciesanddisasters,12(2),p.1;helsloot,i. (2008).Editorial:CoordinationisaprerequisiteForgoodcolaboration,isn tit?,journalofcontingencies and Crisis Management,16(4),p.173; McConel,A.& Drennan,L.(2006).Mission Impossible? Planning and Preparing forcrisis,journalofcontingencies and Crisis Management,14(2),p.64; Schaafstal,A.M.,Johnston,J.H.& Oser,R.L.(2001).Training teamsforemergency management, ComputersinHumanBehaviour,17,pp.615-616; 김학경.(2009). 영국의국가위기관리체계에대한고찰 : 우리나라국가위기관리체계발전을위한시사점중심으로, 경찰법연구, 제7권제2호,186-187 면. - 6 -
제 2 장 안전관리기본법제정및소방방재청개청등을통하여통합형을구축하여운영중에 있으나, 다만아직까지는 분산형 과혼용되어운용되고있다는평가를받고있다. 10) 표 2-1 재난관리시스템특징비교 11) 기능구분 효율성신속성전문성의사결정의적절성학습성 통합형 - 재난유형의통합관리로신속 적절한 대응 - 지휘체계의단일화로중복성, 과잉 성배제가능 - 인적, 물적자원활용의효율제고 - 복합재난에대한대처능력향상 - 통합관리조직의위상에따라효율성 이달라짐 12) - 상황의통합관리로신속, 종합적인 대응 - 기관간의협력과업무조정을위한 채널필요 - 개별재난유형에따른전문성부족 - 반복적인대응활동을통한전문성 확보 - 기관간정보공유를통해정확한상 황파악 - 종합정보판단에따른적절한의사결 정 - 종합적인대응의반복으로사고대응 및수습에학습효과를가질수있음 분산형 - 재난유형별관리로소관재난에대한신속한대응가능 - 분산관리및대응으로인하여복합재난에대한총체적인대응곤란 - 각부처간업무의중복및협력미흡 - 과잉대응및지휘체계의분산 - 인력및자원의조정 통제가어려움 - 단순상황일경우신속한대응가능 - 복합형상황에는종합대응곤란 - 소관재난에대한전문성확보가능 - 소관재난일경우전문적인의사결정 - 정보전달의다원화로복합재난에대한의사결정지연 - 종합판단곤란으로의사결정한계 - 소관재난에대해서는전문성가질수있으나, 전체적인사고대응및수습에어려움 10) 배영선외.(2014). 통합재난관리체계구축및활성화를위한소방공무원의식조사연구, 한국재난정보학회논문집, 제 10 권제 1 호,153-154 면. 11) 배영선외.(2014). 앞의글,153 면 [ 표 1] 과윤명오 심재강.(2003). 통합방재상황관리와도시정보시스템 서울시통합방재상황관리사례를중심으로, 국토, 제 258 호,28 면 [ 표 1] 을재구성함. 12) 기관간의업무를조정하는관리조직의리더쉽또는위상이약화되면, 조직의특성상자기조직의역할을강조하기위하여중요정보를공유하지않거나독자적인기관별대응등의문제가발생할수있다. - 7 -
제 2 장 다. 위험사회및정상사고에서의재난관리시스템 대한민국은이미위험사회의깊숙한곳에들어와있고이러한 위험사회 의특징, 즉불확실성 복잡성 다양성으로표현되는위험사회의재난환경으로인하여, 정상사고, 나아가각종재난의위험성은점점더커지고있는것이우리의현실이다. 이러한위험사회에서그위험성이높아지는재난에대한대응은, 앞서언급되었지만, 기관과기관간의유기적으로연결되고통합된대응이필요하고, 이러한측면에서볼때 ( 대비단계에서부터 ) 지역대응기관의협력적거버넌스는아무리강조되어도지나치지않는다. [ 표 2-1] 을보면알수있듯이, 분산형은재난유형별관리로책임이분산되어소관재난에대한전문성은있으나다만단일화된지휘체계가없고이에각부처간의업무협력이잘되지않는다는단점이있다. 하지만통합형은재난유형의통합관리로지휘체계가단일화해지고기관간정보공유로정확한상황파악이가능하다. 또한인적 물적자원을효율적으로관리하기가용이하여결국모든재난유형, 특히복합재난에대하여신속, 적절한대응이가능하다는장점이있다. 정상사고가증가하고있는현대위험사회에서는앞에서언급된지역대응기관의협력적거버넌스는아무리강조되어도지나치지아니하며, 이러한협력적거버넌스는재난관리시스템중 분산형 보다는각대응기관역할의조정과협력을중요시하는 통합형 에서보다실현이보다용이하다. 다만통합형은모든재난에대한관리책임으로과도한책임부담이생길수있으며, 아울러부처이기주의및기존조직들이반대가능성으로추진과정에어려움이생길수있다. 13) 본연구는재난관리의초기단계인신고접수및대응에있어서기관별전문화된현재의시스템의장점을최대한유지하면서동시에협력적거버넌스강화를위한통합 연계의개선모델을제시하는데그핵심을둔다. 라. 통합형재난관리시스템에서의소방과경찰의역할및협력 재난및안전관리기본법 상재난관리는예방 (Prevention), 대비 (Preparedness), 대 응 (Response), 복구 (Recovery) 4 단계로나누어진다. 14) 재난발생시효율적인현장지 13) 배영선외.(2014). 앞의글,153 면 [ 표 2-1] 참조. 14) 미국에서는완화 (Mitigation), 대비 (Preparedness), 대응 (Response), 복구 (Recovery)4 단계로나누어진다. 영국은예측 (Anticipation), 평가 (Assessment), 예방 (Prevention), 준비 (Preparation), 대응 (Response), 복구 (Recovery)6 단계로나누고있다. - 8 -
제 2 장 휘체계는재난대응과관련된영역이며, 재난대응은실무적으로본다면, 경보기능 주민대피활동 수색과구조 응급의료 치안활동 ( 질서유지, 현장및교통통제등 ) 피해자보호 구호품의보급 비상대피소설치 사망자신원확인등다양한형태의세부분야로다시나누어질수있다. 15) 이러한재난대응에있어서소방 경찰 구급대 해양경찰등긴급대응기관 (the emergency services) 의역할은특히더중요하다고할수있는데, 우리나라에서 소방 ( 구급대 ) 의활동은수색과구조 응급의료에중점을두고있으며, 경찰 은주민대피활동 치안활동 ( 질서유지, 현장및교통통제등 ) 피해자보호등에초점을두고있다. 16) 앞서설명된경찰의재난경비활동의중요성은영 미등선진국에서도강조되고있는영역이라고할수있다. 17) 우리의재난관리에있어서경찰역할의문제는실무상경찰의재난대응활동과법상의경찰재난대응활동이서로긴밀히연계되어있지않다는점이다. 경찰법 이나 경찰관직무집행법 상경찰의임무에는 국민의생명, 신체및재산보호 가규정되어있으므로재난관리에있어서경찰의역할이존재한다는것은부인될수없는사실이다. 재난관리에있어서경찰활동의법적근거는기본적으로경찰관직무집행법상제5조의위험발생의방지등에규정되어있는데, 다만동규정들은재난관리의측면에서는다소포괄적이고일반적인규정이라고할수있다. 하지만국가재난관리체계의모법이라고할수있는 재난및안전관리기본법 상에는경찰의임무가 1 강제대피조치 ( 제42 조 ) 18), 2 통행제한등 ( 제43조 ) 19), 3 긴급구조지원 ( 제52조 ) 20) 만으로제한적으로명시되어있다. 15) 이재은외.(2006). 재난관리론, 서울 : 대영문화사,380 면. 16) 참고로, 재난대응에서간과되고있는실무상영역은바로경찰의수사기능이라고할수있다. 최근발생했던대형재난, 예를들어경주마우나리조트붕괴사건 세월호사건 판교환풍구붕괴사건을보더라도, 사회재난적성격을모두가지고있으며, 이러한사회적재난에는사람의고의나과실문제, 즉형사법적인문제가얽혀져있다. 따라서이러한사고의원인을밝히기위해서 1 차적으로경찰등수사기관에의한범죄수사가항상진행되며, 이러한범죄수사결과를통해서기본적재난의원인이밝혀지곤한다. 따라서범죄수사도실무상재난대응의큰틀중하나임이분명하다. 17)Bonkeiewicz,L.& Ruback,R.B.(2010).PolicingIowa skatrina:law EnforcementResponseinFlood Disasters,Policing,4(4),p.374;Bonkeiewicz,L.& Ruback,R.B.(2012).TheRoleofthePolicein Evacuations:RespondingtotheSocialImpactofaDisaster,PoliceQuarterly,15(2),p.142;Varano,S.P. & Schafer,J.A.(2012).Policing Disasters:The Role ofpolice in the Pre-Disaster Planning and Post-DisasterResponses,SociologyofCrime,Law anddeviance,17,pp.88-92. 18) 제 42 조 ( 강제대피조치 )1 시장 군수 구청장과지역통제단장은제 40 조제 1 항에따른대피명령을받은사람또는제 41 조제 1 항제 2 호에따른위험구역에서의퇴거나대피명령을받은사람이그명령을이행하지아니하여위급하다고판단되면그지역또는위험구역안의주민이나그안에있는사람을강제로대피시키거나퇴거시킬수있다.2 시장 군수 구청장및지역통제단장은제 1 항에따라주민등을강제로대피또는퇴거시키기위하여필요하다고인정하면관할경찰관서의장에게필요한인력및장비의지원을요청할수있다.3 제 2 항에따른요청을받은경찰관서의장은특별한사유가없는한이에응하여야한다. 19) 제 43 조 ( 통행제한등 )1 시장 군수 구청장과지역통제단장은응급조치에필요한물자를긴급히수송하 - 9 -
제 2 장 하지만이러한제한적권한조차, 예를들어강제대피및통행제한의조치의법상권한은지방자지단체의장이행사하도록되어있으며, 필요시에는경찰에게협조요청을구할수있도록규정되어있다. 긴급구조와관련하여경찰은긴급구조지원기관으로만지정되어있으며, 재난및안전관리기본법제52조에따라재난현장에서의인명구조 현장통제 주변교통정리등긴급구조활동에관하여는긴급구조통제단 ( 관할소방서장 ) 의지휘를받도록되어있다. 다만이러한긴급구조활동의내용이치안활동과관련되어있는경우에대해서는관할경찰관서의장과미리협의해야한다. 요약하자면, 경찰은긴급구조지원기관으로만지정되어있고, 아울러경찰법상당연히행사해야할강제대피조치 통행제한 현장통제 주변교통정리등의임무가재난및안전관리기본법상에는보조적 / 제한적인임무 ( 권한 ) 로서만규정되어있다. 물론우리나라역사를볼때재난관리의전체적인임무가방재부서또는소방당국이주도적으로행사하고있다는점에서어느정도이해될수있는측면이있다. 하지만재난대응에있어서경찰의역할이너무제한적 / 부수적으로만이해되고있는것은실무적인관점에서볼때큰문제점이라고생각한다. 21) 대형재난이발생한경우경찰권은 ( 재난및안전관리기본법상의제한적인권한이나조치를벗어나 ) 경찰법또는경찰관직무집행법상의법적근거하에, 보다광범위하게그리고일반적으로실제행사되고있기때문이다. 따라서실무적으로뿐만아니라법적인관점에있어서도, 재난관리에있어서경찰의역할이지방자치단체나소방등다른기관들과큰틀에서서로긴밀하게연결될수있도록, 다시말해서 상호운용성 (Inter-operability) 을확보할수있도록서로재구성 ( 재조정 ) 될필요성이있다. 다만이는재난관리에있어서경찰권의확대또는확장개념보다는, 각기관간유기적인협력대응강화라는측면에서이루어져야할것이다. 재난대응또한 위험군도 (Risk Archipelago) 개념과동일하게, 여러개의독립적이지만상호보완적인세분분야로나누어져있으며, 통합재난관리 ( 대응 ) 체계의 재난의원인은달라도그대응방식은유사하다 라는원리에입각하여재난의원인은달라도기본적인수반되는재난대응활동은, 특히인간의과실이나고의에서발생하는사회적 거나진화 구조등을하기위하여필요하면대통령령으로정하는바에따라경찰관서의장에게도로의구간을지정하여해당긴급수송등을하는차량외의차량의통행을금지하거나제한하도록요청할수있다.2 제 1 항에따른요청을받은경찰관서의장은특별한사유가없으면요청에따라야한다. 20) 제 52 조 ( 긴급구조현장지휘 )1 재난현장에서는시 군 구긴급구조통제단장이긴급구조활동을지휘한다. 다만, 치안활동과관련된사항은관할경찰관서의장과협의하여야한다. 21) 경찰대학.(2011). 경찰경비론, 경찰대학,405 면. - 10 -
제 2 장 재난에는수색과구조 응급의료 치안활동 ( 질서유지, 현장및교통통제등 ) 범죄수사, 피해자보호등이반드시수반되게되어있다. 따라서기본적으로재난대응에있어서소방과경찰의활동은유기적으로연결되어있어야하며상호협조적인관계를구축해야한다. 마. 통합형재난관리시스템과긴급번호의통합 본연구가출범하게된계기는바로 세월호 사건이다. 앞서언급되었지만, 세월호는 Perrow 교수의 정상사고 (Normal Accidents) 개념에해당되며, 우리사회가현재 위험사회 (Risk Society) 의절정에달하고있다는것을증명하고있는사건이다. 세월호사건에서긴급신고번호통합의필요성이실제적으로제기되었으며, 긴급번호의통합은단순한 번호 통합의의미를넘어서, 재난이나범죄 화재등과같이국민의생명또는신체에임박한위험이발생했을때, 각대응기관들이협력적으로대응할수있는, 초기대응의물리적인틀을마련해주는것이다. 따라서번호의통합문제는각대응기관을물리적인하나의 독립체 (Entity) 로만들자는의미가아니며, 상호운용성 (Inter-operability) 관점에서기관의업무독립성은유지하면서필요시유기적인협력적거버넌스의시작점을구축해준다는의미이다. 따라서번호의통합문제도적어도 분산형 이아닌 통합형 재난관리시스템과연결될수있으며, 이러한통합화된긴급번호를필두로, 재난과같은국민의생명, 신체재산에급박한위해가발생했을경우, 유기적인협력체계구축을통하여공동으로대응해야하는시스템을갖출수있는것이다. 여기서중요한것은바로대응기관의지시와통제가아닌바로 조정과협력 개념이고, 이것이 위험사회 에서필요한재난관리시스템의이론적개념중하나인것이다. 2 긴급상황과긴급번호의개념분석 긴급신고번호는국가가시민의전화를상시적이고즉시접수, 신속히조치할필요성이있는경우에한하여그특수성을인정하여별도의특수한전화번호를부여토록한것이다. 다만, 국가목적이나기타필요성으로인해긴급하지않은경우에도민원이나고충, 불편신고등의접수와상담을전담할수있는핫라인을개설하여사용하는것이문제되는 - 11 -
제 2 장 것은아니다. 그러나연구배경에서확인할수있는것처럼현재의특수번호체계는긴급과비긴급의명확한구분을전제로하고있지않아, 급박한상황에처한시민들의판단을어렵게하거나시간을지체하게만들우려가있다. 따라서긴급신고번호의통합을검토하기위해서는우선현행특수번호체계를긴급과비긴급의유형으로구분할수있어야만한다. 가. 실정법개념으로서의 긴급 국가를수신자로하는긴급통신이필요한 긴급상황 은우선상황의급박성, 그리고국가대응의필요성이라는두가지요소를필요로한다. 즉국가적개입이필요한위기상황에대한대응이어야하는데, 이에관한법적근거로서우선 재난및안전관리기본법 22) 이고려된다. 동법에서는 긴급구조 의개념을 재난이발생할우려가현저하거나재난이발생하였을때에국민의생명 신체및재산을보호하기위하여긴급구조기관과긴급구조지원기관이하는인명구조, 응급처치, 그밖에필요한모든긴급한조치 ( 제3조제6호 ) 로규정한다. 동조에서는 긴급구조기관 과 긴급구조지원기관 을정하고있는데, 우선긴급구조기관에는국민안전처, 소방본부및소방서가해당되고, 해양에서발생한재난의경우지방해양경비안전본부 해양경비안전서가긴급구조기관이된다 ( 제3조제7호 ). 한편긴급구조지원기관은긴급구조에필요한인력 시설및장비, 운영체계등긴급구조능력을보유한기관이나단체로서대통령령으로정하도록하고있는데 ( 제3조제8호 ), 긴급구조지원기관은다음과같다. 표 2-2 재난및안전관리기본법시행령상의긴급구조지원기관 1. 교육부, 미래창조과학부, 국방부, 산업통상자원부, 보건복지부, 환경부, 국토교통부, 해양수산부, 방송통신위원회, 경찰청, 기상청및산림청 2. 국방부장관이법제57조제3항제2호에따른탐색구조부대로지정하는군부대와그밖에긴급구조지원을위하여국방부장관이지정하는군부대 22) 법률제 12943 호, 국민안전처안전기획과소관. - 12 -
제 2 장 3. 대한적십자사조직법 에따른대한적십자사 4. 의료법 제3조제2항제3호마목에따른종합병원 4의2. 응급의료에관한법률 제2조제5호에따른응급의료기관, 같은법제27조에따른응급의료정보센터및같은법제44조제1항제1호 제2호에따른구급차등의운용자 5. 재해구호법 제29조에따른전국재해구호협회 6. 법제3조제7호에따른긴급구조기관과긴급구조활동에관한응원협정을체결한기관및단체 7. 그밖에긴급구조에필요한인력과장비를갖춘기관및단체로서총리령으로정하는기관및단체 이상의내용을고려할때, 긴급구조는국민의생명 신체및재산에대한위기상황을전제로국가가취하는긴급한조치를의미하는것이며, 따라서긴급통신번호도이와같은생명 신체및재산에대한위기상황에서국가의구조활동을위한통신번호로해석되어야한다. 다만현행 재난및안전관리기본법 은법명에서확인할수있는바와같이, 자연재난및사회재난만을전제로하고있어, 23) 범죄로인한생명 신체및재산에대한위기상황은다중을대상으로하는대규모범죄가아닌한, 원칙적으로포함되지않는다. 그러나 경찰법 에서는 국민의생명 신체및재산의보호 를경찰 24) 의첫번째임무로규정하고, 범죄의예방 진압및수사를그다음의임무로규정한다. 25) 따라서경찰은재난상황에서긴급구조지원의보조직무를수행하는경우를제외하고는, 경찰법 및 경찰관직무집행법 상의직무규정에따라국민의생명 신체및재산을급박한위험으로부터보호하는포괄적위험방지의직무를수행하게된다. 특히범죄자로인한인적 23) 제 3 조 ( 정의 ) 1." 재난 " 이란국민의생명 신체 재산과국가에피해를주거나줄수있는것으로서다음각목의것을말한다. 가. 자연재난 : 태풍, 홍수, 호우 ( 豪雨 ), 강풍, 풍랑, 해일 ( 海溢 ), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사 ( 黃砂 ), 조류 ( 藻類 ) 대발생, 조수 ( 潮水 ), 그밖에이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해나. 사회재난 : 화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고등으로인하여발생하는대통령령으로정하는규모이상의피해와에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비, 감염병의예방및관리에관한법률 에따른감염병또는 가축전염병예방법 에따른가축전염병의확산등으로인한피해 24) 여기에서의경찰은해양경찰과구별되는개념으로서육상의치안을담당하는경찰청소속경찰을의미하며, 이하에서는경찰이라표현하기로한다. 25) 경찰법제 3 조제 1 호및제 2 호. - 13 -
제 2 장 위험이진행되는상황에서는다른어떤기관보다경찰이우선적인권한을행사한다. 한편 전기통신사업법시행령 제2조제2항은긴급통신용전화서비스를 사회질서유지및인명의안전 을목적으로한다고규정하고있다. 후자의 인명의안전 의의미는비교적명확하나, 사회질서 의개념은구체적인해석을필요로한다. 헌법제37 조제2항에서는기본권제한의요건으로서 국가안전보장, 질서유지, 공공복리 를열거하고있고, 여기서의 질서유지 는헌법이정하고있는질서를포함하여공동체의구성원들이행복을추구하며삶을영위하는데필요한가치를유지하고보호하기위한모든질서를말하며, 법치국가에서는대부분법질서로구현된다. 26) 결국사회질서의유지는국가법체계의존속과보존을위한포괄적인안전활동으로해석될수있다. 이외에도, 전기통신번호관리세칙 제11조에서는특수번호를규정하고있는데, 이에따르면특수번호의용도를공공질서의유지와공익증진또는전기통신사업에필요한경우로정하고있으나, 동규칙은행정조직내부에서효력을가지는행정규칙에불과하므로법규성을인정할수없고, 법개념해석의기준으로보기에도곤란하다. 나. 경찰법개념으로서의 긴급상황 1) 국가기능으로서의공공의안녕과공공복리의준별 대륙법계에서본래경찰 (polizei) 사무는공동체의질서있는상태를유지하는것이었다. 독일절대국가에서는이러한경찰개념에따라군주가갖는절대적인국가권력을총칭하여경찰권이라하였다. 그후시대의변천에따라외무, 재무, 사법등의국가사무가그로부터독립하였지만, 군주의경찰권은공공복리라는명분하에시민들의모든생활영역에개입할수있었다. 1770년괴팅겐의국법학자 Johann Stephan Pütter는그의저서 Institutiones Iuris Publici Germanici 에서, 경찰의직무는급박한위험의방지이고, 공공의복리증진은경찰본래의직무가아님을천명하였다. 27) 1882.6.14. 프로이센상급행정법원에서는잘알려진 크로이쯔베르크판결 (Kreuzberg-Urteil) 28) 을통해, 크로이쯔베르크지역에서전승기념비의전망확보라는심미적목적으로건축물의고도를제한한경찰명령이위험 26) 정종섭.(2008). 헌법학원론,316 면. 27)Knemeyer.(2007).Polizei-undOrdnungsrecht,11.Aufl.,p.4. 28)PreußOVGE9,313 f. - 14 -
제 2 장 방지가아닌복리증진을위한조치이므로경찰사무를벗어나무효임을확인하였다. 이후경찰법학의발전을통해이른바실질적의미의경찰 (materielle Polizei) 은 위험방지를위한모든국가적활동 으로정립되었다. 국가작용중위험방지의영역과공공복리의영역을구분하고자하는이러한노력은, 본연구에서긴급신고번호의체계와유형을검토하는데그대로적용될수있다. 국가작용으로서긴급번호시스템을구축하는것은국가안전이나국민개개인의생명, 신체및재산에대한급박한위험을대비하기위한것이지결코공공복리의증진을위한목적이아니기때문이다. 물론복리증진을목적으로하는위험예방 (wohlfahrtspflegender Gefahrenvorsorge) 과위험방지 (Gefahrenabwehr) 의한계를설정하는것이사실상매우어려운것은분명하다. 그러나최소한 사회공동체의진보 (gesellschaftlicher Fortschritt) 29) 와같은국가작용의포괄적 추상적관념으로부터분명한결별을필요로한다. 2) 공공의안녕 영역으로서의 긴급상황 독일법학에서태동된경찰법 (Polizeirecht) 은단지경찰조직체의법적작용을연구대상으로하는것은아니다. 경찰법은 위험방지에관한법 으로서 공공의안녕과공공의질서에대한위험을방지하고이미발생한장해를제거하기위한국가의모든활동 으로이해된다. 30) 여기에서의 공공의안녕 은개인의생명 신체, 자유, 명예와재산의온전성이라는개인적법익의보호를당연히포함하고있을뿐만아니라, 국가기관의존속및기능의보호, 그리고객관적법질서및공동체전체의법익보호를포함하는개념이다. 31) 따라서공공의복리증진과구별되는소극적안전유지를목적으로하는국가조직의활동, 예를들어경찰 ( 해경포함 ), 소방, 국가정보원, 검찰의작용은모두공공의안녕에포섭된다. 물론이외에도산림청의산불방지활동, 보건복지부의노인 아동학대방지사무, 여성가족부의여성위험방지직무도모두경찰기관으로서의경찰활동에해당한다. 그러나공공의안녕을목적으로하는위험방지활동은그위험의구체화정도, 즉손해발생의개연성과급박성의단계에따라다음과같이구분된다. 29) 동독에서법치국가적경찰개념을희석시키기위해 1968 년인민경찰법에명시한경찰개입의해석기준이다. 30) 손재영.(2014). 경찰법,34 면. 31) 손재영.(2014). 경찰법,112-127 면. - 15 -
제 2 장 3) 위험의단계별분류 o 추상적위험 (abstrakte Gafahr) 추상적위험은특정한행위혹은상태를일반적 추상적으로고찰할때, 손해가발생할충분한개연성이있다는결론에도달하는경우이다. 32) 이단계에서는개별사례에서발생하는위험이아니라전형적인사례와관련되는위험이므로, 위험을방지하기위하여일반적 추상적규율 ( 통상법규명령 ) 을통한위험방지활동이진행된다. 본연구주제와관련해서살핀다면, 국가에서국민의안전을목적으로특수번호를부여하고안전을위한신고접수 구조및상담을할수있도록관련법규정을정비하는단계가여기에해당한다. o 구체적위험 (konkrete Gefahr) 개별사례에서사실관계를합리적으로평가할때, 가까운장래에공공의안녕이나공공의질서에대한손해가발생할충분한개연성이있는상황을말한다. 33) 본연구와관련해서는, 추상적위험단계에서법규범에의해운용되는특수전화번호를통해개연성있는구체화된위험상황이전개되는것으로풀이된다. 예를들어조업을준비중인어부가외관상기상상태가좋지않다고판단하고, 특수전화를통해풍랑등의기상정보를확인하거나, 지속적인학교폭력의피해학생이다음날등교시예견되는폭력상황이두려운나머지, 학교폭력관련상담전화를하는상황이여기에해당한다. o 장해 (Störung) 장래의손해발생의개연성을의미하는위험과달리, 위험이이미실현된경우, 즉현재의법익에대한침해가이미발생하여계속되고있는경우가여기에해당한다. 법리상장해는 ( 광의의 ) 위험의하위개념에포함된다고본다. 다만협의의위험방지를위한행정조치는예방적인성격을가지지만, 장해제거를위한행정조치는진압적성격을가진다. 연구와관련해본다면, 이미가출상태에있는청소년이특수전화번호를통해자신의상태에관해상담을하게되는경우 ( 청소년의안전에대한현존하는장해발생 ), 또는조난상황에처한선박이특수전화번호를통해구조를요청하는경우등이여기에해당한 32) 볼프 R. 쉔케 ( 서정범역 ).(2001). 독일경찰법론,40 면. 33) 손재영.(2014). 경찰법,146 면. - 16 -
제 2 장 다. o 긴급상황 (Notstand) 이미장해가발생하고있거나혹은급박한위험이존재하는경우로서위험발생의시간적근접성이존재해야할뿐아니라, ( 광의의 ) 위험이제거되지않을경우, 추후회복되기불가능하거나곤란한고도의법익을대상으로한다. 이를테면국가안보나존립에대한심각한위험, 또는생명 신체및중요한재산에대한침해의위험등이여기에해당한다. 예를들어자살을고민하던시민이극약을복용하고전화를했다면, 이는급박한긴급상황에해당하겠지만, 단지자살을고민한다거나, 자신의처지를한탄하는것은정신상담의분야에서는긴급상담으로분류할수있을지몰라도, 본연구의관점에서는단지구체적위험단계에진입한것일뿐, 법리상긴급상황으로분류될수는없다. 여기에서의긴급상황은생명, 신체등에대한장기적인관점의위험이아니라현존하는급박한위험을전제로하기때문이다. 경찰법에서는이러한긴급상황에있어서는위험을직접야기한자에대한경찰권발동이라는경찰책임의원칙이적용되지않는다고본다. 34) 따라서상황과무관한제3자 ( 경찰비책임자 ) 에대해서도경찰권을행사할수있게된다. 이상의내용을정리하면, 경찰법에서인정되는이러한긴급상황은두가지요건을전제로한다. 첫째는법익침해의급박한위험이나장해의발생이다 ( 시간적급박성 ). 두번째는생명 신체나국가안보등중요한법익에대한심각한침해의위험이존재해야한다 ( 침해법익의심각성 ). 다. 긴급번호의요건 : 긴급상황의대비 위험상황에대한이러한분류를토대로검토할때, 국가에서특수한목적수행을위해개설한특수번호중에서도긴급통신용특수전화는이른바 긴급상황 의접수, 대응을위한것이다. 따라서특수전화개설은경찰법상의급박한위험내지이미발생하여진행되고있는장해의제거를목적으로한다. 또한긴급번호를사용하는시민의관점에서본다면, 긴급번호를필요로하는이유는 시간적급박성 과 침해법익의심각성 으로인해직접적인국가의조력을필요로하기때문이다. 34) 손재영.(2012). 위험방지를위한가택출입과경찰긴급상황, 법과정책, 제 18 집제 2 호,309 면. - 17 -
제 2 장 이처럼긴급번호의목적과사용주체의필요성을고려할때, 특정행정기관에서긴급번호를운용하기위해서는다음과같은시스템이유지되어야한다. 첫째, 상시적접수체계이다. 긴급번호응대는 365일 24시간으로운용되어야한다. 긴급상황에대한신고접수는신속한접수와조치를최우선으로하므로익명의신고여부나신고내용의신뢰성여부는신고접수에서고려되어서는안된다. 둘째, 여기에서의응대는단순한신고접수만을의미하는것은아니다. 신고접수와동시에필요한조치를취할수있는대응시스템이구축되어야한다. 중요한법익에대한급박한위험을방지하거나현존하는침해를제거하기위한신속한대응체계가구비되어야한다. 셋째, 적정한집행력을위한법적근거의마련이다. 긴급번호를통한국가적위기대응은단순히국민편의를위한행정서비스와는차원을달리한다. 사안에따라위험을방지하고장해를제거하기위한강제조치가필요하고, 경찰법적측면에서볼때위험상황의발생과전혀무관한제3자에대한강제조치가고려될수도있다 ( 경찰비책임자에대한경찰권발동 ). 물론이를위해서는행정조직법상주무행정기관의직무에포함되는사안이어야하고 ( 직무규범 ), 행정작용법상적절한조치를위한집행권한이법률에의해부여되어야한다 ( 수권규범 ). 넷째, 긴급번호를통해단순한신고접수 상담및민원안내가진행되거나허용되어서는안된다. 이런행정서비스는국민의소극적안전이아닌, 적극적복리증진의영역에서제공되는것으로긴급번호의본질과이질적일뿐만아니라긴급번호의본래목적에따른사용을방해하기때문이다. 긴급번호를통해민원안내나상담을병행하게될경우이미긴급번호로서의목적과의미를희석시킨다. 표 2-3 긴급통신전화부여시고려사항 번호부여목적 사용주체의상황적요건 관리주체의운용요건 급박한위험또는장해의제거 1. 시간적급박성 2. 침해법익의심각성 ( 생명 신체 주요재산 / 국가안보등 ) 1. 상시적접수체계구축 2. 신속한대응체계구축 - 18 -
제 2 장 3. 법률을통한집행력확보 4. 단순신고접수 상담및민원안내배제 - 19 -
제 3 장 Ⅲ 우리나라의신고체계 1 긴급신고전화의법적근거 현재정부에서는특수한국가행정목적의수행을위해일반전화번호와차별화되는특수번호를운영하고있다. 전기통신사업법 35) 제4조제1항은모든전기통신사업자에게 보편적역무 를제공해야할의무를부과하고있으며, 36) 동조제3항에서는보편적역무의구체적내용을 1. 정보통신기술의발전정도, 2. 전기통신역무의보급정도, 3. 공공의이익과안전, 4. 사회복지증진, 5. 정보화촉진등을고려하여대통령령으로정하도록하고있다. 동법에따라제정된 전기통신사업법시행령 37) 제2조제1항은보편적역무의내용을구체화하고있는데, 여기에긴급통신용전화서비스의제공이포함된다. 38) 동조제2항은다시금보편적역무의세부내용을정하는데, 동조 2호에서는 긴급통신용전화서비스 를 사회질서유지및인명 ( 人命 ) 의안전을위하여기간통신역무중미래창조과학부장관이정하여고시하는특수번호전화서비스 로규정하고있다. 39) 이와같은법령에근거하여고시된 보편적역무손실보전금산정방법등에관한기준 40) 제3조는특수번호전화서비스를아래의 8개유형으로구분하고있다. 35) 법률제 12248 호, 미래창조과학부 ( 통신정책기획과 ) 소관. 36) 제 4 조 ( 보편적역무의제공등 )1 모든전기통신사업자는보편적역무를제공하거나그제공에따른손실을보전 ( 補塡 ) 할의무가있다. 37) 대통령령제 25532 호. 38) 제 2 조 ( 보편적역무의내용 )1 전기통신사업법 ( 이하 " 법 " 이라한다 ) 제 4 조제 3 항에따른보편적역무의내용은다음각호와같다. 1. 유선전화서비스 2. 긴급통신용전화서비스 3. 장애인ㆍ저소득층등에대한요금감면서비스 39)2 제 1 항에따른보편적역무의세부내용은다음각호와같다. 2. 긴급통신용전화서비스 : 사회질서유지및인명 ( 人命 ) 의안전을위한다음각목의어느하나에해당하는전화서비스가. 기간통신역무중미래창조과학부장관이정하여고시하는특수번호전화서비스나. 선박무선전화서비스 : 기간통신역무중육지와선박사이또는선박과선박사이의통신을매개하는전화서비스 40) 미래창조과학부고시제 2014-32 호,2014 년 4 월 25 일. - 20 -
제 3 장 표 3-1 미래창조과학부고시긴급통신용전화서비스의유형 구분 용도 전화번호 관리주체 1 국가안보신고 상담 111 국가정보원 2 범죄신고 112 경찰청 3 간첩신고 113 경찰청 4 학교폭력신고ㆍ상담 117 경찰청 5 사이버테러신고ㆍ상담 118 한국인터넷진흥원 6 화재ㆍ조난신고 119 소방방재청 7 해양사고및범죄신고 122 해양경찰청 8 밀수신고 125 관세청 긴급통신용전화로지정되면통신사업자는긴급상황발생시요금연체, 단말잠김등송신이제한된경우에도의무적으로긴급통화기능을제공하여야하고, 단말업체는신규로출시되는휴대폰단말기에긴급통신용전화번호단축버튼을설정하여이용자의편의를제공해야한다. 가장최근에특수번호로추가된것은학교폭력신고전화인 117 이다. 2013.10.10. 미래창조과학부의보도자료에따르면, 41) 박근혜정부의 4대악 ( 성폭력, 가정폭력, 학교폭력, 불량식품 ) 근절대책에동참하기위하여학교폭력신고전화인 117 을긴급통신용전화로지정하였다. 이과정에서기존에검찰청소관마약신고전화인 127 은폐지되었다. 42) 2 특수번호의부여 법령규정상특수번호는긴급통신용전화와구분된다. 전기통신번호관리세칙 43) 41)htp://www.msip.go.kr 42) 마약신고특수전화가폐지되기이전인,2013.7.19.SBS 뉴스는, 마약신고전화 127 은계속불통이었고, 기자의전화질의에대해서울중앙지검마약수사과담당자는, 그래요?( 담당자가 ) 잠깐자리비우면전화를못받을수도있죠.127 이란번호로전화를하면이상하게무슨피자집으로계속 ( 연결 ) 되더라고요.6~7 개월정도된것같습니다. 라고답변하였고, 대검찰청민원대표전화 (1301) 에서는 ( 마약 ) 신고전화번호따로없습니다. 고소나고발하실사항있으면검찰청이나경찰에가능하세요. 라고답변하는등부실한긴급통신전화운용실태를지적하였다. 43) 미래창조과학부고시제 2013-87 호. - 21 -
제 3 장 제11조에서는특수번호를규정하고있는데, 이에따르면특수번호는 1YY 또는 1YYY 계열의번호로서공공질서의유지와공익증진또는전기통신사업에필요한경우에사용되는번호 를말한다. 한편동조제6항에서는 11Y, 12Y, 13YY계열의특수번호가아래사유에해당될때, 이용자의혼란방지와특수번호자원의효율적관리를위하여다른특수번호와통합하여사용할수있도록규정하여, 특수번호관리가미래창조과학부의책임임을명시하고있다. 44) 표 3-2 특수번호의유형및관리주체 번호계열자릿수용도관리주체 10Y 3 사업자의민원안내및공공기관이제공하는 공익성이현저히인정되는업무 미래창조과학부장관 11Y, 12Y 3 범죄, 간첩, 화재등긴급한민원사항의신고미래창조과학부장관 13YY 4 공공기관에서제공하는기상, 관광등 생활정보안내, 상담및대국민홍보 미래창조과학부장관 14YY 4 기간통신사업자의부가서비스 ( 예비 ) 미래창조과학부장관 15YY 4 기간통신사업자의자율부가서비스 기간통신사업자의공통부가서비스 사업자 미래창조과학부장관 16YY 4 기간통신사업자의공통부가서비스미래창조과학부장관 18YY 4 기간통신사업자의공통부가서비스미래창조과학부장관 17YY, 19YY 4 예비미래창조과학부장관 44) 제 11 조 ( 특수번호 )6 미래창조과학부장관은제 1 항에따른 11Y,12Y,13YY 계열의특수번호가다음의경우에해당될때에는이용자의혼란방지와특수번호자원의효율적관리를위하여이를다른특수번호와통합하여사용하도록할수있다. 1. 동일기관에서여러개의특수번호를사용하는경우 2. 다수의번호가유사목적으로사용되는경우 3. 사용실적이극히저조한경우 7 미래창조과학부장관이 11Y,12Y,13YY 계열의특수번호를부여할때에는제 6 항에따른통합대상특수번호에해당되지않도록하여야한다. 다만, 제 6 항제 1 호에한하여이용자의혼란을초래할우려가없고특수번호자원의효율적관리에지장을주지않는경우에는그러하지아니하다. - 22 -
제 3 장 3 특수번호와긴급통신용번호의구분 현행법령에서는긴급통신용번호와특수번호의개념을구분하고있다. 긴급통신용전화번호는 전기통신사업법시행령 및동법시행령, 그리고미래창조과학부의관련제반행정규칙에따라 사회질서유지및인명 ( 人命 ) 의안전 을위한목적으로지정된 11Y, 12Y 번호계열의 8개번호로만제한된다. 반면특수번호는 공공질서의유지와공익증진또는전기통신사업에필요한경우 라는추상적 포괄적목적으로운용되는번호로서, 긴급통신용번호를포함하는넓은개념으로사용된다. 긴급통신용번호와달리특수번호는민간사업자에의한운용이가능할뿐만아니라, 공익적성격을넘어전기통신사업에필요한경우에도사용될수있다. 따라서 11Y, 12Y계열의번호가아닌여타의번호계열은법상긴급통신용번호에해당하지않는다. 4 긴급번호 의혼란 이처럼현재긴급통신용전화로사용되는번호는 8개로제한되어있음에도세월호사건이후언론에서는방만하게운영되는긴급번호의문제점을지속적으로지적했다. 45) 그러나이를보도하는언론에서조차긴급번호의관련법규나용례를명확하게파악하지도않은채, 인터넷검색등을근거로시민들의신고접수를받고있는기관별특수번호들을긴급번호로소개하고있는상황이다. 따라서보도하는언론매체에따라긴급번호의집계도 10~30개에이르기까지다양하다. 45) 한번에끝내는미국과영국. 한국은주요긴급전화만 13 개,2014.8.29. 오마이뉴스 ; 긴급전화, 안합치나요? 주요번호만 13 개인데. 각부처통합난색,2014.8.21. 동아일보. - 23 -
제 3 장 그림 3-1 통합필요성제기 출처 : 동아일보, 2014.8.21. 이처럼시민들뿐만아니라매스미디어까지긴급번호에대해서혼란을가지게된것은결국서비스공급자인각기관의기관중심적홍보와긴급통신용특수번호및기타특수번호사용에대한총괄조정권을제대로행사하지못한정부의관리부실에그원인이있다고판단된다. 예를들어여성가족부홈페이지에서는 1366 을 365일 24시간운영되는 여성긴급전화 로홍보하고있다. 46) 긴급 의특성과범주규정에대한아무런고민도하지않은채, 긴급통신용특수전화가아님에도마치긴급통신용번호로오인하도록한것이다. 뿐만아니라사실상핵심적인역할을담당하는긴급신고조차도기관간의불필요한홍보와경쟁으로혼란을가중시킨다는비난을받고있다. 47) 46)htp://www.mogef.go.kr/korea/view/support/support01_01_04_04.jsp?view=siteview 47)2014.7.15.MBN 방송은, 부산해운대해수욕장피서객안전을살피는망루뒤편에 긴급구조 119, 범죄신 - 24 -
제 3 장 따라서본연구의연구범위는미래창조과학부에의해공식적인긴급통신용특수번호로지정된 8개의특수번호를포함하여, 번호의운용특성상사실상긴급성을포함하고있는 21개의특수번호를연구대상으로선정하였다. 21개의번호는다시금긴급성의유형에따라범죄 (5개), 재난 (8개), 전문상담 (5개), 안보 (3개) 로구분된다. 물론이러한분류는절대적인기준이아니다. 신고내용에따라재난, 범죄, 상담등복합적성격을가질수있으며, 현행번호체계는사무의성격에따른분류라기보다는소관부처에따라서운영되고있기때문에, 중복적성격을가지는경우가일반적이다. 따라서이하의분류는본래번호의성격에따른주요기능을중심으로분류한것일뿐, 배타적인성격을가지는것은아니다. 아래표에서보는바와같이현행특수번호들은그유형에따라다시금협의및광의의번호로구분될수있다. 협의의긴급번호는앞서언급한긴급번호의개념분석에따라, 그운용목적을고려할때본래적의미의긴급번호로분류될수있는긴급성이강한특수번호들이고, 광의의긴급번호는그설치목적과사용실태를고려할때긴급성은약하지만, 경우에따라긴급성을일부포함하고있고, 사용자들에게긴급 비긴급전화의구분을혼란스럽게하는문제를야기하는전화들이된다. 다만안보관련 3개전화는일반사회적법익이아닌국가적법익보호를목적으로운영된다는특수성을고려하여, 하단의긴급번호분류체계에서는제외하였다. 표 3-3 우리나라의신고체계 고 112, 해양긴급 122 라는표지가붙어있어시민들의혼란스럽게한다고보도했다. - 25 -
제 3 장 이상의내용을토대로현재사실상긴급전화의성격을가지고운용되고있는특수번호들의유형을분석한다. 다만 112( 경찰청 )/119( 소방방재청 )/122( 해양경비안전본부 ) 의경우주지하는바와같이앞서언급한긴급상황을전제로하는전형적인긴급통신용특수번호에해당하므로여기에서검토하지않고, 긴급신고번호의통합방식검토부분에서후술하기로한다. 5 번호별특성분석 가. 범죄신고번호 1) 118( 한국인터넷진흥원 / 사이버테러신고상담 ) 표 3-4 118 운영현황 연간인입콜 신고현황 연간응대콜 479,710 399,421 상황실 ( 상담센터 ) 운영 연간운영예산 운영인력 서울 1개센터 인건비 11억원, KISA 8명 ( 서울송파구가락동소재 ) 운영비 3억원 용역업체 33명 정보통신망을이용하는사이버테러는국민의생명 신체와는직접관련되지않지만, 중요한재산적법익에대한심각한침해를야기할우려가있을뿐만아니라, 국가의주요기능을마비시켜국가안보에대한위협을초래할수있으므로, 시간적급박성과침해법익의중대성이라는긴급번호의요건을충족한다. 한국인터넷진흥원은관련법률에따라사이버상의위험방지와장해제거를위한사무를수행한다. 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제48 조의 2 제1항에따라한국인터넷진흥원은정보통신망침해사고에대한긴급조치를수행하게된다. 48) 동법시행령 48) 제 48 조의 2( 침해사고의대응등 )1 미래창조과학부장관은침해사고에적절히대응하기위하여다음각호의업무를수행하고, 필요하면업무의전부또는일부를한국인터넷진흥원이수행하도록할수있다. 1. 침해사고에관한정보의수집 전파 2. 침해사고의예보 경보 - 26 -
제 3 장 제 56 조에서는그밖의대응조치를구체화하고있는데, 여기에는다음의내용이포함된 다. 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률시행령제 56 조 1. 주요정보통신서비스제공자및법제46조제1항에따른타인의정보통신서비스제공을위하여집적된정보통신시설을운영ㆍ관리하는사업자에대한접속경로 ( 침해사고확산에이용되고있거나이용될가능성이있는접속경로만해당한다 ) 의차단요청 2. 소프트웨어산업진흥법 제2조제4호에따른소프트웨어사업자중침해사고와관련이있는소프트웨어를제작또는배포한자에대한해당소프트웨어의보안상취약점을수정ㆍ보완한프로그램 ( 이하 " 보안취약점보완프로그램 " 이라한다 ) 의제작ㆍ배포요청및정보통신서비스제공자에대한보안취약점보완프로그램의정보통신망게재요청 3. 언론기관및정보통신서비스제공자에대한법제48조의2제1항제2호에따른침해사고예보ㆍ경보의전파 4. 국가정보통신망안전에필요한경우관계기관의장에대한침해사고관련정보의제공 현재 118은운용주체인한국인터넷진흥원에서도 118상담센터 라고설명하고있다. 사이버안전에관련한국가사무중국가 공공분야주요정보통신기반시설에대한대응체계는국가정보원산하국가사이버안전센터에서담당하고있고, 118은민간분야주요정보통신기반시설에대한긴급대응을전담한다. 뿐만아니라사무의대부분이사실상사이버테러대응이라기보다는개인정보침해신고 상담, 불법스팸신고 상담, 피싱 스미싱 파밍등인터넷상의침해에대한신고와상담을통합 운용하고있어, 긴급전화의성격과혼재되어있다. 이상의내용을고려할때, 118은원칙적으로긴급전화의성격을가지지만, 현재운용상사이버상의긴급상황뿐만아니라인터넷과관련한모든궁금증이나불편사항의신고접 3. 침해사고에대한긴급조치 4. 그밖에대통령령으로정하는침해사고대응조치 - 27 -
제 3 장 수를함께하고있다. 2) 1301( 대검찰청 / 민원상담및신고 ) 전국어디에서나 1301번으로전화를하면, 가장가까운검찰청민원실로연결되며 ( 야간에는당직실 ), 민원상담의경우민원실직원이담당하고, 범죄신고내용일경우전담검사실로신속히안내 연결하는방식으로운영된다. 49) 검찰수사의특성상부정부패, 공안, 마약, 조직범죄등생명, 신체에대한급박한위험과관련성이적고보안유지와신중한조사를필요로하는범죄신고나검찰민원상담이대부분이다. 검찰조직의경우신속한대응체계도유지되고있지않다. 그러나이전화는검찰관련일반민원뿐만아니라, 검찰에대한포괄적인범죄신고접수까지동시에수행하고있어서, 일반시민들에게는 범죄신고 라는긴급전화로비춰질우려가있다. 3) 1399( 식품의약품안전처 / 부정 불량식품신고 ) 2014.7.30. 식품의약품안전처보도자료에따르면, 2013.7 월 1399라는통합번호를통해개소된 불량식품통합신고센터 에서는 1년간총 6,002건의신고가접수되었으며, 개소이전인 2012년에비해약 5.3배가증가되었다고한다. 신고건수가급증한원인은지방자치단체에서개별적으로운영해지자체간관할구역혼선의문제가해결되고, 대국민홍보의강화로분석했다. 신고유형을살펴보면 이물 (2673 건 ) 유통기한경과 변조 (655건) 제품변질 (593건 ) 무등록 ( 신고 )(194건 ) 표시사항위반 (184건 ) 허위 과대광고 (84건) 기타 (1619건 ) 순으로나타났다. 49) 범죄신고전화접수시소관부서에신속히안내, 연결해주는역할을담당하고있어신고접수, 유형별접수처리현황등은검찰청에서별도로작성 관리하고있지않아운영현황에대한통계산정은불가하다. - 28 -
제 3 장 그림 3-2 1399 신고접수현황 출처 : 식약처 신고내용을토대로분석하더라도이전화는급박한위험의방지라는긴급신고로서의성격은크지않다. 그러나사안에따라서는식품을통한생명, 신체에대한급박한위험이발생하는예외적이고특수한경우를상정할수있고, 이경우신속하고즉각적인국가기관의대응조치가필요하므로, 번호특성상긴급성과비긴급성이혼재된다. 물론이경우는경찰을통한위험식품의보존, 즉각적인압수 수색등의조치가보다효과적이다. 50) 4) 125( 관세청 / 밀수사범신고 ) 구분밀수신고관세상담합계 표 3-5 125 운영현황 (2013년) 신고현황상황실연간연간연간 ( 상담센터 ) 운영예산인입콜응대콜운영 2,190,564 건 ( 서울에 한함 *) 8,381 건 ( 서울에 한함 *) 169,221 건 163,270 건 2,359,785 건 이상 171,651 건 이상 별도센터없음 정부과천청사 내 고객지원센터 운영 ㅡ 7 백만원 ( 서울세관에 한함 *) 495 백만원 ('13 년도 위탁예산 ) 502 백만원 이상 운영인력 18명 (18개세관에서담당공무원 1명이조사업무와겸임 ) 25명 ( 민간상담원포함 ) 43명 서울세관을제외한 17 개세관의경우일반전화와혼용하고있어신고전화운영현황 ( 수신ㆍ응대건수 ) 및운영예산 ( 통신요금, 시설장비유지보수비 ) 을별도구분불가 50)Cohen 은이러한경찰의대역적권위를긴급조력자 (theemergencyoperator) 라고표현한다,Cohen.(1985). Authority,TheLimitsofDiscretion,in Eliston and Feldberg(eds),MoralIssuesin PoliceWork,pp. 27-41. - 29 -
제 3 장 주요직무는수출입과관련한경제사범의신고와상담이다. 구체적으로는밀수, 관세탈 루, 불법외환거래, 지적재산권침해, 원산지위반, 마약밀수등인데, 전화의대부분이 관세상담또는범칙조사업무관련민원상담의성격을가지며, 긴급한현장대응은불필요 하다. 51) 특히긴급한대응이필요한사무는밀수사범에대한현장대응이나이마저도경제사범으 로서긴급신고의본연의성격과거리가있을뿐만아니라, 현재약 90% 정도가경미범죄 사안인범칙사후제보건이며, 범칙당일사전제보의경우공항만출입국여행자의소액 밀수사건이대부분이다. 관세청의자체분석에따르면범행현장에서즉시대응이가능한 밀수신고는전체응대건수의 0.01% 에불과하다. 표 3-6 긴급대응사건의비율 구분 건수 ( 13년) 비중 (%) 전체응대건수 173,270 100.0% 관세상담전화 163,270 94.2% 밀수신고전화 10,000* 5.8% 밀수신고접수 214 0.1% 범칙사전제보 23 0.01% 출처 : 관세청 따라서긴급과비긴급의혼성적사무의성격을가지나, 후자의성격이훨씬강하다고 할수있다. 나. 재난관련번호 1) 1588-3650( 재난관련신고 / 소방방재청 지자체 ) 국민활용도가저조하고인지도도낮을뿐만아니라신고접수사무가 119와중복되어지자체대부분이일원화된긴급신고채널로통합하는것을지지하고있다. 지역에따라상이한재난신고번호를사용하고있어, 52) 이에대한통합이요구된다. 51) 국민안전처에서실시한긴급신고통합의견조회에대한당해기관의공식입장. - 30 -
제 3 장 표 3-7 1588-3650 신고번호운영현황 신고현황 연간인입콜 연간응대콜 상황실 ( 상담센터 ) 운영 연간운영예산 운영인력 확인불가전국17개시도, 231개 ( 지자체 - 상황실 ( 재난부서 ) 자체접수 ) - 791명 2) 128( 환경부 / 환경오염신고 ) 2013 년신고현황 연간인입콜 연간응대콜 138,965 138,965 출처 : 환경부 표 3-8 128 전화운영현황 (2013 년 ) 상황실 ( 상담센터 ) 운영 광역자치단체 ( 시 도 ) 및기초자치단체 ( 시 군 구 ) 연간운영예산 운영인력 - - 오 폐수무단방류등수질오염행위, 자동차매연등대기오염행위, 쓰레기를아무데나버리거나불법소각하는행위, 유독물을유출하거나불법방치하는행위, 희귀식물도채, 야생동물밀렵, 산림훼손행위등에대해서지자체 ( 시, 도또는시, 군, 구 ) 환경부서에설치된전화이다. 구체적신고내용에따라위반사실이확인되면신고자에대한포상금이지급된다. 환경오염은환경범죄의처벌보다는환경오염의신속한제거라는즉각적이고급박한국가적대응을필요로하는공공의안녕에관한사무로서그중요성이인정되므로설치목적과상황적요건을고려할때, 긴급전화의성격을일부가진다고볼수있다. 그러나현재관리주체의운용실태는긴급전화의요건을충족하지못한다. 지방자치단체에서는당직실에전화를연결해서받는정도에그치고있을뿐만아니라, 서울시에서는이미다산콜센터를통해신고를접수하도록하고있다. 52) 세종시는 044-300-5119~5120/ 대구서구청은 080-663-3650-31 -
제 3 장 3) 042-482-4119( 산불신고 / 산림청 ) 산림청에서일반전화를산불신고대표전화로지정하여산림청중앙산불상황실에서상황관리요원등이운영하고있으나, 별도의콜센터를조직하지는않은상황이다. 인지도및활용실적이저조하여 2009.1.1. 부터긴급신고전화서비스를중단하고현재 119로부터산불신고를접수받아연계처리하고있다. 산림청집계에따르면 2013년산불신고접수 296건중 119를통해신고접수된건은 66건으로서전체의 22% 에해당한다. 표 3-9 산불신고번호운영현황 (2013년) 신고현황 연간인입콜 연간응대콜 상황실 ( 상담센터 ) 운영 연간운영예산 운영인력 7,700 2,566 중앙산불대책본부상황실 상황실운영관련별도예산없음 3 출처 : 산림청 4) 1544-4500( 한국가스안전공사 / 가스사고신고 ) 연간인입콜 신고현황 연간응대콜 106,127 1,207 출처 : 한국가스안전공사 표 3-10 1544-4500 운영현황 (2013 년 ) 상황실 ( 상담센터 ) 운영연간운영예산운영인력 주간 : 지역본부 ( 지사 ) 등 30 개소 야간및휴일 : 본사종합상황실 (1 개소 ) 운영비 : 원 근무비 : 원 6 백만 90 백만 평일 :2 명 야간 휴일 :3 명 2004. 5월가스안전공사에관련된각종문의, 상담, 업무협의등의민원전화를일원화하는취지에서개설되었다. 중앙본부를비롯, 28개의지역본부및지사로연결되어상담을진행한다. 긴급전화가아닌공사대표전화이며, 2013 년집계된 10만여건의신고전화중긴급성을가진전화는 1.1%(1,207) 건으로공사에서는분석하고있다. 53) - 32 -
제 3 장 가스의공급은국민편의시설로서그불편의해소는국민의복리증진을위한서비스이지만, 사고발생시대형재난으로연결될개연성이충분하므로, 가스고장 사고에대한신고접수와대응은긴급성과비긴급성이혼재되어있다. 가스안전공사측에서는가스시설에대한위해발생시, 방재의성격을고려하여즉시 119 또는 1544-4500 으로신고토록안내하고있다. 54) 5) 123( 전기일반상담, 민원, 고장신고 / 한국전력공사 ) 표 3-11 123번호운영현황 (2013년) 신고현황 ( 건 ) 연간운영예산연간연간상황실 ( 상담센터 ) 운영 ( 13년기준 ) 인입콜응대콜 위탁운영도급비 19,221,335 18,695,198 전국 13개고객 ( 콜 ) 센터 268억원, 운영시스템유지비 6.8억원 운영 인력 906 명 출처 : 한국전력공사 한국전력공사에서는전기고장신고의경우배전센터, 급전소, 배전운영실등에서 24시간모니터링중이며, 고장즉시신속복구체계를갖추고있다. 그러나운영에있어서전기와관련한일반상담이나이사신고등민원처리가전화접수의대부분일뿐만아니라, 전기고장이국민의생명 신체에대한직접적인위험을가져오는긴급상황이라기보다는국민불편을초래하는공공서비스지원의성격이강하다. 단전등전기로인한일반적시민불편은원칙적으로긴급한위험방지가아닌공공복리증진의영역에해당한다. 그러나예외적으로전기의문제로인해급박한생명, 신체에대한피해가우려되는경우, 이를테면국가중요시설이나그밖에국민의생명 신체의안전과밀접한기간시설에대한위험도예상될수있다. 이경우한국전력공사와연계된 119의신속한대응과구조지원이요구될것이다. 따라서긴급성과비긴급성의혼성적성격을가지고있다. 53) 국민안전처제출자료중. 54)htp://www.gasnews.com/news/articleView.html?idxno=53008-33 -
제 3 장 다. 전문상담번호 1) 117( 경찰청 / 학교폭력신고상담 ) 2011년까지경찰청 (117), 교육부 (1588-7179), 여성가족부 (1388) 로분산되어있던학교폭력신고전화를 117 로통합, 2012. 6. 18. 전국지방경찰청 (17개소 ) 에설치 운영하고있다. 현재총 200명 ( 경찰청 68명, 교육부 98명, 여성가족부 34명 ) 이 4조 2교대로근무하고있다. 표 3-12 117번호운영현황 (2013년) 연간인입콜 신고전화 연간응대콜 상황실 ( 상담센터 ) 운영 연간운영예산 운영인력 481,920 123,966 각지방경찰청운영 (17 개소 ) 4 억 4,400 만원 ( 인건비제외 ) 관리요원 4 명상담요원 200 명 출처 : 경찰청 명칭그대로학교폭력에대한긴급상황대비가아닌, 구체적위험에대한신고와상담전화의성격이짙다. 긴급전화의특성을고려할때, 사용주체의상황적요건으로서시간적급박성이결여된경우가대부분이다. 2013.10.10. 4대악근절이라는정부정책의일환으로긴급통신용특수전화번호가부여되었으나, 학교폭력으로인한현존하는급박한위험이나장해제거 ( 긴급상황 ) 는 117이아닌 112신고를통해서대응조치를하는것이타당하다. 문제는현재 117전화운용이긴급 비긴급을막론하고학교폭력에대한포괄적신고전화로홍보됨에따라긴급상황에서신고와출동조치의지연이초래될우려도있다는것이다. 전화를통해신고가접수되면신고내용에따라, 신속한가해학생수사 피해학생구호를위해긴급출동 수사를실시하거나 (6.3%), 피해학생에대한상담 지원이필요한경우전담경찰관이나 Wee센터 ( 교육부 ) Cys-net( 여성가족부 ) 등전문상담기관에연계하며 (5.7%), 이외상담을통한문제해결, 법률 절차안내등을실시하게된다 (88.0%). 55) 그러나긴급출동이필요한경우는아래도표에서처럼전체신고사건의 1% 정도에불과 55)2013.6. 경찰청보도자료중 - 34 -
제 3 장 한수치이다. 신고 번호 구분 표 3-13 117 접수유형별처리현황 접수현황 ( 건수 ) 총계접수처리 ( 유형별 ) 117 13년 123,966건 14년 1 8월 68,521건 학교폭력 (101,524*), 성폭력 (1,519), 가정폭력 (2,764), 성매매 (579), 단순민원 법률상담 (17,580) * 긴급출동 (1,300), 수사지시 (6,129), 전문기관연계 (1,292), 학교전담경찰관연계 (10,296), 상담종결 (82,507) 학교폭력 (50,155*), 성폭력 (742), 가정폭력 (1,915), 성매매 (398), 단순민원 법률상담 (15,311) * 긴급출동 (857), 수사지시 (3,185), 전문기관연계 (437), 학교전담경찰관연계 (13,271), 상담종결 (32,405) 2) 1388( 청소년상담, 긴급구조 / 여성가족부 ) 청소년복지지원법 제 12 조제 2 항을법적근거로한다. 56) 또한동법시행령제 6 조 에서는전국적으로같은번호로하루 24 시간상담전화를운영하도록정하고있다. 57) 소관부처인여성가족부에따르면위기청소년들의인지도가 56.2% 에달하는높은수준 이며 2013 년기준전화상담건수가 41 만건, 1388 을통한문자상담이 22 만건등청소년 상담의대표적브랜드로정착하고있다는입장이다. 동번호는 2011 년부터청소년이 경제적부담없이손쉽게상담을받을수있도록발신자및수신자모두에게통화료가 무료화되었다. 동전화는위기에처한청소년에대한긴급지원과청소년복지증진이라는긴급 비긴급 56) 제 12 조 ( 상담과전화설치등 )1 국가및지방자치단체는모든청소년이필요한사항에관하여전문가의상담을받을수있도록하여야한다. 2 국가및지방자치단체는제 1 항에따른상담을위하여전화를설치 운영하거나정보통신망을운영하여야한다. 3 제 2 항에따른전화의설치 운영및정보통신망의운영에필요한사항은대통령령으로정한다. 57) 제 6 조 ( 상담전화설치등 )1 국가및지방자치단체는상담전화를설치하여청소년관련신고접수, 상담및관련기관과의연계체제를갖추어야한다. 2 상담전화는전국적으로같은번호로하루 24 시간운영하여야한다. 3 국가및지방자치단체는인터넷, 무선통신등다양한방식의정보통신망을통한청소년상담시스템을구축하도록노력하여야한다. 4 이영에서규정한사항외에상담전화의설치 운영및정보통신망의운영에필요한사항은여성가족부장관이정한다. - 35 -
제 3 장 의성격을동시에가지고있다고판단된다. 다만근거법령에서보듯이, 청소년의복리증진을위한상담전화의성격이강하며, 급박한위험방지라는본래의긴급전화의성격은약하다. 2013년 41만건의신고중긴급출동이필요한경우는 250건 (1.8%) 미만이다. 한편긴급성이결여된청소년상담전화로볼경우, 최근신설된학교폭력상담전화인 117과도그상담내용이상당부분중복됨을부인할수없다. 표 3-14 1388 번호운영현황 (2013 년 ) 연간인입콜 신고현황 연간응대콜 413,231 좌동 상황실 ( 상담센터 ) 운영연간운영예산운영인력 전국 200 개청소년상담복지센터 홍보비 43 백만원 산정불가 출처 : 여성가족부 3) 1577-1389( 노인학대신고 / 보건복지부 ) 노인복지법 제39조의6 에따라노인학대의신고접수는노인보호전문기관과수사기관이함께부담한다. 또한동법제39조의 7에따라노인학대를접수한노인보호전문기관직원이나사법경찰관리는지체없이노인학대현장에출동해야한다. 그러나동규정이형사사법기관과분리된별도의신고접수채널을유지해야한다는의미는아니다. 노인학대는엄연한범죄행위로서긴급성이인정될경우 112 를통한대응이가장합리적이며, 긴급한위험방지가아닌공공복리증진의관점에서접근이필요하다고판단되면, 출동한사법경찰관리가즉각적으로노인보호전문기관에연락을취하여위험방지의관점과복리증진의관점에서대응토록하는방안을모색해야한다. 이점에서볼때현재운용중인노인학대전화는긴급과비긴급의혼성적성격을동시에가진다고보인다. 4) 1366( 여성가족부 / 여성긴급전화 ) 여성가정폭력, 성폭행, 성매매등긴급구조 보호및여성상담, 인권보호등의상담을수행하고있다. 물론가정폭력이나여성범죄의특성과욕구를감안한맞춤형구조서비스나지원이가능하므로전문상담및지원서비스의특수성은인정되지만, 시간적급박성과침해법익의심각성이인정되는긴급한신고에대한대응은 112로하는것이타당하고, - 36 -
제 3 장 1366 의역할은여성인권침해에대한포괄적신고, 상담으로보아야한다. 그럼에도현재 전화의운용은현재진행형인가정폭력에대한신고접수등긴급 비긴급의혼성적전화 로운영되고있다. 표 3-15 1366전화운영현황 (2013년) 신고현황 연간인입콜 연간응대콜 상황실 ( 상담센터 ) 운영 연간운영예산 운영인력 253,616 253,616 중앙및 17개지역센터 4,130백만원 228명 2013년기준 1366 전화건수총 253,616 건중중폭력피해및일반상담 206,396 건 (81.4%), 상담기관에대한정보안내 28,925 건 (11.4%) 인반면, 긴급출동이필요한신고성전화는전체 0.4% 인 945건에불과했다. 긴급출동을필요로하는전화는경찰 (112) 나소방 (119) 로신고되고, 긴급대응기관의판단에따라전문상담센터와연계되는것이보다적절할것이다. 현재 1366 전화에는녹취와원스톱전화연결을통해경찰및소방관출동등긴급상황에대응하고있는데, 이는긴급성신고전화가비긴급상담전화를통해우회적으로연결되어긴급대응의지장을초래할수있다는문제점을반증하는것이다. 표 3-16 1366 전화운영현황 년도 전체 상담건수 피해상담 (140,846) 일반상담상담기관 상담출동 문의 기타 2013 253,616 (100%) 139,901 (55.2%) 945 (0.4%) 65,550 (25.8%) 28,925 (11.4%) 18,295 (7.2%) 2014 1-6 월 133,919 (100%) 77,716 (58%) 487 (0.4%) 33,518 (25.0%) 13,868 (10.4%) 8,330 (6.2%) 전국의 1366 센터에서는가정폭력에대한 상담 을주로진행하고있으며, 긴급전화로통합될경우공권력개입에대한거부감으로전화이용이어려워지고, 범죄신고가아닌상담만을원하는경우정보노출의우려로인한상담기피도예상될수있다. 이런상황을감안하여 1366 상담센터에서도 상담은 1366, 신고는 112 의방식으로홍보를진행하고 - 37 -
제 3 장 있다. 5) 1577-0199( 정신건강위기상담 / 보건복지부 ) 전국시 군 구정신건강증진센터 ( 광역 13개소, 기초 199개소 ) 로연결되어정신보건전문요원등이자살위기상담, 정신건강상담과지지, 정신건강정보제공등을수행하고있다. 소관부처인보건복지부에서는전문성을요하는상담전화임을이유로현행체계를유지해야한다는입장이나, 실제상담을수행하는지방자치단체에서는도리어낮은인지도및자살위기등에서 112와의일원화된국가개입의필요성을이유로통합하자는견해가우세하다. 58) 정신건강에대한국가개입은개념상급박한위험에대한대응과공공복리의증진이라는국가기능이중첩되는전형적인영역이다. 전자의목적이보다강한경우는 112/119 등의긴급구조전화를통해보다체계적이고신속한대응체계를갖추는것이바람직할것이며, 후자의경우는전문가에의한상담이진행되도록해야할것이나, 낮은인지도를고려할때종합적인상담체계를구축해야할것이다 라. 국가안보번호 국가안보관련번호는현재국가정보원, 경찰청, 국군기무사령부 3개기관에서별도의번호를운용중이다. 국가안보는국가의존립과이를통한국민들의안전과보호라는사실상어떠한가치보다도중요한의미를포함하고있지만, 앞서검토한특수번호들과는근본적인차이를지닌다. 본연구에서다루고있는긴급전화는시민개개인또는다수의생명, 신체등개인적법익이나사회적법익을보호하여안전한사회를구현하기위한목적으로운영되는것이다. 반면국가안보는개인적 사회적법익과는구별되는, 국가의존속과그기능의유지라는 국가적법익 을그보호대상으로하고있다. 국가적법익의보호는어떤가치보다도우선될수있는중대한사안이다. 그러나이를어떻게보호할것인지는개별국가의안보상황, 역사적 문화적배경등을토대로판단되는정책결정의문제이지학술적 이론적검토를통해판단될수없는분야이다. 예외적으로국가안보와국민의인권이나여타의가치가대립되는경우가아닌한, 국가목적을 58) 국민안전처의견조회결과. - 38 -
제 3 장 위한특수번호의설치와사용은여타의긴급번호와분리하여검토해야한다. 1) 111( 국가정보원 / 국가안보신고상담 ) 표 3-17 111 운영현황 (2013) 신고현황 상황실 연간인입콜 연간응대콜 ( 상담센터 ) 운영 연간운영예산 운영인력 - 187,418 1개소 - - 국가정보원이운영하는 111에서는간첩 좌익사법, 국제범죄, 테러, 산업스파이, 외국스파이, 사이버안보위협, 국가보안, 직원사칭비리에관한신고를포괄적으로접수하고있다. 이중간첩이나외국스파이, 국가보안에관한신고는급박한위험이나장해제거의필요성이존재하고, 시간적급박성이나침해의심각성도인정될수있으나이외에국가안보와관련한포괄적인민원상담을접수하는경우는긴급성이약화된다. 다만, 신고전화통합에있어서는, 분단이라는우리나라의특수한상황에서국가안보와직결되는특수성, 국가정보원으로직접연결되는전화가없을경우신분노출등을우려해신고를포기하거나, 심적으로불안한상태의신고자로부터적극적이고전문적상담을통해필요한정보를얻기위한숙련된전문성이요구되는점등을특별히고려해야할뿐만아니라, 안보전화의상징성도중요한판단기준이될것이다. 2) 113( 경찰청 / 간첩신고 ) 과거경찰청에서간첩신고특수번호로사용하였으나현재는경찰청긴급전화인 112로흡수되어별도의접수요원이배치되지않고있다. 59) 1999년행정쇄신개혁과제선정검토논의를거쳐 2003 년부터 113신고전화를 112 신고센터로통합운용하고있다. 2013 년 1,325건의신고전화가 112를경유해접수되었다. 59) 경찰청제출자료 - 39 -
제 3 장 표 3-18 113 운영현황 (2013) 신고현황 연간 연간 인입콜 응대콜 1,325 1,325 상황실 ( 상담센터 ) 운영 112 신고센터통합 연간운영예산 운영인력 - - 국가안보사범신고에대한신고자비밀보장, 보안유지등국가목적수행을위한특수성과보안성이요구되지만, 국가정보원의 111과유사한기능을수행하고있으며, 현재 112와통합운용중에있고, 경찰청보안2 과당직근무자이외에별도의대응인력도운용되고있지않다. 당초 113은신속한대응이라는긴급전화의성격이약할뿐만아니라, 60) 긴급번호로서의존속필요성에대한부정적인식과조직내부의회의감으로인해, 폐지가아닌자연스러운 112로의사실상통합이선택된것일뿐, 긴급번호로서의성격때문에 112로통합된것은아니다. 3) 1337( 국군기무사령부 / 군사기밀 ) 간첩좌익 군기사범, 테러, 외국스파이, 보안, 방위산업부정비리, 군관련제보등을접수하는전화로서간첩, 테러등사안에따라공공의안녕에대한급박한위험과일부관련된다. 그러나현재인터넷신고사이트에서는국가정보원의 111과마찬가지로본인실명확인을필수로하고있어, 긴급성보다는신뢰성에중심이있을뿐만아니라, 방위산업부정이나군관련제보이외에는국가정보원, 경찰등의신고접수사무와사실상중복되고있다. 6 주요긴급전화의운영실태분석 (112/119/122) 가. 국내주요긴급신고의역사 60)113 을통한예외적긴급상황은무장간첩선의출현, 무장공비의출현등이될수있을것이나, 이경우에는 112 신고를통해충분한긴급대응이가능하고보다바람직하다. - 40 -
제 3 장 1) 119( 소방 ) 1935년 10월 1일, 경성중앙전화국전화교환방식이자동식으로바뀌면서화재신고용으로 119 번이처음으로사용되었다. 1976 년내무부소방국발족과법령에따라 소방통신망에대한기준 이처음제정되어소방전용의전화시설을두도록하고 ( 소방력기준에관한규칙 제 10조 61) ) 본격적인화재전용신고체계구축후광역소방무선통신망확충추진지침 ( 내무부, 1993. 11.) 에따라전국 16개시 도에소방전용무선주파수의할당과교부세지원에의한중장기통신망보강작업을실시하여재난현장지휘통제를위한필수요소인소방유 무선통신기본인프라가확충되었으며, 1996 년제4차 소방력기준에관한규칙 개정시 (1996, 8. 23 내무부령 694호 ) 각소방서에소방상황을접수하고전달하는전산요원과통신요원을배치하도록규정하였고 ( 현재는상황실통합 ), 소방업무에필요한무선통신주파수를추가로확보하였다. 1991년서울소방본부에서 소방지령전산화사업추진계획 ( 시장방침제828 호 ) 에따라전산화기본설계용역에착수하여, 요구조자의 119 신고신고자의위치를자동으로파악하여신속출동조치할수있는출동서비스기반을마련하였다. 2002년전국의화재, 구조, 구급등현장활동보고용통계 D/B화와소방대상물자료등의예방정보시스템을구축하여각종재난의신고접수에서부서출동지령, 상황관제및조사, 보고에이르기까지일련의긴급활동정보를웹 (Web) 을통해전국에서실시간입력또는조회, 통계관리등의업무를정보시스템에의해자동화함으로써기존의문서나팩스 (Fax) 로유통되던긴급상황정보의유통단계를개선하였다. 시 도별상황실운영형태를살펴보면, 119 상황실을중심으로 119 신고기능, 재난상황실기능, 산불상황실기능등의완전통합형태로는서울, 충남, 제주가있고, 그외의시 도는기초또는광역상황실을단일상황실로통합한재난종합상황실이별도로운영되고있다. 2) 112( 경찰 ) 대표적인긴급신고전화인 112는 1957 년경찰청방범국에서체신부 62) 의협조를얻어서울시경과부산시경에 112 비상전화를설치한것을시초이며, 1958년 8월전국경찰기관에 112 비상전화를확대하였다. 61)1976.8.9. 내무부령제 217 호,2006.8.16. 행정자치부령제 342 호전부개정 62)1948 년 8 월 15 일정부수립과함께 체신부 로출발하여 2000 년 7 월 1 일정보통신부 ( 우정사업본부 ) 로, 현재는지식경제부산하로편제되었다. - 41 -
제 3 장 1987년 11월서울특별시경찰청에서 112 전용무선망을구축하고무전기를장착한교통순찰차를 112 신고전용순찰차량으로운용하면서전국최초로 C3 63) 제도를도입하였다. C3란 Command( 지휘 ), Control( 통제 ), Communication( 통신 ) 의약어로,7) 지휘는신고사건에대한지령 > 추적 > 종결을, 통제는무선통신을이용한긴급경찰요소배치와이동을, 통신은수배 > 보고 > 통보등각종상황전파를말한다. 1990년 11월위 C3 제도를 112 제도로명칭이변경되었고, 1994년 5월지령요원 118명으로구성된 112 신고전담요원을배치하여신고의접수와지령단계를운용하게되었다. 64) 112 긴급신고를접수하고지령하는 112 종합상황실은현장에신속히출동하여 1차적으로피해자의위험요소를제거하고피해확대의방지와함께범인검거를위한각종임무를수행하고이를위해경찰이가용할수있는모든경력을지휘하는등소속지방경찰청장및경찰서장의권한을대리하여행사한다. 65) 3) 122( 해경 ) ( 구 ) 해양경찰청은해양에서일어나는각종조난, 오염사고등긴급한민원사항에능동적으로대처하기위해 2007년 7월 122 상황관제신고접수시스템 66) 을구축하여기존의 13개해양경찰서에서접수하던신고방식을개선하고, 정보통신부는 위치정보의보호및이용등에관한법률시행령 을개정하였다. 122 유선전화신고는발신자주소표시가가능하도록되어있으며, 이동전화로걸려오는사건에대하여는해양사고에한하여자동시스템을통한이동통신 3사에위치정보를요청하여확인하도록하고있다. ( 구 ) 해양경찰청의내부자료인위치정보관리지침에는생명, 신체에급박한위험이있는사고의경우에해양사고를당하거나, 해양사고를목격한개인의경우로범위를한정하고있다. ( 구 ) 해양경찰청은소속항공기에위치정보시스템을구축하여해상사고등긴급상황이발생할경우에는사고에대한정보가모니터를통해실시간으로상황메시지형태로해경의각항공기에전달돼사고현장에가장가까이있는항공기가신속, 정확하게구조 63)C3 는 C 가 3 개있다는의미가아니라 C 의 3 제곱을의미하는 C3 가올바른것이다. 이것은미국이처음사용한개념을빌려온것이다박현호.(2008). 범죄예방론, 경찰대학,382 면 ; 서울지방경찰청.(2012). 사례별 112 짚어주는매뉴얼,11 면. 64) 지령요원 118 명은경찰관 59 명과전경 59 명으로경찰관과전경이한조씩짝을이루어근무를하였다. 서울지방경찰청.(2012). 사례별 112 짚어주는매뉴얼,12 면. 65) 박종철.(2013). 강력사건대응력강화를위한 112 신고제도개선방안연구, 경찰학연구, 제 31 권제 4 호,81 면. 66)122 로신고되는모든해양사건, 사고를접수,D/B 화하여위치정보와함께함정, 파출소등현장기능에신속히지령, 전파하는지능형상황관제지령시스템이다. - 42 -
제 3 장 활동을벌일수있도록하고있으며, 선박자동식별장치를항공기에장착, 선박에대한 각종정보를항공기모니터상에서실시간확인가능토록하고있다. 67) 나. 국내주요긴급신고시스템현황및실태분석 1) 긴급신고접수영역 ( 신고의범주 ) 표 3-19 긴급신고번호와접수영역 구분 119 112 122 신고접수영역 화재, 구조, 구급, 위치추적, 생활안전, 신고확대 (14 개번호 ) 6 개 범죄 (Code 0~1, 2, 3) 해상사건 사고 (122 및무선및위성통신신고 ) 현재 119( 소방 ), 112( 경찰 ), 122( 해경 ) 가긴급신고번호로서시민의신고를받는영역은표 1과같다. 기술한각긴급신고번호의접수영역은표현과같이해당긴급신고시스템을통해긴급으로분류되어출동등의후속조치로연결되는부분을말한다. 긴급으로처리되는신고의접수에있어소방은화재, 구조, 구급, 위치추적, 생활안전, 기존긴급신고 14개번호통합을통한신고확대등 6개영역을긴급으로규정하고있으며, 경찰의경우범죄를포함한자체 Code 0~1 및 2와 3으로긴급의단계를나누어운영하고있고, 긴급출동 Code 0~1 의경우세부항목은중요및기타범죄. 질서유지, 교통, 기타경찰업무, 화재및구조, 소음과노점및서비스요청으로구성되어있다. 해경의경우해상사고와범죄를크게긴급으로적용하고있는것으로보이며, 122를통한신고외 VHF 무전을통한신고를받는상황실을운영하고있다. 긴급신고의통합또는긴급신고내협력가능성을위해살펴보아야할부분은각긴급신고번호를통해신고되는긴급신고접수의중복또는유사여부이다. 예를들면소방의화재나구조등의긴급출동은현행경찰 Code 0~1 상에화재구조라는부분이별도로집계되고있고, Code 0~1 교통의경우단순한접촉이아닌인명사고를수반하는것으로서의긴급이라면차량구조를위한구조대와인명소생및처치그리고이송을위한구급대의출동이함께필요한상황일수있다. 현재해경의경우는 122를통해신고되는 67)2011 해양경찰백서등인용 - 43 -
제 3 장 긴급신고 862 건 (2013 년기준 ) 중 431 건은사고그리고 299 건은범죄, 그외해양오염 등으로알려져있다. 신고현황의부분에서각긴급신고번호의처리현황에대하여추가로 살펴보도록하겠다. 2) 상황실설치및자원현황 표 3-20 긴급신고시스템별상황실설치및자원현황 구분 119 112 122 18 개본부상황실 ( 각시도별 : 세종창원포함 ) 16 개지방청상황실 ( 각시도별 : 세종제외 ) 4 개지방해경청상황실 17 개해경서상황실 규모인력현황 인원 : 총 984 명 소속 : 지자체 ( 지방소방 ) 근무 : 2 교대, 3 교대 상황요원평균재직 : 2 년 9 월 인원 : 총 3,411 명 소속 : 국가 ( 국가직 ) 근무 : 2 교대, 3 교대 상황요원평균재직 : 2 년 7 월 인원 : 총 279 명 소속 : 국가 ( 국가직 ) 근무 : 2 교대, 3 교대 상황요원평균재직 :0 년 4 월 현재 119( 소방 ), 112( 경찰 ), 122( 해경 ) 긴급신고시스템의상황실설치유형및보유자원현황은다음과같다. 먼저소방과경찰은각시도소방본부또는지방경찰청단위에통합된상황실을운영하고있으며, 해경은 4개지방해경청에상황실이있으나각 17개해경서자체에상황실을별도로두고있다. 상황실신고접수등인력의경우 112( 경찰 ) > 119( 소방 ) > 122( 해경 ) 의순이었으며, 소속은소방의경우지방직, 경찰과해경은국가직으로구성되어있다. 신고접수의응대서비스품질과신고접수요원등상황실인적자원의건강등에영향을줄수있는근무형식에있어서는해경의경우아직 2교대를시행하고있는곳이있으며, 소방과경찰의경우 3교대제를시행하고있는것으로파악되었다. 상황실신고접수등에종사하는직원들의해당직무의평균재직기간 ( 직무만족도등추정가능 ) 은표와같다. - 44 -
제 3 장 3) 상황실신고운영체계 ( 긴급신고접수등처리 ) 표 3-21 긴급신고시스템별긴급신고접수등처리체계 구분 119 112 122 대응체계 접수지령관제감독보고요원 접수지령관제관리 68) (984 명 ) 접수지령관제관리 (3,411 명 ) 접수지령관제관리 (279 명 ) 지역본부신고접수 화재, 구조, 구급등신고유형분류 지령 ( 인접지연계출동 ) 지방청신고접수 신고유형 ( 긴급도 Code 0~3) ê ê ê 관할해경서신고접수 신고유형 ( 긴급도기준 ) 분류 관제및감독보고 ( 상기포함 ) 지령요원 ( 상기포함 ) 접수, 상황요원 ( 상기포함 ) 지역본부작전지휘및소방력조정 지방청관할경찰서지령, 작전지휘 관할해경서지방청지령, 작전지휘 119( 소방 ), 112( 경찰 ), 122( 해경 ) 긴급신고시스템내에서의신고된긴급신고의대응 체계는위표의각내용과같다. 먼저현행각긴급신고시스템내에서사용되는업무절차 와사용되는용어를이해할필요가있다. o 119( 소방 ) 119( 소방 ) 의경우, 신고의접수 > 유형분류 > 지령 ( 인접지역출동자원자동연계 ) > 관제 ( 출동상황관리 ) > 감독및보고의순으로업무가처리되고있다. o 112( 경찰 ) 및 122( 해경 ) 의경우 112( 경찰 ) 의경우신고의접수 > 신고유형분류및긴급도부여 > 지령 ( 지방청이통제할수준의내용이아닌경우관할경찰서 ) > 지방청또는관할경찰서지령 ( 출동상황관리 ) 의처리단계를거치게된다. 범죄등을다루는업무의특수성으로인해기존의지휘는신고사건에대한지령 > 추적 > 종결을, 통제는무선통신을이용한긴급경찰요소배치와이동을, 통신은수배 > 보고 > 통보등각종상황의전파를의미하는것으로 68)119( 소방,112( 경찰 ),122( 해경 ) 공통으로접수, 지령, 관제및상황실장등관리직포함총원 - 45 -
제 3 장 사용되고있다. 122( 해경 ) 의경우관할해경서상황실에서신고의접수 > 신고유형및긴급도분류를통한지령과출동상황관리를동시에수행하고있다. 긴급신고의통합내지는긴급신고내협력을위해서는서로다른용어와절차를사용하는경우의이해와협업을위한시스템에대한공유가필요할것으로예상된다. 4) 긴급신고현황분석 (2013 년기준 ) 표 3-22 긴급신고시스템별긴급신고접수및처리현황 구분 119 112 122 신고현황 총 13,894,265 건 총 19,229,921 건 총 2,174,338 건 긴급 총 3,505,703 건 (1 순위 ) 명당 3,562 건일 9.7 건 총 1,415,986 건 명당 415 건일 1.1 건 총 862 건 ( 사고 431, 범죄 299) 명당 3.9 건일 0.01 건 비긴급 기타 ( 허위 / 장난등 ) 총 3,638,164 건 명당 3,697건일 10건 총 9,209,236 건 명당 2,733 건일 7.4건 총 19,533건 명당 70건일 0.1건 6,750,398 건 8,604,699 건 2,153,943 건 119( 소방 ), 112( 경찰 ), 122( 해경 ) 긴급신고를통해신고된긴급신고의접수및처리현황은위표 4와같다. 2013년기준으로 (2014.10 월기준자료인용 ) 신고현황은각긴급신고를통해들어온신고 ( 인입 ) 의총건수이다. 두번째긴급부분은 119 ( 소방 ) 는화재, 구조, 구급, 위치추적, 생활안전, 기존긴급신고 14개번호통합을통한신고확대등 6개영역으로분류되어접수및출동지령된건을, 112( 경찰 ) 의경우긴급출동 Code 0~1 의경우세부항목은중요및기타범죄. 질서유지, 교통, 기타경찰업무, 화재및구조, 소음과노점및서비스요청으로분류되어접수및출동지령된건을, 122( 해경 ) 의경우해양사고및범죄와오염에해당되어접수및출동지령된건을현재각긴급신고번호별상황실인력으로나누어 1명및 1일당처리한신고건수로긴급신고의현황을표현해보고자하였다. 동일하게비긴급에대하여각신고의긴급에해당하지않으며, 기타동일신고, 훈련, - 46 -
제 3 장 허위, 오작동등을제외한신고건수를각긴급신고번호별상황실인력으로나누어 1명및 1일당처리한신고건수로긴급신고의현황을기술하였다. 먼저긴급신고현황을살펴보면 119( 소방 ) 의경우, 총신고건수 13,894,265 건중 3,505,703 건이긴급으로분류되어접수및처리되었으며, 비긴급은 3,638,164 건으로상황실접수등요원 1명당연간긴급 3,562건과비긴급 3,697건으로일일기준긴급 9.7건비긴급 10건을처리하고있었다. 112( 경찰 ) 의경우, 총신고건수 19,229,921 건중 1,415,986 건이긴급으로분류되어접수및처리되었으며, 비긴급은 9,209,236 건으로상황실접수등요원 1명당연간긴급 415건과비긴급 2,733건으로일일기준긴급 1.1건비긴급 7.4건을처리하고있었다. 122( 해경 ) 의경우, 총신고건수 2,174,338 건중 862건이긴급으로분류되어접수및처리되었으며비긴급은 19,533건으로상황실접수등요원 1명당연간긴급 3.9건과비긴급 70건으로일일기준긴급 0.01건비긴급 0.1건을처리하고있었다. 일반적인파악을위해, 신고접수처리현황을건수로표현하는것에는한계가있으며실제신고들에대한추가적인분석이필요한것은다음과같은이유에서다. 119( 소방 ) 의경우업무특성상예를들어구급신고의경우긴박한심폐소생술등이필요한환자발생시접수및지령요원의구급대의출동지령이후에도도착전까지신고자를통해목격자심폐소생술등이실시될수있도록전화상지도가필요한경우와출동하는구급대등의환자상황인계등하나의신고의종결까지소요되는시간과투입인력 ( 출동상황을관리하는관제요원, 의료지도요원등 ) 에는많은차이가있을수있다. 112( 경찰 ) 의경우예를들어 Code 0~1 의중요범죄사건의경우 ( 출동 ) 지령 > 추적단계에서경험이많은요원의도주로차단등을예상한추가출동지령및예상경로차단등의고려사항이요구될수있는것이다. 비록본보고서에서신고현황을건수로표현하고있지만, 상황실을통한긴급신고시스템운영의업무요구와부하정도는추가적인분석을통해서설명할수있다는한계를미리언급하여둔다. 위와같은현황의설명의한계가존재함에도불구하고, 현재 122( 해경 ) 의경우연간긴급신고중긴급신고 862건중 431건은해양사고그리고 299건은범죄, 그외해양오염등으로, 상황실에서처리하는일일처리량은긴급과비긴급을합쳐도 1건이되지못하고있어별도 122( 해경 ) 상황실긴급신고운용필요에대한의문을던지게한다. 별도의 122 긴급신고번호를운용하는것이과연효율적인것인지또신고자인국민입장 - 47 -
제 3 장 에서현행 122( 해경 ) 에육상에서신고하는경우 ARS 로연결되는등실제긴급신고시스템으로서의기대효과에는미치지못하는부분이존재하고있다. 긴급신고는단하나의신고전화도접수와처리가가능토록국가차원에서운영되어야하나, 신고현황에서파악되는활용도를감안할때현행 122( 해경 ) 긴급신고시스템을강화하기위한추가인력과예산투입이아닌 119 등으로의통합등대안을고려하는것이바람직할것으로사료된다. 다. 긴급신고시스템인적자원의전문성및역량진단 현재국내의긴급신고시스템인 119( 소방 ), 112( 경찰 ), 122( 해경 ) 를대상으로살펴본바, 3개공통으로기본적인운영규정또는규칙과매뉴얼은존재하고있었으나직무요구기준 ( 사항 ) 의형태로제정되거나운영을하고있는사례는발견하지못하였으며, 3개공통으로세부적인매뉴얼형태로서업무수행에대한참고와직무훈련이가능토록하고있으나이를직무요구기준 ( 사항 ) 의형태로보기에는어렵다. 다만구급의경우외부전문가그룹 ( 응급의학전문의그룹을포함한의료전문가 ) 및관련서비스연계 ( 구급을병원전단계의료로인식 ) 에따라응급구조사업무지침및의료지도등에관련된프로토콜등이기반이되어현재 119 ( 소방 ) 긴급신고를통한 1개출동및처치및이송건에대한구급서비스품질평가가이루어지고있어주목할만하다. - 48 -
제 3 장 표 3-23 긴급신고시스템별인적자원실태 구분 119 112 122 상황요원직무요구조건근거 (JPR 성격 ) 시도 119 종합상황실운영규정, 구급상황관리센터설치운영규칙 119 상황관리매뉴얼 - 근무자세, 대응요령 - 접수지령관제 (6 개유형 ) 경찰청예규제 416 호 - 112 신고센터운영및신고처리규칙 - 112 신고접수지령메뉴얼 해양긴급전화 122 운영규칙 해상치안상황실운영규칙 - 별표 11. 122 표준처리절차 - 122 상황접수메뉴얼 상황요원선발조건 현장근무포함 10 년이상 구급분야응급구조사자격, 화재 구조는현장경력고려 외국어능통자 총경력 6 년, 외근 3 년이상 55 세이하 신고접수지령능력 (60 점 ) 소양, 지리감 (40 점 ) - 경력교육이수외국어 ( 가점 ) 현장근무 3 년이상 지역상황을잘아는 관할서근무요원배치 외국어능통자 상황요원교육훈련 집합교육 : 상황관제 (1 주 ) 자체교육 : 2 주 사이버교육 : 3 주 OJT 및멘토링 : 비상절체교육 : 주기실시 집합교육 : 2 주 자체교육 : 1 주 ( 지방 ) 사이버교육 : OJT 및멘토링 : 비상절체교육 : 집합교육 : 2 주 자체교육 : 사이버교육 : OJT 및멘토링 : 비상절체교육 : 국내공무원교육훈련기관에서체계적교수설계 (ISD : Instructionla System Desig n) 69) 를방법론으로사용하고있는곳이지배적이지않은점을감안할때이러한현상은 쉽게관찰될수있으나, 향후국가차원의긴급신고시스템의인적자원에대한직무요구기 준 ( 사항 ) 에대한제정과시행이필요할것이다. 미국의경우 ANSI 국가표준으로공공안전통신에대한직무요구기준 ( 사항 ) 이제정되어 있고현재 NFPA 1061 기준을통해접수자 1 단계에서자원관리통신팀장까지 9 개직무에 대해세부요구조건을제공하고있다. 위와같은견지에서상황요원의선발과교육훈련에있어서출발점이되는직무요구기준 ( 사항 ) 이부재한실태에서이루어지는전제조건들은사실상큰의미가없을것으로사료 된다. 왜냐하면전체적인체제가부재한상태에서체계를운영한다는것은단편적인 부분으로전제를설명하는것과같기때문이다. 69) ISD (InstructionalSystem Development 또는 InstructionalSystem Design) 체계적교수설계 http://en.wikipedia.org/wiki/instructional_design - 49 -
제 3 장 다만현재운영되고있는선발요건에서는일정기간의현장근무경력과소속해당분야의전문자격증보유, 외국어가능자등일반적인상식선의조건들을확인하였고, 교육훈련에있어서는집합및자체그리고사이버교육외에직무훈련과일대일멘토링및비상절체교육과같은상황실비상사태시대비등이포함되었는지살펴보았다. 긴급신고시스템의인적자원에대한교육훈련의제공방식과콘텐츠의제시및추가적인자기주도학습이가능한방안을제공하여야어떠한상황에서도국민이만족하는신속하고정확한신고접수를수행하는인적자원역량담보의요건을갖출수있을것이다. 라. 긴급신고시스템인적자원의직무몰입등연구사례 표 3-24 긴급신고시스템별인적자원직무몰입연구등사례 구분 119 112 122 긴급신고 / 상황요원직무몰입기존사례 감정노동 + 조직몰입 - 감정노동 + 지원인식 - 지원인식 + 조직몰입 + 지원인식변수 > 감정노동, 조직몰입매개역할 ( 서울연구 ) 평균재직 33.4 개월 112 신고제도강화 - 직무교육및능력강화 - 지령요원지휘권한부여 ( 박종철, 경찰학연구제 36호 ) 평균재직 31개월 기존연구없음 4 개월미만 긴급신고시스템내에서의인적자원즉접수및지령그리고관제등일련의직무를수행하는구성원들에대한직무의몰입도등에관한연구를찾아보는것은어떠한제약요인들이있는지를알아보는데도움이될것이다. 현재조사된연구중서울119 종합방재센터직원들에대한사례를인용하면사회적지원인식 ( 조직내인식 ) 이많은전화를받고처리하는감정노동의형태에서해당직무를잘수행할수있도록매개역할을하는것으로제시되었다. 70) 이러한부분은긴급신고시스템을운영하는 119( 소방 ), 112( 경찰 ), 122( 해경 ) 에모두공통으로해당되는것으로추정된다. 조직내인식등사회적인지원에의한결과로추정해볼수있는평균재직기간은경찰과 70) 김진근.(2014). 서울종합방재센터종합상황실소방공무원의감정노동이조직몰입에미치는영향에관한연구, 제 32 회, 중앙교육훈련경연대회. - 50 -
제 3 장 소방은 3 년에근접하는반면해경은 4 개월미만으로상당히낮은것으로나타났다. 마. 긴급신고별운영시스템확인 표 3-25 긴급신고별운영시스템 구분 119 112 122 운영시스템 통합 119 신고접수시스템 - 발신자위치정보, 지령관제지리정보 GIS, 안전지도 통합 112 신고처리시스템 - 발신자위치표시, 지령관제, 지리정보, IDS 등 ) 122 상황관제시스템 - 발신자위치표시 선박감시, 군연계 현재긴급신고의통합또는긴급신고간의협력을위해서는각긴급신고가사용하고있는전산상의운영시스템을확인할필요가있다. 독립적인신고접수시스템내의공통적인구성요소로는긴급신고발신자정보 ( 유선 ), 발신자 GIS 위치정보 ( 휴대폰등 ), 별도의자체지령관제와같은시스템이포함된것으로확인되었다. 통합을전제로한검토에는예를들어기존자체지령과관제시스템은상이한시스템일것으로간주되기때문에통합시에고려가필요하며현행각긴급신고를유지하면서협력을가능토록하는관건으로는긴급신고자의발신및위치정보와신고내용의해당유관기관으로실시간공유가될것으로보인다. 현재 122 ( 해경 ) 의경우관련긴급신고의내용을 119( 소방 ) 측에전달시전화로만하고있을뿐예를들어산하부서에팩스통보등과같은내용조차적용하고있지않다. 112 ( 경찰 ) 와 119 ( 소방 ) 간의긴급신고연계도전산시스템상의연계등은이루어지지않은상태이다. 중요한논점은 112 ( 경찰 ) 와 119 ( 소방 ) 긴급신고에있어상호간협력을위해상기기술한부분등에대한개선을위해비정기적회의조차이루어지지않고있다는점은긴급신고간의실질적인협력이부재한것은아닌가라는단면을제시하고있다. 경찰의 2013년 Code 0~1은 1,415,986 건중교통과화재 / 구조가각기 225,281 건, 81,198건으로총 306,479 건으로인명구조및구급등기존 119( 소방 ) 와실시간해당정보및연계출동등이이루어져야할부분일것이나 ( 전체 Code 0~1 중약 25%), 상호기관간해당영역에대한협력논의등은전무한것으로추정된다. - 51 -
제 3 장 예를들어서울소방재난본부의경우인사동화재를기점으로관내건축물및위험물과취약인구등각종재난대응시필요한정보를하나의지도에담는소방안전비도를구축하여활용하고있으나, 서울지역경찰등과의해당정보를연계하는등의활동은이루어지지않고있다. 이러한협력부분은특히주취자등에대한신고시 112( 경찰 ) 와 119( 소방 ) 간의출동소방력및경찰력간의협력의어려움으로만성적인부담으로존재하고있다. ( 예 : 출동 112 순찰차또는구급차등소방력중소속기관추가출동지령시현장인계 ) 바. 긴급신고별운영상의특징 표 3-27 긴급신고별운영상의특징 구분 119 112 122 6 개유형및사고에따라소방력자동편성접수요원이출동지령 접수요원과지령요원을별도로현장전문가로하여금지령토록조치 접수 - 상황요원구분없이상호논의를통해상황판단지령 소방안전지도 71) 개발사용 특징 ( 기존 ) 본부에서직접접수와동시에관할소방서로출동지령조치가능 관할서자체지령 - 중요사건, 경찰서간 종합대응지방청지령 접수관할해경서지령 - 중요사건, 해경서간종합대응필요신고는지방청전달및지령 14 개신고번호연계접수로기관이첩또는위급시공동대응 긴급신고대응에방해되지않도록일반상담 민원 182 운영 122 외선박무선, 위성통신신고접수 - VHF 무선신고접수대 현재국내의긴급신고시스템인 119( 소방 ), 112( 경찰 ), 122( 해경 ) 의각기개별적인특징또는참고사항을살펴보면다음과같다. 긴급신고를통해들어온신고를자체적으로기준에의거해분류하고긴급과비긴급으로나누는것은공통적인사항이다. 가장큰차이점으로서의특징은긴급신고의특성상접수와동시에출동을지령하는부분일것이다. 현재 119( 소방 ) 는인접소방력자동편성기능및출동권한부여를통해 71) 서울소방재난본부의경우관내위험물과취약인구등소재등각종재난시참고가필요한정보를하나의지도에담아내는소방안전지도사업을실시하여현재현장에활용하고있음. - 52 -
제 3 장 보다신속한출동을시행하는일차적인조건을확보하고있다. 112( 경찰 ) 의경우에도 112 순찰차내의무전방송을통해 Code 0~1의긴급신고건에대해청취후선응답하고출동할수있도록하는형식을기존서울강동경찰서등에서시행한바있으며, 72) 통합 112 신고처리시스템상에서 112긴급배치시스템 (IDS 73) ) 을통해사건발생인접경찰력에대한정보를조회하여배치토록하는등 2014년 7월부터전국시행하고있다. 122( 해경 ) 의경우접수자가지령및상황을동시에수행하는구조로되어있으나, 운영전산시스템상의지원을통한신속출동을지원하는것이기보다는현행해경상황실이긴급신고번호 122를통한접수대와 VHF 무선신고접수대의분리운영등으로인한상대적으로우선순위가아닌 122 신고접수대의인력투입등이되지못한것에근거하는것으로도해석될수있을것으로보인다. 그외의특징으로는경찰의경우별도의민원대표전화를두어긴급신고를통한민원문의등을감소시켜나가고있는것이며, 소방의경우기존 1339 등 14개긴급번호통합수용으로인한신고서비스확대로상대적인긴급신고응대의범위가넓어진점이있을것이다. 72) 박종철.(2013). 강력사건대응력강화를위한 112 신고제도개선방안연구, 경찰학연구, 제 31 권제 4 호,93 면. 73) 순찰차위치즉시확인및발생장소최인접순찰차출동지령시스템 :2007 년개발및 2014 년 7 월 23 일부터전국시행 ( 치안정책알림 2014 년 6 월호 3-4 페이지 ) - 53 -
제 4 장 Ⅳ 설문조사및관찰조사 1 기존긴급번호설문조사 가. 기존긴급번호설문조사의내용 기존긴급신고전화번호에대한설문조사는매우제한적으로이루어졌다. 기존연구들 은특정긴급신고번호를대상으로하는연구 74) 와전체긴급신고번호를대상으로하는 연구 75) 들이존재한다. 이들중에서개별긴급신고전화번호를비교할수있는연구는 2009 년방송통신위원회에서실시한 공공기관용특수번호사용실태조사 가가장광범 위한조사였다. 이연구에서는방송통신위원회의 2009 년공공기관용특수번호실태조사 연구의내용을간략하게소개하고자한다. 2009 년방송통신위원회용역연구는 2009 년당시특수번호가총 44 개로조사되었다. 특수번호가처음우로부여된시기는 1935 년 10 월부터이다. 1935 년에 119 를포함하여 100, 101, 104, 105, 106, 108, 113, 114, 116 등 10 개번호가특수번호로지정되었고 112 는 1957 년부터사용되었다. 이후 1980 년대에 127( 마약사범신고번호 : 1990 년 ), 182( 미아및긴급차량수배번호 : 1984 년 ), 131( 일기예보전화 : 1986 년 ), 123( 전기고장 신고전화 : 1987 년 ), 122( 가스고장전화 : 1987 년 ), 132( 뉴스청취전화 : 1987 년 ) 등이특 수번호로지정되었다. 1990 년대에서는 120( 생활민원서비스전화 : 1990 년 ), 121( 수도 고장신고전화 : 1990 년 ), 188( 감사원민원상담전화 : 1993 년 ), 128( 환경오염신고전화 : 1996 년 ), 1300( 우체국민원전화 : 1997 년 ), 1301( 검찰청범죄종합신고용전화 : 1998 년 ) 등이특수번호가되었다. 2000 년대에는 111( 국가안보전화 : 2001), 111( 국가안보 전화 : 2001), 110( 대국민민원서비스전화 : 2006), 122( 해양사건사고신고전화 : 2006 74) 이정원.(2012).112 신고에대한경찰대응의개선방안 : 미국의 911 신고에대한경찰대응과비교연구를중심으로, 고려대학교법무대학원 ; 강욱 최천근.(2013).112 신고에있어서시민만족도에영향을미치는요인, 한국행정학보, 제 47 호,73-91 면 ; 박광재.(2014). 긴급전화신고시스템개선방안에관한연구 :119 종합상황관리센터를중심으로, 순천대학교경영행정대학원 ; 김상호.(2010).112 신고대응전략변화에대한평가와향후과제, 한국공안행정학회보, 제 40 호,41-70 면 ; 채진 우성천 고기봉.(2013). 소방조직의효과적인생활안전서비스에관한연구, 한국화재소방학회논문지, 제 27 호,47-55 면 ; 황현락.(2012).112 범죄신고체제에관한연구, 융합보안논문지, 제 12 호,23-32 면. 75) 김진영 김철호 조정호 백윤미.(2009). 공공기관용특수번호사용실태조사, 방송통신위원회, 방송통신정책연구 09- 진흥 - 다 -33. - 54 -