<5BC3D6C1BE5DB0B3BCBAB0F8B4DC20BFEEBFB5BDC7C5C2BFCD20B9DFC0FCB9E6BEC85FBCF6BDC3B0FAC1A62E687770>

K O R E A I N S T I T U T E F O R N A T I O N A L U N I F I C A T I O N KINU 정책연구시리즈 16-03 개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 임강택 이강우

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 인 쇄 2017년 5월 발 행 2017년 5월 발행처 통일연구원 발행인 손기웅 편집인 북한연구실 등 록 제2-02361호 (97.4.23) 주 소 (06578) 서울특별시서초구반포대로 217 통일연구원 전 화 ( 대표 ) 02-2023-8000 ( 팩시밀리 ) 02-2023-8297 홈페이지 http://www.kinu.or.kr 기획 디자인 ( 주 ) 한디자인코퍼레이션 (02-2269-9917) 인쇄처 ( 주 ) 한디자인코퍼레이션 (02-2269-9917) ISBN 978-89-8479-872-4 93340 개성공업단지 [ 開城工業團地 ] 340.911-KDC6 / 320.9519-DDC23 가 격 비매품 CIP2017012386 c 통일연구원, 2017 통일연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 정부간행물판매센타 : 매장 :02-734-6818 사무실 :02-394-0337

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 본보고서에수록된내용은집필자의개인적인견해이며, 당연구원의공식적인의견을반영하는것이아님을밝힙니다.

목차 Contents 요약 ix Ⅰ. 서론 1 Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 7 1. 김대중과노무현정부시기의개발과정 9 2. 이명박정부시기의도전과극복과정 13 3. 박근혜정부시기의개성공단조업중단 21 Ⅲ. 분야별운영실태 39 1. 3통 ( 통행, 통신, 통관 ) 41 2. 노동력수급 / 채용과배치 55 3. 노무관리 / 노동제도 73 4. 임금제도 97 5. 세무회계 / 보험운영 110 6. 관리운영기관 139 7. 전략물자통제 / 수출관리 149 Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 161 1. 개성공단안정적발전을위한주요과제 163 2. 개성공단재가동가능성과재가동시고려사항 183

Ⅴ. 결론 199 1. 개성공단의발전을위한주요추진과제와정책적시사점 201 2. 개성공단의중장기발전과제와주요논점 206 참고문헌 211 최근발간자료안내 215

표목차 Table < 표 Ⅱ-1> 개성공단투자규모 12 < 표 Ⅱ-2> 1단계분양및입주현황 13 < 표 Ⅲ-1> 개성공단에대한인원및차량왕래현황 45 < 표 Ⅲ-2> 출입증명서의종류및특징 46 < 표 Ⅲ-3> 군사적보장을위한합의서 중통행관련사항 48 < 표 Ⅲ-4> 개성공단정상화를위한합의서 중출입관련내용 49 < 표 Ⅲ-5> 남북공동위원회제2차회의공동발표문중출입관련내용 49 < 표 Ⅲ-6> RFID( 전자출입체계 ) 구축내용 50 < 표 Ⅲ-7> 개성공단근로자현황 55 < 표 Ⅲ-8> 연도별입주기업수 57 < 표 Ⅲ-9> 개성직할시인구및세대현황 58 < 표 Ⅲ-10> 황해북도개성시, 장풍군인구 60 < 표 Ⅲ-11> 근로자출퇴근현황 62 < 표 Ⅲ-12> 노무관리관련주요분쟁사례 77 < 표 Ⅲ-13> 남북간노동규정시행세칙협의경과 80 < 표 Ⅲ-14> 1인당평균노동보수및사회보험료 97 < 표 Ⅲ-15> 1인당주평균연장 휴일근무시간 99 < 표 Ⅲ-16> 쌀구입가능톤당최저가격 ( 개성까지운반비포함 ) 109 < 표 Ⅲ-17> 연도별이윤발생기업현황 113

< 표 Ⅲ-18> 개성공단세금체계 114 < 표 Ⅲ-19> 북측세무소의 13년세금면제위반사례 125 < 표 Ⅲ-20> 화재보험가입현황 132 < 표 Ⅲ-21> 자동차배상책임보험가입현황 135 < 표 Ⅲ-22> 개성공단내최초의자동차사고보험처리사례 137 < 표 Ⅲ-23> 가스배상책임보험가입현황 138 < 표 Ⅲ-24> 관리위원회의연도별대출금현황 144 < 표 Ⅲ-25> 개성공단북측기관현황 146 < 표 Ⅲ-26> 개성공단컴퓨터보유현황 153 < 표 Ⅲ-27> 생산및수출현황 155 < 표 Ⅲ-28> 한 중 FTA 역외가공허용기준 159

그림 사진목차 Figure Photo < 그림 Ⅲ-1> 노동력채용절차 70 < 그림 Ⅲ-2> 개성공단관리운영체계 142 < 사진 Ⅱ-1> 해외공단남북공동시찰 (2009.12.12~12.22) 모습 20 < 사진 Ⅱ-2> 개성공단잠정중단 (2013.4.8~9.16) 조치관련자료 24 < 사진 Ⅱ-3> 간식관련북측의제한조치로유통된제품의모습 34 < 사진 Ⅲ-1> RFID 시스템이용출입모습 50 < 사진 Ⅲ-2> 통행검사소및 KT 개성지사전경 54 < 사진 Ⅲ-3> 북측근로자들의출퇴근모습 63 < 사진 Ⅲ-4> 북측근로자들의사내활동모습 69 < 사진 Ⅲ-5> 북측의상품공급카드및판매전표 107 < 사진 Ⅲ-6> 물자보급소전경및쌀보급창고 108 < 사진 Ⅲ-7> 북측출입국사업부및종합지원센터전경 147

요약

KINU 정책연구시리즈 16-03 개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈

요약 개성공단은북한의핵실험으로촉발된우리정부의조업중단결정으로공단이본격가동된 2004년 12월이래로만 11년여만인 2016 년 2월 10일전면중단되었다. 본보고서는지난 11년간의개성공단운영경험을주요사안별로정리하고재평가해봄으로써향후북한과다시경협사업을추진할경우에대비하고, 새로운경제협력시대를열기위한교훈과정책적시사점을제시하는것을목적으로한다. 먼저 2장에서는개성공단가동및운영과정을역사적으로서술하였다. 개성공단사업에대한논의를시작한김대중정부를거쳐개성공단을본격적으로가동시킨노무현정부기간동안개성공단사업의제도적 물적 인적기반이다양하게구축되었으며, 이명박정부에서는 5 24조치등우여곡절이많은상황에서도어렵게개성공단사업이유지되었다는점들을살펴보았다. 3장에서는주요분야별로운영실태를정리하였다. 가장우선적으로논의되었던 3통 ( 통행, 통신, 통관 ) 과노동력수급문제, 그리고노동력배치및노무관리문제, 노동제도및임금문제, 세무및보험문제등을정리하였다. 또한공단운영의주체로서관리운영을담당했던기관문제도살펴보았으며, 개성공단의발전가능성과직결되어있는전략물자통제및수출관련문제들도정리하였다. 4장에서는개성공단의재가동과안정적인발전을위한과제들을정리하고자하였다. 개성공단의안정적인발전을위한주요과제들은 3장에서살펴본개성공단운영실태와관련된내용들을발전을위해서극복해야하는과제라는측면에서재정리하고개선방안을모색하고자하였다. 이와함께개성공단을재가동할경우고려해야할사항들이무엇인지살펴보고자하였다. 마지막결론부분에서는본보고서의중요한내용들을간략하게정리하였다. 이보고서는남북관계의특수성이개성공단의운영에어떻게 xi

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 영향을미쳤는지를분석하고안정적인발전과재가동을위한과제를살펴보는데초점을맞추었다. 특히실태분석부분에서는남북한정세의부침으로인한영향과개성공단의공동운영주체로서남북당사자간협상과업무협의등상호작용으로인한영향을중점적으로기술하였다. 본보고서가향후발전과제를도출하는데목적을두었기때문에개성공단의다양한성과와장점에대해서는특별히언급하지않았다. 따라서성과와장점을포함한개성공단의공과에대해서는별도의종합적평가가필요할것이다. 주제어 : 개성공단, 교류협력, 남북경협 xii

Ⅰ. 서론

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 KINU 정책연구시리즈 16-03 개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11년 (2005~2015) 의교훈 2

Ⅰ. 서론 개성공단은 2016년 2월 10일우리정부의조업중단결정으로 2004 년 12월본격적으로가동한지만 11년여만에중단되었다. 중단당시개성공단은총 2,000만평에달하는개발계획중에서 5% 에해당하는 1단계 100만평에대한개발은완료하였으나, 입주기업은 125개로계획대비 40% 정도만입주 (1단계 100만평공장용지 64.5만평중 26.9만평입주 ) 한상태였다. 1 개성공단사업의시작은해방이후최초의대규모남북경협사업이라는점에서국내외의많은관심과기대를모았다. 개성공단사업을추진하면서남과북은서로의차이점을재확인하였으며, 이와함께협력의가능성에대한새로운경험들을공유하기도하였다. 무엇보다개성공단에서일하게된북한주민들의수가 5만명을넘어섬으로써북한주민과북한사회에미치는영향도적지않았다고할수있다. 이처럼다양한의미를내포하고있는것으로평가되는개성공단사업이갑작스럽게중단하게된것은기본적으로남북간의경제협력사업이정치 안보적문제에자유롭지못하기때문이라고할수있다. 북한의핵개발등도발적행위라는개성공단외적인요인이분단과대립이라는남북관계의특수성과결합하여조업중단이라는결과를초래한것이다. 남북관계가경색된상황에서도명맥을유지해왔던개성공단의조업을갑작스럽게중단시킨우리정부의결정은국내외에커다란충격을주었으며많은아쉬움과과제를던져주었다. 개성공단중단사태로인 1 현대아산, 개성공업지구개발총계획, 제 1 권 (2005), p. 51 에의하면개성공업지구는약 2,000 만평 (65.7 km2 ) 규모로개발하며, 공장구역은약 600 만평 (19.7 km2 ), 생활 관광 상업구역은 300 만평 (9.9 km2 ), 개성시및확장구역약 1,100 만평 (36.1 km2 ) 으로이루어져있다 (p. 7). 이중기업이입주하게되는공장구역은총 600 만평 ( 확장구역에포함된공장구역 200 만평은제외 ) 으로이를 3 단계로나누어 1 단계는 100 만평에 300 개업체, 2 단계는 150 만평에 700 개업체, 3 단계는 350 만평에 1,000 개의업체가입주하여총 2,000 개의업체가입주토록계획되었다. 3

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 하여남북사이에는어떠한교류협력의통로도남지않게되었다. 직접적인타격을입은개성공단입주업체들사이에서는절망적인상황이라는반응과함께어떻게하든지공단을재가동시켜야한다는목소리가혼재되어있다. 최근입주기업들을대상으로한설문조사에따르면, 대부분의기업들이개성공단이재개되면재입주할의사가있다고밝히고있다. 2 최근대선과정에서정치권일부에서는개성공단의조기재개를역설하고있다. 그러나국제사회의강력한대북제재가지속되고있을뿐만아니라개성공단북한근로자들에게지급되는임금이북한의핵개발자금으로전용될수있다는우려를해소하지못하는상황에서개성공단을재개하는일이그렇게쉽지만은않을것으로예상된다. 공단재개를위한북한당국과의협상또한잘풀어나가야하는어려운과제라고할수있다. 일방적인중단에따른손해배상을포함하여그동안북측이우리측에게제기했던다양한요구사항들을한꺼번에해소하려고시도할가능성이크기때문이다. 반면에우리사회일각에서는만약개성공단이재개되고경제교류와협력의활성화를위한당국간협상이진행된다면이기회를활용하여남북간경제교류협력을추진하는틀자체를새롭게구성할필요가있다는주장도적지않게제기되고있다. 이보고서는개성공단과관련하여앞에서제시된다양한과제에대비할필요성에부응한다는측면에서집필되었다. 무엇보다현재개성공단이폐쇄된상태에있지만개성공단이우리에게제공한 기회 와 도전 이라는측면을재평가하여, 새로운경제협력시대를열기위한교훈으로활용하자는것이다. 이를위해서지난 11년간남북이공동 2 개성공단기업협회 개성공단기업비상대책위원회, 개성공단전면중단 1년, 전입주기업설문조사결과보고서, 2017.2.9. p. 6. 4

Ⅰ. 서론 으로운영했던경험을되돌아보고, 그과정에서발생하였던문제점들을분야별로구분하여체계적으로정리해서, 이를토대로향후북한과다시경협사업을추진할경우를대비하자는것이다. 그동안개성공단사업이진행되는과정에서제기되었던여러가지이슈들은일부남북간의협의를통해서개선된것들도있지만어렵게만들어진합의들이제대로이행되지못한부분들도적지않은것이지난과거의안타까운현실이다. 남북간협의가상대적으로순조롭게진행된경우와그렇지못한경우가있으며, 처음에는협의가잘진행되지않았지만나중에는타협점에도달하는경우도있었다. 사안에대한남북간의이해관계가다르다는점이가장근본적인원인으로작용하였겠지만, 사안에대한이해부족도한몫한것으로판단된다는점에서향후점차현안들에대해서타협안을도출해낼가능성이커질수있다고하겠다. 이보고서는이러한점에착안하여지난 11년간의개성공단운영경험을주요사안별로정리하는데초점을맞추고있다. 다음장에서는개성공단가동및운영과정을역사적으로서술하였다. 개성공단사업에대한논의를시작한김대중정부를거쳐개성공단을본격적으로가동시킨노무현정부기간동안개성공단사업의제도적 물적 인적기반이다양하게구축되었으며, 이명박정부에서는 5 24조치등우여곡절이많은상황에서어렵게개성공단사업이유지되었다는점들을살펴볼수있을것이다. 3장에서는주요분야별로운영실태를정리하였다. 가장우선적으로논의되었던 3통 ( 통행, 통신, 통관 ) 과노동력수급문제, 그리고노동력배치및노무관리문제, 노동제도및임금문제, 세무및보험문제등을정리하였다. 또한공단운영의주체로서관리운영을담당했던기관문제도살펴보았으며, 개성공단의발전가능성과직결되어있는전 5

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 략물자통제및수출관련문제들도정리하였다. 4장에서는개성공단의재가동과안정적인발전을위한과제들을정리하고자하였다. 개성공단의안정적인발전을위한주요과제들은 3장에서살펴본개성공단운영실태와관련된내용들을발전을위해서극복해야하는과제라는측면에서재정리하고개선방안을모색하고자하였다. 이와함께개성공단을재가동할경우고려해야할사항들이무엇인지살펴보고자하였다. 마지막결론부분에서는본보고서의중요한내용들을간략하게정리하였다. 이보고서는남북관계의특수성이개성공단의운영에어떻게영향을미쳤는지를분석하고안정적인발전과재가동을위한과제를살펴보는데초점을맞추었다. 특히실태분석부분에서는남북한정세의부침으로인한영향과개성공단의공동운영주체로서남북당사자간협상과업무협의등상호작용으로인한영향을중점적으로기술하였다. 본보고서가향후발전과제를도출하는데목적을두었기때문에개성공단의다양한성과와장점에대해서는특별히언급하지않았다. 따라서성과와장점을포함한개성공단의공과에대해서는별도의종합적평가가필요할것이다. 6

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 KINU 정책연구시리즈 16-03 개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11년 (2005~2015) 의교훈 8

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 1. 김대중과노무현정부시기의개발과정 1998년김대중대통령이취임하여대북포용정책을적극추진하면서남북경제협력이본격화되기시작했다. 그중에서가장우선적으로추진되었던사업이금강산관광사업이었으며, 현대는금강산관광사업뿐만아니라소위 7대경제협력사업 3 을추진하기로북한과합의하였다. 이 7대사업 중의하나가서해안공단건설사업이었으며, 개성공단사업은이사업의연장선상에서나왔다고할수있다. 현대아산과북한의조선아시아태평양평화위원회 ( 약칭, 아태 ) 는 2000 년 8월 22일 공업지구건설 운영에관한합의서 를체결함으로써개성지역에 2천만평에달하는규모의공단을건설하기로합의하였다. 이같이개성공단은북한과남한의기업사이에민간사업으로시작됐다. 그러나남북한간의특수성과현대아산의재정동원능력등의문제가속출함으로써개성공단사업은지지부진해졌다. 이에따라이사업을지속적으로추진하기위해서는남북한당국간협의가불가피한상황이조성되었다. 2001년 9월제5차남북장관급회담에서처음으로개성공단문제가거론된이후 2007년 7월 20차장관급회담때까지경제협력추진위원회, 개성공단건설실무협의회등다양한수준에서당국간협의가진행되었다. 노무현대통령과북한김정일위원장간의정상회담 (2007.10.2~4, 평양 ) 에서채택된 남북관계발전과평화번영을위한선언 (10 4선언 ) 에서는개성공단사업과관련하여 개성공업지구 1단계건설을빠른시일안에완공하고 2단계개발에착수하며문산-봉동간철도화물 3 2000 년 5 월 3 일현대와아태는 7 대경협사업에대한잠정합의서를체결했고 8 월 22 일베이징에서 남북경제협력사업에관한합의서 에서명했다. 7 대경협사업이란공단 ( 개성, 신의주, 통천 ) 건설, 철도 도로건설, 전력 에너지사업, 통천비행장건설, 임진강댐수력이용, 금강산수자원개발, 칠보산등명승지개발사업등이다. 9

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 수송을시작하고통행 통신 통관문제를비롯한제반제도적보장조치들을조속히완비 하기로선언 ( 제5조 ) 하였다. 이후 10 4선언이행차원에서 2007년 11월 14일부터 16일까지남북총리회담이개최되었는데여기서 2008년안에 2단계건설에착수, 2008년부터인터넷과무선전화서비스시작등 3통개선, 근로자숙소건설및출퇴근도로건설등구체적일정을명기하여개성공단과관련된제반사업을추진할것을합의하였다. 4 이후 2007년말까지 10 4선언의이행을위해남북경제협력공동위원회, 제7차남북장성급군사회담, 개성공단건설협력분과위원회등이잇달아열려개성공단사업의활성화를위한구체적인방안들에대해논의하였다. 이명박정부출범직전인 2007년 12월 20일과 21일에개최된개성공단건설협력분과위원회에서는개성공단통행문제관련상시적통행보장, 신속한통행보장을위한전자출입체계 (RFID) 운행, 북측근로자숙소건설등당시로서는상당히진전된것으로평가되는내용들이합의되기도하였다. 5 그러나북한측은이명박정부출범직후 6 15선언및 10 4선언의무조건이행, 비핵 개방 3000 구상폐기 등을요구하며대남비난을전개하였고, 개성공단내에상주하고있던남북경제협력협의사무소우리측당국인원의철수 (2008.3.27) 및남북당국간대화 접촉의 4 김천식, 개성공단협상과정과쟁점, 김병로, 김병연, 박명규외, 개성공단 ( 서울 : 진인진, 2015), pp. 67~69. 5 합의내용은 군사당국이합의한시행일부터매일오전 7시부터오후 10시까지상시통행을보장하며, 출입심사의전자적처리를위한전자출입체계 (RFID) 를 2008 년상반기중본격운행, 통신센터완공, 인터넷 유무선전화서비스제공을위한실무협의를빠른시일내개최, 통관절차를선별검사로빠른시일안에간소화, 북측근로자의안정적보장을위해 1만 5천명규모의숙소착공 (2008년상반기 ), 개성 -평양고속도로연결진입로건설을위한현지조사실시 (2008 년 1월중 ), 개성공단근로자의통근열차운행 (2008년 ) 등이다. 10

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 일방적중단을선언 (3.29) 하였다. 또한 4월 1일부터는이명박대통령을직접거명하면서한국정부에대한비난을지속하는대결적인태도를견지함에따라서남북간의합의는이행되지못하였다. 초기단계에는민간차원의경제협력사업으로출발하였던개성공단사업은재원조달문제와북한당국과의직접적인협상의필요성등이대두되면서점차남한정부가개발과운영에주도적역할을담당하는사업으로성격이바뀌게되었다. 이에따라자금력부족으로어려움을겪게된현대아산의사업파트너로공기업인한국토지공사가참여하게됐으며공단운영과관련된것은남북당국간의직접협의를통해해결하는구조로변화되어왔다. 이러한사실은폐쇄이전까지개성공단에대한전체투자액약 1조원중에서정부및공기업의재정을통한투자액이약 4,400억원으로 44% 에이른다는점에서확인할수있다. 이러한변화는직접적으로는민간사업자인현대아산의재정악화와이에따른개발의지체에원인이있었으나, 그이면에는개성공단사업의차질없는추진이정부정책의중요한과제로설정되어있었기때문이라고할수있다. 개성공단사업에대한우리정부의의지는 2007년노무현대통령과김정일국방위원장간의정상회담에서개성공단 1단계의완공과 2단계개발착수, 3통문제의해결등개성공단의발전을위한합의를도출한부분에서도확인할수있다. 즉그당시개성공단사업은남북당국간신뢰와관계발전의핵심수단으로인식되었던것이다. 11

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 표 Ⅱ-1> 개성공단투자규모 (2015.12.31. 기준 ) 계정부한국전력 KT 토지공사산단공민간기업 10,210억원 2,587억원 6 480 억원 94억원 1,226억원 210 억원 5,613억원 * 민간기업투자규모산정기준은기업창설등록원부상투자승인된금액 * 산단공은 07 년한국산업단지공단이개성공단에건설한아파트형공장투자비용을의미 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 그러나개성공단은 2006년북한의 1차핵실험으로인해분양이지연되는등핵문제로인한장애가본격적으로나타나기시작하였고, 이로인한각종제재와불안정한남북관계의영향으로인해추가적인확장에제약을받게되었다. 2004년 6월에처음으로개성공단시범단지에 15개사를분양하였고, 2005년 9월에는본단지 1차 24개사분양이있었으며, 2007년 6월에는사실상마지막분양이되어버린본단지 2차 183개사의분양이있었다. 그러나 2007년본단지 2차분양은당초계획보다상당히지연된것이었다. 예초에는 2006년에추진할예정이었으나북한의 1차핵실험으로연기되었다가, 2007년 2월개최된 6자회담에서 2 13합의 로북핵문제가진전을보이자분양을다시추진하였던것이다. 6 2015 년말기준누적투자규모로재원은남북협력기금임. 주요내역은 도로, 상하수도, 용수 폐수시설건설 (1,284 억원 ), 직업훈련센터 종합지원센터 아파트형공장건설 (943 억원 ), 출퇴근도로 탁아소 소방서 응급의료시설건설 (134 억원 ), 기타도수터널보수 출입체계개선 환경시설 소각시설건설등 (226 억원 ) 임. 12

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 < 표 Ⅱ-2> 1 단계분양및입주현황 생산시설 분양미분양계 입주미입주계 26.9 (125 개기업 ) 26.8 (97 개기업 ) 53.7 (222 개기업 ) 10.8 64.5 (2015.12.31. 기준, 단위 : 만평 ) 상업 지원시설 기반시설 계 8.8 26.8 100 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 우여곡절끝에분양은이루어졌으나, 이미분양받은기업들은불안한남북관계로인해실제입주는주저하는움직임을보이기시작했다. 2010년천안함침몰사태로취해진우리정부의 5 24조치 로우리기업의신규진출이금지되기는했지만, 그이전에도이미개성공단에실제입주하는기업은줄어들고있었던것이다. 즉 2007년까지 85개기업이입주하였으나, 이명박정부출범이후부터는현저히감소하여 2008년 7개, 2009년 14개, 이후 2010년 5 24조치이전까지 5개기업만추가로입주하는데그쳤다. 결과적으로 2016년개성공단전면중단시점까지총 125개기업만이입주하게되었고분양받은기업중나머지 97개기업은입주가이루어지지않았다. 2. 이명박정부시기의도전과극복과정 2008년이명박정부출범이후북한은비핵화를강하게요구하는이명박정부의정책에맞대응하여개성공단을활용하여우리정부를압박하려는움직임을보이기시작하였다. 북측은 2008년하반기에개성공단의폐쇄를시사하면서개성공단통행차단, 체류인원제한, 관련법규와계약의무효통보, 근로자억류등의조치를취했다. 그러 13

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 나이명박정부의정책변화를유도해내지는못하였고, 오히려천안함침몰사태에따른대북교류와투자중단조치 (5 24조치) 가취해짐으로써개성공단에대한신규투자가금지되었다. 북한이이명박정부출범이후개성공단을압박수단으로활용하기시작한것은기본적으로남북관계의경색에서주된원인을찾을수있다. 이와함께개성공단에대한남쪽의투자가상당한수준으로이루어졌다는점도반영되었을것으로보인다. 또한 2008년은북한내부적으로비상상황이었다는점도고려되었을것이다. 2008년 8월이후김정일국방위원장은건강악화로공개석상에모습을드러내지않았다. 이기간중에북한은개성공단에대한사실상최초의압박조치라고할수있는 12 1 통행제한조치를발표하였다. 김정일이정상적인국정을볼수없었던상황에서개성공단을통해서남쪽과적절한긴장상태를유지할필요성이제기되었을수도있을것이다. 가. 남북교류협력협의사무소당국자철수 (2008.3.27) 이명박정부가들어선직후인 2008년 3월, 당시김하중통일부장관의개성공단과북핵문제연계발언에더하여김태영합참의장의 북핵선제타격 발언으로개성공단은물론남북관계전체가중단될위기에처하게되었다. 이러한상황에서북한은이명박정부의 비핵 개방 3000 등의대북정책에반발하며 6 15 및 10 4선언 의무조건이행, 비핵 개방 3000 정책의폐기를요구하였고, 3월 27일에는개성공단내에상주하고있던남북경제협력협의사무소의우리측당국인원에대한전원철수조치를취하였다. 14

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 나. 개성공단통행제한및차단 (2008.12.1) 2008년 7월에는금강산관광객피격사건이발생하여남북관계가극도로악화되었다. 여기에더하여북한의김정일이 8월부터건강이상으로모습을나타내지않는가운데, 북한당국은우리민간단체의전단살포를문제삼기시작했다. 북한은 2008년 10월 2일에는전단살포행위가계속될경우 개성공단사업과개성관광에엄중한후과가있을것이며, 군사분계선을통한우리측인원의통행이제대로실현될수없고, 개성및금강산지구내우리인원의체류가불가할것이라고경고하였다. 이어 11월 12일에는 반공화국대결소동이수위를넘고있다 고비난하면서 12월 1일부터일차적으로군사분계선을통한모든육로통행을엄격히제한 차단하는중대조치를취할것이라고통보하였다. 실제로북한은 11월 24일, 개성공단및금강산관광지역상주인원추방및통행차단, 개성관광차단, 문산-봉동간화물열차운행불허등 12월 1일부터적용할조치의내용을통보해왔다. 우리측은통일부대변인성명을통해강력히항의하고, 이러한조치들을철회할것을촉구하였다. 그럼에도북한은 11월 27일에는동 서해지구군사실무책임자명의의전통문을통해 12월 1일부터개성공단의통행은기존 1일 19회에서 6회로제한하고, 상시체류인원수를 880명으로줄이며, 1일출입인원및차량규모를기존 1회당 500 명 200대에서 250명 150대로제한할것이라고우리측에통보하고, 이를실행에옮겼다. 2009년에들어서도북한의개성공단에대한통제는계속되었다. 한미연합군사훈련기간 (3.9~20) 동안남북간군통신선을일방적으로차단하고, 3차례에걸쳐개성공단으로들어가는육로통행을완전히차단하기도하였다. 15

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 다. 근로자억류 북한개성공업지구출입국사업부는 2009년 3월 30일에개성공단에상주하는우리측근로자가북한의정치체제를비난하고, 북한주민의탈북을책동했다는구실로근로자를연행하여억류하였다. 이에우리측은개성공단관리위원회를통해조사내용과경과에대해상세히밝혀줄것과우리인원에대한접견권을보장할것을요구하면서신병을즉각인도할것을요구하였다. 그러나북한측은우리측요구에응하지않았다. 우리측은수차례에걸쳐항의통지문을발송하였고, 유관국에억류근로자문제해결을위해협조를요청하였다. 또한 개성공단관련당국간실무회담 을통해억류된근로자의조속한석방을요청하였다. 우리의요구에대해북한은근로자억류문제는당국간회담과무관한사안이라며우리측의요구를거부하였다. 4차례에걸친남북당국간접촉과실무회담 7 을통해근로자문제해결을촉구하였으나남북쌍방의입장차이가커해결의돌파구를마련하지못하였다. 그러다 2009년 8월들어북한측의태도가갑작스럽게변하여, 그동안의일방적인강경조치들을철회하는등일련의대남유화적조치들을취하였다. 우선 8월 13일억류되어조사를받고있었던우리측근로자를석방하였고, 8월 20일에는북한이 2008년 12월 1일부터시작된육로출입 통행제한조치를해제한다고발표하였다. 8월 25일에는판문점납북적십자연락사무소운영이재개되고남북직통전화도복원되었으며, 당국자철수로운영이중단된남북경제협력협의사무소도 9월 7일부터는정상적으로운영되었다. 결국근로자억류문제는 7 당국간실무접촉 (2009.4.21), 제1차실무회담 (2009.6.11), 제2차실무회담 (2009.6.19), 제3차실무회담 (2009.7.2). 16

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 북한의유화적대남조치를통해서우리근로자가억류된지 137 일 만에석방되고, 무사히남측으로귀환함에따라일단락되었다. 라. 북측의개성공단 특혜조치 철회 2009년 4월 5일, 북한은국제사회의반대에도불구하고장거리로켓을발사하고, 이어 5월 25일에는제2차핵실험을감행하였다. 국제사회는북한의장거리로켓발사에대해이를규탄하는유엔안보리의장성명을발표 (4.13) 하였고, 제2차핵실험에대해서는강력한제재조치를담은안보리결의 1874호를만장일치로채택 (6.12) 하였다. 북한은국제사회의대북제재조치에반발하면서 6자회담거부선언 (4.14 외무성성명 ) 을비롯해추가적자위조치, 경수로발전소건설및핵연료자체생산을위한기술개발시작 (4.29 외무성대변인성명 ), 핵포기불가천명, 플루토늄전량무기화및우라늄농축작업착수 (6.13 외무성성명 ) 등연이은강경조치를발표하였다. 이과정에서북한은개성공단을비군사적인도발및압박수단으로활용하였다. 장거리로켓발사후 10여일이지난 4월 16일북한의중앙특구개발지도총국은개성공업지구사업과관련한중대문제를통지할것이라면서우리측당국과의접촉을제의하는통지문을관리위원회를통해보내왔다. 우리측은억류중인우리근로자를조속히석방하는것이중요한과제였기때문에북한측의회담제의를수용하였다. 이에따라 4월 21일제1차접촉을시작으로 4차례에걸친회담이진행되었다. 북측은회담에서개성공단에대해우리민족끼리정신에따라남측에특혜를베풀었으나, 남측당국이대북적대시정책을추진함에따라특혜조치의존속근거가없어졌으므로남측에주었던모든제도적 17

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 인특혜조치들을전면적으로재검토할것이라고경고하면서구체적인요구사항을제시했다. 이에따르면, 북한은 1 2004년에이미체결된토지임대차계약 (100만평에대한 50년임차료 1,600만불 ) 에대한재계약을주장하면서구체적으로 1단계 100만에대한임차료를 5억달러로인상할것을요구하였고, 2 토지에대한일종의재산세적성격을지니고있는토지이용료에대해서는개성공업지구부동산규정에따라 10년간유예하기로되어있으나, 이를무효화하고, 유예기간을 6년으로단축한다고주장하였다. 8 3 또한근로자의임금을월 300달러로인상하고, 매년 10~20% 인상할것을요구하였다. 4 기타근로자숙소 (15,000명규모 ), 탁아소, 출퇴근도로등을건설해줄것을요구하고, 노동환경개선과용수시설의안정적관리운영대책에대한협의를할것을요구하였다. 이에따라북한이요구한안건들을논의하기위한남북당국간회담이진행되었지만, 한동안문제해결의돌파구가마련되지못하고있었다. 2009년하반기에들어와북한은돌연앞에서설명한바와같이그동안의강경조치들을스스로철회하고유화적자세를보이기시작했다. 이러한분위기변화속에서북한측의특혜철회주장은수그러들었으나이후에도임금인상요구는계속되었다. 한편, 우리측은북측의요구가얼마나비합리적인것인지를인식시켜줄필요가있다는판단하에북측과공동으로외국의공단운영사례를시찰하자고제안하였다. 이에대해북한측이수용해옴에따라 2009년 12월 12일부터 22일까지남북각 10명의대표단을구성하여중국 ( 청도경제기술개발구, 소주공업원구, 심천경제특구 ), 베트남 ( 옌퐁공단 ) 등총 9개의공장과 3개의공단관리위원회, 그리고출입사무소를포함한관련기관 6곳을함께시찰하게되었다. 9 공동시찰기간 8 이는당초법규에따라 2015년부터납부하도록되어있는토지이용료를 2010년부터내라고주장한것이다. 18

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 중우리측은해외공단의우수한인프라구축현황, 세제혜택등투자유치를위한우대조치사항, 통행및통관관련시스템, 근로자채용및배치제도등에초점을맞추었다. 반면에북한측시찰단원들은공단의관리운영체계, 근로자의임금수준, 복리후생제도, 보험, 회계등실무적인분야에관심을보였다. 시찰을마친후 2010년 1월 19일부터 20일까지개성남북경제협력협의사무소에서남북시찰단원이함께 해외공단남북공동시찰평가회의 를개최하고시찰결과에대한평가및향후개성공단의발전방향과해결과제에대해토의하였다. 공동시찰을통해북한측도개성공단이국제적경쟁력있는공단으로발전하기위해서는남북이공동으로해결해야할과제가많다는점과, 이러한문제를해결하기위해서는개성공단사업과관련된남북의실무자들이자주만나토의하고협의할필요가있다는점에공감을표명하였다. 공동시찰로인해우호적인분위기가조성됨에따라북한의무리한임금인상요구도점차수그러들게되었고, 개성공단은안정을되찾게되었다. 9 청도 ( 靑島 ) 경제기술개발구 : 관리위원회 입주기업시찰, 소주 ( 蘇州 ) 공업원구 : 관리위원회 물류센터 One-Stop 서비스센터 인력자원시장 기숙사단지 입주기업시찰, 심천 ( 深川 ) 경제특구 : 염전항컨테이너터미널 보세물류원구 출입사무소 입주기업시찰, 옌퐁공단 : 관리위원회, 입주기업시찰. 19

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 사진 Ⅱ-1> 해외공단남북공동시찰 (2009.12.12~12.22) 모습 * 출처 : 통일부, 2010 통일백서 ( 서울 : 통일부, 2010), p. 64. 마. 5 24 조치 한동안평온했던남북관계는 2010년들어다시긴장이고조되기시작하였고, 개성공단은남북관계악화로인해직접적인타격을입게되었다. 2010년 3월 26일에발생한천안함침몰사태의책임을물어우리정부는 2010년 5월 24일남북교류협력을원칙적으로금지하는대북제재조치를발표하였다. 다만, 개성공단은특수성을고려하여기존의생산활동은유지해나가되, 우리기업의신규진출과투자확대는금지하고, 개성공단에체류하는인원을평소의 50~60% 수준으로축소조정키로하였다. 5 24조치로개성공단은더이상성장이불가능한상황이되었으며, 동결상태 에들어가게되었다. 또한체류인원축소에따라현장관리인원의부족으로생산라인의감독과품질관리에어려움이발생하는등많은문제들이나타나게되었다. 한편, 북한은 2010년 5월 25일조평통대변인담화, 5월 27일총참모부중대통고문등을통해 5 24조치에강력히반발하였고, 5월 30 20

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 일에는북한중앙특구개발지도총국 구두통지문 을통해 남측의조치는공단폐쇄를위한사전작업이며, 향후개성공단이폐쇄될경우남측의책임 이라고비난하였다. 2010년 11월 23일북한의연평도포격도발로우리정부는상황이급격히악화될경우에대비, 국민의신변보호를위해 11월 24일부터개성공단으로의출경을잠정차단하기도하였다. 3. 박근혜정부시기의개성공단조업중단가. 개성공단잠정중단 (2013.4.8~9.16) (1) 북한의개성공단잠정중단조치 북한은 2013년 2월 12일박근혜정부출범을앞두고제3차핵실험을실시하였고, 이에따라유엔안보리는대북제재 2094호를결의하였다. 대북제재결의에대응하여북한은추가도발을감행하는분위기였다. 이러한상황에서북한은 3월 27일일방적으로서해군통신선을차단하였다. 10 개성공단출입을위해서는서해군통신선을통해출입신청과승인등의절차를진행해야하는데서해군통신선이차단되면서이것이불가능하게된것이다. 북한은서해군통신선차단일주일이지난 4월 3일개성공단에서남측인원이남측으로내려오는출경은허용하되, 남측에서개성공단으로들어가는입경은차단한다고통보하였다. 이에우리정부는통일부대변인성명을통해강한유감을표명하였고, 개성공단출입을정상화할것과입주기업주재원용식자재와완제품및원부자재의수송을 10 개성공단출입은서해군통신선을통한출입신청과승인등의절차를통해이루어진다. 21

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 위한차량의입경을허용해줄것을북측에요청하였다. 북한은남한의일부언론이개성공단이북한의 달러박스 라고보도한데대해최고존엄을훼손하였다는구실을달아개성공단으로의출입통제를시작하였다. 이번에는북한이남한근로자를억류한다는비판을모면하기위해우리인원이개성공단에서나가는것은자유롭게허용하되, 개성공단으로들어오는것을차단하였다. 우리인원의출입이통제됨에따라남한에서개성공단으로반출되던원부자재와우리주재원들의식자재의공급도중단될수밖에없었다. 우리의거듭된완화요청에도불구하고북한은더욱강경한조치를내놓았다. 4월 8일당시김양건노동당대남비서 ( 통일전선부부장겸 ) 는개성공단을방문하여, 북한근로자전원철수와개성공단사업잠정중단을내용으로하는 개성공업지구사태와관련한중대조치를취함에대하여 라는담화를발표하였다. (2) 우리측인원철수우리정부는 4월 25일통일부대변인성명을통해문제해결을위한당국간실무회담을제의하면서이에호응하지않을경우 중대조치 를시행할것임을발표하였다. 그러나북한이우리의제의를거부함에따라 4월 26일개성공단에잔류하고있던우리인원전원을철수시키기로결정하였다. 이에따라 4월 27일입주기업의주재원 126명, 4월 29일에는한전과 KT 등유관기간근무자 43명이남측으로귀환하였다. 북측은관리위원회소속인원에대해서는철수를허용하지않으면서, 기업이지급하지못한임금과세금, 통신요금등을모두청산해야나갈수있다고통보해왔다. 나아가서는관리위원회인원이위의금액에대한청산이완료될때까지개성공단에남는다는 담보서 에서명 22

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 할것을요구하기도하였다. 북측은미수금이 1,300만달러라고주장하였는데, 우리정부는우리인원의신변안전이걸려있는문제인만큼, 북측에미수금을지급하겠다는입장을전달하였다. 이에따라관리위원회인원 50명중 7명을제외한 43명은 4월 29일귀환하였고, 나머지 7명은개성공단에체류하면서북측과미수금문제협상을진행하였다. 결국북측주장대로 1,300만달러를모두지불하고 5월 3일귀환함으로서개성공단에있던남측인원전원이철수하게되었다. 미수금으로지불한 1,300만달러는원래입주기업들이북측에임금과세금, 통신료등으로납부해야하는것이나비상상황에서정부가남북협력기금에서대신납부한것이다. 11 형식상관리위원회가정부로부터 1,300만달러를빌려서우선북측에납부한형식을띠었으므로, 관리위원회는나중에해당기업들로부터회수해야하였다. 그런데관리위원회가개별기업으로부터대납금을징구하는과정에서관리위원회가북측에납부한금액과개별기업이실제납부할의무가있는것으로확인한금액이서로일치하지않아갈등이발생하였다. 일부기업은납부의무자체를부정하는등크고작은어려움이발생하였는데이러한문제는개성공단이폐쇄되던시점까지해결되지못하였다. 11 정부는 2013년 5월 1일제253차남북교류협력추진협의회를통해지원재단에북측미수금지불에관한대출지원을의결하였다. 23

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 사진 Ⅱ-2> 개성공단잠정중단 (2013.4.8~9.16) 조치관련자료 개성공단잠정중단시입주기업들이물자를반출하고있다. 정부는개성공단체류인원전원철수를발표하고있다. * 출처 : 개성공업지구지원재단제공 (3) 입주기업피해실태조사잠정적이기는했지만공단의가동중단은상대적으로영세한입주기업들을절박한상황으로내몰았다. 가동중단이후국내외바이어들은주문량을줄여나가기시작했고, 대다수입주기업은신용하락과자금압박에직면하였다. 이러한상황에서통일부는입주기업의피해실태조사를실시하였다. 입주기업 123개사, 미착공기업 74개사, 공사중단기업 13개사, 영업소 86개사등총 296개사가조사대상이었다. 한국전력, 수자원공사, 우리은행, 현대아산등 10개지원기관을제외하고총 234개사가실태조사서를제출하였는데이들이신고한금액은총 1조 359억원으로집계되었다. 신고된금액중객관적으로확인하기어려운미래의영업이익손실은제외하고증빙이가능한자료에의해확인된피해금액은총 7,860억원이었다. 12 12 통일부, 2016 통일백서, ( 서울 : 통일부, 2016), p. 72. 24

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 나. 가동재개및후속조치 (1) 재가동과정입주기업대부분은생산제품뿐아니라원부자재를개성공단에남겨둔채철수함으로써당장생산품납품이불가능해지는등어려움을겪었다. 이에우리정부는 2013년 5월 14일개성공단완제품및원부자재반출을위한실무회담을북측에공식제의하였으나, 북측은중앙특구개발지도총국 ( 총국 ) 대변인을통해이를거부하였다. 북측은이와동시에입주기업들에게는팩스등을통해서 완제품및원부자재반출을허용했다 고통보하고, 기업가가방북하면정상화문제를논의할것 이라고하는등이중적인태도를보이기도했다. 이러한상황에서우리정부는책임있는당국간대화를일관되게요청하였으며, 이에북한은 6월 6일조평통대변인특별담화를통해개성공단정상화뿐아니라금강산관광재개를논의하기위한남북당국간회담을제의한다고하면서당국회담에호응해왔다. 이에따라 6월 9일부터 10일까지당국간회담개최를위한실무접촉을판문점 평화의집 에서진행하였으며, 당국간회담을 6월 12일부터 13일까지서울에서개최하는데합의하였다. 그러나북측은회담을하루앞두고대표단의격을문제삼아회담을무산시켰다. 개성공단가동이중단된이후 3개월이경과하고장마철이시작되면서개성공단내설비의부식방지를위한설비점검이필요해짐에따라우리정부는설비점검과완제품및원부자재의반입을위하여 7월 4일남북당국간실무회담개최를제의했다. 북측이이에호응함에따라개성공단남북당국실무회담이 7월 6일부터 7일까지이틀간판문점 통일각 에서개최되었다. 제1차실무회담에서남북은 개성공단남북당국실무회담합의서 를체결하여입주기업관계자들이개성 25

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 공단을방문하여설비를점검하고, 완제품과원부자재를반입할수있도록하였으며, 이과정에서통행 통신과신변안전을보장하기로하였다. 이에따라 2013년 7월 10일부터 19일까지기업들의완제품및원부자재반입과피해시설점검이진행되었다. 열흘간의작업결과영업소등을포함한총 228개사에서 3,793톤 ( 완제품 1,953톤, 원부자재 1,378톤, 설비 462톤 ) 의물자가남측으로반입되었다. 13 그러나제2차회담부터제6차회담까지개성공단중단책임및재발방지주체에대해이견을좁히지못하고합의를도출하지못하는상황이지속되자제6차회담에서북측은사실상회담의결렬을선언하였다. 이에정부는 7월 28일통일부장관성명을통해다시는정치군사적이유로개성공단가동이중단되어서는안되며, 국제적기준에따라기업활동이보장되어야한다는점을강조하였다. 북한이재발방지에대한명확한답을주지않을경우부득이하게 중대한결단 을내릴수밖에없음을밝히면서 7월 29일제7차실무회담을제의하는통지문을북측에전달하였다. 이어서 8월 4일통일부대변인성명을통해실무회담재개를다시요구함과동시에 8월 7일입주기업에게는경협보험금을지급하기로결정하였다. 그동안가동중단에대한책임을남측에게돌리며재발방지대책에대해서도일방적인주장을되풀이하며회담을거부해오던북측은정부가입주기업에게경협보험금을지급하기로결정한날인 8월 7일조평통대변인특별담화를통해잠정중단조치해제와출입전면허용, 북측근로자의정상출근, 신변안전및재산보호, 중단사태재발방지및정상운영보장등을밝히면서 8월 14일에제7차실무회담을개최할것을제의하였다. 이에따라개성공단종합지원센터에서제7차 13 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 26

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 실무회담이개최되었으며, 여기서개성공단은어떠한경우에도정상적운영보장, 신변안전과투자자산을보호, 국제적수준의기업활동보장, 개성공단남북공동위원회설치를내용으로하는 개성공단의정상화를위한합의서 를채택하였다. 합의서의주요내용을요약하면다음과같다. 1 개성공단중단사태가재발되지않도록하며, 어떠한경우에도정세의영향을받음이없이공단의정상적운영을보장하며, 가동중단으로인한기업들의피해보상및관련문제는앞으로구성될 개성공단남북공동위원회 에서협의한다. 2 남측인원의신변안전을보장하고, 기업들의투자자산을보호하며, 통행 통신 통관문제를해결하기위하여상시적통행보장, 인터넷통신과이동전화통신공급, 통관절차간소화문제를개성공단남북공동위원회에서협의한다. 3 외국기업들의유치를적극장려하고, 개성공단의노무 세무 임금 보험등관련제도를국제적수준으로발전시켜나가며, 공동해외투자설명회를추진한다. 이후남북은합의사항에따라개성공단남북공동위원회를구성하였고개성공단의발전적정상화를위한구체적인문제들을협의하였다. 9월 2일제1차공동위원회회의를개최한이후 9월 10일부터이틀간개최된제2차회의에서합의한사항들이공동발표문형식으로공개되었다. 공동발표문의요지는다음과같다. 1 개성공단남북공동위원회의활동을상시적으로지원하기위하여남북공동위원회사무처를개성공단에설치한다. 2 개성공단남북상사중재위원회를구성 운영한다. 3 금년 (2013년) 내개성공단으로의출입을편리하게하기위한전자출입체계 (RFID) 를도입하고, 1일단위로상시통행을실시하며, 인터넷과이동전화통신제공을위한실무적협의를계속한다. 4 남측지역의외국기업과외국상공인을대상으로하는투자설명회를 10월중에개성에서개최한다. 5 입주기업의피해를보전하기위해 27

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 기업들이개성공단에서납부하는 2013년세금을면제한다. 6 2013 년 9월 16일부터기업들이시운전을거쳐공장을재가동한다. 기업들이시운전을거쳐재가동에들어가기로합의함에따라개성공단은재가동을위한준비에돌입하게되었다. 공동위원회회의에서북측은우선개성공단을재가동하자는입장을강조하였으나, 우리측은개성공단이단순히가동중단이전의상태로돌아가는것만으로는안된다는입장하에개성공단의발전을위한 3통 ( 통행, 통신, 통관 ) 개선, 노무 환경 보험 임금등개성공단의운영제도가국제적수준으로개선되어야하며, 외국기업도유치하여국제적공단으로발전될수있는조치가약속되어야재가동에동의할수있다는입장을견지하였다. 협상과정에서북측은우리정부의입장이강경하다는사실을인식하게되었고, 결국우리측에서제시한개성공단의발전적정상화조치들을수용함으로써개성공단은재가동에들어갈수있었다. (2) 생산회복및근로자의복귀재가동일정이확정되자빠른시일내에공장을정상화하기위한제반준비 점검작업이진행되었다. 전기 통신 용수시설등주요기반시설은가동재개와동시에대부분정상적으로작동되었다. 입주기업들도설비점검등을신속하게마치고생산활동에돌입하였다. 개성공단이잠정중단되었던 2013년 4월 8일부터 9월 16일까지생산이중단되었으나, 재가동이후빠르게정상화되어 2013년 12월말에는월간생산액이 3천 529만달러에이르러잠정중단전인 2012년 12월말과비교할때약 97% 수준까지회복되었다. 또한개성공단이재가동되던 9월초순에는입주기업 123개중 91개사만가동하고, 가동률도 56% 에불과하였으나, 12월말에이르러서는가동률이약 85% 28

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 수준으로증가하였고, 2014년 8월에는가동중단이전수준으로완전히회복되었다. 재가동이후북측도근로자를정상적으로출근시키는등공단의정상화에협조적인태도를보여주었다. 북측근로자는 2013년 12월말에 5만 2천여명으로회복되어, 가동중단직전인 2013년 3월의 5만 3천명에근접하였다. 다. 재가동이후공단운영실태 개성공단재가동이후생산실적과근로자수등외형적인요소는가동중단이전수준을회복하였으나, 재가동협상과정에서우리가제기하여어렵게합의에도달하였던개성공단의발전을위한사항들은좀처럼진전이이루어지지않았다. 오히려재가동이후세금 보험 임금등개성공단의운영을둘러싸고남북간갈등이증폭되었으며, 북측의일방적인공단운영시도로인해서가동중단이전보다입주기업들의어려움이증가하는현상까지나타나게되었다. (1) 통행, 통신등제도개선조치의미실현북측은개성공단이일단재가동되자남과북이합의한발전적정상화조치를이행하는데는소극적이었다. 재가동이후 2014년 2월중순까지만해도북측은통행문제개선을위해서우리측이요청한 1일단위상시통행실시를위한전자출입체계 (RFID) 의구축과, 3월에시범적으로실시하는데동의하는등매우협조적인태도를보였다. 또한개성공단인터넷공급문제도공급방식, 회선경로구성, 보안문제등중요한문제들에대해합의가이루어진상태였다. 다만, 남측사업자인 KT와북측사업자인조선체신회사간에공사일정과사용요 29

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 금문제등몇가지실무적인협의사항만남아있는상태였다. 이러한상황에서북측은 2014년 2월말부터한미합동군사훈련을빌미로개성공단의발전적정상화를위한사업에제동을걸기시작하였다. 통행개선과인터넷공급문제등에대해일체실무협의에응하지않으면서오히려개성공단출입질서를세운다는핑계로 2014년 4월부터과거에는제한이없었던일일출입인원과차량에대해하루출입인원 300명, 차량대수 250대로대폭축소한다고통보하였다. 이때문에인원과차량의출입이많은월요일아침에는남측에서개성공단으로가려는우리측인원과차량의수를조정하여북측이통보한한도를넘지않도록하였다. 이에따라개성공단으로들어가야하는입주기업의인원과차량들은선착순에서탈락하지않기위해이른새벽부터와서대기하는진풍경이벌어지게되었다. 또한북측은 2014년 5월에는시범운용상태에있던전자출입체계 (RFID) 의개성전화국데이터회로를일방적으로차단하는조치를취하였다. 북측의조치로전자출입체계데이터망은사용할수없게되었고, 필요한데이터는남측에서 USB에저장하여관리위원회서버에직접입력하는방법으로운용해야했다. (2) 남북사이의갈등증폭 ( 가 ) 세금면제관련갈등북측은제2차공동위원회에서기업의피해보전을위해면제하기로하였던 2013년세금 14 에대해서도 2013년 4월 8일그들이근로자를 14 제 2 차공동위원회공동발표문 : 3. 남과북은기업들의피해보상및관련문제를협의하고기업들이개성공단에서납부하는 2013 년세금을면제하고, 올해 4 월부터발생한북측근로자들의임금정산은중앙특구개발지도총국과개성공단관리위원회가협의하여처리하기로하였다. 30

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 철수하기이전에납부한세금은면제되지않는다고주장하였다. 또한우리기업과주재원들이매달북측에납부하는근로소득세와도시경영세 ( 일종의지방세성격 ), 영업세등은면제대상이아니라고주장하며세금을납부하지않는기업에대해서는남측으로의기계설비반출을불허하였다. 2013년세금면제는애초에는가동중단으로피해를입은기업들에대한보상차원에서추진되었지만, 북측의합의내용왜곡과일방적인행태로인해오히려입주기업에게고통을가중시키는결과를초래하고말았다. ( 나 ) 임금인상과근로자공급의일방적운용북측은개성공단재가동이후 6개월이경과하자월최저노임의 10% 인상을요구하였다. 북측은 2013년에는가동중단으로인해매년 5% 씩인상하던월최저노임을인상하지못하였으니 2014년에는한꺼번에 10% 를인상해야한다고주장하였던것이다. 북측은임금을인상해주는기업에게근로자를우선적으로공급하는등근로자공급과임금인상을연계하여개별기업들의임금인상을압박하였다. 재가동이후입주기업들은생산을늘려나가기위해근로자가많을수록도움이되었기때문에경쟁적으로근로자확보에나서는상황이었다. 개성공단관리위원회는근로자공급의공정성을기하기위해가동중단이전부터객관적인기준에따른 근로자공급기준 을시행하고있었다. 그러나북측은재가동이후부터는이기준을무시한채임금을인상해준기업에게만근로자를공급하는방식을통해서기업간근로자확보경쟁을촉발시킴으로써실질적인임금인상효과를거두고자하였다. 북측이근로자공급과임금인상을연계시키고자시도한데대해우리측은북측의임금인상요구를수용하고근로자를추가적으로공급 31

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 받은기업에대해해당근로자들을다시돌려보내도록하는강경한조치를실시하였다. 이러한우리측의강경한조치로인해북한의임금인상압박도다소진정국면으로들어서게되었다. 북한의임금 10% 인상요구는우여곡절을거쳐절충점을찾게되었는데그동안매년 8월을기준으로인상해오던월최저노임을 3개월앞당겨 2014년에는 5월부터 5% 인상하는것으로남북이서로합의함으로써일단락되었다. ( 다 ) 북한산간식 식자재사용강요북측은재가동이후다양한방식을통한추가적인소득창출에관심을보였다. 대표적인사례가입주기업이북측근로자의근로의욕고취를위해지급하던초코파이, 라면등남측의남한산간식을제한하고북측이자체로만든간식을제공하도록한것이다. 초코파이는그동안북측에서 공단빵 으로불렸던것으로북한근로자들은입주기업이제공하는초코파이나라면등을시장에판매하여부가소득을올릴수있던것이었다. 북한당국은 2014년부터남측의간식을근로자들이개성시내로반출하는것을금지하는한편, 북측공장에서생산되는과자와식용유등으로간식을대체공급할것을입주기업들에요구하였다. 개별기업의직장장을통해근로자들이 남측초코파이는질렸다고한다. 며, 북측이생산한 단설기 와식용유등을간식으로공급할것을강요하였다. 북측의요구에대해우리측은간식의품목이나수량은기업이자율적으로결정할수있어야한다는입장을견지했으나, 북측이남측간식의개성으로의반출을금지하였기때문에초코파이와라면등북측근로자가개성으로가지고나갈수없는간식들은점점줄어들고북측이제공하는간식들이공급될수밖에없게되었다. 북측은또한 32

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 초코파이와라면등남측의간식에대해상표와유통일자등을삭제하고무지상태로포장하여지급하도록하였다 < 사진 Ⅱ-3 참조 >. 이러한북측의제한조치로인해 2015년에는남측간식이총간식중차지하는비율이 20% 이하로감소하게되었고, 북측이공급하는간식이 80% 이상을차지하게되었다. 북측이이렇게남측의간식을차단한것은기본적으로한국상품이북한시장에서거래되는것에대한체제단속적측면이강하지만, 다른한편으로는외화벌이성격도내포하고있다. 북한이간식공급으로벌어들인외화는 2015년기준으로전체간식규모가연간약 1,300만달러임을감안할때약 1,000만달러정도로추산할수있다. 북측의외화벌이를위한노력은개성공단에제공하는식자재공급에서도나타나고있다. 북측이개성공단에공급하는식자재는주로닭고기, 계란, 돼지고기, 야채등인데이것은주로우리기업이북측근로자들에게점심시간에제공하는국거리용이다. 북측은식자재공급을늘리기위하여남측에서조류인플루엔자 (AI), 구제역등질병이발생하면해당하는육류를남측에서반입하는것을금지하고, 북측에서공급하는방식을사용해왔으며, 한번금지된육류는위험상황이해제되어도이런저런이유를달아좀처럼반입이허용되지않았다. 이에따라서북측의육류등식자재반입이계속해서증가하게된것이다. 북측이식자재공급을통하여일년동안벌어들이는외화규모는 2015 년기준으로간식과비슷한약 1,000 만달러정도로추산된다. 33

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 사진 Ⅱ-3> 간식관련북측의제한조치로유통된제품의모습 무지로유통된우리제품 간식으로유통된북한생산제품 * 출처 : 개성공업지구지원재단제공 (3) 외국기업유치실적저조정부는북측이개성공단을자의적으로운영하는것을방지하고, 공단의안정성을국제적수준으로높이기위해서는개성공단에외국기업의유치를추진하는것이긴요하다고판단하고, 외국기업유치를개성공단의정상화를위한합의서에명기하였다. 이후정부는외국기업투자를위한여건을조성하기위해 개성공업지구지원에관한법률 을개정 (2014.1) 하여외국인투자기업에대한행정적 재정적지원근거를마련하였고, 15 외국인투자기업에대한지원을위해 외국인투자지원센터 를개소 (2014.9) 하여외국기업의투자상담을진행 16 하였으며, 외국인투자희망자들의개성공단방문을주선 17 하는 15 개성공업지구지원에관한법률 제11조의 2: 1정부는외국인투지기업이개성공업지구현지기업을설립하는경우외국인투자기업에대하여 남북협력기금법 제8조에따른남북협력기금을지원할수있고,... 제7조부터제11조까지의행정적 재정적지원을할수있다. 2 개성공업지구현지기업을설립한외국인투자기업에대한지원업무를종합적으로수행하기위하여개성공업지구지원재단에개성공업지구외국인투자지원센터를둔다. 16 개성공업지구지원재단자료에의하면투자상담을진행한외국기업은약 40여개사에이른다. 17 2015년한해동안한불상공회의소, 이탈리아상공회의소, 유럽상공회의소, 한-터키 34

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 등투자유치를위한노력을전개하기도하였다. 그러나외국기업유치사업은개성공단의투자여건이미흡한상태였을뿐만아니라 5 24조치와의모순적인상황등으로인해제대로추진되지못하였다. 2013년 9월남북공동위원회제2차회의에서 2013 년 10월중개성에서외국인투자유치를위한설명회를개최하기로남북이합의하였으나, 북한이 3통문제개선에성의를보이지않음에따라한차례연기되었다가결국유야무야되고말았다. 그러나외국인투자가이루어지지못한보다근본적인문제는우리의 5 24조치와관련이있었다. 정책적측면에서보면 5 24조치로인해우리기업의개성공단신규투자가금지된상황에서외국기업만투자를허용하는경우그동안개성공단진출을희망하면서기다리고있던다수의국내기업들로부터형평성문제가제기될우려가있었다. 이러한상황에서외국기업의투자를허용한다는것은사실상개성공단에대한 5 24조치의완화내지는철회를의미하는것으로오해될소지가있었다. 또한현실적측면에서 100% 외국기업이자기명의로개성공단에진출하기는어려운여건이형성되어있었다. 투자리스크가높고, 우리정부가남측기업에게제공하는남북협력기금지원등각종혜택을누릴수없다는점, 개성공단에대한출입 통관등제반활동에있어서의제약, 남한으로의생산품반입등에있어서의제약등으로인해외국기업의독자적진출은쉽지가않았다. 이러한상황에서외국기업은우선남한에법인을설립하고, 이법인명의로개성공단에진출할수밖에없었다. 그러나이경우문제는법적으로일단남한에투자하 경제인연합회, 네덜란드경제인연합회, 핀란드상공회의소, 중국한국상회등총 16 회 228 명의외국인투자희망자가개성공단을방문하였다. 통일부, 2016 통일백서, ( 서울 : 통일부, 2016), p. 89. 35

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 여법인을설립하면남한의기업이되기때문에 5 24조치의적용대상이되어개성공단투자가금지되는딜레마적상황에처하게된다는데있다. 이러한모순적상황으로인해개성공단에투자를희망하던상당수외국기업들은우리정부로부터개성공단에대한투자허가를받지못하였다. 18 개성공단에투자를희망하던외국기업들은남과북이합의해서외국기업유치를발표한상황에서실제로는투자허가를받지못하는모순적상황에직면하게된것이다. 라. 조업중단 (2016.2.10) 조치 개성공단재가동이후에도북한의도발은계속되었고, 이에따라개성공단에체류하는우리측인원의신변안전을위한조치들이취해졌다. 2015년 8월에발생한 DMZ 목함지뢰폭발및북한의포격도발이후정부는개성공단체류인원을 500여명으로축소하였다. 그러나 8월 25일남북고위급당국자접촉에서전격적으로새로운남북간합의서를체결함으로써개성공단은다시비교적빠르게정상화되었다. 북측은 2015년 11월 3일개성공단관리위원회가남측정부를대변한다며관리위원회부위원장등 2명에대한개성공단출입제한조치를통보했다. 그러나우리측의강력한항의에직면하여불과이틀뒤인 11월 5일이들에대한출입제한을철회하기도하였다. 하지만개성공단은 2016년 1월 6일북한이제4차핵실험을실시하면서최대의위기에직면하게되었다. 우리정부는북한의핵실험직후개성공단에대한출입인원축소조치를실시하여, 2016년 1월 12 18 공업용바늘을생산판매하는독일계기업인 그로츠베커르트 사가 2014 년 6 월 10 일영업소형태로개성공단진출허가를받았으나, 이는단순한영업점형태로진출하는것이라는점에서실제적인투자가수반되는외국인기업의진출로보기는어렵다. 36

Ⅱ. 개성공단가동및운영과정 일부터생산활동에필요한최소한의인원만방북을허용하였다. 이러한상황에서북한이 2월 7일에는장거리미사일을발사하자우리정부는 2월 10일통일부장관의정부성명을통해개성공단의가동을전면중단한다고전격적으로발표하였다. 성명에서는개성공단의가동중단사유를 기존의대응방식으로는북한의핵과미사일개발계획을꺾을수없으므로북한이핵을포기하고변화할수밖에없도록하는특단의조치가필요하며, 국제사회의대북제재가추진되고있는상황에서핵심당사국인우리도이에주도적으로참여할필요가있고, 개성공단을통해북한에유입된자금이노동당지도부에전달되었고, 북한의핵 미사일개발에이용되는것을막기위한것이라고설명하였다. 19 우리정부는가동중단발표하루전 2월 9일입주기업회의를소집하여가동중단계획을통보하였고, 그다음날개성공단의전면중단을발표하였다. 이에따라개성공단에체류하고있던우리인원들도모두철수하게되었다. 이렇게가동중단에따른조치들이전격적으로추진됨에따라입주기업들은개성공단에투자한기계설비는물론, 완제품 원부자재를고스란히남겨둔채철수할수밖에없었다. 즉, 1조원이넘는투자자산 ( 공공부분 4597억원, 민간 5613억원 ) 과완제품및원부자재를고스란히남겨둔채개성공단사업이중단된것이다. 북한은우리정부가개성공단중단조치를발표한다음날인 2월 11 일조평통 ( 조국평화통일위원회의약칭 ) 성명을통해 2016년 2월 11일 10시부터개성공업지구와인접한군사분계선전면봉쇄, 서해선 19 개성공단유입현금이핵개발에전용되었을가능성에대해 지금까지개성공단을통해북한에총 6,160 억원 (5 억 6 천만불 ) 의현금이유입되었고, 작년에만도 1,320 억원 (1 억 2 천만불 ) 이유입되었으며, 정부와민간에서총 1 조 190 억원의투자가이루어졌는데그것이결국국제사회가원하는평화의길이아니라, 핵무기와장거리미사일을고도화하는데쓰여진것으로보입니다. 라고발표하였다. 통일부장관정부성명 (2016.2.10.) 37

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 육로차단, 개성공업지구의폐쇄와군사통제구역으로선포 개성공업지구에있는모든남측인원들은 2016년 2월 11일 17시까지전원추방 개성공업지구에있는남측기업과관계기관의설비 물자 제품을비롯한모든자산동결, 남측의인원들은사품이외는일체가지고나갈수없음 남북사이군통신선과판문점연락통로폐쇄 2016년 2월 11일북한근로자철수등을선언함으로써강경하게맞대응하였다. 개성공단에체류하고있던우리기업의주재원과관리위원회소속인원등모든인원은 2월 11일오후 11시경에귀환하였고, 우리인원이무사히귀환한직후우리정부는오후 11시 53분경개성공단에대한단전조치를실시하였다. 38

Ⅲ. 분야별운영실태

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 KINU 정책연구시리즈 16-03 개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11년 (2005~2015) 의교훈 40

Ⅲ. 분야별운영실태 1. 3 통 ( 통행, 통신, 통관 ) 가. 법제도현황 개성공단은북한지역에자리한지리적특수성으로인하여우리측인원과차량의출입은남과북의관련법규와남북사이에체결된합의서에따라이루어졌다. 남측법규들로는 남북교류협력에관한법률 및시행령이있고, 북측법규로는 개성공업지구법, 개성공업지구출입 체류 거주규정 및시행세칙 ( 미시행 ), 개성공업지구세관규정 등이있다. 남북간의합의서는 개성공업지구와금강산관광지구출입및체류에관한합의서, 동 서해지구남북관리구역통행 통신 통관의군사적보장을위한합의서 등이있다. 이중개성공단출입관련핵심적인법 제도는 개성공업지구법 과이법의세부규정인 개성공업지구출입 체류 거주규정 이라할수있다. 특히 개성공업지구법 제28조는 남측지역에서공업지구로출입하는남측및해외동포, 외국인과수송수단은공업지구관리기관이발급한출입증명서를가지고지정된통로로사증없이출입할수있다 라고규정하고있어자유로운출입을보장하고있다. 개성공업지구출입 체류 거주규정 은 출입증, 자동차통행증등발급은공업지구관리기관 ( 관리위원회 ) 이한다 ( 제8조 ), 인원은공업지구관리기관이발급한증명서를가지고자동차등수송수단을이용하여공업지구에출입하여야한다 ( 제10조 ) 등출입체류와관련된기본적인사항들을규정하고있다. 북측은이규정을구체적으로집행하기위한하위규정으로 출입 체류 거주규정시행세칙 을제정하고우리측과합의가이루어지지않은상태에서일방적인적용을시도하였으며, 이로인해출입과관련하여많은갈등과분쟁이야기되었다. 41

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 출입 체류 거주규정시행세칙 협의경과 개성공업지구출입 체류 거주규정 의구체적인적용 시행을위해북측은 2006년 11월 29일자로동규정시행세칙을시행하겠다고관리위원회에통보하였다. 이때부터남북사이에는동시행세칙에대한실무협의가진행되었다. 우리측은동시행세칙이상위법규에위배되고, 출입절차간소화에역행하며, 관리위원회의권한을침해하는조항이많아수용하기어렵다는입장이었다. 이에대해북측은 개성공단은공화국 ( 북한 ) 의입법주권이미치는지역이므로시행세칙은무조건시행되어야한다. 고주장하며 2007년 3월 12일부터강제로집행할것임을우리측에통보하고일부조항부터시행함으로써개성공단출입문제와관련한분쟁과갈등을야기하였다. 북측의시행세칙은개성공단의통행제도를퇴보시키는조항을많이담고있어수용하기는어려웠다. 첫째, 시행세칙제7조는 개성공업지구법 ( 제28조 ) 에서관리위원회가발급토록한 출입증 에대하여관리위원회가출입증을발급하려할경우공업지구출입사업부에관련문건을미리제출하고, 승인을받도록하였다. 20 이는북측의출입사업부가 출입증 발급에대해사전승인권을가지겠다는것으로상위법에서 출입증 의발급권한을관리위원회에부여하고, 관리위원회는발급정형을북측출입사업기관에통보만하도록한상위법의취지에어긋나는것이다. 21 뿐만아니라북측에의한사전승인을규정함으로 20 개성공업지구출입 체류 거주규정시행세칙 제7조 ( 출입관련증명서의발급과승인 ): 관리위원회는출입증, 관광증, 자동차통행증을발급하려할경우해당증명서의발급문건을공업지구출입국사업부에미리제출하여야한다. 공업지구출입국사업부는신청문건을접수한날부터 7일안에승인여부를관리위원회에통지하여야한다. 21 1 개성공업지구법 제28조 : 남측지역에서공업지구로출입하는남측및해외동포, 외국인과수송수단은공업지구관리기관 ( 관리위원회 ) 이발급한출입증명서를가지고지정된통로로사증없이출입할수있다. 2 개성공업지구출입 체류 거주규정 제8조 ( 출입관련증명서의발급 ): 출입증, 사업자증, 관광증과자동차통행증의발급은 42

Ⅲ. 분야별운영실태 써출입절차를더욱까다롭게하는것으로 개성공업지구법 제28조에서 사증면제 까지규정하면서자유로운왕래를보장하려는취지를퇴색시키는것이었다. 둘째, 시행세칙제10조는관리위원회로하여금인원과차량이출입하기 48시간전에 출입계획 문건을북측출입사업부에제출하도록규정하고있는바, 22 이는상위법규에근거가없는조항을신설한것이었다. 출입계획은 동 서해지구남북관리구역임시도로통행의군사적보장을위한잠정합의서 에따라남북군사당국간에통보되고있던문건이었다. 23 북측이이문건을북측기관인출입국사업부에도사전에통보하라고시행세칙에규정하는것은근거가없는것일뿐아니라군사당국간승인하는출입계획에대해북측기관이다시검토한다는것으로불합리한것이었다. 셋째, 시행세칙은개성공단으로출입이금지되는인원에대해상위법규인출입 체류 거주규정에서규정한 6가지유형 24 에 출입사업부가출입체류금지대상으로통보하는자 라는유형을추가하여규정 25 공업지구관리기관이한다. 3 개성공업지구출입 체류 거주규정 제9조 ( 출입관련증명서의발급정형통보 ) 공업지구관리기관은인원, 수송수단의출입에지장이없도록해당증명서의발급정형을공업지구출입사업기관에제때에통보하여야한다. 22 개성공업지구출입 체류 거주규정시행세칙 제10조 ( 출입계획의제출과승인통보 ): 관리위원회는인원과차량이출입하기 48시간전에출입계획문건 3부를공업지구출입사업부에제출하여야한다. 23 동 서해지구남북관리구역임시도로통행의군사적보장을위한잠정합의서 1-2항 : 쌍방은도로를통하여남북관리구역상대측지역에들어가는경우인원명단과차량, 적재한기자재들의품목과수량, 군사분계선통과날짜를 24시간전에통보하여승인을받도록하였다. 24 개성공업지구출입 체류 거주규정 제7조 ( 출입, 체류, 거주할수없는자 ): 1. 국제테러범. 2. 마약중독자, 정신병자 3. 전염병환자, 전염병이발생한지역에서오는자 4. 위조하였거나심히훼손되어확인할수없게된증명서를가진자 5. 유효기간이지난증명서를가진자 6. 출입, 체류, 거주를금지시키기로합의한자 25 개성공업지구출입 체류 거주규정시행세칙 제6조 ( 출입, 체류, 거주할수없는자 ): 위개성공업지구출입 체류 거주규정제7조의 6호를 공업지구출입사업부가출입, 체 43

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 함으로써형식상상위법규를벗어난것은물론, 내용면에서도자의적인것이었다. 시행세칙에추가된규정에의하면북측출입사업부의임의적인판단에따라누구나출입금지대상자가될수도있는것이다. 넷째, 시행세칙제8조는출입증의유효기간을 7일로한정하고, 1회에한하여유효한것으로규정하여 26 관리위원회가발급하는출입증의효력을무력화하려하였다. 출입증의유효기간등은출입증발급기관인관리위원회가정할성질의것이나, 북측이시행세칙으로이를제한하는것은출입증발급권한을관리위원회에부여한개성공업지구법의정신에위배되는것이다. 이외에도북측의시행세칙은출입체류질서를어긴데대해제재를가할수있도록하고, 시행세칙의부칙으로벌금을부과하는경우와각각의경우에대해벌금액을규정하는등상위법규인출입 체류 거주규정에아무런근거가없는조항을신설하는 27 내용이포함되어있었다. 류, 거주금지대상이라고통보한자 로대체하였음. 이는남북이합의하여출입, 체류, 거주금지대상자를정하도록한것을북측이일방적으로정할수있도록변경한것임. 26 개성공업지구출입 체류 거주규정시행세칙 제8조 ( 출입관련증명서의유효기간 ): 공업지구에출입하는인원에게발급하는출입증, 관광증의유효기간은 7일간이다. 출입증, 관광증은 1회출입에만리용할수있다. 27 1 개성공업지구출입 체류 거주규정시행세칙 제26조 ( 제재 ): 개성공업지구에서출입, 체류, 거주와관련한질서를어긴데대한제재사항은이세칙의부칙으로정한다. 2 개성공업지구출입 체류 거주규정시행세칙 부칙 ( 총 14가지유형의벌금부과행위와벌금액을규정하고있으며, 일부예시 ): 4. 공화국의비밀을수집제공하였을경우 ( 벌금액 500-1,000$) 5. 공화국공민들의정서와미풍량속에맞지않는전자기억매체를비롯하여불순이색출판선전물을감추어들어왔거나현지에서복사하여류포시켰을경우 ( 벌금액 100-1,000$) 6. 출입사업을고의적으로방해하였을경우 ( 벌금액 : 50-500$) 7. 돈과물건으로공화국공민을매수하려하였을경우 ( 벌금액 100-1,000$) 8. 승인되지않은장소에서사진촬영, 그림그리기를하였을경우 ( 벌금액 500$ 까지 ) 등 44

Ⅲ. 분야별운영실태 나. 3통운영현황 (1) 통행개성공단가동이후 2015년 12월말까지개성공단을왕래한인원은모두합해서약 115만명, 차량은약 75만 8천대였다. 2015년 12월기준으로하루평균약 400 명의인원과약 330 대의차량이왕래하였다. 통행횟수는하절기하루 23회 ( 동절기는 21회 ) 로오전 8시 30분에개성공단으로출경하기시작하여 30분단위로출입경이진행되었다. 북측은통행질서유지를구실로 2014년 4월부터시간대별통행인원을 300명, 차량은 150대이하로제한하였고, 개성공단조업중단시점까지이러한제한하에서통행이이루어지고있었다. < 표 Ⅲ-1> 개성공단에대한인원및차량왕래현황 (2015.12.31. 기준 ) 구분 05~ 09년 10년 11년 12년 13년 14년 15년누계 08년인원 354,602 111,830 122,997 114,435 120,119 75,990 125,940 128,524 1,154,437 ( 명 ) 차량 ( 대 ) 177,245 72,597 83,566 82,954 89,960 55,580 95,924 23,970 757,773 * 회담인원, 개성공단이외지역의사업 연구목적으로방문한인원은통계에서제외 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) ( 가 ) 통행절차개성공단에출입하는우리측인원은남과북에서발행하는관련증명서를발급받아야한다. 우선통일부로부터방문증명서를발급받고방북승인을받아야하며, 북측으로부터출입증 (7일소요 ) 또는체류 거주등록증을발급 (14일소요 ) 받아야한다. 차량은통일부에서운행승인서및차량통행증명서를발급받으면출입이가능하다. 남북 45

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 양측으로부터방북증과출입증을발급받은후출입일 3일전까지는실제출입할일시에맞춰출입계획을제출하여야한다. 출입계획은 2가지경로를거쳐북측에전달된다. 우선, 출입일 3일전에작성 제출된출입계획은출입 2일전에관리위원회를통하여북측에전달되고, 북측은출입 1일전에출입동의여부를관리위원회에통보한다. 통행계획은군부간전달되는문서로우리측군을통하여출입 1일전에북측군부로전달되어출입당일아침 8시에최종동의여부가통보된다. 출입계획과통행계획에따라북측이동의한인원만이개성공단을출입할수있도록되어있다. 개성공단출입증명서는개성공업지구출입 체류 거주규정에의거출입증 사업자증 관광증과자동차통행증은관리위원회가발급하고, 체류등록증 ( 단기 장기 ) 거주등록증은북측출입국사업부가발급한다. 개성공단중단시점에서발급되고있었던증명서는출입증과체류 거주등록증이다. < 표 Ⅲ-2> 출입증명서의종류및특징 구분 대상인원 체류기간 출입증 단기 건설인력, 출입이빈번하지기술지도등않은자일시적체류자 바이어, 출장자 물류기사등일단위출입자 체류등록증 장기 거주등록증 현장관리자등 상주주재원근무자 중장기건설인력 7 일이내 90 일이내 1 년이내 3 년이내 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 46

Ⅲ. 분야별운영실태 ( 나 ) 통행제도의변천과정 점진적개선 (2003.6~2008.10) 개성공단출입증명서는북측민족경제협력연합회가발급하는초청장형식의문건으로시작되었다. 당시초청장을발급받기위해서는신청한이후약 30일이소요되었고, 3개월단위로발급되었다. 초청장에의거하여출입 1일전에북측총국에출입계획을제출하고동시에남북군부간통행계획동의를통해출입이이루어졌다. 통행횟수도오전입경 2회 (09:30, 10:00), 오후출경 2회 (14:00, 16:30) 로 1일 4회에불과하였다. 이후개성공단의기업수가증가함에따라출입제도또한입주기업의출입편의도모에초점을두고점진적으로개선되었다. 일일단위통행계획의한시적시행 (2008.1) 남북은 2007년남북정상회담 (10.2~4) 에서도출된 남북관계발전과평화번영을위한선언 (10 4선언 ) 과제1차남북총리회담 (11.14~16) 의 남북관계발전과평화번영을위한선언이행합의서 에의거하여남북군부간 동 서해지구남북관리구역통행 통신 통관의군사적보장을위한합의서 를채택하였다 (2007.12.13.). 이렇게채택된남북군부간합의서의이행을위해 2008년 1월 30일부터 2월 16일까지일일단위상시적통행이시범적으로실시되었으나북측의자재설비지원요구등으로인하여중단되고말았다. 47

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 표 Ⅲ-3> 군사적보장을위한합의서 중통행관련사항 연간매일 07:00 부터 22:00 까지상시적으로통행을보장 주요명절과기념일, 일요일의통행은상호합의하여결정 인원과차량의군사분계선통과날짜를 24 시간전에통보 인원과차량이증가하는데따라통행편의보장방안협의 * 출처 : 통일부, 개성공업지구법규집 ( 서울 : 통일부, 2014), pp. 476~478. 남북관계경색에따른통행제한 차단 (2008.12~2013.3) 이명박정부출범이후북측은 2008년 3월 24일남북경제협력협의사무소우리당국자철수를요구한데이어, 12월 1일에는개성공단출입제한조치를취하였다. 이처럼북측의일방적조치로인해개성공단의출입 체류에관한제도적개선이실질적으로는후퇴했다고할수있다. 북측의출입제한조치는 2009년 8월해제되었으나, 2010년에들어와북측은천안함사건과연평도포격등을감행하였고이에따라우리정부는 5 24조치등을통해개성공단출입 체류를제한하였다. 통행중단및재개 (2013.4~2013.8) 북한은 2013년 2월 12일 3차핵실험을감행하였고 3월 27일에는우리의한미군사훈련에반발해개성공단의입출경을위한연락채널로사용된서해지구군통신선을차단하였다. 이어 3월 30일중앙특구개발지도총국은 존엄훼손시개성공단폐쇄 를발표하면서, 남북관계는전시상황에들어간다. 고선언하였고, 4월 3일남측인원의개성공단방문을차단하고개성공단에서남측으로의복귀만허용하는조치를취하였다. 이후 7차례에걸친실무회담을통해 8월 14일개성공단정상화를위한 5개사항의합의서를채택하였고, 3통문제를발전적으로해결하기로합의하였다. 48

Ⅲ. 분야별운영실태 < 표 Ⅲ-4> 개성공단정상화를위한합의서 중출입관련내용 2. 남과북은개성공단을왕래하는우리측인원들의신변안전을보장하고기업들의투자자산을보호하며, 통행 통신 통관문제를해결한다. 1 남과북은개성공단을왕래하는인원들의안전한출입과체류를보장한다. 3 남과북은통행 통신 통관문제해결을위해상시통행보장, 인터넷통신과이동전화통신보장, 통관절차간소화와통관시간단축등의조치를취하기로하고실무문제들은 개성공단남북공동위원회 에서협의한다. 5. 남과북은안전한출입및체류, 투자자산보호를위한제도적장치를마련하며개성공단기업들이설비정비를하고재가동할수있도록적극노력한다. * 출처 : 통일부, 개성공업지구법규집 ( 서울 : 통일부, 2014), pp. 370~372. 3통문제의발전적정상화모색 (2013.9~) 남북은 2013년 9월남북공동위원회제2차회의에서전자출입체계 (RFID) 를통한일일단위상시통행실시에합의하였다. 일일단위상시통행은 2008년 1월부터한시적으로시행된바있으나, 남북간의이견으로더이상진전이없는답보상태에있었다. 이러한상황에서남북공동위원회에서일일단위상시통행이전격합의됨에따라재추진하게되었다. 이에따라서 2013년 11월에는전자출입체계구축작업에착수하였고, 일일단위상시통행을위한물리적인토대가마련되었다. < 표 Ⅲ-5> 남북공동위원회제 2 차회의공동발표문중출입관련내용 2. 남과북은개성공단남북공동위원회와분과위원회제 1 차회의결과를평가하고, 상호관심사들을계속협의해나가기로하였다 2 통행 통신 통관분과위원회에서는금년안에전차출입체계 (RFID) 에의한출입체계를도입하여일일단위상시통행을실시하며, 인터넷과이동전화통신제공을위한실무적문제들을계속협의해나가기로하였다. 4 출입 체류분과위원회에서는기업들의신변안전과안전한출입을보장하기위한제도개선문제, 위법행위발생시입회조사등과관련한부속합의서초안을교환하였으며, 앞으로계속협의해결해나가기로하였다. * 출처 : 통일부, 남북대화제 76 호 (2013.2. ~ 2013.12.) ( 서울 : 통일부남북회담본부, 2014), p. 46. 49

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 표 Ⅲ-6> RFID( 전자출입체계 ) 구축내용 개성공단전자출입체계 (RFID: Radio Frequency Identification) 는수작업으로인한혼선을줄이고업무처리의효율성을높여궁극적으로는개성공단일단위상시통행을실현하기위한물적토대를마련하기위한것이다. 2013 년 12 월 11 일전자출입체계구축공사가시작되었으며, 2014 년 1 월 29 일구축이완료되어우리측기자단이방문한가운데시연행사를개최하고, 2014 년 3 월 1 일부터시범운영을시작하였다. 그러나북측은시범운영기간중이던 5 월 16 일우리측에아무런설명이나사전통지없이개성전화국에서 ROUTER 전원을일방적으로차단시킴으로써전자출입체계통신선이차단되었다. 그럼에도불구하고도라산출입사무소에서매일업데이트하던출입계획자료를제공받아관리위원회에서다시업데이트하는방식으로전자출입체계를통한출입심사는계속유지되었다. * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) < 사진 Ⅲ-1> RFID 시스템이용출입모습 * 출처 : 개성공업지구지원재단제공 RFID 시스템을이용하여차량과인원이출입하였다. 그러나 2014년 2월말부터북측은한미합동군사훈련을빌미로 3통문제협의에소극적태도로일관하였다. 일일단위상시통행과인터넷공급에대한우리측의협의요구에응하지않았으며, 오히려개성공단출입질서를세운다는핑계를내세워 2014년 4월부터일일출입인원과차량에대해출입인원 300명, 차량대수 250대로제한하였다. 50

Ⅲ. 분야별운영실태 (2) 통신 ( 가 ) 현황 2004년 12월 KT와북측간체결한 개성공업지구통신공급에관한합의서 및 2005년 3월 통신공급부속합의서 에따라 2005년 7월 18일광케이블이연결되었다. 2005년 12월 28일 303회선을개통한이래 2009년 11월 600회선등 3차례의증설작업을걸쳐총 1,300회선을운영하였다. 개성공단조업중단시점까지유선전화와팩스만사용이가능하였으며, 인터넷과이동전화서비스는제공되지못하였다. 직통전화의개통은분단이후처음으로제3국경유방식이아닌남북간직접연결된광케이블기반의상용통신망을이용하는방식이다. 이를통해서입주기업에게양질의통신서비스뿐만아니라기존분당 2.3달러보다훨씬저렴한분당 0.4달러의비용으로개성공단에서남측지역과직접통화할수있게되었다. KT는개성공단내유선전화뿐만아니라인터넷, 이동전화등원활한통신공급을위해 9,917.4m2규모의통신센터건립을추진하였으나, 남북관계등으로진전을보지는못하였다. ( 나 ) 인터넷공급관련남북협의 2013년 8월 14일채택된개성공단의정상화를위한합의서에는인터넷통신과이동전화통신을보장하기로합의하고, 실무적문제들은개성공단남북공동위원회에서협의하도록되어있었다. 이러한합의에따라 2014년 2월 7일에이뤄진 남북통신실무접촉 에서인터넷공급문제에대해 인터넷구성방식및경로, 인증방식, 비밀보장과인터넷사고방지등핵심적인 6개항에대해합의하였다. 남북당국간에인터넷개통을위한기본적인합의가이루어짐에 51

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 따라인터넷사용에따른요금부과및남북간배분문제와공사일정등에대해남측 KT와북측조선체신회사간실무협의만남겨놓고있었다. 그러나북측은 2014년 2월부터한미합동군사훈련을이유로인터넷개통관련일체협의에응하지않는등소극적태도로돌변하였고, 3통문제는군부와협의하라 는입장만되풀이함으로인해인터넷개통문제는더이상진전을이루지못하였다. (3) 통관 ( 가 ) 물자반출입절차남측에서의물자반출입은 남북교류협력에관한법률 등의절차에따라당사자, 거래품목, 결제방식의승인과사후보고등의절차를거치도록되어있다. 28 반출입품목의승인은 ( 개별적으로 ) 승인을요하는반출 반입 과 포괄적으로승인이필요한반출 반입 으로구분되는데, 승인을요하는반출 반입의경우통일부장관의개별승인을받아야한다. 개별승인을요하는품목 29 은통일부가반출 반입을승인한후그명세를관세청에통보하고있으며, 개별승인대상이아닌품목은반출자가관세청에신고하고반출할수있다. 반출입물자에대한세관검사는선별검사 (sampling) 위주로진행하고있다. 북측세관의통관절차는 개성공업지구통관에관한합의서 30 및 28 남북교류협력에관한법률 제13조 : 물품등을반출하거나반입하려는자는대통령령으로정하는바에따라그물품등의품목, 거래형태및대금결제방법등에관하여통일부장관의승인을받아야한다. 29 반출 반입승인대상물품및승인절차에관한고시 제3조 30 개성공업지구통관에관한합의서 제7조는 공업지구세관에서는반출물자에대하여사전에제출받은세관신고서류에공업지구반출입물자임을확인하여운송인에게교부한다. 세관신고서류에는반출입물자의송하인 수하인 품명 수량 가격 운송기간 출발지 도착지및운송인등을기재한다. 라고규정하고있으며, 제8조는 공업지구에반출입되는물자는특별한사정이있는경우를제외하고는컨테이너로운송하며, 컨테이 52

Ⅲ. 분야별운영실태 개성공업지구세관규정 31 에따라 1 물자반출입신고 2 세관검사 봉인 3 통관등 3단계로구성되어있다. 물자를반출하고자하는기업은반출 1일전에물자반출신고서를작성하여관리위원회를경유, 세관에제출하여야한다. 개성공단에서남측으로반출되는물품에대한북측세관의검사는 이동검사 와 현장검사 로구분된다. 이동검사는세관원이공장을직접방문하여반출 ( 북 남 ) 물품에대한검사를실시하며, 현장검사는물품을적재한차량을통행검사소에서약식으로검사하는것을말한다. 즉, 물품반출당일북측세관원이기업을방문하여반출물품에대한 1차검사를마치고봉인조치를한후, 반출제품을적재한차량이통행검사소에도착하면세관에서는봉인의이상유무만을확인하고통관절차를진행하고있다. 남측에서개성공단으로들어가는반입물품의경우에는반입당시통행검사소에서 물자반입신고서 를제출하고, 반입물품에대한세관검사는도착지현장에서실시한다. ( 나 ) 선별검사관련남북협의 2013년 8월 14일, 남북은개성공단의정상화를위한합의서를채택하여, 통관절차간소화와통관시간단축등의조치를취하기로하고이와관련한실무적문제들은 개성공단남북공동위원회 에서협의토록하였다. 이에따라 2013년 11월 29일에가진 남북통행 통관 너는출발하기전에공업지구세관에서봉인한다. 쌍방세관은특별한이유가없는한세관신고서류와세관봉인의이상유무를확인하고운송물자의세관통과를허용한다. 라고규정하고있다. 31 개성공업지구세관규정 은 공업지구에서물자의반출입은신고제로한다. ( 제4조 ), 공업지구에서반출입물자와공화국의기관, 기업소등에위탁가공하는물자에대해서는관세를부과하지않는다. ( 제7조 ) 와같이물자의반출입과관련한기본적인사항들을규정하고있다. 53

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 분야접촉 을통해서우리측은북측에서의통관절차지연으로기업의경쟁력이떨어지고있다는점을지적하면서, 남북이개성공단의정상화합의서에서합의한대로선별검사를조속히실시할것을주장하였다. 구체적으로는지금의전수조사방식에대해우선 50% 를선별검사로전환하고점차선별검사를확대해나갈것을제안하였다. 북측은전수검사를선별검사로전환하기위해서는 차량투시용대형 X-RAY 설치등검사기기의현대화, 기업을방문하여실시하는이동검사의활성화에필요한차량등설비지원, 남측으로부터의금지 통제물품 ( 불순전자매체및도서, 녹음 녹화물등 ) 반입금지, 32 효율적심사를위한별도의세관검사장소 ( 세관장 ) 건설을요구하는등우리측에서쉽게받아들이기힘든요구사항을제시하였다. 이에따라통관제도의실질적인개선은이루어지지못하였다. < 사진 Ⅲ-2> 통행검사소및 KT 개성지사전경 통행 통관이이루어지는통행검사소전경 * 출처 : 개성공업지구지원재단제공 통신서비스를제공하는 KT 개성지사전경 32 개성공업지구세관규정 은부록에서공업지구에들여올수없는물품을규정하고있다 : 1) 무기, 폭발물, 군수용품, 흉기 2) 배율이 10 배이상되는쌍안경, 망원경, 160mm 이상의고정된렌즈가달린사진기 3) 무전기와그부속품 4) 독약, 극약, 마약및방사선물질, 유독성화학물질 5) 사회질서와미풍양속에나쁜영향을줄수있는출판인쇄물, 필름, 사진, 녹음녹화테이프, 소리판, 미술작품, 수공예품, 조각품 6) 전염병이발생한지역에서들여오는정해진물품등. 54

Ⅲ. 분야별운영실태 2. 노동력수급 / 채용과배치 가. 노동력수급 (1) 노동력수급현황개성공단의노동력은 2008년까지는어느정도기업의수요를충당하면서연간만명이상의추가공급이이루어져, 2008년말기준으로 38,931명에이르렀다. 그러나 2009년부터는공급규모의증가율이현저하게감소하여개성공단이잠정중단되기전인 2012년까지연간 3,000여명정도추가적으로공급되는상황이계속되었다. 그결과 2012년말기준으로 53,448명이되었다. 2012년이후근로자추가공급이급감하여공단이전면중단될때까지 3년여동안총 1,550명만증가한상태였으며, 2015년 12월말을기준으로할때 54,998명의북측근로자가근무하고있었다. < 표 Ⅲ-7> 개성공단근로자현황 (2015.12.31. 기준 ) 구분 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 근로자 ( 명 ) 남 507 791 785 1,055 935 804 776 786 757 815 820 북 6,013 11,160 22,538 38,931 42,561 46,284 49,866 53,448 52,329 53,947 54,988 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 입주기업이필요로하는근로자중알선해주기로한기한이지났음에도북측이공급하지못한근로자수는 2007년 11월 1,500여명수준이었으나이후지속적으로증가하여 2009년 12월에는약 16,000명으로급증했다. 이후 2013년입주기업을대상으로노동력수요를확인한결과약 17,000명의노동력을추가로요청하고있는 55

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 것으로나타났다. 뿐만아니라노동력부족으로인해북측이점차고령의근로자를공급함에따라서공단근로자들의평균연령도고령화되어갔다. 2006년 12월부터 2013년 12월까지 7년동안 20~30대의비율은 79.4% 에서 51.9% 로감소한반면, 40대의비율은 12.9% 에서 39.1% 로 3배이상증가하였다. 33 20~30대여성근로자에대한수요가절대적으로큰개성공단의특성을감안할때이러한현상은입주기업들에게심각한문제로대두되고있었다. 근로자부족문제가해결의돌파구를찾지못함에따라개성공단은점차활력을잃어갔다. 공식적으로개성공단에우리기업의신규진출을금지한것은 5 24조치로부터시작되었지만, 개성공단에대한우리기업의진출은그이전에이미노동력의부족으로인해심각하게제약을받고있었다. 근로자부족으로입주기업은근로자확보가능성을예측할수없어경영계획을세우기어려웠고, 공장을완공하고도그일부만가동하거나, 제2 제3의투자계획이있어도이를보류하고상황을관망하는사례가점차증가하고있었다. 분양을받은기업도실제입주는하지않은사례도늘었다. 먼저입주한기업들이근로자를공급받으려면 5~6개월씩소요되고, 그것도기업이신청한인원에턱없이부족한일부인원을공급하며, 기업이원하는기능과, 연령, 심지어성별까지도반영되지않은채공급되는현실을관찰할수있었기때문이다. 입주기업들은설비투자를마친상태에서설비가동에필요한인력이공급되기를기다려야하는, 일종의과잉설비상태가되었고, 그런만큼더욱더한명의노동력이라도더공급받으려고북측당국자들에게연신부탁을해야하는처지에놓였다. 이런상태에서분양을받은기업이라할지라도근로자공급에 33 개성공업지구지원재단내부자료에대한출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017. 1.19.) 56

Ⅲ. 분야별운영실태 대한보장이없는상태에서개성공단입주를머뭇거리기시작한것이다. 이런추세는추가적으로입주한기업의수에서도잘나타나고있다. 개성공단입주기업은 5 24조치이전인 2008년부터이미급감하였던것이다. < 표 Ⅲ-8> 연도별입주기업수 ( 단위 : 개사 ) 연도 05 06 07 08 09 10 11-13 14-16.2. 입주기업수 18 30 85 92 116 121 123 125 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 개성공단은 2004년 6월에시범단지 15개사를분양하였고, 2005 년 9월에는본단지 1차 24개사분양이있었으며, 2007년 6월에는사실상마지막분양이되어버린본단지 2차 183개사를분양하여총분양기업의수는 222개사였다. 기업들의입주는 2005년 18개사, 2006년 30개사였고, 2007년에는 55개사가추가로입주하여 85개사를기록하였다. 그러나근로자부족현상이점차심각해지고있던 2008년에는불과 7개사만추가로입주하였고, 2009년에는 14개사가추가로입주하여총 116개의기업이입주하였다. 또한 2010년 5 24조치이전까지 5개기업이입주하여총 121개기업이입주하게되었다. 2010년 5 24조치로인해우리기업의신규진출을전면금지하였으나, 그후일부유연화조치등에힘입어 4개기업이늘어나개성공단의조업이중단되던 2016년 2월에는총 125개사가입주하고있었다. 개성공단이중단되기이전의노동력고용수준을유지한다면 1단계완료까지약 13만명의북한근로자가필요할것으로판단된다. 왜냐하면분양된공장용지의 40% 에기업이입주한상태에서약 5만 5천 57

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 명의근로자가필요하였으므로면적당노동력비율로계산하면 13만명정도가필요하기때문이다. 설령, 향후입주기업에대해서노동집약적업종을줄인다고하여도최소한 10만명정도는필요할것이다. 결국 1단계완료까지최소한약 5만명의북한근로자가추가로공급되어야한다고볼수있다. (2) 노동력공급부족현황 2000년 8월에이루어진현대아산과토지공사의공동조사결과에따르면, 개성직할시 34 의전체인구는약 30만명이며, 이중개성시인구는 8만, 주변 3개군 ( 개풍, 판문, 장풍 ) 의인구는 22만으로추정되었다. 또전체가구수는약 8만 8,000세대로서세대당인구는약 3.4명이었다. < 표 Ⅲ-9> 개성직할시인구및세대현황 구분 개성시 주변 3개군 ( 개풍, 장풍, 판문 ) 합계 인구 ( 천명 ) 80 220 300 세대 ( 천세대 ) 24 64 88 * 출처 : 현대아산, 서해안공장구역현지조사결과보고서, ( 현대 토지공사공동조사단, 2000.8.) 개성공업지구개발총계획, 제 1 권 (2005), p. 23. 한편현대아산의개발계획에따른채용노동력의규모는시범단지 15개기업이생산을시작하는 2005년에 7,000명이채용되는것을시작으로 1단계 100만평규모의공장이본격가동되는경우제조업, 건설업및봉사업분야에약 10만명의기능인력이필요할것으로 34 현대아산, 개성공업지구개발총계획, 제 1 권 (2005), p. 22 에서구개성직할시는 1 개시 ( 개성시 ) 와 3 개군 ( 개풍, 판문, 장풍 ) 으로구성되어있으며, 행정구역전체면적은 1,211 km2로기술. 58

Ⅲ. 분야별운영실태 예상되었다. 개발계획에따라 3단계개발이완료되는시점에서는약 30만명의기능인력및사무관리노동력이채용되고, 건설업및봉사업에 5만명이채용되어총채용노동력은 35만명정도에이를것으로예상되었다. 여기에 15만명정도의피부양인구가추가되어개성공업지구는 50만명에달하는대도시로개발되고, 이인구 50만명은개성의기존시가지내부또는인근별도지역에서개성공단으로출퇴근할것으로예상되었다. 35 이렇게개발계획상에서는개성공단의노동력공급에아무런문제가없을것으로예상하였으나, 실제로는가동초기단계부터만성적인노동력공급부족에시달리게되었다. 이렇게된가장큰이유는개성에서활용가능한노동력예측에서착오가있었기때문이다. 현대아산의개발계획에따른개성시의인구는 30만명으로개성공단에충분한노동력을공급할수있을것으로추산하였으나, 현실에서는크게다른것으로나타났다. 첫째, 개성시의인구 30만명은개성시가지뿐아니라인근 3개군의인구까지포함한것이었다. 그러나실제개성공단에서활용할수있으려면출퇴근이가능해야했다. 북한체제의특성에서비롯되는통제와감시로인해근로자가개성공단내에서기숙하는것은불가능한것으로판단되었다. 따라서근로자들은개성시에서공단까지약 7km 거리를버스를타고출퇴근해야했다. 약 5만 4,000명의근로자가아침이면개성시가지에있는지정된장소에서버스에탑승하여공단으로일시에출근하고, 일과후에는다시개성시가지로퇴근하였다. 이런출퇴근은개성공단에서비교적가까운거리에거주하는사람만이가능했다. 즉개성시도심지역과인근에거주 35 현대아산, 개성공업지구개발총계획, 제 1 권 (2005), p. 54. 59

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 하고있는약 8만여명의인구만이출퇴근이가능한것으로추정되었다. 그러나출퇴근이가능한지역에거주하는인력 8만명도모두개성공단의노동력으로활용할수있는것은아니었다. 출퇴근이가능하더라도기업의요구에부적합한인력은제외될수밖에없었다. 물론, 노동력이부족한상황에서기업의요구사항을모두충족하기는어렵겠지만그래도여성과남성정도는구별이되었다. 개성공단에입주한우리기업은 60% 정도 (124개기업중 73개 ) 가섬유봉제업종으로노동집약적인작업이요구될뿐아니라, 주로여성인력을필요로하는업종이었다. 개성공단의노동력중여성의비중이 70% 정도를차지하고있는이유이기도하다. 또한연령도고려되어야했다. 50세이상의고령이거나미성년자는제외되었다. 따라서개성공단에공급이가능한노동력의최대규모는정확하게파악하기어렵지만약 58,000명정도로추산되었다. 북한중앙통계국이발간한자료 36 에의하면개성시의총인구는 308,440명이다. < 표 Ⅲ-10> 황해북도개성시, 장풍군인구 구분 총인구 도시지역 시골지역 개성시 37 308,440명 192,578명 115,862명 장풍군 69,104명 15,832명 53,272명 * 출처 : Central Bureau of Statistics, DPRKorea 2008 Population Census National Report (Pyongyang: DPRKorea, 2009), p. 21. 36 Central Bureau of Statistics, DPRKorea 2008 Population Census National Report (Pyongyang: DPRKorea, 2009), p. 21 참조. 북한이유엔인구기금 (UNFPA: United Nations Population Fund) 의지원을받아 2008년 10월 1일부터실시한인구센서스결과보고서로개성시와장풍군의인구는별도로표기되어있으나, 판문군과개풍군의인구는별도로표기되지않고있음. 37 개성시인구규모가현대아산의조사결과 (8만명 ) 와크게차이가나는것은행정구역의변경등에따른것으로보임. 중앙통계국의자료에는개풍군과판문군의인구는별도로표기되지않고있다는점에서이 2개군의인구는개성시인구에통합하여조사된것으로추정됨. 60

Ⅲ. 분야별운영실태 또한통계청 38 이추산한북한의노동가능인구의전체인구대비비율 68.6% 와경제활동참가율 70.2% 를적용하면개성시의경제활동인구는 148,536명으로추산된다. 39 여기에서북한이자체적으로필요로하는행정서비스종사자와개성시자체의공장 농장 기업소등에고용되어있는인력등자체소요인력이약 9만여명으로추산된다는점 40 을감안하면개성공단에공급가능한노동력은 58,536 명 (148,536명 ~90,000명 ) 으로추산할수있다. 개성공단조업중단직전인 2015년말기준으로근로자의수가 54,988명이었는데이는북측이개성공단으로공급할수있는노동력의거의최대수준으로이해할수있다. 개성공단과원거리에위치하고있어서출퇴근이곤란한개풍군, 판문군, 장풍군의 22만의인구를개성공단근로자로활용하기에는기본적으로한계가있었다. 개성공단에서노동력부족이심화됨에따라인근군 ( 개풍군, 장풍군 ) 의인력을투입하고자나름대로노력하였으나, 비교적수송이가능한지역에있는노동력약 5,000여명을보탤수있을뿐이었다. 개성시인근은대부분산악지대이며, 변변한도로하나없는상태에서주변지역에위치한 3개군에서근로자를실어나르는것은대단히어려운일이었다. 특히겨울철에좁고협소하며, 결빙된산길을이용해근로자를출퇴근시키는일은위험한일이기도하였다. 38 통계청, 2011 북한의주요통계지표 ( 대전 : 통계청, 2011), p. 53. 39 308,440명 68.6% 70.2% 40 송장준, 개성공단활성화를위한정책과제 ( 서울 : 중소기업연구원, 2011), p. 14. 61

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 표 Ⅲ-11> 근로자출퇴근현황 (2015.8 월말기준, 단위 : 명 ) 지역 개성시 개성외곽지역 ( 평화리, 전재리등 8개지역 ) 개풍군 장풍군 계 인원수 45,751 2,763 3,221 2,265 54,000 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) (3) 노동력공급능력확충노력 ( 가 ) 출퇴근여건의개선개성공단의근로자가부족한징후는이미 2007년부터포착되었다. 총국은 2007년 5월개성시내에서공급할수있는노동자가한계에달했다면서근로자추가공급을위해서는개풍군, 장풍군등인근군의인력활용에필요한버스와유류지원및 3개군에서의인력선발 관리를위한중간집결시설과컴퓨터등의추가지원을요청하였다. 그들의표현을그대로옮겨보면이렇다. 석탄을캐는데처음에는보이는거아무거나캐면되지만점차캐낼수록깊이파들어가야하는것과마찬가지로공업지구근로자공급사업도한사람추가공급하는데비용이점점많이소모된다. 노동력부족문제해결을위하여우선근로자를개성공단으로원활하게출퇴근시킬수있는방안을협의할필요가있었다. 즉, 출퇴근도로를건설하는문제와근로자출퇴근을위한버스를구비하는문제, 개성시봉동역에서개성공단까지출퇴근열차를운행하는문제, 개성공단에도보로출퇴근가능한거리에위치한봉동인근에거주하는인원들에대한자전거지급문제등을놓고협의하였다. 출퇴근도로건설방안은개성공단 1단계지역과기존의평양-개성고속도로를연결하는도로를건설하자는것으로인근금천군, 평산군, 서흥군등의근로자들이고속도로를이용해개성공단까지출근할수 62

Ⅲ. 분야별운영실태 있도록하여접근성을확대하자는방안이다. 출퇴근도로를건설하는경우 1시간이내출퇴근이가능한군에서약 2만명정도의근로자를추가로공급할수있을것으로추정되었으나, 해당지역에서고속도로까지접근도로를추가적으로개설하여야하는등부수적인고려사항이많아실행되지못하였다. 통근열차를운행하는문제도기관차및유류지원문제, 철로보수문제, 회차 ( 回車 ) 문제등여러가지문제가많고, 철로를복선화하지않는한열차운행을통해수송가능한근로자는최대 1만여명정도에그쳐근본적대책이되기는어렵다는결론에도달되었다. 또한봉동인근주민 1,000여명에게는자전거를지급하여자전거출퇴근을실시하였으나, 이또한전체출퇴근인원에비하면미미한수준으로큰의미를부여하기어려웠다. < 사진 Ⅲ-3> 북측근로자들의출퇴근모습 북측근로자들은관리위원회에서운영하는버스를이용하여출퇴근을하였다. * 출처 : 개성공업지구지원재단제공 ( 나 ) 숙소건설추진개성공단인근지역의노동력자체가충분하지않는상황에서개성공단에노동력을추가적으로공급하기위해서는북한의다른지역에서노동력을조달할수밖에없는실정이었다. 이에따라서, 다른지역 63

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 에서집단적으로노동력을받아들여야하는데이를위해서추가적인숙소를확보할필요가있었다. 물론, 가장좋은방안은북측이다른지역에서노동력을이주시켜개성시내에거주하게하는것이지만, 북측이이방안을추진할것으로기대할수는없었다. 2006년 6월개최된제12차남북경제협력추진위원회회의에서남북당국간에개성공단근로자의안정적공급을위한숙소문제를본격협의해나가기로하였으며, 북측의요청에따라근로자숙소문제에대한본격적인협의가진행되었다. 우선적으로, 건설해야할숙소의규모를확정하는문제가논의되었다. 개성공단의 1단계 (100만평 ) 개발만하더라도최소한 10만명이상의노동력이필요할것으로추정되었으나, 북측이개성시에서공급가능한노동력은확정하기어려운상태였다. 따라서숙소계획을수립하기위해서는정확하게북측에서공급할수있는노동력규모를파악하는것이필요했다. 이에따라북측에공급가능한노동력에대한기초자료를요청하였으나, 북측은끝내자료를제시하지않았다. 뿐만아니라공급가능한노동력산정에필요한개성시의성별, 연령별인구자료마저도군사비밀이라며제시하지않았다. 결국위에서설명한바와같이북한이발간한자료에서밝힌개성시인구를참고하여노동가능인구비율등을적용하여추계한결과에의존할수밖에없었고, 이렇게하여산출된공급가능노동력이약 5~6만명정도로추산되었다. 개성공단 1단계개발을위해서는최소한 10만명의노동력이필요하기때문에부족한약 5만명의노동력은개성시이외의다른지역에서공급되어야했으며, 이들을받아들이기위한숙소의규모도약 5만명을수용할수있는규모로상정되었다. 북측은근로자숙소를지어달라는요구만되풀이하면서도필요한자료협조에는무관심하였다. 다음으로는, 숙소건설장소를정하는문제가제기되었다. 우리측의 64

Ⅲ. 분야별운영실태 요청으로숙소건설을위한후보지에대한답사를진행하였고, 그결과개성공단 1단계경계선밖에위치하면서, 도보로약 20분정도의거리에위치한동창리일원의 5만평내외를후보지로선정하였다. 숙소건설을위한세부적인문제들, 즉전력, 난방, 용수, 오폐수처리등기반시설사용과관리비용처리문제등은서로이해관계가첨예하게대립되었으나, 결국남북이공동부담하는것으로정리되었다. 시공문제에있어서도북측은북측근로자가생활하는숙소이므로북측의시공법에따라지어져야하며, 북측이자재와인력을제공하겠다고주장하는등실리를챙기려고노력하였다. 북측의이런주장은그동안개성공단에서개성시로연결되는출퇴근도로, 남북관리구역내교량등에서북측이시공한공사의부실을경험한우리측으로서는선뜻받아들이기어려운것이었다. 근로자숙소는안전성이최대한보장되어야만하는것이기때문이었다. 우여곡절을거쳐 2007년 12월에는우선 15,000명규모의근로자숙소를건설하기로남북이합의서를체결하고, 예산 (558억원 ) 을책정하는등진척이있었다. 그러나이는노무현정부말기에이루어진남북정상회담의분위기와그후속조치차원에서이루어진것으로이명박정부출범이후유야무야되어버렸다. 이명박대통령은 개성공단에대규모의숙소가건설될경우북한근로자들의집단화로노사갈등과남북간체제갈등이생길수있다 고발언하는등숙소건설에대해부정적인인식을내비쳤다. 숙소건설에대한남북당국의노력이결실을거두지못하자이번에는일부기업인들이각개별공장에북측근로자의숙소를건설하겠다고주장하기도하였지만북측이이러한방식을수용할가능성이낮았다. 북측은북측근로자가개성공단내에서숙식하면서남측근로자와접촉이가능한상태가되는것을허용하지않았기때문이다. 또한정 65

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 부로서도근로자가부족한상황에서경제적여건이되는기업만근로자를더받으려숙소를짓는다면숙소건설여부에따라근로자공급에서부익부, 빈익빈현상이초래되고, 근로자공급을둘러싼우리기업간과당경쟁을초래할가능성을우려하였다. 숙소건설이실현되지못한이유는기본적으로이명박정부출범이후악화된남북관계가원인이라할수있지만, 이외에도몇가지현실적으로고려해야할문제가있었기때문이다. 첫째, 건설해야할숙소의규모가거대하고, 막대한자금이소요된다는점이었다. 산술적으로만볼때노동력 10만명이필요한개성공단 1단계에서만도최소 5만명규모이상의숙소가필요하고, 30만명이필요하게되는 3단계개발이완료되는시점에서는무려 25만명을수용할수있는규모가되어야했다. 이러한규모의숙소건설은사실상도시를건설하는것과맞먹는것이었다. 물론해외공단들도크고작은규모의근로자숙소를건설하여운영하고있지만, 개성공단과같은규모의근로자숙소는유례가없는것이다. 구체적으로중국소주공단도근로자숙소를운영하고있다. 그러나숙소는소규모이며, 각기업별로출퇴근이어려운타도시거주기술자등이필요한경우그들의숙소로제공하고있었다. 즉, 일반적인노동력은대부분거주지에서출퇴근하는가운데일부특수한경우에있는근로자들의숙식제공을위한용도로사용되고있었다는점에서개성공단의경우와는다르다. 개성공단의경우는모든외지노동력을숙소에수용하여야하므로규모면에서는외국공단의숙소와는비교도되지않을것이었다. 둘째, 숙소를건설한다고하여과연북측이근로자공급을차질없이할수있을것인지에대한의구심이있었다. 북측은평양이나, 신의주등지에서외지의인력을개성공단에투입하겠다고하였지만, 과연순조롭게실천할수있을지에대한회의적인시각도적지않았던것이 66

Ⅲ. 분야별운영실태 다. 이러한의구심의근거는그동안북측이보여준행태에서비롯된다. 크게두가지점에대한우려가있었다. 그중의하나는북측이그동안근로자공급을그들의의무로생각하기보다는일종의권한으로인식하였고, 근로자공급을각종임금인상과근로조건개선을위한요구사항을관철하는데이용해왔기때문이다, 따라서숙소가건설되면대규모근로자의공급권을활용하여각종임금인상압박이나, 근로조건개선을요구하는지렛대로활용할가능성이예상되었던것이다. 다른하나는, 일단근로자숙소가착공되고, 건설이진행되면북측의요구사항이많아져숙소가완공되어도실제로활용하기어려운상황에처할수도있다는우려였다. 이러한점은개성공단기술교육센터의사례에서잘확인할수있다. 북측은기술교육센터가착공되기이전에는운영조건등에대해제동을걸지않고있다가, 일단완공이되자북측강사들의임금을터무니없게높은수준으로지불할것을요구하였고, 기술교육센터의구체적인운영문제에대해무리한요구를계속하여결국운영이될수없었던것이다. 북측은이와같이일단건설이진행되어되돌릴수없는상태가되면그운영문제를들고각종무리한요구를하기시작하여결국은시설자체를무용지물로만드는행태를보여주었던것이다. 따라서개성공단의숙소도건설이완공된이후에는근로자관리문제, 전력 통신 용수 에너지등비용부담문제등을비롯한수많은운영문제에대해무리한요구를해옴으로서결국숙소가제대로운영되지못하게될가능성도배제할수없었다. 마지막으로고려해야할점은과연대규모의숙소를건설하여운영하는경우, 개성공단기업이경쟁력을유지할수있을지에대한것이었다. 숙소를건설하는경우, 기업입장에서는숙소를건설주체 ( 정부또는개발업자 ) 로부터임대를받아서사용해야하는데, 1인당매월 17~23달러정도로추정되는임대료와 1인당매월 13달러정도로 67

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 추정되는운영비용이추가되어 41 개성공단의경쟁력을떨어뜨릴것이분명하기때문이다. 물론, 임대료와운영비를기업과북측이절반씩부담하는방안이논의된바있으나, 북측은그들이부담해야할부분은임금인상을통해해결하려할가능성이컸기때문에결국은전액기업의부담이될가능성이높았다. ( 다 ) 기업의노동력과다수요억제근로자의공급을늘리려는다양한방안들이결실을거두지못하자, 정부는개성공단의노동력부족문제를완화하기위해기존입주기업의근로자수요를억제하는방안을강구하였다. 입주기업의인력수요가당초예상을훨씬초과했고, 북측도이에대한불만과어려움을표시하였기때문이다. 당초개발계획상예상했던노동력은 1단계부지에공장입주가완료되고, 가동하는경우필요한노동력을 10만명정도로예상하였으나, 1단계전체기업입주율이 40% 정도인 125개기업이입주한상태에서기업이고용한노동자가약 5.5만명에달하고있었다. 이런추세라면 1단계전체기업입주시약 13만명이상의노동력이필요한것으로추산되었다. 더구나노동력부족으로기업의수요는항상 100% 충족되지못했으며, 개성공단조업이중단되던시점에서도기업의수요보다약 1만 7천명정도부족한 5만 5천명만이공급되고있었다. 노동력의부족은개성공단에노동집약적업종인섬유봉제업종이 60% 를차지함에따른현상이라고할수있다. 특히정부가정책적으로건설한아파트 41 최상희외, 개성공단근로자기숙사건립계획연구, LHI Journal, Vol. 6, No. 2 (2015), p. 76 에의하면임대료는숙소건설총사업비를 803 억원으로산출하고이중정부의무상지원대상인기반시설공사비 (51 억원 ) 을제외한 752 억원을 30 년간회수한다고가정하여 1 인당월 $17~23 으로산출하였다. 운영비용은상하수도, 전기, 난방, 수선유지, 보험, 관리원인건비등의비용으로구성되었다. 68

Ⅲ. 분야별운영실태 형공장은노동집약적특성이더강한영세기업이입주하였으며, 노동력을빨아들이는블랙홀과같은존재였다. 정부는입주기업측의과도한노동력수요를줄이기위해기업들에게과도한근로자신청을자제토록하는한편, 중장기적으로는노동집약적인입주기업의업종을점차기술집약형으로전환해나간다는계획을수립하였다. 그러나, 당장과잉설비를운영하고있는기업들에대한노동력통제는현실적으로쉽지않았고, 이미분양이이루어진상태에서입주하는기업의업종전환을유도하는것은사실상불가능했다. 특히기술집약형업종에필요한기계설비들이전략물자반출통제대상이될가능성이높다는사실을감안할때현실적으로추진되기는어려운부분이있었다. 이처럼기업의근로자수요를통제함으로써근로자부족문제를다소나마해소하려는노력도현실의벽에부딪혀성과없이끝나고말았다. < 사진 Ⅲ-4> 북측근로자들의사내활동모습 북한근로자들이회사내에서생산활동을하고, 점심을먹고있다. * 출처 : 개성공업지구지원재단제공 69

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 나. 노력의채용과배치 (1) 채용과배치절차노력의채용과배치에관한노동규정의주요내용에따르면 1 필요한노력을보장하는사업은노력알선기업이한다. 기업은노력알선기업에필요한노력을신청한다 ( 노동규정 8조 ). 2 기업과노력알선기업은노력알선계약을맺는다. 기업은기능시험, 인물심사같은것을통하여필요한노력을선발할수있다 ( 노동규정 9조 ). 3 기업은선발된노력자와월노임액, 채용기간, 노동시간등에대해노력채용계약을맺어야한다. 노력채용계약을맺은노력자는기업의종업원으로된다 ( 노동규정 10조 ). 4 노력알선기업은기업으로부터노력알선료를받을수있다. 노력알선료는노력알선기업이공업지구관리기관과협의하여정한다 ( 노동규정 11조 ). 5 기업은종업원대표와협의하고모든종업원에게적용되는노동규칙을작성하고실시할수있다. 노동규칙에는노동시간과휴식시간, 노동보호기준, 노동생활질서, 상벌기준같은것을밝힌다 ( 노동규정 13조 ). 그러나노력알선기업은설립되지못하였으며북측총국이기능을대신하였다. 노동규정에따른노력의채용절차는다음과같다. < 그림 Ⅲ-1> 노동력채용절차 노력신청 노력알선계약 알선및전형 채용계약 알선료지불 기업 총국기업 총국총국 기업 기업 북측종업원 기업 총국 * 출처 : 개성공업지구로동규정 ( 최고인민회의상임위원회, 2003.9.18.) 을토대로필자정리 70

Ⅲ. 분야별운영실태 (2) 노력알선및배치관련남북간협의경과북측근로자를적시에공급할수있도록남측관리위원회와북측총국은지속적인협의를해왔다. 그결과 노력알선에대한합의서 (2005.4.28) 와 노력보장을위한노력알선기업설립지원합의서 (2007.12.25) 를체결하였으며, 2010년부터는 노동력우선공급기준 을마련하였다. ( 가 ) 노력알선에관한합의서 체결관리위원회와총국은 2005년 4월 28일 노력알선에대한합의서 를체결하여노력알선기일, 노력알선료, 노력알선절차등노력알선전반에대한제도적기초를마련하였다. 주요내용으로는 1 노력알선료는 1인당 17달러, 2 기업의책임없는사유로인한결원충원및계약기간만료로인한재계약의경우노력알선료면제, 3 기업은계약조건 ( 자격요건 ) 에부적합한노력은거부할수있고, 4 노력알선기한은기업이요청한날로부터 20일안으로하는것등이다. 노력알선료에대한협의과정에서북측은처음에 1인당 100달러수준의알선료를요구하였는데우리측은국제사례를기준으로해야한다는입장을견지하면서최종 17달러에합의하였고이후동일한수준의알선료를유지해왔다. 노력알선에관한합의서체결이후에도북측은입주기업들에대한노동력공급부족상황을이용하여 노동력이시급한기업에대해서는알선료를올려받고, 알선료를인상해주는기업에우선적으로노동력을공급하는등의방법으로알선료를실질적으로인상하기위한다양한시도들을계속하였고, 이에따라합의서를위반하는사례도빈번하게발생하였다. 71

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 ( 나 ) 노력알선기업설립및지원에대한합의서 체결북측총국은 2007년 5월부터개성시의노동력공급이점차한계상황에도달함에따라노력선발범위를개풍 장풍군등개성시외곽지역으로확대해야하며, 문제를담당할노력알선기업의설립이필요하다면서관리위원회에이에대한지원을요청해왔다. 당시북측총국은개성시의노동력자원이고갈됨에따라인력알선의한계비용이증가하고있어기존의알선료수입만으로는충당할수없다면서남측의지원이없으면노력알선료를인상할수밖에없다고주장하였다. 이러한북측의주장에대해우리측은노력알선의근본책임이북측에있으므로노력알선에소요되는비용은북측이자체적으로해결하는것이타당하다고대응하였다. 그러나총국의요청을계속외면할경우노력공급차질의책임을우리측에전가할것이우려되고, 또한그동안노동규정에는설립토록되어있음에도실제로는설립되지못하고있었던노력알선기업의설립을지원함으로써노력공급을위한북측의책임성을확보할필요가있었다. 또한북측의열악한도로 통신 행정인프라를감안하여, 개성시외곽지역의인력을모집하기위해버스와유류, 인력모집사무실용사무기기등최소한의수준에서지원이필요하다고판단하여이러한지원내용을담아 2007년 12월 25일 노력보장을위한노력알선기업설립지원합의서 를체결하였다. 그러나합의서체결직후이명박정부가출범하였고, 남북관계가경색됨에따라동합의서는제대로시행되지못하였으며, 2009년 5월까지도합의서이행은보류되었다. 총국은합의서의내용에따른지원을이행할것을계속요구해오면서, 합의서미이행으로인해노동력이공급되지못하는경우전적으로남측에서책임져야할것이라고압박해왔다. 이러한상황속에서우리측은합의서의일부만이행할수밖에없음을북측에설득, 2009년 5월이후합의서사항의일부 ( 차량 72

Ⅲ. 분야별운영실태 2 대지원, 유류 400L/ 월 ) 만지원해왔다. ( 다 ) 노동력우선공급기준 마련북측은노동력부족상황을이용하여, 노동력을자의적기준에따라기업에공급함으로써노동력공급의객관성 투명성문제가기업들로부터지속제기되었다. 특히후발기업들의노동력부족문제를보완하기위해우리측은노동력공급관련 노동력우선공급기준 마련을요구하고북측과협의를진행하였다. 노동력우선공급기준은기업의투자현황 가동현황 인원현황및입주시기등을고려하여우선적으로노동력을공급할기업의순서를정한것이었다. 총국도이러한기준에동의함에따라노동력이우선순위에따라공급되기시작했으나기준마련에도불구하고북측의위반사례가빈번하게발생하여공급기준의실효성을확보하기어려운상황이발생하였다. 3. 노무관리 / 노동제도가. 노무관리 (1) 관련제도 ( 노동규칙 제정문제 ) 개성공업지구로동규정 은노무관리와관련하여주로노동시간과휴식보장, 안전사고방지등노동보호와노동분쟁의해결등근로자의보호에관한사항을규정하고있다. 또한, 실제기업의경영과관련한근로자근태관리, 작업지시및배치등노무관리의세부적인사항에대해서는기업별로노동규칙을작성하여관리하도록하고있다. 42 노동규칙은우리의경우일종의 사규 ( 社規 ) 에해당하는것으로 73

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 각기업이소속종업원에대하여근로규칙과휴식시간, 생활질서, 상벌기준등을규정한것이다. 기업별로자신들의특성에적합한근로자의관리감독과질서유지를위한노동규칙을제정하고시행하는것이필요하나, 개성공단에서는제도적으로보장된노동규정이실제로는제정되지못하였다. 이에따라기업차원에서근로자의근태관리, 상벌등이체계적으로관리되기어려웠고, 그때그때북측직장장과남측의기업책임자가협의하여해결하는방식으로관리가될수밖에없었다. 개성공단에서노동규칙이작성 시행되지못한가장큰이유는각개별기업이노동규칙을작성하기위해북측과협의할정도의협상력을갖고있지못하고있었기때문이라생각된다. 이에따라기업측에서는개별기업의부담을덜고자관리위원회에표준적인노동규칙안을제정해달라고요청하였고, 관리위원회는표준안을마련하여북측과협의한바있으나, 상벌과징계기준등에있어서이견을좁히지못함에따라성과를거두지못했던것이다. 이처럼남북간에노동규칙에대한합의가어려웠던보다근본적인이유는북측이북측근로자가남측기업에의해통제받는것을수용할수없었기때문이라고할수있다. (2) 노무관리실태기업의노무관리주체는남측기업을대표하는법인장과주재원, 북측의종업원대표와근로자로구성된다. 그러나실제노무관리에있어남측의법인장과주재원이관여할수있는영역은생산에관한기술적부분에국한되고있다고봐야할것이다. 그외상당부분은북 42 개성공업지구로동규정 제 13 조 ( 로동규칙의작성과실시 ): 기업은종업원대표와협의하고, 모든종업원에게적용되는로동규칙을작성하고실시할수있다. 로동규칙에는로동시간과휴식시간, 로동보호기준, 로동생활질서, 상벌기준같은것을밝힌다. 74

Ⅲ. 분야별운영실태 측에의해자율적으로이루어진다고할수있다. 이러한현실에서종업원과남측기업의관계는통상자본주의사회에서와같은종업원과사용자의관계로보기어려운측면이많고, 다소형식적관계라할수있다. 즉, 기업이사용자의입장에서근로자에대한인사권, 작업지시권, 상벌권등을직접적으로행사하기가어려운구조였던것이다. 북측근로자의직제는통상종업원대표 ( 직장장 ) 총무 반장 조장으로구성된다. 관리위원회의조사결과에따르면, 직장장과총무는북측이선임하되, 조 반장은기업이직장장의추천을받아협의하여결정한다. 직장장은생산활동에직접관여하기보다는전체북한근로자들의근무태도, 생산활동, 노동보호물자지급, 생산총화등을관리하는총괄적역할을수행하며, 기업측대표인법인장을상대하여제반문제를협의하는창구역할을수행한다. 총무의경우주로북한근로자들을감시하는역할을수행한다. 이밖에반장과조장은생산활동을직접수행하는하부조직의책임자라고할수있다. 43 근로자에대한관리와업무지시도통상직장장과조장, 반장을통해서이루어지는체계이며, 입주기업들은거의모든노무관리에관한사항을북측직장장과의협의하여야한다. 원활한노무관리를위해서는북측직장장의협조가관건이며, 입주기업들은북측직장장을통하여간접적인방식으로노무관리를시행하고있다. 이러한노무관리체계는북한식공장관리체계를그대로개성공단에적용한것이라고할수있다. 즉, 공단운영과관련해서우리측에서는개성공단이자본주의적인법과제도에의해운영될것으로예상하였으나, 노무관리만큼은북한식관리체계가그대로적용되었던것이다. 이와같은현상은북한당국이근로자에대한관리감독권을체제문 43 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017. 1.19.). 75

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 제와직결되는문제로보고있는데서비롯된다. 또한장기간분단으로인해북한근로자들이남한관리자로부터직접업무지시를받는것을꺼리는심리적경향과실질적으로남측기업이북측의근로자를관리하고통제할수있을정도의관리인력을파견하기곤란한현실적인여건도영향을미쳤을것으로판단된다. 개성공단의노무관리에대해입주기업들이호소한가장큰애로사항은 3가지정도로요약된다. 첫째는기업경영의자율성확보를위해노무관리에결정적인영향력을미치는직장장, 총무, 조 반장등북측관리자를남측의기업주가선발토록하거나, 북측이임명하더라도사전에기업측과협의절차를거치도록하여기업의인사권을보장해달라는것이었다. 기업의생산활동에큰영향을미치는직장장등이기업의의사와무관하게북측이일방적으로지명하여배치함으로써기업들의근로자들에대한직접적인인사관리가제대로이루어지지못했다. 이처럼기업의인사권요구는기업경영의본질적요소이나, 개성공단에서는이것이보장되지못했던것이다. 인사권보장을위해기업은물론, 관리위원회차원에서도북측에지속적으로문제를제기하였으나북측이소극적태도로일관함으로써개선되지못하였다. 둘째, 근로자의근태관리에관한것이었다. 근로자들은결근과조퇴등의근무상황을북측의직장장또는조 반장에게만알리고허락을받았기때문에남측의법인장들은근로자가결근했는지, 조퇴했는지알수없었다. 이에따라장기결근자가발생해도무방비상태로내버려둘수밖에없었다. 종업원이근무중에작업장을이탈하는일이빈번히일어나도적절하게통제할방법이없었던것이다. 셋째, 근로자의배치를전환하는문제였다. 기업의법인장은생산성제고를위해근로자를탄력적으로배치하고, 각자의기능기술수준에따라적재적소에배치할수있기를원했으나, 이모든것들이북측 76

Ⅲ. 분야별운영실태 직장장에의해임의로바뀌는사례가많았다. 이러한상황에서기능이낮은사람이기능이높은사람이있어야할공정에투입되는등생산활동에도많은장애가조성되었고, 입주기업의법인장들은근로자를원래의위치로되돌려줄것을직장장에게항의하는사례도자주발생하였던것이다. 이렇게노무관리가북측에의해이루어지는구조속에서는근로자의배치문제, 출결사항등근무태도문제, 작업지시문제등으로노무관리를둘러싼끊임없는분쟁과마찰의가능성이상존할수밖에없다. 분쟁과마찰이발생할경우대부분은현지관리위원회와북측이협의를통해문제를해결해왔으나북측의집단조퇴 태업등집단행동으로까지비화되는경우도종종있었다. < 표 Ⅲ-12> 노무관리관련주요분쟁사례 1 재직중근로자를타기업에알선 채용 2007 년 7 월 T 사에서청소담당으로재직중이었던근로자가신발업체인 S 사에신규노력으로알선된사례발생 * 해당근로자는점심시간에외출을한다고하고는 T 사를나갔는데, 그날오후에 S 사에신규노력으로채용되었으며, 이사실을 T 사의우리주재원이 S 사를방문하였다가우연히해당근로자를발견하면서알게됨. 이에 T 사와관리위원회는즉시회사의동의없이일방적으로근로자를이동시킨것에대해항의, 다음날해당근로자는다시 T 사로출근하면서일단락 2 입주기업 - 근로자간노무분쟁 A 사직장장이종업원의배치를임의로조정한사건발생, 2007 년 6 월 25 일법인장이이를지적하자직장장은노무관리권한은자신의권한이라며항변 * A 사법인장은이상태로는공장가동을할수없다며가동중단을지시, 직장장또한근로자를퇴근시키겠다며회의실을퇴장하는등충 77

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 돌이발생, 관리위원회와총국은기업을방문, 사실관계확인및중재시도 * 북측협력부장은우선공장가동을정상화시킨뒤문제를해결하자는입장을밝혔으나, 회사측은 배치전환된노력이원상회복될때까지공장가동할수없다 는입장을고수. 인사권이기업에있음에도직장장의월권행위가재발되고있는상황에대해문제제기하며강력대응 6 월 26 일, 총국노동처장이기업을직접방문하여종업원에대한원상복귀를지시하자다음날직장장은원상회복조치를하여회사는재가동조치를취함. * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 나. 노동제도 (1) 노동규정 과 노동규정시행세칙 운영 ( 가 ) 노동규정시행세칙 제정경과개성공단의노동제도를규율하는기본규정은 개성공업지구로동규정 이다. 노동규정은 2003년 9월 18일북한최고인민회의상임위원회결정제2호로제정되었다. 노동규정은총 49개조항으로구성되어있는데근로자의채용과해고, 노동시간과휴식, 노동보수, 노동보호및분쟁해결관련내용을담고있다. 노동규정은관련사항을초보적수준에서개괄적으로만규정하고있어현실에서발생하는노동관계를구체적으로규율하기위해서는시행세칙을통해보충할필요가있었다. 개성공업지구법은이러한시행세칙의제정권한을북측에부여하고있다. 44 북측은노동규정의세부이행을위해공단가동초기부터 1 개성공 44 개성공업지구법 제 22 조 : 중앙공업지구지도기관 ( 총국 ) 의임무는다음과같다. 1. 개발업자의지정, 2. 공업지구관리기관의사업에대한지도, 3. 공업지구법규의시행세칙작성, 4..., 8. 이밖에국가로부터위임받은사업. 78

Ⅲ. 분야별운영실태 업지구로동보수시행세칙 (2008.11.2), 2 개성공업지구로력채용및해고시행세칙 (2008.10.1), 3 개성공업지구로동시간및휴식시행세칙 (2008.10.1.), 4 개성공업지구로동보호시행세칙 (2008. 10.1) 등 4개의시행세칙을마련하였다. 그러나북측이제정한시행세칙들은상위규정인노동규정에없는조항을신설한것이거나, 노동규정과충돌하는내용을담고있었다. 이러한시행세칙에대해우리측은동의할수없다는입장을견지하였고, 북측은시행세칙의내용을일부수정해가면서우리측에협조할것을요청하였으나, 이견을좁히지못한상태가지속되었다. 이러한가운데북측은시행세칙을인정하지않는것은북측의 입법주권 을침해하는것이라고주장하며, 시행세칙을기업에게강행하려하였다. 그러나우리측은시행세칙을인정할수없다는입장을견지하였다. 이에입주기업들은혼란스러운상황에빠졌으며, 일부기업은북측의회유 압박으로인해시행세칙을받아들이는사례도발생하였다. 시행세칙을둘러싸고시행을강행하려는북측과, 시행세칙을인정하지않으려는남측사이에는갈등이증폭되어갔다. 이에북측은 2014년 11월에시행세칙의상위법규인노동규정자체를일방적으로개정한뒤, 개정된노동규정의내용을반영하여수정한 4개의시행세칙 ( 채용과해고, 노동시간, 노동보호, 노동보수 ) 을 2015 년 5월에우리측에통보해왔다. 그러나우리측에서북측이일방적으로노동규정개정자체를인정하지않음에따라시행세칙도실제시행되지는못했다. 79

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 표 Ⅲ-13> 남북간노동규정시행세칙협의경과 2007.11.27./12.26. 북측, 채용및해고, 노동시간과휴식, 노동보호, 노동보수 에대한세칙 ( 초안 ) 우리측에전달 2008.3.13. 우리측수정안북측에전달 2008.10.1. 북측, 노동세칙 3 개분야 ( 채용과해고, 노동시간, 노동보호 ) 에대한일방적시행을통보 2008.12.10. 관리위, 북측에 3 개분야일방시행통보에대한이의제기및일부조항재협상제기 2008.12.16. 북측, 노동세칙 노동보수 분야에대한최종안 (11.20 시행 ) 일방통보 2010.7.28. 북측, 노동세칙 제재및분쟁해결 분야최종안 (7.21 시행 ) 일방통보 2015.4. 북측, 개정된노동규정의내용을시행세칙으로작성하여통보 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) ( 나 ) 노동규정과시행세칙의충돌시행세칙은상위법규인노동규정의위임없이이에위배되거나벗어난내용을규정함으로써노동규정과충돌하게되었다. 노동규정에는없는내용이시행세칙에서신설된내용을몇가지예시해보면, 기업사정으로인한해고시해고자노임지급, 45 24시간초과하는근무에대한 300% 가급금지급, 46 재해보상금지급, 47 근무시간 45 개성공업지구로동보수시행세칙 (2008.11) 제18조는 기업은해고자에게해고가결정되기전 3개월간의로임총액을그기간의일수로나눈평균로임을계산하여 30일간의로임을지불하여야한다. 는조항을신설하였는데이는노동규정에근거가없는조항을신설한것임. 46 개성공업지구로동보수시행세칙 (2008.11) 제11조 2항은 부득이한사정으로련속적인연장및야간작업을시켰을경우에는시간당또는일당로임액의 300% 에해당한가급금을주어야한다. 고규정하였는데이는노동규정제31조에규정된가급금의최대치 100% 를초과하는것임. 47 개성공업지구로동보호시행세칙 (2008.11) 제54조는 기업은이세칙제44조에규정한로동재해를일으킨경우해당피해자종업원에게재해보상금을지불하여야한다. 재해보상금은해당로동재해가발생한경우보험료, 로동나이에이르지못한자녀수, 부양자수, 민족풍습같은것을참작하여종업원대표와협의하여정한다. 라고규정하고있는데이는노동규정에근거없는조항을신설한것임. 80

Ⅲ. 분야별운영실태 중휴게시간부여 48 등이있다. 이와같은문제로노동규정과시행세칙간의충돌문제를놓고입주기업과근로자들간에갈등이야기되었으나, 공정한해석을제공하는중립적중재기관이부재한실정이었다. 결국기업과종업원간발생한의견차이는자력구제 실력행사로해결되는경우가대부분이었으며, 북측은 입법주권 을자신들이갖고있기때문에자신들이제정한시행세칙을무조건따라야한다는입장을견지하며남측기업을압박하였다. 관리위원회와총국이기업과근로자간에발생한의견차이를중재하려는시도를하였지만총국은북측근로자의이익만을대변하는경우가많아중립성을기대하기어려웠다. 반면에관리위원회의해석에대해서는총국이동의하지않는경우가대부분이었기때문에실효성을확보하기어려웠다. (2) 북측의일방적노동규정개정북측은그들이제정한시행세칙들이남측의반대에부딪혀제대로시행되지못하자 2008년부터는남측과의협의를중단하고일방적으로시행할것임을공식통보해왔다. 그동안은일방적시행을시도하면서도남측과협의는지속하였고이과정에서일부조항에대해지속적으로수정해왔으나, 2008년부터는더이상협의는없다며최종적인입장형태로시행세칙을남측에통보한것이다. 그러나시행세칙의내용에불합리한부분이많았기때문에북측이강요한다고시행될수있는것이아니었다. 따라서북측이시행을일방적으로통보한이후에 48 개성공업지구로동시간및휴식시행세칙 (2008.10) 제 6 조는 기업은하루로동시간안에종업원들에게오전 20 분, 오후 20 분정도의휴식시간을보장하여야한다. 라고규정하였는데이는노동규정에서보장하고있는 로동시간과휴식 규정에없는내용을신설한것임. 81

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 도시행세칙은여전히기업의강한반발과남측의반대에부딪혀시행이원활하게이루어지지못하였다. 북측은시행세칙제정을통해임금인상등그들이원하는목적을달성하기어렵게되자아예상위규범인노동규정자체를일방적으로개정하기에이르렀다. 북측은 2014년 11월 20일최고인민회의상임위원회결정으로노동규정총 49개조항중 13개조항을일방적으로개정하고, 12월 5일인터넷선전매체인 우리민족끼리 를통해개정사실을공개하였다. 또한 12월 8일에는총국이관리위원회에개정된노동규정의내용을공식문건으로전달하였다. 문건을전달하면서북측은노동규정을수정하게된이유를 지난 10년간개성공단의운영을토대로공업지구의발전취지와국제적관행등을비탕으로수정한것이라고설명하며, 법과규정의개정권한은북측이가지고있는만큼이를받아들일수없다고하는것은용납할수없다 고강조하였다. ( 가 ) 주요개정내용 1) 관리위원회기능의무력화, 총국에게독단적노력관리권한부여 노력채용과관리사업에대한감독통제를총국이하도록규정기존노동규정은노력채용과관리사업에대한감독통제를공업지구관리기관 ( 관리위원회 ) 이하도록하고있으나, 49 개정노동규정은 로력보장사업에대한지도통제는중앙공업지구지도기관 ( 총국 ) 이한다. 로개정하였다. 북측이이렇게노동규정을개정한것은근로자의공급, 관리에있어관리위원회의간섭을받지않고북측이독단적으로하겠다는의도를보여주는것이라고할수있다. 49 로동규정 제7조 : 공업지구에서기업의로력채용과관리사업에대한감독통제사업은공업지구관리기관이한다. 82

Ⅲ. 분야별운영실태 노력알선료에대해총국이직접기업과협상할수있도록규정기존노동규정은노력알선료는노력알선기업 ( 총국 ) 이관리위원회와협의하여정하도록하였으나, 50 개정노동규정은 로력알선료는로력알선기업이관리위원회또는기업과협의하여정한다. 라고규정하였다. 노력알선기업의역할을실제로는총국이수행하고있었기때문에이규정은총국이개별기업과직접노력알선료를협의할수있도록한것이다. 북측의개정의도는노동력이시급한기업을총국이직접압박하여알선료 (17$/1인) 를인상하려는것으로추정되었다. 벌금, 영업정지등기업에대한제재를총국이부과할수있도록규정기존노동규정은공업지구관리기관 ( 관리위원회 ) 에게노동규정을위반한기업에대해제재를부과할수있는권한을부여하고있으나, 51 개정노동규정은 중앙공업지구지도기관과공업지구관리기관은이규정을위반한기업에게 100~2,000달러까지벌금을물리거나영업을중지시킬수있다 라고규정하여관리위원회외에총국도직접기업에제재를가할수있도록하였다. 이는총국이직접기업의경영에간섭하고, 기업에대한통제권을확보하려는의도가반영된것이라고판단되었다. 50 로동규정 제11조 : 로력알선기업은기업으로부터로력알선료를받을수있다. 로력알선료는로력알선기업이공업지구관리기관과협의하여정한다. 51 로동규정 제46조 : 공업지구간리기관은이규정을어기고엄중한결과를일으킨기업에게 100-2,000US$ 까지의벌금을물리거나영업을중지시킬수있다. 83

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 2) 임금제도개편을통한경제적실익추구 월최저노임인상기준폐지, 총국이매년정하도록규정기존노동규정 ( 제25조 ) 은 월최저로임은전년도월최저로임의 5% 를초과하여높일수없다. 월최저로임을높이는사업은공업지구관리기관이중앙공업지도기관과합의하여야한다. 라고규정하고있으나, 개정노동규정은 월최저로임은중앙공업지구지도기관이종업원의로동생산능률, 공업지구경제발전수준같은것을고려하여해마다정한다. 라고개정하였다. 이는월최저노임인상의상한선인 5% 를철폐하고, 관리위원회와총국이합의하여인상하도록한합의규정도폐지하여월최저노임을총국이매년독단적으로정할수있도록한것이다. 사회보험료산정기준을개정, 사회보험료인상기존노동규정은노동보수의종류를 로임, 가급금, 상금, 장려금 으로구분하고있으나, 52 개정노동규정은 로동보수에는로임 ( 가급금포함 ), 장려금, 상금이속한다. 고규정하여기존노동규정상노동보수의종류인가급금을 로임 에포함시켰다. 이는노동규정에따라기업이매달월노임총액의 15% 를북측에납부하고있는사회보험료 53 의산정기준이되는월노임의몫을크게하여실질적으로사회보험료를인상하기위한것이다. 퇴직보조금지급확대 기존노동규정 ( 제 19 조 ) 은기업의사정으로 1 년이상일한종업원을 52 개성공업지구로동규정 제24조 : 로동보수에는로임, 가급금, 장려금, 상금이속한다. 53 개성공업지구로동규정 제42 조 : 기업은공화국공민인종업원에게지불하는월로임총액의 15% 를사회보험료로달마다계산하여다음달 10일안으로중앙공업지구지도기관이지정하는은행에납부하여야한다. 사회문화시책과관련하여기업은사회보험료밖의다른의무를지니지않는다. 84

Ⅲ. 분야별운영실태 내보내는경우퇴직보조금을주는것으로규정하고있으나, 개정노동규정은 기업은 1년이상일한종업원이퇴직하는경우해당한보조금을주어야한다. 라고규정하여 기업의사정으로 라는문구를삭제하였다. 이는기업이종업원을내보내는경우가아닌자발적인퇴직의경우도 1년이상근무한경우에는퇴직보조금지급하도록범위를넓힌것이었다. 가급금차등지급을통한임금인상기존노동규정에는장려금의지급기준이나, 임금차등에대해아무런규정이없었으나, 개정노동규정에서는 종업원의기술기능수준, 근무년한, 로동조건에따르는가급금을지불하여야한다. 라고규정하고있다. 종업원의기술기능수준, 근무연한, 노동조건에따라지급되는것은일종의자격수당과유사한것으로기존노동규정에의한장려금에해당하는것이나, 개정노동규정에서는이를가급금에포함하여규정하면서차등지급토록한것이다. 북측이이렇게하는것은결국임금인상효과를노린것이라고할수있다. 북측은기존근로시간에비례하여주어지던가급금에대해근로시간을계속늘리는것이한계에다다르자, 근로시간이외의요소인장려금적요소까지가급금에포함시킴으로써가급금을추가적으로높일수있도록한것이다. 3) 임금직불제폐지기존노동규정 ( 제32조 ) 은 기업은로동보수를화폐로종업원에게직접주어야한다. 라고규정하여임금직불제도를규정하고있었으나, 개정노동규정은 기업은로동보수를종업원에게화폐로주어야한다. 라고수정하여 직접 이라는용어를삭제함으로써임금직불제 85

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 도를폐지하였다. 이는그동안비록실행되지는못하였지만제도적으로는존치시켜온임금직불제도를폐지함으로써임금직불제미시행에따르는논란을회피함은물론, 근로자의임금을보다공공연하게당국이수취할수있도록하기위한것이다. 4) 기타모성보호등기업의의무강화여성보호와관련하여 임신하였거나젖먹이어린이를키우는녀성종업원에게는연장작업, 밤작업, 건강에해로운작업을시킬수없다. 라고규정하여기존노동규정에의하면임신 6개월이지난여성에게만적용되는보호범위 54 를확대하였다. 또한작업과정에서종업원사망, 부상, 중독등사고가발생하였을경우, 기존노동규정에는해당기업에게관리위원회에신고토록의무만부과되었던것을 55 개정노동규정에서는기업이해당한대책을세우도록의무를추가하고, 관리위원회에는기존에는없던노동재해심사회의를개최하도록하는등산업안전조항을강화하였다. ( 나 ) 개정된노동규정의시행경과 1) 북측의일방적시행과압박북측은노동규정의 13개조항을개정한이후, 남측에서반대여론이강하게형성되자, 개정노동규정을한꺼번에전면실시하지않고가장 54 개성공업지구로동규정 제34 조 : 임신 6개월이지난녀성종업원에게는힘들고건강에해로운일을시킬수없다. 기업은녀성종업원을위한로동위생보호시설을충분히갖추어야한다. 55 개성공업지구로동규정 제39조 : 기업은작업과정에서종업원이사망하였거나부상, 중독과같은사고를일으켰을경우즉시공업지구관리기관에알려야한다. 이경우공업지구관리기관은중앙공업지구지도기관에보고하여야한다. 중앙공업지구지도기관은공업지구관리기관과협의하여사고심의를조직진행하여야한다. 86

Ⅲ. 분야별운영실태 경제적의미가큰조항부터순차적인시행을시도하였다. 북측은우선개정노동규정의 2개조항을 2015년 3월 1일부터시행할것이라고관리위원회를통해우리측에통보해왔다. 그내용은 1 2015년 3월 1일부터월최저노임을 74달러로인상하고, 2 사회보험료는가급금이포함된임금의 15% 로적용한다는것이다. 북측이통보한월최저노임 74달러는 2014년월최저노임 (70.35 달러 ) 을 5.18% 인상한것으로기존노동규정에의한월최저노임의상한선 5% 를초과한것이기때문에우리정부는이를수용할수없다는입장이었다. 실제금액면에서보면 5% 인상 (73.87달러) 과불과 0.13달러차이가나는미미한액수이지만 5% 를초과하였다는점이중대한문제라는인식이었다. 금액차가미미하다고이를수용할경우북측은다음해부터결국그들이원하는수준의임금인상을시도할가능성이크기때문이었다. 북측은 2009년개성공단의특혜조치철회를주장하며, 남북당국간회담에서개성공단근로자의임금을월 300달러로인상하고, 매년 10~20% 인상할것을요구한바있기때문이다. 사회보험료도기존노동규정상노동보수의분류체계를변경하는것으로, 임금제도의변경에관한것이었기때문에우리측에서는북측의일방적인변경을수용할수없다는입장이었다. 우리정부가다소강경한원칙적입장을견지한이유는북측이우리의대응정도에따라앞으로개성공단의운영에관한출입체류, 세금, 보험등나머지규정들도북측이입법주권을내세워일방적으로개정할가능성이있다고판단하였기때문이다. 이에따라서, 북측의일방적법 제도개정시도를원천적으로차단할필요가있었던것이다. 북측은노동규정개정문제에대해당국간협의를통해협의하자는우리측의요구에불응하며, 노동규정개정은북측의입법주권에관한 87

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 것으로남측과협의할사안이아니라는입장을고수하였다. 북측은개별기업을대상으로개정된노동규정은무조건시행되어야한다며강제적인적용을압박하였다. 북측이시행하기로통보한 3월분임금은통상 4월 10~20일사이에지급된다. 이를위해 4월초부터각기업의북측회계원들이종업원의출근기록등을가지고임금을계산하여임금대장을만들고, 여기에북측의종업원대표와남측의기업법인장이서명한이후각각 1부씩보관한다. 임금은입주기업이개성공단에인접한 (1단계경계밖에위치 ) 북측총국사무소내에위치한세무소를직접방문하여납부한다. 3월분임금의계산시점이도래됨에따라입주기업들은북측의요구대로인상된임금을계산하여야하는지, 우리정부의방침에따라기존노동규정에맞추어임금을지불해야하는지혼란스러워하였으며, 정부에게확실한지침을줄것을요청하였다. 이에따라우리정부는 3월분임금계산이시작되는시점인 4월초에입주기업에대해 3월분월최저노임과사회보험료는북측이일방적으로인상한기준대로지급하지말고인상되기전종전기준대로지급할것을가이드라인으로제시하였다. 한편, 북측은적용을통보한월최저노임과사회보험료지급시점이다가오자기업별로다양한압박과회유수단을동원하며일방적으로인상한임금을납부할것을압박하였다. 북측은인상된임금을지급하지않는기업에대해서는잔업거부, 태업등을통해압박하였다. 이는기업의생산에막대한차질을초래함으로써기업에피해를입히는것인데, 개성공단의기업이대부분바이어로부터상품을주문받아생산하고, 납품하는 OEM 방식의생산기업이라는점에서납기일을맞추지못하는경우기업이감당하기어려운손실을초래한다는점에서기업에게는강력한압박수단으로작용하였다. 많은기업들은북측의 88

Ⅲ. 분야별운영실태 잔업거부와태업으로인한어려움을호소하였다. 잔업거부는기업이생산량을일부조정하면감내할수도있는것이었으나, 태업은출근하여생산활동을아예하지않는것이므로기업들에게는잔업거부보다훨씬강력한압박수단이되었다. 북측은임금대장을작성함에있어우리기업에게편법적수단을부추기기도하였다. 정부의가이드라인에따라월최저노임과사회보험료는종전기준으로계산하여형식적으로는정부가이드라인에맞추면서도, 노동보수의다른항목인장려금과상금등을조정하여결과적으로임금인상을관철하려고시도하였다. 또한북측은 3월분임금을납부하기위해북측세무소를방문한우리기업에게개별적으로 담보서 라는것을제시하고서명을강요하기도하였는데, 그내용은 3월분임금은종전기준에따라납부하되, 차액은추후납부한다. 는것이었다. 이는결국북측이일방적으로인상한임금을인정하는전제하에서작성된것이기때문에정부로서는받아들이기곤란한것이었다. 북측이동원한또하나의수단은바로연체료부과였다. 임금에대한연체료부과는노동규정에는근거가없는것으로우리정부는인정할수없다는입장이었다. 그러나북측은노동규정의집행을위해제정한시행세칙중하나인노동보수세칙 ( 제21조 ) 에서임금체불에대한연체료규정을신설 56 하였고, 이를근거로 3월분임금에대해 4월 20일부터매일 0.5% 씩최장 30일까지연체료를부과하겠다고기업을압박하였다. 북측은연체료를부과하기로한 4월 20일까지도기업의임금납부실적이저조하자, 납부기간을 4월 24일까지연기해주면 56 개성공업지구로동보수시행세칙 (2008.11) 제 21 조 : 종업원들에게일을시키고로임을제때지불하지않았을경우기업은로임지불일부터 10 일이지난다음날부터로임연체료를지불하여야한다. 로임연체료는매일월로동보수총액의 0.5% 씩계산하여 30 일을기한으로물어야한다. 89

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 서그이후에납부하는기업에게는연체료를물릴것이라고통보하였다. 북측의연체료부과통보는기업에상당한압박이되었다. 임금지급액이월 10만달러인기업은최고 1만 5천달러의연체료가부과될수도있었기때문이다. 2) 기업-정부간갈등기업들은정부의가이드라인을준수하여임금을납부하려는경우북측이임금수령을거부하여임금을납부할수없는상황에놓여있었다. 이상태에서불가피하게임금지급시기를놓치는바람에북측으로부터연체료를부과받기도했다. 기업들은정부의가이드라인을준수함으로써연체료가발생하였기때문에정부가연체료를책임져야한다고하소연하였다. 정부는북측의연체료부과는법적근거를인정할수없는것이지만, 기업들의입장을감안하여 추후북측과협의하여연체료문제를책임진다 는입장을표명하였다. 북측의임금납부압박이심해지면서사태가점점악화되어가는가운데정부는우리기업을북측의직접적인압박으로부터보호하고, 연체료부담도덜어주기위한방안의일환으로 임금의관리위원회공탁 을추진하였다. 이는기업이임금을직접북측에납부하지않고, 1차로관리위원회에공탁하도록하고, 관리위원회가북측에납부하는방안이었다. 그러나이방안은북측이관리위원회로부터의임금수령을거부하였고, 기업들도임금을관리위원회에공탁하는경우북측으로부터집중공격의대상이될것을우려하여참여가부진하였기때문에제대로효과를거두지못하였다. 북측은그들이일방적으로인상한기준에따라임금을납부하는경우에만임금을수령하였고, 그렇지않은경우에는임금자체의수령을거부하였다. 임금의지급문제를둘러싸고남북간공방이계속되는 90

Ⅲ. 분야별운영실태 가운데우선납기를맞춰야생존할수있는기업의입장에서는북측의잔업거부, 태업등의압박을감당하기어렵다고하소연하는경우가점점늘어나게되었고, 상당수기업들은북측의압박과회유에굴복하는사례가발생하였다. 일부기업들은북측에임금을납부하고도관리위원회에신고하지않았다. 왜냐하면북측은인상된임금이아니면수령을거부하고있었기때문에임금을납부한경우는북측의요구대로납부한것으로간주되었고, 정부의가이드라인을위배한것으로되어처벌을받게될것이기때문이었다. 그럼에도다수의기업이임금을납부하게된배경에는인상된기준으로임금을납부하는행위가법을위반한행위가아니라고하는인식이깔려있었기때문이기도하였다. 사실기업이북측이인상한대로임금을지급한다고하여도이는노동규정을위반한것으로보기는어렵다. 노동규정은임금은기본적으로기업이정하는것으로규정하고있기때문에기업이근로자임금을인상하여지급한다고하여처벌하기는곤란한측면이있었다. 57 더구나북측이요구하는월최저노임 74달러는정부가제시한가이드라인인임금인상이전의월최저노임 70.35달러와 3.65달러가차이나는것으로기업입장에서보면대수롭지않은금액이었다. 이런상황에서기업들은월최저노임은정부의가이드라인에맞추기위해인상하지않는대신기업의재량으로지급할수있는임금의다른항목, 즉상금이나장려금을인상하여임금을지급한것으로추측된다. 북측에임금을납부한기업들의임금대장을분석한결과에의하면월최저노임은모두정부의가이드라인에맞게 70.35달러를지급한것으로기재되어있었기때문이다. 57 개성공업지구로동규정 제5조 : 종업원의로임은종업원월최저로임에기초하여기업이정한다. 91

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 시간이지남에따라점점많은기업들이임금을납부하게되었고, 개성공단현장에서도다수의기업이북측의요구대로임금을납부하였을것이라고인정하는분위기였다. 그러나임금을납부한기업들은정부의제재가두려워임금납부사실을공식적으로관리위원회에신고를하지않았다. 이러한상황에서관리위원회는기업의임금지급실태파악을위해입주기업에설문조사를실시하는등기업 관리위원회 정부사이에갈등의골이깊어져갔다. 3) 북측의공식적반응을통한압박 ( 총국대변인담화 ) 북측은 4월분임금의지급마감일 (5.20) 을일주일남겨놓은상황에서대남압박수위를최고조로끌어올렸다. 북측은 5월 13일북측총국대변인명의의담화를발표하였는데이는개성공단임금인상문제에대한북한당국의최초공식반응이었다. 북측은담화를통해 개성공업지구의정상적발전을위해새로운로동규정을끝까지시행해나갈것 이라고밝히며 새로동규정의시행문제는우리의합법적인법제권행사와관련한주권문제 라는입장을분명히하면서기업과관리위원회, 우리정부에대한비난과협박을가하는내용이었다. 입주기업에대해서는 남측기업가들은남조선당국에추종하여주권침해의농락물이되지말아야한다. 근로자가없는텅빈공장, 기업들의경영자율권이심히침해당하는공업지구로만들려는남조선당국에굴종하여얻을것이과연무엇인가를심중히돌이켜보아야한다. 며기업과정부사이의갈등을부추겼다. 관리위원회에대해서도 남조선당국의조종밑에자기의직분을줴버리고우리의신성한주권을계속침해하려든다면그들에게공업지구의관리운영을맡겨둘수없게될것 이라며관리위원회에대한추방도암시하였다. 92

Ⅲ. 분야별운영실태 우리정부에대해서는 개성공단은남측기업들과하는경제특구로남측당국이간섭할하등의이유와구실이없다. 어느나라나변화된현실에맞게해당법규정을수정보충하고시행하는것은자연스럽고정당한입법권행사이며, 그에대한간섭은명백한주권침해 등을주장하며우리정부에게간섭하지말것을경고하였다. 또한우리정부가임금을개정된노동규정에따라지급한입주기업에대해제재방침을밝히고, 기업별임금지급내역을조사한데대해 기업들이 3월분로임을지불하지못하도록조사놀음까지벌이며위협공갈하고있다. 며비난하였다. 특히 4월분임금부터본격적용하기시작한 임금의관리위원회공탁 방식에대해서는 그어떤경제특구에서도찾아볼수없는공탁놀음 이라고비난하면서 3월분임금에이어 4월분임금이지급기일을넘기고있는상황과관련하여 국제적으로도로임체납은형사사건으로취급되며, 로임을제때에지불하지않는기업에근로자들이출근하여일할수없다는것은자명한리치 라고주장하면서임금미지급기업에대한형사적조치 ( 억류등 ) 와근로자철수가능성까지시사하면서임금납부를압박하였다. 4) 확인서 타결총국대변인담화발표다음날에는개성공단총국인사 ( 부총국장 ) 가관리위원회를방문하여대남압박의수위를계속높여갔다. 관리위원회를방문한부총국장은 관리위원회가공탁놀음을벌이며, 기업이지급한임금을깔아뭉개고있다. 근로자만여명이임금을지급받지못해생활고를겪고있는데, 이것은비인도적인것 이라고비판하며, 관리위원회를추방할것 이라고위협하였다. 북측은이렇게그들이일방적으로개정한노동규정의시행을위하 93

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 여취할수있는거의모든수단들을동원하여남측기업과정부를압박하였다. 그러나 3월분임금에이어 4월분임금도그들이원하는만큼성과를올리지못하게되자태도에변화를보이기시작했다. 이는우선외화에목말라하던북측이 3월과 4월분임금수입의감소를계속감내하기어려웠기때문일것으로추측된다. 북측이근로자만여명이임금을받지못하고있다고주장한것은개성공단의총근로자가약 53,000명이었다는점에비추어보면대략 20% 정도의임금이납부되지않았다는것을의미한다. 이는임금인상이전북측의임금수입이월평균약 800만달러가량이었다는점을고려할때임금인상을강행한이후인 3월분과 4월분임금수입은월평균 640만달러정도로추산된다. 이에비추어북측이임금인상을강행한이후두달동안약 3백만달러정도의임금수입이감소하였을것으로추산되었다. 이러한결과는비록다수의기업이북측의압박과회유에굴복하여북측의기준에따른임금을납부하기도하였으나, 그래도많은기업들이정부의방침에따라북측에임금을납부하지않은상태에서북측의압박을묵묵히견디고있었음을의미하는것이었다. 정부는 4월분임금지급에대해임금의관리위원회공탁제도를강력히시행하였다. 이를위해기업들이정부로부터받은융자금 ( 남북협력기금, 중소기업진흥자금등 ) 의상환을임금공탁여부와연계하였는데이는기업의행동통일을확실히촉진하는계기가되었다. 이러한상황에서입주기업도문제해결을북측에강력하게촉구하게되었다. 개성공단입주기업대표단은 5월 15일개성공단을방문하여, 북측부총국장을면담하고, 임금을종전의노동규정에따라납부할수있도록요구하였다. 또한북측이주장하는금액과의차액은향후남북당국간협의결과에따라처리하게해달라는내용의 담보서 안을 94

Ⅲ. 분야별운영실태 제안하였는데, 북측은과거입법주권을주장하며강경한태도를보이던입장에서한발물러나며, 긍정적으로검토하겠다는반응을보였다. 기업대표단은남측으로귀환한직후 5월 18일에 개성공단기업협회긴급총회 를개최하고, 4월분임금지급에대해협회차원에서행동통일에나서기로결의하였다. 즉, 4월분임금은종전기준으로지급하고, 차액은추후남북당국간협의결과에따라납부하기로의견을모았던것이다. 이는개별기업별로북측의요구대로인상된임금을지급하지않을것을결의한것이었다. 기업의행동통일결의는사실북측에게는커다란타격이었을것이다. 왜냐하면북측은시종일관우리정부의간섭을배제하고, 개성공단은기업과북측이운영하는공간이라는점을강조하면서개별기업별로압박과회유를통해개정된노동규정을적용하려는전략을구사해왔는데, 기업의행동통일결의는이러한북측의접근을무력화하는것이었기때문이다. 이러한상황이전개되자북측은일방적인임금인상을강행하던행보에서한발물러섰다. 4월분임금지급마감일 (5.20) 이지난직후인 5월 22일에는남측과 확인서 라는것을체결하고, 임금을기존로동규정에따라지급하되, 임금차액과연체료문제는차후남북간협의결과에따라해결 하기로합의하였다. 확인서 의의미는북측이그동안인상된기준에따르지않은임금은수령자체를거부해왔으나, 이제는일단받겠다는것이고, 차액에대해서는추후협의해서해결하자는것이다. 이는그동안정부가일관되게견지해오던입장을받아들인것이다. 일단 확인서 가체결되자당장임금지급을둘러싼남북간의갈등은수면아래로잠복되었다. 그러나이는북측이노동규정의개정을철회한것은아니라는점에서근본적인문제는여전히남아있었다. 95

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 5) 제6차남북공동위원회개최노동규정개정에대해보다근본적인문제해결을위해서는남북당국간협의가필요하다는것이남측의입장이었다. 북측은입법주권을내세워노동규정의일방적개정을정당화하려하였으나, 우리정부는개성공단은남북이공동으로운영하는공단이고, 개성공단남북공동위원회구성운영에관한합의서 에서도노무, 세무, 임금, 보험등개성공단의관리운영을국제적기준에맞게발전시켜나가기위한문제들을남북공동위에서협의 해결하도록규정되어있다는점을들어노동규정개정에관한문제는남북공동위에서협의하여야한다는입장이었다. 처음에는남측과협의할수없다는입장을완강하게주장하던북측은 확인서 체결이후한발물러서기시작하면서노동규정문제협의를위한제6차남북공동위원회가 7월 16일개최되었다. 이회의에서우리측은임금체계선진화방안을제시하고, 월최저노임과사회보험료문제등에대해대안을제시하고협의하였으나, 북측은일단개정된노동규정을그대로따라야한다며기존의입장을고수함에따라진전된협의사항도없이종료되었다. 그러나그이후북측은공동위원회에서우리측이제시한안에대해대체적으로동의한다는입장을관리위원회를통해우리측으로전달하였다. 이에따라관리위원회와총국간추가협의를진행하였으며, 8월 17일 최저임금등에관한합의서 를체결하였다. 합의서의핵심내용은 2015년월최저노임은기존노동규정에따라 5% 인상된 73.87달러로하며, 사회보험료는가급금이포함된노임을기준으로계산한다는것이다. 이는북측이 3월분임금부터시행을일방적으로통보한내용에대해남북양측이절충한것이었다. 즉, 북측이주장한월최저노임 74달러에대해서는기존노동규정상범위내인 5% 96

Ⅲ. 분야별운영실태 인상을적용하여 73.87달러로함으로써원칙을지키면서, 사회보험료는가급금을포함하는노임을기준으로계산한다는북측의주장을수용한것이다. 또다른합의내용인직종 직제 연한가급금의기준마련문제, 노임체계의합리적개편문제는계속논의를진행하였으나개성공단조업중단시점까지별다른진전을거두지는못했다. 4. 임금제도 가. 임금현황 2015년말개성공단의최저임금은 73.87달러였으며, 초과근로수당을포함한평균임금은약 169.2달러였다. 사회보험료의경우평균월 18.4달러로서입주기업이부담하는임금및사회보험료평균은월 187.6달러였다. 이러한임금수준은남한은물론중국, 베트남과비교해도현저히낯은수준이다. 북한노동자가중국, 러시아등으로파견되는경우, 임금은월 300~500달러수준으로알려져있다. < 표 Ⅲ-14> 1 인당평균노동보수및사회보험료 구분 노동보수 ( 월최저임금 ) 사회보험료 ( 단위 : 달러 ) 06년 07년 08년 09년 10년 11년 12년 13년 14년 15년 60.3 (50) 63.1 (52.5) 65.8 (55.1) 71.5 (57.9) 83.9 (60) 98.1 (63.8) 121.2 (67.0) 116.0 (67.0) 141.4 (70.3) 169.2 (73.9) 7.8 7.9 8.3 8.8 9.8 11.2 12.8 12.5 14.1 18.4 소계 68.1 71.0 74.1 80.3 93.7 109.3 134.0 128.5 155.5 187.7 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 97

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 노동규정제24조는 로동보수에는로임, 가급금, 장려금, 상금이속한다. 라고규정하여임금을 4가지종류로구분하고있다. 또한노동규정제25조는월최저노임에관하여 종업원의월최저로임은 50 달러로하며, 월최저로임은전년도월최저로임의 5% 를초과하여높일수없다, 월최저로임을높이는사업은공업지구관리기관이중앙공업지구지도기관과합의하여야한다. 라고규정하고있다. 노동규정제26조는 월로임은월최저로임보다낮게정할수없다. 고규정하여월노임은월최저노임이상으로지급할것을규정하였다. 그러나실제는개성공단에서는 월기본노임 = 월최저노임 원칙이적용되었고모든근로자에게같은임금체계가적용되었다. 월최저노임이월기본노임이되는구조는결국임금구조의왜곡을초래하게되었다. 북측입장에서는매년 5% 이내에서인상가능한월최저노임인상만으로는실질적인임금인상을기대할수없었다. 따라서기본임금이외의항목, 즉가급금과, 장려금, 상금등의항목을통해다양한방식의임금인상을추구하게되었다. 가급금은연장근무, 휴일근무등근로시간에따라주어지는것으로, 북측은가급금을확대하기위해서근로자의근로시간을늘리는방법을활용하였다. 2006년에는주당연장근로시간이 7.2시간이었으나, 이후지속적으로늘어나 2015년에는 17.9시간으로늘어났다. 뿐만아니라북측은 2008년노동보수시행세칙을만들어연속근로에대한가급금규정을신설하고이경우 300% 의가급금을지급하도록하는등노동규정에위배되는제도를만들어일방적으로시행하기도하였다. 98

Ⅲ. 분야별운영실태 < 표 Ⅲ-15> 1 인당주평균연장 휴일근무시간 구분 06년 07년 08년 09년 10년 11년 12년 13년 14년 15년 연장야간 5.3 5.7 6.4 6.5 7.6 8.4 10.7 9.6 11.5 13.8 휴일 1.9 2.4 1.2 1.3 2.2 2.9 3.2 2.8 3.9 4.1 합계 7.2 8.1 7.6 7.8 9.8 11.3 13.9 12.4 15.4 17.9 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 또한북측은장려금과상금을증대시키려고다양한압박수단들을동원하였다. 그결과장려금과상금이전체임금에서차지하는비율도 2007년 5.3% 에불과하였으나, 2013년에는 11% 까지증가하게되었다. 장려금은우리의수당에해당하는것으로초기에는북한의간부근로자 ( 종업원대표, 총무, 조장, 반장 ) 를대상으로직책수당개념으로지급하였으나, 점차확대되어업무의난이도, 위험도, 근속기간등에따라일반근로자에게도지급되었다. 한편, 북측은 도급노임제 를개별기업에적용하려는시도를여러차례진행하였으며, 이러한시도는 2006년신발업체인삼덕스타필드에서처음시작되었다. 도급노임제에대한입주기업들의평가는다양한형태로나타나고있다. 그러나보다본질적인문제는도급노임제운용의기본전제라고할수있는 노동정량 책정에대한근본적인합의가도출되지않았다는사실이다. 이에따라서입주기업들은도급노임제를전면적으로시행할수없었다. 북측이도급노임도입을시도한것도결국은임금인상을위한방편이었을것으로판단된다. 월최저임금의인상율이 5% 로묶여있는가운데, 가급급, 장려금, 상금등의임금인상을위한전방위적압박으로인하여 2010년이후개성공단의전체임금은가파르게상승하여연간 19.2% 의상승률을기록하였다. 99

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 월최저노임관련남북협의개성공단북측근로자들의월최저노임은 개성공업지구노동규정 에따라, 최초 50달러로책정되었으며, 2004년부터 2006년까지 3년안동결되었다. 이시기에도총국은월최저노임 50달러는너무낮아근로자의생계보장도어려운실정이라는점을들어노임의인상을요구하였으나, 우리측의반대로임금인상이이루어지지못했다. 북측이초기 3년간임금동결을감내하였던이유는대체로 3가지정도로요약할수있다. 첫째, 당시는공단개발초기로서전력과용수등기본적인인프라가안정적으로공급되지못하는상황에서입주기업들이어려움을겪고있었다. 북측근로자들의숙련도도낮은상태에서불량률이높아입주기업에손해를끼치고있었고, 시범단지중심으로공단이운영되던시기로공단의지하수를용수로사용함에따라정밀부품이망가지는등사고가속출하던시기였다. 북측도초창기에기업이겪는애로를직접목격하였기때문에임금인상을적극적으로제기하기어려웠을것이다. 둘째, 당시에는임금의전체규모가크지않았기때문에북측으로서도임금인상이사활적이익은아니었을것으로보인다. 2005년 18개기업에북측근로자 6,013명, 2006년 30개기업에북측근로자 11,160명에불과하였고임금수준은평균 1인당월 60.3달러수준이었기때문에연간임금총액이약 800만달러정도에불과하였다. 더구나이시기북측은남측에게탁아소건설, 무연탄지원, 출퇴근버스확충등요구할사항이많았기때문에임금인상요구에만매달릴수는없었을것이다. 셋째로는공단초기에우리측은임금직불제의시행을강력히요구하던시기였기때문에북측이오히려임금문제에관한한수세적인입장에처해있었다는점도임금인상요구를완화할수있었던요인으 100

Ⅲ. 분야별운영실태 로작용하였다. 우리측은임금직불제가실시되지않는한임금인상을하더라도인상효과가근로자에게돌아가지않기때문에생산성향상과연결되지못한다는점을강조해왔고, 이러한주장은임금직불을실시할수없는북측의임금인상요구를어느정도상쇄할수있었을것으로생각된다. 이후 2007년 8월월최저노임협의당시총국은 2006년까지 3년동안월최저노임인상을유보해왔던점을감안하여 15% 인상해줄것을요구하였다. 북측은 근로자들이피죽도끓여먹지못하는상황에서기업이어렵다하여 3년동안임금을동결하여왔으므로 15% 를인상해야한다 고주장하였다. 이에대해우리측은북측의주장은노동규정에위배되는것이며, 월최저노임은노동규정상인상한도인 5% 를초과할수없다고대응하였다. 월최저노임의협의주체는총국과관리위원회이지만, 이과정에서임금의실제지급당사자인기업의의견을반영하는것이필수적이었다. 기업들은 5% 인상은노동규정상최고의인상률이라며 5% 인상도수용하기어렵다는입장을관리위원회에전달하여왔다. 이렇게북측의 15% 인상요구와기업의 5% 이하인상입장이좁혀지지못하고있던상황에서북측은임금인상이되지않을경우연장작업 ( 잔업 ) 을할수없다며, 북측직장장을통하여이러한입장을기업에통보하며압박을가하기시작하였다. 실제일부기업의직장장들은근로자들에게잔업을하지말것을지시하는등상황이악화되어갔다. 이렇게기업의입장과북측이입장이팽팽히대립되던가운데, 기업측에서 5% 임금인상을수용하되, 북측근로자의생산성향상과통행의편리성제고등개성공단운영제도를개선하는조건을요구하였고, 북측도이에동의하여 2007년 8월임금부터월최저노임을 5% 인상하기로합의하였다. 이후매년 5% 씩인상되어왔다. 101

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 2013년 4월북측의일방적근로자철수로인해개성공단가동이중단되었다가 9월재가동된시점으로부터약 6개월이지난 2014년 3월 11일총국은월최저노임을 2014년 3월 1일부터 5% 인상하고, 8월에추가 5% 인상할것 을우리측에요구해왔다. 북측의주장은 2013년에는가동중단에따른기업피해를고려해월최저노임을인상하지않았기때문에 2014년에두차례에걸쳐총 10% 를인상하여야한다는것이었다. 우리측은개성공단잠정중단에따른기업피해가회복되지않았고, 이에대한북측의피해보상도이루어지지않은상황에서북측의요구를수용할수없다는입장을전달하였다. 이후총국은 2014년에월최저노임을 1회만인상하는경우인상율을 7.5% 로하여월최저노임을 71달러로할것을제안하였으며지속적으로관리위원회와입주기업을압박하였다. 월최저노임인상문제는북측과수차례에걸친협의끝에 2014년최저임금을 5월부터 5% 인상한다는것에합의하였다. 결과적으로북측이 2014년 2차례인상요구를포기하는대신임금인상시기를기존 8월에서 5월로 3개월앞당기는선에서합의가이루어진것이다. 월최저노임은인상율과인상방법이노동규정에정해져있기때문에월최저노임을북측이원하는수준으로인상하기위해서는노동규정개정이필요하였다. 결국북측은 2014년 11월노동규정을일방적으로개정하고, 월최저노임의 5.18% 인상을시도하였으나, 우리측의강력한반대에부딪혀실현되지못하였고, 2015년월최저노임은기존의노동규정에따라 5% 인상된 73.87달러로지급되었다. 102

Ⅲ. 분야별운영실태 나. 임금직불제 (1) 현황 개성공업지구로동규정 ( 제32조 ) 에따르면 기업은로동보수를화폐로종업원에게직접주어야한다. 고규정함으로써임금직불제도를명시하고있다. 그러나임금직불제는시행되지못한채사문화된상태가지속되었다. 2014년북측은노동규정을일방적으로개정하여사문화된상태에있던임금직불제를공식적으로폐지하였다. 임금직불문제는개성공단초창기부터뜨거운논쟁거리였고개성공단존폐의문제로까지번질수있는민감한사안이었다. 개성공단이가동된직후 2005년초부터입주기업들은개성공업지구노동규정상보장된임금직불문제를제기하면서이제도가시행되기전까지는임금을지급할수없다고하는등임금직불제실시를촉구하였다. 그러나북측총국은임금직불요구를수용하기어렵다는입장을견지하였고, 남측에서끝까지입금직불을고집한다면근로자를철수할수도있다며강경대응하였다. 이러한대치결과기업들은공장의정상가동을위하여 2005년 5월부터부득이총국에임금을납부하게되었다. 이후임금직불의당장실시가어려운상황이지만최소한근로자가자기의임금이얼마인지는알아야한다는판단에서 2005년 10월경부터근로자가 노동보수계산서 에개인별로수표 ( 서명 ) 하도록했다. 북측은임금직불을실시하지못하는이유에대해임금직불제를실시할준비가되지않았기때문이라고주장하였다. 우선근로자가달러로임금을지급받을경우, 이를실제사용하려면북한원화로환전해주어야하는데환전소등이구비되지않았고, 개성시내는시장이형성되지않아근로자들이달러를사용할수도없다는것이다. 임금직불문제는 2006년 10월북한의 1차핵실험을계기로본격적 103

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 인논란거리가되었다. 당시남한사회에서는임금직불이실시되지않은상태에서북측에지급되는임금이핵개발에사용될수있다며, 임금직불이되지않으면개성공단을폐쇄해야한다는강경한주장도제기되었다. 이에따라북한의 1차핵실험을계기로북측에임금직불을다시한번강하게촉구하였다. 우리측은임금직불제가실시되지않으면개성공단이안정적으로가동되기어렵다는점을들어북측을설득하였으나, 북측은끝내임금직불제실시는어렵다는종전의입장을되풀이하였다. 북측은임금직불은어렵다고하면서도임금의사용처를확인시켜준다며, 우리측에근로자의 생활비계산서 라는것을제출하여근로자개인별생활비지불내역이기록된장부를제출하기도하는등임금지급의투명성을강변하기도하였다. 임금직불제는노동규정에명시되어있음에도불구하고개성공단가동이중단되던시점까지도실현되지못하였다. 임금지급의투명성보장을촉구하는우리측에게북측이설명한바에의하면, 종업원에대한노동보수지급방식은다음과같았다. 1 기업이근로자별급여명세표를작성하여근로자의확인서명을받고이때북측기업통계원이근로자별구매요청물자의내역을취합한다. 2 기업은임금을총국소속세무소에달러화로지급한다. 3 총국은사회문화시책금 ( 근로자임금의 30%) 을제외한나머지를근로자의몫으로현물을수령할수있는상품공급카드와북한화폐 ( 근로자생활비 ) 로지급한다. 58 4 개별근로자는개성시에있는공업지구근로자전용물자공급소에서상품 58 개성지역에북한과공동으로 고려상업합영회사 를설립하여개성공단에물품을조달하였던로바나무역송용등회장은언론인터뷰 ( 한겨레신문 2006.11.7) 를통해 북한근로자몫의 70~86% 가물품구입비로사용되고나머지는북한의원화로지급되는것으로알고있다. 고하였다. 세금꼴 30% 는대부분개성시경비로써, 한겨레신문, 2006.11.7., <http://www.hani.co.kr/arti/politics/defense/170090.html# csidx7e848c31f5a80588f845b27a1751469>. ( 검색일 : 2016.11.14.). 104

Ⅲ. 분야별운영실태 공급카드를이용하여물품을수령한다. (2) 임금직불을둘러싼남북간공방 ( 가 ) 북측의근로자계좌개설요구남측의임금직불제실시요구가계속되자북측은 2007년임금직불제를실시하자며개성공단에진출해있던현지금융기관에북한근로자의계좌를개설하고, 기업이근로자별계좌로월급을입금시키는방안을제시하였다. 우리측은이방안이타당성이있는것으로보고검토를진행하였으나현지금융기관이완강하게난색을표명함에따라무산되고말았다. 북측이이런방안을제시한시기는미국이마카오의 BDA( 방코델타아시아 ) 를자금세탁우려은행으로지정하여발표 (2005.9) 한여파로인해모든은행들이북한의계좌를개설하기를꺼려했던상황이었다. 현지금융기관의입장에서는미국의영향력을감안할때북측근로자의계좌개설은은행전체에심각한악영향을미칠것으로우려되었기때문에북측근로자의계좌개설에반대하였던것이다. ( 나 ) 개성공단근로자전용물자공급소방문개성공단본단지분양을앞둔 2007년 3월우리측의계속되는임금투명성문제제기에북측은관리위원회일부인원들에게개성공단근로자전용물자공급소중의하나인 공업지구동현동물자공급소 ( 개성시동현동소재 ) 시찰을주선하였다. 북측물자공급소소장은동현동물자공급소가개성시동현동, 남문동, 송현동, 탁암동등 8개동에거주하는근로자를담당하고있으며, 개성시에총 4곳의개성공단근로자전용물자공급소가있다고소개하였다. 105

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 물자공급소방문시동행한총국관계자는개성공단근로자는현물로임금을지급받는다며주로쌀, 콩기름, 설탕, 의류, 신발등이지급되는데현물로지급되는임금은근로자가사회문화시책비로국가에바치는 30% 를공제하고, 근로자몫으로돌아가는임금중약 80% 를차지한다고하였다. 나머지는북한의원화로근로자에게지급하는데이는물자공급소에서보관하기어려운채소등의식재료구입과이발등생활비로충당하기위한것이라고설명하였다. 북한원화로지급되는생활비는매월말북측의직장장을통하여근로자에게지급한다고하였다. 북측은근로자에게지급되는쌀은북한산이 80% 를차지하고, 중국산수입이 20%, 콩기름은중국, 설탕과조미료는태국, 비누는인도네시아에서주로수입한다고하였다. 근로자에게지급하는현물의가격에대해북측은국정가격으로계산하며, 이윤을남기지않고구매원가에공급한다고하였다. 당시물자공급소에표기되어있던가격은쌀 1kg 42원 (0.3달러, 2007년기준 1달러 =140원 ), 콩기름 1kg 147 원 (1.05달러), 사탕가루 1kg 82원 (0.6달러), 비누 1장 20원 (0.14달러 ) 등이었다. 북측의설명에의하면각기업에근무하는북측의회계원들이근로자별로해당월의임금명세표를작성하고확인 서명을받은뒤, 그에해당하는 상품공급카드 를만들어근로자에게전달하고, 그내역은물자공급소에통보한다고하였다. 물자공급소에서는컴퓨터에기록된내역과상품공급카드의내역을대조 확인하고, 일종의쿠폰인 판매전표 를발급하였다. 판매전표에는쌀, 콩기름, 설탕등각물자별쿠폰이붙어있으며, 근로자별조월액 ( 이월액 ), 기준액 ( 당월입금액 ), 판매액 ( 구매액 ) 과잔고항목등이표기되어있다. 근로자는판매전표를수령하고여기에붙어있는물자별쿠폰을잘라서각물자별보관창 106

Ⅲ. 분야별운영실태 고로가서물자를수령하였다. < 사진 Ⅲ-5> 북측의상품공급카드및판매전표 * 출처 : 개성공업지구지원재단제공 상품공급카드판매전표 : 오른쪽은절단가능토록되어있다. 북측이물자공급소시찰을허용한것은당시본단지분양을앞두고있는시점에서임금직불문제로인한공단의부정적이미지를불식시키려는노력의일환이었던것으로판단된다. 물자공급소시찰을통해북측이근로자에게물자를공급한다는사실은확인할수있었으나, 근로자의임금이물자의수입 ( 구매 ) 에사용되는지 여부는여전히확인할수없었다. 107

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 사진 Ⅲ-6> 물자보급소전경및쌀보급창고 물자공급소전경 쌀보급창고 * 출처 : 개성공업지구지원재단제공 ( 다 ) 북측의현물구매대행요청총국은 2007년봄관리위원회에공문을보내개성공단근로자에게지급하는물품을관리위원회가총국을대신하여구매 ( 수입 ) 해달라고요청하였으며, 물품대금은총국이관리위원회로지급할것이라고하였다. 공문서의구체적인내용을협의하는과정에서북측은우선쌀을톤당 260~270달러정도에구매해주기를희망한다고하였으며, 쌀구매가원만하게이루어지면콩기름, 설탕, 비누등으로관리위원회구매대행품목을늘려나가자고제안하였다. 이처럼북측이관리위원회에물품구매대행을요청하게된이유는, 그동안개성공단근로자의물품조달을맡아왔던 고려상업합영회사 가 2006년말국가로부터물품공급권을박탈당하였고, 그이후총국이물품공급권이있는 민경련 을통해쌀을중국에서조달하고있으나, 문제가많아근로자에게원활하게공급하기어려운실정이었기때문이었다. 관리위원회는우선쌀의구매가능성을확인하기위해 2007년 9월중국의동북3성 ( 단 108

Ⅲ. 분야별운영실태 둥, 심양, 연길 ) 지역현지를방문해쌀시세와품질등을확인한바있다. 그러나동북 3성지역에서어느정도품질을확보하면서근로자에게공급할수있는쌀은개성까지의운반비까지포함할경우톤당최소한 340달러로조사되어북측이희망하는가격에공급하기는어렵다는결론에도달하였다. < 표 Ⅲ-16> 쌀구입가능톤당최저가격 ( 개성까지운반비포함 ) (2007.9. 기준, 단위 : 달러 ) 구분 단동 심양 연길 구입가 280* 306~400 261~301 운반비 60 75 80 총액 340 381~475 341~381 * 단동에서신의주까지운반조건의구입가격임 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 또한시중에서구입하는쌀외에중국의군부대및각성의재고미에대한공매입찰에참가하는경우비교적양질의쌀을톤당 310달러정도에구매할수있으나, 이는중국현지전문가의도움을받아야하는등어려움이많았다. 결국북한이원하는가격에쌀을공급하기위해서는변질된저품질의쌀을구입할수밖에없었다. 하지만이는인도적견지에서불가능한것이었을뿐아니라, 저품질의쌀은중국내에서도공식유통이금지되어있었기때문에구매하기는어려웠다. 결국북측이요청한물자구매대행문제는현실적어려움으로인해실행되지못하였다. ( 라 ) 노동규정개정을통한임금직불제의공식적폐지 임금직불문제해결을위한근로자별계좌개설, 현물구매대행과 같은방안이실현되지못하는가운데임금은일괄적으로총국에지급 109

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 되었다. 이러한상태에서북한의핵실험이반복되자, 그때마다매번근로자임금직불문제가논란거리로부각되었다. 이에대해서북측은그동안비록사문화된상태로라도존치시켜온임금직불제도를아예폐지하기에이르렀다. 북측은 2014년 11월최고인민회의상임위원회결정형식으로노동규정을일방적으로개정하였는데, 임금직불관련해서는기존노동규정 ( 제32조 ) 의 기업은로동보수를화폐로종업원에게직접주어야한다. 라는조항을 기업은로동보수를종업원에게화폐로주어야한다. 라고수정하여 직접 이라는용어를삭제해버림으로써그동안비록명분으로나마존치시켰던임금직불제를공식적으로폐지한것이다. 5. 세무회계 / 보험운영가. 세무회계 (1) 법제도운영현황 개성공단의세무제도는남북합의서와북측의법규가중층적으로적용되고있다. 남북합의서는법률적효력을가지는것으로 남북사이의소득에관한이중과세방지합의서 가있으며, 북측법규로는 개성공업지구법 과하위규정인 개성공업지구세금규정, 북한이일방적으로제정하여시행을시도한 세금규정시행세칙 이있다. 이중남북합의서와개성공업지구법과세금규정은세무활동을개괄적으로만규정하고있어실제구체적인세무활동은북한이제정한시행세칙에의해집행되었는데, 이시행세칙으로인해세금을징수하는북측과세금을납부하는기업간많은갈등과분쟁이발생하였다. 110

Ⅲ. 분야별운영실태 ( 가 ) 남북사이의소득에관한 이중과세방지합의서 세금규정제16조는 세금과관련하여북남사이에맺은합의서또는협정이있을경우에는그에따른다. 라고규정하고있기때문에남북사이에맺은 이중과세방지합의서 는개성공단의세금문제에우선적으로적용된다. 동합의서에의하면남북의어느일방에소재하는기업의발생소득에대해서는소득종류에따라남북한중한쪽에서만과세된다. 이중과세방지합의서 의내용중개성공단세금에실제적용되는주요한내용은두가지이다. 첫째는이자소득세에관한것으로, 이중과세방지합의서제11조 2항의 이자가발생하는일방에서도법에따라그이자에대하여세금을부과할수있다. 이경우세금은이자총액의 10% 를초과하지않는다. 라는조항이다. 이는개성공단입주기업의투자금을남측의본사로부터차입한것으로간주하는데따른것이다. 즉남측본사는개성공단기업에투자금을대여한것이되어대여금에대한이자소득을얻게됨으로이에대한세금을북측에납부해야한다는것이다. 북측은이자소득에대한세율을이중과세방지합의서상최대치인 10% 를적용하고있다. 이자소득세는개성공단입주기업의투자액에대한것이기때문에과세대상이되는금액의규모가크다. 실질적으로이자소득세는우리입주기업이북측에지급하는세금중에서큰비중을차지하였다. 둘째는개인소득세에관한것으로, 이중과세방지합의서 제14조 1항은 일방의거주자가상대방에고정시설을가지고있거나, 그곳에 12개월중 183일이상체류하면서얻은소득에대한세금은상대방에서부과할수있다. 라고규정하여남측주재원에대한북측의과세권을인정하고있다. 실제로개성공단에서는합의서내용보다하루가적은 1년중 182일이상체류한남측주재원이개인소득세를북측에납부하였다. 59 111

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 ( 나 ) 개성공업지구세금규정개성공단의세금업무는북한이 2003년 9월 18일최고인민회의상임위원회결정제1호로채택한 개성공업지구세금규정 에따라규율된다. 세금규정은제2조에서 이규정은공업지구에서경제거래를하거나소득을얻은기업과개인에게적용한다. 기업에는공업지구에서영리활동을하는기업과지사, 영업소, 개인업자가포함된다. 라고규정하고있다. 또한세금규정제3조는 세금의부과와징수는공업지구세무소가하며, 세무소에대한지도는중앙특구개발지도총국이한다. 라고규정하고있다. 제6조는세무등록과관련하여개인은공업지구에 182일이상체류할경우과세권이북측에있음을밝히고있다. 세금규정은세금의종류를기업소득세, 개인소득세, 재산세, 상속세, 거래세, 영업세, 도시경영세, 자동차이용세등총 8개의세금으로분류하고있다. 이중에서기업소득세는결산이윤의 14%( 장려부분 10%) 로하고, 60 이의면제와감면에관해서는이윤이나는해로부터 5년간면제해주며그다음 3년간 50% 를감면해주도록규정하고있다. 61 이러한특혜적인규정으로인해서실제기업소득세를납부하는기업은아직까지는많지않았다. 그이유는이윤을창출한이후 5년이경과한기업이많지않았기때문인데, 관리위원회자료에의하면 2012 년회계검증결과당시 123개입주기업중 55개사만이이윤이발생한것으로결산되었다. 2013년에는가동중단으로입주기업의피해가많 59 개성공업지구세금규정 제6조 : 공업지구에 182일이상체류하면서소득을얻은개인의세무등록은 20일안으로한다. 60 개성공업지구세금규정 제19조 : 공업지구에서기업소득세의세률은결산리윤의 14% 로한다. 그러나하부구조건설부문과경공업부문, 첨단과학기술부문의기업소득세의세률은결산리윤의 10% 로한다. 61 개성공업지구세금규정 제29조 1항 : 장려부문과생산부문에투자하여 15년이상운영하는기업에대하여서는리윤이나는해부터 5년간면제하고, 그다음 3년간 50% 를덜어준다. 112

Ⅲ. 분야별운영실태 아발생하였던관계로이윤발생기업은 27개사로감소하였으며, 정상화된이후 2014년에는 65개사로대폭증가하였다. 2015년경영실적에대해서는 2016년 2월에가동이공단이중단됨에따라회계검증이제대로이루어지지못한관계로이윤발생기업의수를알기어렵다고하겠다. 이윤이발생한기업이라하더라도기업소득세는이윤발생후 5년간면제, 3년간 50% 감면하는특혜가주어졌기때문에실제북측에기업소득세를납부한기업의수는이윤발생기업의수보다훨씬적었을것으로판단된다. < 표 Ⅲ-17> 연도별이윤발생기업현황 ( 단위 : 개사 ) 구분 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 이윤발생기업 1 8 11 23 29 29 52 55 27 65 입주기업 18 30 65 92 116 121 123 123 125 125 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 또한생산부분에종사하는기업의생산물판매수입금에대해서는거래세, 62 봉사부분에종사하는기업은영업세를납부하도록규정 63 하고있으며, 거래세는업종별로판매수익금의 1~2%( 술, 담배, 기호품은 15%), 영업세는봉사부문별로 1~2%( 오락부분은 7%) 의세금을납부토록하고있다. 세금관련벌금과연체료에대해세금규정은납부기일이경과한이후매일 0.05% 의연체료를부과 ( 최대 15%) 할수있도록하였고, 64 정당한이유없이세무문건을제때에제출하지않은 62 개성공업지구세금규정 제60 조, 61조 : 생산부문의기업은거래세를납부하여야한다. 거래세는생산물의판매수입금에부과한다. 63 개성공업지구세금규정 제66조, 67조 : 봉사부문의기업은영업세를납부하여야한다., 영업세는교통운수, 체신, 상법, 금융, 관광, 광고, 려관, 급양, 오락, 위생편의같은부문의봉사수입금과건서부문의건설물인도수입금에부과한다. 113

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 경우 10~1,000 달러의벌금, 고의적세금미납에대해 3 배까지벌금을 물릴수있도록규정하고있다. 65 < 표 Ⅲ-18> 개성공단세금체계 소득세 기업소득세 하부구조 경공업 첨단과학기술등장려부문은결산이윤의 10%( 일반 14%), 간이세율 : 매출액의 1.5~2% 개인소득세 $500 초과월보수총액의 4~20% 개성공업지구세금 재산세 건물등록가액의 0.1~1%(5 년면제 ) 상속세 $10만초과상속재산의 6~25% 거래세 생산물판매수입금의 1~15% 매상세 영업세 봉사및건물인도금액의 1~2% ( 오락부문 7%) 도시경영세월보수총액의각 0.5%( 개인분, 회사분 ) 지방세 자동차리용세등록된차량에따라연 $3~60 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 64 개성공업지구세금규정 제84조 : 기업또는개인이세금납부를정해진기간에하지않을경우납부기일이지난날부터납부하지않은세금에대하여매일 0.05% 의연체료를물린다. 연체료는세금미납액의 15% 를넘을수없다. 65 개성공업지구세금규정 제85 조 : 1. 정당한리유없이세무등록, 건물등록, 자동차등록을제때에하지않았거나, 세금납부신고서, 년간회계결산서같은문건을제때에제출하지않았을경우에는 10-1,000US$ 까지벌금을물린다. 2. 세금을적게공제하였거나공제한세금을납부하지않은경우에는납부하지않은세금에대하여 10% 에해당한벌금을물린다. 3. 고의적으로세금을납부하지않았을경우에는납부하지않은세금에대하여 3배까지벌금을물린다. 114

Ⅲ. 분야별운영실태 ( 다 ) 개성공업지구세금규정시행세칙북측은세금규정의집행을상세히규정한 개성공업지구세금규정시행세칙 을일방적으로제정하여시행을시도해왔다 (2006.12.8, 중앙특구개발지도총국지시제2호 ). 이후북측은 2012년 7월 18일기존의세금규정시행세칙을수정보충하여우리측에통보하고일방적인시행을시도하였다. 우리측은북측의시행세칙내용에문제가많아수용할수없으며, 즉각철회할것을요청하였으나, 북측은시행세칙제정권한은북측의고유한입법주권이므로즉시집행되어야한다는입장을고수하면서많은갈등을야기했다. 북측의시행세칙은전반적으로문제가많아서일일이열거하기어려우나, 이중기업과분쟁이많았던내용만살펴보면다음과같다. 첫째, 기업의임가공단가를세무소의추정판단에따라정할수있도록규정하였다. 66 이는상위법규인세금규정의위임이나, 근거도없이시행세칙에서신설한조항으로기업의임가공단가를북측세무소가임의로높은단가로책정할수있도록하여기업의이윤을늘림으로써세금징수액을증가시키려는의도로분석되었다. 북측이이런규정을신설한것은일부입주기업이임가공단가를낮게책정하여남측의본사에납품함으로써실제이윤을낮춤으로써부과되는세금을축소하려하고있다고의심하였기때문이었다. 개성공단입주기업들중에서일부기업은관행적으로본사와의특수거래 ( 이른바 이전가격 에의한거래 ) 를하고있었던것으로파악되었고, 북측은이를방지할필요성을인식하고동규정을신설한것이었다. 66 개성공업지구세금규정시행세칙 제 9 조 8 항 : 기업 ( 위탁가공기업포함 ) 은거래계약시생산되는제품의단가 ( 임가공단가포함 ) 의변동표, 그산정근거서류를제출하여야한다. 이경우해당제품단가의정확성이보장되지않는다고판단되는경우세무서의추정판단에다라제품단가 ( 임가공단가 ) 를정할수있다. 115

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 북측은이러한문제를해결하기위해서기업의회계투명성이보장되어야한다고주장하며, 이를위해개성공단에회계검증사무소를설치할것을요구하였다. 또한시행세칙은가격조작에의한탈세행위에대해최대 200배까지벌금을부과토록하는등 67 강력한벌금을부과하고자하였다. 이에따라임가공단가의책정문제를둘러싼개성공단의회계투명성문제로인해남북간의갈등이증폭되었다. 둘째, 시행세칙제20조는기존의시행세칙 (2006년) 에규정되었던세금의일반원칙을대거삭제하였는바, 삭제된내용은 납세자의재산권보호원칙 문구삭제, 새로운해석과조치에따라소급과세를하지않는다. 라는문구를삭제하여소급과세가가능토록하였다. 북측은소급과세금지조항을삭제하고, 이를근거로하여경공업업종을영위하는일부기업에대해기존에는경공업업종이장려부분업종이라며장려부분세율 10% 를적용해오다가돌연단순임가공이나, 소규모기업은경공업이라도장려세율을적용할수없다며일반업종의세율인 14% 를적용한다고통보하고, 그동안의차액 (4%) 을세금을납부한시점으로부터소급하여한꺼번에납부할것을요구하였다. 셋째, 시행세칙제25조는세금징수권에대해기존의시행세칙에규정되어있던 5년간행사하지않으면소멸시효가완성한다. 는문구를삭제하여소멸시효를인정하지않을수있도록하였다. 또한제 26조에서는세금에관한시효의중단과정지조항도삭제하였다. 북측은소멸시효를없앤뒤, 과거개성공단개발초기에소규모의하도급회사들이공사후세금을납부하지않고남측으로돌아갔다며, 관리위원회가이업체들을추적하여세금을징수해줄것을요구하였다. 67 개성공업지구세금규정시행세칙 제 119 조 8 항 : 가격조작에의한탈세행위가발견되는경우경영기간, 업종, 규모같은것을고려하여납부하여야할세액의 200 배까지의벌금을부과한다. 116

Ⅲ. 분야별운영실태 넷째, 시행세칙에서는비영리지사등의세율에있어고정자산임대소득에대한과세표준을취득가액의 8% 로규정하였는데, 68 이는개성공단기업이남측의본사로부터고정자산을무상으로임대받아임가공생산을하고있는현실에부합하지않는것이다. 또한과세표준의계산에있어서도상위규정인세금규정은고정자산임대소득세를소득액의 70% 를공제한나머지의 10% 로하도록하고있어 69 과세표준은소득액의 70% 를공제한나머지금액이되어야하지만, 하위규정인시행세칙에서일률적으로취득가액의 8% 를과세표준으로정하고있어이는상위법규에위배되는내용이었다. 그럼에도불구하고북측은 2013년도부터개성공단입주기업이남측본사로부터임대한고정재산에대해취득가액의 8% 를과세표준으로정하고, 이과세표준액에 3% 의과세를강행함으로써기업과갈등을유발하였다. 우리측은남측의본사또는바이어들이임가공생산을위해개성공단입주기업에게기계설비등을무상으로임대해주고있기때문에임대소득이발생하지않는다는점을설명하였다. 따라서이에대해세금을부과하는것은부당하다는점을강조하였으나, 북측은경제논리상무상임대는없다며, 8% 를임대료로간주한다는주장을견지하면서일방적으로과세를강행하였다. 다섯째, 시행세칙은공업지구밖에서공업지구기업을대상으로봉사 ( 영업 ) 활동을하여올린수입금에대해 3~5% 의영업세를납부토록규정하고, 70 이에근거하여 2013년에는남측으로부터개성공단으로 68 개성공업지구세금규정시행세칙 제57조 : 고정재산임대소득에대한과세표준은취득가액의 8% 로한다. 69 개성공업지구세금규정 제33조 2항 : 고정재산임대소득은소득액에서 70% 를공제한나머지금액의 10% 로한다. 70 개성공업지구세금규정시행세칙 제101조 2항 : 공업지구밖에서공업지구기업을대상으로여러가지봉사활동을진행하여수입금을얻는경우에는봉사수입금의 117

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 들여오는소비물자에대해서도영업세 3% 를과세하기시작함으로써입주기업의반발을초래하였다. 공업지구밖에서들여오는소비물자는공업지구에서이루어지는경제거래가아니기때문에과세대상이될수없음에도불구하고영업세를부과하였다는점에서부당하다는점을지적하였다. 또한적용한세율도상위규정인세금규정에서영업세세율은봉사업종에따라 1~2%( 오락부분 7%) 로규정하고있음 71 에도하위규정인시행세칙에서 3% 세율을신설한것은근거가없는것이었다. 여섯째, 시행세칙제119조는상위규정인세금규정제85조에따른벌금규정을훨씬벗어나자의적인벌금규정을신설하였다. 대표적인사례를보면, 첫째, 시행세칙제119조 9항은 정당한리유없이세무소의결정을리행하지않았을경우 1,000달러의벌금을부과하고, 미납세액에대한재산을담보처분하며, 납세자가필요한의무를리행하는시기까지영업중지, 물자반출입중지, 권리정지처분같은제재를준다. 라고규정하였다. 북측은실제이규정에근거하여북측세무소가과세한대로세금을납부하지않은기업에대해남측으로의물자반출을차단하였는데, 기계설비의긴급수리등을위해남측으로반출하려는경우북측세관에서는북측세무소가발행한납세증명서를확인하고, 이것이없으면반출허가를해주지않는방식으로물자반출을차단하였다. 이런물자반출차단은기업에게막대한손실을끼치는것이므로기업들은북측의과세가부당한것인줄알면서도부득이세금을납부하여야했고, 이러한북측의부당한공권력행사를방지해줄것을관리위원회와우리정부측에강력하게요구하기도하였다. 3~5% 의세률로납부하여야한다. 71 세금규정시행세칙 부록 ( 영업세의세률표 ): 건설 교통운수 체신부문 : 1%, 금융부문 : 1%, 상업부문 : 2%, 급양, 려관, 교육, 문화등기타봉사부문 : 1%, 부동산거래부문 : 2%, 오락부문 : 7% 118

Ⅲ. 분야별운영실태 두번째사례는, 시행세칙제119조제1항 ~ 제7항에서는회계결산서미제출 800달러, 증빙서류미제출 900달러, 세무등록미이행 800달러 등서류별로구체적인벌금을규정하고, 세무관련서류미보관시 500~1000달러, 세무등록증분실 오손시 1,000달러등각종서류의관리상태에따른벌금도정하였다. 북측은이규정을근거로실제결산서미제출영업소에벌금 1,000달러부과, 월별물자반출입신고서미제출시벌금 1,000달러등각종미제출서류별로벌금을부과하고, 벌금을납부하지않을경우물자반출통제, 방북금지위협등각종압력을행사하였다. 또한시행세칙제119조제8항은 가격조작에의한탈세행위가발견되는경우 200배까지벌금을부과한다. 라고규정하였다. 이는상위규정인세금규정에서최고 3배까지벌금을부과할수있도록규정한것을훨씬초과하는내용이었다. 북측은시행세칙제정이후우리측의강한항의에도불구하고, 법과규정에대한해석권한은우리에게있다. 며시행을강행하였다. 또한북측은이규정을받아들이지않은기업에대해서는출입인원제한, 개성공단에서남측으로의물자반출불허등기업이북측의요구를들어주지않을수없도록만들어어쩔수없이세금을납부하도록함으로써기업과북측세무소간갈등이증폭되어갔다. (2) 세무제도발전경과 ( 가 ) 관리위원회의세무업무대행개성공단가동초기에는세금징수를관리위원회에서담당하였고, 북측도세금징수에큰관심이없었기때문에세금을둘러싼분쟁은거의발생하지않았다. 북측은 2005년 3월 9일 개성공업지구세금규정집행을위한잠정사업절차 라는것을만들어관리위원회에통보 119

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 하면서, 일정기간세금업무를관리위원회에서맡아달라고부탁하였다. 이에따라관리위원회는북측세무소가개성공단에설치되기이전까지세금관련업무를담당하였다. 이시점은입주기업의수도많지않았고, 개성공업지구세금규정 에의하면기업소득세도이윤이발생한이후 5년간면제이기때문에세금과세는먼장래의문제로인식되었다. 또한북측입장에서는세금이라는개념자체가익숙하지않은것이었기때문에처음부터북측이직접하기보다는관리위원회위탁을통해일종의학습, 또는적응기간으로삼은것으로볼수있다. ( 나 ) 세무연수실시우리측은개성공단의세무 회계실무를담당할북측관계자에대한연수교육을중국심천 ( 深川 ) 에서실시하였다. 2005년 11월 5일부터 12월 21일까지주 5일, 1일 6시간으로 4개과목 ( 기업경영 회계 세무 금융 ) 의전문강사를초빙하여교육을실시하였고, 토요일에는심천공단의산업현장을직접방문하여선진공단의개발운영현황을보고배우도록하여시장경제 자본주의에대한교육의계기로활용하였다. ( 다 ) 회계검증사무소선정개성공단기업의회계투명성문제가북측으로부터제기됨에따라회계투명성증진을위해남측회계법인을대상으로공모 평가절차를거쳐 2007년 7월 2개의회계법인을개성공단회계검증사무소로선정하였다. 선정된회계검증사무소는개성공단에직원을상주시키며기업에대한회계장부작성및기업창설 해산시의회계검증, 매년도결산보고서에대한회계검증, 컨설팅등의업무를수행하였다. 2007년에 71개기업 ( 영업소제외 ) 이회계검사를완료하였으며, 120

Ⅲ. 분야별운영실태 2008년에는 110개 ( 영업소 8곳포함 ) 회계검사대상기업중 100여개기업이회계검사를완료하는등대부분이회계검사를받음으로써기업경영의투명성이제고되었다. 이후 2009~2010년간회계검증을수행할신규회계법인 1개사를추가하여총 3개의회계검증사무소를두고있었다. 회계검증사무소는기존에는월 4~5회기업을방문하는형식으로회계검증업무를수행하였으나 2013년 2월부터종합지원센터에회계검증사무소가상주하여운영됨으로써, 기업에게상시서비스를제공할수있게되었다. 그러나회계검증사무소는기본적으로개성공단기업과남측본사간의거래를투명하게함으로써세금회피를방지하기위한목적이었다는점에서기업들의반응은부정적이었다. 기업들은회계검증사무소를북측의이익증대를위해봉사하는감시자로생각하는경향이있었다. 따라서회계검증사무소의개성공단입주자체를반대하였으며, 입주후에는회계검증사무소의활동에적극적으로협조하지않았다. 기업으로부터원활한자료협조가없는경우회계검증사무소가할수있는일은기업의장부작성을대행해주는정도라고할수있다. 이러한현지분위기로인해회계검증사무소설치이후에도기업의회계투명성은크게개선되지못하였다. (3) 세무회계관련갈등사례 ( 가 ) 잠정중단에따른 2013년세금면제 문제로인한갈등 2013년 4월, 북측의일방적근로자철수로개성공단의가동이일시중단되었다가그해 9월 16일재가동되었다. 재가동문제협의과정 ( 제2차남북공동위원회회의, 2013 9.10~11) 에서남북은기업들이가동중단으로입은피해보상을위해 2013년세금을면제하기로합의 121

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 하였고, 이를공동발표문으로공개하였다. 공동발표문에서는 기업들이개성공단에서납부하는 2013년세금을면제한다. 라고세금면제를명기하였다. 72 개성공단재가동직후인 2013년 10월부터관리위원회와북측세무소간미납세금정산과정에서북측은돌연가동중단으로인해면제해주기로한세금은개성공단가동이중단된이후의세금즉, 2013년 4월 9일이후분이며, 그이전에부과된세금은면제대상이아니고, 세금면제범위도공업지구밖의기업들과의거래에서발생하는세금은면제대상이아니라고주장하였다. 세금면제기간에대해북측은공동발표문에 기업들이개성공단에서납부하는세금 을면제토록규정되어있음으로이는미래에발생하는세금을의미한다며, 기업들이공단에서납부한세금즉과거에이미납부한세금은 2013년세금이라도면제대상이되지않는다고주장하였다. 이와관련하여주로문제가된세금은기업들이 2013년 4월 8일이전에이미납부한세금, 즉매월납부토록되어있는개인소득세와, 도시경영세또는분기별로납부하는영업세등이해당되었다. 73 면제의범위관련, 북측은공동발표문의내용이 기업들이개성공단에서납부하는세금 만면제되는것이므로공업지구밖의기업들과의거래에서발생하는세금은면제대상이아니라고주장하였다. 이경우주로문제가되는것은세금납부주체가개성공단입주기업이아니라 72 통일부보도자료, 개성공단남북공동위원회제2차회의결과, 2013.9.11. 73 세금의납부기간 : 1 개인소득세 : 로동보수에대한개인소득세는소득을얻은다음달 10일안으로납부, 재산판매소득, 증여소득은소득을얻은날부터 30일안으로납부, 리자소득, 배당소득등은소득을얻은다음달 10일안으로납부 ( 세금규정제57조 ), 2 영업세 거래세 : 분기마다계산하여다음달 20일안으로납부 ( 세금규정제70조및 64조 ), 3 도시경영세 : 달마다계산하여다음달 10일안으로납부 ( 세금규정제76조 ), 4 기업소득세는매회계연도가지난다음결산을거쳐세금을납부함으로 ( 세금규정제27조 ) 면제기간과관련하여특별히문제가발생하지는않았음. 122

Ⅲ. 분야별운영실태 남측의본사인경우인데, 주로이자소득세와무상설비임대소득세가문제가되었다. 이자소득세는남측본사의개성공단에대한투자자금을개성공단입주기업에게대여해준것으로간주하고, 남측의본사가개성공단입주기업으로부터받는이자소득에대해세금을납부해야한다는것이다. 세율은 10% 를적용하였다. 우리측은본사의투자금은무이자라는점을설명하였으나, 북측은무이자로돈을빌려주는것은특수관계에의한부당행위로간주된다고하면서이자소득세를징수해왔다. 북측은이자소득세의경우개성공단입주기업이납부하는것이아니라이자소득을얻는남측의본사가납부해야하는것이기때문에 2013년세금면제 대상이아니라고주장하며세금납부를독촉하였다. 고정자산임대소득세도유사한성격으로, 이는남측본사나바이어가개성공단입주기업에투자하는설비등고정자산을통해서취득한임대소득에대해서세금을부과하는것이다. 우리측은남측본사나바이어가고정자산을임대해주는경우임가공생산을위해무상으로해주는것이라는점을설명하였으나, 북측은무상임대로인해임가공단가가낮게책정되기때문에실제는무상임대가아니라고주장하며세금을부과해왔다. 북측은고정자산임대소득세도개성공단입주기업이아닌남측의본사나바이어가납부해야하는것이므로 2013년세금면제대상이아니라고주장하였다. 북측세무소는 2013년 12월입주기업을대상으로세금납부를독촉하는공문을발송하였는데, 그내용은 2013년 1월 1일부터 4월 8일까지발생한모든세금과개성공업지구밖의기업들과의거래에대한세금을 2014년 1월 10일까지납부해야하며, 미납시는 3배의벌금을부과하겠다 는것이었다. 우리측은세금면제의시기와범위에대한북측의주장은세금면제 123

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 에대한공동발표문의문구를자의적으로해석한것으로이를수용할수없다는입장에서대응하였다. 즉 2013년세금면제는 2013년에발생한 모든세금 을의미한다는입장을견지하였다. 2013년 11월 3일개최된 개성공단투자보호및관리운영분과위원회 회의등을통해당국차원에서도우리측의입장을북측에전달하였다. 또한기업이 2013년 4월 8일이전에북측에납부한개인소득세와, 영업세, 도시경영세등을북측에서환급해줄것을요청하였고, 북측에서환급해주지않을경우는 2014년에납부할세금에서상계처리할것을요구하였다. 우리측의요구에대해북측은 2013년에이미납부한세금의환급을거부함은물론, 2014년도해당세금에서상계처리하는것도거부하면서오히려기업에대해세금납부압박을강화하였다. 북측은그들의주장대로세금을납부하지않는기업에대해서는개성공단에서남측으로의물자반출을통제하고, 노동력의공급도제한하는등압박수위를높여갔다. 이러한상황은북측의압박에취약한소규모기업들부터북측이부과한세금을납부할수밖에없도록만들었다. 북측의압박이계속되는가운데입주기업들은북측의요구대로세금을납부하는기업과세금을납부하지않은기업으로나뉘는등내부분열현상이나타나기도하였다. 우리측은북측이 2013년세금을면제하기로합의해놓고구체적인집행과정에서합의를위반하는것은수용할수없다는입장이었다. 더군다나북측이세금징수권이라는공권력을활용하여직접적으로기업에대해압박을가하는행위는심각한문제라는인식을가지고있었다. 이에, 남북당국간협의를통해문제해결을수차례제의하였으나, 북측은세금의징수권은남북당국간협의대상이아니라며, 협의에호응해오지않은채개별기업을대상으로압박을지속하였다. 이러한상황에서우리측은 2014년 6월세금면제와관련한북측주장 124

Ⅲ. 분야별운영실태 의부당성을조목별로자세히밝힌 개성공단세무관련 FAQ (Frequently Asked Questions) 를제작하여입주기업과관리위원회, 현지기관등에배포하고, 북측의부당한요구에대해 FAQ의내용에따라대처토록협조를당부하였다. 또한이와함께세금면제관련당국간회담 ( 제 2차개성공단남북공동위원회 ) 에서북측위원장이 2013년도에발생한여섯개의세금 ( 기업소득세, 개인소득세, 재산세, 영업세, 도시경영세등 ) 은면제한다 고발언한내용을북측에제시하면서북측이계속하여 2013년면제된세금에대하여기업을대상으로납부를강요한다면우리측도단호한조치를취하게될것임을통보하였다. 이후북측의세금납부독촉행위는점차수그러들었으며, 2013년세금면제문제는시간이경과함에따라수면아래로잠복하였다. 세금면제합의는개성공단잠정중단으로인한기업의피해를보상해주기위한것으로좋은취지에서남북이합의하여시행하였다. 그러나시행과정에서구체적인면제시기와면제의범위를둘러싼북측의자의적인해석과집행으로인하여오히려입주기업에게는세금독촉과벌금부과등의고통을주게되고, 남북간에도불신과갈등의골만깊어지는결과를초래하였다. < 표 Ⅲ-19> 북측세무소의 13 년세금면제위반사례 북측세무소는잠정중단이전 ( 13.1.1~4.8) 기간의세금면제를불인정 - 북측세무성원 ( 담당자 ) 은수시로개별기업을방문하여 13.1 월 ~3 월분세금납부를독촉하였고, 미납시에는벌금 연체료를부과하겠다고기업에게통보 - 14 년도분재산세와자동차이용세를고지할때, 면제를적용하지않고 13.1.1~4.8 에대해과세 대부분의입주기업들은 14.1~3 월분세금을신고할때 13 년도기납부세액을차감하여신고하였으나, 북측은이를불인정하고세금납부를독촉 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 125

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 ( 나 ) 남측반입소모품에대한영업세부과로인한갈등북측은 2012년 7월 18일제정한 개성공업지구세금규정시행세칙 제101조 2항 ( 공업지구밖에서공업지구기업을대상으로봉사활동을진행하여수입금을얻는경우에는수입금의 3~5% 의세율로납부하여야한다. ) 의이행을위해 2013년 3월 19일입주기업들에게 원천징수영업세납부에관한통지 라는문건을전달하였다. 통지문의핵심내용은남측에서반입되는소비물자에대해영업세율 3% 를부담해야한다는내용이었으며, 납부할영업세는 2012년 9월 1일부터계산한다는것이었다. 총국은 2013년 10월에도같은통지문을기업들에게재차전달하는등압박강도를높여오다가 2015년 7월에는총 51개기업에대해약 31만달러의영업세를실제로부과하였다. 우리측은북측의세금부과는부당한것으로수용할수없다는입장이었다. 첫째, 남측에서반입되는소모품은개성공단에서이루어지는경제거래가아님에도불구하고, 북측이과세권을행사하는것은근거가없음으로부당하며, 둘째, 북측이과세근거로삼은세금규정시행세칙은우리측과충분히협의가되지도않았을뿐아니라, 내용에문제가많아우리측이인정할수없고, 셋째, 개성공단입주기업이남측으로부터반입하는소모품은북측근로자에게제공하는간식이나식자재등으로영업행위가아닌데도이에대해영업세를부과한것은타당하지않다는입장이었다. 북측이남측에서반입되는소모품에대해기업들에게세금을부과하려는것은간식을비롯한소모품을남측의개인사업자가개성공단에영업등록을하지않은상태에서입주기업에공급하고있는데대해소비물품을조달받는기업들에게 3% 의세금을대신납부토록한것이다. 기업입장에서는기업이소모품을조달하는행위가영리활동도 126

Ⅲ. 분야별운영실태 아닌데다, 실제영업활동을하는개인사업자의세금을대신납부토록하여기업의부담을가중시키는데대해반발하는것은당연한결과였다. 공업지구밖에서들여오는소모품에대한북측의영업세부과로인해 2015년 6월에는 48개사가북측세무소에부당함을들어개선을요구하는등갈등이지속되었다. ( 다 ) 회계투명성을둘러싼갈등 ( 미등록기업, 라인임대, 임가공단가등 ) 개성공단의회계투명성확보를위하여북측은개성공단본격가동직후인 2005년 6월에회계규정, 기업재정규정, 회계검증규정등 3개의개성공업지구법에대한하위규정을최고인민회의상임위원회의결정형식으로제정하였다. 또한관리위원회차원에서도 2007년 6월기업회계기준, 감정평가기준, 회계검증준칙, 회계검증기준등 4개의준칙을마련하고, 2007년부터개성공단에남측회계검증사무소를입주시키는등일련의제도적조치들을시행하였다. 북측은개성공단가동이후입주기업들의회계투명성에대해불신하며끊임없이문제를제기해왔다. 북측이개성공단기업의회계투명성과관련하여제기해온문제들은대체로 세금미납상태에서철수한기업문제, 미등록영업소문제, ( 생산 ) 라인임대문제, 임가공단가과소책정문제등을들수있다. 세금미납상태에서철수한기업문제는개성공단개발초기단계에서주로발생한사례로, 개성공단건설과정에서하청을받은소규모의건설업체들이공사를마친후북측에세금을납부하지않고남측으로철수한경우에해당한다. 북측은사후적으로이를인지하고이들에대한세금을징수하려고관리위원회에해당업체에대한자료요구등협조를요청하였으나, 성과를거두지못하면서남측기업들에대한불신을표출하기시작하였다. 127

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 미등록영업소문제는개성공단의규모가커지면서개성공단을대상으로각종시설장비수리, 간식 부식및생활용품공급등을위한개인사업자가우후죽순격으로늘어나기시작한데서비롯된것이다. 이들은보통개성공단에공식적인영업소등록을하지않은상태에서단기간에남북을왕래하며영업활동을하고있었다. 북측은이들에대해서도영업세징수를시도하였으나, 이들이개성공단에등록이되어있지않는미등록업체이기때문에법적으로나, 현실적으로나세금을징수하기어려웠다. 이후북측이 개성공업지구세금규정시행세칙 을제정하면서이들에대한세금을부과하기위한다양한조항을신설하는등미등록업체문제는북측의세금징수압박을증폭시키는요인으로작용하였다. ( 생산 ) 라인임대문제는개성공단입주기업이남측의다른업자에게북측근로자와생산라인을함께임대하는것이다. 이는입주기업이북측의근로자들을가급적많이확보한상태에서기업의경영상황에따라생산을축소할경우남는유휴인력을활용하기위한방편으로시작된것이다. 개성공단입주기업입장에서는유휴인력을활용하여수익을올릴수있는이점이있고, 임대를받는남측기업의입장에서는개성공단의값싼노동력을활용해생산을할수있는이점이있다. 라인임대가이루어지는업종은주로노동집약적이고, 인건비에의존하는업종으로쇼핑백제조나봉투붙이기등단순한작업이주종을이루었다. 의류봉제업종에서는공정의일부를떼어서라인임대가이루어지기도하였다. 이같은라인임대는개성공단입주기업이본연의생산활동보다는라인임대를통한임대료수입에열을올리게만들었고, 부족한북한근로자에대한과다수요를창출하였으며, 영세한라인임대기업을양산함으로써개성공단의영세화를촉진하는등부작용이심각하였다. 북측은남측에서라인을임대받는기업이개성공단에 128

Ⅲ. 분야별운영실태 공식등록한기업이아닌, 미등록상태에서생산활동을하는기업이기때문에이로인해세금의미납, 산재사고발생시책임소재불분명등많은문제를유발하게되고기업경영의투명성을해친다며관리위원회에라인임대를근절해줄것을강력하게요구하였다. 이에따라관리위원회는라인임대가의심되는기업에대한현장방문을주기적으로실시하여의심기업 19개사를조사한바있으며, 이중라인임대로판명된기업에대해서는노동력우선공급대상에서제외하고, 관계기관에조사의뢰와개성공단출입제한조치등을취하였다. 그러나현장방문을통한시정조치에는한계가있었다. 라인임대를하는개성공단입주기업과이를임대받는남측사업자와의밀착관계로인해라인임대인지여부를판명하는것은쉽지않은문제이기때문이었다. 라인을임대받은남측사업자는보통라인을임대하는개성공단입주기업의직원으로등록하고있었고, 라인임대로의심되는경우도입주기업이자기의정상적인생산활동이라고주장하였다. 따라서라인임대여부를제대로판명하려면라인임대가이루어지는기업간의계약관계를면밀하게분석해야하지만, 이는기업측에서협조하지않는한쉽게할수있는문제가아니었다. 이러한어려움으로인해라인임대는근절되지못한채은밀하게이루어져왔다. 북측은개성공단공동위원회등당국간대화의장에서도라인임대기업의명단을공개할것을우리측에요구하는등압박수위를높여왔다. 임가공단가의과소책정문제는북측이개성공단입주기업이남측의모기업과특수관계에있고, 개성공단에서생산된제품을비정상적으로낮은가격으로남측의모기업에납품한다며문제를제기한것이다. 이렇게함으로써개성공단기업은이윤을줄이는방법으로탈세하고있다는것이다. 북측은 2012년수정한 개성공업지구세금규정시행세칙 제9조에서 기업은거래계약시임가공단가를포함한제품의 129

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 단가및변동표, 산정근거서류를생산에앞서제출하여야한다. 이경우제품단가의정확성이담보되지않는다고판단되는경우에는북측세무소의추정판단에따라임가공단가를정할수있다 라는규정을신설하여북측세무소가임가공단가를임의로추정할수있도록하는등과도한시행세칙을제정함에따라많은문제를유발하였다. 대부분의입주기업들은전반적으로정상적인가격으로남측본사에납품하고있었을것이나, 소수의일부기업들은임가공단가를과소책정하는사례도있었다. 북측이지속적으로임가공단가에대해문제를제기함에따라 2007년부터남측의회계검증사무소를개성공단에입주시키는등투명성증대를위해노력하였으나, 이방법도임가공단가의투명성확보에는한계가있었다. 임가공단가를투명하게산출하기위해서는기업의생산자료는물론, 남측본사와의거래관련자료가충분히확보되어야원가분석등을통해정상적인임가공가격을산정할수있었다. 그러나입주기업들의비협조와이에따른자료의부족으로인하여심도있는원가분석을통한임가공단가계산이이루어지지못하였다. 회계의투명성이획기적으로개선되지못한상황이지속되자북측은남북당국간회담에서도임가공단가의과소책정등을예로들면서 개성공업지구는무법, 비법천지가되었다. 며노골적인불만을표출하였다. 2013년 9월 4일개최된 개성공단공동위원회투자보장분과위제1차회의 에서북측은개성공단투자에대한검증체계가수립되어야만남북상사중재위원회기능이가능하다며, 회계투명성문제를상사중재위원회가동의조건으로내세우기도하였다. 나. 보험운영 개성공업지구보험규정 은개성공단입주기업과거주 체류자의 130

Ⅲ. 분야별운영실태 경제활동에수반되는각종위험으로부터보호받을수있는제도적장치차원에서화재보험, 가스배상책임보험, 자동차배상책임보험, 종업원재해보험등을의무보험으로규정하고해당보험의가입을강제하고있다. 74 북측은 2005년 1월 26일 조선국제보험회사 (KFIC) 를개성공단의유일한보험사업자로지정하였고, 75 같은해 9월 15일보험사업의시행에나섰다. KFIC는 2006년 1월회사명을 조선민족보험총회사 (KNIC) 로변경하였다. 북한은사회주의특성상국영보험형태로보험회사를운영하고있으며, 국가보험기관은 KNIC 밖에없다. 따라서개성공단의유일한보험사업자도 KNIC뿐이다. 다수의민간보험사업자가시장원리에따라보험을담당하고있는우리와근본적으로다른상황이다. 이러한차이점으로인해개성공단의보험가입도많은문제점을드러내게되었고, 이에따라서보험제도의기능도제대로발휘되지못하였다. (1) 화재보험 개성공단내화재보험은 2006년 6월 14일관리위원회가최초로가입하였으며이후일부기업들이가입하였으나, KNIC에대한보험금지급신뢰도및높은보험료등의문제로한동안입주기업과현지기관들의보험가입률이전반적으로낮았다. 2006년에 9개, 2007년 10 74 개성공업지구보험규정 제6조 : 법인또는개인은다음의손해를보상하기위한보험에의무적으로들어야한다. 1. 화재및폭발, 자연재해로인한건물및기계장치에생긴물질적손해 2. 가스사고로인하여제3자의생명, 신체도는재산에생긴손해 3. 자동차사고로인하여다른사람사망, 부상당하게하였거나제3의재산에입힌손해 4. 종업원이로동과정에서입은손해 ( 기업이사회보험료를납부하게되어있는종업원은제외 ) 75 개성공업지구보험규정 제3조 : 공업지구에서보험사업은공업지구보험회사가한다. 공업지구보험회사를정하는사업은중앙공업지구지도기관이한다. 131

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 개의기업과기관이가입하였고, 2008년과 2009년에는대폭감소하여 3개의기업과기관만가입하였다. 그러나 2010년부터급격히증가하여 2010년에 26개, 2011년에 56개로증가하였으며, 개성공단전면중단직전인 2015년에는 93개의기업과기관이가입하고있었다. 이렇게갑자기가입건수가증가한것은북측이보험가입실적을높이기위하여 2010년부터근로자공급을보험가입과연계하면서보험가입을강요하였기때문이다. 다만, 2013년에는 53개기업과기관이가입하여 2012년 (94개) 보다대폭감소하였는데이때는개성공단이잠정중단되었기때문이다. < 표 Ⅲ-20> 화재보험가입현황 ( 단위 : 개사, 달러 ) 구분 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 기업 6 6 1 1 24 54 91 53 89 87 지원기관 2 2 1 1 1 1 2 3 4 4 개발업자 1 2 1 1 1 1 1 2 2 2 보험료 171,791 193,506 69,260 69,260 316,100 369,992 683,847 224,068 521,400 544,526 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 보험관련남북간갈등은주로화재보험가입문제를둘러싸고발생하였다. 왜냐하면화재보험은자동차보험, 가스보험등다른의무보험에비해보상액의규모가크고, 납부해야할보험료도비싸기때문에입주기업의입장에서도부담이되었기때문이다. 북측은 2005년개성공단에서보험업무를개시한이후개별기업들을방문하여보험가입을압박하기시작하였다. 그러나이미남측의다양한보험상품에익숙해있던입주기업들은북측이제시하는화재보험의조건에도저히만족할수없었다. 우선낮은상품의질에비해보험료가상대적으로 132

Ⅲ. 분야별운영실태 높은것으로인식되었고, 그나마각종면제조항들로인해실제사고발생시보험금을지급받을수있을지에대한의문이들었던것이다. 특히보험계약을취소할수있는경우에 어찌할수없는경우로보험사업을다시할수없는경우 등과같이불명확하고북측이악용할소지가다분한조항이있는것도문제였다. 76 그러지않아도 KNIC 의지불능력에의문을가지고있었던차에이러한규정은북측에의해보험계약취소사유로악용될소지가있을것으로생각되었던것이다. 또한북측은보험약관을통해광범위한보험사의면책범위를설정함으로써기업의불신을더욱부채질하였다. 이러한상황에서우리측은화재보험은보상액이크기때문에 KNIC의신뢰성제고를위해서는북측보험회사가해외보험시장에서재보험을들어야한다고요구하였다. 이후북측은 화재보험에대해독일과영국시장에서재보험을위해노력하였으나, 사려는사업자가없었다. 며재보험가입의어려움을우리측에설명하고남측의보험사업자라도재보험을인수할의사가있는지타진하였다. 이에따라남측의일부보험사들이남북보험협력방안에관심을표명하며개성공단을방문하고공장현장을시찰하기도하였다. 그러나이러한남측보험사들의관심은 2005년미국이마카오의방코델타아시아 (BDA) 은행을자금세탁우려은행으로지정하며북한예금을동결시킨 BDA사태 로인해싸늘하게식고말았다. 이런상황에서북측은기업들을방문하여보험가입압박의강도를높여나갔다. 보험규정제26조 77 를근거로보험에가입하지않은기업 76 개성공업지구보험규정 제24조 : 보험계약이취소되는경우는다음과같다. 1. 어찌할수없는사유로보험사업을다시할수없을경우 2. 보험계약일방이지불능력을상실하였을경우 3. 보험계약일방이파산또는해산되었을경우. 77 개성공업지구보험규정 제26조 : 이규정제5조 ( 의무보험대상 ) 의사항을어겼을경우에는 1만US$ 까지의벌금을물린다. 133

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 에게 1만달러의벌금을부과하겠다는등다양한수단을동원하여압박하였다. 특히북측보험회사인원들은단체로입주기업을방문하여압박을일삼았기때문에기업들로부터북측보험회사인원의공장출입을막아달아는민원이빗발칠정도였다. 북측은일단취약한기업부터집중적으로보험가입을유도하였고, 이를바탕으로다른기업으로보험가입을확산시키려고하였다. 그러나북측의이런시도는별다른성과를거두지못하였다. 개별기업입장에서는화재보험에가입하는것이단순한보험금을납부하는문제를벗어나, 북측이사회주의보험법에기초하여작성한보험약관을인정하는문제 ( 보험가입은북측의보험약관을인정하는것으로간주 ), 보험에가입할시설과건물등의금액평가문제, 손해사정을위한남측전문가왕래문제등기업차원에서판단하기에는어려운문제들이있었기때문에개별기업이독자적으로화재보험에가입하기도어려운여건이었다. 이렇듯개별기업에대한압박이성과가없자, 북측은관리위원회로화살을돌렸다. 즉, 관리위원회는기업들이의무보험에가입하도록지도해야할입장에있다고주장하며, 우선관리위원회부터화재보험에가입하여기업들의보험가입을선도해줄것을요청하였다. 관리위원회로서는개성공단기업들이대부분화재등의위험이상존하는제조업에종사하고있고, 화재나가스사고발생시건물이인접하고있어막대한피해를초래할수도있다는점, 특히개성공단은겨울철난방등으로인한화재발생위험이높다는점에서위험에노출되어있었기때문에화재보험가입의필요성은인식하고있었다. 이러한필요성과북측의요청을고려하여 2006년관리위원회는북측과보험료금액, 북측이제시한약관의수정등을거쳐화재보험에가입하게되었다. 관리위원회의의보험가입이후입주기업들의가입도다소활성화되 134

Ⅲ. 분야별운영실태 었다. 2006, 2007년에는각각 9개와 10개의기업 기관이화재보험에가입하였다. 그러나 2008년들어남북관계가경색국면으로접어들면서보험가입은다시저조해져 2008년, 2009년에는각각 3개의기업 기관만보험에가입한상태였다. 2010년부터북측은보험가입을근로자공급과연계하겠다고압박하기시작하였다, 이에따라노동력이필요한기업은어쩔수없이보험에가입하게되었다. 기업입장에서는좀더신뢰성이높은남측의보험회사에보험가입을희망하기도하였으나, 보험규정제26조는공업지구보험회사인북측 KNIC가아닌다른보험회사에보험을가입하면 1만달러의벌금을부과할수있도록되어있었기때문에이또한원천적으로배제될수밖에없었다. (2) 자동차배상책임보험 < 표 Ⅲ-21> 자동차배상책임보험가입현황 구분 07 08 09 10 11 12 13 14 15 가입대수 677 465 402 518 491 538 541 547 556 보험료 235,846 149,223 130,836 175,775 166,294 181,546 140,346 153,352 172,309 ($) * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 개성공단내에서만운행하는차량은남측에서는차량등록을말소한상태에서관리위원회에등록해야운행할수있었다. 관리위원회와북측의 KNIC는 2005년 12월 28일개성공단내운행차량에대하여자동차배상책임보험에가입토록합의서를체결하고, 관리위원회소관차량부터보험에가입하도록하였다. 관리위원회의자동차배상책임보험가입이후입주기업들의차량도 KNIC와가입조건등을협의 135

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 한후보험에가입하였다. 이후자동차배상책임보험가입현황은지속적으로증가하여 2015년 556대가가입하였다. 자동차배상책임보험은화재보험에비해상대적으로보험료수준이낮고사고발생빈도가높으며또한보험미가입시북측이교통단속을하는등현실적어려움이따르기때문에보험가입률이상대적으로높았던것이다. 자동차보험은타의무보험에비해공단내에서가장안착된보험이라고볼수있다. 자동차보험은우리측의제3자배상책임보험과성격상동일한보험으로기업과기관들이관리위원회에자동차등록을함과동시에자연스럽게보험에가입하였고북측도보험금을실질적으로지급하였다. 한편, KNIC는남북왕래자동차에대해북측보험가입을요청하였는데, 이런요구는 2007년이래계속되어왔던것이다. 우리측은 남북사이차량의도로운행에관한기본합의서 제10조 78 에근거하여 손해배상책임을담보하기위해쌍방이인정하는보험에가입하여야한다. 는입장을견지했다. 무엇보다남북을왕래하는자동차는개성공단내에서만운행하는차량과는다르고, 남측에서도운행되는차량이기때문이다. 남북왕래차량은남측의보험에가입되어있고, 이러한차량이개성공단에서운행중사고가나더라도남측의보험에서보상해주기때문에북측의보험에다시가입을강제하는것은이중보험을드는것이고, 기업의부담을가중시키기때문이었다. 또한사고발생시중복보험처리문제등분쟁이야기될가능성도있었다. 따라서개성공단에서운행되더라도남측에등록이되어있는차량에대한북측보험가입강제는타당하지않다는것이었다. 이런입장 78 남북사이차량의도로운행에관한기본합의서 제 10 조 : 1. 차량의운전사는교통사고의원인이운전사의귀책사유로판명되는경우피해자에게손해를배상할책임을진다 2. 사고원인이쌍방에게책임이있거나책임한계를규정할수없는경우에는공동으로책임지며자연재해로인하여발생한사고는그책임을지지않는다 3. 차량의운전사는손해배상책임을담보하기위하여쌍방이인정하는보험에가입하여야한다. 136

Ⅲ. 분야별운영실태 에따라기업들은북측의압박에도불구하고가입하지않았다. 북측은 2015년 1월 26일부터남북왕래차량에대해북측통행검사소심사시보험가입여부를확인하고, 보험에가입하지않은차량은벌금을부과하는등다양한제재를가할것임을우리측에통보하기도하였으나실제로집행하지는않았다. < 표 Ⅲ-22> 개성공단내최초의자동차사고보험처리사례 2006.7.12 관리위원회소속출퇴근버스와 LH 공사의업무용승용차충돌사고 - 관리위원회버스는북측보험사가입, LH 공사차량은남측보험사가입 LH 공사는사고와관련하여 105 만 3 천원의보험금지급을북측보험사에요청했고, 북측보험사는현장확인등을거쳐관리위원회자동차의과실을 80% 인정 - KNIC 는관리위원회를통해 84 만 2 천원 (899 달러 ) 을지급 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) (3) 가스배상책임보험 2005년부터북측의가스배상책임보험에대한가입요구가있었으나, 자동차배상책임보험및화재보험가입현안으로인해적극적인논의가진행되지않다가 2012년부터개성공단내가스를사용하는기업및영업소들이가입하기시작하였다. 화재보험에비해상대적으로저렴한보험료로인하여비교적짧은기간내대다수의기업이가스배상책임보험에가입하였다. 137

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 < 표 Ⅲ-23> 가스배상책임보험가입현황 구분 12 13 14 15 기업 70 63 66 67 지원기관 1 1 2 2 개발업자 1 2 2 2 보험료 ($) 29,924 15,055 32,514 25,000 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) (4) 종업원재해보험 개성공업지구보험규정 은제6조제4호에서종업원재해보험도의무보험으로규정하고있다. 이규정에따르면북측종업원에대해서는우리기업이사회보험료를납부하기때문에가입할필요가없다. 79 따라서종업원재해보험은우리측주재원을대상으로 KNIC의보험에가입토록하려는것이었다. 그러나우리측주재원들은남측의산업재해보상보험법등관련법에따라업무상사유에따른부상 질병 장해또는사망등의재해는산업재해보상보험으로보장받고있기때문에북측의보험에가입하는것은이중보험을가입하는것이된다. 북측은보험규정에근거하여 2005년이후종업원재해보험가입을요청하였으나우리측은개성공단근무우리주재원은남측산업재해보상보험에따라위험이보장되고있다는점, 동일한위험에대한이중보험가입은불합리하다는점등을근거로가입하지않았다. 79 개성공업지구보험규정 제 6 조 4 항은의무보험가입대상에대해 4. 종업원이로동과정에서입은손해 ( 기업이사회보험료를납부하게되어있는종업원은제외 ) 라고규정하고있다. 138

Ⅲ. 분야별운영실태 (5) 자연재해보험을의무보험에서제외 개성공업지구보험규정 제6조 1항은의무보험대상을 화재및폭발, 자연재해로인한건물및기계장치에생긴물질적손해 로규정하고있다. 북측은이규정에근거하여 2006년부터자연재해보험도의무보험에포함시켜야한다고주장하면서, 2006년 9월 태풍및홍수위험의담보에대하여 라는문건을우리측에전달하고보험가입을종용하였다. 이문건에서북측은 2006년 10월 1일부터발행하는모든보험담보의조건조항에태풍및홍수위험등자연재해를필수적인것으로삽입하여담보하도록할것 이라고적시하여화재보험등모든보험에가입할때자연재해보험을포함시킬것을요청하였다. 우리측은 KNIC의보험금지급에관한신뢰문제가개선되지않은상태에서자연재해보험까지의무보험으로강제하는것은현실성이없으며, 이로인해보험료의인상을초래하게되어기업들의보험가입을더욱어렵게만든다며자연재해보험은의무보험대상에서제외할것을주장하였다. 북측도이주장을받아들여이후더이상자연재해보험가입을강요하지는않았다. 6. 관리운영기관 가. 관리운영체계 개성공단사업은당국기구인우리측 남북협력지구발전기획단 80 과북측 중앙특구개발지도총국 81 을중심으로관리되고있으며, 당 80 명칭은 개성공단사업지원단 남북협력지구지원단 남북협력지구발전기획단 순으로변경되었다. 81 중앙특구개발지도총국은개성공업지구지도기관으로서조선아시아태평양위원회 ( 아태위 ) 와민족경제협력연합회 ( 민경련 ) 및삼천리총회사의개성공단관련부서를하나로 139

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 국간협의기구로서남북공동위원회가구성 운영되었다. 개성공업지구관리위원회는개성공단의현지관리기관으로서종합적인개성공단운영및지원업무를수행하였다. 통일부조직인남북협력지구발전기획단은남한당국으로서정책, 예산, 개성공단의인프라건설지원및출입제도개선등공단업무전반을총괄 조정하며, 대북협상추진등의업무를맡았다. 한편, 2013년개성공단잠정중단이후남북간합의에따라설치된남북공동위원회는개성공단운영과관련한남북당국간현안문제를협의 결정하는역할을맡았다. 남측의공동위원장은통일부의남북협력지구발전기획단장이, 북측공동위원장은총국의부총국장이맡았다. 공동위원회업무를지원하기위하여개성공단내에남북당국간상설기구로서 공동위원회사무처 를개소하고 (2013년 9월 30일 ), 상시적으로개성공단관련남북간연락업무및기타공동위원회가위임한업무를수행해왔다. 개성공업지구관리위원회 82 는 개성공업지구법 에의해설립되었으며, 북측총국의지도를받는북한법인이다. 83 주요업무는개성공단내투자여건조성및투자유치, 기업창설등록, 건설인허가및 조직하여 2002년에별도로설립된북측기구로본부는평양에소재하고있으며, 개성공단에는사무소를운영하고있다. 총국장외 3명의부총국장을두고있는것으로파악되고있으며, 산하에세금징수등과관련한세무서와질서유지를담당하는보안소, 북측노동력공급을담당하는노력알선기업을등을두고있다. 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.). 82 2004년 6월 29일개성공단관리기관창설준비위원회가설립되어개성공단관리방안수립등사전준비과정을거쳐 2004년 10월 20일개성공업지구관리위원회가창립되었다. 통상 관리위원회 로호칭되며, 북측법규에서는 개성공업지구관리기관 으로표현하고있다. 83 개성공업지구관리기관설립운영규정 제2조 : 공업지구관리기관의설립은개발업자가한다. 설립된개성공업지구관리기관은투자및경영활동과관련한사업을직접맡아하는법인으로된다. 140

Ⅲ. 분야별운영실태 기반시설관리등으로전반적인공단관리를담당하였다. 84 그외에도실질적으로남측인원의신변보호등영사업무, 정부지침을받아대북협의업무등을수행하였다. 특히관리위원회는통일부남북협력지구발전기획단의지원하에입주기업의운영을제도적으로지원하고운영상제기되는여러가지문제들을총국과협의하여해결하는구심적역할을담당했다. 개성공업지구지원재단은 2007년 12월 26일개성공단관리업무를지원하기위해남측의법률에의해설립되고, 남측에소재하는법인이다. 이사장은개성공업지구관리위원회위원장을겸하도록되어있다. 주요업무는개성공단관리위원회에대한지원및운영지도감독, 개성공단개발지원대책의수립및시행, 개성공단현지기업에대한지원대책의수립및시행등이다. 개성공업지구지원재단은개성공단관련업무중남측에서수행하여야할업무를수행하기위해설립되었다. 왜냐하면개성공단관리위원회는북측의법률에의해설립된북측법인이기때문에남측에서는관리위원회의이름으로업무를수행할수있는법률적근거가없었기때문이다. 그러나개성공단관리위원회와지원재단은직원들이개성공단과서울을오가며근무하는같은직원이라는점에서사실상같은조직으로볼수있다. 중앙특구개발지도총국은북측당국을대표하는행위자로개성공업지구관리기관에대한지도, 공업지구법규의시행세칙작성, 기업이요구하는노력 용수 물자의보장등의역할을수행한다 ( 개성공업지 84 개성공업지구법 제 25 조 : 공업지구관리기관의임무는다음과같다. 1. 투자조건의조성과투자유치 2. 기업의창설승인. 등록, 영업허가 3. 건설허가와준공검사 4. 토지이용권, 건물, 윤전기재의등록 5. 기업의경영활동에대한지원 6. 하부구조시설의관리 7. 공업지구환경보호, 소방대책 8. 남측에서공업지구로출입하는인원과수송수단의출입증명서발급 9. 공업지구사업준칙의작성 10. 이밖에중앙공업지구지도기관이위임하는업무. 141

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 구법 제 22 조 ). < 그림 Ⅲ-2> 개성공단관리운영체계 남측 북측 남북협력지구발전기획단 주요개발정책수립 조정 개성공단지원총괄 입주기업지원대책 남북공동위원회 사무처 중앙특구개발지도총국 법규시행세칙작성 노력 용수등보장 세무관리등 재정지원업무위임 사업보고 업무협조 사업협의 개성공업지구지원재단 ( 남측법인 ) 안내 협조 국내모기업 개성공업지구관리위원회 ( 북측법인 ) 생산활동지원 관리 ( 개성 ) 입주기업 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 나. 관리운영체계의핵심당사자로서관리위원회운영 (1) 기능및구성, 예산현황관리위원회는개성공단운영을실질적으로관장하는관리기관으로서순수한공단관리 운영뿐아니라개성공단에체류하는우리국민의신변안전보호, 산업안전및노무관리, 인원과물자의출입, 대북협상등공공성을띤업무도수행하였는데실제관리위원회업무의 60~70% 정도가이러한업무에해당하였다. 관리위원회는대부분남측인원 ( 약 50명 ) 으로구성되었으나일부북측인원 ( 협력부, 5명 ) 도포함되어있었다. 북측협력부는관리위원회와총국간제반업무연락뿐아니라공단운영관련현안문제를협의하는 142

Ⅲ. 분야별운영실태 창구역할을수행하였다. 개성공단의확대에맞추어기업운영지원, 근로자들의산업안전, 출퇴근지원, 기반시설운영, 식품위생, 보건, 소방등관리위원회의고유한역할도증가했다. 이에따라관리위원회는공단관리업무를위해다수의북측근로자를채용하게되었는데운수, 기반시설관리, 청사관리등을위해 500여명의북측직원 ( 운전 300 여명, 소방 30여명, 기반시설관리약 80명등 ) 을채용하고있었다. 개성공업지구법규는관리위원회의운영자금을개성공단에서자체적으로충당토록규정하고있어관리위원회의재정자립을상정하고있다. 85 그러나현실적으로관리위원회가기업들에게수수료를징수하기는어려운상황이었다. 공단운영초기단계에입주기업들은전력부족으로자체발전기를가동해야하였고, 용수가없어관정을파고지하수를사용하였는데이로인한기계설비의잦은고장등많은어려움을겪게되었고, 이러한문제를조속히해결할것을주문하며관리위원회에불만을쏟아내었다. 전력과용수등인프라가갖춰진후에도임금 노무 세무 보험등제분야에걸친북측의압박과남북관계의불안정으로기업운영이안정적인궤도에오르지못한상태가지속되었다. 이러한여건에서기업들은관리위원회가제공하는각종등록, 인허가업무에대한수수료납부에비협조적이었을뿐아니라기업의수가적어수수료수입자체가미미한수준이었기때문에수수료수입으로관리위원회의운영경비를충당하기에는턱없이부족하였다. 또한관리위원회 ( 지원재단 ) 는다른수익기반이없었다. 이런상황에서 85 개성공업지구법 제 27 조는 공업지구관리기관은운영자금을가진다. 운영자금은수수료같은수입금으로충당한다. 라고규정하고있으며, 하위규정인개성공업지구관리기관설립운영규정제 19 조, 제 20 조는 공업지구관리기관의운영자금은수수료같은수입으로한다., 부족되는운영자금은공업지구관리기관이기업 ( 지사, 영업소, 사무소, 개인업자포함 ) 으로부터받아충당할수있다. 이경우기업의월노임총액의 0.5% 로한다. 라고규정하고있다. 143

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 관리위원회는정부로부터남북협력기금을대출 (5년거치 10년분할상환, 이자율 1%) 받아운영하게되었고, 직원의인건비부터사업비에이르기까지정부의재정에의존하는구조를갖고있다보니관리위원회의자율성은위축될수밖에없었다. < 표 Ⅲ-24> 관리위원회의연도별대출금현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 합계금액 4,300 8,924 10,498 9,255 13,556 7,290 3,505 5,526 3,097 4,338 2,878 2,865 76,031 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) (2) 관리위원회-총국관계개성공업지구법은개성공단운영과관련된일상적인운영활동에대해관리위원회와총국이협의하여해결토록하고있다. 86 개성공단운영과관련된일상적인운영활동에대해개성공업지구법에서는개괄적으로만규정하고있기때문에이러한문제에대해관리위원회와총국이협의하여해결하도록되어있었다. 실제로관리위원회와총국은근로자출퇴근문제, 근로자알선 채용및노무, 세금, 차량운행및사고처리등제반현안을현장에서즉시적으로협의해서처리해왔다. 또한개성공단으로입경하는남측인원에대한출입계획및출입증발급등의업무처리과정에서북측의관련기관과수시로협의를통해서업무를처리해왔다. 그러나총국과관리위원회의관계는관리위원회가총국의하부기관으로해석될소지가있었다. 개성공업지구법제21조와제22조는총국 86 개성공업지구법 제 9 조 : 공업지구에서의경제활동은이법과그시행을위한규정에따라한다. 법규로정하지않은사항은중앙공업지구지도기관과공업지구관리기관이협의하여정한다. 144

Ⅲ. 분야별운영실태 이관리위원회사업을지도하도록규정하고있기때문이다. 87 이러한여건속에서관리위원회가총국과대등한관계에서협의를진행하기는어려운측면이있었으며, 공단운영의전반적관리, 법 제도마련, 장기비전수립등이관리위원회의계획에따라통일적으로추진되지못하였다. 특히, 총국이지도기관이라는지위를협상에이용한다든가북측의특이한협상행태로인해협상자체가순조롭게진행되지못한경우가발생함으로써관리위원회가현안문제해결에있어서강력한협상력을가지고기업의입장을제대로관철할수가없었다. 관리위원회와총국간실무수준에서는수시로업무협의가이루어졌으나책임자간접촉은북측의소극적인태도로인해간헐적으로진행되었다. 2004년 7월에남측관리위원회위원장과북측총국장간최초의업무협의가진행된이후 2005년 4회, 2006년 1회협의가이루어졌으나북한의핵실험으로남북관계가경색되면서중단되었다가 2009년에남북합동해외공단시찰문제, 임금체불문제협의를위해 2회의업무협의가진행되었다. 이후로는매년 1회정도업무협의가진행되었다. 업무협의의형식은주로북측총국장 ( 또는부총국장 ) 이관리위원회를방문하여남측관리위원회위원장을면담하는형식이었으나, 우리측에서북측의총국사무소를방문하는경우도있었다. 내용면에있어서는실질적공단운영에관한업무협의라기보다는남북관계정세와관련된일방적통보사항을전달하거나, 사업총화보고 88 등형식적차원의협의가주로이루어졌다. 결국관리위원회와 87 개성공업지구법 제21조는 공업지구에대한관리는중앙공업지구지도기관의지도밑에공업지구관리기관이한다. 라고규정하고있으며, 개성공업지구법 제22조 2 항에서는중앙공업지구지도기관의임무의하나로 공업지구관리기관의사업에대한지도 를명시하고있다. 88 개성공업지구법 제21조는 공업지구관리기관은공업지구관리운영사업정형을분기별로중앙공업지구지도기관에보고하여야한다. 라고규정하고있는데이규정에따른보고를북측은 사업총화보고 라고불렀음. 145

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 총국간고위급수준에서는공단운영에관한심도있는업무협의는 이루어지지못하였다. (3) 여타북측기관과의협조관리위원회는북측의총국 세관 통행검사소 출입국사업부등과별도의합의서를체결하여이들의운영을지원해왔다. 개성공단현지에상주하는북측기관들은자기들이남측의기업활동을위해봉사하고있기때문에남측에서그들의활동을보장해주어야한다며전기, 유류, 차량, 소모품등의지원을요구하였다. 이런기관들에대한지원은시장경제원리에부합되는것은아니었지만개성공단에입주하고있는우리기업들의정상적인운영을위해서는불가피한측면이있는것이었다. 왜냐하면이들기관에대한지원을중단할경우북측협력기관의업무마비는물론용수공급의차질, 남측인원의출입경및물자반출입차질등으로공단의정상적운영이어려워질수도있었기때문이었다. < 표 Ⅲ-25> 개성공단북측기관현황 기관명 개소일 통행검사소 2004.5.26. 세관 2004.5.26. 조선민족보험총회사 (KNIC) 2005.1.26. 출입국사업부 2005.3.22. 보안소 2005.6.1. 협력부 ( 관리위원회 ) 2005.11.22. 중앙특구개발지도총국개성사무소 2005.12.22. 세무소 2007.4.11. * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) 146

Ⅲ. 분야별운영실태 < 사진 Ⅲ-7> 북측출입국사업부및종합지원센터전경 북측출입국사업부종합지원센터 ( 관리위원회 ) * 출처 : 개성공업지구지원재단제공 (4) 입주기업협의체운영 ( 가 ) 개성공업지구기업책임자회의개성공업지구기업책임자회의는북측법규인 개성공업지구관리기관설립 운영규정 에근거하여설립된기관으로공업지구관리운영을위한중요문제협의를위해개성공업지구에등록된기업대표자를중심으로구성 운영되었다. 89 기업책임자회의는현장에서제기되는여러문제를해결하기위해회장등임원외에운영위원회, 분과위원회를구성 운영하고있다. 동회의에는관리위원회직원도참석하여관리위원회와기업간소통채널로도활용되었다. 89 개성공업지구관리기관설립 운영규정 제 16 조 : 공업지구관리기관은기업의대표들로기업책임자회의를조직운영할수있다. 기업책임자회의에서는지구의개발및관리운영과관련하여제기되는중요문제를토의하고대책한다. 147

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 ( 나 ) 개성공단기업협회개성공단기업협회는우리민법에따라설립된법인으로 2006년 5월 11일 사단법인개성공단기업협의회 라는명칭으로통일부에비영리법인으로등록하였으며, 이후 2009년 4월현재의개성공단기업협회로명칭을변경하여활동해왔다. 개성공단기업협회는통일부로부터협력사업승인을받거나신고를마친제조기업을대표하는사람들을정회원으로구성 운영되고있으며, 협회의주요업무집행사항들을결정하기위해이사회를두었다. 관리위원회는개성공단기업협회회의에참석하는등기업협회와의소통체계를구축하였다. 개성공업지구기업책임자회의및개성공단기업협회는입주기업다수의의견수렴을통해기업의권익보호와남북당국및관리위원회에게정책적인건의를하는등순기능적역할을해온측면도있었으나, 양기관간이해관계의불일치로인해불협화음을노출하는등부작용도발생하였다. 이에대내외의우려와자성의목소리에따라양기관의통합회장을선출하는등의노력을통해양기관은실질적으로통합이되었다. ( 다 ) 법인장회의와법인장운영위원회개성공업지구기업책임자회의의하위협의체로개성공단현안에대한관리위원회와입주기업간정보공유, 상시협의등쌍방향소통의목적으로 2005년 3월부터개성공단현장에서법인장회의운영위원회가구성 운영되었다. 설립초기에는 주재원협의회 라는명칭으로일부주재원만참석하였으나, 2010년부터는전체입주기업의법인장들이참여함으로써다양한현안문제에대해논의하고소통하는역할을수행했다. 법인장운영위원회는월 2회정례적회의를개최하였으나, 대다수 148

Ⅲ. 분야별운영실태 법인장들이해당기업에고용된신분이기때문에동회의에서내린 결정들이현실적으로집행 적용되는데있어서는한계가있었다. 7. 전략물자통제 / 수출관리 가. 개성공단으로의전략물자반출통제 (1) 기업의기계설비반출통제 전략물자 라함은국제평화와안전유지및국가안보를위하여수출통제가필요하다고인정되는것으로대외무역법에따른수출입공고의별표에게재된물질, 시설과장비, 기술을말한다. 90 전략물자에대한국제사회의주요통제체제는 4가지라고할수있다. 핵확산을저지하는핵공급그룹 (NSG) 과화학생물무기확산을저지하는호주그룹 (AG) 및미사일기술통제체제 (MTCR), 이들을보완한바세나르협정 (WA) 등이그것이다. 91 특히베세나르협정은재래식무기및이중용도품목과기술의수출통제를위해과거대공산권수출통제위원회 (COMECON) 를대체해 1996년에설립된통제체제로 모든것을잡아낸다 는의미에서캐치올 (catch all) 방식이운영되고있다. 개성공단과관련하여가장주된전략물자반출통제는주로미국국내법에따른것이다. 미국은 수출관리법 (Export Administration Act: EAA), 적성국과의교역법 (Trade with the Enemy Act: TWEA) 90 전략물자의고시및수출허가에대해 대외무역법 제19조는 국제수출통제체제의원칙에따라국제평화와국가안보를위하여수출허가등제한이필요한물품등 ( 기술포함 ) 을지정하고고시 하도록규정하고있다. 91 전략물자관리시스템홈페이지 (https://yestrade.go.kr) 참조. 일부에서는핵물질과장비의핵비보유국수출금지의무를이행하기위해설립된수출통제체제인쟁거위원회 (ZC) 를포함하여 5대국제통제체제로설명하기도한다. 149

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 등다양한국내법을적용하여북한에대한수출을통제하고있다. 수출관리법 의하위규정인수출관리규정 (Export Administration Regulation: EAR) 에따르면, 미국의기술등이 10% 이상포함된제품을북한에수출하기위해서는상무부의승인이필요하다. 92 개성공단은북한에위치하기때문에동규정이적용되며, 이에따라서개성공단지역으로의기계 설비반출이통제된다고할수있다. 때문에개성공단에서도이규정의통제물품을피하기위해서생산라인이변경되고, 대체장비를구하느라가동이지체되거나심지어업종을변경하는상황도발생하였다. 개성공단에진출하려는기업들은대부분중소기업으로서미국의수출통제는커다란장애물이었다. 93 2004년 5월시범단지에입주기업으로선정된 15개기업이통일부에제출한 1,140여수출입물자품목은일차적으로전략물자무역정보센터 (Strategic Trade Information Center: STIC) 94 에의뢰하여전략물자해당품목을가려내고, 전략물자해당또는의심판정을받은품목을미상무부에의뢰하여심사를진행하는작업이병행되었다. 이과정에서 4개사의 39개품목이전략물자에해당한다는판정을받았다. 전략물자로판정받은품목은주로컴퓨터, 선반, 밀링머신등정밀기계와전기전자제품생산에사용되는설비가대부분이었다. 이들은개성공단으로반출되지못하였으며, 이로인해해당기업들은 92 전략물자관리원, 전략물자수출통제가이드 ( 이란, 북한, 수단, 파키스탄, 중국 ) ( 서울 : 전략물자관리원, 2009) p. 105. 93 개성공단시범단지입주기업을선정하면서통일부가발간한소책자 개성공단길라잡이 (2005) 에따르면, 미국산기술 소프트웨어가 10% 이상포함된제품을개성공단에반출하기위해서는미국상무부의사전승인절차가필요함으로통일부에문의할것을요청하고있다. 94 전략물자수출관리를전담하기위하여 2004년 8월무역협회부설로전략물자무역정보센터를개소하였다. 주요업무로는전략물자사전판정, 전략물자수출입관리시스템구축및운영, 국제체제및주요기관과의협력, 전략물자수출입관리정책및제도연구등을담당하였다. 2007년 6월 전략물자관리원 으로명칭을변경하였다. 150

Ⅲ. 분야별운영실태 사업계획을조정하여해당설비가수행하는공정을남측이나, 중국등개성공단이외의지역에서수행하여야하는등적지않은애로를겪었다. 구체적인사례를보면, A사의경우입주기업으로선정된이후통일부에제출한사업계획서상 27개반출신청설비중주요공정을담당하는 CNC 관련 2개의기계가반출이불허되면서개성공단진출이난항을겪었다. 결국 A사는사업계획을수정하여 2개의설비를개성으로반출하지않는조건으로입주하였다. 개성공단에서수행할수없는공정을서울에서해결하여다시개성으로보내거나, 혹은개성에서 1차공정을마치고서울에서마무리공정을하는방식으로사업을추진했지만물류비용증가등많은문제를떠안아야했다. B사의경우주로광케이블과광케이블을연결하는고리를생산하였는데, 이연결고리의주된원료는세라믹이며, 연결고리생산에는 1마이크로미터 (1μm) 이내의초정밀가공을할수있는측정기기가필요하였다. B사는시범단지입주기업으로선정된이후개성공단으로반출할기계 설비중초정밀측정기 6개와가공기계 1개등총 7개품목이전략물자에해당한다는판정을받아이들을개성공단으로반출할수가없었다. 이에 B사는반출이불허된기계가수행하던마무리공정을중국현지공장에서진행하는것으로사업계획을수정하였다. 이는결국물류비과다등여러문제점을초래했으며, 해외시장에서의경쟁력저하로연결되었다. C사는개성공단에서핸드폰카메라렌즈를생산하였다. C사는시범단지입주기업으로선정된이후약 280여개의반출품목리스트를제출하였으나, 이중주요공정에관련된정밀금형기계가전략물자로판정되어이기계를개성공단으로반출할수없게되었다. 이에따라 C사는원래개성공단에서금형제품까지생산할계획이었으나, 계획을변경하여임가공형식의단순조립의형태로제품을생산하였다. 151

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 결국개성에서공정을마친뒤서울로반입하여서울에서마무리공정을마치고완제품을생산하는형태로운영되었다. D사는개성공단에서손목시계를생산했는데, 전략물자반출문제로인하여어려움을겪었다. D사는처음에는개성공단에서완제품생산을계획했으나일부기계설비의전략물자반출통제로인해사업계획을수정할수밖에없었다. 즉개성공단에서는반제품을가공하고, 남쪽으로반출한후최종완성품을생산하였다. 이처럼시범단지입주기업들이전략물자반출통제로인해많은어려움을겪은이후부터전략물자에해당하는기계, 설비의반출이필요하지않는업종위주로개성공단에진출하게되었고, 전략물자반출에대해서는신청자체가거의없게되었다. 미상무부의전략물자반출승인을획득한입주기업이한곳이있었는데, 이는 J사로재단장비대북반출에대하여 2006년 10월승인을받았다. 95 기계설비의반출과달리원재료와생산소재가전략물자 ( 이중용도물자 ) 에해당하는경우도있었다. 개성공단에서패러글라이더를생산하는업체에서생산에사용되는실과천등이전략물자에해당되는데도불구하고사전승인을받지않고개성공단으로반출한사례가적발되어실과천등의소재를남측으로회수하는사례도발생하였다. (2) 컴퓨터반출통제개별기업의기계 설비의반출통제와는별도로개성공단에서사용되었던 486급이상의컴퓨터는미 EAR의적용대상이었으나, 남북교류협력에관한법률 에따라통일부장관의승인을받아개성공단으로반입하여사용하게되었다. 컴퓨터의반출마저금지된다면개성공단 95 통일부보도자료 (2006.12.21.) 참조. 152

Ⅲ. 분야별운영실태 의운영자체가불가능하게된다. 때문에컴퓨터의경우 1년마다남측으로재반입하며, 통일부장관이엄격하게관리한다는조건하에개성공단에서의사용이인정되었다. 그러나이미개성공단에반출되어각기업에서활용하고있는컴퓨터를실제 1년에한번씩남측으로재반입한다는것은현실적으로어려운일이다. 이러한현실을감안하여통일부에서는컴퓨터관리지침을만들고, 담당공무원이개성공단을현장방문하여컴퓨터의수량과관리상황을확인하는방식으로관리가이루어졌다. 이러한방법으로개성공단에는약 3,600대의컴퓨터 ( 노트북포함 ) 가반출되어사용되고있었고, 컴퓨터를사용하는기업과지원기관은별도의관리담당자약 160여명을지정하여관리책임을부여했다. < 표 Ⅲ-26> 개성공단컴퓨터보유현황 구분 주요물자개성공단컴퓨터보유현황 ( 대 ) 관리담당자등록데스크탑노트북합계 기업 123개사 2,730 100 2,830 지원기관 41개사 481 286 767 합계 164개사 3,211 386 3,597 * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) (3) 통신장비등반출승인사례미상무부의수출승인을받은예외적인사례로는개성공단통신장비설치를위한통신장비반출 ( KT ) 과개성공단전자출입체계인 RFID 출입시스템구축을위한장비반출 ( 에스원 ) 등이있다. 남북한은 2002년 12월 개성공업지구통신에관한합의서 를체결하고, KT가 2005년 7월 18일남북을연결하는광통신망연결공사를마침으로써분단 60년만에남북간광통신시대가열렸다. 그러나 153

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 KT가개성공단으로통신장비를반출하기위해서는미국상무부의승인이필요하였다. KT는통신장비를유럽에서수입하였지만결국통신장비에는미국의기술이사용되고있는복합적인것이었고, 특히암호화기술은원천적으로수출통제규정 (EAR) 을피해갈수없도록되어있었다. 이에따라 KT는 2005년 7월 30일미상무부에전송장비등전략물자에대한반출승인을요청하였고, 2005년 11월 17일통신장비의개성공단반출승인을획득하였다. 이것은국내기업이대북사업과관련해처음으로미국의 EAR에의한라이선스를획득한첫사례였다. 96 그이후 2005년 12월 18일비로소개성공단과남측의통신망이개통될수있었다. 두번째사례는 2006년 12월보안경비회사인 에스원 이미국상무부로부터개성공단통행 통관시스템구축을위한장비의대북반출승인을받은경우이다. 97 전자출입체계 (RFID: Radio Frequency Identification) 은무선방식으로데이터를인식하여출입통제와물류관리등에사용되는기술로, 이러한시스템은개성공단의통행을일일단위상시통행으로발전시키기위해반드시필요한것이었다. 나. 개성공단제품의수출통제 (1) 수출현황개성공단생산제품이북한산으로판정되는경우수출은사실상어렵기때문에개성공단생산품의수출은미미한수준에머물렀으며, 비교적원산지에관한규제가덜한중국, 중동, 러시아등의국가를대상으로수출이이루어졌다. 개성공단에서생산을시작한 2005년부 96 통일부보도자료, KT 개성공단시범단지전화서비스제공가능, 2005.11.17. 97 통일부보도자료, 개성공단 RFID 장비반출美 EAR license 획득, 2006.12.21. 154

Ⅲ. 분야별운영실태 터 2015년 12월까지수출누계는약 2억 7천만달러로, 같은기간총생산액 32억 3천만달러의약 8% 에불과했다. 더구나 2013년개성공단잠정중단이후개성공단에대한대외신뢰도하락등의영향으로중단이전인 2012년까지연간약 3,700만달러수준을유지하던수출규모가 2013년에는 1,200만달러, 2014년에는 1,500만달러로급격하게하락하였고, 급기야 2015년에는 1,000만달러아래로떨어져 770만달러를기록하였다. < 표 Ⅲ-27> 생산및수출현황 ( 단위 : 천달러 ) 구분 05-10년 09 누계 11년 12년 13년 14년 15년 합계 생산 781,319 323,323 401,848 469,500 223,783 469,965 563,298 3,233,037 수출 ( 비율 ) 124,805 (16%) 36,677 (11%) 36,867 (9%) 36,393 (8%) 12,093 (5%) 15,300 (3%) 7,699 (1.3%) 269,834 (8%) * 개성공업지구지원재단내부자료에따른출처생략 ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.19.) (2) 원산지판정개성공단에서생산한제품을국내산으로보아야할지, 외국에서생산한제품으로보아야할지에대한이견이존재하였다. 우리는남한과북한이유엔에가입한독립적인국가이기는하나, 대한민국헌법에북한을외국으로간주하고있지않고우리나라의범주에포함시키고있으며, 남북기본합의서에도남북한은나라와나라사이의관계가아닌특수관계로규정하고있다는점에서개성공단제품은국내제품과동일하게취급되어야한다는주장이우세한상황이다. 그러나국제적인규범에따르면북한도유엔에독립적으로가입한국가이기때문에외국과의거래로간주한다는주장도제기되고있다. 98 155

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 개성공단생산제품이남한으로반입되어국내에서판매되는경우에는남북한간의거래는민족내부거래라는측면에서무관세였다. 99 원산지표시도생산에사용된원재료가한국산이 60% 이상인경우등일정요건이충족되면 Made in Korea, Made in Korea (Gaeseong), 한국산 또는 개성산 등의원산지표기가가능하다. 그러나개성공단제품을남한으로반입한후, 이를해외로수출하는경우는수입당사국의원산지규정에따라원산지가결정된다. 북한산제품에대하여미국의경우행정명령 13570호 100 에미국정부의허가를받아야북한의상품을수입할수있도록하고있기때문에원칙적으로북한산상품은수입이금지되었다. 일본도 외국환및외국무역법 에근거하여북한산또는북한에서선적된모든물자의수입을금지하고있다. EU는별도의제한을두지는않지만동남아시아, 아프리카등개도국수출품이통상특혜관세대우 101 를받는반면에, 북한산제품에대하여는특혜관세가공여되지않기때문에상대적으로불리한위치에있다. 개성공단제품의수출확대를위해개성공단생산제품에대해민족내부거래성을확보하는방안이가장좋으나, WTO체제에서는남북한 98 국제적인원산지판단기준에입각해서살펴보면, 개성공단은우리측에서원부자재를반출하여북측에서실질적인생산 가공이이루어지기때문에 2개국이상에걸친생산형태로볼수있다. 이처럼 2개국이상에걸친생산제품에대한원산지판정기준은일반적으로실질적변형기준이나주요공정기준등을따르므로개성공단생산제품은북한산으로판정될가능성이높았다. 99 남북교류협력에관한법률 제12조 : 남한과북한간의거래는국가간의거래가아닌민족내부의거래로본다. 100 2011 년 4월 18일발급되었으며, 북한산물품, 서비스, 기술을직 간접적으로미국으로수입하는것을금지하고있다. 101 일반특혜관세제도 (Generalized System of Preference): 개발도상국의수출확대및공업화의촉진을위해선진국이개도국으로부터수입하는농산품, 공산품, 반제품에대하여대가를받지않고일방적으로무관세의적용또는저율의관세를부과하는관세상의특혜대우. 156

Ⅲ. 분야별운영실태 간의민족내부거래성주장에대해일반적인국제법원칙과국제통상규범에배치되는것으로판단될가능성이크고, 법적장애요소가많아현실적으로실현하기가어렵다는목소리가적지않은상황이다. 따라서현단계에서우리정부는제3국과자유무역협정 (FTA) 을체결하면서, 협의과정에서개성공단의수출가능성을확보하는방안을구사하고있다. (3) 자유무역협정 (FTA) 을통한수출가능성확대노력첫째, 개성공단을역외가공지역 (OPZ: Outward Processing Zone) 으로인정받는방식을추진하였다. 역외가공지역이란일반적으로 FTA체결의핵심사안이되는원산지규정에서역외지역임에도역외산비율에포함시키지않고영내로인정하는지역을의미한다. 102 한국이미국, EU, 캐나다, 터키, 호주와체결한 FTA에서는개성공단에대해즉각적인역외가공지역인정을보류하고, 한국과 FTA 체결당사국과관련위원회를설치하여개성공단의역외가공지역인정여부를계속논의해나가는방식이적용되었다. 미국의경우개성공단의역외가공지역지정을위해서는한반도비핵화의진전, 역외가공지역지정이남북관계에미치는영향, 개성공단의일반적인근로기준 환경 임금관리관행등을고려하도록하고있다. 이에따라개성공단이미국과의교역에서역외가공지역으로지정되기쉽지않은조건을안고있다고할수있다. 여타 EU, 캐나다등다른국가와도역외가공지역위원회를구성하여조건들을협의하기는하였으나특별한진전이이루어지지못했다. 102 황기식, 한 EU FTA 발효에따른역외가공규정의유럽적인식, 통일정책연구, 제20권 2호 (2011), pp. 99~124. 157

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 둘째는, 특정품목 특정조건을충족하면한국산으로인정하여, 특혜관세를부여하는방식이적용되었다. 한 싱가포르 FTA에서는개성공단제품이한국을거쳐수출되면모두한국산으로인정하는 통합인정 (ISI: Intergrated Sourcing Initiative) 방식과한국에서수출되는제품이역외가공조항상의원산지기준을충족시키는경우만한국산으로인정하는방식 (OP방식, HS 10단위 134개품목에적용 ) 에따라협정세율을적용하도록되어있다. 한 EFTA FTA에서는역외가공품목에대한제한없이모든품목에대해일반적역외가공기준을충족하는경우와일부품목 (HS 6단위 267개품목 ) 에대해일정한요건을충족하는경우개성공단제품을한국산으로인정하는방식이채택되었다. 한 ASEAN FTA에서는아세안국가별로 100개품목 (HS 6단위 ) 에대하여한국산원부자재의투입비용이전체재료비대비 60% 이상인경우특혜관세가부여되며, 한 인도 CEPA에서는 108개품목 (HS 6단위 ) 에대하여비원산지재료비가 FOB 40% 이하, 한국산원부자재의투입비용이전체재료비대비 60% 이상인경우협정관세가적용된다. 한 페루 FTA와한 콜롬비아 FTA는개성공단에서가공되는 100개품목 (HS 6단위 ) 에대하여비원산지재료비가 FOB 40% 를초과하지않는경우한국산으로인정된다. 2015년 12월 20일발효된한중 FTA에따라, 개성공단은역외가공지역으로지정되었다. 이에따라개성공단에서생산되는제품 310개품목 (HS 코드 6단위기준 ) 이특혜관세를받게되었다. 이에따라서중국시장에서가격경쟁력을더욱높일수있는조건이마련되었으며, 대중국수출확대의기반이구축되었다고할수있다. 역외가공인정기준도중요한데다른원산지기준에도불구하고 < 표 Ⅲ-28> 에서제시하고있는 1, 2의조건을동시에충족하면인정하는 158

Ⅲ. 분야별운영실태 것으로설정하였다. 이때비원산지재료가치에서개성공단근로자의임금은제외되어다른 FTA 규정이비원산지투입가치를계산함에있어임금과수송비등을포함하고있는것에비해서다소유리한조건으로체결된것으로평가되고있다. < 표 Ⅲ-28> 한 중 FTA 역외가공허용기준 조건 1 비원산지재료가치 100 40(%) 수출가격 (FOB) 조건 2 원산지재료가치 100 60(%) 총재료가치 * 출처 : 개성공업지구지원재단, 개성공단생산제품한 - 중 FTA 역외가공활용길라잡이 (2015.12.) ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.9.) 그러나한중 FTA 발효후개성공단이전면중단됨에따라, 개성공 단생산제품중한중 FTA 역외가공을인정받아중국에수출된사례는 아직까지는없었다. 103 103 개성공업지구지원재단, 개성공단생산제품한 - 중 FTA 역외가공활용길라잡이 (2015.12.) ( 통일연구원자문회의자료, 2017.1.9.). 159

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 KINU 정책연구시리즈 16-03 개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11년 (2005~2015) 의교훈 162

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 1. 개성공단안정적발전을위한주요과제가. 공단운영의안정성확보 (1) 필요성 개성공단은 2005년본격적으로가동된이후 2006년북한의 1차핵실험이전까지는비교적안정적으로유지되었다. 그러나개성공단은북한의 1차핵실험으로분양이늦어지고, 분양을받은기업도정세의불안으로입주를늦추는등그발전에제동이걸리기시작하였으며, 결국북한의 4차핵실험으로인해전면중단되고말았다. 이러한상황에서과연개성공단이다시가동될수있을것인지, 또한만약다시가동된다면어떤문제에직면하게될것이며, 다양하게제기될문제들을어떻게풀고개선해나가야할것인지에대한의문이제기되고있다. 개성공단운영과관련해서지적되고있는가장큰문제는, 불안정성을어떻게극복할것인가? 라고할수있다. 그동안북측의예측불가능한행동으로인해공단운영의차질을초래한바있고, 남북당국모두개성공단을남북관계에활용하였기때문에개성공단은남북관계에민감하게영향을받는, 매우불안정한상태에있었다. 이상적 이론적으로는개성공단이정치적상황에영향을받지않고경제논리에따라운영되는 정경분리 원칙이적용되어야하며, 이러한기본원칙에남북간공감대를가지고출발했다고볼수있지만현실에서는오히려 정경연계 의상황이빈번하게발생하였던것이다. 북측은개성공단을우리의대북정책에대한불만을표출하는압박수단으로활용하려고시도하였고, 우리측도개성공단에근무하고있는우리인원들의신변보호등의의무와북측의심각한군사적도발에대응해야 163

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 하는상황등에완전히자유로울수는없었기때문이다. (2) 개선노력과한계 2013년개성공단이북측에의해서잠정중단된이후재가동되면서남북은다시는정치 군사적이유로개성공단이중단되는사태가발생하지않아야한다는점에합의하였다. 이에따라서, 남북당국이체결한 개성공단의정상화를위한합의서 제1항은, 어떠한경우에도남북관계정세의영향을받음이없이공단의정상적운영을보장하도록명시하였다. 104 이처럼남북이개성공단에대한남북관계의영향을최소화하려고노력을기울이기는했지만현실에서는오히려남북간의정치 군사적상황에영향을받는상황이지속되면서개성공단의불안정성은더욱증대되는현상이표출되었다. 이러한현상은남북이군사적으로대치하고있는상황, 105 체제안전과신변안전에대한남북당국의우려, 당국간협의를통한문제해결방식등이복합적으로작용하였기때문이라고할수있다. 따라서개성공단이남북정세의영향을적게받으려면당국의개입이최소화되어야하지만현실에서는당국의개입이늘어나면서비경제적인변수의영향을더욱많게받게된것이다. 104 남과북은 2013 년 7월 6일부터 8월 14일까지개성공단문제를해결하기위한 7차례의당국실무회담을진행하고 개성공단의정상화를위한합의서 를채택하였다. 합의서제1조는 남과북은근로자철수등에의한개성공단중단사태가재발되지않도록하며, 어떠한경우에도정세의영향을받음이없이남측인원의안정적통행, 북측근로자의정상적출근, 기업재산의보호등공단의정상적운영을보장한다. 라고규정하고있다. 105 개성공단은남측인원의군사분계선통과등으로인하여남북한군당국의개입이불가피한측면이있으며, 이러한성격때문에개성공단이군사적사안에더욱민감하게영향을받았다고할수있다. 164

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 (3) 주요개선과제결국, 현단계에서개성공단사업이안정적으로추진되기위해서는남북관계의안정성이확보되어야한다고할수있다. 여기에더하여안정성을강화시키기위한제도적장치를마련하는방안도모색될필요가있다. 제도적장치의대표적인사례로, 중국과싱가포르양국정부가합작형태로개발한소주 ( 蘇州 ) 공업원구를 106 꼽을수있다. 소주공업원구가성공할수있었던것도양국관계가정세에영향을받지않으면서안정적인협조체계를구축하였기때문에가능하였던것으로평가되고있다. 1994년부터개발된소주공업원구의관리체계사례를보면, 중국-싱가포르양국정부연합협조이사회, 중국-싱가포르쌍무공작위원회, 소주공업지구관리위원회등 3개차원의관리기구를두고있었다. 연합협조이사회는매년 1차례씩개최되며중국-싱가포르양국의부총리가공동이사장을맡고양국정부관계자들이이사로참여하였다. 이러한당국간협의체의협조하에소주공업지구관리위원회가점차중앙정부로부터독립하여의사결정을수행하면서프로젝트관리, 주택관리, 투자유치, 산업개발, 도시관리등의업무를수행했다. 107 따라서개성공업지구관리위원회도남북당국간협의체의지원을받으면서도점진적으로당국으로부터독립하여자율성을갖고주요정책을결정하고이행할필요가있다. 또한개성공단이정치적상황에영향을받지않고안정적으로운영되기위하여경제특구로서행정적자율성과독립성을최대한확보할필요가있다. 이를위해비록실현되지는못했지만신의주특별행정구 106 소주공업원구의중국-싱가포르합작구는중국절강성소주시동부지역에위치하며면적은약 70km2 (7,000 핵타르, 약 2,100 만평 ) 에달한다. 107 이석기 김석진 임을출외, 남북한협력지구심화확장전략 ( 서울 : KOTRA 산업연구원, 2013), pp. 238~239. 165

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 를설치하고자추진했을때신의주특구의자율성을부여하기위한규정들을참고해서북측과협의를진행하는것도고려할수있을것이다. 신의주특별행정구는홍콩을모델로한것으로입법 사법 행정권한을모두부여하여특별행정구의자율적운영을보장하고있으며, 특히신의주특별행정구기본법제3조에서는 신의주특별행정구의법률제도를 50년간변화시키지않는다. 고규정하여특별행정구의안정적운영을보장하고있는바, 108 개성공단도신의주특별행정구와유사한수준의자율성이부여될수있도록노력할필요가있다. 공단운영의안정성확보를위한제도적장치마련노력과함께, 입주기업들의국제화를통해서남북관계에대한지나친민감성을약화시키는방안도검토되어야한다. 나. 3통 ( 통행 통신 통관 ) 의효율성제고 (1) 필요성 개성공업지구법 ( 제28조 ) 에서는 남측지역에서공업지구로출입하는남측및해외동포, 외국인과수송수단은공업지구관리기관이발급한출입증명서를가지고지정된통로로사증없이출입할수있다. 라고규정하고있다. 개성공단의자유로운출입을제도적으로최대한보장하고있는것이다. 그럼에도불구하고현실에서는남북의군사적대치상황과북한체제의특성등이반영되어통행제도의운영이비효율적으로이루어지고있어서, 입주기업들의개선요구가끊임없이제기되어왔다. 3통의효율성제고를위한다양한노력들에도불구하고그성과가 108 이화여자대학교산학협력단, 개성공단중 단기발전전략연구. 통일부연구용역보고서 (2014.9.26), p. 247. 166

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 기대에미치지못했던것은북측체제의경직성에서일차적인원인을찾을수있지만, 군사분계선통과를위한정전협정상의절차를거쳐야하는구조적특징에영향을받고있기때문이라할수있다. 즉, 개성공단출입을위해우리인원이군사분계선을통과하기위해서는정전협정에따라군사정전위원회의허가를받아야한다. 109 이러한구조속에서는개성공업지구법규정과같이관리위원회가발급하는출입증만으로통행을할수가없었다. 출입증과는별도로출입하려는인원은출입 3일전까지출입계획을작성하여남북측군부의동의를받아야하는절차가있기때문이다. 이절차는대단히경직된절차이며아무리빠르게진행하여도최소한 3일은소요되기때문에시간을단축하기가쉽지않았다. 3일전에제출하는경우출입당일오전 8시경이되어서야군부의동의여부를통보받을수있었다. 개성공단을오전 8시 30분에방문하려는인원은당일아침에도라산출입사무소에가서대기하고있다가군부의동의가확인되어야비로소개성공단으로들어갈수있었고, 만약동의가없으면되돌아와야했다. 또한사고등의이유로예정된출입시간을지키지못하는경우다시출입계획을작성하여승인을받아야하기때문에최소 3일은더기다렸다가출입이가능한시스템이었다. 이러한절차로인해기업인들은많은불편과손해를감수해야하였던것이다. 남북관계불안정성등정치적리스크를제외하면개성공단진출을계획하였던외국기업이실제진출을꺼려하는가장큰이유는바로후진적인 3통제도때문이라고할수있다. 110 109 정전협정 제7항 : 군사정전위원회의특정한허가없이는어떠한군인이나사민이나군사분계선을통과함을허가하지않는다. 110 개성공단 1단계외국인기업용지에입주계약을체결하였던기업들 ( 한국프레틀, SW성거나, 천진진희미용실업유한공사 등 ) 은모두외국인기업투자유치를위해 3통문제개선의필요성을제기한바있음. 167

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 (2) 개선노력과한계우리측은개성공단의가동이전인 2004년 3월의제8차경추위에서부터개성공단의경쟁력확보를위해가장시급하게해결할과제로서통행, 통관절차의간소화문제를제기하였고, 그이후지속적으로통행 통관절차의개선을요구했다. 즉, 남측인원의개성공단출입을개성공단관리위원회가발급하는출입증만으로가능한체제로전환하고차량운행도필요할때언제든지가능토록개선해야한다는방안을제시한것이다. 또한연중상시통행을보장할것을촉구하였다. 그러나결국이와같은방안들에대해지속적인협의와많은합의에도불구하고북측의미온적인태도로인해서실제적인개선으로이어지지못하였다. 이렇게북측이 3통문제개선에적극적으로응하지않은근본적인이유는 3통문제를북측군부가관할하였고, 북측군부는기본적으로 3통문제를매개로개성공단에대한통제력을확보 강화하고자했기때문인것으로판단된다. 이에따라서 3통문제는북측군부의개성공단사업에대한개입명분이되었고, 남북관계긴장국면에서는통행을제한 차단하는등개성공단운영에심대한장애를조성하였다. 여기에더하여 3통문제의개선을위한우리의요구에대해북측은체제유지에부정적인영향을미치게될것을우려하였던것으로보인다. 예를들면, 상시적인통행은출입인원에대한북측의통제권완화를의미하는것이기때문이다. 또한, 북측은인터넷을통한자본주의황색바람유입을우려하고있었던것이다. 인터넷연결문제에있어서는남측도소극적인태도를보였다. 인터넷연결시북측으로부터의해킹에대한우려가있었기때문에개성공단인터넷으로부터우리의금융전산망등보호를위한보안대책을확실히강구하는것이우선적 168

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 으로요구되었던것이다. 통관의경우북측의주된관심사는개성공단에서남측으로나오는화물차량을이용, 북측인원이탈북하는것을방지하는것이었다. 북측세관은우리측의선별검사요구에대해차량을일일이열어보지않을테니차량을투시할수있는대형 X-RAY 장비를설치할것을요구한바있는데이러한사례는그들의주요관심사와우려요인이무엇이었는지를잘보여준다. 111 (3) 개선과제 향후북한과대규모경협사업을추진하려는경우경제특구에부합하는발전된 3통제도를설계하고, 실행력을확보하는것이필수적이라하겠다. 현행법제도하에서는무엇보다개성공업지구법규정대로관리위원회가발급하는출입증만으로무비자통행이가능하도록하고, 출입계획과통행계획등남북양측군부의허가는배제하여야할것이다. 사전출입계획이없는연중무휴자율통행이야말로국제적인기준에가장부합하는길이다. 이러한점에서향후대규모남북경협을추진하는경우홍콩-심천간왕래사례 112 에서와같이남북한간에도특정통로를지정하고그통로를통해왕래하는경우는상시적인통행을보장하는방안을마련하는것이필요하다. 111 남북은 개성공단협력분과위원회제1차회의 (2007.12.20-21, 남북경협협의사무소 ) 에서통관절차를선별검사로간소화하고물자하차장을 2008년중건설하는문제를계속협의하기로합의한바있다. 112 홍콩과심천은접경지역에위치하였으며, 관리상의이유로제한된통로만을통하여출입 통관이이루어졌다는점에서개성공단과유사하다. 심천-홍콩간출입 통관은일찍부터전자출입체계 (RFID) 도입등을통해자유롭고신속한상시통행체계가구축되었다. 또한양접경지역출입 통관담당기관간정례적인회의를개최하여문제점을개선하는등긴밀한협업체계를바탕으로효율적인출입 통관이가능하도록제도를보완 발전시켜온사례이다. 169

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 다. 노동력의안정적확보와고용 / 노무관리에대한자율성강화 (1) 개선의필요성 노동력확보의물리적어려움현상황에서개성공단으로출퇴근할수있는북측근로자는 5~6만명에불과한것으로추산되고있다. 추가적인조치가뒤따르지않을경우노동력공급을확대하기는어려운상황인것이다. 이러한노동력공급의제약은개성공단의확대 발전을크게제약하는요인중의하나라고할수있다. 개성공단의노동력을추가적으로확보하기가어려운것은, 북측의도로, 교통, 통신등인프라시설이열악한상황과밀접하게연결되어있다. 노동력공급을늘리기위해출퇴근도로건설, 통근열차운행, 숙소건설등다양한방안들이논의되었지만, 남북간의이해관계와비용부담등의문제로별다른진전을이루지못하였다. 기업의노동자선발권행사의어려움북측의노동규정에따르면기업은직접노동력을선발할수없으며, 노력알선기업에필요한인력을신청하도록되어있다. 그러나북측은노력알선기업을아예설립하지않았고, 총국에서그역할을대신하였다. 이에따라노동력공급은처음부터북한당국의개입하에진행될수밖에없었다. 또한절차상으로는기업과노력알선기업간필요한인력에대해계약을체결한이후에계약조건에맞는인력을공급받도록되어있지만현실에있어서는우선북측의총국이기업에인력을배치한이후에알선료를받기위하여사후적으로형식적수준의노력알선계약을체결하였다. 이에따라서기업은사전에적성검사나, 인물심사등을자신들에게적합한인력인지를검증할기회를갖지못하였 170

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 다. 즉, 입주기업은그들이채용하는인력에대해성별, 업종의특성, 기능수준등을사전에점검할기회를갖지못한채총국이조달해주는인력을받을수밖에없어노동규정에명시된기업의근로자선발권은유명무실화되었다. 북측이기업의요구사항 ( 연령 기술 성별등 ) 에미달하는자를알선하더라도기업은이를수용할수밖에없었다. 특히, 기능공및컴퓨터 기계 전기등전문분야인력은크게부족하여입주기업들은이분야의전문인력을자체적으로양성하기위해많은시간과비용을지불해야했다. 또한한번공급된인력은기업이교체를요청하더라도거의교체가되지않았다. 기업이관리위원회를거쳐공식적으로항의하는경우제한적으로교체해주는정도였다. 북측은노동력채용에필요한학력증명서, 각종면허증및신분증등의구비서류를거의제출하지않았으며, 제출하는경우에도진위여부를확인할방법이없었기때문에기업이근로자들의신원과기술을정확히파악하기어려웠다. 이처럼북측이 2005년 4월 28일체결된 노력알선에관한합의서 를위반하는사례가발생해도이에대한대응책을강구할수없는상황이계속되었다. 총국은기업이신규충원이아닌사직등으로인한결원을보충하는경우에도알선료납부를요청하면서이를거부하는기업에게는노력알선을중단할것이라고위협하는등기업의부담을가중시켰다. 113 또한특정기업에서사직 해고된근로자를타기업에다시알선하는등노력알선에대한합의를위반하는경우가빈번하게발생하였으나, 남측은합의이행을강제할수단을가지고있지못했기때문에북측의불합리한행위를저지할수도없었다. 113 노력알선에관한합의서 는 기업의책임없는사유로인한결원충원및계약기간만료로인한재계약의경우노력알선료를면제 토록하고있다. 171

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 기업들의노무관리에서자율권결여노동력관리측면에서기업이겪는큰애로사항은북측근로자들의노동관계에대한근본인식이다. 보편적으로남측의기업주들은기업과북측근로자간의관계를고용인과피고용인의관계로인식하는데반해북측근로자들은동등한협력관계로인식하는등노동문제에대한남북간의근본적인인식의차이가있다. 북측근로자들은관습적혹은문화적으로우리측관리자로부터직접업무지시를받기를꺼려하고북측종업원대표 ( 직장장 총무 반장등포함 ) 로부터업무지시를받기를원하는경향이있다. 이에따라기업입장에서생산성향상을위한일상적인기술지도, 현장업무지휘등이제대로이행되지않는등어려움들이생산현장에서지속적으로발생하였다. 기업의자율적노무관리를더욱힘들게만든요소는, 임금직불미실시와복리후생물품의집단제공등기업이근로자에게직접적인인센티브방식을적용하기힘들게만드는경영환경이라고할수있다. 여기에더하여, 근로자징계 해고등의인사권행사가많은제약을받았다. 또한대부분기업의경우우리측관리자들은주로기술자들로서생산관리에치중하고, 노무 행정등의관리인력이부족하여해당업무를북측근로자들에게의존했다. 문제는노무 행정업무를담당한북측근로자들이기업의입장에서업무를추진하기보다는근로자들의집단이익을추구하거나총국등북측기관의지시를따르는경우가많아서기업들로서는근로자들에대한관리 통제권을제대로행사할수없었다는점이다. (2) 제도적개선노력과현실적한계 그동안개성공단운영은북측당국과노동제도의개선을위한힘겨 172

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 운줄다리기과정이었다고해도과언이아니다. 북측은공단가동초기부터일방적으로노동규정시행세칙을만들어강행하려고시도하였는데, 문제는그내용이비합리적인것으로우리측이인정하기어려운내용이었다는점에있다. 북측은입법주권을내세워시행을강요하다우리측의상위법위반이라는반대에직면하자급기야는노동규정까지일방적으로개정하여법적근거를마련하였다. 개성공업지구법의하위규정은 2003년부터 2016년공단이전면중단될때까지모두 16개가제정되었으며, 규정의구체적인적용을위한시행세칙은 17개가제정되었다. 하위규정이지니고있는기본적인문제는하위규정의내용들이매우개괄적이고불명확할뿐아니라규율하는영역범위도제한적이어서양적으로나질적으로나개성공단에서의경제활동을규율하는법규범으로서한계가있는것으로평가되고있다는점이다. 여기에북측이제정한시행세칙은더욱많은문제를내포하고있다. 시행세칙은우리측과협의가완료되지도않은상태에서북측이일방적으로발표하여제대로시행되지도못했다. 이러한구조속에서북측은일방적으로무리한입법권을행사했으며이에대한우리측의인정거부로유례없는입법갈등이불거졌던것이다. 무엇보다북측에서는노동관련제도들이자신들의체제안보와밀접하게연결되어있다고인식하고있어, 우리측의요구를받아들이려고하지않는다는사실이제도개선의한계로작용하고있다. (3) 주요개선과제첫째, 북측의노동력공급능력이확대되어야한다. 이를위해서는다양한방안이동시에강구되어야하며, 주변지역의노동력을활용한다는측면에서는주변지역과의접근성을개선할필요가있다. 이러한 173

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 점에서일차적으로는북측의열악한도로사정과교통수단을개선할수있는효과적인방안이모색되어야할것이다. 여기에더하여추가적으로근로자를확보하기위해서는외지의인력을수용할수있는숙소등근로자수용시설을마련해야할것이다. 이러한방안들이현실화되기위해서는교통인프라확충및숙소건설등이필요한데적지않은비용이소요되는문제를어떻게처리하느냐가핵심과제라고할수있다. 정부의지원과기업들의자체부담이어느수준에서결합하는것이적절할것인가의문제가중요한논점이될것으로판단된다. 둘째, 노동력공급체계를점진적으로민간부문과시장기능에맡길필요가있다. 지금처럼북한당국의입장을대변하는총국이노동력공급을전담하는방식은탈피되어야한다. 북한당국이직접개입하는경우사회주의적요소의강화로기업이인력을효율적으로활용하기어렵게되는상황에봉착할가능성이크기때문이다. 새로운대안으로고려할수있는방식으로는개성공단관리위원회와같이남측이주도권을가진기관이노동력의알선과기업배치업무를담당하게하고, 북측은남측이요청하는노동력의공급에대한책임을맡도록하는방안을생각해볼수있다. 나아가노동규정에서정하고있는것처럼독립적으로운용되는노력알선기업을설립하여북측당국의입장을대변하는것이아니라입주기업들의관심사를충족시키는데주력할수있도록해야할것이다. 셋째, 노무관리에서기업의자율권이존중되어야한다. 개성공단의노무관리, 기업운영등은개성공업지구법과하위규정에구체적인규정이거의없다. 하지만북측은근로자의노무관리권한을실질적으로담당함으로써자본주의적관리방식이북한근로자에게침투되는것을방지하려고노력하였다. 이과정에서북한식집단주의와평등주의가광범위하게적용되었다고할수있다. 기업의차원에서는생산성을 174

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 향상시키기위해기업차원의노무관리가요구되는것이다. 이를위해서근로자의채용 / 배치및해고와보수체계를결정하는데있어서기업의자율권이최대한보장될수있어야할것이다. 넷째, 개성공단의노동관련법 제도의안정성이확보되어야한다. 이를위해서는남북이공동으로참여하는가운데세부규정을제정하는절차가마련되어야한다. 개성공업지구법이형식상 북한의법 이라는점에서하위규정인시행세칙을북측이제정하는것은어쩔수없다고하더라도적용대상이남측의기업이라는점이고려될필요가있으며, 남북한관계자들이참여하여협의를통해서세부규정을만들어나가는과정이요구되는것이다. 개성공단은남북이공동으로운영하는사업이기때문에남과북이입법을위한공동협의기구를만들어시행세칙등현장에서필요한구체적인규정들을협의해서만들어야시행에무리가없을것이다. 이러한문제를해결하는방안으로중국의심천경제특구사례에서시사점을찾을수있다. 심천경제특구의경우에도초기에는 광동성경제특구조례 에의하여법제를구축했으나, 점차현지의수요와현격한괴리가발생하게되었고, 결국 1990년중앙정부로부터수권입법권을부여받아경제특구가자체적인법규제정권을가지고입법수요를충족할수있었다. 114 마지막으로입주기업과북측근로자간의분쟁을해결하는절차가실질적 효과적으로운용될수있도록해야한다. 그동안은분쟁해결절차가제도적으로는마련되어있음에도불구하고실질적운용은이뤄지지못한것으로평가되고있다. 115 이에따라분쟁발생시기업은 114 임을출, 중국경제특구와개성공단의초기조건비교 : 임금 고용법제와실제를중심으로, 북한연구학회보, 제11권 1호 (2007), pp. 251~279. 115 개성공업지구로동규정 제48조는 로동과관련하여생긴의견상이는당사자들사이에협의의방법으로해결한다. 협의의방법으로해결할수없을경우에는로동중재절차로해결한다. 라고규정하고있다. 남북당국간은 남북사이의상사분쟁해결 175

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 분쟁해결을총국에게의뢰함으로서총국이실질적인해결과정을주도 하게되었던것이다. 남북이공동으로참여하는분쟁조정및해결기구 를별도로설치하는방안을추진할필요가있다. 라. 임금체계의효율성과지불의투명성증대 (1) 필요성 임금체계의특징개성공단의임금체계는근로자개인별직무능력과근무기간, 성과등에따른임금차등화가실현되지못하고누구나다똑같은임금을받는단일한체계로되어있다. 특히월최저임금이모든근로자의기본임금으로되어있는비정상적임금체계가형성되어있었다. 여기에다개성공단의최저임금인상률을최고 5% 이내로규정하고있다. 이는기업에게는저렴한인건비를보장하는것이었으나, 근로자에게는인상률이낮아물가나생활수준이올랐음에도임금이상응하게오르지못하는결과를초래하였다. 결과적으로개성공단의임금체계는월최저노임을기본임금으로하는획일적임금체계와현저하게낮은수준의저임금구조가정착됨으로써임금의경쟁력은있다고할수있으나, 낮은임금수준으로인한북측의반발을초래하였고, 북측근로자를 착취 하고있다는느낌을줄정도로비난의소지가있었다. 북측은항상이점에대해불만을 절차에관한합의서 (2000.12) 와 남북상사중재위원회구성 운영에관한합의서 (2003.10) 를채택하여중재위원회의구성, 기능등에관하여합의한바있다. 동합의서를개성공단에실제적용하기위하여 2014 년 3 월 13 일 개성공단상사중재위원회운영을위한제 1 차회의 를개성공단에서개최하여남북간중재인명부교환, 중재규정제정등구체적인문제를협의하였으나, 북측이중재규정제정은북측의입법주권에관한사항이므로북측에서제정하여야한다고주장하는등상호인식차이가커접점을찾지못한채종료되었다. 176

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 제기하면서임금체계를바꾸어보려는노력을계속해왔다. 또한저임금은입주기업으로하여금근로자의생산성제고를위한노력보다는보다많은노동력확보에관심을가지게하였으며, 결과적으로북한노동력에대한과다수요를유발함으로서개성공단노동력부족현상이만성적으로지속되게하는요인이되었다. 임금지불의투명성요구북측근로자들에게임금을직접지불해야한다는임금직불문제는임금전달과정에대한투명성을높일필요가있다는문제의식에서제기되어왔으며, 개성공단가동초기부터문제가되어왔다. 하지만개선되지못하고있던상태에서북한의핵개발야망과맞물려임금이핵개발에사용된다는의혹을키워옴으로써결국개성공단중단의원인을제공하고말았다. 임금직불제는상대적으로약자인근로자를보호하기위하여국제노동기구 (ILO) 가규정하고있는임금지불의원칙이다. 116 그러나실제에서는북측총국을통한간접지불방식으로임금이지불되었다. 북측의설명에따르면북한에서는달러화의유통이어려워근로자가달러를지급받아도실제사용하기가어려우며, 달러화를북한화폐로환전 116 국제노동기구 (ILO) 협약제 95 호 ( 임금의보호에관한협약 ) 는임금보호를위한중요한원칙들을규정하고있다. 협약제 3 조 1 항은 금전으로지불한임금은법정화폐로지불하여야하며약속어음, 차용증서등의형식또는법정화폐를대신할수있다고보는기타의형식에의한지불은금지하여야한다. 라고규정하여임금의화폐지급원칙을규정하고있으며, 협약제 4 조의 2 항은 현물급여의형식에의한임금의일부지불을허용하는경우에는현물급여가근로자및그가족의개인적사용및이익에적합하고, 그현물급여의평가가공정하고합리적이도록적당한조치 를취하도록하여일부현물급여의지급을예외적으로허용하고있다. 협약제 5 조는 임금은국내법령, 단체협약등에특별한규정이있는경우, 또는관련근로자의동의가있는경우를제외하고는관련근로자에게직접지불되어야한다. 고하여임금직불원칙을규정하고있다. 177

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 하는시스템도구비되지못하였고, 시장도활성화되지않아근로자들이화폐를소지하였더라도자유롭게소비할수없는현실속에서임금직불이어렵다는것이었다. 117 사실임금의간접지불방식은중국이나베트남등의개혁개방초기단계에서도있었던현상이었다. 중국의심천특구의경우 광동성경제특구기업노동임금관리잠정규정 (1981.11.17) 제8조는 임금은노동자본인에게직접지불한다 고하여임금직불을명시하고있으나, 실제는노력알선기관인 외국인기업복무공사 (FESCO: Foreign Enterprise Service Corporation) 를통해간접지불되었다. 118 베트남의경우도합자기업의경우직접노동자에게임금을지불하도록규정하고있었다 ( 노동법시행령 71조 ). 그러나무역서비스회사 (TSC: Trade Service Company) 등의중개기관이파견되어있는외국계기업은 TSC가책정한임금을지불해야했으며, 이중상당한금액은수수료등으로공제하고근로자에게지급되었다. 기업으로서는임금직불이이루어지지못함에따라임금을차등지급하더라도생산성증대를모색하기어려운상황에직면하였다. 즉아무리임금을올려준다고하여도임금이근로자에게직접적으로지불되지않는구조속에서근로자의생산성증대와연결되기힘들었기때문이다. 임금직불제도가지켜지지않음으로써개성공단에대한이미지가훼손되었으며, 여러나라와의 FTA체결에있어개성공단에대한역외가공지역인정을위해서는임금직불문제가매우중요한선결조건 117 그러나실질적으로더중요한이유는북한당국의달러화획득의필요성과임금직불이실시되는경우북한의공식환율체계의무력화가능성등체제안전에미칠부정적영향을우려했기때문인것으로추측된다. 118 임을출, 중국경제특구와개성공단의초기조건비교 : 임금 고용, 법제와실제를중심으로, 북한연구학회보 제11권 1호 (2007), p. 9. 178

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 중의하나였으나, 이것이해결되지못함으로서개성공단의역외가공 지역인정을어렵게하는요인이되었다. (2) 개선노력과한계남측의임금직불제실시요구가계속되자북측은 2007년임금직불제를실시하자며개성공단에진출해있던현지금융기관에북한근로자의계좌를개설하고, 기업이근로자별계좌로월급을입금시키는방안을제시하였다. 그러나미국이마카오의 BDA( 방코델타아시아 ) 를자금세탁우려은행으로지정하여발표한시기와맞물려우리의은행들이북한의계좌를개설하기를꺼려했기때문에시행하기어려웠다. 이에따라개성공단에서의임금직불문제는오히려북측이공세적입장이되었다. 즉, 우리측의임금직불요구는점차약해질수밖에없는상황이되었던것이다. 이러한상태에서북한의무력도발에따른국제제재가강화되었고, 북한에대한제재가거론될때마다매번근로자임금직불문제가논란거리로부각되었다. 이에대해서북측은그동안비록사문화된상태로라도존치시켜온임금직불제도를아예폐지하였다. 마. 관리운영의효율성제고및관리운영기관의자율성확대 (1) 필요성첫째, 관리운영주체들의다원화에따른혼란이정리될필요가있다. 개성공단의관리 운영주체는남북당국및관리위원회뿐만아니라개발업자 입주기업 지원기관등으로구성되어있다. 공단개발주체와운영주체가분리된구조로인해관리업무의혼선과비효율성을초래 179

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 하고있었다. 특히대북협상에있어서북측은총국으로일원화되어있는반면우리측은개발업자, 현지기관, 관리위원회등으로다원화되어있어일관되고체계적인대응이어려웠다. 또한북측은 3통 ( 통행 통신 통관 ) 업무, 검역업무, 보험업무등을각각다른기관이관장하면서독자적으로행동하였기때문에개성공단관리업무가일원화된구조속에서체계적으로이루어지지못하였다. 특히 3통업무를관장하고있는북측군부는관리위원회와의협의에응하지도않은채일방적인조치들을시행하여개성공단관리운영에많은지장을초래하였다. 둘째, 복잡한의사결정경로가개선되어야한다. 개성공단내에서제기되는문제는우리측에서조치를취할사안에대해서는입주기업또는북측의관리위원회를통한문제제기 통일부보고 관계기관협의등절차진행 관리위원회를통한결과통보 조치시행절차를거쳐야하고, 북측이조치를취할사안에대해서는입주기업또는관리위원회의문제제기, 총국 평양보고 결과회신 통보의절차를거치기때문에기본적으로복잡한의사결정구조를지니고있었다. 이에따라긴급한의사결정이요구되는상황에서는적절하게대처하지못한사례들이자주나타나게되었다. 셋째, 남북사이의입장차이가여과없이반영되는현재의관리운영체계가극복되어야한다. 근본적으로개성공단관리위원회와총국이각각주도권을행사하려는경향속에서양자간합의가이루어지지못할경우어떠한결정도내릴수없다는것이문제였다. 관리위원회는남측당국의입장을대변하였고, 총국은북측당국이었기때문에개성공단관리운영에관한문제도결국남북당국어느일방이라도동의하지않는경우에는꼭필요한조치라할지라도추진되지못하는게현실이었다. 관리위원회와총국의재량권이더욱보장되는방향에서관리운영체계의개선이요구된다고하겠다. 180

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 넷째, 관리위원회의자율성과권한이강화되어야한다. 개성공단관리위원회와상대하는북측중앙특구개발지도총국은법적으로관리위원회의지도기관이기때문에영향력을보장받고있는구조이다. 더군다나입주기업이제기하는애로사항은북측에서조치를해야하는사항이대부분이었기때문에관리위원회에대한북측기관의영향력이상대적으로강할수밖에없는구조적특성이있다. 이러한상황에서입주기업의요구를북측에정확하게전달하고요구사항을관철하기위해강력한협상력을가져야할관리위원회가대북협상을제대로전개하지못함에따라개성공단의구체적인운영문제에대한최종결정은북측의의사에따르게되는경우도많이발생하였다. 관리위원회의자율성이부족한점도대북협상력이부족한원인이라고할수있다. 관리위원회는남측당국의지침을받아야했기때문에운영에대한자율성과책임성이위축될수밖에없는구조인것이다. 119 관리위원회가제역할을하지못하고있는것으로비판받고있는또다른이유는업무와관련해서기업들을강제할수있는효과적인수단을갖추지못하고있기때문이다. 관리위원회는개성공업지구법에의해광범위한행정업무를위임받아실질적인건축인허가, 도로교통안전, 소방, 산업안전, 식품보건등준사법적인업무를수행하고있지만관련준칙등을위반하였을경우기업을강제하기어렵다는문제를가지고있다. 뿐만아니라북측이입법주권을주장하며일방적으로세금 노무 임금등분야에서시행세칙을제정하여적용을강제하는경우에도관리위원회는효과적으로대응하기어려웠다. 이러한현실여건으로인해개성공단의법적안정성은크게훼손되었고운영의난맥상은 119 관리위원회의자율성이떨어지게된또다른요인으로는재정자립이이루어지지못하고설립초기부터정부의재정차입을통해경비를충당할정도로취약한재정구조가지적되고있다. 181

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 심화되어갔다. 따라서향후관리위원회가강력한권한과자율성을 가지고, 공단의관리운영에책임을지는, 명실상부한관리위원회로 자리매김하도록하는것이필요하다. (2) 개선노력과한계 2013년개성공단가동중단이후소주공단사례를참고하여남북의책임있는당국자가공단의운영관련사안들에대한협의를진행하는 개성공단남북공동위원회 제도를도입하였으나북측의소극적태도로인해실질적성과를거두지못하였다. 개성공단남북공동위원회 제도는중국과싱가포르의합작공단인소주공단사례를벤치마킹한것이다. 소주공단에서는중국과싱가포르양국의최고위급으로구성된 연합협조이사회 에서관리운영관련사항들을독자적으로결정하는체계이다. 개성공단관리위원회에도이와같이관리운영상의독자성을부여하고자하였다. 그러나결정권을가진고위당국자들이참여하지않았으며, 그나마도북측의소극적인태도로인하여기대했던성과를거두지못했다. (3) 주요개선과제첫째, 개성공단남북공동위원회의위상과기능을제고하는문제를적극적으로검토할필요가있다. 보다고위급인사들로위원회를구성하고여기에서실질적인권한을가지고중요한문제들을논의, 결정해나가는체계를만들필요가있다는것이다. 둘째, 공단의관리운영에서관리위원회의자율적권한을획기적으로강화시키는방안이마련될필요가있다. 현재와같이총국과관리위원회가서로반목하며각각남북당국의대리인역할을하는구도 182

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 속에서는개성공단이효율적으로운영되기어렵기때문이다. 따라서관리체계의일원화를통한효율성제고를위해서관리위원회의재량권이강화되고, 업무상의집행권한이부여되어야한다. 이를위해서관리위원회가자체적으로규정을제정할수있도록해야한다. 120 또한장기적인관점에서세계적으로경쟁력을가진공단으로발전할수있도록관리위원회의업무역량을지속적으로향상시켜나가야할것이다. 셋째, 관리위원회가독자적으로사업계획을수립 시행하며, 자율성을가지고운영되도록하기위해서는다양한수익모델개발등을통한관리위원회의재정자립방안이반드시마련되어야할것이다. 관리위원회의재정자립이이루어지지않고정부재정에의존하게된다면자율성을기대하기는어려울것이기때문이다. 2. 개성공단재가동가능성과재가동시고려사항가. 재가동결정요인 (1) 개성공단중단원인의해소 현단계에서개성공단중단원인의해소를통해서개성공단이재가 120 관리위원회에대한입법권부여에대하여심천경제특구의사례를벤치마킹할필요가있다. 심천경제특구는 1980 년대에광동성경제특구조례에의하여광동성정부가입법을담당하였기때문에경제특구의입법수요와엄청난괴리가발생하였고, 그간격을규범성문건이라는형태로보완하였으나이역시많은문제점을유발하였다. 이에따라심천경제특구는지속적으로입법권한을부여해줄것을중앙정부에요청하였고, 1990 년중국의중앙정부로부터수권입법권을받아경제특구의입법수요를충족시킬수있었다. 이러한사례와같이개성공단관리위원회에도수권입법권을부여토록하여개성공단의운영에필요한법규를현실에맟게, 적기에제정할수있도록권한을부여할필요가있다. 183

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 동될가능성은커보이지는않는다. 그이유는개성공단을재가동하려면북핵 미사일문제에대한북한의진정성있는태도변화등이요구되는데, 대북제재국면이지속되는상황에서북한이보여주고있는행태를보면의미있는태도변화를기대하기는쉽지않아보이기때문이다. 우리정부가개성공단가동을중단시키면서제시한이유로는, 북한이핵을포기하고변화할수밖에없도록하는특단의대책, 이라는점과, 개성공단자금이북한의핵과미사일개발에이용되는것을막고, 우리기업들이희생되지않도록하기위해 라고밝혔다. 121 또한개성공단을통해 작년 (2015년) 에만 1,320억원이들어가는등지금까지총 6,160억원의현금이달러로지급되었 고, 우리가지급한달러대부분이북한주민들의생활향상에쓰이지않고핵과미사일개발을책임지고있는노동당지도부에전달되고있는것으로파악되고있다 고지적하였다. 122 따라서정부발표에서지적된가동중단의원인이해소되기위해서는최소한다음의두가지중에서하나가해결되어야할것이다. 첫째는, 북한핵문제해결의진전이다. 북한의핵문제가비핵화라는목표를향해서실질적진전이이루어져야한다는점이다. 이를위해서는북한당국이비핵화의지를표명하고구체적으로실천하려는태도를보여주어야할것이며, 북핵문제가비핵화프로세스로진입되는국면이조성되어야할것이다. 북핵문제해결에서어떠한희망과변화가감지되지않는상황에서개성공단을재가동하는것은북핵문제해결노력에역행하는조치가될수있다는비판에직면할가능성이크기때문이다. 121 통일부보도자료, 개성공단전면중단관련정부성명, 2016.2.10. 122 박근혜전대통령국회연설전문 (2016.2.16.). 184

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 둘째는, 개성공단임금사용의투명성확보이다. 개성공단북측근로자들에게지급되는임금이북한의핵개발에사용되지않는다는점을검증할수있어야하는것이다. 우리정부가이미개성공단의임금이북한의핵개발에사용된다는점을공개적으로밝힌상태에서이문제에대한적절한해명이없이는국제사회와국내여론으로부터공단재가동에대한공감대를얻어내기가어려울것으로판단되기때문이다. 현상황에서개성공단임금의투명성을증명하기위해서는임금직불제를실시하거나, 임금을현물로주는방법이있겠으나, 임금직불제의경우에는북측이근로자들의은행계좌를개설해서지불하도록우리에게요구할경우국제재제에위반될수있다는점이걸림돌로작용할것으로보인다. 또한현물로지불하는방안은북한이호응할지가불투명하다. (2) 개성공단에대한우리정부의입장변화개성공단과북핵문제를포함하여한반도내외에서발생하고있는다양한현안들에대한대처방식은정부의지향성과당면현안에대한판단들에따라서차이가있을것이다. 특히개성공단에대한인식차이는, 개성공단의기능과역할그리고개성공단과북핵문제와의연관성및북한체제의특성에대한인식등에서다르게나타나며, 이러한인식차이로인하여개성공단재가동문제를다루는방식도다르게되는것이다. 예를들면개성공단의존재가남북의긴장과극단적대결상황을어느정도억제하는완충역할을수행한다고판단하느냐아니면북한의핵개발자금조달창구역할을수행한다고인식하느냐에따라정책적결정은달라질수밖에없다. 즉개성공단의어떠한측면에강조점을두고보느냐에따라개성공단을대북제재의대상으로 185

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 삼을수도있고, 대상으로삼지않을수도있을것이다. 또한개성공단의재가동이남북관계개선과함께북핵문제해결에기여할것으로판단하느냐그렇지않느냐에따라서도개성공단재개문제에대한입장이다르게될것이다. 이같이정권의성격차이에따른개성공단에대한접근방식의차이는, 개성공단에대한정부의인식과대응방식이변화할수있다는사실을의미한다. 개성공단을통해서북측으로유입되는현금이핵개발에사용될수있다는측면을강조하면제재의대상이되지만, 개성공단에서지급되는임금이근로자들의생계를위해사용된다는북한주민들의민생문제측면을강조하면제재의대상에서비껴나갈수도있는것이다. 유엔대북제재결의 2270호가북한주민의민생관련내용은예외로하고있기때문이다. 이런관점에서보면개성공단의재가동가능성문제는일차적으로개성공단에대한정부인식의변화여부에영향을받는다고할수있다. 따라서새로운정부가이전과는다른개성공단에대한인식을가지고있을경우개성공단재가동문제에접근하는방식도변할수있을것이다. 그러나이경우에도북핵문제와완전히분리하여접근하기는쉽지않을것으로보인다. 만일북핵문제가더욱악화되거나, 어떠한변화와개선움직임도없는상태에서우리정부가일방적으로입장을바꾸어개성공단재가동을추진할경우혼란과갈등상황이초래될수도있기때문이다. 따라서정부가개성공단재가동과관련한입장변화를결정하기위해서는국내공감대형성및우려의해소, 대북제재를추진하고있는국제사회의설득, 그리고북한당국과의재개방안에대한협의등의문제들이다각적 종합적으로고려되어야할것으로판단된다. 186

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 나. 재가동결정시주요고려사항 (1) 국제사회제재와의관계정부가유엔안보리대북제재결의안 2270호가통과되기전에선제적으로개성공단을중단한것은당시대북제재에미온적입장을가지고있던중국, 러시아의대북제재동참을촉구하기위한측면이강하게작용했다고할수있다. 따라서우리정부가개성공단재가동을결정하게되면대북제재를위한국제공조를흔들수있다는점이우선적으로고려될필요가있다. 123 가장조심스러운부분은개성공단의재가동이대북제재의조항과충돌할수있다는주장을기술적으로어떻게극복할것인가라고할수있다. 개성공단가동이중단된이후추가된경제제재내용중에서북한근로자임금등현금지불이나정부의대북사업지원조치등에대한금지및우려표명등이주요적용가능항목이다. 구체적으로살펴보면, 대량의현금이전 (bulk cash) 에대한지속적인우려표명 (2321호 35항 ), WMD개발과무관하게대북교역에대한사적 공적금융지원금지 (2321호 32항 ), 124 WMD개발과무관하게회원국금융기관의북한내활동금지와 90일내에기존사무소및계좌폐쇄 (2321호 31항 ) 등이있다. 여기에더하여미국이독자적으로대북제재를추가한내용중에서도개성공단에해당되는항목들이있다. 특히지난해 (2016.12.2.) 미국이제재대상기관에조선민족보험총회사 (KNIC) 를포함시킨부분이문제가될수있다. 우리입주기업들은개성공단법규에따라서 KNIC에화재, 자동차, 가스의무보험에가입 123 유엔안보리결의안 2270호는개성공단가동중단이후에중국과러시아가협조적인입장을취함으로써통과되었다. 124 유엔대북제재위원회건별사전승인필요함. 187

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 했기때문이다. 여기에더하여미국은북한을자금세탁우려대상국가 (jurisdiction of primary money laundering concern) 로지정하여대북금융거래자체를불법화 (2016.6.1.) 하였다. 이러한제재조항들에따르면, 개성공단내에금융기관을운용하기어렵고, 북한근로자들에게지불하는현금이북한당국의 WMD개발에사용될가능성에대한우려를 125 해소할필요가있는것이다. 더구나미국재무부가 2016년 6월북한을 주요자금세탁우려대상국 으로지정하였기때문에어떤금융기관이라도미국의블랙리스트에오를우려를무릅쓰고개성공단에서금융서비스를제공하려고하지는않을것으로보인다. 126 따라서현재의대북제재하에서개성공단을재가동하기위해서는무엇보다북측근로자들에게지급되는현금이북한의핵과미사일개발자금으로전용되지않는다는것을확인할수있는, 임금사용의투명성제고방안이마련되어야할것이다. 하나의대안으로검토할수있는것은, 입주기업들이북측근로자들의임금을직접현금으로지급하거나현물로지급하는방안이다. 다만이러한제안을북측이받아들일수있을지가관건이라고하겠다. (2) 국내공감대형성 개성공단이가동중단된지 1 년이되는지난 2 월 10 일을전후해서 우리사회내에서는개성공단재가동문제에대한다양한견해들이 125 우리정부는개성공단가동중단결정을발표하면서근로자임금등북한으로흘러가는돈이북한의 WMD프로그램에기여한다는입장을대내외에밝힌바있다. 126 과거 BDA( 방코델타아시아 ) 사태 가불거진상황에서개성공단의임금직불제실시를위한북한근로자계좌개설요청에대해당시개성공단에입주하고있던금융기관은북한의계좌를개설할경우미국의블랙리스트에등재될우려로인해강력히거부하였고, 이에따라서북한의계좌개설요구는무산된바있다. 188

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 제기되었다. 개성공단이지니고있는효용가치를재평가하면서조속한시일내에재가동되어야한다는주장과함께, 북핵문제에서진전을보이지않고있는상황에서개성공단재가동을서두르는것은대북제재를진행하고있는국제적공조를약화시킬수있다는점이우려되기때문에상황이개선될때까지기다려야된다는목소리가병존하고있다. 다만, 최근국회입법조사처가발표한여론조사결과에따르면, 응답자의 75.9% 가개성공단전면중단이남북관계개선에부정적인영향을미친것으로평가하고있다. 127 또한응답자의과반수가넘는 54.6% 가개성공단조업을 재개 해야한다는입장을가지고있는것으로나타나고있다. 이러한조사결과는개성공단의재개에과반수국민들이찬성하고있으나, 여전히많은국민들이조심스러운태도를견지하고있다는점을시사한다. 따라서새로운정부가들어서서개성공단을재개하기위한정책적결정을내릴경우에는우리사회일부에서제기하고있는우려사항을해소할수있는대안을모색하기위한노력과함께, 개성공단조업재개에부정적인입장을견지하고있는쪽을설득하기위한노력이요구된다고하겠다. (3) 주요국가들의이해개성공단재가동여부를결정하는문제와관련해서우리사회내부에서가장우려하고있는부분중의하나는, 국제사회의대북제재조치에위반되지않아야하며, 대북제재를위한국제사회의공조분위기 127 이승현, 남북관계관련국민인식조사결과와시사점, 지표로보는이슈 제82호, ( 서울 : 국회입법조사처, 2017.2.10.) 189

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 를훼손하지않아야한다는점이라고할수있다. 그러나대북제재의조항들이구체적이지않고민생목적등과같은예외적인상황들을인정하고있으며, 무엇보다대북제재의핵심목표중의하나가 외교적수단을통해서북한의군사적도발행위를중단시킬수있도록필요한환경을조성하겠다는것 이라는사실에주목할필요가있다. 따라서새로운정부가개성공단의재가동을추진하는과정에서일단은주변국가들의입장과견해를경청할필요가있으며, 이를바탕으로주요국가들에게개성공단재가동문제에대한우리정부의입장을이해시키기위한노력을강화해야할것이다. 이러한외교적노력들이실효성을거두기위해서는, 국제사회의대북제재사항을준수하기위해최대한노력하겠다는의지표명과함께개성공단재가동이북한의핵 미사일관련도발을중단시키기위한대화의물꼬를트는계기를마련할것이라는점이강조되어야할것이다. 따라서개성공단재가동문제에대한국제사회의이해와협력을구하기위해서는개성공단의관리운영방식을발전시키는방안을포함하여남북관계의발전과핵문제해결을어떻게병행시키며, 조화시켜나갈것인지에대한설득력있는청사진이제시될필요가있다. 즉, 새로운정부가포괄적이고새로운대북정책의중장기전략속에서개성공단사업을효과적으로관리하여북한체제의변화를유도하고북핵문제해결을위한여건을조성해나갈것이라는의지를심어줄수있어야한다는것이다. 요약하면, 개성공단재가동이대북제재조항과충돌할수있는부분과우려사항에대해서는적절한대안을마련해나가는한편, 개성공단을통해서북한을핵문제해결을위한대화의장으로끌어내고, 의미있는합의를도출하는데기여할수있다는점을강조할필요가있다는것이다. 190

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 (4) 북한의수용가능성개성공단재가동을위한모든다른조건이충족되어도북한이동의하지않으면안된다. 북한의동의여부는국내정치 안보적필요성과경제적수요, 그리고미국및중국등과의관계들을다양하게고려하여결정될것으로보인다. 북한으로서는국제사회의제재가경제부문에대해강력한압박으로작용하고있는상황에서남측이개성공단을재가동하자고제안할경우, 국제사회의제재국면을와해시킬수있으며, 자신들의핵개발을인정하는효과가있고, 외화획득에도도움이된다는측면에서수용할가능성이크다고할수있다. 북한은개성공단가동중단이후개성공단자산을처리하겠다고공언한바있지만아직까지는유지하고있다. 입주기업들은이러한북한의조치에대해북한이재가동여지를남겨놓고있는것이라주장하고있다. 그러나북한당국이우리의개성공단가동중단조치에대해 개성공단을폐쇄하고군사통제구역으로선포 한사실, 개성공단의자산을청산하겠다고선언한점, 개성공단의노동력을다른곳에서활용하고있을가능성등을고려하면북측이쉽게우리의재가동제안을수용하지않을가능성도배제할수없다. 북측은또한우리정부가일방적으로가동중단조치를내렸다는점을들어피해배상과재발방지약속등을재가동조건으로요구할가능성도있다. 따라서개성공단의가동중단상황이장기화하고, 남북관계긴장이높아진다면북한의입장도보다부정적으로변화할수있다. 만약북측이개성공단의재가동가능성을완전히포기한다면개성공단지역에군사시설과부대들이배치할가능성도있지만, 아직까지는그가능성이높지않은것으로보인다. 191

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 다. 재가동추진시주요고려사항 개성공단재가동을추진하기위해서는, 오랜기간동안가동이중단되었기때문에공단의상황점검을통해서재가동여건을확인하고, 여러가지여건들을고려하여재가동을위한실무적인절차와적절한재가동시기를조절해야할것이다. 따라서구체적인재가동일정은남북당국간협의, 기업들의현장점검, 대북제재와의충돌가능성해소등의결과에따라서결정될것으로예상된다. (1) 입주기업들의재입주의지와공단관리상태 기업인의재입주의지문제개성공단재가동여부는기본적으로기존입주기업들의재입주의사에달려있다고해도과언이아니다. 당국차원에서재가동시킨다고하더라도기업들이들어와서공장을운영할의사가없다면당분간재가동시키기어려울것이기때문이다. 기업의입장에서재입주를결정할때고려할최우선적인변수는개성공단운영의안정성확보문제라고할수있다. 언제또다시문을닫게되는상황이발생할지알수없는상태에서공장을운영하기는어려울것이기때문이다. 다음으로는재산권행사문제라고할수있다. 개성공단에투자한자산들을적절한수준에서회수해야한다는필요성을외면할수는없을것이기때문이다. 마지막으로는개성공단에대한국제사회의신뢰회복가능성을고려할것으로보인다. 개성공단의신뢰도는벌써많이훼손되었다고할수있다. 두차례의가동중단으로인한생산차질이바이어의이탈을초래하였다. 그럼에도불구하고기업들의재입주의지는매우높은것으로나타나고있다. 개성공단기업협회가공단전면중단 1년을맞이하여실시 192

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 한설문조사에따르면, 대다수가재입주를희망하고있는것으로나타나고있다. 재입주의향을묻는질문에, 무조건입주 가 44%, 대체적으로재입주고려 가 23%, 상황을보고판단 이 26% 를차지하고있어긍정적인입장이 67%, 다소유보적인입장이 26% 를차지하고있는것으로나타나고있다. 128 이처럼재입주에대한기업들의의지가다양하게나뉘어지는이유는각기업이처한현실이다르기때문이라고할수있다. 의류 봉제등저임금에기반한노동집약적중소기업들중일부는대체공장을설립하지못한채개성공단이재가동되면다시입주하겠다는입장을표명하고있다. 반면, 일부기업들은대체생산기지를찾아공장설립에착수하는등다양한출구를모색하고있어서, 이미생산시설을대체기지에확보한경우에는개성공단이재가동되어도입주하지않겠다는입장을표명하는기업도있는것이다. 기계설비및인프라시설유지보수문제북한은우리정부가개성공단의전면중단을발표한다음날 (2016.2.11) 조평통성명을통해 개성공단의설비, 물자, 제품을비롯한모든자산의동결 을선포한데이어 2016년 3월 11일에는우리정부의대북독자제재발표에대응한조평통대변인담화를통해 북측지역에있는남측기업들과관계기관들의모든자산을완전히청산해버릴것 이라고선언하였다. 이렇게북측이개성공단의자산을청산해버리겠다고선언한이면에는개성공단중단이전격적으로시행되면서우리기업들이북측에지불하지못한체불임금과퇴직금등의정산이제대로이루어지지않았다는사실이자리하고있다. 북측은이러한이유를 128 개성공단기업협회 개성공단기업비상대책위원회, 개성공단전면중단 1년, 전입주기업설문조사결과보고서, 2017.2.9, p. 6. 193

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 들어서개성공단자산에대한처분권을주장하고있다고할수있기때문에, 북측은언제든지공단의생산품과기계설비를청산할가능성이있다. 비록현재는개성공단기계설비를보존하고있다고하더라도북측이언제까지나보존하리라는보장은없다. 또한, 북측이개성공단의기계설비를처분하지않고보존한다고하여도가동중단이장기화되면제대로관리가되지않았을것이기때문에광범위한수리보수는물론경우에따라서는새로운기계설비를설치해야하는상황이발생할것이다. 물론기계설비의종류와특성에따라피해정도가다를수는있을것이다. 특히, 장마철침수와습기에치명적인전기 전자 정밀기계설비는피해가클것으로예상되며, 단순기계는수리하여사용가능한상태일수도있을것이다. 어느경우에도가동중단상태가장기화될수록노후화와부식, 고장등상태는악화될것이며, 그만큼재가동은어려워질것이다. 또한개성공단이재가동되기위해서는기업의기계설비상태뿐아니라정배수장, 폐수처리장, 폐기물소각시설등인프라시설의상태도중요하다. 이러한시설도가동중단상태에서일정시간이경과하면사용하기어려운상태가될수도있다는점도가동중단상태가장기화될수록재가동을어렵게하는요소로작용할수있다. (2) 북측과의실무협의체구성실무적인절차를진행하기위해서는가장먼저남북당국간에재가동에대한합의가필요할것으로보인다. 재가동을위한기본적인협의구조가결정되면, 실무적인협의를통해서구체적인절차를진행하게될것으로보인다. 여기에서는일차적으로공단재가동을위한실 194

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 무적인현안들에대해서논의가집중적으로이루어질것이다. 개성공단재가동을위한북측과의협의는크게 2가지차원에서진행될필요가있다. 하나는위에서설명한실무적인현안문제를다루는실무협의가있고, 다른하나는보다큰틀에서남북경제협력문제를논의하는경제부문고위급회담이가동될필요가있는것이다. 실무협의에서는공단재가동에필요한현안들을중점적으로다루어서재가동을위한여건을조성하는데초점을맞추도록한다. 고위급회담에서는개성공단재가동에필요한정책적결정사항을논의함으로써재가동을위한과정을정치적 정책적으로뒷받침하는역할을수행하고, 이와함께남북간경제협력의틀을새롭게구축하는문제를논의해나갈필요가있다. 공단재가동을위한실무협의는, 입주기업들과관리위원회및부대시설운영관계자들이설비점검을위한현장방북을할수있도록최대한편의를제공하는데에서출발해야할것이다. 논의할의제선정은과거 2013년 165일동안중단되었다가재가동했을때의경험을활용할수있을것이다. 다만, 이번에는우리측에서중단했기때문에북측이다소까다로운요구조건을제시할가능성을배제할수없다. 우리로서는기업들이최대한안정적으로생산활동을재개할수있도록하는데초점을맞추어논의를진행해나가야할것이다. 협의초기단계에주요쟁점으로부각될안건으로는북측근로자들에대한경제적보상문제와근로자복귀문제 129 등이거론될것으로예상된다. 북측당국에서는북측근로자들에게그동안지급하지않은노임과퇴직금지급등을요구할것으로예상되며, 중단의장기화로인하여북측근로자들이다시복귀하는문제가쉽지는않을것으로추정되기때문이 129 2013 년 165 일동안가동이중단된이후재가동되었을때, 북측근로자들이복귀를완료하기까지대략 6 개월에서 1 년이소요된것으로평가되고있다. 195

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 다. 위에서언급한문제는기업들이당사자라는점에서, 필요할경우 기업의대표를실무협의에참여시키는방안을검토할필요가있다. (3) 입주기업에대한지원개성공단재가동이우리내부에서정치적 외교적으로결정되고난이후, 우리정부가극복해야할우선적인과제는북측의호응이라고할수있으며, 그다음은기업들의재입주의지이고, 정부는이를실무적으로뒷받침해줄필요가있다. 기업의입장에서재입주를진행할경우, 이전에수령한경협보험금과지원금을반납해야하는문제와당장에시설개보수및근로자임금에필요한운영자금을마련해야하는문제에직면하게된다. 기업들에게는보험금반납, 공장시설보수, 초기운영자금등많은자금수요가발생할것이다. 정부는재입주를추진하는기업들에게경협보험목적물재평가를통해보험금반납규모현실화, 시설보수와초기운영자금에대한장기대출등의재정적지원을고려해야할것이다. 또한기업들은보험금의반환규모와기간조정과, 협력기금으로운영자금대출을요구할것으로예상된다. 이에대한정부차원의적절한대책마련이요구된다고할수있다. 130 이밖에도공단재가동이진행되는과정에서북측과협의하는문제들에대해서도기업들의의견과입장이적절하게반영되어야할것으로판단된다. 따라서재입주를원하는기업들의의견을수렴하고, 필요에따라서는종합적 효과적으로지원할수있는별도의기구를구성할필요가 130 개성공단기업협회와비상대책위원회가공동으로발표한설문조사결과에따르면, 개성공단재개시기업의입장에서가장어려운점이무엇이냐는질문에가장많은 63% 가 기수령한경협보험 / 지원금반납문제 를꼽았으며, 다음으로는 재가동시필요한운영비문제 를우려한것으로나타나고있다. 196

Ⅳ. 개성공단재개와도약을위한정책과제 있다. 여기에는관련기업과정부기관실무자, 그리고학계의전문가들이다양하게참여하는방안이검토되어야할것이다. 이기구를통해서개성공단가동중단과같은사태의재발방지를위한법적근거등을마련하는문제도논의할수있을것이다. (4) 남북고위급회담만약북측이개성공단재가동에동의할경우에는, 단순히예전의상태를복구하는데그치지말고남북경제관계를새롭게설정하는계기로삼아야한다는주장도적지않게제기되고있다. 131 특히북한당국이국제사회의비난과경고에도불구하고핵능력고도화를위한군사적도발행위를지속하고있는상황에서남북경제협력을재개하기위해서는경제협력을통해서북측의변화를촉진할수있어야한다는것이다. 따라서개성공단재가동을계기로남북당국간에새로운경제협력체계를구축하는문제에대해서광범위하게논의할필요가있다. 이를위해서는고위급당국자회담을개최하여그동안개성공단을운영하면서제기되었던문제점과극복과제들을종합적으로개선해나갈수있는대화의장을마련할필요가있다. 고위급회담을통해서논의할필요가있는주요안건으로는, 개성공단관리위원회의자율권강화, 3통문제의해결, 기업의노무관리권보장, 세금제도의개선, 임금직불제도입을포함한임금지급체계의조정등의문제를포괄적으로다룰수있을것이다. 나아가북한의다른경제특구지역에대한개발사업을최대한의자치권이부여되는상태에서남북이공동으로개발 운영하는방식으로추진하는문제도 131 양문수, 개성공단전면중단 1 년과남북관계 : 평가와과제, 개성공단전면중단 1 년, 남북관계어떻게할것인가, 국회입법조사처주최세미나 (2017.2.2.). 197

개성공단운영실태와발전방안 : 개성공단운영 11 년 (2005~2015) 의교훈 논의할수있을것이다. (5) 유엔과미국의대북제재관련기관과의협의개성공단재가동에따른조치들이유엔과미국등의대북제재조항을위반할가능성을검증하기위한협의채널을구축할필요성이있다. 대북제재를위한국제협의채널을통해서우리정부는미국과유엔의대북제재조항을준수한다는입장을견지할필요가있다. 또한, 관련기관과의긴밀한협력관계를구축하여제재조항위반가능성을줄이기위한사전적인예방노력과사후적인조치를병행해서추진하도록한다. 사전적으로충돌가능성을해소하기위한예방적성격의협의를통해서는, 우리가추진하려고하는사안들중에서문제가될수있는부분에대해서협의를진행하고필요할경우대안을마련해나갈수있도록한다. 개성공단을운영하는과정에서의심스럽다고판단되는사안이발생할경우에대해서는, 해당국제기관에정확한판단을요청하거나필요한경우승인을요청하자는것이다. 유엔의결의안에서 건별로제재위원회의승인을받은경우에는예외 로한다는조항이있기때문이다. 198

Ⅴ. 결론