제출문 전국시도지사협의회회장귀하 본보고서를 21 세기형중앙 - 지방정부간관계재정립모델 연구 보고서로제출합니다 년 7 월 연구자한국지방자치학회회장육동일

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1 세기형중앙 지방정부간 관계재정립모델연구 행정계층구조개편을중심으로 최종보고 한국지방자치학회

2 제출문 전국시도지사협의회회장귀하 본보고서를 21 세기형중앙 - 지방정부간관계재정립모델 연구 보고서로제출합니다 년 7 월 연구자한국지방자치학회회장육동일

3 제 1 편서론 13 제1장연구의목적과방법 문제제기 연구목적 연구내용 15 가. 문제점검토 15 나. 선진국의지방행정체제개편사례분석및시사점도출 16 다. 우리나라지방행정체제개편을위한대안제시 연구방법 17 제2장중앙-지방정부간관계와자치계층구조 정부간관계의개념 19 가. 정부간관계 의용어와개념 19 나. 정부간관계로본지방자치의가치 정부간관계에서의지방행정체제구성요소 22 가. 국가의지방행정체제 22 (1) 행정분권체제 22 (2) 자치분권체제 24 나. 지방행정체제의구성요소 정부간관계와자치계층구조와의연관성 26 제 2 편자치계층구조개편에관한이론적고찰 28 제1장지방행정구역 ( 규모 ) 의적정성에관한검토 지방정부통합론의주장 28 가. 통합론의내용 28 나. 통합론의판단근거 : 규모의경제성과행정의비용편익일치성 지방정부의행정구역통폐합사례분석 30 가. 외국지방정부의행정구역통폐합사례 30 나. 우리나라의시군 ( 구역 ) 통합사례 38 다. 지방정부의적정규모산출기준에관한사례

4 3. 통합론주장에대한비판 44 가. 다양한유형의 규모의경제성 존재 44 나. 규모가커지면증가하는행정거래비용 46 다. 소결론 48 제2장지방정부계층구조의필요성에관한검토 다층제형지방정부의필요성 51 가. 다층제의필요성 51 나. 이론적근거 미국의시-카운티자치계층통합의비판적사례분석 56 가. 의미 56 나. 시-카운티통합론자의주장 56 다. 통합이후발생되는문제점 57 라. 통합론주장에대한비판 59 마. 시-카운티통합이후의상황 60 바. 시-카운티통합사례의교훈 소결 62 가. 통합효과의계량화부재에대한비판 62 나. 대안 : 중층제형지방정부체제 62 제3장대도시권의중층제형계층구조에대한검토 대도시권의중층제형자치계층구조의효용성 65 가. 중층제형자치계층의필요성 65 나. 중층제형자치계층의유용성설명모델 중층제형대도시지방행정체제사례분석 69 가. 영국의런던대도시 (Greater London Authority, GLA) 69 (1) 런던대도시지방행정체제의변화 69 (2) 런던대도시지방행정체제의개편내용 70 (3) 런던대도시의현행 2계층제행정체제 72 나. 프랑스의파리대도시 (Paris와 Ile-de-France) 73 (1) 파리대도시지방행정체제의변화 73 (2) 파리대도시의현행 2계층제행정체제 74 다. 독일의베를린대도시 77 (1) 베를린대도시지방행정체제의변화 77 (2) 베를린대도시준자치구 (Bezirk) 의통폐합과정 77 (3) 베를린대도시의현행 2계층제행정체제 78 라. 일본의동경대도시 79 (1) 동경대도시지방행정체제의변화 79 (2) 동경대도시의현행 2계층제행정체제와특별구제도

5 마. 미국의뉴욕대도시 87 (1) 뉴욕대도시지방행정체제의변화 87 (2) 뉴욕대도시의현행 2 계층제행정체제 소결 90 제 3 편자치계층구조개편논의와주요국사례 93 제1장우리나라자치계층현황과개선과제 우리나라자치계층구조의현황 우리나라지방행정체제의문제점 97 가. 계층구조의문제점 97 나. 자치계층간사무배분의문제점 99 다. 자치계층간지방재정배분의문제 100 제2장우리나라자치계층구조개편에대한기존논의 년행정자치부의연구보고서안 102 가. 연구의배경 102 나. 연구보고서가주장한계층체제개편의필요성 102 다. 연구보고서가제시한개편내용과범위 103 라. 행정자치부의현재입장 년국회지방행정체제개편특별위원회안 105 가. 논의의배경 105 나. 국회지방행정체제개편특별위원회의안 107 (1) 국회특위안에서제시한개편필요성 107 (2) 개편안의내용 107 다. 국회특위개편안에따른자치계층구조의예상변화 기존개편안에대한비판 110 가. < 지방행정체제개편논의 > 가실제로의미하는내용 110 나. < 단층형통합광역시 > 안의문제점 112 다. 시군구의통합시화로규모의확대결과로발생하는문제점 117 라. 국가의지방광역행정청중심의광역기능수행안의문제점 소결 119 가. 중층제형자치계층제유지 119 나. 자치계층간적정한기능배분

6 제3장주요국의행정구역통폐합사례 영국 122 가. 현행자치계층구조의운영 122 나. 자치계층구조개편사례 124 다. 사무배분 129 라. 시사점 프랑스 133 가. 현행자치계층구조의운영 133 나. 자치계층구조개편사례 135 다. 사무배분 138 라. 시사점 독일 142 가. 통일독일의자치계층구조운영 142 나. 자치계층구조개편사례 145 다. 사무배분 152 라. 시사점 일본 157 가. 현행자치계층구조의운영 157 나. 행정구역개편사례 159 다. 사무배분 162 라. 시사점 스페인 165 가. 현행자치계층구조의운영 165 나. 행정구역개편사례 168 다. 사무배분 169 라. 시사점 이탈리아 172 가. 현행자치계층구조의운영 172 나. 행정구역개편사례 175 다. 사무배분 176 라. 시사점 미국 180 가. 현행자치계층구조의운영 180 나. 자치계층구조개편사례 182 다. 사무배분 185 라. 시사점 주요국사례의시사점 193 가. 중층제중심의자치계층구조 193 나. 행정구역개편중심의통폐합사례

7 다. 보충성원칙에근거한사무배분 197 라. 지역중심의광역행정체제활성화 198 마. 자치계층체제의헌법적보장 200 제4장지역정부중심의광역행정체제강화사례 광역행정체제의필요성 지역정부중심의광역행정체제강화배경 주요국의지역정부자치권강화사례 203 가. 스페인지역정부의자치권강화 203 나. 이탈리아지역정부의자치권강화 204 다. 영국지역정부의자치권강화 205 라. 프랑스지역정부의자치권강화 206 마. 일본의도주제도입에의한지역정부체제구축논의 시사점 : 지역정부중심의자치행정체제보편화 208 제5장정부간관계재설정을위한지방분권추진사례 우리나라의지방분권추진사례 209 가. 민선지방자치 10년간지방분권추진내용 209 나. 참여정부의지방분권추진 209 다. 잠정적평가 외국의지방분권추진사례 212 가. 지방분권가속화의공통적배경 212 나. 주요국의지방분권추진사례 212 다. 지방분권추진사례의교훈 215 제 4 편중앙 - 지방정부간관계재정립방안 217 제 1 장새로운정부간관계의설계방향 217 제1절정부간관계의기본방향 지방정부자치권의헌법적보장 지방정부의자치입법권확대 광역-기초정부의자치재정권헌법보장 지방정부의국정참여제보장 중층제지방정부계층구조의유지 자치계층간합리적사무재배분 지역실정에적합한다양한자치제도선택권부여

8 제 2 절정부간관계재정립모델구축 정부간관계발전에따른통치구조의변화 자치분권화단계별모델구축방향 222 제 2 장중앙 - 지방정부간관계재정립모델 227 제1절재정립모델 1안 : 점진적개선안 < 지방자치권강화모델 > 필요성 점진적개선안모델설계 제도개선사항 233 가. 자치계층구조의현행유지 233 나. 자치권의강화 234 다. 사무배분권의강화 234 라. 자치재정권의강화 235 마. 국가의지도감독완화 236 바. 지방정부대표의국정참여권보장 236 사. 자치제도의다양화방안강화 외국사례 237 제2절재정립모델 2안 : < 지역 ( 광역 ) 정부중심모델 > 필요성 지역정부중심의모델설계 241 가. 지역의회에폭넓은자치입법권부여 242 나. 헌법상사무배분규정 243 다. 헌법상자주재정권보장 244 라. 국가의사전지도감독권폐지및권한쟁의심판절차활성화 244 마. 통치제도상국정참여권보장 제도개선사항 246 가. 지역 ( 지방 ) 정부의자치권헌법에규정필요 246 나. 자치조직권자율화 246 다. 중앙정부권한을제한하는사무배분체계화 247 라. 자치재정권의헌법상보장 247 마. 국가의지도감독권최소화 248 바. 국정참여권보장 외국사례 248 제 3 절재정립모델 3 안 : < 혁신적개편안의연방제모델 > 필요성

9 2. 혁신적개편모델설계 252 가. 자치입법권 253 나. 사무배분 253 다. 자치재정권 253 라. 국정참여제도 제도개선사항 255 가. 자치입법권보장 255 나. 사무배분 255 다. 자치재정권 256 라. 국정참여제도 외국사례 256 제 5 편결론 지방행정체제개편안의문제점 물리적통폐합보다효과적인대안모색필요 < 광역정부중심의정부간관계재정립모델 > 추진필요 정책제언 : 실천전략 261 가. 중앙-지방정부간보충성원칙에근거한적정한사무재배분 261 나. 자치재정권의제도적보장 262 다. 지방정부간다양한 ( 광역 ) 협력방식의활성화 263 참고문헌

10 < 표 1-1> 정부간관계에관한학자들의견해 20 < 표 2-1> 런던광역시의주요수행기능 73 < 표 2-2> Paris시및 Arrondissement의의원수 75 < 표 2-3> 파리시의준자치구현황 76 < 표 2-4> 베를린준자치구의원수의단계별조정축소 78 < 표 2-5> 미국의 25개대도시인구현황 (2002) 89 < 표 3-1> 우리나라지방행정계층변천내역 93 < 표 3-2> 일반시 (77개) 인구규모 95 < 표 3-3> 지방행정구역의설치, 폐치분합의법적요건 ( 기준 ) 96 < 표 3-4> 광역과기초지방정부간중첩형사무배분사례 99 < 표 3-5> 광역과기초지방정부간사무의기능별 성질별중복실태 ( 전라북도 ) 99 < 표 3-6> 개편모형에따른도입대안 104 < 표 3-7> 2005년여 야정치권이제안하는지방행정계층개편방향 ( 요약 ) 106 < 표 3-8> 영국자치계층구조의변화 (96~06) 와지역현황및지방정부수 123 < 표 3-9> 1997년까지의지방정부구조개편현황 126 < 표 3-10> 2001년잉글랜드지역의지방정부수와그에따른지방의원수 128 < 표 3-11> 프랑스지방정부의계층구조및총수 133 < 표 3-12> 프랑스지방정부간협력방식 135 < 표 3-13> 도 (Département) 의수변화 135 < 표 3-14> 1990년주민수에따른프랑스기초정부현황 137 < 표 3-15> 1994년프랑스기초정부현황 137 < 표 3-16> 독일주별자치계층및기초정부의수, 인구및면적 143 < 표 3-17> 통일독일의주정부와지방정부수 (2004) 144 < 표 3-18> 1968년 년사이의독일기초정부통폐합상황 146 < 표 3-19> 독일행정구역개편전후의지방정부수의변화 147 < 표 3-20> 서독의지방정부행정구역개편현황 ( 요약 ) 147 < 표 3-21> 1990년 ~2004년독일지방정부수의변화 155 < 표 3-22> 스페인기초정부수의변화 (1990~2000) 169 < 표 3-23> 1999년스페인지역정부별기초정부평균주민수 171 < 표 3-24> 이탈리아지방정부수의변화 (1987~2005) 175 < 표 3-25> 미국지방정부합병빈도수및현황 183 < 표 3-26> 뉴욕주의지방자치관련법

11 < 표 3-27> 미국지방자치정부수의변화 (1972~2002) 192 < 표 3-28> 주요국의자치계층과지역정부 ( 광역자치단체 ) 현황 (2005) 194 < 표 3-29> 1970년대유럽주요국의기초정부통합현황 195 < 표 3-30> 유럽국가의지방정부인구규모 (1993~1997) 196 < 표 3-31> 대한민국과유럽국가의지방행정체제현황 (1993~1994) 196 < 표 3-32> 민선지방자치 10년간지방자치제도및지방분권정책의변화 209 < 표 4-1> 국가통치유형과지역정부중심의광역행정체제분류 222 < 표 4-2> 지방자치권의법적보장수준 225 < 표 4-3> 중앙-지방정부간관계재정립모델안요약 227 < 표 4-4> 점진적개선안모델 229 < 표 4-5> 제주특별자치도출범시업무이관이예정된 7개특별지방행정기관 232 < 표 4-6> 국가균형발전계획투자계획 (04-08) ( 단위 : 억원 ) 239 < 표 4-7> 국가균형발전계획의투자재원 ( 단위 : 억원 ) 240 < 표 4-8> 지역정부중심의모델 241 < 표 4-9> 이탈리아의국가-지역정부간사무배분현황 248 < 표 4-10> 혁신적개편 ( 연방제 ) 모델 252 < 표 5-1> 외국과우리나라의기초자치정부별인구 면적비교 259 < 표 5-2> 국가통치유형별자치분권화발전단계 260 < 표 5-3> 중앙정부-광역정부-기초정부사무배분모델 261 < 표 5-4> 다양한광역행정수행방식

12 < 그림 1-1> 연구추진체계도 18 < 그림 1-2> 우리나라의전국행정분권체제 23 < 그림 1-3> 우리나라의자치분권체제 25 < 그림 1-4> 지방행정체제 ( 자치계층 + 행정계층 + 지방행정구역 + 자치행정구역 ) 26 < 그림 2-1> 통합론이지향하는이상적인적정행정구역 29 < 그림 2-2> 인구규모와비용편익의일치에따른정부의적정규모도출 30 < 그림 2-3> 유럽지역의인구 50만이상도심권분포 41 < 그림 2-4> 인구규모의차이에따라달라지는각각의비용편익일치점 45 < 그림 2-5> 비용편익도표 : 단층형지방정부의규모확대에따른거래비용증가46 < 그림 2-6> 인구규모확대에따른정책결정및행정비용의증가현상 47 < 그림 2-7> 주민과지방정부간접근성의정도 49 < 그림 2-8> 공공재공급을위한계층구조형성 51 < 그림 2-9> 규모에따른지방정부의군집화단계 53 < 그림 2-10> 분야별서비스공급조직형태 54 < 그림 2-11> 주민선호및서비스다양화가가능한중층제형지방정부화 63 < 그림 2-12> 다중심모델또는중심분할모델 67 < 그림 2-13> 단층형모델 67 < 그림 2-14> 2계층형모델 68 < 그림 2-15> 정령지정시의계층구조 86 < 그림 2-16> 대도시권행정구역의확대 ( 광역성지향 ) 현상 91 < 그림 3-1> 2005년현재우리나라의전국지방행정체제현황 95 < 그림 3-2> 지방행정체제개편안따른전국행정개편예상지도 109 < 그림 3-3> 서울시개편분할지도 110 < 그림 3-4> 프랑스의이원행정체제 138 < 그림 3-5> 통일독일의지방행정계층구조 144 < 그림 3-6> 구동독지역 5개주의기초정부변화추이 149 < 그림 3-7> 스페인의자치계층구조 165 < 그림 3-8> 이탈리아의주요대도시 ( 기초정부 ) 의인구분포도 174 < 그림 4-1> 지역정부형태에따른중앙집권화와자치분권화수준 223 < 그림 4-2> 국가통치유형별자치분권화발전단계 ( 지방분권화모델 I, II, III)

13 국회의지방행정체제개편특별위원회중심안 현행시도시군자치구 계층을단층화하고지방정부 개를 만만명규모의광역지방정부 여개로줄이는방안 또는 개미만의대도시권으로통합하는방안등을검토한바있다 이안은평균 개의인근시군통합 도시는 만명정도 도농지역은 만명정도로 농어촌지역은 만명정도수준으로규모화하는방안이다 그리고특별지방행정기관을정리하면서지방에국가지방행정청국가행정지역청과같은국가사무를총괄 관리하는기구의설립추진을제안하였다 도를폐지하고 이후에특별시및광역시만명이상를재편하고 자치구는자치권을제한적으로운용하도록하여서울시는 개시 경기도는 개시로재편한다던지 국가사무와자치사무의구분을명확하게하고 대권역에국가지방행정청을설치하여도시계획 교통 도로등을통합관장예를들면 현행국토관리청을개편하여국토교통부장관의관할하에설치하는방안도고려한바있다 정치권의개편안에대한 년행정자치부장관의입장 그러나 년당시오영교행정자치부장관은 현재까지정부에서발의하거나의견을제시한적이없다고하면서이번행정구역개편논의는지방자치주무부처인행자부가아니라정치권의몇몇의원들로부터제기되면서공론화되기시작하였다고언급하면서추진배경자체가불명확하다는견해를제기한바있다 자치계층및행정구역개편안은과거부터다양한대안으로제기 자치계층제및행정구역개편에관한다양한논의홍준현 강용기 이창원 이달곤 등이있어왔다 현재참여정부가지방분권로드맵에서제시하고 세부추진계획으로추진하고있는대략 개의지방분권과제들도대부분진행초기단계에머무르고있는상황에서 1) 예를들면, 한나라당지방행정개혁국민대토론회 (2005), 다가올 100 년, 새로운지방의틀어떻게짤것인가, 기조발제이달곤서울대행정대학원장, 2005 년 5 월 2 일

14 지방분권과제자체를추진하기어렵게만들수있는자치계층전면개편안을제기했 다는사실에대해서정치적인다른목적이있지않겠느냐하는따가운시선도없지 않다 즉 년대영국의대처수상이런던광역시의폐지등을통해서야당이주도하였던지방정부의세력을약화시켰던것과같이 여당은중대선거구제의도입과함께지방세력을확보하고자한다든지 야당의경우에는취약지역으로부터의확실한득표또는여당의지역기반에대한세력약화등과같은정치적계산이숨어있는것은아닌지의심을받기도하였다 현재학계및지방에서는반대입장표명 이러한정치권의자치계층제개편안에대하여이미학계와전문가들은반박을한바있다 먼저이러한전면적개편안은국민생활에직결되어 정치 행정 경제 사회활동전반을흔들수있는중대한사안으로서 과거에도정치권에서여러차례개편논의가있었으나그와같은이유로실현되지는못하였다는점이다 여야동일하게도를폐지해야한다는근거로써교통 통신의발달로인한다른행정환경이조성되었다는사실을강조하고있지만 이는도의기능을단순히중앙정부의지시를시군에중계하고 감독통제하는기관으로만보는오해에서비롯된것이며 현시점에서자치계층제개편에관한논의는다른지방분권과제의수행을방해함으로써지방자치발전을저해하게된다는것이현재의반대이유이다 그렇지만일반시의시장인한대수청주시장의경우에는지방자치시대에현재의도가시군을여전히산하기관으로보는것에는문제가있고 시군의업무가도에서계류되어처리시기가늦어지는등기초지방정부의자치권을제약하는문제등과거에도지적해오고있던문제를여전히개선하지않고있어 도기능에대한전반적인검토를요구하는견해도없지않다 이러한상황에서본연구는여야정치권이제기한자치계층및행정구역개편안이내포하고있는기본적인문제점들을구체적인논거를근거로비판적시각에서검토하고단순한자치계층제유지에대한대안을제시하기보다는새로운국가균형발전정책과함께지방분권이주요국정과제로추진되고있는현시점에서보다획기적인지방분권추진이가능한새로운차원의중앙지방정부간관계를구축할수있는모델을제시하고자한다 2) 상기한나라당지방행정개혁대토론회 (2005) 에서국민일보노동일논설위원이토론때이의정치적계산에대한의구심을제기한바있음. 3) 연합뉴스 4 월 19 일반대견해전국종합, 안성호대전대부총장대전일보 2005 년 4 월 29 일, 김순은동의대행정학과교수, 한나라당지방행정개혁대토론회 2005 년 5 월 2 일. 4) 이주희, 한국지방자치학회장, 동아일보 2005 년 4 월 27 일. 5) 상기한나라당지방행정개혁대토론회 (2005) 에서

15 참여정부의지방분권추진로드맵및지방분권특별법제정등을통한지방분권촉진노력에도불구하고여전히정치권에서는도폐지 지방행정계층의단층화 대도시권화및기초지방의원의정당공천제도입선거법제정등현시점에서지방자치발전을가로막는정책안을계속추진하는실정에있다 다만최근청와대 행정자치부중심으로민선년지방자치에대한평가이후새로운지방자치발전을위한비전으로 분권과책임이조화된자율적지방자치 혁신과성과가확보된생산적지방자치 참여와협력이신장된협치적지방자치 격차와소외가완화된균형적지방자치를제시하면서 주민참여형주민만족형 신지방자치정책추진을제시하고있으나여전히지방분권과제의실천성과를보여주지못하고있다 이에지방자치발전을촉진하고 중앙정부지방정부간관계를획기적인 세기형수평적 민주적 계약관계로재정립하기위해서선진국형중앙지방정부간관계에근거한새로운우리나라지방자치모델을구축할필요가있다 이를근거로우리나라지방행정계층구조의현상황과문제점및외국의경험적사례를총체적으로비교검토하여우리실정에맞는합리적발전방안을강구해야할것이다 이를위하여먼저여야자치계층개편안의활용근거가되고있는 년행정자치부가의뢰한연구용역보고서내용을살펴본뒤 이에대하여외국의실증적사례를근거로비판적검토를하고 현시점에서실천가능하고대안을모색하고자한다 즉 본연구는 년 월 일출범하는제주특별자치도와같이또다른하나의모범사례가될수있도록 자율과책임 창의성과다양성을바탕으로고도의자치권이보장되는실질적인지방분권체제를구축 운영할수있는 세기형중앙지방정부간관계에근거한새로운자치계층체제를유도할수있는연구모델을제시하고자한다 정치권개편안에대한비판적검토 기존연구와 년정치권안에대한논거의문제점 지향목표를중심으로비판적검토한다 정치권이제시한 폐지로자치계층구조단층화및행정구역통폐합으로대도시

16 화되는경우정치 경제 사회적원인을분석한다 우리나라자치계층구조가안고있는제반문제점에대한검토 우리나라와선진국간비교연구 인구규모 자치계층구조 법체계등우리나라와의법적 제도적유사성을고려한연구내용을제시하고자한다 우리나라와가장유사한대륙계법체계를가진국가이면서 유럽국가의지방분권모델을대표하고지역정부중심의단일국가로써비교적지방자치권이헌법적으로보장된특성을지닌선진국으로서프랑스 이탈리아 스페인 영국등의지방정부조직체제를중심으로연구하고자한다 비교분석대상 선진국별자치행정구역개편의배경정치 경제 사회 문화 교육 주민의삶의질제고등 추진방향 지향목표 추진경과와전략국회및정부내의논의 등에관련된사례연구지방자치와관련한헌법체계의비교헌법과지방자치법수준에서의지방정부자치조직권범위 지방정부의기관구성형태와사무수행권한 자치재정권등의비교국가와지방정부간권한기능배분관계비교지방정부간협력체제비교 기능폐지 등에대한실증적검토후 기능재정립에관한연구제시 특별시광역시의자치구제도개선안연구로행정효율성 자치구간불균형해소방안제시등 주민중심의 지방정부상호간 중앙지방간상생적인수평적협력관계구축방안 광역자치단체를중심으로다양한지방자치제도운영이가능한모델제시 세기에적합한중앙지방정부간관계및기능배분재정립방안연구 중앙지방간합리적협력관계를지원할자치재정체제및지방재정지원방안제시

17 기존연구의비판적검토 지금까지제기된지방행정체제개편방안들의비판적검토 과거각계가제시한자치계층구조개편안및외국관련연구의문헌조사와방문조사 이들기존연구내용에대한실증적 경제학적방법론에의한재검토 현행우리나라지방행정계층구조의문제점진단 도농통합 시군통합등지금까지의지방정부통합효과분석국가와지방정부간기능배분및운영상문제점검토광역시도의대도시권행정체제비효율성등문제점검토도시군간사무분담및행정체제비효율성등문제점검토주요쟁점사안에대하여기존자료및경험적 를분석하여지원 선진국경험에대한심층분석 우리나라가민선년의지방자치시대를맞아앞으로지향할 세기의바람직한중앙지방정부간관계모델설정을위하여선진국의지방분권제도운영및혁신정책벤치마킹 관련선진국으로부터자료조사 사례검토 현장조사및관계자면담등경험적분석 우리나라와비교검토하여관련논거 선진국형지방행정계층개편안등제시 영국 프랑스 일본 독일 미국지방정부의지방행정계층구조통 폐합및중앙 지 방정부간관계분석 광역정부의역할분석 선진국의지방분권촉진을위한법체계 지방분권정책의경험사례분석독일 미국 일본등의지방정부통폐합의법적 제도적경험사례분석유럽선진국의지역도 중심으로발전하고있는광역행정체제 지역균형발전 정책등의법적 정치적효과성분석 스페인 이탈리아지방분권정책에근거한지역정부 광역지방정부 행정체제연구 보완으로 세기새로운지방분권모델제시 지역정부중심의단일국가 인스페인 이탈리아의헌법및지방자치법체계의연구로강력한광역정부중심의지방분권정책안도출이러한경험에근거하여광역정부의자치권을헌법상인정하는새로운형태의지방분권형국정통치체제 모델구축의가능성연구즉 헌법상지방자치의원칙보충성의원칙 지방정부의자치행정권보장 자치재정

18 권보장등 국회및중앙정부의배타적입법권외교 국제관계 국방 군대 화폐 국적등전국적정치적결정사안 금융질서등 제한적인규정방안및광역정부의 차법률제정권 등이인정될수있는한국형정치적분권모델제시 포럼및워크숍 연구결과물에대하여지방정부 각계관련전문가및민간그룹등과쌍방향포럼및워크숍개최를통한합리적대안검토 관련전문가그룹 학계등의폭넓은참여와지속적인토론결과를반영하여수정 작업추진및개정안도출

19 정부간관계 Intergovernmental relations, IGR) 용어의시작 정부간관계라는용어는미국에서 년대에발전된정부간관계의개념은정부수준 계층 상호간및정책의수립과집행을담당하는선출직 임명직공무원상호간의상호작용의의미있는변화를서술하기위하여만들어낸새로운개념으로법적인 행정영역과다양한정책관련행위자간의총체적관계 또는자치계층관계 중앙지방과지방정부간관계를포함한다 개념 정부간관계에는국가를대표하는중앙정부와지방정부의개념이포함된다 여기서지방정부라는개념은상대적으로중앙정부를전제하고 중앙정부에어느정도귀속되어있으나상당한정도는자율과독립성을보장받는지역사회의민주적대표기구를의미한다 따라서정부간관계는주로중앙정부와지방정부간관계를다루는개념으로써두정부상호간관계는종속성과자치 의균형점이중요한요인으로작용한다 이러한점에서중앙지방정부간관계는지방자치시대에협력적네트워크관계를중시하는수평적인정부간관계또는거버넌스관계로발전하는정치적계층 과깊은관계가있는개념이다 정부간관계의제이론과내용 중앙지방과의관계를대체로다음세가지모델로정리할수있다 대리인모델 은지방정부를단순한중앙정부의정책을집행하는종속기관으로보며 협력자관계모델 은지방정부를중앙정부와동반자파트너 관계로보아서로의공통의목적을위해행동한다고보고다만둘관계의어느정도의불균형적관계를인정하고있다 은중앙과지방의관계는각자의다양한 사법적 기술적 재정적 자원을동원하면서 끊임없는협상과타협을통해이루어진다고보고서로의자율성을견지하면서도상호관계를유지하는수직관계는없으나교환 협상 타협의관계를 보인다고하는모델이다 6) 차미숙외, 지역발전을위한거버넌스체계구축및운용방안연구, 국토연구원연구보고서 , p.13. 7) D. E. Regan, Central-Local relationships in Britain: Applying the Power-Dependence Model, in L. Robins (ed.), Updating British Politics, Londond, Politics Association, ) R.A.W. Rhodes, Control and Power in Central Local Government Relations, Farnborough, Gower,

20 이러한정부간관계모델이공통적으로의미하는것은정책결정자가중앙과지방수 준에서다원화되어있다는것이고 따라서한국가 한지방정부내에서도정부간 관계의유형이다양하게나타날수있다는것을강조한다 정부간관계를논의하고있는학자들의경우 는미국의정부간관계를 가지단계로구분하면서최근의중앙정부와지방정부간관계를일방적이아닌상호의존적관계로파악하고있다 역시 의모형에대한언급을통해중앙정부와지방정부간관계를상호의존모형으로파악해야한다고보고있다 는정부간관계의자원으로크게 서로에게부여되고있는법적제도적권한 계층제적조직속에서하향또는상향적흐름의계층간기능에따른권한 양자가모두재정주체라는입장에서의재정자원 양자가권력의정당성을선거를통해서부여받는정치적권한 서로가필요에따라교환하고활용하는정보자원과전문성등을들고있다 즉 중앙과지방간관계는이러한다양한자원들의교환과정을중심으로관찰되고연구되어야한다는점을강조하였다 이것은결국중앙지방정부간관계는정치적수직수평적권력관계가주가된다는점을알수있다 이처럼정부간관계를보는다양한견해가있지만 지방자치의틀속에서는중앙정부와지방정부간관계를상호협력과의존의관계로보는것이타당하다는의견이지배적이다 즉 정부간관계는법행정적으로는기본법에의해서법적통제와의무가명시되어있지만실제정치적인측면에서살펴보면연방정부 주정부 지방정부간상호의존성협력관계이기본이된다 지방자치는정부간관계를매개로통치권력을재배분하는장치 지방자치제도는대의민주주의라는정치원리에기초하여중앙 지방정부간관계의틀 속에서국가통치권력을재배분하는장치이다 즉 중앙정부의통치기구와지방정부 9) 지방 ( 자치 ) 정부와지방자치단체의용어사용 : 지방자치단체 의용어는프랑스에서사용하던용어를일본이 지방공공단체 로사용하고있고, 이를우리나라지방자치법상법적용어로사용되었지만, 지방자치정부헌장 (European charter of local self-government) 의제 3 조 2 항에서규정한 지방자치정부는직접 평등 비밀선거에의해서자유롭게선출된대표들로구성된대의기구에의하여, 그리고이대의기구에대하여책임을질수있는집행기구를통해서자율적으로권리와능력이행사 되는지방정부를의미하고있다. 그러므로우리나라지방자치법상 지방자치단체 와동일한의미로사용하고자하며, 미래지향적정부간관계틀로볼때우리나라도지방자치단체라는용어보다는 지방정부 로사용해야할것이다

21 의통치기구가대표성을갖고국민들에게공익을실현하고자하기때문에권력권한의재배분이필요하게된다 이러한권한의재배분은지역적수준의통치기구를매개로하여재배분되기때문에중앙지방정부의정치적자치계층간권한배분관계가 성립된다 그리고지방자치가형식적인자유가아닌실질적인자유로써유익한효과를발생시킬수있도록하기위해서중앙정부는지방정부의기본적권한과책임범위를반드시헌법또는법률로규정해야하고 지방수준에서직접평등비밀선거에의해서자유롭게선출된대표들로구성된대의기구에의하여 그리고이대의기구에대하여책임을질수있는집행기구를통해서자율적으로권리와능력을행사할수있는지방정부의구성을보장해야한다지방자치정부헌장 지방자치의가치는주민의정치적자율성존중이중요 지방자치의목적은결코행정효율성의차원에만있지않다 오히려행정효율성차원에서보면지방분권체제보다중앙집권체제가더욱종합적이고 더경제적이고효과적일수있다 그러나현대민주주의국가에가장필요한것은단순히훌륭한행정 기관이아니라 정치적인자유가필요하고이것이시민과가장가까운곳에서부터요구되기때문에결과적으로헌법적차원에서지방자치의보장이절대적으로필요하다 지방자치의가치를천명하고있는정치적제발언 자유를가진국민의권력이존재하는곳이바로기초자치정부이다 마치초등학교에서학문을할수있는자유를느끼는것과마찬가지로기초자치정부야말로국민의자유를느낄수있는곳이며 국민의손에자유가맡겨져있는곳이기도하며 평화롭게이러한국민의자유를사용할수있도록느끼게해주는곳이기도하고 국민들로하여금그러한자유를사용할수있도록습관을갖도록하는곳이기도하다 기초자치정부가없이도국민들은자유를보장해주는정부를가질수있겠지만 그러한경우국민들에게는 자유의정신이란있을수없게된다토크빌 지방자치자치분권를하는이유들은결코행정적차원에그목적이있는것이아니라헌법적차원과관계되는것이다 만일행정적차원의경우라면 중앙집권체제를가지고도지방분권체제보다더능숙하고 더공평하고 더통합성을유지하며 10) 권한 (compétence) 의의미 : 형식적인의미의권력 (legal competence) 은지방자치정부의법적역량으로일단지방자치권이부여되면, 지방자치권의자율적인집행력을갖는다 ( 유럽자치정부헌장제4조4항 : 다른자치정부, 다른행정기관이이에대해문제를제기하거나, 제한을할수없다 ). 그리고, 권력의실체와관련해서는공공행위의정책결정권 (power) 을의미한다. 유럽지방자치정부헌장제3조에서, " 지방자치권이란지방의원의책임하에지역주민을위하여법률의범위안에서공공사무의일부를집행, 경영할수있는실질적인권한이자역량 " 이라고정의하였다. 11) 1985 년당시 International Union of Local Authorities(IULA) 가채택한유럽지방자치정부헌장 (European charter of local self-government) 은, 1985 년유럽이사회 (Council of Europe) 가제정하고그때유럽 30 여개국이상의회원국국회가인준하였고, 지속적인논의를거쳐 2001 년 UN 총회가유럽지방자치정부헌장을세계헌장 (World Charter of Local Self-Government) 으로채택하였으며이로부터 3 대기본원칙인지방자치권원칙, 보충성원칙, 근접성원칙 (principles of autonomy, subsidiarity and proximity) 등이천명되었다

22 더경제적인행정체제를갖출수가있을것이다 그러나현대국가라고한다면단지훌륭한행정체제만이필요한것이아니고 정치적인자유체제도역시필요한것이기때문에자치분권체제는반드시필연적이다프랑스헌법학자모리스오리유 복잡다기한현대사회에서좋은협력적통치체제를보장하기위해서는방대한국가권력과책임성을반드시보충성원칙에근거하여지방정부에이양위임해야한다 이때의권한이양은지방정부의안정성과효과성을강화하는의도에따른절차를밟아야하며 그에상응하는인적자원과재정자원을함께보장하여이양위임하여야하며 기초정부와지역정부의대표기구와의협의를거쳐서이양하여야한다년이탈리아국가개혁부장관 의중앙권한의지방이양원칙천명 국가의이원적지방행정체제 국가는중앙정부가책임을지고관할하는국가의지방행정구역 행정분권체제 과지 방정부의책임하에관할하는지방정부의자치행정구역 자치분권체제 으로구분이 가능한이원적지방행정체제를구성하고있다 우리나라의행정분권체제 국가의전국행정조직은지역분할을근간으로한각 지방 행정단위 지방정부로써 국가의보통지방행정기관 국가의특별지방행정기관 로분할하여행정기관의골격인 전국의행정구역 을구성하게된다 행정분권의개념에 의하면지방에위치하는국가의지방행정기관들은중앙정부내수직적상하관계를근간으로한계서제의명령과지도감독등의통제를받는산하집행기관으로써중앙부처의최종적인행재정책임과지도감독권에귀속되어있다 행정분권체제하에서는중앙정부가 위임제도를통하여전국의지방행정기관에서비스별 행정단위별로국민에게공공서비스를제공하도록집행권을행사하게되므로계서권이중요하고 주로중앙부처의소속기관등특별지방행정기관에의하여사무를수행하는체제이다 12) 행정분권 (Deconcentration) : the transfer of responsibility from central ministries to field offices or more autonomous agencies, thereby becoming closer to citizens while remaining part of central government

23 우리나라에서행정적분권체제에의한운영체계는다음과같다 하나는일반적인형태의행정구역을관할하는행정단위 로써도수준에서는광역자치단체가 기초수준에서는기초자치단체의장가국가로부터위임된사무를수행하는보통지방행정기관역할을담당하고있다 다른하나는특별한형태의행정구역전국의치안행정구역 국방분야의방어권역등을관장하는행정기관으로특정한서비스를제공할필요성때문에전국을활동범위로하거나또는지청 지소를통해서특정지역에한정하여국가사무를직접수행하는특별지방행정기관에의한운영방식이있다 중앙부처 광역지방정부 ( 의장 ) ( 시 도수준에서의 국가행정기관 ) 광역지방정부수준의 특별지방행정기관 기초지방정부 ( 의장 ) ( 기초수준에서의 국가행정기관 ) 기초지방정부수준의 특별지방행정기관 행정분권체제의특성 행정권한의보편성과행정주체의고용인의수를고려해볼때이러한행정적분권의문제는주로국가에게관련된문제이다 그러나공공시설의행정조직들 지방정부의행정기관들과관련되는경우도없지는않다 중앙정부의행정기관간수직적행정명령권은지시명령권 명령및결정취소권 변경요구권등이며부차적으로는행정행위에대한통제권 정책결정에대한승인권 중지권 권한대행권등을행사하는행정체제내부의권리이다 행정적분권체제는중앙권력및중앙부처의집행적인업무를경감시켜주는역할을하고 지방에서국가대표자의권위를유용하게증대시켜국가로하여금지방의상황을고려하여문제를해결할수있도록한다 그러나과도한행정직권에의한경직된정책집행으로지역의특성을제대로반영하지못한다든지 또는한지역에과도하게기능적인편재로나타나는불공정한서비스제공등단점들을내재하고있다 행정분권개념하에서의국가의지방행정구역 국가의지방행정구역 이라함은지방수준에서국가의행정권관할범위 를말 하며 광역자치단체는도수준에서부분적으로국가의보통지방행정기관역할을수 행하고 기초자치단체 의장 는국가의최하위행정단위 로

24 써국가의보통지방행정기관역할을수행한다 이외에도중앙정부가직속관할하는국가의특별지방행정기관이각각도수준과기 초수준에서할당된특정지방행정구역을관장하는국가의집행기관으로써업무를 수행한다 자치분권 의개념 현대국가는지방행정체제의이중구조로써행정분권체제이외에도 지방자치제도를근간으로지방정부가하나의행정단위가되는자치지방분권체제로도구성된다 자치분권 또는지방분권의개념 으로볼때 중앙정부와지방정부시도시군구 지방정부간관계는법인격에기초하여법적당사자헌법 지방자치법로써대등한관계를갖기때문에중앙지방정부간관계는국가를대표하는중앙정부와지역사회를대표하는지방정부간상호간책임과의무 지도감독관계등으로구성된다 우리나라에서의자치분권체제 국가도중앙정부를대표하는하나의자치정부로써자치계층을형성하고 기초자치단체와광역자치단체는헌법과지방자치법에근거하여독립적인법인격을가진하나의지방정부로써자치계층을형성하면서때로는수직적관계중앙지방 광역기초간 때로는수평적관계를구성하게된다 자치분권적통치체제인광역과기초지방정부는법적으로행정계서제하의상급자가존재하지는않으나 다만조례와규칙을제정할수있는일반적인자치법규제정권을갖고있는이들지방자치단체로서는헌법과법률에규정된국가상위법질서를위배할수없다헌법제조및지방자치법제조등 이와같이지방자치원리에근거하여기초자치단체와광역자치단체등독립적인법인격을가진지방정부로써지위를갖도록하여지역주민을대표하는통치체제의하나로구성하는것이정치행정의자치분권체제 또는지역에따라서분권화된지역적자치분권체제 또는지방분권체제라고한다 13) 월드뱅크에서제시하는자치 ( 지방 ) 분권의개념 : Decentralization -- the transfer of authority andresponsibility for public functions from the central government to intermediate and local governments or quasi-independent government organizations and/or the private sector -- is a complex multifaceted concept. Different types of decentralization should be distinguished because they have different characteristics, policy implications, and conditions for success. 월드뱅크에서제시하는지방분권의유형 (Types of Decentralization) : 정치적분권, 행정적분권, 재정적분권, 시장분권등으로구분도가능하다고보았다 (Types of decentralization include political, administrative, fiscal, and market decentralization). 14) 자치분권 (Decentralisation) : the transfer of responsibility to democratically independent lower levels of government, thereby giving them more managerial discretion, but not necessarily more financial independence

25 국가 ( 국회, 중앙부처, 법원 ) 특별시 (1) 광역시 (6) 도 (9) 50만시 (12) 일반시 (25) 40-50만 (3) 자치구 (25) 자치구 (41) 군 (5) 도농복합시 (52) 30-40만 (8) 군 (83) 20-30만 (15) 10-20만 (26) 자치분권 (decentralization) 10 만시 (10) 이와달리 기능적분권 의경우는상공회의소 대학교등이익공동체와결합한법인체가행정적전문성 기술성을이유로기능상특정활동을원활하게수행하기위해서설립운영하는기능의전문성에기초한분권체제이다 정부간관계속에서의지방행정체제 중앙지방정부간관계및지방정부간관계는행정체제상정부간계층자치계층 과국가중앙부처 및지방정부각각의행정관할구역과경계 인행정체제로써이것이정부간관계에서지방행정체제를구성한다 정부간권력적통치관계를의미하는자치계층구조 자치계층개념속에는지방분권추진과함께국가중앙부처도하나의자치계층으로고려된다 따라서국가광역지방정부기초지방정부상호간관계는지방정부의법적자율성과국가의지방정부에대한합법적감독권등각자치체간수직수평적권력적배분 관계를포함한다 이달곤 따라서자치계층구조는지방정부의지리적범위를나타내는구역인지방정부의행정구역 을포함하면서 국가와지방정부간수직수평관계를나타내는권력적계층관계 를동시에포괄하고있다

26 국가의지방행정계층및구역 중앙부처 광역시 도의지방행정체제 ( 구역 ) 특별시광역시도특별지방행정기관 자치구자치구군 50 만이상시 50 만이하시군특별지방행정기관 일반구 동동읍면읍 면 동읍 면 동읍 면 시 군 구의지방행정체제 ( 구역 ) 우리나라의지방행정체제 자치계층과행정구역 우리나라의지방행정체제는자치계층과행정구역 계층 으로구성되어지방자치법제 조와제 조에서자치계층을 동법제 조제 항에서는국가의지방행정계층 구역 을 규정하고있다 자치계층은정치적통치관계성을 행정구역 계층 은행정체계상운영단위를의미 위에서살펴본바와같이우리나라의지방정부인시도와시군 자치구는법령에서정하고있는행정관할구역을중심으로지역사회를대표하여지방민주주의의강화 지역공공복리의증진에노력하고있기때문에 우리나라에서중앙정부광역자치단체 기초자치단체간자치계층구조는권력적배분의정치적통치관계를나타낸다 시도의행정계층구역은광역행정구역내에서자치구 시 군이시도광역자치단체의하위행정단위로써관계를갖는것을의미하며 시군구의행정계층구역은기초정부의행정구역내에서읍면 동이시군 자치구의하위행정단위로써관계를갖는것을의미한다 일반시의행정계층은시본청일반구 또는시본청읍면동관계에서일반구 읍면동이시본청의하위행정단위로써관계를갖는것을의미한다 15) 지방자치법제 3 조제 2 항에서특별시와광역시및도는정부의직할하에두고, 시는도의관할구역안에, 군은광역시및도의관할구역안에두며, 자치구는특별시및광역시의관할구역안에두는것으로규정하여특별시 광역시 도와시 군 자치구간위계적구조를명시하고있다. 동법제 3 조제 3 항은지방행정계층으로특별시또는광역시가아닌인구 50 만이상의시에는자치구가아닌구를둘수있고, 군에는읍 면을두며, 시와구 ( 자치구포함 ) 에는동을, 읍 면에는리를두는것으로규정하고있다

27 따라서행정계층은한정부내의관할구역내에서의행정운영단위를의미한다 지방정부의통폐합논의는지방정부의적정한행정구역설정범위와관련 지방자치의가치가지역주민스스로가선택한대표자에의해서정책결정이이루어지는지방민주주의를실현하는데있으며 하나의정치단위로써주어진관할권의범위를근간으로지방정치를실천하는데있다고볼때 지방정부의 행정적관할구역설정은작은규모를지향할가능성이높다 그이유는상위정부의정치적구역과의관계에서도작은선거구를가지는것이갈등을피할수있으며 주민상호간근접성을더잘유지할수있는공동체를형성하여의사결정과정의갈등완화와정치적합리성제고등에도움을줄수있기때문이다이달곤 그렇다면 지방정부의행정관할구역은지방자치권의원리와보충성원칙에근거하여시민으로부터가장가까운곳에서부터주민에의한통제가능성과대표성의강화가가능하도록구성되어야지방자치의효과성이높다고할것이다유럽지방자치정부헌장의제정취지참조 이달곤 따라서지방정부의통치규모가클경우 경제적 기술적측면에서효율적이라고해도주민참여 주민의갈등해소 주민간협력등을촉진시키지못하게되면지방자치의원리를제대로구현하지못하게되므로행정구역의적정성을유지할수있는수준에서지방정부의행정구역개편이필요하게된다 이러한이유들때문에 년대유럽국가에서는작은규모의지방정부들에대한통폐합들이빈번하게발생한바있다 이러한외국사례들처럼 지방정부의통폐합문제는지역공동체의뿌리를존중하는한편규모의경제를통하여자치기반을확충하려는노력이함께병행되면서주로지방정부의적정규모즉 행정구역의통치범위가어느정도가적절한지에관한대안을도출하기위한규모의적정성과관련되어논의되고있다 도폐지문제는정부간관계성을나타내는자치계층구조의적정성과관련 반면 하나의정치공동체인광역자치단체와같은 폐지라고하는통치체제의변화 정부간관계의부분적폐지등과같은자치계층구조의변화는 정치적관점에서논의가필요한중앙광역지방정부기초지방정부등정부간계층체제의축소 확대와관련되기때문에행정구역의통폐합과는반드시구분하여논의할필요가있다 관계의불균형적인개편을변화를의미하는개편방향과반드시구분하여논의할필요가있다 따라서정부간관계의주요초점이되고있는권력적배분관계를나타내는정부간계층체제유지의필요성과기초정부간통합에의한구역의적정규모확대노력과는분명히구분하여논의해야한다

28 지방행정구역 지방정부의적정규모 의설정에관한논의 효과적이고효율적인지방정부의행정체제를구축하기위해서기본적으로주장하는 가지논지가있다 먼저 통합 방식으로대규모단층형의지방정부를만들자고하는통합론과중층적구조에의한계층형 지방정부행정체제를만들어적절하게활용하자는견해로대별된다 사실상지방정부의구역개편문제는계층제와직접적인관련이있게마련이다 행정구역의범위가작을수록정부간관계의계층은늘어날가능성이있어서 외국의경우주로기초단위의규모가작기때문에 층제층제의중층형중앙지방정부간관계의계층으로발전하기쉬운것이었다 그렇지만 우리나라와같이대체로기초구역의범위와인구규모가큰경우에는계층이줄어들가능성이높을수있는것이다 다만역사적 정치적 사회적 지리적등으로다른배경을갖고있기때문에반드시이러한논리가나라마다똑같이적용될수는없다이달곤 비록나라마다그리고지방정부통합사례마다그원인이다르게나타날수있지만 지금까지우리나라지방행정체제계층제개편과관련된문제제기는주로구역조정과관련된경우가대부분이었다고판단하기때문에 이러한논의를좀더구체적으로자세히설명하기위하여 행정운영의효율성 공공서비스제공의편의성과수혜범위의확대등을목적으로하는통합에의한행정구역적정화노력지방행정구역의적정성과시와도 도와군 중앙정부와지방정부간관계를나타내는자치계층의중층제필요성과는구분해서논점을정리하고자한다 통합의목적 통합론의경우에는지방정부의적정규모와관련하여주로경제적시각에서공공서비스의지출비용 거래비용측면에서적은인구와행정구역의면적상가장경제적인규모또는경제적생산성증대 자립성확립등주로경제적효율성 행정서비스공급의효율성증대를위해서지방행정구역의통폐합을주장한다

29 또한지역행정구역의범위 내에다수의지방정부가존재하게되면서비스공급의중첩 기능의중복등중복비용발생으로행정비용의낭비를초래하기때문에 지방정부를통합해서정부의규모를확대하는경우 공공서비스의산출 효율성 공무원의책임성 시민의공공정책통제력등이증가된다고주장한다 이러한주장은 지방자치의민주성 측면보다는 행정기능과조직상지역주민에게효율적인방식으로주민의요구에맞는공공서비스를제공하는대응능력의적절성 지방정부내에서의기능배분체제등의측면을강조한것이라고하겠다 통합론주장사례 미국의 년대경제개발위원회 가제안하기에는당시 만개의지방정부수를 로줄여야한다고주장하면서 대다수의주에서보편화된중첩된지방정부의계층도획기적으로줄이고 선거직공직자의수도획기적으로줄여최고책임자와소수의정책결정자만을선거로선출해야한다고주장한바있다 통합론이지향하는것은행정구역과기능의일치를이상적으로본다 규모의경제성논리 규모의경제성이란공공재의혜택을받는인구수가증가함에따라서주어진양의공공재를생산하는데소요되는비용에대하여인구한명당비용으로환산하여감소하는것을의미한다 일정한수준의공공재를공급하는데소요되는총비용이수혜인구가증가하는만큼증가하지않을때규모의경제가존재하게된다 규모의경제성이존재한다고가정하기때문에 최저비용접근방법 을통해서다음과같이지방정부의통합론을주장한다 즉 인구규모가작 으면비용이증가하고 반대로도시가지나치게비대해지면상대적으로비용도증

30 가된다고하면서 자형의비용커브를나타내는최저비용지점 에닿은지점을적정규모로하여지방정부의규모를확대해야한다고한다김원 오츠 의일치성원칙 지방정부가제공하는각종공공서비스의편익은 개별공공재마다 그편익의확산지역과일치하는규모의지방정부를조직하는것이최선이다 이것이지방정부의적정규모를공공재의편익이미치는지역적범위와일치시켜조직한다는원칙으로오츠 의일치성원칙 이라고한다 정부가커지게되면외부효과에의한혜택이나비용이다른지역으로누출되는것을피할수있고 정부의규모가작아지면공공서비스의수요량과수준을정확히반영할수있는장점또한있다고본다 따라서이두가지는서로상충관계에있기때문에경제적관점에볼때 공공서비스공급을위한최적의정부규모는사회적후생을극대화하는수준이적합한것이다 즉 정부규모가커지면서공간적인외부성이줄어들어얻을수있는혜택은구성원들의선호를정확하게충족시키지못하는데에기인하는후생적손실과비교된다 아래그림에서나타나는일치점이바로후생적이득과손실의차이가가장큰곳이기도하며이러한일치점에따라정부의적정규모가도출될수있다고하는것이다이달곤 각국의지방행정구역통폐합동향

31 유럽국가를중심으로 년부터 년사이에지방정부가통합되었던경향을나타냈으나 년이후에는영국의런던광역시자치계층의폐지 재부활등사례를제외하면 거의변화없이중층제형지방정부형태를유지하면서지방정부의적정규모를찾고자하는목적에서구역조정을위한통폐합이주가되어왔다 영국은인구의 가거주하는잉글랜드를제외하고 인구밀도가전혀높지않는스코틀랜드 웨일즈 북아일랜드지역에대하여는 년대초반에종합적기능수행이가능하도록단층형통합지방정부 또는 로재편하였으나 년대후반부터다시이통합지방정부를하위계층으로포괄하는광역적기능을수행하는지역정부를다시설치하여중층제로개편하였다 이러한영국의통합사례를벤치마킹하면서인구규모가작은지방정부를갖고있는뉴질랜드 캐나다 등도규모의경제및적정한행정운영체계가가능한지방정부규모를만들기위한작은기초정부들의통폐합을지속적으로시도한바있다 영국 년단층형지방정부 는일반적인광역지방정부인 과구분된단층형지방정부의성격을갖고있어 와 의기능을모두수행하였다 년폐지되었다가 년중반다시 로재등장하였다 잉글랜드전체 개지방정부중 개가단층형지방정부의성격대도시 개 비대도시지역 개을가졌으며 대도시 개는상위지방정부인 를폐지하면서 단층형지방정부로개편한바있었다 캐나다 년 지방정부의통합개기초정부와대도시광역정부을추진하였다 년온타리오주의 시는 개대도시자치정부하에 개의기초정부를통합한바있다 년 주의 시는 개의작은인구를가진기초정부들을단층형지방정부로통합하였다 오스트렐리아 개주전역에서지방정부간통합추진 년부터 년대까지지방정부간통합정책을추진하였다 최근 주에서도통합이지속추진된바있다 우리나라

32 년 월 일제주특별자치도의단층제개편안에대한주민투표후 년 월 일부터제주특별자치도체제하에서단층형지방정부인 도 행정시체제를운영하 게되었다 단층형지방정부의도입배경 최영출 이하 영국 캐나다 뉴질랜드 영국 단층형지방정부구상에노동당 보수당 자유민주당모두대체로지지한바있다 년지방정부법제조구역개편 에서규정하고 비도시지역 런던 개광역대도시지역외에서 층제지방정부를 층제로대체하고자하였다 기위원회 개단층형지방정부의설치 기위원회 개의단층형지방정부추가설치를추진하였다 추진배경 층제에의한기능중복과이중처리로의사결정이지연되고 비용낭비 비경제적상황을초래한다고하여 서비스의통합적운영으로종합적인효율성확대 서비스품질향상 책임성확보등을추구하고자통폐합을추진하였다 캐나다 개주정부 개의지방정부로구성광역정부 카운티 리전 디스트릭트 기초정부 시티 타운 빌리지 타운십되어 영국지방정부와유사한문제점이노출되기시작하여개혁을단행하고자하였다 온타리오주정부는 년 월부터 년 월까지 개지방정부가 개로감소 감소 지방정부의원수는 명에서 명으로감소되었다 특히지방정부간협력및서비스의조정문제가가장시급하였으나 합의가이루어지지못한결과 영국의개혁에영향을받아추진하였다 특히지방정치인의수를줄이고 관료제를축소하고 서비스전달을통합목적으로정했고 경제적효율성증진 지방정부별공정한재원배분 정치적효율성제고 책임성증진등도개편목적에포함하였다 뉴질랜드 현재 개 개기초 개단층자치정부 로구성되었으며 인구규모는 명정도이다 지방정부의규제기능과서비스전달기능사이의적절한분리라는측면에서단층자치정부형태가예외적으로추진되었고 년법으로 월 일단층자치정부인 이출범하면서 정치적책임성과전문적관료화등질적수준의제고가컸다고평가한바있다최영출

33 년지방정부개혁추진이후 개에서 개로축소되면서지방공무원은 명에서 명으로감축되었다 지방정부통합의주요추진과정및내용 영국 캐나다 뉴질랜드 영국 선거공약으로단층제추진을공약하여정당성확보당시주무장관인 년 후지방정부위원회 중심으로 개기초정부의통합안에대한장단점분석을제시후 대안선택을주민투표로결정하도록하였다 지방정부위원회는독립적중립기구로서절대적권한을부여하였고 명으로구성된위원회는 년검토기간을거치면서정치적영향을배제한객관적정책분석에기초하여활동하였으며 위원회의전문성을통해서중앙정부가지정한지역의통합을검토하고지방정부조직 경계및선거구관련문제등에대한권고안제시 그리고주기적으로년년 지방정부의선거구문제를재검토하는기능을수행하였다 지역적여건을최대한고려하여권고안을작성하며 이를위하여지역의정체성 지역이익의최대한반영절차와방법 기준등을고려하고이를존중한대안을마련하였다 단계적재검토방식에의한학습과정을중시하였고 전국을일괄적으로검토하거나시행하기보다는 개의기존카운티에대하여개별적으로정밀검토방식을채택하여운영하였다 이방식은 단계로나누어 년이내로완료하는것을채택하고 개별자치정부에대한권고안을제시하고자하였다 인센티브시스템으로는주민에게세금감면의혜택을부여하는조건을제시하였다 시의경우 의지방세감면혜택을받았고 예산절감을하는영향이주민에대한세금인하로긍정적효과를보인다고설득하였다 위원회는다양한대안을마련한후이에대한비용편익분석및검토결과를주민에게철저하게홍보하고난후주민투표를실시하도록하였다 대안구성에있어서는지역사회지수 를만들어 정체성 접근성 반응성 민주성등으로구별된지표를통해서각대안별로계량화작업을수행한바있다 인구규모는대안으로 만만으로규정하고 이범위내에서통합안을마련하였다 최영출 캐나다의지방정부통폐합현황 개별주정부를중심으로필요성에따라시행한결과 단층제선택등다양한기초정 부통합결과를산출하였다 즉 년보수당정부가당선된이후온타리오주정

34 부는강제적으로단층제를시행하면서 개편통합 지침서를만들어통합전환팀 을자체적으로구성하여구역통합 단층화가필요한자치정부를선정하여이행하였다 통합전환팀은 년 주법 에근거하여임명되어 세미나 주민설문조사등의절차를이행한바있다최영출 년부터 년까지지방정부간통폐합에따른인구규모를보면다음과같다 년 주정부 개시 카운티 디스트릭트통합 만 개시 개타운 개농촌 만 천 년온타리오주정부 광역 개기초 만 광역개기초 개별도시 만 광역개기초 만 천 년 주정부 개시통합 만 천 온타리오주정부 광역 개기초 만 천 년 온타리오주정부 광역개기초 만 광역개기초 만 광역개기초 만 광역 개기초 만 천 광역 기초 만 년 퀘백주 개지방정부통합백만 토론토시에대한통합의경우는주민들의반대에도불구하고주정부가강제적으로통합을시행하였으며 세금인상요인을억제하겠다고공약한후이에대한실천에갈등을겪은바있다 뉴질랜드 독립적인법적지위의지방정부위원회 가중심이되고 명의위원은지방정부장관이임명하여지방의의견을수렴하고자했다 이위원회는지방정부에관한보고서를작성하고통폐합권고안을제시하며 지방정부의폐지 경계조정 권한이양 재조직화등에관련하였다최영출 개단층형지방정부에대한주민의우편설문조사실시로 이상이찬성하여 년 개단층자치정부를구성한뒤법적기능을부여하였다 지방정부통폐합등의성과분석 최영출 영국 캐나다 뉴질랜드 영국 기관간협조가용이해졌고 특별지방행정기관인경찰 보건기관등과상호간업무협조관계가쉽게이루어진효과가크다 층제의경우에는경찰기능과관련해서관할지방경찰청과광역자치정부의이중적협조를받았어야하지만 단층제의경우자치단체가경찰청과쌍방협조를하면업무상단순하고쉽게처리가가능하게되었다

35 보건분야도동일하였는데 이는통합을통한지방정부자체적업무의종합화보다 는중앙정부의책임운영기관과같은 특별지방행정기관 과의기능적협력 네트워크를구축하였다고볼수있다 지방정부이외에도국가의지방행정기관들에대한책임성확보가가능하고 이에대한혼란의여지를줄인것으로써행정분권체제의책임성확보 기능적운영의효율성확대를가져왔다고한다최영출 비용절감과접근성의증대효과 비용절감부분은연구자에따라다소차이가있으나 지방정부위원회의 단계에서의단층제에의한비용효과는약 천만파운드 억원로평가 하기도하였으며 매년실시하는영국의통합평가 에서단층형지방정부에대한평가점수가 층제하의카운티 디스트릭트보다양호한성적을나타내고있다고제시하였다 캐나다 단층제에대한성과를종합적으로연구한것이없다최영출 개별사례에대한연구에서성과를제시한부분들이있으며 여기에서도비용절감에대한종합적인증거를찾기는힘들다는견해를밝히고있다 그이유는단층화이후상황변화가다양했기때문이라고하면서 주정부의보조금축소 단층화된지방정부의재정지출책임성은크게증가하였고 여러관련요인들을적절히통제하기는힘들었기때문에일률적으로비용절감이되었다고단언할수없는상태였다고한다 다만 단층제로전환시비용절감예상효과는항시제시하였는바 예를들면 지방정부는연 만달러의절감효과년을기준으로세금수입의 효과 토론토의경우연 억천백십만달러의절감 는연 만달러절감 은 천백십만달러의절감효과발생이있었다고추정만한바있다최영출 서비스제공수준과공급범위에대해서도큰효과가있었다고평가하면서 인접자치정부간계획문제에서의갈등소지를해결하고 주민을위한서비스책임기관의명확성인식도증가하였다고주장한다 다른한편으로조세기반의공평성확보에큰기여가있었다고주장한다 예를들면 농촌지역에살면서인근도시지역의시설등을이용하면서세금을내지않고 각종서비스수혜를활용하였던조세기반의불공평성이시정되었다는평가이다 캐나다의경우에는지방정부의기본적인구규모의경제성이미약하여주정부가중심이되어강력한지방정부의통합을추진하였고 실질적으로기초정부의자율적권한은약하기때문에주민의의견을수렴하여 주민투표에의한결정과정을추진하기보다는중앙정부로써의주정부가혁신차원에서주도하는통폐합개편을독자적으로추진하였다

36 뉴질랜드 최영출 뉴질랜드감사원과의회환경위원회에서 년 개단층자치정부와 개광역 기초정부의업무성과를비교평가하였는바 실증자료와 명인터뷰명지방의원 명공무원 명중앙공무원 지방전문가등 후양호하다는평가를받았다 평가내용을보면 이중적기능중복을극복하고 통합관리접근법에부합되는정책집행이이루어졌으며 모든서비스기능이원스톱으로이루어져주민의편리성에근거한서비스를제공하게되었다고평가하였다 그리하여환경 사회 문화 경제문제등개별기능을통합적으로접근할수있어중복방지가실현되었고 명확한책임과역할을가져혼란과갈등이해소되었으며 장단기전략목표의설정과이행이가능한능력을키웠다는점등이장점으로평가되고있다 지방정부통합사례에도불구하고 뉴질랜드는 녀부터 년 월말까지지방정부개혁으로 개에서 개로줄어 개광역정부 개기초정부 개단층형지방정부 등으로구성되었으나 이들의인구규모는평균적으로 만천만천명정도이며 기초 광역모두개별적으로고유의사무배분체계를유지하고있다최영출 뉴질랜드의지방정부역시통폐합등지속적인개편과정을거쳤으나전체인구 백 만도되지않는상황에서최소한규모의경제기반마련을위한노력이었다 민간기법에의한지방정부혁신을추진하기위하여통폐합을추진한결과에도불구하여여전히우리나라기초정부보다인구규모등에서상당히소규모의주민수를가진기초정부를유지하고있다 지방정부통합추진에서나타난한계점 영국 캐나다 뉴질랜드 영국 도입과정에서의문제점발생 지방정부위원회에서의재구조화대안평가에대한방법론의합의가미약하여혼란이가중되었다 즉 지역별로공통적으로적용가능한기준설정이어려워문제가있었으나 양적 질적평가방법의개발로어느정도문제는해결한바있다 주민투표과정에서선거구개편문제에대한국회의원의반대가있었다 카운티의경우 명의국회의원이강력히반대하였고 환경부장관은카운티폐지안을거부하였다 카운티의단층제개혁시공무원 국회의원등의로비활동으로원안을변질시킨사례가발생하였다최영출 카운티자치정부협의회 디스트릭트자치정부협의회의반대로당초인구규모보다일부소규모로재조직화된경우가발생하여 인구 만이하의경우규모가적게구

37 성되어규모의경제상실 재정기반의약화 전문적서비스역량의저하등문제가 발생하였으며 지방정부의조직을변화시키는전환비용이예상보다크게소요된문 제도발생되었다 규모가작은단층형지방정부로구성된결과규모의경제성상실 전환비용의증가등이문제가되었다최영출 이후단층제로전환되었던스코틀랜드 웨일즈 북아일랜드등은다시광역화를추진하여지역정부및지역의회중심의광역자치정부를구성하였고 잉글랜드지역의경우에도런던대도시 개지역중심의광역화를추진하여 계층제의자치행정체제를유지하고있다 캐나다 도입과정에서의문제점이컸다 재구조화를추진하던통합전환팀의인선문제주민직선도아니고 임명과정에서도주민의의견기회가없었음로단층화추진에있어서신뢰성과적법성이취약하였다 임기 년으로적정한활동도어려웠다 지역주민들에게재구조화에따른비용절감관련정보등이제대로전달되지못하였고 단층화이후세금상향조정금지약속에대한실무적인어려움이컸다 공무원노사관계에대하여일부지방정부가고용보장과보상문제등에서갈등 불협화음이발생되도록관리미숙을보여왔다최영출 뉴질랜드 부정적측면의평가 단층제에의하여광역적으로처리하던규제기능과기초정부의서비스전달기능사이에이해상충이발생하게되었다 기초자치정부가초점을두고시행하는단기적인문제가광역정부의장기적문제보다우선됨으로써왜곡현상이발생하였다 단층제의경우인구규모가비교적적은경우에는규모의경제효과가크게발생하지않는것이현저하다는평가이며 이는뉴질랜드가전체적으로인구 백만정도에서 개의지방정부가존재하는경우 대규모지방정부의존재가어렵기때문에당연한결과라는것을인식한바있다최영출 통합사례비교에따른교훈 기능적인측면에서단층제지방정부의구성에대한성과가있는것으로나타났다는지적이있지만소수의사례이고이들단층형지방정부는여전히인구규모가작은지방정부가대부분을차지하고있다최영출 즉 그이유는인구규모가적은나라에서단층자치정부는일정한인구규모 만만수준이적정선으로보며 역시편차가크게나타나는것은사실이나이정도는되어야규모의경제효과를발생시키게된다고보았다 이러한과정에서중립적인위원회의역할이컸으며 철저한독립성과주민으로부터의정당성을가진위원회활동이중요하였으며 비용편익분석등철저한객관적

38 사실에기초한폭넓은홍보로주민설득이주요한성과를가져왔다고본다 이러한통합과정에서도공무원노조의반대를어떻게극복하는가가중요하였고 지 방언론의역할 공개토론의활성화 공무원신분상의불이익을최소화할수있는 특례적사항의보장이중요하게부각되기도하였다 우리나라의통합역사와과정 우리나라에서의지방정부통합방식은주로시군통합에의한구역개편성향을나타냈으며 년대와 년대의경우는행정구역간경계조정을행하면서주로시와읍을도와군으로부터분리해서직할시와일반시로승격시키고면을읍으로승격시키는 도농분리방식에의한부분적인구역개편을실시하였다주경일 이러한 도와농촌의분리에의한시승격은 결과적으로군지역의행재정력약화 생활권과행정권의인위적분리 일반행정비의과다지출과지역개발투자의효율성저하 군행정구역의종속성등과같은문제점이발생하여분리로인한비효율성의부정적인효과를초래하였다고하여 시군통합을통한농촌지역의경쟁력강화의필요성을부각시키면서 시군통합의필요성이강조되고정치권과주민의지지로대규모의시군통합이단기간에시행되었다 그결과 년대중반도시와농촌을나누지않고상호연계시켜공존을유도하는 도농통합방식으로전환하여획기적인시군통합구역개편이이루어졌다 년여수시 여천시 여천군의통합 년 월화성군과광주군의시로의승격등도농복합형태시가 여개로늘어난바있다 년당시의시군통합론자의주장 중앙정부주도하의시군통합은민선지방자치가재실시되기직전에이루어진중앙정부의일방적인통합에의한개편작업으로써 통합에의한장점으로행정구역이확대개편되면생활권과행정구역의일치에의한주민생활의편익증대 지방정부의자치능력향상 행정의효율성증대가가능하고 공공서비스제공에서규모의경제가가능하다고주장하였다 또다른통합논리로는정주체계를중심으로한지리적접근에서통합당위성을주장하였는바 이러한주장은주로공공재의최적공급을위해서는중심지지역과주변지역의통합이필요하다는주장을한 의이론에근거한것으로중심지와배후농촌이상호도움이되기때문에공간적통합차원에서구역통합의당위성을주장한것이었다 시군통합에대한비판 년당시의시군통합은충분한이론적근거가없이 충분한주민의의견수렴도

39 없이중앙정부주도하에획일적인기준에따라서전국적으로지방행정구역의통폐 합을시행하였다 최재송 통합대상이되는시군들로하여금자치기능을충분히갖지못한상황에서중앙집권적통합이추진되었으며 주로시가군을흡수하는흡수합병방식의지역통합 구역통합이었다 경제적의미로지방재정의개선또는지역개발의효율성추구와같은지역의경제적향상에목표를두었다기보다는제기지방정부장선거를앞둔상황에서선거이후의정치적구도를고려한정치인들의통합이었다 왜냐하면 년지방자치단체장선거이후로는중앙정부에의한지방행정체제개편이용이하지않을것이라는우려때문에중앙부처에서도정치적의도와맥을같이하여추진한통합주의적구역개편이었다조철주외 시군통합에대한종합적평가 미미한비용절감효과및군지역의상대적소외감 시군통합대상지역의적절성 비용절감효과 공공서비스공급의효율성 공공서비스공급의지역간공평성등을기준으로설문조사하여그영향을분석한것을보면다음과같은결과를보인다 주민과지방정부간거리가증가하여주민대응성이떨어지고통합된도시와농촌지역의주민공동체의식은그리강하지않았으며통합이후비용절감효과도찾아보기어려워행정기구의실질적인감소를통한경상비감소노력이더필요하게되었고외곽농촌지역이상대적으로소외되고있다는문제점등을지적하고있다한국지방행정연구원 군지역의주민만족도저하 개통합시를대상으로연구한결과에서지적하는바는 도농통합이주민화합을가져오는데큰역할을못하고 통합전시지역과군지역주민간의통합후화합도는긍정적이기보다는부정적인측면을강조한비율이높게나타났다 거주지역주변에혐오시설의입지와관련하여 도시지역보다군지역에혐오시설을건립하는경우가많다는점에서주민들의피해의식이여전히남아있음을보여주기도하였다 또각종단체와기관이시지역에집중되어과거군지역주민들의불만이여전히높게나타났다부형근 한국행정연구원 행정적효과가기대이하 행정기구와공무원수의감소는주로본청에서발생하였으나 분석대상을확대하여 본청이외의사업소 읍면동사무소 출장소등을고려하면통합이후행정조직과

40 정규직공무원이감소했다고볼수없이별차이가없는것으로나타났다 한국행정 연구원 부형근 김대원 행정구역의확대로행정서비스에대한만족도에있어서유형별로다른결과를나타냈다 즉 공무원의친절도와민원업무의처리속도에대한만족도는상대적으로높은반면 행정기관과행정정보등에대한접근성은낮은만족도를보인바있다부형근 관료체제의이기주의 경직성등으로기구와인원의실질적감축효과는미약했다고지적하였다 지방정부에대한접근성과정부의대응성저하 독점적지위의단일통합시는도시와농촌이상이하게다른선호체계를갖게되면서이에대응하는이질적인행정수요에대한대응능력이둔감하고따라서주민의지방정부에대한접근성과정부의대응성은효율성이떨어졌다는연구조사의결과를보였다 지방세부담액의증가 일반행정비 인건비와같은경상경비의절감효과도기대치에미치지못하였으며한국행정연구원 김대원 인당지방세부담액은통합후증가하였고 주민들도세금및공공요금부담액이증가한것으로인식조사결과가나왔다김동훈 정진헌 이전효과미약 통합으로군행정구역인농촌지역에많은교환효과또는 사회적후생의지역간이전효과를가져온다고주장하고홍보하였으나 실증적으로그리많은혜택을가져오지못하고있어 도시지역에서공공서비스에대한수요가오히려높고 따라서재정수요가그만큼높은상황에서농촌지역으로의재원이전이불가능하다는결론이었다 외국사례 일본의지방정부인구규모추정 우리나라보다인구가 배인일본은정촌합병이후에도기초지방정부수로는우리나라의 배에달하며 기초지방정부평균인구규모는일본이 만 명이다 우리나라기초지방정부평균인구규모는 만명이다 년영국 개도시지역을연구한결과는기초정부의인구규모수준은 만전후 년조사결과에서는 만에서 만정도를제시하고있다

41 현상적으로프랑스의도시는 파리 리용 마르세이유를포함하여모두기초정부의지위를가지며 전체인구가 만이상의도시는 개정도의수에그치고있어서기초정부의평균적인인구규모는그리크지않다 미국에서도 년연구에따르면 인구 만에서 만정도의지방정부인구규모가경제적으로가장비용이적게드는지방정부규모로제시하고있다 미국의규모의경제인구로는인구 만이상의규모에서공공서비스공급의비용절감효과가더증가하지않는다고주장하고있으며 특히특정한정부의서비스기능은정부의규모가확대될수록성과가개선될수있으나 어느일정규모이상으로확대되면오히려역기능이나타나는것도있다 경험적으로볼때선진국에서대규모광역지방정부의숫자가적다 미국의광역행정권수 여개 미국관리예산국 이통계청자료에적용하는기준에근거한광역권 은 대규모인구집중지역을포함하고있는핵심지역을형성한가운데이핵심지역과주변지역권이상당히긴밀하게경제적 사회적통합정도를형성하고있는지역권을의미한다 미국통계청과관리예산국이정한광역권의기준지표는 최소 만이상의주민이거주하는 개시를중심으로도심권역이형성되어있으면서행정관할지역광역행정권 의총인구가최소한 만이상 의경우 명이되어야한다고했다 년주기의미국인구통계및특별통계자료에근거하여 년 월기준으로관리예산국이정의한광역권수치는 개의광역권이존재하고있다 유럽의광역행정권의숫자와규모도작은편 독일과영국두나라는체계적인연구를거쳐주민 천천이거주하는기초정부의행정단위가가장최적단위라고제안한바있으며 이규모의하위수준에서는주민이요구하는여러사회적권리에대해서행정이최선으로대응할수없는상황이될것이라고주장하고있다 그러한가운데인구규모가작은유럽국가들은기초자치정부의행정체계를효과적으로운영하기위한개편노력을지속적으로추진하여왔다 1) The United States Conference of Mayors and the National Association of Counties), 2000 년보고서

42 유럽국가의광역행정권범위는위의 그림과같이인구 만이상의도심권분포를보면쉽게광역권을짐작할수있으나 사실상기초정부의규모가작기때문에실질적인광역행정권은보다적은규모에서이루어진다 상기그림에서보는바와같이 가장큰동그라미는인구 백만명이상의대도시권지역을나타내며주로영국의런던광역시 파리일드프랑스중심의파리대도시권이위치하고있다 두번째동그라미는인구 백만백만정도의대도시권지역을나타내며 스페인의경우마드리드시와바르셀로나시등 개대도시권지역이이에해당되며 이탈리아의경우밀라노대도시권지역등이여기에해당된다 지금까지사실로미루어볼때 실제행정체제상공공서비스의질적수준을확보하면서공공시설을가장적절하게활용할수있는기본적인최적행정단위로서의인구규모는그리크지않다고하는사실을알수있었다 유럽의경우를볼때 미국과같이정의하고있는광역행정권의범위를정한공식적인기준은존재하지않고있으며 광역행정체제로운영되고있는유럽각국의대도시인구기준을고려해보아도광역행정체제로써적절한인구규모가얼마인지알수없을뿐만아니라 백만규모를넘는유럽의대도시행정체제는그리많지않다는것을감지할수있다 우리나라지방정부의적정규모에관한연구 인당공공서비스지출비용은인구 만에서 만수준이가장효율적이라는주장 을한경우가있다 최영출 내용 지방정부의공공투자비용과인구규모사이의규모경제관계를분석한연구는대표 적으로 년황용주의연구가있고 최근 년최영출의연구가있다 최영출

43 황용주의연구에서는 년전 인당공공지출규모하나만고려하여적정규모를찾고자하였기때문에 공공서비스의분야별적정규모를도출하고자하였던시도가아니라서우리에게큰시사점이없다고판단된다 최영출최영출 이하의연구에서는 년도행자부발간지방재정연감에기초한지방정부의세출구조를감안해서 실제 개시군기초지방정부개시 개군의일반회계상경상예산인건비 경상적경비 사업예산보조사업 자체사업 등을대상으로 개예산항목별지출의평균비용과인구규모간의관계를이용하여규모의경제발생여부를연구하고자하였다 분석방법 이것은지방정부의사업활동비용인경상경비 공무원인건비 사회개발비 보건환경비 민간경상보조비 교통관리비 경제개발비 의회비 공무원수 사업예산등 개예산항목별인구 인당지출비용과지방정부인구규모간에규모의경제가존재하는지여부에대한분석이었다 연구결과 계층화축소를지향하는인구 만 만규모의중도시제시 대부분의비용지출항목에서인구 만에서 만사이에서규모의경제가발생되고있다고추정하면서 인구 만을지나면서 자형태의곡선을나타내불경제가발생된다고주장하고있다 이는구체적으로인구규모가 만수준에서단층자치정부를구성할수있는타당성이있다고주장하면서 결론적으로대도시지향정책 대규모화보다는 만만인구규모수준에서의중소도시육성방향이국가재정지출면에서더타당하다고주장하고있다최영출 비판 그러나최영출교수의연구에서는 역사성및접근성과대표성으로나타나는민주주주의원리에기초한정성적 법제도적측면에서상호영향이있는구성요인들은배제하고지방정부적정규모를논의하고있으며 또연구자의주장대로최적지방정부규모보다는서비스제공측면에서효율적인규모가어느정도인지를파악하는연구를하였다 하지만실제결과를얻기위한값으로는단지규모의경제성과관련이있다고보는지출비용과인구규모간상관관계성한가지변수의연구결과를토대로적정규모의관련성에만초점을두어계산한결과치에근거하였다 각종지방정부가수행하는쓰레기처리 공적부조활동 각종민원처리및인허가서비스등지방공공서비스사무 별로계량화된규모의경제성을산출하여종합한실증적연구결과라기보다는예산상의총지출규모를항목별로만구분하여선형적산술계산에의한대강의수치를추정한평면적 단순변수만을고려한실험적연구였다고본다 반대로 우리나라의 계층제가내포하고있는문제점들에대한실증적결과를얻기위하여 광역기초간또는중앙정부와지방정부간중복된서비스를수행하는분야

44 또는중복적으로수행하고있는서비스등을대상으로행정체계중복에의한낭비 성 의사소통의문제점 복잡한행정체계에따른효율성저하여부등구체적인문 제점파악을위한실증연구는없었다 공공서비스별로다르게나타나는규모의경제성 지방정부의인구증가에따른서비스별생산단위비용의수준과의관계성을나타내는규모의경제 는서비스별로다르게나타난다 즉 지방정부수행사무의종류에따라서기술적인효과성창출범위도다르고 기술적인효과성을산출해낼수있는비용효과성등의경제규모도다르다 하나의기능은다양한여러하위기능사무의집합으로이루어지기때문에이들하위단위역시기술적으로경제적효과성을창출하는규모도각기다르다 따라서정부계층별로제공하는서비스가항상소비가발생하는행정구역과일치하지않게되며 이에따른외부효과나누출효과는항시나타난다 또규모의경제가존재하는생산량의범위 정부규모의범위는공공서비스특성마다다르게나타나므로 상수도 하수도 가스 전기등자본집약적공공서비스의경우에는큰규모를요구하는조건으로인하여적정한규모수준에서의효과성이사라지기때문에대단위수준의광역화가중요하다 노동집약적서비스의경우에는비교적작은규모에서도그규모의효과가나타날수있으므로규모가작은지방정부에서수행하기에적합할수있다 그러나분명한사실은지방정부기능서비스의규모의경제성에대한확실한실증적인증거가있는경우는거의없다 공공서비스의편익과지역적범위의일치에따라고비용체제가증가 공공서비스하나마다여러개의지방정부를구성하면 규모의경제와 행정및순응비용 의관점에서볼때공공서비스하나마다차이에따른정부의적정규모의차이가발생하기때문에 각공공서비스성질별로공급체계를마련해주어야하는상황이발생하므로고비용저효율을가져올수있다

45 비용 비용 편익 일치점 인구 시민의개별적인선호도수준을계량화하는데어려움이존재 기술적으로하나의사무수행에적합한규모나계층은무엇인가에대한질문이가능하지만 사실상이문제는규모의경제와분배의경제와관련한비용증가와연관에대한연구로서계량적으로해답을찾기가어렵다 그이유는정치적인요인과시민의사무종류별로 또시민의그룹별로다른선호도요인에대한계산이어렵기때문에실질적으로계량화는어렵다 공급기능중심의작은규모의기초정부는규모의경제성과무관 규모의경제는생산활동에서일어나는현상이고 지방정부가공공재를생산하지않고단지공급만담당할경우에는지방정부의적정한행정관할구역이어느정도수준이되어야규모의경제효과가달성될수있는가하는내용과는무관하기때문에이러한정부기능에대한규모의경제성논의는아무런의미가없게된다조철주외 즉 지방정부가서비스의생산에서규모의경제를달성할만큼충분히크지않아도공급차원에서는규모의경제성을충분히활용할수있기때문에 작은규모의지방정부라할지라도전권한성의원칙또는기본적으로종합행정을수행할수있는역량이갖추어질수있게되므로항상규모의경제성을고려하여지방정부가어느정도로큰인구규모를가져야만한다는필수조건은성립되지는않는다 이러한이유에근거하면 선진국의많은기초정부의규모가우리나라보다크지않아도지방정부로써의기본적인역량을수행하는데아무런문제가되지않는다는점을이해할수있다 그리하여 년대까지활발했던기초정부통폐합유행이더이상크게선호되지않는정책이된것도지방정부의통합에의한규모의경제적효과가예상했던만큼직접적인영향력을발휘하지못하였기때문이라고하겠다

46 지방정부규모가커지면서발생되는거래비용의증가 한계편익비용곡선 논리에근거하게되면단층형대도시지방정부의경우고비용발생이빈번하게된다이달곤 이하 즉 도시규모가증가함에따라서한계비용은증가하고 시민의불만으로발생하는후생손실을나타내는사회적비용곡선도아래로볼록하게나타난다 그리고지방정부의규모가커짐에따라외부효과가내부화되면서발생하는사회적후생의증대가나타난다 행정구역이확대되면지방정부의비효율성발생 규모의경제성에의한지방정부규모의적정성판단결과 지방정부의규모가클수록 공급비용과단위거래 등행정비용이오히려증가하는규모의불경제가발생할가능성이높다 즉 정부의행정구역이확대될수록서비스의외부효과는감소하나사회적후생의증대 시민의계층간다양한선호도가존재하기때문에서비스수혜차원의이질감이증가함으로써서비스에대한각주민계층의만족도는오히려줄어들게된다사회적후생의손실 따라서지방정부의최적규모는사회적후생의증대와손실의차이를극대화하는점에서결정된다 정부의규모가클수록선거직공직자가수많은관료와복잡한행정조직을효율적으로통제 관리하기어렵게된다 관료 선출직공직자지방의원 등의실질적인비용을줄인다고해도비용절감효과가수많은선거구민에게균등하게배분됨으로인하여개별적으로주민들이느끼는효과는매우미미해져버린다 인구규모의증가에따른정책결정비용 행정비용의증가효과 과 에따르면공공재공급에있어서시민소비계층의규모가달라질 때즉 시민의규모 인구증가 가커지면커질수록다양한공공재의수혜자인어린이

47 주부 노인 기업체등공공서비스를공급받는시민계층이다양해짐으로 그에따라서정책결정비용즉 행정조직이거대해지거나 다양한계층별 지역별공급원의확대등이더필요해지고 보다폭넓은의견수렴과참여과정을만들어야하고 개인별특성에맞는공공서비스를공급해야하는시스템을만들어야하기때문에공급비용은그만큼더증가할지라도결과적으로시민의개인별만족도는낮아진다고한다 그러면서거대지방정부의관료조직에대한주민의통제력은더많은비용을요구하게된다 결과적으로지방정부의행정구역이확대되고 단층제형태의행정체제하에서는공공서비스를제공하기위한정책결정과정상의비계량적비용과서비스공급체제상의계량적행정비용등이증가하는현상이발생한다그림 인구증가에따른비용증가 규모와주민 인당평균비용사이의관계분석사례 지방정부통합에관한 개의연구를종합분석한결과 통합사례전체상황에서지방정부의인구대비 인당평균비용세출예산을고려해볼때 정도는평균비용의절약효과가어느정도나타난다는분석이지만인구 만만사이 정도는통합에의한비용절감효과가전혀나타나지않으며 정도에서는규모의경제가인지된다고하였으나 나머지 는오히려규모의불경제로인한과다비용지출등이발견되었다고한다강재호 재인용 대규모단층형지방정부의관료조직비대성향과경직성의발생 대규모의단층형지방정부는관료제의비대화로관리와통제가쉽지않아오히려비효율적이되며 공공서비스의질적향상에대한주민의요구를쉽게반영할수없는복잡한관료체제의형성등으로관료의책임성에대한파악이어렵고 시민의민주적통제와감시를어렵게함으로써현재와같은지방자치의무용론을야기시킨다고한다 결과적으로공공서비스수준의저하 효율성저하 공무원의책임의식감소등의문제를발생시키고광역기능의수행이원활하지않기때문에다시중층적계층구조를지향하는지방정부형태를가지게된다

48 대규모지방정부일수록주민의다양성선호에대한대응성미약 우리나라시군통합의효과분석에대한연구결과에서본바와같이도시민 농촌지역 군민의선호도 생활스타일등이지역사회의성격에따라서다르다 즉 지구단위상공공서비스에대한요구내용이차이가있기때문에대규모의단층제단일지방정부가효과적으로다양하게서비스수요에대응할수없게된다 정치권이주장하는단층제형대도시권통합광역시로개편할경우나타나는문제점 정치권이주장하는통합광역시가되면 지역유일의단일지방정부가되어공공서비스공급체계에서독점적지위를갖게되고 이경우대규모지방정부의경직성과불투명성등으로행정서비스운영의효율성 주민에대한대응성등이약화되면서 비효율적인자원낭비가발생하고 결과적으로주민들의다양한요구를만족시킬수없게된다 통합광역시의인구규모가비대해지면서주민의정치적참여 정보교환등의가능성이약화되고 도시적성격에따라서특수이해층 특정집단 이익추구자등이공공정책에대한영향력을강화시켜 오히려공공성을저해하거나방해하면서전주민의공익적차원의정책실현을방해할수있다 또한앞서 시군통합의효과분석에서보았듯이농촌지역이나정치역량과대표성이약한소외된지역의주민들에대해서는공공서비스공급혜택이줄어들거나 정책에대한선택권등을박탈당할수있다 이어서주민대응성이요구되는기초정부수준에서의자치권의상실 공공서비스의편의성및질저하 주민복지수준에서의형평성저하및불평등초래 정책적선택권의박탈등문제점을더발생시킬소지가크다 규모가큰단층형지방정부의소수독점체제방지를위한계층적연계성이필요 작은규모의지방정부간통폐합의경우에일부규모의경제적이점을발생하게할수있다는가능성에대해서는공공선택론과신공공관리론에서도어느정도인정하고있다강재호 그러나현대정치체제에서대의민주주의를대표하는국회의원 대통령등중앙무대에서활동하는정치인의대표권독점으로 이념적대표성 정당적이익 정보의독점체제형성이빈번하게나타난다 관료체제에서도하위단계와멀어지면서독점적지위를이용하여사회적이해또는지역주민의이해와관계없는정치가 관료자신들의이해에만부합하는정책을채택하는경향이짙게나타난다 즉 의 과두제의철칙이주장하는바와같이 대의민주주의방식에서중앙정부또는규모가큰지방정부의권한은시민또는지역주민과거리상멀어지면서

49 소수정치인과정당에집중될수있으므로 다층제지방정부체제로권력을분권화하여각지역주민의대표성을사슬처럼연계성을갖게하여최고정점에서소수에의한독점가능성을완화시킴으로써각계층의주민대표성을올바르고고르게반영할필요가있다 이러한점에서계층구조의중층적연계성을보장하는것이바람직하다 규모가작은지방정부는주민의접근성제고에의한효율성을쉽게증대 아래 그림에서관찰할수있듯이개인에게가까울수록공공서비스의효과성대응성에대한만족도은증가할것이며 작은규모의지방정부일수록정부에대한시민의접근성이높아지고 따라서시민의선호도에맞는방향으로공공서비스를공급할가능성도그만큼증가하게된다 시민가까이서공공서비스를제공하기위해서는대규모단층형지방정부의경우에는다시하위지구단위로세분하여시민에게접근이용이하도록읍면동과같은또다른자치계층을구축하지않으면안된다 이러한이유때문에선진국의경우기초정부이외에도하위주민자치단위로구역의회들이다수존재하면서지역사회의또다른서비스공급체제를구성하고있다 뿐만아니라 한서비스공급지역내에서다수의지방정부가존재하게되면상호경 쟁체제하에서독점적병폐를없애고 다양한방식의서비스공급이가능하며이것으로지방정부의혁신 행정혁신등을유도하고결과적으로공공서비스의공급효율성과대응성을향상시킬수있다조철주외 공공선택이론은이와같이분권화된소규모지방정부가병존하는분권화체제의정부조직이효율적이고 시민의선호를최대한충족시킬수있다고주장한다 규모의경제와지방정부통합은무관 규모의경제성은공공재를생산하는체제와직접적인연계성이있다 하지만지방정 부특히대부분의기초정부의기능은생산보다는공급체제가중심이되면서 한지역에서다수의기초정부가광역정부를중심으로중층형구조를갖게되는데 이러한자치계층체제에서규모의경제적효과를발생시키기위하여모든기초정부와광역정부를통합하여규모가큰하나의지방정부로확대하게되면 위에서설명한바와같이통합된단층형지방정부의공공서비스로써는개별적규모의경제가다른

50 상황에서오히려통합에따른규모불경제가발생하게되는불리한상황이발생한 다 다시이러한불리한상황을해결하기위하여자치계층화된광역정부와기초정부또는기초정부와하위단위의구역의회등으로또다시환원하게되는결과를초래한다 이러한사례를대표하는것이영국의 년이후 년까지계층제폐지와복원등이반복된지방정부개편사례라고할수있다 결론적으로 규모의경제성을높이고자기초정부들을통합하여하나의대도시권시군통합 지방정부를만들게되면주민과지방정부와의거리를멀어지게하여주민의직접적인정치적참여와민주성과통제성등을실현할수없게함은물론이고 경제적으로도규모의경제효과를달성할수없게하므로 실질적인기초정부간통합효과도없게된다 이러한내용이의미하는것은 지방정부기능수행에따른공공서비스의규모의경제성과지방정부통합과는큰관련이없다는점이다 기술적인변화로규모의경제 분배의경제규모등은항상가변적 과거의지방정부간통합은규모의경제를위한구역과행정서비스영역과일치시는데있었으나항상이것이일치되지는않았다 오히려기술적인효율성의기준은 정태적인기준으로써단지행정기관의유형에만적용이가능할뿐이었다 또한기술적인변화가발생하기때문에항상규모의경제 분배공급의경제규모는계속해서변화를가져오므로보다유연한방법의접근이필요하다 공동의역사 문화 지리적동질성 사회적경제적조건과같은연대감 등이지역민의오랜일체감으로나타나는데 교통과통신등이급속히발전되었다고해서이러한일체감 동질성이즉시사라지거나빠르게희석되지는않는다 다양한공급방식활용이중요 공공재를직접생산하기에는규모가너무작아규모의경제를추구할수없는지방정부는 지방정부간공공재구매와서비스협약 서비스민간구매등다양한방법을통해서경제성추구가가능하기때문에 공공서비스의다양한공급방식을활용하는것이지방정부의규모를적정하게하기위한통합방식보다더중요하고 효과적이며 경제적이다

51 공공서비스의효율적인공급체계구축을위한다층제의필요성 공공서비스에따라이에상응하는정부의적정규모가다르기때문에특히도시권역에서공공서비스의효율적인공급을위하여이론적으로공공서비스의유형과종류에해당하는만큼의지방정부가설립되어야만한다 동일한서비스에대해서도이질적인주민선호를충족시키기위해서다양한규모의지방정부가조직되어야한다 도시문제는복잡다기하기때문에여러가지해결에어려운점이많아대규모단일지방정부의조직이나소규모구역의지방정부의수평적구조로는상당한문제해결이어려워져주민접근성에따라서주민에게서비스를제공하는공급체계를다변화 다층화할필요성이대두된다 따라서공공서비스의효율적인공급은한도시권지역에다양한규모와계층의지방정부가중첩되고공존하는연방형으로구축하는것이논리적으로타당성을가진다 그러나한편으로는이러한 중중의중첩적공존체제를나타내는연방체제는행정및순응비용 의사결정비용의측면에서효율적이지못할경우가있다 이러한문제를해결하고자하는현실적인노력이이층제형태로나타난것이다 비용문제보다는정치적인차원에서볼때 선진국들의경우다층제적연방체제를유지하고있는것은 대의민주주의체제하에서정부의권한은소수정치인과정당

52 에집중되므로다층제지방정부체제를통해서독점성을완화하고대표성을올바르 게반영할수있는정치체제를선호하고있기때문이다 이달곤 이중적지방행정체제가해결책으로등장 지방정부의행정구역전체또는도시권전체를서비스구역으로가능한광역기능의서비스에대해서는전체지역을광역적으로총괄하는지방정부체제가유리하나 예를들면주로대도권에서빈번하게발생하는대기오염 대중교통 개인별지역사회공적부조서비스등과성격이유사한공공서비스는광역적인지방정부단위에서의공급체계통일이효율적이다 하지만소규모지역을중심으로서비스공급이가능한경우에는여러지역별로서비스공급체계가나뉘어질수밖에없어이중적인행정서비스조직체계가구성되는계층을형성하게된다 그리고민간방식의공급체계 다른지방정부와의계약에의한공급방식의다양화등이서비스의독점적생산 공급체제로부터나타나는폐해를방지시킬수있다 이러한서비스공급방식다양화를정착시키기위해서는한도시권내에다른지방정부의존재성이인정되어야현실화가가능한제도이다 광역행정체제하에서의계층제필요성 지방정부가각자의위치에서존재가치를가지고효과성을발휘하기위해서는수평적정부간관계뿐만아니라수직적정부간관계를잘조화롭게운영해야한다 즉 제한적역량을가진기초지방정부간협력체제로써광역행정체제를유지함으로써또다른시너지효과의자치행정체제를운영할수있는것과같다이달곤 즉 자치계층또는정부간관계는다단계의정부통치구조 로써본질적으로지역적위계체제를가지며 이러한위계체제는분권과집권의원칙을근거로광역행정체제를구성하게된다 하위정부는상위정부의대리자또는위임된권한을수행하는관계로써 상위정부는중앙정부에대하여지나친중앙집권적긴장관계를완화시켜주는역할을수행할수있다 기본적으로이러한정부간계층관계는보충성의원칙 에근거하여 차적으로기초정부에대하여종합적인자치권을인정하고 보충적으로그리고재정적 물리적행정수단의지원이필요한수준에서광역적기능을수행할수있도록하는계층적정부간관계가필요한것이다 오츠 의일치성원칙 에의한해결방안모색 정부의적정규모면에서유사한공공서비스끼리묶어서하나의지방정부를설립하

53 면 지방정부수와계층수를줄일수있고 이에따라서행정및순응비용등도감소시킬수있다 즉 아래 그림과같이유사한규모의지방정부를요구하는공공서비스끼리군집화하게되면 효율성과의사결정비용간의적정성을도모할수있다 그결과지방정부의최적규모와행정체제는계층적으로다단계가구축될것이고 동시에동일계층에속한다수의지방정부가공존하는분권화또는연방체제가된다 제 단계 개별공공서비스마다비용편익상지방정부의적정규모차이가발생한다 비용 비용 편익 일치점 인구... 제 단계 지방정부의서비스종류 와지역의규모 에따라군집화가되면 서지방정부의계층화가형성된다 공공선택론의티부 가설 발로하는투표 주민의선호에따른투표 정치경제학적접근방법으로 공공재와공공서비스는성질에따라서다른특성을가 진다고가정할때수요자인시민의경우에도공공서비스에따라서다른요구와선 2) Ostrom, Tiebout and Warren, 1961 Ostrom and Ostrom,

54 호도를갖기때문에시민이요구하는서비스를제공하기위해서는 지방정부는계 층별지방정부에의하여다양한방식의서비스내용과그제공방법을달리갖추어 야한다 공공재에대한시민의잠재적선호는각각의시민들이자신의선호도에부합하는공공재를제공하는정부를선택하여이주하는것과같이 각유형별시민집단의수요에대응하기위해서는다양한지방정부가조직됨으로써도시지역전체로볼때효율성과대응성등을충족시키는균형상태의적정규모지방정부체제가형성된다는가정이다 티부모델은공공재와서비스를배분하는효율성측면에서 강력한이론적대안이다 공공선택론에근거하여공공재와서비스를배분하는효율성측면에서지방정부를시도통합방식으로단일계층으로추진하고자하는데대하여강력한이론적비판근거를제기하는효과가있다 즉 티부모델은다양한계층제형지방정부의효율성을갖제시하는대안이된다 공공선택론에서는공공재와공공서비스의공급에있어서효율성 대응성 공평성등이정부성과를평가하는기준이된다 정부의효율성정도는편익이비용보다큰상태를의미하며 효율성을기준으로할때최대의순편익을산출하는정부체제가비교우위를갖게된다 다양한공공선택이가능한지방정부의서비스공급조직형태 서비스를공급하기위한조직형태를구성하는방법을고려해볼때보다실무적인차원에서다음 가지유형의조직유형을고려해볼수있다 다음그림 과같이 서비스원칙 에따라분야별로담당하는기관을달리하여서비스를제공하는조직방식으로 개별분야별수평방식이라고도하는조직형태로써 예를들면 소수그룹 미성년자 실업자 노인계층등에서비스수혜자대상별로이를관리하는부서를조직할수있다 다음그림 와같이중앙집권적으로수직적계층형으로통합된서비스공급방식으로조직화할수있다 3) In terms of allocative efficiency in public goods and services

55 그림 과 와같이 목적에기초한원칙 으로써 주로선진국에서기능분담에따른조직행태로빈번하게나타나는유형인데 각정부부처를행정기능별로분담한형태이며이를울타리방식의연방형태 또는분리형통합조직방식 이라고도한다 다음그림 는통합방식과개별적수평방식을혼합한 계층형서비스공급조직방식을나타낸다 층형지방정부체제와같은혼합형서비스공급조직유형 그림 의장점 그림 는다양한서비스를제공할수있고시민과행정과의접근용이성 상호교류관계등이쉽고 주민의요구에대한대응성 문제해결에효과적이며 공무원조직의관리가용이하고 주민의통제도효과적이다 가령선거제도의비효율성과관련된가정을해보면 선거제도에있어서다수의문제가걸려있는문제에대하여단일투표로결정하는경우 시민의입장에서는정부의규모가작을수록그리고정부가제공하는서비스기능이정부계층별로서로다른서비스를제공할때더욱선택하기쉽고 유리한서비스를제공받을수있다 규모가작은지방정부의경우에주민을위한특성화 선호도반영이쉽다 그리고광역정부는기초정부가제공할수없는서비스를제공할때시민의선호도를더잘나타낼수있다 따라서규모가작은지방정부와규모가큰지방정부가다양한서비스를제공할수있도록특화된여러지방정부와함께공존해있는경우가경쟁력

56 을고려하는차원에서도시민에게더유리하다 결과적으로주민대응성을높이기위해서는한지역내에다양한지방정부공급체제구축이중요하다는의미이다 즉 시민들의다양한선호도에대응성이높은지방정부체제를갖기위해서는한지역에서다양한규모의지방정부가공존하게될때공공서비스의공급에대한효율성과대응성이더높아질수있다 티부모델의사례 서울시자치구주민의선호도에따른다양한선택 한도시권역에다수의지방정부가공존할경우시민들은공공재에대한선호에따라원하는지방정부를선택하여거주하게된다는티부의이론은이후많은실증연구로검증되었다 좋은학군을찾아서학부모들이강남을선호하여이사오는사례 다른지역보다강남의집값이상승하는사례등이주민의선호도에따라주민이직접찾아가발로하는투표사례가된다 미국에서시와카운티 간지방정부통합사례는 하나의카운티지방정부와하나또는여러개의기초정부간통합을통한대도시권지역에서의단일계층의광역형지방정부를설치하고자하는자치계층간통합정책을의미한다 통합이시도된사례 미국에서보스톤 필라델피아 뉴욕시대도시권등에대해서도통합제안이있어왔고 지금까지수백개의통합시도로주민투표단계에까지이른경우들도있었다 년현재미국에서는 개시카운티의통합이이루어졌으며 가장최근통합으로는미국통계청자료에의하면년 년의켄터키주의 시와 카운티간통합 년에는테네시주의 타운과 카운티의통합이있다 통합론자의주장 4) Structural reform: the merging of a county government with one or more municipal governments in a mertropolitan area to create a single unified governmental unit

57 지방정부의계층을줄이기때문에지방수준에서민주적통제성을높이고 경제발전 을촉진하고 불평등을줄이며더공공서비스의외부효과를향상시킬수있는효과 적인도구 수단 을제공할수있다고주장한다 개혁 혁신 의미명하에지속적인통합을주장 년대의플로리다주 개시카운티의통합결과에대한연구에서밝히고있듯이 정치가들이항상시카운티의통합정책을지방정부혁신주제로제안하는이와같은태도는미국에서 년이상이지났음에도계속되고있는데 이와같이시카운티통합안이제기되는것은바로정치적인통합을주도하고자하는정치인들에게는정치적으로는상당한이익을가져올수있다는점에주된이유라고한다 그러나대부분의지역주민들에게돌아오는집단적인이득효과에대해서는불분명하거나통합론에서주장하는바와같은긍정적효과가거의나타나지않고있다는데문제가제기되고있다 정치적선동의대표적제안으로통합안을제시 통합이야말로지역사회의현재상황에서절실히필요한해결책이고 이러한통합의변화에저항하는것이야말로현재의고착상태를유지하고자하는반대자들의자기중심적인이기심이작용하는것이라믿도록유도하는경우가빈번하다는것이경험적인연구분석결과이다 통합론에서제시하는바와같이주민공동에게돌아가는이익이크다고하는확실한증거는찾기어려운상황이다 통합후거래비용의증가 지방정부간통합또는계층을단순화하게되면주민개개인에대한공공서비스생산비용은절약될수있으나전반적인거래비용은증가하게된다 즉 행정체제와행정기능을대규모중앙집권화하게되면접근성이줄어들고 획일적인서비스공급체제가구축되면서부대비용의발생이증가한다 통합에따른거래비용의증가 규모가커지면서거래의장소공급장소 와그에따른거래수가증가하고거래비용도함께증가한다 이경우주민에대한지방정부의대응성을측정하는가장큰요소는거리와서비스공급장소가많은가적은가에달려있다 시카운티통합으로계층이축소되면서지방공공서비스공급장소 가줄어들게되면지역주민과지방정부사이의거리가더멀어져거래비용이증가한다

58 최대의거래비용초래 시카운티통합으로단층형대도시권지방정부를구성하게되면행정구역이확대되므로 각구역주민들에게행정서비스를제공하기위해서는구역수를최대화해야하고 서비스공급지역에대한다양성을최대화해야한다 이후대도시권을형성한통합광역시의경우에거래비용이최대로증가하는비효율성 또는관료제의비효율성등이증가하고 적은서비스공급체계에도과도한세금부담액의증가를초래한다 제장 사례 공원 박물관등과같은문화시설의경우거리가멀어질수록주민의입장에서는수혜가줄어들게된다경찰서비스 소방서비스와같은주민안전등이관련된지방공공서비스의경우에는대응시간이가장중요한요소인데 시카운티통합정부하에서는적정규모가커지면서접근성이상대적으로멀어지게되므로비효율성이증가될수있다이때거래비용은공급비용의일부로포함되어증가하게되며 일단정부의규모가확장되면 거리와범위에따라서거래비용은점차증가하기때문에전체공급비용에서큰부분으로나타나전체비용이크게증가한다 시 카운티통합에따른거래비용의증가초래를입증한다양한연구 규모의경제논리는더이상효과적인통합논리로활용되지못하고있는상황이며세부담과지출비용등의증가 인건비의증가 공무원사이에서상당한불만초래 다음의연구들은통합론자들이주장하였던통합효과가미미하거나 행정비용의절감노력등이다른비용발생으로상쇄되면서결과적으로통합효과가줄어든다고연구결과를발표한바있다 규모의확대로인한지방정부의대응능력상실 지역주민들에게가까이있는지방정부가지역주민을더잘이해하고 주민의요구를관리하기가쉬우며 주민의선호도를조정하기에도용이하다서비스를공급할지역의숫자와거리에따라서정부의대응능력이결정되기때문에결과적으로지역주민과서비스를제공하는관료조직사이의거래비용이상당히높아진다지역주민들은여러서비스부서와접촉을해야하고그결과로비용이증가할것이고 다양한지역사회의욕구에대해서획일적인서비스를제공하게되면서대응능

59 력도상실될것이다 시 카운티통합에의한경제발전효과성은미미 은미국의 개대도시권에대한통계조사를하면서지방분권체제와경제성장과의관게성을연구한결과 오히려지방분권화다계층적지방정부운영가경제성장을촉진하였다는결론을내렸고가장최근의연구에서도 개통합지방정부에대한경제발전결과를분석한뒤 등은시카운티지방정부통합과지역사회의경제발전간연계성이별로없다고밝힌바있다 지방정부가통합된뒤에도제조업 소매업 서비스분야등에서의두드러진성장을경험하지못했다고했으며 통합된카운티의성장패턴도통계적으로다른카운티와그리차이가없음도밝혀낸바있다 시 카운티통합에의한지방정부규모의확대는지역주민의정치적참여를저하 지방민주주의수준을고려해볼때 시카운티통합에의한대도시권형성은주민의정치적참여를저하시킨다정치적참여수준은 규모가작은지방정부에서더환경적으로유리하다라고하는결론을내리고있다 사례연구 플로리다주의 통합시에서도지역주민의지방정치참여환경은규모가작은지방정부에서더유리하다는점을 년이상이나입증해주고있다 대도시권인 시 카운티지역에서의선거참여율도잭슨빌시가대도시권으로통합되면서더욱감소하는경향을뚜렷이보여주고있다 통합론의수혜는정치행정부문의극소수엘리트에제한적으로영향 사업적이익 시민단체 지방공무원의이익 정치엘리트 지역언론등이잠재적인개별이득을취득할수있는가능성때문에통합론에찬성하고있다 년부터 년까지 개지역사회에대하여시카운티통합제안이있었던곳에대한사실조사를통해서 정치가들의제안내용들을검토한연구에서 확인하는것은 정치가들이내세우는통합의장점에대한주장과선전내용들이통합논의를해오고있는거의모든지역사회에서발견되는정치가들의공통적인정치적선전이라는점을강조하고있다 뿐만아니라이러한통합으로부

60 터이익을얻는사람들은한정된소수정치가등이고비용절감역시부분적이고일시적으로발생되었다는점도밝히고있다 쪽 제장 제 장 통합에따른효과를주장하는내용은검증되지않은일시적인정치적주장 통합을하나의 행정개혁 진보적개혁으로보는언론과일부정치가들의주장만있을뿐 체계적인정치 경제 재정적효과분석에대한증거를제시하지못할뿐만아니라그것에대한실증적인결과를제시하고있지못한다는점들을여러연구에서증명하고있다 예를들면 정치가들이주장하는과거사례연구의결과는주로한지역에대해서만이루어진연구를증거로하고있어결과의신빙성이전혀없다거나 제장제장 실증자료의부족으로인하여시카운티통합론자가주장하는통합의장점에대한주장이입증되지못하고있다 반복된여러경험적연구내용에서도시카운티통합론자의주장들이상당히신빙성이적다는것이계속밝혀지고있다 도시와농촌의경제적상호관계성에따른광역정부체제의필요성 은도시와교외지역간경제적인상호의존성이있다는연구를입증한바있으며 결과적으로효과적인지역발전정책을추진하기위해서는통합에의한단일통합시체제가아닌도시 교외지역간선호도가다른차별적인서비스를제공하는중층적체제로수행될필요가있다는결론을내린바있다 시카운티지방정부간통합으로지방정부의조직상기관통합 은거의채택되기가어려웠고 정치적으로도실현가능성이높은기능적통합 을더선호하게되었다 현실적으로시카운티통합정부구성후에도중층적계층제를그대로유지하고있다 미국의경우 시카운티통합이이루어진다고해도 여전히지방정부체제는중층제를유지하고있다 즉 시카운티통합지방정부형태를가졌으나지방정부가모두없어지거나단층제를유지하지않고자치행정계층은그대로유지하고있다현재미국에서대도시권지역을중심으로하나의카운티지방정부만을포함하고있는통합형단층제지역정부는거의없다 이러한사실에서통합 합병 개별정책수행기능의이양등과같은통합형사무수행방식의활용이많지않다는것으로조사되고있다시카운티통합으로단층형광역정부를구성한곳이단하나의경우인데바로루지

61 에나주에서뉴올리언스올리언스구역 의통합사례였다 다른모든경우에는 카운티지방정부 독립형시정부 다층제형카운티지방정부 등중층제형태를유지하는차원에서재구성되어왔다 시 카운티등정부계층간통합효과는정치적구호수준 지금까지의시카운티통합정부구축결과는통합에의한대도시권지방정부의설치라는사건에만초점을맞춘정치적선동에그치면서 실제통합된지방정부가경제적발전에기여한가시적인효과를보여주지못했을뿐만아니라 오히려특정지역의경우에는세율과지출의증가를초래하였으며 공무원내부에서의불만족 지방선거에서의참여율저조등부정적인결과를초래하였다고지적한다 설사행정비용의효과가발생하였다고해도이효과들은통합으로발생한거래비용등이증가되면서오히려통합에의한이득은크게감지되지못하고있는실정이다 시 카운티통합의실현은구조적으로복잡하고현실적으로실천의어려움이존재 시카운티통합에의한정부조직개편등은복잡하고비용이많이소요되는과정이며 단번의통합으로는단순히미미한 행정적 효과만얻어내는조치에지나지않게된다 통합은비용이많이드는방식이다 행정조직의혁신과정에서거래비용이존재하는상황이고이것은하나의조직형태로부터다른조직형태로이전될때도나타나게되면서이전비용내지실행비용을많이지불하게된다 이경우거래비용이전면에나타나면서증가하게되고 결과적으로변화와혁신을추구하던정치세력은과다비용의발생으로현상유지의정부형태로돌아서는상황이발생하면서 개혁이중단되는경우가빈번하게발생하게된다 시 카운티통합에대한지역주민의반대투표가경험적으로강하게나타남 다수의통합사례에대한경험적인분석으로볼때 중앙정부또는소수정치엘리트들이주도한시카운티통합방식에대하여지역주민투표로거의거부되었던상황이많이발생하였다 지역주민의투표방식으로통합지방정부를구성하는것은시간적으로나 과정상복잡하고오랜시일이기걸리기때문에주민의선호도는주로급진적인통합을반대하는의사표시로나타나게되고 따라서거의모든시카운티통합정책을선도하는주체는주로주정부가주도하게된다는것이다

62 지방정부통합은비민주적상황을초래 지금까지살펴본지방정부통합사례는인구규모 이웃한자치정부간중심지와교외의분리에따른경제적적정규모필요성등지방자치정부의행정구역의확대개편등과관련된사례들이다 영국사례처럼지방정부통합으로인하여오히려중앙정부의통제력을유지 강화하는수단으로작용하고 지역사회의전통적인거버넌스구조를해체하는비민주적문제를초래하고있다는비판이많다 미국 캐나다등최근의연구에서도통합효과계산에관한 정치적 오류를비판 미국의시카운티통합 을연구해온 교수는 년대부터현재까지미국의지방정부중시카운티통합을시도한사례가 여개있으며이중에는 개정도가통합에는성공을하였다고한다 그러나 이모든통합사례에서보여주는교훈으로볼때 전체적으로시카운티의통합은주민의반대등으로대부분실패하였으며통합에성공한지방정부라할지라도부가적인비용부담이훨씬증가하였고 통합론자들이주장하는통합성과가 초기통합을위한홍보에서주장하는것과는완전히다른결과를초래하고있다고분석한바있다 그럼에도지방정부의통합을추진하는주요이해관계자의의도중에서가장중요한것이바로소수에국한되는정치적이익을위한것이라는점을지적하였다 따라서통합보다는지방정부간협력체제구축에의한건전한경쟁과협력체제운영이가장효과적인방법이라고제시하고있다 결론적으로지방정부통합으로규모의경제가가져다주는편익보다는 통합으로인해야기되는행정서비스시장의독과점 거대조직의비능률성 주민의요구에대한대응력감소등에서발생되는비용의계량화가불가능하다는내용의연구결과들이대부분이다 종합 지금까지지방정부행정규모의적정성과정부간계층구조의다양성에관한이론적 5) Richard C. Feiock, City-County Consolidation Efforts : Selective Incentives and Institutional Choice, 2006.(hppt:// 6) 정부비용의절감, 공공서비스제공체계의효과성증대, 규모의경제에의한효과성증대, 전문화된관리운영체계구축으로효율적인행정의생산성증가, 낭비와중복성을제거한행정비용의절감등

63 근거와사례를바탕으로종합정리하면다음과같은도식이성립된다 즉 주민을위한공공서비스의생산과공급체계는주민가까이서이루어지는것이중요하고 광역적인규모에서이루어질때에는생산과공급장소가늘어나야하기때문에인구의증가 거리의확대등의요인으로통합형단층제광역정부는부정적효과발생이커지게되므로주민의선호도에맞게 다의적민주주의체제수용이가능한방식으로선호되는지방행정체제는경험적결과에의하여자연히분권화된중층적지방정부형태가지배적인방식으로등장할수밖에없게된다는결론이다 규모와거래의논리성측면에서기능배분방식이가장최소비용을소모 각국이선택한최선의방법들이란 경제적사회적정치적비용이많이드는지방정부간통폐합보다는 사무기능적책임성을이양또는분담하거나 계약을통해서기능적으로상호간분담하여공동책임방식에의한지방정부간사무수행체계를운영하는것이다 이러한기능배분방식은다양하게발생하는비용을절감하는방식의하나로써여러선진국에서협력적지방정부운영방식과함께채택되고있다 이미우리나라와같이기본적으로기초정부의평균인구규모가 만명을기록하고있는상황에서 시군자치구의통폐합 또는도폐지등다방면에서과대한비용을초래할수있는대규모계층구조개편방식보다는현재의조직과통치형태를유지하면서소프트웨어적인적절한기능배분등에의한책임성분담체제를활용하여점진적인개편을도모하는것이현재조건에서는가장효과적이고실현가능성이높은지방행정체제재구조화방향이라고하겠다 다층제에기반을둔광역행정체제및대도시권행정체제 정주체계에따르면생활권은계층체제를이루게된다 그러므로취락과생활권주민의사회경제활동영역의계층체제구성은필연적이다 현실적으로가변성이높은현대생활에서는계층의중심은일일생활권 사회경제활동생활권등이며이러한생활권과정주권을일치시킬수없다 그리하여생활권에서받는서비스의수혜가다를수있기때문에계층이필요하고 서비스별공급체계는하위행정계층으로또는자치계층으로분업화할수있고특

64 화가가능하며계층간조정은광역정부가담당하는것이필요하다 따라서시군간통합을추진하였다고해도 비용절감효과와정치적타협등을통해서결과적으로다시다양한방식의정부형태에의한서비스공급체계를구성하게된다거나또는다층형지방정부구조 에의한지역광역정부형태가재형성될수밖에없기때문에 현실적으로단층제형태의지방정부보다는계층제구조하의지역광역정부행정체제가더욱존재가치가있다는것이다 거래비용을줄이기위한다양한방식활용이중요 각국의대도시권을중심으로한지방정부행정체제의변화를살펴보면 작은다수의개별지방정부에의한독자적서비스공급방식또는작은규모의지방정부간통합에의한종합적서비스공급방식등과같은극단적인방법보다는 각지방정부의기본적인자율적통치체제는그대로유지하고 지방정부간다양한협력방식 예를들면 단일목적또는다목적조합형태의지방정부간협력조직운영 특별구의구성 지방정부간협약에의한서비스공급위탁제도 지방정부간협약 정부간계약방식의활용 민간과의협력민간위탁 등다양한방식으로서비스를공급하는지방정부형태를선호하고있다 특히대도시권을중심으로계층제형혼합 광역 정부체제 를유지하는방향으로기능배분체계에의한협력방식을활용하고있는 사실을관찰할수있다 다음장에서이와같은계층제형지방정부행정체제를경험적으로잘유지하고있 는각국의대도시권지방행정체제사례를살펴보기로한다

65 대도시권의경우계층제형지방정부행정체제가최대의장점 대도시권통합정부관할구역내에서 하위지방정부또는복수의지방정부들이있을경우지역주민가까이에서주민이요구하는다양한공공서비스를다양한선택공급 방식에의하여제공할수있다 결과적으로대도시통합정부는전통적인지방정부형태보다더넓은범위의협력 조정등을필요로하여지방정부의계층화를발생시킨다 그이유는위에서밝힌바와같이규모의경제와다양한서비스공급체제간의협력조정 협약 협약비용등상호간의필요한균형을유지시켜줄수있기때문이다 그리하여연방형태의광역정부체제하에서소규모지방정부간구역통합 합병 특별구운영 조합제도등이다양하게활용되면최적이라고주장한다 즉 대도시권을중심으로는중층제의지방정부 방식이계약방식 정부간역할분담방식이기도하기때문에 전세계적으로선진국에서는도광역정부간 시정부간 시카운티간계약방식의활용도가크다 가장효과적인대도시권광역행정체제는 개의기초정부 또는여러개의기초정부 와하나의광역정부 로나타나는최소 계층제방식의지방정부유형이라고할수있다 세계적인대도시권을형성하는영국의런던 프랑스의파리 독일의베를린 일본의동경 미국의뉴욕등이 계층제를유지하는대도시권자치행정체제 형태로운영되는대표적인사례이다 미국의경우 연방형대도시권광역정부로써뉴욕시 가대표적이면서유일한사례이고 이외에도다양한형태의대도시권통치유형 이존재한다 산출물과거래비용등을대비해서보면 중증제유형의지방정부행정체제가가장효과적으로채택되는정부유형으 로나타나고있으며 이는다시거래비용이론 에근거 7) Multicounty special district ; Federated areawide organization with strong municipalities and overlapping special-purpose districts

66 할경우 가장효율적인방식의지방정부구성형태는 층제대도시형광역정부 방식이라고할수있다 경험적으로규모와거래효과의논리에따르게되면 가장효율성이높은지방정부운영체제는홈룰차터방식 계약방식 연방형종합행정기능수행의지방정부 다목적수행이가능한특별구 방식등이다 대도시권지방정부는역사적으로 정치적산물로서중층제형을유지 선진국의대도시권자치행정계층구조의운영체계를중심으로중층제형광역행정체제의형성이유와그에따른자치정부계층간어떤협력관계를갖는지살펴보자 대도시권광역행정체제의형성에관해서는도시화문제 광역화문제를해결하기위하여기초자치정부들이자치권을어떻게확보할것인가하는권력적관계와직접관련이있는정치적파워게임의산물에의한것이다 대도시권행정체제는크게 가지모델로유형화하여설명이가능하며 이는지방정부의행정구역규모의확대에따라서광역기초자치정부상호간의쟁점과문제를해결하는다양한자치행정체제의구축역사임을짐작하게한다 다중심모델 광역권분할모델또는중심분할모델 광역사무로처리되어야할문제를해결하기위하여구성된광역권은여러자치정부가독자적인자율성은그대로유지하고광역헹정체제를구성하게될때에는 이에참여하는모든자치정부는자율적인정치적 행정적지위를그대로유지하고협력관계를맺게된다 즉 하나의광역행정권에여러지방정부가존재하게되고 광역적문제는자치정부의대표자들이모여여러임시위원회 성격의합동위원회방식에기초한자치정부간합의형 행정운영체계로처리된다 따라서대도시권내지방정부가각각의자치권을보장받으며다양한통치체제로존재하면서수평적으로지방정부간관계네트워크로연결된형태를유지한다

67 자치정부자치정부자치정부 이때자치정부간협력방식은느슨하며이들을포괄하는상위행정체제로써의광역 지역 정부는존재하지않는자치행정체제이다 사례 년년 월이전의런던광역권 미국의지방정부간광역의회 등이있다 현재네덜란드암스텔담시도같은경우인데 이러한느슨한광역권구성모델은사실상포괄적인상위의광역정부를구성하고자하는노력이실패한경우에나타나는형태라고볼수있다 단층모델 단일계층중심모델 대도시권정부가광역정부로써하나의자치정부를구성하기때문에전체광역권을관할하게되며 규모가작은문제에대해서는행정적분권 체제로해결하게된다 따라서원초적으로지방정부간협력관계는존재하지않는경우이다 사례 프랑스의수도파리시 독일의수도베를린시 일본의동경도등광역정부하에준 자치구형태의모습으로나타난다 광역정부 행정구 역 행정구 역 행정구 역

68 계층형모델 대도시권이 계층의지방자치정부로구성된형태로써 하나는광역권을관할하는광역정부에의해서전체광역권을통할하게되고 광역권을형성하는대도시권내에다른지역별소단위지방정부들이각각의행정권역을분할하여운영하게된다 광역기초의 계층제로형성된각자치정부는관할범위와규모에따라서적절하게사무와기능을나누어분담수행하게된다 광역정부 자치정부자치정부자치정부 이러한모델에서는광역정부와기초정부간자치계층으로서의수직적지방정부간관 계와기초정부간수평적지방정부간관계를형성한다 사례 우리나라의광역시모델 현재의런던광역시모델등으로모든국가에서가장선호 되는모델이다 종합 계층제대도시권자치행정체제로서의 모델이가장유력 여러지방정부가관련되는광역적문제를해결하는데있어서다중심적모델은적절한메커니즘과제도활용을보여주지못하고있다 단층형모델역시광역적규모와거리등서비스공급체계를원활하게하기위하여행정비용의증가를가져오는등여러문제점들이노출되는운영모델이다 왜냐하면제편에서도설명한바와같이 단층제형태의지방정부행정구역이확대되거나 지방정부체계가비대해질수록자치계층의거래비용은최대로발생하기때문이다 제장 반면에 계층형모델은 다중심형모델과 단층형모델 등이두가지모델의장점과약점을보완할수있는효과적인운영체제로나타나며 실제로각국의대도시권지방정부행정체제로써가장선호되는운영방식으로활용되고있다 대도시권역과같이지방정부의규모를확대하는경우에도이러한 계층형모델을통해서지역광역권 구축에따른거래비용등행정

69 비용을줄이고지역주민에게효과적으로대응하기위하여하위 준 자치계층으로보 완하는보충성원칙에근거한 계층제유형의지방행정체제를구성 운영하고있다 결론 대규모지방정부형태는행정적효과성에기초한경우는물론이고 정치적인선호도로나타나는주요통치형태가바로다원적지방민주주의체제를중심으로하는광역기초중심의 계층제형대도시권자치정부를구성하여운영하는것이세계적으로대도시권지방행정체제에서채택하고있는자연적인통치체제라고할수있다 에의해 계층제가됨 개 개 과 개 가성립하수문제처리를위해 설치 후에홍수예방 소방 주택 건축규제등의기능이추가 런던광역의회 가설치 와 를 개 로통합조정 지방정부법에서런던광역의회 를개편하여처음으로런던대도시권지방정부로써런던광역시 를설치기존 를 개로조정 신편입지에 개 가신설 런던광역시 폐지 의기능은 등에이관하여수행 백서를발표하고시장및의원주 민직선에의한기관대립형도입을결정 주민투표결과 가이러한안에대하여찬성 런던광역시의새로운직선시장및직선의원선거를실시 런던대도시 런던광역시로재출범

70 런던대도시형성근거 런던시의자치계층은 년지방정부법과 년런던정부법에의하여하위지방정부로서버러우정부가설립됨으로써 계층제의런던광역시가형성되었다 년지방정부법에서탄생된광역지방정부로서의런던카운티의회 는농촌지역에새롭게탄생되는카운티의회와동일한맥락에서처리되었다 런던광역시 의설립 런던을포함한대도시지역의인구이동및인구증가원인에초점을맞추어대도시지역의행정구역도무한정팽창하는것은도시기능및도시건강에바람직하지않다는논리를가지고산업인구의분포를연구한바로우위원회가구성되었고 이위원회는주로산업및상업이주로대도시에집중하여왔고이에따른산업인구가대도시에집중하고있는것이대도시인구증가의주요원인이라고결론을짓고산업의분포가대도시에집중되지않고전국에균형적으로배분될수있는방안이대도시인구증가를막는최선의방안이라고제안한바있다 다시허버트위원회의경우는런던지역의전략적계획의수립과교통 소방 응급처리 주요도로및쓰레기처리를광역적차원에서수립할수있는런던광역정부 와기본적인행정서비스를제공할하위지방정부를창설하여런던지역에 층제의행정구조를수립하는것이필요하다는주장을한바있다 중앙정부는허버트위원회의권고를수용하여인너런던과아우터런던을포함하는광역지방정부로서런던광역시를만들었다 하위지방정부로서 개의버러우정부자치구와런던중심지구가구성되어 층제의대도시정치행정체제를갖추게되었다 년지방정부법에의하여인너런던에런던카운티정부가수립된이후 여년만에인너런던과아우터런던을포함하는런던광역정부를수립하는것이 년런던정부법의주요한내용이다 년런던정부법에의한런던광역정부가일반지방정부로서주민의직접선거에의한정부라는점에서커다란의의가있다 런던광역시 의해체 년대처수상이이끄는보수당이집권함에따라지방정부에대한새로운정책이추진되기시작하였다 영국경제의활성화라는목표하에지방정부예산의축소 지방정부의재정에대한엄격한통제 중앙정부의지방정부에대한보조금의삭감 그리고시장원리의공공부문에의도입등이추진되던중급기야대도시지역의지방정부구조를개편하여야한다는주장이대두되었다 이같은주장은 년재집권에성공한보수당이 도시의정비 라는백서를발표하면서부터구체화되었다 정부의백서를중심으로찬반논쟁을거친후 년지방정부법의개정으로런던및 개대도시지역의도시광역정

71 부가해체되었다 제기의대처보수당정부가지방정부에서발생하는낭비의요소를제거하고 상위지방정부인런던광역시와런던자치구간갈등과긴장을해소하고 나아가지역주민에게혼란없는행정서비스를제공한다는명분하에 년지방정부의구조개편이되었다 년부터런던광역시의해체로단층제로전환되면서 버러우정부와런던시 지방정부조합및대도시기능협력위원회등의일종인특별위원회 연합위원회 및잔여기구 등이런던지역의광역적기능을담당하였다 현재의런던대도시 광역시 설립 노동당이 년총선거를앞두고런던지역에광역지방정부의수립을공약한이후런던대도시광역시광 이하 의탄생은 년 월 년총선거를앞둔시점에서노동당이 런던을위한소리를공약으로채택하면서구체화되기시작하였다 노동당의공약은그후런던지역의정치행정체제개혁을위하여발표된자문문서및백서의기본골격이되었다 그리하여 년집권한노동당은 년 월 런던에있어서새로운리더십 이라는자문문서를발표하였다 자문백서에대하여 여건의의견이접수되어이를참고로하여 년 월중앙정부가런던지역의정치행정체제의개편안으로서 런던지역의시장과의회 이라는백서를발표하였다 다시백서가발표된이후 년 월런던광역시의설립에대한찬반투표가실시되었다 주민투표의결과찬성 반대 로런던광역정부의설립이주민들로부터지지를얻게되었다 주민투표를토대로런던지방정부법이발의되어새로운 가탄생하게되었다 년 월선거에의하여기관분립형의 가구성되었고그해 월부터새로운광역기능을수행하는광역정부로써런던대도시는자치구와함께다시 계층제의지방행정체제를구성하게되었다 계층제런던대도시의재구성이유 런던대도시권의광역정부 탄생배경은크게행정학적관점의논의와정치학적관점의논의로대별할수있다 행정학적관점에서 시간이지남에따라런던지역을광역적으로대표할수있는지방정부의부재로광역적인사무의효과적인수행이어렵다는비판이제기되었다 특히광역교통 경제개발 전략적계획수립등의업무수행에문제점이있는것으

72 로지적되기시작되었다 이러한상황은 년런던지방정부의개혁때와유사하 였다 따라서 의해체는일시적인현상으로평가된바있다 정치학적관점에서 해체의문제점이제기되었다 런던지역을대표할민주적리더십이부재로지역의민주주의가퇴색하고새로운상황에적절히대처하지못하다는비판이제기되었다 신공공관리의논리에입각하여 가해체된데에대하여신지방민주주의의이념에따라런던지역을대표할정치적리더십의필요성이강력하게제기되었으며 이종수 급기야노동당정부는 년선거공약에서런던지역을대표하는런던광역시의수립을제안하여 계층제의런던대도시지방행정체제를복구하였던것이다 통상적으로 이라할때는런던대도시권 을의미하며 현재자치구로서 개 와런던중심자치구 로구성된다 특히런던중심자치구는인구 명주간활동인구 만여명 면적 의금융가로써 년 에의해 제도입이래여러차례행정체제개편에도불구 자치정부를유지하고있으며 시장은전통적직위외에외교적업무와주요국가적행사를수행하고있다 새로운런던광역시로서의런던대도시 는전략적으로교통 계획 경제개발 환경 경찰 소방비상계획 문화 미디어와스포츠 도시민의사회복지건강사무등을책임지고 자치구인 는런던대도시권을 개의자치구역으로구분하여각행정구역별로독자적인자치권을행사하고있다 런던대도시는전형적인 의형태를가진연방형중층제의지방행정체제를유지하고있다 현행행정체제 직선된광역시장과광역의회가분리된기관대립형으로운영되며 시장은 을대표하며전략구상과실행계획수립 예산편성 전략계획의집행을위한소속기구감독 소속기구및관련공공기관의구성원임명권등을행사한다 런던대도시광역의회는조사등을통해시장의책임성확보 예산동의나거부권을행사한다 8) City of London 은 Corporation of London 이라고도하며, Corporation 은국왕으로부터일정한특권을부여받은 Borough 의행정기관을의미

73 년이전 중앙정부는 시를항상불신해왔는데이는 년프랑스혁명등 수차례 혁명이 시민에의한반란의역사에기인한다 년 봉기이후다른지방정부와는완전히다른특별법률이적용

74 되어 국가임명의 에게일반행정권한 경찰 에게치안유지권한을부여하고있으며 년 지역에 을창설하였으며 와 으로구성 는종전과같이 에소속되어있다 년의개혁 법에의해 는 의권한과 의권한을갖는특 수한지방정부로정의되었고 종전 의회에부여된권한을행사하 는 의회창설 와경찰 가집행기관이되었다 와 이폐지되고 개의 이창설되었다 년의개혁 진정한선출직시장선출 시장은 과 단체장의장 직무동시에수행하게되었다 법은 를지방정부일반법에종속시키려는의도이나특수성은여전히존재하였으며 년에 를포함한현재의 창설이창설되었다 년의개혁 년지방분권법에의해 은지방정부가되고 년의회가구성되었으며 년 특별법에의해 시에특별지위가부여되었고주민직선에의해구청인 준자치구에의회를구성하였고 을선거구로 시와 의원이선출되었다 라고할때는 인 를의미하므로파리시장 은기초정부인꼬뮌지위의 시장이고 중간지방정부인데빠르뜨망 의지위에서는중간지방정부의선출직도지사가된다 파리시의지방행정체제 는 법과 수정법에근거 겸 의지위를동시에보유하고있으며 와함께특례의지위를갖고있는프랑스의수도이다 시의구청인 준자치구은 개이며 이들의구청장은직접선출되며 준자치구의회의원의 은파리시의원을겸직하고있고 준자치구는법인격을갖지않은파리시의지방행정단위를구성하나관할행정구역의공공기관과복지

75 시설등에관한행정사무를 시의위임을받아자율적으로운영하고있다 시장및행정조직 시장은 시의회의간접선거에의해서선출되며 구청장을포함한 명의부 시장 과함께 시의행정사무를책임진다 의장들도 시장의권한을위임받아서각 의공공 시설 초등학교등의행정서비스를담당한다 경찰행정은국가기관인파리경찰청 이담당하고있으나자치경찰관보조요원을 명이상채용하여독자적으로자치경찰기능을보완하고있다 시장직속으로감사실 공보실 비서실 의회사무국등이있으며집행부서로수석행정관인사무총장이시장의지시를받아총괄조정하는 개국등으로운영되며약 명의직원이근무하고있다 파리시지방의회 시의회는 지방자치법실시이후 명의의원으로구성된다 임기 년 선거구는준자치구 차다수득표명부식이며 의회와 의회는동일의원들로구성되지만 회의는 권한사항과 권한사항을분리하여개최한다 준자치구에서선출된총 명의지방의원중 은시의회 명 구성 나머지 명은준자치구의회를구성한다

76 준자치구의기능 준자치구인아롱디스망과관련된모든 시정책에관하여자문역할주로 구의입장에서정책건의기능을수행하고있으며 지방세율결정 시투자및개발정책등 시행정사무에는참여하지않는다 준자치구구청장은 시의부시장으로관할구역의민원사무 초등학교 건축허가권등에대하여책임을진다 준자치구의운영기금은교부금과준자치구시설과서비스로부터발생되는수입에비례한할당금이며 교부금의규모는 시의회가단독으로결정하나 지출의세부내역은준자치구의회의승인을필요로한다 준자치구의회동의를받지못할경우 교부금의 는전회계년도 년간지출에따라 는인구규모와지역특성에따라배분하며 각아롱디스망의운영수입과지출은시예산에첨부된다 파리수도와광역권 의관계 년부터 라는이름을갖고 간접선거에의해구성된의회 와 의 가행정집행을수행하여왔으나 년지역수준의자치정부지위로바뀌면서 년직접선거에의해의회구성되었고 임명도시사는자치정부에모든집행권을이양하였으며사후적인일부합법성감독권을행사한다 도자치정부와기초자치정부의지위를동시에갖고있는파리시는 수준의지역정부인일드프랑스에포함되어있다 파리시는인구 천명 면적 킬로입방로써 개의준자치구 를하위지방행정체제로포함하고있으나 일드프랑스는우리나라의경기도와같은수준에있으며면적 인구 만명전체인구의 으로써파리대도시를포함하여 개의

77 도자치정부 를포함하고있는수도 권지역이다 년독일제국이전 세기중반상인정착촌인 과 두도시로출발하여 강을따라상업중심지로성장 년 가 을도읍으로정하였다 년프러시아프레드릭 세가 과 을통합하여 개의구역으로재편하였고 년프러시아빌헬름세의독일제국황제등극으로독일수도가되었다 이후 년초 으로형성하면서 년도시주로탄생되었다 개 개 개 통합 제 차세계대전이후 년연합국영프미소이 개지역으로분할하여군정을실시하였으며 년동 독자적인행정실시로동서로분리되었다 년동독과서독으로분단되어동은동독의수도가되었으며 년까지서은명목상의 로남았으나 년 장벽이붕괴되어통일되었다 통일이후 년 월동 의회의원선거후서 와동 간합동회의를거처 년독일 월동서독통일과함께 월하원의원선거와동시에 의원선거실시및 월이사회 구성으로 대도시가재출범하게되었다 준자치구 통 폐합과정 시의회가 주법률개정을통하여 의행정구조개편을결정하 여 개 개베찌륵 으로축소조정하였다 통폐합의배경과기준 행정효율성제고및역량있는 만들기목적으로 인구 을기준으로 개 를통폐합하여 간균형유지를추구하였다

78 통폐합으로인한비용절감효과는연간 백만백만로추정한바있다 일정 년가을선거를통하여 년부터의원수를축소하였고 년부터구를통폐합하여 년완료하였다 지방의원수조정기준을보면 년 명의원을 년 명으로조정한바있다 베를린대도시기관구성및기능 인구는 천명 면적 으로 년 개의준자치구를 개로통합하였다 베를린대도시의회는의장 인 부의장 인 의원 명으로구성되며 주의입법및예산권 이사회시장과위원인 선출권 이사회의행정집행에대한감독권등을행사한다 베를린대도시의집행기구인이사회는시장 부시장 위원 인으로구성된다 위원중 인은부시장 을겸하고 부시장은시장의유고시대리자의개념이며시장의보좌보조기관이아니다 시장은의회에서다수득표로선출하며 대부분다수당의대표가시장이된다 집행위원들은시장의추천으로의회의다수득표로선출되며 의원이위원이되는경우의원직을포기하고후순위후보가의원직승계하는것이일반적이다 시장과위원은자유의사에의해사퇴또는의회의불심임투표로해임이가능하다 베를린시이사회의사무처리에있어서시장이이사회위원들과합의를통하여의사결정및의회의승인을얻어정책을결정하고집행한다 시장은 행정체제에서의지위는타주의수상보다약하며 각위원은각자소관업무분야를독자적으로관리하며 위원간의견불일치가있을경우이사회전체에서결정한다 각위원별로담당업무분담은주로노동사회여성 재무 내무 학교청소년스포츠 도시발전 경제기술 학술연구문화등이며크게 개분야로구분된다 집행기구들은각부문별위원밑에행정기구를설치해서각업무를담당하며 하위행정청으로경찰청 소방청 통계청 법원 국립극장등있다

79 준자치구 의구의회 대도시에는하위행정기관으로서 개의 준자치구가있다 구의회는주민직선으로구성되고정당명부식비례대표 집행기관인집행이사회는의회에서선출하여운영된다 구의회는시의회와달리입법기관은아니지만심의 의결기관이며 집행이사회는의회에서위원들을 년마다선출하고 구청장 인과위원 인으로구성한다 구청장은구의회의다수당이후보를추천하여다수당중심의구의회로운영된다 구의회의기본적인권한을보면 구의기본정책결정 재정계획결정 도시계획결정 의장및집행이사회위원선출 의장및집행이사회의업무수행을감독 집행위원회의결정사항에대하여제안권고 결정통지 보충결정 병원위원회위원및환자중재인선출 시민발안에대한결정등을수행한다 구의주요사무로는청소년및가정보호 보건병원포함사회업무 녹지운동장 놀이터거리유지관리 건축주택감독 수의사음식물감독 환경보호등의사무를수행한다 베를린시본청과준자치구 와의관계 시장과준자치구의장은협력기구를통해서공동회의를하며 매월 회이상소집되고입법행정적기본문제에대한협의를하는협력체를운영한다 시의집행기구인이사회가법적인감독권을갖고준자치구전체의행정임무를수행하며 주법에의해서규정된준자치구의사무와권한은개별법률규정에의해명시된근거에따라서개별적으로수행하고 위임사무등에대해서는시집행기구의지도감독을받는다 베를린시의준자치구는독자적인업무외에 시전체생활권보호와유지를위해전체적으로동일하게처리하는사무가있으며이경우시는일정한기준과규정을가지고준자치구의업무를지도감독한다 준자치구의자율성확대를위하여 년시의회는준자치구의행정개혁을결정하고권한을강화하였는데 도시경관계획에대하여자율적으로결정이가능하게되었고 주정부의보조금범위내에서지출과관련한재정을자율적으로결정하며 독자적인인사행정권을갖는다 광역행정권형성을위한동경도구성

80 동경도의광역적논의는 가지상반된방향으로논의되어왔다 서로상이한직장과거주지 통근에따른시간소요 폐기물처리 식수의안정적공급 방재의공동대응등의이슈등으로동경일극중심해소를위한수도권규제정책과광역적행정수요를효율적으로처리하기위한광역행정의확대정책이동시적또는시차를두고전개되어왔다 동경도의창설은 년대동경시를포함하여 개도시가주축이되어제기되었던특별시제도로까지소급된다 개도시는부현의통제와관리로부터벗어나부현과동일한지위를갖는지방정부지위를주장하였다 그러나전쟁의가속화로특별시제는더이상호응을얻지못하고 년집권적인분위기속에서동경도가출범하였다 년민주적인지방자치법의개정으로동경도는선출직의도지사와도의회를구성하는제도로전환되었다 민주적인동경도가수립된이후동경도의광역논의는 년대부터 년대이전까지주로동경일극중심을억제하는차원에서이루어졌다 년대에제안된가장특이한주장은 년제차임시행정조사회의보고서를통하여장관급의중앙정부의관리로임명하는수도권청의설립이었다 년도에들어수도개조계획 제차수도권정비기본계획 제차전국종합개발계획등이발표되었다 수도권정비기본계획에따르면동경도심부외 개의업무를기반으로하는자립도시권을형성하여다마자립도시권 가나가와자립도시권 사이타마자립도시권 지바자립도시권 이바라키남부자립도시권 이것을연결하는 연합도시권의구축을시도한바있다 년중앙정부와지방정부와의관계에관한연구를위하여구성되었던임시행정개혁추진심의회신행혁심는도도부현과시정촌의틀을초월하는연합제도의창설을제안하기에이르렀다 년대이후에는지방분권개혁이후의동경도에관한사항등이논의되었다 도주제와광역연합및광역협의회가 대표적인대안이었다 동경대도시도 구관계의변화 특별구제도의개혁추진상황 일본이자치계층 행정구역개편 과관련된개혁을추진하는가운데가장빈번히실험 한제도가동경도에서도구관계개혁이다 동경도와특별구의관계는시대적상황에맞추어적실히변화하였는바김순은 다음과같이요약할수있다 동경도특별구는 년지방자치법제정당시는시정촌과같은기초지방정부로출발 년전후복구의원활한수행을위해구청장직선제폐지 구의회에서구의원중구청장을선출 도지사동의후선임방법으로변경 년구청장직선제가부활되는등자치권강화노력진행 년 도구협의 9) 1989 년제 2 차행혁심에서제안된것으로서동경도, 가나카와현, 지바현, 사이타마현, 요코하마시, 지바시, 가와사키시등의단체장들이협의에의해광역적업무를처리하고있다

81 회산하에 도구제도검토위원회 설치 년 도구제도개혁의기본적방향에대해도구간합의 년 도구제도개혁추진위원회에서중간협의안발표 년 월청소사업등주민에게근접한사무를가능한특별구에이관하고 재정자주권이강화되는등기초지방정부로서의자주성 자율성이크게향상 년 도가최종안을제시 특별구가승인 년 협의안을자치대신에게제출및관련법개정요청 년 법제정을위해국가 도 특별구 자로구성된 도구제도개혁연락조정회의설치로도구제도의개혁을추진 부터시행 특별구의기초지방정부로서의지위향상 특별구의자주성강화특례조치의완화 세재정제도개선등 동경도사무의특별구이양등 년 국회에서관련법미개정 도지사가자치대신에게법개정요청 각의결정 국회통과 도구제도의개혁실현 년설립된동경도하에서는자치구라고명명하였으나동경도지사와구청장은중앙정부가임명하고구의회만을선거로구성하여행정분권체제하에서동경도의하부행정기관으로행정의효율성을강조한조직이었다 년설립된동경도의특별구는시대적특성이민주주의의제고였던점에비추어 지역의민주주의를보호한다는명분하에지방정부의지위를갖고도구관계에서특별구의민주적독자성이강조된개혁이었다 이동경도의특별구는일반지방정부보다는제한된자치권을가졌지만선출직구청 장과구의회를갖춘자치구로출발하였다 그러나전후개혁에대한반발이가시화되면서다시 년행정구로전환되었다 동경도의특별구가지역의현안을적절하게해결하지못하는상황이전개되고 년대정책적지방분권의분위기가성숙되어특별구의자율성이강조되기시작하면서 년자치구로개선되었다 이후 년대에지방분권의분위기가고조되면서동경도특별구의지위를일반지 방정부의지위로발전시켰다 년의개혁과 년대의개혁은특별구의민주성이보다강조되면서도구간 계층제를형성하였던것이다 동경대도시현행 계층제행정체제

82 동경대도시권은 시정촌과함께특별지방정부로써 개의특별구를동시에보유하고있으며 동경도전체인구는 천명이고전체면적은 이고 특별구의인구는 천명이며면적은 이다 도는특별구를포괄하는광역지방정부로서수행하는기능은 도도부현이처리하기로되어있는사무의수행 하위특별구에관한연락 조정사무의수행 기타특별구가있는구역을통해통일적으로처리할필요가있는사무를처리하며 특별구는대도시의일체성 통일성확보를배려한특별구제로자주성을강화하고자기초지방정부의지위를갖고도가처리하는것을제외한일반시정촌이처리하는사무를수행한다 자치법상의특례조치의개정세재정관계제외을추진한결과 특별구의폐치분합경계변경의절차를개정하였으며조의 구청장위임조항의근거규정을폐지하였고조의 사무조정조례의근거규정도폐지조 복합적일부사무합의설치조의 등으로전환하였다 도의사무 도의사무기준은특별구전역에걸친계획의작성및사무의조정 광역에걸쳐일차적으로처리해야하는사무공해규제등 간선도로 교통 상하수도등대규모적인사무 시험연구기관등고도의전문적인기술을필요로하는사무등이다 이외에특별구전체적인통일적사무 특별구의처리능력을초월한사무는법률또는정령으로 가처리토록유보하고있다 법령에의한시의사무단체위임사무 원칙적으로구에서처리하나다음의사무는도에유보 전염병원등의설치및가정용수의사용을정지한경우가정용수의공급사무 특정지역의도시계획결정사무 전기가스공급시설등도시시설의도시계획결정사무 공공하수도의설치관리사무 일반폐기물의청소사무수집운반에관한사무 소방사무 특별구교육위원회소관에속한교육공무원의임용및신분 교육과정 교과서등의취급에관한사무 식품위생법에의한식품위생감시에관한사무의일부 광견병예방법에의한개의등록및포획등의사무 도축장법에의한사무도축검사권의설치 건축물의위생적환경확보에관한사무 유해물을포함한가정용품의규제에관한사무 정화조법에의한사무보수점검업자의등록제도 등도지사는동경도구청장위임조항을정해일부사무를구청장에게위임할수있다 특별구의집행기관 구민직선 임기 년 으로피선거권은 세이상이며 보조기관 시와같이특별직인부구청장 조역 및출납책임자 수입역 와일반직인 부출납책임자 부수입역 자치법에서정한회계직원 관리직원 기타직원등이있다 10) 즉, 자치대신협의 자치대신협의및동의로개정

83 구청기구의규모 기구는대략 부기획부 총무부 구민부 후생부 아동부 환경부 위생부 건축부 토목부으로구성되었으며 특별구의공무원는약 명으로공무원인당주민수는 명이다 이들직원의인사권은구청장에게있으나 특별구로서의특수성과인사제도의효율적운영확보등을이유로 그권한의일부를특별구의인사사무조합에서처리한다 특별구의인사사무조합은임용 급여등의기준 특별구상호간및도구간의인사교류등의업무를공동처리한다 구의회주민직선 임기 년 특별구의회의조직 권한및의원의선거는일반시의회선거와동일하며 일반시의회의원정수가 명인데반해 명이다일본지방자치법제조항 장으로부터독립된집행기관으로서교육위원회 선거관리위원회 감사위원등행정위원회를설치운영하며특별구교육위원회의권한은지방교육행정의조직및운영에관한법률제조에의한특례에의거동경도의교육위원회에유보되어있으나 기타위원회및위원의권한은일반시와동일하다 특별구의사무 특별구의사무기준은지역실정에따라즉각적이고적절한처리가가능한사무복지에관한대인급부사무등 지역주민이공동으로이용하는시설공원관리 주민의편리성으로인해법령으로이관된사무와밀접하게관련된사무보건소관련사무 등이다 수행기능으로는정에서특별히정해진것을제외하고당해특별구의사무외에 법령에의하여구청장의권한에속하는국가사무법령에의하여시장의권한이속하는국가사무등을처리한다 고유사무로써처리하는공적사무 지방정부의존립목적에따라주민복지증진을목적으로하는각종사업의실시 시설의설치 경영관리등의비권력적사무이다 법령에의한특별구의사무 보통시의사무는아니나법령에의해특별구에위임된보건소가있는시의사무및경마법에의한경마시행사업등의사무이다 년 월 일부터도에서특별구로이양된사무 일반폐기물의수집운반처분사무 교육위원회가처리하는사무 보건소설치와관련해유보된사무 화장장에관한법률 유해물질을포함한가정용품의규제에관한법률 정화조법에규정된보건소설치의사무중에서도에유보된사무를특별구에이양 정령으로정해진시에대한사무의이양 온천법 대기오염방지법 수질오탁방지법 특정수도이수장애방지를위한수도수원수역의수질보전에관한특별조치법 특정공장에있어서공해방지조직의정비에관한법 상기법에의해정령으로정한시에대해사무이양대상사무등이다 특별구의지방재정 특별구에는지방교부세제도가직접적용되지않고 동경도에대해특별구분을포함 시켜적용하고있다 지방교부세산정시동경도와특별구는하나의단체로간주되 어 특별구는별도의교부대상단체가되지못하고있다

84 특별구은자주재원으로지방세가있으며이는시정촌의법정보통세중구민세개인분 경자동차세 담배세 광산세만부과가가능하고 구민세의법인분 고정자산세 특별토지보유세에대한과세권은도에유보하고있다 목적세와관련해서도입탕세 사업소세 도시계획세는도가부가토록되어있으며 택지개발세 국민건강보험세등은구가부과할수있으나현재과세하지않고있다 특별구가법정외보통세의신설 변경시에는도의동의가필요하였으나 부터법정외보통세에대한도의동의는폐지되었다 반면 도는특별구역내에서 로서의법정외보통세의신설이가능하고 자치대신의허가를득한후지방채를발행 학교공원보육원등의건설사업에재원으로활용도가능하다 동경도와특별구간의관계 동경도와특별구관계는집권주의주장이강할때에는대도시의기능성 특히대도 시의효율성이강조되면서도 구일체성이설득력을얻었고특별구의민주성이강 조될때에는도 구의자율성이수용되는과정을거쳤다 도와특별구간사무조정기구 도구협의회 지방자치법에의한도의부속기관 도구협의회는도와특별구의사무처리 또는도지사특별구청장의권한에속한국가의사무관리및집행에있어서 도와특별구및특별구상호간의연락조정을위해도와특별구가함께참석 협의하도록한기구이다 도구협의회는지방자치법제조의 에의거설치가의무화된도의부속기관으로 구의부속기관은아니며 집행권한 의사결정기관이아닌연락조정등의업무를하는자문기관의성격을갖는다 동경도지사가회장이고 위원으로는도지사가그보조기관인직원중에서지명하는자 특별구의구청장들이협의하여구청장중에서지명하는자임기년 중에서선출한다 수행기능으로는도와특별구의사무처리에대한도와특별구상호간의연락 조정 도지사는도구재정조례 사무조정조례개폐시미리도구협의회의의견청취 필요시관련지방정부에자료제출등협력요구를할수있다 개구청장회의에서사전합의후도구협의회에안건을상정하고있으며 주로구의회와사전협의로마찰을방지하는역할을하며 도구협의회경비는도와특별구에서 으로분담하고있다 도와특별구간재원조정근거 특별구재정조정교부금 특례제도의설치 일본지방자치법제 조제 항의규정에의하여도와특별구 특별구상호간의재정의균형화를도모하고 특별구의자주적이고계획적인행정 운영을확보하기위해재정조정특례제도를설치하고있다 11) 부터입탕세, 사업소세, 도시계획세는특별구로이양

85 특별구재정조정교부금제조제항 도는도와특별구및특별구상호간의재원균형화를도모하고 동시에특별구행정의자주적계획적인운영을확보하기위해 정령에정하는것보다조례로특별구재정조정교부금을교부한다 특별구재정조정교부금이란 지방세법제조제항에있는세중에서동법제조제항및제항제호의규정에의해도가부과하지만 수입액에조례로정해진비율을곱해서얻은액으로 특별구가처리해야할사무를수행할수있도록도가교부하는교부금을의미한다 도 특별구간의재원배분 도와구간사무와세원배분을전제로전체재원을분배하여 동경대도시의사무를도와구가가장적절하게집행될수있도록재원의균형화를도모하고자하는것이다 도가부과하는시정촌법정보통세인고정자산세 시정촌민세의법인분상당분 특별토지보유세조정구세의일정비율조정비율 현재 해당액을특별구에교부하는재원으로사전확보하고 특별구에교부하는조정구세의일정비율은 특별구전체의특별수요액과재정수입액을산정하여 재원부족액을인정하고그부족액의조정구세의수입예상액에대한비율을기초로결정한다 특별구상호간의재원조정 특별구의재정력은세원의편재 행정수요의다양성등으로구간격차가발생하기 때문에이러한불균형의재정상태를해소하기위해 도 구재정조정방법 을시 행하고있다 동경대도시권의행정체제성격 동경대도시의계층구조는부현 지정시 행정구로형성 동경도제에관련된이슈는동경도의광역적개편과동경도와특별구와의관계에관련되어왔다김순은 일본의자치계층개혁과관련된논의가성과가없이논의만으로끝나고있었다는점을감안한다면매우이례적이다 년 년간대도시행정의일체성을위해구청장직선제를폐지하였고 구의회가도지사의동의를얻어선임하기도하였으며 특별구간조합을구성하여사무를공동처리하고있다 그리고도구협의회및도구간재정조정교부금제도를운영하고있으며 계층구조로는부현지정시행정구로형성된다 인구 만명이상의시실제 만명이상에행정구를설치하며 행정구의구청장및고위공무원은시장이임명한다 대도시행정체제의다양한제도추진 대도시지역의분권과자치를촉진하기위한제도로서지정도시와같이중핵시또 는특례시로지정되면사무및재정적특례가인정된다 그리고동경도의행정구역 12) 부터특별구수입액초과분의도납부제도, 도부족분에대한일반회계차입금제도가폐지되었다

86 확대 동경도를중심으로한광역연합의구성등의정책아이디어는일반지방정부 와특별지방정부의혼합을이루는체제를의미한다 지정시와같이중핵시와특례시제도는대도시지역의특례조치로도도부현의정치 행정권한이축소되는결과가된다 정령지정도시 제도 정령지정도시이하 지정도시라함의연원은대정초기의특별시제에대한주장까지소급된다 년대도쿄 쿄토 오사카 나고야 고베 요코하마등 개도시는도시화와대도시의경제적중요성을강조하며특별시제를주장한바있다 전쟁중의주장이 년지방자치법에의하여특별시제도가도입되었다 부현 지정시 행정구 인구 만이상의도시를중심으로부현과는독립적인행정적인구역을갖는특별시는고유사무와위임사무를처리하며 행정구를설치할수있도록규정하였다 그러나대도시가특별시가될경우대도시가소재하는부현등이 부현의공동화를우려하여반대하였다 특별시제의주장과이에상반되는주장의절충안이 년도입된지정도시제도이다 지정도시는 만이상이라는인구의요건외에인구밀도 시가지인구 주간인구 제 차 제차산업에종사하는인구가 이상이라는취업인구의형태 도시형태및도시기능등이종합적으로검토되어결정된다 현재 개의도시가지정도시로지정되어있다 지정도시는지방자치법에서 개의기능에관하여특례가인정되어있으며개별법에의한대기오염방지 국토이용계획 시내에소재하는일부국도및부현도로의관리 지방사회복지심의회설치등 여개의특례가인정되었다 부현의통제와관리하에서대도시의행정을처리하는것은 중행정으로행정의비효율만을높인다는것이특별시제의주장이다 지정도시는비록만족할만한수준은아니지만대도시특례를인정하여도시지역의행정에효율성을높일수있다는근거하에채택되었다 지정도시제도하에서는기존 층제라는계층제에직접적인영향은없다 다만지정도시의기능과권한이강화될수록부현의기능과권한을축소되어 층제에간접적인영향을미친다 특례제도로서중핵시 제도 년대도시지역의분권을촉진하기위한특례제도로서중핵시 제도가도

87 입되었다 인구 만이상과 이상의행정구역을가진도시로서인구가 만미만일경우해당도시가지역의경제적사회적중심지가되어야한다 인구 만이상의도시에대해서는 년지방자치법의개정으로특례시제도가도입되었다 년 월현재 개의중핵시가지정되었다 년 월현재특례시는 개에 이른다 광역연합 제도 일본의광역연합추진배경은크게 가지차원에서논의할수있다 유연하고효율적으로광역적인행정수요에대처하기위한것이첫번째의목적이다 기존의도도부현 시정촌이라는행정구역에구애받지않고행정수요에대처하기위한새로운행정구역의설정이가능하게되었다 두번째는지방분권의새로운수권주체로서가정하고있다는점이다 도도부현 시정촌이지방분권의수권주체였던데대하여광역연합도중앙정부로부터정치행정권한을이양받을수있게하였다 년시행된광역연합은도도부현 시정촌 특별구등이설치할수있으며광역권에대한행정사무를처리한다 현재쓰레기처리및소방업무등에있어서광역연합이구성되어있으며현재전국적으로 개가설치되어있다 도도부현간의광역연합은구성되지않았으며주로시와정간에구성되었다 부와시정촌이공동으로참여한광역연합의사례도있다 단일사무를처리하는일부사무조합과는다음과같은점에서차이가난다 즉 일부사무조합은동일한사무를처리하는형태이나광역연합은복수의다각적인사무를통하여광역행정을추진한다 시정촌은일반폐기물 도도부현은산업쓰레기를처리하는광역연합을구성할수있다 광역연합은차후지방분권이추진될때권한이양의대상이될수있다 광역연합은민주적인제도로서직접또는간접선거에의하여구성하고주민의직접참정도가능하다 광역연합제도의도입은직접적으로도도부현시정촌이라는일본의계층제에영향을미치고있지는않다 다만다수의기능을갖는다양한형태의광역연합이설립되면관련된행정서비스에관한한새로운계층에의하여행정업무가수행되는결과가될수있다 뉴욕시의변천사 뉴욕주주지사가처음으로시장을임명하였고 시의회 가구 13)

88 성되었다 뉴욕주수도 연방정부수도로지명된바있다년까지 새로운 를결의하고시청의회건물을확정하였다 등 개의타운을포함한 시가세워졌다 등을통합하여뉴욕시로형성되었다 뉴욕주의 번째카운티로서 가설치되었다 시조례의개정으로시의회의원수가 명으로증원 의기능은 과 로분담되었다 뉴욕주중심의지역정부행정체제 뉴욕주를중심으로한지역정부행정체제를살펴보면다음과같다 뉴욕시와주변대도시권중심의지역정부행정체제로는뉴욕주가 개의시정부로구성된지역정부권역을갖고있는가운데광역사무중심의카운티 정부는뉴욕주에 개가있고 뉴욕시의 개바로우는 개의카운티지방정부역할을수행하며 이외의지역에있는 개카운티는시정부를포함하지않는다 카운티지방정부는공법인의지위를가진자치정부이지만 중요한분야에있어서는여전히주정부의행정기관역할을수행하고있다 카운티정부는기초지방정부와동일한사무를처리하는중에특히도심지역의경우새로운기능수행이필요하거나 고도의기술과재정을요구하는기능 또는공원 동물원 시민센터등과같이재정지원이필요하고공용시설로활용되는사항에대해서는주로광역정부로서의역할을수행한다 뉴욕대도시지방행정체제 뉴욕대도시는원래지역정부 로설립되었으나빠른도시화에따라서현재는뉴욕시를중심으로한거대한광역권이 개주지역코네티커트주 뉴저지주 뉴욕주에확대되면서형성되었다 이러한환경에서사회경제적으로빠른변화에적응하기위해뉴욕시정부는조직과권한을새롭게개편하고있다 현재의뉴욕대도시는 년경계가구축된이후변화는없으나 년통계로보면 천만정도의인구분포를갖고있고 뉴욕주인구의 이상이뉴욕시주변대도시권역에거주하고있다 또한뉴욕대도시권을구성하는 개카운티는모두도시화된지역으로형성되어있다 년기준뉴욕시의인구는 천명으로면적 이며 앞서이야기한바와같이 개의구를갖고있어서뉴욕시구의 계층제지방정부체제이다 14) 뉴욕주정부 handbook, 2003, p.244 이하. 15) 뉴욕주정부 handbook, 2003, p

89 뉴욕시의시장과의회 뉴욕시장은 년임기로직선되며 주요권한으로는시행정부수반으로써법률이규정한임명권을제외하고시공무원에대한임명및소환권을가지며뉴욕시기본 조이하 시정부의정책을집행하고행정운영권 예산집행권등일반적인행정권을행사한다 시장은 명이상의부시장을임명할수있으며 시장의권한을위임할수있다 시의회는 과 명의시의원으로구성되며 각의원선거구 를대표한다 시의장은시의원이지명하며 각의원들으로포함해서모두시장선거시함께선출되며임기는마찬가지로 년이다 은직선되며 시의회에참여할권리는있으나투표권이없다뉴욕시기본 제조 시의회는입법권이외에시행정부에대한조사 감사권을가지며동 조 시행정부의구매정책등을재검토할수있고 시장이임명하는시집행기관의장 등에대한임명동의권을행사한다 뉴욕시의 개구 뉴욕시내 개구 는일반행정구로써구청장 은직선되나구의회 는구정협의회로운영되며 이는구출신뉴욕시의원과구내커뮤니티위원회의장으로구성되고 의장이구청장이된다 시의원이동시에해당구역의구정협의회위원을 16) 예를들면, commissioner of investigation and of the members of the art commission, board of health (other than the chair), board of standards and appeals, city planning commission (other than the chair), civil service commission, landmarks preservation commission, tax commission, taxi and limousine commission and the public members of the environmental control board( 뉴욕시기본 Charter 제 31 조 )

90 겸직한다 구청장 의권한 부구청장과구청수석행정관 을임명및해임할수있으며 구청지역내의건축관련전문가및구청집행기구직원에 대한임명권 본청에구역내투자계획및주민공청회등의제안 구역내예산의집행과관련한검토 제안 의견수렴등에관한전반적인권한을갖는다 구의회 구의회는구정협의회기능으로운영되며 구청장과각구역을대표한시의원 각구의구역위원회 의장등으로구성된다 구청장이의장이되며구역내투자계획 구청정책등에대하여뉴욕시장과시계획위원회 에보고한다 구의회는구역내정책수행과관련하여각구역위원회와시집행기관들과협력하며 구역조례를제정하고 구역발전계획등을수립하며 구역위원회간갈등해소등뉴욕시기본 제조 다른국가들의대도시내준자치구와거의유사한업무를수행하고있다 뉴욕주 뉴욕시등지역정부중심의지방정부간협력조직 대표적인광역행정기관을보면 광역교통국 은주정부의주지사가임명하는주정부기관으로뉴욕광역시일대의교통시설과교통운송수단등을모두관장한다 뉴욕광역시교통위원회 는뉴욕광역시와관련하여공식적인광역계획기관으로선출직공직자와함께산하에있는교통기관 환경기관을관리하고있다 뉴욕광역시교통위원회가뉴욕광역권의교통계획을통합조정하고지역의개별또는지역관련교통문제에관한정책을준비하고관련데이터를수집분석한다 년교통개선계획과뉴욕지역의장기교통계획을수립하는임무를수행한다 미국은지방분권시스템에의한거버넌스를특징으로하고있어서지방정부가연방정부 주정부와관련하여높은정책자율성을확보하고있다 동시에지방정부시스템은기능적 지리적분산 유형을보여주고있음유재원 소순창 대도시권은 계층형기초 지역 광역 정부 중심의거버넌스행정체제 각국의수도권지방행정체제를살펴본바와같이 수도권을포함한대도시권의지방 행정체제는대부분공통적으로다음과같은행정체제를구축 운영하고있다 즉 광범위한대도시권을관할행정구역으로운영하기위해서대부분기초 광역지방 17) 주지사는상원의의견수렴을거쳐광역교통국위원장, 수석행정관, 18 명의이사회위원으로구성된광역교통국이사회 (MTA Board) 의임원을임명한다

91 정부를중심으로거버넌스 협력체제 형 층제 연방형자치계층체제 로구성된지방 행정체제를활용하고있는것을확인하였다 이러한 층제형지방행정체제는대도시권이공통적으로보여주는 형대도시행정체제로써 도심지와교외외각지역또는중심시와농촌지역간경계를허물고보다유연한도시권 을형성함으로써 도시권역의확대에따른교외농촌지역과의재정적불균형 행정적불평등성 정치적이질성등을해결하고자하는노력의산물로나타난 그리고경험적으로선호되는연방형자치계층구조로써거버넌스효과성을널리인정받는자치계층체제라고할수있다 대도시생활권의운영체계는필연적으로기본적인 계층형지방정부운영체계 형지방행정체제의특징으로는단층제보다는 간수직적 수평적자치계층관계를구축함으로써지방자치원리의근간인근접성원칙 보충성원칙및거버넌스협력를기반으로 일정한행정구역을확보해서얻을수있는효과적인규모의경제원리등을고려한정치적 행정적 경제적 기술적차원에서선진국들이선호하는우월적인지방행정체제운영방식이라하지않을수없다 이러한사실들로부터유추가능한결론은 바로현대사회의모든대도시권생활권은사전에정해진지방정부의제한된행정구역범위내에서만행정적 경제적 시민생활이이루어지는것이아니고 일반적인도시민의생활은언제나다른지방정부의행정구역까지확대되는 도시화에따른생활권의행동반경이지속적으로확대되어가는 광역성을지향하는 생활권을형성하게된다 즉 지방정부의행정구역범위를넘어대도시생활권범위로확대를지향하는광역적성향의지방정부화 현상을기본으로보여주기때문이다 그리하여대도시의행정운영체계는도시권내지방정부간직간접적인영향을받는밀접한상호정부간협력관계를구축하지않을수없는행정환경이구성되므로필연적으로대도시권전체를하나의행정구역으로하는광역적기능의수행과 하위지역별개별단위를또다른행정구역으로하는기초정부의운영체계등반드시 중적인자치계층체계를필요로하게된다는것을알수있다 대도시권행정체제의기본운영원리 근접성원칙 보충성원칙 지방자치권보장원칙 도시권의확대현상 문제에대해서단순한통합으로하나의거대지방

92 정부만구성하고자해도결과적으로대도시권의하위지역별행정단위를관리하고 서비스를공급해야하는또다른하위행정체제가필요하게된다 각나라의대도시권이채택한운영체계는 도심지와 외각지역을하나의통치체제로 단순통합 하지않았으며 또 도시지역과주변 군지역을하나의단순한생활권으로 단순통합한상황도아니다 경험적으로채택된행정체제는바로 계층제의지속적인유지형태로써 영국의경우를보면 년런던광역정부를해체하였다가시민 정치권 지방선출직등다수의바램으로 년런던대도시정부를다시부활시킴으로써전형적인 층제의대도시권지역정부체제로돌아온것이다 대륙법계국가인프랑스 독일 일본등도역시 차대전이전부터오랜역사적실체로써존재하고있는 계층제형도시권지역광역정부 체제를그대로지금까지유지하면서 하위단위로준자치구형태의기초단위지방정부형행정체제를운영하여풀뿌리민주주의를보장하는주민직선등에의한지방자치권원칙 근접성원칙 보충성원칙등을유지하고동시에일정수준에서규모의경제성을고려한유효한행정체제를운영하고있다 이러한대도시권운영체제는영국과같이 단순통폐합으로는해결이어렵다는것을경험적으로인지하였기때문에해결책으로나타난것이다 또한유럽연합의마스트리츠조약에서정식으로지방정부에대한보충성원칙에의한자치권보장체제를채택함으로써 지역광역정부와기초정부간정치체제정부간관계 하에서반드시보충성원칙에근거하여기능및역할분담조정이가능해야한다고규정하였다 이러한규정은바로연방형또는 계층제형지방행정체제의필연적인운영체계를공식적으로인정하고있다는증거이기도하다 지금까지살펴본각국의대도시권지방정부들은중앙정부의감독과간섭을배제하고자발적으로광역기초정부간다양한상호협력방식을최대한활용하는유연한운영체제를유지하고있다

93 고려시대부터해방이후까지의지방행정체제 고려시대의지방행정계층구조는 초에 계층제로정착되었다 조선시대에는 계층의지방행정계층구조를근간으로하였으며건국이후 년까지 도제를채택하여상위계층으로 를설치하고그아래에 을두었음 다만 와 는중앙직할체제로운영하였고 년을미개혁으로 를 로바꾸고 하위계층행정기관의명칭을모두 으로통일하였다 그러나다시 년부터 로환원하여전국을 와 로나누고 아래에는 을둔행정체제가한일합병까지지속되었다 일제시대에는 의 계층제가근간이었다 이와함께 년부터는 아래에 가설치되었고 년부터는 을 아래에추가로설치하여 년까지운영하였다 년부터는 제를실시하였다 해방이후 년지방자치법이제정실시됨에따라우리나라지방행정계층은특별시도 시군구 읍면동의 층제로출발하였다 따라서이것이우리나라가오랫동안지속해온지방행정계층구조이다 1) 한국지방행정연구원내부연구보고서, 21 세기한국지방자치체제의재구축, 2002, 미발간

94 년이후의주요지방행정구역개편동향 년시군통합은 개시와 개군이통합하여 개도농복합형통합시로개편되었다 년 월군지역이시로승격되어이천시 파주시 용인시 논산시 양산시로탄생하였다 년 월울산시와울산군의시군통합으로울산광역시로승격되었다 년 월 여지역 여수시 여천시 여천군이통합되어통합여수시로되었다 년경남하동군 산청군의구역변경 경기도화성시등 개도농복합시설치하였다 년증평군의설치 충남계룡시로승격 경기도양주시 포천시등의도농복합시설치하였다 도농통합형행정구역개편으로지리적공간을확보하여지역발전의기초를다지긴하였으나 총체적으로지방행정구역의확대개편이필요하다는주장과함께자치행정계층간거래비용은지속적으로증가하고 자치구와특별광역시간의문제 도와시군과의기능배분의부적절성등여러문제점들을지적하면서지방행정체제의개편필요성을주장하고있다 계층제의자치계층과 계층제의지방행정체제 우리나라의지방행정체제는 계층제특별시광역시자치구군동 읍 면도시 군 읍 면 동이고 인구 만명이상도시는 계층제도시행정구동이다 자치계층은 계층특별시 광역시자치구 도시 군이며 행정계층구역은 계층읍면동행정구동이다 2) 직할시에서광역시로명칭이변경된것은 1994 년

95 자료 년 월 일기준 행정자치부자료에서재정리 자료 년 월 일기준 행정자치부자료에서재정리 년기준지방행정체제현황 시 개시평균 명 일반시 개 평균 명 도농복합형태의시 개평균 명 경기도 시 용인 남양주 평택 화성 안성 김포 광주 이천 안성 양주 파주구가있는시 개 인구 만이상시 수원 성남 고양 부천 안산 전주 청주 3) 행정구 26 개, 인구 50 만이상의시에설치

96 안양 포항시는도농복합시로포함 군 개 평균 명 자치구 개구 평균 명 일반구 개구 평균 명 개읍 평균 명 개면 평균 명 개동 평균 명 현재의자치행정구역설정및변경절차 우리나라의경우지방정부가자치권을구현하여지역주민의생활편익및주민복리를제공하기위하여지방자치법에지방정부의지역적관할범위를의미하는지방정부자치행정구역을명시해두고있다 이것은지방정부존립의기초요소이므로국가가일방적으로이를변경하는것을허용하지않고지방자치법제조이하에서정한법률적절차에따르도록하고있다 4) 지방자치법제 4 조제 1 항 : " 지방정부의명칭과구역은종전에의하고이를변경하거나지방정부를폐치 분합할때에는법률로써정하되, 시 군및자치구의관할구역경계변경은대통령령으로정한다 "

97 기존연구들이제시하고있는주요문제점 우리나라의자치계층문제에대해서기본적으로실증적으로적합한증거를제시하 고있지는않지만 거의유사한견해로문제점들을지적하고있다 홍준현 정 재욱 강영훈 거래비용의과다 우리나라행정구역은행정기능상으로보면계층수가많아 문서의전달과정에필요단계가늘고 동시에동일한과정이계속반복됨으로써소요되는시간 노력및비용이커진다는지적이있었다 년에이에대한실증조사를한적이있고 이내용에서지적한사항으로당시우리나라행정에서문서를처리하는데는접수분류 배분사전공람처리지시기안결재시행문발송의뢰문서통제발송기안문회송편철 보존의 단계를거쳐야했다는지적이었다서울대학교행정대학원행정조사연구소 다른한편에서는교통과통신수단의발달은이동에따른시간과비용을감소시켜주기때문에군청과읍면동의시공거리차이가줄어들어농촌지역 군지역등이이미지역의중심지역할을상실하여농촌인구의독자성이사라졌기때문에자치재정이열악한낙후된군에대해서는통폐합등을통해서자치군체제로의전환이시급하다고지적한경우도있었다 다층제로인한고용비체제와기능중복현상 시도 시군구 읍면동 만이상행정구설치시등행정계층의문제로써나타나는것

98 들은다단계로인한고비용체제의유지 그에따른주민의접근성이떨어져주민불편의증대되기도하며 광역지방정부와기초지방정부간기능중복으로갈등이빈번하여지방행정의비효율성이초래되고있다 중간계층인도의단순중계기관화 도의고유기능보다는중앙부처와시군간전달위주의행정으로인해정부와주민간의의사소통이원활치못하고 도고유의업무수행에전념할수없는등행정처리의소요시간낭비 왜곡등의부작용이있어왔다고지적하고있다 또한도와시군간법령상 직무상 운영상기능및사무배분이명확히구분되어않아 상위계층은하위계층에대해권한은이양하지않고책임만부과하는경향이있고 시군기초지방정부는중앙과광역지방정부로부터이중의감독을받고있어서행정수행의자율성이크게제한되고있다 따라서법령상기능및사무배분의중복 조직과직무상기능및사무배분의문제점 운영상광역지방정부의업무가기초지방정부가행하는단순집행업무에대한지도감독의행사와관련된사무가많이발생하는등의문제점들이지속적으로남아있다고판단된다홍준현 도의기능이불분명하고 기초지방정부간조정 협력을유도하는데한계점을나타 냄 자치계층간의엄격한수직관계로인해기초지방정부가주민관련종합행정을수행하는데많은제약이있고 도는업무면이나거리면에서주민과의접근도가미약하여행정의민주성을확보하기가쉽지않은실정이다 특히 민선지방자치 년간보면 민선단체장출범이후발생한정부간분쟁중지방정부간분쟁은 건으로중앙과지방간분쟁의 배에달하는등도의조정기능이상당히약한상황이다 도비보조사업이사실상시군간균등배분기조에서벗어나지못하고있어서낙후및쇠퇴지역에대한도청의정책시행능력도미약하다고판단된다 생활권과유리된기초지방정부의구역세분화문제 기초지방정부의경우에는교통 통신수단의발달로인하여점차주민의실질생활권이변화 확대하고계층구조는축소되는추세에있어서 동일한생활권임에도불구하고중심도시인시읍와배후지인군이인위적으로분리되거나 인구가밀집한대도시권역에서는마치포도송이와같은자치구역이발생 구역이세분화되고정치적파편화의한요인이되고있다고지적하고있다 이상의문제에대한어떠한실증연구도제시된바없음 이상으로중층적자치계층구조상에서나타나는문제점들에대하여여러지적하고 있지만 이들내용인광역시와자치구간의문제 시 군과도의문제등은지방자치 제도의불완전한운영적측면에서본제도미비에따른문제점이대부분이다

99 적정규모와규모의경제성불일치로인한행정낭비등의문제는서비스의생산과공급체계와행정구역의불일치등이관련된지방정부의행정구역적정성에관한연구로서자치계층간의문제와는실질적인관련성이적으며 실제로계층간문제점에대한실증연구결과를제시한경우는전혀없다 다만국가와지방정부간기능배분과관련한문제를제기한연구들은다양하다 가장큰문제점은중앙 광역 기초간사무의중복 불명확한사무구분체계에있다 지방자치법제조에는지방정부종류별사무배분기준이제시되어있으며 광역지방정부인시도사무로서 가지기준이제시되어있으나 기초지방정부인시 군자치구가수행할사무에관해선단지시도가처리하기로되어있는사무를제외한사무라고만규정하고있고 지방정부별특수성 행정수요의차이 행재정능력 인구규모등을고려하지않고광역지방정부와기초지방정부별로동일한내용의사무를획일적으로 중복적으로배분하고있다 출처 지방자치법시행령 별표 지방정부의종류별사무 에서재작성 단위 단위사무의수 5) 1 행정처리결과가 2 개이상의시 군 자치구에미치는광역적사무 2 시 도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무 3 지역적특성을살리면서시 도단위로통일성을유지할필요가있는사무 4 국가와시 군 자치구간의연락 조정등의사무 5 시 군 자치구가독자적으로처리하기에부적당한사무 62 개이상의시 군 자치구가공동으로설치하는것이적당하다고인정되는규모의시설의설치및관리에관한사무 ( 지방자치법제 10 조 ). 6) 지방자치법시행령제 8 조는이같은지방정부별로사무를예시하고있는바, 57 종의지방정부사무가운데지방정부구역 조직및행정관리등에관한사무 11 가지를제외한 46 종에대해시 도가담당해야할사무 301 개, 시 군 자치구가담당할사무 340 개를예시. 7) 자료 : 한국지방행정연구 ( ) 에서재구성, pp

100 우리나라지방정부의지방재정현황 전국평균재정자립도 광역지방정부순계의경우 서울 전남 부산 기초지방정부총계의경우 서초구 무안군 등이다 이것은전체지방정부중재정자립도 미만인지방정부가 개단체로 개중 시도 시 군 자치구 개로구성되어있어서특히자치구의재정자립도는상당히약한실정이다 자치계층간지방재정불균등의문제점 이재은 지방정부의자체수입지방세 세외수입 구조가취약하여지방재정의자율성이매우약하다 지방세구조가비탄력적이고 영세하기때문에지역간불균형이심화되어있다 예를들면 지방세 조 억원 중재산과세가 조 원으로 를차지한다세출면에서국고보조금에의한유도와이에따른지방비부담의무로자주재원의용도마저제약받고있고 세입면에서과세자주권의제한 기채승인제도의존재로자주재원의취약적구조를그대로갖고있다 지방재정일반회계총계규모 조 억원에서지방세의비중은 로낮고 취득세 등록세 재산세 주민세등세목에대하여 범위안에서자율적으로세율을결정할수있으며 목적세인지역개발세에극히제한적으로시행하고있다 지방자치와관련한이해관계자인단체장 지방의원 주민모두의책임의식이별로업게되는데 그이유는주로지방공공서비스와주민의지방세부담이일정한응익적대응관계를가져야하나 지방세비중이낮아이런의식이빈약하고 조세수출현상과무임승차의식이만연되어있으며 결과적으로지역경제의성장노력과지방세수신장의연계성이취약하기때문이다 또한지방정부의지역경제의성장노력에도불구하고 이것이세수증가로이어지지않는다 왜냐하면경제활동의활성화는소득과소비로실현되는데소득과소비에대한기간세목은국세로집중되어있다 8) 이재은교수, 지방소득세의이론적변경과한국에서의도입방안, 한국지방재정학회 2006 년동계정기학술대회, 2006 년 2 월 24 일, p.253~

101 지방세제가재산과세중심이고 소득소비세원의결여는지방세수의탄력성 안정성도떨어뜨린다 예를들면 소득의경우주민세소득할이있으나크지않고 소비의경우담배소비세와주형세가있으나경제활동과직접관련이없다 세원의불균등분로인해지방정부간극심한재정력격차가크다 재정력지수는전국평균 서울 전남 과천 신안 등으로지역간경제력의불균등이재정력의불균등을초래한다 서울수도권광역대도시중핵도시중소도시군으로서열화를보이고있다 중앙정부와지방정부간재정사용액과세원배분의불균형이확대되고있다 총재정의실질사용액은중앙지방이약 이나 재정조정이후조세사용액의실질적배분은국가지방이 이다 이는세원배분의중앙집권적구조가지방재정의비효율을초래하는상황이다 지방교육행정과일반지방행정과의분리에따른책임성과효율성의저해문제가심각하다 행정에서의분리가재정의경우도일반재정과교육재정으로이원화되어있어서문제인데 교육재정의경우지방교육지방정부는재원조달노력이없어도국가와지방정부로부터이전재원에의한재원보장이되어재정책임성과재정자원의효율적이용에문제가심각하다

102 우리나라자치계층과관련하여자치행정구역이내재하고있는문제점들을해결하기위한목적으로행정자치부는 년에자치계층구조의개편과관련한대안연구를위한연구보고서를전문연구원에의뢰한바있고 이것이 년 월에행정자치부에내부로보고된 지방자치행정체제발전모형및정책효과분석에관한연구보고서이다 그리고여야정치권은자치계층제개편과관련하여개편효과에대하여결과치를제시한이보고서내용을토대로도폐지와 개광역시개편안을제시한바있다 년연구보고서가제시하는우리나라자치계층체제의개편필요성은 다음과 같다 세계화 정보통신의발달에따른대응력제고의필요성 세계화 지방화에따른행정환경의변화로 지방경쟁력확보를위한규모의확대 계층의축소를도모하는세계적추세에대응하기위한목적이있으며 현재의다층화된행정구조로전자정부의구현 직접민주주의방식인전자민주주의실현등이곤란하고 행정체제의대응성이떨어진다고지적하고있다 고효율저비용의자치행정체제구축필요 자치행정계층의단순화추구를목적으로하고 자치 계층제 행정계층제를단순화하여사무의자기완결성과반응성이증대되는단순한계층구조로개편하는것이필요하고하여규모의경제로양질의주민행정서비스를제공할수있도록면적 인구 세원등을안정화하는것이필요하기때문에대도시행정체제를구축하여지방정부간갈등해소로도시행정의통일성과일체성을확보해야한다고주장한바있다 지역감정해소및공동체의식제고를위하여 생활권과행정구역의일체화가필요하며 도시화의가속화 대도시의과밀화 농촌의과소화라는양극화현상이심화되어생활권과행정권이일치되지못하고있기때문에이를위한공간적효율성확보 9) 한광석외 (2000), 지방자치행정체제발전모형및정책효과분석, 한국경제연구원, 국토연구원, 한국지방행정연구원, 행정자치부연구용역보고서, 2000 년 9 월. 10) 자치행정체제개편의필요성 ( 행정자치부연구용역보고서, 2000 : 30~60) 에대한분석정리임

103 가필수적이라고하여통합안을주장하였다 민선지방정부의경쟁력제고가필요 민선자치행정의책임성확보를위하여 재정자립도를제고할필요가있으며 지방정부공무원의역량강화및자치행정수행을위한소신있는보좌기능이미흡하여이의경쟁력향상이요구된다고하였다 지방정부의전문인력 기술 사무처리능력의강화를위해서는행정권한의책임을명확히행할수있는단순계층으로의전환이필요 이에따른재정조치도병행하여중앙행정권한의지방이양에대한수임역량구축이필요하다고주장한다 지방인사 조직관리의효율성확보가필요 도청과시군간인사교류가줄어들어각종업무에소지역주의가팽배해지고일부이권부서는부정부패가심해질수있다는우려때문에인사행정제도및조직 인력구조의유연성을강화시킬수있는자치행정체제의구축및이를위한개편필요성이요구된다고주장한다 지방재정규모및운용기반의충실한구축이필요 지방정부간재정자립도편차가심하여자체공무원의인건비를해결하지못하는단체가 개나있어서지방재정의운영이취약함을제거하고 지방정부의재정건실화를위해개편이필요하다는입장이다 국토의난개발방지및국토효율성제고가필요하다 개발관련업무가시도 시군구로나뉘어져서로간사업상에있어서그결과에대한책임이나부정적효과에대해서는관심이부족하고 상호협력이부족하다 국토의효율적이용 국가경쟁력향상을위해서시도 시군구의권한관계가분명해야하고 인근지방정부간협력행정이원활히이루어져야한다 이를위해서도시군간행정체제의개편이필요하다고하였다 자치구개편또는특별시분할필요성 개자치구 개동 만명의인구를가진서울특별시의비대성 도시관리기능의비효율성이존재하고 독립성이강한현행자치구제도로인한행정의비효율성발생이빈번하다 뿐만아니라 시와자치구간갈등증가 기초질서유지소홀에따른규제단속행정의누수 폐쇄적인사교류가발생하고있다 또한노점상및노상물적치현황 심야영업시간위반행위의단속저조 불법광고물설치행위단속등이현저히저하되어자치구간 대도시행정체제상상당한문제가발생하고있다행정자치부연구용역보고서 대도시지역의균형개발과자치구간격차완화를위한종합계획의수립 추진등의목적이자치구의반발 갈등으로인한대도시종합행정이이루어지지못하고있다 이러한이유로자치구의개편또는특별시광역시의분할필요성을제기하고있다 도의폐지및도 시 군간개편필요성

104 도시군간업무중복으로인적자원과재정등행정낭비 계층으로인한다단계결재로비능률초래하고있고 도가수행하는독자적 직접수행사무가적어 경기도를제외하고도간규모의불균형이심각하다 이는도가지역경제활성화를위한역할이여전히미흡하다는견해이다 그리고도의낮은재정자립도와부채비율이과다하고 도행정에대한주민참여기능및주민과의접근도가미약하여행정능률이저하되고있다행정자치부연구용역보고서 이상과같이도시군간협력적행정체제의부재 갈등으로인하여도의폐지내지는도시군간개편필요성을제기했다 개편범위에따른개편모형 행자부가제시한기본방향은 먼저국민공감대형성토대하에개편방안을마련 하고자하며 전국의획일적지방행정체제개편은가급적지양하고정부가다양한 개편방안을제시하고주민선택에의해개편하도록유도하겠다는입장이다 개편의주목적은지방의경쟁력강화 규모의경제실현을위한개편검토및생활 권 경제권과행정권을일치시켜시너지효과를극대화하고 주민편의의 서 비스가가능한행정체제구축으로수요자중심 행정의생산성과효과성을제고하 11) 2006 년국회지방행정체제개편특별위원회결과보고서, p

105 고자개편을추진하겠다고제안한다 연구방법에있어서는학계 전문가의견수렴 전문연구기관에의한연구를거쳐해 외사례의연구를병행할수있도록행자부내 구성 내년도예산확보 억반영 등의조치를취하겠다고제안한다 여 야정치권의지방행정체제개편제안 여야정치권은 지방행정체제 개편과관련하여개편효과에대하여계량이가능한부분에대해결과치를제시한상기보고서내용을토대로 여야정치권에서 년상반기같은목소리로우리나라자치계층및행정구역에관한전면개편안을제안하면서도폐지와 개광역시개편안을제시하였다 년초기열린우리당안 심재덕의원을중심으로행정계층구조개편촉구결의안을국회에제출하면서 열린우리당은도를없애고전국에 개특별시와 만만명규모의광역시를 개정도설치하는방안이다 즉 자치계층을 계층에서 계층으로 생활여건과인구를검토하여 개특별시 개광역시로재편하고 광역행정체제를전담하는국가기관의설치등을제안한바있었다 년초기한나라당안 허태열한나라당국회의원을중심으로 현행시도시군자치구 계층을단층화하고지방정부 개를 만만명규모의광역지방정부 여개로줄이는방안 또는 개미만의대도시권으로통합하는방안등을제시하였다 이안은평균 개의인근시군통합 도시는 만명정도 도농지역은 만명정도로 농어촌지역은 만명정도수준으로규모화하는방안이다 그리고도를폐지하고 이후에특별시및광역시만명이상를재편하고 자치구는자치권을제한적으로운용하도록하여서울시는 개시 경기도는 개시로재편한다던지 국가사무와자치사무의구분을명확하게하고 대권역에국가지방행정청을설치하여도시계획 교통 도로등을통합관장예를들면 현행국토관리청을개편하여국토교통부장관의관할하에설치하는방안도일각에서는고려한바있다 12) 지방행정체제는자치계층 ( 중앙 - 지방정부간관계 ), 행정계층 ( 구역 ) 을구성요소로하고있다. 13) 예를들면, 한나라당지방행정개혁국민대토론회 (2005), 다가올 100 년, 새로운지방의틀어떻게짤것인가, 기조발제이달곤서울대행정대학원장, 2005 년 5 월 2 일

106 한나라당국회의원허태열개인의개편안 개통합광역시설치 행정구역은전국을개전후의 통합광역시로재편하고 행정계층과자치계층구조를전면재조정하고 행정계층은현행 층제를 층제통합광역시행정구로감축하며자치계층은현행 층제를유지하되읍 면동자치를부활하여광역통합광역시 기초읍면동로조정하고 시도폐지 또는시도의점진적소멸 시도는통합광역시로독립하지않은시군구에대해그지위와기능을유지하여 계층제유지로서비스를제공하며행정구또는출장소 지방정부가아님를두어서행정서비스를계속제공하고 행정계층은 시 군구와 행정구로 계층이지만계층간사무배분은 원스톱서비스 가가능하도록한다 읍면동수준에주민자치권부여 읍면동에배치된공무원은전원철수하여행정기능을폐지하고 대신에읍면동에는순수주민만에의한풀뿌리자치를할수있도록제한된자치권을주어읍면동자치를부활한다 국가지방광역행정청을대권역별전국 개권역로설치 통합광역시대표로구성하는준의회적성격의 지방광역행정심의회 설치하여지방정부와의업무협조 통제를받도록한다 국가의지방광역행정청설치이유 가지 시도기능불필요에따른광역기능수행을위하여시도를폐지하고 대권역별로 국가지방광역행정청을새로국가기관화한다 국가경쟁력담보를위해 국가차원에서지역불균형을조정하기위하여광역지역계획및도로교통하천등의대규모지역인프라의건설과관리업무등을총괄적으로수행하기위함이다 시행 정부는통합을위한기준안과통합촉진을위한지원정책만제시하여 주민투표에의 해시행을결정하고 월지방선거이전에 지방행정체제개편기본법 을제정한뒤 년지방선거부터본격시행을예정하고있다

107 도로 교통 통신의발달 인터넷보급으로시간적 지리적 공간적개념이크게변화됨에따라 행정구역과주민의생활 경제권이일치되지못하고 좁은행정구역은날로광역화되는행정수요를처리하는데문제를야기함으로써지역발전을저해하고주민불편을가중시키고있기때문에다단계의행정계층은기능의중복은물론과다한인력과예산 시간을소요하여고비용저효율을조장하고주민불편을심화시키고있어서개편이필요하다 날로인구는줄고지역경제가피폐화되고있는비수도권지역 특히대다수농촌지역지방정부는이미자치기반을위협받고있는상황에서이에대한대책이시급하고현행지방행정체제는 계층은축소 구역은광역화 사무는지방분권화라는세계적추세에따라가지못하고있다고판단하였고 단체장민선 주년을넘고있는현재 고도의중앙집권주의에근본을둔현행지방행정체제는지방자치의정착과활성화를저해하고있다 현행중층구조하에서는중앙정부로이양된권한도둘로나눠야할뿐만아니라 광역은물론기초지방정부간에도불균형이심하고 날로인구감소속에존립자체를위협받고있는농촌지역기초지방정부의역량을놓고볼때 이의구조개편이없는상태에서의분권화는오히려빈익빈부익부현상을초래하여지역간불균형만심화시키고국가와지방정부모두에게비효율만가중되어국가나지방발전에걸림돌이되고있어서 분권화가제대로이루어지기위해서는지방정부의시스템과역량을제대로갖추기위한지방행정체제의개편이절실히필요하다는주장이다 국회특위위원장허태열국회의원이제시하는개인적인개편안과크게다르지않은방향에서개편의기본방향을제시하고있다 자치계층및행정계층의 단계감축 현행행정계층과자치계층 단계시도시군구읍면동 인구 만이상시의행정구의구조를 단계폐지하여인력과예산 시간을절약하여주민편의를높이자고하는의도를제안하였고 이경우 보충성과근접성의원칙에근거하여도의권한을대부분시군으로이양하면서도를폐지하고자하였다 시군구의광역화추진 교통통신정보화의발전으로생활권이확대되기때문에광역적행정수요를처리하고 지방분권화를수용가능한행정구역으로적정화하기 14) 국회지방행정체제개편특별위원회, 활동결과보고서, , p.16~17. 15) 국회지방행정체제개편특별위원회, 활동결과보고서, , p.18 이하

108 위하여시군구를통합하고 광역화된시군구에행정구를두고행정계층을 층화하고 서울특별시와광역시는자치계층으로존치하고자치구는행정구로전환하고자하며 이를읍면동대표로구성된준의회성격의 구행정심의회를설치하여준자치구화하는개편안을제시하면서읍면동을주민자치의기초단위로만들어풀뿌리자치훈련의장을만드는풀뿌리민주주의의정착을제안하였다국회지방행정체제개편특별위원회활동결과보고서 시군구의광역화에따라도의사무를시군으로이양하게되면현재의도는존립필요성이나근거가없어도를폐지하되 지금까지도가처리해온국가위임사무등많은국가지방특별관서를통합하여대권역별로지방광역행정기구가칭국가지방광역행정청를설치하여대단위지역계획과도로 교통 하천등지방적국가사무를탈정치적 탈지역이기주의를넘어서는관점에서처리하는시스템을구축하고자제안하였다 이때국가광역행정청은통합광역시의대표들로구성하는준의회적성격의 지방광역행정심의회를구성하여주요업무와예산편성에대한사전심의 의견제출권등을부여하여지방정부의통제를받도록한다고제안하였다 이러한개편안은 년대통령선거에서공약으로제시하고 국민투표를거쳐그결과에따라개편을단행하는것이바람직하다고제안하였다 개편안의주요쟁점 개편안의전망 여야정치권과국회특위지방행정체제개편특별위원회가제시하는개편내용에따라서예상되는몇가지정치행정적제도변화의결과는다음과같다 도지사 광역지방의원선거의폐지 도폐지를 년목표하므로도지사선거는이때지방선거가마지막이된다 지금의 시장 군수 구청장선거도특별한사정이없는한없어지고 대신새로생기는통합

109 시의시장선거가예상된다 서울 부산도분할되면현재와같은시장선거는없어지고 광역의회대신통합시의 회가생기고 기초의회는없어질전망이다 개시 군 구가 개통합시로전환 한나라당허태열의원은 시와시의통합기준은인구 만명 시군은 만명 군과군은 만명정도로추진하면통합시수가 개가될것이라고하였다 이경우통합시는경기 개 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 개등이된다 시군구통합은주민투표를통해확정된다 주민투표가부결되면기초지방정부로남되 광역행정은행정자치부가맡는다 정부는통합촉진을위해인센티브를제공할것이다 읍 면 동은자치센터로환원 읍 면 동의행정업무는통합시산하의기초시 군 구로넘어가고 대신지역별로주 민자치센터로기초적인민원업무와복지사업 주민자치활동등을지원한다 만명이하광역시는그대로 서울특별시와부산광역시를제외한대구 인천 광주 대전 울산등 만명이하의광 역시는현행유지한다 16) 참조 : 조선일보 2006 년 2 월 6 일자

110 서울시에대한개편안 열린우리당은 동 서 남 북 중의 개정도로분할양형일의원한다 한나라당은한강이남과이북을각각 만만명정도로묶어 개의별개시로분할허태열의원 한나라당은종로중용산서대문구등 대문내의구를 서울시 로명명 그시장이현재의서울특별시를쪼갠 개시의연합회를대외적으로대표한다 헌법재판소결정의관습헌법부분을피하기위해열린우리당은신설 개시를총괄하는개념의서울시는그대로두면서지하철 도로교통 상수도등의종합적인조정권만을갖게하고행정권은넘기게하자는입장이다 수도이자광역행정기능을수행하는서울특별시장은국무총리등이겸하자는안도있다 부산시는 개시로분할한다 지방행정체제개편논의 의의미 국가의지방행정체제를개편한다는의미는지방정부의자치행정체제즉 시도시군구로구성된계층제의폐지 단층제로의통합을의미한다 그런데정치권의개편내용이제시한도폐지문제는도라고하는광역지역정부인자치계층를폐지한다는의미로써 이문제는단순히규모의경제성을위한지방정부행정구역의통폐합으로만해결되는차원이아닌 민주주의원칙과직접관련된정부간관계차원에서논의되어야하는내용을담고있다 17) 제 2 편이론적논의에서제기한통합론에대한비판론참조

111 그러므로민주적대의제도의한통치형태로중앙지방정부간관계에서광역적기능으로중요한역할분담구성체의하나인도지방정부를폐지하는것은결과적으로는민주주의대표의한수준계층을폐지하겠다는것으로써국회특위에서제시하고있는지방정부의적정규모에의한행정효율성증대를추구하는지방정부간 단순통폐합과구별해서논의되어야한다 사실상 지방행정체제개편논의와관련하여기존연구와국회특위개편필요성등의내용이제시한우리나라지방정부의문제점들은대부분규모의경제와거래비용의효과성확보등을목적으로한지방정부의적정규모행정구역의범위를어느정도확정해야경제성 행정적효과성을가질수있는가하는내용과주로관련된문제점들이다 따라서도폐지와통합광역시의확대설치와는다른차원에서구별하여논의해야한다 다시말하면지방정부간계층성 전문성과재정적역량등보충성의원칙을기반으로조직구성의원리 조직운영의원리로써자연발생적으로구성된 형대도시권지방행정체제와같은상황을고려해본다면 기존의개편논의내용에서제기하는문제점들은주로적정규모의범위를정하는문제와직결되는것이지 계층적지방행정체제의문제점과는관련성이거의없다는사실을재검토할필요가있다는점이다 예를들어 전세계적으로도지방정부간통합문제는자치계층간광역기초 통폐합과직접적인관계를갖고있다기보다는대부분통합의경우는한지방정부와다른지방정부또는한관할구역범위내에서도심지와교외 농촌지역간의격차해소를위한대도시권형성과주로연관된사례이다또는기초지방정부의주민수가 명또는 만명등생활권내에서의규모의경제성을보장할수없는작은규모의기초정부들에대한경제적측면과행정적측면에서의통합효과를극대화하기위한조치로써통합을유도한사례들이라고할수있다 따라서이들통합사례는규모의경제를달성하기위해소규모기초정부간적정규모행정구역의적정한범위 확보를위한해결방안을실천한내용들이다 과거 년이후의영국런던대도시와같이런던광역정부를폐지함으로써광역적기능수행의공백상태등을초래했던광역정부 의폐지또는광역정부와기초정부간수직적통폐합등과는직접적인관련이없으며 결과적으로단순히지역광역정부를폐지하고 단층형의 만명정도주민으로구성된대도시권지방정부를형성해서기존에제기되어왔던문제들을일시에해결하겠다고하는단순한해결방식은재고되어야된다 국회특위의 지방행정체제 개편대상 우리나라에서국회의지방행정체제개편특별위원회가제기한지방행정체제개편 논의안은 중앙부처와소속특별지방행정기관의개편을제외하고 기초지방정부와 18) 제 2 편의지방정부행정구역 ( 규모 ) 의적정성과계층구조의적정성등에관한논의참조

112 광역지방정부인지방정부의 계층제형자치계층 을단일계 층 으로축소내지통폐합 그리고도의폐지 등을추진하고자하는것이다 그러나우리나라지방행정체제가안고있는문제점에근거하여정치권과국회특위가제시하는개편필요성들은 주로경제적시각에서공공서비스의지출비용 거래비용측면과관련한지방정부의비효율성과관련된문제제기로써 이는공공서비스를제공하는것을임무로하는 지방정부의경제적적정규모 즉광역지방정부또는기초지방정부의적정한행정구역규모설정과관련된내용이주류를이루고있기때문이다 한지역에서다양한방식으로공공서비스가공급되도록지방정부간적절한기능배분 역할분담의필요성이제기되어경험적으로주요국가들이채택하고있는정치행정적필연성을가진 중층제형자치계층구조 내지 다층제또는연방형지방정부체제 등과구별해야할것이다 따라서지방자치를오래전부터시행하고있는나라들의지방행정체제개편에관한문제의초점은자치계층간통폐합또는특정계층의폐지에관련된문제가아니라 경제의규모등적정한주민수에기반을둔기초정부의적정한행정구역을확보해보자는인구규모와지방정부행정구역의범위의적정성과직접연결된개편정책이라는점에서우리나라국회특위에서주장하는도폐지와는직접적인연관성이전혀없다는점을반드시이해해야한다 단층제형통합광역시확대가반드시최적대안이아님 제편제장에서살펴본바와같이현대도시권행정구역은공공서비스의특성상하나의고정된행정구역내에서만공급과소비가이루어지는형태를유지하는경우는극히드물다 즉 미국과같은선진국에서소방구 학교구 등특별기능을수행하는지방정부간협력기구들을빈번하게설치 운영하는이유와같은상황으로써 현대사회에서공공서비스는기술의발달 첨단 의활용등으로인하여도시지역 농촌지역 교외지역등에거주하는주민들에게서비스를공급할때개별서비스성격에따라서달리공급될가능성이높고 순수하게한경계선내에서만이루지지는않고구역의범위를넘어서거나또는부족하거나하는상태에서공급될가능성이크게된다 다시말해서 단층형통합광역시에거주하는각단위지역의주민들에게종합행정기관으로서많은공공서비스를보다적절하게제공하기위해서는각서비스별로행정구역을매번새롭게조정해서제공할필요가있다 예를들면 초중고등학교와

113 관련된서비스 쓰레기수거서비스 도서관및문화서비스 화재예방서비스등개별서비스를제공할경우에는서비스의 기능적특성과혜택을받는 지역별특성 등에따라서상시행정구역의경계조정이필요한상황이발생한다 따라서통합형지방정부가행정구역이확대된전지역을대상으로공공서비스를공급하기위해서매번서비스특성에맞는행정구역및경계를재조정할수없기때문에 필연적으로다양한방식의서비스공급체계를구축할필요성이있으므로 단순히규모를확대하는통합방식을채택하기보다는다양하게활용이가능한 소프트웨어 운영방식을도입하는것이더효과적일수있다 이러한점에서선진국들의경우 지방정부간 통폐합 을추진하는것이최적대안이 라고생각하기보다는오히려상호협력방식을활용한유연하고도다양성을갖춘지 방행정체제를도입 운영하고있는것이다 수시로변화되는행정환경에대한반복적인지방행정체제 개편 은비효율적 우리나라의경우를살펴보아도현대행정환경과정책적시각은끊임없이변화하고있다 예를들면 과거우리나라의통합정책은 도시농촌간분리형 통합을추진하였다가다시 년대에는 도시농촌간통합형 정책으로전환하여통합을추진하였다 현재국회특위가제안한지방행정체제개편이유에근거해서계층제를개편하게된다고해도 다시몇년뒤에는지금까지와동일하게기술발전과교통수단등의발달로인하여새로운인구이동 경계변경의필요적상황이발생하고 공공서비스의특성변화등이발생할수있으므로이로인한부정적효과를해결하기위해서또다시다른지방행정체제개편을추진해야하는순환적상황이발생할수있다 이경우매번제기되는문제를해결하기위해서최적대안으로써또다른차원의 통폐합 정책을추진한다던지 또는이전에폐지되었던자치계층을다시부활시키던지하는상반된정책집행이계속반복될수있는가능성이있다 매번개편하기가쉽지않은지방행정체제를바꾸려하기보다는 소프트웨어에해당하는자치계층관계에있는지방정부간기능과역할의분담 다양한협력방식의활용등을최대한활용할수있도록기회를부여하고 최종적인선택의하나로써 통폐합 등을고려해도늦지않다고할것이다 단층형통합광역시 는또다른지역이기주의를조장하여혼란야기 지역감정의해소를목적으로도를폐지하고 일반시와농촌지역의군등의통폐합을추진한다고하지만이러한통합광역시의탄생은또다른 개지역으로구분되는지역의감정 지역이기주의현상을초래할가능성도있다 또한 국가들의도시화현상에서볼수있듯이도시는그특성상경제성장및이의결과에의한부의축적등이가능한장소이기는하지만 상대적으로지방민주주의 지방거버넌스협력적통치시스템 등이유용하게실천되는장소는아니라고본다

114 오히려통폐합을거쳐만들어진통합광역시에대하여직접적인중앙집권화경향은더쉬워지게되고 광역기능에대해서는중앙정부가직접이를담당하게되면사실상의중앙통제는더증가하는결과를초래하게되므로시민에의한시민을위한직접민주주의방식은자연히위축될수있다 더욱이지방에위치한국가기관에대하여사실상주민들의민주적통제는더욱어려워질것이므로상대적으로시민에의한민주적영향력도그만큼감소하게된다 통합지방정부의적정규모가어느정도일때효과적인가에관한실증자료는미비 이상적이고적정한지방정부의행정구역규모가어느정도인지하는내용에대한실증적인연구나지배적인이론은존재하지않는다 학문적으로지금까지제기된일반적인기준은지역공동체로의민주주의의강화 지역주민을위한공공복리의증진이가능한지방정부를중요시하고있으며 자치행정구역획정에서주로고려해야할사항으로는지역주민에의한통제가능성과대표성의강화등지방정부에대한지리적 사회적통제가가능한범위와규모를선호하고있다 이상의기준으로보면 아무리경제적 기술적측면에서효율적이라고해도주민의참여가낮고 주민간갈등해소및협력을어렵게만드는지방정부의규모와지방행정체제는정치적인관점에서현저하게민주성이결여되기때문에이러한경제적관점의기준은효과적이라고할수없어서주민들로부터수용가능성이적다이달곤 국민 지방정부의의견수렴이없이마련된개편안에대한저항우려 정치권과국회특위에서제시하는개편안은지역의역사 전통 문화를무시하고 자치계층의통폐합으로획일성을도입하고자할뿐만아니라 주민투표에의한통폐합안을제기하기전에민주주의원칙에근거하여우선적으로지역주민에게직접적으로관련되는통폐합문제에대한정책내용을대상으로사전에논의할수있도록사전절차적인주민의견수렴과정이필요하고 이에대한결정은주민스스로의정책발의를통하여제안할수있도록참여와투명한행정절차로개방하는절차가필요하다 안성호교수의지적대로대전일보 우리나라는이미세계에서가장넓게설정된자치구역을갖고있으므로일본 영국과같이지역주민의수를통폐합하여적절한행정구역의범위를갖는규모의적정성을추구하는단순한통폐합사례와는다른방안을고려해야할것이다 특히 일본과영국은주민들의자발적인유 19) 유럽자치정부헌장제 5 조에서도지방정부의자치행정구역에대한결정은자율성을존중해야한다고규정하고있다 : Article5 - Protection of local authority boundaries Changes in local authority boundaries shall not be made without prior consultation of the local communities concerned, possibly by means of a referendum where this is permitted by statute. 20) 기초지방정부평균인구규모는일본이 5 만 6000 명인데, 우리나라는 20 만 8000 명임. 인구로우리나라의 2.7 배인일본은정 촌합병이후에도기초지방정부수로는우리나라의 10 배에달하고, 기초지방정부평균인구규모로는우리나라의약 4 분의 1 에불과

115 도를장려해왔다는점에서이를배워야할것이나 불문법의전통을가진영국은헌법적으로지방정부에대한보장이없기때문에국회의결정에따르는국회우월주의가정치적으로지방자치시스템을좌지우지하는불안정한상황을반복해왔다는점에서영국의지방정부구조개편이그리큰긍정적인시사점을주지는못한다고봐야할것이다 지역개발 지역계획등광역적기능수행에상당한부작용초래 기본적으로 개대도시권에쓰레기 상하수도 하천관리등기능별 분야별공동사무를수행하기위한특별지방행정기관이배로증가할우려가있어결과적으로기능과역할의중복현상 책임회피현상등부작용이지금보다더빈번하게발생할수있다 정치권의전면적개편안에대하여여론을주도하는주도층인도지사와광역시장은 지방정치인으로서이안에대하여반대가심하다 왜냐하면 도가없어지면농촌의문제는더큰문제를발생시킬수있다한대수청주시장 따라서낙후지역육성특별법 조세제도의개편등이필요하고 거점도시를육성하여이웃된농촌지역등을통합흡수하여 도계지역은통합하여지역갈등을해소할수있도록해야한다는주장이다 행정적측면에서 개지방정부재구성시지역간농촌도시의불균형이더커질수있기때문에우성호도의원 경북영주 이는농촌지방정부의재정자립도가너무낮아문제가더확대될수있을것이기때문이다예 영주 상주 문경등농촌도시의경우통합에따른재정자립도하락이문제가될수있다 광역지방정부인도의경우거리와업무상주민과접근도가약하기때문에기능적으로광역적업무수행에핵심역량을집중할수있도록해야한다 통합에따른비용의과다함을간과 우리나라의경우 년읍면의통합을추진하려고했으나 통합읍면의새로운명칭부여시지불해야하는정치적 사회적비용과공적서류의재정리등에소요되는막대한행정비용등으로중단한바있으며내무부 지방자치백서 현재상태에서단층제로개편할경우도중심으로실천해왔던국가의지역균형발전정책및국토개발계획등을전면수정해야할것이며 뿐만아니라정치 행정적인비용 혼란가중등문제점이심각할것이다 장기적으로국가가지향해야할공공서비스의질적가치향상측면에서는지역주민으로부터가장가까이서지방공공서비스를제공하는편리성과개별만족도를최대한높여주기위한접근성을향상시켜야한다는논리에서볼때단층제에의한행정구역의확대는주민과가까운서비스운영기구를설치해야하는또다른행정비용의투자를필요로하게되므로결과적으로과거보다더많은비용이요구될것이다 대도시중심의획일적인생활권만확대 오히려획일적인통합으로 만 만 만 만규모의대도시권을형성하게되

116 면 대도시행정구역의확대로인하여주민의직접참여기회를박탈하고 일상적인생활민주주의의실천을도외시하거나일상화되지못하고주민의일상적시야에서벗어나생활민주주의를정착시키지못할뿐만아니라 지역적특색과지역주민의다양한요구를고려하지못하는획일화된제도를가속화하는결과만초래하게된다 우리나라의현상황에서지금도인구 만이상의시는특례적지위를요구하고있는점을고려해볼때 위와같이단층제로획일화된대도시권지방정부를 개로만든다고한다면지여적특성을다시고려해야하는상황들이빈번해지면서제주특별자치도 계룡시 울릉군등과같은또다른기형적인특례제도를많이양산할우려도있을수있다 중앙정부의직접적인통제가확대되고 그만큼중앙집권의가속화가능성도큼 산업화 도시화 세계화등경쟁시대에광역권개발에대처하기어렵고 이경우모든사안을중앙정부에의지하게되며 사안별로지방정부간합병 조정 협력으로대처해야하는현실적어려움이존재하게된다 도가담당하였던광역기능에대해서국가의지역행정청이이를담당하게되면 지방정부간협력기구의활용도가극히낮은현시점에서더욱중앙정부의간섭이증가될것이다 각지방에서직접적으로중앙정부의사무를수행하고있는특별지방행정기관의사무영역과권한이확대됨에따라서지방정부의종합행정체제와분야별전문성등은계속적으로낙후되어자율적인지방행정체제의구축에문제가발생될것이다 결과적으로중앙정부에대한지방정부의의존도를그만큼더심화시킬가능성이높다 이는우리나라의지방정부간 중앙지방간협력체계의부재를고려해볼때여러분야에서문제가심각하게나타날것이다 예를들면 현재우리나라지방정부대다수가중앙정부의교부금에의존하고있고 자체재원의지방세수입비중이적은중앙의존도의지방재정구조하에서는더욱중앙정부의직접적인통제권이강화되면서지방정부의자체재원확보노력과자치재정권운영등에관한지역주민 지방의원 지방공무원등의자치의식은더소멸될수있다 도폐지및시군통합으로지역정체성훼손 나아가기존의 경계가아닌다른 개의새로운경계가생겨나게되면 그에따라과거의주거지역을중심으로구성되었던 도정체성과 내고장의정체성에대해서혼란을발생시킬뿐만아니라또다시새로운통합광역시경계에기반을둔 통합광역시의정체성이더해져서주민들의의식과생활방식속에는내고장에대하여획일적인도시화에따른 정체성상실이라는일상생활의아노미현상을겪게할가능성이농후하다 지역의역사성 지역적연계성 정주생활권등의파괴와같은혼란을가져와상호경쟁 분쟁 갈등이심해질수있다

117 도폐지로인하여중앙지방정부간관계를무시할뿐만아니라 광역성 광역지방정부의중요성을간과하여이를국가의지방행정기관으로대체하여중앙정부의통제를강화시키고자하는것은 현재에도획일적으로운영되고지방자치제도에대하여지방자치의다양성을고려하지않고원초적으로지방의다양성을무시한획일적인통폐합을추진하는내용이며 광역지방정부의존재 활용성을부정하고 전국을국가기관으로운영함으로써개편의실천가능성이유력한지방정부계층간적정한기능배분을통한지방분권정책추진을전면거부하고있어매우위험한발상이다 소결 외국의지방행정체제운영체계에서볼수있듯이 오히려계층간발생하는갈등이나중복등의문제점들에대해서는지방정부간통합방식을추구하기보다는지방정부간다양한협력체제를최대한활용하여문제를해결하고있다 이러한부정적요인들을해결하기위해서제편에서본바와같이선진국의대도시권지방행정체제는경험적으로나결과론적으로나모두 계층제의정부간관계를유지한다양한지방행정체제를운영하며꾸준히기초정부중심의자치권보장제도를개발하고활용하고있다 시군구행정구역이확대될수록직접민주주의실현가능성 주민만족도등은약화 행자부연구보고서에서는다층화된자치계층구조의경우전자정부의구현 직접민주주의방식인전자민주주의실현등이곤란하고 행정체제의대응성이떨어진다고지적하고있으나행정자치부연구용역보고서 시군구를통합한인구 만이상의통합광역시등이형성되면행정구역이더넓어져오히려그반대현상으로직접민주주의의실현이어려워 본청으로부터행정체제상주민과의거리가멀어질수록당연히주민에대한대응성이더느리고서비스의질이떨어질수있다 이달곤 주민과의거리가멀수록거래비용이증가하고주민만족도는저하 특히선진국으로진입할수록복지사회를지향하기때문에주민의행정기관접근성을높이기위해서는주민과가까운행정서비스공급체제를확대해야할것이다 읍면동폐지로행정구역이확대될수록대응성을더높이고신속한공공서비스를제공하기위해서읍면동과같은중계행정기관을더많이설치해야할것이다 나아가지방정부가더많은서비스를제공하는기능이양및종합행정의확대로인하여각각의서비스성격에맞는공급체계를확보해야하고 원활한공급을위하여개별 21) 이달곤, 월간자치발전, 월호,p.25~

118 적서비스에맞는중계기관을더설치해야할필요성이생겨나면서점차더많은 행정비용이추가로증가하게될것이다 결과적으로행정비용은증가하면서주민과선출직공무원인시장 지방의원과지방공무원간거리가멀어져거래비용의증가를가져오지만그만큼주민의만족도는낮아질확률이높다 일반시 군의경우중앙정부보다는도청이 도청보다는시군등이주민과가까이서서비스를제공하는행정체제가더욱필요한실정이다 도가처리하던광역적사무를대권역별로국가의지방특별관서국가의지방광역행정청로통합운영하고자한다는것은 세계적으로선진국들이지방분권을가속화하면서오히려국가의지방행정기관인임명도지사의폐지또는역할축소 특별지방행정기관의광역또는기초정부로의이관하거나통폐합하는지방분권정책과역행하는중앙집권적정책이다 우리나라의경우광역적수행체제가제대로구축되어있지않다는점에서문제가되고있다 즉 우리나라의지방정부간협력제도인조합제도가자치법상제도적취지에맞게올바르게활용되지못하는상황이다 통합광역시로통폐합하거나 또는도를폐지하고국가의지방행정청으로하여금광역기능을수행하게한다면 이는지방자치라는민주성과지방정치라는자치의식을말살시키는것이될것이며 주민스스로자율적으로협력적인광역기능을수행할수있는기회를원천적으로박탈하는것이고 중앙집권적인통제수단을지방에까지확대하는국가의직접적인정책집행방식을고착화시켜직접통제권을확보하겠다고하는비민주적 독점적정책집행방식을고수하려는차원밖에되지않는다 이러한상황에서국가의지방행정기관이직접주민들의공동체의식을제고할수있는것도아니며 이를통한지역감정의직접적인해소효과가있는것도아니다 오히려외국에서다양하게수행하고있는여러가지의광역행정수행방식을선택적으로활용할수있도록기회를제공해야할것이다 또한국가사무및지방사무의효율적수행을위해서는지방정부와특별지방행정기관으로이원화되어있는유사업무에대해서는지방정부로하여금종합행정을수행할수있도록사무와재원을함께이양하여행정적낭비요인을제거해야한다 외국의지방분권추진정책에서가장중요한내용의하나가바로이렇게국가의지방행정기관에대한통폐합 축소 기능조정등에따른지방정부의자율적권한과재원확보장치의마련에초점을두고있다 그러므로정부간관계에서광역적기능의수행책임은보충성의원칙에따라서먼저기초정부에서수행하도록한뒤 행재정적능력에미치지못할경우광역정부또

119 는지방정부의협력기구인지방정부간협력방식조합 광역연합 정부간협력기관등에의하여광역행정기능을자율적으로수행할수있도록보장해야한다 이후중앙정부는특별지방행정기관등전문적인기관을통해서보충적으로사무를수행할수있는정부간적정한기능분담체계를유지 운영하도록노력해야한다 오늘날행정구역과주민의생활경제권불일치에대처하는다양한행정방식이필요 오늘날의정치 경제 사회 문화등전반적인행정환경은항상유동적인변화를겪고있기때문에행정구역과생활권을반드시일치시키기는어렵다 주거중심과행정구역간일치라고하는것도 정주생활권이한행정구역내에서도다차원적이고다양한규모로형성되고있기때문에 동일한생활권내에서도주택의형태 가족구성원의다양성아동 노인 유아 청소년등 지역주민의경제활동분야등여러요인으로인하여동질적인생활패턴을갖지않을수있기때문이다 그러므로획일적인공공서비스를제공하기보다는각구역의거주민특성에맞는다양한서비스를제공할수있도록정책적세분화가필요하게된다 중심지체계의다원화에따른중심지이론의개선필요 현대선진국에서는 의중심지이론인계층적질서보다는비계층적 수평적대도시들중심의중심지간상호연계에의한공간적통합이검증되고있다 우리나라에서도대도시권중심의경제활동체계연구 강원도중심시체계연구 부산중심지체계설정연구 등에서이러한사실을확인시켜주고있다 즉 중심지체계설정결과도시기본계획에서제시하는중심지체계보다더세분화되고많은수의중심지가나타나고있으며 그기능또한상이하다고한다 그렇기때문에도시공간의합리적관리 지역적특성과여건에맞는중심지체계설정제시를위한도시기본계획의수립이필요하고 이를위해서는 예를들면 부산광역시차원의효율적인기능배분과같은정책적고려를충분히한다원적인중심지체계설정이필요하다는것이다 이러한점에서과거의챈들러중심지이론과달리수평적인공간적통합이요구되는다원적행정체제가필요하고이에맞추기위한중층제형지방정부행정조직이요구된다 다층제와지방자치의관계성 22) 김경추, 강원도중심지체계의변화에관한연구, 지리학회보지리학연구, 제 36 권제 3 호, 2002, p.179~ ) 이광국, 임채성, 윤시운 (2001), 부산시중심지체계설정과계층별특성에관한연구, 대한국토도시계획학회지, 국토계획, 제 36 권제 3 호, , p.69~85)

120 단층제의지방행정계층을유지할수록 국가가담당하는기능의확대로국가의직접적인관여기회및직접적인기능수행의기회가많아져지방정부의기능수행역량의약화를가져올가능성이크다 다층제의지방행정계층을유지할수록 국가가담당하는기능의축소배분 뿐만아니라 지역별기능별성격에따라서역할의분담이증가역할배분하게되면서다원주의적행정체제를구축할수있는기회가확대된다 그럼에도불구하고 국가의지방행정기관이많이설치될수록지방정부의역할은축소하기쉽다 복잡한지방행정체제에서명확한역할분담으로비효율성의축소가가능 일반적으로연방국가가단일국가보다더복잡한행정체계를갖고있다 연방국가일수록단일국가보다선진국이며경제대국이고 지방분권이발달한국가인경우가많고 지방자치권이확대된나라이다 또한선진국일수록자치계층체제가복잡하게되는데 이러한사실에서지방행정체제가복잡하다고해서항상비효율성을초래하는것은아니다 선진국에서의기본적인운영원칙은국가와지방정부간명확한역할분담체계를유지함으로써 정부간기능중복과책임성의중복을회피하도록하여행정의효율성을추구하도록한다 선진국지방행정체제의공통적특성 지역주민과가까운지방정부체제를유지하기위하여다양한통합기회를가졌음에도불구하여여전히독일 프랑스 미국 스페인 이탈리아등선진국의기초정부규모는평균적으로 만천명정도의주민수를가진지방정부를형성하고있다 그리고단층제가아닌다층제형자치계층제를유지하면서 지역주민과가장가까운단위인구역의회 수준의활발한활동도보장하고있어서 우리나라의읍면동단위보다도더낮은수준까지주민과가까운자치계층체제와이를보완하는광역행정체제및지방정부간협력체제를동시에유지하고있다 기능배분의필요성 우리나라의경우시도 시군구간 중앙정부와지방정부간명확하고각각의수준에맞는고유의사무배분체계를구축하는것이 자치계층단층화에의한불안하고안정적이지못한행정환경을조성하는것보다더급선무이자효율적인방법이다 그러기위해서는광역정부시도의역할을단순한중계기관화하지않도록사무재배분 역할재분담등을추진해야한다 광역시도는중앙부처와시군간전달위주의행정기능수행체제를없애고 주민가까

121 운곳에서가능한기능에대해서는모두기초정부로이양하면서도와시군간 광역 시와자치구간법령상 직무상 운영상기능및사무배분을명확히구분하고각각의 책임수준에맞는역할분담이이루어지도록해야한다 지방자치권원칙과보충성원칙에근거하게되면주민과가장가까이서행정활동을하고공공서비스를제공하는정부가가장효과적일수있으며이는자연히행정구역의범위가협소한작은지방정부가될것이다 이런관점에서보면 당연히기초정부의구역설정범위는작은규모를지향할가능성이항상높을것이다이달곤 단층제보다는광역정부기능을수행하는중층제형자치계층체제가필요 선진국지방민주주의실현과정이모두이를증명하고있듯이 대부분이들나라의기초정부규모는작다 논리적으로작은규모의기초정부간협력체제를유지하면서광역적기능을수행할필요성이증대되고기초정부이외의자연적인자치계층을형성하면서광역지방정부들이구성된다 일반적으로한지역이정치적으로분할되어여러개의작은행정단위로나뉘어각각의지방정부를구성하게되면 원활한도시기능및행정기능상불협화음이나상호간갈등발생과같은심각한문제가발생할수있기때문에이를조정하고상호간협력을유도해줄수있는광역정부체제가필요하게된다이달곤

122 잉글랜드지역의지방정부 개광역권과런던대도시권 잉글랜드의 개광역권은군사방어지역으로설치되었으며 이후 년부터행정단위의하나로재인정되면서현재새로운지방정부의한계층으로개편하고자제안하였으나앞서언급한바와같이주민투표에서 차례부결되었다 현재 개광역권은지역경제발전과지역도시발전을위하여지역개발청 과지방정부대표자및민간부문의대표자를포함한지역협의회 를구성하여잉글랜드지역에서의대중교통 경제개발 지역계획 유럽구조기금의관리 국토이용계획분야의공동협력관계를유지하고있다 이후 년지역정부혁신정책에따라서지역의회구성법안 을제출하면서 지역주민의직선에의한지역정부구성을계속추진하려고노력하고있다 잉글랜드지역의다양한형태의지방정부존재 런던대도시권에는런던광역시 와 개의런던자치구 이외의지역에는 개의도시기초정부 개의농촌기초정부 개통합지방정부 개의광역정부로써카운티등이있고 등 개대도시는 주요핵심도시그룹 을구성하고있다 구역단위수준으로는 만여개가있으나 이중에구역의회 를갖추고있는곳은 개이다 기타 개지역의지방정부 스코틀랜드지역 지역의회에기반을둔 개광역정부와 개통합지방정부가있다 웨일즈지역 개의통합지방정부에는 명의지방의원이선출되었다 이들 개기초정부는다시 개의 개의카운티 개의시로세분되고 또한구역의회 도있다 북아일랜드지역 개의통합지방정부가있으며 명의지방의원의석을포함한다 지역정부는지역의원들 명의장관으로구성된집행부가있으며 북아일랜드의구역의회는다시 로세분되기도하며 일부카운티의경우도다시면지역

123 으로구분한다 기초정부내구역의회상존 잉글랜드지역에는교구를중심으로 만여개의구역의회 가있고 이들구역은이미 년부터설치된것으로써이중에는약 개에구역의회가존재하고있다 이들의주민수는 백명에서 만명까지다양하며 명이하의선거권자가있는구역의경우에는구역의회대신구역회의로대체하여운영하도록규정하고있다 런던지역에는 년 다른지역의대도시권은 년폐지되었으나지금은다시구역의회가활동을하고있다 이것이의미하는것은지방정부의적정규모유지를위한확대움직임과민주적참여를가까이서보장하는민주성의중요성과항상긴장관계가유지되는상황을보이고있다 중앙정부도 년지방정부법 에근거하여구역의회설치를장려하고있으며 이상의유권자가구역의회설치를청원하면 해당자치정부의거부에도불구하고이에대한결정은부수상실에서하도록규정하였다 이는영국중앙정부도그만큼지역주민과의근접성이중요하다는것을단적으로뒷받침하고있는사례라고할수있다 지방행정체제의주요소 영국의지방행정체제를구성하는요소로는지방정부 지방정부협의회 뿐만아니라중앙부처의지방행정기관인 통합행정청 등전문성을기반으로특정사무를수행하는책임운영기관형태의국가행정기관들이상당수존재하고있다 또한지역지방정부와중앙정부와의관계 지방공무원의전문직과관련한민간전문기구및협회 지방감사위원회 직접지역주민을위한고충처리를담당하는 24) David Wilson, Chris Game, Local government in the United Kingdom, London, Macmillan, 1998, 8 장, p

124 옴부즈맨 등다양한 계층의지역사회민간조직들도함께지역발전을위한지방자치네트워크를구축하 고있다 지방정부계층제의형성역사 영국은 년지방정부법 년지방정부법 년런던정부법에의하여런던지역 도시와농촌지역간에계층제형지방정부가확립되었다 년과 년지방정부법제정으로영국지방정부의계층구조는카운티버러우를제외하고 카운티내에도시및농촌지역의기초정부를구성하는 층제가확립되면서 년전면개편전까지기본적인지방행정체제를유지하게되었다 기본적으로도시지역은 층제로전환되어지역광역정부로서카운티정부가있었고하위지방정부로서도시버로우및구역의회가함께구성되었으며 기초지방정부의하위단위인구역의회들은 년지방정부법으로그체계를갖추게되었다 세기말지방정부의계층제확립부터영국은대도시지역과기타농촌지역을분리하여개편논의를전개하였다는특징이있으며이러한개편논의는 년대에까지도지속된바있다 그리고전편에서밝힌바와같이 런던지역은 년지방정부법과 년런던지방정부법에의하여 층제를구성한뒤 년런던광역의회 중심의지역광역정부가설립되어런던대도시권도 계층제형지방정부행정체제를유지하게되었다 단층제형성과다층제에기초한자치계층체제운영 인구 만명을초과하는타운의경우는카운티버로우의자격을부여하여 층제가아닌단층제형지방정부로서예외를인정하였는바 세기말 개 년 개 년 개등이었으나 년개편에따라서폐지된바있다 이제도는대도시행정의효율성을높이기위하여도시지역의특수상황을고려하여특별한지위를인정해준제도로써 주로도시나산업지역을중심으로수립되었고정치와행정에있어서많은독자성을유지하였기때문에카운티버로우의지위로탈바꿈하기위하여다양한노력을기울이기도하였다 카운티버러우의도입으로영국의자치계층은 층제와단층제가공존하는복합적구조를갖게되었고 이러한제도개편은주로지방정부의민주성과효율성을달성하고자추구했던제도적노력의산물이었다고할수있다 그러나 년대부터이루어진계층구조의개편은주로행정구역의확대를통한지

125 방정부의효율성제고를시도하고자추진되었다 년 년의개편현황 대도시광역정부의폐지로단층화추진 년대이후대처수상이집권하면서대도시권을중심으로행정의효과성과주민의편리성을제고하고자설립되었던대도시광역정부들을폐지하였다 예산낭비등이주요한폐지사유였는데이러한비판은 년보수당정부의 도시정비 백서에서구체적으로지적되기시작했지만 사실상대부분도시지역의지방정부는당시야당인노동당이지배하면서중앙정부로부터예산을지원받으면서도정책적으로는정면대치하는등갈등이증폭되었기때문에폐지되었다고분석하기도한다 그리하여 년설립되었던대도시광역정부는 년폐지되었고 그결과웨스트미드랜드 사우스요크샤 웨스트요크샤 맨체스터 머시사이드 타인과웨어등 개대도시지역은 계층제자치계층체제에서단층제도시정부로변화되었다 런던광역시폐지 가장대표적인형태의런던광역의회중심의런던광역정부역시 년해체되면서 잉글랜드 웨일즈 스코틀랜드지역의지방정부에대해서단층형통합지방정부 구조로의개편논의를시작하였다 이러한통합지방정부의개편작업에대해서는보수적정책이념을가진아담스미스연구소가중심이되어연구하면서 년 월영국지역을 개의단일지방정부로개편하는계획안을제안하기도하였다 단층형통합지방정부 로개편 보수당당수경쟁에나섰던헤젤타인이 년개인정책공약으로지방정부의개편을제안하였고 지방세개혁으로인두세중심의폴세 폐지 단층형지방정부체제의도입에따른선출직시장제도입등도함께제시하였다 이후 당권도전에서다시대처수상에게자리를내준헤젤타인은지방정부를관장하는환경부장관에취임하면서본인의공약실천을위한지방행정체제개편을시행하였고 이러한개편작업은 년지방정부법을제정한뒤이를근거로 지방정부개편위원회를만들어서개편안을객관적으로구체화하는작업에착수하였다 년의지방정부개편도중앙정부가주도하였으나 이당시에는획일적인개편안을갖고전국적으로동시에실시하였던경우이고 년대의지방정부개편은지방정부의지역적특성을고려할수있도록 개집단으로구분하고지역사정에따라서시차를두고개편을시작한차이점이있다 이러한개편내용에따라서다음과같이개편과정이지역별로구분되어시행되었다 즉 잉글랜드지역의경우에는 개카운티에서만전지역이단일지방정부로개편 25) 지방세인 Poll Tax 의폐지에대해서는 1990 년보수당당권에도전하였던세명의후보자 ( 존메이져, 더글라스허드, 마이클헤젤타인 ) 가공통으로공약으로제시한바있었다

126 되었고 개카운티에서는기존의 계층제가유지되었으며 중앙부처인환경부의정책안에의하여중재안을수용한 개의카운티는단층형통합지방정부와 계층형지방정부체제가공존하도록하였다 그리하여개편대상에서논란이없었던 섬지방정부는 년 월부터단일통합지방정부로전환되었고 그외의지역은지방정부개편위원회의연구및현지조사 주민과선출직과의협의등을거쳐 년 년 년등개편시기를달리하면서지방정부통폐합을시도하였다 결과적으로 개카운티 는 년 월통합지방정부가되었으며 다른 개카운티는기존의 계층제를그대로유지하였고 등 개카운티는 년 월에 등 개카운티는 년 월에지방정부통폐합을거쳐구조개편을추진하였다 또한웨일즈 스코틀랜드 북아일랜드지역은단층제형태의통합지방정부로모두전환하였다 그럼에도불구하고행정체제상이때까지유지해오던 등의지역적경계는그대로유지해오고있다 결과적으로인구밀도가가장높은잉글랜드지역은일부통합지방정부런던시를포함하여 개로개편하였으나대부분은 계층제의지방정부를그대로유지하였다 이안은초기획기적인체제개편을제안했던것과는상당히거리가먼부분적인통폐합이었고 나머지지역은통합형지방정부체제로전환하였다 그러나노동당이재집권하면서지방분권을가속하여 년부터는다시광역적기능을담당하는지역정부를잉글랜드지역에서의런던대도시권과웨일즈 스코틀랜드 북아일랜드에설치하면서지역분권화 정책을강력하게추진하게되었다 개지역의지방정부구조개편 스코틀랜드지역은 개의통합지방정부가구성되 었으며 명의지방의원을선출하였다 웨일즈지역은 년통합지방정부 개 가구성되었으며 북아일랜드지역의경우는 개의기초정부로구성되었다 년 년이후의개편상황 광역정부와런던광역시의부활 26) 제 2 편제 3 장영국의런던광역시지방행정체제참조

127 노동당의토니블레어수상이정권을잡자신사회정의를표방하면서대처수상의경제정책을계승하였지만정치적분권정책 또는 정책에박차를가하였다 특히지방민주주의정책의결과로정치적분권정책이추진되었는바 정치적으로북아일랜드사례가중요한계기가되었다 영국중앙정부가북아일랜드지역에보인정치노선이이를증명하고있듯이 국가의통합성을유지한다는차원에서 모든정치적양보를할것인가또는주권을포기할것인가의선택에서새로운형태의국가통합성유지를위한정책을선택 추진한결과일시적방편의정치적균형을유지하기위한전략적정책의산물로북아일랜드지역에서는정치분권을활용하고있다 경제적측면에서는신자유주의를표방한대처수상이잉글랜드지역이외의주변지역에대한경제적불균형을해소하기위한정책으로민영화정책 공공기관의축소정책 규제완화정책등과함께지방정부개편에의한통합등을추진하였다면 노동당의경우에는국가주권이위협받지않도록최소한의헌법적차원에서의양보를통해서 동시에지역의재정자치권을확대하고자하는데주요목적이있었다 그리하여정치분권화촉진을위한상원의회의개혁 영국법상유럽인권선언규정의채택 지방정부의기관구성다양화정책 런던광역시장의직접선거 잉글랜드지역에서의지역의회구성등개혁정책을동시에추진하면서지역분권화 즉지역정부에대한자치권부여정치적분권화 정책도과감하게추진하게되었다 광역기능을수행하는지역정부의재탄생 중앙정부의지역분권화정책에따라서스코틀랜드지역에서의 년 월 일투표에서스코틀랜드지역주민은지역의회의설치를찬성하였고 지역의회에조세권부여권한에대해서도찬성하였다 그리하여현재는 억파운드이상의자체재원을사용하는지역의회 로구성된지역광역정부가구성되어스코틀랜드지역도통합지방정부와함께 계층제를구축하게된것이다 웨일즈지역에서도 년 월 일투표를통해웨일즈지역주민은지역의회의설치는찬성하였으나지역의회에조세권을부여하지않겠다는중앙정부안에대하여 가찬성함으로써 년웨일즈지방정부법 에의하여선출직으로구성된지역의회 가지역광역정부로설치되었으나아직스코틀랜드와같이확대된자치권이없는상황으로 년 월 일부터웨일즈와스코틀랜드와지역정부가활동하기시작하였다 북아일랜드지역에서의지방정부개편정책의경우에는 중앙정부와북아일랜드지역정부간상호동의가없이는그어떤중요한정책결정도이루어질수없는형태를유지하고있으며 이러한이유때문에북아일랜드의지역의회를구성하는지역정부는웨일즈지역보다자율권이제한되어있지만교육 주택 문화 보건정책등에대해서는자치권이인정되고있다 북아일랜드의지역정부는 명의지역의원으로

128 구성되었으며지역정부의집행부도 년 월부터활동을시작하였다 년런던대도시광역시 의부활 노동당정부는 년 월런던지역의정치행정체제개편백서 런던지역의시장과의회 를발표하고 주민투표를실시하여찬성 반대 년폐지되었던런던광역시를 년지방자치법을개정하여직선시장제에의한새로운런던광역시장을선출하면서런던광역시로 다시부활시켰다 주민들의전폭적인지지를얻어탄생한런던대도시권중심의런던광역시의재탄생은기본적으로추구하였던 계층제의지방행정체제를유지하도록한것이며 동시에지방정부의행정체계개편을위한다양한지방정부기관구성방식을도입하여지역주민을위한질높은행정서비스를공급할수있도록하는자율적행정운영체계를권장하였던것이다 과거런던광역시의폐지에의하여광역교통 경제개발 전략적계획수립등광역기능에대하여중앙정부가운영해왔던것에대한런던시민들의불만도쌓였다고볼수있으며 주민투표를통해서자율적이고직접민주주의를실현할수있는행정시스템을재구축하여운영하고자하는민주적효율성측면을공감한결과이도하다 특히정치적상황에서볼때런던대도시권을민주적으로대표할수있는기관이나대표자가없었기때문에광역기능상새로운갈등상황이발생하면이에제대로대처하지못하는경향도있었기때문에정치적인리더의필요성에공감한결과이기도한것이었다이종수 현재의런던광역시 는스코틀랜드 북아일랜드지역정부보다광역적권한이축소되어있으나 대체로 년폐지된런던광역의회의권한을이어받아 의역할을수행하고있다 잉글랜드지역에서의지역적분권화 노력 잉글랜드지역은과거로부터 개광역권 과런던대도시권으로구성되어있었다 이들광역권은지역방어지역의개념을포함한형태로써존메이저수상시절 년에중앙정부의지방행정청조직으로구성되었으나 지역개발청 에의하여경 27) 런던광역시 (Great London Authority) 는교통, 계획, 소방, 관광촉진, 내부투자, 경제개발및지역재건, 환경, 스포츠와예술, 공중건강, 소방, 경찰등의광역기능수행

129 제적목적 유럽의구조기금관리 투자유치 대도시중심의대중교통발달 농업및 에너지 쓰레기처리등광역적업무수행을위한행정기관으로운영되어왔다 지역개발청이이 개지역을중심으로지역개발전략을수립해왔으나 카운티지방정부에이러한기능을이양한뒤에는 각 개광역권에광역행정청협의회 를중심으로운영되었는바 이협의회의구성비율은해당광역권에속해있는시와카운티정부의지방의원으로 지역의기업등민간대표들로 등으로구성 운영되어왔다 년노동당의토니블레어수상이정권을잡으면서이러한잉글랜드 개광역권의협의회를선출직의회로재구성하려는의도에서정부백서인 를발간하고 개광역권을각선거구로하여 명의선출직으로구성된각각의지역의회 를창설하려는목적으로주민투표를실시하였다 그러나 년 월 일 지역의주민투표에서부결되면서일시적으로광역권중심의지역분권화정책이중단된상태에있다 이렇게주민들이반대하는이유는중앙정부의지역분권화정책자체를반대하기보다는중앙정부가지방분권정책을추진함에있어서바로지방정부의선출직대표자들에대한의견수렴또는직접적인참여기회를배제하고 분권화를촉진하는실질적인내용이없는선출직중심의지역의회를만들겠다고하는것에대한반대라고할수있다 국가사무 주로 국방및외교관계업무 경제관계업무 대학교육 소득보장업무 보건의료업무등이있으며 지방정부의사무로는 주택의건설유지관리업무 생활환경의업무 초중고등학교교육업무 주민복지서비스업무 도로교통관계의업무 경찰소방업무등이다 광역정부 와기초정부 간사무

130 사무배분사례 대도시권 런던시및단층형통합지방정부의사무배분현황

131 런던과대도시권에서는교육 지방계획 교통 소방등을해당특별기관에이관한바있었고년런던광역시폐지이후 주택 녹지 공원 스포츠 치안재판등을 에이관하였었다 경찰업무는농촌지역의경우 가담당하였고 대도시권에서는 가폐지되었을때에는이를지방경찰위원회에총괄적으로이관하였으며 런던지역의수도경찰은원래부터중앙정부의관할아래에있었다 그러나 년이후광역정부가재탄생하면서 런던광역시의경우에는 개중심의광역기능을다시찾아서수행하고있으며 경찰기능의경우에도런던광역시지방의원이참여하는방식으로국가경찰의지위에서독립적인경찰위원회체제로운영되고있다 국회법률에종속된지방자치의운명 영국의지방행정체제는성문헌법의부재로인하여지방정부자치권보장이사실상국회의법률제정에종속되어있는법률적상황이기때문에지금까지살펴본바와같이그어떤나라보다도더빈번한지방행정체제개편을시도하여왔다 이러한개편시도는주로보수당정권하에서는경제적 정치적이유에서재중앙집권화의성향을강하게나타냈었지만 노동당이재집권하면서지역적분권화를강력하게추진하는정책기조를지속적으로유지하고있는상황이라고하겠다 따라서영국지 28) County 에있어서통합소방기관 (Joint Fire Authorities) 은단층형지방정부와같이업무수행, Wales 의경우 3 개의통합소방기관 (Combined Fire Authorities) 이있다

132 방정부의운명은국회에서다수당을차지하는정당이어떠한지방분권정책을추진하는가하는정치적의지에상당부분좌우된다고할수있으며 이러한지방정부의통폐합노력은경험적인교훈으로볼때항상 계층제를기본으로하는지방행정체제가경제성및민주성등을고려해보아도가장효과적이라는결론에도달하고있다는점을다시한번깨닫게하고있다 계층형지역정부를재설치 영국노동당정부에게는광역자치정부의창설이국가전체지방정부의개편과정에서가장급진적인계층구조개편방안의하나가되었다 즉 도심지역은광역권을형성하면서디스트릭트와카운티 계층구조의지방정부체제를유지하고 런던대도시권도런던광역시와자치구인버러우등 계층제를구축하였다 이로써모든영국국민들의 이상이광역정부권역내에서거주하게되었으며 비록대처정부가런던광역시를폐지하면서단층제형태의지방정부계층구조를시도하였으나노동당정부가들어서면서 년런던광역시를다시부활하였고여전히잉글랜드지역의경우에는 계층제의지방정부구조가기본틀로유지되고있다 다양한지방정부행정체제를유지 년대의지방행정계층개편특색은다양한개혁목적의효과성을높이기위한단순화된지방정부구축을권장하기위하여단층제형통합지방정부 형태를제안하였는데 영국은지역주민에맞춘극도로다양한지방자치제도를실시하는나라 이기도하였으며 그결과지역간획일적인동질성 지방정부체제를갖고있지않을뿐만아니라 지방행정계층도가장다양한형태로존재하고있는나라가되었다 지역 중심의정치분권형중앙 지방정부간관계로전환 영국은스페인 이탈리아의뒤를이어서정치적분권 정책에근거하여잉글랜드 웨일즈 스코틀랜드 북아일랜드 개지역을중심으로한지역형분권국가 로발전하고있다 년영국공식통계에따르면 만명의인구중잉글랜드가약 를차지하고있다 지방정부의행정조직에있어서는기존의기관통합형기관구성을탈피하여집행기능과의결기능을분리하는새로운기관구성형태를자치정부별로선택할수있도록직선시장과내각형 내각지도자와내각형 직선시장과관리자형등 가지를제시하여각자치정부는이를시행하고있다 지방정부별사무수행개별법 일반법등에근거한사무배분 영국에서는각행정계층별사무배분이개별법규에명확하게규정됨으로써책임의한계가분명하다장지호 농촌지역의 는교육 도서관 민생등의사업을행하고 는지방계획 환경위생 건축 소도로관리 개발규제등을행하며 양자는위락 녹지 공원등에관하여협의한다 지방정부는법률에의하여부여된권한의범위내에서 원칙 모든행정

133 기능을수행하며 주로법률이그집행을강제하고있는경우의의무적기능과스스로의의사로서비스를제공하는지방정부의자치기능등 개종류로대별할수있다 일반적인지방정부의기능으로는공중위생 교육 계획등특정분야의권한을규정하고있는일반법에의하여권한을부여받고있으나지방정부자체의권한을획득하기위하여그지역에관한법안 의국회통과를제안하는경우도있다 따라서기초 광역간특별한분류기준은없으며수행기능의성격에따라교육 사회복지 기획 교통기능등으로구분되며 광역정부와기초정부간법률에근거하여기능별로명확한역할분담체계가주어진다 즉 교육기능 사회복지기능의경우전적으로광역정부의기능에속하며 주택기능은전체적으로기초정부에속하고있다 그외의기능에대해서는관할영역에있어서중복현상을보이는경우도있으나구체적업무내용면에서책임성이구분되어기능중복의문제는거의야기되지않고있다 국가와지방정부간의사무배분은비교적명확하게구분되어있다 따라서동일사무를국가와지방정부가서로분담하거나국가사무를지방정부에위임하는것등은원칙적으로허용되지않는다 년이후법체계상특이한점은 년 월 일지방정부법 제조에서영국지방정부의기능수행권한은 선별적인권한의집행방식에서 총괄적인권한 집행방식이가능하다고규정하면서지방정부의종합행정수행체계를일반화하였다 다만동법제조에서지방정부는총체적인권한을집행함에있어서지방세에관해서는여전히제약이있다는것을재규정하고있어서재정적인자율권은아직제한적인상황에있다 자치행정계층구조현황 프랑스는 년신지방자치법 꼬뮨기초자치정부 데빠르뜨망도중간자치정부 레지용지역자치정부의권리와자유에관한법 을제정하면서 계층형자치계층체제를구성하게되었다 29) 프랑스내무부지방자치관련통계, Les Collectivités locales en chiffres 2005, 2004 년 12 월발간자료

134 지방정부의극세분화를보완하는지방정부간협력시스템운영 지방정부의수를보면 프랑스자치계층별수는과도하게세분화되어있는형태를본다 년당시에도지방정부의수가 개였는데 현재기초정부수만해도 개이며 이숫자는오래전부터지속적으로안정된상황을보이고있다 비슷한인구규모를가진이탈리아의경우약 천개의기초정부가있는것을고려해볼때 프랑스의전국적인구분포는상당히불균형적이라는것을단적으로알수있다 예를들면 전지방정부의 개는주민이 천명을넘지않는기초정부이며이들은거의마을정도수준의규모를가진기초정부들이다 이중에서다시 정도는주민수가 천명이하이고 다른 는 백명미만의주민으로구성되어있다 결과적으로전체기초정부중 도못미치는 개의기초정부만이주민수가 만이상이고 만명이상의주민을가진도시들은 개이다 우리나라의경우는 개의일반시로구성된것과상당히대조가되는부분이다 이에프랑스정부는인구규모에의한지방정부의자치계층취약성을극복하고자이미 세기말부터모든지방정부수준에서지방정부간협력시스템을활성화하도록정책적유도를해왔다 년민주적지방자치법시행과함께더욱지방자치권을존중하게되면서각지방정부들은지방공공서비스공급체계의효율성을높이기위하여다양한상호협력관계를추진하게되었다 그러면서인구밀집도에의해약점으로나타난자치계층의단점들을영국이나독일과같이지방정부간통폐합정책으로유도하지않고지방정부간협력방식의다양화정책을장려하였고 여러차례법적개정을통해다양한협력방식및기능적통합방식을적극적으로지원 유도하며 년이후에는더욱협력방식을단순화하여

135 행정의효과성을제고하는데정책아이디어를제시하고있다 프랑스지방자치단체간협력방식 1999년 2004년 Syndicats( 단일목적조합, 다목적조합등 ) 18,504 18,500(*) Communauté urbaines ( 도시공동체 ) Communauté d'agglomération ( 도시연합체 ) Syndicats d'agglomération nouvelle ( 신도시연합체 ) 9 6 Communauté de communes (et districts) ( 기초자치단체연합체 ) 1, 총계 20,177 20,961 조합방식이통합방식으로전환중에있어통계불명확 이러한간소화정책을통해서 년현재지방정부간협력조직 이 개정도이며 또다른차원에서새로운문화공동지역으로 라고지칭하는광역권 개를만들어국가레지용의계획계약에근거하여활용하고있다 행정권중심의지방행정체제발전 년프랑스혁명을거치면서구제도를폐지하고 과거교구 중심의기초단위인 이외에다른개념으로도행정구역을창설하였다 프랑스는이후지방정부의행정구역확대등여러가지방법으로통폐합정책을추진하였으나 이와관련해서는영국 독일과같이커다란물리적통합개편이이루어지지는않았다 도행정체제는 년설치되었고 년도의실질적인법인격이부여되었으며 신지방자치법이제정된 년전까지는우리나라민선지방자치이전과같이국가가임명하는도지사가도청을중심으로행정권을행사하였다 프랑스는나폴레옹때전국지역을도 행정단위와도청을중심으로하는전국행정조직을구성하여 나폴레옹이황제력 년 에구제도의유산이었던중복적행정계층구역을폐지하였고 이어서국가행정체제의단일성을구축하기위하여강력히도중심의행정체제를근간으로하는하위행정단

136 위를구축하였다 그결과아롱디스망과깡똥이라는국가의지방행정구역이설치되었고 나폴레옹뒤에도이하위행정단위를중심으로하는행정분권체제는정치적부침에도불구하고지금까지그대로유지되고있다 년을기준으로도의평균인구는 명정도이고 최대인구로는 명 명 명이며 최소인구는 명 명 명등이다 자치계층개편사례 레지용 광역정부의신설배경 년드골우파정부는국가의경제발전과지역개발을목적으로행정부의수반인수상직속으로지역개발청인 조직을만들어전국을 개지역권으로만들어국가의지방행정기관으로활용하였다 년부터는 개도시권 을광역중심권 으로하고 개대도시권 도지역발전의중심축으로운영한바있으나별도의특례를부여하지는않고있었다 년법에근거하여현재의 개 을국가의광역행정기관의하나인영조물로설치하였다 년 월에는이러한광역권을구체화하여드골대통령은상원의회의개혁정책을제시하면서지역정부화 정책도동시에국민투표에제안하였으나 국민들은 반대표를던져서이러한드골대통령의정책을반대함으로써결과적으로광역화정책이무산되어버렸다 이때는지역정부광역화정책에대한반대를하였다기보다는드골대통령에대한불만의표시로모든정책에대한반대투표를한결과였다 사회당정부가 년주민직선의지방자치를실시하면서 국가의지방영조물이었던레지용을국가의지역행정단위이면서법인격을부여한자치정부의지위로변환하여 년주민직선에의한지방정부를구성하여오늘의광역행정기능을수행하는지방정부가되었다 년을기준으로레지용 지역정부의주요현황을보면 평균인구는약 명이며 최대인구를가진일드프랑스는 명 남쪽의 는 명이고 최소인구의코르시카섬은 명 도 명정도의수준이다 행정구역개편사례 기초단위인꼬뮌 의통폐합 정부시행령으로설치되었고 년신지방자치법실시전까지중앙정 부의감독하에부분적인자치권을행사하였다 법령에의해서정치 사법 재정적인독립성을보유하였고 당시

137 구역에속하는행정사항들은의회스스로결정할수있었다 차대전을겪은뒤 우파중심의정권이약 년이상지속되다가미테랑대통령을중심으로한사회당정권이들어서면서 년신지방자치법을제정하여주민직선에의한지방자치를실시하기에이르렀고 이때부터는기초지방정부에대한통폐합정책은사라지고 지방정부간협력방식에의한협력조직조합의활용방식을권장하게되었다 년당시에도기초정부는평균주민수 명 평균면적 이며 개였으나 년대짧은시기를제외하고통폐합의영향력을거의받지않았다 다른나라와달리프랑스지방행정체제에서의두드러진특징은바로기초정부의수가상당히많다는점이고 이러한기초정부들이 년과 년사이에 개가도시화하여총 천 백여개가도시에위치하고있고 나머지는모두농어촌지역에자리잡고있다 그리고같은기간의도시인구밀집도를보면 평방키로미터당 명에서 명사이로나타나고있다 현재 계층제지방행정계층으로운영 지방자치계층구조는프랑스혁명당시국가의행정단위중심이었던도 데빠르뜨망 와기초행정단위인꼬뮌 이 년새로운지방자치법의제정 30) 출처 : L institut français de l environnement (IFEN), L envrronnement en France : Rapport sur l état de l environnement en France, édition , Paris, Dunod, 1994, p

138 으로자치행정단위로전환되었으며 이와함께국가영조물이었던지역 레지용이자치행정단위상 개도를합쳐구성된광역지방정부의지위를부여받게되면서전국적으로 계층의지방자치계층구조를이루고있다 프랑스의이원행정체제 행정분권과자치분권 년지방분권결과오늘날프랑스단일국가의전국행정체제는 국가행정계층과자치행정계층으로구분되는이원적국가행정체제를갖게되었다 중앙정부의행정계층은국가의지방행정기관인도행정체제 를근간으로하는행정분권 체제로운영되고 지방정부중심의자치행정계층은 개지방정부가중심이되어자치분권 체제로운영된다 다만 꼬뮌과데빠르뜨망은과거국가의행정단위였으므로이중적지위를갖고있어서결과적으로현재프랑스행정계층구조는지방정부의자치행정단위를포함하여 꼬뮌자치및행정계층깡똥행정계층아롱디스망행정계층데빠르뜨망자치및행정계층 레지용자치및행정계층으로구성된다 국가행정조직 중앙부처 지방자치정부 ( 자치계층구조 ) 광역정부의장도정부의장 시장 레지용 데빠르뜨망 임명지사 ( 겸직 ) 레지용 데빠르뜨망 꼬뮨 아롱디스망 임명군수 꼬뮨 시장 ( 국가기관의지위 ) 지방분권촉진을위한사무배분기본법제정 년지방자치법제조 항에서 법률에의해국가와꼬뮨지방정부 데빠르뜨망도지방정부 레지용광역정부들간의행정권한사무에관한배분을결정한다는규정에의거하여프랑스국회는 년 월 권한배분기본법법 법령제호을제정하였고관련법을수정보완하는법을 년다시제정하였다 그뒤계속분야별로지방일괄이양법들을제정하여본격적인권한이양을추진하였다 예를들면 년에는교육분야의권한이양에관한법 년사회복지와보건의

139 료에관한법 년운하와연안항구설립과운영에관한법 관광분야이양에관한법등을통하여대폭중앙권한의지방이양을실천하였다 또 년지방분권개선을위한법을제정하여지방자치법을수정하였으며이때국가의지방정부에대한재정적지원 지방정부의경제적관여활동 지방정부의예산과재정회계의감독 지방정부상호간협력관계등에대한관계를더욱구체화한바있다 권한배분기본법체계 지방자치정부의행정권한배분에관한법인 년 권한배분기본법은진정한의미에서의지방자치법으로 제조에서 꼬뮨 데빠르뜨망 레지용각지방정부는선출된의회의결정에따라행정권한을행사하여사무를해결한다라고규정하여자치정부의자치입법권및자치조직권을보장하고있다 지방이양을촉진하고있는이권한배분법이고려하는차원은두가지로써먼저제도에중점을두고각계층의지방정부에따라적절한행정권한을배분하고자했다 또 기본적인시각에서행정권한의종류분야에따라지방정부로의권한배분을규정하였다 이어동법제조에서 꼬뮨 데빠르뜨망 레지용자치정부들을위하여현재의법이명시하고있는행정권한의이양은이들지방정부중어느한곳에 어떤형태이든지다른자치정부를감독하는행위가발생되는행정권한의이양은할수없다고하여지방정부상호간의동등원칙을규정하였다 또한권한배분의기본원칙으로서 지방정부와국가간의행정권한배분은가능한한도내에서국가가담당하는행정기능과꼬뮨기초정부 데빠르뜨망도정부또는레지용광역정부들이담당하는행정기능을구별할수있도록하여각행정기능담당분야와그에상응하는자원들이총체적으로 각각국가 꼬뮨기초정부 데빠르뜨망도지방정부 레지용광역정부에배분될수있도록시행해야한다고밝히고있다 국가와지방정부간사무배분현황

140 지방정부의분야별사무배분현황 도중심의국가의지방행정기관운영체계의장단점

141 프랑스의경우와같이국가와지방정부의자치행정구역이일치하게된주된이유는국가행정의효율성을극대화하기위한것으로서지방정부가국가의기능을대신하여수행하는체계이다 광역자치계층인도중심의지방행정구역설정방식의장단점을살펴보자 이방식은행정기능상행정기관의권한범위가분명하게설정되기때문에해당지역주민에게도상당히편리한행정절차를거칠수있도록하는장점을제공한다 왜냐하면 도청또는그하위행정기관인군청아롱디스망에서거의모든행정서비스를제공받을수있으며 민원과관련된행정기관들을모두해당지역내에서찾을수있기때문이다 그러나이방식의단점으로는 이와같이지역별로지방정부가존재하고있음에도불구하고 따로지역적으로통합된국가의지방수준에위치한하위행정체계를만들어운영하고있어상당한인적 물적행정비용이투입되고있다 대표적인사례가바로우리나라의특별지방행정기관의존재성이라고할수있다 우리나라특별지방행정기관은지방자치단체가종합적이고자율적으로행정기능을수행할수있고 필요에따라서는국가의업무를대신수행할수있는지방의대표적인행정조직임에도불구하고 이와별도로국가의지방행정기관이설치되어있다 이경우경제활성화가미약하거나 인구밀도가낮은지역에설치한국가의지방행정기관들에대해서는이를지속적으로관리운영하기위한예산 인력의낭비적요소가항상발생하게된다는심각한단점들이있다 더욱이기능적차원에서행정기관을배치하게되면 여러특별지방행정기관들이증가하면서동시에이들이관장하는관할행정구역도확대되어기존의지방정부관할구역을벗어날것이고이에대한중재와조정등이필요하게되는상황이발생하면서상당히복잡하면서도비효율적인행정체제를형성하기쉬운단점들이있다 국가행정체제의효율성추구를위한지방분권및지방분산정책 프랑스는이러한행정구역체계의복잡한단점들을극복하고자 년지방분권이후지방분권과지방분산을통하여자치행정계층과국가행정계층을지리적공간과기능적공간으로모두활용할수있는정책을추진하고있다 그리하여지방행정기관들의구역변경 설치등에있어서중복되지않도록정책적배려를하고있으며 필요시국가의지방행정기관을설치할경우에는지방정부대표들이직접중앙정부수준의전국행정기관부처간위원회 에참여하여의견을제시하게하고 최종적으로국사원의견을들어각중앙부처의소속지방행정기관관할행정구역을조정 감독하도록제도화하여운영하고있다 사무배분법에근거한권한배분원칙의준수 프랑스는자치행정의논리적근거와지방자치법에서규정하고있는사무배분에관 련한제원칙 지방정부간평등원칙 총체적행정권한의이양원칙 국가역할의계속 성원칙 필요한행정수단의지원원칙등 을최대한준수하는방향에서사무배분과

142 정을추진하고있다 정부간관계에서각각의자치계층에적합한기능배분 정부간역할분담에서제시하는지방정부의사무배분을보면 기초지방정부의기본적인역할은지역주민들이가장필요로하는사회복지사무를정점으로초등교육 도시개발계획 레져 문화활동등인접사무를수행한다 중간지방정부인도는재정적으로가장많은국고보조를받으면서역시도지역내의사회복지를가장비중있는사무로서수행한다 광역정부로서의레지용은국토개발과지역발전등광역적인임무를부여받고지방정부간협력과조정 국가와밀접한관계속에서국가정책의일관성과통일성을유지할수있도록뒷받침해주는경제사회분야의선도적인역할등을담당해야한다고제안하고있다 정부간분쟁시법적해결방식 민사법원과는별도로행정법원을갖고있는프랑스는국가와지방정부간사무분쟁 지방정부상호간의갈등이발생하면처음단계에서국가직임명도지사또는임명군수가국가와지방정부 지방정부상호간중재자역할을담당하면서문제해결자역할을수행하지만 다음단계에서는일방적인감독기관으로서의강제적대리권집행등이아닌행정법원을통한합리적이고법적인해결방식을활용하여중앙지방정부간수평적인관계를유지하고자노력하고있다 통일독일의지방행정체제 독일의행정계층은연방정부 주정부 지방자치정부 단계체제로구성되어있으며지방자치의행정단위는 에속하지않음 등이다 독일연방주의의특징은연방과주가동등하게중앙정부로서의권한을가지고있으며 연방정부는전지역에걸쳐동질성원칙을지키려고노력하고주정부도독자적인행정체계를갖추고헌법상의독립성이부여되지만핵심적인국가과제는연방정부에귀속되어있다연방헌법제조 제조 독일주정부수준에서는보통 계층의행정체제를갖는다 행정분권체제하에서주정부내무부를중심으로주정부의여러중앙부처가있고 중간행정계층으로국가의지역행정청장이있으며관구행정청이라는행정구역으로구성된다

143 지방분권체제로는기초정부인 와이를여러개합친자치연합시군 중간지방정부 등이있다 자치연합시군들은 만에서 만의주민이 있으며 주정부를대신한중앙정부기능을함께수행하고있다 지방정부중심의행정체제 자치분권체제와행정분권체제의공존 기초정부인 는전권한성의원칙하에종합행정을수행하는권한과자치조직권등을행사하고있으며 이를여러개합친자치연합시군이있고이자치정부의행정관할내에주정부의지방행정조직으로군청이설치되어있다 주정부별기초정부 군 자유시등의주민수와평균면적등이다양하게나타나고있으며 중간자치정부로서의크라이스는영국의카운티와유사한규모를갖기도하고 프랑스의아롱디스망과유사한행정구역으로서다른한편으로는주정부행정단위의최하위단계로된이중적지위를갖는다 즉 크라이스는기초정부들의연합조직인자치정부간협력에의한광역행정권을형성하고있으며 만에서 만의주민들을포함하는중간자치정부의역할을수행하며 크라이스 의행정기관장인 주정부에따라서는 가이러한임무를맡기도한다가군청을책임지면서주민에대한주정부의국가기능을수행하는행정분권체제의단위이기도하다 대도시권중심의경우에는자치시인 나 로구성되며 이들은 와유사한자치연합시군구의지위를갖고있으나 도시권에서는주정부의지방행정기관인 가없으므로자치정부가연방정부또는주정부의위임사무를대행하고있고주로질서유지치안행정에중점을두고있다

144 정부관구 자유시 군 게마인데등은 년 월말기준 면적 인구 인구밀도 등은 년 월말기준 총계열 안의수치는평균을의미자료 연방정부 (Bund) 도시주정부 (3) (Stadtstaat) Berlin Bremen Hamburg 일반주정부 (13) (Land) 지역행정청 (Regierungsbezirk) Kreisfreie Stadt ( 자유시등 ) Landkreis ( 농촌지역군 ) Gemeinde ( 기초정부 ) Gemeindevervand 게마인데연합 도시형주 는 의 가지지위 를가지고있다 행정분권체제하의국가의지역행정청의변화 옛서독지역의가장규모가큰 개주는 개내지는 개의 지역행정군청이있어서 인지역행정청장이지휘를했고 이행정청장은주정부의지역행정기관간사무수행등에관한조정역할을담당하였다 이관구행정기관은학교 경찰 산림 재정등에관련한서비스를담당하는지방행정기관들을포괄하여관리하고있으며지방정부들이함께가입하는지방정부협력조직들인특별행정연합체또는협의체들을포함하여관리하기도하였다 베를린도시주정부와베를린주변 주의도심지역은거의모든책임이 개의 의회의책임하에속해있기도하였다 특히옛서독지역의 에는주행정기관과지방정부가공존하고 있는바이들의사무기능은보충성원칙에의하여설명될수있다 즉 기초정부가

145 소유하고있는자원과영토보다는더크고주정부행정기능보다는적은규모의사무를책임지고있으면서 거의모든사무는주정부로부터받은자동차등록증발급 건물안전점검 사회복지사무 직업훈련 공중위생등위임사무의수행과직접적으로관련이있다 통일이후를보면 개주정부중에서주정부의관구행정청인지역행정청이있는주와없는주로구분이된다 이들지역행정청은주정부의하위행정기관으로 등명칭을가지며 주정부의일정한광역권내에서주정부를대표하는지방행정청으로써행정위임사무를수행하는기관이다 이들행정기관의관할영역은몇개의 가포함되며 도시국가나지역규모가작은 등의주정부에서는볼수없는행정기관이다 베를린대도시지방정부의자치구와도다른행정형태이다 구동독지역의브란덴부르크 메켈렌부르크프로폼메른 튀링겐주역시지역행정청이존재하지않는다 지역행정청장은프랑스의임명도지사와유사한역할을수행하기도하지만 정치적성향이뚜렷하여 주의회에대표되는정당간에현정치적힘의균형관계를기초로해서 의행정부서가갖는권한을협상으로결정하는것이통례이기도하다 지방분권정책에따라서이러한지역행정청에대해서도점차주요기능들을지방정부에통합시키고주정부의지방행정기관의역할은폐지하는방향에서혁신을추진하고있다 지역행정청의주요기능은주정부의지방행정기관및규모가큰 에대한적법성에근거한통제와감독권을행사하며 동시에이들기관간의업무조정 종합적기능도함께수행한다 주요기능으로는경찰권 사회질서유지 일반건강 환경보호 지역국토개발등을담당하고있다 독일의경우게마인데와크라이스간통폐합보다는게마인데간구역통합이주로개편대상이되면서크라이스의통폐합도영향을미치게되어크라이스수가줄어들기는하였으나 이하에서는주로게마인데중심의행정구역개편사례를소개한다 통일이전 년년대의지방정부개편 적정규모확대를위한통폐합방식의개편 서독에서지방정부개편은주로행정구역의확대를위한통폐합방식으로주로일반적인행정개혁차원에서출발하였다 이개혁은 년에시작되었으며 년부터 년까지최고조에달하였고 주에따라서다소차이가있기는하지만대략 년대에마무리되었다 정치적인측면에서 년아데나워시대가끝났으며 년부터 년까지사민당과기민당간

146 의대연정이이루어진기간으로이때에헌법개정을통한기초정부인게마인데의재 정개혁이이루어졌다 에따르면비용절감효과가행정구역개편의목표가아니라공공서비스수요증대에따른적응역량을증대시키려는것이라고주장하면서 개편방향은 농촌기초정부게마인데의구역및주민수확대 농촌지역을기반으로하는군의확대 소규모의자유시는주변군으로회귀하고 주정부의광역행정청의확대 모든행정기구의개혁추진등이중요하다고언급한바있다 다른한편으로지방정부의구조개편은민주적정당성에대한사고와한지역안에거주하는지역민들의정치적연계를통한정치적일체감을형성하는효과성을달성하고자한경우도있었다 자료 당시의지방정부통폐합방식 지방정부에대한통폐합을통한행정구역재조정및개편과정은주에따라서서로상이하게진행되고있으나크게두가지유형으로구분할수있다 하나는행정효율을중시하여통폐합을거쳐적정규모가큰단일기초정부를구성하는방식이고 다른하나는행정의민주성과지방자치권을우선시하여특정지역의고유한성격을인정하는가운데소규모기초정부를주축으로하는행정구역재조정방식을추진하였다 즉 규모가작은기초정부가모두획일적으로새로운통합기초정부로통폐합된것이아니라 정치적자치권을인정하면서협력조직을활용한통합을실시하였고 따라서순수한지방정부로써고유의자치권을유지하는기초정부는 개정도에불과하였다 당시의지방정부의지방행정구역개편결과 년중반에지방자치구역에관한논의가제기되어대대적인구역개혁이단행되 었으며 구역개편은전통성을유지하면서 가되었던소도시는

147 로흡수되는등주로작은지방정부가보다큰지방정부에흡수되는방식으로통합 이진행되었으며농촌지역은대대적인개편이이루어졌고 도시지역은도심지를중 심으로행정구역이과거보다상당히확대되었다 크라이스는기본적으로약 만천명정도의주민수를가진게마인데의연합체로국가위임사무를처리하는지방정부이자주정부의지방행정관청인이중적지위를갖고있으면서주정부가제정하는크라이스법에근거하고있기때문에상대적으로구역통합에쉬운대상이되기도하였다 행정구역의개편결과로군과기초정부의행정경계가크게변화하여행정구역의지도를재작성하게되었다 지방정부수준에서의광범위한행정구역개편은행정효율성의증대 지방정부의민주적정당성의보장이라는두가지큰효과를발생시키는방향에서지속적으로추진되었다 그러나여전히현실적인수준에서는이러한효과성또는반대로갈등의증폭등을확실히증명할만한심도있고광범위한연구는추진되지못한결과로이기간동안의지방정부통폐합에대한확실한평가가그리쉽지는않다 그러나기초정부차원에서주민 백명명정도수준의기초정부를물리적인통폐합 또는내부행정운영상의통폐합등의방식으로 만명또는그이상의주민수로된기초정부로적정규모를구성하면서 기초자치정부로서의행정능력의향상 주민의생활환경개선등긍정적인결과를가져왔고 여타의기본적인사무들이기초정부로이양되어수행될수있는행정역량도제고되었다고볼수있다

148 통일이후 년대구동독지역지방정부의행정구역개편 구동독지역의개편 년이래로연방제적자치행정체계는지도와기획에중점을둔중앙집권체제로대체되었으며 게마인데 시 군등은민주적집합체 의의미에서하급집행기관 의기능을수행하였다 관료제적 중앙집권적행정체계를유지해온구동독에서행정구조의개선을위한핵심은 년 월 일인민위원회에서제정되어효력을발휘하게된 독일민주공화국의게마인데와군의자체행정에관한법이었다 이법에서자치행정의아이디어가중심을이루고있으며 게마인데는법치주의국가의민주적기초단위로서구축되어야하며 지역공동체의확립은신설되는 개주에대한정치적통합 정체성 소속감을일깨워야한다고보았다 년통일이후새로편입된 개주에서이루어진지방정부의행정구역개편목적

149 은전체지방행정조직이구서독의주행정체제에대응되도록함으로써연방법과주정부법률이독일전국에통일적으로집행될수있는효과를갖도록하기위함이주목적이었다 따라서통일에따른행정체제의통합은어렵게진행되었다 구동독지역의지방정부행정구역개편과정 년구동독지역에총 개의게마인데가있었으며 이중도시형군 은 개이고 군은 개였다 그러나게마인데의 는주민수가 명미만이고 군의 는 명에서 명사이의주민수를가진상황이었으며 이중에서단지 만 명명의주민수를가진지방정부규모로형성되어있었다 이러한상황은지방정부가정치적 행정적측면에서경쟁력있는지방행정체제와역량을발휘하기어려운처지였기때문에 이러한문제해결을위하여새로편입된 개주는 년부터 년까지군지역의구역개편을실시하였다 군의구역개편은성공적이라고할수있으며 주로행정합리화차원에서통폐합이이루어졌다심익섭 년 1991년 1992년 1993년 1994년 1995년 1996년 1997년 1998년 1999년 2000년 2001년 2002년 2003년 자료 브란덴부르크 메클렌부르크 - 포오포메른작센 작센 - 안할트 튀링겐 브란덴부르크주는 년 개의군을 개로줄였으며 다른 개주는 년통 폐합을단행하였다 메클렌부르크 포어포메른주는 개에서 개로 작센주는 개에서 개로 작센 안할트주는 개에서 개로 튀링겐은 개에서 개로줄었 으며 전체적으로 개주에서군이 줄었다 군의수를축소하면서반대로그 만큼주민수를증대시켰고 이는결과적으로군의행정구역이확대되어평균 에서 로규모가넓어졌다 군지역과기초정부의개편특징

150 군행정구역분할을위한주요기준의하나가군의규모였고 따라서인구수 군관할게마인데수 군면적 인구밀도등 개기준에근거하였으며 이러한통폐합과정은구서독지역에서의군구역개편기준과관련한주장에근거해서평균인구밀도가 당 명 인구수는평균 명수준이적당하다고하는기준에근거하여통폐합을추진한것이었다 그러나새로편입된주의경우이러한기준이재조정되면서 평균인구밀도는메클렌부르크포어포메른주의경우 명 브란덴부르크는 명 작센안할트 명 작센 명 튀링겐 명등이었다 이러한기준은법제도적인측면에서주민중심의행정운영을주민가까이서보장할수있도록하여군청소재지에서너무멀어지는것을방지하는수준에서고려된내용들이었다 군개편의특징은두가지패턴으로구분할수있다 브란덴부르크주와메클렌부르크포어포메른주는군규모를지리적으로확대하여군의수를가장많이축소하였는데 이두주는관구행정청이없어서군지방정부로하여금지방사무수행이외에도관구행정청이수행하는광역적역할도수행하도록설계하였다 그리고다른 개주의경우에도군의수를절반줄였으나군의인구는 명에불과하여구역개편이후에도서독의평균인구인 명보다상당히적은것으로나타났다 게마인데수준의구역개편에따른게마인데통폐합은통일이후로지속되고있으며 년 월말기준으로 개의게마인데년대비 가통폐합되었으나주에따라서많은차이를보이고있다 년과비교하여가장많은통합이이루어진주는브란덴부르크주로서 의지방정부가줄었으며 그다음으로작센 튀링겐을들수있다 반면에메클렌부르크포어포메른주는 작센안할트주는 만통폐합한것으로나타났다 소규모게마인데의통폐합을통하여일정규모이상의인구를연합한형태의행정기구를설치하였으며 그예로통합게마인데 행정공동체 행정연합체 관청형 등이있다 이들행정기구들은행정업무를공동으로처리하기위하여연합체정관에근거하여이웃하는게마인데들이자발적으로연합한형태이거나또는소속된게마인데주민들에의해서직접선출된기구들에의해서운영되는게마인데지방정부간협력조직을의미한다김해룡 일반적으로이러한행정조직은인구규모가최소한 명이상이되어야구성이가능하였다 주정부수준에서의통합논의 통합논의이유 연방주의국가에서주상호간경제적격차의심화는재정관계나업무배분에악영향을미치게된다 주의경제적 재정정책상황 연방체계에서의자치역량등에따라서연방정부에대한의존도가상당히다르게나타나고있다 새로운주의편입 자르란트및브레멘주의구조적취약성으로인하여연방재정에대한의존이심화되면서다른주들은이러한주에대해서곱지않은시선을보내게되었

151 다 그이유는수평적재정조정의범위내에서재정적연대를위한부담을증대시키는것으로간주할수도있고다른한편으로는연방의 공급독재를통하여가난한주와부유한주간의강제연대의무부담이부과될수있다는점등을싫어했기때문이다 사실상주간의격차가크게벌어지면업무배분도더욱어려워진다 독일의연계체계내에서주의입법권은제한되어있어서어떤국가업무를어떤형태로실행할것인가에대해서자체적으로결정할수없다 대부분의연방법을집행하는주의권한으로는주의재정력에따라서업무를차등적으로부여할수없다 규모가작고구조적으로취약한일부주들은업무를효과적으로처리할수없어서연방에지원을요청하고있다 이러한주의경우원래주업무를연방으로이전하거나또는연방과의협력을통하여업무의기획및재정지원에대한부담을경감할수있기를원하는상황이되는데그럼에도재정적역량이강한주의경우에는이러한정책내용에찬성하지않게된다 이러한이유로해서큰주정부를중심으로연방수준에서의개편논의에찬성하고있다 베를린과브란덴부르크주의통합시도 베를린과브란덴부르크주의통합을용이하게하기위해서 년연방헌법기본법 제조가새로이만들어졌다 베를린과브란덴부르크의두주를포함하는구역의재편성은기본법제조에규정하고있으나 이신설조항에따르면두주의유권자들의참가하에두주간합의로통합결정을할수있도록하였다 두주는이미기본법개정이전에통합에대한논의를시작하였다 년말공동위원회는통합을위한협상을시작하였다 그러나초기단계부터통합노력에대한반대가나타났다 베를린시의이사회는전체적으로주통합에찬성을표명하는동안브란덴부르크주정부는연정관계를고려해야했다 현재까지통합의전망을어둡게하는것은두주에서다수를차지하고있는거대정당의개별대표자들이저항하고있기때문이라는분석이다 통합협상에서핵심적인사항은주재정조정법에대한새로운규정없이는통합된주로써베를린브란덴부르크주가될경우많은재정손실이예상된다는점이다 베를린이도시국가로서지금까지누렸던특권을잃게될뿐만아니라 통합된후통합주의조세역량이높아지게되면다른주로부터오는조정재정지급금이낮아지게된다 중요한것은연방이지출축소를근거로정치적리더십을위한비용인보충교부금을축소한다 통합계획이이러한재정문제로실패하는것을막기위해서연방상원의주도로연방법을제정하였으며 이법은재정조정과관련하여베를린브란덴부르크주에대해서약 년간의유예기간을두어특별대우를할수있도록한바있다 이러한본질적인장애물을제거하였음에도불구하고많은문제들이남아있었다 주요장애요인으로는베를린과브란덴부르크주간의경제적 사회적 하부구조측면에서의심각한차이와인력및예산절감의필요성으로완전히다른행정구조를통합

152 해야하는현실적인어려움이있기때문이다 브란덴부르크주는헌법개정과정에 서뿐만아니라통합이후의공동생활에서베를린의독주를경험하게될것이라는 점을두려워하고있다 일반시민들과는달리정치인들은통합에대한준비가되어있었다 두주의회에서 분의 이상의찬성으로국가계약을수용한것은상당한진전이었으나통합파트너를속여서이익을얻을것이라는불안감을갖고있는지역주민들로부터는인정을받지못하여 결과적으로 년 월 일주민투표에서브란덴부르크주의주민 가통합을반대하였다 투표결과로인하여독일의다른주에도파급효과가미치게되었으며 다시 년 월 년통합을위한주민투표를실시하였으나주민들은여전히회의적인입장이었는데 그이유로는거대연정에의해서운영되는브란덴부르크주정부의방향선회로사민당민사당연정에의한베를린정부를거부함과동시에베를린의현재재정악화상태가가장큰장애요인으로나타나고있다 사무의구분 국가에의한통제방식에관한차이에따라지방정부고유의자치사무와위임사무로구분하거나 지방자치관련규정에서는 지역공동체의사무와 지역적인사무를구분하고있다 지역적사무란지역공동체의사무들뿐만아니라범지역적인것이지만특별히지역내에서처리되어야하는사무들을포괄하고 일반성내지전권한성원칙이자치행정의기본원칙으로되어있다헌법규정 지방정부간협력사무 개별자치정부가독자적으로감당할수없는사무에대해서는합리적으로수행하기 위한지방정부간통합에의한기능수행방식이요구된다 사례 기간산업의수행 환경보호 화재재난방지 체육시설 중등학교운영 쓰레기처리 상하수도 병원유지등의자치사무 의능력을넘어서는과제들은상위지방정부로이양또는지방정부의협력적형식으로처리 공공안전 도로건설과유지 공공복지와공중보건의사무영역 건설 주거문제및도시계획에관한지방정부의의무적사무는수행여부가법적으로확정되어있지만 그수행의방법은자유의사로한다 공동사무공동사무는지방정부의권한에속하는일정한사무에대하여국가가이사무를장려할목적으로지방정부간공동계획을수립 이계획의집행에국가가보조금의지 원을통하여자치정부의사무에관여또는협동하는것을의미한다

153 공동사무는연방 주및지방정부간공동관리또는공동재원조달의대상이되는사 무로독일의연방제도는이들계층간의사무와재정에관한책임을분명히하고 주와지방정부간독립성과자기책임성을명확히하는방향으로분권화되어있다 주 크라이스 게마인데 지방정부간사무배분

154 기초정부의사무 지역사회에대한지역개발계획과공간활용계획등에대해서는기초정부인게마인데가전적인책임을지는기능으로주정부의지역개발계획의범위내에서권한을행사하면된다 보통바덴뷔르템베르크주및다른주의경우에이러한지역개발계획은주로광역지방정부간협력조직으로서법인격을가진지방정부간협력기구인 가중심이되어수립하고있다 의사무 이중적지위를갖는크라이스의경우에는주정부의사무를대행하거나지역수준에서의여러특수행정기관들이진행하는행정기능재정 교육 보건사회업무 사회위생 농업정책등 등을수행한다 또한정책프로그램간의통합 조정등을집행한다 특히대도시의자유시군 들이이러한주정부차원에서행하는기능들을수행하고있다 사실상 모든주정부행정기관들이 수준에위치하고있으면서이들행정기관은주로수자원행정처 산림보호처 도시계획처 보건위생처등의분야에서의기술직 특수직행정사무처로대표되고있다 중간자치정부로서 의사무권한 자치연합시군의행정사무는기초정부의범위를벗어나는수준에서기초정부의기능에대하여보충적으로행정기능을수행하며주로도로의건설과유지 자치연합시군수준에서의지역개발 자연공원의보존 사회부조와청소년보호 병원건설과유지관리 가정쓰레기수집과처리등을담당한다 재정능력과정치적인의지에따라서선택적사무수행으로는문화활동의보조 인도와자전거길의건설 학생교환사업 공공도서관의건설과관리 경제발전 관광개발 개방대학사업 체육을위한설비운동장건설등을행한다 작은규모의지방정부의행정역량제고를위한통합은일부성공적이라고평가 년대이후로구역개편에대한논의가지속되고있으나전반적인합의에는이르 지못하고있어서이러한개편과정은각주정부의사정에따라서추진되어왔으며

155 주로군 과기초정부수준에서의상당히작은규모의지방정부를통합한행정 구역의적정성확보노력은그나름대로행정적효과가있다고평가하고있다 예를들면 주민수가 명이하인자치정부는거의통합되었고 이과정에서서독의경우약 개의기초정부가 여개로감소하였다김상겸 그결과공공행정기관으로서의역량은상당히개선되었으며 특히숙련되고전문화된인력채용을통하여농촌지역이나소규모지역의주민들을위한지방공공서비스의공급체계가개선되었다 하지만지역내부적관계및이와관련된탈관료제적행정활동의가능성은강력한실천결과를보지못하였으며 통합에의한행정집행에소요되는비용의절감이라는기대수준도충족된것은아니었다 총체적으로평가해볼때 지방정부의행정구역확대를지향한개편정책으로인하여사실상지방수준에서추구하는직접민주주의는크게훼손되었다고판단하기도한다 왜냐하면 지방행정구역개편이이루어지는동안지방의원수가 명에서 명으로크게감소하였기때문이다 독일의지방행정구역개편은주로군과게마인데수준에서의행정구역조정에초점을두고있었으며 통일이후구동독에서의행정구역개편은행정혁신의일부분으로써추진된경향이있었고 이러한개편과정을 경로의존적이라고볼수도있다 즉 통일된방식으로이루어지기보다는주에따라서많은차이가나타나는데이는연방주의국가의지역적특성이반영된현실적인정책집행과정이라고할수있다 특히구동독지역에서의개편방식의경우에도주정부에따라서많은차이를보였는데 이는구동독의주들이구서독의어느주와파트너를이루었느냐에따라서다르게나타나고있고 이러한현상은행정지원을해준주들의지방행정구역개편방식을그대로수용한결과로나타난것이다 이러한지방행정구역개편논의의근거는연방헌법제조 제조에근거를두고출발하였으며 반드시주민투표를통해서개편통합을이루었고 반대로주민투표로반대할경우에는구역통합등이무산되었다 군과게마인데를중심으로통합하면서비용절감보다는행정의전문화 양질의서비스제공등에더중점을두고그점에서는긍정적인결과를보았으나비용적측면에서의기대는미약한수준이었기때문에지방행정구역개편으로인하여비용이절감된다는주장들은실제로증명하기어려운정치적공약으로밝혀진사례가빈번하 31) 독일, 독일연방정부통계 (Statistische Landesämter in Deutschland), 2004 : 기초자치정부수통계 ( ), 크라이스통계 ( )

156 였다 주요개편논의대상은공무원의재배치 청사 지방의회의원등에대한변화를고려 하는내용이었고 이를위한전략을수립하고주민의의사에근거하여개편정책을 추진하였다 헌법상보장되어있는기초정부의사무권한 독일에서는지방행정체제를연방헌법에보장하는것과맥을같이하여사무배분의원칙도연방정부 주정부및지방자치정부에각각귀속되는사무와관련하여헌법에규정하고있다 이와같이헌법에규정함으로써보충성원칙에근거하여중앙지방정부간수직적 수평적관계속에서의권리와의무를명백히하고있다 주의사무는연방헌법과주의헌법 그리고주의행정법 을통하여 지방정부의사무는연방헌법과주의헌법 그리고주에서제정한지방자치법 주의행정법에의해사무를구분하고있다 자치행정계층간역할분담은행정규칙이나집행규칙을통해역할을분담하고있으나 지방정부의전권한성을인정하여 지방정부가예산범위내에서모든사무를자율적으로처리할수있는지방자치권을폭넓게보장하고있다 지방정부의역량에맞는사무배분및재정보전시행 권한의차별적이양은개별법개정또는제정을통하여이양을실시하며 개별법에예산수급방법을명시해두고있다 주정부의사무를지방정부에이양할경우보충성원칙에근거하여기초정부지역게마인데에우선적으로이양하는것을원칙으로하며 중간자치정부에이를역이양할수있다 게마인데의회에서의원 이상출석 과반수의찬성으로상위자치정부에이양이가능하고 동일한방식으로주정부에도역이양이가능하다 통일헌법제조에기관협력권을규정해서 모든연방또는주의관청은상호간법적지원과행정지원을하여야한다고규정하고사무이양에따른갈등을최소화할수있는제도적장치를마련하였다 자치입법권의보장과권한쟁의등갈등해소를위한법적장치로서가장실제적으로널리활용되는것은연방헌법재판소 또는주헌법재판소 에의한기관쟁의조정이나연방정부의분쟁조정제도독일헌법제조 등으로중앙지방정부간대등한협력관계를유지하고있다

157 자치계층구조개요 일본지방자치단체는광역지방자치단체와기초지방자치단체로나뉘며 광역단체에는 도도부현 그리고기초단체에는시정촌 으로 계층제의 지방행정체제로구성되었다 지방자치단체의종류및현황 지방자치의법적주체인지방자치단체는 보통지방자치단체와 특별지방자치단체 두종류로나뉘어전자는앞에서논의한도도부현과시정촌이속하며 후자는특별구 지방자치단체의조합 재산구 지방개발사업단등이있다 년을기준으로광역자치단체로서 개의도와또다른종류의 개도 개의부 및 개의현 기초자치단체로서 개의시 개의정 개의촌으로구성된바있다 년도를기준으로하면 개시 개정 개의촌으로구성되어있다 광역자치단체 도도부현은시정촌을포괄하는광역지방자치단체로서전국적으로 개로나뉘어져있고 도에대해서는특별구제도와도지사의보조기구로서국설치등의특례가적용되며 도에대해서는보조부서와일선기관설치 등에대한일반부현 과약간다른취급을하는데지나지않고 부현은단순히명칭의차이에불과하다 도도부현가운데도는동경도를지칭하는것으로특별지방자치단체인 개의특별구와주변의 개시정촌을포괄하는광역자치단체로동경도는수도권이라는특수성은있으나기본적으로다른광역단체인도부현 과다르지않다 한편 도는북해도를지칭하며역시광역자치단체로써기본적으로동일한성격과기능을지니고있다 대도시특례제도 일본은단일국가로써행정계층은국가의행정기관과지방자치단체로구분된다 광역행정체제에있어서는현재까지다양한광역행정제도대도시의특례제도를실시하고있다 즉 대도시의특례정령지정도시 중핵시 특별시가그것이며시정촌의합병문제도이러한측면에서이해될수있다 또한광역행정권을형성하는도도부현은국가와시정촌의중간에위치한중간자치단체로써 시정촌이개별적으로수행할수없는지역단위의사무들 예컨대경찰 지역개발계획 환경보호및고등학교교육등의업무를담당한다 도도부현의

158 인구규모는인구가 만명이넘는동경도에서부터인구 만명에불과한도토 리현에이르기까지매우다양하다 일본지정시제도는계층적으로그대로광역자치단체밑에두고 실질적으로행정 재정상의특례를인정하는방식으로도시계획 사회복지 공중위생 국도관리등도시정부의폭넓은재량권을인정한다 시가인구 만을넘으면정령에의해광역자치단체의기능을일부이양받을수있는지정도시가되는데 정령지정시제도는우리의광역시에해당되는규모의대도시행정체계라할수있다 그취지는대도시행정의능률성을제고하기위하여적정한사무배분과자율권을보장해주기위한것으로 년 개 의정령지정시를정한바있다 지정도시는대도시행정의효율적수행을위하여일반시보다사무배분아동복지도시계획등 행정감사 도도부현지사의인허가생략 행정조직구설치 등에특례가인정되고있다 년개정된지방자치법에따라대도시행정의효과성을높이고자인구 만이상의도시에대하여중핵시제도가실시되어 년의카나자와시를포함하여 개중핵시가존재하고있다 기초자치단체 시정촌은기초자치단체로서그성격과권한및기능이거의동일하지만인구와도시화정도로구분된다 시의성립요건은인구 만명이상이며 가구수의분포가중심시가지에 이상을차지해야한다 또한상공업종사인구도전체인구수의 이상일뿐만아니라관공서 학교 도서관등도시시설이도도부현이정하는일정요건을구비하여야한다 정촌은도도부현의조례가규정한요건을설립요건으로하는데시의요건으로규정되어있는것보다완화된내용이많다 정은도시적형태가강하며촌은농촌색채가강하지만실제차이는없다 특별지방공공단체 특별지방공공단체는그조직과기능 사무등에있어서특별한성질을갖는단체인바 첫째 특별구는현재동경도에만존재하는것으로특별구의장은주민직선으로선출되며 일반시와법적지위나기능이비슷한성격을지니지만도 의조정을많이받아동경도의내부적구성단체라는지위를지닌다 현재동경도안에는 개의특별구가있다 둘째 지방자치단체의조합은지방자치단체가그사무및기관위임사무등을공동으로처리하는것이능률적이고합리적일경우에지방자치단체가공동으로설치하는단체로서 여개이상으로일부사무조합등이있다 셋째 재산구는공공법인의재산을관리처분하기위하여법인으로설립하는것을

159 뜻하며 넷째 지방개발사업단은지방자치단체가일정지역의종합적인개발과건설 을위하여다른자치단체와공동으로사업실시를위탁받은단체를뜻한다 일본의경우자치계층구조개편사례는조사된바없으며 이하에서는행정구역개 편사례를소개한다 시정촌합병의추진배경 년이전의합병론은지방정부의자주적결정에맡기는자주적합병론이었다면지방분권개혁과더불어합병촉진론이대두되었고 고이즈미내각출범과함께대두된행정개혁의분위기에힘입어합병불가피론이다시대세가되었다 일본의시정촌합병은사회학적관점 광역행정의관점 지방분권의관점 행정개혁의관점으로구분이가능한데 우선사회학적관점에서볼때 저출산노령화사회를대비하는차원에서시정촌합병의필요성을강조하였다 현재추세라면 년일본의인구는 년과대비하여 정도감소될것이며이를대비하여다양한서비스를생산제공하는지방정부를만들기위한합병론이우세하였다 다음으로광역행정의관점에서볼때 교통통신의발달로생활권과경제권이행정권과불일치되는상황에서다양한행정서비스의수요는증대하고있음에도이에적절히대처하지못하는실정이므로이에대응할수있는광역행정의기반마련을위한시정촌합병이요구되었다 셋째지방분권의정책적관점에서볼때 년단행된일본의지방분권은근본적으로중앙정부와지방정부의정부간관계를새롭게정립하였다 지금까지상하종속관계에서상호대등수평관계로개선된새로운정치행정의상황하에서지방정부는자주성과자립성에기초하여창의적이고활력이넘치는지역사회를구축하는선도기관으로서종합행정의주체가되어야했고 특히시정촌의중요성이부각되면서시정촌의행정역량강화를위한시정촌합병이강력히요구되었다 넷째행정개혁의시각에서 재정적자를축소할목적으로과거의낭비적인세출구조를개혁하여향후지방의자주성과자립성에기초한사업을강화시키고자하였다 이것은국가관여의사업이낭비적이었음을인정하고지역의활성화를도모하는것을목표로한것이다 시정촌합병추진실태 일본의경우자치계층제의개혁으로이어지는혁신적인정책은채택되지않았지만 세기말부터점진적인방안인행정구역개편은지속적으로추진되었다 대표적인사례가시정촌합병이다 이외에대도시제도론 부현합병론 연방제와도주제론이일본의행정구역개편과직접적으로관련되어논의되고있다 김순은

160 가장활발하고가시적행정구역개편인시정촌합병은명치시대부터시작되었다 최초의합병은 년단행된명치대합병으로 개였던시정촌이 개로축소되었다 일본의근대화에부응하기위한지방자치행정조직의개편이었다 제차세계대전이끝난 년시정촌의개수가 개로축소되는소화대합병이단행되었다 새로운헌법에따라새롭게지방자치제도를준비하는작업이었다 전후에도일본은새로운헌법에의한지방자치제도정립을위하여외국전문가에게연구를의뢰하였고 이중에서샤프는권고안으로보충성의원리에해당하는시정촌우선주의를권고하였다 그러나지방자치논의가본격화되면서시정촌의정치행정능력이의문시되기시작하였는데그이유는기존의시정촌규모가상당히소규모이기때문에이러한역량으로는지방분권에따른정치행정권한을적절히수행할수없다고판단하여정부는시정촌합병을적극권장하였다 합병정책으로 년 정촌합병촉진법이제정되었고 년 신시정촌건설법이시행되었다 그결과 년 개였던시정촌이 년 개로축소되었고박명흠 년대에들어서면서시정촌합병은더욱체계적으로추진되었다 년에는 시합병특례에관한법률이시행되었고이를기초로하여 년 시정촌합병특례에관한법률이제정되었으며 이법률은 년간의한시법으로효과를발휘한바있다 그후 년 년 년에각각연장되어현재에이르고있다 년시정촌의수는 개를기록하고있다 년의 년동안 개시정촌이합병되었다 년부터는중앙정부의적극적인노력의결과로약간증가추세에있었으며 년까지 개시정촌이합병된상태였다 특히 년지방분권일괄법제정으로지방분권개혁이완료됨으로서시정촌합병은새로운정치행정개혁의과제로부각되었다 왜냐하면 년 시정촌합병특례에관한법률이개정된이후 년까지합병건수가 건에불과하였기때문이다 년까지는자주합병론의시대였다고말할수있고 년지방분권개혁이가시화되자합병촉진론이탄력을받기시작하였다 합병촉진론은주로유인정책에기초를두었으나 년이후에는강제적인조치를보완한합병불가피론이제기되면서이를제도적으로뒷받침하기위하여 년 월신합병특례법의제정 개정합병특례법 지방자치법등의개정을단행하였다 시정촌의개수가 년 개였으며 년현재 로축소되었고향후 개를목표로합병을추진하고있다 도주제도입논의 도주제는 년경제계에서처음으로제기한이후최근까지도광역행정조직을구 축하여야한다는명분하에활발하게논의되고있다 도주제는특별행정기관의통 합화를통하여중앙집권체제를강화하는안에서부터연방제와유사하게지방분권

161 체제를강화하는안에이르기까지매우다양한형태로제기되었다 년 월 일제차지방제도조사회는도주제에관한최종답신을제출하였다 이에대해서는아래에서논의하였다 각종안마다다소의차이는있으나대부분의논의가 개의도도부현을 개내외의행정구역으로확대하고도도부현의수를축소하는것이었다 사법권을포함한정치행정권한이분권화될도주제는연방제와매우유사한형태가된다 지방분권보다 지방주권의관점에서제기된정치행정조직의개편안이일본의연방제안이다 미국 캐나다 스위스등의연방국가에서처럼주정부가입법 사법 행정권을부여받는분권적개편안이다 도주제의형태 이제까지논의되었던일본의도주제의형태를종합하여관경련은다음 가지중에서선택적으로도주제의채택을제안하였다 첫째 부현연합형 주는부현이연합하여설립한다 이때주정부는부현으로부터사무와사무권의일부를위임받는형태이다 광역행정권만을행사하는경우와유사하다 둘째 부현특별구형 주는부현이연합하여설립한다 이형태하에서부현은주정부의특별구로전환된다 특별구의장과의회는선출한다 셋째 부현행정구형 부현이연합하여주를설립하는것은위의형태와동일하다 다만부현은주의행정구로서선거에의한장이나의회를두지않으며과세권도갖지않는다 넷째 부현합병형 부현이연합하여주를설립함과동시에부현을폐지하는형태이다 현재일본에서논의되는가장일반적인형태를의미한다 이경우주정부는광범위한입법권을보유한다 입법권을부여받는형태야말로주정부가시정촌의싱크탱크로서광역적인사무를효율적으로수행할수있을것으로논의되고있다 제차지방제도조사회의주요내용고이즈미수상의지시에의하여 년 월개시된제차지방제도조사회는도주제의실시에관한연구결과를제출하였다 주요내용을요약하면다음과같다 중앙정부와지방정부간의새로운관계와지방분권 중앙정부의역할을최소화하고가능하면많은권한과기능을지방으로이전하는지방분권을가속화하여야하는새로운지방분권의필요성이제기되고있다 이러한상황하에서기존의부현제도는명치시대에설치된것으로경제권 생활권에맞추어재편되어야한다는의견이우세를이루고있다 현재의주요논점 도주제의도입에상당한공감대를이루고있으나 개분야에걸 쳐이슈가되고있다 여기에는헌법상의도주의법적위상 중앙정부와지방정부간의역할분담 도주와시정촌의역할분담 도주의행정구역 도주의설치방법 도주의기관구성 중앙정부의관여와도주의국정참여 대도시에관한특례등이활발하게논의되고있다 이중에서제차지방제도조사회가제시한의견은다음과같다 제차지방제도조사회의건의사항 일본지방정부의계층제에관하여제차지방

162 제도조사회는현행헌법의체제하에서전국을도주와시정촌으로개편하는 층제를제안하였다 국가는국가의존립에필요한사무 전국적으로통일적기준에의하여처리하여야할사무 국가규모의네트워크의형성및사업 고도한과학기술희소자원등의사무 국가의행정조직및내부적관리등을담당하는것을제안하였다 반면도주는국가의사무를제외한광역적사무를담당하는것으로제안하였다 도주와시정촌의수 제차지방제도조사회는도주의수에대하여 개등세개의안을제안하였다 반면시정촌의수는현재 개에서지속적으로축소할것을제안하였다 도주정부의형태및과세권 도주정부는기관분리형을제안하였다 또한도주정부는다양한세원을전제로과세자주권이보장되어야한다는것도제안되었다 지방자치 공공 단체의사무배분원칙 지방자치법에서지방자치단체에대하여 특히시정촌에총괄적권한을부여하고있으며 지방자치단체는국가가규정한법과질서에상충이되지않는조례제정이가능하다 법적으로는지방자치단체의광범위한권한과책임은대부분은국가에서부여한것인바 국가광역자치단체기초자치단체 계층형정부간사무배분과책임분담체계를구성하고있다 일본에서국가와지방자치단체간역할분담의입법원칙 첫째 지방자치단체의행정에관한법률은지방자치의본지에적합하고국가지방의역할분담원칙에따른것이어야한다 둘째 국가는국민의권리의무에관한사항에대해서는지침등에의하지않고법률로정한다 셋째 국가는자치사무에대해서법률로기준등을정하는경우에는지방자치단체가각지역의특수성에대응할수있도록하기위해서직접조례에위임하거나조례로기준등을부가또는완화하며 복수의기준을선택할수있도록배려하여야한다 또법률과조례와의저촉을쟁송수단에의해해결하도록한다 도도부현과시정촌간역할분담원칙 시정촌은기초자치단체로서도도부현이처리하여야할사무를제외하고광범위하게 주민의복지를증진하기위한사무를처리한다 사무배분시에는도도부현보다시정촌의기능을보완하는데우선적인배려를해야 32) 地方分權推進委員會, 中間報告前揭書, p

163 한다 도도부현과시정촌은현행자치제도상지방자치단체가담당하여야할사무를 분담하고있지만양자는주민의복지를증진시키기위하여사무를처리하는지방자 치단체로서기본적으로는서로대등한입장에서있다 실제도도부현이처리하는사무중통일적인사무처리와연락조정사무의상당수가기관위임사무로간주되어도도부현지사가국가기관으로서시정촌에대하여허인가와지도감독하는것도많이있으나 이러한내용은법정수탁사무로규정하거나또는법률에근거한국가의지방관여사무형태로지도감독에관한명백한범위와대상을법률상규정하여자치권을보호하고있다 중앙정부와지방자치단체간사무배분현황 일본은 계층제의유용성을전제로시정촌통합에치중 현재일본은재정건전화를위하여종전국고보조금사업을폐지또는축소하고 국고보조금 교부세 세원이양을포함한재정구조를근본적으로개혁하는계획을추진하고있다 이러한개혁이자리를잡아가면서개혁의결과를수용하고새로운재정제도를운영할지방정부의행재정능력이요구되는것은당연하다 이러한차원에서시정촌합병의필요성이강력하게인식된바있다 현재진행중인시정촌합병상황에대한일부시민들의거부반응

164 일본의시정촌합병결과를우리나라와비교해보면 일본시정촌기초자치단체의평균인구규모는 만 명이고 우리나라는 만 명정도이다 우리나라의총인구의 배인일본은정촌합병이후에도기초자치단체수로도우리나라의 배에달하고있지만 기초자치단체평균인구차이를비교해보아도여전히우리나라의약 분의 에불과한상황이다 년에도지속되고있는시정촌합병에대하여부정적인견해를제시하는상황도발생하고있다 주로자치단체장의확고한반대의사가있으면주민들의주민투표로이에동조하는경향을나타내면서다수반대의경향을보이고있는곳도많다 왜냐하면자치단체장이신념을갖고주민을설득시켜반대의사를관철하는상황이빈번하기때문이기도하며김필두외 이는자치단체장및지방의원들이무소속을통해서당선된지방정치인으로서지역주민들에의해서실제로지역일꾼으로일하고있다는믿음을주는성향이있기때문이다 우리나라중앙정치의지대한영향을받는기초자치단체의사정과는상당히다르다고할수있다 이상지역주민들이시정촌합병정책에대하여반대하는주요이유를보면다음과같은불안감 불신등이저변에깔려있기때문이다 즉 행정구역의확대로오히려주민서비스의질저하를가져올수있다는걱정 상대적으로지역주민의상부상조정신및공동체의식이희미해지거나사라지게된다는우려를제기하고있다 과거의합병경험을통해서확인했던바로는약속했던재정적인효과도기대만큼크게나타나지않는상황이라는것을알고있었으며 합병을통한행정적효과성을높이기위해서는공무원과잉인력의축소등행정혁신이병행되어야함에도이와같은변화는법률적인제한규정들에의하여적용받기때문에그와관련된법률제도등의과감한혁신이없이는이러한합병정책을뒷받침할수없다는것을경험으로알고있기때문이다 또한합병으로사라지게되는지역의역사와문화적인전통등을존속시키고자하는주민들의사회문화적 정신적정체성지키기에상당한애정을갖고있다 소규모기초자치단체일지라도일본은이미오랜지방자치제도의시행으로지금까지지방자치단체의인프라가충분히구축되어있을뿐만아니라행재정적역량도지방정부규모에비하여상당히높아진수준에있고 지역사회발전에필요한재정상태도그리불리한조건은아닌상황에있는자치단체도많았기때문이다 특히인구가과소한지역끼리합병하는것은행재정측면 지방공공서비스공급측면등에서더욱효과가없는것으로나타났기때문이기도하다 무엇보다도중앙정부와도도부현의지나친간섭은시정촌의합병자율성등을크게저해시키기때문에이에대한반발심리도작용한다고보고있다 시정촌합병과자치계층제개편과는무관 일본의경우논의의역사성에비추어볼때계층제의개혁은쉽지않은과제임을 알수있다 김순은

165 시정촌합병은직접적으로계층제에는영향을미치지않는다 년대샤프가 시정촌우선의원칙을권고한이후시정촌합병이꾸준히추진되었고 이러한기조가 년대지방분권개혁과정에서는 광역으로의권한이양전략으로시정촌의우선주의가다소퇴색되기는하였으나김순은 현재추진되는시정촌합병의불가피론은광역정부의폐지내지 계층제폐지를전제로하는것이아니라 오히려 층제의필요성을전제로하는것이다 지방자치계층구조 년현재총면적 의스페인인구는 천 만명명 수도는마드리드백 만명이고 주요도시로는바르셀로나백 만명 발렌시아 세비야 사라고사등이있다 총면적에대한인구분포를보면 도심지역에총인구의 가거주하고농촌지역은 의인구가거주하고있다 인종은스페인인 카탈루냐인 갈리시아인 바스크족 기타 로구성되어있다 단일국가지만헌법제조에하위정부체제 로서 지역 의자치권을인정하고 계층제로구성되어있다 자치공동체로서의 개자치지역정부 바르셀로나와발랑시아등 개자치시 가있으며 개도 개기초자치정부가있다 기초자치정부중에서 이상이주민 천명미만이다 33) 스페인, 중앙정부내무부경찰총국 (Direccion General de la Policia del Ministerio del Interior), 스페인국가경찰조직과기능 (Estructura y FuncionesFuerzas Cuerpos de Seguridad del Estado) 브리핑자료, ) 지금은폐지된과거의기초정부협력기관 (comarcas) 은지역정부가직접설치하는조직으로지역정부별로보면, 700 개 (Catalogne (37), Castille-Leon (1) et Pays basque (7)) 등이있었다. 이와달리기초정부간자율적으로조직하는기초정부협력조직은 mancomunidades 로써지금도상당수협력사무를수행하고있다

166 스페인중앙정부 17 개자치주 2 개자치시 52 개도 8,082 개기초자치정부 개자치지역정부 또는 헌법제 조에근거한지역정부의자치권 년사이에설립된 개자치지역정부의자치권은규모와재정력등의차이에따라서서로다양하게나타난다 가장지역자치권이강한지역정부들은주로 지역이다 지역의회의자치입법권 은헌법제조와제조에근거하고있다 기관구성 자치권을가진지역정부는기관통합형또는내각책임제형태를갖고 지역주민의보통선거에의해선출된단원제의자치주의회와지역의원이선출한지역지사가지역정부의집행부를구성운영한다 지역의회 는헌법과국회가정하는법률 하에서지역정부영역범위내에영향을미치는입법권을행사한다 자치지역정부의예산안을심의의결하고국가법률집행을위한입법지원을한다 의회는광역자치정부의관할구역을선거구로하여선출되는임기 년의의원들로구성하며 의원정수는자치지역에따라최대 인에서최소 인까지다양하다 지역지사 는지역의원중에서선출되며 임명은국왕이한다 자치지역의행정부수장으로써집행부구성 행정입법명령 의제정 정책계획안확정및집행 그리고자치지역을대표한다 정무회의 는주지사가임명한각부장관들로구성되며지역정부의예산안편성과집행 정책집행및고위공무원에대한임명권과해임권을행사한다 중앙정부와의관계 중앙정부가임명하는대표부 가지역내

167 에서국가의지방행정청 을지휘하고국가의행정을운영하고 필요에따라자치주의운영에대한지도조정등을행한다 개도정부 기관구성 정치적목적등에의해서 년에설치된 개의도는지방의단위계층겸중앙정부의행정계층의하나로만들어져현재는중간자치정부로서그정체성과행정적기능이약한편이다 도정부도마찬가지로기관통합형으로기초정부의지방의원들중선출된의원들로도의회 가구성되고 도의원가운데에서집행부의장을선출하여각집행부의책임자인정무위원회 를중심으로도행정을운영한다 도정부의의회는기초정부의회의원선거의득표수에비례하여각정당에배분되는의석수에따라기초정부의회의원중에서선출되는의원들로구성된다 따라서도의회의원은기초정부의회의원을반드시겸하게된다 중앙정부와의관계 중앙정부의입장에서도를대표하는 과거에는 가도지역내의국가행정노동분야 경찰 국도 항구 재정 건강보험 교육분야등을지휘한다 이들광역자치정부수준에는중앙정부의기관으로서이전에는민정장관 이있었으나 지금은이에대신하여중앙정부대표부지부 가설치되어있다 기초정부 헌법제 조 항의 에서기초정부의영토규정은지역정부의권한에귀속된다 기초의회 시장 기초의원으로구성되며 그수는인구에따라서다르지만주민 천명이상의경우에는의무적으로집행위원회를설치해야하며 시장과다른지방의원을모두합하여총기초의회의원의 을넘지않아야한다 시장 시장은지방의원중에서집행위원을자유롭게지명하며 행정기관의활동을감독한다 시장은 명미만의기초정부에서는직선되고 명이상 명미만의경우에는지방의원중에서간선되고 명이상의기초지방정부에서는정당명부에의하여다수당지방의원후보명부에서지방의원들에의하여간접선출한다 시장의권한은 년법률로강화되었고 가장중요한권한으로는자치경찰권 공무원임면권등을행사한다 기초정부의재원

168 기본적으로지방정부가의존하고있는지방재원은주로다음 가지의재원으로되어있다 즉 지역정부의세원 국가이전수입 지역간형평기금이라고할수있다 반면 기초자치정부의주요재원은사업소세와재산세 사용료및수수료 중앙정부의포괄교부금 지방채등이된다 스페인에서정부간재정지출배분비율을보면 중앙정부 지역정부 기초정부 등이다 스페인의경우자치계층구조개편사례는조사된바없으며 이하에서는행정구역 개편사례를소개한다 자치계층구조개요 스페인은이탈리아와함께지역중심의지방자치제도로운영되는지역형광역 국가 이다 즉 단일국가로서중앙집권국가도아니고 연방제구조를갖고있지않지만 자치분권을통한지역중심의연방제형태에가까운지방자치를실시하는국가이다 소규모기초의회중심으로구성 스페인은프랑스혁명의영향으로교구중심의지역사회에대한평등권이유행하면서당시 만개의기초단위 가생겨났으며 천명의주민이상이되면지방의회를가질수있다고하는것이인정되기도하였던시대이다 년에서 년사이에기초단위와관련한기본법이 번이상개정되는혼란을겪으면서 군사정권이 년 월 일기초정부법을승인하였다 년기초정부법에서는주민 명또는 명으로도기초정부가구성될수있었으며마드리드를중심으로주변의기초정부를합병하여약 만명의주민으로수도권의자치도시작된바있다 이어 년공화국헌법이통과되면서중앙정부를중심으로자치지역정부 등이창설되었다 그러나스페인내란을겪은이후 장군의독재로이어져 년지방정부조직법 년수정법등을거쳐지방자치가보다구체화되었다 기초정부통폐합실태 년년사이에는새로운기초정부시스템이정착되면서기초단위수가줄어든경향을보였으며 년대에지방정부조직법이재수정되면서보조금 재정인센티브정책으로기초정부간통합이활발하여 년년사이에 개의소규모기초정부가지도상에서사라졌다 그러나 년 35) 한편, 1999 년을기준으로한각정부간공무원배분비율은중앙정부공무원 24.5%, 자치주정부 47.8%, 기초정부 23.8%, 대학교 3.9% 등으로구성된바있다 (2002 년스페인내무부보고서 )

169 중앙정부는이러한인센티브정책을포기하였다 당시에는도정부 의 유인책등에의하여이당시많은기초정부가통합되기도하였다 지역정부의구축배경과법적근거 스페인은 년이후 프랑코독재를벗어나 년 월국민투표로써현행헌법을확정하고 처음으로자유선거가 년 월 일에이루어지면서 국가주의와지역주의를표방한정당들이표면화되었다 년프랑코체제의종언후에민주국가의건설을지향한이헌법은 스페인의국가로서의통일성을전제로하면서도각지의독자성을존중하고있는것이특징이다 구체적으로는민족문화적인정체성이나경제적인공통성의존재등에따라지역주민들이새로운광역적인정치행정단위인자치주 를창설할수있도록하였다 특히 카탈로니아와바스크지방에서선출된국회의원들이나오면서자치권요구가정치적으로제도화되었다 예를들면 년 월 일법률에서안달루치아지역정부의행정조직을제정하고 년 월 일법률로기초의회를구성하였다 그리고 년 월 일법률에서지방정부의재산운영등에관한제도를세부적으로규정한바있다 중앙정부가이미 년과 년사이에공포된왕칙령 에근거하여이러한지역의자치권을인정해왔었으며 그에대한헌법의공식적확인절차라고할수있다 년통과된민주헌법에서지역정부가행사할수있는권한 스페인헌법제조제항과국가가배타적으로가지는권한동법제조제 항을각각정하고 지역정부의구체적인권한은각기자치헌장으로정하고있다 이렇게지역정부의자치권인정에따라서중앙정부와각지역정부간기능재배분과그에따른인력배분이시행되었으며 그결과 년과 년사이에만도 건의 기능인력이양왕령 이승인 시행됨으로써약 만명이상의공직자간인력이동이발생하였다 지역정부의주요권한과기능 지역정부의주요권한은헌법제 조제 항에서총 개권한을규정하고있다 지역정부의기구 지역내기초자치정부경계의변경 국가의법률로정하는범위 36) Meligrana, 2004:

170 내의지역내지방기관에관한국가행정의역할 주의영역 도시주택정비 지역내의공공사업 지역내철도도로에의한수송 산업활동을수반하지않는피난항스포츠이용의항만공항시설등 경제의전반적인틀가운데서의농축산업 산림의이용 환경보전 지역내의용수운하관개에관한계획건설운영 하천호소에서의어업양식수렵 주내에서의견본시장 국가의경제정책에따른지역내에서의경제발전촉진수공업 지역내의박물관미술관음악원등지역의문화유산문화연구의장려 지역의공용어교육 지역내의관광진흥 스포츠와오락의적절한이용촉진 사회부조 보건위생 건물시설의경비와보호 조직법이정하는범위내에서의지방경찰에관한조정등의권한 자치지역경찰과관련해서는동법동조제호에규정하고있다 중앙정부와의권한배분쟁의가있는기능등에대해서는헌법재판소의판례에의한다 기초정부에대한지원 기초정부간서비스조정및광역행정서비스제공 경제기술적원조와협력지원을한다 지역정부별차별적권한 지역정부의기본조직법제정은주민투표로결정하기때문에지역정부의개별적권한에있어서 차별화전략이가능하다 카탈로니아 바스크 갈리스 안달루치아등의지역정부기본조직법의경우에는개정이필요할경우주민투표를거쳐야한다 그리고지역정부의조직법이주민투표에의하여통과되면국회가이의개정을인준해야한다 도정부의기능 광역자치정부의사무권한은지방자치기본법제조에서규정하고있고 도정부는주로기초지방정부에대하여지원및보충 업무조정역할등을충실히수행하고있으며 도정부의기능은주로병원 도정부도로관리등에초점을맞추어업무를수행하고있다 기초지방정부간의협력 조정관계의역할을담당하기때문에특히재정능력이부족하거나경영능력이부족한시에대해서는법적 경제적 기술적지원과협력을제공한다 따라서 개이상의기초자치정부간광역적협력기능을주도한다 국가의지도감독약화 지역정부의입법권은헌법에귀속된것으로규정되어있기때문에 국가의통제는사법적인통제합법성 헌법상의절차적규정준수등에한정된다 사무배분체계에있어서헌법상국가의사무권한로귀속된것이외에는모두지역정부의권한으로규정되어있다 37) Réforme des statuts de l Aragon et des Canaries, le 31 décembre 1996, de Castille-La Manche en 1997, de Murcie, de la Cantabrique et de Castille-Leon en

171 계층제중심의지방정부행정구역통폐합시행 년까지의지방정부통합정책은중앙정부의내무부가주도하거나중간지방정부가이를대행하는방식으로이루어졌으며 사실상주민 명미만의기초정부를확대하여주민수에서어느정도실질적인기초정부로써의행정역량을제고하기위한당시유럽국가들사이에서유행처럼일어났던통합현상이었다 이것은주민수의규모측면에서도우리나라의시군통합의성격과도상당한차이를보인다 또한스페인에서의기초정부통폐합사례는지방정부간자치계층을단층제로하거나폐지한사례는없다 오히려헌법을개정하여지방정부의자치권을강화하였고 이에근거한입법권도행사하도록하였다 나아가지역정부의조직법이주민투표로결정 통과되면국회가이를공식적으로인준해야한다는점에서주민의자율적선택에따른자치권보장이중앙수준에서도그대로주민의뜻에따르도록하는입법체계를갖고있다는점에서지역주민의자치권은중앙정부수준과지역정부수준 그리고도정부수준에서연계성을갖고보장하고있다 정체성에대한지역주민의애착 스페인의기초정부주민은전통과지역의정체성에상당한애착을느끼고있어서기초정부의규모가극세분화되어있고 전지역에흩어져있어서일정한행정역량을제고하기위해서라도가장효과적인방법이바로기초정부통합이었다 이러한통합의기본적인목적은단순해서 경제적측면에서일상생활과관련한사회인프라구축 운영이가능한행정기관구성과그운영체계를만드는것이었으며 통합을해

172 서새로운기초정부를다시설치한다는의미를담고있는것은아니었다 이러한이유에서많은기초정부들이통합에도불구하여지역적특색과전통을고수하고있다 이것은이웃기초정부의지역특성 경제적자원 전통 인간관계등을고려해서이루어지는통합이아닌단순한방식으로진행되었다 이후 년민주적정권이들어서서헌법개정을하였고 년 월지방정부조직법이새로제정되면서자치지역정부가광역정부로서도정부와기초정부등에대한통제권을부여받게되었고 이후지방정부로서기초정부 도정부 섬자치정부 기초정부내구역의회 군 대도시정부 기초정부간협력조직등이활발히구성되면서지방정부기능을수행하고있다 법률에서제안하는지방정부행정구역개편필요성 지방정부간행정구역조정 통합등이필요한경우는다음과같은원인이발생하게되면추진하는것이바람직하다고제안하고있다 첫째 재정자원 물리적행정수단 인적자원등이부족해서국가의위임사무또는지방정부가의무적으로수행해야하는기본사무를수행할수없는경우둘째 도심권의연장선상에있는정주생활권이형성된경우셋째 지리적 인구규모상 경제적또는행정적상황에서통합이필요한경우 사무수행을위한지방정부간다양한협력관계유지 지역정부행정관할내에서기초지방정부와도지방정부에대한권한을보면 지역정부가광역행정수행을위한기초지방정부간협력기구를설치할수있고 기초지방정부자체적으로도지방정부간협력기구 의구성은가능하다 대도시권의경우에도지역정부법률에근거해서국가의의견수렴을거쳐대도시권협력기구 설치가가능하다 예를들면 카탈로니아의경우 년에바르셀로나중심으로대도시교통행정기구를만들었다 발랑시아의경우에도 개기초정부가포함된대도시권협력기구를만들었다 현지방정부의종류는헌법에서규정 이탈리아헌법제 조에서자치정부종류를규정하고있다 이탈리아민주공화국은기초정부 도정부 대도시정부 지역정부 와중앙정부로구성된다

173 기초정부 도정부 대도시정부 지역정부는헌법에규정한원칙에따라서자치법 권한 기능을부여받은자치법인체이다 로마시는이탈리아민주공화국의수도이다 법률로로마시의법적지위를규정한다 또한시실리아 베니스 사르데니아 트렌티노 발레다오스등은특별한형태의자치권을갖는다 현행자치계층구조 현재이탈리아행정구역은일반지위를갖는 개의지역과특별지위를가진 개의지역등 개의지역 개의도 개의기초자치정부 로나뉜다 특히 개의지역가운데 개지역 은헌법제조에서특별형태의자치권을부여하고있는데 헌법에근거한특별법에따라역사적배경 민족언어의특성등을감안해서강화된자치권을부여받은특별지역정부로관리되고있다 지역정부 지역정부는지역의회 집행기구 집행기구의장등기구가있다 지역정부지사는지역의회에의한간접선거방식으로선출되고 지역정부의회의원은 년임기로주민이직접선출하며 겸직이금지되어있다 각지역정부에는중앙정부에서파견한조정관이있으며 지역의회가제정한법안은조정관의서명으로발효되도록함으로써중앙정부의재정부담관련사항을통제하고있다 그리고위에서언급한바와같이헌법상 개지역은역사적배경으로자치권이확대된특별지역정부이다 즉 도서지역인 와북부국경지역의 등이다 도지방정부 도와시는자치조례를제정할수있는조례제정권을보장받고있다 도지사와시장은지방자치의강화추세에따라주민직선제가도입되어주민직선으로선출된다 도수준에서국가를대표하는임명도지사는지방행정기관에대한통합조정기능대신긴급한상황에자치단체를통할할수있는지휘권을갖는다 중앙정부와지방정부공무원간신분상동등한지위를보장받는다 기초정부 기초지방정부는지역정부법률에의하여 관련행정구역의지역주민의사전의견수렴을거쳐서기초정부를설치할수있고명칭변경 경계조정등이가능하다 모든행정권한은보충성의원리에따라기초정부중심으로이양되고있다 따라서주민에가장가까운기초정부에주민서비스와관계된권한을대부분이양하였으나 인구가적은시는도와기능분담을하거나다른시와기능적으로사무수행을통합및협력방식으로운영하고있다

174 대도시지방정부별인구규모는다음과같다 로마 명 밀라노 나폴리 토리노 팔레르모 제노바 볼로냐 피렌체 바리 카타니아 베네치아 베로나 메시나 직선된시장이기초정부의운영에필요한전체적인지침을결정하고이의집행은경력직공무원이하는데 시장이새로운계획을설정할경우에는시행을담당하는행정관과예산담당관의서명이함께필요하다 이와같은장치를통해서상호견제하는효과와기초정부의투명성도함께보장된다 시의원은 년의임기로겸직이허용된다 기초정부에대한지도 감독권을가진국가는법률적규정의준수를감독하고 재정파산시통제권을갖는다 국가의행정분권체제 각지역과도수준에서국무회의에서임명한국가의대표자정부대표위원가존재한다 임명도지사는국가의지방행정기관 특별지방행정기관을관리감독하며 도수준에서는국가정책을협력 조정하는역할을담당한다 이탈리아는헌법수정이전에는프랑스와마찬가지의지방분권과행정분권에의한이원적행정체제를유지하고있었기때문에도와기초정부도국가와지역정부의지방행정구역이었다 이탈리아의경우는프랑스와같이행정분권보다는중앙정부의행정조직이더비중이큰상황이었으므로 년행정개혁으로즉각적으로지방행정기관을없애지는못하였으나 지방분권을통한전반적인국가개혁을추진하면서 중앙정부의행정조직 집행기관 공공기관등을개편하여새로운국가행정체제를유지하려고노력 38) ISTAT( 이탈리아통계청 ), L'Italia in Chiffre, 2003 년통계자료