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1 한국교육현안의이론적쟁점과정책방향 교육의 분권화와자치 일시 : ` ( 금 ) 14:00-17:50 장소 : 고려대학교백주년기념관국제원격회의실 주최 : 후원 :

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3 < 목차 > 모시는글 ⅰ 제 1 주제교육감직선제 1 발표 : 교육감주민직선제의쟁점과과제 ( 송기창, 숙명여대 ) 3 토론 1: 교육감주민직선제의쟁점과과제에대한토론 ( 박호근, 한체대 ) 37 토론 2: 교육감주민직선제의쟁점과과제에대한토론 ( 고전, 제주대 ) 43 제 2 주제교육청의학교평가와하향식관리의문제, 단위학교및교사자주 성강화방안 57 발표 : 초 중등단위학교및교사의자율성강화 ( 김흥주, 세명대 ) 59 토론 1: 초 중등단위학교및교사의자율성강화에대한토론 ( 한유경, 이화여대 ) 93 토론 2: 초 중등단위학교및교사의자율성강화에관한토론 ( 이동환, 은평고 ) 97 제 3 주제대학선발전형자율화 다양화및중등교육정상화방안 101 발표 : 대입선발전형자율화 다양화및중등교육정상화방안 ( 양성관, 건국대 ) 103 토론 1: 대입선발전형자율화 다양화및중등교육정상화방안에대한토론 ( 김병주, 영남대 ) 135 토론 2: 교육진보진영의대입제도개선안은진보가아니다 ( 안선회, 중부대 ) 141 교육정책포럼안내

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5 모시는글 안녕하십니까? 지능정보화시대의교육은다양한차원에서새로운요구에직면하고있습니다. 교육정책은이러한변화하는사회적상황과요구를반영하여올바른교육철학적방향및다양한교육문제에대한심도있는이론적분석에기초하여이루어져야합니다. 그간한국교육정책의운영은정부의특성및여론의변화에따라장기적분석및이론적기초가부족한가운데추진되었습니다. 그에따라다양한문제점이도출되었고교육에관여하는다양한이해집단들, 구성원들의불만과갈등을초래하였습니다. 이러한배경에서교육정책의운영에있어핵심적인쟁점들을전문적이고이론적인관점에서체계적으로분석하고, 다양한시각의공론의장을통하여합리적인방향을모색할필요성이있습니다. 이에한국교육학회는 " 한국교육현안의이론적쟁점과정책방향 " 을기획주제로교육정책의핵심적쟁점인교육거버넌스, 교원양성제도, 교육의분권화와자치, 교육재정운영문제등에관하여 4차에걸쳐정책포럼을개최하게되었습니다. 여러분들의많은관심과참여부탁드립니다. 한국교육학회장강선보 - 1 -

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7 3 차포럼 : 교육의분권화와자치 (` ( 금 ) 14:00-17:50, 고려대백주년기념관국제원격회의실 ) 사회 : 신창호 ( 고려대 ) 14:00-14:10 인사말강선보 ( 한국교육학회장 ) - 교육감직선제 14:10-14:40 발표 : 송기창 ( 숙명여대 ) 14:40-15:00 토론 : 박호근 ( 한체대 ), 고전 ( 제주대 ) - 교육청의학교평가와하향식관리의문제, 단위학교및교사자주성강화방안 15:00-15:30 발표 : 김흥주 ( 세명대 ) 15:30-15:50 토론 : 한유경 ( 이화여대 ), 이동환 ( 은평고 ) - 대학선발전형자율화 다양화및중등교육정상화방안 16:00-16:30 발표 : 양성관 ( 건국대 ) 16:30-16:50 토론 : 김병주 ( 영남대 ), 안선회 ( 중부대 ) 16:50-17:50 종합토론좌장 : 정수현 ( 서울교대 ) - 3 -

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9 제 1 주제 교육감직선제 발표자 : 송기창 ( 숙명여대 ) 토론자 : 박호근 ( 한체대 ), 고전 ( 제주대 )

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11 [ 발표문 ] 교육감주민직선제의쟁점과과제 송기창 ( 숙명여대 ) Ⅰ. 서론 교육감주민직선제가도입된지만 10년이지났다. 교육감주민직선제는 2006년말 지방교육자치에관한법률 이개정되면서 2007년 2월 14일부산광역시교육감선거에서처음도입되었으며, 모든교육감의임기시작을 2010년 7 월 1일로맞추기위하여 2010년동시지방선거까지는과도기적인교육감선거가이루어졌고, 본격적인교육감주민직선은 2010년 6월 2일동시지방선거를통해이루어졌다. 2010년동시지방선거가실시되기전까지는교육감선거가보궐선거형태로실시됨으로써낮은투표율에따른주민대표성부족문제가집중거론되었고, 짧은임기의교육감선출에따른선거관리비용낭비문제, 부교육감에의한대행체제의정당성여부, 주민직선제에따른교육감자격제한철폐요구등에관한문제제기가있었다 ( 송기창, 2008). 2006년말교육감주민직선제와교육의원제를골자로 지방교육자치에관한법률 이개정된이후교육감및교육의원에게요구하는교육경력및교육행정경력과과거 2년간정당원이아니어야한다는자격요건을둘러싸고위헌심판청구가있었으나, 2010년 6월선거이후에는이러한문제들은더이상제기되지않았다. 2010년 6월제1기동시지방선거를앞두고 2월에개정된 지방교육자치에관한법률 ( 법률제10046호, , 일부개정 ) 은교육감후보자및교육의원후보자의정당원경력제한을 1년으로완화하고, 교육의원후보자와교육감후보자의교육경력과교육행정경력을일치시켜그기간은 5년으로완화하며, 시 도교육위원회의교육위원이었거나교육위원으로재직중인사람에대해교육의원후보자로서의경력을인정하도록특례를두었고, 교육감및교육의원자격과교육위원회설치및교육의원선거등에관한규정은 2014년 6월 30일까지효력을갖도록하여 2014년 7월부터교육의원제를폐지하였다. 2014년 2월에개정된 지방교육자치에관한법률 ( 법률제12394호, , 일부개정 ) 은 - 3 -

12 교육감후보자의교육경력및교육행정경력요건을 3년으로조정하되, 2014년 7월 1일부터적용하도록함으로써 2014년교육감선거에출마하는후보자들에게는교육경력및교육행정경력요건을적용하지않도록하였다. 2014년제2기직선제교육감선거에서진보교육감이대거당선되자, 새누리당을중심으로교육감주민직선제를폐지해야한다는주장이제기되었고, 한국교원단체총연합회주도로교육감주민직선제에대한헌법소원심판이청구되었다. 2017년대통령선거에서는교육감주민직선제에대한공약이별로없었다. 2017년대통령선거에서자유한국당홍준표후보가 교육감직선제이후에포퓰리즘적정책남발, 과도한선거비용, 교육의정치화 이념화, 교육부및지방자치단체장과교육감의갈등, 저조한투표율로인한주민대표성의문제, 선거법위반, 부정비리등다양환문제가제기되었다는주장과함께교육감선출발식을광역자치단체장과의러닝메이트제, 공동등록제, 간선제, 임명제등직선제의폐해를줄일수있는방안으로개선하겠다 고공약한정도였다 ( 자유한국당, 2017: 143). 한편, 정의당심상정후보는교육정책의직접당사자인청소년들이교육감선거에참여할수있도록교육감선거권을만 16세로하향조정하겠다는공약을제시하였다 ( 정의당, 2017: 22). 이논문에서는교육감주민직선제를둘러싸고제기돼온쟁점을정리하고, 개선방안을제안하고자한다. 교육감주민직선제쟁점을정리하기에앞서현행교육감주민직선제가정착되기까지의교육감선출제도의변천과정을살펴보고, 최근에교육감후보자자격요건과교육감주민직선제자체를둘러싸고제기되었던헌법소원심판사건에대한헌법재판소의판결결과를요약한다. 그리고지방교육자치제도의이념을중심으로현행교육감의지위와선거제도의쟁점을정리하고, 개선방안을제시할것이다. Ⅱ. 교육감의지위및선출제도와교육자치유형의변천과정 1. 교육감의지위및선출제도변천과정 가 년교육법적용시기 (1952.5~1961.5) 1949 년말제정된 교육법 에따라 1952 년 6 월출범한교육위원회는행정수 - 4 -

13 준에따라다양한형태를띠고있었다. 군 ( 郡 ) 에는교육자치단체로교육구를설치하였으며, 교육구에는의결기관으로서구교육위원회를, 집행기관으로서교육감을두었다. 특별시와시 ( 市 ) 의경우에는교육에관한의결기관은특별시 시의회였으며, 특별시 시교육위원회는합의제집행기관이었다. 특별시 시교육위원회에교육감을두었으나, 구교육감과달리특별시 시교육감은집행기관이아니라특별시 시교육위원회의사무를담당하는사무장이었다. 구교육위원회는군수 ( 당연직교육위원 ) 와구내각읍 면의회에서 1인씩선출한위원으로써조직하고, 특별시 시교육위원회는특별시장 시장 ( 당연직교육위원 ) 과특별시 시의회에서선출한 10인의위원으로써조직하도록하였다. 교육위원은지방의원과같이만 25세이상이라는연령기준만충족하면되었다. 교육감은 교육공무원법 ( 법률제285호, 제정 ) < 별표 3> 에의한자격, 즉 7년이상의교육또는교육행정경력을가진자, 고등고시 ( 행정과제4 부 ) 합격자로서 3년이상의교육또는교육행정경력이있는자, 대학졸업자로서 5년이상의교육또는교육행정경력을가진자등으로서, 교육위원회의추천으로도지사와문교부장관 ( 특별시교육감은문교부장관만경유 ) 을경유하여대통령이임명하였다. 이러한교육위원회제도는 1961년 5.16 이후기능이정지되었고, 1962년 1월 6일개정된 교육법 ( 법률제955호 ) 에의해서교육구및시교육위원회, 교육감이폐지되었다. 나. 형식적교육자치시기 (1964.1~1991.6) 1962년 12월 26일개정된 대한민국헌법 ( 시행 ) 은제27조제4항에 교육의자주성과정치적중립성은보장되어야한다. 고규정함으로써교육자치제를부활시키는 1963년 11월 1일의 교육법 개정으로이어졌고, 개정 교육법 에따라 1964년부터지방교육행정을일반행정기관으로부터분리 독립하여형식적교육자치제를실시할수있게되었다. 부활된교육자치제는교육 학예에관한행정사무의집행기관으로서서울특별시 부산시및도에교육위원회를, 시및군에교육장을두어그사무에관하여당해지방자치단체를대표하게하였고, 지방교육에관한의결기관은시 도의회또는시 군의회였으나, 지방자치가실시되지않음에따라시 군의회기능은시 도교육위원회가, 시 도의회기능은문교부장관이대행하도록하였다. 시 도교육위원회는합의제집행기관, 시 군의교육장은독임제집행기관으로서위상을가지게되었고, 시 도교육위원회에는교육행정사무를처리하기위하여사무장으로 - 5 -

14 교육감을두었다. 시 도교육위원회는당해지방의회에서선출하는 5인의위원 ( 선출직교육위원 ) 과당해지방자치단체의장및교육감으로써조직하였다. 선출직교육위원은학식과덕망이높은자로서교육또는교육행정경력이있고, 당해지방의회의원의피선거권이있는자를지방의회에서선거하도록했고, 교육감은 학식과덕망이높고교육또는교육행정경력이있는자 중에서당해교육위원회의추천에의하여문교부장관의제청으로대통령이임명하도록하였다. 시 군에두는독임제집행기관으로서의교육장은 교육공무원법 ( 법률제1463호, ) 제6조와 < 별표 4> 에규정한자격이있는자중에서 (1950년대의교육감자격과비교하면, 교육연구경력이추가됨 ) 교육감의제청으로문교부장관을경유하여대통령이임명하였다. 다. 실질적교육자치시기 (1991.6~2014.6) 1991년부터지방자치가실시됨에따라 교육법 에규정되어있던지방교육자치및지방교육관계조항을분리하여독자적인법률로 지방교육자치에관한법률 ( 제정, 법률제4347호 ) 이제정되었다. 지방교육자치에관한법률 은시 도의교육 학예에관한중요사항을심의 의결하기위하여시 도에교육위원회를설치하도록하였고, 시 도의교육 학예에관한사무의집행기관으로시 도에교육감을두도록하였다. 교육위원회는합의제집행기관성격에서위임형의결기관성격으로바뀌었고, 교육감은교육위원회의사무장에서독임제집행기관으로바뀌었다. 교육위원은학식과덕망이높고시 도의회의원의피선거권이있는자로서정당원이아니어야하며, 교육위원정수의 2분의 1이상은교육또는교육행정경력이 15년이상 (1995년 7월 10년이상 으로하향조정 ) 인자로정하였다. 교육감은 학식과덕망이높고정당의당원이아니어야하며, 교육경력또는교육전문직원경력이 20년이상 (1995년 7월 15년이상 으로하향조정 ) 인자로정하였다. 교육위원은시 군및자치구의회의추천으로시 도의회가선출하였고, 교육감은당해교육위원회에서무기명투표로선출하였다. 1997년 12월개정된 지방교육자치에관한법률 ( 법률제5467호, ) 은교육위원회가선출하던교육위원과교육감을학교운영위원회선거인과교원단체선거인으로구성된교육위원선거인단과교육감선거인단에서무기명투표로선출하도록하였다. 교육위원의자격은종전과같고, 교육감의자 - 6 -

15 격은 학식과덕망이높고당해시 도지사의피선거권이있는자로서정당의당원이아니어야한다 는규정은종전과동일하나, 교육경력기준이 15년이상 에서 5년이상 으로하향조정되었다. 2000년 1월개정법률 ( 법률제6216호, ) 에서는교육위원및교육감후보자는후보자등록일로부터 과거 2년동안 정당원이아니어야하고, 학교운영위원회의구성원전원으로선거인단을구성하도록하였다. 2006년 12월에개정된 지방교육자치에관한법률 ( 법률제8069호, , 전부개정 ) 은시 도의교육 학예에관한의안과청원등을심사 의결하기위한교육위원회를시 도의회내상임위원회로두도록하였고 (2010년지방선거부터적용 ), 시 도의회의원과교육의원으로교육위원회를구성하되, 교육의원이과반수가되도록규정하였다. 교육감의성격은독임제집행기관으로종전과동일하였으나, 2010년 7월부터교육자치의결기관이었던교육위원회는시 도의회교육상임위원회로바뀌었다. 교육감과교육의원선출방법은학교운영위원에의한간선제에서주민직선제로변화되었다. 2010년 2월개정에서교육의원후보자의자격기준이시 도의회의원의피선거권이있는자로서 과거 2년동안 정당의당원이아닌자에서 과거 1년동안 으로완화되었으며, 교육경력또는교육행정경력도 10년이상 에서 5년이상 으로완화되었고, 교육감후보자의자격도정당원제한기간이 2년에서 1년으로, 교육경력또는교육공무원으로서의교육행정경력 5년이상 이 교육경력또는교육행정경력 5년이상 으로완화되었다. 라. 교육위원회폐지기 (2014.7~) 2010년 7월부터교육위원회가시 도의회교육상임위원회로개편되도록예정된가운데다시 2010년 2월개정된 지방교육자치에관한법률 은교육의원주민직선제를 2014년 6월말까지유지하는이른바교육의원일몰제를규정함에따라 2014년 7월부터교육의원제가폐지되어교육자치기관으로의교육위원회는제주특별자치도를제외하고역사에서사라졌다. 2010년 2월개정된 지방교육자치에관한법률 에의해 2014년 7월부터교육의원제가폐지됨으로써 2014년 6월지방선거에서교육의원선거자체가없어졌고, 교육감후보자의자격기준에서정당원제한기간 1년은유지되었으나, 교육경력또는교육행정경력기준이삭제됨으로써교육경력이나교육행정경력이없는교육감이가능했다. 그러나 2014년 2월에개정된 지방교육자치에관한 - 7 -

16 법률 은교육감후보자의자격기준으로 교육경력또는교육행정경력 3 년이상 을다시규정함으로써 2014 년 6 월지방선거이후에치러지는교육감선거에서 는무경력자교육감이불가능하게되었다. 마. 교육감의지위및선출제도변천과정요약 교육감의지위는독임제집행기관 (1950년대의교육구교육감, 1964년이후의시 군교육장 ) 에서합의제집행기관의사무장 (1950년대의특별시 시교육감, 1964년이후 1991년까지의시 도교육감 ) 으로위상의변화가있었으나, 1991년이후다시독임제집행기관의성격과위상을유지하고있다. 1950년대의특별시 시교육감은당연직교육위원이아니었으나, 1964년이후 1991년까지의시 도교육감은당연직교육위원이었다는점에약간의차이가있다. 교육전문가인교육감의자격기준에는처음부터교육또는교육행정경력이들어있었으며, 1964년부터학식과덕망이높아야한다는기준이추가되었고, 1991년이후에는학식과덕망이높고시 도의원피선거권이있는자로서정당의당원이아니어야하며, 교육경력또는교육전문직원경력이 20년이상있는자였으나, 1995년부터시 도의원피선거권이시 도지사피선거권으로바뀌었고, 경력기준이 15년이상 으로하향조정되었으며, 1998년부터경력기준이 5년이상 으로줄었으며, 2001년부터정당원제한기간이 2년으로구체화되었다가 2010년부터정당원제한기간이 1년으로, 교육전문직으로한정되었던교육행정경력이일반직교육행정경력까지확대되었고, 2014년 6월선거에서는교육경력 교육행정경력자체가폐지되었다가이후에다시 3년이상으로재규정되었다. 1950년대교육감은구교육위원회또는특별시 시교육위원회추천으로도지사와문교부장관 ( 특별시교육감은문교부장관만거침 ) 을거쳐대통령이임명하였다. 1964년이후시 도교육감은시 도교육위원회추천으로문교부장관을거쳐대통령이임명하였고, 시 군교육장은시 도교육감의추천으로문교부장관을거쳐대통령이임명하였다. 1991년부터 1999년까지는시 도교육위원회가교육감을선출하였으며, 1999년부터 2006년까지는학교운영위원대표또는전원으로구성된선거인단이교육감을선출하였고, 2007년이후에는주민직선에의해교육감을선출하였다. 교육감선출방법은교육위원회가선출하는간선제 (1991년이전에는최종적으로대통령임명 ) 와학교운영위원선거인단이선출하는간선제를거쳐주민직선제로정착되었다

17 시기행정구역자격기준선출방법 17 년이상의교육또는교육행정경력을가진자, 2 교육위원회의추천으로도지사와고등고시 ( 행정과제4 부 ) 합격자로서 3년이상의교육문교부장관을경유 ( 특별시교육감 교육구 / 시 / 또는교육행정경력이있는자, 3대학 ( 사범대학을포은문교부장관만경유 ) 하여대통 61.5 특별시함 ) 졸업자로서 5년이상의교육또는교육행정경력령이임명가진자 시 군 시 도 시 도 시 도 시 도 14.6 시 도 시 도 자료 : 송기창 (2015) < 표 1> 교육감 ( 교육장 ) 의자격기준및선출방법의변천 1종전의고등고시행정과제4 부합격자로서 3년이시 도교육감의제청과문교부장상의교육경력 교육행정경력 교육연구경력이있는자, 관경유하여대통령이임명 2대학졸업자로서 5년이상의교육경력 교육행정경력 교육연구경력이있는자, 3고교졸업자로서 10년이상의교육경력 교육행정경력 교육연구경력이있는자 * 이후약간의변화있었음. 학식과덕망이높고교육또는교육행정경력이있는자 당해교육위원회의추천에의하여문교부장관의제청으로대통령이임명 학식과덕망이높고시 도의원피선거권이있는자로당해교육위원회에서무기명투서정당의당원이아니어야하며, 교육경력또는교육표로선출전문직원경력이 20년이상있는자 * 95 년이후시 도지사피선거권이있는자로경력 15년이상학식과덕망이높고당해시 도지사피선거권이있학교운영위원회선거인과교원는자로서정당의당원이아니며, 교육경력또는단체선거인으로구성된교육감교육공무원으로서의교육행정경력이 5년이상있선거인단에서무기명투표로선는자출 * 00.1 학교운영위원회의구 * 00.1 비정당인기간 2년성원전원으로선거인단을구성시 도지사의피선거권이있는자로서과거 2년동주민의보통 평등 직접 비밀선거안정당의당원이아닌자, 교육경력또는교육공에따라선출무원으로서의교육행정경력이 5년이상있는자 * 10.2 정당원제한기간이 1년으로, 교육경력 교육행정경력 5년이상으로개정시 도지사의피선거권이있는자로서과거 1년동안정당의당원이아닌자시 도지사의피선거권이있는자로서과거 1년동안정당의당원이아닌자, 교육경력 교육행정경력이 3 년이상있는자 2. 교육자치유형의변화 교육위원회제도와교육감제도는교육자치제도를구성하는근간이다. 교육위원회는독립형의결기관, 합의제집행기관, 위임형의결기관, 시 도의회하부기관 ( 교육상임위원회 ) 등으로변화해왔으며, 교육감은독임제집행기관과교육위원회사무장으로출발하여다시독임제집행기관으로변화해왔다. 교육위원회 - 9 -

18 가의결기관이었던시기가있었고, 집행기관이었던시기가있어서일반인들이이해하는데어려움이있지만, 교육위원회가의결기관이었을때는교육감은독임제집행기관이었으며, 교육위원회가합의제집행기관일때교육감은교육위원회의일원으로서또는독립적으로교육위원회사무를전담하는사무장이었다. 교육위원회제도와교육감제도를하나의짝으로이해할때그교육자치유형의변화과정을정리하면다음과같다. 제1유형은, 1952년부터 1961년까지제1기교육자치시기에군에설치된교육구에서시행된유형으로, 독립형의결기관성격의교육위원회와독임제집행기관성격의교육감을짝으로하는교육자치유형이다. 당시에는군이지방자치단체가아니어서군지역에독자적인교육구라는교육자치단체를설치할수있었으나, 현재는시 도와시 군 자치구가모두지방자치단체라서교육구를설치할수있는행정단위가없기때문에이런유형의완전한교육자치가부활될가능성은없다. 이시기에교육구는완전한형태의독립적인교육자치기관을갖추고있었으나, 행정조직구조로는교육구가일반자치단체인도에소속되어있었고, 1차적으로도지사, 2차적으로문교부장관 ( 재정에관해서는내무부장관 ) 의지휘감독을받음으로써교육자치는제한적일수밖에없었다. 도교육위원회가교육자치기구였다면교육구가더많은자율성을누릴수있었을것이다. 교육자치를일반자치로부터완전독립시키기위하여한때 2~4개의기초자치단체를묶어서새로운행정단위를만들고거기에교육자치단체인교육구를두는방안이제안된적이있으나, 현실적으로중간교육구형태의교육자치가실현될가능성은크지않아보인다. 제2유형은, 1952년부터 1961년까지제1기교육자치시기와 1964년부터 1991년까지제2기교육자치시기에시행된교육자치유형으로, 제1기교육자치시기에는특별시 시의회가교육 학예에관한의결기관인상태에서, 별도의교육자치의결기관이없는대신, 합의제집행기관성격의교육위원회와교육위원회사무장성격의교육감이짝을이루는교육자치유형이었고, 제2기교육자치시기의시 도교육위원회형태도마찬가지였다. 이당시법적으로는시 도의회 ( 실제로는문교부장관이의결기관대행 ) 가의결기관인상태에서, 별도의교육자치의결기관이없는대신, 합의제집행기관성격의시 도교육위원회와교육위원회사무장성격의교육감이짝을이룬다는점에서제1기와같으나, 교육감이당연직교육위원이라는점에서제1기와차이가있다. 이시기의교육위원회는형식상으로집행기관이지만, 실제로는대부분의교

19 육 학예에관한사무를의결하는의결기관기능을한것으로보인다. 1949년 교육법 제43조에따르면, 교육감이특별시또는시의교육위원회의지휘감독을받아처리해야할특별시또는시의교육위원회의사무중에 특별시또는시의교육위원회의의결을요하는안건의의안제출과그의결사항의집행 이라는표현이나온다. 제27조구교육위원회의의결을요하는사항과제37조특별시또는시의교육위원회가장리하는사무는 17가지가동일하다. 다만, 구교육위원회의의결사항에 교육에관한청원에관한사항 이추가되었을뿐이다. 합의제집행기관으로서의교육위원회는실제로위임형의결기관처럼운영되었고, 1991년이후위임형의결기관으로서의교육위원회와비교한다면, 교육위원회의규모가작았다는것이다. 제3유형은, 1964년부터 1991년까지제2기교육자치시기에시와군에서시행된유형으로, 교육자치의결기관이없고 ( 법적인의결기관은시 군의회, 실제적인의결기관업무는시 도교육위원회가대행 ) 독임제집행기관으로서의교육장만으로시행된교육자치유형이다. 의결기관은일반자치와완전히통합되어있고, 집행기관인교육장마저시 도교육감이제청하여문교부장관을거쳐대통령이임명하는구조였기때문에불완전한교육자치유형이었다. 시 군교육장이형식상으로교육자치집행기관이었지만, 실제적으로는시 도교육감이제청하여대통령이임명하는공무원이었으므로시 도교육감으로부터자유롭지못했을것이다. 제4유형은, 1991년부터 2010년까지제3기교육자치시기에시 도에서시행된위임형의결기관성격의시 도교육위원회와독임제집행기관성격의시 도교육감으로이루어진교육자치유형이다. 교육자치기관인교육위원회의성격이합의제집행기관이아니라의결기관으로, 교육감의성격이사무장이아니라독임제집행기관으로정리되었다는점에서둘째유형인합의제집행기관교육위원회와사무장교육감유형보다진일보한것이다. 종래의 교육법 상의교육위원회관장사무와 지방교육자치에관한법률 에따른교육위원회의심의 의결사항은별로차이가나지않는다. 따라서교육위원회가법적으로는위임형의결기관이라고규정되어있음에도불구하고기능상합의제집행기관으로서의교육위원회와많은차이를보여주지못했다. 위임형의결기관으로서의교육위원회는합의제집행기관으로서의교육위원회와비교할때, 형식상의결기관형태를가짐으로써이중의결이라는비효율성을노출시키는결과를가져왔고, 이것이교육위원회를폐지하는단초가되었다. 결과적으로, 위임형의결기관형태의교육위원회는성공하지못한것으로평가된다

20 제5유형은제3유형과유사한 2010년 7월이후의교육감제도로, 교육자치의결기관이없고독임제집행기관성격의교육감만으로이루어진교육자치유형이다. 제3유형과차이가있다면일반자치단체의결기관인시 도의회가구성되어있어서일반상임위원회인교육위원회 (2010년 7월부터 2014년 6월까지는시 도의회교육특별상임위원회 ) 가의결기능을수행한다는점과시 도교육감은주민직선으로선출되기때문에과거의시 군교육장보다주민대표성을갖췄다는점이다. 이러한교육자치유형은제3유형과마찬가지로교육감이교육에관한전문성을갖춘의결기관또는집행기관성격의교육위원회로부터견제를받지않는다는점에서독단적행정운영이문제가될수있다. 교육자치유형을중심으로그변화과정을정리해보면, 제1유형과제2유형으로시작하여 (1952~1961), 제2유형과제3유형을거쳐 (1964~1991), 제4유형으로정착되는듯하다가 (1991~2010), 현재 (2010~) 는제3유형과유사한제5유형으로정착된상황이다. 제3유형과제5유형이가장교육자치의본질에못미치는형태이다. 제1유형 ( 완전한교육자치모형 ) 중에서교육자치의한축인의결기관이폐지되었고, 남아있는독임제집행기관인교육감은직선제찬반논란에휘말려존폐의기로에서있는형국이다. Ⅲ. 교육감선거관련헌법소원심판사건개요 1. 교육감과교육의원의교육경력및교육행정경력관련위헌심판청구 교육의원후보자의자격으로교육경력또는교육행정경력 10년이상을규정한 지방교육자치에관한법률 제10조제2항, 교육감후보자의자격으로교육경력또는교육공무원으로서의교육행정경력 5년이상을규정한 지방교육자치에관한법률 제24조제2항이헌법이보장하는행복추구권, 평등권, 공무담임권을침해하였다는 3건의헌법소원심판청구 ( 교육의원자격위헌 2007년 1월 30일, 교육감자격위헌 2008년 6월 30일, 교육의원및교육감자격위헌 2008년 9 월 7일 ) 가있었다. 2009년 9월 24일, 헌법재판소는헌법소원심판청구를모두기각하였다. 심판대상제24조제2항은, 1교육감은지방자치단체의교육에관한사무를총괄하고집행하는기관으로서교육정책의수립과집행에큰영향을미칠수있는지위

21 에있는바, 고도의전문성을갖출것이요구되므로법제24조제2항은교육전문가가교육행정을총괄하는교육감이될수있도록하기위한것으로서교육의전문성과자주성의요청에부합하며, 2교육관련경력만이인정되는경우교육분야에고유한전문지식에기초한경험과합리적정책결정능력을일반적으로가지고있다고보기어려우므로그러한경력 ( 교육행정경력 ) 을교육감선거입후보를위한경력으로인정하지아니한것이교육의전문성및자주성확보를위한다른경감적대체수단이있음에도필요한정도를넘어과도하게기본권을제한하는것이라볼수없고, 3심판대상조항에의한공무담임권의제한은작지아니하나, 이조항이규정하는자격을갖추는것이능력과자질에관계없는객관적요건에의하여제한되는것은아닌점을고려하면, 추구하는공익과의관계에서수인하기어려운현저한불균형이있다고인정하기어려우므로, 심판대상조항은청구인들의공무담임권등기본권의본질적내용을침해할정도로과도한것이라볼수없다는것이다. 심판대상제24조제2항은, 1시 도의회의상임위원회로설치되는교육위원회의구성원인교육의원들은합의제기관의구성원이라는점에서개개인이교육감에준하여실체적교육에관한식견을갖출것이요구되는것은아니므로이조항은교육감에비하여경력요건을완화하고있는바, 이로인한기본권제한이필요한정도를넘은것이라고보기어렵고, 그밖의경력의인정이교육에관한전문성확보에어느정도기여할수있을지불분명하고, 2교육경력또는교육행정경력이 10년이상있을것을요구하여교육감에비하여기간적으로가중된요건을규정하고있으나, 이는교육위원회에시 도의회의원이거의절반정도의비율로참여하고있음을고려한것이라할것이므로지나치게과중한제한이라보기어려우며, 3이요건을갖추지못한이들도시 도의회의원선거에입후보하여당선되는경우교육위원회의구성원이될가능성도있으므로위조항으로인하여달성되는공익과침해되는사익은균형을이루고있으므로이조항은청구인들의공무담임권등기본권의본질적내용을침해할정도로과도한것이라볼수없다는것이다. 2. 교육감및교육의원의비정당인자격위헌심판청구 한서울시의회의원은교육감및교육의원후보자가되고자하는자에게과 거 2 년동안정당의당원이아닌자이어야한다고규정한 지방교육자치에관

22 한법률 제10조제1항과제24조제1항이헌법이보장하는공무담임권, 평등권, 교육의정치적중립성, 선거운동의기회균등원칙을침해한다고주장하며 2007 년 10월 18일헌법소원심판을청구하였다. 2008년 6월 26일, 헌법재판소는제10조제1항에대한청구를각하하고, 제 24조제1항에대한청구를기각하였다. 이사건법률조항은 1지방교육자치의행정에있어서교육의정치적중립성을확보하기위한것으로서그입법목적이정당하고, 교육행정기관인교육감후보자에대하여일반자치단체의장과달리일정기간정당의당원으로활동한경력이있는자를배제하는것도위입법목적을달성하는적절한방법이며, 2교육감후보자로하여금과거 2년동안의무당적만을요구하고있어누구든지정당을탈당한후 2년간만피선거권이제한되고있으므로입법목적달성을위하여필요한최소한의범위내에서공무담임권을제한하고있다고볼것이고, 3교육감선거는특별한사정이없는한 4 년마다실시되는것으로예정되어있는바, 교육감이되려는자는선거실시예정일로부터약 2년전에정당원자격을포기함으로써당해선거의후보자가될수있으므로당적을포기하여야하는교육감후보자의불이익보다교육의정치적중립성확보라는공익이더크다고할것이어서청구인의공무담임권을침해하였다고볼수없으므로, 교육의정치적중립성확보를위하여일반지방자치단체의장과달리지방교육행정기관인교육감의선출에있어서과거 2년동안정당의당원이었던자에대하여입후보를제한하는차별에는합리적이유가있다고할것이므로청구인의평등권을침해하는것이아니라는것이다. 3. 교육감주민직선제에대한위헌심판청구 2014년 8월 14일에고등학생, 학부모, 교육전문가, 교원등 2,451명이교육감을주민의보통 평등 직접 비밀선거에따라선출한다고규정한 지방교육자치에관한법률 제43조가학생의교육받을권리, 부모의자녀교육권및평등권, 교육자및교육전문가의공무담임권, 교사및교원의교육권내지직업수행의자유를침해한다고주장하며헌법소원심판을청구하였다. 교육감주민직선으로인하여교육이정치에예속화되고교육감개인의정치적인성향이나가치관에따라교육정책이수시로바뀌게되어고등학생들의교육을받을권리와학부모들의자녀교육권, 교사및교원들의교육할권리내지직업수행의자유를침해하고, 헌법제31조제4항의교육의자주성 전문성 정치적중립성에반하며, 학부모아닌주민에게도학부모인주민과마찬가지로교육감선거권을부여함으

23 로써학부모인청구인들의평등권을침해하고, 교육감을주민의직접선거로선출하도록함으로써특정정치세력의도움없이는교육감으로선출될수가없고, 막대한선거비용때문에출마자체가어려워지는등교육감으로선출될수있는기회가실질적으로박탈되고있어서교육감으로선출되고자하는교육자및교육전문가들의공무담임권을침해했다는것이다. 2015년 11월 26일헌법재판소는헌법소원심판청구를모두각하하였다. 심판대상조항은 1지방교육자치제도를보장하기위하여교육감선출에대한주민의직접참여를규정하고있을뿐이지, 그자체로써청구인들에게어떠한의무의부과, 권리또는법적지위의박탈이라는불이익을초래한다고보기어려우므로학생의교육받을권리, 학부모의자녀교육권, 교사및교원의직업수행의자유가침해될가능성이있다거나기본권침해의자기관련성이있다고보기어렵고, 2교육감의지위와지방교육자치의내용으로서주민참여의원리등을고려할때학부모인주민과학부모가아닌주민사이에교육감선거에있어그지위에아무런차이가없으므로, 학부모가아닌주민이교육감선거에참여한다고하여학부모인청구인들의평등권을침해할가능성도없으며, 3교육감으로선출되고자하는자들의공무담임권을제한하기보다는오히려공직취임의기회를넓게보장하여공무담임권을보호하는측면이강하고, 4교육감으로선출되고자하는교육자및교육전문가인청구인들이받는영향은간접적 사실적인것에불과하므로, 이로인하여위청구인들의공무담임권이침해될가능성이있다거나기본권침해의자기관련성이있다고보기어렵다는것이다. Ⅳ. 현행교육감선거제도의개요와문제 1. 현행교육감선거제도개요 현행교육감선거제도를 지방교육자치에관한법률 과 공직선거법 및 정치자금법 등의관련규정을중심으로정리하면아래와같다. 교육감의임기는 4년이며, 교육감의계속재임은 3기에한하고, 교육감은국회의원 지방의회의원, 국가공무원법 제2조에규정된국가공무원과 지방공무원법 제2조에규정된지방공무원및 사립학교법 제2조의규정에따른사립학교의교원, 사립학교경영자또는사립학교를설치 경영하는법인의임 직원을

24 겸할수없다. 교육감후보자의자격은당해시 도지사의피선거권이있는사람으로서후보자등록신청개시일부터과거 1년동안정당의당원이아닌사람이어야하고, 후보자등록신청개시일을기준으로교육경력또는교육행정경력이 3년이상있는사람이어야한다. 교육감은주민의보통 평등 직접 비밀선거에따라선출한다. 교육감선거에관한사무중선거구선거사무를수행할선거관리위원회는 선거관리위원회법 에따른시 도선거관리위원회로하고, 교육감선거의선거구선거관리등에관하여는 공직선거법 규정을준용한다. 교육감은시 도를단위로하여선출하고, 정당은교육감선거에후보자를추천할수없다. 정당의대표자 간부및유급사무직원은특정후보자를지지 반대하는등선거에영향을미치게하기위하여선거에관여하는행위를할수없으며, 그밖의당원은소속정당의명칭을밝히거나추정할수있는방법으로선거관여행위를할수없고, 후보자는특정정당을지지 반대하거나특정정당으로부터지지 추천받고있음을표방 ( 당원경력의표시를포함한다 ) 하여서는아니된다. 공직선거법 제53조제1항에해당하는사람중후보자가되려는사람은선거일전 90일까지그직을그만두어야한다. 다만, 교육감선거에서해당지방자치단체의교육감이그직을가지고입후보하는경우에는그러하지아니하다. 투표용지에는후보자의성명을표시하여야하며, 후보자의성명은왼쪽부터오른쪽으로열거하여한글로기재한다. 선거구선거관리위원회는후보자등록마감후에후보자나그대리인을현장에출석시켜추첨으로후보자의투표용지게재순위를결정하고, 투표용지의후보자게재순위는자치구 시 군의회의원지역선거구별로후보자의투표용지게재순위가공평하게배정될수있도록순차적으로바꾸어가는순환배열방식으로결정한다. 교육감선거에관하여는 공직선거법 상시 도지사및시 도지사선거에관한규정을준용하되, 정당추천후보자와무소속후보자에게적용되는규정이다른경우에는무소속후보자에관한규정을준용하고, 정치자금법 의시 도지사선거에적용되는규정을준용한다. 공직선거법 에따르면, 교육감후보자등록을신청하는자는등록신청시에후보자 1인마다 5천만원의기탁금을관할선거구선거관리위원회에납부하여야한다 ( 제56조제1항 ). 선거구선거관리위원회는기탁금에서부담하는비용을뺀나머지금액을선거일후 30일이내에기탁자에게반환하되, 교육감선거의경우,

25 후보자가당선되거나사망한경우와유효투표총수의 100분의 15 이상을득표한경우에는기탁금전액, 후보자가유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을득표한경우에는기탁금의 100분의 50에해당하는금액을반환하도록되어있다 ( 제57조 ). 정치자금법 에따르면, 시 도교육감후보자는후원회를둘수있고 ( 제6조 ), 후원인이후원회에기부할수있는후원금은연간 2천만원을초과할수없으며 ( 제11조제1항 ), 후원인이시 도교육감후보자후원회를둘수있는기간에하나의후원회에기부할수있는한도액은각각 500만원이고 ( 제11조제2항 ), 후원인은 1회 10만원이하, 연간 120만원이하의후원금은이를익명으로기부할수있다 ( 제11조제3항 ). 후원회의회원은연간 1만원또는그에상당하는가액이상의후원금을기부하여야하고 ( 제11조제5항 ), 시 도교육감후보자후원회가연간모금할수있는한도액은선거비용제한액의 100분의 50에해당하는금액이다 ( 제12조제1항 ). 시 도교육감후보자후원회는시 도교육감선거가끝난후에는해산하되, 잔여재산은시 도교육감후보자가 공익법인의설립 운영에관한법률 에의하여등록된공익법인 ( 학교법인을포함 ) 또는사회복지시설에인계하도록되어있다 ( 제19조, 제21조 ). 2. 현행교육감선거제도의문제 2010년동시지방선거를앞두고 2007년부터 2009년사이에과도기적인임기 4년미만의교육감선거가주민직선으로치러지는과정에서많은문제점들이나타났다. 송기창 (2008: 52-83) 은과도기적인교육감선거제도운영상의문제로, 낮은투표율과주민대표성부족, 선거비용과다에따른낭비가능성, 과도기적교육감선거실시요건의낭비적측면, 직접선거와정치적중립성의모순가능성등을들고, 교육감선거제도자체의문제로교육전문성보다사회적지명도가중시될가능성, 지역주민의교육전문성판단능력부족, 교육감의관심사는교육이아니라표로집중될가능성, 교육감선거비용마련장치미비, 교육감후보자기호배정방식불합리, 교육감고령화촉진하는 3선허용, 교육감주민소환규정미비, 교육감선거관련 정치자금법 과 공직선거법 준용의문제등을지적하였다. 2010년동시지방선거로교육감선거가치러짐으로써과도기적인교육감선거제도운영상의문제는 직접선거와정치적중립성의모순가능성 을제외하고모두해결되었고, 지방교육자치법개정을통해교육감선거제도의자체의문제

26 중에서교육감선거비용마련장치미비, 교육감후보자기호배정방식불합리, 교육감주민소환규정미비, 교육감선거관련 정치자금법 과 공직선거법 준용의문제등도어느정도해결되었다. 교육감고령화촉진하는 3선허용문제도당초예상했던바와달리고령화로이어지지는않았다. 아직남아있는교육감선거제도문제로는직접선거와정치적중립성의모순가능성, 교육전문성보다사회적지명도가중시될가능성, 지역주민의교육전문성판단능력부족, 교육감의관심사는교육이아니라표로집중될가능성등이나, 이는교육감직선제를포기하지않는한쉽게해결될문제가아니다. 2014년교육감선거까지치른후에선행연구들에서새로이제기한교육감선거의문제를정리해보면다음과같다. 고전 (2014a: 23) 은 2014 교육감주민직선결과및쟁점분석 에서 2014년교육감선거가순환배열방식투표용지를통해역대교육감선거중가장순번효과및초두효과를최소화하였으나, 교육 교육행정경력제한폐지및정당경력제한폐지의실효성은적었던것으로평가하고, 교육감선거에대한관심과정당무관성등내용에대한인지도가낮았고, 시 도지사보다많은선거비용을부담했으며, 선거비용을전액을보전받지못하는후보가많았다는등의문제점을지적하였다. 이일용과장승혁 (2014: 175) 은 6.4 교육감선거의법적쟁점및입후보자특성분석 에서현재의주민직선의교육감선출제도가교육의자주성, 전문성, 정치적중립성이라는헌법적가치를침해한다는주장을소개하고, 선거행위자체가정치적경쟁이라는속성을가지고있어서주민직선으로선출되는교육감에게정당등정치세력과거리를두도록규정한것은실효성에의문이제기되었고, 선거행위의정치성이라는본질적한계로인하여교육감선거과정에정치적요소의개입이현실적으로나타났다고분석하였다. 정승윤 (2017: 34-35) 은주민직선교육감선출제도가 1교육개혁이라는목적달성보다교육현장의이념투쟁장화등새로운교육문제를야기하고있어, 교육현장은더욱혼란스러워지고, 2선거에따른교육감의정치적성향의변화와, 교육감과시 도지사와의정치적충돌이시 도의교육정책에대한빈번한수정 폐지와충돌로이어지면서교육현장에많은문제를야기하고있으며, 3현행주민직선교육감선출제도에대하여대다수의유권자인주민들이제대로알지못하고, 4정치인이아닌교육계인사가정당의지원, 조직과자금없이선거자금을조달하는것이현실적으로거의불가능하여각종비리와불법으로임기중에교육감을그만두는사태가발생함으로써 5헌법에규정된교육기본권등을침해하고지방교육자치권등을무력화하고있다고비판하였다

27 그는이어서 6기초자치단체별순환제투표용지방식은개인이름을알리는방식이라는점에서매우전근대적이라고평가할수밖에없고, 오히려종전로또선거보다사실상퇴보한투표방식이라면서, 종전로또선거에서는착시현상이존재하였음에도선거운동은가능하였지만, 현행깜깜이선거는착시현상이여전히존재할뿐만아니라선거운동조차불가능하기때문인데, 선거제도의본질적내용을형해화하고있다는점에서위헌적제도이고 (pp.52-53), 7중위투표자의지지를받은후보자가당선된다는중위투표자이론에따라정치적성향이중간인교육감후보자가당선되어야함에도불구하고극단적정책을주장하는교육감후보가당선됨으로써민의를왜곡시키고있어서법적으로다수대표의정치원리인대의제민주주의를침해하는위법적제도라고현행교육감직선제를비판하였다 (p.56). 박명호와이익주 (2015: ) 는현행교육감선거제도하에서 1법정선거비용의 50% 까지후원금을모을수있지만이마저도후보등록개시부터투표일직전까지만모금할수있어실제후보자당사자들에게는거의불가능에가까워교육감선거와관련하여유능하고능력있는후보자들의진입을가로막는하나의장애로지적되고, 2교육감후보자전체의후원금모금액은시 도지사후원금모금액의약 20% 정도로미미하며이러한후원금모금에관한제도적개선이일반시민들에게잘알려지지않아후원금모금에도많은어려움이있으며, 3유권자는자신도모르는사이자신의정치적선호 ( 보수혹은진보 ) 에따라후보자를택하고선거후에상이한교육이념에의한대립이교육집행과정에까지영향을미침으로써중앙정부-지방정부간갈등혹은지방정부-교육감간의갈등양상이일어날수있다고지적하였다. 임종수 (2015: 599, 605) 는교육감선거에서선거인이나선거인의자녀등이교육과밀접한관련이있는범위나재학등의시기가아니어서교육에관심이적고, 교육감후보자의인물이나정책은물론교육감제도유무도모르는선거인의투표의결과로교육감을선출한다면교육의자주성은실질적으로훼손되지않을수없고, 유치원초 중등학교를관장해야하는교육감의경력은유치원초 중등학교에서근무한교육경력이어야하고, 이와관련이없는대학교교원의경력은전문성과는거리가멀고교육의전문성구현을위해서는적절하지못하다고지적하였다. 문찬수 (2016) 는 직선제이후교육감의권력및갈등관계변화분석 에서, 직선제이후고등교육경력을가진교육감이당선되면서교육감의전문성에대한회의적시각이생겼고, 자신만의교육철학과비전을제시하고교육감에당선되

28 면서학생인권, 무상급식, 교육복지등공약을중심으로교육부, 시 도지사, 지방의회와정치적갈등이확대되었다고분석하였다. 서현진 (2014: 28) 은 동시선거로실시된 2014년교육감선거의유권자투표행태에관한연구 에서성격이다른교육감선거가지방선거와동시에실시되는데대하여유권자들이선거에관심을갖고정보를균형있게얻기어렵기때문에올바른선택을하기어렵고정치선거에종속될수있다는우려에대하여검증하였다. 연구결과, 지방선거에는남자일수록, 나이가많을수록관심이있는반면, 교육감선거에대한관심은여자일수록, 학부모세대라볼수있는 2030 세대일수록관심이높았고, 시 도지사후보선택에있어서출신지나국정운영평가가중요한요인이었지만교육감후보선택에서는그렇지않았다면서, 다른지방선거와차별화된교육감선거의특징이나타나고있어서성격이다른두가지선거를동시에치른다하더라도유권자들이무지하고무분별하게두선거를대하지는않는다는사실을밝히면서, 동시선거로실시되는현직선제가절망적이지는않다고결론을내렸다. 육동일 (2015: 224) 은, 현교육행정의의사결정기구는지방의회로통합되었지만집행기구는시 도지사와는별도의주민직선교육감이담당하고있는바, 이러한체제로는지방교육에대한주민의책임성확보도, 지방교육재정의자주성달성도, 그리고일반행정과교육행정간의협력을통한교육서비스의향상도기대하기가어렵고, 중앙정치의대리전으로전락한지방선거를통해선출하는교육감직선제는정치개입, 막대한선거비용, 유권자들의낮은관심도등의심각한문제점이이미드러난바있다고주장하고있다. 한국교원단체총연합회 ( 보도자료 ) 는 2014년 8월교육감주민직선제에대하여위헌심판청구를하면서, 현행교육감주민직선제의문제점을다음과같이지적하였다. 1선거는고도의정치행위일수밖에없으므로, 직선제를통하여교육의정치적중립성을구현하려고하는것은논리적모순에봉착하게된다. 특히우리나라의소위진영논리에입각한정치상황, 선거현실에서는선거의과열 혼탁을야기하고교육계를정치판화할수밖에없는근원적인약점을가진다. 2그결과가장교육적이어야할교육감선출이보수대진보의 정치선거 이념선거 로변질되었고, 교육이정치에예속화되고지배받는현상이심화되고있다. 각종이념단체, 정치단체가개입하는가운데, 편향적이고포퓰리즘적인공약과정책이남발하고, 이로인하여학교는점점더정치의실험장화되고있는실정이다. 3유 초 중등교원은정치적중립을지키라고선거출마는물론정치활동도못하도록법으로묶어놓고, 지방교육행정의최고책임자인교육감의선출은정치선거방식으로하는것은그자체로이미전체법체계의정당

29 성에대한위협이다. 4교육의본질에서벗어난선심성공약과실험적정책을남발하고, 과도한선거비용의지출로인하여교육전문가의입후보기회를실질적으로박탈하며, 불법적인금전수수와같은위법하고부도덕적인행태를초래할수있다. 당선후에도선거비용등문제로많은비리가발생하고, 교육청내의보은 특혜 정실인사로연결된다. 5정치지형을달리하는교육부, 지방자치단체, 교육청의이중, 삼중의권력싸움으로교육구성원들사이의갈등이증폭되고, 교육본질에충실하고국민의교육만족도증진에사용되어야할소중한자원과에너지가불필요한정치싸움에소모되는현상이생긴다. 6교육감선거는광역자치단체를기초로하므로, 유권자는교육감후보자를잘알수없고그에따라소위 묻지마 투표의행태를보인다. 이는지방교육자치의민주주의적 지방자치적성격과도부합하는것이아니다. 이상의현행교육감선거제도에대한선행연구와자료들을종합해볼때, 다음과같은문제가있는것으로요약된다. 첫째, 교육감선거에대한관심이낮았고교육감선거가정당과관계없다는사실도모르며교육감후보자의인물이나정책에대하여모르는선거인의투표로교육감을선출함으로써교육의자주성을훼손하고있다. 둘째, 정당의지원, 조직과자금없이선거자금을조달하는것이현실적으로거의불가능하고, 시 도지사보다많은선거비용을부담했으며, 선거비용을전액을보전받지못하는후보가많았고, 과도한선거비용은교육감선거와관련하여유능하고능력있는후보자들의진입을가로막는다. 셋째, 교육감선거과정에정치적요소의개입이현실적으로나타나정치적선호에따라후보자를택하고, 극단적정책을주장하는교육감후보가당선됨으로써민의를왜곡하고대의제민주주의를침해하고있다. 넷째, 자신만의교육철학과비전을제시하고교육감에당선된후에학생인권, 무상급식, 교육복지등공약을중심으로교육부, 시 도지사, 지방의회와정치적갈등을빚고있다. 다섯째, 기호효과를개선하기위하여도입한기초자치단체별순환제투표용지방식은개인이름을알리는방식이라는점에서매우전근대적이고오히려선거운동조차불가능한위헌적제도다. 여섯째, 유치원과초 중등학교를관장해야하는교육감의업무와관련이없는대학교원경력자는전문성과는거리가있어서교육전문성에대한회의적시각을초래하였다

30 Ⅴ. 교육감선거제도의쟁점 앞장에서분석한선행연구에의하면, 이제까지교육감선거와관련하여제기된쟁점은교육감선거권자의적합성여부, 교육감자격의적절성여부, 과도한선거비용및조달장치미흡, 교육감선거의정치화경향, 교육감의공약집행과정의갈등등이다. 순환제투표용지방식의위헌성여부에대한의견도있으나소수의견이므로여기논의에서는제외하고, 마지막으로현행교육감제도의문제점도직선제와관련하여논의하고자한다. 1. 교육감선거권자의적합성여부 교육감선거권자에대한논쟁은교육감선거에지역주민전체를참여시킬것인가, 학부모와교원등교육관계자만참여시킬것인가의대립이다. 지역주민전체가교육감을선출하는것이부적합하다는입장은, 교육자치단체장을별도로선출하는근거가교육의자주성 전문성 정치적중립성확보에있음에도불구하고, 선거권자를교육자치에대한이해도가낮고, 지역교육에대한관심도없고, 교육전문성을판단하는능력을갖추지못한지역주민들을포함함으로써대중적인기에영합하여그릇된선택을하게되고결과적으로교육자치의본질로부터이탈할가능성이심각하다는점을지적한다 ( 송기창, 2009). 교육감선거권자의부적합성주장은교육감선거를교육관계자에의한제한적주민직선제로바꿔야한다는대안으로연결된다. 반면, 지역주민전체가교육감을선출하는것이부적합하지않다는입장은, 교육감을주민의선거로선출하도록함으로써교육분야에서의전문성이나자질보다는대중적인기나사회적지명도가높은인사가교육감으로선출되기쉬워지고이렇게선출된교육감의교육정책으로인하여학생이나학부모, 교사, 교원이어떠한영향을받게될수있으나, 교육감은시 도의교육 학예에관한사무의집행기관으로서, 학교교육관련사무뿐만아니라그밖의교육 과학 기술 체육등에관한사무전반을관장하는지위에있고, 지방교육자치의내용으로서주민참여의원리도지역공동체의지속적인유지와발전을담보할미래세대의교육과관련하여공동의관심사인교육정책에학부모인주민을비롯한공동체전체의주민이참여할기회를보장해야하므로, 학부모인주민과학부모가아닌주민사이에교육감선거에있어그지위에어떠한차이가있다고볼

31 수없다는것이다 ( 헌법재판소, 2014헌마662, 지방교육자치에관한법률제43조위헌확인, ). 선거권자의부적합성논쟁은주민대표성과교육전문성간의우선순위논쟁이라고볼수있다. 제한적주민직선제주장에의하면 ( 송기창, 2009), 교육의전문성보장을위해서는교육전문성을가진인사가교육감에선출되어야하지만, 더욱중요한것은교육에대한관심과전문적시각을가지고교육전문성있는인사를선별해낼수있는유권자가투표에참여할때그것이가능해진다고보고, 교육자치는주민자치이전에영역자치성격을가지므로주민대표성보다교육전문성이더우선하는가치가돼야한다. 교육의정치적중립성보장을위해서도정치적시각을가진지역주민을배제하고교육에대한애정을가진교육관계자를중심으로선거에참여시켜야하고, 일반적으로국민들은자녀가학교에재학하는동안에만교육에관심을보이는경향이있으므로학부모를참여시킬필요가있다는것이다. 2. 교육감자격의적절성여부 그동안교육감자격기준중에서문제가되었던사항은교육경력및교육행정경력기준을요구한것, 과거일정기간동안정당경력자를배제한것, 교육공무원으로서의교육행정경력만인정하고일반직공무원의교육행정경력은배제한것, 교육경력및교육행정경력에학교운영위원경력, 교육연구경력, 교육시민단체참여경력등을배제한것등이었다. 교육행정경력중일반직공무원의교육행정경력은인정하는것으로법률이개정되어더이상논쟁의대상이아니므로논의에서제외한다. 교육감자격기준과관련하여논쟁이되었던사항들은모두헌법소원심판을거쳐서법적으로일단락이되었다. 헌법재판소는교육또는교육행정경력을요구하는것, 정당경력자를배제하는것, 학운위등관련경력을배제하는것등이일반시민의공무담임권을침해하지않으므로위헌이아니라고결론을내린바있다. 교육감자격제한에대하여합헌판결을내린논거는교육감이지방자치단체의교육에관한사무를총괄하고집행하는기관으로서교육정책의수립과집행에큰영향을미칠수있는지위에있는바, 고도의전문성을갖출것이요구되므로교육감의자격을제한하여교육전문가가교육행정을총괄하도록한것은헌법이규정한교육의전문성과자주성의요청에부합한다는것이다. 제2기직선교육감선거가끝난후에새롭게제기된문제는대학교육경력을

32 교육경력으로인정하는것이타당한가와교육및교육행정경력 3년이교육전문가로인정하는기준에적합한가이다. 제2기직선교육감선거에서대학교수출신교육감이대거당선되면서대학교육경력이초 중등교육행정을총괄하는교육감의자격기준으로부적절하다는주장이제기되고있다. 대학총장출신 3명을포함해서대학교수출신교육감이 8명 (47.1%) 이당선됨으로써교육현장에서교육감의전문성에대한회의적시각이나타나기시작하였다는것이다 ( 문찬수, 2016). 한편, 교육전문가로서교육감을판별하는기준으로요구하는교육및교육행정경력이초기에는 20년이었으나, 15년을거쳐 5년으로하향조정되었다가 2014년교육감선거에서는아예자격제한을완전히풀었고, 다시 3년으로겨우경력기준을회복한상태다. 교육감후보자의자격으로 3년이상의교육및교육행정경력을요구하는것은교육의전문성을보장하기위한최소한의조치로, 교육경력이나교육행정경력이교육전문성을객관적으로보장해주지않지만지방교육자치법이이러한기준을제시한것은교육경력외에마땅히교육전문성을판단하는객관적기준이없다는현실적이유와기준을높일경우후보자군이줄어들어오히려적격자를선출하는데장애가될수있다는점을고려한것으로보인다 ( 송기창, 2010). 시 도지사는다양한사무를담당하는사람이므로특정자격을요구할수없으나교육감은교육사무만을담당하는사람이므로교육전문성을요구하는것은당연하다. 교육감의자격기준을폐지하면교육을다른지방사무로부터분리할필요가없어지고, 교육감을따로뽑아야할이유도없어지며, 결국헌법이규정하고있는지방교육자치도불가능해진다. 이런관점에서본다면, 교육및교육행정경력 3년은교육에대한전문성을갖춘것으로판단하는데매우미흡한수준이다. 근무했던학교나경험했던학생, 학부모, 동료교사, 교육행정가등에따라교육에대해편견을가질수있는불완전한경력이다. 3. 과도한선거비용및조달장치미흡 과도한선거비용에따라유능한교육감적격자의출마를어렵게하고, 교육감선거과정에서선거부정과비리를발생시키는원인이되며, 교육감당선이후에도부정과비리의유혹에빠지게하는요인이된다는주장이많이제기된바있다. 선거비용조달장치가없다는지적에따라 정치자금법 규정을준용하여후원회를둘수있도록하였으나, 실효성을거두지못한것으로나타났다

33 ( 고전, 2014a). 교육감선거는정당조직을활용하기어려운현실에서과도한선거비용문제는교육감주민직선제를폐지해야하는논거로활용되기도한다. 그러나그것은과도한논리적비약이다. 그런논리라면모든선거는그만두어야할것이다. 다만, 교육의정치적중립성을보장하기위하여선거과정에정당의관여를배제함으로써선거비용조달장치를설계하는데한계가있음은분명하다. 4. 교육감선거의정치화경향 교육감을주민직선으로선출하는제도가도입되었을때, 교육감선거가정치화될것이라고예상하는것은그리어렵지않은일이었다. 선거는본질적으로정치적행위중의하나임에틀림없다. 그러나현행교육감선거관련규정은정치적중립성을보장하기위하여정당이나교원단체의선거개입을차단하고있다. 그럼에도불구하고대중적조직을갖지못한후보자들이정당조직에기대어선거에도움을받으려는유혹은상존할수밖에없다. 교육의정치적중립성을보장하기위하여교육감에출마하였으나교육감에당선되기위하여교육의정치적중립성을훼손하는자가당착적인상황이전개될수있다. 그러나교육감선거의정치적오염에대한처방은관점에따라차이가있다. 교육자치폐지론자들은교육감선거에서현실적으로정치적중립을지키기어렵다는점을부각시켜교육감을시 도지사의러닝메이트로선출하는방안을제안하거나보다적극적으로교육감에대한정당공천을주장하기도한다. 그러나교육자치를강화해야한다는입장에서는교육감선거의정치적중립성보장을위한제도적장치를보다강화할필요가있다고본다 ( 송기창, 2009). 특정정당의음성적지원이나특정단체의후원을통해교육감에당선된다면, 지역주민의이익을대변하기보다특정정당이나단체의이익을대변할우려가있고, 이것은지방교육자치의본질에어긋나며, 지방교육자치발전에아무런도움도되지않기때문이다. 선거형식뿐만아니라선거내용의정치화경향을우려하는목소리도많이있다. 교육감선거가보수대진보의 정치선거 이념선거 로변질되었고, 교육이정치에예속화되고지배받는현상이심화되고있으며, 각종이념단체, 정치단체가개입하는가운데, 편향적이고포퓰리즘적인공약과정책을남발하고, 이로인하여학교는점점더정치의실험장화되고있다는것이다 ( 한국교원단체총연합회, 2014)

34 중위투표자의지지를받은후보자가당선된다는중위투표자이론에따라정치적성향이중간인교육감후보자가당선되어야함에도불구하고, 현행교육감직선제는극단적정책을주장하는교육감후보가당선됨으로써민의를왜곡시키고있어서법적으로다수대표의정치원리인대의제민주주의를침해하는위법적제도라는주장도있다 ( 정승윤, 2017). 이는교육감선거과정에서중간지대가없고보수와진보의양극단이대립함으로써민의가타협되고조정될여지가없다는지적으로보인다. 5. 교육감의공약집행과정의갈등 주민직선제실시이후교육감들은국가수준의교육의제설정자또는주도자로서의역할을수행하는모습을자주보여주고있다는긍정적평가가나타나고있다 ( 김용일, 2014: 158). 무상급식, 교원평가, 고교평준화확대, 혁신학교, 시국선언교사징계등이그대표적인의제들로주민직선제도입이전에는찾아볼수없었던현상이고, 주민직선제가교육감의주민대표성시비를불식시켜그위상을강화하는한편, 이를바탕으로국가수준의의제를주도하는역할상의실질적인변화를가져온것으로평가된다는것이다. 문제는교육감들이자신만의교육공약을제시하고교육감에당선된후에학생인권, 무상급식, 혁신학교, 교원평가, 교육복지등공약을집행하는과정에서교육부, 시 도지사, 지방의회와정치적으로갈등을초래한다는것이다. 교육감과중앙정부간의갈등사례로는교원능력개발평가시행 (2010), 국가수준학업성취도평가시행 (2010), 시국선언교사징계 (2009), 자율형사립고인가취소 (2010), 학생인권조례 (2010) 등을들수있고 ( 장귀덕, 김왕준, 2015: 221), 최근에는누리과정재원부담 ( ), 전교조미복직전임자징계 (2016), 전교조전임자허가 (2017) 등을둘러싸고갈등을빚어왔다. 교육감과시 도지사의갈등은도청에교육국설치를둘러싼경기도지사와경기도교육감의갈등 (2009), 무상급식비용부담을둘러싸고경남도지사와경남교육감의갈등 (2015) 등을들수있다. 이러한현상에대하여교육감주민직선제의여파로교육감들이정치적이념에따라편향된교육공약을무리하게추진하는과정에서발생한직선제의역기능으로보는시각이있으며, 다른한편으로는교육감직선제를채택했음에도불구하고교육감의권한과통제방식은교육감임명제때와별다른차이를보이지않은데원인이있다고보는시각도있다. 현행갈등조정체제는교육감협

35 의체를통한교육감의국정참여, 부교육감제, 중앙정부의권력적통제방식, 사법적조정이있고, 사법적조정은중앙정부의교육감에대한명령등에대한교육감의대법원제소권과헌법재판소법상권한쟁의심판이있으나, 중앙정부와교육감의갈등조정은중앙정부의권력적통제방식이다수를이루고있고, 이에대한교육감의법적제소의형태로이루어지고있다는것이다 ( 장귀덕, 김왕준, 2015: 234). 6. 직선교육감견제장치부재 교육감이정책집행과정에서정치적행보를계속하고, 교육부나시 도지사와갈등을빚는것은교육감을견제하는장치가부재하기때문이다. 과거에는교육감이어떤정책을시행하고자할때교육위원회심의를거쳤고, 교육위원회는교육에대한전문성을갖춘인사들로구성되어있어서교육감의정책을한번걸러주는기능을하였지만, 전문가로구성된교육위원회가폐지되고, 정치인으로구성된시 도의회교육위원회는교육감의정책을견제하는기능을수행하지못하고있다. 야당이과반수를차지한시 도의회의경우에는진보교육감의정책을견제하기어려운상황이다. 결과적으로교육감이시 도지사나교육부장관과갈등을빚을경우에이를조정하는장치가작동하지않는다. 교육감의정책집행과정의갈등은교육전문가로구성된교육위원회가폐지됨으로써나타난부작용의하나라고볼수있다. 교육감견제장치의부재는엄격히말하면교육감직선제의문제는아니지만, 관련이없는것은아니다. 교육감직선제의결과로교육위원회가상임위원회가개편되었다가폐지되었기때문이다. 교육자치기관으로서의교육위원회가폐지되고시 도의회일반상임인교육위원회가교육자치기관이었던교육위원회기능을대신하는것은교육자치와지방자치의통합을통한자치의효율성제고를목적으로하고있으나, 김학성 (2017: ) 은다음과같은치명적약점을지니고있다고주장한다. 첫째, 견제와균형의헌법원리에어긋난다. 직선의교육감을견제해야하는교육위원회를시 도의회의하나의상임위원회로한것은교육감견제장치의뇌관을제거한것으로교육감의독주와독선을견제할수없게되어교육자치는설곳이없게된다. 전문성이부족하고정치적중립성이결여된시 도의회의원이정치적중립성을지켜야하는교육감을통제하는것은실효성도효율성도없다

36 둘째, 교육의전문성에대한중대한훼손이아닐수없다. 교육 학예의중요사항을순수정치인인시 도의회의원이결정하는것은교육의전문성을무시한것으로, 의학적지식과솜씨가있다고하여의사자격없는자에게의술을허용하는것과다르지않다. 작은차이같아도회복하기어려운위험한결과를초래할수있기때문이다. 교육위원회를별도로두지않는다고하여또시 도의회의원과함께논의를한다고하여전문성에대한중대한훼손으로보기어렵지만, 교육위원회구성원전원을일반시 도의회의원으로구성하는것은교육의전문성을무시한것으로보아야한다. 셋째, 교육의정치적중립에대한중대한위협이된다. 교육은정치적중립성을그생명으로하는데, 정치적성향의시 도의회의원에게교육 학예의결정을맡기는것은교육의정치적중립을스스로포기하는것으로, 헌법의정치적중립성보장에도위배되며, 교육자치가무너지게된다. 교육위원회의유형을어떻게만들고, 어느정도로교육의전문성및정치적중립성을확보할것인가는입법자의형성범위내에있다고보지만, 정치적성향이분명한시 도의회의원만으로교육 학예를결정하고, 교육을일반행정에종속시키는그러면서도직선의교육감을견제하도록하는지금의일반의원형교육위원회제도는재고되어야한다. 요컨대, 현행교육감직선제못지않게문제가되는것은독임제집행기관으로서교육감을두면서교육감을견제할장치가없다는것이다. 의결기관이독자적으로존재하지않고정치적으로중립이요구되는집행기관은대개합의제형태를띠고있다. 헌법재판소, 중앙선거관리위원회, 감사원등헌법기관은합의제형태를지니고있는바, 독임제관청보다는합의제관청의형태가더정치적으로독립적일수있다는것이다. 헌법이교육의정치적중립성을천명한이상, 교육의집행기관은독임제보다는합의제형태를지니도록하는것이헌법에좀더부합된다 ( 김학성, 2017: ). 고전 (2014b: 23) 도전원일반의원형교육위원회제도는헌법재판소가확인하고학계의통설로되어있는교육자치와지방자치의조화와균형관점에서흠결이있고, 교육감의전문적관리에대한견제가어렵다고지적한바있다

37 Ⅵ. 교육감직선제의개선과제 1. 교육감주민직선제도입배경과개선안의유형 가. 교육감직선제도입배경 교육감주민직선제개선을논하기위해서는직선제가도입된배경에대한이해가필수적으로요청된다. 열린우리당이 2006년지방교육자치법개정안을마련하는근거가된정부혁신지방분권위원회의 교육자치제개선방안 초안은교육위원회를시 도의회교육상임위원회로개편하되, 교육감과교육위원주민직선은허용하지않는것으로되어있었다. 그러나교육계의대세는시 도교육위원회를시 도의회교육상임위원회로개편하는방안에대하여는반대하는입장이었고, 교육감및교육위원을주민이직접선출하는방안은찬성하는입장이었다. 이에, 국무총리가교육계여론을의식하여교육감과교육위원주민직선을허용하는방향으로안을조정하였다고한다 ( 정병익, 2007: 21). 교육감주민직선제는교육상임위원회개편에대한반대급부성격이라는점을고려하면, 교육감주민직선제논의는교육상임위원회제도와함께패키지로이루어져야한다. 교육상임위원회가폐지된상황에서교육감직선제마저폐지한다면교육자치는그존립근거를찾을수없게될것이다. 이러한사실은교육감직선제개선논의는교육위원회부활과연계하여진행되어야한다는것을의미한다. 그러나이제까지제안된교육감직선제개선안대부분은교육위원회부활과연계되어있지않았다. 나. 교육감직선제개선연구의유형 교육감주민직선제에대한개선안을제안한연구는매우많이이루어졌다. 그러한개선안을제안한연구들은제안동기에따라크게두가지로유형화할수있고, 개선목적에따라서도두가지로유형화할수있다. 제안동기의하나는교육감주민직선제의문제점을개선하여직선제를유지하고발전시키기위한것이며, 다른하나는교육감주민직선제의문제점을부각하여주민직선제를폐지하기위한것이다. 개선목적의하나는교육자치를강화하는데있고, 다른

38 하나는교육자치를폐지하여일반자치와통합하는데있다. 교육감선거제도가교육자치제를구성하는중요한축이기때문에교육자치제개선방향과연계될수밖에없다. 제안동기와개선목적을조합하면네가지경우의수가가능하지만, 교육감주민직선제를유지하면서교육자치를폐지하려는목적은논리적으로연결되지않으므로세가지경우만유효하다. 이러한조합을생각해보는것은교육감직선제유지동기에서교육자치강화를목적으로개선안을제안하거나, 교육감직선제폐지동기에서교육자치폐지를목적으로개선안을제안하는것은당연하나, 교육자치의강화를목적으로교육감직선제폐지를주장할수도있다는것을보여주기위함이다. Ⅰ유형의개선안은현행교육감직선제실시과정의문제를개선, 즉자격기준개선, 과도한선거비용개선, 선거홍보방법개선, 선거권자조정, 기호효과상쇄방법강구등을통하여교육감주민직선제를보다강화하려는것이다. Ⅱ 유형의개선안은교육감직선제를근본적으로개선하기어려우므로폐지해야한다는입장이지만, 그것이교육자치폐지로연결되는것은경계하는개선안이다. Ⅲ유형은교육감주민직선제는지방자치의원리에맞지않으므로당연히폐지해야하고, 교육자치도점진적으로폐지해야한다는입장이다. 지방교육자치강화 지방교육자치폐지 교육감직선제유지 Ⅰ - 교육감직선제폐지 Ⅱ Ⅲ 한편, 교육감선출제도개선안은교육감선출제도를독립적으로보는입장과교육위원회성격및구성과연계하여보는입장으로구분해볼수있다. 일반적으로교육감직선제개선연구들은교육감선거제도만을분석대상으로한반면, 일부연구에서는이러한경향에의문을표시하였다. 그러나양자를연계한개선안을제안하는데까지이르지는못했다. 김학성 (2017: 321) 은, 교육위원회는교육 학예에관한의결기관이며교육감은집행기관으로서양자는내적으로밀접한관계를지니고있고또지녀야하기때문에교육감선출과교육위원회구성문제를분리해서접근하거나이해되어서

39 는안된다고주장하였고, 음선필 (2011: 109) 도지방교육행정조직을일반행정조직과통합하느냐의여부, 지방교육자치사무의의결기관과집행기관을통합하느냐의여부, 지방교육자치사무의집행기관을독임제또는합의제로할지는교육감선임방식과구별하여야할별도의중요한논점이되지만, 이에관하여어떠한입장에서느냐에따라지방교육행정기관인교육감의선임방식을달리보게된다고주장하였다. 2. 교육감직선제개선안의설계방향 교육감직선제도입배경과교육감직선제개선에대한선행연구를고찰한결과를바탕으로, 이연구에서는교육감직선제개선안을설계하는방향을다음과같이설정하였다. 첫째, 교육감직선제개선안은교육자치를강화할목적으로제안한다. 이는, 교육자치를약화시키거나통합하는교육감직선제개선안은본연구의관심이아니라는것이다. 따라서교육감임명제는검토대상이아니다. 둘째, 교육감직선제개선안은교육위원회부활과연계하여모색한다. 이는, 현행교육감직선제를현상유지하는선에서운영상의문제를일부개선하는방안은본연구의관심이아니라는것이다. 셋째, 교육감직선제개선안은교육의자주성, 전문성, 정치적중립성을보장하는것이어야한다. 따라서기존에제안된교육감정당공천제나정당표방제, 러닝메이트제, 공동등록제는검토대상이아니다. 넷째, 교육감직선제개선안의실현가능성을높이기위하여개선안은단일안이아닌복수안을제안한다. 3. 교육감직선제의개선과제 가. 제 1 안 1) 교육위원회의부활과교육위원의주민직선교육자치를강화하기위해서는교육감직선제개선을논하기전에먼저교육위원회가부활되어야한다. 교육위원회의부활을전제로교육감직선제개선안을모색해야한다는것이다. 직선교육감이집행기관으로서기능을제대로수행하기위해서는교육감견제장치인교육위원회를부활시키는것이필요하다

40 교육위원은종전의교육의원선거구를원용하여동시지방선거를통하여주민직선으로선출한다. 종전과다른점이있다면교육위원회를위임형의결기관이나지방의회상임위원회가아닌합의제집행기관으로성격을전환하는것이다. 합의제집행기관이므로교육위원의자격은교육및교육행정경력자로한정하되, 교육및교육행정경력은유 초 중등교육및교육행정경력만을인정하며, 최소경력연수는적어도 10년으로설정하여교육의전문성을요구해야한다. 아울러최근 1년이상정당경력자는당연히배제해야할것이다. 2) 교육감간선제전환합의제집행기관으로서의교육위원회를주민직선으로구성한다고전제하면, 교육감선출방법은다양하게고려할수있다. 최선책으로는교육위원회가교육위원중에서교육감 ( 위원장 ) 을선임하는방안이우선적으로고려할수있는방안이며, 차선책으로는교육감선거인단 ( 종래의학운위원대표로구성하되, 학부모대표와교원대표를각각선임하여종전학운위대표선거인단보다선거인수를두배로증원 ) 이교육위원중에서교육감을선출하는방안이다. 차차선책으로교육위원중에서시 도의회가선출하는방안도고려할수있는대안이다. 교육위원회가선출할경우교육감은교육위원회위원장을겸직하도록하나, 교육위원회밖에서교육감을선출할경우교육감은위원장을겸직하지않고위원장은위원중에서호선하도록한다. 선거인단이아닌교육위원회나지방의회가교육감을선출할경우교육감의임기를 2년으로단축하여책무성을강화하는방안도생각할수있을것이다. 나. 제 2 안 1) 시 도의회상임위원회로서교육위원회를비례대표로구성시 도의회상임위원회로서교육위원회를부활시키되, 교육위원은교육및교육행정경력자를주민직선의비례대표로선출하는방안이다. 정당의비례대표후보가되기위해서정당에줄서기를해야하므로정치적중립성을훼손하는문제가있을수있으나, 현재일반의원형교육위원회보다정치적중립성을더확보할수있고, 교육의전문성을더보장할수있다는점에서개선방안으로제안하는것이다. 정치적중립성문제는교육및교육행정경력을높여서해결하는방안을생각할수있다. 교육및교육행정경력 ( 집행기관인제1안과달리의결기관이므로

41 교육및교육행정경력을유 초 중등교육및교육행정경력만으로한정하지않음 ) 을 15년정도로높인다면정당에서활동해온인사를배제할수있을것이다. 또한최근 1년간정당경력자를배제하는기준도종전과마찬가지로적용함으로써교육위원후보자들의과도한정치행보를줄일수있을것이다. 교육위원회는비례대표로선출된교육위원과교육위원의반수에해당하는시 도의회일반의원으로구성하되, 종전의교육상임위원회처럼운영하도록한다. 2010년제도와다른점이있다면, 교육위원을비례대표로선출한다는점과교육위원회일반의원수를정수의 1/3로낮춘다는것이다. 2) 교육감주민직선제유지교육상임위원회가부활된다는전제하에교육감직선제를유지할경우선거비용문제를해결하기위하여교육감선거의특수성을고려하여완전선거공영제를도입해야할것이며, 교육감의교육및교육행정경력기준을유 초 중등경력으로한정하고, 연수도 10년이상으로높여야할것이다. 교육위원이정당비례대표로선출되었기때문에교육감을교육위원회에서선출하는방안은검토대상에서배제하였다. 교육감직선제를유지하기위해서는기초단체장과기초의원의정당공천을배제시키고교육감선거와함께별도로실시해야만정치적중립성이보장될것이라는주장 ( 육동일, 2013: 225) 도있지만, 기초단체장과기초의원의정당공천을배제하는것이정치권의이해관계때문에쉽게받아들여지지않고있으므로실현가능성은높지않다. 교육감직선제를유지하되, 제한적주민직선제로전환하는방안도생각할수있다. 교육관계자 ( 학부모, 교직원, 교육청직원, 학교운영위원회위원, 사립학교재단이사장 이사등교육관계자전원 ) 직선제로바꾸는것이가장현실적인대안이될수있으나, 동시지방선거와분리하여실시할경우투표율이낮을가능성이있고선거비용도많이들수있다는문제가있다

42 Ⅶ. 결론 2007년부터교육감주민직선제는도입되었으나, 교육감직선제가계속공격받는상황이었으므로선거제도개선에집중한나머지교육자치구조를제대로설계하여의제화하는데실패하였다. 교육자치통합론자들은교육감직선제를태어나지말았어야하는제도로보고직선제폐지목적을달성하기위하여직선제를평가절하했던것이사실이다. 교육감직선제는교육자치통합론자들의비판을넘어서야한다는과제를안고있다. 따라서교육감직선제도의존폐를논의하기에앞서교육감직선제를운영하는과정에서문제가되는것들을분석하여합리적으로개선하는노력이필요하다. 한편, 직선제폐지주장을하는세력이교육계내부에도있다는사실을직시할필요가있다. 교육감직선제를일관성있게주장해오던한국교총이직선제위헌소송을제기한것은교육자치강화를주장해온연구자에게는충격적인사건이었다. 직선제도입을주장하던한국교총이직선제폐지쪽으로돌아선문제를비판하기이전에교육계내부에서도직선제에대한반론이증가한것은직선제의당사자인교육감들의행태와무관하지않다는점을직시할필요가있다. 정치적으로중립적이지않은교육공약을내세웠고, 무리하게공약을추진하며, 지지세력에대한보은 특혜 정실인사를반복함으로써교육계인사들로하여금교육감의자주성과전문성과정치적중립성에대한회의적시각을갖게한것은교육자치통합론자들이아니라교육감들자신이었다는것이다. 한법학자의교육감직선제관련논문의결론부분에이런언급이있다. 교육감직선제의존속여부는현재교육감의역할수행에달려있다고해도과언이아니다. 직무를맡는자에게요구되는것은충성스러움이다. 그런데그의기대역할에부응하는역할수행이제대로이루어지지않을경우, 직선제만이아니라독임제집행기관으로서교육감제도자체에관한근본적인의문이제기될것이다 ( 음선필, 2012: 140). 교육감직선제유지를주장하기이전에교육감들이과연기대에부응하는역할수행을해왔는지반성해볼일이다. 교육감직선제개선안을설계하면서가졌던문제의식중의하나는교육자치의결기관이폐지된상황에서독임제집행기관은교육자치원리상맞지않는다는것이었고, 정치적중립성을보장해야하는헌법기관들은모두합의제형태를띠고있다는것이었다. 이러한문제의식을바탕으로고심끝에새로이합의제집행기관형태의교육위원회를제안하였다. 합의제집행기관형태의교육위

43 원회는교육계에서금기시했던교육자치유형이다. 왜냐하면과거 1990년까지시행된제도에대한기억이긍정적이지않아서교육자치의퇴보로받아들여졌기때문이다. 그러나교육감직선제가공격받는상황에서교육자치정신을훼손하지않는범위내에서모색할수있는대안은합의제집행기관으로서의교육위원회를설치하되, 교육위원은주민이직접선출하는것이었다. 합의제집행기관대안은일부연구에서잠깐언급된적은있지만, 본격적으로제안된적은없었다. 따라서교육계의논의를통해다듬어질여지가많은제도임을인정한다. 토론과정을통해서많은건설적인비판들을기대한다. 참고문헌 고전 (2014a) 교육감주민직선결과및쟁점분석. 교육법학연구. 26(3), 고전 (2014b). 교육의원일몰제의규범적타당성진단연구. 교육법학연구. 26(2), 고전, 음선필, 이덕난, 정재훈 (2014). 교육감선거제도개선방안분석. 충북대학교한국지방교육연구소연구보고서, 김용일 (2014). 교육감의역할과향후변화전망에관한연구. 교육문제연구. 27(4), 김찬동, 최진혁 (2016). 교육자치의제도개혁방향 : 교육행정기관구성을중심으로. 지방정부연구. 20(2), 김학성 (2017). 교육감선출과지방의회일치형교육위원회제도에대한비판적연구. 강원법학, 50, 문찬수 (2016). 직선제이후교육감의권력및갈등관계변화분석 : 경기도를중심으로. 연세대학교대학원교육학박사학위논문. 박명호, 이익주 (2015). 한국형 ( 型 ) 교육감선임제도의모색을위한시론 ( 試論 ). 정치정보연구. 18(1), 서현진 (2014). 동시선거로실시된 2014년교육감선거의유권자투표행태에관한연구. 현대정치연구. 7(2), 송기창 (2008). 현행교육감직선제에대한평가와개선과제. 한국교육개발원정책연구보고서. 송기창 (2009). 교육관계자직선에의한교육감및교육위원선출과교육위원회

44 의독립형의결기구화를제안한다. 교육감선거제도개선을위한토론회주제발표원고 ( , 국회의원회관 ) 송기창 (2010). 지방교육자치구조개편의정치학적쟁점과과제. 교육정치학연구. 17(4), 송기창 (2015). 지방교육자치제에대한역사적고찰과미래방향모색. 교육행정학연구. 33(2), 육동일 (2013). 교육감선거제도개선으로교육자치바로세워야. 한국지방자치학회보. 25(1), 음선필 (2011). 교육감선임방식에관한헌법원리. 교육법학연구. 23(2), 음선필 (2012). 지방교육자치시대의교육감선임방식-정당배제형직선제를위한辯論 -. 홍익법학. 13(1), 이일용 장승혁 (2014). 6.4 교육감선거의법적쟁점및입후보자특성분석. 교육법학연구. 26(3), 이종근 (2015). 헌법원리에비추어본교육감직선제의문제점과제 ( 諸 ) 대안의적실성검토. 교육법학연구. 27(3), 임종수 (2015). 지방교육의자주성 전문성구현과교육감선출제도. 홍익법학. 16(3) 자유한국당 (2017). 대한민국을다시일으키는힘. 제19대대통령선거자유한국당정책공약집. 장귀덕, 김왕준 (2015). 지방교육자치제의헌법적본질관점에서본교육감-교육부장관의갈등조정에관한연구. 교육법학연구. 27(3), 정승윤 (2017). 현행주민직선교육감선출제도의문제점과개선방안에관한연구. 법학연구. 58(1), 정의당 (2017). 노동이당당한나라. 제19대대통령선거정의당정책공약집. 최영출 (2015). 시 도교육감선출제도의주요쟁점도출과향후제도개선방향. 한국비교정부학보. 19(4), 최영출 (2016). 시 도교육감선출제도대안유형과판단기준. 한국비교정부학보. 20(2),

45 [ 토론문 ] 교육감주민직선제의쟁점과과제 에대한토론 박호근 ( 한체대 ) 송기창교수님이쓰신 교육감주민직선제의쟁점과과제 에대한글을매우잘읽었습니다. 이논문은거의학위논문수준으로그분량도많고, 그동안우리학계에서제기되어왔던교육감주민직선제에대한논쟁점을제대로짚었을뿐만아니라, 교육감의지위와선출제도, 그리고교육자치의유형이어떻게변천해왔는가를각시기별로잘정리해주셨습니다 (Ⅱ장). 또한 Ⅲ장에서는교육감선거와관련하여쟁점별로헌법소원심판에오른사건들에대하여각사건들의개요와그결과까지도일목요연하게정리를해주셔서교육감을비롯한교육자치에대해잘모르는사람들에게도이논문한편을읽으면그동안의진행과정을한눈에알아볼수있도록잘정리해주셨습니다. Ⅳ장에서는현행교육감선거제도의개요와문제점들을논의하고계신데요, 9명의학자또는기관에서주장한내용중서현진선생님의논문 (2014) 에주목할필요가있다고봅니다. 제경험상으로볼때, 유권자는현명한판단을하기때문입니다. 동시선거로실시된 2014년교육감선거의유권자투표행태에관한연구, 이논문은성격이다른교육감선거가지방선거와동시에실시되는데대하여유권자들이선거에관심을갖고정보를균형있게얻기어렵기때문에올바른선택을하기어렵고정치선거에종속될수있다는우려에대하여검증한연구입니다. 연구결과, 다른지방선거와차별화된교육감선거의특징이나타나고있어서성격이다른두가지선거를동시에치른다고하더라도유권자들이무지하고무분별하게두선거를대하지는않는다는사실을밝히면서, 동시선거로실시되는현직선제가절망적이지는않다고결론을내렸다. Ⅴ 장에서는교육감선거제도의쟁점을 1. 교육감선거권자의적합성여부, 2. 교육감자격의적절성여부, 3. 과도한선거비용및조달장치미흡, 4. 교육감 선거의정치화경향, 5. 교육감의공약집행과정의갈등, 6. 직선교육감견제장

46 치부재등현재교육감선거제도과정에서나타나는문제점들을소상하게밝혀주셨습니다. Ⅵ장에서는교육감직선제의개선과제를 1. 교육감주민직선제도입배경과개선안의유형, 2. 교육감직선제개선안의설계방향, 3. 교육감직선제의개선과제를두가지안으로제안해주셨습니다. 본토론자는송기창교수님께서제안하신 2. 교육감직선제개선안의설계방향 의네가지, 즉, 첫째, 교육감직선제개선안은교육자치를강화할목적으로제안한다. 둘째, 교육감직선제개선안은교육위원회부활과연계하여모색한다. 셋째, 교육감직선제개선안은교육의자주성, 전문성, 정치적중립성을보장하는것이어야한다. 넷째, 교육감직선제개선안의실현가능성을높이기위하여개선안은단일안이아닌복수안을제안한다. 에부분적으로동의합니다. 쟁점은 3. 교육감직선제의개선과제 부분입니다. 송기창교수님께서는여기서두가지안을제시해주셨는데요, 제1안은교육위원회를부활시키고교육위원을주민직선으로하자는것입니다. 그이유로는 교육자치를강화하기위해서, 직선교육감이집행기관으로서기능을제대로수행하기위해서는교육감견제장치인교육위원회를부활시키는것이필요하다 고주장하셨습니다. 본토론자는저의경험상으로볼때교육위원회를부활시키는것이필요한가에의문이생깁니다. 저는그동안서울시교육청의여러교육공무원및일반직공무원들에게교육의원제도가있었던 8대때와교육의원제도가없어지고선출직시의원만으로구성된현 9대교육위원회중어떤것이더좋냐고여러차례물어봤습니다. 그결과, 한결같이현 9대교육위원회가훨씬낫다는얘기를들었습니다. 그이유는종전의교육의원들은말이잘통하지않는다는것이었습니다. 즉, 교육의원자신들이교육전문가라는이유로자기주장이강해서대화가잘안되고, 고집이세다는얘기지요. 둘째, 교육위원선출방식은종전의교육의원선거구를원용하여동시지방선거를통하여주민직선으로선출한다. 종전과다른점이있다면교육위원회를위임형의결기관이나지방의회상임위원회가아닌합의제집행기관으로성격을전환하는것이다. 합의제집행기관이므로교육위원의자격은교육및교육행정

47 경력자로한정하되, 교육및교육행정경력은유 초 중등교육및교육행정경력만을인정하며, 최소경력연수는적어도 10년으로설정하여교육의전문성을요구해야한다. 아울러최근 1년이상정당경력자는당연히배제해야할것이다. 고말씀하셨는데요, 이런부분을생각해봐야합니다. 첫째, 종전의교육의원선거구를원용한다면선거구가너무넓어진다는단점이있습니다. 단적인예로, 종전의교육의원선거구를원용하면제가살고있는강동구와이에인접해있는송파구에서 1명의교육의원이선출됩니다. 참고로강동구에는시의원이 4명, 송파구에는시의원이 6명, 도합 10명의시의원이선출됩니다. 10:1인셈이죠. 강동 / 송파지역을제외한나머지지역구들, 예를들어도봉구, 강북구, 노원구, 성북구등강북지역은 3-4개의구를묶어서교육의원을선출합니다. 이때는 12:1, 14:1, 심지어 16:1이나됩니다. 시의원은대체로선거제한액이 5,400만원정도되고, 교육의원은선거제한액이 2억 2천만원으로알고있습니다. 교육의원후보자가 4배정도의선거비를더부담해야한다는얘기죠. 그럼에도불구하고교육의원과시의원은동일한법적지위와동일한보수를받습니다. 둘째, 교육위원의자격은교육및교육행정경력자로한정하되, 교육및교육행정경력은유 초 중등교육및교육행정경력만을인정하며, 최소경력연수는적어도 10년으로설정하여교육의전문성을요구해야한다. 아울러최근 1년이상정당경력자는당연히배제해야할것이다. 는말씀중에서나머지는동의하는데요, 유 초 중등교육및교육행정경력만을인정한다는데는동의하지않습니다. 유 초 중등교육및교육행정경력을가졌다고해서교육전문성이있다고보기는어렵기때문입니다. 죄송한말씀이지만유 초 중등교육및교육행정경력을가진분들의시각이넓지않은경우를많이봤기때문입니다. 그래서본토론자는종전처럼대학교수들도그자격요건에포함되어야한다고봅니다. 적어도현조희연서울시교육감이나이재정경기도교육감, 김승환전북교육감등등은유 초 중등교육및교육행정경력을가지지않았지만해당선거구에서지역주민들에게폭넓은지지를받으면서교육감직을훌륭하게수행하고있다고봅니다. 굳이한발더양보하자면사범계열에서근무한대학교수들도포함되어야한다고봅니다

48 셋째, 교육감선출방법에서송교수님께서는 최선책으로는교육위원회가교육위원중에서교육감 ( 위원장 ) 을선임하는방안이우선적으로고려할수있는방안이며, 차선책으로는교육감선거인단 ( 종래의학운위원대표로구성하되, 학부모대표와교원대표를각각선임하여종전학운위대표선거인단보다선거인수를두배로증원 ) 이교육위원중에서교육감을선출하는방안이다. 차차선책으로교육위원중에서시 도의회가선출하는방안도고려할수있는대안이다. 고말씀해주셨는데요, 이런폐단이있습니다. 즉, 교육위원중에서교육감 ( 위원장 ) 을선임하는방안은과거에도있었는데요, 과거 시교육위원회에서교육감을선출할때본인이교육감에선출되기위해서동료교육위원들에게거액의금품이오가는일이비일비재했습니다. 또한차선책으로말씀하신교육감선거인단을 종전의교육감선거인단 ( 종래의학운위원대표로구성하되, 학부모대표와교원대표를각각선임하여종전학운위대표선거인단보다선거인수를두배로증원 ) 이교육위원중에서교육감을선출하는방안 의폐단은특정교육단체가자신들이원하는교육감을선출하기위해서의도적, 조직적으로학운위에들어갔던과거의폐단도있었음을상기해야할것입니다. 차차선책으로말씀하신 교육위원중에서시 도의회가선출하는방안 역시본인이교육감으로당선되기위하여시 도의원의집앞까지쫒아가서표를구걸하던사례가있었음을상기할필요가있습니다. 결론적으로본토론자는이런저런폐단을고려해본다면현행의주민직선제가제일좋다고봅니다. 또한교육감의임기도 2년이아닌 4년은되어야힘있고소신있게자신의교육철학과교육정책을전개해나갈수있습니다. 국 과장도아닌교육감의임기가 2년이면너무짧은시간입니다. 제2안으로제시하신시도의회상임위원회로서교육위원회를비례대표로구성하자는의견은나름대로설득력이있다고판단됩니다. 다만, 2안에서도말씀하신내용중 교육감의교육및교육행정경력기준을유 초 중등경력으로한정 하는것에는동의하기어렵고, 경력연수를 10년이상으로높이자는말씀과, 교육감직선제를유지하되, 제한적주민직선제로전환하는방안, 즉, 교육관계자인학부모, 교직원, 교육청직원, 학교운영위원회위원, 사립학교재단이사장 이사등교육관계자전원이참여하는직선제 로바꾸자는안에는동의합니다

49 아울러, 저의경험상한가지더추가의견을말씀드리자면부교육감, 기획조정실장직은국가공무원이아닌지방직으로돌리고, 교육전문위원실의교육수석전문위원역시교육청에서파견하는게아니라의회에서직접채용하도록제도화할필요가있음을말씀드립니다. 그이유는중앙에서파견된부교육감, 기획조정실장, 교육청에서파견된교육수석전문위원이종종교육부나교육청의충실한대변자역할을하는경우를보았기때문입니다. 이상입니다. 경청해주셔서감사합니다

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51 [ 토론문 ] 교육감주민직선제의쟁점과과제에대한토론 고전 ( 제주대 ) Ⅰ. 발제문에대한이해 송기창교수님과함께교육자치제를오랜기간동안함께논의해온동학 ( 同學 ) 연구자로서, 금번포럼은공감대높은논의가될것으로기대되었다. 동시에토론자가너무오랫동안이주제를붙들어온논객이기에학회제현 ( 諸賢 ) 들께는식상감도줄수있으리라는두려운마음으로원고를작성하였다. 사실이제는차세대주니어연구자들이논의의바톤을넘겨받아교육자치의가열찬논의를이어갔으면하는바램이지만, 그렇지못해안타까울뿐이다. 1) 발제자는요청받으신주제를짧은시간에그간의교육자치제변천과정 ( 제도의민주적정당성확대과정-토론자註 ) 을촘촘히정리하시고, 헌법재판소판례까지를분석 ( 법률의규범적정당성확인과정-토론자註 ) 하신충실하고진중한논의열정에고개가숙여질뿐이다. 실제로발제자는순환배열투표용지의기본아이디어를선행연구 2) 를통해제공하기도했다. 초두 ( 初頭 ) 효과 시정을위해미국의일부주 ( 州 ) 에서채택하고있는방식인후보자의기재순서를투표구마다바꾸는방식을제언했던것이다. 3) 1) 이러한한정된논객중심의논의상황은교육자치폐지를주창하는지방자치법학계와별반다르지않다. 2) 송기창, 박소영 (2011), 2010 년교육감및교육의원선거의기호효과에관한연구, 교육행정학연구, 29(2), 252 3) 토론자역시 2014 년지지부진한국회정개특위교육자치개정논의당시위원들에게최소한의개정으로서순환배열투표용지방식을도입해줄것을요청한바있고, 다행히소위원회논의를거쳐 2014 년 2 월지방교육자치법개정으로이른바 지역구기초의원선거구단위가로형순환배열방식투표용지 가도입되기도했다. 토론자의분석결과역대교육감선거에서가장순번효과및초두효과를최소화한성과를내었다고보고한바있다이순환배열투표용지결정과정과 2014 년선거에서의성과분석에대해서는고전 (2014), 2014 교육감주민직선결과및쟁점분석, 교육법학연구, 26(3), 대한교육법학회,

52 발제자의논의의전제는교육자치제논의에있어서교육자치집행기관인 교육감선출방법 의문제가교육자치의결기구인 교육위원회구성방법 과무관할수없다는것으로매우중요한점을지적하셨다고본다. 개선안의설계에서도직선제개선연구유형을나누어접근하면서본인의접근방법이교육자치강화에있음을분명히한유형임을전제하고, 개선과제검토대상을명료히했다 ( 임명제나직선제현상유지개선안, 정당공천제, 러닝메이트제, 공동등록제는검토대상아님 ). 교육감직선제개선과제로서제 1안에서는합의제집행기관으로서직선제교육위원회를상정하였을경우교육감을교육위원중 ( 집행기관이므로대학경력자제외 ) 상호호선하는위원장을교육감으로선임하는방안 ( 임기 2년 ) 을우선적인안으로제시하였고, 확대된교육감선거인단을통해교육위원중에서교육감을선출하는방안 ( 임기4년-토론자註 ), 교육위원중에서시도의회가선출하는방안 ( 임기2년 ) 등을제시하셨다. 제 2안으로는시도의회상임위원회로서교육위원회를비례대표 ( 정당이획득한득표에따라정당별비례대표위원수차이-토론자註 ) 로구성 ( 위원회전체위원의 2/3를할당-대학경력자포함 ) 하는것을전제하였다. 이교육상임위원회부활전제하에서교육감직선제는완전선거공영제, 유초중등 10년이상경력조건을다는방안을제시하였다. 제한적주민직선제를가장현실적인대안으로평가하기도했다. Ⅱ. 토론의견 1. 개선제안의견에대한공감 ( 共感 ) 과이견 ( 異見 ) 가. 교육자치를강화시키는관점에공감기본적으로교육자치의입법정신을지켜내기위해서설득력있는제안을하셨다고생각되며, 특히, 교육자치필수기구로서교육위원회를전제로한제안이었다는점에서의의가적지않다고본다. 향후전개될수있는제도개선논의 면참고

53 의틀을보다교육자치제의근본에터한제도개선이라는보다근원적인안목 을지적하신점들은대부분공감되었다. 다만, 직선제개선연구유형화에서이른바개선연구 Ⅱ 유형, 즉, 교육감직선제를근본적으로개선하기는어려우므로폐지해야한다는입장이지만, 그것이교육자치폐지로연결되는것은경계하는개선안이있는데, 이런안이존재하는지에대해서는다소의문이다. 한국교총이그런충정의발로에서헌법소원을제기하였을리는없고, 지금교육위원회폐지기 ( 발제자의표현 ) 에이른바유일하게남은교육자치집행기관을직선제가아닌간선제나임명제로하면서지방교육자치를강화시키는것이라말할수있을까하는의문은든다. 교육감직선제를유지하면서지방교육자치폐지를주장하는방안이없다고전제하였듯이, 마찬가지로교육감직선제를폐지 ( 간선제및임명제를의미한다면 ) 하면서지방교육자치를강화한다는방안은지금의상황하에서는존재하기힘들것같다. 그렇기때문에발제자는그대상조치로서교육자치의결기구의강화를전제로한교육감직선제폐지 ( 대체방안포함 ) 를고려할수있다는안을상정한듯보인다. 차라리교육감선출방법과교육위원회구성방법간의교차조합을통해개선연구유형을상정하는것은어떠했을까생각해본다. 제안하신제1, 2안은교육위원회에대한위상을먼저상정하고, 이를지렛대로교육감의선출방식을논한의미있는방식을취했다고본다. 완전선거공영제는토론자의일관된주장으로서전적으로공감한다. 다만, 교육관계자로확대한제한적주민직선제를가장현실적인대안이될수있다고했는데 ( 지방선거분리선거시낮은투표율과과다선거비용우려 ), 토론자가선행연구에서가상하여선거인명부를상정해본결과선거인단수가투표권자의 3분의 1을넘어설수있으며 4), 선거인명부작성이대단히어렵고번거로운 ( 한가정표수, 2자녀이상학부모중복문제, 6월지방선거에맞출경우 3월 2일학생신분확정이후선거인명부를확정해야하는어려움, 지방선거와동시실시시일일이교육감선거유권자를구분하여투표용지를지급하여야하는번거로움등등 ) 절차로인해제한적직선제방식은가장현실적대안이라기보다는현실적이지못한대안일수있다는것이다. 적어도제한적직선제를주장하기위해서는유권자대비선거인명부의규모와선거인단특성을철저히검 4) 이에대하여는고전 음선필 이덕난 정재훈 (2014), 교육감선거제도개선방안분석, 한국지방교육연구소정책연구보고서, 참조할것. 당시 2010 년유권자 (38 만 8 천여명 ) 의약 36.1%( 학부모 135 만, 교원 43 만, 직원 5 만 3 천명, 교육행정기관정원 1 만 2 천명등 ) 로계산되었다. 학생당부모중 1 표만투표권을줄경우는유권자의 18.7%

54 토하고제안되어야할듯싶다. 나. 판단의척도관련 : 법규범해석의기준필요지방교육자치제도개선방안을찾는방법은지금의제도에대한판단에기초하게되는데, 그판단의한축은역시입법적근거에의한다. 즉, 헌법및교육기본법과지방교육자치법에예견된교육자치제에대한입법정신에서제도의존립근거가있기때문이다. 헌법학계및교육법학계의지방교육자치제의헌법적근거에대한통설은헌법제31조 4항 ( 교육의자주성, 전문성, 정치적중립성의보장 ) 과 117조1항 ( 지방자치단체의자치규정제정권 ) 5) 모두를인정한다. 헌법재판소의지방교육자치제도에대한헌법적본질에관한입장은 이중자치설 ( 二重自治說 ) 로서, 지방교육자치는중앙권력에대한지방적자치이자정치권력에대한문화적자치이므로 민주주의 지방자치 교육자주 라고하는세가지의헌법적가치를고루만족시킬수있어야헌법적으로허용될수있다는것이다 (99헌바113). 헌재결정을종합하면, 자치단체의사결정과정으로서교육위원회의설치형태 ( 독립형, 지방의회위임형, 통합형 ) 나교육의원제의실시여부, 교육감의선출방식 ( 간선제, 주민직선제, 시 도지사임명제 ) 등은기본적으로역사 사회 정치적상황을고려한입법부의재량사항 ( 立法形成權 ) 으로판시하고있다. 다만, 헌법재판소가판시한지방자치혹은교육자치어느일방이전적으로정하는것은헌법적으로허용될수없다는것이기본입장이다. 결국, 입법형성권에근거한제도변화에따른기본권의침해및헌법적합성판단은제도그자체보다구체적보장수준및침해상황 ( 현저하게불합리하고불공정한방식여부등 ) 에달려있다 (96헌마89, 2000헌마 , 2007헌마1175, 2007헌마117 등 ). 6) 또한, 통설에따르면, 지방교육자치제를헌법상제도보장으로보기때문에, 입법기관이지방교육자치를제한하는것이가능하지만, 제도그자체 를폐지 5) 헌법제 117 조 1 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다. 2 지방자치단체의종류는법률로정한다. 6) 고전 (2017), 한국의지방교육자치입법정신에관한교육법학적논의, 교육법학연구, 29(1), 14 면인용. 민주주의 의요구를절대시하여비정치기관인교육위원이나교육감을정치기관 ( 국회의원 대통령등 ) 의선출과완전히동일한방식으로구성한다거나, 지방자치 의요구를절대시하여지방자치단체장이나지방의회가교육위원 교육감의선발을무조건적으로좌우한다거나, 교육자주 의요구를절대시하여교육 문화분야관계자들만이전적으로교육위원 교육감을결정한다거나하는방식은어느것이나헌법적으로허용될수없다 (99 헌바 113)

55 하지는못한다고본다. 7) 이처럼헌법상의제도보장론은교육자치를위한집행기관및의결기관의통 폐합을다룰경우헌법적적합성판단의매우중요한척도로서작용한다는점을강조하고싶다. 정재황은별도의교육자치단체를두지않는다하여교육자치가실현되지않는것은아니나, 교육자치기관에실질적인자주결정권등이주어지지않는다면교육자치라볼수없다고지적했다. 8) 허종렬도자치의본질적요소는집행과정보다는그집행이가능하게하는의사결정과정상의문제, 즉, 전구성원들의의사의자치에있다고볼때교육위원회의자치입법권의행사여부는중요하다고지적한다. 9) 다. 최대선거현안인식관련 : 유권자후보자입장, 그리고국민여론선행연구를종합할때, 개선방안의논의는후보자입장에서는선거비용이과다하게지출된다는점 ( 폐가망신교육감선거 ), 유권자입장에서는선거공약의차이를알수없다는점 ( 깜깜이교육감선거 ) 이라고본다. 이를위해서는완전선거공영제도가필요하다 ( 후술 ). 현재쟁점을일으키고있는최대변수로서지방분권특별법및이에근거한지방자치발전위원회의지방자치와교육자치통합행보라고할수있다. 10) 필수개선대상이라고본다. 다음으로국민여론은법제의정당성의또다른축으로서제도개선의바로미 7) 허영, 한국헌법론 ( 서울 : 박영사 : 2015), 229면. 성낙인은오동석의 지방자치의제도적보장론비판 ( 공법연구 ), 29(1) 을인용하여지방자치에대한법적제한이지방자치단체가정상적인활동을할수없을정도이거나지방자치를단순한외견상의존재로만들때에는본질적내용이침해된것으로보아야한다고소개했다. 성낙인, 헌법학 ( 서울 : 법문사 : 2016), 657면. 8) 정재황 (1998), 교육권과교육자치의공법 ( 헌법 행정법 ) 적보장에관한연구-프랑스법의이론과경험을중심으로, 교육행정학연구 ( 한국교육행정학회 ), 16(2)(1998.7): 310면. 9) 허종렬 (1998), 교육자치제정착을위한입법과제. 국회교육개혁발전연구모임발표자료집, 26-27면. 10) 이명박정부는지방행정체제개편특별법 ( ) 에서통합을국가의무로규정, 교육자치실시근거규정 ( 교육자치와지방자치통합을국가의무화 ( 401), 교육자치실시근거규정 ( 403)). 이규정이 2013년제정 ( 현행 ) 된 지방분권및지방행정체제에관한특별법규정 제12조24에그대로승계되었다 (2국가는교육자치와지방자치의통합을위하여노력하여야한다.4교육자치와자치경찰제도의실시에관하여는따로법률로정한다 ). 이는 2004년지방분권특별법상지자체의교육에관한권한 책임강화와주민참여확대수준이었던것을특별한입법상황의변화없이 2010부터는교육자치와지방자치의통합으로강화한것이다 ( 오히려 2007년부산을시발로교육감주민직선제와교육의원제가도입된상황과배치 )

56 터가될수있다. 국민들이원하는교육에대한정의, 즉, 교육조리 ( 敎育條理 ) 의근간이기때문이다. 교육감직선제에관한교육여론조사결과는한국교육개 발원조사가가장객관적이다. 11) 한국교육개발원조사 12) 는교육감직선제대해찬성 47.3%(2014:54.9, 2013:49.9), 반대 35.0%(2014:32.8, 2013:34.4) 로나타났다 ( 잘모르겠다 17.8%). 초 중 고학부모의경우는더높은찬성 (51.9%) 을보였다. 설문문항이주민직선에대한가치나문제점을전제로하지않고, 중립적으로질문 ( 현재와같이시 도교육감을직선제로선출하는방안에대해서어떻게생각하십니까? ) 했다는점에서직선제에대한주민의지지는확고해보인다. < 표 1> 시 도교육감직선제에대한찬반의견 ( ) 시 도교육감 직선제 전체 초 중 고학부모 전체 전체 찬성한다 945(47.3) 257(51.9) 1,098(54.9) 997(49.9) 반대한다 700(35.0) 174(35.2) 656(32.8) 687(34.4) 잘모르겠다 355(17.8) 64(12.9) 246(12.3) 316(15.8) 계 2,000(100) 495(100) 2,000(100) 2,000(100) 출처 : 임소현외, 한국교육개발원교육여론조사 (KEDI POLL: 2015), 110 면,< 표 Ⅲ-45> 인용 2. 보완의견 1 : 가능하다면피해야할대안들 13) 가. 교육자치개선의기본방향설정없는특별지방행정기관의정비 ( 통합 ) 추진 - 교육자치와지방자치의헌법정신과제도원리에기반하지않은지방자치에의흡수통합 - 교육에대한국가사무 ( 국가교육과정및의무교육시책등 ) 와지방사무가공존하는 11) 고전 (2017), 한국의지방교육자치입법정신에관한교육법학적논의, 교육법학연구, 29(1), 면인용. 12) 임소현외, 한국교육개발원교육여론조사 (KEDI POLL 2015), 한국교육개발원, 110 면 세이하전국성인남녀 2,000 명을인구구성비율에비례하여표집하여 월에실시됨. 13) 고전 (2015), 한국의지방교육자치헌법정신과제도원리는수정되어야하는가?- 지방자치발전위원회의교육자치와지방자치통합계획논평 -, 한국교육학회연차학술대회 ( ) 논문집 ( 교육행정학회분과회 ) 에서제기함

57 가운데국가와지방간교육분권의결정과정및절차없이국가주도의의무로만규정해놓은한계 - 과거지방분권법상방향인 지치체의지방교육에대한권한과책임강화 및 지역주민의참여확대 에대한방향을철회할만한상황의변화가있었는지에대한설득력부족 - 특별지방행정기관의정비 라는규정에취지설명없이 통합 방침만을규정한일방성한계 - 지방자치로통합하는특별지방행정기관의정비를두고지방자치발전위원회일부관계자가시 도교육청과교육감업무의독립성은보장한다 ( 도내교육국아님 ) 는주장의설득력부족 년경기도의회에서교육국신설이좌절된바있는데, 교육기관에대한통제가주목적임 나. 지방자치단체의교육자치재정에대한기여 ( 책임 ) 보다권한확대우선방식 - 교육청국가재정부담이 80%, 시 도로부터전입금이지방세의 % 에불과한한국현실 - 지방교육에대한재정기여는여전히낮고, 개선책도없는가운데관할권만강조하는방식 - 문제는시 도지사임명제를통한지방교육행정기관의통제외에는관심이없는인식한계 - 교육자치개선방향과원칙을재정립하고재정지원과역할분담을병행하는책임이필요 다. 교육감선임방식의변경에서피해야할방법 : 임명제및러닝메이트제 - 임명제 ( 지방의회동의절차포함 ) 는시 도지사가교육감을일방적으로좌우하여위헌적임 년지방자치실시전까지해방후 45년간해온방식으로현장보다임명권자에게종속 - 당해지역의전교직원의인사권을행사하는교육감에게시 도의영향력및부조리증가 - 시 도지사의정치적행보와같이한다면정치예속화되고, 연임경우후속단체장과의

58 불화 - 지방의회의동의절차는시 도지사소속정당이다수당일경우무용지물, 소수면통과난항 - 러닝메이트제는후보를예고하는장점은있으나단점은위의임명제와동일하게나타남 - 러닝메이트란정치적선거운동을전제로하는점에서교육자치의정치예속화를가속화함 - 공동등록제는교육감에게도투표가능한장점있으나시 도지사중심의정치적선거화귀착 2. 보완의견 2 : 피해서는안될시급한대책들 14) 가. 체감교육자치로의전환 : 교육감권한의조정과교육분권의지속추진 - 지방자치발전위원회계획에지적된광역단위교육자치에따른체감교육자치문제엔공감 - 주민과교사및학생이체감하는자치를위해서는기초단위및학교단위교육자치가중요 - 그러나기초단위까지교육의결 집행기구를따로두어권력배분을해야가능한것은아님 - 국가수준의국민공통교육과정을실시하고있는상황을고려하여민주성과능률성간조화 - 장관과교육감이불분명한공동사무또는위임관계에놓여있는경우가많아충돌의원인 - 교육감은의회및학운위간선제에서주민직선제로대표성이높아졌으나 17개권한정체 - 직선제교육감이확보한민주적정당성 ( 주민대표성 ) 에상응한교육감의권한재조정필요 14) 고전 (2015), 한국의지방교육자치헌법정신과제도원리는수정되어야하는가?- 지방자치발전위원회의교육자치와지방자치통합계획논평 -, 한국교육학회연차학술대회 ( ) 논문집 ( 교육행정학회분과회 ) 에서제기함

59 - 장관의위임사무가많고, 장관의포괄적장학지도권포기 ( 법개정 ) 이후후속조치가미흡함 - 교육권한이교육감, 교육장에이어서단위학교로이어져학교자치를이루는것이체감자치 나. 효율적선거로의전환 : 선거관리위원회주도의완전선거공영제의도입 년 2월이후지금까지주민직선교육감제와관련한실시결과연구결과의결론두가지 - 유권자에게는후보를잘모르는선거이고, 출마자에게는돈은들면서알리기어려운선거 - 선행연구상일차적결론은선거홍보와비용을선거관리위원회가완전히관리하는공영제 ( 지역선거관리위원회에공동선거사무소운영, 개인적길거리선거유세및전단배포금지 ) - 개인의선거운동은최소화, TV 및공개토론회, 선관위 교육감공약검토위원회 설치 운영 - 시도지사 TV 공개토론회횟수수준의개최와 TV 프라임타임할당, IT 기술활용한홍보 - 교직단체 ( 교원단체및교원노조 ) 에의한교육감후보공약에대한정책평가공표의허용 - 일반선거 ( 시도자사및시도의원선거 ) 및정당의색과는구분되는독자적상징색상지정 다. 이미있는장관및시도지사와의연계협력기구살기기부터시작할필요성 - 현재법제화된협력제도도활용하지못하고있는상황에서새로운연계운운은전시행정 - 지방교육자치법제41조에의거해시 도지사와교육감간 지방교육행정협의회 설치 운영중 - 필요사항은조례로정하도록되어있으나연례적인회의수준에머물러활성화가되지못함 - 교육감간의상호교류협력과정부와의협의기구로서교육감협의체를법정화하고

60 있음 - 교육부장관에대해서만교육감협의체의의견을제출할수있도록규정하고있을뿐임 - 다른중앙행정기관으로통보하고협조요청을할수있는근거가마련되어있지않음 - 협의체의의견제출에대해교육부및중앙행정기관의회신 응답의무관련규정이없음 라. 지방의회통합형교육위원회의능률성에대한진단과교육전문성보강필요성 - 행정계의능률성요청으로도입된지방의회통합형교육위원회의교육적능률성검증필요 년부터교육의원제 ( 과반수 ) 를운영하고있는제주특별자치도사례를통해검증할필요 - 교육자치의결기구인교육위원회의구성에교육의원등을부활 ( 교육의원일출제 ) 할필요성 - 중간단계로서의원정책보좌진의교육전문성확보및직능대표교육의원제등대안모색 - 통합론자들의정책책무성필요 : 기존통합정책에대해그성과를검증할책임이있음 - 능률성을이유로지방의회에통합된전원일반의원형교육위원회는얼마나성공적인가? - 5명의교육의원과 4명의일반의원으로구성된제주도의회교육위원회는비능률적인가? - 한국의지방교육자치제도는헌법정신와제도원리를수정할정도로상황이변화되었는가? 헌법정신은교육자치와지방자치라는이중의자치정신으로균형있게재해석되어야하고, 4대제도원리는 체감자치 를실현할수있도록, 원리간의균형잡힌재해석이필요하다. 결국, 국가의지방자치와교육자치를통합노력의무조항은위헌적이며원리에위배된다

61 Ⅲ. 사족 ( 蛇足 ) 및팩트보완 1. 넘쳐나고있는국회개정안에대한검토 : 교육감 16세선거권부여등현재국회에계류중인지방교육자치법률중교육감관련개정법안은 5개법안이있다. 이는정치권이지방교육자치제개정에어떤입장을취하고있는지를단적으로보여준다. 발제자에의해서정의당대선공약으로소개된교육감 16세선거권개정안은이미박주민의원 ( 더불어민주당 ) 등이제안 ( ) 15) 했었다. 이에앞서더불어민주당신동근의원등은 개방형부교육감직추가안 ( ) 16) 을, 박경미의원은교육감이임명하는 지방직부교육감안 ( ) 을제안하기도했다. 반면김학용의원 ( 당시새누리당 ) 등은 교육감단체장임명제안 ( ) 17) 을이은제의원등은 선출방법조례위임안 ( ) 을제안하였다. 역시교육자치폐지론내지시도지사임명제입장 15) 제안요지 : 현행법은교육감선거권연령기준을 공직선거법 의시 도지사선거에관한규정을준용하여 19세이상의국민에게만교육감의선거권을부여하고있어교육정책이나학교운영의직접적인영향을받는청소년당사자는교육감선거에참여할수없음. 청소년당사자에게선거권이부여된다면선거과정에서부터교육현장의수요와의사가반영된공약과정책이마련되고실현될수있을것임. 청소년도국가의주권을가진시민으로서존중받을권리가있고, 선거참여경험은청소년이건강한민주시민으로성장하는밑바탕이될수있다는점에서교육감선거권연령기준의하향이필요함. 이에, 교육감선거권부여연령을 16세이상으로하향조정하려는것임. 16) 현행법은지방자치단체의교육 학예에관한사무를집행하는교육감을보좌하여사무를처리하는부교육감에대해서교육감이추천한자를교육부장관의제청으로국무총리를거쳐대통령이임명하도록규정하고있음. 한편, 교육감이추천하는부교육감은국가직공무원으로고위공무원단에속하는일반직 ( 고공단가 나등급 ) 또는장학관으로제한되어있어공직외부에서적격자를임용할수있는기회가원천적으로차단된상황임. 이에교육감의부교육감추천에있어공무원으로한정하지않고공직내부또는외부에서적격자를임용할수있도록함으로써교육감을보다더전문적이고효율적으로보좌할수있도록하려는것임 ( 안제30조제1항 ). 17) 현행법에따른 교육감직선제 는시도지사선거에비하여상대적으로인지도가떨어지는후보자가난립하면서과도한선거비용이발생하고있으며, 지방자치단체장과교육감간의교육현안을둘러싼이념적갈등이야기되는등다양한문제점이지속적으로제기되고있음. 특히, 최근의 누리과정예산편성 논란에서볼수있듯이시 도지사와시 도교육감의정책이념대립은학부모와학생을볼모로투쟁양상으로전개되는등전체교육현장의혼란을야기하고있는실정임. 이에이러한폐단을최소화하기위하여현재의교육감직선제를폐지하고시 도지사임명제로변경하되시 도지사는교육감을임명하기전에지방의회의인사청문을반드시거치도록함으로써시 도지사와시 도교육감간의협조체계를구축하고지방교육정책의안정성을담보하여지방교육발전에기여하고자하려는것임

62 은줄곧보수여당의입장이었다면, 진보야당은이해당사자대표성확대및교육부의영향력최소화에방점을두고있다. 이포럼이열릴 12일 ( 대통령선거후 ) 의정치상황은교육자치변화의변곡점을맞게될것으로기대된다. 보수혹은진보어느정부건지방교육자치제의헌법정신과의조화를위해지방분권특별법상의 국가의교육자치지방자치와통합노력의무 규정부터폐지해야할것이다. 지금의통합론의진원지는이법에근거한지방자치발전위원회가주도하고있으며, 이들의활동근거역시위의조항에근거하고있기때문이다. 입법정신이상충한법률이존재하고, 이에근거하여보수여당이합법적통합개정운운이진행되고있는긴박한상황임에도교육계나진보야당의인식이이를간과하고있는현실이안타까울분이다. 2. 교육감주민직선제헌법소원 ( 교총제기 ) 각하결정에대한해석부연헌법소원이란국가공권력의행사및미행사로인하여국민의구체적, 현시적기본권에침해가발생한것에대하여관련공권력행사의원인이된법률규정의위헌성을다투는것이다. 금번판결을소를제기한청구인 ( 학생, 학부모, 교사등 ) 의기본권침해의자기관련성이없다는이유로재판의성립요건을갖추지못했다는것이며, 본안인교육감주민직선제가합헌이거나위헌이거나하는판결은아니라할것이다. 다만, 한국교총은이점을두고합헌이라고한것이아니라고보아지속적으로위헌운동을전개할것을선언한것은아전인수식해석이다. 과거 교육의자주성헌법조항 추가시결정적건의역할을했던대한교련 ( 한국교총의전신 ) 의역사적노력을인식하지못한채, 그후신인한국교총이벌리고있는직선제폐지운동은대의에맞지않는정략적선택이다. 즉, 한국교총은 2014년진보교육감의대거당선된상황을전환하기위한전략으로서러닝메이트나임명방식을수용하는것으로선회하였다 ( 거기에는교총회장의교육감직진출도포함 ). 다양한교육감선출방식논의는교육감직을꿈꾸는이해당사자의희망이투영되는경우가적지않다는점을염두에두어야하고, 이들제안에단호하게냉철히대처해야한다 이전지방교육자치시기의교육감위상은교육위원회의사무장이상교육위원회의추천을받고, 장관제청으로대통령이임명한것은사실이나합의제집행기관의사무장역할만을하였다고는할수없다고본다. 제왕적교육감 ( 이미중앙에서낙점을받고, 형식적절차에따라임명된교육감이해당지