정책연구용역보고서 이보고서는국회입법조사처의정책연구용역사업에의한것임 북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 조영기 ( 연구책임자 ) 2014. 12. 8.
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 2014. 12. 8. 연구책임자 : 조영기참여연구원 : 이용환 ( 재 ) 한반도선진화재단
제출문 국회입법조사처장귀하 본보고서를 연구용역의최종보고서로제출합니다. 북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 2014 년 12 월 한반도선진화재단
국문요약 2011년 12월집권한김정은은 2012년 4 6 담화 를통해 인민대중중심의사회주의를기반으로한강성대국 을국가비전으로제시했다. 김정일의국가비전은주체사상과선군사상의계승자로서의정통성을확보하고인민생활향상을통해새로운지도자로서의정당성을확보하는것이다. 이런국가비전을달성하기위해김정은은민생행보를강조한후 2013년 3월핵무력발전과경제발전을동시에하는 핵경제병진발전노선 을제기하였다. 그러나 핵경제병진발전노선 의지향점이상충되기때문에 병진 이아니라양자택일의문제라는점에서핵에의존하는경제발전은동력을확보하는것은거의불가능하다는점이다. 2012년김정은이발표한 6 28 방침 은 경영권한을현장에부여하여경영성과를도모하는것 이핵심이다. 6 28 방침 은경제현장의현실을감안하여계획의일부를시장적요소를 ( 일부 ) 도입하고, 계획수행후여력을자체적생산및판매가가능하도록하였다. 여기서 6 28 방침 에도입된시장이계획의보완재인가대체재인가가북한개혁의시금석이다. 6 28 방침 이정상적으로작동하기위해서는사유화의 ( 부분적 ) 제도적보장, 초기생산을보장하기위한재정문제의해결, 잉여생산물에대한자율적처분, 금융개혁, 대외관계의개선등이필요하다. 경제특구는특정지역을외국기업에개방하여자유로운기업활동을보장하고각종세제혜택과행정규제완화등의우대조치를통해외국의자본과기술을적극유치하기위해설치한특정지역이다. 북한은 1984년합영법제정이후대외개방정책을펼쳤고, 1991년라진선봉자유경제무역지대, 2002년신의주경제특구, 금강산관광특구와개성공업지구가있고, 2010년황금평위화도를특구로지정하였다. 2013년북한은경제개발구법을제정하면서중앙급 4
경제특구와지방급경제개발구로구분하고현재북한이발표한지방급경제개발구는 19개지역에농업관광수출가공등에대해투자를유치중에있다. 김정은식특구의전형인경제개발구는지역균형발전을위한소규모특구, 관광산업위주, 국경연선에위치등의특징이있다. 북한이대규모중앙급경제특구에서소규모지방급 경제개발구 로방향을선회한것은대규모경제특구가진척을보이지못하고있는현실을감안한선택으로보인다. 통일을지향해야하는한국이북한에대한제1의투자국가는한국기업이될수밖에없지만투자보장과과실송금, 열악한인프라시설, 정책의불안정성, 3통 ( 통행, 통신, 통관 ) 문제, 경영인들의활동제약, 인력공급등의문제가해결되어야한다. 북한경제개발을위해한국의발전경험을모델화한 서울컨센서스 를구현하고, 해외투자자의긍정적시각을유발하는조치를통해북한경제의정상화를도모하는것이요구된다. 그리고경제특구및지방의경제개발구에정경분리원칙의적용, 해외기업과의합작투자, 금융조세지원, 해외투자보험제도도입및적용, 남북한투자보장협정체결, 인력양성등의조치가필요하다. 5
차 례 요약. 서론 / 1. 김정은정권의경제전략기본노선 / 3 1. 김정은정권의국가비전 3 2. 김정은정권의경제정책 5. 내부개혁조치로서의 방침 / 9 1. 방침의의의 9 2. 방침의내용 11 방침의진행상황 13 가. 방침의선전내용 13 나. 방침의경과 15 방침의한계 17 가. 협동농장에서 방침의한계 18 나. 공장기업소에서 방침의한계 21 방침의평가와과제 22. 대외개방조치로서의경제특구와경제개발구 / 25 1. 경제특구의유형 25 2. 북한경제특구의형태 27 3. 중앙급경제특구 29 가. 나진선봉경제특구 31 6
나. 신의주경제특구 34 다개성공업지구 35 라금강산관광 36 마황금평위화도경제지대 38 4. 지방급경제개발구 39 가. 경제개발구개발계획현황 39 나경제개발구계획의특징 42. 김정은의경제개발구개발계획의평가와전망 / 45 1. 경제개발구로의방향전환이유 45 2. 경제특구및경제개발구정책의평가와전망 47. 북한의경제특구개발구에진출하는한국기업지원정책 / 51 1. 북한해외직접투자과제와전략 51 2. 북한경제개발모형으로서서울컨센서스의구현 54 가. 한국경제개발모형 54 나. 서울컨센서스의구현 56 3. 해외투자자의긍정적시각을유발하는조치필요 58 경제특구및지방의경제개발구에투자하는한국기업에대한정부지원 60 가. 정경분리원칙적용 61 나. 단독투자보다해외기업과의합작투자를유도 62 다원스톱행정서비스및금융조세지원 62 라해외투자보험제도적용 63 마남북한투자보장협정체결 64 바인력양성협력 64 사북한당국이약속한지원시책의성실한이행촉구 65 7
. 요약및결론 / 67 참고문헌 8
표차례 [ 표 1] 중앙급경제특구와지방급경제개발구차이 28 [ 표 2] 중앙급경제특구의현황 30 [ 표 3] 나선경제무역지대개발계획 33 [ 표 4] 북한경제개발구에서개발하고자하는주요산업 41
그림차례 [ 그림 1] 북한의경제개발구 40
Ⅰ. 서론 Ⅰ. 서론 2011년 12월집권한김정은은 김정은식경제발전노선 을제시하였다. 김정은의경제발전노선의목적은체제의조기안정에초점이맞추어졌다. 우선은김정일시대의유훈을관철하기위해 선군경제건설노선 의기조를유지하는한편내부적으로민심을수습하기위한전략으로민생경제향상의전략을채택하였다. 김정은이주창하는민생향상은산업의정상화를통해망가진경제궤도를정상적으로작동하게하는것이다. 김정일로부터민생안정이라는부채를떠안은김정은의경제정책방향은 2012년일련의 4월정치행사 과정에서 4 6 담화 로구체화되었다. 김정은의 4 6 담화 는당의노선에관한내용과주민들의 민심 을강조했다. 여기서 민심 은인민들이 먹고사는문제 의해결즉 인민생활을향상시키는문제 에도초점을맞추겠다는의지를나타낸것이라고할수있다. 그리고김정은은 민생문제 를해결하기위한카드로 2012년 6 28 방침 을제시하고 2013년경제개발구개발전략을제시하였다. 외부세계에서는 6 28 방침 은북한내부의경제적효율성을도모하기위한개혁조치로인식되고있고, 경제개발구 는대외개방을통해외자유치를목적으로한것으로인식되고있다. 6 28 방침 과 경제개발구 정책은북한경제의개혁과개방, 나아가서는경제개발전략이라는점에서많은관심을유발하는조치인것만은분명해보인다. 특히유일지배체제가확고한사상적기반인북한에서외부사조의유입은수령독재지배체제를유지하는데나쁜영향을미칠것이분명한상황에서다수의개방지역을발표하였다는점에서획기적발상의전환이라고할수있다. 그러나자본이절대적으로부족한북한의현실을감안하면대외개방을통해경제발전전략을올바른선택으로판단된다. 자칫하면하부구조인생산관계가상부구조인정치구조에영향을미칠지도모 1
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 르는위험을감수하고개방이라는카드를선택했다는점에서향후북한의변 화가지속될것인가, 아니면과거로회귀할것인가는좀더지켜보아야할것 같다. 현재북한이직면하고있는문제는어떻게경제특구와 19개의경제개발구에투자를유치할것인가관건이다. 북한이나선경제특구를개방한지 20년이지났으나투자유치는지지부진한상태이다. 나선특구는높은발전잠재력을가지고있음에도불구하고높은투자위험성때문에외국인투자가이루어지지않고있다. 북한의경제특구와경제개발구개발은통일기반을마련하는데중요한전환점이될수있다는점에서한국기업의투자가요구된다. 이처럼북한의경제특구와경제개발구의성공이갖는의미가매우높다. 따라서북한의경제특구와개발구에서어떤투자위험이있고, 우리기업들의진출방안은무엇인가를검토하는것이중요하다. 이를위해본연구는김정은정권의경제건설노선, 내부개혁조치로내세운 6 28 방침 의실체와한계, 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 의실체와한계에대해살펴본다. 그리고김정은의경제개발구개발계획을평가하고전망하고, 북한경제특구와경제개발구에진출하는한국기업에대한지원정책을알아본다. 2
Ⅱ. 김정은정권의경제전략기본노선 Ⅱ. 김정은정권의경제전략기본노선 1. 김정은정권의국가비전 2012년 3대세습을통해권력승계를마무리한김정은의전략적노선은김정은의첫대중연설에서구체화되었다. 1) 그가제시한전략적노선은 자주의길, 선군의길, 사회주의길 이며, 자주, 선군, 사회주의노선을추구하는것이 혁명의백년대계의전략이고, 종국적승리를담보한다 고주장하고있다. 이러한전략적노선에따라북한이추구하는체제는 인민대중중심의우리식사회주의 이고 2) 우리식사회주의를기반으로 강성대국 을완성하고자했다. 따라서김정일의국가비전은 우리식사회주의 에기반한강성대국을건설하는것이다. 특히북한이 우리식사회주의 라는용어가본격적으로사용되기시작한시기는소련및동구사회주의권이붕괴한직후인 1990년무렵이다. 북한이 우리식사회주의 를강조한것은소련및동구권붕괴에위기의식을느낀북한이주체사상을내세워체제존속을유지하려는상징조작의일환이라고할수있다. 3) 그리고북한이 우리식사회주의 를강조하던시기전면에내세우고자한용어는 자주 ( 성 ) 이다. 자주 ( 성 ) 은주체사상의핵심개념이라는점에서결국자주 ( 성 ) 를통해 우리식사회주의 의정당성을강조함으로서어떤 1) < 조선중앙통신 >, 김일성대원수님탄생 100돐경축열병식에서하신김정은동지의연설, 2012.4.15. 2) 우리식사회주의 는 북한식사회주의 를의미한다. 우리식사회주의 는주체사상을구현하는인민대중중심의사회주의로 계획적으로발전하는자립적민족경제를건설하여정치적독립을보장하고물질 기술적토대를굳건히쌓으며인민들의물질적복리를향상시켜주회주의제도의우월성을발양시키는것 으로규정하고있다.( 김정일, 인민대중중심의우리식사회주의는필승불패이다, 김정일선집 11권, 1997.) 3) 북한연구소, 북한대사전, 1999, p. 729 3
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 난관이있더라도사회주의체제를존속시키겠다는의미로해석된다. 따라서김정은은자주 (= 주체사상 ), 선군을토대로북한식사회주의를건설하는것은국가의비전으로제시했다. 한편북한은강성대국건설의정치방식으로선군정치를내세운다. 선군정치의유효성은나라의국력을강화하는데가장정당하고효과적인방식이라고주장하고있다. 즉선군정치는 군사력이국력의핵심이며나라의존엄과위력은총대에달려있다 는인식에기초하여국력을국방공업발전에배분하는군사중시의기풍을확립하는정치방식이다. 이런김정일의선군정치는김정은에게도그대로전수되어 선군정치 의중요성이강조되고있다. 4) 김정은이김정일로부터물려받은국가목표는 강성대국 이다. 강성대국은 1998년김정일이공식적으로권력승계가마무리된직후국가목표로제시되었다. 북한의강성대국은정치사상강국, 경제강국, 군사강국으로구체화되어진입시점을 2012년으로설정하였다. 따라서강성대국은국가발전전략으로서의의미를갖게되었다. 북한은경제강국만완성되면강성대국이완성된다는주장을반복해왔다. 김정은도 2012년 4월첫대중연설에서 인민이다시는허리띠를조이지않게하며사회주의부귀영화를누리게하는것이당의확고한결심 이라며경제강국을건설하고, 이를통해주민생활향상을도모하고자했다. 5) 따라서북한이경제강국을완성하고자하는것은주민들에게희망을심어줌으로써자신의권력승계의정당성을구축하고자하는것이라고할수있다. 2012 년 1 월김정은의권력승계과정은단기간에압축적으로, 김정일의 유 4) 김정일의선군정치는 2012년 4월13일개정된북한헌법에선군사상을격상되어헌법서문과조항에선군사상을강조하고있다. 5) 김일성대원수님탄생 100돐경축열병식에서하신김정은동지의연설, < 조선중앙통신 >, 2012.4.15. 4
Ⅱ. 김정은정권의경제전략기본노선 훈 의형식에의거하여마무리되었다는특징이있다. 특히김정은으로의권력승계는생전의김정일의 세습유일지배구축 노력과권력승계과정마다 김정일유훈 을강조하면서권력승계가무리없이마무리되었다. 6) 그러나권력승계가마무리되었지만김정은이해결하여야할과제는한편으로는김일성김정일로부터물려받은과거유산을지켜야하는계승자로서의이미지를구축하는것이며, 또한북한주민들에게미래의희망을안겨주는지도자로서의이미지를만들어가는것이다. 즉김일성의주체사상과김정일의선군사상을유지발전시켜유훈을실천하는계승자로서의정통성을확보해야하는 경로의존적제약 (path - dependent constraints) 과구호로서의강성대국 ( 특히경제강국 ) 이아니라주민들이피부로체감할수있는강성대국을통해인민생활향상시켜주는새로운지도자로서의정당성을구축하는경로규정적제약 (path - shaping constraints) 이라고할수있다. 7) 주체사상과선군정치는 유일적영도 의속성을내재하고있다. 유일적영도 는 지도자권위의절대성, 정책의무오류성, 지시의무조건성 이다. 따라서 경로의존적제약 은매우강한폐쇄적속성을가지고있을수밖에없다. 반면 경로규정적제약 은개방성이전제되어야실현가능성이높다. 하지만 경로규정적제약 이 경로의존적제약 의하위변수라는점에서병행전략이한계를가질수밖에없다. 바로병행전략이안고있는한계라고할수있다. 2. 김정은정권의경제정책 2012 년 1 월 3 대세습을마무리한김정은에게주어진과제는김일성김정일 6) 최진욱외, 김정은정권의정책전망, 통일연구원, 2012, p. 26. 7) 이기동, 김정은체제의권력구조와향후전망, KDI 북한경제리뷰 2013 년 10 월, pp. 3-4. 5
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 의정통성을확보하는한편민생문제의해결을통해정당성을구축하는것이다. 사실북한당국이주민들의생활향상을강조한역사는매우오래됐다. 김일성은농업협동화가거의마무리되어가던 1957년 12월20일 조선인민은머지않아쌀밥과고깃국을먹고비단옷을입고기와집에살게될것입니다. 이는공상이아니라내일의현실입니다. 라고주장했다. 8) 바로김일성의 쌀밥과고깃국, 비단옷과기와집 은의식주 ( 衣食住 ) 를의미하여지금김정은이강조하는주민생활향상과일치하는용어이다. 북한에서 50년이상의식주문제의해결을강조하였지만해결되지않고현재진행형이라는점에서김일성과김정일이김정은에게물려준부채임이분명하다. 김정은의경제정책방향은 2012년신년공동사설에서 강성대국건설의주공전선인경공업과농업부문에서대혁신을일으켜야한다. 며주민생활향상을과제로제시한후, 9) 4 6 담화 를통해김정은의정책방향을제시하였다. 4 6 담화 는김정은의국가운영의대강 ( 大綱 ) 을외부세계에제시하였다는점에서주목받았다. 즉 4 6 담화 는통치노선의정당성을확보하고, 당과군의관계를재정립하며, 인민경제의기틀과관련된내용이포함되었다. 우선통치노선의정당성확보의문제와관련해서당규약및헌법을개정하여 김일성김정일주의 로정식화하고유일사상체계를강조하였다. 북한이 4 6 담화 를통해얻고자한것은 김일성김정일주의 를유일사상체계로규정하고, 주민들의의식속에북한의지도사상으로주체사상과선군사상이자리매김하도록하여이들두사상이별개의것으로인식되지않게하는것이다. 10) 즉, 김정은의 4 6 담화 는김일성-김정일- 김정은으로이어지는권력의정통성은 김일 8) 와다하루끼 ( 남기정역 ), 북한현대사, 창비, 2014, p. 137. 9) < 노동신문 >, 2012.1.1 10) 조영기, 김정은시대북한경제의현황과과제, KDI 북한경제리뷰 2013 년 2 월호, 2013, p. 24 6
Ⅱ. 김정은정권의경제전략기본노선 성김정일주의 에서찾아야한다는점을확인시켜주었다. 그리고인민경제의기틀을내각중심으로재편하고민생안정을도모하고자했다. 특히경제회생을위해 인민생활향상과경제강국건설에결정적전환을일으켜야한다. 인민들의먹는문제, 식량문제를원만히해결해야한다. 전력, 석탄, 금속, 철도운수부문을앞세워야인민경제를활성화하고인민생활을안정향상시킬수있다. 인민생활향상과경제강국건설에서혁명적전환을가져오기위해서는경제사업은내각에집중시키고내각의통일적지휘에따라풀어나가야한다. 등의내용을포함하고있다. 11) 2013년 2월 12일 3차핵실험이후 2013년 3월31일당중앙위원회전원회의에서핵무력발전과경제발전을동시에하는 핵경제병진발전노선 을제기하였다. 김정은은전원회의의목적으로 주체혁명위업의승리를앞당기기위한중대한전략적로선을토의결정하기위한것 이며, 당중앙은 현정세와혁명발전의요구로부터경제건설과핵무력건설을병진시킬데대한새로운전략적로선을제시 하게되었다고주장하고있다. 북한은 핵경제병진발전노선 의논리적정당성으로 경제를발전시키기위해서는핵으로무장된강력한군사력이뒷받침되어야한경제발전과인민생활향상을위한투쟁이가능 하다고주장하고있다. 따라서전원회의에서제기된 핵경제병진노선 은김정은의경제정책노선을명확히밝힌것이다. 문제는 핵경제병진노선 이지향점이상충된다는점이다. 즉 핵무력발전 은국제사회와의단절을전재로하고 경제발전 은국제사회와의관계복원을전재로한다는점에서 핵경제병진노선 의양자택일의문제가제기된다. 현재북한경제가발전하기위해서는개혁개방이전제되지않으면불가능하다는것에동의하고있다. 이때개혁개방은내부모순을제거하고국제규범 (international standard) 을준수하는것에서부터출 11) < 노동신문 >, 2012.4.19. 7
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 발하여야한다. 따라서북한이핵개발에집착한다는것은국제규범을위배한 행동을지속하겠다는의미이기때문에북한경제발전의동력을확보하는것은 거의불가능하다고판단된다. 8
Ⅲ. 내부개혁조치로서의 6.28 방침 Ⅲ. 내부개혁조치로서의 6.28 방침 1. 방침의의의 2012년김정은은 4 6 담화 를통해국가운영의대강 ( 大綱 ) 을발표한직후김정은은 6월28일경제발전의구체적지침인 우리식의새로운경제관리체계를확립할데대하여 라는방침을발표하였다. 이를한국에서는 6 28 방침 으로통칭하고있다. 6 28 방침 은김정은이민심을추스르기위해제시한 새로운경제관리체계 또는 새로운경제관리조치 이며, 김정은의사망직후동방침을준비한것으로알려지고있다. 12) 북한이보도한내용에의하면 6 28 방침 은 경영권한을현장에부여하여경영성과를도모하는것 이핵심이다. 13) 경영권한의현장부여 가갖는의미는국가의경제관리에서시장기제를보완적요소로도입하여생산을정상화한다는의미이다. 즉기존의경제운영이 100% 국가계획에따라작동하던것을공장기업소협동농장과같은경제현장 (economic field) 의현실을감안하여계획의일부를시장적요소를 ( 일부 ) 도입하였다는점이다. 따라서공장기업소협동농장의경제단위는자체실정에맞게국가가부여한계획을수행하고, 남는여력을각경제단위의결정을통해생산활동을할수있는공간을국가가제공하였다는것이다. 14) 중국의개혁개방과정을살펴보면개혁초기에는계획경제를위주로하고 시장조절을부차적요소로간주하는국유제에기초한계획경제였다. 즉 부유 12) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, p. 17. 13) < 조선신보 >, 평양326 전선공장에서보는경제관리의새시도, 2013. 5. 10. 14) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, p. 16. 9
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 하게만드는것이사회주의다 라는현실주의적관점에서국유제중심의계획경제를근간으로일부제품의생산과유통을시장에맡기는것이었다. 즉초기단계의개혁방침은한마디로 계획경제를위주로하고시장조절을부차적으로하는새장경제론 ( 鳥籠經濟 ) 이라고할수있다. 15) 시장기제 (market mechanism) 가확산되면서 사회주의 = 계획경제 라는등식을폐기하고 사회주의 = 상품경제 라는인식구조의전환을가져왔다. 여기서 상품경제 란 국가가시장을통제하고시장이기업을유도한다 는구도이며, 기본적으로 시장 에방점을두었고정부의기업경영에대한직접적인계획관리가부정되었다. 중국이개혁개방의과정에서 시장 이라는용어대신에 상품 (commodity) 이라는용어를사용한것은이념적으로 시장 이라는용어에대한거부감이완전히제거되지않았기때문이다. 16) 그러나 상품 ' 은매매를전제로한다는점에서 시장 과는별반차이가없다는점에서 시장 을암묵적으로도입했다고할수있다. 그리고 1992년등소평의남순강화 ( 南巡講話 ) 이후중국은 사회주의시장경제 제도를도입하였다. 사회주의시장경제는주식제기업중심의현대기업제도의확립, 국내통일시장의형성, 간접적거시경제조절수단도입을근간으로하는시장경제를명확히하였다는점 17) 에서외피는사회주의지만내용은자본주의라고할수있다. 북한의 6 28 방침 을어떻게볼것인가가관건이다. 즉중국의개혁개방 의과정에서보았던것처럼조롱경제의단계에있는가, 아니면사회주의시장 15) 황병덕외, 사회주의체제전환이후발전상과한반도통일, 늘품, 2010. p. 39. 16) 황병덕외, 사회주의체제전환이후발전상과한반도통일, 늘품, 2010. p. 40. 17) 황병덕외, 사회주의체제전환이후발전상과한반도통일, 늘품, 2010. pp. 40-41. 10
Ⅲ. 내부개혁조치로서의 6.28 방침 경제의진입단계의목전에있는가, 아니면사회주의시장경제의단계에진입하였는가가중요한문제다. 북한은 1990년대소위 고난의행군 이후배급중단의여파로장마당이자생적으로발생하면서현재시장화가진행되고있다. 그러나시장화의현상이어느정도인가, 또한불가역적상황에이르렀는지불분명하다. 하지만현재북한에서시장화가국가경제계획의일정부분을보완해주고있는것만도분명해보인다. 김정은이집권한이후경제관리개선의일환으로제시한 6 28 방침 은국가가개별경제단위에시장적요소를부여했다는점에서계획경제의변화를염두에둔정책적전환이라고할수있다. 물론사회주의계획경제에서계획의미비점을시장이늘보완해왔다는점을감안해도체제변환의가능성은엿보인다. 2. 방침의내용 2013년조선신보는 6 28 방침 과관련한내용을자세히보도하고있다. 18) 조선신보의보도내용을보면 공장기업소협동농장들이독자적창발적인경영관리조치가시범적으로시행되고있다., 생산자대중이생산활동과관리의주인으로서의자각을가지고책임과역할을다할수있는방법을연구하고있다., 생산수단의사회적소유를확고히고수하면서국가의통일적지도밑에모든기업체들이경영활동을독자적으로창발적으로해나감으로써생산자대중이생산과관리에서주인으로서의책임과역할을다하도록하는사회주의기업관리방법을연구완성하기위한실천적인조치들이취해지고있다. 는것이다.( 밑줄은저자가표시 ) 조선신보가밝힌 6 28 방침 은생산수단에대한국가소유는유지하면서국가의지도아래생산물배분을계획에서시장으로일 18) < 조선신보 >, 2013. 5. 10. 11
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 부이전하였고, 시범적조치라는점을분명히하고있다. 한편북한이추진하고있는개혁조치들은 2000년대초반부터북한이전면적또는시범적으로시행하였거나시행을위해준비해왔던사항들이혼재되어있다. 특징적인것은사회주의원칙으로서소유관계의변화가없는상태에서국영공장기업소와의합영형태로개인들의투자를허용하고, 생산자의생산의욕을고취하기위한자율성과인센티브를강화하고, 극심한인플레이션상황을감안, 가격이나임금의현실화를모색하고이원화된배급시스템등을통해국가의부담을줄이면서도경제에대한국가의통제수단을약화시키지않고재정수입도확충하려는북한당국의의도이다. 독립채산제기업의자율적경영이나개인들의투자참여등을위해필요한상업은행설립과같은금융기관의개혁의모습은보이지않는다. 19) 6 28 방침 에대한북한보도를종합해보면공장기업소들은계획수행과시장생산을동시에수행하며경영성과에대해책임을부과하고농업부문도분조관리규모를 3-4명으로축소하여가족농이가능하도록 새로운분조관리제 가도입되어시행되고있는것같다. 하지만 시범적 이라는단어에서알수있는것처럼아직은전국적으로확산되지는않고있다. 한편조총련의선전매체인 조국 이라는잡지를통해 분조관리데내에서포전담당제가실시되었다 고전하고 포전담당제 란분조에서 3~5명의농민이하나의포전 ( 일정한면적의논밭 ) 을경작해서생산량의일정비율만바치고나머지는개인들이처분할수있도록했다고전하고있다. 20) 19) 최진욱외, 김정은정권의정책전망, 통일연구원, 2012, pp. 104-105. 20) < 연합뉴스 >, 2014. 4. 16. 12
Ⅲ. 내부개혁조치로서의 6.28 방침 그러나 6 28 방침 은사회주의적기업관리방법을강조하고있다. 이는북한이물적생산토대가마련되면하시라도 계획 을확대하고 시장 을축소하겠다는의지의표명으로판단된다. 북한은항상상품생산에대해부정적인식을보여왔기때문이다. 2010년에발간된 광명대백과사전 도 1985년에발간된 경제사전 과동일한기조를유지하고있다. 상품생산에대해북한의 광명대백과사전 은사회주의사회에서상품생산의조건은사회적분업과소유관계의분화에기인하고있다고주장하고, 소유관계의분화가상품생산의필연성을규정하는것이다. 사회주의사회에서과도적특성으로부터생산물에대한전인민적소유, 협동적소유, 개인소유가있고, 이러한분화된소유형태들사이에서생산물을수수 ( 授受 ) 할때매매의방법으로교환하게되며, 생산물은상품이되며, 자본주의로부터사회주의로의과도기가끝나면상품생산이없어지게된다는것이다. 21) 3. 방침의진행상황 가. 방침의선전내용 2012년 6 28 방침 은 10월1일부터본격적으로시행할예정이었다. 22) 이를위해북한은전국적으로각단위별로강연회를통해 6 28 방침 의시행에대해선전선동활동을강화하였다. 6 28 방침 에대한강연회의주요내용은 국가는계획 ( 생산품목과생산량 ) 을하달하지않으며, 공장기업소가생산계 21) 조선백과사전편찬위원회, 광명백과사전, 백과사전출판사 ( 평양 ), 2010, pp. 152-153. 22) 정재성, 김정은첫경제개혁 선국가투자후분배, 데일리NK, 2012. 7. 10 13
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 획과판매계획을독자적으로결정하고, 수익과분배도자체로정한다. 는것이다. 또한공장기업소는 생산설비및자재, 에너지를관련공장기업소와의거래를통해스스로확보하여생산활동을하여야한다 는것이다. 그러나개인이마음대로공장기업소를설립할수없고, 공장기업소간부는당에서임명하거나해임한다는것이다. 공장기업소는자체의실정에맞게상품을생산하고판매하여노동자들을먹여살려야한다. 이과정에서생산을못하는능력없는기업소간부들은가차없이해임한다는것이다. 23) 그리고 6 28 방침 은 직거래판매소 를개설하여공장기업소간원료와자재의자유로운거래를지원하고, 노동자들에게국가배급제는폐지하고월급으로 식량판매소 에서식량을구매할수있도록한다는것이다. 물론원료와자재유통거래는반드시 직거래판매소 를통하도록함으로써공장기업소를북한당국의통제범위내에두었고, 식량가격의폭등을예방하기위해시장통제를강화한다는것이다. 한편공장기업소는상품판매를통해발생한이익금의 30% 를국가에의무적으로납부해야한다. 징수명목은사회공공기관, 사회공동의혜택을위한운영비를세금의형식이아니라공장기업소를통해운영비의명목으로받는다는것이었다. 또한 6 28 방침 은독립채산제기업에대해식량배급형태의임금지불을폐지하고화폐임금이전면적으로도입되었다. 24) 북한에서독립채산제기업은생산량을기준으로하면 10% 정도로추정된다. 한편 6 28 방침 이농업부문에도적용되었다. 농업부문에적용내용은국 23) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, p. 18. 24) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, pp. 18-19. 14
Ⅲ. 내부개혁조치로서의 6.28 방침 가와농민의분배비율과분조규모의축소로요약된다. 국가와농민간의분배비율과관련하여 새경제관리체계 가도입되면, 국가생산계획과는관계없이전체수확량에서 70% 는당국이, 나머지 30% 는농민들이가지도록한다고했다. 지금까지처럼국가생산계획에따라생산물을거두어가는경우에, 농사가제대로안된해에는농민들에게남는것이없었다. 그러나이제부터는농사가안돼도생산물의 30% 는농민들에게남겨준다는것이었다. 국가와농민간의농산물분할에서는기존처럼농사가가장잘된밭을기준으로잡는것이아니라해당농장, 또해당밭에서 5년동안생산된수확량의평균값을계산해서국가몫을납부하도록했다. 그리고분조규모는 10월 1일부터최소인원은 2명부터 6명으로축소한다는것이다. 이는가족영농제의운영을의미한다. 만약두가족이합치는경우에는자신들이받은땅을개별적으로나누어서관리하는것도허용이된다고했다. 25) 또한 6 28 방침 의도입을위해토지정리사업을통해소토지를협동농장에귀속시키고대신생산량의 30% 를개인에게분배해주었고, 농장원에대한통제를강화하여농업부문에서 새경제관리체계 에대비하였다. 26) 나. 방침의경과 6 28 방침 이시행되기전부터 새로운경제관리체계 의도입에대해원 칙적으로찬성하지만도입시기와방법에대해내각간부와당책임비서간에 의견대립이나타났다. 즉내각간부들은당장시범적인시행에들어가야한다 25) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, p. 19. 26) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, p. 21. 15
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 고주장하는반면, 도당책임비서들은식량문제가조금풀리는가을까지기다려야한다고했다. 또한주민들의반응은 7 1조치실패및화폐개혁의폐해에대한나쁜기억때문에인플레이션에대한우려가현실로나타났다. 특히쌀값과환율을즉각적으로반응했다. 북한당국은 새로운경제관리체계 의시행이개혁개방과거리가멀다는것을강조했지만우려를불식시키지못했다. 27) 한편북한은 6 28 방침 을 7 ~8월부터시범적으로실시하였다. 공업부문의경우에는지방공업공장 ( 경공업공장 ) 을각도마다 3-4개정도씩선택하여시범적으로운영하였다. 농업부문도각도마다 3-4개의협동농장을대상으로시범조치가취해졌다. 그러나시범사업의결과는참담하게나타나면서 새로운경제관리체계 에대해의구심이높아만갔다. 공공부문에서전면월급제의시행은연기되고, 농업부문에서국가와농민의분배비율도지켜지지않았고, 10 월1일전면시행은보류되었고, 2013년초가되어서도제대로정착되지못했다. 28) 새경제관리체계 와관련해국가가시범적으로운영하는공장기업소들도제대로돌아가지못했을뿐만아니라, 시범사업에서제외된지방공장기업소들도자체로살아나갈대책을마련해야만했다. 대부분의지방기업의경우 6 28 방침 을시행했지만마땅히일감이없으며, 이에따라임금상승도기대치에못미쳤다. 공장에서노동자들의월급을조금올려주는대신국가에서받던식량배급은오히려절반으로줄어들었기때문에 6 28 방침 에대한불만은높아갔다. 2013년 7월부터농업부문에서농촌기득권층을중심으로 6 28 방침 의목소리가높아지면서가족단위분조폐지, 분배비율에대한혼선 27) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, pp. 21-22. 28) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, pp. 22-24. 16
Ⅲ. 내부개혁조치로서의 6.28 방침 등으로인해배급제로회귀되는현상이나타났다. 조선신보는 2013년 3월부터시범적으로시행된 우리식경제관리방법 의진척상황에대한보도에서 전국의모든생산단위들이경영활동을독자적으로벌여나가도록하는조치가취해졌다 고전하면서, 독자경영체제도입은 국가계획을벗어나생산을자체의결심으로조직하고판매하여종업원들의보수, 복리후생등도자체의실정에맞게실시하도록하는내용 이라고설명하고있다. 29) 여기서 독자경영체제 는 우리식경제관리방법 의핵심이라할수있는데구체적인내용이알려지지않았기때문에 우리식경제관리방법 의진척정도를확인할수없다. 그러나초기의시범적단계를벗어난것으로판단되지만전면적본격적으로실시되지않은것같다. 30) 한편 2014년 2월 전국농업부문분조장대회 에서김정은은 분조관리제안에서포전담당책임제를실시 하도록지시하였는데협동농장에서 독자경영 의주체는포전담당이다. 그리고공업분야에서 새로운경제관리방법 이도입된이후실적과임금의연계성을강화하여자율성을확대하였다. 31) 4. 방침의한계 6 28 방침 은생산단위의자율성및인센티브를확대하는것이다. 여기 서공장기업소와협동농장의활동에자율성과인센티브강화는시장활동과 29) < 조선신보 >, 2014.4.4 30) 양문수, 2014년상반기북한의시장동향과평가, KDI 북한경제리뷰 2014 년 7월, KDI, pp. 24-25. 31) 조선신보는 3 26전선공장 의 우리식경제관리방법 에대해 자체의수익에기초하여살림집도건설하여종업원들의주택문제를해결하고있다 고전하고있다.(< 조선신보 >, 2014.1.24) 17
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 관계가있다. 그런데문제는북한당국이시장활동을보완재로보는가아니면대체재로보는가에있다. 김정은의 6 28 방침 은정책의개념정립이나실행과정에서일관성이부족하였다. 또한정책집행과정에서발생할수있는기득권집단의저항을무마할대안도없었으며, 과도기에발생할수있는원료및자재부족등의불균형을완충할예비자원도전혀마련하지못했다, 또한 6 28 방침 은개념설계과정에서부터시행과정에서다양한정치적경제적이해관계가혼재되면서변경압력과회유를받았을가능성이높다. 이런환경에서 6 28 방침 이실행단계에서갈팡질팡하는것은당연하며, 결과가참담한것은당연한귀결이다. 가. 협동농장에서 방침의한계 6 28 방침 의핵심은기업소와협동농장의자율성을증대하여생산현장에서생산성을향상시킨다는것이다. 그리고 6 28 방침 은 2012년추곡수매때부터적용하고세부사항이하달되어시범적으로운용되고있다는것이다. 6 28 방침 의세부내용을살펴보면협동농장에서분조관리의규모를 3-4인으로축소하여가족농의도입을모색하고, 생산물에대해서는국가와농민의분배비율을 7: 3의비율로분배하며, 기업소에는자율권을부여하여자체결정한생산에따른이익을국가와기업소가나누는것을골자로한다. 그러나아직까지 6 28 방침 이확산되고있다는보도는없다. 북한은협동농장의효율적인관리와국가의생산계획을완수하기위해관리조직을두고있다. 협동농장이소규모가족농으로전환된다면협동농장에상주하는관리원 32) 의구조조 32) 협동농장의관리기구는총회, 협동농장관리위원회, 검사위원회등의조직이있으며, 1 개의협동농장은약 3,000 명의농장원으로구성되어있고, 생산독력, 감시, 학습등다양한업무를담당하는관리원들이 10-20% 정도이다. 18
Ⅲ. 내부개혁조치로서의 6.28 방침 정은불가피하다. 이들에대한구조조정뿐만아니라애국미, 군량미등의각종명목의수탈구조가있는한농민의생산의욕을자극하기에는한계가있다. 농업부문에서분조관리제는 2013년 1월부터일반협동농장을대상으로자율적전면적으로시행되었지만시행과정에서많은문제가대두됐다. 먼저분조관리제의시행에서특수농장 33) 은종전과같이상부의식량계획에의거생산하고농민들은분배받는농업노동자로남아있도록했다. 그리고분조관리제가시행되면서군대도식량을자급자족하는방식으로전환되었다. 그러나분조관리제가새로도입되었어도, 적어도공식제도상으로는농민자율성의측면에서과거의협동농장관리체계와크게다를수없는체계였다는점이다. 즉실제로 2013년 1월부터전면시행되는것과관련한보도내용을보면, 과거의협동농장운영내용과거의차이를발견할수없고, 또한가족단위분조관리제라고할수있는내용을포함하고있지않다는점이다. 34) 기본적으로협동농장에서 6 28 방침 이시행된다면 수탈구조 에의존하 던농장관리원, 군대등이식량확보가어려워지기때문이다. 그리고공업부문 에서 새경제관리체계 가정착되지못했다. 새경제관리체계 는공장 기업 소에경영자율권을주어졌지만, 생산여건이구비되지않음으로서 새경제관리 체계 는보류될수밖에없었다. 자율성이주어졌지만낙후된생산시설과자원 부족때문에제대로가동될수있는여건이아니었다. 35) 일부이긴하지만공 장 기업소에서 개인도급제 를도입하는현상이나타났다. 개인도급제 란원 33) 특수농장은중앙당간부들에배급될식량을생산하는 8호농장, 호위국산하국영농장, 인민무력부가관장하는집단농장, 종자를전문생산하는각시군의종자농장들이다. 34) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, pp. 22-27. 35) 양운철, 북한의 6 28방침과개혁 개방의가능성, 정세와정책 2012-12, 세종연구소, p. 2. 19
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 료와자재를노동자들에게나누어주고노동자들이수공업적방법으로제품을 만들어공장에납품하는방법이다. 36) 6 28 방침 은생산수단인토지는국가가소유하고있지만경작권 ( 또는작목선택권 ) 을농민에게돌려주어생산성을향상시키고자하는것으로알려지고있다. 그러나 6 28 방침 의성공은협동농장에대한수탈구조의해체와연결된다. 사실북한농민들은협동농장에대한불만은 협동농장이간부들을공짜로먹이는제도 라고인식하고있다. 농민들이불만은육체노동은하지않고높은분배를차지하고있는데서발생된다. 37) 따라서 6 28 방침 이천명한것처럼분조규모의축소를통한가족농으로의전환은기득권세력인협동농장간부에직업전환이이루어지지않은상태에서현실성이결여된다. 물론가족농의도입은북한농업개혁의시금석이라는점에서변화추이를관찰하는것은매우중요하다. 중국이나베트남의농장청부제가도입되면서농업생산성이향상되고개혁개방의길로나아갔기때문이다. 또한 6 28 방침 이주체농법을뛰어넘을수있는가의여부이다. 주체농법은표면적으로는 적기적작 ( 適期適作 ), 적지적작 ( 適地適作 ) 을강조하고있지만 중앙집권적인통일적지도 를주체농법의운영방식으로강제하고있다. 즉주체사상이농업부문에서구현되도록한다는것이다. 주체농법의원칙은농촌의 3대혁명 ( 사상, 기술, 문화 ), 농민에대한노동계급의지도, 협동농장의전인민적소유로의전환등이며, 이원칙은집단영농을기본전제로하고있기때문에 6 28 방침 이주체농법과배치된다. 38) 즉주체농법은농업생산기술을통한생산성향상, 농업의집단주의적성향을강화하려는의도가높고 6 28 방침 은가족농을지향하 36) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, pp. 32-33. 37) 남성욱, 현대북한의식량난과협동농장개혁, 한울, 2003, p. 205. 38) 남성욱, 현대북한의식량난과협동농장개혁, 한울, 2003, pp. 159-161. 20
Ⅲ. 내부개혁조치로서의 6.28 방침 기때문이다. 따라서 6 한계를극복할가능성은낮아보인다. 28 방침 이 주체 농법의 주체 로인해집단영농의 나. 공장 기업소에서 방침의한계 현재북한의공업관리는대안의사업체계를근간으로한연합기업소관리체계이다. 대안의사업체계란당 ( 黨 ) 위원회의집체적지도와정치사업을앞세워도덕적자극 (moral incentive) 에의한경제를관리운영하는방식이며, 연합기업소는일정한생산분야엥서생산기술또는관리경영상의긴밀한연계를맺고있는기업소들이하나의경영단위로통합된조직형태로공업에대한당적지도및중앙집권의강화, 사회주의적협동생산이다. 39) 그러나 2000년생산과정이연관된공장기업소를연합기업소로통합하려고하였지만 40) 관리직원들의이해갈등으로인해실패한경험이있다. 이처럼북한이주창하는대안의사업체계에의한연합기업소는사회주의계획경제의틀속에서작동한다. 문제는사회주의계획경제가비용에대해무관심한연성예산제약 (soft budget constraints) 에의해운영되고있기때문에공장기업소에근본적개혁을방해하고있다는점이다. 6 28 방침 발표이후오히려물가와환율이동반상승하는인플레현상이발생하고있다. 뿐만아니라북한의대부분의공장기업소는낙후된시설과자원부족으로공장가동률이 30% 정도인상황에서공장기업소에자율권을부여한다고하여도공장가동의정상화는요원해보인다. 2013년 3월생산계획 은그전달인 2월 25일까지각공장기업소들에내려와야하는데, 2월말부터지방공장기업 39) 주성환 조영기, 북한의경제제도와관리, 무역경영사, 2003, pp. 35-41. 40) 주성환 조영기, 북한의경제제도와관리, 무역경영사, 2003, pp. 41-42. 21
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 소들에이러한생산계획이하달되지않았다. 41) 그러나 새경제관리체계 의시행여부와상관없이공장기업소는생산을못하는것은예전과같다는것이다. 왜냐하면공장기업소가독자적생산권을부여받았지만원료와전기, 자금등이해결되지않으니까공장기업소는가동을할수없기때문이다. 42) 외국과의합작기업의경우에도과잉노동력으로인해노동자의수입이낮게책정되어근로자들이 6 28 방침 에대해거부감을나타낼가능성도배제할수없다. 5. 방침의평가와과제 개혁의사전적의미는제도나기구따위를새롭게하는것이다. 즉제도나기구에내재되어있는모순을제거하여불합리성을제거함으로써제도나체제의합리적운영을추구하는것이다. 이런의미에서북한의개혁은체제에내재화된모순을제거하여제도가발전지향으로운영되도록하는것이다. 북한체제의모순은사회주의체제에서출발한다. 사회주의체제는생산수단의집단소유와생산물의분배가국가계획에의해이루어지는것을근간으로한다. 43) 6 28 방침 에대한평가는 7 1 경제관리조치 가유명무실화된것처럼평가절하하는소극적입장과시장화의진전으로 6 28 방침 이북한경제의개혁조치로받아들이는적극적입장과좀더지켜보자는유보적입장에공존한다. 44) 41) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, pp. 29-30. 42) 박형중, 북한의 새로운경제관리체계 (6 28방침) 의내용과실행실태, KDI 북한경제리뷰 2013년 10월, pp. 29-30. 43) 주성환 조영기, 북한의경제제도와관리, 무역경영사, 2003, pp. 3-6. 44) 권영경, 북한의개혁 개방추진실태 : 현황과쟁점, 김정은체제의개혁 개방 22
Ⅲ. 내부개혁조치로서의 6.28 방침 북한개혁의핵심은집단소유를사적소유로전환하는것이며, 계획을시장으로대체하는것이다. 북한의 6 28 방침 이제대로작동하기위해서는다음과같은과제들이해결되어야한다. 우선적어도부분적이지만사유화가제도적으로보장되어야한다. 부분적인사유화를도입한중국의경우외곽에서향진기업이나외자기업들이성장하면서공급부족문제등을해결하고, 이를기반으로국영기업의정상화를도모한사례에서알수있는것처럼사유화가생산정상화의첫걸음이라는점이다. 하기위해서는부분적이나마사유화가긴요하다. 둘째, 국가가공장기업소협동농장등의초기생산활동을보장하기위해서는재정문제를해결해야하며, 외부에서재원을들여오는방안을적극적으로강구되어야한다. 셋째, 공장기업소나협동농장의생산자들이잉여생산물을자율적으로처분하기위해서는생산비용을과도하게책정하지말아야하며, 무엇보다유통체계를정비하여공정한규칙이적용되는시장유통이적극적으로허용되고활성화되도록유통부문개혁이수반되어야한다. 넷째경제주체들의자율적경제활동을뒷받침할수있는금융개혁이이루어져야한다. 상업적금융제도와기관들이갖추어지지않으면돈주들에의한사금융이성행하게되는데이러한사적경제활동주체들이안정적으로자산을축적하기어려운구조로바뀌어야하는것이다. 45) 유통체계정비를통한시장활성화와금융개혁이결합되면초보적이나마자율적인경제활동을통해사적으로자산을축적하고이를사업의확대재생산을위해투자할수있는사적경제주체들이안정적으로형성될기반이마련된다. 다섯째, 대외관계의개선이필요하다. 경제개혁조치가성공하기위해서는외국자본의유치나기술협력, 해외시장개척은물론이고식량을비롯해중요한상품의원활한수급이나인적역량개 가능성 : 평가와전망, 통일연구원주체국제학술회의자료집, 2012, p. 35. 45) 권영경, 북한의개혁 개방추진실태 : 현황과쟁점, 김정은체제의개혁 개방가능성 : 평가와전망, 통일연구원주체국제학술회의자료집, 2012, pp. 38-40. 23
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 발을위해서도경제개혁을추진하는데있어우호적인대외환경이갖추어져야한다. 중국과베트남의개혁이성과를내는과정에서미국과의관계개선과경제협력확대, 이를통한국제사회와의협력은매우중요한역할을수행했다. 북한이라고예외적인상황일수없다. 현재북한의대외환경은 2002년 7 1 조치 때보다결코우호적이지않다. 마지막으로사회주의개혁의관건은 사상해방 이다. 중국과베트남이개혁에성공할수있었던것은이전의사상을건너뛰고새로운 사상 이착근하였기때문에가능했다. 만약 사상해방 이이루어지지않은상태에서의개혁은보수파와개혁파간의어중간한상태에있기때문에보신주의적타협으로마무리될가능성이높다. 특히이런경우기존의지배집단은자신들의정치적지대 (political rent) 를유지하기위해수단으로 개혁 이라는명분을악용할가능성이많다. 46) 46) 독재자들의정치적지대와관련한내용은다음을참고 ( 박형중, 독재정권의성격과정치변동 : 북한관련시사점, 통일연구원, 2012) 24
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 1. 경제특구의유형 경제특구 (special economic zone) 란특정지역을외국기업에개방하여자유로운기업활동을보장하고각종세제혜택과행정규제완화등의우대조치를통해외국의자본과기술을적극유치하기위해설치한특수한경제구역을말한다. 경제특구는중국이 1978년개혁개방이후해외자본유치를위해해안지역에경제특별구역을설치한것이효시다. 47) 중국의경제특구정책이성공하면서경제체제와경제발전의수준과상관없이해외자본과기술을유치하기위해경제특구를지정하거나특구에준하는지역을신설하고있다. 경제특구는형태에따라무역형, 공업과무역을결합시킨공업무역형, 과학기술개발및첨단과학기술형, 이들의기능을합한다목적성의종합형등으로구분한다. 48) 무역형경제특구는특정항만또는지역을무역특구로지정하고해당지역을통과하는외국물자에대해관세를면제해주는형태로자유무역지대 (free trade zone), 수출자유지대 (free export zone), 자유항 (free port) 등의유형이있다. 그리고공업무역형경제특구는공업과무역을결합하여공업지대및운송에대해우대조치를부여하고공업단지의관리및운송상의규모의경제를실현하기위한특구로대표적유형은수출가공구역 (export processing zone) 이다. 49) 또한과학기술경제특구는기술지식집약산업을육성 47) 중국의경제특구는자본주의국가의 자유무역지대 와목적과운영특성이유사하다. 한국은 2002년법제정과정에서 경제특구 라는용어대신에 경제자유구역 (free economic zone) 이라는용어를사용하고있다. 48) 홍익표, 북한의경제특구확대가능성및발전방향, 대외경제정책연구원, 2001. pp. 96 ~ 97. 25
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 하기위해조성된단지로과학기술공업단지 (science, technology and industry complex) 로도불려진다. 마지막으로종합형경제특구는수출가공지역을기반으로다양한업종이광범위한지역에서기업활동을하는다목적과다기능을가진투자진흥지역 (investment promotion zone) 이다. 종합형경제특구에서는생산, 무역, 금융, 과학기술, 관광등거의모든산업을대외적으로개방하고, 외국인들의투자와자유로운경제활동을최대한보장하는국제자유무역투자도시또는광역지역을말한다. 50) 경제체제와경제발전수준과무관하게경제특구를설치하고자하는이유는경제특구를통해세계일류기업들이보유한기술과자본유치, 특구단지의집적 ( 集積 ) 화를통한규모의경제실현, 다양한업종이공존하면서정책적시너지효과제공등의요인을통해국가의경쟁력을획기적으로높이기위한것이다. 따라서경제특구에대한인식도변화되었다. 즉경제특구가과거의개방을통한외자를유치하는단순한정책적수단이라는인식에서벗어나특구내입주기업들이양질의경영자원과인프라를보장해줌으로서기업들이생산, 연구개발 (R&D), 무역, 금융등의다양한분야에서기업활동과지식창출을통해경제성장의동력을확보하고산업고도화를모색하는다목적의특구로변화하고 있다는점이다. 이런인식의변화로경제특구는무역형또는생산 무역형중 심에서과학기술또는종합형중심으로발전하고있다. 51) 49) 수출가공구역은공업자유지역 (industrial free zone), 공업수출가공구역 (industrial export processing) 수출가공자유지역 (export processing free zone), 면세수출가공구역 (duty free export processing zone) 등과같이다양한명칭으로불리고있다. 외국으로부터면세로수입된원료를임가공하여전량수출하는수출가공구역은개발도상국들의수입대체와수출드라이브개발전략의일환으로아시아지역에서활발히설치되었다. 50) 주성환 조영기, 북한의경제제도와관리, 무역경영사, 2003, pp.299-300 51) 우리나라의경제특구는생산형에서출발하여종합형으로발전하였다. 현재종 26
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 2. 북한경제특구의형태 북한의대외개방은 1984년합영법제정이후이다. 그러나합영법을통한대외개방은체제수호를위한제한적개방조치로인해해외자본유입은주로조총련계자본이고, 자본규모도대부분 100만달러내외의소액투자로투자유치성과는매우미미했다. 52) 합영법실패를경험삼아북한은동북아시아의국제화물중계기지, 수출가공기지및국제관광기지로육성하기위해 1991년라진선봉지역을자유경제무역지대 (free economic trade area) 로지정하였다. 북한의라진선봉지역은사실상북한최초의경제특구이며생산무역화물중계관광등종합적개발을염두에둔종합형경제특구이다. 그러나라진선봉경제특구도합영법에의한개방처럼체제수호우선정책으로인해초기성과는매우부진한상태였다. 53) 이어서북한은 2002년신의주를종합형경제특구로개발하기위해특별행정구로지정하였으나현재까지거의진척이이루어지지않고있다. 그리고금강산지역은관광특구로지정하였으나 2008년이후중단된상태이고개성공업지구는생산형중심의경제특구로지정하고현재에이르고있다. 투자유치의주체에따라경제특구를중앙정부가주도하는중앙급경제특 합형경제특구의대표적지역은 2003년 8월의영종도ᆞ 송도ᆞ청라지구의인천경제자유구역이다. 52) 통일부, 북한개요, 2000, p. 322. 53) 북한은라진 선봉경제특구에대한구상을발표할때총 69억 8,9000만달러의외자를유치할계획이었다. 그러나북한은 1997년 12월말현재계약실적은 111 건에 7억5,077먼달러이며, 실제투자된금액은 77건에 5,792만달러에불과하였다.(KOTRA, 북한뉴스레터, 1998년 10월호.) 27
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 구와지방정부가주도하는지방급경제개발구로구분할수있다. 북한은 2013 년경제개발구법을제정함으로서투자유치를중앙정부뿐만아니라지방정부도투자유치를할수있도록하였다. 즉 2013년이전에는중앙정부주도의 경제특구 만있었지만이후의경제특구는지방정부가 경제개발구 를개발할수있도록하였다는점이다. 중앙의 경제특구 와지방의 경제개발구 의차이는 < 표 1> 에서보는것과같다. 표 중앙급경제특구와지방급경제개발구차이 중앙급경제특구 지방급경제개발구 위 상 중앙급 지방급 규 모 대규모 소규모 근 거 특수경제지대법 경제개발구법 숫 자 특구사례 나선경제무역지대압록강경제개발구신의주특수경제지대온성섬관광개발구 자료 : 조봉현, 북한의경제특구개발동향과남북협력연계방안, KDI 북한경제리 뷰, 2014년 9월, p. 38. 중앙급경제특구는국경지역에위치하고중앙정부가주도하여대규모개발을계획하는지역이다. 반면지방급경제개발구는지방정부가자체의실정에맞는업종을선정하여내륙지역에배치한소규모개발을계획하는지역이다. 한편김정은은 2013년제정된경제개발구법에따라 19개의지방급경제개발구계획을발표하였다. 이런조치는기존의대규모경제특구개발은투자유치가쉽지않다는판단에서단기간에성과를내기위해지방급소규모경제개발구를구상한것으로판단된다. 54) 또한북한이중앙정부와지방정부가각각 54) 조봉현, 북한의경제특구개발동향과남북협력연계방안, KDI 북한경제 28
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 경제특구와경제개발구로분리하여추진하는것은중앙과지방이균형발전을 위한조치로판단된다. 3. 중앙급경제특구 지금까지북한이지정한중앙급경제특구는라진선봉, 신의주, 개성, 금강산, 황금평위화도등 5곳이다. 그리고북한이공식적으로발표하지는않았지만김정은체제에들어와서원산, 칠보산, 백두산관광특구를추가하고평성, 남포, 강령, 해주, 온성, 개성첨단기술구등의공업형경제특구를다수조성하고있다. 55) 특히원산특구는김정은이최우선경제특구로육성하고자하는곳으로마식령스키장건설에이어해양및도시형종합관광지로개발하여금강산지구와연계하는방안을구상하고있는것으로알려지고있다. 56) 한편북한이추진하고있는중앙급경제특구의규모, 기능, 유형등의주요현황은 < 표 2> 와같다. 리뷰, 2014년 9월, p. 38. 55) 한국정책금융공사, 통일시대준비와한반도판마샬플랜 A&B, 2014, p. 79. 56) 조봉현, 북한의경제특구개발동향과남북협력연계방안, KDI 북한경제리뷰, 2014년 9월, p. 51. 29
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 나진선봉 신의주 개성 금강산 황금평위화도 위치 함경북도 평안북도 황해남도 강원도 평안북도 면적 약 약 황금평위화도 지정 일 유형 주요 기능 관련 법 토지 임차 경제무역지대 등종합형첨단기술산업 국제물류 생산기지 무역및중계 수출가공 금융서비스 라선경제자유 무역지대법 특별행정 구 금융 무역 첨단과학 오락 관광개발 신의주특 별 표 행정구기 본법 기간 자치 입법행 권행정 정사법 중앙급경제특구의현황 공업단지 공업 무역 상업 금융 관광개발 개성공업 지구법 관광특구 관광 금강산관광 지구법 경제무역지대 등종합형 정보 관광 현대농업 경공업 년년년년년 독자적 지도관리 독자적 지도관리 황금평위화도 경제지대법 행정 30
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 가. 나진선봉경제특구 라진선봉경제특구의경우북한이 1991년 12월특구로지정하였다. 라진선봉특구는국경에인접한지리적이점을활용하여제조기지, 국제물류및금융, 중계무역및수출가공단지, 관광개발등을개발한다는구상이었다. 하지만나선특구를개방한지 20년이지났지만큰성과를얻지못하고있는실정이다. 그러나김정일이 2009년 12월나선시를방문하여 대외시장개방의필요성 을역설하고, 제조업및물류및교통관광산업을중심으로나선경제특구를개발 하도록지시한이후 57) 라진선봉개발에많은노력을기울이고있다. 북한은라진시를특별시로승격시키고 라선경제무역지대법 을개정하였다. 58) 그리고 2010년김정일은두차례중국방문에서중국의동해출로확보의대가로황금평개발을협의한후동년 12월북한의대외외자유치기구인합영투자위원회와중국상무부가베이징에서황금평나선특구합작개발을위한양해각서 (MOU) 를체결했다. 이어서북한과중국은라진선봉지역과황금평지역을공동관리하기위한 조중공동지도위원회 를구성하고 2011년 2월 조중라선경제무역지대와황금평경제지대공동개발계획요강 을마련하였다. 한편개정된 라선경제무역지대법 은 경제무역지대의개발과관리에서제 도와질서를바로세워라선경제무역지대를국제적인중계수송, 무역및투자, 금융, 관광, 봉사지역으로발전시키는데이바지 하는것을목적으로하며, 59) 57) < 조선중앙통신 >, 2009. 12. 16. 58) 라선경제무역지대법 은 1993년 1월 31일제정된후차례의수정보충과 1차례수정되었다. 라선경제무역지대법 이최종수정된것은최고인민회의상임위원회정령제 2007 호로수정보충 (2011. 12. 3) 되었다. 59) 라선경제무역지대법 제1조 31
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 경제분야에서특혜정책이실시되는특수경제지대 로규정하고있다. 60) 지대내에서는경제활동의자유를보장하고지대개발방식의다양화하도록규정하고있다. 61) 지대관리를위해관리위원회를두고, 62) 공업구농업구과학기술구가공무역구등의산업구를설치할것을규정하고있다. 63) 나선경제특구개발은중국정부 ( 중앙및지방정부 ) 와북한정부가추진하는당국간사업이다. 2011년 5월북한과중국은 나선경제무역지대와황금평경제지대공동개발총계획요강 을발표하였다. 64) 동 요강 에의하면 나선경제무역지대 에 6대육성산업개발, 인프라건설, 지원체계구축등의내용을담고있으며, 총투자규모는약 100억달러이며, 현재까지합의된투자금액은약 20억달러이고, 이중 5,000만달러정도는투자가완료된상태인것으로알려지고있다. 65) 주요투자및개발분야는 < 표 > 에서보는것처럼나선지대및나진항진출입로구축 ( 도로, 철도등 ), 항만건설 ( 라진항, 선봉항, 청진항등 ), 나선공업지구조성, 물류센터건설, 나선시현대화 ( 도시개발, 아파트 ) 사업, 지하자원개발등이다. 60) 라선경제무역지대법 제2조 61) 라선경제무역지대법 제5조와제13조 62) 라선경제무역지대법 제8조및 23조 63) 라선경제무역지대법 제3조 64) 조 중공동지도위원회, 조 중라선경제무역지대와황금평경제지대공동개발총계획요강, 2011. 5. 65) 조봉현, 북한의경제특구개발동향과남북협력연계방안, KDI 북한경제리뷰, 2014년 9월, p. 44. 32
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 6 대육성 사업 인프라건설 < 표 3> 나선경제무역지대개발계획 개발계획 - 원자재공업 : 원유, 화학, 야금, 건재등 - 장비공업 : 조선, 배수리, 자동차등 - 첨단기술산업 : 컴퓨터, 통신설비제조, 가정용전기제품 - 경공업 : 농수산물가공및일용소비품, 피복 - 봉사업 : 창고보관및물류, 관광 - 현대고효율농업 : 농업새품종, 새장비시범도입, 농업생 산체계창조 <1중추 3방향 5통로 > - 1 중추 : 나진, 선봉, 웅상항을중추 - 3 방향 : 북은중국, 러시아와연결, 남은청진, 동은동해 - 5 통로 : 훈춘, 도문, 하산, 청진과통하는육상통로, 동해의 해상통로 나진항 1~3호부두시설개조, 5만톤급선박정박가능토록구축 고속도로신설 나진 ~ 원정, 나진 ~ 청진, 나진 ~ 두만강 철도 나진 ~ 선봉 ~ 남양철도재건, 훈춘 ~ 훈륭철도건설 전력 전기및열발전소건설 * 풍력발전및태양열발전소건설은향후연구 정보통신 휴대전화망건설 비행장 청진시삼해리비행장건설 지원체계구축 북중공동지도위원회설립등 자료 : 조 중공동지도위원회, 조 중라선경제무역지대와황금평경제지대공동개발 총계획요강, 2011. 5. 이처럼북한이구상하고있는나선경제특구종합개발계획은거창하다. 나 33
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 선특구건설에필요한인프라를구축하고, 5~10년이내동북아최대의공업특구로개발한다는구상이다. 그러나중국과러시아가나선경제특구에많은관심을보여주고있지만나선경제특구가계획대로추진될수있는지는아직미지수이다. 왜냐하면북핵문제가해결되지않는상태에서는나선지대의발전에는한계가있기때문이다. 나. 신의주경제특구 북한은 2002년 9월 신의주특별행정구기본법 을제정하여신의주를특별행정구로지정하였다. 동법의핵심내용은 향후 50년간중앙정부는외교, 국방권만보유하고신의주특별행정구에독자적인입법, 행정, 사법권을부여 하는한편신의주특별행정구에토지개발, 이용, 관리권을부여하는등유리한투자환경과경제활동조건을보장함으로써신의주를국제무역, 금융, 상업, 공업, 첨단과학, 오락, 관광지구로개발하고자하는것이다. 66) 당시북한이신의주를특별행정구로지정하겠다는것은예상을뛰어넘는조치였기때문에많은기대를모았지만중국과의외교마찰로실패로끝나고말았다. 67) 2012 년북한이홍콩투자기업 다중화국제그룹 과계약을체결하면서신 의주경제특구개발에대한관심은다시재고되고있다. 신의주특별행정구역에 1,000 억달러를투자하여산업, 첨단기술, 금융, 무역, 관광등의복합형특구 66) 신의주특별행정구 가선정한업종과제도내용등을보면중국의경제개방지역인홍콩, 심천, 상해등의사례를모방한것으로판단된다. 67) 신의주특별행정구 가중단된표면적이유는초대특구행정장관으로지명된네덜란드화교출신양빈 ( 楊斌 ) 이탈세혐의로중국당국에구속되면서개발이무산됐다. 34
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 로개발한다는계획이다. 중국은황금평보다신의주개발을더선호하고있다. 왜냐하면황금평은기반시설이거의없지만신의주는어느정도기반시설을갖추고있기때문이다. 한편북한은 2013년 11월최고인민회의에서신의주를경제특구로개발하기로하였다고보도하였다. 68) 동보도에의하면 평안북도신의주시의일부지역에특수경제지대를내오기로했다 며 특수경제지대에는조선민주주의인민공화국주권이행사된다 며신의주를개방할의사를표명하였고, 2014년 7월에는 신의주특수경제지대를신의주국제경제지대로결정하였다 고밝혔다. 69) 그러나신의주특구의성공여부는외국인투자유치와밀접한관계가있으며, 북핵문제등국제고립을자초하는환경에서성공가능성은높지않은것으로판단된다. 다. 개성공업지구 북한은 2002년 11월개성지역을경제활동특혜지역으로지정한후 개성공업지구법 을제정하였다. 70) 동법의주요내용은한국과해외동포를중심으로한투자당사자의범위, 투자자의권리, 신변보호등을규정하는외에 50년의토지이용기간, 동특구의출입절차, 노동력의사용, 외화반출입, 세금및분쟁해결등을규정하고있다. 개성공단은한국의자본을유치할목적으로건설되는공업, 무역, 상업, 금융, 관광특혜지역으로개발되며, 북한법에따라운영관리되는종합형경제특구이다. 71) 68) < 조선중앙통신 >, 2013. 11. 11. 69) < 연합뉴스 >, 2014. 7. 23. 70) 개성공업지구법 은최고인민회의상임위원회정령제3430호 (2002. 11. 20) 로채택되었으며, 최고인민회의상임위원회정령제3715호 (2003.4.24) 로수정보충되었다. 동법은총 5장 46조와부칙으로구성되어있다. 71) 주성환 조영기 (2003), p.309. 35
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 개성공단개발은남북한공동의경제적실익과번영을추구하기위한단계별건설계획을마련하였다. 남북한이마련한단계별계획에의하면시범단계세계적수출전진기지구축복합공업단지로발전로발전을도모하고 3단계에걸쳐총 1,200개의업체를유치하여공단조성을완료한뒤첫해부터년고용인원 16만명, 수출 200억달러를계획하였다. 72) 그러나개성공단개발에대한장밋빛계획은정치군사적문제, 북한의비경제적관행에의한통행제한및가동중단등의조치로인해발전이제약되고있다. 특히개성공단이북한지역에위치하고있다는공간적제약으로인해북한당국이배타적행정권 (exclusive administrative power) 을자의적으로행사함으로서경제활동에많은제약을받는환경이발전을제약하고있다. 라. 금강산관광 1998년 11월시작된금강산관광사업은순수민간차원의경제협력사업으로남북한이처음으로관광분야에협력사업이라는점에서의미가있었다. 그러나금강산관광사업은관광대가송금지연, 서해교전등으로관광중단의우여곡절을겪기도하였지만, 2002년 9월금강산지역을관광특구로지정하고 2002년 11월 금강산관광지구법 을채택하였다. 금강산관광특구 로의지정은북한의풍부한관광자원을감안하여볼때중장기적으로관광산업의발전가능성이높은현실을반영한것이며, 금강산관광지구법 제정은금강산관광을위한제도적기반을마련한것이다. 금강산관광지구법 은 29조와부칙으로구성되어있는데, 관광지구의운영체계, 개발업자의권리, 지구출입절차와지구내자율통행보장등을주요내용으로하고있다. 금강산관광지구법 제정의미는사 72) 전국경제인연합회, 개성공업단지개발의경제적효과, 2002. 10. 9, pp. 1-2. 36
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 업주체 ( 현대와조선아세아태평양평화위원회 ) 간에합의된내용을북한이법제 화함으로써제도적기반을통해사업추진의안정성을확보하고금강산관광의 자율성보장을보장하게되었다는데있다. 금강산관광지구법 의제정은해로중심의관광에서육로관광의길을모색하는계기가되었고평양및개성지역의시범관광이이루어지는계기도되었다. 육로관광이본격적으로개시된 2004년이후관광객이폭증하였다. 73) 금강산관광사업은관광이외에도이산가족상봉, 남북한의사회문화단체의공동행사등의장소로활용되면서남북협력의초석을다진것으로평가된다. 그러나민간의영리추구사업에정부가개입하여관광경비의일부를지원함으로써정경분리의원칙에훼손되는부정적측면도나타났다. 한편금강산의물리적인프라는 공급자중심의관광 이지만, 앞으로는 수요자중심의관광 으로개편하여야한다는비판이제기되고있다. 즉주변관광명소와의연계관광의개발, 다양한관광상품의개발등이필요하다. 74) 금강산관광사업은 2008년 7월관광객이피살되는사건이발생되면서전면중단된상태이다. 관광객피살사건에대한신변안전문제가대두되면서관광객의신변안전을보장하기위한북한의사과보상, 재발방지책등이마련되어야한다. 그러나북한은사과및재발방지책을마련하기보다는 2010년 4월금강산지구내에있는한국자산에대한몰수조치를취하면서금강산관광재개가더욱어려운국면으로접어들었다. 하지만금강산관광재개는북한이사과및재발방지책이마련되면재개될것으로판단된다. 73) 육로관광이시작된이후관광객수는 2003년 : 74,334명, 2004년 : 267,971명, 2005년 : 298,247명, 2006년 : 234,446명, 2007년 : 345,006명, 2008년 : 199,966명이다. 74) 주성환 조영기 (2003), p. 312. 37
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 마. 황금평 위화도경제지대 북한의황금평위화도경제지대는중국의 연해경제벨트발전계획 와연계하여개발한다는구상에서추진되고있다. 황금평위화도경제지대는 2011년 12월 황금평위화도경제지대법 을제정하여지대개발을위한법적장치를마련하였다. 75) 황금평위화도경제지대법 은 7장 74조및부칙으로구성되어있고경제지대개발및관리, 기업창립및운영, 경제활동보장, 장려및특혜, 분쟁해결등의내용을포함하고있다. 황금평위화도경제지대법 은 2010년하반기부터중국과협의를통해제정된법이라는점에서북한이독자적으로제정한법과는차이가있는법이라고평가할수있다. 황금평위화도경제지대는중국과인접한지역에위치하고있다는지리적우세를발휘하여 4대산업단지 ( 정보산업, 관광문화산업, 현대시설농업, 경공업 ) 를조성하려는계획이다. 북한은황금평위화도개발을위해 2011년 8월실무기구를개설하였다그러나황금평위화도개발을추진한장성택이처형되면서중단된상태이며사업성을고려할때더이상추진은어려울것으로판단된다. 왜냐하면황금평은지대가낮아홍수에취약할뿐만아니라홍수방지시설 (5m 이상의축대구축 ) 등초기의개발비용이과다하게소요될뿐만아니라, 중국의입장에서인접지역인단둥에대규모산업단지가조성되는데굳이황금평위화도를개발할이유도없기때문이다. 76) 75) 황금평 위화도경제지대법 은최고인민회의상임위원회정령제2006호 (2011.12.3) 로채택되었다. 76) 조봉현, 북한의경제특구개발동향과남북협력연계방안, KDI 북한경제리뷰, 2014년 9월, p. 50. 38
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 4. 지방급경제개발구 가. 경제개발구개발계획현황 김정은은권력승계이후나선, 황금평, 개성, 금강산등국경연변에설치한중앙급경제특구뿐만아니라전국적범위에서지방급경제개발구를설정하였다. 이를위해북한은 경제개발구법 을채택하였다. 77) 총 7장 62조구성된 경제개발구법 은경제개발구법의기본, 경제개발구의창설, 경제개발구의개발, 경제개발구의관리, 경제개발구에서의경제활동, 장려및특혜, 분쟁해결등의내용을담고있다. 동법은경제개발구는 국가가특별히정한법규에따라경제활동에특혜가보장되는특수경제지대 이며, 78) 경제개발구에는 공업개발구, 농업개발구, 관광개발구, 수출가공구, 첨단기술개발구같은경제및과학기술분야의개발구들이속하며국가는경제개발구를관리소속에따라지방급경제개발구와중앙급경제개발구로구분하여관리 하도록한다고규정하고있다. 79) 북한이중앙급경제개발구와지방급경제개발구를동시다발적으로발표한것은중앙경제와지방경제의균형발전을염두에둔것으로판단되며, 일부지역에서실험적개혁이전국범위로확산되도록하기위한것이다. 북한은 2013 년 5 월 경제개발구법 을제정한이후 2013 년 10 월 13 지역을 경제개발구로발표한이우 2014 년 7 월 6 지역을추가하면서현재지방급경 제개발구는 19 개지역이다. 경제개발구의유형은농업관광수출가공등복합 77) 경제개발구법 은최고인민회의상임위원회정령제 3192호 (2013.5.29) 로채택되었다. 78) 경제개발구법 제2조 79) 경제개발구법 제3조 39
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 적기능을포괄하는종합형경제개발구와공업농업관광수출가공첨단기술등으로분야별로특화되어개발하는부문별개발구로나뉜다. 80) 북한이 경제개발구법 을발표하면서개발구의유형을구분한이유는지역별특성에맞는개발계획을수립하도록함으로서단기적성과를창출하기위한것으로보인다. 북한의 19 지역의경제개발구는현황은 < 그림 1> 과 < 표 4> 와같다. 그림 북한의경제개발구 자료연합뉴스 일자 80) 한국정책금융공사, 통일시대준비와한반도판마샬플랜 A&B, 2014, p. 80. 40
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 표 북한경제개발구에서개발하고자하는주요산업 지역 면적 주요산업 투자액억달러 압록강경제개발구 평안북도 현대농업관광휴양무역 만포경제개발구 자강도 현대농업관광휴양무역 위원공업개발구 자강도 광물자원가공목재가공기계설비제작농토산물가공 온성섬관광개발구 함경북도 골프장경마장등관광개발구 혜산경제개발구 량강도 수출가공현대농업관광휴양무역 청수관광개발구 평안북도 관광 송림수출가공구 황해북도 수출가공업창고화물운송등물류업 와우도수출가공구 남포시 수출가공조립업보상무역주문가공 청남공업개발구 평안남도 숙천농업개발구 평안남도 진도수출가공구 남포시 강령국제녹색시범구 황해남도 은정첨단기술개발구 평양시 신평관광개발구 황해북도 체육문화오락등현재관광지구 현동공업개발구 강원도 보세가공정보산업경공업관광기념품생산광물자원 흥남공업개발구 함경남도 보세가공화학제품건재기계설비제작 지역 면적 주요산업 투자액 41
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 억달러 북청농업개발구 함경남도 과수업과일종합가공축산업 금속가공기계제작 청진경제개발구 함경북도 건재전자제품경공업 수출가공업 농축산기지채종육종 어랑농업개발구 함경북도 등 농업과학연구개발단지 자료 : 북한경제개발위원회자료와중국등으로부터수집한정보를토대로정리한것임 한편북한은 2013년 5월 경제개발구법 을제정하여경제개발구의제도적장치를마련하였고, 경제개발구의효율적운영을위해 2014년 6월관련기구들을통폐합하여 대외경제성 을출범시켰다. 대외경제성 은외자유치와경제특구개발업무를담당하는기관들을통폐합하여설립된기구로합영투자위원회, 국가경제개발위원회를통합하고무역성을 대외경제성 으로내각의명칭을변경한것이다. 81) 나. 경제개발구계획의특징 김정은의권력승계이후발표된경제개발구는다음과같은특징이있다. 첫째, 경제개발구는김정은식경제특구의전형이라는점이다. 김정은의경제개발구는외부경제단위로부터영향을받지않고북한이먼저 경제개발구법 을자체적으로제정하였고, 향후북한이지정개발하게될모든개발구에적용될일반법으로서성격을갖는다는점이다. 82) 81) 연합뉴스, 2014. 6. 19. 82) 유현정, 북한의 경제개발구법 에대한평가와전망, 국가전략 2014년제 42
Ⅳ. 대외개방조치로서의 경제특구와경제개발구 둘째, 2013년발표당시 13지역을경제개발구로설정한것에서알수있는것처럼지역균형발전을염두에둔 1 도 ( 道 ) 1 개발구 에기초하여지역경제를발전시키고, 지역경제발전을통해주민생활향상을도모하는것을목표로하고있다. 북한의대외선전지조선신보는경제개발구의목표가 지방경제의균형적발전과도내주민들의생활향상에일차적목적이있다 고보도하고있다. 83) 또한경제개발구가지역적실정에맞는비교우위산업을선정하게하여지역경제발전과함께주민소득을증대시킨다는것이며, 지역에서생산된제품은국내수요와수출에충당하도록하여주민생활에실질적인도움을주고자하는것이다. 또한 1 도 1 개발구 의개발구발전전략은기존의대규모경제특구중심의발전전략이성과를거두지못한반성에서비롯된것으로판단된다. 셋째, 경제개발구로선정된지역은상당수가관광산업을주요개발대상산업으로지정하고있다는점이다. 사실자본이부족하고산업기반시설이열악한상태에서북한이선택할수있는산업은거의없다. 따라서현재의경제상황을감안하면풍부한관광자원은지역경제활성화에도움이될것으로판단된다. 또한북한은경제개발구법에지역관광자원을개발하도록하고경제개발구개발기업에관광업과호텔업경영권을취득할때우선권을부여하도록하는조치를취하고있다. 넷째, 경제개발구는북한과중국의국경지역, 평양및남포지역, 동해안 연선에집중배치하였다. 특히중국과의교통요충지인신의주는경공업단지, 북중국경무역의중심지, 북중무역유통의중심지로서경제입지적가치는매 20권1호, 세종연구소, pp.41-42. 83) < 조선신보 >, 2013. 11. 19. 43
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 우높다. 이처럼북한이북중국경지역에는경제개발구를집중배치한것은중국과의경제협력을염두에둔조치로보인다. 또한북중국경을중심으로국경무역이나호시무역 ( 互市貿易 ) 84) 등이지속되고있기때문에경제개발구의개발이순조롭게진행되면이를활용하려는의도로도판단된다. 84) 호시무역 이란접경지역주민들이통행증만으로자유롭게드나들며무관세교역을하는것을말한다. 44
Ⅴ. 김정은의경제개발구개발계획의평가와전망 Ⅴ. 김정은의경제개발구개발계획의평가와전망 1. 경제개발구로의방향전환이유 2011년말김정일의급서로권력을승계한김정은정권은권력승계의정당성을조기에확보하기위해제기된중요한과제는경제문제해결과주민생활향상이었다. 2012년신년공동사설에서 강성대국건설의주공전선인경공업과농업부문에서대혁신을일으켜야한다 며주민생활향상을과제로강조하였고, 85) 김일성 100회생일기념열병식에서 인민들이다시는허리띠를조이지않고사회주의부귀영화를누릴수있게하자는것이당의결심 이라며인민생활향상을내세웠다. 북한은 2012년을강성대국진입의해로설정하고경제재건과경제시스템의재정비를추진하였다. 그러나국제적고립하에있는북한으로서는경제재건을위해내부자원을동원할수밖에없었다. 즉개방을통한기술과자본에의존하는내포적성장 (intensive growth) 보다는내부자원에의존하는외연적성장 (extensive growth) 을선택하였으나외연적성장은한계에봉착할수밖에없었다. 86) 북한은 2012 년경제강국달성을위해외자유치가절실했기때문에외자유 치창구로조선대풍국제그룹 87) 을만들고국가개발은행 88) 을설립하였다. 그리 85) < 노동신문 > 2012.1.1 86) 북한은주로노동력을활용한외연적성장에의존했다. 김일성의 천리마운동 을필두로구호와선전내용을바꾸어가면서노동력동원에집중했다. 김정은도후계자로지명된 2011년이후 150일전투 와 100전투 를지휘한것으로알려지고있다. 물론노동력동원은내부의잠재력을동원하기위한것이지만체제강화의목적으로도활용하기도한다. 87) < 조선중앙통신 >, 2010.1.20 45
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 고외자를통한경제재건구상은 2011년초에 국가경제개발 10개년전략계획 으로구체화되어발표되었다. 10개년경제개발계획 은자원개발및산업단지조성등산업측면, 철도도로항만등인프라 (SOC) 개발측면, 금융및외자유치등 3대분야로설정하고있다. 이를위해자원개발, 하부구조, 기초산업단지, 농수축산, 토지개발등의개발에 1000억달러를투자하는것으로계획되었다. 89) 그리고 국가경제개발 10개년계획 은농업, 산업단지, 에너지개발, 지하자원개발등크게 12대개발분야를선정하여농업개발, 8대공업지구조성 90), 석유에너지개발, 2000만톤원유가공, 3000만Kw 전력확보, 2000 만톤제철생산, 지하자원등을개발하는것이다. 김정은이권력승계이후 인민생활향상 에대해자주언급하는것은그만큼인민생활의향상이시급하다는반증이다. 따라서별다른성과가없는기존의대규모경제특구에매달릴것이아니라독자적프로그램에따라경제개발의추진력을확보하겠다는의도로풀이된다. 91) 사실상북한과중국이라선황금평지대를개발하기로 2009년합의하였지만현재까지도개발사업에진척을보이지못하고있는현실에서대규모개발의한계를자각한것으로보인 88) 국가개발은행이사회제1차회의, < 조선중앙통신 >, 2010.3.10 89) 북한은 2011. 1월 `국가경제개발 10개년전략계획 ' 을수립하고이를수행하기위한정부기구로 `국가경제개발총국 ' 을설립하기로했다고발표했다. 국가경제개발총국은국가경제개발전략대상들을실행하는데서나서는문제들을총괄하는정부적기구 " 라고전했다. " 내각은국가경제개발전략계획에속하는주요대상들을전적으로맡아실행할것을조선대풍국제투자그룹에위임했다 " 고밝혔다. "`국가경제개발 10개년전략계획 ' 에따라하부구조건설과농업, 전력, 석탄, 연유, 금속등기초공업, 지역개발을핵심으로하는국가경제개발의전략적목표가확정됐다 "( 연합뉴스 2011. 1. 15일자 ) 90) 나선신의주원산청진김책함흥남포평양 91) 유현정, 북한의 경제개발구법 에대한평가와전망, 국가전략 2014 년제 20 권 1 호, 세종연구소, p.39. 46
Ⅴ. 김정은의경제개발구개발계획의평가와전망 다. 이런측면에서김정은식의경제개발구는실효성이높다고할수있다. 그러나김정은은 2013년 3월 31일노동당중앙위원회전원회의에서핵심적인정책노선으로경제건설과핵무력건설병진노선을천명하였다. 경제발전과핵무력건설의병진노선은내부적으로는상당한호응을얻고있지만외부세계는의구심을가지고바라보고있다. 왜냐하면북한이핵무력에대해미련을버리지않은상태에서경제발전의가능성이매우희박하기때문이다. 2. 경제특구및경제개발구정책의평가와전망 북한은극심한외화난으로경제개발자금을마련하는데어려움에직면해있다. 북한의외화난이얼마나심각한지는북한이교역수지를보면흑자를달성한해가한해도없다는데서알수있다. 그러나김정은권력세습이후핵과미사일실험에대규모국가재정을낭비하였고놀이공원, 스포츠센터, 마식령스키장건설등과같은소모성경비에재원을탕진하였다. 부족한재원을충당하기위해서는경제특구에서의투자유치가절실한상황이지만난항을겪고있다. 예를들면나선경제특구개발계획은 20년이지난지금도초기의모습을벗어나지못한실정이며, 개성공단은동북아의경제거점으로개발하겠다는거창한목표와달리 120개의중소기업만입주한상태이고, 개성공단생산효과가북한지역과연계가차단되어생산효과가북한지역으로확산이되지않고있는실정이다. 경제특구나경제개발구가성공하기위해서는개방을통한외자유치가핵 심이다. 여기서개방 (openness) 은자본을투자할상대방이존재하며, 상대방과 의어떤관계에서투자를유인할것인가가매우중요한문제이다. 그관계의 47
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 첫걸음은국제규범 (international standard) 을준수하는것에서부터시작되어야하는것이상식이다. 그러나북한은국제규범보다는북한식관행에더익숙하기때문에자본유치에많은어려움을겪고있다. 수많은경제특구와경제개발구를발표하더라도국제사회가관심을가지지않는것을국제관행에서벗어난행동을반복하기때문이다. 바로북한이경제특구나경제개발구를통해경제적실리를추구하기이전에핵문제등동북아지역및세계안보를위협하는행위가지속되는한대외개방정책이성공하기는거의불가능하다. 마르크스의자본론에의하면하부구조인생산관계 (production mode) 가상부구조에정치구조를결정한다. 그러나현실의사회주의에서는정치가경제를종속시킨 ' 경제의정치화 ' 가일반화되어있는현실에서경제는독재자의권력유지를위한전유물에불과했다. 유일지배체재를천명하고있는북한은당연히수령의독재권력을유지하는데해 ( 害 ) 가되는가이득이되는가가정책노선선택의기준이되었으며, 이기준은앞으로도유효할것이다. 따라서북한은이런선택기준에따라경제를철저히정치에종속시켰고, 내부정치에위해 ( 危害 ) 한대외관계는철저히차단해왔다. 북한의 1984년합영법하의개방정책과 1991년외국인투자기업법하의경제특구정책이소기의성과를거두지못한원천적한계는경제의정치화때문이다. 경제가경제원리에의해서작동하지않고정치적논리에의해서작동되기때문이다. 중국은중앙정부차원의경제특구와지방정부차원의경제특구를개발하고있다. 이때지방정부차원의경제특구는지방정부가중앙정부로부터상당부분독립되어독자적으로정책을수립하여수행하고있다. 예를들면지방정부의개발계획은지방정부의관리기관이자체적으로수립하여중앙정부의승인을얻고, 관리기관이주도적으로투자유치를위한활동, 개발기업에대한승 48
Ⅴ. 김정은의경제개발구개발계획의평가와전망 인등개발및관리를담당한다. 그러나북한의경우중앙기관이경제개발구에대해상당한권한을행사할수있도록규정되어있다. 즉경제개발구와관련한국가의발전전략안작성, 경제개발구와관련한투자유치, 경제개발구의개발종합계획과세부계획에대한승인, 개발기업에대한승인에관여하며심지어경제개발구종업원의월임금최저기준책정까지도중앙특수경제지대지도기관이관여할수있도록규정하고있다. 92) 비록 경제개발구법 이경제특구를관리소속에따라중앙급과지방급으로구분하고있지만, 지방급경제개발구에대한중앙기관의적극적관여를인정하고있어사실상지방급경제개발구는의미가반감될수밖에없다. 93) 따라서 2013년 6월북한이발표한경제개발구법은경제개발구의관리기관의독자성이취약하며, 중앙정부가지방급경제개발구에간여할수있는구조이기때문에옥상옥 ( 屋上屋 ) 의거버넌스구조를가지고있다는점이다. 김정은식의경제개발구의전반적내용은중국의개발구를모델로삼고있지만운영방식은북한식경제개방정책이가미되어독자적인성격을보이고있다. 즉경제특구와경제개발구는외자유치를목적으로대외개방을하고있다는점에서중국의특구정책과유사하다. 특히중국지방정부가지역발전을위한정책인것처럼최근북한의경제개발구정책도지역발전을도모하기위한것으로판단된다. 하지만중국지방정부는지역발전을위해지방정부의창의적개발사업을인정하고지방정부가지역발전의중심에위치하도록한반면북한의경제개발구정책은개발구에대한중앙정부의관리와통제를강화하고개발구를북한의내지와격리시키려는의도가내재되어있는것으로보 92) < 경제개발구법 > 제 21 조, 제 22 조, 제 33 조, 제 42 조 93) 유현정, 북한의 경제개발구법 에대한평가와전망, 국가전략 2014 년 20 호 1 권, 2014, p. 45. 49
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 인다. 이런북한의의도는개발구내의경제활동을제약하고통제경제방식으 로개발구를운영하게된다면향후경제개발구의성공을낙관적으로만바라볼 수없는것이현실이다. 94) 북한이경제개발구법에근거하여 19개지역을동시다발적으로개발하겠다는야심찬계획은이들지역을개방하여외국인직접투자의유치를통해경제를정상화시키겠다는계획은획기적인발상이자정책적전환으로보인다. 왜냐하면개방은개혁을전제로하기때문에자본주의시장경제를확산시키는전환점이될가능성이높기때문이다. 그러나 19개경제개발구와 5개의경제특구를대상으로한외자유치는거의실현가능성이없다. 이처럼북한이 19개지역을동시다발적으로개발하겠다는의지를표명한것은북한이절대적외자부족국가이라는현실을감안하지않은결정이며, 국제규범을준수하지않는불량국가이기때문에투자유치의가능성도매우낮다는현실을무시한것으로선택으로판단된다. 북한처럼자본빈국의저개발소규모경제 (small economy) 인경우투자재원을효율적으로사용하는것이요구된다. 즉투자재원을일정지역에집중투자하여투자효과가확산 (spill over) 되는불균형발전전략이구사하는것이효율적발전방향이다. 일반적으로자본, 노동, 기술등생산요소가무한공급이가능한경우에만균형발전전략이가능하며, 생산요소가부족한저개발국가의경우에는생산의전후방연관효과 (linkage-effect) 가특정산업의발전을통해경제를개발하는불균형발전전략이효율적이다. 중국의선부론 ( 先富論 ) 은점-선- 면의불균형발전전략의성공사례라는점에서북한이최근동시다발적으로경제특구를지정하는것은실현가능성이매우낮아보인다. 94) 유현정, 북한의 경제개발구법 에대한평가와전망, 국가전략 2014 년 20 호 1 권, 2014, p. 48. 50
Ⅵ. 북한의경제특구 개발구에진출하는한국기업지원정책 Ⅵ. 북한의경제특구 개발구에진출하는한국기업 지원정책 1. 북한해외직접투자과제와전략 글로벌시대에외국인직접투자가각광받고있다. 세계각국이자기나라에외국인투자를유치하기위해경쟁하고있기때문이다. 국가가정책적으로유인하고자하는분야에의투자에는국내기업이나외국인기업이나공히혜택을받을수있다. 세계화시대에는국내기업과해외기업에대한차별화가없어지고있다. 오히려국가에따라서는국가가필요로하는투자유치를위해서국내기업보다외국기업에특혜를주는경우도있다. 국내기업이외국인직접투자에비하여역차별을받는경우도적지않다. 글로벌경제에서는세계가공히글로벌기준을적용을적용하고있기때문에투자위험이상당히줄어들고오히려투자유인제도때문에혜택을받는경우가많다. 그러나아직도후진국의일부국가중에는투자위험이상존하는곳이있다. 대표적인나라의하나가북한이다. 세계화물결과정보화시대에서도북한은여전히폐쇄경제를유지하고있다. 북한체제의안정을위해서정보차단과선군정치를지속하기때문이다. 그러나북한지도자도인민의배고픔을외면할수는없다. 민심수습을위해서라도경제개발전략을세우고실행하지않을수없는상황이다. 북한은체제안정과개방이라는딜레마에빠져있다. 체제안정을우선하면서도불가피하게개방을추진할수밖에없는국면으로접어들고있다. 김정은이발표한 2012년 4 6담화에서이런단초를발견하게된다. 2013년에발표한경제개발구정책도이런시대적흐름에무관하지않다. 51
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 경제개발특구정책이성공하려면수많은과제들을해결해야한다. 신뢰가낮은북한당국의발표만믿고투자할기업은많지않기때문이다. 인프라투자를비롯한대규모투자는상당한재원과시간이걸리는점을고려해서우선비용과시간이적게드는것부터개선하여투자매력도를향상시켜야한다. 신뢰가약한상황에서는아무리파격적인인센티브를주어도외국인직접투자의활성화는기대하기어렵다. 현재처럼정치상황에따라서왔다갔다하는투자리스크가큰상황에서누가북한당국자의말을곧이곧대로듣겠는가? 북한의투자유치는언행일치즉말과제도의일관된집행으로우선적으로투자자들의신뢰를얻는노력이우선되어야한다. 투자환경이열악한환경에서외국인들의투자는기대하기어렵다. 현재상황에서북한에대한투자는중국에서많이한다. 중국은동맹국의이점을활용해서북한에대한제1의투자국이지만북한경제개발과북한주민의소득증대보다기업의이익만을생각한투자이기때문에북한경제발전과는거리가있다. 현실적으로볼때북한에대한제1의투자처는한국기업이될수밖에없다. 우리기업이라고해서신뢰도가낮은북한에투자를한다는것은쉽지않다. 투자보장이나과실송금과재산권문제를비롯해서도로철도전력산업용수등열악한인프라시설, 수시로변하는정치와정책의불안정성, 3통 ( 통행, 통신, 통관 ) 문제, 경영인들의활동제약, 인력공급등수많은난제가있기때문이다. 외국인투자유치를한다고하면서이렇게많은문제를갖고있는나라에누가투자하겠는가? 이런환경에도불구하고우리나라가북한의경제특구와개발구에관심을가질수밖에없는것은경제문제뿐만아니라정치사회문화적요인도고려할수밖에없고종국적으로는통일을지향하기때문이다. 특히같은문화, 같은언어를사용한다는것은투자에유리한환경이다. 한편국내기업의대북한투자는동포의배고픔을덜어주는방안인동시에마땅한투자처를찾지못하고있는일부국내기업들에게는기회의땅이될 52
Ⅵ. 북한의경제특구 개발구에진출하는한국기업지원정책 수있다. 정치사회적측면에서도우리나라기업의대북한투자는중기적으로통일과정에서통일비용을최소화하는한편남북한이질감의해소와소득격차를줄여주는단초가될수있다. 장기적으로는통일후남북한산업구조보완및동북아발전과번영을위한경제공동체를일구어나가는데도도움이될수있다. 아무리좋은명분이있더라도기업은수익이기대되지않으면투자를주저한다. 물론북한도외국인투자를유치하기위해서유인책을내놓겠지만이것만가지고는우리나라기업들이쉽게북한투자를늘리지않을것이다. 수익이기대되더라도정치군사적불안정성이높으면투자를망설이기때문이다. 따라서북한이해외직접투자를유인하려면가장중요한것이정치군사적안정이다. 북한이해외직접투자를유치하려면우선군사적도발을하지말아야한다. 또한국제규범을준수하려는의지를천명해야한다. 이런조치를해도신뢰가형성되기까지에는투자가이루어지기어렵다. 한편북한당국의투자유인못지않게우리나라정부도기업의북한투자를유도하는인센티브에나서야한다. 우리나라기업의대북한투자는순수한기업의경영적관점뿐만아니라정치경제사회문화적요인도고려할수밖에없는곳이기때문이다. 다만정부의기업에대한인센티브는신중하게추진되어야한다. 우선은한반도산업구조의재배치와북한경제발전상황에부응하는업종과기업에한정해야할것이다. 북한의경제개발에는한국의성공한경제발전계획과성과의경험을전수하는노력도병행되어야한다. 우리가성공한불균형발전모형의단계적추진이다. 이성과를북한의경제발전모형으로활용하면시행착오를줄이면서성공의가능성을높여줄것이다. 그래서먼저경제특구와경제개발구에대한지 53
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 원방안을모색하기에앞서한국의경제개발과정의경험그리고이후환경변화를고려한세계화시대와지식정보화시대의경제발전모델을먼저제시한다. 이어서경제개발특구와지방의경제개발구에투자하는한국기업의지원방안을살펴본다. 2. 북한경제개발모형으로서 서울컨센서스의구현 가. 한국경제개발모형 주지하는바와같이한국의발전경험은대략다음과같다. 먼저자유시장경제체제에입각하여선 ( 先 ) 성장후 ( 後 ) 분배의성장우선주의와수출지향의불균형발전전략을추구했다. 수입대체산업발전을위하여수입개방에대하여는소극적이었다. 내수는억제하고수출을극대화하는전략을썼다. 방식은정부가 5년마다경제발전계획을세워서경제발전의기본구도를정하고민간의참여를적극유도했다. 산업정책은성장잠재력이높은산업이나기업을정부가직접선택하여지원했다. 이과정에서민간경제단체와협의를하고의견을수렴했다. 경제단체는회원기업의의견을수렴하여이를정부의건의하고정부는이를검토하여반영했다. 울산공단, 구로공단, 마산수출자유지역등이대표적인사례이다. 경제개발초기에는기업인만큼경제현실을제대로알고있는사람이많지않았다. 때문에정부는이들의조언에귀를기울였다. 북한의경제개발에도북한기업인들의현장감있는의견을많이듣고이를반영하는것이좋을것이다. 산업화과정에서는시장개혁도병행했다. 시장에대한정부규제를풀고 54
Ⅵ. 북한의경제특구 개발구에진출하는한국기업지원정책 가능한시장의수급을활성화하고가격기능을살리는방향으로나갔다. 가격개혁으로부터산업화의시대를열기시작했다. 또다른특징은대량생산방식이다. 부족한인력을농촌인력으로보충했다. 산업화초기에는농촌의위장실업자 (disguised unemployee) 가도시로이동하여초기노동집약산업의육성의원동력이되었다. 이들은주로중고등학교졸업의반 ( 半 ) 숙련공이거나공업고등학교나전문대출신의반 ( 半 ) 기술공등이당시의주노동력이었다. 초기의노동집약산업을중심으로한경제발전은교육과훈련을통해노동자들의숙련정도와기술수준이향상되었다. 초기노동집약산업발전에는기업의역할이두드려졌다. 이당시근로자들대부분농촌에서올라왔기때문에기숙사를지어서주거문제를해결했다. 또한기업들은사내에직업훈련원과중고등학교를세워서근로자들에게교육의기회를제공했다. 이들은낮에는일하고밤에는공부하면서중고등학교과정을이수하고졸업장을받았다. 사내에는의료시설을갖추어서진료를받을수있도록했다. 이러한노동력에기초하여방직, 섬유, 봉제, 신발, 가발등노동집약적산업중심의발전을이룰수있었다. 초기의민생위주의경공업발전전략이성공하면서조립산업인전자, 자동차, 조선및화학등의중화학공업의발달로연결되었다. 한국의경제발전성공에는지도자의비전과열정이결정적역할을했다. 조국의근대화를성공시켜야한다는집념과체념하고절망한국민들에게우리는 할수있다는정신 (can do spirit) 을불러일으켰다. 이런정신부흥운동이산업화성공에크게기여했다. 국민들은 근면자조협동 의새마을운동에서보여준바와같이 잘살아보세 라는구호아래한마음으로뭉쳤고, 그것이산업화성공의원동력이되었다. 한국의근대화성공은국민과정부의경제발전에대한일치된목표가있었기에가능했다. 한편한국은수출지향의발전정책을통해획득한외화를산업화를위한토대를구축하는데활용했다. 즉수출외화획득새로운기술 ( 장비 ) 도입수출등의과정을거치면서수출을통한산업화 (EOI: export oriented 55
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 industrialization) 를완성하였다. 나. 서울컨센서스의구현 북한당국이국민의배고픔을해결하고삶의질을개선하기위한경제개발에착수한다면북한은세계어느나라보다유리한위치에있다. 산업화와민주화에성공한한국의경험을즉시이식할수있기때문이다. 즉북한은스스로의결정에따라서 1960년대세계최저의빈곤국가에서오늘날세계가인정하는산업화와민주화에성공한한국의발전경험을공유할수있다. 한국의발전경험은이미저개발국가들이따라하는성공한모델로인정받고있고, 북한경제개발의교과서가될수있다. 북한은바로언어문화전통을공유하는같은민족이기때문에어느국가보다도유리하다. 서울컨센서스 (Seoul Consensus) 는성공한한국의발전모델을개념화한 것이다. 즉저개발국가에서중진국으로의발전모형은 서울컨센서스 2 로, 중 진국에서선진국으로발전모형을 서울컨센서스 1 로명명하였다. 95) 따라서 서울컨센서스 는경제개발을모색하고있는저개발국들에게발전전략내지 발전패러다임을제시하였다는점에서의미가있다. 또한 서울컨센서스 는 1960-90 년대의한국의성공한발전경험만을강조한것이아니라 21 세기오늘 의기술발전그리고국제무역환경의변화까지고려하여발전모델이며, 기술발 전을비롯한 21 세기국제환경변화과정에서의위험과한계까지고려한후진국 발전전략을제시하고있다는점에서기존의워싱턴컨센서스 (Washington Consensus) 나베이징컨센서스 (Beijing Consensus) 와대비된다. 서울컨센서스 95) 한반도선진화재단편, 21 세기신발전패러다임 - 서울컨센서스 1, 2, 나남, 2011. 56
Ⅵ. 북한의경제특구 개발구에진출하는한국기업지원정책 는저개발국가에서중진국, 중진국에서선진국의발전모델이라는점에서북한의경제발전전략도아래의모형을활용하면큰도움이될수있을것으로판단된다. 우선북한경제는발전은후진국에서중진국으로의발전을도모하여야한다는점에서 서울컨센서스 2 의모델은적용가능하고, 그내용은다음과같다. 96) 첫째 : 가능한세계화를타라. 어느나라든경제도약은항상세계화의흐름을타고성공하였다. 현재진행중인제2차세계화의흐름을타라둘째 : 정치안정, 강력한국가리더십, 그리고우수한관료가필수조건이다. 셋째 : 교육등인적자원을위한투자는다다익선이다. 넷째 : 국민들의애국심이발전의원동력이다. 어떻게하여서든국민들에게꿈과자신감을주라 ( 잘살아보세 의구호와 근면자조협동 의새마을운동 ) 다섯째 : 관 ( 官 ) 주도의경제개발계획이중요하다. 적극적산업정책도필요하고중앙집권적국가운영도필요하다. 여섯째 : 모든국가정책에서는항상상과벌을통한유인체계 (incentive) 가명확하여야한다. 일곱째 : 정치적경제적부패는줄일수록좋다. 여덟째 : 수출지향의발전전략은핵심적으로중요하다. 다만해외시장의불안정성이크게증대하는 21세기이기때문에상당량의외환보유고는유지하는것이바람직하다아홉째 : 금융의세계화는적극활용하는것이좋다. FDI는가능한많이유치하라. 그러나들어오는단기외채에대하여는적절한규제가필요하다. 96) 박세일, 왜서울컨센서스인가? 21 세기신발전패러다임 - 서울컨센서스 1, 나남, 2011. p. 17. 57
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 열째 : 민관합작 ( 民官合作 ) 하여 성장극대화 에온힘을다하여야한다. 목 표관리가필요하다 3. 해외투자자의긍정적시각을유발하는조치필요 한국기업의북한경제특구에대한투자는단기간에성과를기대할수없을것이다. 이런상황에서북한은경제개발에대한종합적인청사진없이중앙에서직접관장하는경제특구와지방별경제개발구를쏟아내고있다. 북한당국에대한신뢰가추락한상황에서북한당국이내건해외직접투자유인제도로는투자자들의마음을끌어내기가쉽지않을것이다. 제시한경제개발특구도어느것하나성공한결과를보여주지못한상황에서지방의경제개발구까지해외투자자를찾고있다. 해외투자란성공한기업의성과가알려졌을때투자에참여할가능성이높다. 해외직접투자에성공한성과가없는상황에서북한전역의개발구지정은어느것하나성공하지못하는결과를초래할수있다는우려를지울수없다. 북한의경제특구개발에해외투자자들의관심을끌어들이려면하나의경제특구라도제대로성공을거둔성과가있어야한다. 그래야해외투자자들로부터신뢰를얻을수있다. 경제특구로서가장오래된나진선봉경제특구만봐도긴세월동안시도했음에도성공하지못하고있다. 함경북도나진 선봉지역은동북아시아의국제적인화물중계지와수출가공 관광 금융기지로발전시킨다는목표아래 1991년 12월자유경제무역지대로설정하였다. 그러나아직까지도뚜렷한성과를거두지못하고있다. 2010년에다시나주선봉경제특구로재지정하여첨단기술산업과국제물류사업중심으로운영하고있지만아직은눈에띠는성과가나타나지않고있다. 다만중국의장지투 ( 장춘, 지린, 투먼 ) 개발계획과맞물려일부투자가살아나고여기에러 58
Ⅵ. 북한의경제특구 개발구에진출하는한국기업지원정책 시아까지경쟁적으로뛰어들면서어느정도활성화가기대되고있다. 나선경제특구의가시적인성과가나오면북한에대한해외투자자들의풍향계가나타날것이다. 그러나아직문제가있다. 현재국제적인대북제재가아직풀어지지않았기때문이다. UN을비롯한국제적인대북제재가어느정도해소되어야대북투자는가능해질것이다. 경제특구지정을통한경제개발전략이성공하기를바라는것은기대효과는다룰지라도심정은남북이같을것이다. 한국의입장에서는북한이경제개발을통해개혁개방으로나가면단계적으로시장이활성화될것을기대하기때문이다. 이결과북한동포의소득이향상되고삶의질이개선될수있는기대를불러일으키기때문이다. 따라서남북간의신뢰관계가이루어지면우리나라기업의투자처로서북한은기회의땅이될수있다. 한국기업의북한경제특구에대한투자확대는새로운경제교류와협력의활성화를유발함으로서통일시대를여는단초가될수있을것으로기대된다. 그러나한국기업의북한경제특구에대한투자는상당한시간이걸릴것이다. 남북당국자간의상호신뢰는물론기업가의북한을보는시각이긍정적으로변해야하기때문이다. 북한에대한신뢰가이루어지기까지기업의북한경제특구에대한투자는아주신중할것이다. 기업은투자를하더라도하나의성과물이나오기까지는아주신중하게단계적인접근을시도할것이다. 지역적으로제일먼저가능한지역은나선특구일것이다. 이곳은오랫동안준비한곳이고인프라도어느정도갖추어졌고중국이나러시아와의합작투자진출도가능하기때문이다. 남북중러의협력사업이제대로이루어지면한반도종단철도 (TKR) 와시베리아횡단철도 (TSR) 의연결로유럽과아시아의화물을나르는물류의대변혁을맞이할수있는점도투자우선지역으로떠오르는이유이다. 투자는어느일방을위한것이아니다. 상호이익이가능할때이루어 59
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 진다. 중요한것은경제특구를만든북한당국의기대가아니라투자를하려 는해외직접투자자들의마음인것이다. 그래서해외투자자들에게매력적인인 센티브와신뢰를심어주는것이투자유치의관건이될것이다. 4. 경제특구및지방의경제개발구에투자하는한국기업에대한 정부지원 기업의투자는기업이투자여건을고려하여자율적으로판단하는것이원칙이고책임도기업스스로진다. 국가시책에따른다고할지라도투자여부판단은최종적으로기업이결정하기때문에그과정에서발생한이익과손실은당연히기업에귀속되고책임또한기업이지는것이다. 그러나북한투자는이런원칙에대한예외가따라야한다. 북한에대한투자는단기적으로기대할수있는이익은작고상대적으로위험은크기때문이다. 그럼에도국가차원에서는기업들의북한투자가필요하다. 한국기업들의대북투자는통일비용을낮추고남북한소득격차를줄이는동인이되는것임은물론 70여년가까이분단된상태에살면서생겨난사회문화의이질감을축소하는데기여할수있기때문이다. 이렇듯한국기업의북한투자는경제적요인못지않게정치사회문화적으로도다양한파급효과를기대할수있다. 따라서북한의경제특구및지방의경제개발구에투자하는한국기업의참여를유도하기위해서는정부차원의지원이필요하다. 지금까지남북한경제교류는정치및군사대치국면에따라서부침이심 했다. 유일하게정상적으로운영되던개성공단까지도박근혜정부 1 년차인 2013 년 4 월, 160 일간공장가동이중단되고상주인력까지철수하는상황이발 60
Ⅵ. 북한의경제특구 개발구에진출하는한국기업지원정책 생했다. 남북간경제협력과교류는이렇듯정치와군사긴장에따라서민감한영향을받는다. 이런상황에서대북한투자는위험을감수할수밖에없다. 기업입장에서는이런위험을분산시키기위해서단독투자보다는외국과의합작을통한투자를선호할수밖에없다. 그래도위험은상존하기때문에정부가관심을받고지원책을강구해야한다. 한국기업의대북투자가활성화되기위해서는우선적으로북한당국이스스로신뢰를높일수있는조치가있어야한다. 우리기업들역시북한리스크를회피할수있는대안을마련한뒤에북한에투자해야한다. 그방법의하나가외국기업과의합작투자이다. 정부는리스크를안고투자하는대북투자기업들에게적절한뒷받침을해주어야한다. 그방법으로는아래와같은방법들이검토될수있다. 가. 정경분리원칙적용 기본적으로북한투자에대해서는제한적정경분리원칙을적용해야한다. 정치와군사적상황에따라서대북한투자기업들의활동에제약을받는다면기업들은대북투자에쉽게나서려하지않을것이다. 이런문제점을풀기위해서는우선정부는대북투자기업에대해서제한적정경분리원칙을적용할필요가있다. 정치적상황변화나소규모및국지적군사적충돌이발생하더라도일단은정경분리원칙을적용하여투자기업들의활동이가능하도록해야한다. 불안상황이장기간지속될것으로예상된다면이때는부득불공장가동을중단하고인력을철수시키지않을수없을것이다. 이런상황이벌어진다면북한의경제특구나지방의개발구에투자한기업들은우리나라기업뿐만아니라다른외국기업들도철수할것이다. 그러면북한의경제특구나개발구를활용한개발계획은수포가되는것이기때문에북한도이렇게까지나오기는힘들것이다. 그러나우리기업들은최악의경우까지도상정해서투자여부 61
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 를결정해야한다. 또한개성공단가동중단사태처럼북한의일방적통보에 의해서공장가동이중단될수있다. 이런상황이발생되지않도록정부차원에 서면밀한정책적검토가필요하다. 나. 단독투자보다해외기업과의합작투자를유도 기업의투자는상황에따라서는기업의생사를다투는과제이다. 해외투자에있어서간과할수없는것이투자자산의보장과기업경영의안전성이다. 일반적인상황에서기업의해외투자는시장성과수익성이중요하지만투자리스크가큰나라에서는시장이나수익보다도안전이우선이다. 특히남북군사적대치상황에있는북한투자는더욱그러하다. 따라서이런나라에대한투자는정부와의협력이필수적이다. 투자방식도단독투자보다는투자국가에영향력을행사할수있는국가의기업과합작투자가바람직하다. 합작투자는단독투자보다예측하지못한사태가발생했을경우에안전장치가될수있기때문이다. 단독투자의경우에도위험회피마련은꼭필요하다. 이경우에는우선소규모투자부터시작하는것이바람직하다. 정부는기업들의북한투자에대해서단독투자보다해외기업들과의합작투자를권고할필요가있다. 다. 원스톱행정서비스및금융 조세지원 대북투자와같이위험이높은지역에투자하는기업에대해서는투자기업의확고한의지만있다면정부는전략투자금지품목을제외하고인허가절차에제약을걸어서는안된다. 오히려원스톱행정서비스체제를가동해서지원해야한다. 나아가조세및금융지원도해야한다. 금융조세지원은정부의 62
Ⅵ. 북한의경제특구 개발구에진출하는한국기업지원정책 전형적인재정금융정책의하나이다. 일반적으로조세지원은한시적인소득공제, 투자세액공제, 결손이월금제도등이있다. 이런지원제도를상황에맞게적절히강구하는것이바람직하다. 금융지원제도로는낮은금리의정책금융이있을수있다. 그러나오늘날처럼금리가낮은상황에서금리효과는크지않다. 그래도금융지원은유효한정책지원이기때문에상황에유효적절하게활용하면정책효과를기대할수있다. 특히금융지원은국내금융뿐만아니라해외자금조달도고려해야한다. 최근세계금융시장은투자자금에여유가있다. 이런상황은상당기간지속될것이다. 이자율이낮고거치기간이긴세계은행 (IBRD) 이나국제통화기금 (IMF) 의활용가능한자금에대한정보나북한개발에기업들이활용할수있는정보를제공해주면좋을것이다. 라. 해외투자보험제도적용 북한투자에서중요한것은투자시의손실에대한대처이다. 투자손실은본질적으로기업의책임이다. 그러나손실에대한대비차원의투자손실보험제도는정부차원에서검토할필요가있다. 해외투자보험제도 97) 의적극적활용을검토할수있을것이다. 해외투자보험제도란직접투자나합작투자로발생하는비상위험 (political risk) 에대한투자자의손실을보상하기위하여마련된제도이다. 비상위험은해외투자자산이몰수수용되거나해외투자기업의사업이정지파산되거나해외투자원금의회수가불가능하거나또는투자수익 ( 이자, 배당금등 ) 의대본국송금이불가능한경우를일컫는다. 해외투자보험은별도로새롭게만들필요없이현재 해외자원개발사업 에적용하고있는정책보험대상을북한투자에까지확대하여적용하면가능하다. 왜냐하면 97) 한국수출보험공사홈페이지 ( http://www.keic.or.kr) 63
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 투자보험제도의목적이투자자산의몰수등에수반되는손실을보상하기위한 것이기때문이다. 현재투자보험제도는수출보험공사에서전담하고있다. 북한 투자에대해서는해외투자보험제도를더욱세분화하여운용할필요가있다. 마. 남북한투자보장협정체결 해외투자보험제도와더불어양국정부가보장하는투자보장협정이이루어지면이것은한국기업의대북투자에금상첨화가될수있다. 정부차원의투자보장협정은전쟁, 수용, 송금제한등비상위험으로부터해외직접투자자를보호하여투자교류를증진시키기위한것이다. 투자보장협정문에는안전뿐만아니라최혜국대우의보장, 국유화및수용의금지, 전쟁, 폭동등긴급사태로인한손실의보전, 투자원본및과실의자유로운송금보장, 투자분쟁발생시해결절차등을담을수있다. 여기에남북간경제협력과교류특히민간기업의사업활동을촉진시키려면 3통 ( 통신, 통행, 통관 ) 문제가포함되어야한다. 나아가개별기업차원에서처리하기힘든전기및산업용수공급과같은인프라구축문제도남북한당국간협의가필요하다. 바. 인력양성협력 북한의경제개발특구및지방경제개발구에대한투자유치를하려면시장경제를아는인력양성이필요하다. 북한도스스로세계시장에서경영활동을할수있는기업인양성은물론북한의경제특구관련경제및기술인력양성을우선시도해야한다. 또한한국의발전경험에서보듯이숙련기능공과숙련기술자양성을위한교육훈련시설또는훈련원설립이필요하다. 어느지역 64
Ⅵ. 북한의경제특구 개발구에진출하는한국기업지원정책 에공장이서면필요인력은주변의농어촌지역에서오게된다. 이들에게주거시설을제공해야하고관련의료시설과문화여가시설이필요하다. 이는정부보다기업이나서는것이바람직하다. 비용부담문제가애로요인으로작용할수있기때문에경제단체들이나서서이해관계기업과의협의를통해서공동으로시설을건립하고활용하는방법을검토할수있다. 물론이과정에서정부의지원과협력이필요하다. 정부는처음부터나서지말고기업과경제단체가스스로자구책을구하도록하면서정부와협의하는방식이좋을것이다. 기업과경제단체가나서고정부가협력하는민관협동방식이좋을것이다. 시행도시범지역을선정하여출범한다음에성과가있으면이를확대하는것이바람직하다. 시범지역으로경제특구로지정된나선특구나신의주특구가좋을것이다. 사. 북한당국이약속한지원시책의성실한이행촉구 북한당국은경제개발특구와지방의개발구에대한투자유치를위해서인센티브를제도화하는등지원시책을밝히고있다. 주요내용은조세감면을비롯해서 50년간토지이용임대, 직원채용지원등인력공급등을약속하고있다. 이런지원제도에대한판단은기업이할문제이지만정부도투자자에게약속한것은북한당국이철저히이행하도록관심을갖고지켜봐야한다. 임금결정은투자자와근로자간에합의하여이루어지는것이지만북한은당국이결정하기때문에기업자체의노력만으로해결하기어려운측면이있다. 임금결정의자율권확보를위해서남북한당국간협력이필요하다. 가장바람직한것은임금결정을투자기업자율에맡기는것이다. 처음부터모든것이해결하기어렵다면단계적이더라도기업의역할이확대되는방향으로검토되어야할것이다. 한마디로기업의자율권이존중되고이것이확대되는방향으로나가 65
북한경제특구 ( 개발구 ) 진출기업에대한지원수요정책 야북한의해외투자유치는어느정도성과를낼수있을것이다. 66
Ⅶ. 요약및결론 Ⅶ. 요약및결론 2011년 12월집권한김정은은 2012년 4 6 담화 를통해 인민대중중심의사회주의를기반으로한강성대국 을국가비전으로제시했다. 김정일의국가비전은주체사상과선군사상의계승자로서의정통성을확보하고인민생활향상을통해새로운지도자로서의정당성을확보하는것이다. 이런국가비전을달성하기위해김정은은민생행보를강조한후 2013년 3월핵무력발전과경제발전을동시에하는 핵경제병진발전노선 을제기하였다. 그러나 핵경제병진발전노선 의지향점이상충되기때문에 병진 이아니라양자택일의문제라는점에서핵에의존하는경제발전은동력을확보하는것은거의불가능하다는점이다. 2012년김정은은민심을추스르기위해제시한 6 28 방침 을발표하였다. 6 28 방침 은 경영권한을현장에부여하여경영성과를도모하는것 이핵심이다. 따라서 6 28 방침 은공장기업소협동농장과같은경제현장의현실을감안하여계획의일부를시장적요소를 ( 일부 ) 도입하고, 계획수행후여력을자체적생산및판매가가능하도록하였다. 여기서 6 28 방침 에도입된시장이계획의보완재인가대체재인가가북한개혁의시금석이다. 사회주의계획경제에서계획의미비점을시장이늘보완해왔기때문이다. 6 28 방침 이시행되면서착취구조에의존하던기득권세력들의반발도나타났고, 6 28 방침 의방향이정확하게제시되지않아시행과정에서혼란이빗어지기도했다. 북한개혁의핵심은집단소유를사적소유로전환하는것이며, 계획을시장으로대체하는것이다. 따라서협동농장에서 6 28 방침 은분조규모축소가협동농장의관리체계의관성때문에분조규모를축소를저해하고, 주체농법의중앙집권적인통일적지도 를주체농법의운영방식을극복하기가곤란한것으로 67