ISSN 2234-3458 저널 물 정책 경제 2016년 4월호 Vol. 26 Journal of Water Policy & Economy 기획 특집 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 이기영 경기 硏 합리적 물이용을 위한 체계 구축 문현주 한국환경정책 평가연구원 연구 논문 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 허종완 인천대 노후상수도 개량의 필요성 및 정책 방향 황석태 환경부 지방상하수도 선진화 방안 김길복 한국수도경영 硏 물산업분야 글로벌 리딩기업의 성장전략 김흥식 김상문 충남대 K-water연구원 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) 서진석 송수연 K-water연구원 시사 연구 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 정창구 해외건설협회 Post-2020 신 기후체제 출범의 의미와 시사점 최한주 K-water연구원

CONTENTS 기획 특집 SPECIAL THEMES 05 19 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 이기영 합리적 물이용을 위한 체계 구축 문현주 연구 논문 RESEARCH PAPERS 시사 연구 CURRENT EVENTS 39 53 61 73 83 103 119 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 허종완 노후상수도 개량의 필요성 및 정책 방향 황석태 지방상하수도 선진화 방안 김길복 물산업분야 글로벌 리딩기업의 성장전략 김흥식 김상문 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) 서진석 송수연 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 정창구 Post-2020 신 기후체제 출범의 의미와 시사점 최한주

물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy 기획 특집 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 이기영 * Ⅰ. 물 관리 체제 분석과 문제점 Ⅱ. 바람직한 물 관리 방향 Ⅲ. 물기본법 제정을 통한 패러다임 전환 Ⅳ. 추진 전략 이 논고는 기존의 물 관리 체제 분석을 위해 관련법과 계획 중심으로 분석하고 현장인 지방정부에서 발생하는 문제점을 정리하였다. 바람직한 물 관리 방향 설정을 위해 101명의 물 관리 전문가에 대한 설문조사를 실시한 결과 물 관련 계획이 과다 하고 상충하고 있으며 계획의 통합 필요성이 있다는 결과가 나왔다. 안양천 유역과 수원시 사례는 현장에서 자발적으로 이루어진 통합물관리 성공사례였으나 기존 물 관리 체제의 한계로 더 이상 발전하지 못하는 문제가 발생했다. 이상적인 물 관리 체제 구축을 위한 핵심 키워드로 현장 과 유지관리 를 제시했으며 패러다임 전환을 위한 출발점으로 물기본법 제정의 중요성을 강조했다. 지방정부 관점에서 규제 합리화, 물 관련 갈등의 조정 등 물기본법의 필요성을 제시하였으며, 물 관리 조직, 국가물관리전략 계획, 물 관련 규제 정비, 물산업 육성 등의 내용을 포함하는 물기본법(안)을 만들었다. 물 관리 패러다임 전환과 물기본법 제정을 위해 중앙정부 부처 간, 중앙정부와 지방정부 간의 상호신뢰 회복과 공감대 형성이 필요하고, 일본처럼 여야정치인, 관련 기관과 단체가 참여하는 1년 이상의 장기적인 토론을 통한 의견수렴 과정이 있어야 한 다는 것을 강조했다. 주제어: 물기본법, 지방정부, 현장, 유지관리 등 Ⅰ. 물 관리 체제 분석과 문제점 1. 물 관리 체제 분석 물 관리 체제 분석을 위해서는 법을 우선적으로 분석 해야 한다. 우리나라의 물 관리 업무는 국토교통부, 환 경부, 행정자치부, 국민안전처, 농림축산식품부, 해양 수산부 등 6개의 중앙정부 부처가 관여하고 있으며 각 부처는 법적 근거를 가지고 업무를 수행하고 있다. 물 관련 주요 법 20개는 다음과 같다. 20개의 법에 근거한 국내 물 관련 법정계획은 총 23개 * 경기연구원 선임연구위원, kylee@gri.kr Journal of Water Policy & Economy 5

저널 물 정책 경제 제26호 이다. 국토교통부의 하천법, 환경부의 수도법 과 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 이 기반시설 설치와 관련 된 주요한 사업을 다루고 있으며 이 법들은 각각 3개 이상의 계획을 수립하도록 규정하고 있다. 물 관련 법에 의한 계획을 수립한 다음 해당 기관에서 사업을 집행하는 것이 전형적인 구조이다. 중앙정부에서 수립하는 분야별 기본계획이 중심이 되어 사업의 내용 및 예산 규모를 정하고, 지방정부는 중앙정부의 기본 계획에 의해 해당 지역의 시행계획을 수립하여 집행한다. 기존의 물 관리 체계나 예산 등의 이유로 지방정부가 현장의 필요성에 의해 자율적으로 계획을 수립하고 집행 하는 단계에까지는 이르지 못했다. <표 1> 물 관련 법 현황 구 분 물 관련 법 담당부서 제정연도 국토교통부 환 경 부 하천법 하천계획과 1961 지하수법 수자원정책과 1993 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 친수구역 활용에 관한 특별법 수자원개발과 1999 친수공간과 2010 수도법 수도정책과 1961 하수도법 생활하수과 1966 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 물환경정책과 1990 토양환경보전법 토양지하수과 1995 먹는물관리법 토양지하수과 1995 한강수계 상수원 수질 개선 및 주민지원 등에 관한 법률 낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 영산강 섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률 유역총량과 1999 유역총량과 2002 유역총량과 2002 유역총량과 2002 유역총량과 2006 생활하수과 2010 행정자치부 온천법 지역발전과 1981 국민안전처 소하천정비법 재난관리실 1995 자연재해대책법 재난관리실 농림축산식품부, 해양수산부 농어촌정비법 농촌정책과 어촌어항과 1967 (풍수해대책법) 1995 (자연재해대책법) 1994 해양수산부 해양환경관리법 해양환경정책과 2007 자료 : 5개시 도 공동연구진(2013), 물환경 관련 법정계획의 합리적 개선방안, 5개시 도 연구원. <표 2> 물 관련 법정계획 구 분 물 관련 법 법정계획 국토교통부 환 경 부 국민안전처 하천법 지하수법 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 친수구역 활용에 관한 특별법 수도법 하수도법 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 토양환경보전법 먹는물관리법 - 한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 영산강 섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률 수자원장기종합계획 유역종합치수계획 하천기본계획 지하수관리기본계획 댐건설장기계획 친수구역조성사업계획 수도정비기본계획 물수요관리종합계획 하수도정비기본계획 대권역 수질 및 수생태계 보전계획 (물환경관리기본계획) 오염총량관리기본계획 비점오염원관리대책 토양보전기본계획 한강수계 오염총량관리 기본계획 낙동강수계 오염총량관리기본계획 금강수계 오염총량관리 기본계획 영산강 섬진강수계 오염 총량관리기본계획 가축분뇨관리기본계획 물재이용기본계획 소하천정비법 소하천정비종합계획 자연재해대책법 풍수해저감종합계획 해양수산부 해양환경관리법 연안오염총량관리계획 농림축산식품부, 해양수산부 농어촌정비법 농어촌용수 이용 합리화 계획 자료 : 5개시 도 공동연구진(2013), 물환경 관련 법정계획의 합리적 개선방안, 5개시 도 연구원. 6 Journal of Water Policy & Economy

지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 계 수 주 획 립 체 물환경 관련 법정계획 중 앙 정 부 장 관 청 장 수자원 장기종합 계획 유역종합 치수계획 전국수도 종합계획 물 재이용 기본계획 대권역 수질 및 수생태계 보전계획 중권역 수질 및 수생태계 보전계획 비점오염 원관리 대책 국가 하수도 종합계획 유역 하수도 정비계획 지하수 관리기본 계획 도 지 사 하천 기본계획 물 수요관리 종합계획 오염총량 관리기본 계획 비점오염 원관리 대책의 시행계획 가축분뇨 관리기본 계획 지역 지하수 관리 계획 시 장 군 수 소하천 정비종합 계획 소하천 정비중기 계획 소하천 정비시행 계획 수도정비 기본계획 물 수요관리 시행계획 물 재이용 관리계획 소권역 수질 및 수생태계 보전계획 오염총량 관리시행 계획 하수도 정비 기본계획 [그림 1] 물환경 법정계획의 수립주체별 분류 2. 문제점 우리나라의 물 관리 정책은 1970년대까지 태동기, 1970~2000년까지는 성장기, 2000년대 이후는 완성 기로 구분할 수 있다. 상하수도 보급률, 하천정비률 등 관련 지표는 2000년대부터 이미 선진국 수준에 진입 하여 장래에는 성장기와 같은 속도의 인프라 투자가 쉽지 않을 것으로 전망된다. 물 관 련 인 프 라 2000년 이후 인프라 완성단계에서의 물 관리 정책 태동기 성장기 완성기 1960 1970 1980 1990 2000 2010 [그림 2] 단계별 물 관련 인프라 구축 수립이 필요한데 아직까지 새로운 패러다임을 제시하지 못하고 있다. 그 결과 중앙정부에서 추진하는 사업들이 서로 상충하거나 중복되어 효과적인 예산 집행이 이루어 지지 않고 있으며 현장에서 사업을 집행하는 지방정부의 물 관리 업무에도 혼선을 일으키고 있다. 세계적인 물 관리 추세가 통합물관리이고 각 부처에서 통합을 위한 노력을 하고 있으나 부처를 초월한 통합 시도 가 되지 않고 있고, 부처 내에서도 여전히 칸막이가 존재 하여 실질적인 협조가 이루어지지 않고 있다. 물 관련 업무 의 문제점을 사례 중심으로 설명하고자 한다. 우선 하천사업과 관련되어 국토교통부와 환경부 사 이에 갈등이 있다. 홍수방지를 위한 하천정비사업은 국 토교통부의 고유 업무였으나 과거의 사업들이 생태를 고려하지 않고 하천제방, 준설, 직강화 사업 등을 추진 하여 이를 보완하기 위해 환경부에서 2000년대부터 본 격적으로 생태하천복원사업을 시작했다. 국토교통부에 서도 생태적 측면을 고려한 하천설계기법을 도입하여 Journal of Water Policy & Economy 7

저널 물 정책 경제 제26호 생태하천조성사업, 고향의 강 사업, 물순환형 하천정비 사업 등을 추진하고 있다. 이 사업들은 이름만 다르고 내용은 유사하여 기획재정부나 국무조정실에서 예산중 복 및 비효율적 사업 추진이라는 지적을 받고 있다. 이수분야에서는 과거 수도법에 의한 수도정비기본 계획이 수도 관련 중장기 계획 수립의 축이었으나 물재 이용관리계획, 물수요관리종합계획 등으로 분화되어 각종 사업이 추진되고 있다. 현행 법령에 따르면 물재 이용관리계획 및 물수요관리종합계획을 먼저 수립한 이후 물재이용 및 물수요관리에 의한 용수 절감량을 수 도정비기본계획에 반영하도록 하고 있으나 실제로는 수립시기 및 기준연도가 달라 혼란을 일으키고 있다. 수질분야는 물환경관리계획에서 수질 및 수생태 보전을 위한 기본계획을 수립했으나 수질오염총량관리제가 도입되면서 수질오염총량관리계획이 목표수질 설정, 오염물질 삭감계획 및 지역 개발사업을 정하는 중심계획 으로 부상했다. 하지만 환경부 생활하수과에서 2012년 부터 유역하수도계획 수립을 하수도법에 규정하면서 수질오염총량관리계획과 서로 상충하게 되었다. 환경부 내에서 내용이 80% 이상 중복되는 세 개의 계획을 운 영하고 있다는 것은 아직까지 같은 부처 내에서조차 협 조가 되지 않고 있다는 사실을 보여준다. 이러한 구조 때문에 지방정부에서도 수질정책, 총량제, 하수도 담 당 부서 간의 갈등이 심해지고 행정낭비나 비효율적인 예산 집행이 이루어지고 있다. Ⅱ. 바람직한 물 관리 방향 설문조사를 실시한 결과는 다음과 같다. 우선 물환경 법정계획의 수가 많다는 응답이 거의 90%에 달하고 20년 이상 경력자 중 35%가 매우 많음 으로 응답하여 계획의 과다에 공감하는 수준이 높았다. 업무경력 10년미만 (n = 49) 10~20년 (n = 32) 20년 이상 (n = 20) 18 28 35 매우 많음 22 계획 간의 중복성에 대해서는 경력이 많고, 자문회의 등에 참여한 경험이 많을수록 계획 간의 중복이 심하다 는 응답이 많았으며, 업무경력 20년 이상인 경우 응답 자 모두가 중복성에 대해 동의하는 것으로 조사되었다. 참여횟수 2회 이하 (n = 32) 3~4회 (n = 16) 5회 이상 (n = 53) 많음, 86 14 41 12 12 91 95 20 38 30 많음 [그림 3] 물 환경 법정계획의 수에 대한 응답 13 19 28 매우 많음 19 17 그렇다, 81 3 50 16 9 88 96 [그림 4] 계획 간 중복성에 대한 공감 정도 50 47 그렇다 3 10 0 % 보통 6 % 보통 1. 설문조사 물 관련 업무와 관련된 학교, 연구기관, 공무원, 민간 업체, 시민단체 등으로 구성된 101명의 전문가들에게 기존의 물 관리체제를 개선하기 위한 제도적 방안을 조사한 결과 관련 법정계획의 통 폐합이 가장 높게 나 타났으며, 관련 법령 연계 강화, 물 관련 최상위 기본 8 Journal of Water Policy & Economy

지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 법 제정 등의 순서로 응답자들이 답변했다. [그림 5]는 관련 법정계획의 통 폐합을 100으로 했을 때의 상대 적인 비율을 나타낸 것이다. 관련 법정계획의 통 폐합 관련 법령 연계를 강화 물 관련 최상위 기본법의 제정 계획수립의 자율성 지역성 강조 예산지원방식 개선 수립가능한 계획 체계 마련 기술적 문제 해결 전문인력 양성 0 50 100 [그림 5] 제도적 문제 해결 방안 설문조사 결과에 나타나듯이 법에 근거한 계획이 너무 많고 서로 중복되고 있다는 의견이 대다수를 차지하고 있으며, 해결책도 관련 계획의 통 폐합, 법령간의 연계 강화, 물기본법 제정 등을 선호하고 있다. 2. 국내외 사례 가. 국내 모범 사례와 한계 2000년을 전후하여 중앙정부와는 별개로 바람직한 물 관리를 위한 움직임이 있었다. 유역단위에서의 대 표적인 사례는 안양천 유역이다. 안양천 유역은 13개 기초자치단체로 구성된 안양천수질개선대책협의회를 1999년에 만들어 안양천 수질개선을 위한 환경 공동 대응 체제 및 환경보전을 위한 상호유기적인 협력 체제 를 갖추었다. 또한 시민과 함께하는 안양천 살리기 사 업이란 이름으로 안양천 살리기 네트워크를 구축하여 환경교육, 하천오염감시, 생태복원, 탐사활동 등이 이 루어지고 있으며 시민, 사회단체, 기업 등 26개 단체들 이 참여하였다. 그 결과, 1970~1980년대에 하수도 수준이던 안양천을 2008년 기준 4등급 수준으로 만드는 성과를 올렸다. 안 양천 유역은 가장 모범적인 협의기구와 참여 형태를 가 진 유역으로 주목받았었다. 하지만 중앙정부 간의 업무 가 분산되어 있어 효과적인 예산지원을 받을 수 없는 한 계가 있었다. 유역 협의체가 안양천을 위한 사업에 대 해 합의하더라도 중앙정부에서 이를 온전히 수용할 부 처가 없어서 더 이상의 발전은 기대하기 어렵다. 수원시는 기초자치단체 중 통합 물관리를 가장 모범적 으로 추진하고 있는 사례이다. 수질관리를 담당하고 있는 부서는 하수관거로부터 배출되는 오염물질 때문에 수질관리가 되지 않자 이를 개선하려고 했으나 물관리 업무가 분산되어 있어 어려움을 겪었다. 이러한 문제를 공론화해서 수원시는 2001년 TF팀을 만들어 물관리 10개년 기본계획을 수립하였다. 2002년 이후 물 관리 10개년 계획에 따라 추진한 수원시 통합 물관리 정책은 수질개선, 오염원 차단, 생태계 복원, 안심하고 마실 수 있는 수돗물 공급 등의 사업을 지속적 으로 추진함으로써, 시민들의 삶의 질 향상에 기여하고 이는 물 관리 부서 간 업무의 충돌, 예산의 중복집행을 사전에 제거하는 역할을 하였다. 수원시는 통합 물관리를 위한 조직을 별도로 구성하기 보다 주무 부서를 정해 놓은 다음 실무협의회를 만들어 운영하는 방식을 선택하였다. 수원시는 환경국장 총괄 하에 실무협의회를 운영하고 있으며, 물 관리 정책개발 및 ICLEI 물 캠페인의 완성을 위해 물 관리 개선목표 달성, 통합 물관리 정책성 평가 등의 업무를 하고 있다. 기초자치단체는 중앙정부에 비해 쉽게 조직을 바꿀 수 있는 유연성을 가지고 있어서 효과적인 물 관리 체제를 갖출 수는 있으나 국고보조금에 의존 비율이 높아 중앙 정부의 체제가 변하지 않으면 사업추진에 난항을 겪을 수밖에 없다. Journal of Water Policy & Economy 9

저널 물 정책 경제 제26호 나. 일본 사례 일본은 우리나라와 물 관리체제가 유사한데 오랜 기간 동안 노력하여 2014년 물순환기본법을 제정하여 미래의 물관리에 대응할 수 있는 체제로 전환했다. 일본도 1990 년대부터 정치권이나 중앙정부 차원에서 물기본법의 필 요성을 인식하여 논의가 있었으나 물기본법(안)을 만들 지는 못했다. 하지만 2000년 초부터 전일본자치단체노 동조합, 전일본수도노동조합, NGO 등이 주도하여 물기 본법(안)을 만들고 법 제정을 위해 노력하기 시작했다. 물기본법 추진이 답보상태로 있다가 2008년 물제도 개혁국민회의가 발족되면서 물기본법이 본격적으로 논 의되기 시작했다. 물제도개혁국민회의는 국회의원, 학 자, 전문가, NGO 대표 등으로 구성되었다. 2011년 물 제도개혁국민회의는 물제도 개혁을 촉구하는 국민대회 를 개최하였고, 대회에는 여야를 초월한 다수의 국회의 원도 참여했다. 2010년 자민당과 민주당이 공동으로 물순환 기본법 제정을 목표로 당파를 초월한 물제도개혁 의원연맹을 설립하였다. 2011년 중의원 회관에서 물제도개혁을 요구 하는 국민대회를 개최한 이후 2012년 3월 물순환기본법 (안) 을 의회에 상정(의원입법)했다. 2013년 6월 수상 문책결의안의 영향으로 폐안되었다가 2014년 3월 중 의원 본회의에서 만장일치로 가결되어 일본 물순환기 본법 이 제정되었다. 자료 : 中 日 新 聞 [그림 6] 일본 중의회 표결 일본의 물순환기본법 제정 과정은 물 정치 과정이었다. 이해관계가 첨예한 기관들이 합의과정을 거치고 의견을 수렴하면서 상호 법안을 수용할 수 있는 수준으로 법을 제정했다. 또한 일본 지방정부 공무원의 적극 참여는 물순환기본법 제정 필요성이 있는 우리나라가 관심을 가져야 할 부분이다. 통합물관리의 세계적인 추세에서 벗어나 있던 일본이 물순환기본법을 제정하여 물 관리 패러다임 전환단계에 있다는 사실은 우리에게 시사하 는 바가 크다. 3. 물 관리 방향 기존 물 관리체제의 성과는 치수, 이수, 수환경 측면 에서 관련 인프라를 선진국 수준으로 완성했다는 사실 이다. 기획재정부에서도 이제까지의 인프라 투자를 알고 있기 때문에 2000년대 이후 물 관련 사업 예산 확보가 어려운 실정이다. 예산확보를 위해 새로운 영역으로 사업을 확대하려다 보니 부처별로 사업내용이 중복되 거나 상충되는 문제가 발생하고 있다. 물 관련 사업체 들과 관련부서가 지속적인 사업을 원하고 있으나 해결 책을 찾지 못하고 있다. 기후변화, 녹색성장, 스마트, 물복지, 물산업 등 으로 변신을 꽤하면서 사업을 지속하려고 하나 정책결 정자들을 설득하기에는 한계가 있다. 앞으로 물 관리의 핵심 키워드로 현장 과 유지관리 가 강조되었으면 한다. 중앙정부 중심의 경직된 예산집행보다는 현장에서 지역주민과 함께 이수, 치수, 수환경 등을 통합하는 관 점에서 필요한 사업을 발굴하고 추진하는 체제로의 전 환이 필요하다. 또한 기 설치된 시설의 유지관리를 선 진국 수준으로 올리고 노후화된 시설을 교체하는 사업 을 강조할 필요성이 있다. 유지관리 인력에 대한 대우 도 적절히 하여 이직하지 않고 전문성을 가진 인력을 10 Journal of Water Policy & Economy

지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 확보할 수 있도록 개선해야 한다. 현장 중심의 사업 추진이 지방정부 중심이라는 개념 에서 벗어나 중앙정부와 지방정부 공무원이 같이 관리 한다는 생각을 가져야 한다. 물 업무를 담당하는 공무 원 사이의 칸막이가 높고 불신이 심한데 이러한 상황은 예산확보나 사업효과 측면에서 부정적으로 작용한다. 현장과 유지관리 중심, 사업 추진 주체사이의 신뢰회 복이 물 관리 패러다임 전환의 지향점이 되어야 한다. 이 변화를 이끄는 출발점은 1990년대부터 논의되어온 물기본법 제정이다. 기존의 체제로는 변화를 기대하기 어렵기 때문에 물 관리체제 전체를 아우르는 제도적 변 화가 있어야 한다. Ⅲ. 물기본법 제정을 통한 패러다임 전환 1. 물기본법의 필요성 과거의 경험에 의하면 물기본법 제정 과정이 쉽지 않 을 것으로 예상되므로 물기본법의 필요성을 정리하여 홍보하는 것이 중요하다. 특히 지방정부의 관점에서 보았을 때 규제의 합리화나 물로 인한 갈등 해소를 위 해서 반드시 물기본법이 필요하다. 선진국의 경우 상수원보호구역 Zone 1, Zone 2, Zone 3 등으로 명칭이 명료하고 규제 내용도 분명한 반 면, 우리나라는 상수원보호구역, 특별대책지역 I, II 권 역, 수변구역, 자연보전권역, 공장입지제한지역, 농업 생산기반시설 및 주변지역 등의 명칭으로 각각 규제를 가하고 있으면 관리청도 달라 혼선을 일으키고 있다. 또한 수리권에 대한 개념이 정립되지 않아 지방정부와 수자원공사가 갈등을 일으키고 있으며, 상수원보호구역 상하류 간의 분쟁이 발생함에도 불구하고 이를 조정 구분 물로부터 안 전 한 사회 실현 4대강 사업 후속조치 기후변화 대 응 규제합리화 물로 인한 갈등 해소 정부3.0체제에 맞는 물 관리 체제 구축 ICT 기반 스마트 물 관리 물산업 발전과 국제경쟁력 제 고 남북통일 시대 대응 세계물포럼 개 최 <표 3> 물기본법의 필요성 주요내용 홍수나 가뭄 피해에 대한 대비책은 비교적 양호하나 기후변 화에 따른 예측하기 어려운 상황 발생 가능 수질오염 방지를 위한 처리시설이 확충되어 기반이 비교적 잘 조성되어 있으나 녹조나 유해화학물질 등으로 부터의 위협 상존 지반침하로 인한 싱크홀 발생 및 도시시설물 부등침하 등이 새로운 재난으로 부상하고 있는데, 일본은 지반침하를 방지 하기 위해 물순환기본법을 제정하여 유역내 저류 및 함양기 능 향상 도모 4대강 사업은 사회적 논란이 되었던 사업으로 사업 준공이 후 녹조발생, 안정성 문제 등의 부작용 발생 4대강 사업 조사평가 위원회 활동이 2014년 말에 종료되면 세부 평가 결과가 나올 예정이지만 평가결과에 상관없이 중 앙정부 중심의 획일적인 사업추진은 전형적인 정부1.0시대 의 행태로 이를 방지할 제도적 장치가 필요 유역별 특성을 고려한 현장 중심의 사업 추진체계로 전환시 키기 위해 물기본법 제정이 필요 세계경제포럼의 2014년 세계 위기보고서에서 10대 글로벌 리스크 중 재정위기, 실업에 이에 3번째로 물위기 선정 기후변화로 인한 물 재난에 대응하려면 기존의 분화된 체제 로는 한계가 있기 때문에 물기본법 제정을 통한 조직 개편, 정보공유, 통합 기능 필요 수자원의 보호를 위해 중앙정부 부처별로 규제지역을 설정 하고 행위를 제한하여 규제의 중첩, 중복 등 부작용 발생 기존 규제지역 설정의 타당성을 검토하여 합리적으로 개선 하고, 규제 신설이나 변경 시 지방정부, 주민 등의 의견을 수 렴할 수 있도록 제도 개선 필요 수리권이 정립되지 않아 한강수계의 서울시, 경기도, 춘천시 등이 수자원공사와 물 값으로 인한 분쟁을 일으킴. 물기본법에서 관행수리권, 허가수리권, 댐사용권 등으로 분산 적용되고 있는 수리권의 적용원칙을 일원화시켜 갈등해소 필요 정부1.0 시대와 달리 지방정부의 수준도 높아져 수원시 물 관리 체제, 안양천살리기를 비롯한 자발적인 하천살리기 운 동 등은 중앙정부의 수준을 능가 지역의 노력이 중앙정부의 분산된 물 관리 체제로 인해 더 이상의 발전 없이 오랫동안 정체상태에 머물러 있음. 중앙정부의 체제 변화가 없는 한 선진국처럼 현장 중심의 자 발적이고 필요에 의한 사업추진은 불가 발달된 정보통신기술을 물의 이용, 관리, 재난방지 등에 활 용하려면 분산된 물 관리 체제로는 곤란 국회에서 스마트 물포럼을 만들어 국회의원들이 활동하고 있으므로 물기본법을 만들 경우 첨단 물 관리체제 구축에 유리 국토교통부와 환경부가 각각 물산업 관련 사업을 추진하여 소모적이므로 물산업에서 국제경쟁력을 갖추려면 프랑스처 럼 유역단위의 일원화된 체제 필요 남북통일을 위한 교류 시 산업단지 등의 기반이 되는 남북 수자원 공동 개발 및 이용 등의 협력사업 추진 필요 일원화된 물 관리 체제는 통일을 대비한 신속한 대응에 필요 2015년 제7차 세계물포럼이 대구에서 개최되었는데 이를 계기로 주요 선진국뿐만 아니라 대부분의 개발도상국과 가 까운 중국과 일본까지 구축한 통합물관리체제를 구축하는 것이 바람직함 Journal of Water Policy & Economy 11

저널 물 정책 경제 제26호 할 수 있는 유역 단위의 기구가 없는 상태이다. 물기본법이 필요한 이유 10가지를 <표 3>에 정리했 는데 물로부터 안전한 사회, 4대강 사업 후속조치, 기 후변화 대응, 규제합리화, 물로 인한 갈등해소, 정부 3.0에 맞는 물 관리 체제 구축, ICT 기반 스마트 물 관 리, 물산업 발전과 국제 경쟁력 제고, 남북통일 시대 대 응, 세계물포럼 개최 등 포함되어 있다. 2. 물기본법의 주요 내용 가. 물 관리 조직 물기본법에서 가장 중요하게 다루어 져야 하고 논란 이 생길 것으로 예상되는 부분이 조직 개편이다. 이전에 제시되었던 우리나라의 물관리기본법(안) 을 살펴보면 국가물관리위원회나 유역물관리위원회를 두고 이를 보 좌하는 사무국 수준으로 조직체계를 개편하려고 했다. 지방정부와 현장(혹은 유역)의 입장에서 보면 위원회 라는 느슨한 조직보다 분산된 체제를 유역별로 통합하는 별도의 정부기구의 신설이 필요하다. 유역별로 정책과 사업을 집행하는 프랑스는 자국 국민에게 양질의 물서비 스를 제공할 뿐만 아니라 국제 물산업 시장에서 최고의 경쟁력을 가지게 되었다. 일본도 물순환청을 만들려고 있으나 최종적인 물순환기본법 에서 제외되어 전일본 기획재정부, 국토해양부 환경부, 농림축산식품부 등 4대강 유역관리위원회 대통령 국가물관리위원회 4대강 유역청 한국수자원공사 한국농어촌공사 [그림 7] 물관리 조직도 지방자치단체 자치단체노동조합 등에서 다소 비판적인 견해를 보이고 있다. 따라서 유역별로 중앙정부, 지방정부 공무원으로 구성된 유역청을 신설하는 방안이 이상적이라고 본다. 유역청의 주요 임무는 유역별 사업에 필요한 재정계 획을 수립하여 예산을 확보하고, 유역에 필요한 물 관 련 사업을 추진하고 지방정부를 지원하는 것이다. 재정 은 그동안 부처별로 분산되어 확보해 오던 물 관련 사 업 예산을 통합하여 기획재정부에 신청하여 확보해야 하며, 이를 위해 유역별로 필요한 사업추진 계획을 수 립해야 한다. 물 관련 중앙업무 부처는 사업보다는 정 책개발, 기획, 조정 등의 역할에 치중하는 것이 좋다. 나. 국가물관리전략계획과 유역물종합계획 물기본법이 추구하는 정책과 사업을 추진하려면 세부 사업계획을 수립해야 한다. 중앙정부 차원에서의 국가 물관리전략계획과 유역청의 유역물종합계획 수립이 필요 하다. 중앙정부의 전략계획은 국가 물 정책의 기본방향 설정으로 구성하는 것이 좋다. 전략계획은 기존의 수자원 장기종합계획과 달리 국가가 지향하는 비전이나 주요 정책 방향, 유역별 관리 방향, 남북한 및 국제협력 방안 등 정책이나 조직 간 역할 및 기능조정에 관한 사항을 명시하고 세부계획은 유역물종합계획에서 다루는 것 이 바람직하다. 유역물종합계획은 국가물전략계획에 근거하여 유역의 물순환 여건과 전망, 유역 수자원 이용과 공급계획, 수질 및 수생태계 보전과 개선, 홍수, 가뭄, 수질오염, 지반 침하 등 재해의 예방, 물산업 육성 등의 내용을 유역 특 성을 반영하여 세부적으로 수립한다. 유역물종합계획 수립시 해당 유역의 시 도에서 수립한 계획이나 의견 을 충분히 수렴하여 지방정부의 의견이 최대한 반영될 수 있도록 한다. 12 Journal of Water Policy & Economy

지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 다. 물 관련 규제 체제 정비 국내 물 관련 입지규제는 중앙정부 각 부처에서 수도 법, 환경정책기본법, 수도권정비계획법 등에 의해 규 제지역을 정한 이후 행위제한을 하고 있다. 물 관련 규 제는 일정지역을 정해 놓고 입지를 규제하는 입지규제 와 오염물질을 유발시키는 시설에 대한 방류수 수질기 준 등으로 구분할 수 있다. 규제의 내용과 범위가 세분 화되고 복잡하여 모든 규제를 물기본법 하나로 관리하 는 것은 불가능하다. 그러나 입지규제는 물기본법 하나의 법으로 관리할 수 있을 것으로 본다. 즉, 기존의 입지규제 대상 지역설정 의 타당성을 재검토하여 입지규제가 필요한 지역의 경 계선과 입지제한 내용을 정하면 중복 혹은 중첩규제 문제를 해결하면서 동시에 적절한 수자원관리를 할 수 있을 것이다. 또한 물 관련 규제의 신설 혹은 변경 시에는 유역위 원회의 심의를 거치도록 하여 적절한 규제가 이루어질 수 있도록 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 라. 물산업 육성 <표 4> 물기본법(안) 관련계획 수립체계 구 분 수립주체 주요내용 국 가 물 관 리 전략계획 유 역 물 종합계획 국가물관리 위원회 유역위원회 물순환 및 이용의 중 장기 전망 국가 물 정책의 목표와 방향 유역물종합계획의 기본방향 부처간 연계성 확보 방안 남북한 및 국제 협력 방안 물산업 육성 계획 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 유역의 물순환 여건과 전망 유역의 수자원 이용과 공급 계획 유역의 수질 및 수생태계 보전과 개선 유역의 홍수, 가뭄, 수질오염, 지반침하 등 재해의 예방 물산업 육성 계획 그 밖에 대통령령이 정하는 사항 물산업은 상하수도 및 대체수자원과 더불어 수자원의 개발, 하천 관리, 수력발전, 친수개발 등 물순환에 관련 된 사업 분야를 말한다. 20세기가 석유산업을 뜻하는 블 랙골드(Black Gold) 시대였다면 21세기는 물산업의 블 루골드(Blue Gold) 시대로 전망하는 사람들이 많다. 국내 물산업은 세계 물시장의 2.1% 수준인 11조원 규 모이다. 세계 물산업이 설계 및 시공에서 운영 및 유지 관리로 전환되고 있는 추세이며 우리나라의 물경쟁력 은 물관리 선진국에 비해 높지 않다. 프랑스는 선진화된 유역단위의 통합물관리시스템을 구축하고 있으며 자국 내에서 육성된 물산업 기술력을 기반으로 해외에 진출하여 세계 물시장에서 높은 경쟁 력을 보이고 있다. 우리나라도 물산업 육성을 통한 대 국민 서비스 제고 및 세계 물시장 진출을 위해 물기본 법을 제정할 필요성이 있다. 3. 물기본법(안) 제시 지방정부에서 제정되었으면 하는 이상적인 물기본 법(안)을 제시하고자 한다. 하지만 제시한 법안이 기 존의 관련기관 입장 등을 고려하면 통과되기 어려울 것으로 전망되어 법안 통과를 위해서는 조정이 필요 할 것으로 본다. 물기본법(안) 제1장 총칙 제1조 (목적) 이 법은 물의 순환과 이용 및 관리의 기본이념과 정책의 기본방향을 정하여 협업, 통합, 현장이 강조되는 물관리체제를 만들 어 물순환의 건강성을 회복시키고 국가 경제의 건전한 발전과 국민 생활의 안전 향상에 기여하는 것을 목적으로 한다. 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. 물순환 은 물이 강우, 유하, 침투, 증발 등의 과정을 거치면서 지표수 또는 지하수의 형태로 하천 유역 중심으로 순환하는 것을 말한다. Journal of Water Policy & Economy 13

저널 물 정책 경제 제26호 2. 물순환 건강성 회복 은 인간의 물이용과 개발행위로 인해 훼손 된 물순환을 자연 상태로 최대한 회복시켜 홍수, 가뭄, 지반침하, 수질오염 등의 재난을 최소화시키면서 문명생활을 영위할 수 있도 록 하는 상태를 말한다. 3. 물관리 는 생태계 보전과 국민이 물을 안전하게 이용할 수 있도록 양과 질을 관리함과 동시에 물로 인한 재난으로부터의 피해를 방지하기 위한 조치를 말한다. 4. 유역 은 분수령을 경계로 하천 등이 모이는 일정한 구역을 말 한다. 5. 수자원 은 지구상에 있는 자연수 중에서 인류가 생활 공업 농 업 및 발전용수 등으로 이용가능한 물을 말한다. 6. 물산업 은 상하수도 및 대체수자원과 더불어 수자원의 개발, 하천 관리, 수력발전, 친수개발 등 물순환에 관련된 사업 분야를 말한다. 7. 수리권 은 하천의 물을 용수, 관개나 발전 등의 목적으로 독점적 이고 배타적으로 사용할 수 있는 권리를 말한다. 제3조 (기본이념) 1 물의 순환과정을 최대한 자연 상태에 가깝게 유지 혹은 복원시켜야 인간을 비롯한 생명체에게 혜택을 주고 물로 인한 재난으로부터 보호받을 수 있다는 사실을 고려하여 적극적인 대응방안을 마련해야 한다. 2 물은 국민이 공유하는 귀중한 자원으로서 공공성을 가지므로, 모 든 국민은 공평하게 이용할 수 있는 권리를 가짐과 동시에 후손들에 게 깨끗하게 물려줄 의무를 다해야 한다. 제4조 (물관리 주체의 책무) 1 국가는 제2조의 기본이념에 따라 국 가 전체의 관점에서 기획 및 조정을 위한 정책을 만들고 물관리 주 체들이 협업할 수 있도록 조율하는 책무를 진다. 2 지방자치단체는 국가와 같은 유역의 다른 지방자치단체와 협력 하면서 능동적이고 주체적으로 그 지역의 특성에 적합한 정책과 사 업을 발굴하여 유역단위에서 이해당사자의 협의를 거친 후 사업을 추진하는 책무를 진다. 3 국민은 정부의 물순환 정책에 적극 협력하여 후손을 위해 물을 아껴 쓰고 생태계의 보전을 위해 노력하고, 현장의 문제점을 지적하 는 감시자의 역할도 수행해야 한다. 제5조 (다른 법률과의 관계) 이 법은 물 관리에 관한 최상위법으로 다른 법률에 우선하여 적용한다. 제6조 (법제상의 조치) 국가 및 지방자치단체는 물 관리 체계의 효 율화를 위한 법제상, 재정상, 행정상의 조치와 그 밖에 필요한 행정 상의 조치를 취해야 한다. 제2장 물 정책의 기본방향 제7조 (물의 적정 이용 및 관리) 1 정부는 물이 국민의 공유재산임 을 고려하여 생활 공업 농업용수가 과도하게 이용되지 않도록 중 장기적 계획을 수립하여 관리해야 한다. 2 정부는 수질오염 방지를 위해 합리적인 규제나 기타조치를 취 하고 국민의 안전한 삶을 위해 물로 인한 재난 방지 대책을 수립 해야 한다. 제8조 (유역의 저류 함양 기능의 유지 및 향상) 중앙행정기관과 지 방자치단체의 장은 유역에서 물의 저류 및 함양 기능을 유지 및 향 상시키기 위해 유역내의 도시시설, 하천, 저수지 등을 정비하여 빗 물침투능력과 수원함양능력을 향상시키고 신규 개발사업 추진 시 개발이전 수문상태를 최대한 유지할 수 있도록 한다. 제9조 (유역단위 거버넌스 체제 구축) 1 정부는 유역의 물과 관련 된 중요한 정책이나 사업이 유역단위에서 최종 결정될 수 있도록 제 도적 장치를 만들어야 한다. 2 제19조에 따른 유역위원회는 유역관리 시책에 지역주민의 의견 이 반영될 수 있도록 필요한 조치를 강구한다. 제10조 (물 관련 교육 및 홍보의 추진 등) 국가와 지방자치단체는 물의 중요성에 대한 이해와 관심을 가지도록 학교 및 사회교육 프 로그램을 개발하여 교육 및 홍보를 강화하고, 물의 순환 및 이용뿐 만 아니라 홍수, 가뭄, 수질오염사고, 지반침하 같은 재난 측면도 동 시에 강조한다. 제11조 (물 관련 기술의 발전) 국가와 지방자치단체는 이수 치 수 수질 생태를 고려한 지표수 및 지하수 등 수체 중심의 물이용 및 관리 기술뿐만 아니라 유역 내의 건축, 산업, 농업 등의 행위 시 에도 적용할 수 있는 물 관련 기술을 개발 및 촉진시킬 수 있도록 지 원하고 제도를 마련해야 한다. 제12조 (물 관련 자료의 정보화) 국가 및 지방자치단체는 물 관련 자 료의 통합관리를 위해 공공기관에서 생산하는 물 관련 정보 통합시 스템을 구축하여 지역의 정책결정에 활용하고 국민이 쉽게 활용할 수 있도록 편의를 제공하여야 한다. 제13조 (남북한 및 국제 협력 추진) 1 정부는 남북한의 수자원 공동 이용 및 관리를 위해 노력해야 한다. 2 관계 중앙행정기관의 장은 국제적인 협력 체제를 구축하여 필요시 국제사회로부터 정책이나 기술을 수용하고 낙후된 곳에 우리의 기 술을 전수하여 국제사회에 기여하여야 한다. 14 Journal of Water Policy & Economy

지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 제3장 국가물관리전략계획 등 제14조 (국가물관리전략계획 수립) 제16조에 따른 국가물관리위원 회는 10년마다 물관리 전략계획(이하 전략계획 )을 수립하여 국가 물 정책의 기본방향을 설정하여야 한다. 1. 물 순환 및 이용의 중 장기 전망 2. 국가 물 정책의 목표와 방향 3. 유역물종합계획의 기본방향 4. 부처 간 연계성 확보 방안 5. 남북한 및 국제 협력 방안 6. 물산업 육성 계획 7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 제15조 (유역물종합계획 수립) 제20조에 따른 유역위원회는 전략 계획에 따라 유역별 특성을 반영하여 10년마다 다음 각 호에 관 한 사항이 포함된 유역물종합계획(이하 유역계획 이라 한다)을 수 립한다. 1. 유역의 물순환 여건과 전망 2. 유역의 수자원 이용과 공급 계획 3. 유역의 수질 및 수생태계 보전과 개선 4. 유역의 홍수, 가뭄, 수질오염, 지반침하 등 재해의 예방 5. 물산업 육성 계획 6. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 제4장 국가물관리위원회 등 제16조 (국가물관리위원회) 1 물에 관한 중요한 국가정책을 수립, 실시, 심의, 조정하기 위하여 대통령 산하에 국가물관리위원회를 둔다. 2 위원회는 다음 각 호에 관한 임무를 수행한다. 1. 국가물관리전략계획의 수립 및 실시 2. 물에 관한 시책 중 중요한 사항의 기획, 입안 및 종합조정 3. 국가물관리전략계획의 이행여부 및 물관리 전반의 평가 4. 물관련 예산 및 기금의 조성과 운영에 관한 사항 5. 물관리를 위한 규제의 기본원칙 설정 6. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 3 국가물관리위원회는 국가 물관리를 위해 필요하다고 판단되는 경우 국가물관리위원회 심위를 통해 중앙행정기관의 장 또는 지방 자치단체의 장에게 관련 사항의 개선을 요청할 수 있다. 이 경우 관련 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응해야 한다. 제17조 (국가물관리위원회의 구성과 운영) 1 국가물관리위원회는 위 원장 및 부위원장 각 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성한다. 2 국가물관리위원회의 위원장은 물관련 민간전문가가 되고, 부위 원장은 위원장이 위원 중에서 위촉하거나 임명하는 자가 되며, 위원 은 다음 각 호의 자로 구성한다. 1. 기획재정부장관, 국민안전처장관, 행정자치부장관, 농림축산식 품부장관, 환경부장관, 미래창조과학부장관, 국토교통부장관, 해 양수산부장관, 국무총리실장, 한강유역위원장, 낙동강유역위원 장, 금강유역위원장, 영산강 섬진강유역위원장, 그 밖에 대통 령령으로 정하는 자 2. 물관리에 전문성이 있고 경험이 풍부한 자 중에서 위원회의 위 원장이 위촉하는 자 3 국가물관리위원회에 상설사무국을 두어 임무를 수행하도록 한다. 4 국가물관리위원회의 조직 운영 및 그 밖에 필요한 사항은 대 통령령으로 정한다. 제18조 (4대강유역청) 1 현장에서 필요로 하는 물 관련 사업을 효 과적으로 추진하기 위해 국가물관리위원회 산하에 4대강 유역별로 유역청을 신설한다. 2 4대강유역청은 다음 각호에 관한 임무를 수행한다. 1. 유역별 사업에 필요한 재정계획을 수립 및 예산 확보를 위해 노력한다. 2. 유역물종합계획에 의한 사업추진 및 유역 내 지방자치단체 사 업 지원 3. 유역내 물관련 예산의 조성 및 집행 4. 그 밖에 사항은 대통령령으로 정한다. 제19조 (4대강유역청의 구성 및 운영) 1 4대강 유역청은 중앙행정 기관, 지방자치단체의 물 관련 담당공무원으로 구성한다. 2 유역청의 조직 체계 및 운영 등 세부 사항은 대통령령으로 정한다. 제20조 (유역위원회) 1 유역물종합계획을 수립하고, 유역단위의 물 순환 및 이용과 관리를 위해 유역별로 유역위원회를 4대강 유역청 에 둔다. 2 유역위원회는 다음 각 호에 관한 임무를 수행한다. 1. 유역의 특성을 고려한 유역물종합계획의 수립 및 시책의 추진 2. 유역내 물 갈등에 관한 이견의 조정 3. 유역내 물 관련 규제 설정 및 변경 4. 유역계획의 이행여부 및 평가 5. 유역관리 재원의 조성과 운영에 관한 사항 6. 그 밖에 위원회가 필요로 하는 사항 Journal of Water Policy & Economy 15

저널 물 정책 경제 제26호 3 제주특별자치도에는 별도의 유역위원회를 두지 않고 자율적으로 계 획을 수립하고 집행하도록 하되, 국가물관리위원회와 유역위원회에 참석하여 관련 현안을 논의한다. 제21조 (유역위원회의 구성과 운영) 1 유역위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성한다. 2 유역위원회의 위원장 및 부위원장은 물관련 민간전문가로서 유 역위원회 위원 과반수 참석과 과반수 찬성으로 선장하는 자가 되 고, 위원은 지방 행정기관의 공무원, 지방의회 위원, 지방 물관리기 관 공무원, 환경단체 대표, 물관련 사업자 대표, 물관리 전문가 등 으로 구성한다. 제5장 수리권 등 제22조 (수리권 정립) 1 정부는 공공재로서 물의 가치를 고려하여 수리권의 기본개념을 정립하고 물의 이용과 관리시 일원화된 원 칙을 적용한다. 물순환을 고려한 수자원 공동개발 및 이용 등을 포함하는 남 북한간 물관리 부문의 상호 교류 및 협력을 증진하기 위해 노력하여야 한다. 제7장 보칙 제27조 (물관리 협정) 1 물관리에 정당한 이해관계가 있는 중앙 행정기관과 지방자치단체 간에는 물의 이용 배분, 보전, 가뭄 홍수 와 그에 따른 재해의 예방을 목적으로 하는 물관리 협정을 체결할 수 있다. 2 제1항에 따른 물관리 협정 체결의 방법 내용 절차 및 그 이행 방안 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제28조 (조사연구와 기술개발에 관한 지원 등) 국가는 물에 관한 조사 연구 및 기술개발에 대한 지원을 할 수 있다. 제29조 (지방자치단체의 조례 제정) 광역시 도는 지역의 물순환 및 이용과 관리를 위해 물기본조례를 제정할 수 있다. 2 수리권의 적용원칙 및 방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정 한다. 제23조 (통합취수부담금 부과) 1 시 도지사는 유역위원회의 승인 을 득한 이후 유역관리를 위한 재원을 조성하기 위해 통합취수부담 금을 부과할 수 있다. 2 제1항에 따른 통합취수부담금의 산정대상, 부과 징수 방법 및 납부절차, 타 법에 의한 이중 부과 방지, 그 밖의 필요한 사항은 대 통령령으로 정한다. 제24조 (물 관련 규제 합리화) 1 국가물관리위원회에서 정한 물 관 련 규제의 기본원칙에 따라 유역위원회에서 해당 유역에서의 물순 환, 물이용, 타 법에 의한 물 관련 규제 등을 종합적으로 고려하여 입 지규제의 공간적 범위와 행위제한 내용을 정한다. 2 타 법에 의해 규정된 입지규제는 적용하지 않도록 한다. 3 입지규제를 포함한 각종 물 관련 규제의 추가 및 변경 시에는 유 역위원회의 승인을 받도록 한다. 제6장 대외협력 등 제25조 (국제 물관리 협력의 추진) 관계 중앙행정기관의 장은 효 율적인 물관리를 위하여 외국 및 국제기구 등과 기술협력, 정보 교환, 공동조사, 연구 등을 추진하기 위한 시책을 수립하고 추진하 여야 한다. 제26조 (남 북한 물관리 협력) 정부는 남 북한 공유하천 공동관리, Ⅳ. 추진 전략 1. 공감대 형성 중앙정부가 주도하고 있는 현재의 물 정책과 사업추진 시스템에 대한 심도 있는 논의가 필요하다. 물 관리를 위한 인프라 구축을 위해 50년 이상 투자해 왔으며 현 재의 중앙부처 물 관련 예산이 8조원 정도를 유지하고 있으나 장래에도 이 수준의 예산을 확보할 수 있을지 의문이다. 사업의 중복 상충으로 인한 문제가 현장에 서 계속 발생하고, 국고보조금 사업에 대한 기획재정 부의 회의적 시각 등을 고려하면 새로운 돌파구가 필 요한 시점이다. 이 논고에서는 새로운 영역으로 현장 과 유지관리 라 는 두 가지 키워드를 제시하였고, 중앙정부의 권한을 지방정부로 이양하자는 것이 아닌 현장의 문제를 중 앙과 지방이 함께 다루자는 것이 기본적인 기조이다. 선진국은 상호신뢰를 전제로 한 협력체제가 잘 가동 16 Journal of Water Policy & Economy

지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 한다는 것인데 이 부문이 실제로 달성하기 가장 어려운 관문이다. 예산투자 이후 시설설치 라는 중진국 수준 의 성과는 많은 나라들이 쉽게 달성하지만 신뢰에 바탕 을 둔 문화적인 측면에서의 시스템 구축은 쉽지 않다. 지방정부가 과거 50년 이상 지속되어 온 중앙정부 중심의 사업 추진에 길들여져 소극적인 자세를 보여 왔 으나 안양천 유역, 수원시, 충청남도 등에서 자발적인 물 관리 체제의 변화를 위해 노력했으며 실제로 상당 한 성과를 보여 주기도 했다. 최근 경기도, 충청남도, 제주도 등에서는 자체적인 물 비전과 계획을 수립하여 물 관리 역량을 키우고 있다. 향후 지방정부 간에 공동 사업이나 세미나 등을 추진하여 공감대를 형성할 필요 성이 있다. 일본의 물순환기본법의 시작이 지방정부였던 것처럼 지방정부 간의 연대는 패러다임 전환의 동력이 된다. 아울러 지방정부와 중앙정부 간의 관계도 상하 관계가 아닌 협력관계로 바뀌어야 한다. 참 고 문 헌 한강수 계 5개시 도 연구원(2013), 물환경 관련 법정계획의 합리적 개선방안. 경기연 구원(2014), 유역과 지방정부 중심의 물 기본법 제정 방안. 경기연 구원(2015), 물기본법이 필요한 10가지 이유, 이슈& 진단. 2. 물기본법 제정 전략 물기본법 제정을 위해 1997년 최초의 법안을 만든 이 후 2015년까지 8번의 법안을 만들고 국회에 상정했으 나 제정에 실패했다. 제19대 국회에서는 법 제정이 어 려울 듯하나 2015년에 시도했던 물기본법 제정 노력이 공감대 형성을 위한 밑거름이 될 것으로 본다. 2015년에 상정되었던 법안을 토대로 제20대 국회가 시작되면 재추진하는 것이 바람직하고, 실패할 경우 2017년 대통령 선거의 공약이 될 수 있도록 시도하면 된다. 다만 이제까지 물기본법 제정을 위한 과정에서 국회의원, 중앙 및 지방공무원, 전문가, 시민단체가 참 여하는 1년 이상의 장기적인 토론의 장이 마련되지 않 았는데 각계각층의 공감대를 형성하려면 크고 작은 의 견 수렴절차가 있어야 한다. Journal of Water Policy & Economy 17

물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy 기획 특집 합리적 물이용을 위한 체계 구축 문현주 * Ⅰ. 서언 Ⅱ. 물이용 현황과 문제점 Ⅲ. 물자원 이용 합리화를 위한 체계 Ⅳ. 맺음말 물자원에 대한 다양한 수요와 기후변화 등에 따른 물자원 이용 환경의 변화로 한정되고 가치있는 물자원에 대한 합리적 이용의 필요성이 더욱 부각되고 있다. 본고에서는 우리나라 물이용의 구조적 제도적 문제점에 기초하여, 물이용 합리화를 위한 체계를 i ) 물자원 배분 이용 원 칙과 구조, ii) 합리적 물이용을 위한 비용분담체계, iii) 물이용 갈등 해결 및 협력체계, iv) 물자원 개발 이용체계 합리화의 측 면에서 논의하였다. 주제어 : 물자원 배분 이용 원칙, 비용분담, 개발 이용체계, 물이용 갈등 Ⅰ. 서언 물은 인간을 비롯한 자연생명체의 생존을 결정짓는 핵심적인 요소이면서 동시에 사회와 경제의 발전을 뒷 받침하는 중요한 자원이다. 사회가 제대로 기능하고 경 제가 발전하기 위해서는 각 분야에서 요구하는 적합한 수질의 필요한 양의 물을 안정적으로 공급할 수 있어야 하며, 가뭄 홍수와 같은 물과 관련된 재해로부터 인명 과 재산을 보호할 수 있어야 한다. 사회가 발전함에 따라 물관리 여건도 변화하고 있다. 전통적으로 수자원 확보, 수질과 생태계의 보호 등이 물관리의 중요한 주제였다면, 점차 물의 사회 경제 문화적인 기능을 최대화할 수 있도록 물관리가 이루어 져야 한다는 요구가 높아지고 있다. 물환경에 있어 수 자원 이용(이수), 재해의 관리(치수)뿐 아니라 인간 삶 에 있어서 쾌적하고 여유로운 환경(물이 있는 환경)의 제공, 최근에는 친수활동을 통한 가치창출, 그리고 수 생태(자원과 자연환경) 측면의 가치도 부각되고 있다. 물자원에 대한 다양한 수요와 기후변화 등에 따른 물 자원 이용 환경의 변화로 한정되고 가치있는 물자원에 * 한국환경정책 평가연구원 선임연구위원, hjmoon@kei.re.kr Journal of Water Policy & Economy 19

저널 물 정책 경제 제26호 대한 합리적 이용의 필요성이 더욱 부각되고 있다. 본고에서는 우리나라 물이용의 구조적 제도적 문제 점에 기초하여, 물이용 합리화를 위한 체계를 i) 물자원 배분 이용 원칙과 구조, ii) 합리적 물이용을 위한 비용 분담체계, iii) 물이용 갈등 해결 및 협력체계, iv) 물자원 개발 이용체계 합리화의 측면에서 논의하고자 한다. 본고는 한국환경정책 평가연구원에서 수행한 (2012~ 2014) 물이용 인식 선진화 정책 연구 1) 의 내용을 요약 제시하고 있다. Ⅱ. 물이용 현황 및 문제점 1. 물관리체계 현황 및 문제점 가. 물관리체계 현황 우리나라는 ʼ60년대 경제건설을 위해 산업화가 필요하 였고 이에 따라 수자원개발정책이 병행되었다. 수자원개 발, 하천관리기능이 먼저 발달되었고 수질보전, 수생태 계 관리 문제는 사실상 ʼ80년대 이후에 출발하였다고 할 수 있다. 이러한 시간적 편차 때문에 물관리 기능 및 법 제가 일원화되어 있지 않고, 분산되어 있는 실정이다. 수환경 구성요소별로 보면 수량관리기능은 국토교통 부가, 수질관리기능은 환경부가 담당하고 있으며, 하천 관리는 국토교통부가, 수생태계관리는 환경부가 담당 하고 있다고 할 수 있다. 기능별로는, 국토교통부는 일 반하천관리, 다목적댐과 광역상수도 개발을 담당하고 있으며, 전체 용수 수요의 2/3를 차지하는 농업용수는 농림축산식품부에서, 수력발전은 산업통산자원부, 지 방상수도는 행정자치부에서 담당하고 있다. 나. 현행 물공급 및 물관리체계의 문제점 현재의 물공급 및 관리체계는 관리 기능의 분산에 의 한 효율적 행정 저하 및 정책조정 기능의 취약성이 드러 나고 있다. 용도별(생활 공업용수, 농업용수), 관리대 상별(지하수와 지표수, 담수와 해수), 부문별(수량관리, 수질관리, 재해관리)로 각 기관에서 독자적으로 관리하 고 있어 조정기능의 효율성이 현저히 떨어지고 있다. 통합관리의 부재로 인한 비효율성 현재의 물관리체계는 이수와 치수관리는 국토해양부, 수질관리는 환경부, 방재 업무는 행정안전부, 농업용수 관리는 농림수산식품부, 발전용수관리는 산업통상자원 부가 각각 담당하고 있으며, 더욱이, 광역 및 지방상수 <표 1> 물관리 업무분담 환경부 국토교통부 농림축산식품부 산업통상자원부 행정자치부 정책/계획 수자원 종합 개발정책 수립 농어촌 용수계획 전원개발 계획 방재기본 계획 자원 관리 사 업 먹는샘물 관리 지방상수도 정책총괄 식수전용댐 건설 농어촌 간이 상수도 개발 및 관리 중수도 개발 기준/검사/측정 음용수 지하수 수질기준관리 수문관측 하천관리, 홍수통제 공유수면관리, 저수관리 지하수 수량관리 다목적댐 건설 및 관리 광역상수도 관리 하구둑관리 (농업용) 관개용수(댐) 농업용댐 건설 간척지, 담수호개발 지하수개발 (농업용) 발전용댐 관리 소수력 관리 온천관리 1) 한국환경정책 평가연구원, 물이용 인식 선진화 정책 연구 (I, II, III), 2012, 2013, 2014. 20 Journal of Water Policy & Economy

합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 도의 이원화된 사업구조로 인해 환경부, 국토교통부 및 지자체 간 적정 용수공급 및 수급계획은 항시 협의하도 록 규정되어 있다. 하지만 이러한 노력이 통합관리의 부재 때문에 효율성을 거두지 못하여 인력과 비용이 낭 비되고 있는 실정이다. 이는 정책추진의 일관성과 효율 성, 체계성이 부족하여, 부처 간 이해관계가 상반될 경 우 최적의 물관리가 곤란해질 수 있다. 용도에 따른 물개발 주체의 다원화에 따른 문제 상이한 용도의 용수를 목적으로 서로 다른 주체에 의해 개발되는 물자원은 개발단계에서 물자원의 이용에 의한 사회적 효용을 최대화하도록 용도 간에 적정한 배분기 준이 있어야 하며, 그에 따라 일관성 있게 자원이 최적 배분되어야 하나, 현재의 개발체계는 그러한 조정이 어 려운 구조를 가지고 있다. 또한, 개발된 물자원도 개발 주체에 따라 상이한 기준으로(동일한 용도에 대해서도) 비용을 부담하고 있어 자원의 최적배분을 저해하는 이 중의 구조적 문제를 가지고 있다. 2. 유역단위 물순환, 물부족 문제 가. 용수이용 유역 <표 2> 유역별 용수이용 현황(2009) (단위 : 백만m3/년) 유효우량 미포함 합 계 유효우량 포 함 생활용수 공업용수 유효우량 미포함 농업용수 유효우량 포 함 전 국 22,715.7 30,820.0 7,453.2 2,765.9 12,496.6 20,600.9 한강수계 6,765.5 8,572.2 3,672.5 611.7 2,481.3 4,288.0 낙동강수계 6,978.5 9,057.4 1,889.5 1,581.4 3,507.6 5,586.5 금강수계 4,961.0 6,929.3 1,180.0 240.9 3,540.1 5,508.4 섬진강수계 1,521.4 2,276.2 212.3 217.7 1,091.4 1,846.2 영산강수계 2,185.7 3,304.5 362.4 98.4 1,724.9 2,843.7 제 주 도 303.7 680.6 136.6 15.8 151.3 528.2 자료 : 국토해양부(2011), 2010년 전국유역조사 통계 분석보고서. 유역단위 용도별 물이용 현황은 <표 2>와 같다. 나. 유역별 물이동 현황 수자원은 지역성이 강한 특성을 가지고 있으며 자체 유역의 용수수요량에 비해 수자원 부존량이나 개발량이 절대적으로 부족하거나 용수개발의 적지가 없는 경우 인접지역으로부터의 공급에 의존할 수밖에 없다. 또한, 수자원개발의 비용이 과다한 경우 개발에 소요되는 비 용이 비교적 낮은 타 유역으로부터 용수공급시설을 건 설하여 도수하는 경우도 있다. 생활 및 공업용수의 경우 총 이용량(42,309천m3/일) 중, 권역 내 단위유역 간 물이동을 통한 이용이 27.9%(11,817 천m3/일), 권역 외 물이동은 1,775천m3/일 (4.2%)으로 나 타나고 있다. 유 역 자체이용량 전 국 한강수계 낙동강수계 금강수계 섬진강수계 영산강수계 제 주 도 <표 3> 유역별 물이동 현황 수계 내 물이동 (유입) 수계 외 물이동 (유입) (단위: m3/일) 유입계 28,716,980 11,816,642 1,775,066 42,308,688 (67.9%) (27.9%) (4.2%) (100%) 13,429,366 3,817,781 85,933 17,333,080 (77.5%) (22.0%) (0.5%) (100%) 8,890,527 6,235,381 85,933 17,333,080 (58.6%) (41.1%) (0.3%) (100%) 4,152,046 1,494,778 430,177 6,077,001 (68.3%) (24.6%) (7.1%) (100%) 807,963 28,887 39,645 876,495 (92.2%) (3.3%) (4.5%) (100%) 1,063,726 239,815 1,167,751 2,471,292 (43.0%) (9.7%) (47.3%) (100%) 373,352 373,352 - - (100%) (100%) 주 : 수계 내 물이동(유입) - 수계 내 단위 유역 간 물이동(유입) * 단위유역 - 수자원단위지도의 중권역과 표준유역 사이의 표준유역의 조합 한강(68개), 낙동강(33개), 금강(27개), 섬진강(17개), 영산강(15개) 자료 : 국가수자원관리종합정보시스템, 물이동특성. Journal of Water Policy & Economy 21

저널 물 정책 경제 제26호 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 전국 자체이용량 수계 내 물이동(유입) 수계 외 물이동(유입) 3. 물배분 이용 갈등 지역적 물자원 부존과 수요 편재에 따른 지역 간 물이동 (물배분) 및 용도 내 물이동 필요로 인한 지역 간 물배 분 이용 갈등, 물이용에 따른 비용분담 갈등이 물이용 합리화의 장애 요인으로 존재한다. 그 간 물이용과 관련된 지역 간 사용자 간 갈등 사례를 유역 내 외 물이용, 공급자 용도 간 갈등 등으로 구분 하여 정리해 보면 다음과 같다. 가. 유역 내 물이용 갈등 한강 낙동강 금강 섬진강 영산강 [그림 1] 수계 내 외 물이동 이용 현황 <표 4> 유역 내 - 상하류 간 물이용 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 평창강 (1991) (제천시 - 영월군) 수리권 오원천 (1992) (물배분) (전주시 - 임실군) 문 제 낙동강 (1999) (대구시 - 부산시) 비 분 문 용 담 제 낙동강 (1991) (대구 - 경남 부산) 옥정호 (임실 - 김제 정읍) 공산댐 (2008) (상류 - 하류) 남강댐 (2002) (댐상류 주민-물이용자) 수리권 분쟁 상수(상류) - 상수/유지용수(하류) 지역 물배분 갈등 상수(전주) - 유지용수/농업용수(임실군) 취수보 설치에 따른 대구(편익-안정적 물 공급) - 부산(비용-물부족, 수질저하) 공단조성에 따른 대구(편익) - 경남 부산(비용-수질악화) 비용분담 문제 상수원 보호구역지정 편익(김제/정읍) - 비용분담 문제(임실) 보호구역 지정에 따른 지역발전 및 각종 규제에 대한 보상 및 환경비용부담에 대한 갈등 (하류(편익) - 상류(비용)) 물자원 보호에 대한 편익(물이용자) - 비용(댐상류 주민), 보상의 문제 구 분 지 역 내용/원인 분석 비 분 문 <표 5> 유역 내 - 지역물배분 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 수리권 (물배분) 문 제 복합적 문 제 (수리권 + 비 용 분 담) 낙동강 (1994) (경남 부산 - 합천군) 한탄강 (2005) (동두천시 - 연천군) 영천댐 (2004) (포항 - 대구) 남강댐 (2009) (부산 - 경남) 안동댐 (2009) (대구시 - 안동/ 댐상류 주민) 낙동강 (2011) (대구시 - 구미시) 나. 유역 외 물이용 갈등 다. 공급자 간 물이용 갈등 지역 물배분 상수(경남 부산) - 유지용수 (합천) 지역 물배분 갈등(상수 - 상수)해결 - 수원공동개발 댐 건설에 따른 포항(편익) - 대구(비용)의 비용분담 문제 물자원 지역배분 상수(포항) - 유지용수(대구) 물자원 배분(수리권) 및 비용분담 문제 안전문제 등 비용부담(경남) - 물 공급 편익 (부산) 물자원 배분(수리권) 및 비용분담 문제 보호구역 지정에 따른 지역발전 및 각종 규제 에 대한 보상 및 환경비용부담에 대한 갈등 (대구(편익) - 안동(비용)) 물자원 배분(수리권) 및 비용분담 문제 보호구역 지정에 따른 지역발전 및 각종 규제 에 대한 보상 및 환경비용부담에 대한 갈등 (대구(편익) - 구미(비용)) <표 6> 유역 외 물이용 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 수리권 갈 등 비 분 용 담 제 용 담 용담댐 (전북-익산 군산) 도암댐 (2008) (한수원-강릉 남대천) 지역 수질유지용수 상수 * 새만금 담수호의 물이용 발전방류 편익(한수원) - 비용(남대천-수질오염) 비용분담 문제 * 도암댐 발전방류 거부 수질개선(오염방지 및 제거조치) 비용분담에 대한 의견차 <표 7> 공급자 간 물이용 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 수리권 갈 등 영주댐 (2009) (상류 - 하류) 남한강 (1996) (상주시 - 괴산군) 영산호 (1987) (목포시-농진공) 금강 (1992) (수공-농진공) 섬진강댐(농공-한수원) 성덕댐 (농공-수공) 보호구역 지정에 따른 지역발전 및 각종 규제에 대한 보상 및 환경비용부담에 대한 갈등 (하류(편익) - 상류(비용)) 온천관광지 개발로 인한 경북 상주시(편익) - 충북 괴산군(비용-상수원오염) 비용분담 문제 지자체(목포) - 사업자(농촌진흥공사) 간의 수리권 해석에 대한 견해 차이 수공 - 농진공 간의 수리권 설정에 대한 갈등 기존 수리시설(저수지)의 다목적화를 위해 재개발사업을 하는 경우 농업용수의 기득수리권 확보와 수리시설의 관리권 확보에 대한 갈등 22 Journal of Water Policy & Economy

합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 라. 용도 간 물이용 갈등 Ⅲ. 물자원 이용 합리화를 위한 체계 분산된 물관리 및 이용체계와 물자원 배분 및 조정의 원칙과 체계의 미비는 물자원의 효과적인 관리와 합리 적인 이용을 저해하는 요소가 되고 있다. 특히, 이용하는 물자원의 질과 양에 대한 요구는 증가 하고 있는 한편, 기후변화 등 물자원의 부존과 이용의 안정성에 영향을 미치는 요소들이 대두되고 있는 상황 에서 물자원의 보호와 고도이용이 더욱 요구되고 있어, 수리권체계를 포함한 물이용체계의 정비가 필요한 실 정이다. <표 8> 용도 간 물이용 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 수리권 갈 등 지 역 물배분 물배분 + 비용 분담 평창강 (1991) (제천시-영월군) 용담댐 (전북-익산 군산) 오원천 (1992) (임실군-전주시) 낙동강 (1994) (경남 부산-합천군) 영천댐 (2004) (포항-대구) 1. 물자원 배분 이용 원칙과 구조 - 수리권체계의 정비 상수(상류) - 상수/유지용수(하류) 지역 수질유지용수 - 상수 상수(전주) - 유지용수/농업용수(임실군) 상수(경남 부산) - 유지용수(합천) 비용분담 및 지역 물배분 갈등 댐 건설에 따른 포항(편익) - 대구(비용)의 비용분담 문제 물자원 지역배분 상수(포항) - 유지용수(대구) 공유의 희소한 물자원을 보다 합리적이고 효율적으로 이용하기 위한 기본적 이용체계로서, 수자원 이용에 대 한 수리권체계를 정비할 필요가 있다. 수리권에 대한 규정을 분명히 하여 물자원 이용의 이 해당사자 간에 원칙에 순응할 수 있도록 하는 것이 필 요하다. 이를 위해서는 현재 중복 및 상충 가능성이 있 는 관행수리권과 허가수리권의 관계를 분명하게 설정 하고, 관행수리권을 점차 허가수리권 체계에 흡수하여 단일의 수리권체계를 가지도록 하는 것이 바람직할 것 이다. 관행수리권은 허가수리권과 달리 수리권의 구체적인 내용이 매우 애매하여 사전에 확정할 수 없는 문제가 있다. 관행수리권 체계의 개선은 먼저 수리권의 규정 을 허가수리권체계에서와 같이 물의 사용목적, 사용량, 사용장소, 사용방법, 사용기간 등을 명확하게 규정하는 것에서 시작해야 할 것이다. 2) 다음으로, 허가수리권체 계에 존재하는 기득수리권 보호 및 필요 시 수리권 조 정 및 제한규정을 관행수리권에 의한 기득수리권에 적 용한다. 최종적으로, 관행수리권에도 허가 체계를 적용 하여 허가수리권 체계로 단일화한다. 필요시 수리권 조정 및 제한규정의 적용에 있어서, 그리고 허가체계의 적용에 있어서 기득권에 의한 저항 이 예상될 수 있다. 전환된 기득 관행수리권에 대해서 는 허가기간, 허가갱신의 조건 등에 있어서 일반 허가 수리권과는 차별적으로 적용하도록 하고, 단계적으로 허가수리권체계에 통합되도록 하는 접근방법이 필요할 것이다. 물자원의 자연적 특성에 따라 수계 물자원 이용계획이 통합적이고 일관성을 가지도록 수리권의 허가체계가 수계단위에서 운영되어질 필요가 있다. 2) 이에 앞서, 각 유역별로 장기적이며 신뢰성 있는 수분 기상자료가 필요하며, 용수수요량 및 용수사용량에 대한 정밀조사를 통해 물과 관련된 정확한 예측이 가능할 수 있도록 하는 것이 중요하다. Journal of Water Policy & Economy 23

저널 물 정책 경제 제26호 댐의 건설에 따라 부존 물자원의 사용가능한 양을 증 대시키는데 기여함으로써 그에 따른 수리권을 가지게 되는 범위의 정의가 분명하지 않으며, 댐 하류지역 물 이용자들의 수리권(원래의 부존자원량 혹은 기준갈수 량 )과의 구분 적용에 어려움이 있어 물이용 갈등의 원 인이 되고 있으며, 이는 댐을 통한 물자원 가용화사업 의 타당성에도 불확실성을 가져오고 있다. 댐을 통한 물자원 가용화사업이 기여한 물자원 가용화의 정도보 다 더 많은 물자원양에 대해 댐사용권이 인정되면 댐 을 통한 물자원 가용화사업의 사회적 편익을 과대평가 하게 되는 것이며, 이를 바탕으로 한 가용화사업 추진 은 그 타당성을 과대평가하게 되어 사회적으로 바람직 하지 못한 결과를 가져올 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 자연상태로 존재 하는 물자원과 물자원 가용화사업에 의해 가용화된 물 자원의 구분이 명확하게 이루어질 수 있도록 하는 것이 필요하며, 이를 기초로 자연상태 물자원에 대한 허가수 리권과 가용화된 물자원에 대한 사용권이 설정될 수 있 도록 하여야 할 것이다. 댐사용권을 통한 물이용체계를 허가수리권체계에 통 합한다. 물자원 가용화사업을 통해 가용화된 물자원과 자연상태의 물자원의 이용이 구분 없이 통합된 허가수 리권체계를 통해 이루어지도록 하는 것이다. 댐에 의해 가용화되는 물자원의 이용에 대해 그러한 가용화에 소요되는 비용을 부과하기 위한 목적으로 댐사 용권이 설정되는 것으로 볼 수 있으므로, 댐사용권을 통 한 물이용을 허가수리권체계에 통합하면서 가용화비용 의 회수는 취수부과금 체계를 통해 이루어지도록 하는 방안이 적용될 수 있다. 즉, 가용화사업에 소요된 비용은 물사용허가와 함께 부과되는 취수부과금에 자원 가용 화비용 으로 포함하여 부과함으로써 회수하는 구조이다. 농촌용수 수리권에 대해서도 댐사용권에 대해서와 마찬가지로 허가수리권체계에 통합하고, 취수부과금 체계 를 적용하는 방안이 바람직할 것으로 사료된다. 농업의 보호를 위해 농촌용수를 무상으로 공급하는 정 책을 유지하기 위해서는 농업용 취수허가에 대한 취수 부과금을 차별화하여 면제하거나 아주 낮은 수준으로 설정하는 방법이 적용될 수 있다. 2. 합리적 물이용을 위한 비용분담체계 구축 물사용 수요에 비해 물자원이 부족하여 충분한 물사 용이 어려우며 경쟁적으로 사용해야 하는 경우, 다양한 수요에 대한 물자원 배분의 문제를 둘러싼 갈등이 발생 하게 된다. 물자원의 합리적 배분을 위한 방법의 하나 로 물자원 이용에 따른 비용의 부담이 합리적으로 이루 어지도록 비용분담체계의 구축이 중요하게 고려되어야 한다. 물자원 이용에 대해 그로 인해 발생하는 비용을 적정하게 부과하며, 물자원의 가용성 증가 등 물자원에 의 기여과정에서 발생하는 비용에 대해 적정한 지불이 이루어지도록 하는 체계이다. 물자원의 이용으로 인해 발생하는 비용에는 공유의 한정된 자원을 특정한 이용자가 사용함으로써 물자원 이용이 전체 물자원에 미치는 영향, 타 이용자의 이용 에 미치는 영향을 반영한 물자원 이용의 기회비용(자원 비용), 물자원을 수량 수질 측면에서 이용에 적합하 도록 하기 위해 발생하는 비용(댐건설 및 관리비용, 상 수원 수질관리비용 등), 그리고 환경비용이 포함된다. 물자원 이용의 비용을 부과하는 형태는 물자원 취수 에 대한 취수부과금(abstraction charge)이 기본적인 형태이나, 여건에 따라 상이한 형태의 부과금으로 부과 될 수 있을 것이다. 이러한 비용분담체계는 물자원 이용의 비용을 인식 24 Journal of Water Policy & Economy

합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 하여 적정한 물자원 이용, 즉 적정한 물자원 배분으로 유 도하며, 물자원에 대한 기여(수량의 증대, 수질의 개선 보전 등)에 대해 그로 인한 수혜자가 그 가치에 따라 지불 하도록 하는 체계를 구축함으로써, 물자원에 대한 기여행 위를 최적 수준으로 유도하고, 합리적인 지불-보상을 통 한 갈등해소를 도모하는 방안이 될 수 있을 것이다. 가. 수자원에의 양적 기여에 대한 지불체계 수자원에의 양적 기여는 대표적으로 댐의 건설과 운 영으로 가용한 물자원의 양을 증가시키는 사업에 의해 이루어진다. 그 외에도 물자원의 확충을 가져올 수 있 는 다양한 기여행위나 사업이 있을 수 있는데, 인공조 림, 대수층 확충 등을 통한 수자원 함양율 제고 등이 이 에 해당된다. 이러한 양적 가용화사업은 기여된 물자원 에 의한 편익을 발생시키는 한편 사업의 시행에 의한 비용을 발생시킨다. 또한, 수자원에의 양적 기여를 가 져오는 사업은 환경비용을 발생시키기도 하는데, 댐에 의한 기상변화로 댐 주변지역의 피해, 댐 건설로 인해 수량이 감소된 지역의 수질악화 등이다. 이러한 환경비 용 역시 물자원을 가용화하기 위해 발생하는 비용이다. 이러한 양적 가용화 행위나 사업에 의해 발생된 비용 이 기여된 수자원의 이용으로 편익을 갖는 물사용자에 의해 적정하게 분담됨으로써 합리적인 물자원 이용 및 물자원 가용화 행위를 유도할 수 있다. 양적 가용화에 소요된 비용을 가용화를 통해 제고된 물자원의 이용자가 분담하되, 자원비용과 동일한 개념 에서 이용자의 물자원 이용이 전체 물자원에 미치는 영향, 타 이용자의 이용에 미치는 영향을 반영하도록 함으로써, 양적으로 가용성이 증가된 추가적 물자원 이용의 기회 비용을 반영하도록 하는 것이 타당하다. 나. 수자원에의 질적 기여에 대한 지불체계 질적 가용화에 소요된 비용은 질적 가용성의 제고를 어떤 범위와 수준에서 시행할 것인지에 따라 상이한 수 준으로 나타날 것이다. 물자원의 질적 가용성 제고를 위 한 행위와 사업은 물이용자의 수질에 대한 요구에 따라 자발적 혹은 규제와 정책 등에 의해 이루어지게 된다. 이러한 물자원의 질적 가용화 비용의 부담부분은 사용 자(수혜자)가 부담하여야 할 부분과, 오염자가 부담하여 야 할 비용부분에 대한 평가가 분명히 반영되어야 한다. 오염배출 수준 수자원에 대한 책임 / 권리 분기점 수질 상수 이용 요구 수질 오염자 상 수 이용자 [그림 2] 수질보전비용의 분담 상수원 수질보호는 물자원 이용을 위한 질적 가용화라 는 환경적 서비스의 범위와 그러한 서비스의 사용자와 제공자를 동질적이고 분명하게 정의할 수 있으며, 상수 이용에 적정한 수질보호를 위한 규제에 따른 비용과 편 익의 귀속문제로 많은 갈등이 발생하고 있어, 그러한 질 적 기여에 대한 지불체계의 구축이 필요하며 타당하다. 3) 3) 특정한 용도로의 물사용을 위해 물자원의 질적 개선이 필요한 경우, 그러한 질적 개선에 소요되는 비용은 그를 통해 개선된 수질의 물자 원을 이용하는 이용자가 이용량에 비례해서 분담하는 것이 타당하다. Journal of Water Policy & Economy 25

저널 물 정책 경제 제26호 상수원 수질보호 서비스에 대한 사용자 비용분담(물 자원의 질적가용화 비용분담)제도인 물이용부담금은 현재 그 사용에 있어 환경기초시설 지원, 총량관리 지 원과 같이 오염자를 지원하는 데 사용하여 물오염과 수 질개선의 오염자-사용자 책임범위에 대한 논란이 있 다. 또한 상수원 수질보호와 관련된 상수원 상류지역 을 지원하는 데 사용되는 물이용부담금의 본래의 취지 에서 벗어나 상류뿐만 아니라 하류에도 지원하는 데 사 용되고 있어 이러한 상수원 수질보호 서비스에 대한 비 용분담제도(물이용부담금)를 개선하기 위한 방안이 필 요하다. 다. 취수부과금체계 정비 물자원의 효과적인 관리와 효율적인 이용을 도모하 기 위한 기초가 되는 체계는 물이용에 대한 취수부과 금 체계이다. 취수부과금은 공유의 자원인 물자원을 배 타적으로 이용하는데 대해 지불하는 것으로 물자원 이 용의 기회비용을 반영하며, 취수부과금을 부담하고 물 을 이용하는 행위를 통해 물이용자의 물이용 가치를 표 출하도록 하는 중요한 가치기준이 된다. 관행수리권과 같이 기득의 수리권으로 대가를 지불 하지 않고 사용기한도 없이 물을 사용할 수 있는 상황 에서 물이용의 가치에 따른 효율적인 물자원 배분이 발 생하기는 어렵다. 특히, 기득 관행수리권의 대부분을 차지하고 있는 농업용 물사용의 경우는 농어촌공사에 서 공급할 경우에도 용수사용의 대가를 지불하지 않고 있어 용도 간, 사용자 간 물자원 고도이용을 어렵게 하 는 주요 원인이 되고 있다. 물자원 이용의 특성에서 수량과 수질은 밀접하게 연관 되어 있으며 물자원 관리와 이용에 있어 수량-수질의 일 원화 필요성 등을 고려할 때, 물자원 이용에 대한 수량과 수질을 포괄하는 취수부과금체계로의 정비를 장기적인 방향으로 고려해 볼 수 있다. 수리권체계의 정비와 더불어 취수부과금체계의 정비 를 통해 취수에 대해 물자원 이용의 가치가 반영된 취 수부과금을 부담하도록 할 필요가 있다. 수리권에 대한 갈등, 비효율적 자원배분의 문제는 취수부과금의 부과 를 통해 물이용 가치가 표출되면서 물이용자의 의사결 정에 의해 효율적인 방향으로 조정되는 효과를 나타낼 수 있을 것이다. 취수부과금은 물자원의 자원비용, 즉 한정된 자원인 가용수자원의 상이한 용도에의 경쟁적 사용에 따른 물 자원의 희소가치비용으로, 특정한 용도의 특정사용자 가 사용한 물자원이 다른 용도나 다른 사용자가 사용하 였을 경우 얻을 수 있는 가치의 기회비용을 반영하여 설 정한다. 물자원 취수의 위치나 방법, 취수의 질 등에 따 라 후에 논의될 물자원의 가용화비용을 반영하여 차별 적으로 부과하는 방법으로 보다 정교화된 취수부과금 을 부과할 수도 있다. 사업에 의해 설정된 수리권을 허가수리권체계에 통 합하는 것은 그에 따른 비용분담체계의 조정과 연계되 어 있으므로, 효과적 적용을 위해 일관적인 수리권 및 취수부과금체계 조정의 추진이 필요하다. 따라서 취수 부과금체계의 설계 조정과 함께 수입의 활용에 대한 분명한 제시를 통해 사업비용의 보전과 제도의 운영방 안을 제시할 필요가 있다. 수리권 및 취수부과금체계 조정 추진을 위해 댐사용 권을 통한 물이용체계를 허가수리권체계에 통합하여 물자원 가용화사업을 통해 가용화된 물자원과 자연상 태의 물자원의 이용이 구분 없이 통합된 허가수리권체 계를 통해 이루어지도록 추진한다. 댐에 의해 가용화되는 물자원의 이용에 대해 가용화에 26 Journal of Water Policy & Economy

합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 소요되는 비용을 부과하기 위한 목적으로 댐사용권이 설정되는 것으로 볼 수 있으므로, 댐사용권을 통한 물 이용을 허가수리권체계에 통합하면서 자원가용화 비용 (댐 건설과 운영)의 회수는 취수부과금 체계를 통해 이 루어지도록 한다. 즉, 가용화사업에 소요된 비용은 물 사용허가와 함께 부과되는 취수부과금에 자원가용화 비용 으로 포함하여 부과함으로써 회수하는 구조이다. 광역상수의 공급 등 원 정수 공급비용은 수요자가 서 비스 요금으로 부담하도록 한다. 농촌용수 수리권(농업기반시설 관리권)에 대해서도 댐사용권과 마찬가지로 허가수리권체계에 통합하고, 취수부과금 체계를 적용한다. 농업용수의 공급비용 은 수요자가 서비스 요금으로 부담하도록 하되, 농업 용 취수허가에 대한 취수부과금을 차별화하여 면제하 거나 아주 낮은 수준으로 설정하는 방법으로 농업의 보 호를 위한 농촌용수 지원 정책을 유지하는 것도 가능 할 것이다. 또한, 사용하지 않거나 사용가치가 낮은 관행수리권 취수용량에 대하여 사용가치가 높은 타 용도로 전환 이용할 수 있는 방안의 모색도 필요할 것이다. 이는 국 가수준의 관행수리권 양도 보상체계를 통해 공공용도 의 환경용수를 확보하는 방안이 그 일환으로 추진될 수 있을 것이다. 댐용수사용권 물자원 수리권 관행수리권 보상체계 자원 가용화 비용 (댐 건설과 운영) 취수부과금 원 정수 공급비용 (광역상수 공급) 서비스요금 원 정수공급 서비스 수리권 관리체계 가용 물자원의 확보 농업기반시설 관리권 물자원 수리권 [그림 4] 관행수리권 양도 보상체계 3. 물이용 갈등 해결 및 협력체계 구축 자원 가용화 비용 (농업용 댐, 보 등의 건설과 운영) 용수 공급비용 (농업용수 공급) 취수부과금 서비스요금 물자원의 이용 및 관리와 관련된 다양한 형태의 이해 당사자 간 혹은 지역 간 갈등이 표출되고 있다. 이러한 갈등은 그 유형이나 표출되는 형태는 상이하나 지금까 지 지속적으로 발생되어 왔다. 농업용수 공급 서비스 농업용수 가격정책 최근 가뭄에 의한 물부족과 다양한 용도로 물자원을 이용하고자 하는 지역의 욕구가 높아지면서 물자원의 [그림 3] 수리권 조정 및 취수부과금 부과를 통한 자원가용화 비용 회수 이용(배분) 및 이용에 요구되는 적정한 수질로의 관리를 Journal of Water Policy & Economy 27

저널 물 정책 경제 제26호 둘러싸고 이해당사자 간 갈등과 분쟁이 더욱 부각되고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 물이용 갈등의 주요 사례들은 물자원 이용에 있어서 오랜 이슈인 상하류 간 갈등 문 제를 포함하여, 주로 광역적 물사용에 있어 영향 받는 지역의 반대로 인한 갈등, 즉 물자원의 지역적 배분 혹 은 수리권을 둘러싼 갈등이다. 또 다른 물 관련지역 간 갈등에는 물자원 이용에 따른 비용분담 문제로 제기된 갈등사례들이 다수 존재한다. 이 외에도 또 다른 형태의 수리권을 둘러싼 이해당사 자 간 갈등발생의 가능성이 존재한다. 수자원 활용 목적 으로 댐이나 저수시설(보 등)을 건설 관리하는 주체 4) 가 가지게 되는 사용권은 그 저수를 사용할 수 있는 권한(수 리권)까지 포함하고 있는데, 이의 정의와 범위 역시 분명 하지 않고 상이한 해석의 여지가 존재하여 갈등 발생의 가 능성이 있다. 실제로 수자원공사의 수리권은 팔당 용수 수 리권을 둘러싼 경기도와의 갈등, 소양강댐 용수 수리권에 대한 춘천시와의 갈등, 한강에서 취수장 이전에 따른 기득 수리권 인정 문제에 대한 서울시와의 갈등 등 다양한 형태 의 갈등으로 나타나 문제가 부각되고 있다. 이러한 갈등 해결을 위한 방안으로는, 갈등 문제의 기초가 되는 수리권 문제와 물이용을 위한 비용분담체 계의 정비가 기본적인 방향이 될 것이며, 발생한 갈등 의 조정을 위한 갈등조정체계를 마련하는 것이 필요할 것이다. 가. 수리권 조정체계 구축 수리권에 대한 규정을 분명히 하여 물자원 이용의 이 해당사자 간에 원칙에 순응할 수 있도록 하는 것이 필요 하다. 수리권의 상충에 의해 발생할 수 있는 갈등을 조 정할 수 있는 조정원칙을 구축하여야 한다. 이러한 수 리권 적용 및 조정의 원칙은 사회적으로 수용되고 합의 됨을 전제로 한다. 현재 하천법에 의한 허가수리권 규정에는 수리권의 상충이 발생할 경우 기득수리권자에게 우선권을 주고, 수리권 침해시는 손실보상의 방법으로 조정하고 있다. 그러나 규정된 보상기준 등은 물의 사용에 대해 적정하 게 적용될 수 있는 기준으로 보기 어려워 실제적인 손실 보상기준은 미비한 것으로 볼 수 있다. 손실보상의 기 준은 물의 사용감소에 따라 물을 이용한 경제활동에서 얻을 수 있는 편익의 감소, 물사용 제한에 따른 피해비 용 등의 기준이 될 수 있을 것이다. 수리권제도상의 문제점과 수리권을 둘러싼 지역 및 이해당사자 간 갈등의 문제를 해결하기 위한 대안으로 서 i) 수리권 거래제도의 도입, ii) 지역수리권제도의 도 입 등이 제안되기도 하는데, 수리권 거래제도는 수리 권제도의 분명하고 수용 가능하도록 확립됨을 전제로 한다. 기득수리권 침해에 따른 손실보상이 사용자 간의 협 의에 의해 이루어지는 것은 일종의 수리권 거래와 유 사한 성격을 가진다. 기존 이용자가 수리권의 감소로 갖게 되는 편익의 감소나 피해비용 이상으로 신규이용 자가 물이용 편익을 갖게 되면 거래가 성립할 수 있으 며, 거래에 따라 사회적 편익이 증가할 수 있다. 기득 수리권과 신규수리권 간의 조정을 원활하게 하는 방안 으로 상황에 따라 적용될 수 있는 부분적 거래 프로그 램을 제공하는 방안도 고려 가능할 것이다. 이러한 부 분적인 거래프로그램의 적용에 있어서도 거래제도와 4) 광역상수를 공급하는 수자원공사 및 농업용수를 공급하는 농어촌공사. 28 Journal of Water Policy & Economy

합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 같은 경제적 도구를 도입함에 따른 물자원 이용의 사 회적 고려(social consideration) 5) 가 손상되지 않도록 하는 장치가 필요하다. 수리권 제한 조정의 기준과 같 은 공익성 기준을 적용하여, 거래에 의해 공익성에 해 를 끼치는 경우는 거래범위나 조건 등을 제한할 수 있 도록 하는 조치 등이 필요하다. 기득사용자와 신규사용자 간 개별적 조정 및 손실보 상은 대규모 물이용에 대해서 적용될 수 있을 것이며, 소규모 물이용자의 경우는 개별적 조정이나 보상보다 는 유역단위의 관리주체가 조정의 역할을 이행하는 것 이 바람직할 것이다. 하천유지용수와 같이 공공의 목적으로 사용을 위해 필요한 조정, 환경용수와 같이 특정 지역 등에 준 공공 적 목적을 사용을 위한 경우, 갈수기에 필수사용을 위 한 조정의 필요 등의 경우 조정의 원칙이 구체적으로 설 정되어야 할 것이다. 지역수리권제도의 도입은 물자원이 풍부하고 경쟁적 이용의 문제가 적은 환경에서 적용가능한 제도로서, 희 소한 물자원을 합리적으로 배분하여 효율적으로 사용 하여야 하는 우리나라의 물자원 환경에서는 적용되기 어려운 제도로 사료된다. 특히, 최근의 물부족 문제 등 으로 지역 및 이해당사자 간 갈등이 표출되고 있는 상황 에서 지역수리권제도의 도입은 갈등의 해결을 더욱 어 렵게 할 수 있을 것이다. 나. 광역적 물자원 이용에 대한 비용분담체계 구축 물자원의 광역적 이용, 혹은 사용자 간 배분에 있어서 물자원 이용에 따른 비용의 부담이 합리적으로 이루어 지도록 비용부담체계가 구축되어야 한다. 이러한 비용 부담체계는 물자원을 수량 수질 측면에서 이용에 적합 하도록 하는 비용(댐건설 및 관리비용, 상수원 수질관 리비용 등), 환경비용의 분담을 통해 합리적인 물자원 의 확보와 관리가 이루어지도록 유도하는 역할을 한다. 예를 들어, 남강댐 물 부산공급 관련 갈등 문제의 경 우, 댐 저수량 증대에 따른 홍수피해 우려를 저감시켜 경남지역의 예상비용을 감소시키거나 보상하는 등의 비용분담방안이 필요하다. 물자원에 대한 기여(수량의 증대, 수질의 개선 보전 등)에 대해 그로 인한 수혜자가 그 가치에 따라 지불하도 록 하는 체계를 구축함으로써, 물자원에 대한 기여행위 를 최적 수준으로 유도하고, 합리적인 지불-보상을 통 한 갈등해소를 도모하는 방안이 고안될 필요가 있다. 즉, 물자원의 보호와 가치증대 행위에 대한 PES(Payment for Environmental Service) 체계를 구축한다. 다. 갈등 조정체계의 마련 수리권 규정의 정비와 물자원 이용의 비용분담체계 구축에도 불구하고 발생할 수 있는 물이용 관련 갈등 에 대해서는 이를 해결하기 위해 이해당사자 간 이해 를 조정하고 합의를 도출하는 절차와 체계를 마련할 필 요가 있다. 하천법에 댐사용권, 허가수리권, 관행수리권 간에 하 천수 이용 관련 분쟁 발생시 조정할 수 있도록 규정 되어 있으나, 분쟁조정의 원칙이나 체계 등이 미비하 다. 더욱이 상이한 수리권체계에서 설정된 수리권 간 의 조정은 상이한 법 제도에 의한 상이한 기준을 가지는 5) 인간생활에 꼭 필요한 필수재로서, 최소한의 물 사용을 지불능력과 관계없이 보장할 필요가 있으며, 물자원에의 접근에 있어서 형평성이 고려되어야 한다. Journal of Water Policy & Economy 29

저널 물 정책 경제 제26호 만큼 조정원칙의 설정이 용이하지 않으며 조정의 실행 을 위한 협의과정도 일관성 있게 설정되기 어려운 문제 가 있다. 수리권체계가 허가수리권체계로 통합되어 수리권 설 정의 기준과 체계가 일관성을 가지게 되면 분쟁의 조정 이 보다 체계적으로 이루어질 수 있을 것이다. 물자원 이 용과 관련된 갈등은 수리권 허가체계 내에서의 물자원 배분의 문제와, 물자원의 이용을 위한 각종 가용화 행위 에 대한 합리적인 비용부담 체계에 많은 부분 흡수될 수 있을 것이다. 분쟁조정의 원칙은 앞서 논의한 수리권의 제한 조정의 기준이 중요한 근거가 되며, 사용자 간 조 사회환경 조성의 필요성이 대두되고 있다. 통합물관리 접근방법은 시작단계에서부터 사업의 환 경적, 경제적, 사회적 영향을 심도 있게 고려해야 하고, 지속가능하지 못한 개발이나 사업 후의 엄청난 피해에 따른 손실비용의 발생을 사전에 예방하여야 한다. 수자원 시설투자를 위한 계획수립과정에서 통합적 방 법을 적용함으로써 수자원의 특정 단일부문만 고려하 는 경우보다 투자의 시너지 효과를 극대화 할 수 있다. 국가 전체의 통합물관리를 통하여 국토개발계획, 경 제개발계획과 연계된 지속가능한 유역별 물 배분계획 의 수립이 가능하다. 정과 보상합의에 도달하는 일련의 과정으로 설정된다. 유역통합관리의 기본방향 7) 4. 물자원 개발 이용체계 합리화 가. 유역통합 물자원 이용 관리체계 구축 통합물관리의 필요성 6) 기후변화로 인하여 보다 복잡한 구조로 발생하는 물 부족, 수질문제, 가뭄 및 홍수와 같은 분야에 대응하기 위해서는 기존의 방법보다 종합적이고 체계적인 계획 및 대처가 필요하며, 현대의 물 문제는 단순한 물 자체 의 양 또는 질적인 문제일 뿐만 아니라 사회적 문제, 환 경적 문제, 경제적 문제가 연관된 복잡한 형태로 전개 되는 양상이다. 이와 같은 복잡한 물 문제를 해결하기 위해서는 현재의 계층화, 분야별로 전문화 및 고립화되 어 있는 전통적인 수자원관리기법으로는 한계가 있으 며 이에 따라 수량 및 수질의 통합관리뿐만 아니라 이 수 및 치수, 방재분야까지의 통합관리를 통하여 장기적 이고, 포괄적이며 효율적으로 물 문제에 대응할 수 있는 유역통합관리를 위한 기본방향은 크게 4가지로 나눌 수 있다. 첫째, 치수, 이수 및 하천환경의 통합관리이다. 수 계 및 주변의 토지이용을 동시에 고려하면서 수량, 수 질, 생태적 관점에서의 통합관리가 이루어져야 한다. 단일 목표중심에서 다양한 목표를 통합적으로 달성하 고, 환경문제도 제약조건이 아닌 하나의 목표로 인식 해야 한다. 둘째, 유역통합관리를 이끌어 가는 유역관리기구 가 필요하다. 유역관리기구는 기본적으로 지리적, 수문학 적 유역을 기준으로 한다. 유역관리기구의 관할 영역의 크기에 따라 업무 특성은 달라질 수 있다. 예를 들어, 작은 조직은 지역문제의 해결, 큰 조직은 지역 간의 분 쟁 조정, 국가차원은 규제 기준, 지역차원은 토지계획 에 적정하다. 6) 문현주(2010), 물 통합관리와 농업용수 수리권, 농업용수 수리권 관련 논문집. 7) 문현주(2010), 물 통합관리와 농업용수 수리권, 농업용수 수리권 관련 논문집. 30 Journal of Water Policy & Economy

합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 셋째, 일관성 있는 유역계획이 수립되어야 한다. 대 유역, 중유역, 소유역 계획이 일관성 있게 추진되도록 유역계획을 수립해야 한다. 소유역 계획은 대유역 계 획에서 제시된 내용을 충분히 반영할 수 있도록 통합 되어야 한다. 넷째, 이해당사자 참여를 통한 거버넌스 체제의 유역 관리를 시행해야 한다. 유역계획의 수립 및 실행단계에 서 지역주민 및 이해당사자의 참여를 법 제도적으로 보장하며, 거버넌스 체제를 통해 유역의 당면 문제에 공동으로 대처해야 한다. 물 이용에 대한 의사결정 및 서비스 제공과 관련된 비용은 모든 제삼자의 합의된 기 준에 따라 투명한 방법으로 시행되어야 한다. 나. 물자원 개발 이용체계 합리화 물자원 개발 이용체계의 분화와 합리적 배분 조정 체계의 미비로 물자원의 이용과 상수 서비스 공급에 비 효율성이 존재하고 있어 Water Grid 구축을 통해 물자 원 및 상수서비스 공급체계 합리화를 도모하기 위한 정 책방안의 추진이 필요할 것이다. 즉, 물자원의 합리적 이용(용도 간)을 위한 물 개발 공급자 간 가용화한 물자원 Grid 및 비용분담(지불)체계 구축과 상수도사업자(지방자치단체)의 상수서비스 공급 합리화를 위한 지역 간(사업자 간) Grid 및 비용분담(지 불)체계 구축을 위한 정책방안의 추진이 필요할 것이다. 유역단위의 물자원 개발 이용 연계 체계 물자원 개발 이용체계 연계 방안은 권역별 Macro Grid 및 도시 Micro Grid 워터루프 연계시스템 구축과 공급체계 간 Grid 구축으로 구성될 수 있다. i) 권역별 Macro Water Grid 운영을 통해 생산 및 확보된 물 시 스템과 워터루프와의 연계 시스템을 구축할 수 있을 것 이며, ⅱ) 다중 수원의 최적 활용을 위한 수자원 관리 체계를 구축하고 물공급 네트워크 구축 제어 통제를 지능화할 수 있다(신도시 내 용수 공급/소비 최적 조합 공정의 개발에 의한 다양한 활용기반 구축이 필요하며, 효과적 운영을 위해 Grid 내 실시간 모니터링과 정보관 리를 위한 체계를 구축). 또한, ⅲ) 생활용수, 농업용수 공급시스템 간의 Grid 구축으로 물자원의 합리적 이용 을 도모할 수 있다. 권역별 Macro Grid 도시 Micro Grid 용도별 물자원 개발 공급 체계 간 Grid 물자원 이러한 Grid 구축을 위해서는 물자원의 합리적 이용(지 역 간, 용도 간)을 위한 Grid 설정에 따라 배분 이동되는 물자원에 대한 수리권의 설정, 물 개발 공급자 간 물자원 이동에 따른 비용분담체계 구축 등이 요구된다. 물자원 이용의 가치에 근거한 물거래 등을 통한 비용 부담은 합리적 물배분 사용으로 유도하는 도구가 될 수 있다. 그러나 한편으로는 물자원 Grid 구축에 따른 물자원의 이동이 필요한 경우, 가치에 근거한 이동과 그에 따른 비용부담뿐 아니라 물자원 이용이 가능하도 록 하기 위한 비용(물자원 가용화 비용)의 합리적 부담 이 이루어져야 할 것이다. 댐용수 생활용수 농업용수 수리권 체계 정비 공업용수 [그림 5] 물자원 개발 이용체계 연계 비용분담 유지용수 - 환경용수 수요와 가치를 반영한 고도 이용 체계 구축 댐의 건설과 운영, 상수원의 보호, 이를 위한 환경, 사회 경제적 피해비용 등 다시 말해, 물자원 가용화 비용과 Journal of Water Policy & Economy 31

저널 물 정책 경제 제26호 물 이동 공급에 따른 서비스 비용을 물자원의 이용자 (수요자)가 합리적으로 부담함으로써 물자원의 합리적 이용과 그를 위한 Grid 구축 운영이 이루어지도록 할 수 있을 것이다. 수리권 및 비용분담체계가 조정되지 않은 현재의 체 계에서는 Grid 구축을 통해 가용화 된 물자원의 이동 이 발생할 경우 [그림 6]과 같이 물자원 가용화 비용(댐 등 가용화 시설 건설과 운영비용 등)과 물 이동 공급 에 따른 서비스 비용을 포함한 비용에 대한 지불체계가 물 개발 공급자 간 Grid 및 지불체계 구축 방안 구축되어야 한다. 물자원 이용의 가치에 근거한 물거래 등을 통한 비용 부담은 합리적 물배분 사용으로 유도하는 도구가 될 수 있다. 그러나 한편으로 물자원 Grid 구축에 따른 물 현 시스템 자원가용화 및 용수공급 사업 자원가용화 사업에 의한 수리권 물자원 수리권 자원의 이동이 필요한 경우, 가치에 근거한 이동과 그 에 따른 비용부담 뿐 아니라 물자원이 이용가능하도록 하기 위한 비용(물자원 가용화 비용)의 합리적인 부담 자원 가용화 비용 (댐 등 가용화시설 건설과 운영) 용수공급 서비스 비용 자원 가용화 비용 (댐 등 가용화시설 건설과 운영) 용수공급 서비스 비용 취수부과금 서비스 비용 이 이루어져야 할 것이다. 물자원 이용을 위한 비용의 부담과 물자원 이용에 따른 편익의 귀속주체가 상이한 경우(이동을 통한) 물자원의 합리적 배분을 어렵게 하 고 분쟁발생의 원인이 되기도 한다. 댐의 건설과 운영, 상수원의 보호, 그를 위한 환경, 사 회 경제적 피해비용 등을 물자원의 이용자가 합리적 으로 부담함으로써 물자원의 합리적 이용과 그를 위한 Grid 구축 운영이 이루어지도록 할 수 있다. 가용화된 물자원 Grid 구축에 따른 비용분담(지불)체 계는 자원가용화 비용에 대한 지불체계에 따라 상이하 게 구축될 필요가 있다. 수리권(댐용수이용권, 기반시설관리권)의 조정(허가 수리권 통합)과 함께 물자원 가용화비용을 취수부과금 을 통해 부과하는 체계가 적용될 경우에는 Grid 구축을 통해 가용화 된 물자원의 이동이 발생할 뿐 물자원 가용 화 비용은 취수부과금을 통해 보전되므로 사업자 간 지 불은 발생하지 않는다. 물론 물자원 이동을 위해 필요한 시설의 설치 및 운영비용은 서비스 비용 으로 수요자 (물자원을 이전받는 개발자)가 부담하는 것이 타당하다. Water Grid 지불체계 구축 대상비용 Ⅳ. 맺음말 본고에서는 우리나라 물이용의 구조적 제도적 문제 점에 기초하여, 물자원에 대한 다양한 수요와 기후변화 등에 따른 물자원 이용 환경의 변화로 더욱 그 필요성 이 부각되고 있는 한정되고 가치있는 물자원에 대한 합 리적 이용을 위한 방안을 i) 물자원 배분 이용 원칙과 구조, ii) 합리적 물이용을 위한 비용분담체계, iii) 물이 용 갈등 해결 및 협력체계, iv) 물자원 개발 이용체계 합리화의 측면에서 논의하였다. 용수 공급 서비스 [그림 6] Grid 구축에 따른 지불체계 물자원 이용의 구조와 제도적 측면에서 해결해야 할 문제들과 이를 위한 많은 정책적 제도적 과제들이 제 시되었으며, 이의 실행을 위해서는 앞으로 정책과정과 실행적 측면에서 많은 노력이 필요할 것으로 생각된다. 8) 32 Journal of Water Policy & Economy

합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 이러한 논의가 우리 모두의 자산인 희소하고 가치있 는 물자원의 합리적 이용과 관리를 위한 정책과 실천을 위한 기초가 될 수 있기를 바란다. 참 고 1. 우리나라 수리권제도의 문제점 가. 수리권의 중복과 갈등 우리나라는 단일의 물관리법이 없고 수리권을 규정하 는 법이 민법과 공법에 동시에 존재하고 있지만, 이를 통합적으로 관리하는 법이나 기관이 없기 때문에 각 수 리권 간의 관계나 우선순위 등은 매우 모호한 상태이다. 민법상의 수리권 내용이 불문명하여 상이한 해석이 가능하며, 민법이 인정하는 공유하천 이용권과 하천법 이 인정하는 허가수리권이 동일 하천 내에서도 병존하 고 있어 그 부여범위가 중복되는 경우가 발생하고 있다. 민법상의 수리권은 새로운 공익상의 이유로 취소 변경할 수 없고, 수리권의 기간에 대한 규정도 없기 때 문에 하천법 등에 의한 수리권에 비해 권리가 더욱 공고 하다고 할 수 있으며, 이에 따라 물의 효율적 사용에 제 한이 있으며 기득 관행수리권을 주장하는 지역과 새로 운 생활용수의 공급을 위해 하천법상의 허가수리권을 주장하는 지역 간에 갈등이 발생하기도 한다. 나. 조정체계 미흡 하천법에서 수량이 부족하거나 그 이용이 상호 침해 가 될 때에는 하천관리위원회에서 유수사용 등에 관한 분쟁을 조정하도록 되어 있으나, 수리권 조정의 기준에 대한 규정이 없는 상태이다. 특히 갈수기에 있어서 수 리권 조정과 관련된 기준이나 법적 장치가 미비하여 유 량에 대한 불확실성이 많은 곳에서는 더욱 심한 갈등이 나타날 소지가 많다. 또한 갈수 수량의 범위 내에서만 수리권을 인정하며 풍수기 또는 평상시에는 수리권이 라는 개념마저 정의되어 있지 않아 수자원을 효율적으 로 이용할 수 있는 장치가 미비하다. 기득수리권과 신규수리권 간의 조정방법도 미비하 다. 즉, 관개용수의 관행수리권에서 발전된 선점우선 의 원칙을 원용하여 시간적으로 먼저 취수, 사용하게 된 수리권자에게 우선권이 있는지, 아니면 공익성이 현 저히 큰 신규수리권 신청자에게 수리권을 넘겨 줄 것인 지 등에 대한 조정원칙이 분명하지 않다. 하천유역 변경 등 하천의 물을 유기적 효과적으로 이 용하고 수자원의 개발을 통해 광역적 이수를 도모하고자 하는 것이 요구되기도 하나, 행정단위인 지자체와 유역이 일치하지 않을 경우 동일 수계에 있는 상류와 하류 지자 체 간에 갈등이 발생하게 된다. 물의 이용과 보전에 대한 이러한 지역갈등의 해결을 위한 기준과 원칙이 미비하다. 다. 댐 9) 에 의한 수리권설정의 문제점 현재 하천수에 대해서는 댐 건설 이전에 사용하던 농 업용수 및 일부 생활용수 등에 대한 기득수리권을 제 외하고는 정부로부터 위임받은 수자원공사가 댐사용권 을 확보, 일체 독점적인 수리권을 갖고 있는 상태이며 주로 농업용수로 사용하고 있는 저수지 용수의 경우에 는 농업기반공사만이 독점적인 관리권을 가지고 있다. 8) 물이용 합리화 체계 방안의 적용가능성 (수용성, 적용비용, 효과성 등) 분석과 실행계획에 대해서는 물이용 인식 선진화 정책 연구 (Ⅲ) (한국환경정책평가연구원, 2014) 참조. 9) 댐 이라 함은 하천의 흐름을 막아 그 저수를 생활 및 공업의 용수, 농업의 용수, 발전, 홍수조절 기타의 용도로 이용하기 위한 공 작물 (댐건설법 제2조 제1호). Journal of Water Policy & Economy 33

저널 물 정책 경제 제26호 이러한 댐사용권은 다목적댐에 의한 일정량의 저수를 일정한 지역에 확보하고 이를 특정용도에 사용할 수 있 는 권리 (댐건설법 제2조 제3호)를 말하므로 강물의 배분 과 이용관계의 핵심을 이룬다. 즉 강물의 배분과 이용관 계는 환경법보다 하천법과 댐건설법에 의하여 좌우된다. 문제는 민법과 하천법에 의한 수리권의 정의와 범위 가 분명하지 않고 중복의 가능성이 있어 문제가 될 뿐 아니라, 댐건설법에 의한 댐사용권의 정의와 범위 역시 분명하지 않고 서로 다른 해석의 여지가 존재하여 갈등 이 일어날 수 있는 것이다. 댐건설법은 댐의 건설과 댐사용권의 설정을 중심으로 한다. 그러나 댐건설법은 댐 이라는 물적시설 을 사용할 수 있는 권리의 범주에 저수를 사용할 수 있는 권리 까지 포함시키고 있다. 즉 댐건설법은 하천을 막고 댐을 건설하 면 그 안에 들어오는 유수를 사용할 수 있는 권리를 자동 적으로 인정한다. 또한, 댐사용권은 물권(댐건설법 제29 조)이기 때문에 다른 행위주체는 비록 강 하류의 이해관 계자라 할지라도 그 댐 안에 갇혀 있는 물인 저수의 배분 과 이용에 관하여 전혀 관여할 수 없다. 그러나 이러한 규 정에 따른 댐사용권의 적용은 여러 가지 문제를 가져온다. 댐이라는 물적시설의 건설자가 댐 하류지역 이해관계 자들의 수리권을 어느 범위까지 침해할 수 있는가의 문 제가 발생한다. 다른 측면에서 보면, 댐의 건설에 따라 부 존 물자원의 사용 가능한 양을 증대시키는데 기여함으로 써 그에 따른 수리권을 가지게 되는 범위를 어떻게 정의 할 수 있는지, 댐 하류지역 이해관계자들의 수리권(원래 의 부존자원량 혹은 기준갈수량 )과 어떠한 방법과 범위 에서 구분 설정될 수 있는지 하는 문제이다. 실제로, 댐사용권 설정의 기준이 되는 댐 저수 의 범 위와 그에 대한 권리설정에 대해 상이한 해석과 그에 따 른 갈등이 발생하고 있다. 라. 농촌용수 수리권의 문제점 과거 도시발달 이전에는 용수 이용이 농업용수 중심 으로 이루어지고, 농업용수와 비농업용수 간의 수리권 문제(물분쟁)가 거의 없었으며, 농업용수 수리권은 우 선적으로 보호되어 왔다. 도시와 경제가 발전하면서 증 가된 물수요는 기존 농업용수의 절약 및 타 용도 이전 으로 대응하지 않고 다목적댐 등 비농업용 수리시설을 꾸준히 개발하여 대응하여 왔다. 그러나 물자원의 질적 양적 희소성이 증가하고 유역 및 지역 간 물이용 갈등이 증대되면서 용도 간 합리적 물이용에 대한 요구가 강해 지고 물이용에 따른 사회경제적 편익은 비농업용이 농 업용보다 높은 상황하에서 용수 이용의 우선순위 재조 정을 둘러싼 갈등이 제기되고 있다. 농업부문 내에서도 상 하류 간 물이용 갈등, 관리구 역 간 물배분에 대한 갈등이 부각되고 있다. 마. 수리권 문제의 조정 우리나라의 수리권은 법 제도상 불분명하여 상이한 해석이 가능하거나 중복되는 경우가 발생하고 있으며, 관행수리권과 허가수리권 간의 갈등이 발생하기도 한다. 그러나 필요한 수리권의 조정에 대해서는 원칙이나 기준 이 규정되어 있지 않으며, 특히 갈수기의 수리권 조정 관련 기준이나 법적장치가 미비하여 갈등이 나타날 소 지가 많다. 한정된 물자원의 이용을 둘러싸고 광역적 이수 등 물을 유기적 효과적으로 이용하고자 하는 문제에 있어 지역 간 갈등이 발생하고 있으나, 물의 이용과 보전에 대한 이 러한 갈등 해결을 위한 기준과 원칙이 미비하다. 댐의 건설에 의해 규정되는 댐사용권은 댐의 저수를 사용할 수 있는 권한까지 포함하고 있는데, 이의 정의와 범위 역시 분명하지 않고 상이한 해석의 여지가 존재하여 34 Journal of Water Policy & Economy

합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 갈등을 발생시킬 수 있으며, 농촌용수 공급과 관련되어 설정되는 농업기반시설관리권에 있어서도 물자원 이용 을 둘러싼 농업부문과 비농업부문 간, 농업부문 내 갈등 이 제기되고 있다. 구조적으로 수리권체계의 운영은 생 활, 공업, 농업용수 등 용도별 효율적 이용을 위한 물이 용체계로 운영되지 못하고 있는 등, 수리권에 대한 규정 이 명확하지 않아 효율적 물이용을 저해하고 있다. 모호한 수리권 규정과 물자원의 이용에 대한 갈등이 증폭되면서, 하천 상류지역에서 지역 수리권에 대한 주 장이 제기되고 있으며, 수자원에 대한 기여(수원함양, 수질보전 등)를 근거로 수리권 혹은 기여에 대한 보상 이 주장되기도 하여, 하류지역과 새로운 갈등이 야기될 것으로 예상되고 있다. 이러한 수리권제도상의 문제점과 수리권을 둘러싼 지 역 및 이해당사자 간 갈등의 문제를 해결하기 위한 대안 으로 i) 국가관리 물허가제도의 도입, ii) 수리권 거래제도 의 도입, iii) 지역수리권제도의 도입 등이 논의되고 있다. 2. 물이용 관련 비용분담 현황 및 문제점 가. 물자원 이용을 위한 비용구조 구 분 자 원 비 용 환 경 비 용 물 자 원 가용화비용 직접공급비용 내 용 한정된 자원인 가용수자원의 상이한 용도에의 경쟁적 사용 에 따른 물자원의 희소가치비용 특정한 용도의 특정 사용자가 사용한 물자원이 다른 용도나 다른 사용자가 사용하였을 경우 얻을 수 있는 가치의 기회 비용 물의 이용이 환경에 미치는 영향으로 광범위하게 정의되나, 그 영향의 상호연관성이나 측정의 어려움, 물이용에 직접 관련되는 환경비용 구분의 어려움 등의 문제 상수 공급을 위한 댐 건설 등이 환경에 미치는 영향(생태계 파괴, 기상변화 등)에 따른 사회적 비용 등 물자원 가용화비용은 상수를 이용 가능하도록 하기 위하여 소요되는 비용으로 댐 건설 및 관리, 상수원 보호 등에 소요 되는 비용 상수생산 공급의 직접비용. 시설 설비비용 및 운영비용 등 나. 물자원 이용에 대한 비용부담 현황 우리나라 물자원 이용은 지표수 중심으로 이루어지고 있는데, 물자원(지표수) 가용화비용은 상수원 보호와 관 리를 위한 비용, 댐 건설 및 관리비용을 중심으로 부담이 이루어지고 있다. 상수로서의 지표수 물자원 이용을 가 능하도록 하기 위한 상수원 보호와 관리를 위한 비용(질 적 가용화비용)은 물이용부담금을 통해 분담되고 있으 며, 저수 및 관리를 통해 가용한 물자원을 확보하는데 소 요되는 비용(양적 가용화비용)인 댐 건설 및 관리비용은 댐용수요금으로 댐용수 사용자에게 부과되는 구조이다. 물자원의 이용에 따라 발생하는 환경비용에 대해서 는, 댐의 건설 등으로 인한 환경비용은 댐 주변지역 주민 피해에 한정되어 주민지원의 형태로 부담되며, 생태계 의 파괴나 기상변화 등의 영향은 반영되지 못하고 있다. 사 용 료 부 담 금 수 수 료 <표 8> 물이용 관련 부과금 부과 현황 하천법 (50조 제5~6항, 제9항) 규 정 하천수의 사용료 및 하천 인근 지하수의 사용료 자원비용 부과근거 수도법(51조) 수도요금 등의 강제징수 공급(생산)비용 댐건설및주변지역지원 등에관한법률(33,35조) 댐사용납부금 저수 사용료 자원가용화비용 (수량) 한국수자원공사법(16조) 물 또는 시설사용료 공급(생산)비용 4대강-수계(상수원)수질 개선및주민지원등에관한 법률 물이용부담금 자원가용화비용 (수질) 먹는물관리법(28조) 수질개선부담금 자원비용, 환경비용 수도법(7,53조) 댐건설및주변지역지원 등에관한법률(23조) 상수원보호구역의 비용부담 원인자부담금 수익자부담금 자원가용화비용 (수질) 공급(생산)비용 자원가용화비용 (수량) 지하수법(30조) 지하수이용부담금 자원비용 지하수법(33조) 지하수개발 이용 등 허가 검사 등록 수수료 행정비용 하천법(89조) 허가 등 수수료 행정비용 먹는물관리법(46조) 먹는물제조업 허가 등 수수료 행정비용 온천법(23조) 허가 등 수수료 행정비용 자료 : 문현주(2009), 합리적인 수리권 및 수자원에의 기여와 보상체계 연구. Journal of Water Policy & Economy 35