기성시가지활성화를위한지역관리시스템도입에관한연구 - 미국, 영국, 일본의지역관리시스템분석을중심으로 - A Study on the Area Management System for Urban Revitalization - Focused on Analysis of the Area Management System in USA, UK and Japan - 김도년 * 이성창 ** 송승민 *** Kim, Do-Nyun Lee, Seong-Chang Song, Seung-Min Abstract The aim of this study is on the area management system for the urban revitalization. Using comparative analysis of systems, such as, BID(Business Improvement District), TCM(Town Centre Management) and AM(Area Management), this study have come up with following four conclusions that are applicable to urban environment in Korea. First, public involvement and their recognition in the area management needs to be improved. Second, financing plan and organizing strategy needs to be institutionally supported. Third, in applying the area management, it is critical to the specificity of area and to apply system procedurally. Forth, roles of public sector that support, estimate and observe private one are getting more important because the political power of management organizations have increased recently. 키워드 : 기성시가지활성화, 지역관리시스템, 사업환경개선지구, 중심시가지관리 Keywords : Urban Revitalization, Area Management, Business Improvement District(BID), Town Centre Management(TCM) 1. 서론 1.1 연구의배경및목적 1)1) 산업화와도시화에의한급속한도시개발은 90년대후반에지역간불균형, 도심지역노후화, 도심공동화등과같은문제들을낳았다. 2000년대에들어서면서도시내부의균형발전과도심활성화차원에서도시재생에대한논의가이루어졌고기성시가지활성화의일환으로도시및주거환경정비사업과도시재정비촉진사업등의사업이진행되었다. 그러나이와같은사업들은물리적환경개선에치중하여도시쇠퇴지역이안고있는경제적, 사회적, 문화적측면의다양한문제들을근본적으로해결하기에는한계가있었다. 최근국가간 지역간의경쟁이심화되면서지역경쟁력과매력향상이중요한사안이되었고물리적환경정비와함께지역특성을반영한지속적인유지관리가중요하게인식되기시작하였다. 이에우리나라에서도최근들어주민참여형의기성상 * 성균관대학교건축학과교수 ** 서울시정개발연구원도시기반연구본부부연구위원 *** 성균관대학교건축학과박사과정 업지환경개선사업과같이지역과밀착한커뮤니티중심의환경개선을중심으로한시도들이있어왔다. 이런시도들은지역환경을개선하는데일조하였고, 지역관리에주민을참여시켰다는점에서의의가있다. 그러나현재까지이러한방식이도입된사례 1) 들은아직초보적인단계로공공사업형의단발적인형태에그치고있어지속적인유지관리와관리시스템구축및제도적장치마련이이루어지지못하고있는실정이다. 반면세계각국에서는도시문제를해결하고지역경쟁력과매력향상을위해주민이주도가된지역관리가실시되고있고지속적이고체계적인운영을위해이를제도화하고있다. 이에본연구에서는지역관리를위해체계화된시스템과제도적기반을구축하고있는미국과영국의사업환경개선지구 (Business Improvement District, 이하 BID) 와영국의중심시가지관리 (Town Centre Management, 이하 TCM), 그리고일정시스템을갖추고제도화를진 1) 주민참여에의한기성시가지환경개선사업의대표적인사례는주민참여환경정비형지구단위계획기법으로 건대앞노유거리기성상업지환경개선도시설계 (2001), 성신여대입구하나로거리 (2002 ), 이태원가로환경개선디자인 (2002), 이대앞찾고싶은거리조성계획 (2005), 경희대앞환경개선사업 (2005), 명동지역상업가로 (2007) 가있다. 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월 213
김도년 이성창 송승민 행하고있는일본의에어리어매니지먼트 (Area Management, 이하 AM) 를대상으로운영체계를비교 분석함으로써국내도입을위한적용가능한대안과시사점을제시하고자한다. 1.2 연구의범위및방법연구의범위는기성시가지와재개발이완료된지역에서의지역관리에초점을맞추었고, 지역관리를위해체계화된시스템과제도적기반을구축하고있는미국, 영국, 일본의제도를대상으로문헌조사를통해운영체계에대한면밀한비교분석을실시하였다. 연구는다음과같이진행되었다. 2장은이론적고찰로서지역관리시스템의정의와국가별제도에대해살펴보고현재까지진행된관련연구들에대해살펴본다. 3장은문헌조사를통해국가별지역관리시스템이발생하게된배경및제도적특성에대해살펴본후국가별지역관리시스템의운영체계를조사 분석한다. 운영체계는적용구역의지정방식, 조직운영, 재원확보, 주요활동등으로구분하여분석한다. 4장은지역관리시스템을국내에도입하는데있어서적용할수있는대안을제시한다. 이를위하여국내지역관리현황및지금까지시도되었던사업들의특성및한계를파악하고 3장의분석결과를활용한대안을제시한다. 5장은결론으로국내에적용하는데있어서고려해야하는사항을종합적으로제언한다. 2. 이론연구 2.1 지역관리시스템의정의지역관리시스템이정착되기전에도이미상가번영회나상점가협의회등상인조직이있어왔다. 그러나이런조직들은지역관리에있어서일정부분영향력을행사하고있지만, 상인들에의한임의단체로서법적으로는지역혹은건물에대한어떠한운영상의결정권도가지고있지않아활동에제약이있다. 그리고활동범위가민간영역의건축물관리에집중되어있고, 공공서비스는공공이전담하고있어서지역특성을반영한활동에한계가있다. 또한지역내에는다양한주체와이해관계가존재하기때문에지역관리의외부효과에의해이익과손해를보는사람들이나타난다. 따라서가능한한지역내다양한주체와권리자가참여하는일체가된조직구성이필요하게되었다. 이러한필요성에의해미국과유럽을중심으로 지역관리를위한조직화된시스템 으로발전되어나타났다. 이와같은지역관리를위한조직시스템은미국과유럽의선진국가에서는 지역개발형 과 지역관리형 으로구분지어운영되고있다. 지역개발형 은도시재생사업의일환으로대규모개발에따른사업추진을위한조직이중심이된다. 대표적인도시재생사업조직으로는영국의도시재생회사 (Urban Redevelopment Coperation, URC), 독일의도시재개발회 사 (SGS), 미국의도시재개발공사 (Urban Redevelopment Authority, URA) 가있으며이러한지역개발형은특정지구를물리적으로정비하기위하여공공이민간의개발사업을관리하는역할을한다. 지역관리형 은지역과밀접한관계가있는지역주민이나민간기업이중심이되어지역을개선하기위한활동을하며, 여기에필요한지원을공공이담당하는형태로나타난다. 환경개선을위한주요활동은지역의활성화와지역알리기를목적으로안전 ( 방범 ), 환경미화, 역사자원등의보존, 이벤트개최등을들수있다. 대표적인지역관리형조직으로는영국의 TCM과 BID, 독일의 CM(City Management) 과 SM(Stadt Marketing), 미국의 BID와 NMSP(National Main Street Program) 가있다. 2) 또한일본의경우대규모개발프로젝트의기획에서지역관리까지하나의시스템으로통합되어운영되는사례들이나타나고있다. 이들을통칭하여 AM 3) 라고하고있으며, 개념및사례연구가진행중에있다. 또한법적인조직인 TMO 4) (Town Management Organization) 는지역의상업밀집지역을대상으로업종구성, 매장배치, 기반정비등과함께홍보및이벤트등을통한활성화를도모한다는점에서지역관리형조직으로볼수있으나, 공공이인정하는사업계획구상을공공의지원에의해인정받은사업자 (TMO) 가시행한다는점에서차이가있다. 5) 본연구에서지역관리시스템은지역관리형으로한정하며, 지역차원에서기성시가지또는개발완료된지역의유지 관리를위한민간중심의운영조직, 활동, 재원등운영체계를갖춘일련의조직화된시스템 이라정의한다. 2.2 선행연구고찰선행된지역관리시스템에대한연구로는지역관리시스템의개념및분류 6), 국가별지역관리시스템의개요및운영체계에대한연구와사례를통한시스템분석 7), 시스 2) 南部繁樹 (2005. 6), 欧米の地域再生マネジメント展開とイギリスの動向, 日本不動産学会誌 J 第 19 巻第 l 号 3) Area Management는일정한규모를가진특정지역에대해지속적인관점에서도시개발에서지역관리까지일괄적으로실시하는활동으로정의할수있다. 小林重敬 (2005), " エリアマネジメント ", 学芸出版社, 4) 중심시가지활성화법에근거한 TMO제도는지자체가중심시가지활성화기본계획을입안한후, 이계획을실현하기위한단체가중소소매상업고도화사업구상을작성하고지자체가이를인정하는것이며, 인정을받은구상안추진사업자를 TMO라한다. 都市構造改革硏究会 (2003), 都市再生と新たな街づくり, エクスナレッジ. p.118 5) TMO의성공을위해서는재정기반이수익자부담이기본이되어야하나, 계획수립비용을비롯하여일정한수익을내어효과가발휘되기전까지는지자체가부담하고있다. 都市構造改革硏究会 (2003), 앞의책. p.118 6) 小林重敬 (2005) 는지역관리시스템에대한개념과도입배경및목적에대한연구를실시하였고, BID, TCM, AM의운영체계에대해소개하고있다. 또한 AM 사례조사를통해조직, 재원, 활동에대해분석하였다. 7) 서울특별시 (2001) 와중소기업협동조합 (2003) 은중심시가지상권활성화사례로 BID, TCM, TMO의개요와운영체계에대한연구를실시하였다. BID에대한연구로는 Houstoun(2003) 에의한 BID의정의및개요, 미국내다양한사례지역의운영체계에대한연구가있다. 214 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월
기성시가지활성화를위한지역관리시스템도입에관한연구 템도입및적용을위한시사점및방향제시 8) 가있다. 또한기성시가지활성화에대한연구로자주협정을활용한활성화방안과참여주체의역할에대한연구 9) 가이루어졌다. 이연구들은지역관리시스템에대한전반적인이해를돕고우리나라의현황및문제점과해결방안에대한시사점들을제시한다는점에서의의가있다. 하지만기성시가지활성화방안에대한연구들이기존에시도되었던사업의문제점을해결하는수준에그치고있고, 각각의시스템에대한소개와분석에그치고있어시스템들간차이에의한특성분석이미흡하다. 이로인해국내적용에대한연구가각시스템이가지는시사점과방향성도출단계에머물고있다. 이에본연구에서는기성시가지의현황및특성분석을토대로, 각시스템간비교 분석을통해시스템의차이에의한특성및장 단점을도출하여지역현황에맞는단계적도입방안과도입시에고려되어야할사항들에대해연구를진행하였다. 3. 국가별지역관리시스템분석 본장에서는지역관리시스템의운영체계에대하여각국의사례를대상으로비교분석하였다. 국가별지역관리시스템의개요에서는도입배경과목적에대해살펴보았고, 운영체제분석에서는세부적항목을구역지정및조직구성, 재원확보, 주요활동으로구분하여각사례별특성을도출하였다. 3.1 국가별지역관리시스템의개요국가별지역관리시스템의개요는대표적인지역관리시스템인 BID, TCM, AM에대해도입배경및목적, 개념에대하여살펴보았다. 1) BID 미국에서 BID는 1970년대교외화가가속화됨에따른중심시가지공동화와쇠퇴가발단이되어나타났다. 도시의확대성장에따라도심부에서인구감소, 범죄증가 TCM 에대한연구로는南部繁樹 (2005) 에의한지역관리시스템의분류와 TCM 의운영체계에대한연구가있다. AM 에대한연구로는エリアマネジメント推進マニュアル検討会 (2008) 에서각사례지역의운영현황및성과에대해다루고있다. 남진은 (2002) AM 을유형별로분류하고각유형별운영체계분석과시사점을제시하고있다. 8) 東京都建設局市街地整備部工事調整課 (2003) 는시오도메지구에 BID 제도도입을위한연구를실시하였고, 吉野国夫 (2003), 樋口明彦 (2003), 東崎正哲 (2004) 는 BID 와 TMO 비교를통해 TMO 제도의개선방안및시사점에대한연구를실시하였다. 국내에서진행된연구로는이삼수 (2007) 는 AM 의운영체계분석을통해국내새로운지역관리및운영에대한필요성과시사점을제시하였고, 김도년 (2008) 은 AM 을단계적으로분석하여국내도시여건에맞는지역관리를구현하기위한시사점을제시하였다. 또한이운용 (2008) 은도시재생수법으로서 BID 의국내적용에대한연구를실시하였다. 9) 김철영 (2008.11) 은상업지역에서자주협정의역할과개선방안에대해제시하였고, 배웅규 (2005), 이성창 (2006) 은도시정비에있어참여주체의역할에대해연구하였다. 등에의한시설의공동화, 커뮤니티의붕괴등의슬럼화현상이발생하고, 그결과부동산가치의하락에따른세수입감소등의도시경제 사회전반에심각한문제가발생하였다. 문제의해결을위해 1960~70년대에는연방정부주도로건물, 시설물등의물리적환경을개선하는사업들을실시하였으나중심시가지활성화에있어서실효를거두지못했다. 70년대후반부터는 성장관리정책 이나 커뮤니티재생 을중심으로하는시책을전개하였다. 이에따라주민들도 70년대후반부터지역문제에본격적으로대처하여주민주도의지역재생관리를시행한것이 BID의시초가되었다. BID는다양한도시문제의해결을통한기성시가지활성화를그목표로하고있다. BID는지역마다다양한명칭으로사용되고있으나 10), 공통적으로 특정지역에서시가행사는서비스와별도로지역발전을위해지역주민이자발적으로지역서비스를실시하는것을가능하도록만든구조 로정의할수있다. 이는특정지역을대상으로강제적으로징수한부담금을기초로지역의유지 관리를실시하고, 그재원을지구내사업자로부터확보하도록주법으로인정하고있는제도이다. 2) TCM 영국에서는 1970년대까지지자체의토지이용정책으로기존상권보호를위해소매업의총면적을제한함에따라대형점포의신규입점이용이하지않았다. 그러나 1980년대이후규제완화정책에따라신규입점조건이완화되면서경쟁적으로소매업개발을허용하였다. 그결과 1980년대중반이후각도시의중심시가지에공점포, 공터, 단기임대점포, 폐허등이급속히증가하는문제가발생하였다. 이에대한대응으로 1980년대초반에중심시가지쇠퇴를해결하기위하여몇몇개인이모여조사와회의를진행하면서구체적인문제해결을위한조직을만들기시작하였다. 즉중심시가지상권의매력을유지하고발전시키기위해대형쇼핑센터의장점을도입하고자 TCM이생겨난것이다. 이후미국의 BID나 NMSP의성과를근거로 1990년대부터본격화되었다. TCM은지원조직인 ATCM(Association of Town Centre Management) 11) 의설립과 PPG6(Planning Policy Guidance Note 6) 12) 의개 10) BID 는지역에따라특별개선지구 (Special Improvement District), 특별과세지구 (Special Assessment District), 사업환경지원지구 (Business Assistance District), 사업환경개선지구 (Business Improvement Zone), 특별사업지구 (Special Services District), 사업환경개선지구 (Business Improvement District) 등의명칭이사용되고있다. Houstoun, Lawrence O.jr,(2003), "BIDs : Strategy Improvement Districts", Urban Land Institute 11) ATCM (Association of Town Centre Management) 은전문가, 단체, 기업, 행정이협력해 1991 년 TCM 의활동을지원하기위해설립되었다. 12) PPG6 은중심시가지상권에영향을미치는대형소매점의개발에대한정부지침으로 1988 년에발표되었다. 주요내용은중심시가지상권의기능저하는지역경제를악화시킬우려가있기때문에총매 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월 215
김도년 이성창 송승민 정에의해, 교외대형점포개발을방지할수있게되면서급격히확대되었다. TCM은 조직을구성하여 Town Centre 라불리는중심시가지활성화를위해행해지는활동 을지칭한다. 처음에는영국의특정사회단체나행정이중심이되어임의의파트너십형태로시작한것으로정형의구조를가지지않는유연한지역관리활동을총칭하는것이었다. 3) AM 일본의지역관리움직임은 21세기경제의국제화에의해국가간의경쟁과지역간의경쟁이격화되면서활발해졌다. 국제화에대응하여대도시중심부에서지역의경쟁력과매력을높이기위한움직임들이나타나게됐다. 그과정에서지역경쟁력을높이기위해개발에만의존한활동만으로한계가있음을인식하고지역관리가지역의매력을높이는데중요하다는점을인식하기시작하였다. 이에개발과지역관리를연계한움직임이민간기업을중심으로취업자, 시민, 주민등지역관계자들의참여에의해이루어졌다. 특히도쿄를중심으로한신규건설에있어공공공간의정비나, 개별개발에대한유도 조정뿐만아니라지역의지속적인발전을위한시설의유지관리나홍보활동, 문화활동등을행하는지역관리가활발히이루어지고성과가나타나고있다. 비고도입배경목적 BID TCM AM 표 1. 국가별지역관리시스템의도입배경및목적 - 교외화에따른중심시가지공동화와쇠퇴 - 다양한도시문제발생에따른부동산가치하락과세수 입감소 - 공공재정파탄에의해지역서비스저하 - 대형소매점의신규입점에따른중심시가지쇠퇴 - 중심시가지에공점포, 공터, 단기임대점포, 폐허등이급속히증가 - 경제의국제화에의해국가 간의 경쟁과 지역 간 경쟁 격화 - 개발에 의존한 도시경쟁력 강화에한계를느끼고, 지역 관리가지역의매력을높일 수있다는점을인식 - 여러가지도시문제해결을위한기성시가지활성화 - 안정적인재원확보와민간이주도가된지역관리실시 - 중심시가지 상권의 매력을 유지하고 발 전 - 대형쇼핑센터의장점 을도입 - 국제화에 대응하여 지역 경쟁력과 매력 증가 - 지역관계자들의참여 에의한지역관리 - 지역의지속적인발 전을 위해 개별개발 에대한유도 조정 3.2 국가별지역관리시스템의운영체계분석 3.2.1 구역지정및조직구성 (1) BID BID의구역은가능한한상업, 업무지역으로국한하여 장면적 2 만m2이상의대형소매점은반드시기존상권의중소소매업에대한영향조사보고서를입정예정인지차제에제출하도록하였다. 백인수 (2004), 중소유통업의현황과지역상권활성화방안, 산업연구원, p.43 주거, 공공건물등은포함되지않도록한다. 구역경계는검토되는상업, 업무지역내토지소유주와상인들의동의에의해결정되며, 공공은구역경계의설정에필요한기술적지원과함께 BID구역을승인한다. BID구역으로지정된지역은 BID 관련사업지역이며과세대상지역이된다. BID의조직은크게계획단계와운영단계 13) 로구분할수있다. 계획단계에서는예비계획의수립과주민의견수렴, 공공과의협의등을위한추진위원회를구성한다. 추진위원회는토지소유자와상인들의지지를얻어조직할수있으며, 지역사회발전에기여한경험이있는지역대표단체가담당한다. 시당국은비즈니스서비스과 (DBS : Department of Business Services) 를두어 BID계획수립및운영을위한자문, 행정적기술적지원, 시행과정기록등을지원하고있다. 운영단계에서는의사결정기관인이사회와실행추진기관이조직되어활동을한다. 이때조직들은행정을포함한특정주체로부터독립하여지역에적합한지역관리가가능하도록 BID지역내거점을둔 NPO 단체가맡는다. 이사회는선거에의해선출되며구성원의과반수이상은지역내토지소유자로구성되고, 1인이상의사업가대표와주민대표도참가하고있어야한다. 또한시공무원들도다른참가자들과동등한입장에서구성원으로참여한다. 실행추진조직은시공무원, 주거지역세입자, 토지주등의대표로구성되는 NPO 조직으로전문지식과노하우를가진전임의경영인을일정급료를지불하여고용하고, 다른구성원은파트타임인력이나정부에의한파견자, 자원봉사자로구성된다. (2) TCM TCM의지정구역은엄밀하게정해져있는것이아니고, 영국의도시중 Town Centre 라불리는중심시가지나도시에따라서는특정공업지재생, 교외지재생을위한수단으로이용되는곳도있다. TCM의조직은단계적으로운영이된다. 1단계에서는중심조직이설립되는데 TCM의초기단계부터관련되어온자치단체, 민간기업의중요인물들이운영방침등을협의하여결정하고, 2단계에서는타운센터에관련되는모든주체가참가하여업무내용별, 또는전체토의를실시하여활동계획을책정하여실시한다. 운영조직은지자체, 민간사업자, 상공회의소, 지역시민단체로구성된파트너십또는주식회사의성격을띄고있다. 14) 관민파트너십에의한의사결정기관인임원회에서 13) BID 는보통계획, 승인, 운영, 평가의 4 단계를거쳐시행이된다. 하지만운영조직의측면에서는 BID 지정을위한계획과승인과정을담당하는조직과 BID 지정후실질적인지역관리를실시하고평가하는조직으로구분할수있기때문에본연구에서는계획과승인을계획단계로운영과평가를운영단계로구분하여조직의구성과특성을살펴보았다. 14) TCM 의 45% 는반관반민, 26% 가지자체주도, 19% 가완전지자체운영, 10% 가민간주도의성격을띄고있다. 중소기업협동조합, 216 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월
기성시가지활성화를위한지역관리시스템도입에관한연구 최종적인의사결정을하고, 타운매니저가관민의중간역할을담당하여운영하고있다. 타운매니저는계획가에서부터일반상인출신자까지다양하다. 하지만회사조직은특정지역의매니지먼트를실시하고, 직원을고용하고, 수익을창출해야하기때문에관민파트너십이미리확립되어있어야한다. TCM 운영에깊게관련된중심조직은중심시가지운영에큰영향력을지니는중심자본제공자를중심으로구성되고있지만, 매니저의노력과역량에따라다양한주체가참가하고있어매니저의역할이매우크다. (3) AM AM의구역지정에대한정해진기준은없으나일반적으로재개발지역에서는개발범위가구역으로지정이되고, 기성시가지에서는주민들의합의가이루어진지역을구역으로지정하여경계를명확히하고있다. 조직은그특성에따라지권자협의체 (Coordinator), 관민협력조직 (Cooperator), 하드웨어관리조직 (Hardware Management), 소프트웨어관리조직 (Software Management) 로나눌수있다. 15) 각조직들의특성을살펴보면지권자협의체는개발과관련된여러주체를하나의조직화된형태로설립되며, 계획초기의다양한요구를정리하여계획방향성과미래상을설정하는것을목적한다. 조직에참여하는구성원은대부분토지및건물소유자이거나입주자로이루어진다. 관민협력조직은민간지역관리활동을공공이지원이나협력하기위한목적으로설립된다. 구성주체는토지소유주와입주자대표, 지권자협의체등민간부문과동경도, 자치구등공공부문으로이루어진다. 하드웨어관리조직은지구전체의물리적환경과개발과정에서만들어진기반시설을개선및유지관리하기위해설립된다. 구성주체는대부분민간부문의지구내기업과주민으로이루어지며, 제 3섹터, 주식회사등의형태로공공이출자를통해지원하기도한다. 소프트웨어관리조직은지역활성화, 교류촉진활동을통해지역의매력을높이기위한목적으로설립되면, 구 성주체는민간과공공부분뿐만아니라방문자, 전문가, 취업자, 임대인등일반시민계층으로확대되고있다. 3.2.2 재원확보 (1) BID BID의재원은주법에근거한 BID 특별세에따라활동자금을지구내자산소유자로부터강제적으로징수하고있다. 과세의원칙을정하여 16) 공정하고적정수준의과 중심시가지상권활성화를위한기본방향, 중소기업협동조합, 2003 15) AM 조직에대해서는다양한유형의분류가이뤄지고있으나, 본연구에서는 김도년, 이성창, 박희윤, 이상묵, " 대규모개발프로젝트에서의 ' 지역관리시스템 ' 에관한연구 ", 대한건축학회논문집계획계제 24 권 2 호 에따라분류하고그특성을정리하였다. 16) BID 의과세는 1 장기사업및고용인력유지등을위하여중 장기적예산지출을감안한과세, 2 제공되는편익에비례하여과세, 3 공평하고주민이충분히부담가능한정도의과세, 4 도심공공환경의질및기능향상에기여하여야함을원칙으로하고있다. 세가이루어지도록하고있지만과세방식에있어서는지방정부와 BID에자유재량권을부여하고있다. 과세기준은재산가치에의한과세, 토지면적에의한과세, 접도길이에의한과세등다양한방법을적용하고있지만부동산소유자의고정자산세라는공통점을지니고있다. 세금징수는이사회에서책정한예산안에따라시에서세금징수후전액 BID로환원하는구조로되어있다. 세금징수외에도보조금이나기부금, 사업수익을통한재원확보도이루어지고있다. BID는사업및활동기획후예산을책정하고시행하는선기획 후예산방식으로운영이되므로예산부족에따른사업지연을막을수있고, 장기적인사업시행이가능하다. (2) TCM TCM의재원은중심자본이라불리고대규모소매업, 은행, 부동산등민간기업과자치단체, 대학등의출자에의해대부분조성이된다. 17) 재원의대부분은중심자본에의존하지만개별프로젝트에있어서는소규모사업자들로부터의출자도있다. 그러나극히한정된경우이고, 매니저가직접필요성을설명하고모금하는등의노력을필요로한다. TCM 운용자금은고정적이지않아사업의일관성과지속적인유지가힘들고, 무임승차하는사업자가증가하는문제점을발생시켰다. 이후 TCM의활동에서사업활동자금확보가중요과제임을인식하여 1998년에 BID의도입을전제로한조사연구를실시하였다. 그결과 2001년 4 월에 BID의도입을정식으로발표하였고, 2002년 6월에 22개도시를대상으로파일럿사업을개시하여 2004년 9월에 BID법(The Business Improvement District Regulations)' 이국회에서가결되어시행되고있다. (3) AM AM의운영자금은회비, 부담금, 공공위탁금, 매칭펀드, 사업수익 18) 등다양한방식으로확보되고있다. 19) AM이정착되면서공공위탁금비율은낮아지고사업수익비율이높아지고있다. 20) 유형별로살펴보면지권자협의조직과관민협력조직은재원의대부분을회비에의존하고있 17) 단체들의출자 ( 부담금 ) 외에도 EU의 Structure Fund 보조금, 중앙정부의 Challenge Fund, 지자체의지방세및지방교부세교부금등에의해조성되지만민간출자에의한비율이높다. 백인수, 앞의책, p.44 18) AM에서는주차장관리, 열공급등지역서비스제공, 각종이벤트및프로모션, 점포운영, 광고등의수익사업을통해얻은사업수익을제원의일부로활용한다.( 김도년, 이성창, 박희윤, 이상묵, 앞의책, 대한건축학회논문집계획계제 24권 2호, 2008.2 p.280) 예를들어 OMY 매니지먼트협회에서는시찰회나가이드, 강연회, 세미나를통해수익을얻고있다. 2006년에는 1600만엔의예산중약 150만엔을시찰회를통해, 약 100만엔을세미나를통해확보하였다. エリアマネジメント推進マニュアル検討会 (2008), " 街を育てる-エリアマネジメント推進マニュアル ", 株式會社コム ブレイン, p.115 19) 회비는조직구성원이회칙이나정관에따라회원들이정해진원칙에따라부담하는방식이고, 부담금은구성원 ( 혹은기업 ) 이조직활동자금의일부를제공하는방식이다. 위탁금은공공이정비한기반시설에대한관리운영을민간에게위탁하며제공하는재원을의미하며, 매칭펀드는공공이민간에예산을지원하는경우민간조성자금과비례하여제공하는재원을의미한다. 20) 시오도메지구의지역관리조직인중간법인타운매니지먼트의설립초기재원은공공이 2억엔을민간이 1억엔을담당하였으나, 매칭펀드도입과사업수익의증가에따라공공이 1억엔, 민간이 1억엔을부담하고사업수익 1억엔을합해 3억엔의예산을집행하고있다. 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월 217
김도년 이성창 송승민 고, 하드웨어관리조직은민간부담금과공공위탁금에의해지역관리를실시하고있다. 소프트웨어관리조직은다른조직들에비해사업수익이차지하는비율이높게나타났다. 그러나최근에는운영비확보가안정적이지못해지속적인유지 관리에어려움이있어서, 시오도메에서는 BID제도도입을추진하고있다. 3.2.3 주요활동 (1) BID 국제다운타운협회 (International Downtown Associate, IDA) 에서는 BID 주요활동으로지역유지관리, 안전, 소비자마케팅, 상점유치및관리, 공공공간관리, 주차및교통관리, 도시설계, 지역사회서비스, 전략계획수립, 가로환경개선및관리의 10항목을제시하고있다. 주요항목별로살펴보면 BID 규모에따라주요활동이차이를보인다. 연간 4~5만불의예산을소요하는소규모 BID는주로직접적인매출증진에초점을맞춘판촉, 특별이벤트, 공동광고, 마케팅등의활동을주로하고, 연간 1백만불 ~3 천만불정도의예산을사용하는대규모 BID는공공공간개선및관리, 보도청소, 안전요원배치, 가로환경개선사업등지역유지관리와안전에관계된활동들에우선실시하고있다. BID의분류에따라차이를보이고있지만일반적으로 BID에서는안전과청결등물리적환경개선을위한활동을우선시하고있고다음으로지역경쟁력과매력을올리기위한활동을실시하고있다. 이러한 BID 활동은전통적으로지자체가담당하는업무의일부이며, 이에대한평가에서도평가항목을구체화하고정량화된목표치를설정 21) 하여 3~5년마다 BID의성과를객관적으로평가하고지속여부를결정한다. 22) (2) TCM TCM의주요활동은운영조직의성격에따라차이를보이고있지만대부분의조직이소비자마케팅과상점유치에중점을두고있어지역상권활성화를중점에둔활동이이루어지고있음을알수있다. 운영조직의성격에따른특성을살펴보면파트너십과지자체, 주식회사의형태를띠는지역은공공환경과가로환경개선활동이두드러졌다. 반면임의단체는지역사회서비스와지역계획과관련된활동이주로이루어졌다. (3) AM AM에서는계획, 개발, 유지관리단계에서다양한활동들이이루어지고있다. 개발계획단계에서는지역주민의의견수렴과미래상설정, 마스터플랜작성을위한활동 21) BID의목표는매우구체적이고, 모두수치화가가능하도록수립하고있다. 예를들어상점유치목표, 공실률, 매상, 범죄건수, 관광객수, 취업자수, 매력도 ( 방문자앙케이트 ) 등이있다. 吉野国夫 (2003), " アメリカの都心部活性化組織と日本のTMOのあり方 ", 再開發硏究 No.16, 22) BID는설립후에도빈번하게자료의제출이나보고서작성을의무화함으로써공공의감사기능을두고있다. 이것은강력한권한이부여된 BID가지역에주는영향력을고려하여, 운영체계의신뢰성, 지역서비스계획의타당성, 지역상업자나주민의이해와지지, 또는운영의투명성등을담보하기위한조치이다. 들을실시하고, 개발단계에서는보행로와주차안내시스템등의기반시설설치와안내표지설치, 주차장및공원등공공시설조성에관여한다. 유지관리단계에서는공공시설과기반시설의유지관리뿐만아니라지역활성화를위한이벤트, 홍보등의활동도실시한다.( 표2 23) 참조 ) 관리계획 물리적환경개선 지역경쟁력및매력증진 표 2. 국가별지역관리시스템의주요활동비교 BID TCM AM 규모 운영조직성격 개발단계 주요활동파트너십, 유지소규모대규모임의계획개발지자체, 관리 BID BID 단체단계단계주식회사단계 미래상설정 도시설계 전략계획수립 지구내환경관리 안전 공공공간관리 가로환경개선 교통 소비자마케팅 상점유치및관리 이벤트 공동광고 지역사회서비스 정보제공 -우선 ( 중점 ) 시행, -보통, -적거나시행안함 3.2.4 소결 1) 구역지정및조직구성 BID와 AM은구역지정에대한기준은없지만구역경계는명확하게정하고있다. 반면 TCM은구역경계가명확하지않다. 구역경계의명확성은주요활동과재원에영향을준다. 구역경계가명확한 BID와 AM은적용지역이명확하기때문에지역특성을반영한지역관리들이이루어지고있다. 그리고명확한경계설정에의해 BID에서는과세대상이뚜렷하고공정한기준에의해과세가가능하게하고, AM에서는회비를내는회원을명확히할수있어회비를통한재원마련이용이하다. 반면 TCM은명확한경계구분없이중심시가지를대상으로넓은지역에걸쳐지역관리가이루어지기때문에지역성을중시한활동보다는상권강화및중심지역할강화를위한활동이주로이루어진다. 조직구성은계획단계와운영단계로나눠볼수있다. 계획단계에서는 BID, TCM, AM 모두에서지역주민의의견을수렴하고구역을지정하는과정을담당하기위한주민협의체를구성한다. 이때공공은구역지정을위한자문, 행정적지원등의지원자역할을한다. 운영단계에서는의사결정기관과실행추진조직이설립된다. 운영단계에서공공은주로전문가지원과운영평가를실시한다. 그밖에도 BID에서는정부가특별세과세를담당하고, 23) 서울특별시 (2001) 기성상업지환경개선도시설계, 南部繁樹 (2005) 앞의책, 김도년외 (2008) 앞의책, BID 홈페이지, ATCM 홈페이지의내용을토대로유사항목끼리묶어서정리하였다. 218 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월
기성시가지활성화를위한지역관리시스템도입에관한연구 TCM에서는공공이의사결정에직접참여한다. BID와 AM의의사결정조직은지권자와주민이중심이되어구성되고, TCM은관민파트너십형태로운영된다. 이와같은차이에의해 BID와 AM은관리계획수립에있어서지역주민의의견을최대한반영할수있는반면, TCM 은공공의영향에서자유로울수는없지만공공이진행하는사업과연계하여지역관리계획을수립하는데용이할수있다. BID의실행추진조직은지역에거점을둔 NPO단체로설립이되고 TCM과 AM은주식회사, 제 3섹터, NPO 등과같이다양한형태로설립이된다. 최근 TCM과 AM에서공공과지역내영향력이큰조직들의간섭을최소화하기위해 NPO 형태의독립된조직을목표로하고있다. 외부의영향력을최소화함으로써지역주민의자치의식을향상시킬수있고지역내에서발생하는요구에빠르고적절하게대응할수있다. 비고조직구성계획단계운영단계 BID 1단계 2단계 TCM 계획-개발유지관리 세의특성을지니는반면, 영국 BID는사업자에게세금을부과하는사업세의성격을띄고있다. 따라서상업지구와같이토지소유관계가복잡하고, 지역관리에의한이익의주된수혜자가사업자인지구에서는영국 BID와같은사업세방식이적절하고, 대규모건물과기업들이밀집한업무지구에서는토지소유주에게세금을부과하는미국 BID의징수방식이유용하다. TCM은재원의대부분이부담금을통해마련된다. 구역지정이명확하지않아부담자가불명확하고일부단체나기업에한정되어있어경제 사회적상황에영향을많이받고강제성도약하여재정의안전성이떨어진다. 또한부담금을제공하는단체들에의해활동에영향을받을가능성이높다. AM은지역특성에따라회비, 부담금, 사업수익등다양한방법으로확보가되고있고, 일부공공에서실시하였던활동에대해서는위탁금을제공하여민간에서실시하도록하고있다. 다양한방법을이용하여안전성을높이고있으나영향력있는기업과공공의간섭을최소화하고, 다양한이해관계자들의의견을반영하기위해서부담금과공공위탁금의의존도를낮추고, 회비와사업수익의비율을높여나가고있다. 최근에는보다안정적인재원확보를위해, 영국에서는 2004년 BID를도입하였고일본시오도메에서 BID 법안을추진하고있다. 지역관리에있어예산책정방식은주요활동에영향을준다. BID에서는선기획 후예산의방식으로재정이운영되므로예산부족에따른사업지연을막을수있고, 장기적인사업시행이가능하다. 반면 TCM, AM과같은정해진예산에맞춰사업을기획하는선예산 후기획방식의재정운영에서는예산에맞춰활동이선택적으로일어나기때문에예산부족으로인한사업중단위험성을줄이기위해단기사업이중심을이룬다. AM 비고 재원확보 BID 그림1. 각지역관리시스템의조직구성 2) 재원확보지역관리시스템을안정적이고지속적으로유지하는데있어재원확보가중요과제중하나이므로각시스템의재원은안정성의측면에서바라볼수있다. 재정확보의안전성은부담대상의명확성과부담의강제성에영향을받는다. BID의재원은법제도에의해징수되는특별세로과세구역이명확하고제도적으로강제성을띄기때문에안정적으로확보된다. 과세기준은미국과영국이차이를보인다. 미국 BID는토지소유주에게세금을부과하는고정자산 TCM AM 그림 2. 각지역관리시스템의재원확보 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월 219
김도년 이성창 송승민 3) 주요활동 BID, TCM은개발이후혹은기성시가지에서지역관리활동을실시한다는공통점을지니지만세부활동에서는큰차이를보인다. BID는설립목표인지역환경개선을위한활동들이주를이루고있다. 이를위해청결유지, 안전등지역의물리적환경개선을중점적으로실시한다. 하지만소규모 BID에서는적은예산으로시행이가능한마케팅, 이벤트와같은지역경쟁력을높일수있는활동을중심으로실시하고있다. TCM은지역상권회복이라는설립목표에따라소비자마케팅, 상점유치및관리, 가로환경개선및관리활동에무게를둔중심시가지활성화와상권강화를목표로한활동을중시하고있다. AM은계획-개발-유지관리전단계에거쳐일괄적인지역관리시행을목표로계획단계에서는미래상설정과도시설계와같은계획수립에참여하고, 개발단계에서는공공이조성한시설물들의관리, 지역안전등물리적환경개선을주로실시하고, 개발이후유지관리단계에서는지역경쟁력과관련된마케팅, 광고, 이벤트등을중점적으로시행한다. 구분특성구역 - 구역경계가명확하여지역특성반영이용이하고지정과세대상이명확함및 - 계획단계에서추진위원회구성조직 - 운영단계에서 NPO법인이지역관리계획및실행하구성여외부영향력에서자유롭고자치의식향상 - 법제도에의해특별세징수 안정적재원확보 BID - 미국은재산세형식으로업무지역, 영국은사업세재원형식으로상업지역에적절 - 선기획 후예산방식재정운영으로장기적사업진행에용이 - 지역의물리적환경개선을주로실시주요 - 소규모 BID에서는적은예산으로시행가능한마케활동팅, 이벤트등이주요활동구역 - 구역경계가불분명하여지역성보다상권강화와중지정심지역할강화가주목표임및 - 중심조직에의해운영방침결정조직 - 관민파트너십형태로실행추진조직이운영되어공공구성사업과연계한사업용이 NPO법인화추진 - 재원의대부분을부담금으로확보하기때문에경 TCM 제 사회적상황에영향을많음 ( 불안정 ) BID 제재원도도입 - 정해진예산을가지고활동을기획하기때문에단기적활동이주를이룸주요 - 중심시가지활성화와상권강화를위한활동에중점활동구역 - 구역경계명확하여지역특성반영이용이하고회지정부부과대상이명확함및 - 주식회사, 제 3섹터, NPO 등다양한형태로조직조직구성 외부영향을최소화하기위해 NPO 법인구성추진 - 지역특성에따라다양한방법으로재원확보 AM 재원 - 회비와사업수익의비율을높여자립도향상 - 재원의안정적확보를위해 BID도입검토중 주요활동 표 3. 국가별지역관리시스템의특성종합 - 계획 - 개발 - 유지관리까지일관된지역관리실시 - 개발이후에는지역경쟁력과매력을높이는활동에중점 4. 지역관리시스템의국내도입에있어서적용가능성 우리나라에서도기성시가지활성화에있어서지역관리의필요성을인식하고잠재력이높은상업지역들을대상으로환경개선사업들이시도되었다. 본장에서는국내상업지역의일반적인현황과그동안시도되었던사업들을바탕으로상업지역에서지역관리시스템의도입을위한단계적방안을제시하고자한다. 4.1 지역관리시스템의국내도입단계별개요단계별적용모델을다음과같이 3단계로제시하여, 각단계별특성및현안, 해결방안, 주민의식의변화에대해살펴보았다. 1) 현황현재우리나라의대다수상업지역은상가번영회와같은상인조직이주민협의체로서역할을수행하고있다. 그러나다양한자치조직들이존재 24) 하여지역의견수렴에어려움이있다. 또한지역주민전체가아닌특정대상을회원으로하고제도적으로인정을받은단체가아니기때문에대표성도떨어진다. 상업지역은대부분임대상인들이많기때문에주민들이자주변하고, 지역차원에서주민의식고취를위한활동들이없어지역에대한애착과커뮤니티에대한인식도낮다. 또한공공부분에대한환경개선은행정의역할이라는인식이주를이루고있기때문에지역관리의필요성에대해서부정을하는주민들은거의없으나그실행에있어주민부담과지권자협력을필요로하거나기득권을제약해야하는경우가생기면많은반대에직면하게된다. 2) 1단계 1단계는지역관리의초기단계로현재의다양한상인조직의의견을수렴하고여러자치조직을통합할수있는주민협의체 25) 를조직하는단계이다. 그동안우리나라에서도상업지역을중심으로 1단계에해당하는시도들이있어왔다. 그대표적인사례가주민참여환경정비형지구단위계획이다. 대상지역에서는기존의여러자치조직을하나로묶을수있는추진조직이구성되고주민약속에의한지역관리를실시하였다. 지역관리의일환으로실시된주민참여환경정비형지 24) 성신여대입구거리에는 지역발전회, 상가번영회, 주민협의체, 지도육성회, 부녀회, 새마을회, 선도위원회, 방범위원회 등과같은다수의자치체가조직되어있었다. 이에 지역발전회 와 상가번영회 와대상지상가주들로구성된 하나로환경관리위원회 를조직하여환경개선사업을시행하였다. 서울특별시 (2002), " 기성상업지환경개선을위한기본설계 < 성신여대입구거리 >", p.22 25) 광진구노유거리는 노유거리가꾸기주민위원회, 이태원로는 이태원로가꾸기주민위원회, 성신여대입구거리에는 하나로환경관리위원회, 이화여대입구거리에는 주민협의회 ( 가칭 ), 명동상업가로에는 명동가꾸기운영위원회 가조직되어공공과함께환경정비계획을수립하고주민약속이행의감시와지도를실시하였다. 220 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월
기성시가지활성화를위한지역관리시스템도입에관한연구 구단위계획은가로환경개선에있어서는가시적인성과를거두었으나운영에있어서다음의몇가지한계를나타냈다. 첫째, 공공이사업을주도하고주민참여를유도하는방식으로사업이진행되어주민들의지속적인참여가이루어지지않고관심부족으로사업이단발성으로끝나고있다. 둘째, 주민약속이규범적인성격이강해위반에대한규제조치가없고, 운영을담당할전담조직을두고있지않고주민대표와담당공무원교체에따른인수인계가잘이루어지지않아실효성이떨어지고있다 26). 이와같은문제점들에대응하여명동지구단위계획에서주민약속운영의실효성을위해상업가로구역내에서건폐율완화를받고자하는경우에대한조건으로활용하도록하고, 이를별도의협약서와함께사전심의시제출하도록도시관리계획에서결정하여법적효력을갖도록하는시도가이루어지고있다. 1단계에서는지역관리계획에주민의견의반영되고주민약속을수립하고이행하며, 환경개선사업의성과를보임에따라주민들의지역관리에대한관심이증대되고, 주민 에게도지역관리에대한책임이있음을인식하기시작한다. 3) 2단계 2단계에서는본격적인지역관리를실행할수있는법적기구로서지역관리기구 27) 를설립한다. 지역관리기구의설립을통해주민협의체단계에서지역관리계획수립참여와주민약속이행등소극적인참여에머물던지역관리에서벗어나주민이중심이된기구를통해그동안공공에서시행해오던가로환경개선등의공공서비스를직접수행함으로써적극적이고지역에적합한지역관리가가능하다. 또한공공에는전담조직을설치하여지역관리의지속성을높인다. 우리나라에서는아직까지 2단계유형의시도가없었기때문에국내적용에있어서문제점파악에어려움이있다. 하지만외국사례를살펴보면독립적이지못한조직구성으로인해공공정책이나영향력있는회원등외부조직의영향에서자유로울수없다는한계가나타날수있다. 또한재원확보의제도적장치가마련되어있지않아무임승차가발생하는등안정적재원마련에어려움이있다. 표 4. 지역관리시스템의국내도입단계별개요 특성 현안 의식변화 현황 1단계 2단계 3단계 주민협의체조직을통해지역의 지역관리단체를 NPO 지역관리기구를설립하여견수렴혹은주식회사와같이주민이중심이된지역관 지역관리계획과정에참여및의독립된성격으로변화리실시 다수의상인조직견제시 BID와같은제도적인 주민약속의지속성과실현 주민약속수립과이행을통해재원확보방안도입을위한제도적기반마련지역관리에주민참여와관심 외부인을대상으로다 공공에전담기구설치유도양한활동실시 지역관리에대한주민참여가 지역의견수렴소극적인범위에그침어려움 지역관리기구가공공이나 공공이사업을주도하고주민의 지역관리차원의외부조직의영향에서자유참여를유도하는방식으로진행활동이이뤄지지롭지못함되어지속성떨어짐않음 재원확보의제도적장치 주민약속을뒷받침할규제조치 지역차원의주민미비로안정적재원마련가없고, 운영을담당할전담조의식고취를위한어려움직이없어인수인계가잘이루활동부족어지지않아실효성이떨어짐 지역관리의주체가주민임 지역에대한애정 지역관리에대한주민관심과 지역홍보, 이벤트등을인식이적고주민의식참여증가으로방문객, 관광객 지역의경쟁력과매력상약함 주민에게도지역관리에대한책등도지역에대한관승이개인에게도직접적인 공공부분개선은임이일부분있음을인식심을가지고의견제이익이될수있음을인식공공의몫으로인 공공부분개선은공공의몫으로시, 자원봉사등지역 지역에대한관심증가하식인식관리에참여고주체성강화원인결과, 현안해결책 26) 자주협정의원활한운영과자주협정의실효성을높이기위해서는무엇보다도이를운영하는주민위원회와관련담당공무원의역할이중요하다. 그러나시범지역 5 곳 ( 노유거리, 이태원, 성신여대입구거리, 이화여대입구거리, 명동상업가로 ) 중 3 곳이담당자교체가이루어졌고이중 2 곳은자주협정에대한정보전달이부족하게나타났다. 또한주민대표가교체된 4 곳중 2 곳에서는주민약속의인수인계가제대로이루어지지않고있다. 김철영, 배웅규 (2008.11), 상업가로정비에있어서 자주협정 의역할과개선방안에관한연구, 대한건축학회논문집계획계제 24 권 11 호 27) 경관법 14 조에서경관사업시행을위한법적기구로서 경관사업추진협의체 에대해규정하고있다. 경관사업추진협의체는경관사업의원활한추진을위해지역주민, 시민단체, 전문가, 공무원등으로다양한주체가참여한조직으로경관사업의일관성을유지하기위해설립된다. 이는지역관리조직의설립목적과조직구성이유사여법적기구로서지역관리조직을설립하는제도적기반마련에참고가될수있을것이다. 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월 221
김도년 이성창 송승민 2단계에서는주민이중심이된조직이직접적인지역관리를실시함에따라주민들은지역관리의주체가주민이되어야한다는인식을가지게되고, 지역관리를통해지역경쟁력과매력을높이는것이개인에게도소득이될수있다는점에서지역경쟁력을높일수있는투자로인식하게될것이다. 4) 3단계 3단계에서는주민에의한지역관리가정착되어가는단계로지역관리기구를 NPO단체와같은독립된형태로변화시키고 BID 특별세형태로재원을확보함으로써외부조직의영향을벗어나지역에적합한지역관리를시행할수있고안정적으로재원을마련할수있어장기적인관점에서지역관리가가능하다. 3단계에서는물리적환경개선뿐만아니라지역홍보, 이벤트등방문객이나관광객등을대상으로한활동들도실시되어외부인들도지역관리의주체로참여하게된다. 4.2 각단계별지역관리시스템의운영체계 1) 현황현재대다수상업지역의지역관리에있어서다양한상인조직들에의한의견수렴의어려움과조직의대표성이떨어진다는문제점이있다. 이들조직의재원은조직별로회원들의회비를걷어마련하고대부분의재원은조직의운영자금으로사용이된다. 그러나회비납부에대한강제성이없어무임승차가발생하고여러조직에가입한회원의경우중복으로납부하는문제가나타나고있다. 주요활동으로는각조직마다별도의활동들을실시하여지역전체를대상으로하는집적된관리가이뤄지지못하고있다. 그리고공공시설물유지관리나청소, 안전및보안에관련된활동등의공공서비스는전적으로공공에의존하고있다. 2) 1단계 1단계에서는기존여러자치조직을통합하는주민협의체를조직하고, 공공은협의체의설립과전문가를지원하는역할을한다. 주민협의체조직과정에서주민의적극적인참여가중요하고각조직간이해관계가첨예하게대립될수있으므로충분한시간을두어주민의견을수렴하고전문가및행정기관과의지속적인협의를통하여이에따른의사결정을할수있는조직체를구성하도록한다. 주민협의체의대표는지역의이해관계가적고주민의신뢰를받을수있는전문가로서다양한분야를잘소화할수있는지역의특성을잘아는사람이맡도록한다. 그동안우리나라에서도상업지역을중심으로 1단계에해당하는시도들이있어왔다. 그대표적인사례가주민참여환경정비형지구단위계획이다. 대상지역에서는기존의여러자치조직을하나로묶을수있는추진조직이구 성되고주민약속에의한지역관리를실시하였다. 형성과정은크게두가지유형으로구분할수있다. 첫째, 노유거리, 성신여대입구거리등과같이공공이주민의환경개선의지가강하고사업파급효과가큰지역을시범지역으로선정하여주민참여를이끌어낸경우이다. 둘째, 명동의사례처럼주민들이지역환경개선의필요성을인식하고공공에요구하여공공이지원하는형태이다. 이때공공은주민협의체구성을지원하고법제도정비및정책마련, 재정지원, 주민참여유도, 전문가지원등의지원을한다. 지역관리를위한재원은주민협의체의회비로마련되고이는조직의운영자금으로사용된다. 그외에옥외광고물정비와같은환경개선사업의진행에서있어서공공이지원금을제공하기도한다. 주요활동으로는환경개선을위한계획에참여하고, 사업의추진사항을주민에게전달하고, 주민의요구사항들을파악하여전문가및공공에게전달하는역할을한다. 또한, 수립된지역관리계획에따라필요한부분에있어서는주민약속을수립하고이행이잘이루어지도록홍보및관리기구로서활동을실시한다. 주민약속에의해실시되는활동들은건축물, 옥외광고물등과같은민간건축물유지관리에대한사항들이주를이루고, 가로와같은공공부분의환경개선은직접적인활동이아닌규제적인성격이강하다. 3) 2단계 2단계에서설립되는법적기구인지역관리기구는민간부문의물리적환경개선에서가로환경개선과같은공공서비스까지지역관리전반을담당하는기구로주민대표, 공공, 전문가가참여하는관민파트너십형태의조직이다. 지역관리기구는주민협의체는의사결정기구와실행추진기관을조직하여운영하도록하고, 공공에서사업을위탁받거나지역관리를위한사업을직접진행하므로법적기구화하여운영한다. 조직은주민대표가중심이되어운영되고공공과전문가가지원한다. 이때, 공공에서는필요한행정적지원과전문가자문등을지원하고, 전담기구를설치하여지역관리의지속성과실효성을높이도록한다. 지역관리기구는기존에가로환경개선사업혹은경관사업이이뤄졌던지역들을대상으로시범적으로설치및운영하여국내적용시문제점과해결책들에대한연구가충분히이루어진후단계적으로적용지역을넓혀나가도록한다. 특히지역선정에있어서는주민투표를통해주민의동의를얻어선정하도록한다. 운영재원및지역관리비용은주민협의체의회비와사업수익과같은민간자본과공공에의한위탁금이있다. 또한일본시오도메사례와같이공공과민간이공동출자하여지역의유지관리비용을마련하는방안도적용가능하다. 이와같은재원구조는지역관리를위한비용의일부가민간출자에의해이루어진다는점에서중요한의의를갖고, 자립도를높이기위해사업수익을높이고공공위탁 222 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월
기성시가지활성화를위한지역관리시스템도입에관한연구 금을줄여가는방향으로진행되는것이바람직하다. 지역관리기구는기존의주민약속이행과지역의안전및보안, 청결, 공공시설물관리와같은물리적환경개선을우선적으로실시한다. 구체적인활동으로는공공공간개선및관리, 보도청소, 가로시설물유지관리, 보안과방범활동등이있다. 기존에공공에서일괄적으로실시하였던공공서비스를주민이중심이된기구에서실시함으로써지역의문제에신속하고적절하게대응할수있다. 4) 3단계 3단계에서는지역관리기구를 NPO단체와같은독립된형태로운영하여외부조직의영향을벗어나지역에적합한지역관리를시행하도록한다. 이때공공은지역관리기 현황 1 단계 2 단계 3 단계 표 5. 각단계별지역관리시스템의운영체계 조직구성및유형재원확보주요활동 다수의상가번영회 주민협의체조직 공공주도 민간주도 지역관리기구 - 법정기구 지역관리기구 - NPO 법인 상가번영회회비와부담금 회비 / 일부사업공공지원금 회비 + 부담금 + 사업수익 + 공공위탁금 ( 비중낮아짐 ) BID 특별세 + 사업수익 - 조직별별도활동실시 ( 판촉, 이벤트, 상가관리등 ) - 공공서비스는공공에서담당 - 지역환경개선을위한계획수립 - 주민의견수렴및전달, 추진사항전달 - 주민약속수립과이행 - 환경개선사업 - 공공서비스는공공에서담당 주민약속이행 + 물리적환경개선 - 주민약속이행 - 지역안전및보안 - 공공공간개선및관리, 보도청소 - 공공시설물관리 주민약속이행 + 물리적환경개선 + 지역경쟁력및매력증진 - 주민약속이행 - 물리적환경개 선 - 지역홍보, 이 벤트, 문화활동 등 구의평가및감시, 행정적지원의역할을수행한다. 재원은안정적인재원확보를위해회비와부담금비율을줄여나가고 BID와같은제도의도입을고려한다. 이때과제원칙을정하여공정하고적정한수준의과세가이루어져야한다. 3단계에서는 2단계에서실시하였던지역의물리적환경개선과함께지역홍보, 이벤트, 문화활동, 지역마케팅, 지역정보제공등과같은지역의매력을높이는활동의비중을높여지역주민뿐만아니라방문객, 취업자, 전문가등일반시민들까지지역관리에의견을제시하고참여할수있도록유도한다. 5. 결론최근까지이루어져온공공중심의지역관리는지역특성을반영하지못하고지속성이떨어진다는문제점을가지고있었다. 이에대응하여주민참여환경정비형지구단위계획과같은환경개선에있어주민이참여하는시도들이있었지만근본적인문제해결에한계를보여왔다. 본연구에서는이러한시도의연장선상에서기성상업지역활성화를위한지역관리시스템의국내적용가능성에대해살펴보았다. BID, TCM, AM을비교 분석함으로써단계적개선방안에대해살펴보았고그결과다음과같은시사점을얻을수있었다. 첫째, 지역관리에대한인식부족등의문제에대응하여주민의자치의식향상시키고지역에대한관심을갖도록하는방안을마련해야한다. BID, TCM, AM은주민의강한자치의식과 지역에관계된일들은지역커뮤니티에서담당한다. 는인식을기반으로한다는점에서, 무엇보다지역주민들의관심과참여를높이기위해계획단계에서지역관리의필요성과효과에대한홍보와지원이뒤따라야할것이다. 둘째, 지속적인지역관리를위하여재원마련과조직구성을위한제도적장치가필요하다. 지역관리의지속성을위해서는성숙한주민의식못지않게지역관리시스템이효과적으로작동할수있는안정적재원확보와독립된조직구성이바탕이되어야한다. 셋째, 지역관리의도입에있어우리도시및지역상황에적합한수준을파악하고단계적적용이이루어져야한다. 현재국내지역관리수준은 1단계와그이전단계에서머물고있다. 처음부터무리한적용보다는충분한조사와연구를통해지역여건에맞추어단계적으로개선해나가야한다. 또한도입이후에도주기적인평가를통해지속여부결정과피드백이이루어져야한다. 넷째, 민간활동을지원하고평가및감독하는공공의역할이중요하다. 지역관리의중요성이커지고민간주도로이루어지면서지역관리조직에강력한권한이부여되고영향력이커지고있다. 이에따라지역에적합한관리 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월 223
김도년 이성창 송승민 방향을가이드하고공정한지역관리와투명한운영을위해서조직의운영을평가하고감독하는공공의역할이중요하다. 본연구에서는해외지역관리시스템들의비교분석을통해각시스템들이가지는특성과장 단점을비교하여지역관리시스템의국내적용가능성에대해살펴보았다. 그러나적용대상이외국의상업지역으로한정하고있고우리의지역에바로적용시키기에는한계가있다. 따라서향후특정지역또는유형구분된지역을대상으로보다구체적인적용방안에대한연구가이루어져야할것으로판단된다. 참고문헌 1. 김도년, 이성창, 박희윤, 이상묵, " 대규모개발프로젝트에서의 ' 지역관리시스템 ' 에관한연구 ", 대한건축학회논문집계획계제 24권 2호, 2008.2 2. 김철영, 기성시가지상업가로정비에있어서지구계획과자주협정의병행활용에관한연구, 대한국토 도시계획학회지 국토계획 제 43권제7호, 2008.12 3. 김철영, 배웅규, 상업가로정비에있어서 자주협정 의역할과개선방안에관한연구, 대한건축학회논문집계획계제 24권 11호, 2008.11 4. 남진, 일본대도시도심부에서의지역관리수법과운영실태에관한연구, 대한국토 도시계획학회지 국토계획 제 37권 5호, 2002.10 5. 배웅규, 기성시가지도시정비사업에서의참여주체의역할과협력방안, 주택도시통권제 85권, pp.49-72, 2005.6 6. 이삼수, 일본도시재생사업에서지역의관리 운영체계에관한연구, 서울도시연구제8권제2호, 2007.6, 7. 이운용, 김민경, 이정형, 미국의도시재생수법으로서 BID(Business Improvement Districts) 에관한연구, 한국도시설계학회지 도시설계 제 9권제 2호, 2008.6 8. Houstoun, Lawrence O.jr, "BIDs : Strategy Improvement Districts", Urban Land Institute, 2003 9. 小林重敬, " エリアマネジメント ", 学芸出版社, 2005 10. エリアマネジメント推進マニュアル検討会, " 街を育てる-エリアマネジメント推進マニュアル ", 株式會社コム ブレイン, 2008 11. 南部繁樹, " 欧米の地域再生マネジメント展開とイギリスの動向 ", 日本不動産学会誌, 제19권제1호, 2005.6, 12. 東京都建設局市街地整備部工事調整課, " 汐留土地区画整理事業地区での BID の試み( 地域による自主的な街の管理運営について )", 区画整理, 2003.6 13. 吉野国夫, " アメリカの都心部活性化組織と日本のTMOのあり方 ", 再開發硏究 No.16, 2003, pp.94-97 14. 樋口明彦, ニュ一ヨ一クのBIDに見る新しいコミュニティ ベィスト プランニングの可能性, 都市計劃特輯論文, 2003, pp.45-48 15. 都市構造改革硏究会, 都市再生と新たな街づくり, エクスナレッジ, 2003. 16. 東崎正哲, 米国のBusiness Improvement Districtから見る 日本のTMOへの示唆, 高知工科大學大學院社会システム工学 コ ス修士論文, 2004.1 17. 日本政策投資銀行, 海外の中心市街地活性化, ジェトロ, 2002 17. 서울특별시, 기성상업지 환경개선 도시설계, 서울특별시, 2001 18. 서울특별시, 기성상업지환경개선을위한기본설계 < 성신여 대입구거리 >, 서울특별시, 2002 19. 서울특별시, 명동관광특구 제1종지구단위계획, 서울특별시, 2006 20. 중소기업협동조합, 중심시가지상권활성화를위한기본방 향, 중소기업협동조합, 2003 21. N.Y.C. Department of Business Services, BID Manual, N.Y.C. Department of Business Services, 1999. 22. UK BID 홈페이지, http://www.ukbid.org, 2009.1 23. ATCM 홈페이지, http://www.atcm.org, 2009.01 ( 接受 : 2009. 4. 1) 224 大韓建築學會論文集計劃系제 25 권제 8 호 ( 통권 250 호 ) 2009 년 8 월