편집자문위원장 한국농촌경제연구원 김태곤 연구위원 편집자문위원 자문위원한국농촌경제연구원 허 장 선임연구위원 한국농촌경제연구원 김수석 연구위원 한국농촌경제연구원 박준기 연구위원 한국농촌경제연구원 마상진 연구위원 한국농촌경제연구원 민경택 연구위원 한국농촌경제연구원 이용선 선

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2 편집자문위원장 한국농촌경제연구원 김태곤 연구위원 편집자문위원 자문위원한국농촌경제연구원 허 장 선임연구위원 한국농촌경제연구원 김수석 연구위원 한국농촌경제연구원 박준기 연구위원 한국농촌경제연구원 마상진 연구위원 한국농촌경제연구원 민경택 연구위원 한국농촌경제연구원 이용선 선임연구위원 한국농촌경제연구원 정정길 연구위원 한국농촌경제연구원 김성우 부연구위원 고 려 대 학 교 임송수 교 수 서 울 대 학 교 임정빈 교 수

3 제 172 호 세계농업 WORLD AGRICULTURE

4 세계농업 은홈페이지 ( 를운영하고있습니다. 자료에대하여의견이있으면연락주시기바랍니다. 담당어명근선임연구위원 TEL / FAX 이혜은전문연구원 flaubert@krei.re.kr TEL / FAX

5 목차 해외농업 농정포커스 농업법 2014년미국新농업법의주요개정내용과정책시사점 임정빈 7 EU 2014~2020 CAP의특징과평가 안병일 47 일본의정책평가제도와농정추진의시사점 김태곤 63 세계농식품산업동향 유지종자산업 EU 유지종자산업동향 윤병삼 89 중국유지종자산업동향 권나경 117 아르헨티나유지종자산업동향 윤성은 139 국가별농업자료 터키 몽골 터키농업현황및시사점 안수정 163 몽골의농림업현황 정승은 187 국제기구동향 FAO 지속가능한식품과농업확립을위한비전 김용택 211 특별기고 WTO 2014 년 WTO/DDA 농업협상동향 문한필 허동웅 237 해외농업 농정동향 261 세계농업브리핑 289

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7 1 PART WORLD AGRICULTURE 해외농업 농정포커스 농업법 2014 년미국新농업법의주요개정내용과정책시사점 임정빈 EU 2014~2020 CAP 의특징과평가 안병일일본의정책평가제도와농정추진의시사점 김태곤 2014 년 12월호해외농업 농정포커스기획주제로 농업법 을선정하고, 2014 년미국新농업법의주요개정내용과정책시사점, EU 2014~2020 CAP 의특징과평가, 일본의정책평 가제도와농정추진의시사점에대해살펴본다.

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9 해외농업 농정포커스 세계농업 HISTORY 해외농업 농정포커스 연도별월별제목 2013 년 1월 2월 3월 4월 5월 6월 직접지불제도일본의직접지불제 (1): 호별소득보상제도의성과와특징 EU 직접지불제 : 현황과개혁을둘러싼논쟁들캐나다의농가소득안정정책 농업협동조합프랑스브레따뉴채소협동조합연합미국농업협동조합의현황과사례일본 JA 전농의경제사업활성화전략 농업보험제도미국작물보험의유형및현황일본의농업보험 : 농업재해보상제도 식량안보글로벌식량위기와한국의식량자급률향상을위한현실적전략지수로본세계의식량안보추이중국의식량안보체계와시사점 EU 의식량안보논의와영국의식량안보정책일본의식량안보정책동향과시사점 동남아시아와아프리카의농업개발협력동남아시아농업개발협력의과제와발전전략캄보디아의쌀증산및수출전략대 ( 對 ) 아프리카농업원조의방향모잠비크농업과비료산업진출기회 Ethiopian Agriculture and Development Cooperation 유기농업세계유기농산물생산동향과발전전망세계유기농식품시장동향주요국의유기농업정책추진현황 7 월 식품안전세계식품안전정책동향 8 월 Farmer s Market EU 농식품직거래와파머스마켓일본직거래확대정책과직매장운영의특징미국파머스마켓운영현황과시사점 세계농업제 172 호 3

10 해외농업 농정포커스 해외농업 농정포커스 ( 계속 ) 연도별월별제목 2013 년 2014 년 9월 10월 11월 12월 1월 2월 3월 4월 유전자변형농산물 (GMO) GM 농산물무역동향과쟁점분석세계 GMO 표시제현황 GMO 표시제주요쟁점 농촌개발정책미국의농촌개발정책 EU 의농촌개발정책일본의농촌진흥정책과시사점 농업의 6 차산업화일본 6 차산업화정책동향 : 여성농업인역할을중심으로일본 6 차산업화마을별사례중국농업산업화 ( 農業産業化 ) 정책개요중국농업산업화 ( 農業産業化 ) 지역사례연구 농식품산업의국제화전략국제농업협력강화과제와전략해외농업개발활성화과제와전략농식품수출활성화과제와전략 유기농식품인증제도미국유기식품인증제도일본유기농업인증제도중국유기식품인증제도 농업예산일본의농정개혁과 2014 년농림수산예산미국농업예산과성과평가 동물복지정책 EU 동물복지정책동향일본의동물복지정책과사례국내동물복지정책동향 식품안전정책 EU 식품안전정책동향미국식품법의변화일본식품안전정책동향중국식품안전정책현황

11 해외농업 농정포커스 ( 계속 ) 연도별월별제목 2014 년 5월 6월 7월 8월 9월 10월 11월 메가 FTA TPP 및 RCEP 논의동향미국 -EU FTA, TTIP 협상현황과전망 국제농업개발협력유럽주요공여국의농업 ODA 체계국제농업개발기금 (IFAD) 의사업추진체계와전략미국의농업부문 ODA 현황과사례 협동조합금융독일협동조합금융네덜란드협동조합은행라보뱅크프랑스농업협동조합은행의농업부문정책및동향일본협동조합금융 농업법 2014 년미국농업법의배경과개요 EU CAP 개혁주요배경과개요일본농정개혁배경과특징 농업법 2014 년미국농업법의품목별농가지원정책의주요내용및시사점 EU CAP 개혁의주요내용일본경영안정정책의내용과특징 농업법 2014 년미국농업법의작물보험과긴급재해지원제도의주요내용과시사점 EU CAP 직불제개혁의주요내용일본의새로운농업보호와다원적기능직불제 농업법 2014 년미국농업법환경보전정책의주요내용과시사점 2014~2020 CAP 농촌개발정책의주요내용일본의 6 차산업화추진과특징 세계농업 해외농업농정포커스 원문자료 세계농업제 172 호 5

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13 해외농업 농정포커스 2014 년미국新농업법의주요개정내용과정책시사점 * 임정빈 ( 서울대학교농경제사회학부교수 ) 1. 머리말 1) 향후 5년간 (2014~2018년) 미국농정방향과주요시책을담은새로운농업법 (Agriculture Act of 2014) 이 2014년 2월 7일오바마대통령이서명함으로써마침내발효되었다. 2014년농업법은기존미국농정의근간이었던 2008년농업법 (Food, Conservation and Energy Act) 의시효를 1년 6개월이나연장한끝에나온것이다. 2014년농업법은 2008년농업법의골격을상당부문그대로유지하고있다. 일부변화가있었지만품목별지지, 환경보전, 농산물무역, 국민영양, 농업신용, 농촌개발, 농업연구, 에너지등주요항목은그대로유지시키고있다. 특히재정절감문제가국가적과제로대두되고, 농산물가격이높게유지되는상황에서거의과거농업재정지출수준유지와농가의소득및경영안정망을더욱강화하는방향으로새로운농업법이개정되었다는측면에서세계적인주목을받고있다. 2014년농업법이정부지원강화기조로돌아선 2008년농업법의연장의성격을가질것인지, 아니면막대한국가부채와재정위기, 그리고높은농산물가격으로인해호전된농가경제하에서국내보조및농가지원을감축하는개혁기조로농업정책방향 * (jeongbin@snu.ac.kr). 세계농업제 172 호 7

14 해외농업 농정포커스 이전환될것인지를두고, 미국안팎에서관심이높았다. 하지만 2014년농업법은농업부문재정지출을당초예상보다적게줄이는방향으로최종적으로합의되었다. 2014년농업법개정과정을살펴보면농정개혁은하되농가소득및경영위험에효과적으로대응하기위한안전망장치는지속적으로튼튼히확립되어야한다는전제하에논의가이루어졌다. 2014년농업법을살펴볼때, 향후미국의농업정책은농가소득및경영안정이라는목표하에품목별가격및수입보장지원, 작물보험지원, 저소득계층에대한사회복지및미국산농산물수요촉진목적의국민영양지원, 그리고농업자원및환경보전목적의보전지원이라는큰틀의농정을지속적으로추진하는동시에농촌개발, 바이오에너지, 원예및특수작물, 연구개발정책등그동안상대적으로소외되었던부문의정책강화요구에적극부응하는방향으로추진될것으로판단된다. 미국농업법은 1933년처음으로제정된이후변화하는국내외경제및농업여건을반영하여대략 5년을주기로개정되어왔다. 특히미국농업법은향후 5년간실시될정책방향과주요시책을구체적으로명시하고있어규범법과집행법의성격을동시에가지고있다. 이에 2014년미국농업법의내용을살펴보는것은향후미국의농정방향을예측할수있는좋은시금석이될수있다. 따라서본고에서는 2014년농업법개정과정에큰영향을미친주요환경요인의주요정책항목별 (title) 재정지출변화의내용을전반적으로살펴본후, 특히미국농업법의핵심인품목별농가지원정책, 작물보험정책, 그리고환경보전정책의변화동향을검토하고, 이를바탕으로 2014년미국농업법의특징과한국농정에주는정책시사점을찾아보고자한다. 2. 새로운농업법개정을둘러싼환경요인과재정지출변화 여기서는 2014년농업법의핵심적변화내용을이해하기위해농업법개정과정에영향을미친주요환경과영향요인들에대한살펴보고, 주요정책항목별로농업재정지출변화를 2008년농업법과비교해본다 농업법개정에영향을미친주변환경과요인 국가부채와재정적자문제미국의막대한국가부채와재정적자문제가새로운농업법논의에서가장큰외부

15 요인으로작용하였다. 미국의회예산처 (Congressional Budget Office, CBO) 에따르면 2012 년미국의국가채무는 15조달러 (GDP 의 97.6%) 를넘어섰으며, 재정적자는 1조 894억달러 (GDP 의 7%) 를기록하였다. 따라서미국정부의최대이슈중하나는국가채무와재정적자의축소방안이었다. 이런배경하에서 2014년농업법마련과정에서농업재정지출축소규모가과거농업법개정과정에비해훨씬중요한현안이었다. 특히농업부문재정지출축소와관련하여 2014년농업법개정과정에서상하원간가장큰입장차이를보였던항목은국민영양 (Nutrition) 관련부문이었다. 공화당이장악하고있는하원은재정지출과다측면을이유로농업부문전체예산지출의 80% 가량을차지하는국민영양지원의대폭삭감을제안한반면에민주당이다수의석을점유하고있던상원과대다수농민단체와사회복지관련단체들은소폭감축을주장하였다. 결국미국상하원은최종농업법도출을위한절충과정으로식품보조지원부문의재정지출을향후 10년간 ( ) 간약 80억달러가량을감축한다는데합의하였다. 또한 2014 년농업법에서높은농산물가격에도불구하고농산물가격이나농가소득변동과무관하게매년일정한금액이지불되고있던고정직불제도 ( 연간 50억달러수준 ) 를폐지한것도농업부문이국가채무및재정절감을위해기여해야한다는요구를반영하였다고볼수있다. 1) 농산물가격급등과양호한농가경제상태일반적으로농업법개정시점에서주요농산물의가격과농가경제상황은농업정책의방향과수준결정에중요한영향을미치게되어있다. 이러한측면에서주요농산물가격상승으로주요작물의시장가격이목표가격을대폭상회하고있으며, 농가경제가상대적으로양호한상태에서불필요한농업보조외지원을감축해야한다는주장이대두되었다. 이와관련하여 2014년농업법개정과정에서농업계와농업부문에우호적인정치권은높은농산물가격과호전된농가경제상황에도불구하고농업부문의속성상높은불확실성의존재와위험증대가능성을전제로농가소득및경영안전망 (safety net) 장치의강화가필요하다는입장이었다. 반면에비농업계와주류언론을중심으로국가재정절감이시급한상황에서높은농산물가격과양호한농가경제상황을감안할때, 높은정책비용과예산을수반하는품목별가격지지및농가소득지원정책과작물보험정책을대폭개혁할것을요구하였다. 1) 2014 년농업법의품목별농가지원정책에대해서는뒤에서보다구체적으로살펴본다. 세계농업제 172 호 9

16 해외농업 농정포커스 새로운농업법개정작업초기단계에서는높은농산물가격과양호한농가경제상태에서국가재정지출절감에농업부문도일정부문기여가필요하다는측면에서불필요한농가지원정책을감축하는농정개혁의필요성에대한공감대가형성되어갔다. 그러나이와비슷한상황에서농정개혁을시도했던 1996년농업법이후농산물가격폭락으로인하여긴급농업지원을거듭해야하는상황으로내몰렸던실패경험을비추어농가소득및경영안전망이약화되어서는안된다는주장도강하게제기되었다. 이러한두의견이팽팽히대립되면서신농업법개정과정은어느때보다복잡하고갈등도심하였다. 결국 2014년농업법은가장많은재정지출이소요되는국민영양관련부문에대한소폭의재정지출삭감과함께가격및소득변화와무관하게농가에지급되던고정직불제 (Direct Payment) 를폐지하는대신농가의소득및경영위험관지장치로전환한다는명목과보완책으로수입보장직불제의신설과작물보험에대한지원을강화하는것으로타협을보게되었다 품목정책개혁의필요성과품목간형평성요구증가농가입장에서주요정책대상품목들의목표가격을초과하는높은시장가격과소득수준이유지되고있는상황에서최저가격을보장해주는유통융자지원제도 (Marketing Assistance Loan, ML) 와가격보전직불제 (Counter Cyclical Payment, CCP) 가시행되지않은상황에서무용론이제기되고있었다. 또한 2008 농업법에서새롭게도입된수입보전직불제 (Average Crop Revenue Election, ACRE) 는가격이높더라도수확이부진하여수입이하락할경우를대비하기위한제도이나, 프로그램내용이매우복잡하게구성되어있었기때문에예상보다시행결과농가참여율이낮아개혁의필요성이대두되었다. 아울러농업내부의형평성문제를근거로 2008년농업법의개혁을주장하는목소리도커졌다. 우선농업보조금이생산비례적이기때문에소농에비해대농이대부분의지불금을수령한다는것이다. 또한오랫동안정부지불금이제한된숫자의주요정책지원대상품목 ( 곡물, 유지류, 면화, 우유, 설탕등 ) 에만집중되고, 상대적으로과일, 채소, 축산등에대한지원이미흡하여품목별정부지원불균형성에대한문제제기가있어왔다. 반면에현상유지를주장하는측은미국농업정책은농가규모와무관하게국내농업생산성제고, 국제경쟁력강화, 안정적식량공급체계확보를목표로하는것이므로성공적인대규모농가에게지원을줄인다면효율성을저하시킬가능성이있으며, 정책지원대상품목의확대는불가피하게정부재정지출의증가를우려하였다

17 이러한측면에서 2014년농업법은미국의주요농산물에대한대표적인가격지지정책으로 1933년부터유지되어온농가소득및경영안전망의기초인유통융자지원제도 (ML) 는존치시키는대신높은농산물가격이유지되는상황에서무용론이제기되던기존의가격보전직불제도 (CCP) 와수입보전직불제도 (ACRE) 를폐지하고, 이와유사한개념의가격손실보상 (Price Loss Coverage, PLC) 과수입손실보상 (Agriculture Risk Coverage, ARC) 정책을새로이도입하였다. 또한정부지불금이쌀, 밀, 옥수수, 대두등일부곡물과유지류, 면화, 우유, 설탕등의주요정책대상품목에집중된다는비판을반영하여 2014년농업법은대다수의작물에적용되는작물보험제도를강화하였으며, 원예작물지원을위한예산을확대하였다. 더불어특수작물과축산물농가의소득및경영안정을위한보험개발연구지원예산을증가시켰다 국제통상협정관련의무이행문제 2010년세계무역기구 (WTO) 분쟁해결기구는미국의고정직불제가허용보조가될수없다고판결하였다 2). 이에따라 2014년농업법은미-브라질면화통상분쟁대한 WTO 패소판정결과를반영하여고정직불제를폐지하기로하였고, 가격손실보상 (PLC) 과수입손실보상 (ARC) 정책대상품목에서도면화를제외하는대신에면화소득보호계획 (Stacked Income Protection Plan: STAX) 으로불리는새로운작물보험정책을신설하여, 면화농가의소득및경영안정장치를마련하였다 주요정책부문별재정지출변화 2014년농업법은당초예상보다농업부문재정지출을당초예상보다적게줄이는방향으로확정되었다. 미국의회예산처 (CBO) 에의하면이번에개정된 2014년농업법을따를경우향후 10년간 9,564억달러의재정지출이소요되는것으로추정하고있는데, 이러한수치는 2008년농업법을그대로시행할경우와비교할때, 향후 10년간 165 억달러의농업부문재정지출감축에해당된다. 2014년농업법의농업부문재정지출감축폭은 2008년농업법에의한재정지출의약 1.7% 감축에불과한것이며, 이것도향후농산물가격이지속적으로높은수준을유지할것이라는전망에기초한것이다. 만일앞으로정책대상농산물가격이크게하락하는경우, 2014년농업법의농가경영위험관리전략차원에서새롭게제안된품목별지원정책과강화된작물보험정책에의 2) 2010 년에 WTO 분쟁해결기구는브라질이제소한미국정부의면화보조금에대해농가에지급하는고정직불금수혜조건으로과수와채소등일부작물의재배를제한하는것이생산중립적이지않기때문에허용보조금이아니라판정하였다. 세계농업제 172 호 11

18 해외농업 농정포커스 해오히려재정지출이크게증가할가능성도있다. 즉미국의정부재정지출감축을위한농업개혁과농업부문의역할이기대되었음에도불구하고, 2014년농업법은거의기존과마찬가지의농업재정지출수준을유지할것으로보인다. 2008년농업법에비해 2014년농업법에서재정지출이감소되는부문은품목별농가지원 (Commodities), 환경보전 (Conservation) 과국민영양 (Nutrition) 등세부문에국한되고, 작물보험 ((Crop Insurance) 을포함하여농촌개발, 바이오에너지, 원예및특수작물, 연구부문등나머지부문에대해서는재정지출이오히려증액되었다 < 표 1 참조 >. 한편 2014년농업법은총 12개장 (Title) 으로구성되어있는데, 향후 10년간가장많은예산지출소요가예상되는부문은국민영양 (Nutrition, 7,564억달러 ), 작물보험 (Crop Insurance, 898억달러 ), 환경보전 (Conservation, 576억달러 ), 그리고품목별농가지원 (Commodities, 445 억달러 ) 의순이며, 이들 4개부문에대한정책지원금액이미국전체농업부문재정지출의 99.2% 를차지한다 < 표 1 참조 >. 주요항목별로향후 10년간재정지출변화를살펴보면 2008년농업법에비해 2014 년농업법은품목별농가지원에서 143억달러, 국민영양지원프로그램에서 80억달러, 환경보전에서 40억달러가량의재정지출을축소한반면에작물보험에서 57억달러, 표 농업법재정지출소요예상치비교 ( 향후 10 년간합계, 년 ) 주요부문 2008 년농업법유지기준치 (1) 2014 년농업법추정치 (2) 기준치와의차이 (1)-(2) 단위 : 백만달러 2014 년농업법항목별차지비중 (%) Ⅰ Commodities 58,765 44,458-14, % II Conservation 61,567 57,600-3, % III Trade 3,435 3, % IV Nutrition 764, ,432-8, % V Credit -2,240-2, % VI Rural Development % VII Research 111 1,256 +1, % VIII Forestry % IX Energy 243 1, % X Horticulture 1,061 1, % XI Crop Insurance 84,105 89,827 +5, % XII Miscellaneous 1,410 2, % Total 972, ,401-16, % 자료 : Chite R.M,(2014), The 2014 Farm Bill(P.L ): Summary and Side-by-Side

19 연구개발에 11억달러, 에너지분야에 9억달러, 원예분야에 7억달러, 농촌개발분야에 2억달러가량재정지출액을증액하였다 < 표 1 참조 >. 미국농업관련예산에서가장많은지출이예상되는부문은 2008년농업법과마찬가지로국민영양 (Nutrition) 지원프로그램에대한지출이다. 국민영양지원프로그램이전체농업지출액에서차지하는비중은 79.1% 이다. 이는국민영양지원정책의개혁을통한재정지출삭감의목소리가커졌음에도불구하고, 식품가격이지속적으로상승하는상황과저소득빈곤층에대한대표적복지지원정책인식품보조를계속유지할수밖에없는정치적입장이반영된결과로판단된다. 2014년농업법은향후 10년간국민영양지원부문에 80억달러의예산감축을결정하였지만이것은당초하원의 390억달러, 상원의 39억달러가량의삭감제안에비추어볼때, 상원의주장이크게반영된결과로볼수있다. 국민영양지원프로그램의뒤를이어많은예산지출이이루어지는부문은작물보험 (Crop Insurance), 환경보전 (Conservation), 품목별농가지원 (Commodities) 의순이다. 특히작물보험의경우미국의전통적인주요 4대농업지원정책 ( 국민영양, 작물보험, 환경보전, 품목별농가지원 ) 부문중유일하게절대금액측면에서 2008년농업법에비해향후 10년간 57억달러정도큰폭으로재정지출이증액되었다. 이로인해전체농업재정지출에서작물보험관련지출이차지하는비중도 2008년농업법의 8.6% 에비해 9.4% 로증가되는것으로예측되었다 < 표 2 참조 >. 이는세계적인기후변화움직임, WTO 와 FTA로인한무역자유화가속화등에따른시장불확실성증대로인한농가경영위험성증대와소득변동성증가등불확실성에대응하기위한위험관리장치의강화차원으로판단된다. 또한가격및소득변화와무관하게농가에지급되던고정직불에대한비판의목소리를반영하여이정책을폐지하는대신농가의소득및경영안정장치로전환한다는명목과보완책으로작물보험에대한지원강화가이루어진것이다. 표 2 주요정책부문별향후 10년간예산소요추정액비교 ( ) 단위 : 억달러, % 구분국민영양작물보험환경보전품목별농가지원합계 2008 년농업법지출액 (baseline A) 2014 년농업법지출액 (B) 7,644 (78.6%) 7,564 (79.0%) 841 (8.6%) 898 (9.4%) 616 (6.3%) 576 (6.0%) 588 (6.0%) 445 (4.6%) 9,729 (100%) 9,564 (100%) 증감액 (B-A) 자료 : Chite R.M,(2014), The 2014 Farm Bill(P.L ): Summary and Side-by-Side. 세계농업제 172 호 13

20 해외농업 농정포커스 3. 품목별농가지원정책 (Commodity) 3장에서는미국농업법의핵심인품목별농가지원정책, 작물보험정책, 그리고환경보전정책을중심으로 2014년농업법의내용을 2008년농업법과비교분석하고, 시사점을찾아보고자한다 기존농업법의품목별농가지원제도미국은농가소득유지와안정을위해전통적으로농가소득의핵심이되는기본농산물에대한직접적인가격과소득지지정책을추진해왔다. 이는미국농업의중심이되는기초농산물에대해가격및소득지지를통해농가소득및경영을안정시키기위한것이다. 이러한기초농산물에대한가격및소득지원정책은 1933년부터농업조정법에의해시행되어왔으며시대별국내외여건변화에따라수정및보완되어왔다. 예컨대지난 5년간미국농정의근간이되어온 2008년농업법은고정직불제도 (Direct Payment, DP), 유통지원융자제도 (Marketing Assistance Loan, ML), 가격보전직불제도 (Counter Cyclical Payment, CCP), 그리고수입보전직불제도 (Average Crop Revenue Election Program, ACRE) 등크게 4 대핵심제도를통해농가소득및경영안정을도모해왔다. 이러한품목별농가지원정책은 USDA 농업지원청 (Farm Service Agency, FSA) 관장업무이다 (USDA FSA 2014) 년농업법에의해 2008년부터 2013년까지시행되어온미국의기초농산물에대한핵심적농가지원정책에대해차례대로살펴보고자한다. 그림 년농업법의품목별농가지원제도 품목별농가지원제도 기본수입 : 고정직불제도 (DP) 최저가격보장 : 유통융자제도 (ML) 가격보전 : 가격보전직불 (CCP) 수입보전 : 수입보전직불 (ACRE) 첫째, 고정직불제도 (DP) 이다. 이제도는당해연도가격이나생산수준과관계없이정책대상품목에대해매년일정금액을지불하는소득보조로 2002년농업법을통해도

21 입되었다. 주요작물의직불단가는고정되어있고, 품목별생산농가에대한직접지불금액은과거의식부면적과단수에기반을둔다. 고정직불제정책대상품목은밀, 옥수수, 수수 (grain sorghum), 보리, 귀리, 육지면화 (upland cotton), 쌀 ( 장립종 ), 쌀 ( 중단립종 ), 대두, 기타유지작물, 땅콩등 11개이다. 고정직불금은속성상생산과가격과무관하게지불되는것으로정책대상품목들에높은시장가격이형성된경우에도지급된다. 참고로실제 2007년이후높은농산물가격이유지되는상황에서미국정부의품목별농가지원금의대부분이고정직불에의해지출된것이었고, 농가에대한고정직불금은연간 50억달러수준이었다. 이에최근개정된 2014년농업법은높은농산물가격과상대적으로호전된농가경제여건을반영하여고정직불제를폐지하였다. 고정직불금폐지로인해연간 50억달러의예산지출감소가예상되며, 이러한감축분은새롭게제안된품목별농가지원프로그램과작물보험지원강화를위해사용될것이다. 둘째, 유통지원융자제도 (ML) 이다. 이제도는미국의주요농산물에대한대표적인최저가격지지정책으로 1933년부터유지돼온농가소득및경영안전망의기초이다. 정책대상품목은밀, 옥수수, 수수, 보리, 귀리, 쌀 ( 장립종 ), 쌀 ( 중단립종 ), 대두, 기타유지작물, 육지면화 (upland cotton), ELS면화 (ELS cotton), 땅콩, 등급양모, 비등급양모, 앙골라염소의털 (mohair), 꿀, 병아리콩 ( 소형 ), 병아리콩 ( 대형 ), 렌즈콩 (lentils), 건조완두 (dry peas) 등 20개다. 이제도의도입목적은주요농산물의가격하락에대응하여농산물가격을지지함으로써농가소득을안정시키기위한것으로시장가격이융자단가보다낮으면그차액을지원해주는것으로융자단가가사실상최저보장가격이된다. 하지만 2007 년이후주요농산물의시장가격이융자단가를상회함에따라이제도를통한농가지원은작동되지않았다. 셋째, 가격보전직불제도 (CCP) 이다. 이제도는 1973년부터시행되던부족불지불제 (Deficiency Payment) 에뿌리를두고있는데, 정책대상품목과목표가격을미리정해두고이들품목의유효가격 (effective price) 이농업법에의해설정된품목별목표가격보다낮을때그차액을보전해주는것이다. 이때유효가격은당해연도융자단가 (loan rate) 와전국평균시장가격가운데높은것과 2008년농업법에서규정한해당품목의고정직접지불단가를합한금액이다. 하지만생산량수준에관계없이목표가격과유효가격과의차액을지불하는제도로생산량이크게떨어질경우소득이감소함에도가격이올라과소보상되고, 반대의경우는과대보상되는문제가발생한다는비판이있다. 가격보전직불제 (CCP) 정책대상품목은밀, 옥수수, 수수, 보리, 귀리, 쌀 ( 장립종 ), 쌀 세계농업제 172 호 15

22 해외농업 농정포커스 ( 중단립종 ), 대두, 기타유지작물, 육지면화 (upland cotton), 땅콩, 병아리콩 ( 소형 ), 병아리콩 ( 대형 ), 렌즈콩 (lentils), 건조완두 (dry peas) 등 15개다. 하지만최근지속된높은농산물가격으로시장가격이융자단가와목표가격을상회하는상황에서가격보전직불제 (CCP) 를통한정부지원은거의이루어지지않았다. 넷째, 수입보전직불제 (ACRE) 이다. 앞에서언급한가격보전직불제도 (CCP) 는단수수준에관계없이목표가격과유효가격과의차액을지불하는제도로단수가크게떨어질경우소득이감소함에도가격이올라보전액이줄어들고반대의경우는소득이증가함에도보전액이늘어나는문제가있다는비판이있었다. 이에 2008년농업법에서는가격보전직불제 (CCP) 의한계를보완하는수입 (revenue) 기준지원정책인수입보전직불제 (ACRE) 을신설하여농가소득및경영안정대책을강화하였다. 가격보전직불제도 (CCP) 가목표가격을보장해주는것인데비해이제도는목표수입과실제수입의차이를보전하여가격과단수변화를동시에보전하여주는것이다. 대상품목은가격보전직불제 (CCP) 품목과동일하며, 농가가 CCP나 ACRE 중하나를선택할수있도록하여농가의선택폭을넓혔다. CCP 대신 ACRE 제도를자발적으로선택한농가에대하여적용하되이제도를선택하면 2008년법시행기간동안취소할수없었다. 이렇게 2008 년농업법에서새롭게도입된수입보전직불제 (ACRE) 는가격이높더라도수확이부진하여수입이하락할때를대비하기위한제도인데시행결과예상보다참여율이낮고, 무엇보다프로그램내용이매우복잡하게구성되어있어개혁의필요성이대두었다. 참고로 2012년도에가격보전직불제 (CCP) 선택농장은약 160만호에달하는반면에수입보전직불제 (ACRE) 등록농가는 14만호에불과하였다 년농업법의품목별농가소득지원제도최근개정된 2014년농업법은높은농산물가격과상대적으로호전된농가경제여건을반영하여고정직불제는폐지하는대신기존의유통융자지원제도 (ML) 는존치시켰고, 기존의가격보전직불제도 (CCP) 와수입보전직불제도 (ACRE) 를폐지하는대신유사한형태의가격손실보상 (Price Loss Coverage, PLC) 과수입손실보상 (Agriculture Risk Coverage, ARC) 정책을새로이도입하였다. 2014년농업법에서가격손실보상 (PLC) 는하원농업법안에기초하였고, 수입손실보상 (ARC) 은상원농업법안에기초하여최종타협안으로마련되었다 (Farmdoc Daily(2014))

23 그림 년농업법의품목별가격및소득보전제도의 4 개구성요소 품목별농가소득지원제도 최저가격보장 : 유통융자제도 (ML) 가격보전 : 가격손실보상 (PLC) 수입보전 : 지역기준보상 (ARC) 수입보전 : 농장기준보상 (ARC) 아래부터는좀더구체적으로 2014년미국농업법에규정된품목별농가소득지원정책의주요내용을차례대로살펴보고자한다 유통지원융자제도 (ML) 2014년농업법은미국의주요농산물에대한대표적인가격지지정책인유통지원융자제도 (ML) 를 20개정책대상품목에대해그대로유지하기로했다. 면화의융자단가에일부변화를제외하고 2014년농업법은 2008년농업법의융자단가, 즉사실상최저보장가격이그대로유지된다. 면화에대한융자단가를현행부셸당 0.52달러라는고정가격에서최근 2년간세계시장가격의평균치로변경시켰다. 단, 면화의융자단가가부셸당최소 0.47달러보다적지않고, 최대 0.52달러를넘지않아야한다. 표 년농업법의정책대상품목별융자단가 품목 단위t 2008년농업법 2014년농업법 밀 $/Bushel 옥수수 $/Bushel 수수 $/Bushel 보리 $/Bushel 귀리 $/Bushel 쌀 ( 장립종 ) $/Hundredweight 쌀 ( 중단립종 ) $/Hundredweight 대두 $/Bushel 기타유지작물 $/Hundredweight 세계농업제 172 호 17

24 해외농업 농정포커스 표 년농업법의정책대상품목별융자단가 ( 계속 ) 품목단위 t 2008 년농업법 2014 년농업법 육지면화 $/Pound ~0.52 Prevailing world price for the two preceding marketing years ELS 면화 $/pound 땅콩 $/Ton 등급양모 $/Pound 비등급양모 $/Pound 앙고라염소털 $/Pound 꿀 $/Pound 병아리콩 ( 소형 ) $/Hundredweight 병아리콩 ( 대형 ) $/Hundredweight 렌즈콩 $/Hundredweight 건조완두 $/Hundredweight 자료 : Chite R.M,(2014), The 2014 Farm Bill: A Comparison of the Conference Agreemnet with the Senate Passed Bill(S. 954) and House Reportted Bill(H.R. 2642) 가격손실보상제도 (PLC) 가격손실보상제도 (PLC) 는당초하원이제안한것이채택된것이다. 이제도는 2008 년농업법의가격보전직불제 (CCP) 와동일한개념으로정책대상품목을미리정해두고이들품목의유효가격 (Effective price) 이정부가설정한기준가격 (CCP의목표가격에상응 ) 보다낮을때그차액을보전해주는것이다. 정책대상품목은밀, 옥수수, 수수, 보리, 귀리, 쌀 ( 장립종 ), 쌀 ( 중단립종 ), 대두, 기타유지작물, 땅콩, 병아리콩 ( 소형 ), 병아리콩 ( 대형 ), 렌즈콩 (lentils), 건조완두 (dry peas) 등으로면화 (upland cotton) 를제외하고 2008 년농업법의 CCP 대상품목과동일하다. 3) 이러한정책대상품목별가격손실보상제도 (PLC) 를통한농가지원은당해연도작목별전국평균시장가격이기준가격 (reference price) 아래로떨어지면발동된다. 4) 그런데가격손실보상제도 (PLC) 의핵심이되는품목별기준가격은 2008년농업법의가격보전직불제 (CCP) 하목표가격보다훨씬높은수준에서설정됨으로써가격하락으로인한위 3) 품목별농가지원정책대상품목에서제외된면화는 STAX(Stacked Income Protection Plan) 으로불리는새로운작물보험정책의대상품목으로전환되었다. 4) 품목별 PLC 지불금액 = 지불단가 기준면적 85% 기준단수, 여기서지불단가 (PLC rate)= 기준가격 유효가격 ( 시장가격혹은융자단가중큰것 )

25 험에대한안정장치를강화하였다. 2014년농업법의가격손실보상제도 (PLC) 에의해농가에보장되는기준가격은 2008년농업법의목표가격에비해적게는 8.1%( 땅콩 ) 에서크게는 121%( 보리 ) 까지인상되었다. 이렇게과거보다높은정부보장가격의설정은고정직불제폐지에대한보상과현재의높은시장가격, 그리고앞으로도농산물가격이대체적으로높은수준을유지할것이라는기대를반영한결과로판단된다. 품목 표 년농업법의가격손실보상제 (PLC) 와품목별기준가격 단위 목표가격 (2008 년농업법 ) 기준가격 (2014 년농업법 ) 밀 $/Bushel 옥수수 $/Bushel 수수 $/Bushel 보리 $/Bushel 귀리 $/Bushel 육지면화 $/Pound 쌀 ( 장립종 ) $/Hundredweight 쌀 ( 중단립종 ) $/Hundredweight 땅콩 $/Ton 대두 $/Bushel 기타유지작물 $/Hundredweight 건조완두 $/Hundredweight 렌즈콩 $/Hundredweight 병아리통 ( 소형 ) $/Hundredweight 병아리통 ( 대형 ) $/Hundredweight 자료 : Chite R.M,(2014), The 2014 Farm Bill: A Comparison of the Conference Agreement with the Senate Passed Bill(S. 954) and House Reported Bill(H.R. 2642) 수입손실보상제도 (ARC) 수입손실보상제도 (ARC) 는상원이당초제안한것이채택된것이다. 이제도는 2008년농업법에서처음도입된수입보전직불제 (ACRE) 와유사한개념으로수입 (revenue) 기준보조금지급정책이다. 이제도에의한정책대상품목은가격손실보상제도 (PLC) 품목과동일하며, 농가는 PLC 나 ARC 중하나를선택할수있도록하고있다. 일단한가지를선택한농가는번복할수없다. 2008년농업법의수입보전직불제 (ACRE) 가주별 (state level) 평균수입을근거로 세계농업제 172 호 19

26 해외농업 농정포커스 보장해주는것과달리수입손실보상제도 (ARC) 는지역단위 (county level) 혹은농가단위 (farm level) 에서의평균수입을근거로하고, 농가가지역단위 ARC와자신의농장단위 ARC 두가지방식중하나를선택하도록설계되어있다. 수입손실보상제도 (ARC) 는단위면적당실제수입 (actual crop revenue) 이기준수입 (benchmark revenue) 의 86% 이하로하락하는경우그차액을지불하는것이다. 이때, 농가는앞서언급한바대로농장수준 (farm level) 혹은지역수준 (county level) 에서계산된방식중하나를선택할수있다. 우선개별농가의농장수준 (farm level) 정보를이용해서수입이보장되는농가단위 ARC의작동원리는다음과같다 : 개별농장단위 ARC 지불금액 = ( 기준수입 86%- 실제수입 ) 지불면적, 여기서기준수입 (benchmark revenue) 은최근 5개년올림픽평균가격과단수를이용한농장수입이고, 지불면적은농가의정책대상품목기준식부면적의 65% 이다. 둘째, 지역수준 (county level) 정보를이용해서수입이보장되는수입손실보상제도 (ARC) 는다음과같이작동된다. 지역ARC 지불금액 = ( 기준수입 86%- 실제수입 ) 지불면적, 여기서기준수입 (benchmark revenue) 은최근 5개년올림픽평균가격과단수를이용한지역단위수입이고, 지불면적은농가의정책대상품목기준식부면적의 85% 이다. 단농정단위든지역단위든 ARC 최대지불금액은기준수입의 10% 이상을넘을수없다. 따라서실제이제도에의한농가수입손실의보상범위는기준수입의 76% 에서 86% 사이에서이루어질것이다. 따라서 2014년농업법의수입손실보상제도 (ARC) 는 2008년농업법의수입보전직불제 (ACRE) 가획일적으로주수준 (state level) 에서의평균수입을근거로보장해주는것과달 표 년농업법의수입손실보상제도 (ARC) 구분농장 ARC 지역 ARC 기준농장단위지역 (county) 단위 기준수입 (Benchmark Revenue) 지급발동조건 (Payment Trigger) 보상범위 (Payment Coverage) 보상지불면적 (Payment Acre) 최근 5 개년올림픽평균수입 ( 농장평균단수 시장평균가격 ) 실제농장수입 (farm revenue) 이농장기준수입의 86% 보다낮을때 실제농장수입이농장기준수입의 76% 와 86% 사이에서발생한손실에대해보상 2008 년농업법상수혜자격이있는식부면적의 65% 혹은 2009 년 ~2012 년동안식부면적을기준으로갱신가능 최근 5 개년올림픽평균수입 ( 지역평균단수 시장평균가격 ) 실제지역수입 (county revenue) 이지역기준수입의 86% 보다낮을때 실제지역수입이지역기준수입의 76% 와 86% 사이에서발생한손실에대해보상 2008 년농업법상수혜자격이있는식부면적의 85% 혹은 2009 년 ~2012 년동안식부면적을기준으로갱신가능 자료 : Chite R.M,(2014), The 2014 Farm Bill: A Comparison of the Conference Agreement with the Senate Passed Bill(S. 954) and House Reported Bill(H.R. 2642)

27 리농장단위 (farm level) 혹은지역단위 (county level) 에서의평균수입을근거로보상하기때문에농가의입장에서는자신의농장특성에맞게정책프로그램을선택할수있는더많은기회를제공받고있다고할수있다. 그런데미국에서대부분의농가는주요정책대상품목들에대해작물보험에가입하여 70% 내외의보상범위에서가격이나단수가떨어졌을때보상을받고있다. 아울러 2014년농업법의 ARC제도에의해농가기준수입의 76% 에서 86% 사이에서이루어지는경미한손실은정부가다시보상해주게된것이다. 즉만일농가가 75% 보상수준의수입보험에가입하고, 농장단위 ARC를선택한경우농가는아무리큰피해가발생해도농가는기준수입의 14% 손실만자신이부담하면되는것이다. 이러한관점에서보면 2014년미국농업법의특징중하나는농가소득안정망및위험관리강화측면에서이러한경손보상정책 (shallow loss policy) 의출현이라할수있다. 경손보상정책이출현한배경은무엇보다재정능력이취약한농가의경우자연재해나시장위험으로인한소득손실은지속가능한영농활동에치명적이기때문에작물보험에의해보상되지못하는농가손실부문을지원해야한다는명분이다 (Goff(2012)). 예컨대작물보험의보상범위가일반적으로 70% 내외수준으로만일농가손실이자기부담금 (deductible) 보다적은수준에서발생하는경우농가는이러한손실을작물보험을통해지원받지못하거나작물보험에의해보상을받더라도손실의 30% 정도는농가가스스로부담해야했다. 이러한자기부담금내에서발생하는손실을일반적으로경손 (Shallow Loss) 이라말하며, 이렇게작물보험에의해보상되지못하는농가손실부문을지원해야한다는경손보상정책의개념을반영하여수입손실보상제도 (ARC) 가탄생한것이다. 미국농가소득안정망확충차원에서고안된대표적경손보상정책 (shallow loss policy) 인수입손실보상제도 (ARC) 는고정직불제 (DP) 와수입보전직불제 (ACRE) 에대한대체수단으로만들어진것이다 평가와시사점위에서살펴본 2014년미국농업법의품목별농가소득지원정책의주요내용에대한평가와정책시사점은다음과같다. 첫째, 농가소득안정망장치의강화이다. 가격이나작황에관계없이지급되는고정직불제는폐지하였으나가격하락이나단수감소에의한농가의소득손실을보전하는유통지원융자제도 (ML), 가격손실보상제도 (PLC), 그리고수입손실보상제도 (ARC) 등농가소득안정망제도가큰틀에서그대로유지되거나오히려강화되었다. 세계농업제 172 호 21

28 해외농업 농정포커스 둘째, 경손보상정책의출현이다. 2014년농업법의특징중하나는농가소득안전망및위험관리강화측면에서경손정책 (shallow loss policy) 의출현이다. 예를들어대표적손실보상정책인수입손실보상제도 (ARC) 는고정직불제 (DP) 와가격보전직불제 (CCP), 수입보전직접지불제 (ACRE) 폐지에대한대체수단으로최근지속된높은농산물가격과농가소득이유지되는상황임에도불구하고주요품목에대해고정적으로지불되는고정직불제 (DP) 에대한비판적시각과시장가격이목표가격을상회하는상황에서 CCP 와 ACRE가발동되지않는실효성문제에대한비판의목소리를수용하는대안으로고안된정책수단이다. 셋째, 지역별농가지원불균형문제해소이다. 현행작물보험은대규모자연재해피해가자주발생하는주나지역의농가에게혜택이집중되는불균형문제가있었었다. 하지만수입손실보상제도 (ARC) 의시행으로지역간정부지원의불균형이해소될수있다고기대하고있다. 이러한수입보상정책은미국내에서평균적으로농가손실이상대적으로적어작물보험의혜택이적었던중서부 (mid-west) 지역에더많은혜택을줄것으로기대된다. 넷째, 품목별농가지원정책의지급한도와수혜자격과관련하여 2014년농업법은 2008년농업법에비해상대적으로좀더강화된조치를취하였다. 2008년농업법의품목별농가지원프로그램의 1인당수혜한도 (cap payments per person) 는고정직불 4만달러, 가격보전지불 (CCP) 6만 5,000달러, 수입지원직불 (ACRE) 7만 3,000달러이며, 유통지원융자제도 (ML) 의상한이없었다. 하지만 2014년농업법은이와관련하여유통지원융자제도 (ML), 가격손실보상 (PLC) 과수입손실보상 (RLC) 지원합계를기준으로농민 1인당 12만 5,000달러로규정하고있다. 또한 2008년농업법은농업소득 (farm income) 이 75만달러이상이거나농외소득 (non-farm income) 이 50만달러이상인자는품목별지원제도의지급대상에서제외하였으나 2014년농업법은이러한농업소득과농외소득구분을폐지하는대신농업소득과농외소득의합인조정된농가소득 (adjusted gross income, AGI) 이 90만달러이상인경우수혜자격이없다. 이렇게정책대상품목의지원합계로수혜한도를규정하고통합된소득으로품목별지원제도의지급대상을제한하는주요이유는고소득부농과기업적상업농, 그리고부유한소득자에대한정부지출이증가한다는비판적여론을줄이기위한방편으로평가된다

29 4. 작물보험제도 4.1. 기존농업법의작물보험제도미국은오래전부터농업위험관리정책의중요성을인식하여, 가뭄, 홍수, 우박, 바람, 서리, 냉해등기상이변이나병해충발생등예상치못한위험으로부터농가를보호하기위해 1938년부터작물보험제도 (Crop Insurance) 를도입하여운영해오고있다. 작물보험은연방작물보험법 (Federal Crop Insurance Act) 에의해항구적으로보장된프로그램으로농업법이개정되지않는경우기존작물보험제도에의한지원수준으로정책집행이보장된다. 하지만미국은작물보험관련새로운환경변화를반영하여농업법에서일정수준의수정과변경을통해개정을해오고있다. 농업보험에대한정책적관심이고조된것은 2008년농업법에서종래에없던작물보험과재해지원 (Crop Insurance and Disaster Assistance Programs) 을별도타이틀항목 (Title XII) 으로설정하여재해와가격하락으로부터농가소득및경영을보호하는보험제도를대폭강화하면서부터다. 1980년까지는주로시설피해보전위주였으나, 농업의위험관리가가장중요한정부역할이란인식아래 1980년에생산손실 ( 단수감소 ) 을보전하는방향으로전환되면서본격적농업보험시대가시작되었고, 1994년에가격위험을포함하는수입보험이도입되었다. 특히 1994년에는기초보험제도인대재해보험 (CAT) 제도를도입하였으며, 기존수량보장작물보험 (Yield Insurance) 에추가하여수입보험 (Revenue Insurance) 상품을허용하였다. 2000년이후농업보험료에대한국가보조를늘리고, 가축보험을시작하였으며또한민간회사가다양한보험상품을쉽게제안할수있는길을마련하였다. 그결과 1980 년대이전까지전체식부면적의 30% 수준에도못미치던농업보험가입면적이 2012년도에는보험가능전체농경지의약 90% 에해당하는 2억 9,606만에이커가농업보험에가입하였고, 약 122만개의보험계약이이루어졌다 < 표 6 참조 >. 이에농업보험금액이 2000년 344억달러수준에서 2013년 1,237억달러로 3배이상증가하였는데, 이는정부의농업보험지원정책강화로인해농가의보험가입에대한관심이증대되었기때문이다. 전체보험료대비지급된보험금으로표시되는손해율은연도별로차이를보이고있으나, 대체적으로 1.0 이하의양호한수치를보이고있다. 그러나최근가뭄등자연재해가많았던 2012년과 2013년의경우에는지급보험금이납입보험료를초과하여손해율이 1.0 이상으로손실이발생하였다 < 표 6 참조 >. 세계농업제 172 호 23

30 해외농업 농정포커스 연도 보험가입건수 ( 천건 ) 가입면적 ( 백만에이커 ) 표 6 미국농업보험정책사업추진동향 보험금액 ( 백만달러 ) 총보험료 ( 백만달러 ) 국가보조금 ( 백만달러 ) 지급보험금 ( 백만달러 ) 손해율 ( 지급보험금 / 총보험료 ) , ,444 2, , , ,259 3,949 2,343 2, , ,095 7,594 4,711 4, , ,128 11,958 7,454 10, , ,693 11,061 6,943 13, , ,764 11,802 7,293 12, 자료 : USDA RMA(2014). Summary of Business Report. 미국의농업보험은크게모든농가의가입을권장하는기초보험성격의대재해보험 (CAT) 과농가가보험유형과보장수준을자유로이선택할수있는작물보험 (Crop Insurance) 이있다. 우선기초보험인대재해보험 (CAT) 은심각한재해가발생한경우경영회생을위한기본적인지원을받을수있도록한제도로서 1994년제정된작물보험개혁법에의해도입되었다. 이보험은작물수량이평균단수의 50% 이하로감소한경우, 50% 이상감소한부분에대해해당품목수확기평균가격의 55% 를기준으로보험금을받는다. 이보험상품은보험료를전액연방정부에서지원하며농가는행정비용으로보험가입 1개작물당 300달러의수수료만을부담한다. 일반적으로농업보험의가입은원칙적으로농가들의자발적인임의가입방식이나 2006년도부터직접지불 (DP), 가격보전직불 (CCP) 등농가소득지원사업의수혜조건으로기초보험성격인대재해보험 (CAT) 이상의작물보험가입을의무화하였고, 2008년부터는수입지원직불제 (SURE) 를받기위해서도최소한대재해보험 (CAT) 이상의작물보험가입을의무화함으로써작물보험가입률을높이고있다. 이렇게이보험은기초보험의성격으로서모든농가의가입이권고되고있는데, 2014년농업법에서도정책대상품목의경우가격손실보상 (PLC) 과수입손실보상 (ARC) 직불제수혜대상자가되려면이보험에의무적으로가입하여야한다. 다음으로농가가자유로이선택하는작물보험은수량보장보험 (Crop Yield Insurance) 과수입보험 (Crop Revenue Insurance) 으로구분된다. 미국은작물단수감소에대응하는전통적인수량보장보험외에다양한형태의수입보험을개발하여시행하고있는데, 이는최근농가들이수량보험보다수입보험을선호하고있기때문이다. 먼저단수보

31 장작물보험 (Crop Yield Insurance) 은자연재해로인하여발생한손실을단위면적당생산량을기준으로보상하는상품이다. 단수보장작물보험에는농가별단수를기준으로하는농가단위작물보험 (Actural Production History, APH) 과지역평균단수를기준으로하는지역단위작물보험 (Group Risk Plan, GRP) 이있다. 수입보험은생산량감소와가격하락으로인한농가의수입손실을보상하는상품이다. 수입보험으로는대상작물의수나형태에따라농장단위수입보험 (Adjusted Gross Revenue, AGR), 소규모농장수입보험 (AGR-Lite), 지역단위수입보험 (Group Revenue Insurance Policy, GRIP), 소득보장 (Income Protection, IP), 그리고수입보증 (Revenue Assurance, RA) 등여러가지유형이있으며, 이중에서농가가선택한다. 1990년대중반이후수입보험이도입되면서수입보험의보험가입면적이급속히증가하여 2013년도에전체보험가입면적중수입보험가입면적차지비중이 94% 로주종을이루고있다. 하지만수입보험대상작물은전통적수량보험대상작물에비해그수가많지않은데, 이는수입보험이적용되기위해서는객관적인생산량및가격자료, 농가의재무자료등이구비되어있어야하기때문이다. 수입보험대상작물은옥수수, 대두, 밀, 면화, 쌀, 보리, 카놀라, 해바라기등주로선물거래소에상장되어있는농산물에대해운영중이다. 한편농업보험에가입하고자하는농가는자신이원하는보장수준을선택할수있다. 보장수확량및수입은과거실제평균치의 55~75% 수준 ( 일부주에서는 85% 수준까지 ) 에서농가가선택할수있으며, 보장수준은 5% 단위로다양하게운영하여농가의선택폭을확대하고있다 < 표 7 참조 >. 보험료는대상작물, 농가특성, 영농방식, 수량및수입보장수준, 예상시장가격등을고려하여결정되고, 농가가높은보장수준및가격을선택하면높은보험료를납부한다. 정부는농가가민간보험회사에지불하는보험료및보험회사운영비용을보조한다. 미국은농가가부담하는보험료의일부를정부가보조하고있는데, 정부보조율은보장수준에따라차이가있으며, 보장수준이높을수록보조비율은낮아진다. 즉높은보장수준을선택하는농가는더많은보험료부담을가지게함으로써역선택 (adverse selection) 의발생을억제하려고하는것이다. 표 7 농업보험보장수준에따른보험료국가보조율 보장수준 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85% 보조율 64% 64% 59% 59% 55% 48% 38% 주 : 보장수준 80% 와 85% 는일부적용지역에한함. 자료 : USDA/RMA. 세계농업제 172 호 25

32 해외농업 농정포커스 농가보험료의국가보조는연도별로차이가있으나대체적으로보험료의 55% 65% 정도를차지하고있다. 예컨대 2013년도정부보조금은 72.9억달러로전체농업보험료에서국가보조금이차지하는보조비율은 61.8% 정도수준이다. 또한미국정부는민간보험회사에행정및운영비를보조하는데, 일반적으로농업보험관련정부의지원액중절반가량이농가보험료보조이고, 나머지절반가량은민간보험회사에대한행정및운영비보조이다. 이에따라대규모상업농이나보험회사에대한과다지원이라는비판의목소리가증가해왔다. 이런측면에서 2014년농업법은농업소득과농외소득의합인조정된농업총소득 (Adjusted Gross Income, AGI) 이 75만달러이상인농가의경우, 정부의보험료보조를 15% 까지감축하여지원할예정이다. 다만보험회사들에대한행정및운영비지원은만일농업보험운영을위한정부보조가없을경우농업보험료가그만큼증가할것이라는보험회사의주장으로인해 2014년농업법에는구체적인보조감축계획이제시되지않았다. 농업보험대상품목은 100개이상이며미국에서생산되는대부분의농축산물은어떠한형태든농업보험이적용되고있다고할수있다 ( 단, 대부분의채소는제외 ). 전체농업보험대상품목이 100개이상이지만옥수수, 콩, 밀, 면화, 쌀등 5대작목이총보험금액과가입면적에서차지하는비중이각각 75% 와 80% 수준으로매우높은수준이다 년농업법의작물보험제도 2014년농업법은 2008년농업법의작물보험 (Crop Insurance) 제도를대부분재승인 (Title Ⅺ) 하는동시에일부새로운작물보험을도입하면서이와관련된재정지출확대를제안하고있다. 미의회조사국 (CRS) 추정에의하면 2014년농업법의향후 10년간작물보험관련재정지출은약 898억달러로국민영양지원부문에이어두번째로많은것으로예측되었다. 특히 2008년농업법에비해 2014년농업법에서주요농업정책분야중유일하게가장큰폭의재정지출증액이이루어진것이바로작물보험관련부문으로 57억달러정도증액되었다. 이로인해전체농업재정지출에서작물보험관련지출이차지하는비중도 2008년농업법의 8.6% 에비해 9.4% 로증가되는것으로예측되었다 < 표 2 참조 >. 2014년농업법은새로운보험연계상품의신설, 보험대상품목의확대등을통해작물보험정책을더욱강화함으로써자연재해나가격하락에대비하여농가의소득과경

33 영안정화를도모하고있다. 특히 2014년농업법은면화소득보호계획 (Stacked Income Protection Plan, STAX) 과보완적보상옵션 (Supplemental Coverage Option, SCO) 이라는두가지새로운작물보험정책의신설과작물보험대상품목확대등을통해농업보험정책이미국농가의소득안전망의중심축임을보여주고있다. 우선 2014년농업법은미-브라질면화통상분쟁 5) 대한 WTO 패소판정결과를반영하여품목별농가지원 (Title I) 수혜대상에서빠진면화의경우, 면화소득보호계획 (STAX) 으로불리는새로운작물보험정책을신설하였다. STAX 는면화가가격손실보상 (PLC) 와수입손실보상 (ARC) 정책대상에서제외됨으로써신설된면화에국한된수입보험정책이다. STAX 은기본적으로현행지역 (county) 수입보험정책인 ARP(Area Revenue Insurance Policy) 의수정된형태로서농장수준이아닌지역수준의정보를이용하여기대된지역평균수입의 10%~30% 사이에해당하는경미한손실 (shallow loss) 을보상하는제도이다. 면화생산자는이보험만을단독으로구매하거나혹은다른작물보험과연계하여사용할수있다. STAX 으로인한보험금은농가자기부담금 (deductible) 의전부혹은일부를지원하는것이며, STAX 보험료는농가가선택한보장수준이높을수록높을것이며, STAX 가입을위한보험료의 80% 는국가가보조한다 ( 농가 20% 부담 ). 또한 2014년농업법은품목별농가지원 (Title I) 제도에서가격손실보상 (PLC) 을선택한농가의경우선택적으로보완적보상옵션 (SCO) 이라는새로운보험상품을구매할수있게하였다. SCO는작물보험에가입한농가가손실발생시에농가가부담해야하는자기부담금 (deductible) 을보상해주는작물보험연계보험상품이다. SCO는기본적으로농가가가입한작물보험의기준이단수기준인지수입기준인지에따라단수기준 (yield-based) 과수입기준 (revenue-based) SCO로구분되며, 지역수준의정보를이용하여단수감소와수입손실이기준단수와기준수입의 14% 이상인경우작동된다. 따라서 PLC 선택농가가추가로 SCO에가입하였다면농가는아무리큰피해가발생해도농가는기준단수와수입의 14% 손실만부담하면되는것이다. 예컨대어떤농가가 70% 보장수준 (coverage) 작물수입보험에가입하였는데실제수입이기준수입의 75% 인경우, 비록농가는기준수입보다 25% 의손실을보았지만이것은자기부담금이내손실로기존의작물수입보험에의해서는보상을받지못할것이다. 그러나 SCO에추가로가입하였다면농가는기준수입의 86% 와실제수입 ( 기준수입의 75%) 의차이인기준수입의 11% 를보상받아실제피해는기준수입의 14% 로줄어들게될것이다 < 그림 3 참조 >. 5) 2010 년에 WTO 분쟁해결기구는브라질이제소한미국정부의면화보조금에대해농가에지급하는고정직불금수혜조건으로과수와채소등일부작물의재배를제한하는것이생산중립적이지않기때문에허용보조금이아니라판정하였다. 세계농업제 172 호 27

34 해외농업 농정포커스 SCO 보험료는농가가기존에가입한작물보험의보장수준이높을수록낮을것이며, SCO에가입하는농가에대해보험료의 65% 는국가가보조한다 ( 농가 35% 부담 ). 그림 3 작물보험과연계된 SCO 의작동원리 작물수입 보험보장 보장의 86% SCO 보장 개별보험부담 보장범위 x 보장 개별보험보장 지역 농장 품목별농가지원정책인수입손실보상 (ARC) 과면화소득보호계획 (STAX) 혹은보완적보상옵션 (SCO) 의큰차이는, ARC 의경우지불상한 (12만 5,000달러, 배우자포함 25만달러 ) 과농가소득제한요건 (AGI 90만달러 ) 이있는반면에 STAX 과 SCO는일반적인작물보험과같이지불상한이나소득제한조건이없다는것이다. 또한 2014년농업법은현행보다높은수준에서의보장범위 (coverage level) 을전제로 USDA에게 2015년부터농가가이용가능한땅콩에대한수입보험개발, 특수작물, 축산, 바이오작물등과같은분야에대해더많은보험정책개발연구지원을수행할것을제안하고있다. 예컨대특수작물 (specialty crop) 생산자의식품안전및오염관련문제로발생하는손실을보상하기위한보험연구, 돼지 (swine) 의재앙적인질병으로인한농가손실보상보험연구, 메기 (catfish) 양식농가의시장가격과생산비용간의마진감소에대응하기위한보험연구, 상업적가금류 (poultry) 생산자의경영및사업위험에대응하기위한보험연구, 가금류 (poultry) 의재앙적인질병으로인한농가손실보상보험연구, 재생가능한에너지원료로서수수생산자에대한보험연구, 알파파, 쌀, 땅콩등에대한보험확충연구, 기후및기상변화에대응하기위한기후보험에대해연구를촉구하고있다. 이외에도 2014년농업법은유기농작물 (organic crops) 에대한작물보험정책을강화하였다. 유기농작물의경우관행작물에비해높은가격과가치를반영하여작물보험이개선되어야함을제안하고있다

35 한편 2014년농업법은지금까지보전 (Conservation) 의무를준수하지않아도혜택이주어졌던작물보험의경우도농가가정부의작물보험료지원을받기위해서는침식성이높은경작지보호, 습지보존과토양보존을의무화하고있다. 하지만기존에품목별농가지원정책인고정직불 (DP), 가격보전직불 (CCP) 등의수혜를받기위해서이러한환경보전의무가요구되었기때문에이러한의무준수규정의신설이농가에큰부담으로작용하지않을것으로예상된다. 이것은작물보험정책을통한재정지출확대에대한비판의목소리를줄이고, 작물보험지원에대한국민적공감대형성차원에서마련된것으로판단된다 평가와시사점 2014년농업법에서작물보험정책의강화는세계적인기후변화및 WTO와 FTA로인한무역자유화가속화등에따른시장불확실성증대로인한농가경영위험성증대와소득변동성증가등불확실성에대응하기위한농업위험관리정책의강화움직임과맥을같이하는것으로판단된다. 2014년농업법에서고정직불폐지등으로인한농업계의불만을줄이면서기존의직접적인농가소득및가격지지정책을농가의소득및경영안정장치로전환한다는명목과이에대한보완책으로작물보험에대한지원강화가이루어진것이다. 특히 2014년미국농업법의특징중하나는농가소득안정망및위험관리강화측면에서전통적인보험상품연계경손보상정책 (shallow loss policy) 의출현이라할수있다. 과거미국농가는작물보험에가입했더라도약정한보상수준에따라손실의 30% 정도는농가가스스로부담해야했다. 이렇게작물보험에의해보상되지못하는농가손실부문을지원해야한다는경손보상정책의개념을반영하여품목별농가지원정책으로신설된수입손실보상제도 (ARC) 와함께전통적작물보험연계상품인면화소득보호계획 (STAX) 과보완적보상옵션 (SCO) 제도가탄생한것이다 < 표 8 참조 >. 한편최근미국에서농업위험관리수단으로주요정책대상품목별농가지원정책 (Title Ⅰ) 비해작물보험 (Title Ⅺ) 정책이강조되고있는것은농업보험의아래와같은특징과강점에기인한다. 첫째, 고정직불금 (DP), 유통융자지원제도 (ML), 가격보전직불제 (CCP), 가격손실보상 (PLC) 나수입손실보상 (ARC) 등품목별농가지원정책들은정부가일방적으로설정한품목과지급기준에따라소득및가격을지원해주는대책이다. 반면에농업보험제도는농가가자발적으로가입하고보험료를지불하여자신의농장 세계농업제 172 호 29

36 해외농업 농정포커스 특성에적합한위험관리서비스를제공받을수있는맞춤형제도이다. 둘째, 농업보험은품목별농가지원정책과달리소득수준에따른가입제한이나지급한도가없으며, 농업보험을융자를위한담보물로사용가능하기때문에전업농혹은상업적기업농들이직면하는막대한경영손실에대한위험관리장치로서의역할을수행할수있다. 셋째, 전통적인품목별농가지원제도는대상품목이 15개이내품목으로제한되고, 전국평균수량과가격을기준으로하므로지역별로수량과가격차이가큰농산물에대해서는위험관리장치로서충분히기능하지못할수있다. 반면에농가스스로보험료를부담하면서보상범위를선택하는농업보험의경우대부분작물이대상이고, 개별농장혹은지역의단수, 선물가격과예측가격등을기준으로발동되기때문에위험관리장치로서유용하다는평가이다. 마지막으로가격손실보상제 (PLC) 등품목지원정책들은 WTO 농업협정의감축대상보조 (AMS) 로국제통상협상에서항상미국이협상파트너로부터공격받는약점으로작용하고있다. 반면에농업보험제도의경우또한논란의여지가있지만, 상대적으로국제규범에의해허용가능한위험관리정책지원이므로국제사회로부터미국농업보조에대한비판적시각을줄이면서국내농업보조금의운영에신축성을부여할가능성이크다는것이다. 표 농업법의경손보상정책비교 유형 구분보험연계경손보상정책보험비연계경손보상정책 기준수입 보완적보상옵션 (SCO) 지역 (county) 평균수입 면화소득보호계획 (STAX) 지역 (county) 평균수입 기준가격작물보험가격작물보험가격 기준단수작물보험단수작물보험단수 보상범위 작물보험보장수입 ~ SCO 기준수입의 86% 기준수입의 70%~90% 농장기준수입손실보상 (Farm Level ARC) 농장 (farm) 평균수입 최근 5 개년올림픽평균가격 최근 5 개년올림픽평균단수 지역기준수입손실보상 (County Level ARC) 지역 (county) 평균수입 최근 5 개년올림픽평균가격 최근 5 개년올림픽평균단수 기준수입의 76%~86% 기준수입의 76%~86% 보상면적전체식부면적전체식부면적기준식부면적의 65% 기준식부면적의 85% 보험료국가보조 SCO 연계가능여부 65% 80% 해당사항없음해당사항없음 - SCO 보상과는연계할수없음 SCO 보상과는연계할수없음 SCO 보상과는연계할수없음 지불상한없음없음 12 만 5 천불이내 12 만 5 천불이내 소득기준자격요건 없음 없음 농가소득 90 만달러미만 농가소득 90 만달러미만

37 이런측면에서미국은자국내농가소득및경영안전망장치강화라는목표를설정하고, 이러한목표달성을위한핵심농정수단으로농업보험제도의확충과이에대한지원을꾸준히강화하고있다고판단된다. 따라서향후미국은농가의경미한손실은품목별지원정책인수입손실보상 (ARC) 혹은가격손실보상 (RLC) 을통해지원하며회복불가능할정도의중손 (deep loss) 에대해서는농가스스로일정부분의보험료를부담하면서보상범위를선택하는전통적작물보험과새롭게신설된보험연계상품인면화소득보호계획 (STAX) 과보완적보상옵션 (SCO) 제도를통해농가소득안전망및경영위험관리를수행해나갈것으로판단된다. 5. 환경보전정책 5.1. 기존농업법의환경보전정책미국농업부 (USDA) 는자연자원및환경보전측면에서비옥한토양과깨끗한물과공기는농업생산과농가경제에매우필수적인조건이라는측면에서농업자원과환경보전을목적으로 20개이상의광범위한환경보전정책 (Conservation Programs) 을시행하고있다. 6) 미국농업부의 1980년대초반까지환경보전정책은농업생산성증진을위한토양침식의방지와농업용수의원활한공급에초점을두어왔다. 하지만이러한두축의정책이농업활동으로인한환경보전문제를충분히다루지못한다는인식하에 1985년농업법에서보전 (Conservation) 이라는독립적장 (Title Ⅱ) 을마련한이후농업자원및환경보전을위한다양한프로그램을지속적으로증가시켜왔다. 예를들어 1985년농업법은환경적으로민감한농지를 10~15년간휴경하는경우농가에보조금을지급하는보전유보제도 (Conservation Reserve Program, CRP) 를도입하였고, 이후이제도는미국환경보전정책의핵심이되었다. 1990년농업법은습지보전제도 (Wetlands Reserve Program, WRP) 을도입하였다. 1996년농업법은경작농지를대상으로하는환경개선지원제도 (Environmental Quality Incentives Program, EQIP) 와야생동식물서식지장려제도 (Wildlife Habitat Incentive Program, WHIP) 를신설하였고, 농지가비농업용지로전환되는것을막기위해지방정부와비정부기구가농지를구매하여휴경할경우이를지원하는농 6) 미국농업부 (USDA) 내에서농업자원관리및환경보전업무는자연자원보전청 (Natural Resources Conservation Service, NRCS) 에의해대부분의프로그램이운영되고있으며, 농업지원청 (Farm Service Agency) 은가장큰보전정책인보전유보제도 (CRS) 를담당한다. 이외에환경보전을위한연구및교육을위해농업연구청 (Agricultural Research Service, ARS), 경제연구청 (Economic Research Service, ERS), 그리고산림청 (Forest Service, FS) 등이관여한다. 세계농업제 172 호 31

38 해외농업 농정포커스 지보호제도 (FPP) 을마련하였다. 2000년농업법은전통적으로작물보험가입이적은 16 개주의농업생산자들의환경보전관리비용의일부를지원해주는농업관리지원제도 (Agricultural Management Assistance Program, AMA) 를신설하였었고, 2002년농업법는수계별로별도의환경보전활동을지원하는보전보장지원제도 (Conservation Security Program, CSP) 와초지보전계획 (Grassland Reserve Program, GRP) 이새롭게도입하였다. 2008년농업법은보전보장지원제도 (Conservation Security Program, CSP) 를보전책임제도 (Conservation Stewardship Program, CStP) 로대체하여경작중인토지에대한보전정책을강화했다. 특히 2008년농업법은지금까지농업법중에서환경보전 (Conservation) 관련정부지출예산을가장크게확대하였는데, 2008년 40억달러에서 2012년 65억달러수준으로환경보전지원예산을증액하여환경보호프로그램을강화하는조치를시행해왔다. 이렇게미국농업부가관할하는농업자원및환경보전프로그램의증가와예산증액추세는미국내환경보호단체와비농업부문의자연자원및환경보전에대한요구증가를반영한것이다미국농업법에근거하여농업부 (USDA) 에의해추진되고있는자원및환경보전관련주요정책유형은아래 < 표 9> 와같다. 우선미국의농업자원및환경보전관련정책은크게농가지원정책의수혜를받기위한기본적의무준수차원의규제정책과함께독자적인지원정책으로나누어진다. 농업법에의한환경보전을위한규제정책으로는모든농민이준수해야하는의무규정으로토양침식성이높은경작지보호 (Sodbuster) 와습지보호 (Swampbuster) 제도가있다. 이는원칙적으로정부의농업정책으로부터수혜를받는농민에게침식성이높은작물경작지보호와습지보호를의무화하는것이다. 이렇게미국정부가시행하는농업정책의수혜를받기위해환경보전의무준수 (Conservation Compliance) 조항을두고경작지보호 (Sodbuster) 와습지보호 (Swampbuster) 를의무화를규정한것은 1985년농업법에서처음도입된후지금까지계속시행되고있다. 우선침식우려지 (highly erodible land, HEL) 에작물을재배할경우농업부산하기관인자연자원보전청 (NRCS) 으로부터승인받은보전조치 (approved conservation system) 를수행해야하며, 그렇지않을경우정부의농가지원정책인고정직불, 마케팅론, 가격보전직불 (CCP) 등의각종혜택을받을수없다. 또한습지를보호하지않고배수, 평탄작업등을통하여개발한후영농행위를하는경우도미국정부의각종농가지원혜택을받을수없도록하고있다

39 표 9 미국의농업자원및환경보전관련주요정책 규제정책 ( 의무준수 ) 지원정책 정책유형 - 토양침식방지 - 경작지보호제도 (Sodbuster) - 습지보전 - 습지보호제도 (Swampbuster) - 휴경농지대상 - 보전유보제도 (CRP) - 습지보전제도 (WRP) - 농목축지보호제도 (FPP) - 초지보전제도 (GRP) 정책의종류 - 환경개선지원제도 (EQIP) - 보전책무제도 (CStP) - 활용 ( 경작 ) 농지대상 - 야생동식물서식지장려제도 (WHIP) - 농업관리지원제도 (AMA) - 보전기술지원의무준수및기술지원제도 (CTA) - 긴급보전지원제도 (ECP; Emergency Consrvation Program) - 긴급재해보전지원 - 긴급수계지역보호제도 (EWP: Emergency Watershed Protection Program) - 기타지원정책 - 체사픽만수계보호제도 (Chesapeake Bay Watershed Program) - 협동적환경보전지원제도 (Cooperative Conservation Partnership Initiative) - 5 대호지역보전제도 (Great Lakes Basin Program) 등 자료 : Stubbs(2013) 로부터재구성. 농업자원및환경보전을위한지원정책은규제정책과달리농가의자유의사에따라참가여부를결정하게되며, 대상토지의경작여부와정책목적에따라농지은퇴지원제도 (Land-retirement programs), 경작농지지원제도 (Working-land programs), 그리고긴급재해보전지원제도 (Emergency Programs), 기술지원프로그램 (Technical Assistance Programs) 과기타환경보전지원제도 (Other Conservation Program) 등크게 5개유형으로구분된다. 첫째, 농지은퇴지원제도 (Land-retirement programs) 는일반적으로농지를농업생산으로부터장기간은퇴시키는조치인데최소한 10년동안이며, 어떤경우에는영구히은퇴시키는경우도있다. 이렇게농경지을경작하지않고보전하는경우농가에게임대료수준의직불금을지원하는대표적제도로보전유보사업 (CRP) 과습지보전사업 (WRP) 이있다. 또한농지를농업용으로유지할목적으로구매자금을지원하는농축지보호제도 (Farm and Ranch Lands Protection Program, FPP) 와목초지를보전하기위해고안된초지유보제도 (Grassland Reserve Program, GRP) 등도여기에속한다. 2012년기준으로전체 65억달러의전체환경보전지원예산의 42% 가농지은퇴지원사업부문에사용되었다 < 표 10 참조 >. 세계농업제 172 호 33

40 해외농업 농정포커스 둘째, 경작농지지원제도 (Working-land programs) 는생산에투입된경작농지에친환경적영농활동을이행하는농민들에게비용보전과기술적, 금융적지원을해주는것이다. 이렇게토지를경작하되친환경적방식으로관리하는경우그소요경비의일부를지원하는제도로는보전책무제도 (CStP), 환경개선지원제도 (EQIP), 야생동식물서식지장려제도 (WHIP), 농업관리지원제도 (AMA) 등이있다. 2012년기준으로전체 65억달러의전체환경보전지원예산의 39% 가경작농지지원사업부문에사용되었다. 셋째, 농업자원과환경보전을위한의무준수및기술지원프로그램 (Compliance Conservation Technical Assistance, CTA) 은정부정책의수혜를받기위해의무적으로준수해야하는사항을농민들이지키도록하게하는기술적지원을포함하여토지소유자들에게지역의특성과토지사용유형에적합한과학적기술과정보지원, 그리고토양, 공학, 생물학등관련전문가지원등이있다. 넷째, 긴급재해보전지원제도는긴급한자연재해로파괴된농지를복구하는농민을지원하는긴급농지보전지원제도 (Emergency Consrvation Program, ECP) 와긴급한자연재해로부터수계지역의생명과재산위협을줄이기위해지원을하는긴급수계지역보호제도 (Emergency Watershed Protection Program, EWP) 가있다. 다섯째, 농업자원과환경보전지원정책의마지막부류는주요유역에대한보전과보호를위한제도와주요지역별자원보전을위한것으로체사픽만수계보호제도 (Chesapeake Bay Watershed Program) 와협동적환경보전지원제도 (Cooperative Conservation Partnership Initiative) 등이있는데일반적으로주요수계지역의홍수보호, 물공급, 수질보전이나지역공동체를지원하는제도이다. 표 10 전체환경보전지출대비정책유형별차지비중 (2012 년기준 ) 단위 : 백만달러, % 전체 농지은퇴지원 경작농지지원 의무준수및기술지원 긴급재해지원 수계지역지원 6,588 2,773 2, 비중 42.1% 38.5% 12.8% 5.9% 0.7% 자료 : Stubbs(2013), Agricultural Conservation: A Guide to Programs, CRS 등에서재가공. 2012년기준으로총 65억 88백만달러의전체환경보전관련사업비에서차지하는정책유형별차지비중은농지은퇴제도 (42.1%), 경작농지제도 (38.5%), 의무준수및기

41 술지원 (12.8%), 긴급재해지원제도 (5.9%) 의순이다. 개별정책별로는보전유보제도 (CRP), 환경개선지원제도 (EQIP), 보전책무제도 (CStP), 환경보전의무준수및기술지원사업 (CAT), 그리고습지보전제도 (WRP) 의순으로규모가크다 < 표 11 참조 >. 표 11 주요환경보전정책별지출예산액 단위 : 백만달러 구분 Total 4,905 5,656 6,145 6,588 Conservation Reserve Program 1,916 1,911 1,997 1,975 Wetlands Reserve Program Farm and Ranch Lands Protection Program Grassland Reserve Program Environmental Quality Incentives Program 1,067 1,174 1,180 1,408 Conservation Stewardship Program Wildlife Habitat Incentives Program Agricultural Management Assistance Conservation Technical Assistance Agricultural Water Enhancement Program Resource Conservation and Development Watershed Rehabilitation Program Chesapeake Bay Watershed Emergency Forest Conservation Reserve Program Conservation Stewardship Program Grassroots Source Water Protection Program Voluntary Public Access and Habitat Incentives Program 자료 : USDA, Budget Summary and Annual Performance Plan 각연도로부터재구성 미국의농업자원및환경보전정책의특징 포트폴리오접근 (Portfolio Approach) 에따른보전정책의강화미국은농업자원및환경보전문제를다루는데있어서농지은퇴제도, 경작농지제도, 보전기술지원, 긴급재해지원등다양한메뉴방식을통해농가에게상당한신축성을부여하고있다. 대부분의생산자는자신들의농장여건에따라정부지원을받을수있는다양한보전정책선택의가능성을부여받고있으며, 자신의환경개선노력정도에 세계농업제 172 호 35

42 해외농업 농정포커스 따라정부의지원을받을수있는선택권을가진다. 즉농민들이자신의여건에맞는농업자원및환경보전 (conservation) 노력에대해자발적인선택에의해정부지원을받을수있도록하는포트폴리오접근 (Portfolio Approach) 을취하고있다. 이러한상황을반영하듯이미국농업법에서도보전 (conservation) 프로그램을농업보전포트폴리오 (agricultural conservation portfolio) 라부르고있다. 농지은퇴제도 (Land retirement programs) 는일반적으로농지를농업생산으로부터장기간제외시키는조치인데최소한 10년동안이며어떤경우에는영구히제외시키는경우도있다. 경작농지제도 (Working-land programs) 는실제생산에투입된농지에보전적영농행위를도입하고이행하는농민들에게기술적, 금융적지원을해준다. 농지보호제도 (Agricultural land preservation programs) 는농지를농업용으로유지하기위하여농지사용권 ( 예를들면개발권 ) 을구매하고, 보전기술지원 (Conservation Technical Assistance) 은농장의환경적개선을원하는농민에게 USDA는기술적지원을제공한다. 보전정책에있어서이러한 "portfolio" 접근은농업 -환경문제를다루는데있어서상당한신축성을부여하면서대부분의생산자는자신의농장의특성과여건, 영농규모및경영구조등의차이에따라연방정부의메뉴방식의보전지원을받을수있는선택권을가지게된다 경작농지보전 (working-land conservation) 에대한정책강화위에서언급한포트폴리오접근에따른환경보존정책의시행과함께미국농업자원및환경보전정책의또다른특징은최근들어경작농지보전에대한지출증대및정책이강화되고있다는것이다. 물론아직도미국농업자원및환경보전지출의중심은농지은퇴제도를통한휴경제도인보전유보사업 (CRP) 이중심이지만실제경작되는농지에대한자원및환경보전사업인환경개선사업 (EQIP), 보전보장사업 (CSP) 이나보전책무사업 (CStP), 야생서식지보호사업 (WHIP) 등이포함되는경작농지보전지출이지속적으로확대되고있다 농업법이전에는보전정책 (conservation programs) 에사용되는정부재정지출의대부분이휴경농지 (land retirement easement) 프로그램에돌아갔으나최근에는경작농지 (working lands) 보전정책으로재원투입이증가하는추세이다

43 S billion 6 5 그림 4 미국의농업자원및환경보전사업별사업비지출추이 (1996 년 ~2012 년 ) Agricultural land preservation (FPP and GRP) Working land (EQIP, CSP/CStP, and WHIP) Land retirement (CRP and WRP) 단위 : 10 억달러 Source: CBO Cost Estimates of Farm bill and USDA. Budget Summary and Annual Performance Plan 환경보전의무준수와연계한여타농업정책시행미국은농업자원및환경보전프로그램의실효성을높이기위해보전의무준수조항 (Conservation Compliance) 을두고, 농가가침식가능성이있는경작지보호 (Sodbuster) 와습지보전을위한습지보호 (Swampbuster) 조치를시행하지않을경우정부의농가지원정책인마케팅론, 직접지불, CCP 등의각종혜택을받을수없게하고있다. 미국농업부 (USDA) 는자신들이수행중인농업자원및환경보전프로그램의실효성을높이기위해보전의무준수조항 (Conservation Compliance) 을두고, 농가가침식가능성이있는경작지보호 (Sodbuster) 와습지보전을위한습지보호 (Swampbuster) 조치를시행하지않을경우정부가농가에지원하는주요혜택을받을수없게하고있다. 이러한토양보호 (Sodbuster), 습지보호 (Swampbuster) 조치등농가의환경보전의무준수 (Conservation Compliance) 는 1985년농업법에서처음도입된후, 지금까지계속시행되는제도로이를위반할경우미국정부의각종농가지원혜택을받을수없도록하고있다 년농업법의환경보전정책의주요변화 환경보전관련재정지출축소미국의막대한재정적자와국가부채로인한예산절감이필요한시점에서보전관련 세계농업제 172 호 37

44 해외농업 농정포커스 정책들에대한재정지출삭감이불가피하다는목소리가 2012년이후농업법개정을위한토의과정에서부터증가해왔다. 지금까지미국은농업자원및환경보전이라는명목으로매년 60억달러에달하는재정지출과함께 20여개가량의다양한포트폴리오식프로그램을통해농가의선택권을증가시켜왔다. 그러나종종유사하게중복된프로그램을통한과잉재정지출이라는점과더불어특정지역과이슈에특화된재정지출이라는측면에대한비판의목소리가존재해왔다. 이에 2014년농업법은우선현행 20개가넘는개별환경보전프로그램을병합하거나축소하여현행 2008년농업법이계속진행되는경우에비해향후 10년간약 40억달러가량의농업자원및환경보전관련재정지출을축소하였다. 하지만 2004년농업법상환경보전 (Conservation: Title Ⅱ) 관련지출은국민영양 (Nutrition, 7,564억달러 ), 작물보험 (Crop Insurance, 898억달러 ) 에이어세번째로많은 576억달러가량재정지출이예상된다. 향후 10년간환경보전관련재정지출은전체지출액 (9,564억달러 ) 의 6% 에해당하는금액이며 2008년농업법이지속되는경우전체지출에서차지하는비중 (6.3%) 보다는낮은수준이나연간 57억달러이상을환경보전 (Conservation) 관련사업에재정지출을승인함으로써 2008년농업법과마찬가지로세번째로많은재정지출이소요됨을알수있다. 즉비록재정절감이미국의최대과제가되어농업예산도상당한감축이불가피하였지만농업자원및환경보호프로그램을주요한농업정책사업의하나로지속적으로추진하고자함을알수있다 주요환경보전프로그램의재승인 2014년농업법에서는환경보전관련재정지출은축소하고있지만보전프로그램중가장재정지출규모가큰정책인보전유보프로그램 (CRP), 환경개선지원사업 (EQIP), 보전책임제도 (CStP) 를재승인하고있다. 우선환경보전정책프로그램중전통적으로연간 20억달러가량의가장큰규모로시행중인휴경제도인보전유보프로그램 (CRP) 은 2014년농업법에서재승인되었다. 하지만 CRP 등록면적한도 (acreage enrollment cap) 를 2008년농업법의 3,200만에이커에서 2,400만에이커로 2018년까지단계적으로축소해나가기로했다. 실제휴경제도인보전유보프로그램 (CRP) 의면적한도축소는최근높은농산물가격, 휴경에대한낮은보상율을감안할때불가피한조치였다. 2014년농업법의 CRP 등록면적한도축소로인해향후 10년간 33억달러의재정지출절감이예상된다. 또한 2014년농업법은초지유보프로그램 (Grasslands Reserve Program, GRP) 를폐지하는대신보전유보프로그램 (CRP)

45 에초지면적도등록가능한형태로통합되도록하였다. 둘째, 보전유보프로그램 (CRP) 에이어전체보전프로그램중두번째로크고, 경작중인토지에대한보전프로그램중에서는가장큰규모로시행중인환경개선지원사업 (EQIP) 은 2014년농업법에서재승인되었다. 환경개선지원사업 (EQIP) 과관련하여 2014 년농업법은 2014년 13억 5,000만달러에서시작하여 2018년 17억 5,000만달러까지매년사업예산을증가시켜향후 5년간약 80억달러의재정지출을승인하고있다. 또한 2014년농업법은 2008년농업법과마찬가지로환경개선지원사업 (EQIP) 관련전체재정지출의 60% 를축산업부문에사용하도록하고있다. 아울러 2014년농업법의환경개선지원사업 (EQIP) 관련중요한변화는야생생물서식지지원제도 (Wildlife Habitat Incentives Program, WHIP) 를폐지하는대신환경개선지원사업 (EQIP) 재원의 5% 를별도로야생동물서식지의개발및개선에지원할수있도록하고, 기존창업농과자원빈약농가이외에군대로부터퇴역한농민과목장주의경우도환경개선지원사업 (EQIP) 의비용분담지원을 90% 까지받을수있도록확대하였다. 이외에도 2014년농업법은환경개선지원사업 (EQIP) 의지급상한을기존 30만달러에서 45만달러로증액하였다. 셋째, 환경개선지원사업 (EQIP) 과함께경작중인토지에대한또다른중요한보전프로그램인보전책임제도 (CStP) 는 2014년농업법에서등록면적을연간약 12.8백만에이커에서 10백만에이커로축소하는것으로재승인되었다. 이러한보전책임제도 (CStP) 하등록면적축소로인해향후 10년간 23억달러가량의재정절감이예상된다. 다만보전책임제도 (CStP) 의지급상한은 2008년농업법과마찬가지로기존 20만달러가유지된다 환경보전프로그램의통합 2014년농업법은기존의여러보전프로그램을통합하면서두개의새로운보전프로그램인농업보전지역제도 (Agricultural Conservation Easement Program, ACEP) 과지역보전협동프로그램 (Regional Conservation Partnership Program, RCPP) 를도입하였다. 우선농업보전지역제도 (ACEP) 는기존농경지보전프로그램인습지보전제도 (WRP), 농지보호제도 (FPP), 그리고초지유보제도 (GRP) 를폐지하는대신이들기존제도들을통합한것이다. 이제도는속성상일시적이아닌장기적 ( 혹은영구적 ) 인농업용지및천연자원보전을목적으로하고있으며, 천연자원과농지및습지의보전을위해주정부, 지방정부, 인디안부족, 혹은여타단체나개인등이농지와습지를구매하거나보전조치를시행할경우비용을지원한다. 농업보전지역제도 (ACEP) 는크게두개유형으로구분되는데, 하나는농지보전지역제도 (Agricultural Land Easement, ALE) 이고, 다른 세계농업제 172 호 39

46 해외농업 농정포커스 하나는습지보전지역제도 (Wetland Reserve Easement, WRE) 이다. 농지보전지역제도 (ALE) 는기존농경지보전프로그램인농지보호제도 (FPP) 와초지유보제도 (GRP) 를통합한것이고, 습지보전지역제도 (WRE) 는기존습지보전제도 (WRP) 를계승한형태다. 영구보전계약지역은평가를통해보전및복구를위한비용의 75% 에서 100% 까지지원되고, 30년장기보전계약지역의경우보전및복구비용의 50% 에서 75% 까지지원된다. 2014년농업법은농업보전지역제도 (ACEP) 와관련하여연도별로차이가있지만향후 5 년간약 20억 3천만달러의재정지출을승인하고있다. 둘째, 2014년농업법은기존의농업용수향상제도 (Agricultural Water Enhancement Program, AWEP), 체사픽만수계보호제도 (Chesapeake Bay Watershed program), 협동적환경보전지원제도 (Cooperative Conservation Partnership Initiative), 그리고 5대호지역보전제도 (Great Lakes Basin Program) 을폐지하는대신지역보전협동프로그램 (RCPP) 으로통합하였다. 지역보전협동프로그램 (RCPP) 은국가와지방정부, 인디안부족, 농업협동조합, 혹은여타보전단체와개별농업생산자등이협력협정 (partnership agreements) 을통해지역과수계의보전활동을추진하는경우연방정부의재원을지원하도록하고있다. 지역보전협동프로그램 (RCPP) 의수혜를받기위해서는미국농업부 (USDA) 가선정한중요보전지역 (Critical Conservation Area, CCA) 에서협력협정 (partnership agreements) 을통해지역과수계의보전활동을추진해야하고, 정부에의한사업지원기간은일반적으로 5년간 (1년연장가능 ) 이다. 2014년농업법은지역보전협동프로그램 (RCPP) 을위해전체이용가능한환경보전 (Conservation) 재정지출의 7% 와추가적으로연간 1억달러가량의재정지출을자연환경보전을위해선정된프로젝트지역에사용할수있도록하고있다. 프로젝트지역이란자격요건이되고, 연방이나주정부수준에서공개경쟁을통해환경보전사업지구로선정된지역을의미한다. 이렇게 2014년농업의환경보전관련부문의특징은무엇보다미국의재정지출절감이라는국가적과제에직면하여중복되거나유사한보존정책을통합하면서이와관련된예산을축소한다는것이다 작물보험수혜를위한보전의무준수규정도입앞서언급한바와같이미국농업부 (USDA) 는보전의무준수조항 (Conservation Compliance) 을두고, 농가가침식가능성이있는경작지보호 (Sodbuster) 와습지보전을위한습지보호 (Swampbuster) 조치를시행하지않을경우주요농가지원정책인마케팅론, 직접지불, CCP 등의각종혜택을받을수없게하고있다. 그런데 2014년농업법은

47 1996년농업법이후부터지금까지보전의무를준수하지않아도혜택이주어졌던작물보험의경우도정부의보험료지원을받기위해서는침식성이높은경작지보호, 습지보존과토양보존을의무화하였다. 7) 5.4. 평가와시사점미국은다양한포트폴리오식 (Portfolio Approach) 농업자원및환경보전이라는명목으로매년 60억달러에달하는재정지출과함께 20여개가량의다양한보전프로그램을통해농가의선택권을증가시켜왔으나종종유사중복된프로그램을통한과잉재정지출의문제, 그리고특정지역과이슈에특화된재정지출에대한비판의목소리가존재해왔다. 특히미국의막대한제정적자와국가부채로인한예산절감이필요한상황에직면하여 2014년농업법개정을위한토의과정에서보전관련정책들에대한재정지출삭감이불가피하였다. 이에따라 2014년농업법은현행 20개가넘는개별보전프로그램을병합하거나축소하는동시에현행 2008년농업법이계속진행되는경우에비해향후 10년간 40억달러가량재정지출을축소하였다. 하지만 2014년농업법에서도보전 (Conservation) 관련재정지출규모는영양 (Nutrition) 과작물보험 (Crop Insurance) 에이어세번째로많은재정지원이승인되었다. 2008년농업법상보전프로그램중가장규모가큰보전유보프로그램 (Conservation Reserve Program, CRP), 환경개선지원사업 (Environmental Quality Incentives Program, EQIP), 보전책임제도 (Conservation Stewardship Program, CSP) 는규모는축소되었지만유사한형태로재승인되었다. 다만현재와같이높은농산물가격이유지되는경우농가의입장에서휴경농지프로그램 (land retirement program) 보다는경작농지제도 (Working-land programs) 을선호할것이므로 2014년농업법은휴경농지프로그램 (land retirement program) 은크게축소하는대신상대적으로경작농지보전사업을위한정부재정지출은적게감축하는방향으로확정되었다. 이로인해미국의회조사국 (CRS) 추정에의하면 2014 년농업법은역사상처음으로전체환경보전프로그램지출액에서경작농지를대상으로하는보전사업이차지하는비중이휴경농지를대상으로하는사업프로그램보다큰 54% 를차지할것으로예상하고있다. 8) 7) 2014 년농업법에서작물보험에가입하는농가가정부의보험료지원을받기위해서는보전의무준수를이행해야한다는새로운규정도입은상원안에기초한것이다. 8) Stubbs(2014), Conservation Provisions in the 2014 Farm Bill(P.L ), 페이지 3. 세계농업제 172 호 41

48 해외농업 농정포커스 2014년농업법은기존의다양한보전프로그램을성격에맞도록통합하여두개의새로운보전프로그램인농업보전지역제도 (Agricultural Conservation Easement Program, ACEP) 과지역보전협동프로그램 (Regional Conservation Partnership Program, RCPP) 을새롭게도입하였다. 기존농지및습지장기보전프로그램인습지보전제도 (WRP), 농지보호제도 (FPP), 그리고초지유보프로그램 (GRP) 를폐지하는대신농업보전지역제도 (ACEP) 로통합하였다. 또한 Agricultural Water Enhancement Program(AWEP), Chesapeake Bay Watershed Program(CBWP), Cooperative Conservation Partnership Initiative(CCPI), 그리고 Great Lakes Basin Program(GLBP) 은폐지하는대신 2014년농업법은지역보전협동프로그램 (RCPP) 으로통합되었다. 미국정부는 1985년농업법이래침식성이높은경작지보호, 습지보전과토양보전의무를성실히이행하지않는농가의경우연방정부의품목정책지원, 보전정책지원, 재해지원, 융자지원의수혜대상에서제외해왔는데, 2014년농업법은지금까지보전의무를준수하지않아도혜택이주어졌던작물보험의경우도정부의보험료지원을받기위해서는침식성이높은경작지보호, 습지보전과토양보전을의무화하였다. 이는정부의다양한정책수헤를받는농가들에게환경보전의무를강화함으로써농업지원에대한국민들의공감대를형성하기위한노력의일환으로판단된다. 미국농정에서환경및자연자원보전 (Conservation) 과관련된정책의중요성이높아졌으며, 이를반영하여현재 USDA는농업자원과환경보전을목적으로광범위한보전정책 (conservation programs) 을시행하고있다. 농업자원및환경보전정책의추진에 USDA 는연간약 60억달러의예산과 USDA 소속공무원의약 40% 가량을투입하고있으며, 이러한보전활동과정책수행은비농업부문의농업지원에대한비판적목소리를줄이면서농업부문지원에대한국민적공감대형성에기여하고있는것으로평가된다. 6. 요약및결론 2014년농업법개정과정을살펴보면농정개혁은하되농가소득및경영위험에효과적으로대응하기위한안전망장치는지속적으로튼튼히확립되어야한다는전제하에논의가이루어졌다. 특히농가에대한직접소득및가격지원보다는수입및경영을안정화시키는위험관리로서의정책전환을강조하면서기존의품목별지원정책을개혁하는대신에생산위험과가격위험등의문제점에동시에대응할수있는수입에기

49 반을둔제도 (revenue based program) 를새롭게만들어냈다. 예컨대 2014년농업법은높은농산물가격과상대적으로호전된농가경제여건을반영하여고정직불제는폐지하는대신기존의유통융자지원제도 (ML) 는존치시켰고, 기존의가격보전직불제도 (CCP) 와수입보전직불제도 (ACRE) 를폐지하는대신유사한형태의가격손실보상 (Price Loss Coverage, PLC) 과수입손실보상 (Agriculture Risk Coverage, ARC) 정책을새로이도입하였다. 또한 2014년농업법은품목별지원정책 (Title Ⅰ) 중에서고정직불제와 CCP의폐지등으로인한농업계의불만을줄이면서기존의직접적인농가소득및가격지지정책을농가의소득및경영안정장치로전환한다는명목과보완책으로작물보험에대한지원강화가이루어졌다. 2008년농업법에비해 2014년농업법에서주요농업정책분야중유일하게가장큰폭의재정지출증액이이루어진것이바로작물보험관련부문으로 57억달러정도증액되었다. 2014년농업법의또다른특징은농가소득안전망및위험관리강화측면에서경손정책 (shallow loss policy) 의출현이다. 경손보상정책이출현한배경은무엇보다작물보험의보상범위가일반적으로 70~85% 수준으로만일농가손실이자기부담금 (deductible) 보다적은수준에서발생하는경우농가는이러한손실을작물보험을통해지원받지못하거나작물보험에의해보상을받더라도손실의 15~30% 는농가가스스로부담해야했다. 이러한자기부담금내에서발생하는손실을일반적으로경손 (Shallow Loss) 이라말하며, 이렇게작물보험에의해보상되지못하는농가손실부문을지원해야한다는명분으로 2014년농업법은경손보상정책을새롭게제안하였다. 따라서향후미국은농가의경미한손실은품목별지원정책인상원의 ARC 혹은하원 RLC를통해지원하며회복불가능할정도의중손 (deep loss) 에대해서는농가스스로일정부분의보험료를부담하면서보상범위를선택하는현행작물보험을통해농가소득안전망및경영위험관리를수행해나갈것으로판단된다. 2014년농업법은정부지원강화기조로돌아선 2008년농업법의연장의성격을가질것인지, 아니면막대한국가부채와재정위기, 그리고양호한조건의농가경제하에서국내보조및농가지원을감축하는개혁기조로농업정책방향이전환될것인지를두고, 미국안팎에서관심이높았다. 하지만 2014년농업법은농업부문재정지출을당초예상보다적게줄이는방향으로최종적으로합의되었다. 이러한측면에서아직도미국농업정책결정의기조는무엇보다도자국내농업상황을우선적으로고려하면서농가소득및경영안전망장치를강화해나간다는것을기본 세계농업제 172 호 43

50 해외농업 농정포커스 골격으로추진되고있다고볼수있다. 이는주로속성상대외적인국제규범보다는국내정치상황에민감하면서농업에대해우호적인입장을가질수밖에없는의회의권한이어느국가보다강하다는측면과더불어건국이래전통적으로가족농에대한보호가농정의기본철학으로자리매김하고있는미국의특성이반영된결과로판단된다. 국제농산물가격의상승으로농가소득이증가하는상황에서농가의수입및경영위험관리대책을강화하는방향으로성안된 2014년농업법은한국의농업부문에다음과같은시사점을제공한다. 우선 WTO나 FTA를통한무역자유화물결속에서쌀을제외한품목에있어서농가소득안정망장치가미흡하며, 최근기후변화, 병해충, 가축질병의발생빈도가증가하는추세에서농가의소득및경영불확실성이높아지는상황을감안할때, 농가의소득및경영위험관리방안마련을방안을마련하기위해지속적인지원과노력이요구된다. 특히농업생산의불확실성및시장위험으로부터농가의소득손실을보상하기위한수입보장지원프로그램의개발및농업재해프로그램의확충이필요하다. 아울러미국농정에서농업자원및환경보전 (Conservation) 과관련된정책의중요성이높아졌으며, 이러한농업자원과환경보전활동관련정책수행은비농업부문의농업지원에대한비판적목소리를줄이면서농업부문지원에대한국민적공감대형성에기여하고있는것으로평가된다. 따라서우리나라의경우도농업과농촌부문의예산지원에대한국민적공감대형성과비농업부문의비판적목소리를줄이기위한방안으로농업자원및환경보전을농정의가장중요한목표중하나로설정하고, 이러한보전정책에대한집행기능을강화하기위해제도와조직을강화해나갈필요가있다

51 참고문헌송주호, 임정빈, 이현옥, 대니얼섬너 년미국농업법 (Farm Bill) 제정동향과시사점. 한국농촌경제연구원. 이정환, 고영곤, 김한호외 년미국농업법이행상황과신농업법논의동향분석연구. GS&J 인스티튜트연구용역보고서, 농림수산식품부. 임정빈, 안동환 미국 2008년농업법의특징과농가지원정책의변화. 한국국제농업개발학회지. 제21권제3호. 한국국제농업개발학회. 임정빈 년미국농업법의배경과개요. 세계농업 Vol 한국농촌경제연구원 년미국농업법의품목별농가지원정책의주요내용과시사점. 세계농업 Vol 한국농촌경제연구원 년미국농업법작물보험과긴급재해지원제도의주요내용과시사점. 세계농업 Vol 한국농촌경제연구원 년미국농업법환경보전정책의주요내용과시사점. 세계농업 Vol 한국농촌경제연구원. Chite R.M.(coordinator) The 2013 Farm Bill: A Comparison of Senate-Passed S. 954 and the House AgricultureCommittee s H.R with Current Law. Congressional Research Service. Report R Washington D.C. Chite R.M.(coordinator) The 2014 Farm Bill(P.L ): The 2014 Farm Bill: Summary and Side-by-Sid. Congressional Research Service. Report R Washington D.C. Chite R.M.(coordinator) The 2014 Farm Bill: A Comparison of the Conference Agreemnet with the Senate Passed Bill(S. 954) and House Reportted Bill(H.R. 2642). Congressional Research Service. Report R Washington D.C. Shields D. A. and Schnepf R Farm Safety Net Provisions in a 2012 Farm Bill: S and H.R Congressional Research Service. Report R Washington D.C. Goff E. J Shallow Loss: The 2012 Farm Bill s New Subsidy Program. Heritage Foundation. Issue Brief. No Farmdoc Daily Farm Bill Conservation(Title Ⅱ) Programs. University of Iilinonois Farmdoc Daily ARC-PLC Decision: Why It Differs from the ACRE-DCP Decision. University of Iilinonois. Farmdoc Daily Agriculture Risk Coverage and Price Loss Coverage in the 2014 Farm Bill. University of Iilinonois. Monke J., Stubbs C. and Aussenberg R.A Possible Extension or Expiration of the 2008 Farm Bill. March 26. Congressional Research Service, R42442, Washington D.C. 세계농업제 172 호 45

52 해외농업 농정포커스 Monke J Budget Issues That Shaped the 2014 Farm Bill. Congressional Research Service, R42484, Washington D.C. Stubbs M Agricultural Conservation and the Next Farm Bill. Congressional Research Service, R42093, Washington D.C. Stubbs M Agricultural Conservation: A Guide to Programs, Congressional Research Service, R40763, Washington D.C. Stubbs M. (2014), Conservation Provisions in the 2014 Farm Bill(P.L ), April 24. Congressional Research Service, R43504, Washington D.C. USDA. Economic Research Service. Farm Program Atlas. USDA. ( Economic Research Service Farm Bill Side by Side. USDA. ( Economic Research Service. 2014, Agricultural Act of 2014: Highlights and Implication, Crop Insurance. USDA.. Farm Service Agency Farm Bill: FACT SHEET. USDA.. Budget Summary and Annual Performance Plan. Annual Year. USDA.. Risk Management Agency. Summary of Business Report for USDA

53 해외농업 농정포커스 EU 2014~2020 CAP 특징과평가 * 안병일 ( 고려대학교식품자원경제학과교수 ) 1. 머리말 9) EU 농업정책의근간을이루는 CAP(Common Agricultural Policy) 는 2차세계대전이후의식량부족문제를해결하고자 1950년대후반 ~1960 년대초반에태동한이래로농산물과잉생산문제를해결하기위한 1968년의 Mansholt 개혁, 낙농가우유쿼터제도입및개별농가에대한보조금상한제도입등주요현안문제에대한 1992년까지의간헐적 부분적인개혁, 1992년의보다시장지향적 CAP체제로의전환을위한 MacSharry개혁등농업및농산물시장을둘러싼사회경제적상황변화에따라꾸준히주요조문과내용이개혁되어왔다. 2013년의 CAP개혁은이와같은일련의 CAP 개혁노력들의연장선상에서 2014년부터 2020년까지 EU의농업정책이지향하는내용을망라한것으로서수년간의집중적인논의, 사상처음으로유럽집행위원회 (EC) 와유럽연합의회가공동으로개혁작업을진행, 이해당사자들로부터의의견수렴, 그리고이제까지의 CAP 조항과내용을전면적으로검토하여수립된대대적인조치였다. 2013년에개혁되어향후공동농업정책으로작용할새로운 2014~2020 CAP으로불 * (ahn08@korea.ac.kr). 세계농업제 172 호 47

54 해외농업 농정포커스 리며, 이는크게직불제를주요내용으로하는제1기둥 (Pillar 1) 과농촌개발정책을주요내용으로하는제2기둥 (Pillar 2) 으로구분되는데, CAP 를두개의기둥으로구분한것은 1999년에단행된 Agenda 2000 개혁으로거슬러올라간다. 당시 CAP 개혁에서는다양한농촌개발정책을제2기둥이라는큰범주로분류하여소속시키고, 시장에개입하거나농가에대한소득을보전하는등의정책은제1기둥의정책으로분류하여농업정책체계를이원화하였다 년 CAP 개혁의주요배경 CAP을두개의기둥 (Pillar) 체제로전환한 Agenda 2000 개혁이외에도 2013년의개혁이있기전까지크게다섯차례의 CAP개혁이진행되었는데, 이들대부분의개혁에서는제1기둥의정책들이주요대상이었다. 이러한기조는 2013년의개혁에서도이어져주개혁대상은제1기둥의정책이었으며, 농촌개발을주요내용으로하는제2기둥의정책들은정책목표만일부변경되었을뿐, 실질적인내용에서는그틀이대부분그대로유지되었다. 1) 그림 1 CAP 개혁의주요배경및결과 2003년의개혁에서는 EU농업을보다시장지향적으로만들기위해품목단위로지급하던직불제를농가단위나지역단위로통합하여지불하는단일직불제 (Single Payment Scheme, SPS) 형태로전환하였으며, 2006년의개혁에서는설탕에대한가격지지보조금을축소하였고, 2007년개혁에서는직불제수령액의상한을도입했으며, 2008년의개혁에서는휴경제를폐지하고우유생산쿼터를폐지하는내용을도입하였다. 이와같이 1) 2014~2020 CAP 의농촌개발정책에서주요정책목표로제시한것은역내지역의균형적인발전이다

55 2000년이후의 CAP개혁이대부분제1기둥의정책에집중되게된배경에는크게네가지요인이작용해왔다. 우선 CAP가태동한이래가장중요한목표였던 안정적인식량확보 는더이상 CAP가추구해야할목표가아니게되었다. 즉, 농업을둘러싼상황이변하여 CAP로말미암아오히려농산물과잉생산문제가초래되고이로인해예산부담까지가중되는등의부작용이초래되었다. 따라서안정적인식량생산을달성하기위해서는인위적으로가격이나생산을보조하는등의수단을통해서농산물이보다많이생산되도록하는것이아니라, 농가가주어진여건에서농업생산을안정적으로유지하도록해야한다고인식이전환되었다. 즉, 농가의영농여건을안정적으로유지시켜주는것이필요하다는공감대위에, 직접적으로가격을지지하거나보다많은농산물이생산되도록투입재등을보조하는것에서시장을왜곡시키지않는디커플링직불제로전환된것이다. 제1기둥의정책들이그간꾸준히개혁되어온두번째배경에는시장지향적농업추구라는사회경제적요청이이었다. 농산물가격을높게유지하는것은단기적으로는농민들의소득을지지해주는효과가있으나장기적으로는농업의경쟁력을저하시킬뿐만아니라소비자들로하여금비싼농산물을구매하도록만들어부정적인효과를초래하였다. 따라서이와같은부정적인효과를제거하고농업의경쟁력을강화하기위해서는농산물가격이시장에서형성되도록해야하며, 이과정에정부의개입은최소화해야한다는공감대가형성되었다. 이러한배경에서나타난개혁조치가가격지지와같은생산보조정책의폐지이다. 2013년 CAP 개혁의결과 EU의농업정책에서사실상명목적인투입재보조정책은없으며, 품목단위로지급되는가격지지형태의보조는특수한경우에한해일부품목에만적용하도록제한을두었다 ( CAP 예산의일부 (10% 내외 ) 이러한시장지향적개혁조치의결과 OECD 가평가하는 EU 역내농산물의농가수취가격은국제가격과비교했을때거의차이가없을만큼의수준으로하락하였다 < 그림 2 참조 >. 세계농업제 172 호 49

56 해외농업 농정포커스 그림 2 EU 역내농가수취가격의국제가격에대한비율 년-88 년 1995년 -97년 2009 년-11년 자료 : OECD, PSE data base. CAP 개혁의세번째주요배경으로작용한것은농약이나비료침출수유출, 축산분뇨, 토양침식등농업이환경에가하는부하가커지게되면서농업생산이환경에초래하는부정적효과는긍정적효과못지않게크다는우려가커진것을들수있다. 따라서 EU에서는농업생산이환경을보전하면서지속가능한방식으로전환되어야한다는인식을하기에이르렀고, 보다적극적으로는기후변화에대응하는능력도제고해야한다는필요성에공감하였다. 이를위해서농업이환경에주는부담을최소화하는대신, 농업의환경적인성과를높이는다양한조치들을농업정책의주요대상으로편입하기에이르렀고, 이들은대부분은환경적교차준수의무조항과녹색화관련농촌개발정책으로나타나게되었다. 2000년대중반이후 EU재정에대한우려가급속히커지기시작하면서 CAP예산의보다효율적인집행에대한요구도증가하기시작하였다. 이러한배경에서 CAP가의도하는정책목표를보다효과적으로달성하고자예산집행방식을단순화하고, 정책수혜대상을보다명료히하는쪽으로개혁이진행되었다. 예산집행방식을단순화한것은품목단위별직불제에서농가단위나지역단위직불제로전환한 Single Payment Scheme(SPS) 이나 2013년개혁의소규모농가지원직불제가그대표적인예라할수있다. 또한정책수혜대상을보다명료히한것은수혜자격요건을세심하게마련하려는노력에서그예를찾아볼수있다. 2013년의개혁에서는실제영농에종사하는 활동농업인 만을직불제수혜대상으로제한하였고, 활동농업인의범위나정의에대해서도 CAP에서상세히규정하였다. 또한직불제에대해고유의정책목표를분명히하고자안정적농업생산유지를목표로한다는의미에서 기본직불제 농업의환경적성과를

57 추구한다는의미에서 녹색화직불제, 소규모농가를지원한다는목표를추구하기위해 소규모농가지원직불제, 신규취농이나영농후계자를지원한다는의미에서 젊은농가지원직불제 등으로구분하였다 ~2020 CAP 의두기둥별세부정책 전술한바와같이 2014~2020 CAP에서는 1999년 Agenda 2000 개혁이후유지되어온 CAP의두기둥체제를유지시켰으며, 이가운데제1기둥은대부분농가에대한직접적보조를내용으로하고있고제2기둥은농촌개발정책을주요내용으로하고있다. 2014~2020 CAP에서는명시적으로큰틀에서세개의정책목표를제시하였는데, i) 실행가능한식량생산, ii) 자연자원에대한지속가능한관리및기후변화에대한대응, iii) 역내지역의균형적인발전이다. 2) 이들세개의정책목표가운데, 식량생산유지와지속가능한농업실현을위해서제1기둥의정책들을디자인했으며, 기후변화대응과균형발전을위해서는제2기둥의정책들을동원하도록하였다. 그림 ~2020 CAP 의기본구조 (6 개우선순위 ) 1 지식전파와혁신조성 2 활력과경쟁력증진, 혁신적농업기술과지속가능한산림관리 3 식품공급망조직촉진 4 생태계보전, 증진및복원 5 저탄소, 기후-탄력적경제로전환, 효율적자원이용 6 농촌지역경제개발, 빈곤감소, 사회통합 2) 세계농업 168 호참조. 세계농업제 172 호 51

58 해외농업 농정포커스 이러한세부정책디자인과정에서 2013년의 CAP 개혁은이전에비해농업정책을바라보는시각에서큰차이가나타나는데, 그것은농업및농산물을어떻게바라볼것인가에대한문제이다. 즉, 이전의 CAP에서도농업이가지는다양한비교역적기능들을중시하긴하였지만, 2013년의 CAP개혁에서는농업과농산물을사적재화인동시에공공재로바라보고자하는시각이매우두드러진다. 이러한측면은 2014~2020 CAP 에서녹색화직불제를신설한것에서단적으로드러난다 제1기둥의정책들 : 직불제 주요특징 2014~2020 CAP 의직불제는이전의농가단위나지역단위로지불하던 Single Payment Scheme(SPS) 를대체하여보다다양하고취사선택이신축적인형태로전환되었다. 가장중요한특징몇가지를열거하면, 우선직불제형태를다양화했다는것을들수있다. 과거직불제개혁이품목중심에서농가중심으로그형태를단순화했다면, 2013년의개혁에서는직불제를통해추구하고자하는정책목표에따라기본직불제, 녹색화직불제, 젊은농가지원직불제, 재분배직불제, 자연적제약에대한직불제, 소규모농가지원직불제, 커플링직불제등직불제의종류만 7가지로늘어났다. 직불제개혁의두번째특징으로들수있는것은직불제운영방식에대한신축성부여이다. 신축성은농가가지급받고자하는직불제를선택하는데있어서도부여되었으며, 국가가운영하고자하는직불제를선택하는데있어서도부여되었다. 국가는일종의옵션형직불제라할수있는재분배직불, 자연적제약에대한직불, 젊은농가지원직불, 일부품목에대한커플링직불제에대해이들직불제를운영할것인지여부와, 운영한다면예산은어느정도할당할것인지 ( 각직불제에대해예산상한은정해져있음 ) 등을신축적으로선택할수있게되었다. 개별농가는교차준수의무가수반되는직불제조합을선택할것인지, 아니면교차준수의무가수반되지않는직불제를선택할것인지를결정할수있다. 교차준수의무가수반되지않는직불제는소규모농가직불제인데, 농가가만일이직불제수혜를선택하면, 기본직불, 녹색화직불, 그외옵션형직불제수혜자격에서제외된다. 2014~2020 CAP 직불제의세번째특징으로들수있는것은다양한직불제형태가말해주듯이, 직불제를통해추구하고자하는목표를구체화하고다양화했다는것이다. 기본직불제는기존의단일직불제 (SPS) 를주로대체하는성격의것으로서농가소

59 득지지와식량의안정적생산을추구하기위한목적이가장크며, 녹색화직불제는지속가능한농업과농업의환경적성과를제고하기위한목적으로도입된것으로볼수있다. 또한역내균형발전을위한목표로신설된것이재분배직불제이며, 과거조건불리지역에대한직불제도그대로계승하여자연적제약에대한직불제로그명칭을바꾸었다. 그외후계인력확보를목적으로젊은농가지원직불제도신설하였다. 표 ~2020 CAP 직불제의주요특징 특징 직불제의다양화 직불제운영방식의신축성부여 직불제목표의구체화 내용 기본직불제, 녹색화직불제, 젊은농가지원직불제, 재분배직불제, 자연적제약에대한직불제, 소규모농가지원직불제, 커플링직불제 국가 : 재분배직불, 자연적제약에대한직불, 커플링직불에대해운영여부및예산배분에대한선택권보유 (CAP 의가이드라인준수 ) 개별농가 : 교차준수의무가수반되는직불제를선택할것인지, 교차준수의무가수반되지않는직불제를선택할것인지선택권보유 식량의안정적생산 ; 기본직불제 지속가능농업, 농업의환경적성과제고 : 녹색화직불제 역내균형발전 : 재분배직불, 자연적제약에대한직불 소규모농가보호 : 소규모농가지원직불 후계인력확보 : 젊은농가지원직불 직불제의주요내용 2014~2020 CAP 에서도입한 7개직불제의수혜자격및수혜규모는 < 표 2> 와같이요약된다. 기본직불제는 2013년기준으로단일직불제수혜자격을보유하고있어야하며활동농업인기준을충족하는농가에게지급되며, 개별농가당지급되는직불금상한은 150,000유로로설정하였다. 3) 특징적인것은과거와달리직불금수혜의형평성을높이기위해개별농가에지급된기본직불금수혜액의평균을계산하여이를기준으로해당농가에지급된직불금이평균의 90% 에미치지못하는농가는차년도에는직불금이인상되는방향으로, 100% 이상인농가는차년도에는직불금이줄어드는방향으로매년조정되도록한것이다. 녹색화직불금은 2014~2020 CAP에서가장두드러진특징이며, 수혜대상은기본직불금수혜자격을보유한농가가된다. 녹색화직불금을수령하기위해서는세가지의무를실천해야하는데, 다각화영농, 영구초지의유지, 생태초점지역의관리가그것이 3) 활동농업인의정의는 CAP 조문에규정되어있는데, 이에대한주요내용은영농에종사하고있다고하더라도농업활동이전체경제활동에서매우적은부분을차지하고있는자연인이나법인을활동농업인의범주에서제외시키는것이다. 세계농업제 172 호 53

60 해외농업 농정포커스 다. 그러나유기농법으로경작하거나, 농지의 75% 이상을영구초지나사료작물재배에할당하는경우등은녹색화의무에서면제된다. 생태초점지역에대한규정은개별농가차원에서일정규모이상의농지를경작하는농가는그농지의일부분을생태초점지역으로유지하도록하고있다. 4) 젊은농가지원직불제는후계인력을확보하고자하는목적에서도입된것으로 40 세이하이며, 이직불금신청당시농사를시작한지 5년이내의농가이어야만수혜자격이부여되며, 각회원국에할당된직불금예산의최대 2% 까지지급할수있도록규정하였다. 재분배직불제는각회원국이도입여부를결정할수있으며, 중소규모의농가에대해기본직불금이외에추가적인직불금을지급하는것으로, 상한은토지단위당재분배직불금을제외한지급액의평균 65% 이하가되어야한다. 회원국은또한자연적제약이있는지역에대해추가적인직불금을지급할수도있는데, 이러한용도로각국가가운영할수있는예산은회원국에할당된직불금예산의최대 5% 까지이다. 2014~2020 CAP 에서는품목단위로지급하는커플링직불제를과거 CAP에이어존 직불제수혜자격예산 / 수혜규모 기본직불 (Basic Payment Scheme) 녹색화직불 (Green Payment) 젊은농가지원직불 (Young Farmers Scheme) 재분배직불 (Redistributive Payment) 자연적제약에대한직불 (Natural Constraint Support) 커플링직불 (Coupled Support) 소규모농가지원직불 (Small Farmer Scheme) 표 ~2020 CAP 직불제별수혜자격및수혜규모 2013 년현재단일직불수혜자격보유농가 활동농업인 기본직불금수혜농가 녹색화의무 ( 다각화영농, 영구초지의유지, 생태초점지역관리 ) 기본직불금수혜농가 40 세이하 신청당시 5 년이내에농사를시작한농가 회원국이운영여부를결정 기본직불금수혜농가 자연적제약지역에서영농을하고있을것 회원국이운영여부를결정 농가스스로선택 개별농가당 150,000 유로 제 1 기둥예산의 30% 할당 회원국별직불금예산의 2% 까지사용가능 토지단위당직불금지급액의평균 65% 이하가되도록운영 제1기둥예산의최대 5% 까지 일부품목에국한직불금예산의 13% 이하가되도록규정 제 1 기둥예산의최대 10% 까지운영가능 500 유로 ~1,250 유로지원 4) 생태초점지역은휴경지, 테라스, 경관특정지, 완충대, 산림지역경계지, 질소고정작물재배지역등등을일컫는다.( 세계농업 170 호참조 )

61 속시켰는데, 대상이되는품목은곡물, 유지, 쌀, 우유, 쇠고기, 사탕수수, 과일및채소등이다. 커플링직불제로운영할수있는예산은회원국에할당된직불금예산의약 13% 정도이다. 소규모농가지원직불금은소규모농가로하여금교차준수의무를이행하지않아도되는대신기본직불, 녹색화직불등여러가지직불금을중첩해서지급하지않고토지규모와관계없이농가당일정액을지급하는내용으로규정되어있다. 소규모직불제를신설한이유는소규모농가의경우직불제수령을위한제반여건을충족하기도상대적으로어려울뿐더러, 정부당국에서도이를모니터링하는행정비용이크기때문에정책집행의효율성을기하기위한것이다 제2기둥의정책들 : 농촌개발정책 2014~2020 CAP 에서규정하고있는제2기둥의농촌개발정책은세부내용에서보면사실상 1999년의 Agenda 2000의개혁조치에서도입된농촌개발정책과큰차이가없이유지되고있다. 농촌개발정책에서가장두드러지게살펴볼수있는특징은제1기둥과달리 CAP에서특정한세부정책들을일일이규정하고있는것이아니라, EU에서추구하는공통의목표를달성하는수단으로써인정되면, 각회원국이독자적으로세부프로그램을입안하여실행하도록하고있다는점이다. 따라서 CAP은세부정책조치들이디자인되고집행되는가이드라인의역할을하고있다. 2014~2020 CAP 에서는각회원국이 < 표 3> 에제시된농촌개발 6개의우선순위중에서최소한 4개이상의우선순위를충족하는내용으로독자적인농촌개발프로그램을수립하도록하고있다. 이때각회원국이수립하는농촌개발정책은국가전략계획 (National Strategy Plan, NSP) 으로불리며, 때로는개별회원국만이아니라여러회원국에걸쳐공동으로전략이마련되는경우도있다. 2014~2020 CAP 농촌개발정책에서제시한 6개의우선순위는, i) 농업, 산림, 농촌지역에대한지식전파와혁신조성, ii) 모든지역의모든형태의농업에대해활력과경쟁력을증진하고, 혁신적농업기술과지속가능한산림관리를촉진, iii) 농산물가공및마케팅, 동물복지및농업의위험관리를포함하는식품공급망조직촉진, iv) 농업과산림생태계보전, 증진및복원, v) 농업과임업분야가저탄소, 기후탄력적경제로전환될수있도록지원하고효율적자원이용촉진, vi) 농촌지역의경제개발, 빈곤감소및사회통합촉진등이며, 각우선순위별세부정책분야는 < 표 3> 과같다. 세계농업제 172 호 55

62 해외농업 농정포커스 표 ~2020 CAP 농촌개발정책우선순위별세부정책분야 우선순위 농업, 산림, 농촌지역에대한지식전파와현신조성 모든지역의모든형태의농업에대해활력과경쟁력을증진하고, 혁신적농업기술과지속가능한산림관리를촉진 농산물가공및마케팅, 동물복지및농업의위험관리를포함하는식품공급망조직촉진 농업과산림생태계보전, 증진및복원 농업과임업분야가저탄소, 기후탄력적경제로전환될수있도록지원하고효율적자원이용촉진 농촌지역의경제개발, 빈곤감소및사회통합촉진 세부정책분야 혁신촉진및농촌지역의기식기반분야 농업과임업간의현신연계및연구강화 농업과임업분야의평생교육및취업훈련강화 구조변화에직면한농가들에대한구조조정촉진 ( 시장에주로참여하지않는농가, 특정분야에적극적인시장지향적농가, 다각화가필요한농가등 ) 농업분야의연령구조균등화촉진 지역시장이나비교적짧은식품공급망형성, 농가그룹이나농민기구연계등을촉진하는등의수단을통해농민들을식품공급망에보다잘통합시키는것 농가의위험관리지원 생물다양성의유지및복원 (NATURA 2000 지역및자연적가치가높은농업지역 (High Nature Value farming), EU 전체의경관유지포함 ) 수자원관리개선 토양관리개선 농업분야에서의물사용효율성증대 농업과식품가공분야에서의에너지사용효율성증대 바이오경제 (bio-economy) 를위한재생가능에너지원, 부산물, 쓰레기, 잔여물및비식품원료의공급과사용을촉진 농업에서의질소산화물이나메탄발생감축 농업과산림에서의탄소격리촉진 새로운소규모기업이나일자리를창출, 다각화를촉진 농촌의지역개발촉진 농촌의 ICT 품질, 접근성및사용제고 2014~2020 CAP 의농촌개발정책은과거 CAP에서추구하던농촌개발정책과크게두가지측면에서차이가난다. 첫번째는과거에비해농촌개발이지향해야하는우선순위의분야를늘렸다는것이다. 이는 2013년의 CAP 개혁에서농촌개발정책이보다전략적으로접근해야한다는문제의식에따른것이었다. 과거에비해차이가나는두번째특징은제2기둥의농촌개발정책에서제1기둥의정책목표와공통되는영역을선별하여양기둥간에 ( 특히제2기둥에서제1기둥으로 ) CAP 예산이일부이전될수도있도록신축성을부여했다는점이다. 예산이전이허용되는공통정책목표는환경보전, 젊은농가지원, 자연적제약에대한지원, 소규모농가지원등이다. 양기둥간에이전이허용되는범위는 15% 이내이며구체적으로어느정도의예산을이전할것인지는각회원국이자율적으로결정하도록각국의특수성을감안하였다. 양기둥간에이와같이예산이이전되도록허용한이유는각회원국의상황이다르기때문에정책이집중하고자하는분야나우선순위도다르고그때문에필요한예산도서로다르기때문이다

63 ~2020 CAP 의예산구조 2014~2020 CAP에할당된예산은 4,083억 1,000만유로로책정되었다. 이가운데, 제 1기둥예산은 3,127억 4,000만유로, 제2기둥예산은 955억 8,000만유로이다. 이와같은 CAP 예산규모는비록과거에비해서축소되긴했지만전체 EU 집행예산에서 35% 이상을차지하는것으로단일산업부문에대한예산으로는최대규모이다. 그림 ~2020 CAP 예산구조단위 : 십억유로 [2014~2020 CAP 예산규모 ] [2013년도대비 2020년 CAP 예산규모 ] 년 2020 년 제 1 기둥예산제 2 기둥예산제 1 기둥예산제 2 기둥예산 자료 : EC, Overview of CAP Reform 2014~2020, Agricultural and Rural Convention 2020, 연도별기준으로보면, CAP 예산은 2013년에비해줄어들어 2020년에는제1기둥예산이 376억유로, 제2기둥예산이 114억유로에이를것으로전망된다. 이러한예산기준은 2013년에비해각각 13%, 18% 가줄어든수준이다. < 표 4> 는 EU 28개국에대한 2014~2020 기간의직불금및농촌개발정책예산분배내역이다. 가장많은예산이할당된나라는프랑스로, 549억 5,900만유로가할당되었으며, 그뒤를이어독일 (387억 9,300만유로 ), 스페인 (374억 5,800만유로 ), 이탈리아 (333억 9,100만유로 ), 폴란드 (290억 2,700만유로 ) 등이많은예산이할당된국가이며, 에스토니아, 사이프러스, 룩셈부르크, 몰타등이가장적은예산이할당된국가들이다. 전체직불금및농촌개발국가간할당액에서프랑스, 독일, 스페인, 이탈리아, 폴란드 5개국이차지하는비중은약 56% 에이를정도로상위 5개국의영향력이크다. 직불금예산할당액기준으로상위 5개국가는프랑스, 독일, 스페인, 이탈리아, 영 세계농업제 172 호 57

64 해외농업 농정포커스 국이며, 농촌개발예산할당액기준으로상위 5 개국가는폴란드, 이탈리아, 프랑스, 스페인, 독일이다. 표 ~2020 CAP 의국가간직불금및농촌개발예산할당내역 단위 : 천유로 국가 직불금예산할당액 농촌개발예산할당액 합계 그리스 12,008,814 4,195,961 16,204,775 네덜란드 4,574, ,305 5,182,127 덴마크 5,416, ,401 6,046,177 독일 30,575,263 8,217,851 38,793,114 라트비아 1,414, ,982 2,383,541 루마니아 10,490,677 8,015,663 18,506,340 룩셈부르크 201, , ,761 리투아니아 2,729,773 1,613,088 4,342,861 몰타 29,772 99, ,773 벨기에 3,146, ,791 3,698,192 불가리아 4,540,080 2,338,784 6,878,864 사이프러스 299, , ,031 스웨덴 4,186,841 1,745,315 5,932,156 스페인 29,168,134 8,290,829 37,458,963 슬로바키아 2,314,380 1,890,235 4,204,615 슬로베니아 819, ,850 1,657,236 아일랜드 7,279,467 2,189,985 9,469,452 에스토니아 837, ,887 1,563,781 영국 21,410,993 2,580,157 23,991,150 오스트리아 4,154,440 3,937,552 8,091,992 이탈리아 22,962,052 10,429,711 33,391,763 체코 5,241,918 2,170,334 7,412,252 크로아티아 1,065,058 2,325,173 3,390,231 포르투갈 3,469,555 4,057,788 7,527,343 폴란드 18,086,468 10,941,202 29,027,670 프랑스 45,049,511 9,909,731 54,959,242 핀란드 3,142,188 2,380,408 5,522,596 헝가리 7,622,306 3,455,336 11,077,642 기술적지원 238, ,943 합계 252,238,531 95,577, ,815,583 자료 : REGULATION (EU) No 1305/2013 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 17 december

65 2014~2020 CAP 예산할당에서상위 5개국이차지하는비중은직불금예산의경우약 60% 에이르며, 농촌개발예산의경우약 50% 에이르는등상위국가들의수혜비율이매우높다. 이들상위수혜국가운데프랑스는그수혜규모가가장커서, EU 전체직불금예산의약 17.8%, 농촌개발예산의약 10.4%, 두개를합산한예산의약 15.8% 를차지할정도로비중이막대하여사실상 2013년 CAP개혁의최대수혜자는프랑스라는지적도잇따르고있다. 그림 ~2020 CAP 예산에서상위 5 개국이차지하는비중 60.00% 59.14% 58.00% 56.00% 55.67% 54.00% 52.00% 50.00% 50.00% 48.00% 46.00% 44.00% 직불금예산농촌개발예산합계 ~2020 CAP 평가및시사점 EU는세계최대의단일공동시장으로서회원국은 28개국이며, 각나라는경제적, 사회적, 그리고농업여건이모두상이하다. 따라서 2013년의 CAP개혁에서도이와같은다양한회원국의이해관계를조율하고자 3년간의의견수렴과정을거쳤다. 이과정에서모든회원국의동의를얻어낼수있도록농업정책에대한공통의문제의식을도출했으며, 그결과가 2014~2020 CAP의 3대목표로제시된 실행가능한식량생산, 자연자원에대한지속가능한관리및기후변화에대한대응, 역내지역의균형적인발전 이다. 사실 EU가 CAP를개혁하고자했던배경으로작용한, 농산물과잉생산, 농업의환경에의도전, 예산부담가중등의문제는비단 EU만의문제가아니라세계에서공통으로안고있는문제이다. 이러한의미에서 2014~2020 CAP 는향후다른나라의농업정책수립에도매우중요한시사점을제공하며, 적지않은영향을미칠것으로예 세계농업제 172 호 59

66 해외농업 농정포커스 상된다. 특히농업정책을시행하는주요근거로식량의안정적생산이나농가소득지지라는과거의협소한농업중심시각에서, 녹색화직불제에서드러나듯이환경적인공공재를생산해내는주체가농업이고따라서이러한공공재를생산하는대가로서, 혹은이러한공공재를보다더효과적으로생산하도록하기위해, 정책적지원이필요하다는인식의전환은매우획기적이다. 이러한인식의전환은우리나라가향후농업정책에대한철학을마련하는데매우중요한의미를던져주고있다. 우리나라는여전히농가소득지지나시장수급및가격안정이농정의주요목표가되고있기때문이다. 2014~2020 CAP에서나타나는또다른두드러진특징은기존의정책을통합하여정책집행방식을단순화했다는것이다. 즉제1기둥의거의모든예산은직불제형태로집행되며, 수혜자격이주어지면지급이개시되도록하였다. 이와같이단순화된정책은정책집행의효율성을가져올것으로기대된다. 다양한정책수단을동원할경우에나타나는정책간부조화, 목표의상충, 중복수혜등의문제를회피할수있고오히려정책목표달성이보다용이해질수있는것이다. 이러한측면에서보면지나치게세분화되어있고그에따라행정비용이나정책집행비용도크게발생하고있는우리나라의농업정책과 EU의 CAP은크게비교된다. CAP의농촌개발정책이 EU차원보다는개별회원국이나지역단위에서자율적으로세부정책이디자인되고집행되고있다는것또한눈여겨볼만한다. 이는 EU역내의매우다양한배경을가진회원국간에일률적인농촌개발정책을실시하기에는그부작용이더크다는인식때문인데, 이러한문제의식은우리나라에서도일부참고할만하다. 즉, 경우에따라서는지방자치단체로하여금지역실정에맞는농촌개발정책을실시할수있도록신축성을부여하는것이정책집행의효율성을높이고정책목표를보다용이하게달성할수있도록하기때문이다

67 참고자료안병일 EU CAP 개혁의주요배경의특징. 세계농업 Vol 168. 한국농촌경제연구원. 안병일 EU CAP 개혁의주요내용. 세계농업 Vol 169. 한국농촌경제연구원. 안병일 EU CAP 직불제개혁의주요내용. 세계농업 Vol 170. 한국농촌경제연구원. 안병일 EU 2014~2020 CAP 농촌개발정책의주요내용. 세계농업 Vol 170. 한국농촌경제연구원. Agricultural and Rural Convention CAP and Rural Development Policy reform deal for 2014~2020. REGULATION (EU) No 1307/2013 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 17 december REGULATION (EU) No 1305/2013 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 17 december EC Overview of CAP Reform 2014~2020. EC. 참고사이트 세계농업제 172 호 61

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69 해외농업 농정포커스 일본의정책평가제도와농정추진의시사점 * 김태곤 ( 한국농촌경제연구원연구위원 ) 1. 머리말 5) 일본의농정을이해하는데또하나도움이되는것이정책평가제도이다. 정책은기획입안되어실시되면서평가가행해지고, 그결과가다음정책에반영 개선되는순환과정을거치면서그효과를높여나간다. 이와같은정책의입안 (plan), 실시 (do), 평가 (check), 개선 (action) 이라는순환과정에서평가제도가중요한역할을한다. 정책평가제도는총무성관할이다. 총무성은평가제도의전담조직으로서정부부처별로스스로실시하는정책평가를연락조정하면서통일성과객관성을유지하는역할을한다. 그리고실제정책평가는개별부처별로이루어지며, 평가결과는정책에반영되고다음년도예산에도연계된다. 한편농정부문에서는이와같은국가에선행하여정책평가제도가실시되고있다. 글로벌화가급진전되는가운데국제협상의투명성요구나식품안전성을둘러싼정보공개, 지역간및품목간이해관계조정의필요성등을배경으로하여농림수산성은다른행정기관에선행하여평가제도를도입하여실시하고있다. 여기서는먼저일본의정책평기제도에대해정리한다. 다음으로실제평가사례로서 * (taegon@krei.re.kr ). 세계농업제 172 호 63

70 해외농업 농정포커스 농업정책에대한평가제도를중심으로살펴본다. 평가제도가도입된배경, 평가방법, 평가결과, 또한평가결과가다음의정책이나예산에어떻게반영되는지에대해그실태를정리한다. 마지막으로일본농정이함의하는시사점을제시한다. 시사점은정책평가제도를비롯하여, 그동안네차례에걸쳐정리한일본농정에대해 1) 그특징을요약한후한국의농업문제해결이라는관점에서정리한다. 2. 정책평가제도의개요 2.1. 도입배경특정정책이국민의비판을받는경우가자주있다. 시장개방이빠르게진행되어국경장벽이낮아지고고령화하는사회에서국민들이직면하는리스크는점점높아지는동시에빈발해진다. 정부는경제와산업, 사회복지, 지역사회등전방위에걸쳐다양한안전망을구축하여대응해도실패한정책은나타난다. 예를들면일자리가줄어들어실업이높아지는문제를비롯하여, 고령화에따른복지서비스의사각지대가나타나는문제, 그리고이와연동하여지역에서활기가쇠퇴하여침체하는문제등이확산되고있는점이다. 이러한문제에대응하면서예산제약을극복하기위하여정책평가가요구된다. 정부는스스로정책의성과에대해객관적으로평가하여국민에게보여줄필요가있다. 정책평가제도를도입하여개별정책에대해목표수치를설정하여, 시간이경과함에따라평가하고, 평가결과는국민에게공표하여비판을받거나개선하는과정을거치게된다. 일본의정책평가제도는 2002년에도입되었다. 총무성행정평가국이담당하며, 실제평가업무는개별부처별로실시한다. 각부처는소관정책에대해서스스로평가한다. 농림수산성은이미 2001년부터정책평가를실시해왔다. 총무성이담당하는평가제도의개요를살펴보고, 구체적인평가방법이나평가결과에대한정책개선, 그리고예산에대한반영등에대해서는농림수산성의사례로서정리한다. 1) 세계농업을통하여정리한일본농정은 일본의농정개혁의배경과특징 ( ), 일본의경영안정정책의내용과특징 ( ), 일본의새로운농업보호와다원적기능직불제 ( ), 일본농업의 6 차산업화의추진동향과특징 ( ) 등이다. 이를종합하여농가소득감소와양극화, 일자리축소, 쌀과잉과논농업정체, 지역경제쇠퇴등일본과유사한문제에직면하고있는한국농업에몇가지시사점을제시한다

71 2.2. 도입목적정책평가제도는 행정기관이행하는정책의평가에관한법률 ( 정책평가법 ) 에근거하여, 정부부처별로스스로정책효과를분석하고평가하여그결과를다시정책의기획입안이나실시에반영하여개선하는것을목적으로한다. 정책평가제도는중앙부처개혁의일환으로서 2001년 1월에전부처에도입되었다. 2001년 6월에는제도의실효성을높여국민의신뢰를향상하기위해관련법률을제정, 2002년 4월부터정책평가가실시되고있다. 2) 2.3. 실시경과정책평가제도가실시되기까지의과정을보면, 우선 1999년 12월행정개혁회의가중앙부처의조직개편을제안하는최종보고서에서조직개편과함께정책평가제도도입을건의하였다. 이를계기로하여 2001년 1월정책평가제도도입을결정하였고, 동년 6월 정책평가법 이제정되어, 동년 12월각의에서 정책평가에관한기본방침 이결정, 2002년 4월정책평가법이시행된후계속되고있다. 시행 3년이지나면서 2005년 12월정책평가에관한기본방침이개정되었다. 이어서 2007년 10월에는규제사전평가제도, 2010년 5월에는조세특별조치에관한정책평가제도가각각도입되었다. 3) 2.4. 제도체계 해당부처의평가개별정책에대한평가작업은정부부처별로정책을기획하고입안하여수행하는입장에서소관정책을스스로평가하는것을기본으로한다. 또정책을소관하는각부처와는달리총무성이국가의평가전담조직역할을하고있다. 총무성은각부처가담당할수없거나각부처에의한정책평가만으로는충분히달성할수없는경우이를보완하는역할을한다. 각부처가행하는정책평가에대해살펴본다. 각부처는관련정책에대하여신속하 2) 정책평가는 행정기관이행하는정책의평가에관한법률 (2001.6) 에근거하며, 평가방법은 정책평가에관한기본방침 과 정책평가실시에관한가이드라인 등에구체적으로제시되어있다. 3) 조세특별조치는특정인에게세금부담을경감하여일정한목적을실현하기위한경제활동을유도하는산업정책의수단으로활용되고있다. 조세특별조치는세금부담공평원칙의예외적인행위이다. 때문에이것이정당화되기위해서는그적용실태나효과가투명하게공개되어납세자가납득할수있어야한다. 이러한이유로조세특별조치를신설하거나확장또는연장할때에는이조치의필요성이나유효성에대해가능한한객관적인자료에근거하여사전 사후정책평가를실시하여그효과를정책결정의판단자료로활용할필요가있다. 그래서 2010 년 5 월부터각부처에조세특별조치에관한정책평가가의무화되었다. 세계농업제 172 호 65

72 해외농업 농정포커스 게그정책효과를파악, 이것을기초로하여필요성, 효율성또는유효성등의관점이나기타당해정책의특성에따라필요한관점에서소관정책을평가하고, 그평가결과를당해정책에적절히반영되도록하고있다. 4) 총무성의평가평가전담조직으로서총무성은각부처가담당할수없거나각부처에의한정책평가만으로는충분히달성할수없는평가를효과적 효율적으로행하는관점에서다음과같은평가를실시한다. 즉총무성은필요하다고인정할때에는해당부처에대해당해평가결과를정책에반영하기위해필요한조치를강구하도록권고하고, 당해권고내용을공표한다. 또한총무성은매년당해연도이후의 3년간의평가계획을수립하고, 이를행정평가프로그램에게재해야한다. 총무성은각부처가행하는평가작업에대해가급적통일성이나종합성을확보하기위한평가와정책평가의객관적이고엄격한실시를담보하기위한평가활동을중시한다 제3자평가기관설치총무성은제3자평가기관으로 정책평가 독립행정법인평가위원회 를두어조사심의를실시하도록한다. 이위원회는정책평가에관한기본적인사항, 각부처의정책에대해통일적 종합적인평가또는정책평가의객관적이고엄격한실시를담보하기위한평가관련중요사항에대해조사심의하고의견을제시하는역할을한다 평가결과의공표총무성은매년각부처가실시한정책평가및총무성이실시한정책평가실시상황, 그리고평가결과의정책에대한반영상황등에관한보고서를작성하여이를국회에보고하고국민에게공표한다 < 그림 1 참조 >. 4) 구체적인평가작업을보면, 1 기본계획및실시계획수립 ( 각부처는당해기관이실시하는정책에대하여 3 년이상 5 년이하의기간별로계획기간이나계획기간내에서사후평가대상정책등당해기관의정책평가에관한기본적인사항을정하는정책평가에관한기본계획수립. 또한사후평가에대해서는그구체적인방안등을정한사후평가실시에관한계획 ( 실시계획 ) 을매년결정, 2 사전평가실시 ( 각부처는국민생활또는사회경제에상당정도영향을미치는정책또는거액의비용을소요하는정책이고, 동시에평가방법이개발되어있는것으로서, 연구개발, 공공사업, 정부개발원조, 규제및조세특별조치법등관련정책에대해서는사전평가를의무화 ), 3 평가서작성및공표 ( 각부처는정책평가를행한때에는정책평가관점, 정책효과의파악방법과그결과, 학식경험자의의견활용에관한사항, 정책평가결과등을기재한평가서를작성하여총무성장관에게송부, 당해평가서및그요지공표 ), 4 정책평가결과의정책에대한반영상황공표 ( 각부처는평가서공표와함께적어도매년 1 회당해부처의정책평가결과의정책에대한반영상황에대해총무성장관에통지 공표 ) 등의과정을거친다

73 그림 1 정책평가제도체계 정책평가 독립행정법인평가위원회 총무성 ( 행정평가국 ) 조사심의 국 보고 제도추진 ( 제도관청 ) 평가실시 ( 평가전담조직 ) 1 통일성 종합성을확보하는평가 2 객관성을담보하는평가활동 공표 국 연락조정 평가서송부 평가결과에대한의견 회 개별행정기관 Check 정책평가 공표 민 Do 정책실시 정책관리사이클 Action 정책개선 Plan 기획입안 자료 : 總務省行政評價局 농림수산성의정책평가 3.1. 정책평가의목적 농림수산성은다른부처에선행하여정책평가제도를도입하여실시하고있다. 소관정책에대하여스스로평가하여결과를정책에반영하는것이목적이다. 구체적으로는 1 객관적이고엄격한정책평가를실시하여, 2 그결과를정책에적절히반영하고, 3 정책평가에관한정보를공표함으로써, 4 효율적인행정을추진하고, 5 정부가가진제활동에대하여국민에게설명하는책무를철저히하는것에있다. 5) 이와같은목적을달성하기위하여각부처는그소관정책에대하여적절한시기에정책효과를파악하고이를기초로하여필요성과효율성등의관점에서스스로평가를행한다. 6) 정책평가방식은평가시기에따라정책결정이전에실시하는 사전평가 와정 5) 이것은정책평가법제 1 조및기본방침에근거하며, 농림수산성은물론전부처에동등하게적용된다. 6) 평가대상정책은정책평가법에의무화되어있는것으로서 1 주요정책 ( 사후평가 ), 2 일정한요건을만족하는공공사업, 연구개발, 정부개발원조, 규제, 조시특별조치법 ( 사전평가 ), 3 정책결정후 5 년간미착수또는 10 년이경과해도완료하지않는정책 ( 재평가 ) 등이다. 세계농업제 172 호 67

74 해외농업 농정포커스 책결정이후에실시하는 사후평가 가있다. 평가방식은실적평가방식, 사업평가방식, 종합평가방식이있어정책의특성에따라적적한방식을선택한다 < 표 1 참조 > 또한평가결과에대해서는단순히정책결정의결과만을공표하는것이아니라정책의기획단계, 실시단계, 평가단계와각단계에서그내용을국민에게공개하여지속적으로정책을개선해나가도록하고있다. 표 1 정책평가방식 평가방식대상정책시기목적방법 실적평가주요일반정책사후 사업평가 종합평가 자료 : 農林水産省 개별사무사업 시대별중요과제 ( 특정테마 ) 사전사후 사후 정책의지속적인개선또는개선에기여 사무사업의채택여부또는선택에기여 문제점등을파악하여원인을종합적으로분석 사전에목표를설정, 달성정도를정기적으로평가 정책효과나소요비용등을추계 측정하여평가 정책효과발현상황을다양한각도에서파악, 평가 3.2. 제도도입의배경일본의농촌은고도성장기를통하여풍요로운사회를형성하여, 도시제조업의구매력을가지면서도농상생의기반을장기적으로유지해왔다. 또한일본은세계적으로장수국가에속한다. 장수의요인은보건위생, 의료충실, 일본형식생활등을들고있다. 풍요로운농촌이일본경제가번성하게하는조건이된것이다. 그러나고도성장이끝나고안정성장기로접어들면서시장개방의충격이가해짐에따라종래와같은농업 농촌의존재는변질되고있다. 식량자급률이떨어지고농가소득이감소하면서농촌사회는활력이저하하는문제가확산되고있다. 우루과이라운드 (UR) 대책이정책효과에의문이제기되면서농정에대한국민의비판이강해지고있다. 여기에가축질병이빈발하고농식품위장표시문제등이노출됨에따라소비자의농정에관심과감시도높아지고있다. 특히농업은산업계로부터비판의표적이되어왔다. 일본에서경쟁력이높은자동차나가전등의산업을중심으로구조개혁을단행하여국가의성장을주도해야한다는주장이등장하기도하였다. 그러나지금은대부분의산업이중국이나아시아로이전하는현상이나타나상황은반전되고있다. 이러한우여곡절을거치면서농림수산성은전체행정기관이정책평가제도를도입

75 하기이전부터개별적으로정책평가를실시하였다. 6조 100억엔에달하는 UR 대책비에대한평가를비롯하여, 개별정책에대해서는 2000년정책에대하여평가에착수하여 2001년 7월평가결과를제시한바있다. 농림수산성이다른부처에비해평가제도를빨리도입하게된것에는몇가지배경이있다 ( 尾野村. 2002). 첫째환경단체와농정과의갈등을들수있다. 시마네현이나사가현등에서행해진간척사업의중단이나역간척사태가발생하는등현장에서이해당사자간에갈등이나타나기시작하였다. 간척사업은식량부족시대에농지를확보하기위한수단으로등장한대규모공공사업이었다. 그러나쌀이오히려과잉문제로전환되고환경단체의환경영향평가요구, 지역주민의반발등에직면함에따라사업계획을공개하면서전문가나제3자기관의의견을듣고서사업의계속여부에대해객관적으로판단을해야할필요성이있었기때문이다. 둘째농업관련국회의원 ( 농림족의원 ) 의압력과행정부간의이해관계의상충이있다. 그동안정책결정에있어서는행정부, 의회, 농업단체등 3자가협력하여추진해온결과농업보호의수준을높여온것은사실이다. 시장개방확대나농산물가격결정, 지역의정책사업등을둘러싸고행정부와의회간이권다툼이치열해짐에따라이러한압력에대해억지력을만들기위해서는객관적인정책추진의근거로서평가제도가요구되었던것이다. 셋째농업예산이지속적으로감소하는가운데효율적인예산집행의필요성이요구된점도있다. 일본의농림수산예산은 1982년 3조 7,010억엔을정점으로계속감소하여 2014년도는 2조 3,267억으로떨어지고있다. 이러한감소속에서도농가경영안정이나소득을지지하기위한직불제와보험제도등으로의예산증액이요구됨에따라예산을알뜰하게사용할필요성이높아졌다. 그래서평가제도를통하여공공사업을축소하는대신에직불제등으로의전용을시도하고있다 정책평가의실시 평가방법농림수산성은대신관방에 평가개선과 를설치하여정책평가를담당하고있다. 평가개선과는정책평가를계획적으로추진하기위하여 3년내지 5년기간의 기본계획 과이를반영한 1년단위의 실시계획 을수립하고있다. 정책평가체계는 < 표 2> 와같이농정의이념에해당되는 대목표 하에서 중목표, 세계농업제 172 호 69

76 해외농업 농정포커스 정책분야 로구분하고, 각정책분야별로목표를실현하기위해강구하는법제도와예산사업등을표시하는 정책수단 으로구성되어있다. 7) 정책평가는평가의대상이 정책 단위이다. 정책의범위를한정할필요성이생긴다. 정책의범위는 정책, 시책, 사무사업 으로구분하여생각하는것이이해하기쉽다. 이들 3자는서로목적과수단과의관계를가지면서전체로서는하나의체계를형성한다. 즉 정책 이란특정행정과제에대응하기위하여 기본적인방침 을실현하는것을목적으로하는일단의행정활동을말한다. 시책 이란기본적인방침에근거하여구체적인방침을실현하는것을목적으로하는일단의행정활동이며, 정책을실현하기위한 구체적인방안이나대책 을말한다. 사무사업 은구체적인방안이나대책을구현하기위한 개별행정수단의기초적인단위 를말한다 ( 總務省 ). 8) 정책체계가전체로서목적과수단과의관계로성립되어있으면평가대상이되는정책이어떤목적을가지고어떠한수단을사용하여실시되는가가명확해지기때문에객관적인평가를가능하게한다. 이와같은정책체계를사례로서살펴보면, < 표 2> 에서대목표와중목표는사명이나이념에해당되며, 정책분야별로하나의정책체계를형성한다. < 표 3> 에서 9 농업 농촌의 6차산업화추진 을정책이라고한다면, ⑴ 농가의가공 판매분야로의진출활동촉진 등이시책이고, 본문에서언급한 6차산업화정비지원사업 등이사무사업으로서피라미드형태를가지는정책체계가된다. 이와같은정책체계가평가대상이되며, 각정책분야를담당하는소관과는평가시트에따라정책목표, 그목표달성도를계측하기위한실적치와목표치, 실현한목표달성도의요인분석을기입하여각국의평가담당과에제출하는과정을거친다. 각국평가담당과는제출된정책시트에대해실적치의파악방법이적절한지, 분석방법이타당한지등에대해심사를그친후국별정책평가보고서를작성하여평가개선과에제출한다. 평가개선과는각국에서제출된평가보고서와정책시트에대해평가가객관적으로행해졌는지, 또한평가결과가타당한지를심사한후목표에대한달성정도에따라등급을매기고, 9) 필요성과효율성의관점에서각정책을평가한다. 평가결과에따라서는정책의폐지까지도검토한다. 7) 예를들면 < 표 1> 의평가체계에의하면중목표 1, 2, 3 이각각식량정책, 농업정책, 농촌정책의영역이며, 식량정책의 1 식품안전과소비자의신뢰확보 정책분야에는다시 30 개의정책수단으로구성되어있다. 8) 실제현실의정책은상대적이면서다양한형태를가진다. 시책이복수의계층으로구분되는경우도있고, 사무사업이존재하지않는경우도있다. 9) 등급에대해서는목표대비달성정도가 1 90% 이상을 A ( 대체로효율 ), 2 50% 이상 90% 미만을 B ( 효율성향상이필요 ), 3 50% 미만을 C ( 효율성에의문 ) 등 3 등급으로분류한다. 평가결과가 C 등급의정책에대해서는충분한요인분석을실시하고, 당해정책의필요성을고려하여 폐지 하는것에대해서도검토하도록하고있다

77 표 2 농업정책의평가체계사례 대목표 ( 사명 ) 중목표정책분야 농산물의안정공급확보농업의발전농촌의진흥농업의다원적기능발휘 ⑴ 농산물의안정공급확보 ( 식량 ) ⑵ 농업의지속적인발전 ( 산업 인력 생산기반 ) ⑶ 농촌의진흥 ( 산업 농촌기능 ) ⑷ 횡단적인정책 주 : 표는종합평가실시대상정책분야. 자료 : 日本農林水産省 식량안전과소비자의신뢰확보 2 국산농축산물을축으로한식품과농업의연계강화 3 식품산업의지속적인발전 4 종합적인식량안전보장확립 ( ) 5 의욕이있고다양한농업인에의한농업경영추진 6 우량농지의확보와효율적인이용촉진 7 농업생산강화를위한농업생산기반의보전관리및정비 8 지속가능한농업생산을지원하는활동추진 9 농업 농촌의 6 차산업화추진 10 도시와농촌의교류및도시와그주변지역의농업진흥 11 농촌마을기능의유지와지역자원 환경의보전 12 농림수산분야의연구개발 ( ) 13 농림수산분야의지구환경대책 ( ) 14 정책니즈에대응한통계작성및이용추진 ( ) 15 농림수산행정의적절하고효율적인실시 ( ) 평가결과이상과같은심사과정을거친평가결과는최종적으로는국민관점에서검증하는과정을거친다. 정책이보다효율적으로개선을할수있도록학식경험자의의견을듣는다. 민간의전문가들로구성된 농림수산성정책평가제3자위원회 의의견을청취하여공표된다. 단지위원회는부처내부의평가위원회이기때문에소비자나생산자의의견을반영한평가와는거리가있어앞으로개선의여지는있다 ( 尾野村. 2002). 각연도별평가결과는다음년도예산요구등의시기에맞추어공표된다. 2013년정책에대한평가결과는 2014년 8월에공표되었다. 임야청과수산청소관의임업정책과수산정책을제외한농정 ( 식량, 농업, 농촌, 횡단정책 ) 의대상은 4개중목표, 21개정책분야, 521개정책수단일람표를작성하여, 이중에서정책평가는정책평가체계상의정책분야와개별정책수단중정책평가법상에서평가가의무화되어있는것을대상으로한다. 실제로 2013년정책평가사례를살펴보자. < 표 2> 에서중목표 ⑶ 농촌의진흥영역의정책분야 9의 농업 농촌의 6차산업화추진 에대한평가결과를정리한것이다음의 < 표 3> 과같다. 6차산업화는최근농림수산성의핵심정책이다. 6차산업화의전체시장규모는 2010 년 1조엔에서 2020년까지 10조엔으로성장할것으로전망하고있다. 6차산업화와관 세계농업제 172 호 71

78 해외농업 농정포커스 련한정책분야 9는농가의가공 판매분야로의진출촉진, 로컬푸드에상당하는지산지소추진, 바이오매스나태양광 물 바람등농촌유래의자원을활용한신산업창출등 3분야로구분하여, 각각의정책목표와이를확인하는데필요한지표로서는고용수와사업수입등을포함한 14개지표로서평가하고있다. 정책평가결과는목표치에비해 2013년도정책의실적치는대체적으로효율적이라는 A 의평가를내리고있다. 그러나학교급식의지역산농산물사용비율이나바이오에탄올제조비용등 2가지항목은 C 라는낮은수준의평가를받고있다. 특히학교급식에대해서는지역농산물을사용하는우량사례에대한정보를수집하여보급하고는있기는하지만학교급식에대한지역농산물의생산 공급체제가충분히구축되지않는것이요인이되어실적이낮은수준이다. 또한바이오에탄올제조비용에대해서는사료가격과원유가격이상승하여원료가격과연료비가높은수준으로유지된영향을받아서제조원가가상승하였다고분석하고, 대책으로서는열효율회수를개선하고연료를전환하는등의활동을하고있지만원가상승요인이크게작용한결과로비용절감이미흡했다는요인분석을하고있다. 전체적인정책분야 9의달성정도는 상당정도진전 으로평가하고있다. 상당정도진전 이란일부또는전체지표로는목표를달성하지는못했지만주요한측정지표는대체로목표에근접하고있으며, 현행활동을계속한경우목표달성에상당한기간을요한다는평가이다. 이에대한판정기준은 B 또는 C 등급을포함하지만주요지표중에서 A 또는 B 등급이절반이상이면서 C 등급이 4분의 1 이하이어야한다 평가결과의반영정책평가결과는정책평가법제11조규정에근거하여정책에반영하도록되어있다. 전년도정책평가결과는다음년도예산요구에도반영되도록 8월중에는공표되어야한다. 2013년도정책평가결과중에서앞에서언급한정책분야 9의 농업 농촌의 6차산업화추진 에대해서는다음과같은조치를강구하고있다 ( 農林水産省 ). 먼저정책수단으로서의사업별조치를보면 6차산업화정비지원사업 은 사업전체의획기적인개선 이라는결과를내리고있다. 2013년도에종료하기로되어있는이사업은예정대로종료한다. 또한외부전문가의 지역자원활용이라는면에서보면국가사업으로추진할필요성을찾기어렵다. 만약한다고해도지자체단계에서구체적으로대응하는것이바람직하다 는지적에근거하여 2014년도예산요구시에는국가에의한직접시설정비에대한지원은중지하되, 도

79 도부현에대한교부금인 6차산업화네트워크활동교부금 으로실시하는것으로개선하고, 2014년도예산요구를결정하였다. 둘째 소수력 ( 小水力 ) 등재생가능에너지도입추진사업 은 사업전체의획기적인 표 3 정책분야 9( 농업 농촌의 6 차산업화추진 ) 의 2013 년도정책평가결과 목표 지표 기준치 ( 연도 ) ⑴ 농가의가공 판매분야로의진출활동촉진 1 농촌지역의고용과소득확보 ⑵ 지산지소추진 1 직판장운영과판매력강화 2 지역농산물학교급식확대 ᄀ -1 6 차산업고용수 ᄀ -2 6 차산업사업수입 ᄂ 6 차산업시장규모 ᄃ지식재산발굴 활용에의한매출확대 ᄅ농산물수출액 ᄆ식물신품종품종등록에관한평균심사기간 ᄀ연간판매액 1 억엔이상의연중영업직판장비율 ᄀ학교급식에지역농산물사용비율 ⑶ 농촌에유래하는자원의활용촉진 1 농촌자원을활용한신산업창출 ᄀ바이오에탄올제조비용 ᄂ재생가능에너지활용, 농업발전을모하는지구수 ᄃ 6 차법에의한연구개발 성과이용사업계획인증 ᄅ신사업관련인재육성수 ᄆ지역식재 5 할이상사용한창작요리매출액 ᄇ소수력발전등재생가능에너지도입을위한계획작성지역수 정책분야 9 의목표달성정도 자료 : 日本農林水産省 만명 (2011) 876 만엔 / 업체 (2011) 1 조엔 (2011) 0 (2012) 4,454 억엔 (2009) 2.7 년 (2009) 16% (2006) 25% (2010) 211 엔 /L (2011) - 목표치 ( 연도 ) 전년대비증가 ( 각연도 ) 전년대비증가 ( 각년도 ) 3 조엔 (2015) 5 억엔 (2015) 1 조엔 (2020) 2.3 년 (2014) 50% (2020) 30% (2015) 140 엔 /L (2016) 100 지구 (2018) 전년도실적치 20.7 만명 (2011) 815 만인 / 업체 (2011) 1 조엔 (2011) 2013 년도 목표치실적치달성정도 전년대비증가 (2012) 전년대비증가 (2012) - (2012) 23.2 만명 A 886 만엔 / 업체 A 2 조엔 A ,497 억엔 - 5,505 억엔 2.34 년 2.38 년 2.48 년 17% 25.7% 201 엔 /L 31% (2012) 27% (2012) 전년대비감소 17% 25.1% 214 엔 /L A B 69% B 55% C 5% C 문제있음 지구 A - 10 건 / 년 9 건 10 건 5 건 명 (2014) 6.8 억엔 (2015) 약 1,000 지구 (2016) 141 명 140 명 144 명 4.2 억엔 2.0 억엔 2.2 억엔 179 지구 400 지구 851 지구 상당정도진전 B 50% A 103% A 110% A 213% 세계농업제 172 호 73

80 해외농업 농정포커스 개선 이라는결과가나왔다. 외부전문가는상세한조사결과를공표하고, 민간기업의진입을촉진하는데그치기바라며, 소량의발전 ( 發電 ) 에대해서는비효율성이높아지는경향이있어보조를피해야한다. 사업자체는필요하지만장래건설시에국고부담은불필요하다는의견에근거하여각도도부현이수립한마스터플랜을공표하고, 효율적인소수력등의발전이도입되도록가능성검토나조사설계단계에서기준이되는비용등의조건설정및향후시설정비에대한보조와고정가격매수제도와조정을행하고 2014년도예산요구를결정하였다. 셋째 2013년도에는 6차산업화의확산에의해농산물직판장이나농산물가공등의활동을하는사업체수는크게증가하였다. 그러나아직소규모활동이많기때문에사업체당사업수입은전년에비해약간감소하였다. 때문에 2014년도예산에서는 6차산업화를추진하는사업체의수입을확대하기위해농업인과 2 3차산업의다양한사업자가연대하는사업에대해신상품개발, 판로개척, 시설정비에대한지원등을확충하였다. 4. 정책평가의효과 정책평가는다양한목적을가지는정책이나사업에대하여적시에그성과와문제점을파악하고, 이를기초로하여정책의필요성을비롯하여효율성과지속성등을유지향상하는것에목적이있다. 정책은예산의제약속에서경제적성과의향상 ( 효율성 ), 사회적서비스의충실 ( 공익성 ), 그리고이에근거하여정책 사업의항구적인유지 ( 지속성 ) 등이요구된다. 정책평가는 < 그림 1> 의하단부에서와같이 기획 (Plan) 실시 (Do) 평가 (Check) 개선 (Action) 이라는 PDCA 정책관리사이클속에서제도화된시스템이다. 이과정에서평가의객관성을담보하는평가활동이요구된다. 또한정책평가에관한일련의정보와정책평가결과에대해서는국민에게공개됨으로서정책을수정하거나개선하여, 행정이가지는국민에대해정책설명의책임이향상된다. 정책관리의사이클속에포함되어있는정책평가는이사이클이효율적으로기능하게되면정책의품질향상, 행정의정책형성능력향상, 직원의의식개혁등이행하여져국민본위의효율적 고품질행정과국민적시점에선성과중시행정을실현하는효과를기대할수있다는점에서중요한의의가있다

81 5. 농정추진의시사점 10) 5.1. 농업의성장산업화일본의농정추진은 1999년에제정된새로운기본법에서농정의 4대이념을제시하고, 10년정도의중장기정책방향으로서 기본계획 을수립하되, 5년마다경신하는추진방식을도입하였다. 이를통하여정책의일관성과연속성이유지되고있다. 농정의 4대이념은식량의안정적인공급, 다원적기능발휘, 농업의지속적발전, 농촌진흥등이며, 특히 식량의안정적인공급 과 다원적기능발휘 를농정의최상위이념으로설정하고있다. 농정개혁의배경에는농업의식량공급력저하, 농업종사자의고령화와과소화, 농지유휴화와같은농업자원유실등의문제가확산되고있다는점에대한위기감이작용하였기때문이다. 이러한위기적인상황은우리나라와유사하다는점에서문제해결에시사점을얻을수있다. 최근생산현장에서조직경영체가등장하고 6차산업화가확산되는한편, 기업의농업진입도활발하게전개되는등이것이새로운동력이되어소득향상과지역활성화효과가나타나고있다. 6차산업화는농가주도의산지직판장을통하여매출액이급증하고, 채소 과일 축산등자본 기술집약부문에서는농외기업의농업진입, 농가와기업간의연대등새로운경영형태가나타나고있다. 이러한현상을지원하는것이 6차산업화와농상공연대, 지산지소 (local food) 등이다. 도시부문의성장정체와함께이러한농촌현장에서의현상을동력으로하여농업을성장산업으로견인할필요성이제기되고있다. 이를위해농업부문의구조개혁과규제완화를추진하고있다. 농업경영의자유도를높이는동시에, 일반기업의농업진입을촉진하고, 농협에대해서는새로운역할을부여하고있다. 농업을산업으로서의경쟁력을강화하는정책 ( 산업정책 ) 과다원적기능을확산하는정책 ( 지역정책 ) 을병행하여성장을도모하는전략이추진되고있다는점에주목할필요가있다. 농업의성장산업화를위한정책개혁의 4대축은, 첫째농식품의국내외수요확대 ( 수출촉진, 로컬푸드, 식육 ( 食育 )), 둘째수요와공급을연계한가치사슬구축 (6차산업화 10) 시사점에대해서는정책평가제도를포함하여 < 주 1)> 에서언급한일본농정에대해정리한결과에근거하여그특징을요약정리한다. 세계농업제 172 호 75

82 해외농업 농정포커스 및농협개혁에의한농산물부가가치향상 ), 셋째다원적기능의확산 ( 다원적기능직불제도입, 농산촌활성화대책 ), 넷째생산현장강화 ( 농지중간관리기구활용에의한생산비절감, 경영소득안정정책, 쌀생산조정폐지 ) 등으로집약된다. 특히생산현장에서는전업농에대한농지집중, 쌀정책개혁, 6차산업화등을통하여 2020년농업 농촌지역소득을 2배로향상한다는목표를설정하여노력을집중하고있다. 쌀과잉문제를해결하고논농업을진흥하기위하여쌀용도를 주식용 과 신규수요용 ( 사료용, 가공용등 ) 으로구분하여, 주식용은감산하는대신, 신규수요용은증산을장려하는등논이가지는높은생산력을활용하여자급력을향상하는전략에대해서는유사한문제를안고있는한국농업에시사하는바가크다. FTA와 TPP 등에의한시장개방이급속하게확대되면서수입농산물이증가하는상황속에서농업경영의안정을도모하고국내농산물의생산증진을통하여자급률을향상하는것이새로운과제이다 농업경영안정의강화일본의직불제는농가에게 생산비 수준의목표가격을보전하여경영안정을보장하는 경영안정형 과다원적기능을확산하기위하여그활동비용을보전하는 다원적기능형 등으로구분된다. 최근논농업활성화를목적으로쌀직불제를폐지하는등경영안정형에서다원적기능형으로전환되는특징이있다. 2011년도직불제예산은농림수산예산의 40.4% 로대폭확대하여계속되고있다. 확대된배경에는두가지의미가있다. 하나는시장개방의영향으로나타나는피해를보전하여경영안정을도모하고자급률을향상한다는목적이다. 다른하나는 TPP와같은추가적인시장개방에대비하여경영안정을위한조건을정비한다는의미이다. 쌀에대해서는종전의감산일변도에서지역의주요소득원이면서수요가증가하는작물을전략작물로지정하여증산하고, 생산조정을폐지하여작목선택의자율성을제고하는방향으로정책전환을단행하고있다. 소득증대는기본적으로구조개혁에의한생산비절감, 6차산업화에의한부가가치향상등에의해가능해진다. 농업의성장산업화를위한구조개혁이경영불안을가져올지아니면경영안정에기여할지주목할점이다

83 5.3. 다원적기능의확산과새로운농업보호농가의고령화와후계자부족이가속화되는가운데, 시장개방확대등에따른경영불안이가중되어불성실한경작이나타나고농업이축소되는문제가나타나고있다. 앞으로 WTO 체제에서 FTA 등의형태로추진되는글로벌화에대한적극적인대응이요구된다. 이러한가운데장기적으로농업 농촌의활력을유지하고, 식량자급률향상을지향하는동시에, 농업이가진다원적기능을발휘하기위해서는적절한농업보호정책이요구되고있다. 농업은국민에게식량을공급하여식량안보에기여하는동시에, 국토보전, 홍수방지, 생물다양성유지등다양한기능을제공하고있다. 그러나시장개방이확대됨에따라수입농산물의영향으로농산물가격은하락하고농업소득은감소하여경영불안이가중되고있는것이사실이다. 농업생산의지속과다원적기능의발휘가우려되는것이현실이다. 장기적으로다원적기능이확산되기위해서는몇가지조건이필요하다. 첫째농지의성실한이용이전제되어야한다. 농지는식량안보의기반이면서다원적기능의원천이다. 농지는장기간국가의재정투자와농업인의노력이누적되어이루어진결과물이다. 따라서농지는전업농의규모확대, 신규진입농가나도시주민의이용등언제든지이용이가능하도록국민공유재산으로보전하되, 그보상으로서직불제를확충할필요가있다. 둘째농업은식량을생산하는것만이아니라, 환경부하나환경편익을배려하여다원적기능의증진을중시해야한다. 직불제로대응하는경우지원조건으로서이행조건의강화가전제되어야한다. 특히생물다양성이나농촌경관등을배려한농법은새로운가치를창조한다는점을중시할필요가있다. 셋째다원적기능에대해서는이를적절히평가하여활성화하기위해서는국민전체가농업 농촌을지원하는선택과집중이필요하다. 다원적기능은농산물가격에반영되지않고지금까지무상으로국민에게제공되어왔다. 이러한기능을유지하기위해서는모든농지를대상으로한직접지불이필요하다. 농지와논두렁 밭사면관리, 수로와농도등농업자원보전등을포함하여잡초관리, 폐비닐 폐농약병수거와같은환경정비등환경부하를경감하고환경편익을증진하는활동을대상으로하여, 그기능을적절히평가하여지불단가에반영할필요가있다. 넷째공동체회복과공동체에의한지역자원관리를고려하면다원적기능직불제의 세계농업제 172 호 77

84 해외농업 농정포커스 공동활동범위를확대하는방안에대해서도검토할필요가있다. 농촌사회가고령화함에따라고령자에대한사회복지서비스수요가늘어난다. 사회적약자에대한안부확인을비롯하여, 간병 장보기 급식등고령자복지활동, 도농교류등에대한직접지불방식을도입함으로써농촌지역의삶의질향상이나복지농촌실현이가능하다. 이것은과도한시장개방이나규제완화에의해농촌지역이소외되면서의료 간병 장보기등의서비스가부실해지는현상에대한적절한대응방식이된다. 이상과같은조건을전제로다원적기능직불제나고령화에대응한사회적과제를해결을목적으로한공익형직불제를확충함으로써농업이가지는새로운가치를창출하는동시에농업의지속적인발전을가능하게한다 차산업화로농업성장견인 6차산업화는농촌지역에서일자리를만들고부가가치를창출하는것에목적이있다. 일본에서 6차산업화는두개의시기로구분할수있다. 1기는 1990년대초반이후 6차산업화를추진하는기반을구축한시기이고 ( 기반구축기 ), 2기는농상공연대법이제정된 2008년이후 6차산업화법과펀드법, 지리적표시제도등에의하여이종산업간의연대와혁신을강화한시기이다 ( 혁신강화기 ). 먼저 1기에는 6차산업화가실시되기이전에자구책으로지역단위에서생산자와소비자가연대하는지산지소운동이추진되었다. 지산지소는지역단위에서농식품의수요확대를기대하는생산자와안전한농식품의공급과지역경제의활력회복을희망하는소비자간의연대운동이다. 이운동에서판매의장으로서 직판장 의존재가중요하다. 직판장이란생산자와소비자가얼굴을맞대고거래하는장이면서관광이나교류등에관한정보교환의장이기도하다. 직판장시설은농협이나지자체가설치하고, 운영은지역의농가그룹, 여성이나고령자그룹, 제3섹터등이담당하는것으로분담하고있다. 이러한방식이농가의초기투자부담을경감한다는점에서중요한의미가있다. 이단계에서중요한역할을하는것이지역농협이다. 직판장의설치나운영, 영세 고령농가에대한생산 출하지도등이산지에서기반정비에크게기여하였다. 전국적인직판장망이구축되면서소비자의지역농산물에대한선호와구매가높아지고, 나아가지자체나농협의지원과지도등이 6차산업화가성장산업으로전환하는생태계를형성하였다는점에서중요한의의가있다

85 불황이장기적으로계속되고고령화가진전됨에따라직판장간의경쟁이치열해지면서매출액신장을제약하기시작하였다. 이러한상황을타개하기위하여소비자니즈나사회트렌드등의변화에대응한제품이나서비스를개발하여, 합리적인가격으로공급하는혁신 (Innovation) 이필요해졌다. 기업이가진자본력이나제품개발력, 판매망등을활용하여지역경제의정체를해결하면서중소기업의불황을해결하려는시도가농상공연대이다. 이것이 2기로방향을전환한배경이다. 전반적으로농식품수요가정체되는가운데지역간경쟁이치열해지는상황에서 6 차산업화가수익성을가지면서지속성을유지하기위해서는몇가지조건이있다. 먼저지역에서고령자나의여성의참여와이들이가진지혜를활용할필요가있다. 농산물가공이나판매, 교류등의업무는고령자나여성에게적합한일거리이다. 둘째지역자원을소재로해서어떤제품이나서비스를제공할것인가를결정해야한다. 지역사례에서와같이다품목적량생산 ( 지역복합영농 ) 으로할것인가, 단일품목 ( 주산지 ) 으로하되다양한제품개발로대응할것인지에대한판단이필요하다. 6차산업화의원료조달기지로서 1차산업을진흥하기위해서는적절한지역농업디자인이필요하다. 셋째판매방법은지산지소와연계한산지직판장으로한정할것인지, 전국을대상으로판매를확장할것인지를결정해야한다. 지역사례에서보면새로운용도개척에의한수요확대, 관광과연계한판로확대, 수출에의한판로확대등판매문제의해결이압도적으로다수이다. IT를활용한생산과판매는 5% 미만에불과하다. 지산지소또는로컬푸드와같이판매지역이나구매계층을한정하는집중전략이유리하다. 넷째어떤단계에서어떠한활동을통하여가치를부여할것인가도중요하다. 소비자는생물다양성을배려한쌀생산이나기러기나오리등철새와공생하는농업에대해높은가치를부여하는경향이있다. 농업이형성하는경관을유지하기위해지역농산물을높은가격으로구매하는경우도있다. 경쟁력을향상하기위해서는비용절감을실현하는생산방식과소비자니즈나사회트렌드를고려한제품이나서비스의차별화도필요하다. 다섯째 6차산업화를촉진하기위해서는자금지원만이아니라창업계획수립단계부터창업에대한지도, 경영지도, 제품개발이나판로등에대한각종정보제공등사업체의전후좌우에서다양한지원이요구된다. 특히지자체와지역농협의역할이중요하다. 농협은조합원의권익을향상하면서지역사회에공헌한다는관점에서사명감을가지고적극적으로개입할필요가있다는점에서적극적인개입이필요하다. 세계농업제 172 호 79

86 해외농업 농정포커스 5.5. 정책평가제도의도입과의의농업은정책수요에비해예산제약을강하게받고있다. 동시에시장개방에대응한국내보완대책이나직접지불제등의납세자부담형농정이강화됨에따라정책효과를둘러싸고비판도높아지고있다. 이에대응하여효율적인정책추진이요구됨에따라정책평가제도의도입이필요해진다. 정책평가제도는다양한목적을가지는정책이나사업에대하여그성과와문제점을파악하고, 이를기초로하여정책의필요성을비롯하여효율성과지속성등을유지하는것에목적이있다. 예산제약속에서정책의경제적성과를향상하고 ( 효율성 ), 사회적서비스를확충하여 ( 공익성 ), 그성과를항구적으로유지하는 ( 지속성 ) 방안이요구된다. 정책평가제도는정책의기획과입안 (Plan), 정책실시 (Do), 정책평가 (Check), 정책개선 (Action) 이라는정책관리의사이클속에서제도화된시스템이다. 또한정책평가에관한일련의정보와정책평가결과에대해서는국민에게공개됨으로써정책을수정하거나개선하여국민에대해정책을설명하는책임이향상된다. 정책관리의사이클속에포함되어있는정책평가는정책의품질향상, 행정의정책형성능력향상, 직원의의식개혁등이행하여져국민본위의효율적이고고품질행정과국민적시점에선성과중시행정을실현한다는점에서중요한의의가있다

87 참고문헌김태곤 일본농업의 6차산업화의추진동향과특징. 세계농업 제171호. 한국농촌경제연구원 일본의새로운농업보호와다원적기능직불제. 세계농업 제 170 호. 한국농촌경제연구원 일본의경영안정정책의내용과특징. 세계농업 제 169호. 한국농촌경제연구원 일본의농정개혁의배경과특징. 세계농업 제168호. 한국농촌경제연구원. 尾野村裕治 食と農の政策評価. 家の光協会. 總務省行政評價局 政策評価 Q&A. 總務省. 總務省政策評価ポータルサイト ( 總務省. 農林水産省 政策評価について. 農林水産省 年度実施施策に係る政策評価書. 農林水産省 年度に実施した政策評価の結果の政策への反映状況について. 農林水産省. 세계농업제 172 호 81

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89 2 PART WORLD AGRICULTURE 세계농식품산업동향 유지종자산업 EU 유지종자산업동향 윤병삼중국유지종자산업동향 권나경아르헨티나유지종자산업동향 윤성은 2014 년 12월호세계농식품산업동향기획주제로 유지종자산업 을선정하고, EU 유지종자산업, 중국유지종자산업및아르헨티나유지종자산업동향에대해소개한다.

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91 세계농식품산업동향 세계농업 HISTORY 세계농식품산업동향 연도별월별제목 2013 년 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 와인산업세계와인산업동향 EU 와인산업동향북 남미와인산업동향신흥와인생산국의와인산업동향 전분산업세계전분산업의동향세계전분의유형별소비동향 사료산업세계사료산업의동향과전망일본사료산업의동향과시사점중국사료산업의동향 곡물수송미국곡물수송전망 면화산업세계면화산업현황및전망중국면화산업의동향과전망미국면화산업동향브라질면화생산과정책동향곡물수송해외농업개발의현황과확보곡물의비상시해상운송 ( 안 ) 세계곡물유통, 물류산업동향및발전방향 낙농산업 EU 의낙농정책변화와영국의낙농정책미국낙농산업수급현황및자조금제도구조호주와뉴질랜드의낙농산업동향일본낙농근대화를위한정책방향과시사점 화훼산업네덜란드화훼산업현황과특징중국화훼산업현황케냐화훼산업동향북미지역화훼산업동향 유지종자산업세계유지종자산업동향브라질유지종자산업동향인도유지종자산업동향미국유지종자산업동향 세계농업제 172 호 85

92 세계농식품산업동향 세계농식품산업동향 ( 계속 ) 연도별월별제목 2013 년 2014 년 9월 10월 11월 12월 1월 2월 3월 4월 양돈산업미국양돈산업동향중국양돈산업동향과전망 EU 양돈산업동향칠레양돈산업동향과시사점일본양돈산업동향 담배산업세계담배산업동향세계잎담배생산동향세계담배가공산업동향 곤충산업곤충산업현황과전망농업부문곤충자원활용현황과시사점중국곤충산업동향 주류산업세계주류시장동향독일주류시장동향미국주류시장동향일본주류시장동향중국주류시장동향 종자산업세계종자시장동향과전망미국종자산업동향 EU 종자산업동향일본종자산업동향 바이오매스영국 독일바이오매스에너지활성화정책현황일본바이오매스이용실태와정책국내바이오매스이용실태와활성화방안 카카오산업가나카카오생산동향 펄프제지산업유럽펄프제지산업동향아시아펄프제지산업동향북미펄프제지산업동향

93 세계농식품산업동향 ( 계속 ) 연도별월별제목 2014 년 5월 6월 7월 8월 9월 10월 11월 열대과일산업미국오렌지산업동향칠레포도산업동향필리핀바나나산업동향 양념채소산업세계건고추산업동향세계마늘산업동향세계양파산업동향 양봉산업세계및국내양봉산업동향호주 뉴질랜드양봉산업동향 외식산업세계외식산업현황과전망세계외식산업성장과트렌드 식품제조업세계식품제조업동향과산업구조주요국식품제조업현황과트렌드 제분산업세계제분산업동향 제당산업세계설탕수급및주요국동향브라질설탕및에탄올산업동향태국설탕산업동향 세계농업 세계농식품산업동향 원문자료 세계농업제 172 호 87

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95 세계농식품산업동향 EU 유지종자산업동향 * 윤병삼 ( 충북대학교농업경제학과교수 ) 유럽의유지종자산업은지난 10여년에걸쳐많은변모를겪어왔다. EU의유지종자생산량, 수입량및소비량이모두크게증가하였을뿐만아니라식물성유지및유박의생산량, 수입량및소비량도모두크게증가하였다. EU는유지종자, 식물성유지및유박의순수입국으로서국제시장에지대한영향을미치고있다. EU는유채, 해바라기등주요유지작물의주요생산국이자소비국이다. EU의유지종자산업은공동농업정책 (Common Agricultural Policy, CAP), 바이오연료 ( 특히바이오디젤 ) 정책등에의해많은영향을받아왔다. 본고에서는 EU의유지종자, 식물성유지및유박의생산, 수출입및소비동향에대해상세하게고찰하고자한다. 1. EU 의유지종자산업동향 1.1. 생산동향 < 표 1> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 1) 의유지종자생산량은 2013년기준총 3,139 만 9,000톤에달한다. 이가운데유채가 2,084만 7,000톤 (66.4%) 으로가장많고, 그다음으로해바라기씨 869만 7,000톤 (27.7%), 대두 117만 1,000톤 (3.7%), 목화씨 ( 棉實 ) 54만 6,000톤 (1.7%), 그리고아마씨 (linseed) 13만 8,000톤 (0.4%) 의순이다. * (bsyoon@chungbuk.ac.kr). 1) EU 의변천과정과회원국 (EU-28) 은아래의표와같다. 세계농업제 172 호 89

96 세계농식품산업동향 EU는세계최대의유채생산국이며, 유채는 EU 유지종자생산량의 3분의 2를차지한다. EU의유채생산량이크게증가하게된것은 2003년 5월바이오연료지침 Directive 2003/30/EC 이제정된이후이다. 이지침은 EU의각회원국들이 2010년까지전체수송용화석연료 ( 휘발유및디젤 ) 의 5.75% 를바이오연료로대체하기위해범국가적인조치 표 1 EU 의유지종자생산량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도유채해바라기대두목화씨아마씨기타합계 ,047 3,196 1, , ,845 3,035 1, , ,295 2, , ,568 2, , ,513 6,296 1, , ,643 5,717 1, , ,985 6,362 1, , ,839 4, , ,766 6, , ,375 6, , ,305 6,866 1, , ,044 8,187 1, , ,271 6, , ,847 8,697 1, ,399 비중 (%) 주 : 년부터 2003 년까지는 EU-15 를기준으로한통계이고, 2004 년이후부터는 EU-27 을기준으로한통계이다. 2 비중 (%) 은 2013 년생산량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( EU-12(1993 년 11 월 1 일 ~1994 년 12 월 31 일 ) 벨기에, 덴마크, 프랑스, 독일, 그리스, 아일랜드, 이탈리아, 룩셈부르크, 네덜란드, 포르투갈, 스페인, 영국 EU-15(1995 년 1 월 1 일 ~2004 년 4 월 30 일 ) EU-12 + 오스트리아, 핀란드, 스웨덴 EU-25(2004 년 5 월 1 일 ~2006 년 12 월 31 일 ) EU-15 + 사이프러스, 체코, 에스토니아, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 몰타, 폴란드, 슬로바키아, 슬로베니아 EU-27(2007 년 1 월 1 일 ~2013 년 6 월 30 일 ) EU-25 + 불가리아, 루마니아 EU-28(2013 년 7 월 1 일 ~ 현재 ) EU-27 + 크로아티아 자료 : EU( BBC News Europe(

97 를취해야한다고명시하였다. EU 회원국들이이러한지침을충족시키기위해다양한조치를취한결과바이오디젤의원료인유채생산량이크게증가하였다. 25,000 그림 1 EU 의유지종자생산량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 20,000 15,000 10,000 5, 대두유채해바라기목화씨아마씨기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( < 표 2> 에서보는바와같이, EU에서유채의최대생산국은독일 (578 만 4,000톤 ) 과프랑스 (436만 9,000톤 ) 이며, 영국, 폴란드, 체코등이그뒤를잇고있다. 그리고 EU에서해바라기의주요생산국은루마니아 (213만 5,000톤 ), 불가리아 (180 만 2,000톤 ), 프랑스 (158만톤 ), 헝가리 (147만톤 ), 스페인 (102만 9,000톤 ) 이다. 한편 EU에서대두의최대생산국은이탈리아 (69만톤 ) 로 EU 대두생산량 (117만 1,000톤 ) 의절반이상을차지하며, 그다음으로루마니아, 오스트리아, 프랑스, 헝가리등이뒤를잇고있다. EU의유지종자생산국분포를살펴보면, 유채의주요생산국들이주로북유럽에위치하는한편, 해바라기의주요생산국들은주로남유럽및동유럽에위치하고있다고할수있다 수출입동향 < 표 3> 에서보는바와같이 EU의유지종자수입량은 2013년기준총 1,773만 4,000 톤을기록하였다. 이가운데대두가 1,292만 8,000 톤 (72.9%) 으로가장많고, 그다음으로유채 372만 9,000 톤 (21.0%), 아마씨 51만 6,000 톤 (2.9%), 해바라기씨 33만 5,000 톤 (1.9%), 그리고땅콩 7만 4,000 톤 (0.4%) 의순이다. 세계농업제 172 호 91

98 세계농식품산업동향 표 2 EU의국가별유지종자생산량 (2012~2013년 ) 단위 : 천톤 국가 / 품목 유채해바라기대두 2013년 2012년 2013년 2012년 2013년 2012년 EU-15 독일 5,784 4, 프랑스 4,369 5,483 1,580 1, 이탈리아 네덜란드 벨기에 영국 2,128 2, 아일랜드 덴마크 그리스 스페인 , 포르투갈 오스트리아 스웨덴 핀란드 EU-12 폴란드 2,582 1, 체코 1,443 1, 슬로바키아 헝가리 ,470 1, 에스토니아 라트비아 리투아니아 슬로베니아 루마니아 ,135 1, 불가리아 ,802 1, EU-27 20,847 19,271 8,697 6,700 1, 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( EU에서대두는유채나해바라기에비해재배면적및생산량이매우미미한수준으로 2013년기준전체유지종자생산량의 3.7% 에불과하다. 그러나 EU에서대두에대한수요는가축사료용대두박에대한수요가매우크기때문에부족분을수입으로충당하고있다. 대두박은가축사료에이용되는단백질공급원으로가장선호되며, EU

99 에서소비되는식물성유박의 60% 를차지한다. 대두박의대부분은수입된대두를 EU 내에서가공하고남은부산물이거나해외에서직접수입한대두박이다. EU에서가공되는전체대두가운데 EU내에서생산되는대두의비중은 10% 미만이며, 가축사료에이용되는대두박의 70% 이상은수입대두박으로충당된다. 표 3 EU 의유지종자수입량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도대두유채아마씨해바라기땅콩기타합계 , , , ,147 1, , , , , , , , , , , , , , , , , , ,298 1, , ,590 2, , ,089 1, , ,141 2, , ,860 3, , ,928 3, ,734 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년수입량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 국제시장에서교역되는대두는대부분 GMO(Biotech) 종자에서생산된것이므로 EU 에수입되는대두도 GMO 대두라고할수있다. EU에대두를수출하는최대수출국으로는브라질을들수있는데, 브라질은 EU 대두수입량의절반가량을차지한다. 그다음으로는파라과이와우크라이나가점차시장점유율을높여가고있다. 한편북미지역에서는미국과캐나다가 EU에지속적으로대두를수출하고있다. EU의유지종자수입량가운데두번째를차지하는유채는대부분호주와우크라이나에서수입된다. 그외에러시아, 몰도바, 세르비아, 카자흐스탄등에서도소량의유채가수입된다. 캐나다는 GMO 유채를주로생산하는데, GMO 유채는 EU에서아직사용이승인되지않고있기때문에캐나다산유채의수입량은많지않은실정이다. 세계농업제 172 호 93

100 세계농식품산업동향 20,000 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 그림 2 EU 의유지종자수입량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 대두유채아마씨해바라기땅콩기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 표 4 EU 의유지종자수출량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도해바라기유채대두아마씨목화씨기타합계 , , , , , , , , , ,011 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년수출량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL(

101 < 표 4> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의유지종자수출량은 2013년기준총 101만 1,000 톤으로, 이가운데해바라기씨가 75만톤 (74.2%) 으로가장많고, 그다음으로유채 22만 8,000 톤 (22.6%), 대두 2만톤 (2.6%) 의순이다. EU에서수출하는해바라기씨와유채의주요수입국은터키, 이스라엘, 노르웨이, 스위스등이다. 1,800 1,600 1,400 1,200 1, 그림 3 EU 의유지종자수출량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 해바라기유채대두아마씨목화씨기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 가공동향 < 표 5> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의유지종자가공량은 2013년기준총 4,376만 2,000 톤을기록하였다. 이가운데유채가 2,314만 9,000 톤 (52.9%) 으로가장많고, 그다음으로대두 1,322만 6,000 톤 (30.2%), 해바라기씨 593만 9,000 톤 (13.6%), 아마씨 55만 6,000 톤 (1.3%), 그리고목화씨 37만 7,000 톤 (0.9%) 순이다. EU에서유채를가장많이가공 (crush) 하는나라는독일이며, 그다음으로는프랑스, 베네룩스 ( 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 ), 폴란드, 영국등이다. 유채를가공하여생산된유채유의최대수요처는바이오디젤산업부문이며, 유채박은 EU가육류및낙농제품의주요생산국이자수출국인만큼축산부문에서주로이용된다. 그리고대두를가공하는주요국은스페인, 독일, 베네룩스 ( 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 ) 등이다. 한편해바라기씨를가공하는주요국은프랑스, 스페인, 루마니아, 헝가리, 베네룩스 ( 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 ), 이탈리아등이다. 세계농업제 172 호 95

102 세계농식품산업동향 표 5 EU 의유지종자가공량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도유채대두해바라기아마씨목화씨기타합계 ,605 14,979 6, , ,053 16,734 5, , ,513 17,056 4, , ,355 15,926 5, , ,408 13,285 5, , ,404 13,739 5, , ,987 13,671 5, , ,675 14,308 4, , ,205 13,915 4, , ,980 12,500 6, , ,250 12,612 5, , ,296 12,106 6, , ,492 12,558 6, , ,149 13,226 5, ,762 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년가공량 (crushing) 을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 25,000 그림 4 EU 의유지종자가공량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 20,000 15,000 10,000 5, 유채대두해바라기아마씨목화씨기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL(

103 2. EU 의식물성유지산업동향 2.1. 생산동향유지종자 (oilseeds) 를분쇄 (crushing) 또는압착 (pressing) 하는가공과정을거쳐식물성유지 ( 油脂 ; oil) 와유박 ( 油粕 ; meal) 을얻게되는데, 그비율은원료가되는유지종자에따라달라진다. < 표 6> 에서보는바와같이, 전세계적으로재배되는유지종자가운데유지함량이가장높은것은코코넛과육을말려서만든코프라 (copra; 62%) 이고, 그다음으로팜핵 (palm kernel; 45%) 과유채 (39%) 이다. 반면유지함량이가장낮은유지종자는목화씨 ( 棉實 ) 와대두로각각 15% 와 19% 수준이다. 대두는유지함량이낮은대신유박함량은다른유지종자들보다훨씬더높다. 대두를분쇄하는가공과정에서 79% 의유박 ( 대두박 ) 이만들어지는반면다른유지종자들은 33~59% 의유박이만들어진다. 표 6 주요유지종자별유지 (oil) 및유박 (meal) 함량 구분 유지함량 유박함량 코프라 (copra) 62% 33% 목화씨 ( 면실 ; cottonseed) 15% 45% 팜핵 (palm kernel) 45% 53% 땅콩 (peanut) 33% 39% 유채 (rapeseed) 39% 59% 대두 (soybean) 19% 79% 해바라기씨 (sunflower seed) 41% 44% < 표 7> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의식물성유지 (vegetable oils) 생산량은 2013년기준총 1,550만 5,000 톤을기록하였다. 이가운데유채유가 974만 6,000 톤 (62.9%) 으로가장많고, 그다음으로해바라기유 274만 2,000 톤 (17.7%), 대두유 246만 3,000 톤 (15.9%), 옥배유 28만 6,000 톤 (1.8%), 그리고아마유 18만 5,000 톤 (1.2%) 의순이다. EU에서유채유의생산량이크게증가하게된것은바이오디젤생산을위한유채유의수요가크게증가하였기때문이다. 2011년 EU에서바이오디젤생산을위해사용된원료 (feedstock) 의구성비중을살펴보면, 유채 66.8%, 대두 10.2%, 재활용식용유 9.3%, 팜유 6.6%, 기타 7.1% 로나타났다 (FEDIOL, 2012). 세계농업제 172 호 97

104 세계농식품산업동향 표 7 EU 의식물성유지생산량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도유채유해바라기유대두유옥배유아마유기타합계 ,743 2,071 2, , ,477 1,887 3, , ,668 1,337 3, , ,605 1,547 2, , ,764 2,466 2, , ,715 2,281 2, , ,136 2,239 2, , ,773 2,149 2, , ,914 2,065 2, , ,995 2,653 2, , ,419 2,391 2, , ,874 2,739 2, , ,344 2,729 2, , ,746 2,742 2, ,505 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년생산량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 12,000 그림 5 EU 의식물성유지생산량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 10,000 8,000 6,000 4,000 2, 유채유대두유해바라기유옥배유아마유기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL(

105 < 표 8> 에서보는바와같이 EU의국가별식물성유지생산량을살펴보면, 유채유는독일의생산량이가장많고, 다음으로프랑스, 폴란드, 영국, 벨기에등의순이다. 해바라기유의최대생산국은프랑스이며, 다음으로헝가리, 스페인, 루마니아, 불가리아등의순이다. 한편대두유는독일의생산량이가장많고, 다음으로스페인, 네덜란드, 이탈리아등의순이다. 표 8 EU의국가별식물성유지생산량 (2012~2013년 ) 단위 : 천톤 국가 / 품목 유채유해바라기유대두유 2013년 2012년 2013년 2012년 2013년 2012년 EU-15 오스트리아 독일 3,787 3, 벨기에 덴마크 스페인 핀란드 프랑스 1,926 1, 그리스 아일랜드 이탈리아 네덜란드 포르투갈 스웨덴 영국 EU-12 체코 에스토니아 헝가리 라트비아 리투아니아 폴란드 슬로베니아 슬로바키아 불가리아 루마니아 EU-27 9,746 9,344 2,742 2,729 2,463 2,343 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 세계농업제 172 호 99

106 세계농식품산업동향 2.2. 수출입동향 < 표 9> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의식물성유지수입량은 2013년기준총 992 만 5,000 톤을기록하였다. 이가운데팜유가 690만 9,000 톤 (69.6%) 으로가장많고, 그다음으로해바라기유 86만 4,000 톤 (8.7%), 코프라유 72만 4,000 톤 (7.3%), 팜핵유 54만 7,000 톤 (5.5%), 그리고대두유 31만 1,000 톤 (3.1%) 순이다. 2) EU의팜유수입량은 2003년 330만톤에서 2013년 690만톤으로지난 10년동안두배이상증가하였다. 이러한팜유수입량증가는네덜란드의로테르담항구를통하여팜원유 (crude palm oil, CPO) 의수입이크게증가한데기인한다. 현재로테르담항의팜유정제시설용량은연간 2백만톤이넘는것으로추정된다. 지난 2000년이후로 EU 의팜원유 (CPO) 수입량은 110만톤에서 540만톤으로증가한반면정제팜유 (refined 표 9 EU 의식물성유지수입량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도팜유해바라기유코프라유팜핵유대두유기타합계 , , , , , , , , , , , , ,572 1, , ,502 1, , ,941 1, , , , , ,414 1, , , , ,729 1, , , ,925 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년수입량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 2) 팜유 (palm oil) 는팜열매의과육 (pulp) 에서기름을추출하는반면팜핵유 (palm kernel oil) 는팜열매의핵과 ( 核果 ; kernel) 에서기름을추출한다

107 palm oil) 의수입량은 100만톤에서 150만톤수준으로유지되어왔다. EU에수입되는팜유는주로인도네시아와말레이시아에서생산된것이다. 팜유는다른식물성유지에비해상대적으로가격이싸기때문에식품가공및배합사료부문에서사용량이꾸준히증가해왔다. 한편팜유는산업용, 특히열병합발전 (combined heat and power, CHP) 을위한연료및바이오디젤원료로도많이이용되는데, 2013년 EU의산업용팜유사용량은약 290만톤 ( 바이오연료용 150만톤, 기타산업용 140만톤 ) 으로추정된다. 그림 6 EU 의식물성유지수입량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1, 팜유해바라기유코프라유팜핵유대두유기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( < 표 10> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의식물성유지수출량은 2013년기준총 198만톤을기록하였다. 이가운데대두유가 88만 5,000 톤 (44.7%) 으로가장많고, 그다음으로유채유 50만 7,000 톤 (25.6%), 해바라기유 31만 1,000 톤 (15.7%), 팜유 16만 6,000 톤 (8.4%), 그리고옥배유 3만 4,000 톤 (1.7%) 의순이다. EU에서수출되는대두유는대부분수입대두를가공하여만들어진대두유를재수출하는것이다. EU에서대두유를수출하는주요국은스페인, 독일, 베네룩스 ( 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 ) 인데, 이나라들은대두를많이가공하는나라들이기도하다. 대두 세계농업제 172 호 101

108 세계농식품산업동향 표 10 EU 의식물성유지수출량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도대두유유채유해바라기유팜유옥배유기타합계 , , , , , , , , , , , ,980 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년수출량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 1,600 1,400 1,200 1, 그림 7 EU 의식물성유지수출량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 대두유유채유해바라기유팜유옥배유기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL(

109 를가공하여만들어진대두박은 EU내에서가축사료로이용되는반면상당량의대두유는알제리, 남아프리카공화국, 모로코, 이란, 튀니지, 앙골라등으로재수출된다 소비동향 < 표 11> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의식물성유지소비량은 2013년기준총 2,239만 1,000 톤을기록하였다. 이가운데유채유가 878만 4,000 톤 (39.2%) 으로가장많고, 그다음으로팜유 674만 3,000 톤 (30.1%), 해바라기유 324만 4,000 톤 (14.5%), 대두유 163만 4,000 톤 (7.3%), 그리고코프라유 69만 8,000 톤 (3.1%) 의순이다. 2011년기준 EU의식물성유지소비량을용도별로살펴보면, 식용이 54% 로가장많고, 그다음이바이오디젤용 32%, 화학, 화장품등의산업용 7%, 그리고사료용 4% 로나타나고있다 (FEDIOL, 2012). 표 11 EU 의식물성유지소비량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도유채유팜유해바라기유대두유코프라유기타합계 ,985 2,348 2,570 1, ,229 12, ,041 2,897 2,495 2, ,158 13, ,008 3,031 2,453 2, ,352 13, ,147 3,177 2,611 2, ,253 14, ,602 3,306 2,523 2, ,287 14, ,603 4,077 2,914 2, ,304 17, ,864 4,426 3,227 3, ,294 19, ,144 4,321 3,306 3, ,334 20, ,855 4,803 3,101 3, ,356 21, ,034 5,284 3,648 2, ,206 22, ,110 5,274 3,145 2, ,167 22, ,945 4,721 3,193 2, ,181 21, ,818 5,541 3,475 1, ,123 21, ,784 6,743 3,244 1, ,288 22,391 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년소비량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 세계농업제 172 호 103

110 세계농식품산업동향 10,000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 그림 8 EU 의식물성유지소비량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 유채유팜유해바라기유대두유코프라유기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 3. EU 의식물성유박산업동향 3.1. 생산동향식물성유박 (vegetable meals) 은가축사료에서매우중요한단백질및에너지원으로활용된다. EU는전통적으로가축, 가금 ( 家禽 ) 및낙농업이발달한지역으로사료원료에이용되는식물성유박의소비량도많은지역이다. < 표 12> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의식물성유박생산량은 2013년기준총 2,765만 4,000 톤을기록하였다. 이가운데유채박이 1,296만 3,000 톤 (46.9%) 으로가장많고, 그다음으로대두박 1,033만 6,000 톤 (37.4%), 해바라기박 343만 7,000 톤 (12.4%), 옥수수박 36만 5,000 톤 (1.3%), 그리고아마박 33만 7,000 톤 (1.2%) 의순이다. 식물성유박가운데유채박의생산량이가장많은것은 EU의유지종자가운데유채의생산량이가장많은것과일맥상통한다

111 표 12 EU 의식물성유박생산량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도유채박대두박해바라기박옥수수박아마박기타합계 ,106 11,722 2, , ,788 12,998 2, , ,066 13,209 1, , ,992 12,303 1, , ,528 10,697 3, , ,727 11,141 2, , ,523 10,887 3, , ,608 11,308 2, , ,022 10,879 2, , ,383 9,994 3, , ,309 10,101 3, , ,998 9,652 3, , ,729 9,946 3, , ,963 10,336 3, ,654 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년생산량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 14,000 그림 9 EU 의식물성유박생산량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2, 유채박대두박해바라기박옥수수박아마박기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 세계농업제 172 호 105

112 세계농식품산업동향 < 표 13> 에서보는바와같이 EU의국가별식물성유박생산량을살펴보면, 유채박은독일, 프랑스, 폴란드, 영국, 벨기에, 체코등의순으로많은생산량을나타내고있다. 그리고대두박은독일, 스페인, 네덜란드, 이탈리아, 포르투갈, 영국등의순으로많은생산량을나타내고있다. 한편해바라기박은프랑스, 헝가리, 스페인, 루마니아, 네덜란드, 불가리아등의순으로많은생산량을보이고있다. 표 13 EU의국가별식물성유박생산량 (2012~2013년 ) 단위 : 천톤 국가 / 품목 유채박대두박해바라기박 2013년 2012년 2013년 2012년 2013년 2012년 EU-15 오스트리아 독일 4,986 4,770 2,610 2, 벨기에 덴마크 스페인 ,575 2, 핀란드 프랑스 2,389 2, 그리스 아일랜드 이탈리아 ,177 1, 네덜란드 ,879 1, 포르투갈 스웨덴 영국 EU-12 체코 에스토니아 헝가리 라트비아 리투아니아 폴란드 1,280 1, 슬로베니아 슬로바키아 불가리아 루마니아 EU-27 12,963 12,729 10,336 9,946 3,437 3,352 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL(

113 3.2. 수출입동향 < 표 14> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의식물성유박수입량은 2013년기준총 2,384만 7,000 톤을기록하였다. 이가운데대두박이 1,743만 1,000 톤 (73.1%) 으로가장많고, 그다음으로해바라기박 276만 7,000 톤 (11.6%), 팜핵박 264만 1,000 톤 (11.1%), 유채박 97만톤 (4.1%), 그리고면실박 1만 2,000 톤 (0.1%) 의순이다. EU에수입되는대부분의대두박은남미의브라질과아르헨티나에서공급되며, 그외에미국, 인도등에서도일부대두박이수입되고있다. 특히인도에서 EU로수입되는대두박의양은브라질이나아르헨티나에서수입되는양에비하면절대적으로작은수준이지만, 최근몇년동안그양이크게증가하였다. 인도는 EU에 Non-GMO(Non-biotech) 대두박을공급하는나라로각광받고있다. 한편해바라기박은흑해연안의우크라이나와러시아, 그리고아르헨티나에서주로수입되고있다. 표 14 EU 의식물성유박수입량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도대두박해바라기박팜핵박유채박면실박기타합계 ,840 1,950 2, , ,870 1,424 2, , ,605 1,290 2, , ,352 1,712 2, , ,954 1,835 2, , ,220 1,946 3, , ,405 1,943 2, , ,321 1,736 2, , ,119 1,659 2, , ,629 2,588 2, , ,519 1,912 1, , ,766 2,394 2, , ,330 4,077 2, , ,431 2,767 2, ,847 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년수입량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 세계농업제 172 호 107

114 세계농식품산업동향 30,000 그림 10 EU 의식물성유박수입량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 25,000 20,000 15,000 10,000 5, 대두박해바라기박팜핵박유채박면실박기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 표 15 EU 의식물성유박수출량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도대두박유채박해바라기박면실박아마박기타합계 , , , , , , , , , , , 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년수출량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL(

115 < 표 15> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의식물성유박수출량은 2013년기준총 89만 9,000 톤을기록하였다. 이가운데대두박이 45만 5,000 톤 (50.6%) 으로가장많고, 그다음으로유채박 24만 5,000 톤 (27.3%), 해바라기박 17만 5,000 톤 (19.5%), 면실박 2만 2,000 톤 (2.4%), 그리고아마박 2,000 톤 (0.2%) 의순이다. EU에서수출되는유채박은노르웨이, 모로코, 스위스, 이스라엘등으로수출되며, 해바라기박은터키와이집트로주로수출된다. 2,500 그림 11 EU 의식물성유박수출량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 2,000 1,500 1, 대두박유채박해바라기박면실박아마박기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 3.3 소비동향 < 표 16> 에서보는바와같이 EU(EU-27) 의식물성유박소비량은 2013년기준총 5,060만 2,000 톤을기록하였다. 이가운데대두박이 2,731만 2,000 톤 (54.0%) 으로가장많고, 그다음으로유채박 1,368만 8,000 톤 (27.1%), 해바라기박 602만 9,000 톤 (11.9%), 팜핵박 264만 1,000 톤 (5.2%), 그리고옥수수박 36만 5,000 톤 (0.7%) 순이다. EU에서가축사료에대두박을많이소비하는나라들은동시에가축, 가금 (poultry) 및낙농분야의주요생산국들이기도하다. EU에서가축사료에소비되는대두박의 70% 이상이스페인, 독일, 프랑스, 베네룩스 ( 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 ), 이탈리아, 영국에서소비된다. 한편축산사료에서대두박의소비비중이가장높은것은양계사료이며, 그다음으로양돈사료, 축우사료의순이다. 양계사료에서는영양적인측면때문에 세계농업제 172 호 109

116 세계농식품산업동향 표 16 EU 의식물성유박소비량 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 연도대두박유채박해바라기박팜핵박옥수수박기타합계 ,087 5,899 4,552 2, ,717 40, ,857 5,286 3,814 2, ,691 42, ,488 5,508 3,049 2, ,407 43, ,690 5,334 3,690 2, ,089 43, ,105 6,581 4,771 2, , ,798 7,795 4,560 3, , ,628 9,560 4,895 2, , ,156 9,603 4,285 2, , ,604 10,970 4,068 2, , ,161 12,355 5,766 2, , ,171 12,255 4,811 1, , ,766 11,943 5,623 2, , ,244 12,763 7,290 2, , ,312 13,688 6,029 2, ,602 비중 (%) 주 : 비중 (%) 은 2013 년소비량을기준으로한것이다. 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL( 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 그림 12 EU 의식물성유박소비량추이 (2000~2013 년 ) 단위 : 천톤 대두박유채박해바라기박면실박아마박기타 자료 : Eurostat(epp.eurostat.ec.europa.eu/), FEDIOL(

117 대두박을다른유박으로대체하기가가장어렵다. EU의많은지역에서는경제적여건상가금류와같은보다저렴한육류의소비가선호되고있는현실이기도하다. EU에서유채박에대한수요는낙농부문의확대에의해주도되고있다. 가축사료에서유채박에대한선호도는나라마다다르다. 독일, 프랑스, 베네룩스 ( 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 ), 영국과같이유채를가공해온역사가오래되고낙농부문의생산량이많은나라에서는유채박이많이사용되고있다. 한편가축사료에해바라기박을많이사용하는나라는스페인, 프랑스, 베네룩스 ( 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 ), 이탈리아, 영국, 헝가리등이다. 4. EU 의바이오연료산업동향 4.1. 바이오연료관련주요정책유채및유채유의생산량증가를가져온 EU의바이오연료 (Biofuels) 산업은다양한정책및프로그램에의해뒷받침되고있다. 특히 EU 바이오연료시장에영향을미치고있는주요법령은바이오연료지침 (Biofuels Directive) 으로알려진 Directive 2003/30/EC' 와재생에너지지침 (Renewable Energy Directive; RED) 으로알려진 Directive 2009/28/EC', 그리고연료품질지침 (Fuel Quality Directive) 인 Directive 98/70/EC' 의세가지라고할수있다. 3) 첫째로, 바이오연료지침 Directive 2003/30/EC 은 2003년 5월 8일에제정되었으며, 공식명칭은 수송부문에서바이오연료및기타재생연료의이용을촉진하기위한지침 (Directive on the promotion of the use of biofuels and other renewable fuels for transport)' 이다. 이지침은그명칭에서내포하듯이 EU의수송부문에서바이오연료의이용을촉진하기위해만들어졌다. 구체적으로이지침은 EU의각회원국들이 2010년까지전체수송용화석연료 ( 휘발유및디젤 ) 의 5.75% 를바이오연료로대체하기위해범국가적인조치를취해야한다고명시하고있다. 이지침은 2005년말까지중간목표치인 2% 의달성을요구하였다. 이러한지침을충족시키기위해 EU 회원국들이다양한조치를취함으로써 EU 바이오연료산업의기반이마련되었다. 둘째로, 2009년 4월유럽이사회 (European Council) 는기후변화에적극대처하기위한노력의일환으로 EU 에너지및기후변화패키지 (EU Energy and Climate Change Package) 를채택하였다. 이패키지는온실가스감축, 신재생에너지, 그리고에너지효율을테마로 3) 연료품질지침 Directive 98/70/EC 는 Directive 2009/30/EC 에의해수정되었다. 세계농업제 172 호 111

118 세계농식품산업동향 2020년을겨냥한 20/20/20 목표를설정하였다. 첫째, 2020년까지 1990년수준에비해온실가스발생을 20% 감축한다. 둘째, 2020년까지에너지효율의개선을통하여에너지소비를 20% 감축한다. 셋째, 2020년까지 EU 에너지총사용량에서재생에너지의비중을 20% 로확대한다. 20% 의재생에너지목표에서수송연료의 10% 는바이오연료, 전기, 수소등과같은재생에너지로충당되어야한다. 위에서열거한 20/20/20 목표가운데세번째인 20% 의재생에너지달성목표는이른바재생에너지지침 (Renewable Energy Directive, RED) 으로알려진 Directive 2009/28/EC' 에반영되었다. 재생에너지지침 (RED) 의공식명칭은 재생자원으로부터만들어진에너지이용의촉진에관한지침 (Directive on the promotion of the use of energy from renewable sources) 이다. 과거바이오연료지침 Directive 2003/30/EC' 하에서각회원국들은바이오연료사용기준 (5.75%) 을자발적으로준수 (indicative goals) 하면되었지만, 재생에너지지침 (RED) Directive 2009/28/EC' 하에서는각회원국들이 10% 의사용기준을의무적으로준수 (mandatory goals) 해야한다는점에서분명한차이가있다. 이와같은재생에너지사용기준은바이오에탄올, 바이오디젤을포함한바이오연료의수요를확대하는중요한기반으로작용하고있다. 재생에너지지침 Directive 2009/28/EC' 은수송연료의 10% 는바이오연료와같은재생에너지 (renewable energy) 로충당되어야한다고명시하면서 2세대바이오연료 (second-generation biofuel) 에대해서는그인정비율을 2배로하여지속가능성을강화하였다. 즉, 10% 의목표를달성하는데있어서 2세대바이오연료는전통적인 1세대바이오연료보다 2배의가중치를인정받도록한것이다. 1세대바이오연료 (first-generation biofuel 또는 conventional biofuel) 는옥수수, 소맥, 사탕수수, 사탕무등으로부터바이오에탄올을생산하고, 대두, 유채, 팜 (palm) 등에서짜낸기름으로바이오디젤을생산하였다. 그런데이러한작물은인간이식량으로사용할수있는것이기에 1세대바이오연료에대한수요의확대는곡물가격상승에따른식량위기를초래하는한편생태계를파괴한다는비난에직면하게되었다. 따라서 2세대바이오연료 (second-generation biofuel 또는 advanced biofuel) 는인류의식량또는가축의사료와경합되지않는원료의사용에초점을맞추고있다. 2세대바이오연료는옥수수잎이나줄기, 왕겨, 스위치그래스 (switchgrass), 폐목재등으로부터리그닌 (lignin), 헤미셀룰로오스 (hemicellulose), 셀룰로오스 (cellulose) 등을추출해낸다음단당류인글루코오스

119 (glucose) 로전환시켜바이오에탄올을생산하는한편해조류, 폐유 (waste oil) 등으로부터바이오디젤을생산한다. 2세대바이오연료는바이오매스로부터유용한원료를추출해내기가훨씬더어렵다는문제점을안고있다. 셋째로, 2009년 4월채택된 Directive 2009/30/EC 는연료품질지침 (Fuel Quality Directive) Directive 98/70/EC' 를수정, 보완하였다. 이지침은휘발유와디젤의품질규격을상세히정하는한편모든연료공급자 ( 정유회사 ) 가시장에공급하는모든범주의연료에대해 2020년까지온실가스배출을 6% 감축하도록명시하고있다. 이러한지침은화석연료에비해온실가스감축효과가더높은바이오연료의수요를확대하는방향으로작용할것이다. 아울러연료품질지침 Directive 2009/30/EC 는바이오에탄올이산소첨가제 (oxygenate) 로사용될경우 10% 이하로혼합되도록제한하고있다. 이러한혼합비율제한은특정국가에서향후바이오에탄올이용의증가를제한하게될수있다. 한편바이오디젤에대한품질규격은산화안정도 ( 酸化安定性 ; oxidation stability) 또는동절기연료안정성 (winter fuel stability) 을이유로바이오디젤에함유되는대두유또는팜유의비중을제한하고있다 바이오연료생산및소비동향 < 표 17> 에서보는바와같이 EU의바이오디젤생산량은 2013년기준약 110억리터를기록하였다. EU내바이오디젤정제시설의수는 266개이고, 시설용량은약 260억리터이며, 정제시설의가동률은 42% 수준으로낮은편이다. 바이오디젤원료로는유채유가 560만톤사용되어전체원료사용량의 58% 를차지하였다. 지난 10년간 EU의바이오디젤원료사용비중을살펴보면, 유채유가 55~65%, 대두유가 20~30%, 팜유가 5~15%, 그리고재활용식용유및동물성지방이 10% 를차지하였다. < 표 18> 에서보는바와같이 EU의바이오디젤생산량은 2013년기준 108억 8,000 만리터 ( 약 110억리터 ) 를기록하였다. 이가운데독일이 31억 8,000만리터 (29.2%) 로가장많고, 그다음으로프랑스 19억 3,000만리터 (17.7%), 베네룩스 18억 2,000만리터 (16.7%), 그리고폴란드 7억 4,000만리터 (6.8%) 의순이다. 한편, < 표 19> 에서보는바와같이 EU의바이오디젤소비량은 2013년기준 122억 2,000만리터 ( 약 122억리터 ) 를기록하였다. 이가운데독일이 25억 1,000만리터 (20.5%) 로가장많고, 그다음으로프랑스 25억리터 (20.5%), 이탈리아 12억 2,000만리터 (10.0%), 스페인 10억 5,000만리터 (8.6%), 그리고폴란드 8억 4,000만리터 (6.9%) 의순이다. 세계농업제 172 호 113

120 세계농식품산업동향 표 17 EU 의바이오디젤생산및수급동향 (2008~2014 년 ) 단위 : 백만리터 연도 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 기초재고 0 1, 생 산 9,550 9,860 10,710 11,040 10,475 10,890 10,890 수 입 2,020 2,190 2,400 3,160 3,290 1,415 1,740 수 출 소 비 10,400 12,270 13,270 14,070 13,390 12,220 12,280 기말재고 1, 생산능력 (production capacity) 정제시설의수 232개 240개 252개 266개 265개 266개 266개 시설용량 17,970 22,600 23,190 25,020 26,310 26,030 26,030 가동률 53.1% 43.6% 46.2% 44.1% 39.8% 41.8% 41.8% 원료사용량 (feedstock use; 1,000톤 ) 유채유 6,040 6,300 6,880 6,550 6,100 5,600 5,500 팜유 ,410 1,500 재생식용유 ,000 대두유 960 1,000 1,100 1, 동물성지방 해바라기유 기타 주 : 2014 년의수치는예측치 (forecast) 이다. 자료 : USDA FAS, "EU-28 Biofuels Annual 2014," GAIN Report No. NL4025, July 3, 표 18 EU 의주요국가별바이오디젤생산동향 (2008~2014 년 ) 단위 : 백만리터 구분 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 독일 3,250 2,600 3,180 3,400 2,950 3,180 3,180 베네룩스 ,360 1,820 1,990 프랑스 2,000 2,370 2,260 1,770 1,870 1,930 1,930 스페인 , 폴란드 영국 포르투갈 이탈리아 기타 2,830 2,540 2,660 2,660 1,695 2,320 2,260 합계 9,550 9,860 10,710 11,040 10,475 10,880 10,880 주 : 2014 년의수치는예측치 (forecast) 이다. 자료 : USDA FAS, "EU-28 Biofuels Annual 2014," GAIN Report No. NL4025, July 3,

121 표 19 EU 의주요국가별바이오디젤소비동향 (2008~2014 년 ) 단위 : 백만리터 구분 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 프랑스 2,390 2,620 2,580 2,580 2,500 2,500 2,500 독일 3,060 2,860 2,930 2,760 2,810 2,510 2,390 이탈리아 810 1,310 1,670 1,853 1,620 1,220 1,220 스페인 640 1,170 1,550 1,730 1,590 1,050 1,050 폴란드 , 영국 1, , 베네룩스 오스트리아 스웨덴 포르투갈 기타 800 1,010 1,000 1,217 1,510 1,480 1,530 합계 10,400 12,270 13,270 14,070 13,390 12,220 12,280 주 : 2014 년의수치는예측치 (forecast) 이다. 자료 : USDA FAS, "EU-28 Biofuels Annual 2014," GAIN Report No. NL4025, July 3, 요약 EU는유지종자가운데유채, 해바라기등의생산량이가장많은지역이다. EU의유지종자생산량은 2003년이후바이오연료관련주요정책들이연이어입안되면서지속적으로증가하고있는추세다. 유지종자를가공하는과정에서식물성유지 (oil) 와유박 (meal) 이결합적으로생산된다. 유채유, 해바라기씨유등과같은식물성유지는식용으로이용될뿐만아니라바이오디젤 (biodiesel) 의원료로도이용된다. 한편대두박, 유채박등과같은식물성유박은가축의단백질공급원및에너지원으로서가축사료에주로이용된다. EU의바이오연료관련정책들은식물성유지소비량의지속적인증가를유발할것으로예상되는한편축산업의성장은가축사료에이용되는식물성유박의소비량을지속적으로증가시킬것으로예상된다. 따라서중장기적인관점에서볼때 EU에서유채, 해바라기등유지종자의생산량, 소비량및수입량은지속적으로증가할것으로전망된다. 세계농업제 172 호 115

122 세계농식품산업동향 참고문헌 FEDIOL, Food, Feed and Fuels: A Deeper Look, USDA FAS(Foreign Agricultural Service), "EU-27 Oilseeds and Products Annual 2013," GAIN Report No. AU13002, April 5, USDA FAS(Foreign Agricultural Service), "EU-28 Oilseeds and Products Annual 2014," GAIN Report No. AU1407, March 31, USDA FAS(Foreign Agricultural Service), "EU-27 Biofuels Annual 2013," GAIN Report No. NL3034, August 13, USDA FAS(Foreign Agricultural Service), "EU-28 Biofuels Annual 2014," GAIN Report No. NL4025, July 3, USDA FAS(Foreign Agricultural Service), "Oilseeds: World Markets and Trade," November 10, 참고사이트 Eurostat ( FEDIOL (

123 세계농식품산업동향 중국유지종자산업동향 * 권나경 ( 식품안전정보원연구원 ) 1. 중국의유지작물수급현황 4) 1.1. 생산 중국에서유지작물 ( 유지종자 ) 은재배규모, 재배업생산액, 농민의취업기여도측면에서식량작물다음으로큰비중을차지하고있어중국농업과경제발전에서매우중요한역할을하고있다. 중국의주요유지작물은대두, 유채, 땅콩, 목화씨등으로이들작물의재배면적과생산량이전체유지작물의 90% 이상을차지하고있다. 중국의유지종자생산량 1) 을살펴보면, 1991/92 년과 2004/05년유지종자생산량은 3,631.1만톤에서 5,944.5만톤으로약 64% 증가하였다. 2004/05 년유지종자생산량은역대최고기록을세웠지만, 이후점차하락세를보이기시작하여 2007/08년 5,213.5만톤까지감소하였다. 2008/09년다시 5,855.9만톤으로생산량이다소회복되었으나 2009/10년과 2010/11년생산량은모두전년대비감소하였다. 하지만 2011/12년과 2012/13년에는재배면적이감소했음에도불구하고단수가증가하면서생산량은 2년연속늘어났다. 국가식량 식 * (nkkwon@foodinfo.or.kr) 1) 일반적으로중국통계에서는유지종자생산량에대두와목화씨를포함하지않고있으나 ( 대두와목화씨생산량은별도제시 ), 본고에서는필자가대두와목화씨생산량까지포함하여계산함. 세계농업제 172 호 117

124 세계농식품산업동향 용유정보센터 ( 國家糧油信息中心 /China National Grain and Oils Information Center) 는 2013/14년도중국의유지종자생산량을대두와목화씨생산량감소를반영하여전년대비 2.1% 감소한 5,845.9만톤으로예상하였다. 중국의유지종자생산은재배수익하락과수입량증가등의영향으로점차감소하고있는추세이다. 그림 1 중국의유지종자생산량변화추이 (1991/ /14) 단위 : 만톤 6,500 6,000 5,500 5,000 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 13/14 12/13 11/12 10/11 09/10 08/09 07/08 06/07 05/06 04/05 03/04 02/03 01/02 00/01 99/00 98/99 97/98 96/97 95/96 94/95 93/94 92/93 91/92 주 : 2013/14 년도생산량은추정치임자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) 표 1 주요유지작물의재배면적 단위 : 만 ha 연도대두유채씨면화땅콩해바라기씨참깨 2010/ / / / 주 : 2013/14 년도재배면적은추정치임자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) 중국유지종자생산량의 90% 이상을차지하고있는대두, 유채씨, 땅콩, 목화씨의 2012/13년도생산량은각각 1,305.0만톤, 1,400.7 만톤, 1,669.2만톤, 1,230.5만톤이며이들이전체생산량에서차지하는비중은각각 22%, 24%, 28%, 21% 이다. 이들작물의재배구조를살펴보면, 중국의주요대두생산지는흑룡강 ( 黑龍江 ) 성과안휘 ( 安徽 ) 성으로두지역의대두생산량이전체생산량에서차지하는비중은각각 37%, 12% 이다

125 중국의주요유채씨생산지는호북 ( 湖北 ) 성과호남 ( 湖南 ) 성으로두지역의유채씨생산량이전체생산량에서차지하는비중은각각 16%, 16% 이다. 중국의주요땅콩생산지는산동 ( 山東 ) 성과하남 ( 河南 ) 성으로두지역의땅콩생산량이전체생산량에서차지하는비중은각각 17%, 22% 이다. 중국의주요목화씨생산지는신강위구르자치구 ( 新疆維吾爾自治區 ), 산동성, 하북 ( 河北 ) 성으로세지역의목화씨생산량이전체생산량에서차지하는비중은각각 37%, 15%, 12% 이다. 표 2 중국대두의지역별재배면적및생산량 단위 : 만 ha, 만톤 구분 2010/ / / /14 대두재배면적 총재배면적 하북성 산시성 내몽고 요녕성 길림성 흑룡강성 안휘성 산동성 하남성 기타 대두생산량 총생산량 1, , ,305 1,195.1 하북성 산시성 내몽고 요녕성 길림성 흑룡강성 안휘성 산동성 하남성 기타 주 : 2013/14 년도재배면적및생산량은추정치임자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) 세계농업제 172 호 119

126 세계농식품산업동향 표 3 중국유채씨의지역별재배면적및생산량 단위 : 만 ha, 만톤 구분 2010/ / / /14 유채씨재배면적 총재배면적 내몽고 강소성 안휘성 강서성 하남성 호북성 호남성 사천성 귀주성 기타 유채씨생산량 총생산량 1, , , ,445.8 내몽고 강소성 안휘성 강서성 하남성 호북성 호남성 사천성 귀주성 기타 주 : 2013/14 년도재배면적및생산량은추정치임자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) 표 4 중국땅콩의지역별재배면적및생산량 단위 : 만 ha, 만톤 구분 2010/ / / /14 땅콩재배면적 총재배면적

127 구분 2010/ / / /14 땅콩재배면적 하북성 요녕성 강소성 안휘성 산동성 하남성 호북성 광동성 사천성 기타 땅콩생산량 총생산량 1, , , ,697.2 하북성 요녕성 강소성 안휘성 산동성 하남성 호북성 광동성 사천성 기타 주 : 2013/14 년도재배면적및생산량은추정치임 자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) ( 계속 ) 표 5 중국면화 ( 목화씨 ) 의지역별재배면적및생산량 단위 : 만 ha, 만톤 구분 2010/ / / /14 면화재배면적 총재배면적 하북성 산시성 강소성 세계농업제 172 호 121

128 세계농식품산업동향 구분 2010/ / / /14 면화재배면적 안휘성 산동성 하남성 호북성 호남성 신강 기타 목화씨생산량 총생산량 하북성 산시성 강소성 안휘성 산동성 하남성 호북성 호남성 신강 기타 주 : 2013/14 년도재배면적및생산량은추정치임 자료 : 국가양유정보센터. 유지 유지종자시장수급상황월보 제174기 (2014 년 9월 10일 ) ( 계속 ) 중국식용식물유의주요공급원은초본 ( 草本 ) 유지작물과목본 ( 木本 ) 유지작물로서, 현재중국의유지종자생산및소비는초본유지작물위주이다. 초본유지작물에는 1년생유지작물인대두, 유채, 땅콩, 참깨, 해바라기, 아마등이포함되며, 이들의착유량이국산식용식물유의 78.2% 를차지한다. 2) 2012/13년도중국의식용식물유생산량은 2,371.5만톤으로, 이중대두유 1,155.5만톤, 유채유 587.9만톤, 면실유 143.0만톤, 땅콩유 245.1만톤, 팜유 0.0만톤이며전체식용식물유생산량에서각품목이차지하는비중은각각 48.7%, 24.8%, 6.0%, 10.3%, 0.0% 로대두유생산량이가장많고팜유는전량수입에의존하고있다. 2) 王漢中 殷豔 " 我國油料產業形勢分析與發展對策建議." 中國油料作物學報 pp.417~

129 표 6 중국의식용식물유생산량 단위 : 만톤 대두유유채유면실유땅콩유팜유기타유지총합 2000/ , / , / , / , / , / , / , / , / , / , /11 1, , /12 1, , /13 1, , /14 1, ,505.6 주 : 2013/14 년도생산량은추정치임자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) 1.2. 소비중국경제가급속히발전하고국민생활수준이점차향상됨에따라, 중국의유지작물및식용식물유의소비또한점점증가하고있는실정이다. 품목별소비동향을살펴보면, 2012/13 년도중국의대두소비량은 7,450만톤으로전년대비 5.1% 증가하였다. 이가운데종자용 ( 감모포함 ) 소비량은 50만톤 (0.7%), 식용및산업용 1,000만톤 (13.4%), 착유용 6,300만톤 (84.6%)( 이중, 국산 400만톤 (5.4%), 수입산 5,900만톤 (79.2%)), 사료용 100만톤 (1.3%) 을차지하였다. 2012/13 년도유채씨소비량은 1,715만톤으로전년대비 10.6% 증가하였다. 이가운데착유용소비량이 1,620만톤 ( 이중, 국산 1,300만톤, 수입산 320만톤차지 )(94.5%(75.8%, 18.7%), 종자용및감모량이 95만톤 (5.5%) 을차지하였다. 2012/13년도땅콩소비량은 1,618만톤으로전년대비 2.8% 증가하였다. 이가운데식용소비량은 750만톤 (46.4%), 착유용 778만톤 (48.1%)( 이중, 국산 770만톤 (47.6%), 수입산 8만톤 (0.5%)), 종자용 70만톤 (4.3%), 감모및기타 20만톤 (1.2%) 을차지하였다. 2012/13년도목화씨소비량은 1,273만톤으로전년대비 4.8% 증 세계농업제 172 호 123

130 세계농식품산업동향 가하였다. 이가운데종자용소비량이 28 만톤 (2.2%), 산업용및기타 120 만톤 (9.4%), 착유용 86.4%), 감모 25 만톤 (2.0%) 을차지하였다. 표 7 중국의대두소비량 단위 : 만톤 구분 2011/ / /14 총소비량 7,090 7,450 7,948 종자용및감모 식용및산업용 980 1, 착유용 6,000 6,300 6,700 - 국산대두 수입대두 5,600 5,900 6,400 사료용 주 : 2013/14 년도소비량은추정치임자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) 표 8 중국의유채씨소비량 단위 : 만톤 구분 2011/ / /14 총소비량 1,550 1,715 1,825 착유용 1,480 1,620 1,740 - 국산유채씨 1,280 1,300 1,340 - 수입유채씨 종자용및감모 주 : 2013/14 년도소비량은추정치임자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) 표 9 중국의땅콩소비량 단위 : 만톤 구분 2011/ / /14 총소비량 1,574 1,618 1,640 식용 착유용 국산땅콩 수입땅콩 종자용 감모및기타 주 : 2013/14 년도소비량은추정치임자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 )

131 표 10 중국의목화씨소비량 단위 : 만톤 구분 2011/ / /14 총소비량 1,215 1,273 1,975 종자용 산업용및기타 착유용 1,040 1,100 1,030 감모 주 : 2013/14 년도소비량은추정치임자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) 2012/13년도중국의식용유소비량은전년대비 5.1% 증가한 3,040.8만톤으로이를중국인구 13.5억명으로나누면 1인당평균연간소비량은 22.5kg이다. 이는전년대비 1.1kg 증가한수준이다. < 표 11> 에서볼수있듯이, 중국의 1인당평균연간식용유소비량은 1995/96년 7.7kg에서 2012/13 년 22.5kg으로 14.8kg(+192.2%) 증가하였다. 3) 25 그림 2 중국의 1 인당평균연간식용유소비량 (1996~2013 년 ) 단위 : kg /13 11/12 08/09 07/08 06/07 05/06 04/05 03/04 02/03 01/02 00/01 99/00 97/98 95/96 자료 : 王瑞元 "2013 年我國食用油市場供需分析和國家加快木本油料產業發展的意見." 中國油脂 (2014 年第 39 卷第 6 期 ) 의표참고 3) 王瑞元 "2013 年我國食用油市場供需分析和國家加快木本油料產業發展的意見." 中國油脂 (2014 年第 39 卷第 6 期 ) p.4. 세계농업제 172 호 125

132 세계농식품산업동향 1.3. 수출입중국식용유시장의공급수요를충족시키기위하여, 2013년중국의유지종자및식물유수입량은계속해서증가추세를보이고있다. 중국해관총서 ( 海關總署 ) 에따르면, 2013년중국은대두 6,337.5만톤, 유채씨 366.2만톤, 땅콩 1.9만톤, 참깨 44.1만톤, 아마씨 18.1만톤을수입하였다. 식물유는대두유 115.8만톤, 팜유 597.9만톤, 유채유 152.7만톤, 땅콩유 6.1만톤, 기타식물유 55.7만톤, 마가린 24.6만톤을수입하였다. 중국은대두와팜유의수입의존도가각각 80%, 100% 로, 중국은세계제1의대두수입국이자세계제2의팜유수입국이다. 2014년유지종자및식물유수입동향을살펴보면, 중국은 2014년 1월부터 9월까지대두 5,274.4 만톤, 대두유 257.3만톤을수입하였으며대두 17.6만톤을수출하였다. 같은기간, 유채씨 390.6만톤, 유채유 63.6만톤을수입하였고팜유 393.6만톤, 식용식물유 51.5만톤, 식물유 60.8만톤을수입하였다. 표 11 중국의대두및유채씨수입량 단위 : 만톤 연도 대두 유채씨 , , , , , , , , , , , , , , 자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 )

133 표 12 중국의식물유수입량 단위 : 만톤 연도 대두유 팜유 유채유 기타식물유 총수입량 자료 : 國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ) 2. 중국유지종자산업발전의제약요인 4) 2.1. 유지종자및유지종자제품의수입증가전세계경제가글로벌화되어감에따라중국의유지종자산업은점점더치열해져가는글로벌경쟁속에놓이게되었다. 외국의저가유지종자및유지종자제품이중국에대량유입되면서수입산대두, 팜유, 유채씨가중국의유지종자내수소비시장을잠식해가고있다. 비록중국이세계적인유지종자생산대국이자소비대국으로서국제무역에있어매우중요한위치를차지하고있지만, 중국의대두, 유채씨, 팜유등주요유지종자의수입은해외유지종자 ( 식물유 ) 기업들에장악당하여유지종자의국제 4) 중국유지종자산업발전의제약요인은 " 我國油料產業形勢分析與發展對策建議 ( 王漢中 殷豔, 2014)" 를참고하여작성함. 세계농업제 172 호 127

134 세계농식품산업동향 거래에서중국의가격결정주도권이약화된지오래다. 미국의농산물다국적기업은이미전세계대두시장의 90% 이상을독점하고있으며, 현재 4대글로벌곡물기업이중국대두수입의약 80% 를장악하고있다. 또한중국의식물유제품에대한가격결정주도권또한취약할뿐만아니라해외시장에과도하게의존하고있어중국식물유업계와국가식용유공급안전을위협하고있다. 전형적인사례를예로들면, 2004 년대두선물가격의상승은중국착유업계의대규모손실과함께업계위축을가속화시켰다. 통계에따르면, 2004년중국의대두수입은 2003년보다톤당약 120달러를더지불하였다. 이를연간수입량 2,100만톤을기준으로계산해보면 1년간 252억달러를더지불한셈이다. 국제시장의가격변동, 투기등의영향으로중국의유지종자가격등락이더욱극심해졌으며이는중국의유지종자재배면적과생산량에도지대한영향을미치고있다. 표 13 중국주요유지종자제품의수입의존도 단위 : % 연도 유지종자 대두 유채씨 식물유 팜유 대두유 유채유 자료 : " 當前我國油料產業安全形勢分析與政策建議 ( 趙麗佳, 2012)" 의표재인용 2.2. 생산기술의낙후동북 ( 東北 ) 지역에서생산되는대두와내몽고 ( 內蒙古 ) 지역에서생산되는유채를제외하고, 기타지역에서생산되는유지작물은대부분재배규모가작고재배방식이전통적이며기계화수준이높지않아관련기술의보급과유지종자재배에대한농민의적극성에부정적인영향을미치고있다. 현재중국의유지종자생산기지는수공업위주이고대량의노동력이요구되는데, 일반적으로노동력비용이생산비의 60% 이상을차지한다. 또한유채의기계화직파비중이 20% 도안되고기계화수확율도 10% 에못미친다. 땅콩의경우, 종합기계화수준이 40% 를약간초과하고기계화수확율은약 20% 에불과하다

135 2.3. 낮은생산성중국유지종자주산지의대규모노동력이도시로이전되고있으며유지종자생산의기계화수준도낮아노동력비용이빠르게상승하고있다. 또한최근몇년간화학비료, 농약, 농업용디젤유등농업생산재가격이빠르게상승하면서유지종자생산비용은대폭증가한반면재배수익은하락하였다. 중국국가발전개혁위원회 (National Development and Reform Commission) 통계에따르면, 2006년부터 2011년까지주요유지작물의생산비는매년증가해왔다. 대두는 2006년 2,874위안 /ha에서 2011년 4,737위안 /ha으로 64.8% 증가하였고, 땅콩은 2006년 6,625.5 위안 /ha에서 2011년 12,042위안 /ha으로 81.8% 증가하였으며, 유채는 2006년 4,017위안 /ha에서 2011년 7,515위안 /ha으로 87.1% 증가하였다. 이에따라, 대두의순이익은 2008년최고치인 2,677.5 위안 /ha에서 2011년 1,830위안 /ha까지하락하였으며, 유채의순이익은 2008년최고치인 위안 /ha에서 2011년 319.5위안 /ha까지하락하였다 동계 ( 同季 ) 작물간의경쟁심화비교수익은농민이재배작물을선정하는데중요한근거가된다. 최근몇년간, 유지종자와동계작물간의경쟁이나날이치열해지고있는가운데유채와동계작물관계인밀, 대두와동계작물관계인옥수수와의수익격차가점점벌어지고있다. 중국국가발전개혁위원회통계에따르면, 2011년유채의평균순이익은 319.5위안 /ha으로밀의평균순이익인 1,768.5 위안 /ha을훨씬밑돌았으며, 유채의비용이익률 (profit rate of cost) 도 3.6% 로 16.6% 인밀보다훨씬낮은수준이었다. 대두의경우, 2011년평균순이익은 1,830위안 /ha으로옥수수의평균순이익인 3,946.5위안 /ha을훨씬밑돌았으며, 대두의비용이익률도 25.0% 로옥수수의 34.4% 보다낮은수준이었다. 특히, 최근몇년간중국정부가밀, 옥수수등식량작물에대한보조금을확대하면서유채와밀, 대두와옥수수간의수익격차는더욱더커지고있는실정이다 자연재해의빈번한발생세계적인기후온난화와기상이변의발생빈도가높아짐에따라유지종자의생산에영향을미치는가뭄, 홍수, 고온, 동해 ( 냉해 ) 의피해빈도와강도가다소높아졌다. 유지작물은농한기밭, 건조한땅, 알칼리성토양, 척박한땅에주로분포하여재해저항성이낮은편이다. 2008년남방지역에장기간저온 냉해가지속되면서 20개지역의 세계농업제 172 호 129

136 세계농식품산업동향 작물피해면적은 1,180만 ha, 직접적경제손실은 1,111억위안에달하였으며, 재해지역의유채단수는전년대비 10% 이상감소하였다. 통계에따르면, 1978~2008년 30년간중국의자연재해피해면적은상승추세 ( 특히, 1985~2002년 ) 를보였다. 유채를예로들면, 기후변화는유채의병충해발생시기를앞당기고피해정도를가중시켰으며, 특히균핵병및식엽성해충의피해를더욱심각하게만들었다. 또한운남고원 ( 雲貴高原 ) 과사천분지 ( 四川盆地 ) 에서는산성비로인한토양산성화가유채의뿌리혹병 (Plasmodiophora brassicae Woron) 을나날이심화시키고있다 정책지원의부족 2008년발표된 국가식량안전중장기계획강요 (2008~2020년)( 國家糧食安全中長期規劃綱要 (2008~2020 年 )) 에서는식용식물유의안전을국가식량안전의중요한요소로서포함시켰으나실제국가가제정한식량정책은유지작물에까지미치지못하였으며유지작물에대한국가의지원과보호정도도매우낮은수준이다. 예를들면, 유지작물중유채, 대두, 땅콩만이우량종보조금을지원받고있고이들의지원범위도주산지로제한적이다. 기타재배보조금과가공, 유통, 무역등영역에서의지원정책또한매우취약한실정이다. 3. 중국유지종자산업의주요정책 3.1. 우량종보조금지원정책최근몇년간, 중국정부는유지종자재배에대한농민의적극성을고취시키고유지작물의생산량을늘리기위하여일련의생산장려정책을실시하였다. 2007년국무원이발표한 유지종자생산발전촉진에관한의견 ( 關於促進油料生產發展的意見 ) 에서는다음과같이언급하고있다. 유지종자의생산과공급은반드시국내시장에입각하고국내외시장과국내외자원을충분히활용하여지속적으로늘어나고있는수요를충족시켜야한다. 유지종자생산발전을위해식량작물및면화와의경쟁을피하고단수증가에주력하며, 품종구조와지역분포를합리적으로조정하는동시에동북 ( 東北 ) 및내몽고 ( 內蒙古 ) 의고 ( 高 ) 유지대두 ( 유지함량이 21% 이상, 단백질함량이 38% 가넘는대두로서주로착유용으로사용 ), 장강유역 ( 長江流域 ) 의쌍저유채 ( 雙低油菜 / 유채유의에루스산함량이 3% 미만, 유채깻묵의글루코시놀레이트함량이

137 μmol/g 미만인유채품종 ), 황회해 ( 黃淮海 ) 채유용땅콩, 특색유지종자등의우수산업벨트육성에주력해야한다. 이에중국정부는유지종자의우량종보조금지원규모와대상작물의범위를점차확대해나가고있다. 먼저중국은 2002년부터대두우량종보조금지원정책을시행하였다. 보조금대상지역은동북 3성 ( 흑룡강성, 길림성, 요녕성 ) 과내몽고의고유지대두생태적합지역이며보조금기준은무 ( 畝 0.067ha) 당 10위안, 보조금대상품종은고유지대두이다. 2002년중국은대두우량종보조금예산으로 1억위안을배정하였고보조면적은 1,000만무 ( 약 66.7만 ha) 였다. 2003년보조금규모는 2억위안으로늘어났으며보조면적도 2,000만무 ( 약 133.3만 ha) 로증가하였다. 2004년부터 2007년까지는매년각각 1억위안의예산이투입되었고보조면적도 1,000만무 ( 약 66.7만 ha) 였다 년초, 국무원은대두의우량종보조금규모를 4억위안으로대폭확대하였으며보조면적도 4,000만무 ( 약 266.7만 ha) 로늘려보조금을지원받는면적은중국전체대두파종면적의 31% 를차지하게되었다. 대두우량종보조금지원정책은대두의단수증가와품질향상에긍정적인영향을미치고있다. 유채우량종보조금지원정책은 2007년처음시행되었다. 보조금대상지역은장강유역의쌍저유채우위지역으로강소 ( 江蘇 ) 성, 절강 ( 浙江 ) 성, 안휘 ( 安徽 ) 성, 강서 ( 江西 ) 성, 호북 ( 湖北 ) 성, 호남 ( 湖南 ) 성, 중경 ( 重慶 ) 시, 사천 ( 四川 ) 성, 귀주 ( 貴州 ) 성, 운남 ( 雲南 ) 성, 하남 ( 河南 ) 성의신양 ( 信陽 ) 지역을포함하며보조면적은 1억무 ( 약 666.7만 ha), 보조금기준은무당 10위안이다. 면화우량종보조금지원정책도유채와함께 2007년부터시행되었다. 보조금대상지역은황회해, 장강유역, 신강 ( 新疆 ) 3대면화주산지로서하북성, 산동성, 하남성, 강소성, 안휘성, 호남성, 호북성, 신강등 8개지역을포함한다. 보조금규모는 5억위안, 보조면적은 333만무 ( 약 222.2만 ha), 보조금기준은무당 15위안이다. 5) 3.2. 임시수매비축정책중국은 2008년부터일부농산물의가격하락및판매난문제를해결하여농민의이익을보호하기위하여옥수수, 대두, 유채씨등에대해임시수매비축을실시함으로써각품목의주요시장조절수단으로활용하고있다. 중국정부는 2013년에이어 2014년에도유채농가의이익보호와식용유시장의공 5) 바이두백과 ( 농작물우량종보조정책 ) ( 세계농업제 172 호 131

138 세계농식품산업동향 급및가격안정을위하여유채 ( 기름 ) 임시수매비축안을내놓았다. 국가발전개혁위원회 국가식량국 재정부 중국농업발전은행은 2014년 5월 30일국무원의승인을받아 2014년국가임시비축유채씨 ( 유 ) 수매업무시행에관한통지 ( 關於切實做好 2014 年國家臨時存儲菜籽 ( 油 ) 收購工作的通知 ) 를발표하였다. 통지 에따르면, 유채씨수매량은총 500만톤 ( 유채유로환산할경우, 약 166.7톤 ) 이고수매가격 ( 국가표준 3등급품질기준, 각등급간가격차는 0.04위안 /kg) 은 5.1위안 /kg이다. 수매대상지역은내몽고, 장소성, 절강성, 안휘성, 강서성, 하남성, 호북성, 호남성, 중경시, 사천성, 귀주성, 운남성, 서장, 섬서성, 감숙성, 청해성, 신강지역이다. 중국비축식량관리총공사 (Sinograin) 가임시수매비축업무를담당하며 2014년유채씨의국가임시수매비축시행기한은겨울파종유채씨주산지역 ( 강소성, 절강성, 안휘성, 강서성, 하남성, 호북성, 호남성, 중경시, 사천성, 귀주성, 운남성, 섬서성, 감숙성 ) 은 2014년 6월 1일부터 9월 30일까지, 봄파종유채씨주산지역 ( 내몽고, 서장, 섬서성, 감숙성, 청해성, 신강지역 ) 은 2014년 9월 1일부터 2015년 2월 28일까지이다. 대두도유채씨와마찬가지로 2008년부터임시수매비축을시행하였으나중국정부는 2014년부터대두의임시수매비축을더이상시행하지않고, 대신대두목표가격정책을시행하기로결정하였다. 표 14 대두와유채씨의임시수매비축가격추이 단위 : 위안 /kg 대두 유채씨 주 : 2008/09 년대두의비축형식은임시비축과중앙비축이며, 나머지는모두임시비축임자료 : 필자정리 대두목표가격정책 2014년 1월 19일중국공산당중앙위원회와국무원이공동발표한 중앙 1호문건 ( 中央 1 號文件 ) 에서는 2014년동북지역과내몽고의대두, 신강지역의면화를대상으로목표가격보조금정책을시범적으로실시한다고언급하였다. 이에따라, 2014년부터는기존의대두임시수매비축정책을더이상시행하지않고대신대두목표가격정책을실시한다. 국가발전개혁위원회 재정부 농업부는국무원의승인을받아 2014년도대두의목표가격을 4,800위안 / 톤으로결정하였다. 이는 2013년임시수매비축가격보다톤당 200위

139 안인상된수준이다. 2014년대두목표가격정책의실시로그동안실시되었던임시수매비축정책이취소되면서대두생산자는시장가격으로대두를판매하게되었다. 시장가격이목표가격보다낮을경우국가는목표가격과시장가격의차액, 재배면적, 생산량또는판매량등의요인을고려하여대상지역생산자에게보조금을지급한다. 구체적인보조금지급방법은해당대상지역에서제정하고대외적으로공표한다. 6) 3.4. 농업보험보조금지원정책 2007년국무원이발표한 유지종자생산발전촉진에관한의견 ( 國務院辦公廳關於促進油料生產發展的意見 ) 에서는유지종자생산을지원하기위한주요조치중하나로서, 유지종자의생산리스크를줄이고농민의재배수익을안정시키기위해국가는유지작물을농업보험 7) 의범위에포함시키고보험료보조금을지급할것을언급하였다. 농업보험보조금지원정책이처음시행된 2007년중국정부는국가재정 10억위안을투입하여 6개지역 ( 내몽고, 길림성, 강소성, 호남성, 신강, 사천성 ) 의식량작물 5종 ( 옥수수, 벼, 대두, 밀, 면화 ) 을대상으로보험료보조금을지급하였으며, 당시농업보험의보험료수입은 51.8억위안에달하였다 8). 이후 2008년중국재정부는 중앙재정재배업보험보험료보조금관리방법 ( 中央財政種植業保險保費補貼管理辦法 ) 을발표하고재배업보험보험료보조대상에대두, 땅콩, 유채등유지작물을포함시켰다. 2013년중앙재정농업보험보험료보조관련사항에관한통지 ( 關於 2013 年度中央財政農業保險保費補貼有關事項的通知 ) 에따르면, 재배업보험은성급재정이최소 25% 를보조하는것과동시에중앙재정이지역별로구분하여동부지역은 35%, 중서부지역은 40% 를보조한다. 이밖에, 신강생산건설병단 ( 新疆生產建設兵團 ) 9), 중앙직속개간지구, SINOGRAIN 북방농업개발유한공사 ( 中儲糧北方農業開發有限公司 / 국유기업 ), 중국농업발전그룹유한공사 ( 中國農業發展集團有限公司 / 국무원국유자산감독관리위원회가직접관리하는중앙농업기업 ) 의농업보험보험료보조비율은 65% 이다. 현재중국중앙재정이보조하는농업보험보험료보조품종은유지작물을포함한 15종에달하며농업보험을실시하는지역은전국적으로확대되었다. 중국은보험료 6) 국가발전개혁위원회홈페이지 ( 7) 농업보험조례 ( 農業保險條例 ) 제 2 조규정에따르면, 농업보험이란농업생산과정에서보험목적물에약정된자연재해, 우발적사고, 유행성전염병또는질병등사고로인하여피보험자의재산상손실이초래되었을경우보험공사가농업보험계약에근거하여배상을담당하는보험활동을가리킴. 여기서말하는농업은재배업, 임업, 축산업, 어업이포함됨. 8) 바이두백과 ( 농업보험 ) ( 9) 신강생산건설병단 ( 新疆生產建設兵團 ) 은신장위구르자치구에위치하며중국최대의변경지역개간을위한군 ( 軍 ), 정 ( 政 ), 기업 ( 企 ) 이연합된특수한사회조직을가리킴. 세계농업제 172 호 133

140 세계농식품산업동향 보조금에대한관리를강화하고재정자금사용의효율성을높이기위하여 2013년부터산시성, 내몽고, 흑룡강성, 강소성, 절강성, 안휘성, 호북성, 호남성, 해남성, 사천성 10 개지역을대상으로농업보험보험료보조성과평가를시범적으로실시하고있다. 3.5 무역정책지난 10 몇년간, 중국유지종자및유지가공품의무역정책은상당히개방되어유지 유지종자의생산량이급속히증가하는결과를가져왔다. 1996년중국은대두를포함한몇종의유지종자제품에대하여할당량 (quota) 내외의수입관세율을각각규정하였으나대두수입에는실제로적용되지는않았다. 대두수입은 3% 의관세와 13% 의부가가치세를징수할뿐, 어느정도의대두를수입할것인가는무역상이시장상황과국내수요에따라자체적으로결정하였다. 대두유, 유채유, 팜유등식물유의수입에있어서는관세할당제를채택하였다. 할당량내에서수입할경우 13~20% 의관세와 13% 의부가가치세를내야하고, 할당량외에서수입할경우 60~190% 의관세를내야했다. 2001년중국이세계무역기구 (WTO) 에가입하면서 5년동안시장개방과도기를갖기로 WTO와합의하였고, 이후과도기가종료된 2006년중국은대두, 유채씨, 땅콩에대하여각각 3%, 9%, 10% 의수입관세, 식물유에대해서는 9% 의단일수입관세를시행하여더이상할당량의제한을받지않게되었다. 또한 2008년중국은식용유수출입정책을두차례조정하였다. 2008년 6월 1일부터 9월 30일까지코코넛유와올리브유의수입관세율은각각 10% 와 9% 에서 5% 로하락하였다. 2008년 6월 13일부터는대두유, 팜유, 유채유등 36종식물유의수출환급을더이상시행하지않았다 10). 표 15 중국 WTO 가입전후, 품목별관세변화 구분 WTO 가입전 WTO 가입후 대두 할당량내 3% 할당량제한없이 3% 유채씨 할당량내 12% 할당량제한없이 9% 대두유 할당량내 13% 할당량제한없이 9% 유채유 할당량내 20% 할당량제한없이 9% 팜유 할당량내 10% 할당량제한없이 9% 자료 : 2012/13 布瑞克中國大豆及油脂行業研究白皮書 (2012) 의표재인용. 10) 王永剛 " 中國油脂油料供求 貿易 政策的現狀與前景 " 中國油脂 p

141 4. 중국유지종자산업의발전방향과목표 중국농업부, 국가발전개혁위원회등은유지종자산업을포함한식량산업을발전시키고식량안전을보장하기위한단기및중 장기계획문건을발표해왔다. 대표적인문건으로는 2008년중국국가발전개혁위원회가발표한 국가식량안보중장기계획요강 (2008~2020년)( 國家糧食安全中長期規劃綱要 ( 年 )), 2011년중국농업부가발표한 전국재배업발전제12차 5개년계획 ( 全國種植業發展第十二個五年規劃 ), 2011년국가발전개혁위원회와국가식량국이발표한 " 식량산업제12차 5개년발전계획강요 ( 糧食行業 十二五 發展規劃綱要 )" 등이있다. 먼저 국가식량안전중장기계획요강 (2008~2020년 ) 에서는유지종자산업과관련하여, 식량작물과유지작물, 면화등경제작물간의경지면적경쟁이장기적으로있어왔음을지적하는동시에유지작물생산촉진을위한주요목표와구체적인임무를제시했다. 주요목표로서 2020년까지유채씨, 땅콩등유지작물의파종면적은 1.8억무 ( 약 1,200만 ha) 를유지할것을제시하였으며, 이를달성하기위한주요임무는다음과같이밝혔다. 첫째, 식량작물생산을우선적으로보장한다는전제하에대두, 유채씨등주요유지작물의생산을확대하기위해노력하여식용식물유의자급률을안정시킨다. 둘째, 동북지역의고유지대두와장강유역의쌍저유채생산기지를계속해서건설해나가고남방지역에서농한기휴경지를유채생산에이용하도록장려하고지도한다. 셋째, 유지작물주산지의농경지수리시설을강화하고유지작물의우량품종육종을가속화하며다수확 고유지신품종을널리보급하여대두, 유채, 땅콩등유지작물의단수와품질을높이는데주력한다. 넷째, 특종 ( 特種 ) 유지작물을적극개발하고참깨, 아마, 해바라기등작물생산을확대하며, 목화씨를착유에충분히이용한다. 전국재배업발전제12차 5개년계획 은 2011년부터 2015년까지중국재배업발전을위한지도사상, 발전목표, 기본원칙, 주요임무, 보장조치등을제시하였다. 유지종자산업과관련하여, 전국재배업발전제12차 5개년계획 에서는식용식물유자급률을 40% 수준에서안정적으로유지, 유지작물파종면적 2.1억무 ( 약 1,400만 ha) 이상, 유지작물생산량 3,500만톤, 유채면적 1억무 ( 약 666.7만 ha) 이상, 땅콩면적 7,000만무 ( 약 466.7만 ha), 기름함유율 1% 증가를발전목표로제시하였으며, 이를달성하기위한주요임무를다음과같이밝혔다. 첫째, 유채의경우장강유역유채우위생산지역건설을강화하고남방지역의농한기휴경지와강 호수인근의간석지를중점개발하여쌍저유채의재배면적을확대한다. 북방지역의재배구조를조정하여봄유채의면 세계농업제 172 호 135

142 세계농식품산업동향 적을적정수준에서확대한다. 둘째, 땅콩은생산량이많고유지함량이높으며척박한환경에서도잘자라기때문에증산잠재력이큰작물이다. 동북지역의농업- 목축업교차지역에서봄땅콩재배를확대하고품종혼합문제를해결하며보호비닐막설치기술을널리보급한다. 황회해지역에서간작 ( 사이짓기 ) 을발전시켜땅콩면적을확대한다. 셋째, 안정적인대두생산을위해동북지역의재배구조를합리적으로조정하여대두재배면적을늘리고단수를제고시킨다. 남방지역에서간작을발전시켜대두재배면적을확대하는동시에서북과동북지역의알칼리성토지를개발하여해바라기등유지작물생산을적극확대한다. " 식량산업제12차 5개년발전계획강요 " 에서는 2011~2015년중국의현대유지가공체계발전을위한구체적인계획을제시하였다. 식용식물유가공업의합리적인분포와관련해서는다음과같이언급하였다. 유전자변형을하지않은동북지역대두를이용하여현지대두유가공산업벨트의건설수준을높이고자원재통합을통해생산효율을향상시킨다. 장강중하류와서부지역의유채씨주산지, 황회해지역의땅콩주산지, 황 그림 3 중국식용식물유가공업분포도 자료 : 国家发展改革委 国家粮食局. 糧食行業 十二五 發展規劃綱要

143 하 장강유역 서부지역의목화씨주산지, 서부지역의해바라기씨주산지의낙후된생산능력을도태시키고유채유 땅콩유 면실유 해바라기씨유의대형가공기업을발전시킨다. 장강중류및회하 ( 淮河 ) 이남지역에서동백유등목본 ( 木本 ) 식물유가공을발전시켜식물성식용유의공급을강화한다. 대두착유및침출을엄격히관리하고장강지역의채유가공 생산규모를합리적인수준에서통제하며, 기업합병및구조조정을추진하여우수기업에자원이집중되도록한다. 참고문헌國家糧油信息中心. 油脂油料市場供需狀況月報 第 176 期 (2014 年 11 月 20 日 ). 王漢中 殷豔 " 我國油料產業形勢分析與發展對策建議." 中國油料作物學報. 王瑞元 "2013 年我國食用油市場供需分析和國家加快木本油料產業發展的意見." 中國油脂 (2014 年第 39 卷第 6 期 ). 财政部 关于 2013 年度中央财政农业保险保费补贴有关事项的通知. 趙麗佳 " 當前我國油料產業安全形勢分析與政策建議." 農業現代化研究 第 33 卷第 2 期. 王永剛 " 中國油脂油料供求 貿易 政策的現狀與前景 " 中國油脂. 布瑞克咨詢研究部 /13 布瑞克中國大豆及油脂行業研究白皮書. 农业部 全國種植業發展第十二個五年規劃. 国家发展和改革委员会 国家粮食局 粮食行业 十二五 发展规划纲要. 中国国家发展和改革委员会 国家粮食安全中长期规划纲要 ( 年 ). 财政部 中央財政種植業保險保費補貼管理辦法. 国务院办公厅 關於促進油料生產發展的意見. 참고사이트 国家发展和改革委员会 ( 百度百科 ( 세계농업제 172 호 137

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145 세계농식품산업동향 아르헨티나유지종자산업동향 * 윤성은 ( 한국농촌경제연구원연구원 ) 1. 아르헨티나일반현황 11) 1.1. 아르헨티나경제일반현황아르헨티나는남아메리카의남동부에위치한나라로칠레, 볼리비아, 파라과이, 브라질, 우루과이와국경을접하고있다. 아르헨티나는세계 8위영토대국 (2,780,400km2) 으로우리나라면적의 27.7배에달한다. 2012년기준인구는 4,108만 7,000명으로전체인구의 32.9% 가수도부에노스아이레스 (Buenos Aires) 에거주한다. 농촌인구는전체인구의 7.2% 를차지하는데 2005~2010년사이연간 1.2% 씩감소해오고있다. 아르헨티나는 2005년, 2010년연 9.2% 의 GDP 성장률을보였으나 2012년에는 1.9% 로경제성장이둔화세를보였다. 2013년성장률은 3.5% 로추정되나심각한인플레이션상승등악조건으로올해에도낮은성장률을보일것으로전망되고있다. 한편, 2012년, 2013년인플레이션율이각각 25.3%, 20.8% 로심각한상황이며, 올해 9월까지누적인플레이션율이 30.5% 로올해 1991년이후최고치를경신할것으로보인다 (CIA, the World Factbook; 연합뉴스 ). 아르헨티나의산업별 GDP 기여비중은 2013년기준농업 9.3%, 산업 29.7%, 서비스업 61% 이며, 2013년 10월기준산업별고용구조는농업 5%, 산업 23%, 서비스업 72% 으로추정된다 (CIA, the World Factbook; 2014년 11월접속 ). * (graceyoon@krei.re.kr ). 세계농업제 172 호 139

146 세계농식품산업동향 표 1 아르헨티나일반현황 경제지표 GDP ( 백만현재 US$) 183, , ,028 GDP 성장률 (2005 년가격기준, %) 인당 GDP( 현재 US$) 4, , , 인당 GNI( 현재 US$) 4, , ,363.5 총고정자본형성 (% of GDP) 환율 (1 US$ 당 ) 국제수지, 경상계정 ( 백만 US$) 5,274 1, 소비자가격지수 (CPI)(2000년 =100) 농업생산지수 (2004~2006년 =100) 식량생산지수 (2004~2006년 =100) 실업률 (%) 산업부문고용률 ( 전체고용대비, %) 농업부문고용률 ( 전체고용대비, %) 사회지표 인구성장률 ( 연평균 %) 2010~ 도시인구성장률 ( 연평균 %) 2010~ 농촌인구성장률 ( 연평균 %) 2010~ 도시인구비중 (%) ~14세인구비중 (%) 세이상인구비중, 여성 / 남성 /13.0 성비 (100명의여성당남성수 ) 기대수명, 여성 / 남성 2010~ /72.5 자료 : World Statistics Pocketbook UN. 및 FAO( 지도 ) 아르헨티나무역일반현황 2013년기준아르헨티나의상품수출액은전년대비 5.3% 감소한 766억달러 (US$), 상품수입액은 7.5% 증가한 737억달러였다 < 그림 1 참조 >. 이에따라무역수지는상대적으로적은규모의흑자 (30 억달러 ) 를보였다. 가장큰상품무역수지는동아시아국가와의사이에서발생한 59억달러이다. 아르헨티나의상품무역국은수출과수입에있어모두다양한데상위 26개무역상대국이전체수출의 80% 이상을차지하고, 15개국이아르헨티나전체수입의 80% 를차지한다. 한편 2012년아르헨티나의서비스무역수출액은 3% 감소한 152억달러이며, 수입액은 5.1% 증가한 187억달러로서비스무역수지적자액은 35억달러였다 (UN data, 2014년 11월접속기준 )

147 그림 1 아르헨티나총상품무역현황 ( 금액 ) 100 US$ 100 수출수입무역수지 자료 : UN data( 년 11 월접속기준. 그림 2 아르헨티나상품무역수지 10 억 US$ 수입 수출 무역수지 아시아태평양선진국 유럽선진국 북아메리카선진국 발칸반도 CIS 북아프리카 사하라이남아프리카 중남미 동아시아 남아시아 동남아시아 서아시아 오세아니아 자료 : UN data( 년 11 월접속기준. 세계농업제 172 호 141

148 세계농식품산업동향 아르헨티나의수출상위 10위상품과 2011~2013년사이무역액은 < 표 2> 와같다. 상위 10개품목에 5개가농산품이며, 그중 대두오일케이크와고체형태의유박, 대두유와그분획물 등대두관련상품이 3개로아르헨티나에서대두가주요농산품수출품목이다. 표 2 아르헨티나상위수출품목 (2011~2013) 금액 ( 백만 US$) HS code 2007 HS 앞4자리 전체상품 84, , , 대두오일케이크와고체형태의유박 9, , , 옥수수 4, , , 대두유와그분획물 5, , , 사람수송용승용자동차와그밖의차량 4, , , 대두 ( 부수었는지에상관없다 ) 5, , , 화물자동차 3, , , 석유와역청유 2, , , 금 2, , , 밀과메슬린 2, , 분류되지않은품목 1, , ,119.9 자료 : UN data( 년 11월접속기준.. OECD가각나라간무역증대를목적으로무역절차를개선하고, 무역비용을감소시키기위해개발한무역원활화지표 (trade facilitation indicatots, TFI) 를토대로아르헨티나의무역환경을살펴보면 < 그림 3> 과같다. 아르헨티나의경우 정보의접근성, 통관자동화, 통관절차간소화, 외부관세당국협력 지표가라틴아메리카및카리브해국가와중상위소득국가의평균적인수준보다높고, 무역업계의참여, 재심절차, 수수료, 통관서류간소화, 거버넌스와공정성 지표는상대적으로비슷한수준이다. 한편 내부관세당국협력 지표는앞서언급한비교국가그룹의평균적인수치보다낮게나타난다. 향후아르헨티나가내부관세당국협력, 수수료, 통관서류간소화, 거버넌스와공정성등을개선하기위한노력을계속한다면무역량이증대되고소요되는무역비용이감소할것으로기대된다

149 그림 3 아르헨티나무역원활화지표 거버넌스와공정성 정보의접근성 무역업계참여 관세당국협력 외부 사전판정 관세당국협력 내부 재심절차 통관절차간소화 수수료 통관자동화 통관서류간소화 아르헨티나최고성과라틴아메리카및카리브해 주 : 1. 최고수행 은조사대상국중각지표에서제 1 사분위수에해당하는국가들의평균적인수치를의미함. 2. 분석결과는 2013 년 1 월이후사용가능한자료를토대로산출됨. 자료 : Trade facilitation indicators. OECD 아르헨티나일반농업현황 2.1. 농지및주요농산품아르헨티나의농지면적은 2012년기준 1억 4,879만ha로이는전체육지면적의 54.3% 에해당한다. 농지는크게 경작지및영구작물 과 영년채초지 로구분되는데각각전체농지의 27.1%, 72.9% 를차지하여목초지가농지의큰비중을차지한다 < 표 3 참조 >. 아르헨티나의농지면적은 2005~2012년사이연평균 1.1% 의증가율로조금씩증가하고있는추세인데목초지 ( 연간 0.6%) 보다일반작물농지 ( 연간 2.5%) 의증가율이높은편이다. 한편유기농지는전체농지의 2.4% 에불과하나동기간연평균 4.2% 의가장높은증가율을보였다. 산림면적은전체육지면적의 10.6% 를차지한다. 아르헨티나의생산량상위 10개품목은대두, 사탕수수, 옥수수 (maize), 우유, 밀, 보리, 수수, 해바라기씨, 포도, 쇠고기등이다. 특히대두의 2012년생산량이 4,010만 191 세계농업제 172 호 143

150 세계농식품산업동향 톤으로국내다른농산품생산량보다월등히높은데 1) 이는미국 (8,205 만 4,800톤 ), 브라질 (6,584만 8857톤 ) 에이어 3번째로높은수준이다 (FAOSTAT 자료참조 ). 표 3 아르헨티나농지구성현황 단위 : 1000ha 연평균증가율 (%) 국토면적 278, , , ,040 - 육지 273, , , ,669 - 농지 137, , , , 유기농지 2,682 4,144 3,796 3, 경작지및영년생작물 33,897 38,217 39,048 40, 경작지 32,897 37,217 38,048 39, 단년생작물 25,486 29,817 30,648 32, 단년생목초 4,411 4,400 4,400 4, 휴경지 3,000 3,000 3,000 2, 영년생작물 1,000 1,000 1,000 1, 영년채초지 103, , , , 산림 30,599 29,400 29,160 28, 기타 105,273 97,552 96,960 95, 주 : 1. 육지는농지, 산림, 기타를합한면적이며, 농지는경작지및영년생작물, 영년채초지를합한면적임. 2. 연평균증가율은 2005~2012 년간증가율을의미함. 자료 : FAOSTAT(2014 년 11월접속기준 ) 주요교역농산품아르헨티나의주요수출농산품은 < 그림 4> 와같다. 아르헨티나에서대두생산량이독보적인만큼물량기준수출품목상위 10개품목에대두유박 (1위), 대두 (3위), 대두유 (5위) 를포함하고있다. 특히아르헨티나는대두유박 (soybeans cake) 세계 1위수출국이다. 2012년기준수출된대두유박량은 2,683만 2,024톤이며, 이는 99억 672만달러에달한다. 수출품목에서식물유지가높은단가를보이는데해바라기씨유의경우 1톤당 1,274달러였고, 대두유는 1,176달러였다. 아르헨티나의주요수입농산품은물량기준으로바나나, 정제설탕, 돼지고기, 건조천연고무등이다 < 그림 5 참조 >. 아르헨티나 1) 2012 년기준사탕수수생산량 (2300 만톤 ), 옥수수 (2119 만 6637 톤 ), 해바라기씨 (334 만 520 톤 ) 등임

151 는 2011년에 39만 4,881톤의바나나를수입하였는데이는금액으로 1억 4,369만달러이다. 가장높은수입액을보인품목은건조천연고무로 1억 6,484만달러이다. 그림 년아르헨티나주요수출농산품 ( 상위 10 개 ) 백만톤 30 십억달러 / 달러 대두유박옥수수대두밀대두유보리수수밀가루해바라기씨유백미 수출물량수출금액단가 ( 달러 / 톤 ) 0 0 자료 : FAOSTAT(2014 년 11 월접속기준 ). 그림 년아르헨티나주요수입농산품 ( 상위 10 개 ) 천톤 800 백만달러 / 천달러 바나나정제설탕돼지고기건조천연제조식품커피생두토마토사료무알콜가공과일고무페이스트보조제음료 수출물량수출금액단가 ( 달러 / 톤 ) 0 0 자료 : FAOSTAT(2014 년 11 월접속기준 ). 세계농업제 172 호 145

152 세계농식품산업동향 3. 아르헨티나유지종자산업동향 2) 3.1. 생산 3) 2014년 10월아르헨티나유지종자생산에관한미국농업부 (USDA) 의업데이트자료에따르면농산품가격과환헤지 (currency hedging) 데이터를기반으로, 아르헨티나의 2014/15년대두생산면적은 2,100만ha, 생산량은 5,700만톤 (metric ton) 로추정된다. 침체된판매량으로인해 2013/14 연말재고량은 1,260만톤으로추정된다. 2014/15 년땅콩생산면적은 34만5 천ha로추정되며, 동기간해바라기씨생산면적과생산량은각각 150 만ha, 270만톤으로추정된다. 각품목을자세하게살펴보면다음과같다 대두생산 FAO자료에따르면아르헨티나의 2013년대두생산량은 4,930만 6,201톤으로이는전년대비 25.9% 증가한수치이다. 아르헨티나의대두생산량은 1997년이후로전반적인상승세로 1990~2013년사이연평균 6.9% 증가하였다 < 그림 6 참조 >. 2009년대두생산량이 3,099만 3,379톤으로급격하게감소하였으나 2010년생산량이 5,267만 7,371 톤으로정점을기록하는등반등세를보이고있다. 백만톤 그림 6 아르헨티나대두생산량추이 자료 : FAOSTAT(2014 년 11 월접속기준 ). 2) 본고에서사용한달러는미국달러를기준으로하며, 유통연도란올해 4 월 ~ 다음해 3 월까지를의미함. 즉, 2012/13 년의경우 2012 년 4 월 ~2013 년 3 월을의미함. 3) USDA FAS Grain report Argentina Oilseeds and Products Update (2014/10/1) 를정리 요약함

153 2014/15년대두생산면적은 2,100만 ha로추정되는데이는 2013년대비 4% 증가한수치이다. 이에따라생산량은 5,700만톤으로예측된다. 최근들어수년만에세계적으로농산품가격이상당하게하락하여아르헨티나농업인은 2014년재배면적결정에있어곤경에처해있다. 그들은어떠한작물이경제적손실을최소화또는약간의수익을가져다줄것인가를고민하고있다. 아르헨티나농업인들이생산을하지않는시나리오는예상하기어렵다. 옥수수가재배된면적에서예상되는손실을감안할때, 새로운전망은대두생산량의증가를예상하고있다. 생산비용이증가하고, 농산품가격이하락하는상황에서농업인들은대두생산이작은역할을하고, 환율과정부수출정책이큰역할을한다고본다. 이러한논리에서, 농업인들은그자체로대두를생산하는것이아니라미래의평가절하에서그들최고의대비책으로서생산하는것이다. 일부분석가들은북아르헨티나와같은주변지역에서대두생산이감소할것으로전망하는데이는항구까지소요되는운송비용이높기때문이다. 그러나다른분석가들은다른시장으로의근접성으로인해해당지역의생산면적이증가할것으로본다. 2014/15년대두재배는 10월시작으로되어있지만, 대부분의농업인들이대기모드 (waiting mode) 에있다. 지난몇년간농업인들은시장최고가격과통화등락을이용하고자대두를오랫동안보유해왔는데이는사일로백 (silo bag) 기술의출현이많은도움을주었다. 2013/14년대두판매에서이러한경향이지속되어상당히뚜렷이나타나고있다. 농업인들은단순히좋은가격을기다리는것이아니라투입재구매가필요할때까지최소한으로판매하고있어 2013/14 년산대두의 40~45% 가판매되지않은것으로추정된다. 이에따라종자판매와비료판매도뒤쳐져있다. 농업인들이농산품가격의하락과관련하여임차료를고정하기를기다리기에토지임차료는낮아질것으로예상된다. 올해더많은농업인들이토지임차료를고정량 (fixed amounts) 이아니라대두생산비중에연계할것으로보인다. 토지임차료는생산비용의가장중요한요소로대두면적의 60% 가임대된것이다. 2013/14년대두판매는압착회사 (crushers) 와수출업자에게영향을주고있다. 2013/14 년압착량 (crush) 은 4,000만톤으로추정되며 900만톤이수출되었다. 농업인들이평가절하대비책으로대두를보유하고있어판매는더딘편이다. 2013/14년기말재고 (ending stock) 는 1,260만톤으로추정된다. 압착회사는그들의공장이 55~60% 가동율을유지하고있다고한다. 수출업자들은낮아지는가격과향후환율변동에서판매를주저하는농업인사이에끼어있는상황이다. 2014/15년대두압착량은 4,200만톤으로 세계농업제 172 호 147

154 세계농식품산업동향 예상되는데이것은세계대두박수요에따라결정될것이다. 새로운전망은통대두 (whole soybean) 의수출이증가하여 1,000 만톤이될것으로본다. 표 4 아르헨티나대두관련지표 단위 : 1000 ha, 1000 MT 2012/ / /2015 유통연도시작 : 2013년 4월 유통연도시작 : 2013년 4월 유통연도시작 : 2013년 4월 USDA 공식 새로운전망 USDA 공식 새로운전망 USDA 공식 새로운전망 재배면적 19,400 19,400 19,800 20,300 20,000 21,000 수확면적 19,400 19,400 19,800 20,100 20,000 21,000 초기재고 4,729 4,741 9,270 8,643 13,564 12,643 생산 49,300 49,300 54,000 55,000 55,000 57,000 MY 수입 총공급 54,031 54,043 63,272 63,643 68,566 69,643 MY 수출 7,817 7,900 8,500 9,000 9,000 10,000 crush 35,004 35,500 39,120 40,000 40,350 42,000 국내식품소비 국내사료소비 1,940 2,000 2,088 2,000 2,152 2,000 총국내소비 36,944 37,500 41,208 42,000 42,502 44,000 기말재고 9,270 8,643 13,564 12,643 17,064 15,643 총유통 54,031 54,043 63,272 63,643 68,566 69,643 자료 : USDA FAS. Grain report Argentina Oilseeds and Products Update (2014/10/1) 해바라기씨생산아르헨티나의 2013년해바라기씨생산량은 310만4,420톤으로전년대비 7.1% 감소하였다. < 그림 7> 은 1990~2013년아르헨티나의해바라기씨생산량추이를나타내고있는데 1990년대대폭증가한생산량은 2001년에절반수준으로감소한이후정체상태에있는상황이다. 동기간해바라기씨연평균생산변화율은 0.98% 로대체적으로감소추세로볼수있다. 2014/15년해바라기씨생산면적은 150만 ha, 생산량은 270만톤으로전망된다. 낮은수익과차코및산타페지역에서해바라기생산면적이감소하여, 이생산면적은이례적으로낮은수준이다. 부에노스아이레스 (Buenos Aires) 남동부지역은해바라기씨주요생산지역인데집중호우와홍수로인해작물생장이저해될것으로보인다. 부에노

155 백만톤 그림 7 아르헨티나해바라기씨생산추이 자료 : FAOSTAT(2014 년 11 월접속기준 ). 스아이레스지역의물과잉은농업인들이대두재배를시작하기에적절한시기를놓치게하여대신해바라기씨로전환하게하는주요원인으로해석된다. 그러나고비용과상대적으로낮은판매가격으로인해이것은별로달갑지않은대안이다. 9월말경 2014/15년의재배의 20% 가마무리되었다. 2014/15년수확량은원래트렌드대로되돌아갈것으로전망되나, 2013/14년은많은생산지역의가뭄으로인해어느때보다낮은수준일것으로예측된다. 많은농업인들이수익을올리기위해시장프리미엄을갖고있는고올레산 (high oleic) 해배라기품종을고려하고있다. 이제까지고올레산해바라기는일반적인품종보다수확량이낮은편이다. 그러나 2013/14년에는고올레산해바라기수확량이 20~30% 증가하여일반품종수확량과거의비슷할전망이다. 해바라기씨압착량은국내수요를충족하는 230만톤으로추정된다. 아르헨티나정부는해바라기씨유가격을보조하고있는데이정책은해바라기씨생산과압착을보조한다. 기름을압착하는회사 (crushers) 들은전체유지종자중일부를의무적으로해바라기씨로해야하며, 이에대한보상으로수출세의일부를받는다. 인구의 70% 이상이지속적으로해바라기씨유를요리용으로사용하고있다. 업계분석가는이정책이해바라기씨유시장가격을 1/3로줄여준다고보고있다. 이에따라많은가게에서 1리터해바라기씨유가격이 1리터의물가격보다저렴하다. 세계농업제 172 호 149

156 세계농식품산업동향 표 5 아르헨티나해바라기씨관련지표 단위 : 1000 ha, 1000 MT 2012/ / /2015 유통연도시작 : 2013년 4월 유통연도시작 : 2013년 4월 유통연도시작 : 2013년 4월 USDA 공식 새로운전망 USDA 공식 새로운전망 USDA 공식 새로운전망 재배면적 1,623 1,623 1,300 1,315 1,500 1,500 수확면적 1,623 1,623 1,300 1,315 1,500 1,500 초기재고 ,020 1, 생산 3,100 3,100 2,100 2,100 2,700 2,700 MY 수입 총공급 3,478 3,478 3,128 3,128 3,480 3,431 MY 수출 crush 2,344 2,344 2,250 2,300 2,500 2,500 국내식품소비 국내사료소비 총국내소비 2,374 2,374 2,280 2,330 2,530 2,530 기말재고 1,020 1, 총유통 3,478 3,478 3,128 3,128 3,480 3,431 자료 : USDA FAS. Grain report Argentina Oilseeds and Products Update (2014/10/1) 땅콩생산유통연도 2014/15 년땅콩생산면적은 34만 5,000ha 로추정된다. 업계는땅콩생산최대면적을 38만ha로보고있다. 생산자들은작물재배에있어적절한순환농법을해야한다. 업계는땅콩생산면적의 90% 이상이임대된것으로보고있는데생산자들은순환조건에부합하는적절한토지를찾는데어려움을겪을수있다. 만일적절한토지가제한되어있고농업인의낮아진신용이재배결정에영향을미친다면, 2014/15년땅콩재배면적은 28만ha까지낮아질수도있다. 농업인들이주로 10~12월에땅콩재배를시작하기에아직까지는땅콩재배여부를결정할시간이있다. 2013/14년생산량은장기간지속된고습과기후불안정으로약간감소할것으로보인다. 2014/15년땅콩수출량은 70만톤으로전망된다

157 표 6 아르헨티나땅콩관련지표 단위 : 1000 ha, 1000 MT 2012/ / /2015 유통연도시작 : 2013년 4월 유통연도시작 : 2013년 4월 유통연도시작 : 2013년 4월 USDA 공식 새로운전망 USDA 공식 새로운전망 USDA 공식 새로운전망 재배면적 수확면적 초기재고 생산 MY 수입 총공급 MY 수출 crush 국내식품소비 국내사료소비 총국내소비 기말재고 총유통 자료 : USDA FAS. Grain report Argentina Oilseeds and Products Update (2014/10/1) 소비 4) 대두및대두제품소비아르헨티나에서생산된대두의 3/4 이상이기름및유박생산을위해아르헨티나국내에서가공되고압착된다. 아르헨티나는연간 5,000만톤의대두를압착할수있으며, 이러한대규모기반시설과함께투자, 낮은세금인센티브등으로인해압착률은증가하고있다. 그러나생산자들이경제상황을고려하여판매보다보유를선호하여이러한증가세는크지않을것이다. 유통연도 2014/15 년에 4,200만톤의대두가압착될것으로보이는데이는공급량이증가할것으로예상되기때문이다. 대두유와대두박의대부분은수출되어국내소비량은일부에불과할것이다. 생산량의 2/3가수출되고나머지가 10% 바이오디젤혼합목표를맞추기위해국내에서소비된다 ( 비록목표가현재충족되지못하고있다 ). 소매단계에서식품용대두유소비가조금씩증가하고있다. 4) USDA FAS Grain report Argentina Oilseeds and Products Annual (2014/3/31) 을정리 요약함. 세계농업제 172 호 151

158 세계농식품산업동향 대두압착량은유통연도 2013/14 년재고를감축하기위해약간증가하였다. 2012/13 년에도농업부의공식자료에따르면 3,550만톤으로증가하였다. 2013년 4월 ~2014년 1월사이 3,140만톤이상이압착되어남은유통연도 2개월동안 410만톤이추가적으로압착될것으로전망하였다 해바라기씨및해바라기씨제품소비아르헨티나에서생산된해바라기씨의거의전부는기름과유박을얻기위해압착되고매우일부분이제과용으로수출된다. 해바라기씨유국내소비는아르헨티나정부에의해보조되어연간 70만톤의꾸준한소비가이루어지고있다. 해바라기씨박 (sunflowerseed meal) 은낙농과양돈부문에서동물사료로이용되는데이양은 80만톤으로증가할것으로예측된다. 유통연도 2014/15년에압착되는해바라기씨의양은 250만톤으로추정된다. 올해유통연도 2013/14년에는 230만톤의해바라기씨가압착될것으로예측된다. 2012/13년의경우 234만톤이압착된것으로보인다. 농업부의공식자료에따르면같은유통연도첫 11개월동안 215만톤의해바라기씨가압착되었다 땅콩및땅콩제품소비아르헨티나에서생산되는땅콩은 EU 등외부제과용수출시장을대상으로하기때문에국내땅콩소비는낮다. 땅콩유의경우식품등급기준에부합하지않는등급의땅콩이압착된다. 수출등급에부합하는땅콩은모두수출되기때문에기름을얻기위한가공은땅콩산업에서잔여땅콩을처리하는과정에불과하다. 생산된땅콩유또한대부분수출되고, 땅콩박은사료용으로쓰이고있어국내땅콩유와땅콩박소비는낮은편이다. 유통연도 2014/15년에압착될땅콩은 22만톤으로추정된다. 2013/14년에는 25 만톤으로예상되며, 2012/13년의경우 21만1 천톤으로추정된다. 농업부자료에따르면 2013년 3월 ~2014 년 1월사이 14만936톤의땅콩이압착되었다 무역 5) 대두및대두제품아르헨티나는자국에서대두의약 3/4를분쇄한다. 분쇄하지않은대두의전량은대부분중국으로수출된다. MY 2012/13년에통대두 (whole soybeans) 의 80% 가중국으로수출되었는데이는 610만톤 (metric ton) 에달한다. 아르헨티나는세계주요대두유 5) USDA FAS Grain report Argentina Oilseeds and Products Annual (2014/3/31) 을정리 요약함

159 (soybean oil) 수출국으로세계시장을지배하고있다. MY 2012/2013의첫 10개월동안대두유의 1/4가량이인도로수출되었고, 중국, 이란, 베네수엘라, 대한민국, 페루순이었다. 대두박 (soybean meal) 의대부분은 EU로수출되고있으며, 인도네시아, 베트남, 태국, 이란, 알제리, 말레이시아, 필리핀도아르헨티나의소규모대두박시장이다. 유통연도 2014/15년에아르헨티나의대두수출은생산량증가로인해 1,000만톤에달할것으로전망된다. 게다가대두압착량또한증가하여대두유와대두박수출또한각각 535만톤, 3,200만톤에달할것으로예측된다. 올해유통연도 2013/14 년대두수출은재고를감축하기위해 50만톤증가한 900만톤이다. 대두유또한수출이 500만톤으로늘어났고, 대두박수출또한 3,000만톤으로약간증가하였다. 유통연도 2012/13년대두수출량은 790만톤으로추정된다. 공식자료에의하면아르헨티나대두는 2013년 4월 ~2014 년 1월사이 777만 7,365톤 (metric ton) 이수출되었다 해바라기씨및해바라기씨제품 EU, UAE, 시리아, 멕시코, 브라질및여러기타지역으로수출되는제과용해바라기씨 (sunflowerseed) 수출량은 8만톤이다. 아르헨티나는역사적으로우크라이나 (40%) 와러시아 (15%) 다음으로세계 3위해바라기씨유 (sunflowerseed oil) 수출국으로세계시장의약 10% 를차지해왔다. 하지만 2013년뉴질랜드, 네덜란드, 헝가리가아르헨티나를제쳐아르헨티나의해바라기씨유시장비중은절반인 5% 로감소하였다. 유통연도 2012/13년에아르헨티나는압착을적게하여시장경쟁력이낮았다. 업계가재고를많이가지고있고이를유통연도 2013/14년에가공하여수출할것으로예상된다. 게다가, 우크라이나와러시아간관계와 EU의러시아산해바라기씨부문제재여부에따라아르헨티나가향후시장위치를회복할가능성이있다. 유통연도 2014/15년에해바라기씨수출은 7만 5,000톤수준으로추정되며, 해바라기씨유와해바라기씨박수출은각각 60만톤, 40만톤으로예상된다. 유통연도 2013/2014년해바라기씨와해바라기씨박수출은각각 7만5 천톤, 40만톤으로안정적인상태이다. 해바라기씨유수출은재고와생산량증가로분쇄량이많아져 80만톤으로높아진것으로추정된다. 유통연도 2012/13 년해바라기씨유주요시장은 EU, 호주, 이집트, 중국, 말레이시아, 남아프리카등이다. 수출량은 2만 5,000 톤감소한 35만톤이었다. 농업부자료에따르면유통연도 2012/13 년첫 11개월동안 33만8 천톤의해바라기씨유가수출되었다. 세계농업제 172 호 153

160 세계농식품산업동향 땅콩아르헨티나는고품질의제과용땅콩을생산하는것으로알려져있다. 비록 2013년땅콩생산량이세계 7위에머물렀지만인도와미국다음으로세계 3위땅콩수출국이다. 유통연도 2012/13년첫 10개월자료에따르면, 아르헨티나의주요땅콩수출시장은네덜란드, 러시아, 영국, 브라질, 독일, 우크라이나, 중국등이다. 국제시장의수요로적어도 45~50만톤의땅콩이매년수출된다. 유통연도 2014/15 년땅콩수출은생산량증가로인해 70만톤으로예상된다. 유통연도 2013/14년수출또한전년도재고로인해 70만톤이상일것으로추정된다. 유통연도 2012/13 의경우수출은 62만톤에서 58만 5,000 톤으로낮아졌다 정책 6) 생명공학 (Biotechnology) 최근다수의새로운대두품종이승인을받았지만, 상업적이슈와지적재산권 (Intellectual Property Rights, IPR) 을보호하지못하는현종자법이새로운품종의상업적생산을저해하는주요원인들이다. 아르헨티나법은생산자들이그들농장에서생산된종자를사용을위해저장할수있도록허락하지만그종자를판매하는것을금지한다. 이것은생산자들이종자첫구입시에만사용료 (royalty) 를지불하고추후연도부터는지불하지않아도됨을의미한다. Round-up Ready 2의새로운품종이아르헨티나에서승인되었고, 종자법의개정없이, 생산자와종자회사는생산자가새로운품종을구입할수있고, 종자회사에사용료 (royalty) 를지불하는협정초안을만들었다. 새로운품종의종자구입비는기존의 Round-up Ready 의거의두배로일부생산자들은올해시험용으로재배하여수확량등그차이를직접보고자한다. 업계는 INTACTA와다른 Round-up Ready 2 품종이전국적으로확산되기까지는수년이걸릴것으로예상한다. 정부는수년간 IPR을보호하는새로운종자법초안을만들고있다. 이는국회에상정되었으나 2013년 10월지도부의변화를가져온중간선거후논의를위해농업부로다시되돌아왔다. 계류된개정법초안은 2015년대통령선거전까지진전될가능성이낮은것으로예상된다. 6) USDA FAS Grain report Argentina Oilseeds and Products Annual (2014/3/31) 을정리 요약함

161 수출승인과세금기존의국립농업무역관리기관 (ex-national Agricultural Trade Control Agency, ex-oncca) 은아르헨티나의농업수출을규제하여수출업자들이수출등록 (ROEs) 을하도록한다. 유지종자에대한 ROEs 허가는일반적으로자동적으로이루어지며, 여기에는수출업자의수출세금지불시기에따라 45일또는 180일의두가지다른적재 (embarkation) 기간이있다. 만약 ROE신청 5일안에세금을납부한다면, 수출업자는 180일동안의적재기간을보장받고, 수출시기에세금을지불한다면 45일의적재기간을보장받는다. 유지종자에대한세금은다음과같다. 표 7 유지종자품목별수출세 품목 세금 대두 35% 대두유 32% 유박 32% 해바라기씨 32% 해바라기씨유 30% 해바라기씨밀 30% 땅콩 23.5% 땅콩유 5% 자료 : USDA FAS. Grain report Argentina Oilseeds and Products Annual (2014/3/31). 농산품에대한높은수출세는수년간아르헨티나정부 (Government of Argentina, GOA) 의소득원이되어왔다. 사실, 대두 (soybean complex) 수출세는 GOA의가장큰미국달러수입원으로 2014년 3월 300억달러에달하는중앙은행외환보유액의주된기여자이다. 페소 (peso) 의평가절하로인한고인플레이션과통화규제는경제에추가적인압박을더했으며대두수출로인한기대되는달러의유입은국제준비금을보충하고정책지원에주된역할을하였다. 농업부, 경제부, 세계무역아틀라스 (Global Trade Atlas), 공식환율데이터에따르면대두와대두제품수출로부터발생한 2011~2013년평균연간수입은 66억미국달러였다. 이것은평균정부총수입인 1,500억달러의 4% 에해당한다. 2014년 1월부로아르헨티나정부는이전에공식환율과비공식환율간차이를악화시킨외화구매에대한규제를완화하였다. 아르헨티나조세당국 (AFIP) 에따르면이제는 세계농업제 172 호 155

162 세계농식품산업동향 한달에 7,200페소이상의소득을올리는개인은소득의최대 20% 까지외화를구입할수있다. 하지만최대구입액은인당 2,000미국달러이다. 이정책이시행된후 3월중순에저축목적으로구입한규모액이약 3억 2,000만미국달러에달했다. 급속한페소평가절하와함께이조치는공식환율과비공식환율간격차를완화하였다. 2014년 3 월 28일기준으로 1달러당공식환율은 7.97페소, 비공식환율은 페소였는데지난해같은기간공식환율은 5.11페소, 비공식환율은 8.75페소였다. 비공식적인플레이션범위는 25~30% 이며, 페소의가치는 2013년 1월 ~2014년 2월사이 1년동안 60% 절하되었다. 30% 이상의수출세를내야하는상황에서생산자의관점에서상황을살펴보자. dolar soja 는아르헨티나에서종종사용되는용어로공식환율에서수출세를제외한즉, 그들의상품에대해생산자에게실질적으로지불된비율이다. 대두에서, 생산자는평균적으로 1달러당 5.2페소를받는데이것은비공식환율의 1/2에해당한다. 이러한상황으로부터생산자들이그들의대두를저축의형태로보유하고빚을갚기위해최소한의양을판매하는행태를이해할수있다. 특히오늘의페소가 1개월이나 6개월후의페소와동일한가치를가지고있지않을때이러한상황은더욱심각하다. 비록올해더욱심해질것이지만, 농장에농산품을저장하는것은새로운트렌드가아니라오래전부터존재해왔다. 적어도지난 5년간점점더많은생산자들이큰플라스틱사일로백또는지역조합엘리베이터사일로에곡물을저장하고있다. 사일로백으로인해농장이최대로수용할수있는한계는없다. 생산자들이이러한이동가능한백을채우고비울수있는수단을가지고있고대두와기타곡물을저축의확실한형태로볼때까지이러한현상은계속될것이다

163 참고문헌 Brooke Markley Argentina Oilseeds and Products Annual( ). USDA Foreign Agricultural Service. Caleb O Kray Argentina Oilseeds and Products Update( ). USDA Foreign Agricultural Service. United Nations World Statistics Pocketbook 2014 edition. Series V, No. 38. UN. UN data Trade Profile. ( OECD OECD Trade Facilitation Indicators-Argentina. ( 연합뉴스 아르헨티나인플레위기가중 23년만에최고치 ( 참고사이트 CIA The World Factbook ( FAOSTAT ( UN data ( 세계농업제 172 호 157

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165 3 PART WORLD AGRICULTURE 국가별농업자료 터키 몽골 터키농업현황및시사점 안수정 몽골의농림업현황 정승은

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167 국가별농업자료 세계농업 HISTORY 국가별농업자료 연도별월별제목 2013 년 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 9월 10월 11월 12월 인도네시아인도네시아의농업및농식품교역 프랑스 필리핀프랑스의농업과농정필리핀의식량자급정책 덴마크 캄보디아덴마크농업의이해 - 농업발전과정의도전과대응사례캄보디아농업잠재력과정책방향 인도인도농업의개황및정책 우크라이나우크라이나의농업현안과제와한국의투자진출전략 스위스스위스농업개황및농정개혁 러시아 호주러시아아무르주농업현황러시아남부지역농업현황호주서부지역농업현황 탄자니아 프랑스탄자니아농업개황프랑스농작물보험제도동향 영국 우간다영국농업동향과시사점우간다농업개황 르완다 칠레르완다농업현황칠레농업현황 태국태국농업개황 네덜란드 인도네덜란드농업현황인도농업 농정동향 세계농업제 172 호 161

168 국가별농업자료 국가별농업자료 ( 계속 ) 연도별월별제목 2014 년 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 9월 10월 11월 라오스 스페인라오스의화전농업스페인농작물재해보험현황및시사점 러시아연해주 일본러시아연해주농업현황과한국의진출전략일본농업 6 차산업화정책현황과과제 호주 베트남호주쇠고기생산동향베트남농업개황 미얀마 필리핀미얀마농업현황및농업부문투자정책식량안보와필리핀쌀사례 우즈베키스탄 스위스우즈베키스탄농업개황과농업진출전략스위스농업경제및정책동향 콩고민주공화국 우간다콩고민주공화국농업현황과과제우간다농업현황 에티오피아에티오피아농업실태및전망 멕시코 페루멕시코농업현황페루농업현황및시사점 이탈리아 덴마크이탈리아농업현황덴마크농업현황 모잠비크모잠비크농업현황및주요발전전략 독일독일유기농업현황 세계농업 국가별농업자료 원문자료

169 국가별농업자료 터키농업현황및시사점 * 안수정 ( 한국농촌경제연구원연구원 ) 1. 일반현황 7) 아시아서부와유럽남동부사이에위치한터키공화국은 1923년 10월 29일건국된국가이다. 터키는 11세기이후셀주크투르크에의해이슬람화되었던정치 경제 사회체제를아타튀르크의급진적개혁으로종교적영향력을축소시키면서탄생하였다. 하지만여전히대다수 (99.8%) 의국민들이무슬림 ( 수니파 ) 으로, 종교의영향이적다고할수없으며, 이슬람국가중유일하게친미성향을유지하고있는국가이다. 터키는주변국들과의역사적갈등이여전히남아있지만, 중동국가들과같은이슬람교국가임에도서방국가와친교를유지함으로서스스로를 이슬람민주주의모범사례 로칭하고있다. 1) 터키는고성장개발도상국 (Rapidly Developing Economies) 중하나이다. 국토면적이한반도의약 8배에달하며, 8,000만명이넘는인구중 25~54세의비율이 42.9% 로가장많고, 0~14 세는 25.5%, 65세이상은 6.6% 의인구분포도를갖고있다. 공식언어는터키어이며, 쿠르드어, 아랍어, 아르메니아어를함께사용한다. 민족구성을보면, 대다 * (crystalism14@krei.re.kr ). 1) KOTRA 국가정보 (2014). 터키정치사회동향. 2_ pdf 세계농업제 172 호 163

170 국가별농업자료 수는터키계 (86%) 이고, 그다음으로쿠르드계 (9%), 아랍인, 아르메니아인, 유태인순이다. 2013년기준 1인당 GDP는 1만 782달러이며, 총 GDP의 8.9% 는농업, 27.3% 는일반산업, 그리고 63.8% 는서비스업에서창출된다. 전체노동인구의 25.5% 가농업에종사하며, 26.2% 는일반산업, 48.4% 서비스업에종사하고있다. 2) 터키는 GDP의 71% 가국내소비이며, 26.6% 는상품및서비스수출시장을통해창출되고있다. 터키는 1996년 EU와관세동맹을맺은이후 2013년기준수출은 1,676억달러, 수입은 2,429억달러로무역수지적자를겪고있다. 터키는주변국에비해비교적높은 4% 대의경제성장률에도불구하고, EU경제의존도가높아 EU의경제불황에대한여파와물가상승률 (7.6%, 2013 년기준 ) 에이르러터키경제성장의발목을잡고있다. 대한민국정부수립후부터한국은터키와꾸준히교역을늘려왔고, 對한국수입규모가 50억달러였던 2011년과달리지난해자유무역협정체결로對한국수입규모가 691억달러를기록하며무역적자의폭이증가하였다. 현재터키의수출주력품목은화학제품과직물 편직제의류등인데수출품목을다변화하여무역수지적자폭을줄이는것이현안과제이다. 그림 1 터키지도 산림지역경작지역목초지역 자료 : 2) CIA the World Factbook

171 1.1. 터키의농업세계농업의흐름과마찬가지로터키경제에서농업비중은점차줄어들고있다. < 표 1> 에 2002년과 2012년도의주요경제지표들을비교해보면인구가증가한반면농업종사자들이상당수감소한점을알수있다. 고용측면에서도, 전체고용수는증가했지만, 농업분야의고용노동력은오히려감소하였다. 반면, 여러국가들과의자유무역협정으로농업수출입액은 2002년대비크게증가하였으나수입액이수출액보다많아무역수지적자현상을보이고있다. 표 1 터키주요농업지표 기본지표 전체농업농업비중전체농업농업비중 인구 6,930 만명 2,370만명 34.2% 7,560만명 1,720만명 22.7% 고용인구 2,130만명 74만명 34.9% 2,480 만명 610만명 24.6% GDP 2,305 억달러 237억달러 10.3% 7,863 억달러 625억달러 7.9% 1인당 GDP 3,492 달러 1,064 달러 28.6% 10,504 달러 3,622 달러 34.5% 수출 360억달러 40억달러 11.2% 1,525억달러 160억달러 10.5% 수입 515억달러 39억달러 7.7% 2,365억달러 163억달러 6.9% 자료 : Ministry of Food Agriculture and Livestock, Republic of Turkey. 전체국토의절반이농경지와목초지로이용되고있고, 삼림지역도약 28% 를차지하고있다. 2012년기준농가수는약 300만농가로집계되고있고, 농가당평균농지면적은 6헥타르 (1만 8,150평 ) 로대부분대형농장위주로구성되어있다. 터키농가의 1 인당 GDP 또한 2002년대비 3배정도증가하였다. 터키농축산식품부는 농업이개선될수록터키가발전한다 (As Agriculture is improving, Turkey is developing) 라는선언하에터키농업의중요성을강조하며동기를부여하고있다. 2002년기준터키내농업으로인한국가수입이 237억달러였던반면, 2012년에는무려 2배이상증가한 625억달러였다. 터키의농업은다음 < 표 2> 에서볼수있듯이, 변동성이있지만지속적인성장세를유지하고있다. 농산물수출도꾸준한성장하고있는데, 특히 < 그림 2> 에서볼수있듯이, 2002년기준 40억이었던농산물수출액은 2012년기준 188개국에 1,663개종류의농산물을수출하면서약 160억달러의수출을달성하였다. 터키의주요수출용농산물중생산량측면에서 30개품목, 수출량측면에서 20개 세계농업제 172 호 165

172 국가별농업자료 품목이세계상위 5위권안에들며, 식량안보가중요시되는시점에서터키농업의영향력은더확대될것으로예상된다. 표 ~2012 년터키의농업 GDP 와농업성장률 연도 농업 GDP 농업성장률 억달러 8.8% 억달러 -2.0% 억달러 2.8% 억달러 7.2% 억달러 1.4% 억달러 -6.7% 억달러 4.3% 억달러 3.6% 억달러 2.4% 억달러 6.1% 억달러 3.5% 자료 : Ministry of Food Agriculture and Livestock, Republic of Turkey 그림 2 터키농업수출의확대 단위 : 억달러 년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010 년 2011 년 2012년 자료 : Ministry of Food Agriculture and Livestock, Republic of Turkey

173 1.2. 터키농업정책 3)4) 1990년대까지만해도터키정부는정부수매방식으로직접시장에개입하여주요농산물가격을관리하였다. 농업투입자재에대한보조금을지급하였고, 정부는관개시설을포함한다른기반시설에집중적으로투자하였다. 또한, 다양한정부사업을관리할수있는국유경제기업 (State Economic Enterprises), 농산물판매협동조합 (Agricultural Sales Cooperative Union), 국유은행등을설치하여운영하였다. 터키정부는농업분야에서큰정부의역할을통해농업의성장을도모하였으나, 한 OECD 평과보고서 5) 에따르면터키정부의개입으로설립된여러국유기업들이나협동조합들은높은시중이자율로인해재정적으로손실이발생하였고, 이는 1980년대와 90년대사이터키의경제침체의주요원인이었던것으로진단하였다. 터키는 2001년농정개혁을통해농업을시장의원리에맡기기시작하였다 년의농정계획인농업개정시행프로젝트 (Agricultural Reform Implementation Project, ARIP) 는크게두가지내용을골자로하고있다. 사실, 터키정부는 EU에가입하기위해본격적으로농업정책을개선하기시작한것이었다. 터키정부는국립농업인등록제도 (National Farmers Registry System, NFRS) 를설치하고, 농가들이생산비연계소득지원을받도록하였다. 당시정책변화의시도목적은농업인들이농산품가격지원제도하에받는것과비슷한소득지원을지속적으로제공하면서, 생산품목을결정할때가격신호에대응할수있도록하기위한것이었다. 하지만, 생산비연계지원금의비율은낮은수준이었고, 심지어 2006년이후점차줄어들었다. 터키의농업인들은국제시장으로부터수입관세장벽의보호를받고있다. 특히터키농업에서축산업, 낙농업, 사탕무, 곡물, 설탕, 담배생산자들이보호받는수준은다른분야에비해높다. 곡물과설탕, 담배의경우최저가격이설정되어있어직접구매를지원받고, 사탕무의경우생산쿼터방식이다. 신선및가공과일과채소, 가공식품, 가금육, 계란은수출보조금을지원받는다. 담배와헤이즐넛농가들은다른작물에서전환했을시혜택을받고, 공급부족작물들은추가지원금을받으며, 최근정부에서는유종, 올리브유, 면화, 곡물, 차, 콩생산농가에지원금을제공하였다. 이자율면제와 3) Ministry of Food Agriculture and Livestock, Republic of Turkey(2014). Structural Changes and Reforms on Turkish Agriculture ) World Bank(2014). Agricultural Policies and Trade Paths in Turkey. Development Research Group. Agriculture and Rural Development Team. 5) OECD(2011). p.10. 세계농업제 172 호 167

174 국가별농업자료 직불금은축산업과토양보호와소규모농지통합을위한토지개선사업에도움이되었고, 비연계성소득지원은폐지되었으며, 대신 NFRS 에등록된농가들은비연계성보조금인 경유지원금 과 비료지원금 을받았다. 이지원제도는 2011년농가들에게 1 헥타르당 45 미국달러를제공하였다. 국제농업의변화에맞춰터키또한유기농업에합류하여 2005년부터지원프로그램에포함하였다. 농가나농업경영체는 2009년부터영농컨설팅등의지원을받기시작했고, 농업재해보험을도입하여농가들의경영위험부담을덜어주었다. 특히작물, 과수원, 온실가스, 소, 가금류, 양봉농가에대해우박, 냉해, 폐사에대한보험제도를도입하고, 보험료의 50% 를지원해주었다. 2008~2012년농업미래전략에서터키는공공기관과무역관련업체, 생산자단체, 대학, NGO 등의민간단체와의협력을도모하는계획을수립하였다. 구체적으로 81개의시도, 545개의군구, 3,649개의마을에서관련업종종사자나농업인들이모여총 5만명의이해관계자들의의견을수집하고, 공동연구를통해정책을책정하였다. 당시농업정책은올바른경영, 투명성, 지속가능성, 일관성, 예측가능성을원칙으로하였고, 가뭄에대한대책마련을위해이해관계자들의협력을요청하였다. 2012년에는터키농축산부는농업을사회나생계수단으로여기기보다는전략적이고경쟁적인다차원적경제분야로서접근해야함을주장하며 2013~2017 농업전략계획을발표하였다. 본계획에서는다섯가지전략을골자로하고있는데첫번째는농업생산과공급의안정화, 두번째는식품안전, 세번째는동식물보건복지, 네번째는농업기반시설과농촌개발, 다섯번째는제도적역량강화였다. 더불어 2023년을목표로한농업미래전략이수립되었는데, 네가지내용을담고있다. 첫번째는국민에게충분한양의, 고품질의, 안전한식품을제공하는것이고, 두번째는농식품순수출국으로서의지위를얻는것이며, 세번째는경쟁력을키우는것이고, 마지막으로는국내외에서농업의선두주자가되는것이다. 이를위하여터키는농업 GDP는 1,500억달러, 농업수출액은 400억달러, 농업 GDP 면에서세계상위 5위권안에들어가는것을목표로삼고있다. 터키에는크게 15개의농업관련법률이구조변화와농업의전환기에대응하기위하여제정되었는데그내용은다음과같다. 농업에관한법 유기농업에관한법

175 농업생산자조합에관한법 신품종식물사육자의권리에관한법 농업보험에관한법 토양보호와토지사용에관한법 묘목에관한법 농업과농촌개발보조제도의수립에관한법 지랏 (Ziraat) 은행과농업신용협동조합의공동마을융자 / 단체융자에서초래된보증종료에관한법 UN Food, FAO 와터키간 FAO 중앙아시아소구역사무국동의승인에대한법 생물보안에관한법 수의사서비스, 식물보건, 식품과사료에관한법 문제가있는농업신용과지랏 (Ziraat) 은행과농업신용협동조합의구조조정에관한법 식품농업과축산업의기관과의무에관한법령 2016년아나탈리아 EXPO에관한법 터키의주요농업정책을보면주요농지통합 ( 규모화 ) 사업, 농촌금융사업, 주요품목의생산성향상지원, 자연재해피해보전, 농업기술역량강화에대한내용등으로나눌수있다. 먼저, 현재의터키농가들의규모를보면소농이많은대부분의아시아국가와는달리대형농장의형태를취하고있다. 이는터키에서추진해온구조적문제해결을위한소규모농경지방지사업을통해이룬성과로, 농가마다준수해야하는특별품목농경지와한계농경지의규모 (2헥타르미만 ), 경작지의규모 (0.5헥타르미만 ), 온실농경지 (0.3헥타르미만 ) 를금지하는법에의해사실상소규모농경지들은강제적으로통합되었다. 그결과 년동안총 45만헥타르의토지가통합되었고, 2003~2012년동안 300만헥타르의토지가통합되는결과를가져왔다. 현재매년 1백만헥타르의토지를통합하는계획을목표로삼고있다. 터키에서는농업에대해금융지원을하고있다. 농업신용대출이자율은 2002년 59% 에달했으나현재관개사업과축산관련분야는무이자로전환되었고, 다른농업분야에대한이자율도 7.5% 로현저히낮아졌다. 농업대출금상환기간도 18개월에서 24개월로연장되었고, 투자신용대출상환기간도 5년에서 7년으로연장되었다. 그결과상환율은 98% 에이르는성과를거두었다. 세계농업제 172 호 169

176 국가별농업자료 다른분야에서의지원도활성화되었다. 축산업발전을위한다양한인센티브가도입되었는데, 유기농법에따라가축을사육하는농가에대해서는이전보다 50% 높은수준의직불금을지원하였고, 품종개량가축농가, 인공수정을실시하는농가에대한보조금이지급되었다. 양봉산업에서는 50개이상의벌집을갖고있거나만들기위해계획하고있는농가에대한신용프로그램이 2010년에도입되었다. 또한, 2005년부터인증된종자와묘목에대한지원이이루어졌는데, 정부차원에서인증된종자와묘목사용을권장하기위한제도였다. 실제로 2002년 15만톤에이르던인증종자사용률은 2011년 55만톤으로증가하였고, 민간분야에서생산된인증종자도 2008년부터농업지원제도대상에포함되었다. 보조금지원확대는농축산물의품질, 안전성, 생산성, 농촌개발을기반으로재구성되었고, 52개품목에대한지원이새롭게도입되었다. 그결과, 2002년 18억 6천 8백만리라였던농업보조금은 2011년에 71억리라, 2012년에는 76억리라로증가하였다. 1990년대후반부터 2011년도까지터키농업보조금은점차축소되었으나, 전체적으로 OECD 가입국가중높은수준이다. 세계농업의흐름상많은선진국가들은농업보조금을상당수준감소시켜왔다. 최근개정안을발표한 EU와미국은보조금을감축하고, 환경적인요소와연계하여지속가능한농업개발을위해농업인들의자발적인참여를유도하고있다. 2004년이후 EU의정회원후보국지위를유지하고터키는 EU 가입을앞두고농업보조금지원규모에서 EU 회원국들과의차이를점차줄여나갈필요가있다. 한꺼번에많은보조금을삭감하여지원제도에의존하던대부분의농가들에게혼란을초래하기전에농업기술의수준을높이고, 농가들의자발적인생산능력을높이는데좀더집중할필요가있다. 2. 터키의농산물생산및교역 2.1. 농산물생산터키에서주로생산되는농축산물은밀, 전유, 사탕무, 토마토, 보리, 감자, 옥수수등이다 (2012 년기준 ). 이러한농산물은터키의주요식량으로내수용으로생산되고있다 < 표 4 참조 >. 터키인들은밀, 보리, 감자, 옥수수, 우유등을주식으로섭취하고있는데, 대표적인음식으로는우리나라에도많이알려져있는 케밥 (Kebob) 을들수있다. 꼬챙이에끼워불에구운고기 라는뜻의케밥은터키인에게한국인의밥과같은음식이다

177 표 3 터키의주요농산물생산현황 단위 : 천톤 품목 밀 17,782 20,600 19,674 21,800 20,100 2 전유 11,255 11,583 12,419 13,802 15,978 3 사탕무 15,488 17,275 17,942 16,126 15,000 4 토마토 10,985 10,746 10,052 11,003 11,350 5 보리 5,923 7,300 7,250 7,600 7,100 6 감자 4,197 4,398 4,548 4,613 4,795 7 옥수수 4,274 4,250 4,310 4,200 4,600 8 포도 3,918 4,265 4,255 4,296 4,276 9 수박 4,002 3,810 3,683 3,864 4, 사과 2,504 2,782 2,600 2,680 2, 초록고추 1,796 1,837 1,987 1,975 2, 올리브 1,464 1,291 1,415 1,750 1, 건조양파 2,007 2,782 1,900 2,141 1, 오이 1,679 1,735 1,739 1,749 1, 닭고기 1,086 1,318 1,449 1,613 1, 멜론 1,750 1,679 1,612 1,648 1, 오렌지 1,464 1,690 1,711 1,730 1, 면화씨 1,077 1,021 1,273 1,527 1, 해바라기씨 992 1,057 1,320 1,335 1, 양우유 ,010 주 : 2012 년생산량기준상위 20 위까지집계한주요농산물의생산량자료 : FAOSTAT. 주요농산물의생산량은과거 5년동안비슷한수준을유지하고있는데이는터키농업기술에변화가더디기때문으로분석된다 < 표 3 참조 >. < 표 4> 에서도나타나듯이터키주요농산물의수출비중은낮은편이다. 대부분의생산량이수출시장으로판매되기보다는국내에서소비되고오히려밀과옥수수의경우많은양을수입하고있다. 주요식량작물의수입량이많다는점은식량안보에위협이될수있는문제이다. 특히빵을주식으로하는터키에게는밀의생산성을높이는것이식량안보를위한과제로남아있다. 세계농업제 172 호 171

178 국가별농업자료 표 4 터키의주요농산물생산, 수출및국내소비량비교 단위 : 천톤 품목생산량수출량수입량국내소비량 1 밀 20, ,719 19,984 2 전유 15, ,960 3 사탕무 15, ,000 4 토마토 11, ,790 5 보리 7, ,999 6 감자 4, ,703 7 옥수수 4, ,580 주 : 2012 년기준. 자료 : FAOSTAT, UN Comtrade 곡물밀, 보리, 옥수수는터키에서주로생산되는농산물이자주식의원료이다. 특히밀은아나톨리아고원을비롯하여전국에서재배되며총경지면적의 90% 이상에서밀을재배하고있다. 표 5 터키주요곡물생산현황 단위 : 천톤 품목 밀 17,782 20,600 19,674 21,800 20,100 보리 5,923 7,300 7,250 7,600 7,100 옥수수 4,274 4,250 4,310 4,200 4,600 자료 : FAOSTAT. 그러나밀의생산성이낮아전체소비량의약 15.7% 는수입에의존하고있다. 보리나옥수수도다른작물에비해수입의존도가높은편이다. 미국농무부의전망에의하면, 터키에서는올해밀이 1천 5백 80만톤, 보리가 280만톤, 옥수수는 490만톤이생산될것으로예상하고있다. 6) 터키는올해초까지극심한가뭄을겪었고, 그영향이중앙아나톨리아지역과남쪽의쿠쿠로바지역의밀과보리생산에미쳤다. 터키는미 6) USDA(2014). Turkey Grain and Feed Annual. USDA Foreign Agricultural Service

179 국산밀수입을하지않고있는데이는미국산밀의유전자조작여부에대한검역필요성때문으로알려져있다. 지역 2011 년평균 ( 톤 /ha) 수확시기 표 6 터키밀주산지의생산현황 경지면적 ( 천 ha) 2012 년 2013 년 2014 년 생산량 ( 천톤 ) 경지면적 ( 천 ha) 생산량 ( 천톤 ) 경지면적 ( 천 ha) 생산량 ( 천톤 ) Cukurova 4.7 5/10-6/ , , ,100 Hatay 4.7 5/25-6/ Southeast 2.9 5/15-6/ , , ,350 Central Anatolia /25-7/25 2,990 4,500 2,905 6,200 2,900 4,750 Polatli 3.4 6/15-7/ Aegean 3 5/25-6/ , , ,600 Aydin 4 5/20-6/ Thrace 4.1 6/15-7/ , , ,350 다른지역 1.4 6/15-7/15 2,300 3,200 2,300 3,075 2,320 3,075 총 2.3 5/15-7/15 7,821 15,745 7,706 18,000 7,711 15,800 자료 : USDA Foreign Agricultural Service. < 표 6> 을보면, 경지면적과생산량에조금씩변화가나타나고있다. 특히 2013년도에비해밀의경지면적은늘어났으나, 생산량이오히려감소하였다. 가장큰원인은앞에서도언급했듯이, 가뭄으로인한영향이가장크다. 한두지역을제외한대부분의지역에서생산량이급감하였는데이는터키내관개시설이아직까지모든농가에설치되어있지않음을보여주고있다. 따라서터키농산물의생산량유지및생산성향상을위해서는관개시설을확장하거나수를늘리는것이매우시급한사안이다 과일터키에서가장많이생산하는과일은토마토이다. 케밥에들어가는양파, 양상추와함께주재료로이용되는토마토는터키인들이가장좋아하는과일이자채소이다. 토마토다음으로많이생산되는품목은포도, 수박, 사과, 멜론, 오렌지이지만, 대부분의물량은국내에서유통되고, 포도, 사과, 오렌지의경우만수출이이루어지고있다. 터키는이과일외에도따뜻한지중해기후에서자라는많은품종의과일을재배하고있다. 이중포도는중국, 미국, EU국가등거대국에이어세계에서 6번째로많이생산 세계농업제 172 호 173

180 국가별농업자료 되며, 와인, 건포도등포도가공품도다량생산되고있다. 또한터키의대표적인과일로알려져있는석류는서아시아와인도서북부지역에서주로재배하며과일안쪽과육과종자를함께섭취하는과일로, 껍질의타닌과종자의에스트로겐성분이풍부하여부인병에효과가있는것으로알려져있다. 표 7 터키주요과일생산현황 단위 : 천톤 품목 토마토 10,985 10,746 10,052 11,003 11,350 2 포도 3,918 4,265 4,255 4,296 4,276 3 수박 4,002 3,810 3,683 3,864 4,044 4 사과 2,504 2,782 2,600 2,680 2,889 5 멜론 1,750 1,679 1,612 1,648 1,708 6 오렌지 1,464 1,690 1,711 1,730 1,662 7 무화과 석류 주 : 2012 년기준. 자료 : FAOSTAT. 과거구약시대의배경으로알려져있는터키는성경에자주등장하는무화과나무가많은곳으로아시아서부및지중해연안이원산지이며아열대성으로재배가쉽고병충해의피해가적은편이다. 연평균기온이 15 이상이고, 겨울기온이영하 9 이상인곳에서만재배가가능하며국내에서는전남영암군과제주도에서재배하고있다. 세계적으로그리스와이탈리아가총생산의 2/3를차지하고있고, 주산지는미국캘리포니아주, 포르투갈, 터키이다. 무화과는우리나라나일본에서는신선과일로섭취하고, 유럽이나미국에서는주로건과로많이이용하고있다. 7) 축산물및유제품무슬림이대부분인터키에서는돼지고기의섭취가종교법으로금지 8) 되어있어돼지산업이거의발달되지않았고, 대신닭, 소, 양, 염소등을생산하여할랄 (Halal) 방식으로도살된고기 9) 에대한수요가증가하고있다. 하지만, 터키의축산업과낙농업분야는낮은 7) 경기도농업기술원. 무화과나무. 8) 하람푸드 : 술, 마약류처럼정신을흘게하는것, 돼지고기, 개, 고양이등의동물, 자연사했거나잔인하게도살된짐승의고기등무슬림에게금지된음식

181 생산성과극심한가격변동성으로인해수요에대한공급은불안정한상태이다. 2008년에는높은사료가격과낮은유제품가격으로인해소의사육두수가감소하였고, 2009년이후가축에대한제한법제정으로인해돼지, 소등붉은육류의가격이상승하였다. 전반적으로 년사이주요가축의사육두수는증감을반복해왔다 < 표 8 참조 >. 소는육류수요증가에따라 2002년대비 26.3% 증가하였고, 버팔로 (Buffalo) 의사육두수는크게감소하였으며, 양과염소의경우소폭감소하거나증가한것으로나타났다. 표 8 터키주요가축사육두수 단위 : 마리 품목 소 버팔로 양 염소 ,803, ,077 25,173,706 6,780, ,803, ,077 25,173,706 6,780, ,069, ,900-6,609, ,526, ,965 25,304,325 6,517, ,871, ,516 25,616,912 6,643, ,036,753 84,705 25,475,293 6,286, ,859,942 86,297 23,974,591 5,593, ,723,958 87,207 21,749,508 5,128, ,369,800 84,726 23,089,691 6,293, ,386,337 97,632 25,031,565 7,277,953 증감율 ( ) 26.3% -19.3% -0.6% 7.3% 자료 : Livestock Central Research Institute(2013). Dairy sector in Turkey. 터키는축산및낙농분야에서우유를가장많이생산하고있는데, 젖소우유뿐만아니라양과염소우유의생산량도많은편이다. 터키의젖소농가는일반작물을재배하는농가와달리대부분소규모로이루어져있고, 2011년통계에따르면, 전체젖소농가의 81.1% 가 1~9두의젖소를사육하고있는것으로집계되었다. 50두이상보유하고있는농가는 0.7% 에불과하며, 지역별로상이한젖소품종과기술력으로인해평균연간생산량은두당 2톤에서 11톤으로일정치않다. 가축분뇨의경우대부분의터키농촌에는분뇨저장고나처리시설을갖추고있지않기때문에관리가되지않고, 분뇨처리에대한인식도낮아환경오염의원인이되고있다. 10) 9) 할랄푸드 : 과일, 채소, 곡류등의식물성음식과어류, 어패류등의해산물과이슬람식알라의이름으로도살된염소, 닭, 쇠고기등무슬림이먹고쓸수있는제품을총칭하며, 문자상으로는 허용된것 이라는의미 10) Livestock Central Research Institute(2013). Dairy sector in Turkey. 세계농업제 172 호 175

182 국가별농업자료 표 9 터키주요축산물및유제품생산현황 단위 : 천톤 품목 전유 11,255 11,583 12,419 13,802 15,978 2 닭고기 1,088 1,293 1,444 1,613 1,724 3 양우유 ,010 4 계란 소고기 / 버팔로고기 염소우유 양고기 버터 주 : 2012 년기준. 자료 : FAOSTAT. 1 표 10 터키의 FTA 체결현황 국가 ( 지역 ) 체결일발효일비고 EFTA ( 노르웨이, 스위스, 아이슬란드, 리히텐슈타인 ) 1991 년 12 월 10 일 1992 년 4 월 1 일 2 이스라엘 1996 년 3 월 14 일 1997 년 5 월 1 일 3 마케도니아 1999 년 10 월 7 일 2000 년 10 월 1 일 4 보스니아헤르체코비나 2002 년 7 월 3 일 2003 년 7 월 1 일 5 모로코 2004 년 4 월 7 일 2006 년 1 월 1 일 6 팔레스타인 2004 년 7 월 20 일 2005 년 6 월 1 일 7 튀니지 2004 년 11 월 25 일 2005 년 7 월 1 일 8 시리아 2004 년 12 월 22 일 2007 년 1 월 1 일 2011 년 6 월부터일시중지 9 이집트 2005 년 12 월 27 일 2007 년 3 월 1 일 10 알바니아 2006 년 12 월 22 일 2008 년 5 월 1 일 11 조지아 2007 년 11 월 21 일 2008 년 11 월 1 일 12 몬테네그로 2008 년 5 월 26 일 2010 년 3 월 1 일 13 세르비아 2009 년 6 월 1 일 2010 년 10 월 1 일 14 칠레 2009 년 7 월 14 일 2011 년 3 월 1 일 15 요르단 2009 년 12 월 1 일 2011 년 3 월 1 일 16 레바논 2010 년 11 월 24 일내부비준절차완료후적용 17 모리셔스 2011 년 10 월 9 일 2013 년 6 월 1 일 18 대한민국 2012 년 8 월 1 일 2013 년 5 월 1 일 19 코소보내부비준절차완료후적용 자료 : 터키경제부 (2014 년 8 월확인정보 ). 코트라국가정보재인용

183 터키정부는터키공화국건립의 100주년을맞이하여최근 2023년을목표로한농업개정안을발표하였는데, 축산업분야의목표는현재축산및낙농업분야에서생산량을두배이상늘리는것이었다. 특히급증하는수요에맞춰생산성을높이기위해품종개량발전방향을제시하였는데, 국내산가축들의유전자를향상시키거나미국과다른국가들로부터우량품종의유전자들을수입하는내용이었다. 뿐만아니라, 축산업및낙농산업에대한관련연구를수행하고터키내에생산성을강화하고, 인근국가들과거래를늘릴수있는협력방안을모색하고있다. 11) 터키의축산및낙농업의발전을위해서수요에맞는안정적인생산성, 분뇨처리와같은환경개선등이요구되고있다 터키의교역터키는 1990년대이후수출시장을확보하기위해주변국들을중심으로자유무역협정 ( 이하 FTA) 체결을추진해왔다. 가장먼저 1991년 EFTA( 노르웨이, 스위스, 아이슬란드, 리히텐슈타인 ) 와자유무역협정을체결함으로써, 세계시장에발돋움하였다 년터키의가장큰교역상대인 EU와의관세동맹 (1996년체결 ) 을위해수출입관련제도를 EU의규정에맞추어정비하였고, EU국가들과의관세를철폐함에따라 EU와의수출입이확대되었다. 같은해 3월이스라엘, 1999년에는마케도니아, 2002년에는보스니아헤르체코비나등인접국가를중심으로 FTA를체결하기시작하여현재 17개국과의 FTA가발효되었고, 레바논, 코소보와협상을진행중이다. FTA를통해 2000~2012년사이총수출액 446%, FTA 협정국에대한수출액이 551% 증가하였고, 같은기간동안총수입액 340%, FTA 협정국에서의수입액이 280% 증가한것으로나타났다. 추가적으로터키는현재미국, 캐나다, 일본, 태국, 인도, 인도네시아, 베트남, 페루, 중앙아메리카, 알제리, 멕시코, 남아프리카공화국등과 FTA 체결을위해준비하고있다. 자유무역협정이외에도무역보완협정을체결해왔고, 특히이슬람국가간의협력을위해경제무역협력기구인이슬람개발도상국 8개국회의 (Developing Eight) 를창설하였으며, 현재터키, 이란, 이집트, 나이지리아, 인도네시아, 말레이시아, 방글라데시, 파키스탄이회원으로참여하고있다. 또한 1964년터키, 이란, 파키스탄이창설한회교권경제협력기구 (ECO) 는지역협력개발기구에서발전된형태로, 1992년아제르바이잔, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 우즈베키스탄, 투르크메니스탄, 타지키스탄, 아프가니스탄 11) Ministry of Food Agriculture and Livestock, Republic of Turkey(2014). 세계농업제 172 호 177

184 국가별농업자료 이추가로가입하여현재의형태를갖춘신흥국들의협력체이다. 하지만, 이라크전쟁 이후로경제사정이악화되면서제대로된협정이이루어지지않고있는상태이다. 이 외에도흑해경제협력기구 (Black Sea Economic Cooperation) 를통해석유및천연가스등 에너지자원에대한협력을중심으로에너지안보및수송등에대해움직이는거대 경제협력체를구성하며국제시장에서영향력을확장해가고있다 수출 터키의주요수출국은독일, 이라크, 영국, 이탈리아, 프랑스등 EU국가나주변중동 국가와미국으로주로선진국과의교역을통해성장하고있다. 수출국을대상으로자 동차나기계부품, 철강, 의류, 귀금속등을주로수출하며, 터키의가장큰교역상대 국인독일은터키수출상대국수출액의 18.4% 를차지하고있다 (2013년기준 ). 독일이 주로수입하는품목은연료, 의류등이며, 농산물및식품으로는소금, 식초, 음료, 만 감류등이있다. 전반적으로터키의농산물수출규모는크지않지만, 포도, 토마토, 오 렌지등일부품목에서수출시장을주도하고있다. 특히, 포도가공품중건포도는세 계수출량및수출액부분에서 1위를차지 (2011년기준 ) 하고있고, 토마토와오렌지는 각각 4위와 5위이다. 터키의주력수출농산품은헤이즐넛으로, 세계최대생산국이기도하다. 터키는 2012년 66만톤을생산하였는데, 산업화된농장경영으로높은생산성을추구하는미 표 11 터키의수출대상국별수출실적 단위 : 백만달러 순위 수출대상국 수출액상위권점유율 (%) 독일 13,125 13, 이라크 10,824 11, 영국 8,693 8, 이탈리아 6,372 6, 프랑스 6,198 6, 러시아 6,683 6, 미국 5,603 5, UAE 8,182 4, 스위스 2,122 1, 스페인 3,718 4, 개국합계 71,520 70, % 100% 자료 : World Trade Atlas, KOTRA Global window 에서재인용

185 국 (3만톤 ) 이나이탈리아 (8만 6천톤 ), 중국 (2만 3천톤 ) 보다월등히많은양을생산하고있다. 2011년기준터키의헤이즐넛수출대상국은주로인근 EU 국가들로, 이탈리아 (26.9%), 프랑스 (16.4%), 독일 (13.5%), 캐나다 (6.5%), 스위스 (5.3%), 폴란드 (3.8%), 러시아 (3.4%), 벨기에 (2.8%), 스페인 (2.0%), 네덜란드 (1.9%) 등선진국이면서고급초콜릿제품을생산하는국가이다. 헤이즐넛은견과상태로섭취하기도하지만, 초콜릿의부재료로많이사용되기때문에, 초콜릿생산국가들로다량수출되고있다. 표 12 터키의주요수출농산물 순위 품목 수량 수출액 1 헤이즐넛 146 1,041 2 밀가루 2, 기타조제식품 조제견과류 페이스트리 건포도 기타조제초콜릿 토마토 닭고기 생담배 주 : 2011 년기준수출실적임. 자료 : FAOSTAT. 단위 : 천톤, 천달러 표 13 터키의주요수출농산물과상위수출대상국 단위 : 톤, 달러 순위품목 1 위 2 위 3 위 1 헤이즐넛이탈리아 (26.9%) 프랑스 (16.4%) 독일 (13.5%) 2 밀가루 이라크 (64.6%) 아제르바이잔 (20.9%) 요르단 (9.6%) 3 기타조제식품 이라크 (10.3%) 프랑스 (5.6%) 알제리 (3.7%) 4 조제견과류 독일 (29.9%) 이라크 (8.7%) 이탈리아 (4.7%) 5 페이스트리 이라크 (30.4%) 예멘 (6.2%) 사우디아라비아 (5.1%) 6 건포도 영국 (28.0%) 독일 (18.2%) 네덜란드 (11.5%) 7 기타조제초콜릿 이라크 (22.2%) 알제리 (12.4%) 리비아 (4.0%) 8 토마토 러시아 (58.1%) 우크라이나 (7.4%) 불가리아 (5.9%) 9 닭고기 이라크 (50.8%) 홍콩 (8.6%) 베트남 (7.0%) 10 생담배 미국 (19.2%) 인도네시아 (13.1%) 필리핀 (10.0%) 주 : 2011 년기준수출실적임. 자료 : FAOSTAT. 세계농업제 172 호 179

186 국가별농업자료 밀가루는터키의주요수출품목이지만, 국제시장에서는생산국중극히작은일부를차지한다. 국내생산량으로수요를채울수없음에도불구하고터키산밀가루는두번째로가장교역량이많은수출품목으로자리잡고있다. 터키의밀가루는이라크로가장많이수출되고, 이란과러시아사이에있는회교국가인아제르바이잔과요르단이그뒤를잇고있다. 터키는세계에서가장많은건포도를수출하고있으며, 주요수출상대국은영국, 독일, 네덜란드이다. 초콜릿으로유명한터키는이라크, 알제리, 리비아로대부분의조제초콜릿을수출하고있다. 토마토의경우, 과피가얇기때문에교역거래가어려운품목이기때문에러시아, 우크라이나, 불가리아등인접국가로만수출되고있다. 주요수출품목중유일한축산물인닭고기는이라크, 홍콩, 베트남에서주로수입하고, 터키산생담배는미국, 인도네시아, 필리핀등으로수출되고있다 수입터키의경제는급증하는인구에따라급속히성장하고있고, 매년특히에너지분야급부상하고있다. 하지만국내수요급증에대응하지못하는국내생산능력의한계로수입이급증하였고, 터키의무역수지적자는나날이늘어가고있다. 터키의주요수입품목은광물성연료, 기계, 전기전자제품, 자동차등으로, 에너지의절대적인부 표 14 터키의수입대상국별수입실적 단위 : 백만달러 순위 수입대상국 수입액상위권점유율 (%) 러시아 26,632 25, 중국 21,300 24, 독일 21,403 24, 미국 14,130 12, 이탈리아 13,350 12, 이란 11,971 10, 프랑스 8,593 8, 한국 5,657 6, 인도 5,845 6, 스페인 6,025 6, 개국합계 134, , % 100% 자료 : World Trad Atlas, KOTRA Global window 에서재인용

187 족으로인해석유나천연가스와같은연료수입이가장두드러지게나타나고있다. 터키의주요수입상대국은러시아로, 주로에너지를수입하며, 자동차나기계및전기전자제품을주로수입하는터키는한국과의교역수준도높은편이다. 의류회사의외주업체가많이위치해있는터키는의류수출국으로도유명하다. 하지만원재료인생면 (Cotton lint) 에대한국내생산한계로많은양을수입하고있다. 터키는생면품목에서세계제 2위수입국으로중국다음으로많은양을수입하고있다. 생면다음으로많이수입하는품목은밀과대두이다. 밀가루음식을주로먹는터키인들이기때문에밀에대한수요는높으나밀역시국내생산의한계를넘지못하고일부를수입량에의존하고있다. 터키는러시아에서대부분의밀을수입하고있고, 세계최대밀생산국인미국에서도일부수입하고있다. 표 15 터키의주요수입농산품 단위 : 천톤, 천달러 순위 품목 수입량 수입액 1 생면 (Cotton lint) 604 1,850 2 밀 4,755 1,623 3 대두 1, 고무 (Rubber Nat Dry) 해바라기유 해바라기씨 소고기 팜유 기타조제식품 생담배 주 : 2011 년기준수입실적임. 자료 : FAOSTAT. 대두는세계 4위생산국인파라과이에서많은양을수입하고, 자연건조고무와팜유는세계최대생산지인인도네시아에서주로수입하며, 해바라기씨와해바리기유는세계 5위생산국인우크라이나에서, 생담배는세계최대생산지인브라질에서수입한다. 터키는상대적으로주변국이나무역협정을맺고있는국가에서농산물을수입하고있고, 주요수입상대국들과의무역협정체결을통해관세인하를추진하고있다. 세계농업제 172 호 181

188 국가별농업자료 표 16 터키의주요수입농산물과상위수입대상국 단위 : 톤, 달러 순위품목 1 위 2 위 3 위 1 생면 (Cotton lint) 미국 (69.8%) 브라질 (7.9%) 그리스 (6.7%) 2 밀 러시아 (37.4%) 미국 (19.0%) 우크라이나 (12.2%) 3 대두 파라과이 (27.5%) 브라질 (24.6%) 미국 (23.5%) 4 자연건조고무 인도네시아 (50.3%) 태국 (23.2%) 말레이시아 (15.3%) 5 해바라기유 우크라이나 (71.7%) 러시아 (16.7%) 아르헨티나 (10.3%) 6 해바라기씨 우크라이나 (28.8%) 불가리아 (28.1%) 몰도바 (21.8%) 7 소고기 폴란드 (53.3%) 독일 (18.7%) 프랑스 (15.5%) 8 팜유 말레이시아 (62.8%) 인도네시아 (35.5%) 네덜란드 (1.5%) 9 기타조제식품 네덜란드 (23.7%) 독일 (18.0%) 이탈리아 (9.4%) 10 생담배 브라질 (28.9%) 중국 (10.6%) 미국 (10.4%) 주 : 2011 년기준수입실적임. 자료 : FAOSTAT 한국과의교역관계한-터키 FTA가 2013년 5월 1일자로발효되면서, 양국간의교역이활발히이루어지고있다. 2013년한국의對터키농산물수입액은 5,812만달러를기록하며전년대비 42.1% 증가하였다. 특히밀과잎담배의경우, 전년대비수입량이각각 5.2배, 1.1배증가하였고, 권련과소원피도전년대비각각 2.1배, 6.0배나증가하였다. 잎담배의경우 표 17 한국의對터키수입농산물 단위 : 천달러 품목 전년대비 1 밀 5,545 8,741 4,509 2,681 16, % 2 생담배 12,492 5,991 7,970 4,325 9, % 3 권련 ,282 3, % 4 소원피 , % 5 기타파스타 1, ,640 2,636 2, % 6 올리브유 1,678 1,884 1,783 1,153 2, % 7 가죽 2,197 1,811 2,015 1,501 2, % 8 유장 ,171 1, % 9 해바라기씨유 4,023 6,083 1,802 2,734 1, % 10 캔디 , % 자료 : 관세무역개발원

189 FTA체결이전에도다량수입되던품목이나, 권련의경우 FTA가공식적으로논의된시점인 2012년부터수입이급증하여 2013년에는수입량이전년대비 2.1배증가하였다. 상위 10개수입품목은아니지만, 사과, 오렌지, 포도, 초콜릿은한국의주요對터키수입품목이며, 특히포도의경우수입량이전년대비 2.0배증가한가운데건포도는 FTA 체결로인해 21% 였던기준관세가즉시철폐 12) 되며수입량이급증하였다. 한국의주요對터키수출품목을보면, 잎담배와제조담배가많은부분을차지하고있고, 혼합조제식품, 젤라틴, 가죽, 검의수출량이급증하였다. FTA 체결시점이후로는참깨와보드카가새로운수출품목으로부상하고있다. 표 18 한국의對터키수출농산물 단위 : 천달러 품목 전년대비 1 생담배 3,198 1,130 1,904 2,729 2, % 2 혼합조제식품 2,139 2,501 2,221 1,477 2, % 3 젤라틴 1,832 1,373 1,780 1,083 1, % 4 참깨 ,266-5 가죽 % 6 검 % 7 기타제조담배 % 8 보드카 라면 % 10 채소종자 % 자료 : 관세무역개발원 실질적인무역이외에도한국은터키와농업분야에서의협력을위해발빠르게움직였다. 2012년 5월 26일경북도지사는터키의불사주와농업분야신기술정보교환과상호협력을위해농업과학기술에대한양해각서를체결하였고, 13) 같은해 12월당시서규용농림수산식품부장관은당시터키농업부장관이었던메흐멧메르디장관과농업협력양해각서를체결하였다. 14) 12) 한 - 터키 FTA 협정문. 13) 아시아뉴스통신. 경북도, 터키불사주와농업분야 MOU 체결 년 5 월 28 일. 14) 파이낸셜뉴스. 서규용농림부장관, 터키와농업협력 MOU 년 12 월 2 일. 세계농업제 172 호 183

190 국가별농업자료 3. 시사점 터키공화국의창립이래로터키는정교분리의원칙을세우고세계정세의흐름에맞춰경제발전을이룩해왔고, 회교권국가중유일하게서방국가와친교를가진유일한국가로자리매김하였다. 그덕분에무역시장에서도빠른시간내에영역을넓혀나갈수있었고, 올해 8,133억달러의 GDP를달성하며경제성장을이어오고있다. 하지만지난 8월에르도안 (Recep Tayyip Erdogan) 이터키대통령으로취임하며종교와아랍어교육을강화하였고, 서방국가들은 터키가 100년전으로되돌아가고있다 라고우려를표명하였다. 15) 터키는 EU와 1996년관세동맹을맺은이후로아직도 EU의회원국이되기위해협상중이고서방국가는터키의주요교역상대국이기때문에이번정권교체로인한터키의변화에이목이집중되고있다. 터키는농업생산성이낮음에도불구하고지중해성아열대기후를이용하여농업분야에서잠재력이매우높은국가이다. 터키의식량자급률은 100% 를초과하지만, 터키의농산물교역실태를살펴본결과국가의이점을최대한발휘하지못하고, 밀과같은주요식량은수입에의존하고있다. 또한터키정부가농업 R&D 분야에높은투자율을내세우고있지만, 아직까지는생산성과품질면에서주변국에비해수준이떨어진다. 터키는정부보조금에대한의존도가매우높은편이다. EU 회원국이되기위해협상중인국가로서는정치와국가이념뿐만아니라, 농업정책과농업기술의수준차도좁혀지지않고있다. 터키의농업분야에는앞으로수행해야할과제들이많다. 그만큼발전할여지와성장가능성도높다는점을시사하고있다. 한-터키 FTA 체결과한국과의농업기술협력및다양한교류를통해터키는농업의생산성을높이고농산물의품질을향상시킬수있을것이다. 형제의나라 터키가한국과의공동연구를통해한국과비슷한수준의농업발전을이루고, 식량자급률이낮은한국과의농업협력및교역을통해양국이미래의식량안보를구축해나갈수있는협력국가가될것으로기대한다. 15) 조선일보. 종교 아랍어교육강화 년前으로가려는터키 년 12 월 10 일

191 참고문헌한-터키 FTA 협정문 Livestock Central Research Institute(2013). Dairy sector in Turkey. Ministry of Food Agriculture and Livestock, Republic of Turkey(2014). Structural Changes and Reforms on Turkish Agriculture World Bank(2014). Agricultural Policies and Trade Paths in Turkey. Development Research Group. Agriculture and Rural Development Team. 참고사이트경기도농업기술원 ( ASIA NEWS ( CHOSUN NEWS ( CIA The World Factbook ( FAOSTAT (faostat.fao.org/) Financial News ( Global Trade Information Services, Inc. ( UN Comtrade (comtrade.un.org/) USDA Foreign Agricultural Service ( WTO ( 세계농업제 172 호 185

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193 국가별농업자료 몽골의농림업현황 * 정승은 ( 한국국제협력단 ODA 연구팀통계전문관 ) 1. 몽골의개황 1.1. 일반현황몽골은중앙아시아에위치하고있으며국토면적은총 156만 7,000km 2 ( 한국의약 16 배 ) 이며대륙성기후에속하나여름은 7~8월로매우짧고 11월 ~2월까지영하 35도이하까지내려가는긴겨울이특징적이다. 또한연간강수량이 230mm 내외로매우적고대부분강수량보다증발량이많은반건조지역이며, 여름철강수도월 60mm가넘지않아인공관수가필요하며혹독한바람과추위에가축손실및농작물피해가크다. 광활한토지에따른자연자원이풍부한장점에도불구하고인구밀도가낮고극한적추위와함께모래폭풍, 눈보라, 잦은가뭄등기후조건이열악하여몽골의전통적기반산업인농목축업발달에상당한제약이따르고있다. 1) 특히긴겨우내혹독한추위와바람에가축이동사하는등농목축업성장에큰영향을미치고있다. * (tmddms7777@koica.go.kr ). 1) 방대한영토에흩어져살며, 농목축업에종사하는유목민들이많아, 겨울철 11 월에서 2 월까지의극심한추위에가축이동사하는등의피해로극빈층으로전략하는경우도있음 년냉해피해로인해 6 천여가구소유의가축이동사하는등상당한피해가있었으며 ( 본문그림 2 참조 ), 그해 6 월기준으로전체유목민의 35% 가은행대출에대한채무불이행으로극빈층으로전락하는피해를입었음 (Chuluum Munkhsuvd, 2014:77-78). 세계농업제 172 호 187

194 국가별농업자료 또한몽골은스텝, 알파인, 사막스텝, 타이가, 사막 2) 등생태지형적으로다양한식생을보유하고있어생물다양성측면에서상당한성장잠재력을가지고있는반면혹독한기후조건으로인해외부충격에쉽게파괴되는생태계회복과복원에상당한노력이요구되는등자연적여건이몽골의경제 사회 문화적으로상당히크게영향을미치고있다. 몽골은 1990년이전까지사회주의경제체제하에경제상호원조회의 (Council for Mutual Economic Assistance,COMECON) 국으로구소련으로부터농업을비롯하여광업, 건설업, 제조업등상당한자본과기술을지원받아산업화를추진해왔었다. 반면 1990 년대이후에는마이너스성장을경험하였지만체제전환을거치면서물가상승과어려운경제상황을극복하고, 2000년이후안정기를맞이하면서중소득국 (LMIC) 으로성장해가고있다. 이처럼몽골은구소련연방에서분리, 독립한 CIS국가들과동유럽국가들을제외하고 제2기개혁국가 (Second Wave Reformer) 중에서빠른개혁속도와회복속도를보이며성공적체제전환을이룩한국가로평가된다 (Cheng, 2003; 한국국제협력단 2010:58에서재인용 ). 국민 1인당총생산 (GDP) 은최근 10년간지속적으로증가추세이며, 2004년 747달러에서 2013년 3,964달러로약 5배정도증가하였다. 이러한경제성장의배경에는광업부문의발전즉, 구리와금, 석탄등의자원수출교역이활발히이루어진결과로볼수있다. 광업을통한경제성장의효과는몽골의경제전망에상당한영향을미치고있으며 IMF는몽골경제의중장기성장전망, 2016년도실질 GDP성장률을 14.1%, 광업실질성장률은 25.6% 로성장할것으로전망하고있다 (IMF,2012). 또한몽골은낮은인구밀도를가지나 15~64세까지경제활동가능인구비율이높아 3) 이들에대한노동력활용이용이하여전반적으로경제성장의효율성측면에서긍정적인효과를기대할수있다고판단된다. 몽골의대외무역수지는광업과농축산업을중심으로이루어져있으며제조업이열악하여만성적인무역적자를면치못하고있다. 특히대외무역에서큰비중을차지하고있는광물과캐시미어는중국을비롯하여러시아, 스위스, 영국등에수출하고있 2) 몽골의지형을구분하면식생이거의없는사막지대, 키가작은초본과산발적으로자란관목과작은목본으로이루어진사막스텝, 키가큰초본과관목으로이루어진스탭, 산림과초본이혼재한산림스텝, 침엽수와다양한활엽수가혼재한북부산림의타이가지대, 고산침엽수와고산툰드라가혼재한고산지대 ( 알파인 ) 로구분됨. 몽골은사막화와지구온난화로인해사막화피해뿐아니라스텝지역이감소하면서사막스텝으로변화하고있음 ( 국립환경과학원,2012). 3) 2013 년몽골통계청자료에의하면 0~14 세 27.3%,15~64 세 68.8% 65 이상 3.8% 이구성되고있음 (TSEND-AYUSH TUUL, 2013)

195 다. 또한몽골의수입품은제조업이열악한구조적인문제를극복하기위해경제발전과자원개발을위한원자재와기계, 승용차와트럭과같은운송수단의비중이크며기후적으로긴겨울과시설농업의부족으로채소류의수입도높은비중을차지한다 (KDB,2012:55). 몽골의빈곤은지역과계절별차이가특징적이다. 도시에비해지방의빈곤층비율이약 1.5배정도로높으며소득의불평등은도시지역의차이가지방에비해더심화되어있다. 또한계절별로봄철의따뜻한기후조건에서는빈곤층비율이약 20% 중반정도에머무는데겨울철에는약 40% 중반으로크게치솟는다. 이는몽골의경제구조가 1차산업에치우쳐있으며낙후된기술과기반시설로인해겨울철자연재해에취약한점에서기인한다. 따라서몽골은중소득국으로국가전체적으로빈곤이심각한수준은아니나사막화와도시화등으로인해농촌의빈곤문제가심화되고있으며이로인해도농격차와빈부차가사회적문제로대두되고있다 산업현황몽골은 2011년을기점으로다소경제성장률이감소하였으나여전히두자리수의경제성장률이지속되고있다. 최근몽골경제성장의유인은광물자원을통한외국투자자본에서비롯된다고볼수있는데, 광물자원에의한경제성장률이꾸준히증가하고있다. 특히 2014년상반기비광업이크게감소한데반해광업은크게상승하였음을알수있다 < 그림 1 및 2 참조 >. 그림 1 GDP 성장률현황 비광업분야 GDP 성장률 (%) 광업분야 GDP 성장률 (%) 전체 GDP 성장률 (%) 자료 : World Bank(2014). 세계농업제 172 호 189

196 국가별농업자료 그림 2 경제성장률및산업별현황 * 2014** 농업 서비스 산업 주 : 산업은광업, 제조업, 에너지, 건축분야를포함하며, 2013 년, 2014 년은잠정치로 * 로표기함. 자료 : Foreign Investment and Foreign Trade Agency(FIFTA)( 산업별경제추이에서도확인할수있듯이, 몽골은광업과농업등 1차산업에대한비중이크며제조업은정부의정책실패와제도적취약등으로지속적으로감소하고있다. 산업별 GDP비중또한광업이 20.2%(2013년 ) 로가장높으며지속적으로증가하는반면농업과제조업은감소추세로광업에대한산업의존도가상당함을알수있다 < 표 2 참조 >. 정부가식량자급을목표로제3차영농개발사업 ( ) 을추진하였음에도불구하고농 ( 축산 ) 업산업별추이는감소또는정체수준에머물고있다. 표 1 몽골의산업별 GDP 구성비율 (%)- 농업, 광업, 제조업 구분 농업 광업 제조업 자료 : (TSEND-AYUSH TUUL, 2013); 몽골통계청 (2013) 재인용. 종합적으로요약하면, 먼저내수경제의산업적측면에서몽골경제는제조업기반이취약하고광업과농목축업에한정되어있는불균형적경제구조를지니며외부경제즉, 원자재가격과기후변화로인한영향에취약한구조적약점을지닌다. 전통적

197 으로유목을통한축산업에종사하는인구가절반이상을차지하고있어축산업은가축생산가공분야에서도주요한산업으로꼽히나자연재해에취약하고기술, 제도적기반이미흡하며구소련에의존적인경제구조로제조업 ( 생산가공 ) 기반형성이잘이루어지지못한한계가있다. 다시말해자원기반경제 (resource-based economy) 에따라광업에집중된몽골의경제성장동력은상대적으로비광업부문의위축문제를발생시킨다. 하지만몽골정부는국가발전전략 (National Development Strategy, 2008~2015, NDS) 에전략광선의광물개발을통해부가가치를창출, 경제성장을이룩하고자함을명시하고있어광업에집중된산업불균형에따른위험요소를제도적, 정책적으로대처해갈필요가있음을강조하고자한다. 또한이러한한계를극복하기위해서는산업의다양화또는광업을통한수익의재투자가정부의정책적의지에의해효율적으로이루어질필요가있다. 또한대외적인측면에서몽골은지리적으로러시아, 중국과맞닿아있어이를통하지않고서는다른나라와의교역이힘든구조적인문제를가지고있다. 다시말해지리적으로 landlocked country로서중국에대한수출의존도가높다. 저렴한해상운송수단을활용할수없는점이수출입확대를가로막는요인일수있으며, 러시아와중국에비해타국가와의교역시수송비부담과수송기간지체등의문제가있다. 반면우리나라입장에서는접경국인중국과러시아의시장진출을용이하게할수있는교두보역할을할수도있어몽골의지리적조건은전략적으로시사하는바가크다. 이러한측면에서몽골에대한경제협력의중요성을다시금인식할필요가있다. 2. 몽골의농림업현황및정책 2.1. 농업현황농업은몽골의주요한산업으로꼽히며국내총생산의 20.6% 기여, 전체노동인구의약 41% 를차지하고있다. 농업분야는식량농업경공업부 (Ministry of Industry and Agriculture) 가주관기관이며, 곡물과감자, 채소등의작물재배와목축업으로구분되며몽골의농업은특징적으로목축업에대한비중이매우크다. 목축업은총국토면적의약 80% 를차지하고있으며농경지는총국토면적의 1% 이다. 또한농업에종사하는노동력을기준으로목축업은 85%, 작물을중심으로한농업은약 15% 를차지하고있어 ( 식량농업경공업부, 2013), 축산분야를경쟁력있는분야로이끌고자축산법시행및 세계농업제 172 호 191

198 국가별농업자료 캐시미어, 가죽등가공처리기술을지원하는등농산업발전을위해주력하고있다. 농업분야의추이는 2000년대중반을기점으로증가추세로전환되었지만광물및광산산업에대한투자집중으로최근 4년간다시감소하고있다 농업지대농업지대는기후조건과작물재배를기준으로구분할수있다 < 표 2 참조 >. 중부지역을제외하고는연평균기온이영하이며토양의유기물함량도매우낮아곡물과채소재배가불가능하고강수량또한적어강우에의존하거나관개를통한재배가이루어지고있어농업생산에있어서자연환경적여건이상당히불리함을확인할수있다. 표 2 몽골의농업지대 기후및작물별 구분 Mongolia Altay 지대 Khangai Khovsgul 지대 Selenge Onon 지대 Central and Estern Steppe 지대 Gobi Desert 지대 지대 서부산악지대 북서부, 산림지대, 깊은계곡, 호수, 습지 북부중앙, 평탄하고경사진계곡 중부고원지대 남서부건조초원지대 기후조건 총국토면적대비비율 11% - 17% 18% 38% 고도 / 무상기간 1,750-4,250m / 일 2,000-3,000m / 일 1,800m / 일 800-1,450m / 일 850-1,150m /130 일 연평균기온 ~ 연평균강수량 450mm 200mm 300mm 200mm 100mm 토양의유기물함량 % % % 4-5% % 농작물 수박, 토마토, 오이, 메론 조생종곡류, 사료작물 밀, 감자 곡물, 사료작물 셀러리, 메론등의채소 특징 남부알타이지방은관개과수재배 - 강우에의존하여재배 강우에의존하여재배 관개재배 자료 : Tumurbaatar Undarmaa(2013:47) 에서필자재작성 몽골의농경지는국토면적의 1% 이며, 나머지는목초지가 80%, 산림과숲 ( 임목지 ) 9%, 기타 10% 로구성되어있다 ( 식량농업경공업부, 2013). 국토면적의 90% 가건조, 산악지역으로이루어져있어농업생산에적합한토양을제공하기에는지역 환경적제약이따른다. 이러한배경하에정부는농업생산성증대를위해농경지확대즉재배면적의확대에중점을두어정책을펼쳐왔다. 그간농작물생산을위해목초지를농경지로전환하려는정부의정책적노력에비해농업생산성제고는크게성과를내지는못

199 하였으나 ( 몽골통계청연보 2011; Tumurbaatar Undarmaa 2013:49 재인용 ) 4) 정부의제3 차영농개발계획과농업활성화정책을통해경종작물의생산성향상이점진적으로효과를나타내고있다. 반면농업의성장을저해하는가장큰요소로저온, 적은강수량, 긴겨울과강한바람등열악한기후조건을들수있다. 겨울의혹독한추위와바람으로인해작물의생육기간이짧아지는등농업생산의제약요인들을해결하기위한기술개발및기반시설구축등이적절히이루어지지못한점또한농업발전의저해요인중하나이다. 이를반증하듯세계은행이발간한몽골경제현황자료에의하면, 농목축업은광업과함께몽골경제성장을유인하는산업으로꼽히며농목축업생산비중이 13~14% 대로높게나타나고있으며그중가축생산이농목축업생산의약 80% 를차지하고있다는점을우려하고있다. 몽골의농목축업생산은기술및제도적기반구축이미흡하고자연환경적여건에대한의존도가강하여긴겨울의피해 ( 주드 ) 에취약한농목축업생산의구조적인문제를지적하고있다 (World Bank, 2013:12). 지역별작물경작면적을중심으로살펴보면, 2013년총 415.3천 ha중중부지역이 287 천ha로총경작면적의약 69.1% 를차지하고있어집약농업과축산업이중점적으로이루어지고있는지역으로구분할수있다 ( 몽골통계청, 2013). 또한중부지역을중심으로축산물과곡물및채소류가생산되고는있지만열악한기후조건과기술의취약등으로인해연간생산량의편차가심하여안정적이고지속적인생산성제고의노력이요구된다 농업생산몽골의농업은크게낙타, 말, 소, 양, 염소등의조방적축산과젖소, 돼지, 가금류에대한집약적축산그리고곡류와사료작물에대한기계화된경종농업이주를이루고있다. 몽골의식생활에서도확인할수있듯이몽골의목축업은몽골산업에상당한영향력을가진다. 육류, 우유, 우유가공품생산과더불어양모와캐시미어등염소, 소, 낙타등가축의두수는꾸준히증가하고있다. 연도별생산량을살펴보면, 소와양, 염소에대한도축이증가한반면우유와양모, 캐시미어생산량은감소추세이다. 양모와캐시미어는총생산량의절반가까이가중국, 러시아등지로수출되고있다. 작물재배는국내농업생산의약 12% 이며나머지 88% 는모두목축이차지하고있다. 대부분자연목초 4) 2008 년부터 2011 년까지총경작면적은지속적으로확대되어왔음 ( 2008 년 천 ha, 2009 년 천 ha, 2010 년 천 ha, 2011 년 천 ha) 하지만경작면적의확대가경작가능면적의확대로이어지지않음 (2008 년 천 ha, 2009 년 천 ha, 2010 년 천 ha, 2011 년 천 ha ( 몽골통계청연보 2011; Tumurbaatar Undarmaa 2013:49 재인용 ). 세계농업제 172 호 193

200 국가별농업자료 지에서방목이이루어지고산발적으로작물재배가이루어지고있으며이는몽골유목의전통과문화가오랜기간지속되어오면서자연스레유목을통한목축생산이주를이루게되었다고볼수있다. 몽골의전통적인농업은방목을통한조방적축산이주를이루었으며곡물과채소재배는 1950년대사회주의경제시기협동농장과국영농장을운영하면서시작하였다. 1990년대까지농장경영은중앙정부의계획하에모든목장관리인과농부는정부의임금노동자들로농장관리에서정책과계획수립까지모든과정은중앙정부의통제하에이루어져왔다. 사회주의체제하에서는외국자본 ( 구소련 ) 의투입자재보조를통해밀, 밀가루, 감자, 채소등을자급자족할수있었지만 1992년부터국영농장의사유화추진과외부의재정지원의감소로농업에의투자가둔화되면서농장경영은사실상붕괴상태에다다르게되었다. 협동농장의붕괴와국유가축의사유화가이루어지는시기를기점으로농업분야의전환기로구분할수있다. 인플레이션으로인한경제적충격과국영농장의사유화등 1990년대이후농업에의투자는전혀이루어지지못하였다. 이에국영농장시기재배면적의 40~60% 의재배면적이감소하였고, 이는생산량감소로이어지게되어결과적으로 1989년생산량과비교하면 30~50% 생산량이감소하였다. 이는시장경제체제하에서의농장경영에대한경험부족, 인적 기술적역량부족, 농업생산성제고를위한투입재와기타농기계부족에서기인한다. 반면에최근몽골정부의농업활성화정책에따라주요농작물생산량이증가하였다. 정부의경작지확대정책에따라 2009년에비해 2013년총경작면적이 2배가까이확대된결과생산량이증대하였다 < 표 3 참조 >. 다른한편으로는자연환경특히겨우 구분 농경지면적 ( 천 ha) 농작물생산량 ( 천톤 ) 표 3 경작면적, 농작물생산량 총경작면적 곡물 감자 채소 사료작물 곡물 감자 채소 사료작물 자료 : Tumurbaatar Undarmaa(2013:47) 에서필자재작성

201 내부는바람과혹독한추위로인한농작물피해및가축피해가농목축업성장의커다란위협요소인데 2008년이후비교적따뜻한기후가지속되어생산성향상에긍정적인영향을미쳤다고볼수있다. 다만총경작면적의증가폭을감안할때곡물, 밀, 감자, 채소, 사료용작물등주요농작물생산량은기대에못미치는결과를보이고있다. 채소와사료작물은상당한증가가이루어졌으나밀과감자가주요농작물임을감안할때이에대한생산량증가폭은미미하다. 2000년대중반을기점으로하여곡물생산량은점진적으로증가추세에있으나생산성은여전히낮은수준에머물고있다. 그림 3 곡물및채소생산추이 자료 : 식량농업경공업부 (2013). 2011년도곡물생산성은 1.3정도에불과하여농업기술선진국의 4-6톤 /ha에비하면매우낮은수준이다. 이는다양한요인이있겠으나기본적으로농업생산성향상을위한기술, 기반시설등의물자및제도적기반구축이취약한데서기인한다고판단된다. 또한연간농작물생산량추이에서특징적으로사료작물대한증가폭이크게나타나는데사료작물증가의배경에는가축방목과경제활동으로인한초지고갈이로인한 2 차적인피해로서산림및생태파과, 사막화심화등을방지하기위한대안이며사료작물재배의확대와활성화를통해향후유목이아닌방목을통한가축농장육성을기대하고자한다. 과도한방목과비효율적토지이용을방지하고환경적으로지속가능한성장과지역사회에기여할수있는산업으로육성하기위해사료작물의산업화를추진하고자하는움직임이있다. 세계농업제 172 호 195

202 국가별농업자료 표 4 ha 당수확량 ( 단위 : 톤 ) 구분 곡물 밀 호밀 감자 주 : ha 당수확량은몽골지역전체평균임. 자료 : 식량농업경공업부 (2013) 에서참고하여필자재작성 최근감자와채소의생산량이점차증가하고있는데이는 1인당주요농축산물생산량을살펴보면, 육류생산이줄어드는반면우유, 감자, 채소의생산량이증가하여전통적인육류위주의식생활에서곡물, 채소, 과일로변화하고있음을확인할수있다. 특히울란바토르도시와소득수준이높은광산개발지역을중심으로채소소비가증가하고있다. 표 5 1인당주요농축산물생산량 구분 육류 우유 밀 감자 채소 자료 : 몽골통계청연보 (2011) 주요농산물의안정적인식품공급현황을파악하기위해농산물수급현황을살펴볼필요가있다. 밀은약 98%, 채소는 59%, 감자는 97% 국내생산으로충당하며나머지는수입에의존하고있다 (2011년기준, 몽골통계청연보 2011). 몽골의주요식품으로꼽히는밀가루, 곡물, 우유등식품공급의 70% 를수입하고있어수요측면에서안정적으로식품공급이이루어지고있다고볼수는없다. 특히채소는대부분노지에서재배되고있어기후, 병해충등외부환경에크게영향을받고있어연간생산량이안정적이지못하다. 따라서초기기반구축을위한기반시설비용에대한부담이있지만온실재배를통해노지재배보다생산기간을두배가량확대할수있어생산량확보에크게

203 기여할수있으므로이에대한정부의적극적인지원과장기적계획마련이요구된다. 특징적으로몽골은자연친화적방식으로농작물을재배하고있어특히청정의밀과메밀에대한국외수요가늘고있다는점은고무적이며향후지속가능한성장에긍정적인밑거름이될것이라판단된다 농업정책몽골정부의빈곤감소전략, 국가개발전략 (National Development Strategy, NDS) 과정부실행계획 (Government Action Plan) 을중심으로전체적인정부의정책방향을살펴보고그하부의분야정책순으로살펴보고자한다. 먼저몽골정부가세계은행의지원으로작성한빈곤감소전략 (Economic Growth Support and Poverty Reduction Strategy, EGSPRS) 은 1 거시경제안정및공공부문의효과성확보, 2 생산및수출향상과민간주도의개발환경개선, 3 지방 농촌지역개발및지속가능한개발강화, 4 지속가능한인간개발육성, 5 굿거버넌스촉진및개발전략실행과모니터링을주요골자로한다. 하지만잦은정권교체로인한정책일관성결여, 법적구속력미비로인해실효성있는정책으로추진되지못한한계가있어향후 EGSPRS 의주요항목들을포함하여몽골중기개발전략으로추진해왔다. 몽골의국가개발전략은 1단계, 2단계로구분되며, 2007년 ~2015년까지의 1단계는 MDGs 달성및집약적경제성장을목표로하며 2016년 ~ 2021년까지의 2단계는지식기반경제로의이행을목표로한다. 중기전략은개발원칙하에우선순위분야를설정하여추진하고있다. 농업분야와의연관성을가지고주요하게다루어지는정책을살펴보면, 농업과식량산업의현대화 ( 시장경쟁력향상, 위기관리능력향상, 밀, 육류, 우유, 감자등국내생산충족, 농산물의충분한공급과질제고를위한노력 ), 지역개발프로그램을통해도농간지역격차완화, 농업의집약적발전으로식품수출증가등의정책들을내놓고있다. 그외인적자원개발과신기술도입을통해산업의경쟁력제고를명시하고있으며, 기후변화적응역량및수단을제고하고생태계불균형을해소하여지속가능한개발환경을조성할수있도록정책및인적역량강화를제시하고있다. 실행계획은 5가지주요목표를설정하고있으며그중농업과관련하여서는육류, 우유, 밀, 감자및채소등의국내농산물로수요를온전히충족시키고자하는목표가있다. 또한실행계획과함께추진되는프로그램으로 영양개선및식량안보프로그램, 유기농및친환경상품프로그램, 사막화방지프로그램 등이있다 ( 한국국제협력단, 세계농업제 172 호 197

204 국가별농업자료 2010:73-80). 그외몽골정부는 3단계로구분하여경제발전을단계별로추진하고있다. 1단계원재료단계의 자원기반경제 하에 2단계투자단계의 투자기반경제 를활성화하여축적된자본과함께산업다변화를이끌 3단계혁신단계로서 지식기반경제 를목표로한다. 농업은캐시미어와가죽을중심으로한농업원재료가공을중심으로광업과함께자원기반경제가경제성장의동력이며이를기반으로축적된자본을통해제조업을육성, 향후고부가가치의 ICT, 혁신기술사업을육성하고자한다. 자원기반경제 투자기반경제 지식기반경제 Ⅰ. 원재료단계 Ⅱ. 투자단계 Ⅲ. 혁신단계 농업원재료가공 : 제조업 : 지식기반산업 : 캐시미어, 가죽, 피혁, 육류등 광업 : 금, 석탄, 구리채광및기타광물자원개발과생산 그림 4 몽골경제발전단계 섬유와방직가죽가공식품가공금속가공 ICT 제약및생명공학고기술화학산업 혁신개발기금 ( 광업에서발생하는자본축적 ) 자료 : 김홍진 (2013); National Development and Innovation Committee(2012) 재인용. 몽골정부의농업정책은안정적인농작물생산성을통한자급률향상 ( 밀, 감자, 채소 ), 식품안전측면에서지속가능한공급과친환경적농작물생산, 농촌빈곤감소를위한소득의다양화 ( 채소및과일재배와연계 ) 를정책목표로하고있다 ( 식량농업경공업부, 2013). 몽골의주요농업정책중농작물에대한녹색혁명프로그램, 농작물생산성향상을위한국가프로그램, 그리고 2010년부터실시된 Seabuckthon( 비타민나무 ) 프로그램등이있다 < 표 6 참조 >. 주요한농업정책으로 1998년부터시행해온녹색혁명은소득개선과실업률과빈곤개선, 국내자급률제고를목표로한다. 제1차녹색혁명은 1998년에서 2003년까지로가족텃밭형태의자급자족을위한농업으로감자, 당근, 양파, 양배추등을재배하였다. 두번째시기는 2004년부터 2012년까지를제2차녹색혁명시기로구분하며이시기는채식

205 표 6 몽골정부의주요농업정책 구분 주요농업정책 Government Policy on Food and Agricultural Sector(2003) Comprehensive National Development Strategy(2008) 농업정책 Government Action Plan( ) Food security program(gov. resolution No32 of 2009) State policy towards herders (Preliminary resolution No.39 of 2009) Mongolian Livestock program(2010) Green Revolution national programme( ) State policy toward food and agriculture(2003~) 농작물에대한정책 Crop 3 National Program for Rehabilitation of Agriculture(Crop Production)(Gov. resolution No.70 of 2008) Seabuckthorn programme( ) Khalkhgol project(2011~_ 자료 : 몽골농업부 (2013) 에서참고하여필자재작성. 에대한수요가증가하면서기존의작물이외에신선채소에대한생산이시작되었다. 채소소비가증가하면서중국으로부터의수입도급격히증가하게되었다. 마지막으로 2013년을시작으로제3차녹색혁명은자급자족에서한단계더나아가채소에대한수요를충족시키기위해생산성확대, 작물다양화, 상업화등을계획하고있다. 이와더불어통합적인농업발전을위해관련기반시설구축뿐만아니라농업교육을위한농업교육지도센터를운영하는등정부의적극적인농업육성정책을확인할수있다. 또한최근실시되고있는 Seabuckthorn 국가프로그램은 2010년부터 2016년까지 7 년간추진되는프로그램으로사막화와토지및자연생태계보호를위한목적으로영양과비타민이풍부한 Sea buckthorn( 비타민나무 ) 의지속적생산을목표로한다. 비타민나무는몽골고비사막에자생하는갈매보리수수종으로수요가높으며, 가정에서도기를수있는유실수로비타민나무열매를활용하여주스나자연가공하여와인으로상품화하는등다양한수익창출효과를기대할수있다. 5) 5) 몽골자연환경녹색성장부 Tsesed BANZRAGCH ( 자연환경녹색성장부임업보호조림과과장 ) 과의면담내용. 세계농업제 172 호 199

206 국가별농업자료 그림 5 비타민나무생산추이 3,000 2,500 2,000 1,500 1, 수확량천톤 ( ) 수확면적 수확량 자료 : 식량농업경공업부 (2013). 0 몽골정부가추진하는농축산업은크게 4개분야로요약할수있는데, 전국토의 80% 를사용하는조방적축산과밀을중심으로한곡류그리고사료작물을재배하는대규모기계화작물생산, 비닐하우스를통한감자및채소를재배하는집약적농업그리고젖소, 돼지등의집약적축산이주요하게이루어지고있다. 이처럼몽골정부의농업정책은다양한프로그램을통해생산증대, 농가소득향상과빈곤해소, 고용창출을목표로일관성있게추진되어오고있다. 최근에지속적인생산성향상의성과는녹색혁명추진위원회를중심으로대내외적으로생산성향상을위한정책적논의들을바탕으로추진한정부의농경지확대정책이생산성향상에기여한결과이다. 정부의제3 차영농개발계획은식량자급자족을목표로경작지를확대하여생산성향상에기여하였으며실질적으로감자와밀가루의수입량이점차감소하는효과를거두었다. 향후몽골정부의농업정책은체질개선을위한제도적정비를비롯하여시설의현대화, 관개면적의확대, 농촌생활환경개선등이이루어질예정이다. 2015년까지밀생산 4배, 감자및채소생산 1.5배증대를목표로하고있으며, 생산성증대를통해자급에서나아가잉여에대한농산물수출을기대하고있다. 아울러국토의 80% 가초지로형성되어전통적으로유목방식의축산이이루어져왔으나점차이러한방식에서벗어나가축사육의효율성을높이는목축산업으로의전환을추진하고있다. 또한증축기술및질병관리, 축산물가공등다양한분야의개발을통해목축의질을개선하고자계획하고있다 ( 김홍진, 2013)

207 3. 농업분야발전을위한제언몽골농업분야의성장을위한제언에앞서현황에대한점검과진단이이루어질필요가있으며이에정부가제시하고있는몽골의개발과제를중심으로살펴보고자한다. 국가개발계획 (GOM 2008) 은몽골개발을위한장점그리고도전과제를아래와같이정리하고있다. 이에필자는앞서정리한농업분야현황과함께몽골의장점과개발을위한과제를분석하여농업분야와의연계및발전가능한분야를제시하고자한다. 표 7 몽골의농업분야현황진단 국가개발계획 몽골개발의장점과도전과제 몽골 개발의 장점 도전과제 - 높은기초교육입학률및문해율 - 높은전염병예방접종률 - 상대적으로높은인구천명당의사수 - 인구구성비율의건전성 - 거시경제지표의건전성 - 러시아, 중국등거대시장과의인접성 - 풍부한지하자원 - 풍부한역사유산과전통 - 독특한생태계 ( 천연기념물, 광대하고비옥한토지, 유목생활등 ) - 낮은인구증가율및평균수명 - 높은모자사망률 - 넓은영토에비해분산된낮은인구, 고부가가치의기술자및시장경제전문가부족등제한된노동력 - 낮은교육의질, 과학기술저발전, 국제시장에서낮은경쟁력의제품과서비스 - 불리한기후조건, 산업에있어농목축업의높은비중으로기상조건변화에취약 - 황폐한산림과급속한사막화, 높은생태계취약성, 낮은자정능력 - 제한적에너지공급, 낮은기반시설발전 - 세계중심부, 국제교통수단과도로로부터떨어진지리적환경, 내륙국가의한계 - 주택부족 - 높은실업과빈곤 진단및분석 - 높은기초교육입학률및문해율이높고인구구성비율에서노동가능인구즉일할수있는젊은층의인구비율이높은반면교육의질이낮고기술적저발전에대한한계가있음. 따라서경제성장의동력으로서인적역량강화가요구됨. 특히농업분야에종사하는노동인구가상당하므로이들을대상으로농업분야지식과기술을익히고보급할수있도록농업분야전문인력배양, 농업기술개발과지도보급의강화가요구됨. 농업분야전문인력양성및농업기술과지도보급의강화필요 - 거시경제지표의건정성에도불구하고제한적에너지공급, 낮은기반시설, 기후변화대응에대한취약성등기술과기반시설및제도적여건이취약함. 정부의안정적인재정계획하에효과성을증대할수있는효율적인예산운용과더불어농업분야에의안정적재정지원 ( 보조금및기상조건으로인한농가피해보상등의재정적지원등 ) 이요구됨. 노동인구가상당한농목축업육성을통해높은실업과빈곤을해소할수있도록지원, 즉, 광업에의존적인산업구조에서탈피하여광업을통해얻은수익을타분야에재투자함으로써경제다변화, 균형발전을이룩하도록함. 특히농업분야는기반산업에의투자, 수자원및기후변화대응을위한기반시설및기술지원이이루어질필요가있음. 취약한기반시설개선및기반구축을위한정부의중장기적재정지원 - 몽골의풍부한자연자원과광대한영토, 유목생활의특수성은농업과타분야와의연계를통한상생협력을가능하게함. 더불어황폐한산림과사막화는농업에미치는영향력 ( 피해 ) 이상당하여이에대한상생의노력이요구됨. 산림및생태계복구를위한농업재배방식의변화, 혼농임업을통해분야간상호협력및성장의시너지창출, 농업이환경에미치는 ( 부정적 ) 영향력 ( 비료사용및농지개간등 ) 을고려하여지속가능한환경을위해친환경적농업방식을추진할필요가있음. 농업, 산림, 환경분야와의연계강화를통해시너지창출 주 : 국가개발계획에서제시한몽골개발의장점과도전과제 ( 한국국제협력단, 2010:70-71 재인용 ) 와앞서정리한농업현황자료를바탕으로농업현황을진단및분석함. 세계농업제 172 호 201

208 국가별농업자료 종합적으로몽골농업의발전을위해서는현황에대한진단즉, 장점과약점, 위협요소등을정확히인식하고시급히해결해야할과제와중장기적인안목에서해결해야할과제를구분하여단계별대안마련과정부의정책 제도적변화가요구된다. 첫째몽골의농업은자본과기술이취약하고몽골의사회문화적특성상유목문화에기인하여농업종사자대부분이유목생활을하고있어기후변화에취약한불안정한구조적제약이따른다. 둘째인구가적고분산되어거주하고있는등인구밀도가낮아시장과의거래비용이상대적으로높다. 따라서운송비에지출되는비용이상당하고중간상인에대한지출로생산비가높아소득수준이낮은생산자들의경우자본축적이어려워지는등유통구조의열악함으로농업생산을통한소득개선이이루어지지못하고있다. 더불어농목축업종사자는방대한국토에분산되어있어정부의보조금및지원정책을효율적으로운영하는데한계가있다. 셋째정부의농업에대한민영화정책으로인해기술지원과다양한서비스지원등기반구축이충분히이루어지지못하여경쟁력을상실하게된점을들수있다. 특히축산업의경우먼저국내적으로는기술수준이취약하여우유가공시설중 1/3만이운영되고있어우유생산량의 3% 만가공처리되는등기술력제고노력이요구된다. 또한국외적으로는가축방역서비스가제대로구축되지못하면국제적인수준에미치지못하여수출수요를증대할수없게되는등기술적제도적기반구축이향후농업성장을위해반드시선행되어야할과제로남아있다. 마지막으로농업에국한하지는않지만정부의안정적예산지원과투자등체계적이고지속적인재정지원이원활히이루어지지않아농축산업발전을더디게하고있다. 몽골은이미여러학자들의연구에서광대한영토와풍부한자원으로발전잠재력이상당한나라로꼽히고있다. 지리적으로중국과러시아와접하고있어몽골과의또는몽골을통해북방지역국가와의교역은더욱활발히이루어질전망이다. 또한우리나라는몽골과경제협력뿐만아니라공적개발원조 (Official Development Assistance, ODA) 를통해양국간협력관계를공고히해나가고있으며, 우리나라는중점지원분야중농축분야및환경분야를목표지원분야로농촌개발을중점지원하고있다. 더불어 ADB는지역개발분야에대한지원을주도적으로해가고있으며미국과 UNDP, World Bank, 일본 (JICA) 등이지역개발분야와더불어농축산품생산에지원하고있다. 우리나라는타공여국 / 기구에비해농업에의비교우위를가지고있는만큼 6) 몽골과의개발협력증진을위해몽골정부의수요에맞는효과적이고효율적인지원방안을마련할 6) 몽골재무부 (DDFC) 가분석한공여국 / 기관의비교우위분석표참고 ( 한국국제협력단,2010:95)

209 필요가있다. 관련하여우리나라의무상원조수행기관인한국국제협력단 (KOICA) 의지원현황을통해향후추진방안에대한시사점을얻을수있다. 한국국제협력단이몽골에지원한사업의유형을살펴보면, 주로농업생산성향상을목표로농업은식품및농산물검사, 채소생산에대한기술지원이있으며, 축산은주로검역과안전에대한지원이특징적이다 < 표 8 참조 >. 반면 World Bank 는기업식농업, 농소액대출, 목축업개선지원을통해보다직접적인생계강화를목표로지역경제기회를창출하고몽골경제다각화에기여하고자하는특징이있다. 같은맥락에서몽골정부의국가개발전략에서농업개발의단계별목표를살펴보면, 먼저농산품과식량공급의개선과생산성향상을목표로한농작물수확증가, 축산물의질적개선이 1단계목표이며, 이를토대로 2단계는집약적농업개발을통해친환경상품생산의국내수요충족, 수출증대를목표로한다. 다시말해몽골정부가목표로하는생산성향상을통한식량자급률제고에중점을두어지원할필요가있다. 우리의비교우위인농업생산성향상을위한기술및기반시설지원이강화될필요가있으며특히축산물생산성향상및질적개선을위해개량및증산기술등생산부터가공, 유통의일련의과정에서기술적노표 8 KOICA 의대몽골농림수산분야지원현황 사업유형명사업명 ( 국문 ) 사업기간지원액 ( 달러 ) 프로젝트 - 일반사업프로젝트 - 일반사업프로젝트 - 일반사업프로젝트 - 일반사업프로젝트 - 일반사업개발조사 - 일반사업 프로젝트 - 일반사업 프로젝트 - 일반사업프로젝트 - 일반사업프로젝트 - 일반사업 몽골식품및농산물검사연구소지원사업 몽골축산위생검역능력사업 몽골가축바이러스성질병진단센터건립사업 몽골채소재배온실설치지원사업 몽골축산물안전관리시스템구축사업 몽골할흐골지역농업개발마스터플랜수립 몽골바얀누르지역조림및수자원개발사업 몽골할흐골시범농장사업 몽골친환경농업생산성향상지원사업 몽골농식품안전관리역량강화사업 CRS 코드 / CRS 코드명 326, 농업연구 416, 축산진료 1,320, 축산진료 941, 식량생산 1,041, 축산진료 2,060, 농업개발 1,615, 임업개발 2,690, 농업개발 353, 농업연구 343, 농업정책및행정관리 KOICA 프로그램분류 농어업생산성향상 농어업생산성향상 농어업생산성향상 농어업생산성향상 농어업생산성향상 농촌종합개발 농어촌기반시설구축 농어업생산성향상 농어업생산성향상 농어업생산성향상 자료 : 한국국제협력단 ODA 통계시스템 ( 세계농업제 172 호 203

210 국가별농업자료 하우를통해식량안보및농가소득증대에기여하도록해야할것이다. 먼저 농업분야전문인력양성및농업기술과지도보급의강화 가필요하다. 무엇보다도농업에종사하는고용비율이산업별구성에서가장높은비율을차지한다. 2012년기준 35.02% 이며산업별비중에서가장큰비중을차지하는광업은 4.42% 에불과하여광업에비해농목축업취업자의노동생산성이낮거나실제생산에기여하는정도가매우낮다고분석된다. 따라서농목축업에종사하는인력에대한교육및기술훈련의강화를통해인적자원의질적제고가중요한과제가될것이다. 두번째 취약한기반시설개선및기반구축을위한정부의중장기적재정지원 이요구된다. 몽골정부가내걸고있는농업생산성향상은농업의현대화를실현하고자하는목적도있어생산 -가공- 유통등일련의가치사슬 (value chain) 과정에요구되는기초기반시설및기반구축이선행되어야할것이다. 이는정부의적극적인지원과투자가요구되는데정부는보다장기적인안목에서광업에대한의존도를낮추고산업다양화를통해안정적인성장기반을다져가야할것이다. 마지막으로 농업, 산림, 환경분야와의연계강화를통해시너지창출 을강조하고자한다. 몽골의농업은자연환경에의존적인농업방식으로기후변화즉, 긴겨우내추위와가뭄등의영향에민감하게반응한다. 또한농업의생산성향상을위한농지의확대는초지와산림등의훼손이불가피하게되어사실상농지확대는몽골의사막화에영향을주고있다고볼수있다. 따라서농업은산림, 환경분야와상호연계되어있어분야간상생할수있는방식으로친환경적농업및산림과연계하여농가소득을창출할수있는혼농임업 (Agroforestry) 형태의농업발전이요구된다. 혼농농업은기술과자본이부족한지역과한계지에서농작물과축산을조합하여이익을최적화하기위한집약적토지이용시스템으로, 특히사막화및작물풍해방지를위해조림이필요한몽골의지역적특수성을고려할때환경생태적건전성을확보하면서농작물및가축을이용한지속가능한소득창출의효과를거둘수있는이상적인대안일수있다 ( 조현길외, 2014). 특히혼농임업에대해서는몽골정부즉, 농업공업부그리고자연환경녹색성장부의수요가높으며조림지역에감자, 채소등의소득작물을재배하거나초지를형성하는등의혼농임업을구체화하기위한사전조사및계획을구상중으로 7) 향후농업과다양한분야간연계를통한시너지효과를기대할수있을것이다. 7) 자연환경녹색성장부면담결과, 몽골의자연환경녹색성장부는혼농임업을발전시키기위해이를산림정책에반영하여시행하고자하며이를사업화하기위한구체적인계획이수립되지는않았으나향후혼농임업을시행할지역선정을위한지역조사및가능한수종등과관련한개발조사가이루어질필요가있음을확인함

211 참고문헌국립환경과학원 황사의근원적방지대책연구. 국립환경과학원. 김홍진 몽골의산업구조와산업정책, 몽골학 제35호한국몽골학회, 식량농업경공업부 (MINISTRY OF INDUSTRY AND AGRICULTURE, MONGOLIA) Regional Forum on Sustainable Agricultural Mechanization in Asia and the Pacific 월발표자료. 몽골통계청 (National Statistics Office of Mongolia(NSO)) Mongoliaan Statistical Yearbook Ulaanbaatar. 조현길, 박혜미, 김진영 주민의식을반영한반건조지역의산림농업전략, 한국환경생태확회지 28(2): , 한국국제협력단 PD/AAA 이행모범사례구축을위한국가지원전략수립연구 : 몽골. 한국국제협력단. Cheng, Kevin C "Growth and Recovery in Mongolia During Transition" IMF Working Paper. IMF. Chuluum Munkhsuvd 한국사례를통한몽골식품산업의품질관리개선방향 목포대학교대학원석사학위논문 IMF Country Report 12/52, March IMF KDB 한몽골간경제협력현황과중장기비전및전략. 한국산업은행. National Development and Innovation Committee, Mongolia Midterm Growth Perspectives and Infrastructure. April TSEND-AYUSH TUUL 몽골지역에서의사료작물산업육성방안에관한연구 : 알팔파재배를중심으로 충북대학교석사학위논문. 충북대학교. Tummurbaatar Undarmaa 농축산물에대한유기인증제도도입방안에관한연구 단국대학교석사학위논문. 단국대학교. World Bank Mongolia Economic Update, November World Bank. World Bank Mongolia Economic Update, June World Bank. 참고사이트 KOICA ODA 통계사이트. (stat.koica.go.kr) Investment and Foreign Trade Agency(FIFTA)) 세계농업제 172 호 205

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213 4 PART WORLD AGRICULTURE 국제기구동향 FAO 지속가능한식품과농업확립을위한비전 김용택 특별기고 WTO 2014 년 WTO/DDA 농업협상동향 문한필 허동웅

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215 국제기구동향 세계농업 HISTORY 국제기구동향 연도별월별제목 1 월 아시아개발은행 (ADB) 식량의안정적공급을위한아시아의농업 주스 2 월 세계무역기구 (WTO) WTO 농업분야논의동향 3 월 경제협력개발기구 (OECD) OECD 국제식량안보논의동향 4 월 유엔무역개발회의 (UNCTAD), 경제협력개발기구 (OECD) UNCTAD 와 OECD 논의동향 5 월 지구환경기금 (GEF), 농식품국제포럼 (GFFA) 국제기구논의동향 2013 년 6 월 7 월 경제협력개발기구 (OECD), 아시아개발은행 (ADB) 경제협력개발기구 (OECD) 아시아개발은행 (ADB) 동향 OECD 의농산물수출제한조치조사 분석결과 (1) 유엔식량농업기구 (FAO), 경제협력개발기구 (OECD) FAO 2013 년통계연감 : 기아와지속가능성문제 OECD 농산물수출제한조치조사 분석결과 (2) 8 월 세계무역기구 (WTO), 세계은행 (The World Bank) WTO 및세계은행농업관련논의동향 9 월 경제협력개발기구 (OECD), 세계무역기구 (WTO) OECD 및 WTO 농업관련논의동향 10 월 아시아개발은행 (ADB), UN 식량농업기구 (FAO) ADB 및 FAO 농업관련논의동향 11 월 경제협력개발기구 (OECD) 2013 년 OECD 회원국의농정검토와평가 12 월 세계은행 (The World Bank) 세계은행의위험관리분석 세계농업제 172 호 209

216 국제기구동향 국제기구동향 ( 계속 ) 연도별월별제목 2014 년 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 9월 10월 11월 세계무역기구 (WTO) WTO 발리각료회의합의문 WTO/DDA 발리패키지타결과향후전망 경제협력개발기구 (OECD) OECD 농업투자정책논의동향농업분야무역원활화지표개발 국제연합 (UN) UN 세계가족농의해 : 가족농의의미와가치 경제협력개발기구 (OECD) OECD 식품쓰레기감소방안논의동향 국제식량정책연구소 (IFPRI) 기후변화에관한정부간협의체 (IPCC) IFPRI 의세계식량정책보고서와 IPCC 의기후변화보고서 경제협력개발기구 (OECD) 영세농문제와식품쓰레기정책에관한 OECD 논의동향 UN 환경계획 (UNEP) 세계은행 (The World Bank) UN 식량농업기구 (FAO) UNEP 의세계토지사용에관한평가세계은행과 FAO 의도시농업논의동향 세계은행 (The World Bank) 세계은행과글로벌식량위기 OECD FAO Outlook OECD FAO 농업전망 2014~2023 OECD FAO 2014 년 OECD 회원국의농업정책평가 ICT 를활용한농업부문국제개발협력 FAO 세계식량안보의진단 세계농업 국제기구동향 원문자료

217 국제기구동향 지속가능한식품과농업확립을위한비전 * 김용택 ( 전남대학교초빙교수 ) 1. 식품과농업의외부환경변화 8) 매일농업은 1,950만톤의곡물, 서류, 과일, 채소와 110만톤의고기, 그리고 21억리터의우유를포함하여평균 2,370만톤의식량을생산한다. 수산물어획량 1) 은매일 40만톤이상, 산림은 950만m 3 의목재와땔감을제공한다. 하루에작물생산을위해 7.4조리터의물을이용하고 300만톤의비료를사용한다. 1일농업생산의총가치는 70억달러로추정된다 (FAO, 2012a; FAO, 2013a; FAOSTAT, 2013; World Bank, 2007). 농업은식량, 사료, 섬유, 연료를제공하여인간의기본욕구를충족시키고, 전세계노동자 3명중 1 명이상을고용하고 2.5억명에달하는농촌가구의생계를책임진다 (FAO, 2013a). 또한농업은농촌의사회통합에기여하고, 전통과문화유산을보존한다. 또한경관과야생동물의관리, 야생동물의서식지, 물의품질관리, 홍수조절및기후변화완화등에큰기여를한다. 세계인구는현재약 72억에서 2050년에 93억까지증가할것으로예상 (United Nations, 2013a) 되는데만약소비가현수준과같다고가정하고 2050년까지인구증가와소득향상을감안하며향후전세계농업생산은 60% 이상증가해야 * (yongkimus@gmail.com). 1) 양식과포획량을모두포함함. 세계농업제 172 호 211

218 국제기구동향 하고개발도상국의농업생산은 100% 이상증가해야한다. 과거기술혁신과제도개선으로농업생산과생산성이크게늘어났다. 관개, 많은양의화학비료를투입하고다수확품종을사용한녹색혁명은 1975년과 2000년사이에동남아시아지역의곡물생산을 50% 이상증가시켰다 (World Bank, 2007). 지난 50년간세계농업생산은 3배로증가하였다. 이는같은기간에경지면적이 12% 증가한것에비하면크게증가한것이다. 농업생산의증가로전세계가식량을자급할수있고수백만헥타르의산림이경작지로전환하는것을막아준다. 또한계측하기어려운생태계서비스를유지하고 590억톤의이산화탄소가대기로배출되는것을막아준다 (Burney et al., 2010). 그러나과거의상황은결코이상적인것이아니며, 과거농업성과가미래에나타나지않을것이다. 이미식량생산은지구의생태계에부정적인영향을많이미쳤다. 일반적으로개발도상국의농촌주민들은가난하고자원접근이어렵다. 이들이자연자원을잘못관리하면농촌주민의신분하락, 불평등의심화, 주민갈등의악화등과같은일이발생한다. 이제현재농업생산과생산성의성장은환경파괴없이는지속될수없는상태가되었다. 농업생산시스템과세계의식량안보를다루는정책과제도는점점더부적절해지고있다. 이제향후 40년에걸쳐나타날것으로예상되는외부환경변화에대응하여세계식량시스템은식량안보에필요한경제적이익과장기적으로식량생산역량을강화시키기위하여전례가없는대전환을꾀하고있다. 이제이와같은외부환경변화에일대전환이없이는미래의식량과농업의전망은더악화될것이다 가난, 불평등, 굶주림과영양실조세계의농업생산력은 120억에서 130억인구까지충분히감당해낼수있음에도 8억 5천만이또는세계인구 8명중 1명이만성적인굶주림에서처해있다 (FAO, 2013b). 이들대부분은개발도상국에서살고있으며영양부족비율은 14.3% 로추정된다 (FAO, IFAD and WFP, 2013). 굶주림과영양실조의주요원인은식량부족이아니라식량을구입할능력이없는것이다. 2010년개발도상국농촌인구의 1/3이상이 극빈층 이며, 영양실조로시달리는 60% 는여성이다 (FAO, 2013b). 여성들이전체농업노동력의 43% 를차지하고있지만토지와여러자원을활용하지못하는차별을겪고있다 (Asian Development Bank, 2013)

219 1.2. 부적절한식습관과지속불가능한소비패턴단백질, 비타민, 미네랄이부족한부적절한식습관으로인하여개발도상국의 1/3을미네랄결핍을겪고있다. 만약이결핍이심각해진다면실명, 정신지체장애를일으킬수있다. 반면 15억에달하는성인은과체중이나비만으로질병에걸릴위험이매우높은상태이다. 다른한편으로는연간 13억톤에이르는식품이낭비되면서막대한돈과환경자원이난비되고있다. 이처럼식량의손실과낭비는부실한식품시스템과자원낭비를보여준다 (FAO, 2012b, FAO, 2012c) 토지의희귀성과질적저하및토양의고갈 FAO는 2050년의수요를충족시키기에필요한추가식량의 80% 는이미경작된농지에서생산되어야한다고전망하였다. 일부아프리카와남아메리카의일부지역을제외하고농지면적을확장하는것은불가능하다. 추가농지이용가능면적의대부분은농업생산에적합하지않고, 들어가는생태학적, 사회적, 경제적비용이매우높다. 또한, 토양의침식, 염류화, 화학오염때문에토지의 33% 는토양의질이크게낮아진다 (FAO, 2011a). 가뭄과사막화는매년 120만헥타르에달하는토지손실을가져온다 (UNCDD, 2013) 물부족과오염농업의현재와같은담수수요는지속될수없다. 물의작물생산에대한비효율적인사용은하천유량을감소시키고, 야생동물서식지를침해하며, 세계관개지역의 20% 를염류화시킨다. 비료와농약의부적절한사용은강, 호수, 해안지역의수질을오염시켰다. 한전망치에따르면 2025년까지 18억인구가절대적으로물이부족한나라나지역에서살게되고, 세계인구의 2/3은물이부족한조건하에놓이게된다 (Viala, 2008). 물소비량이세계인구의증가율보다두배이상증가하면, 농업에서사용하는물비중이급격히감소할수있다. 대부분의어업은해안지역에서이루어지는데, 연안지역의생산성과물고기상태는대부분농업에서발생시킨오염의영향을많이받는다 살아있는자원과생물의다양성손실 생물다양성은종들의적응성과생산성및지속가능한농업에필수적사항이다. 세계주요작물과동물품종의대부분은유전적기반이매우취약하다. 이미작물의유전 세계농업제 172 호 213

220 국제기구동향 적다양성이 75% 까지손실되었고, 2015년까지 15~37% 는 멸종위기 에처해있다 (Thomas et al., 2004). 세계육지생물의 1/3의보금자리인산림의파괴가생물다양성손실을초래하는가장심각한원인이다. 열대우림의남벌때문에하루에 100가지의종이사라진다 (World Bank, 2004). 세계동물품종의 8% 는이미멸종되었고 22% 는멸종위기에처해있다 (FAO, 2012d). 생태계의담수와습지대는과도한물소비와오염으로위협받고있다. 바다에서는물고기의 30% 가량이과다어획되고있고, 57% 는완전히개발되어버렸다 (FAO, 2008). 매년어획되는대부분의수중생물들은폐기되고트롤어업때문에심해생태계가위협을받고있다 기후변화농업생산은인류에게가장심각한환경변화를유발시킨다. 세계온실가스총배출량의 25% 는농축산물, 경작지남벌, 관개, 농업생산을위한비료, 제초제, 살충제투입때문에발생된다 (IPPC, 2014). 자연생태계를농업으로전환시키면헥타르당 80톤의토양유기탄소손실을유발시키며이는대부분대기로배출된다 (HLPE, 2012). 또한농업은기온상승과같은기후변화, 병충해, 물부족, 극단적날씨, 생물다양성의손실과같은다양한영향을미친다 (Lal, 2004). 2050년까지산출량이 8% 가량하락하는아시아와아프리카에서는작물생산성이하락될것으로예상된다 (Wheeler and von Braun, 2013). 또한기후변화는시장의불안정성을높이고, 이미극빈층인사람까지도많은영향을줄것이다. 기후변화가농업생산에미치는부정적인영향은대응대책 (adaptation measures) 을마련하면부분적으로이를극복할수있다 (IPCC, 2014) 농업연구의부진농업연구개발투자를많이하는소수의나라들과나머지나라간에점차그격차가커지고있다 (FAO, 2011b). 전반적으로 2000년과 2008년사이에전세계적으로공공부문과민간부문모두농업연구개발투자가늘어났다. 그러나가난하고, 기술적으로더많은어려움을겪는작은나라들의어려움은잘들어나지않고중국과인도와같은거대하고더발전된국가들이들어나고있다. 아시아의저소득국가들의연구개발비용은더이상증가하지않거나줄어들고있는데이는이들저소득국가들의신기술개발역량이낮아지고있음을보이는것이다. 일부사하라이남국가들의농업연구개발

221 투자는매우낮은수준이며농업기술연구개발역량도문제시되고있다 (IFPRI, ASTI and GFAR, 2012). 2. 지속가능한식품과농업의비전 FAO는지속가능한농업개발을 자연자원의관리와보존, 현세대와미래세대의인류기본욕구를만족시키는기술개발의방향 으로, 지속가능한농업을 토지, 수자원, 동식물육종자원을보전하고환경수준이질적으로더이상떨어지지않고경제적으로활력이있으며사회적으로받아드려질수농업 으로정의하였다 (FAO, 1988). 따라서지속가능한식품과농업의비전이란영양이충분하고누구나쉽게이용할수있어야하며현세대뿐만아니라미래세대가필요로하는것을지원하도록생태계기능을유지관리하는것이라할수있다. 그리하여지속가능한식품과농업의비전은농민, 축산인, 어민, 임업인및기타농촌주민들이적극참여할수있는기회와경제개발의혜택을얻을수있으며합리적인고용조건하에공정한임금을받고일할수있게되는상태라고할수있다. 또한이비전은농촌의여성과남성및지역사회가안전한상태로유지되면서자원을효율적으로공평하게활용하여자신들의생활을유지하는것이다. 그러므로지속가능성이란자연자원을보호하는것이상의의미가있는것이다. 지속가능한농업이되기위해서는농업이수익성, 환경위생, 사회적, 경제적평등을보장함과동시에반드시현세대와미래세대의필요에부응해야한다. 지속가능한농업은어떠한의미로는시간이지나면서환경적, 경제적, 사회적책임을지는방법으로식량안보의 4가지구성요소인이용가능성, 접근성, 활용성, 안정성에기여해야한다. 농업은생태계가제공되는서비스에크게의존하기때문에, 지속가능한농업은자연자원을보호, 보전, 강화하고효율적으로이용함으로써환경에미치는부정적인영향을최소화해야한다. 또한농업생태계를보호하는것과농촌주민에게조화로운삶을제공하는요구에부응하는것간에균형을잘맞추어야한다. 그러므로지속가능한농업을구축하기위해서는다양한목적을달성하기위한전략개발이필요하다 개념을나타내는모형 지속가능한식품과농업으로전환하기위해서는개념을나타내는모형이필요하다. 세계농업제 172 호 215

222 국제기구동향 농업은세계의자원여건과인간의상호연계에서나타난다. 농업의시작과인류의사회시스템출발이자연시스템의일부분이기때문에자연체계에의한우리환경은인간이만들어왔다고할수있다. 농업은자연자원 2) 과환경서비스를활용하는체제이고, 자연자원을농산물 3) 과경제서비스와사회서비스 4) 로전환시키는역할을담당한다. 농업생산을관리하는제도 5) 는농업에서산출되는생산물과서비스분배를규제하는역할을한다. 이런서비스에서얻어지는혜택은개별농민에서부터산지, 국가, 세계에이르기까지매우다양하며, 단기적이거나혹은장기적일수있다. 지속가능성을이해하는방식은국가경제에서농업이차지하는중요성부터농업생산의증대에이르기까지즉, 농업자원을제약하는요인과기회요인에서부터공동체내의개인요구에이르기까지다양한요인을감안해야한다. 지속가능한농업은생산성과생산을최대화시키고농업의환경적부정적인영향을최소화하기위하여지속적인조정, 혁신, 전략, 정책, 기술개선이필요하다. 지속가능한식품과농업을달성하는것은농업의사회적, 경제적, 환경적목적들그리고농업과다른분야와의균형을유지 확인하는진행과정으로이해할수있다. 이과정은지속가능한목표달성에영향을주는사회가치와축적된지식의발전상태를반영한다. 이는다방면에걸친접근방식과함께복잡하고, 동태적인상호작용임을의미한다. 이와같이복잡한시스템과함께구체적인제약들과자연적이고사회경제적인범위는무엇이지속가능한활동인지를규정한다. 인간과자연시스템은전체과정이지속가능한질서로운영되는범위내에서소프트한제약조건이존재하고동시에물리적인범위가존재한다 상호작용과상충관계지속가능성의도전과제는농업의각기다른구성요인으로부터발생하는상호작용, 혜택, 상충관계를확인하고이의균형을잡는것이다. 상충관계는 3개의분야에서일어난다. 즉인간환경과자연환경, 인간환경과자연환경의상호작용안에서, 그리고시간의흐름등과같이 3개의분야에서일어난다. 인간과자연시스템사이의상반된 2) 토지, 물, 생물다양성, 숲, 생선, 영양, 에너지등을포함. 3) 식량, 사료, 섬유, 연료등을포함. 4) 식량안보, 경제성장, 빈곤완화, 건강과문화적가치등을포함. 5) 무엇을생산하고, 누가생산하고, 어떠한기술과시행을할것인지, 어떠한것을얻을것인지등을포함

223 작용으로말미암아자연자원이빠르게고갈되고기후변화와생물다양성이손상되어생태계의서비스가파괴될때많은주목을받게된다. 인간시스템의독특한상충관계의예로는사용권, 접근권, 소유권정책, 상향식과하향식관리등이있다. 생산효율성을높이는수단예를들면, 소수의대규모관리자가토지나어장이용권에집중하는것등은효율성을증가시키지만소농의생계와사회를불안정하게만든다. 자연자원시스템의상반작용은토지이용의축소, 식량생산과바이오연료생산간의선택등이포함된다. 자연자원과생태계서비스사이에도역시상충관계가존재한다. 경작지내에서생산증대는많은산림을보전할수있지만, 이또한오염을초래하고많은양의에너지를사용하도록한다. 이와같은상충관계는시간이지나면서잘들어난다. 즉시얻어지는혜택은미래에나타날비용을담보로얻어지는것이다. 예를들어, 자연자원과생태계서비스가고갈되면그영향은수십년후에나알게된다. 다른예로, 물부족으로빠른시간내에식량생산의능력과인류가얻는혜택이줄어들때이상충관계의영향이곧바로나타난다. 반면에, 보존으로인하여종종미래의혜택을얻기위하여현재비용을부담하는경우가있다. 또다른상충관계의사례로토지를용도에따라농업용, 휴양지용, 보존용등으로배분할때종종나타난다 범분야적통합과시너지효과과거에는농업생산성향상을중요시하였고이로인하여농축산물, 산림자원, 어업, 수산양식등과같은농산물생산과서비스가지속적으로개선되었다. 하지만이들을과도하게분리하는 사일로신드롬 6) 이자주발생하였다. 농축산물은토지와물사용때문에서로경쟁하였고농업내의세부산업분야가확장되면서이산화탄소흡수계의손실과이산화탄소방출이증가되고생물다양성이상실되는숲의파괴를대가로지불하였다. 농축산물로인하여발생한수질오염은어민들에게매우부정적인영향을미친다. 수산업과수산양식의상호작용으로말미암아어민들은자연어획에서양식으로업종을바꾸거나동일한생태계와시장에서서로경쟁하게된다. 지속가능성의비전을종합적으로확립하려면자연생태계에서보았듯이시너지효과 6) 농축산물생산, 산림자원, 수산업은상호간에토지, 정책지원과자연자원을확보하기위하여경쟁하였고이는자원관리경쟁을유발시켰다. 세계농업제 172 호 217

224 국제기구동향 그림 1 농업부문간선택적시너지효과와갈등관계 를줄이거나없앨수도있는기회와상충관계및시너지창출기회등을감안해야한다. 농축산물, 자연수산업과양식어업간의시너지효과와상호보완상태는잘관리될수있다. 이와같은모든것은생태계서비스, 특히토양형성, 물정화, 생물다양성보존, 기후규제등을제공하는산림이필요함을말해주는것이다. 목초지는축산물이발생하는온실가스를제거하는데에도움을준다. 다음으로축산물은농업생산에도움이되고광물질비료의필요성을줄이고지속가능성을높이는거름을생산한다. 거름은또한농업과어업에서필요한화석연료의사용을줄이는바이오에너지생산에이용될수있다. 이와같은개념은간단해보이지만, 시너지효과를최적화하는것은복잡한사안이다. 균형상태에서시너지로전환하는것은정치적과정 7) 중어디에서시너지효과가나타날수있는지를아는지식이필요하다. 이를위해서는혁신기술, 학제간의개입, 개인적목표를최대화하기보다는시너지효과를얻기위하여기획된제도가필요하다. 7) 단기적, 장기적, 지역이나국가를넘어혜택과비용의재분배를지원하는과정

225 3. 지속가능한식품과농업의핵심원리 우리가설정한비전은지속가능성의기본조건을제시해주지만어떻게지속가능한식품과농업을달성할수있는지는알려주지않는다. 과거전략들이제한된성공을보인것은우리의접근방식을다시재고해야함을알려준다. 따라서지속가능한식품과농업으로전환하기위해서는다섯가지의상호연관된원리가필요하다. 이원리들은충격과기회에대해적절히반응할수있는신축성이촉진되는동안, 농업의사회적, 경제적및환경적지속가능성에대한균형을유지하며지속가능한상태로전환하기위한정책, 전략, 규제및장려책등을제공한다. 이다섯가지원리들은상호보완적이다. 원리 1과원리 2는직접적으로자연시스템을지원하는반면, 원리 3은인간시스템을, 원리 4와 5는자연과인간시스템모두를지지한다. 다섯가지의원리가적용되기위해서는세부산업부문의차원을넘어서각세부산업부문의생산성향상과지속가능성을강화시키는다양한대책들이마련되어야한다. 지속가능하고생산적이기위해서, 농업은시너지를극대화하고, 부정적인외부효과를완화시키며, 세부산업부문간해로운경쟁체제를최소화하고일관된비전을가져야한다. 핵심전략, 정책, 기술의예는다음의다섯원리하에제시되어있다. 이접근방식이지역실정에맞게잘이루어진다면분명범부문의시너지효과, 부정적외부효과및각부문에미치는영향을최소화하거나완화시키는데에도움을줄것이다 지속가능한농업에있어자원이용의효율성증가는매우중요농업생산은자연자원을인간의혜택으로전환하는것이다. 이과정은관리, 지식, 기술, 외부투입재가필요하며, 이들의상대적중요성과세계의생산시스템과지역시스템에상당한변화를야기하는외부의투입요소가필요하다. 투입재의조합과수준, 기술유형, 적용된관리시스템은생산이자연자원과환경에미치는영향뿐만아니라생산성에미치는중요한의미를알려준다. 자연자원의가치와환경영향과외부투입요소의실질비용을반영하는 올바른조합 (right mix) 을조직하는것이지속가능성의핵심사항이다. 20세기농업의집중화현상은자연자원과생태계를기반으로하는전통적영농시스템으로부터작물생산에유전공학, 화학, 공학등을도입하는패러다임의전환을보여주었다. 녹색혁명기술이생산성에서큰증가를가져다주었지만, 이는투입요소, 수자 세계농업제 172 호 219

226 국제기구동향 원, 토지보다는주로다른자원의효율성을무시하였다. 예를들어, 중국에서미네랄비료의흡수효율은쌀, 밀, 옥수수의경우약 26~28%, 채소는 20% 미만이다. 나머지는간단하게말하자면 자원의손실 로정의할수있으며이는물의비중이높은질산오염율과높은온실가스를방출하는결과를보여준다 (FAO, 2011b). 녹색혁명은산출량을늘리고생산을높이는관개에주로의존한다. 이는생산성증가를성공적으로이루게하지만, 습지를포함한수체에많은영향을주고수자원의빠른고갈과대수층의감소하게할것이다. 모든수자원감소의 70% 이상은농업때문이다. 이는단일산업으로농업이가장많은담수를사용하기때문이다. 따라서미래에는수자원이용의효율성을증가시킬필요가있다. 그이유는 (1) 미래의생산확보를위하여, (2) 도시수요등수자원을다른용도로사용하려는이들과의경쟁에적응하기위하여, 그리고 (3) 건강과수자원의질을회복시키기위하여등이다. 농업의집중화대신에지속가능한방식이라면자원과투입간의균형사용, 생태계서비스의잠재적인혜택활용등이다. 예를들면, 질소비료의과도한사용은수질오염과온실가스방출의주원인이다. 더욱이 2013년 1억 1천만톤으로측정된비료에사용된질소는온실가스배출과함께 960억 m 3 의천연가스를사용한것과같다 (FAO, 2011c, Vance, 2001). 그러나질소를가지고있는콩 (N-fixing legumes) 과나무를작부체계에통합시킴으로써질소가토양에흡수될수있다. 콩은헥타르당 40kg에해당하는질소를가지고있기때문에, 이를녹비로사용하면비료투입을줄이고, 높은단수를산출할수있으며기후변화도완화시킬수있다. 축산업은토지와수자원과같은자연자원의주활용자임과동시에온실가스와오염의주범이다. 현재입증된기술을널리사용하게되면자원의이용과온실가스방출을상당량줄일수있다. 양식업은빠르게전세계의물고기주요공급원이되고있다. 경종업과축산업과같이양식업도자원의효율성을높이는잠재력을지니고있지만, 자원의통합성을유지하면서효율적인방법으로투입이이루어지도록하는주의깊은관리가필요하다. 경종업, 축산업, 수산양식업간에는자원이용의효율성을높일수있는잠재력을가지고있다. 지속가능한농업으로전환하는과정에서연구, 개발, 혁신의역할은아무리강조해도지나치지않는다. 나라마다우선순위를농업교육과혁신역량강화에주어야하며지역에적합한기술을확인해야한다. 저생산성에대한해결책으로강력한조치가필요하지만지속가능한기술을반복시행할때는지역의다양성을고려해야한다. 지역차원, 국

227 가차원, 국제차원의연구와지역에적합한지도서비스는자원이용의효율성을높이는기술을촉진시킬수있다 (FAO, 2011b). 개발도상국에서적합한지식을이전시키는것은정보통신기술 (ICT) 을보다잘활용할수있도록한다. 효율성과유효성을제고시킬때에정보통신기술이지속적으로개발될가능성이크다 (Chapman and Slaymaker, 2002) 지속가능성을위해자연자원보존, 보호증진등직접적조치필요자원이용의효율을높이면생태계와자연자원의활용을줄일수있지만, 반대로생산증대와자원의고갈을지속적으로증가시킬수있다. 농업생태계의질적저하는식량공급과저소득층의소득에영향을미치며빈곤층의취약성을심화시키며, 빈곤의악순환을초래한다 (United Nations, 2013b). 그리하여빈곤의악순환은다시농업생태계의질적저하와빈곤을더심화시키게된다. 이런현상이자연자원보전, 보호, 강화에직접적인조치가필요한이유이다. 자연적어획, 여과, 저장, 물방출과같은, 예를들어강, 습지, 숲, 토양등의생태계를보호하고복구하는것은좋은물의공급을증가시키는데중요하다. 한연구보고서에따르면세계의열대우림이 48억톤의이산화탄소또는화석연료로부터매년발생하는이산화탄소방출량의 18% 가량을제거하는것으로나타났다 (Lewis, et al., 2009). 그러므로다시산림을복원하고산림벌채비율을줄이는것은토양형성, 수질정화, 생물다양성, 기후변화의완화와적응에도중요한역할을한다. 세계바다의어획은글로벌자산이다. 해양수산업의잠재적인편익과실질적인순편익의차이는연간 500억달러정도인데, 이는세계수산물교역가치의절반이상의가치를지니고있다 (World Bank and FAO, 2009). 개발도상국과선진국모두경제시스템과관련없이수산자원의남획이발생하고있다. 왜곡된보조금을없애고세계전체의어획량을줄이면사회안전망에의해제공되는수산업의수익성과지속가능성을높일수있다. 자연자원을보존, 보호, 강화하려는전략은자원고갈비율의축소와특정지역의구체적인자원제약을감안하여수립해야한다. 자연자원의생태학적이고사회적가치와결핍을반영하는자원관리에대한인센티브와환경을조성해야하며이를위하여정책과제도가강화되어야한다. 이는토지임대법의개혁이나화학투입재에대한왜곡된보조금제거등과같은다양한방법으로달성될수있다. 정책입안자는특히소작농이제공하는토양보존과생물다양성보호와같은환경서비스에대하여확실한보수를보장함으로써지속가능성을더욱촉진할수있다. 세계농업제 172 호 221

228 국제기구동향 일반적으로정책은비용과효과에대하여많은영향을미치기때문에정책의조합 (policy mix) 은현재의제도기반시설에의존하게된다. 이원리를적용하기위해서는국가차원, 지역차원, 국제차원별로환경책임당국의강력한조정뿐만아니라산업내의실질적인조치가필요하다. 생물다양성협약, 식량과농업의식물유전자원국제조약과 IUCN 의멸종위기종목록등과같은많은정부들이채택한글로벌대책들은자연자원의보존에필요한범국가적협력이포함되어있다 사회복지와농촌생활개선과보호에실패한농업은지속불가능정의에의하면, 만약농업개발이자원과자산에대한접근성을높여여기에의존하는이들에게혜택을주지못하면, 시장과직업기회에참여하는것이지속될수없다. 세계빈곤층의 75% 가농촌에거주하기때문에, 광범위한농촌개발과개발혜택을폭넓게공유하는것이가난과식량부족의위험을줄이는가장효과적인수단이다. 중요한관점은농촌주민이스스로의소비를위해식량을생산하고소득을증가시키기위하여자연자원을안전하고균등하게이용할수있어야한다는점이다. 이들대부분의생계는토지, 물, 산림, 수산자원과같은자원을얼마나이용할수있고통제하는지에의존한다. 자연자원을부적절하고불안정하게이용하면종종가난과빈곤을초래한다. 더욱이토지임대권이안정적이면농민의투자가늘어나산출량을높이고토양의질적저하를감소시킨다. 세계빈곤층의대부분을차지하고자원의소유권에관해차별을받는여성의지위에는특별한관심을두어야한다. 여성농민들이자원과지식을균등하게이용한다면 1억 5천만에이르는세계빈곤층을줄일정도의식량을추가로생산할수있다 (FAO, 2011d). 제도와정책을개혁하기위해서는농촌주민들이농업개발에참여하고농업개발의혜택을얻어야한다. 그러나주요도전과제는원리 2와원리 3을연결시키는사회적 환경적이슈를다루는환경으로전환시키는것이다. 지속가능한생산시스템의혜택을인식하는데수년이걸릴지도모르고또일부는단기적으로가난한이들이원하지않는소득감소로이어질수있다. 이처럼만약기준과분류가너무높게설정되면저소득생산자들은 녹색 가치사슬에진입하지않으려고할것이다 (McCarthy, 2012). 사회적목적과환경적목적사이의트레이드- 오프를줄이기위해서는정책과제도마련이필요하다. 기업역량과경영역량을포함하여지역시장과국제시장에참여하는생산자들의역량을강화시키는것이필수적이다

229 농촌소득이높아지면지역생산과서비스수요가늘어나기업활동이자극되고, 고용과소득을창출시키며빈곤을완화시키게된다. 지산지소운동이나학교급식프로그램을위하여가족농이생산한생산물을조달하는운동같은것은브라질과다른나라들에서식량안보개선과생산및소득증대에매우유효한수단이다 (Ministry of Agrarian Development, 2011) 지속가능한농업의핵심요소는사람, 지역공동체, 생태계의조절력강화조절력은지속가능성의핵심요소이다. 조절력이란시스템능력과구성요소의역량으로구성되는데이는본질적이고기본적인구조와기능들을보존, 회복혹은개선함으로써위해한사건으로부터적절한예측, 흡수, 수용혹은회복되는능력으로정의된다 (IPCC, 2012). 지속가능한식품과농업의맥락에서보면조절력이란위험을예방, 완화, 극복하거나변화에적응하거나또는외부충격으로부터회복력을가짐으로서시스템의생산성을유지하거나향상시키는농업생태계, 지역사회, 농가의역량등이다. 기후변화, 기상이변과시장변동성뿐만아니라내전과정치적불안정과같은현상은생산자의위험과불안을증가시키기때문에생산성과농업의안정성을손상시킨다. 재난이나위험순간에의사결정을내리게되면가정이나지역공동체가장기적 " 빈곤의함정 " 에빠지게되는결과를초래할수있다 (Carter and Barrett, 2006). 개인들은미래와자연자원에잠재적으로부정적인영향을미치는것을알고있음에도불구하고즉각적인요구에부응하기위하여토지, 나무, 물, 어업권등과같은자산을잃거나이같은자원을남용또는교역할수도있다. 기후변화와시장변동성등과같은위험과불안정성하에서생산자들이보다잘조절력을갖기위하여정책, 기술, 농법등이지속가능성에기여할수있어야한다. 조절력은신축적인어획전략, 병충해에강한품종의육종, 시장관리의개선, 사회적안전망, 보험과신용제공과같은위험관리전략과구체적인대책마련등과같이정책, 전략및계획을공동으로수립함으로써강화시킬수있다 지속가능한식량과농업은효과적이고책임있는관리체계필요좋은관리방식이란사회정의, 평등과자연자원의보호에관하여장기적인관점을보장하는것이다 (IFAD, 1999). 지속가능한과정들이적절한사회적, 경제적차원의고려가없이추상적인환경관심사로만이루어진다면이와같은지속가능한과정은실 세계농업제 172 호 223

230 국제기구동향 제로시행될가능성이없다. 5가지원리에따라지속가능한농업으로전환하는시기는민간부문과공공부문간에올바른균형이맞추어지고책임성, 형평성, 투명성, 법적역할을보장하는정책, 법, 제도등이확립되어야한다. 지속가능한목적, 변화를경감시키는수단등에관하여합의를이루기위해서는폭넓은자문과투명한토의가필요하다. 지속가능한농업의다양한아젠다를개발하면정책수립과현장에서적절한시행을지원하는법안을포함한효과적인제도와운영프로그램시행에기반을제공할것이다. 제도적틀에는필요조건, 확약의강화와준수가보장되어야한다. 적절한인식과할당정책, 자원의관리결정에참여하는것은자연자원의소유권을개선시키며자연자원의효율적인사용과보존및보호에기여할것이다. 전세계토지소유자들의 20% 미만인여성들의참여가크게늘어날필요가있다. 합리성과합의를준수하는과정을정립하는데있어과학적이고비공식적인정보와경험을잘결합한지식과사회교육이필수적이다. 또한많은나라들은국제적인관리메커니즘에참여하는것을높이고국제적인확약사항에도따라야한다. 4. 지속가능한식품과농업으로전환 상기다섯가지원리를시행하기위해서는분야와범분야별로생산성과지속가능성을높이는조치가필요하다. 지난 25년동안 FAO는지속가능한방법으로가맹국들의농업생산성을향상시킬수있는수많은체계와접근방식을개발해왔다. FAO 의다양한지속가능한개발수단 8) 은지속가능한농업으로전환하려는나라나지속가능성을중요하게취급하려는국가농업개발프로그램에서잘활용될수있다. 그동안배운교훈에따르면지속가능한농업으로전환되기위해서는확신, 정치적확약, 관련지식과사람들의참여가필요하다는것이다. 그러므로적용하는방식이일관성, 포괄성, 필요성과특수성을고려하기위해서는지속가능성을목적으로하는프로그램이기획되고계획되어야한다. 8) 방법론, 가이드라인, 지표등을포함한사항입니다

231 4.1. 실행변화를위한네가지조치관련이슈를확인하고정책을도입하고파트너십을구축하며주요이해당사자들이참여하기위해서는 5가지원리도입과함께아래와같은네가지조치가필요하다. 상호구축하고접근하기쉬운증거, 공동의이해기반을구축하고공통적대책을수립하기위한이해당사자들의참여, 혁신적방식의개발과해법, 식품과농업시스템에있어변화를유도할수있는방법등네가지조치가필요하다. 가능한개입을확인하고협력관계를만들기위해서는다섯원리의적용이필요하고네가지조치 9) 는필수적이다. 이과정들이반드시순차적이어야하는것은아니다. 즉대책들을정확하게연속적으로시행하는것은지역과규모에따라다르고, 상호작용이시행하는과정중에 2개의대책분야에서어느때나일어날수있다. 글로벌수준부터지역수준간다른규모에대해서는조정과정이필수적으로필요하다. 지속가능한개발은다양한목표를지닌가치에기반을둔개념이기때문에농산물과관련서비스는각기다른우선순위와대책에다른의미를지닌다른방법으로평가되어질것이다. 주어진지속가능성의다양한목적하에주요이해관계자간에대화를가능하게하는접근법이국제, 나라, 지역수준에서필요하다. 대화는생물물리학적이나사회적인경제요인을고려하면서주요상충관계또는이해당사자들간의우선순위차이확인에집중해야한다. 이해관계자의대화가의미있고공정하고효과적으로되기위해서는전통적지식에의하여과학을기반으로하는보충된증거로확증되어야한다. 대화는협상과합의를위해서설계되어야한다. 국가차원또는다른지역차원에서지속가능한과정을높이기위해서는행동계획안을만들어야한다. 이해관계자들의대화는대화과정속에서확인된필요한변화를촉진하는조건과인센티브를개발하기위하여혁신적으로접근되어야한다. 아울러이와같은변화를만들어내는특수조건들이분석되어야한다. 국제차원에서보면이과정은공식적인조약, 협정, 동의와같은형태로관련법을제약할수있으며이는보다효과적이고보다구속력이없는신축적인법과같은제도로정착될필요가있다. 선언, 의제, 합의된원리와정책목표등과같은제도들은의무부과없이국가정책에영향을미친다. 이슈와정책대안을보다잘이해하는것은이해당사자들, 개인이나집단전체가상호대화에참여하게하여보다나은의사결정을가능하게한다. 이러한결 9) 관계형성, 상호구축가능하고접근하기쉬운증거, 통용적이고합동적인행동을만들기위한이해관계자의참여, 혁신적인접근법과해결책의개발, 식량과농업시스템에서의변화를가능하게하고장려하는수단과도구의공식화등의조치. 세계농업제 172 호 225

232 국제기구동향 정은, 인간의행동을결정하고신호와인센티브를제공하는, 법적으로또한자발적으로규정을강화시킨다. 반대로합의된규칙은기술, 정책, 제도를실질적으로변화시킨다. 의사결정은생태계의지역현실을이해하고비용을감당할수있으며이익을얻는상황에맞추어이루어져야한다. 혁신과실행의변화는다양한형태를택하지만, 세계적수준에서다양한이해관계자들이결정하는것은지역, 국가, 세계차원에필요한해결지침을제공하는것이다. 제도수립을자문하게되면진행과정의모니터링, 보고하며및필요한의견조정등에참여할수있게된다. 시행이변화되기위해서는국가정책의우선순위를반영하는효과적인관리시스템이필요하다. 또한이는명확한운영목적을기반으로해야하며위험과영향평가후에가장적절한이슈들을다뤄야한다. 이러한관리시스템은이해관계자들의참여와합의된선택을결정함에있어보다강력한소유권이필요하다. 그림 2 지속가능성의운영방안 : 네가지실천분야 실행의네가지주요요인 지속가능한농업으로전환하려면이를주도하는이들이보다신축적, 자율적, 창의적이어야한다. 현장에서실제로실행할때는다음과같은주요요인을강조해야한다

233 4.2. 사업규모와학문간통합 국가총체적인접근방식의필요부문상호간의통합은무엇보다도국가차원으로접근하는방식이우선채택되고촉진되어야한다. 이와같은통합된접근방식은부문간의협력을촉진하고, 산업부문의개발정책과프로그램들의호환을보장한다. 이와같은지속가능한농업에대한대책들은국가정책목표를기여하기위한국가의정책체계, 전략계획, 정책우선순위를반영하는일련의계획등에잘반영되어야한다 지역수준의비전과가치의공유이대책들은이슈, 위협요인, 가치, 원리, 해결책을포함하여지속가능성은국가적비전을근반으로시행되어야하며처음부터모든이해관계자들에의해공유되어야한다. 지역수준에서의비전공유는사전전제조건은아니지만기획초기단계부터강조되어야한다. 이는다양한이해관계자, 여러학문분야들이포괄적으로참여하여다양한전문지식과가치들이통합되는작업방식으로시행되어야한다. 또한분쟁해결과여론합의를위한도구도필요할수있다 다양한지식형태증거 (Evidence) 와관리 (management) 는 1세기이상서로발전해왔다. 농업개발이보다복잡해지면서농업의비전을다른산업분야와학문과나누게되었다. 사실지속가능한농업으로전환하는것을성공하기위해서는지식, 경험, 과학자, 행정가, 법학자, 경제학자, 관리자, 농업생산자들의지식, 경험, 시각들을끌어내어관련증거들이통합되어야한다. 관련지식을올바르게조합할수있는정도는초기기획에의해다루어진이슈들의유형, 데이터이용가능성, 참여한사람, 연구역량등과같은역량요인들에의존하게될것이다 다양한정책개입지속가능성을도입하는기획단계에서는사법의관할규모를넘어선국제차원에서관리시스템들의상호작용에주의해야한다. 즉대책의장기전략적의미, 지역단위에서세계단위에이르기까지산업부문과사법적범위를넘어서관리체계의상호작용등을고려해야한다. 아울러지역단위의대책이국가차원에미치는영향과세계주요요인들이지역에미치는영향들을고려할필요가있다 (Toth, 2001). 세계농업제 172 호 227

234 국제기구동향 4.3. 협력 참여과정과공동확립궁극적으로지속가능한식품과농업에대한비전이실현될지여부는전세계의농축림수산업인에달려있다. 정책입안자와개혁자들은법적, 제도, 인센티브, 권리, 지지기반, 서비스지원등을수립함으로써이를촉진할수있을뿐이다. 현장에서이행되려면지역사회의소유권이보장되어야한다. 참여함으로써이해당사자들이움직이게되고합의도출과지식기반을공고히해줄수있다. 참여는기대와인식을확인시키며, 문제인식과해결책마련을도와주고, 사회적경제적위험을줄이며, 형평성과투명성을증가시킬수있고, 갈등해결을도와주며, 일반인의조사와감시를가능하게한다. 참여는과학적이해를증진시키고사회적학습을통해이를축적하고만든다. 하지만이는비용을들고, 최적의참여수준은이슈의본질과복잡성및이해당사자의수와다양성정도에따라결정된다. 다양한이해관계, 상반된견해와이해당사자들의숨겨진의도등을초기에명확히이해하는것은참여과정자체를적대시하는인식을없애는데도움이된다. 준비를명확히함으로써긴장관계를해결하는그룹의역동성을창출하여위험을기회로바꿀수있다 협력전달이효과적이기위해서는파트너십, 연대, 협력하는과정에창의적인방법이필요하다. 지역차원이나국가차원에서농업의이해당사자는새로운방법으로공동의작업을할필요가있다. 파트너십은공공부문과민간부문, 생산자, 연구기관과학술기관, 시민사회, 지역사회기관들로부터함께행동할수있는운동가들을마련해줄것이다. 이들은공공부문과시민사회와연대하여혁신적인역량개발방식을도입하고국가라운드테이블, 남남협력과같은지식교환계획등을포함하여민간부문의전문성과기업적기술을활용해야한다. 파트너십은전문성과자원을최대한활용하고혁신과투자를지원한다 투명성전체과정, 특히평가, 선택분석, 의사결정과성과평가과정이투명해야한다. 이용가능한데이터, 이용되는방법과과정, 결과와해석은모두문서화되고이해당사자들이쉽게이용할수있어야한다. 이는특히불확실성, 다양한지식의원천과상호경쟁하는

235 활용도를다루는데있어서로트레이드오프를인식하는데특히중요하다. 또한투명성은역할과책임에대한공식적인인식이필요하다. 의견차이와우려하는과제들은문서화되어야하고만약이를제외할때는분명한근거가제시되어야한다. 적극적참여, 투명성과책임성을갖고공동으로참여하는것은진실, 합법, 신뢰에기여한다 융통성불완전한정보에기초하여어쩔수없이결정을내리는경우, 종종차선의실행체계안에서결정해야하는데, 대부부분의경우정책과프로그램의결과를정확히알수없다. 더욱이 FAO의성과와가맹국들은거시경제환경, 자연환경, 기술, 소비자관심, 관리체계의변화와같이통제하기어려운요인에의해많이영향을받는다. 폭넓은이슈, 다양한견해, 사안의복잡성으로말미암아불확실성이만들어지고반복적시도에영향을끼치고, 유효한미래계획을제한시키며, 효과도지연시키고, 예기치못한일들이발생하게된다. 따라서전략, 제도, 적용된방식들은조건들의변화, 실수에대한확고한입장선택, 현지화에대한여유공간확보, 영향과위험관리및성과평가의제도화등을유연하게받아드릴수있는역량을갖추어야한다. 5. FAO 의회원국지원사항 FAO는새로운전략을수립하여지속가능한농업으로전환하려는나라를지원할것이다. 회원국들은증가하는자원부족, 기후변화, 사회 경제 환경의변화등을다루기위하여새롭게전략적비전을수립해야한다. 또한과도기를이끌수있는다양한사업분야에대한전망과다양한규율상의도구들을제공하여필요한역량을갖춘다. 이런방식은증거기반의방식이며조직적이고시너지를명확하게고려하고목적간에상충관계가있는것을인식하는방식이다. 이접근방식에는의사결정자가활용할수있는정책대안들에대한종합평가가포함된다. 이런종합평가를통하여정책담당자는생산과보전의우선순위, 목적, 전략, 계획과대책, 균형잡힌사회적, 경제적, 환경적관심사항들을확인할수있다 지속가능성으로전환하기위한제도와과정수립 지속가능한농업을확립하기위한정책과전략을개발하고시행하기위해서는정책 세계농업제 172 호 229

236 국제기구동향 과제를확인하는제도가필요하고상황에적합하고혁신적대책을이끌어낼수있는인센티브가필요하다. FAO 는회원국이제도역량을제고하고현행제도의성과를평가하도록한다. 지속가능성의역량을성공적으로높인나라들의사례는비슷한경제, 생태학, 사회적환경을가지고있는다른나라에유용하다. 남남협력을통한나라와기관간의협력은역량강화를중시한다 적절한실행과우선순위설정의촉진지속가능한농업으로전환하기위해서는국가와지역사회수준에서의사결정권자들이생산과보전의관심사에대하여우선순위를매길수있고목적, 전략, 계획, 대책에동의할수있는정책, 메커니즘, 대책, 접근방법이필요하다. 회원국들은증거기반의방식을사용하여지속가능성의목적과농업하위분야간의상충관계와시너지효과를확인하고평가할다양한학문및다양한부문의도구가필요하다. 모든환경, 사회적, 경제적요구를동시에만족시키는것은사실상불가능하다. 공식적이고투명하고참여적인상충관계평가는합법성과미래의준수사항확보에있어중요하다. 상충관계의부정적인영향은바람직한관리와혁신 10) 에의해서완화될수있다. 지속가능성으로의전환에서혁신의중요성이주어진상태에서, FAO 는국가와지역사회의혁신적인시행을평가, 선택, 기술역량을강화하는국가와지역사회를도울것이다. 많은기술과농법들은이미이용가능하다. 하지만, 지속가능성은진화해가는특징을지니고있으므로이를끊임없이조정하는것이필요하고새로운것을개발할필요가있다 데이터수집과분석, 정보보급과모니터링과정을위한역량강화데이터와정보의수집, 분석, 해석은공식적이고증거를바탕으로한의사결정에있어필수적이다. 의문과결정의결과에따라적절한시기에효과적인방법으로소통을해야한다. 인터넷과소설미디어, 휴대전화를포함한정보와통신기술의최근발달은폭넓은소통과피드백을공유하기위한경로와정보의보급에이상적인수단을제공한다. FAO 는적절한도구와방법론을개발하여이를회원국에게제공할것이며, 이를이용할수있는역량을강화하는데도움을줄것이다. 구체적으로계측가능하며, 달성가능하며적절한 " 스마트 " 지표들은특히정책과기술 10) 예를들자면, 이해당사자들의비용을줄이는보상이나통합병충해관리와같은더욱비용효과적이고지속가능한기술의도입, 거래비용감소나통합생산체제농림업과쌀 - 양어와같이통합생산시스템의개발

237 의사회적, 경제적, 환경적인영향을점검할수있는지표이다. 이지표들은의사결정과지속가능성으로나가는과정을점점함에있어정책입안자들을도울수있다. 하지만, 객관적이고효율적이며쉽게접근이가능하며사용하기쉽게설정된지표를도출하는것은단순하지않다. 그러므로 FAO는나라마다각기다른상황에유효한지표를개발사용하는것을도울것이다. 지표들의합법성과지표분석을바탕으로한대책들의필수불가결한조건이란지역사회, 국가, 지역, 세계적차원에맞추어이들지표가이해당사자들과함께공동으로구축되고분석되어야한다는것이다 효과적인국제적협력을위한역량강화와체제개발많은국제대책들은기후변화, 무역, 보존, 자연자원의지속가능한활용등의과제를다루기위하여국제적이나지역적합의를도모하고, 국가적접근방식을촉진하고관리를향상시키며이해당사자들의역량을향상시키고자한다. 이런국제대책들은농업의생산성과지속가능성에영향을준다. 하지만나라마다기여하거나, 실행또는이익을받는역량이다르다. FAO 는다른국가와협력하면서해당국가의역량을강화시키는데도우려고한다. FAO 는회원국들의해확인된중요한과제들에대한기술적투입을제공하여토론과의사결정에기여할것이다. 적절한 FAO의대책과접근방식은지속가능성에중요한자연자원의상태를원활하게평가할수있고보전과이용상태를점검함에있어필요한도구를제공한다. 예를들면, 식량과농업의유전자원위원회 (Commission on Genetic Resources for Food and Agriculture) 는유전자원의지속가능한이용에적합한정책과기술을확인하고홍보할수있는최신보고서를주기적으로발간할수있고시너지를최대화하고부정적인효과를최소화하는대안을제시할수있다. 회원국들은아마도 FAO 세미나, FAO 협의회, 농업 (COAG), 수산업 (COFI), 산림업 (COFO) 의기술위원회가지속가능한농업을주요의제로설정함으로써지속가능한농업으로의전환을도움받을수있다. 지속가능한농업개발의경험, 제약요인, 기회요인및발전과정은세계식량안보위원회 (CFS) 11) 에서정기적으로논의될수있다. 11) 식량안보를위하여여러영역에걸친문제를분석함에있어적절한포럼으로평가되고있음. 세계농업제 172 호 231

238 국제기구동향 참고문헌 Asian Development Bank Gender equality and food security - women 's empowerment as a tool against hunger. Mandaluyong City, Philippines: Asian Development Bank Burney, J.A., Davis, S.J. & Lobell, D.B Greenhouse gas mitigation by agricultural intensification. Proceedings of the national Academy of Sciences, 107(26), Carter, M. & Barrett, C The economics of poverty traps and persistent poverty: An asset-based approach. Journal of Development Studies, Taylor & Francis Journals, 42(2), Chapman, R. & Slaymaker, T ICTs and rural development: Review of the literature, current interventions and opportunities for action. ODI Working Paper 192. FAO Report of the FAO Council, 94th Session, Rome. FAO. FAO Production management systems. The culture of fish in rice fields. Rome. FAO. FAO Report of the FAO workshop on vulnerable ecosystems and destructive fishing in deep-sea fisheries. Rome, June Rome. FAO. FAO. 2011a. The State of the World s Land and Water Resources for Food and Agriculture. Managing systems at risk. Rome. FAO. FAO. 2011b. Save and Grow: A policymaker s guide to sustainable intensification of smallholder crop production. Rome. FAO. FAO. 2011c. Current world fertilizer trends and outlook to Rome. (available at ftp://ftp.fao.org/ag/agp/docs/cwfto15.pdf). FAO. FAO. 2011d. The State of Food and Agriculture : Women in agriculture. Rome. FAO. FAO. 2012a. Global forest products facts and figures Rome. (available at FAO. FAO. 2012b. Sustainable nutrition security. Restoring the bridge between agriculture and health. Rome. FAO. 2012c. Global Initiative on Food Losses and Waste Reduction. Rome. FAO. FAO. 2012d. Towards the future we want. End hunger and make the transition to sustainable agricultural and food systems. Rome. FAO. FAO. 2012e. The State of World Fisheries and Aquaculture Rome. FAO. FAO. 2013a. FAO statistical yearbook World food and agriculture. Rome. FAO. FAO. 2013b. The Director-General s Medium Term Plan and Programme of Work and Budget Rome. FAO. FAO. 2013c. Save and Grow: Cassava. A guide to sustainable crop production Intensification. Rome. FAO. FAO, IFAD & WFP The State of Food Insecurity in the World The multiple dimensions of food security. Rome. FAO. FAO & JRC Global forest land-use change , by E.J. Lindquist, R. D Annunzio, A

239 Gerrand, K. MacDicken, F. Achard, R. Beuchle, A. Brink, H.D. Eva, P. Mayaux, J. San-Miguel-Ayanz & H-J. Stibig. FAO Forestry Paper No Food and Agriculture Organization of the United Nations and European Commission Joint Research Centre. Rome. FAO. FAOSTAT FAO, Rome. (availble at FAO. Foresight UK The future of food and farming: Challenges and choices for global sustainability. Government Office for Science, Foresight, Final Project Report. High-Level Panel of Experts on the Global Food Crisis Zero Hunger Challenge. (available at Holling, C.S Theories for sustainable futures. Ecology and society. 4(2):7. (available at IFAD Good governance: an overview. IFAD Executive Board 66th Session. Rome 8-9/09/1999: 10p. (available at ttp:// IFAD. IFPRI. ASTI & GFAR ASTI Global assessment of agricultural R&D spending. IFPRI. IPCC Managing the risks of extreme events and disasters to advance climate change adaptation. Special report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. IPCC. IPCC Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Final draft Report of Working Group III. Contribution to the Fourth Assessment Report of the IPCC. IPCC. Lal, R Soil carbon sequestration impacts on global climate change and food security. Science 304:1623. Lewis, S., Lopez-Gonzalez, G., Sonké B., Affum-Baffoe, K., Baker, T., Ojo, L., Phillips, O., Reitsma, J., White, L. & Comiskey, J Increasing carbon storage in intact African tropical forests. Nature 457, no. 7232: McCarthy, D., Donald, P., Scharlemann, J., Buchanan, G., Balmford, A., Green, J., Bennun, L., Burgess, N., Fishpool, L., Garnett, S., Leonard, D., Maloney, R., Morling, P., Schaefer, M., Symes, A., Wiedenfeld, D. & Butchart, S Financial costs of meeting global biodiversity conservation targets: current spending and unmet needs. Science : Ministry of Agrarian Development The Fome Zero (Zero Hunger) program. The Brazilian experience. Brasilia. Rockströ, J., Steffen, W., Noone, K., Persson, Å, Chapin, III, F.S., Lambin, E.F., Lenton, T.M., Scheffer, M., Folke, C., Schellnhuber, H.J., Nykvist, B., de Wit, C.A., Hughes, T., van der Leeuw, S., Rodhe, H., Sölin, S., Snyder, P.K., Costanza, R., Svedin, U., Falkenmark, M., Karlberg, L., Corell, R.W., Fabry, V.J., Hansen, J., Walker, B., Liverman, D., Richardson, K., Crutzen, P. & Foley, J.A A safe operating space for humanity. Nature, 461(7263), 세계농업제 172 호 233

240 국제기구동향 Thomas, C.D., Cameron, A., Green, R.E., Bakkenes, M., Beaumont, L.J., Collingham, Y.C. & Hannah, L Extinction risk from climate change. Nature, 427(6970), Toth, F.L Participatory integrated assessment methods. An assessment of their usefulness to the European Environmental Agency (EEA). EEA. Copenhagen. Technical Report, 64: 82. UNCDD Desertification, land degradation & drought (DLDD) Some global facts and figures. UNCDD. UNCED Agenda 21, the United Nations Programme of Action from Rio. pp UNCED. United Nations. 2012a. Report of the United Nations Conference on Sustainable Development. Rio de Janeiro, Brazil, June UN. United Nations. 2012b. The Future We Want. Resolution adopted by the General Assembly. United Nations. 2013a. World Population Prospects: The 2010 Revision and World Urbanization Prospects: The 2011 Revision. (available at wup/unup/index_panel1.html). UN. United Nations. 2013b. Chapter 10: Restore and conserve the natural resources essential for food security. Millennium Project Task Force on Hunger. p UN. Vance, C. P Symbiotic nitrogen fixation and phosphorus acquisition. Plant nutrition in a world of declining renewable resources. Plant physiology, 127: Van Huylenbroeck, G., Vandermeulen, V., Mettepenningen, E. & Verspecht, A Multifunctionality of agriculture: a review of definitions, evidence and instruments. Living Reviews in Landscape research, 1:1 8. Viala, E Water for food, water for life a comprehensive assessment of water management in agriculture. Irrigation and Drainage Systems, 22(1), WCE D Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future. Wheeler, T. & von Braun, J Climate change impacts on global food security. Science, 341(6145), World Bank World Development Report 2004: Making services work for poor people. World Bank. World Bank World Development Report Agriculture for development. World Bank. World Bank & FAO The sunken billions: the economic justification for fisheries reform. Advance edition. Washington, DC. World Bank

241 특별기고 WTO 2014 년 WTO/DDA 농업협상동향 문한필 허동웅

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243 국제기구동향 2014 년 WTO/DDA 농업협상동향 * 문한필 ( 한국농촌경제연구원연구위원 ) 허동웅 ( 농림축산식품부국제협력국사무관 ) 1. 발리패키지이행을위한일반이사회 ( ) 결정 12) 2014년 11월 27일스위스제네바에서는세계무역기구 (WTO) ' 일반이사회 ' 가개최되어발리패키지이행을위한일반이사회결정 (General Council Decision) 1) 3건을채택하였다. 이번에채택된세가지결정은 1 식량안보를위한공공비축에관한결정, 2 무역원활화협정 (Trade Facilitation Agreement, TFA) 을 WTO 상품무역에관한다자간협정부속서 1A에부속시키기위한개정의정서, 3 Post- 발리워크프로그램에관한결정이다. 이에앞서 WTO 회원국들은 2013년 12월 7일발리에서개최된제9차 WTO 각료회의에서무역원활화, 농업, 면화, 개발등의 4개분야에대해 10개의합의문 ( 각료결정 9개, 각료선언 1개 ) 을도출한바있다. 특히, 발리에서채택된무역원활화협정문은세관절차관련 GATT 규정의명확화, 세관간정보교환을포함한세관협력강화, 개도국의무역원활화조치이행지원등의내용을담고있기때문에주요교역국들에게는무역원활화협정의타결이발리패키지의핵심으로간주되어왔다 ( 서진교외, 2014). 제9 차 WTO 각료회의시합의된이행절차에따라당초금년 7월중무역원활화협정 * (hanpil@krei.re.kr). 본고는산업통상자원부의보도자료 ( ) 와농림축산식품부의내부자료 (DDA 농업부문협상경과와향후전망, ) 등을참조하여작성되었음. 1) WTO 일반이사회는각료회의비회기중각료회의기능을수행하는최고의사결정기구로서, 일반이사회의 결정 (Decision) 은 WTO 협정의일부임. 세계농업제 172 호 237

244 국제기구동향 개정의정서채택이예정되어있었으나, 무역원활화협정의발효시기및식량안보를위한공공비축이슈와의연계문제등에관한회원국들간의의견대립으로 7월개정의정서채택이무산된바있다. 즉, 무역원활화협정의발효및이행과관련하여일부개도국들은이를 DDA 협상의일괄타결과연계할것을주장하였으며, 인도는식량안보목적의공공비축이슈에대한영구적해법마련과연계하면서무역원활화협정채택에반대해왔다. 인도는주요식량작물을대상으로실시하고있는수매제도에소요되는농업보조금이개도국에게주어진한도 ( 농업생산액의 10%) 를초과하는상황에직면했기때문에식량안보목적의공공비축문제의해법마련에매우적극적인입장이다. 지난발리각료회의에서도이문제에대해서미국을중심으로하는선진국과인도를위시한개도국들이마지막날까지대립하면서합의도출이무산될위기에처하기도했다. 작년의발리각료회의에서는 개도국이식량안보목적의공공비축제도를운영함으로써지급한농업보조금으로인하여 WTO 농업협정상의국내보조한도를초과하더라도, 영구적해법이마련될시점 (2017 년제11차 WTO 각료회의 ) 까지이에대한 WTO 제소를잠정적으로자제 하자는내용으로이문제가합의된바있다. 당시다자무역체계의유지와스몰패키지타결이라는가시적인성과를위해미국과인도의극적인합의가이루어졌지만, 2014년에들어서도이문제에대한양국간견해차이는해소되지않으면서 1년동안 DDA 협상은별다른진전을보일수없었다. 2014년한해동안 Post- 발리 DDA 워크프로그램중에서는사실상무역원활화협정의이행을위한 WTO 내후속절차만이순조롭게진행되어왔다. WTO 일반이사회산하에 무역원활화준비위원회 를설립하여발리각료회의시타결된협정문에대한법적검토를거쳐지난 7월 10일협정문을최종확정한바있다. 또한, 아제베도 (Azevedo) WTO 사무총장은지난 7월 22일개도국및최빈국 (LDC) 의기술지원과역량강화를위한 무역원활화협정이행지원신탁기금 (Trade Facilitation Agreement Facility, TFAF) 의출범을발표하는등개도국및최빈국의무역원활화협정이행동참을유인하였다. 이러한일련의조치는발리각료회의에서합의한대로 7월 31일까지무역원활화협정을 WTO 협정부속서 1A에편입시키기위한의정서채택을목적으로이루어졌다. 한편, 개도국및최빈국은 7월 31일까지협정상이행의무중협정발효즉시이행하야하는 A의무 2) 를사무국에통보하기로하였으나, 34개국만이통보를완료한상황이었다. 우리나라도협정상 2) 국가별로무역원활화조치의이행시기와지원여부에따라 A, B, C 의의무로구분하는데, A 의무는협정발효이후, 즉시이행해야하는조치를, B 의무는협정발효이후일정한경과기간이지나서이행해야하는조치를, C 의무는협정발효이후일정한경과기간및지원이필요한조치를의미함

245 모든의무 ( 제1조 제12조 ) 를 A의무로분류하여 WTO 에조기통보하였다 ( ). 그러나 7월말에인도가식량안보목적의공공비축이슈의영구적해법이도출될때까지평화조항을유지해줄것을요구하며무역원활화협정을 WTO 협정부속서 1A 에편입시키기위한의정서채택을 2014년말까지연기하는것을요청하였다. 미국을중심으로한선진국은인도의식량안보프로그램에의한공공비축이감축대상보조이고 WTO 농업협정의근간을훼손하는것이라고주장하며인도를비판하면서무역원활화협정의의정서채택은무산되었다. 인도가반대한이유는무역원활화협정자체를반대하기보다는무역원활화협정이채택될경우자국의이익과직접연결된식량안보이슈에대한신속한처리가이루어지지않을수있다는우려에따른것으로, 인도는의정서채택거부를식량안보목적의공공비축에대한논의를진전시키기위한협상의지렛대로활용했다는평가를받았다 ( 김민성, 2014). 이러한인도와미국의대립이해소될기미가보인것은 9월인도의모디 (Modi) 총리가미국을방문하면서이다. 이때양국정상은동이슈에대해집중적인논의를하였고, 그결과 11월 13일인도와미국은그동안무역원활화협정추진의걸림돌로작용했던식량안보 ( 식량비축 ) 문제에합의하였다. 3) 미국과인도가합의함에따라, WTO 는 11월 27일특별일반이사회를소집하고발리각료회의결정사항에대한후속조치 3건을일반이사회결정으로채택하게되었다. 이로써무역원활화협정이행을위한발판이마련되었다. 한편, 11월말을기준으로총 50개의개도국및최빈국이 A의무를통보했다. 이번에채택된세가지결정사항의구체적인내용은다음과같다. 1 식량안보를위한공공비축에관한결정은, 2015년 12월까지영구적해법마련을위해노력을다하고, 제11차 WTO 각료회의 (2017년) 까지영구적해법이채택되지않을경우에도기존의잠정조치 ( 평화조항 ) 가지속됨을명확히한다. 2 무역원활화협정을 WTO 협정부속서 1A에부속시키기위한개정의정서는, 회원국 2/3의수락을발효조건으로하여 WTO 협정부속서 1A에무역원활화협정을추가한다. 3 Post- 발리워크프로그램에관한결정은, 남아있는 DDA 협상의제에대한 Post- 발리 DDA 워크프로그램 수립작업을즉시재개하여 2015년 7월까지이를채택하도록한다. 3) 미국과인도는 USTR 및인도상공장관명의의성명을통해무역원활화협정이행과식량안보목적의공공비축에관한합의사실을발표 ( ). 양국은무역원활화협정이조건없이 (without conditions) 이행되어야하며, 식량안보목적의공공비축과관련하여서는영구해법이합의되어채택될 (agreed and adopted) 때까지평화조항이지속됨을확인하고, 집중적인작업계획및협상에관한요소에대하여합의함. 세계농업제 172 호 239

246 국제기구동향 2. Post-Bali 농업부문협상동향 2.1. 발리패키지이행 WTO는발리패키지의차질없는이행을위해서 2014년에무역원활화, 농업, 개발분야별로이행계획을수립한바있다. 농업분야는 1 TRQ 미소진메커니즘 4) 세부운영방안을검토하고, 2 식량안보목적공공비축문제의영구적해결방안마련 ( 제11차각료회의전 ) 을위한워크프로그램을수립하며, 3 수출경쟁조치에대해서는회원국의정보제공정례화 ( 질문서회람 ), 농업위원회 (6월) 의연례점검을실시하기로하였다. 한편, 4 면화의경우, 발리에서의각료결정에따라면화와관련된논의상황을점검하기위해농업위원회에서매년두차례특별면화세션을개최하기로하였다. 이에따라농업위원회에서는의장이 TRQ 관리의투명성제고를목적으로시장접근통보관련 MA:1 및 MA:2 통보양식을수정하여 TRQ 소진율을포함시키는방안을제안하였고 (6월), TRQ 소진율기입란이추가된통보양식이사무국을통해회람되었다 (11 월 ). 의장은향후진행되는통보에는회원국들이 TRQ 소진율기입란이포함된 MA:2 통보양식을사용하여소진율관련정보를공개하는것을제안하였다. 의장은이와관련한필리핀의질의에답변하면서, 새로운통보양식을사용하는것이강제성을지니지는않지만회원국들이자발적으로최선을다해준수할것 (best practice) 을요청하였다. 이요청에따른다면회원국들은발리각료결정의효력이발생한 2014년도 TRQ에대한통보건부터소진율을공개해야할것으로보인다. 발리각료회의에서는수출경쟁조치의철폐를 Post- 발리워크프로그램에포함하고, 제10차각료회의 (2015년 ) 에서수출경쟁정책을재검토하기로한바있다. 따라서농업위원회에서는발리패키지의최우선과제로서 WTO 사무국이 2월에회람한수출경쟁질의서에대한회원국의답변에기초하여사무국이보고서를작성해회람하고, 동보고서를바탕으로회원국들의논의가이루어졌다 (6월). 회원국들은기본적으로수출보조감축이이루어지는등전반적으로수출경쟁조치가축소되고있다고긍정적으로평가하였다. 단, 호주와캐나다등은일부회원국 ( 인도 ) 이수출보조를늘리고있고부적절한정보를제공하는문제가있다고지적함에따라, 의장은정보갱신을위해개정 4) TRQ(Tariff Rate Quotas) 는저율관세할당 ( 물량 ) 으로정부가허용한일정물량에대해서만저율관세를부과하고, 이를초과하는물량에대해서는높은관세를매기는제도임. UR 타결당시 TRQ 물량만확정하고, 관리방식은개별회원국의자율에맡김에따라, 국별로다양한관리방식을적용했으며, 그결과수입국시장접근이제한되고, 이는낮은 TRQ 소진율로나타나고있기때문에 DDA 농업협상에서는 TRQ 관리에관한엄격한규율을마련해야된다는주장이수출국들을중심으로제기됨

247 질의서를연말에회람하고동질의서에대한답변에기초하여보고서를개정해내년 6월 WTO 농업위원회에서이를재논의하기로하였다. 한편, 수출보조통보양식 (ES:2) 의변경에대한논의도이루어졌다. 2009년부터적용된수출보조통보양식과관련해 주요수출국목록 (list of significant exporter) 과현재품목리스트의적합성, 새로포함되어야할품목, 품목의세분화에관한검토가이루어졌다. 제72차농업위원회 (1월) 전에주요수출국통보양식개정안과주요수출국목록개정안을회람한후, 비공식회의에서이에대한설명과토의가진행됐다. 동개정안은수출보조양허국의경우에도해당농산물의전세계수출물량의 5% 이상을차지하는국가의경우주요수출국에포함시켜업데이트 (2009~2011 FAO 통계이용 ) 하여제시하였고, 22개의품목군을 HS 코드별로세분화하여분류했다. 전술한바와같이, 식량안보목적공공비축의영구해법 ( 인도 ) 과무역원활화협정의무이행 ( 미국등선진국 ) 간의이해상충으로인해이문제들에대한합의가지연되었다. 이과정에서무역원활화협정의경우, 이행체제및시한이명확하게설정되어있는반면, 농업및개발분야이행은장기간또는구속력이약한점검 (review) 의성격으로인해개도국들이무역원활화협정이행을위한논의에소극적으로임하거나식량안보공공비축워크프로그램등개도국의이해가큰이슈와연계할가능성이일찍부터예견되어왔다. 미국, EU, 일본등선진국들도개도국이무역원활화협정의무를조속히이행하는것이무엇보다중요하다는입장에서 A의무에대한개도국의조기통보를유도하는것에주력했다. 이에대해인도는식량안보공공비축워크프로그램에대한논의가우선임을강조하면서식량안보공공비축워크프로그램과 DDA 농업분야 post- 발리워크프로그램은별개로논의해야한다고주장하였다. 이러한인도의견해에동조해 6월농업위원회에서는 G33을대표하여인도네시아가발리각료회의결정사항인식량안보공공비축영구해법논의의조속한개시를촉구하는 G33의공동입장을전달하기도하였다. 인도는 7월 25일에진행된일반이사회에서당초무역원활화협정과식량안보관련공공비축의영구해법이연말까지병행되어야한다고주장하였으나, 이후한발물러나영구적평화조항을 WTO 일반이사회결정 (decision) 으로채택하는것을주장했다. 이에대하여미국은영구적평화조항을일반이사회결정이아닌 WTO 무역협상위원회 (TNC) 의장의해석 (interpretation) 으로대체하자고주장한것으로알려졌다. 한편, 인도의공공비축프로그램으로인해쌀수출에대한간접적인보조효과를우려하는파 세계농업제 172 호 241

248 국제기구동향 키스탄은식량안보목적의공공비축영구해법과관련, 개도국들의농업투자및생산성확대, 시장접근성확대등을통하여해결하여야한다고주장했다. 인도와미국을제외한 WTO 회원국들중일부선진국들은무역원활화협정을복수국간이행후이행가능한여타발리패키지에대한논의를발전시키자는대안을제시했다. WTO 사무총장은 10월 16일무역협상위원회 (TNC) 에서현재 WTO에서의중요이슈인 1 무역원활화협정이행과식량안보영구해법의연계문제, 2 기타발리결정사항의이행, 3 post-발리워크프로그램, 4 현상황이 WTO에미치는의미등을언급하며, 이를해결하기위한몇가지시나리오를제시했다. 이어서아제베도사무총장은 10월 31일진행된비공식대사급회의에서무역원활화협정의복수국간이행을포함한 4개의시나리오를상정하고각시나리오에대한타결가능성을평가했다. 첫번째시나리오는무역원활화협정과식량안보문제에관하여조속히합의되는상황, 두번째시나리오는여타발리패키지를이행하면서무역원활화협정과식량안보문제에관하여합의점을찾는방안, 세번째시나리오는 WTO 밖에서무역원활화협정을복수국간방식으로이행하는방안, 네번째시나리오는 WTO 내에서전통적인복수국간협정 ( 정부조달협정방식 ) 혹은최혜국 (MFN) 기반의복수국간이행 ( 정보기술협정방식 ) 으로무역원활화협정을이행하는방안이다. 이회의에서다른해결방안에의한상황진행이어려운현실에서, 아제베도사무총장과주요회원국들은 WTO 내에서무역원활화협정을복수국간방식으로이행하는네번째시나리오가가장가능성높은대안으로판단하였다. 이는인도의반대가명확한상황에서, 전통적인복수국간협정방식은참여국들의컨센서스에의해타결이가능하기때문이었지만, 대다수개도국들은 복수국간방식 추진이다자무역체제의약화로이어질것을우려하여적극반대하였다. 당시우리나라의입장은무역원활화협정의정서채택이최선책이나, 이것이불가능할경우복수국간방식을사용하되, 그방식은 WTO 내에서최혜국 (MFN) 기반으로이루어져야한다는것이었다. 이렇게 10월말까지 WTO에서는미국과인도간입장차이가커서양국간타협안이도출되기가쉽지않을것으로전망되는가운데미국의통상정책이 DDA 협상보다는 TPP, TTIP( 미국-EU FTA) 와같은 FTA와정보통신협정 (ITA), 서비스협정 (TISA), 환경상품자유화등의복수국간협정에무게를두고있어, 무역원활화협정도 WTO 다자체제가아닌복수국간협정으로이행될가능성이점쳐지고있었다

249 2.2. 식량안보목적의공공비축워크프로그램인도를포함한 G33 국가에서제안한식량안보를위한공공비축허용관련제안은개도국이식량안보를위해시장가격보다높은관리가격으로주곡을수매해서비축한다음, 싼가격으로서민들에게방출하는정책을허용보조로인정해달라는내용이다. 이제안은사실 2008년 DDA 농업모델리티 4차수정안 (Rev. 4) 에이미제시되어있고당시에는쟁점이없었던사안이다. 그런데막상조기수확안건으로제시되자, 미국등선진국들은이제도가국내생산을증대시켜무역을왜곡시킬수있다면서 4년정도의한시적인기간만인정하고그이후다시논의해야한다고주장하였다. 개도국공공비축의감축대상보조 (AMS) 5) 산정배제제안에대해반대가많아지자 G33은공공비축목적의식량구매시개도국의 AMS 부담을경감시키기위한다음과같은 4가지아이디어를제시하였다. i) 공공비축관련, 개도국최소허용보조 (de minimis) 상향조정 (10 15%), ⅱ) 공공비축 AMS 산정과관련한외부참조가격기준기간조정 ( 현재 : 1986~1988 변경 : 최근 3년 ), ⅲ) Eligible production의개념조정 ( 총생산량 수매량 ), iv) 관리가격산정시운송비등비용을제외한농가수취가격을반영. 하지만이러한대안에대한회원국간논의결과, 최소허용보조상향조정이나고정외부참조가격변경에는반대가많은것으로나타나, 대안으로관리가격계산시지나친인플레이션을고려해야한다는 UR협정문 18조 4항을적용하거나, 항구적해법마련전까지평화조항 (peace clause) 을적용하자는의견이대두되었다 ( 송주호, 2013). 발리각료회의에서도처음 4일간은미국과인도모두한치의양보도없어평행선을달렸으며, 이러다간발리각료회의도실패로이어질것이라는비관적전망이우세했다. 하지만회의일정을하루연기하면서양국간마라톤회담이이어지고, 항구적해법을만들때까지한시적으로인정하는선에서극적인타결이이루어졌다 ( 문한필외, 2014). 당시구체적인합의내용을살펴보면, 먼저미국등선진국은평화적용적용을일정기간 (6개월 ~4년 ) 으로한정하자는입장이었지만결국영구적해법이마련될때까지적용해야한다는인도측입장을수용하였다. 한편. 인도는상기평화조항으로농업협정과보조금협정등모든규정에서보호받기를원하였으나, 미국과 EU 등은보조금협 5) AMS 는무역및생산을왜곡하는효과가있기때문에 WTO 농업협정에따라감축해야하는농업보조총액이며, de minimis 는 AMS 와성격이같지만, 규모가작기때문에허용되는보조금으로서, AMS 계산에는포함되지않음. 그러나 AMS 는기본적으로시장가격지지와시장을왜곡시키는지불을합해산출되는데, 여기서가격지지부분은국내가격과국제가격의차이에지지물량을곱해계산됨. 많은수입국의경우시장왜곡조치의대부분이가격지지에기인한다는점을고려하면농산물의국내외가격차이가 AMS 의핵심구성요소가됨. 세계농업제 172 호 243

250 국제기구동향 정적용의배제에는반대하였으며, 결국농업협정상의보조금한도초과에대해서만분쟁제기를자제한다는합의가이루어졌다. 또한, 파키스탄의요구를반영, 다른회원국들의식량안보에부정적영향을줘서는안된다 는문구를추가하였다. 적용대상품목수는미국등선진국이 2개이내를주장했고, 인도는 3개이상을주장했으나최종합의된결과전통적주식으로하되, 품목수는한정않기로하였다. 마지막으로적용대상비축프로그램으로미국등선진국은기존프로그램에한정한다는입장을고수한반면, 인도는미래신설되는비축프로그램도가능하다는주장을펼쳤으나, 최종합의는기존프로그램에한정하는것으로마무리되었다 ( 이주명, 2013). 올해도 WTO에서는식량안보를위한공공비축문제의영구해법이 DDA협상의열쇠를쥐고있었다. 특히무역원활화협정의이행과맞물리면서, 식량안보공공비축이슈는선진국과개도국의이해관계가대립한분야이다. 인도를포함한 G33은식량안보공공비축의영구해법에관한논의가 post- 발리워크프로그램에서최우선적으로다루어져야한다는입장인데반해, 미국등선진국들은무역원활화협정의이행에우선순위를두었다. 더욱이식량안보문제의핵심당사자인인도는 2003년이후국내보조에대한통보를하지않고있기상황인데, 인도는이영구해법에대한논의가어느정도진전된후에제출하고자하는의도를가진반면, 미국등선진국들은최근실적에대한통보가이루어진다음에본격적인논의를개시하려는입장이었기때문에이문제에대한워크프로그램은진전되기어려운상황이었다. 한편, 2014년 3월의제73차농업위원회에앞서 G33의요청으로 ICTSD(International Center for Trade and Sustainable Development) 가주관해개최한식량안보공공비축관련워크샵에서 Raul Montemayor( 필리핀 ) 는이문제에대한영구해법의일환으로검토가가능한 2가지방안 ( 외부참조가격 조정, 적용물량 조정 ) 을제시했다 (ICTSD, 2014). 먼저, 감축대상보조 (AMS) 를과대평가하는원인으로지목된고정외부참조가격 (fixed external reference price) 으로 ~1988년 3년간실제 CIF 수입가격 2 생산자가격지수 3 인플레이션을고려하기위하여미국달러로전환 4 이전 3년간수입가격의평균또는이전 5년간실제수입가격의올림픽평균 ~2002 CIF 가격등을적용해보자는아이디어이다. 다음으로보조수준에영향을미치는대상생산량 (eligible production) 에 1 총생산량 (total production) 2 실제비축을위해구매한물량 (actual volume purchased) 3 유통가능한물량 (marketable production) 등을대입해보자는제안이다. 이렇게적용가능한다양한외부참조가격과적용물량을검토하여회원국들의 AMS 위반

251 가능성이낮은조합을찾을수있다는설명이다. 시뮬레이션을통해최종적으로제시된 AMS(( 관리가격- 고정외부참조가격 ) 대상생산량 ) 한도초과문제의해결방안은첫째, 관리가격 과 외부참조가격 간격차및그변동성을줄이기위해서 AMS 계산금액통보시외부참조가격을자국통화가아닌미국달러화로표시하여통보하는것을허용하고, 둘째, 적용물량 을총생산량이아닌생산자들이실제로시장에내놓은유통가능한물량으로조정하는것이다. 실제로인도는 2014년 9월에이방식에따라 2004~2010년국내보조실적을 WTO에통보하였다. 인도는이번통보에서국내보조금을자국통화 ( 루피화 ) 가아닌미달러화 ( 백만달러 ) 를기준으로통보했다. 인도의허용보조지출총액은 2004년 61억 8,000만달러에서 2010년 245억 2,000만달러로네배가까이증가했다. 특히그린박스로분류된식량안보목적의공공비축보조금은 2004년 57억 3,000만달러에서 2010년 138억 1,000만달러로두배이상증가했다. 농업협정제6조제2항에따른개도국특혜보조금은 2004 년 106억 9,000만달러에서 2010년 316억 1,000만달러로 3배정도증가했다 < 그림 1 참조 >. 1995~2010년기간허용보조로분류되어있는식량안보목적의공공비축보조금은 2005/06년을제외하고연평균 15.6% 로빠르게증가하는추세임을알수있다. 감축대상보조예외에포함되는개도국특혜보조금은 2003/04년이후연평균 37.9% 로가파르게증가한것으로나타났다. 인도의개도국특혜보조는대부분투 35,000 그림 1 인도의식량안보 공공비축과개도국특혜보조금통보내역 (1995~2011 년 ) 단위 : 백만달러 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5, / / / / /0 2000/ / / / / / / / / / /11 ` 식량안보목적의공공비축 개도국 S&D 자료 : WTO, 인도통보문서, G/AG/N/IND/1,2,7,10 세계농업제 172 호 245

252 국제기구동향 입재보조에해당한다. 한편, AMS 한도가없는인도는감축대상보조금의경우주로품목별시장가격지지정책으로인한정부지출액이며, 모두최소허용보조 (de minimis) 에해당하는것으로통보했다. 인도의시장가격지지대상품목은, 쌀, 밀, 곡물, 콩, 면화, 겨자씨등으로연도별로다른것으로통보되었다. 쌀의경우관리가격이외부참조가격보다낮았던 2004/05년에는시장가격지지가음의수치 (-18억 6,000만달러 ) 를가진것으로, 그리고상황이역전된 2010/11년에는시장가격지지가 22.8억달러에이른것으로통보했다 < 부표참조 >. 2014년 11월의농업위원회정례회의에서는인도의통보내역에대한점검의일환으로다수의회원국들이문제제기와질의를하였다. 대표적인질의내용과인도의답변을요약하면다음과같다. 첫째, 인도의농업부홈페이지에제시된시장가격지지대상품목 (25개) 과통보한대상품목수가상이한이유는무엇인지에대한질의에대해인도는통보에는연도별로실제보조금을지급한품목만포함하였다고답변했다. 둘째, 주요국들은루피화가아닌미국달러화기준으로보조금을표시한이유를질의하면서, 인도의인플레이션으로인하여루피를사용할경우보조금액은훨씬늘어나므로, 인도가보조금규모를줄이기위하여자의적으로달러를사용한것으로의구심을보였다. 이에대해인도는 1995년부터미달러화로보조금을통보해서일관성측면에서도문제가없고, 환율은시장에서결정되므로문제될것이없다는견해를밝혔다. 셋째, 농업협정제6조제2항과관련하여인도의저소득및자원빈곤농가 (low income & resource poor farm) 의기준에대한질의가있었으며, 인도는 10ha 이하의농지를소유한모든농가가저소득및자원빈곤농가에해당하기때문에보조금수혜자격이있다면서, 인도는자국농민의평균농지보유규모가 1.33ha(2012 년기준 ) 에불과하고, 10ha 미만농가는전체농가의 99% 이상을차지한다는점을강조했다. 넷째, 다수의회원국들은인도의시장가격지지계산시전체생산량이아니고, 수매량만을사용하는문제와전반적인통보의투명성과정확성에의문을제기했다. 이에대해인도는총생산량과관련하여서는추후관련자료를제시하겠다는선에서대응하면서, 자국의기초농산물생산및가격통계는인터넷을통하여접근이가능하여투명성측면에문제가없다는입장이다. 한편, 미국은인도의농업보조금에대한자체분석에따르면인도의실제보조금지급규모가쌀은총생산량의 60%, 밀은 69% 에달해총생산량의 10% 인최소허용보조한도를훨씬초과한다는분석결과를제시했다. 분명, 인도의국내보조통보내역은점검해볼요소가많으며, 이는향후본격적으로

253 진행될식량안보목적의공공비축워크프로그램에서구체적으로논의될것으로보인다. 11월 13일미국과의합의이전에인도가무역원활화협정이행과식량안보목적의공공비축영구해법문제를연계하면서무역원활화협정이행을거부해온것은대외적으로선진국과개도국간발리패키지의균형잡힌이행이라는측면과최근정권교체와식량안보법의시행, 빈곤및기아문제등의국내정치경제적상황이복합적으로작용한결과인것으로간주된다. 식량안보문제와관련한인도의여건을좀더구체적으로살펴보면, 인도는 2005년이후연평균 8% 이상의높은경제성장률을기록하고있으나농민의 90% 이상이영세소농이며, 국민의 60% 이상이빈민층인상황이다. 6) 국제식량정책연구소는전세계개도국및최빈국을대상으로글로벌기아지수 (Global Hunger Index, GHI) 를매년발표하는데, 2014년기준인도의 GHI는 17.8로 76개국중 55위에해당한다. 이수치는인도네시아 (10.3), 스리랑카 (15.1), 북한 (16.4) 보다도인도의가아실태가열악하다는것을의미한다. 7) 한편, 인도의주식은쌀과밀이며연간쌀생산량은 1억톤이넘고, 밀생산량은 9천만톤에이른다. 특히, 인도는태국에이어세계제2위의쌀수출국으로 2012/13년쌀수출량은 1천만톤을초과했다. < 표 2> 에제시되어있듯이인도는 2011/12년쌀의생산량중 6.8% 인 718만톤이수출되었으며, 아주적은양인 1,060톤이수입되었다. 2012/13년의경우쌀생산량의 9.7% 인 1,012톤이수출되었고수입량은 700톤에불과했다. 2011/12 년밀의수출입은거의이루어지지않았지만 2012/13년에밀수출량은생산량의 7.0% 인 647만톤에달했다. 2009년재집권에성공한통일진보연합 (UPS) 은이러한빈곤문제를해소하고국민의영양상태개선및공공보건증진을위해기존에산재되어있던지원제도를보완하고통합하여제시한식량안보법을구상했으며, 2014년총선등주요선거의공약으로활용하였다. 2013년 8월에발효된식량안보법은인도국민의 2/3에해당하는약 8억명에게쌀, 밀등의구매시식량보조금을지급하고 14세미만의아동및임산부등취약계층에대한무료급식을제공하는내용을골자로하고있다. 동법의시행으로농촌 6) 국제식량정책연구소는전세계개도국및최빈국을대상으로글로벌기아지수 (Global Hunger Index, GHI) 를매년발표하는데, 2010 년기준인도의글로벌기아지수는경보수준으로파키스탄, 방글라데시, 북한보다도열악한것으로조사되었다. 7) 그러나인도의글로벌기아지수는 1990 년이후지속적으로감소하는추세이다. 특히, 인도정부는 2006 년이후 GHI 개선을위해두가지의정책을도입하여시행하고있다. 첫째, 어린이들의영양과건강상태개선을위한 140 만개의집중센터를세워통합적어린이발달프로그램 (Integrated Child Development Services program) 을제공했다. 둘째, 농촌의건강과영양을위한미션 (National Rural Health Mission) 을세워기본적인보건서비스를농촌지역에제공했다 (Avula et al.2013). 그결과 2014 년인도의글로벌기아지수는 2005 년에비해 26.4% 감소한것으로방글라데시 (19.1) 와파키스탄 (19.1) 보다는나은수준으로점차개선되고있는추세로볼수있다. 세계농업제 172 호 247

254 국제기구동향 표 1 인도의주요곡물생산량 단위 : 백만톤 1950/ / / / / / / / /13 쌀 밀 옥수수 기타곡물 합계 자료 : 인도농림부 Directorate of Economics and Statistics, Department of Agriculture and Cooperation. 표 2 인도의쌀과밀교역량 단위 : 천톤 구분 2011/ /13 수출량수입량수출량수입량 쌀 7, , 밀 , 합계 7, , 자료 : 인도농림부 Directorate of Economics and Statistics, Department of Agriculture and Cooperation. 인구의 75% 와도시인구의 50% 가매월 5kg까지쌀과밀등의곡물을 1~3루피의저렴한가격으로구매할수있게되었다. 8) 동법의시행으로인해인도정부는매년 220억달러의예산이소요될것으로추정된다. 미국등선진국들은빈민구제를위한인도의국내여건에대해서는이해하지만, 식량안보법에의한식량보조가생산을유인하기때문에 WTO 농업협정의감축대상보조에해당하고, 보조로인해다른국가의수출기회를제한할뿐만아니라늘어난재고곡물의수출로국제무역또한왜곡될수있기때문에다른국가의농민에게부정적인영향을준다는지적을하였다. 결국인도의요구대로식량안보법에따른시장지지가격정책을허용보조로용인한다면, 사실상개도국에대해감축대상보조를무제한으로허용하는셈이되기때문에선진국들의입장에서는인도의제안에대해확고하게반대하는입장을견지하고있다. 8) 인도의식량안보법은우리나라에서통용되는식량안보라는개념보다는국내의빈민과취약계층의영양개선에초점을두고있으며, 기존의공공배급제도의비효율성을해소하고부패를척결하기위한개혁과주정부가지원대상가구를선별하도록함으로써제도이행에대한실질적인책임을맡도록하는내용을포함하고있음 ( 김한성, 2014)

255 최근인도는신임모디총리가이끄는인도국민당 (BJP) 이지난 5월총선에서의회과반의석을확보하여정권교체를이룬바있다. 평소친기업성향으로알려진모디총리가국제사회의우려에도불구하고식량안보와관련해서는강경한입장을고수하는이유는집권초기의정치적입지를다지기위한것으로해석되기도한다. 인도의농민단체들도인도정부가이문제에관한한강경한입장을유지하도록지속적인압박을가하고있는것으로알려졌다 Post-발리 DDA 워크프로그램제9차 WTO 각료회의에서각료들은무역협상위원회 (TNC) 에게향후 12개월내에명확한 DDA 워크프로그램을마련하도록지시했다. 2014년 2월 6일무역협상위원회에서아제베도 WTO 사무총장은금년중에발리패키지의차질없는이행과 Post- 발리워크프로그램을마련하는것이가장중요한임무로평가했으며, 발리패키지에서법적구속력이없는성과를거둔이슈인수출경쟁, 면화, 무관세무쿼터 (DFQF), 최빈국서비스웨이버이행등에우선순위를두고, 발리패키지에서해결하지못한이슈들에대한작업계획수립을관련위원회및협상그룹에서재개하도록하였다. 아제베도사무총장은 DDA 워크프로그램논의관련, 실현가능성과목표수준간균형, 창조적이고개방된자세, 분야간연계성을고려, 포용성과투명성, 긴박감필요, 개발측면고려등 6개요소를강조했다. 이에따라농업협상그룹 (COA-SS) 전체회의 (3.28) 에서는 John Adank 의장이제기한다음의세가지질문을바탕으로회원국들의의견개진이이루어졌다. 1) 협상진전을위한바람직하고실현가능한목표와 2) 동목표달성을위한회원국의기여방안, 3) 협상관련새로운정보 (new information) 제공문제우선다수의회원국들은농업협상의 3개분야 ( 시장접근, 국내보조, 수출경쟁 ) 간의균형을강조했다. G33, G20 9) 등개도국들은농업을중심으로 DDA 협상전체의균형을맞추어야한다는점을강조한반면, 미국, EU, 일본, 스위스등은농업뿐만아니라비농산물 (NAMA), 서비스등여타이슈와의균형을강조했다. 9) 칸쿤 WTO 각료회의 (2003 년 ) 을계기로 G33 과 G22 그룹이형성되었는데, 농업보조의여력이적어시장접근분야에서의개도국우대의중요성을강조하는인도, 중국, 인도네시아, 한국등 30 여개개도국들은 G33 을, 인도, 중국, 브라질, 아르헨티나등 22 개수출개도국들은 G20 를결성함. 한국 일본 대만 스위스등기존의 NTC 그룹에참여해왔던수입국들은 G10 을형성하였음. 한편, 기존의케언즈그룹 (17 개국 ) 은선진국과개도국으로분열하여선진국은미국 EU 에합류하고, 개도국은개도국그룹에합류하여강력한영향력을행사함. 세계농업제 172 호 249

256 국제기구동향 중점추진분야와관련해서, G33 는개도국우대조치 (S&D) 및식량안보를, 미국및케언즈그룹은시장접근개선을, G20 는수출경쟁을, C-4 10) 는면화를, 아프리카그룹은개발및식량안보를, G10 은수출제한을각각제안했다. 11) 가장논란이된쟁점인 Post- 발리워크프로그램에서의농업모델리티 4차수정안 (Rev.4) 의지위 12) 에대해서, G33, G20, ACP 13) 등개도국들은 2008년의 Rev.4 가향후논의의기초가되어야하고, 안정화된이슈의재논의를반대한다는입장을명확히한반면, 미국, EU 등은 Rev.4 는합의된바없다며의미를축소했다. 한편, 협상관련새로운정보 (new information) 제공의필요성에대해, 케언즈그룹과미국, 일본등선진국은세계교역여건이급격히변화하고있는상황을협상과정에반영해야한다고주장한반면, G33 등다수의개도국들은새로운정보및자료가협상촉진을위해활용되어야지협상을복잡하게해서협상진행을지연시켜서는안된다는우려를표명했다. 마지막으로, DDA 협상타결방식으로, G33 과일부개도국들은전체협상의균형을위한전략적접근법으로일괄타결을선호하나, 미국, EU, 일본, 스위스등선진국들과 G20 등수출개도국들은부분적인조기수확에대해부정적이지않은상황이며, 특히, 수출국들은시장접근분야의조기타결을위한부분타결방식을적극적으로활용하여야한다는입장이다. 요약하면, 2014년상반기동안 DDA 워크프로그램관련, 미국은신흥개도국의국내보조관련최근동향, 시장접근장벽제거, 수출경쟁이슈 ( 국영무역기업에관한규율등 ) 에대한논의필요성을강조하고, EU는시장접근이슈에집중할것을제안하였다. 농업협상그룹의장과다수선진국들은미국과 EU의주장에동조하는분위기이다. 반면, 중국과인도, 우리나라가포함된개도국그룹인 G33은 Rev.4 를논의의기초로설정및안정화된이슈재논의불가, 일괄타결원칙고수, 농업내및농업 / 비농산물 (NAMA)/ 서비스등농업외이슈간균형유지, 특별품목 (SP), 개도국특별긴급관세 (SSM) 중점논의등을기본입장으로개진하였다. 결국, 미국, EU, 일본, 노르웨이, 스위스등은개도국특별우대에는반대하면서, 선진국의국내보조와시장접근, 수출경쟁의부담완화를고려하고있으며, G33 과 ACP 등개도국들은 Rev.4 에대한재논의를통해개도 10) C-4 는부르키나파소등아프리카 4 개면화생산국그룹임. 11) 수출제한과관련해일본과스위스가필요성을강조한반면, 아르헨티나는반대의견을강하게제기했음. 12) 2008 년 Rev.4 이후, DDA 농업협상에서는전임농업의장 (David Walker) 이제시한 10 대잔여쟁점을위주로논의하였으나, 협상타결에는실패함. 13) ACP 는아프리카, 카리브해, 태평양지역의 77 개국그룹임

257 표 3 주요회원국별 DDA 워크프로그램관련기본입장 구분회원국기본입장 선진국 개도국 /LDC 미국 EU 일본 캐나다 중국 인도 브라질 아프리카그룹 LDC 그룹 ( 우간다 ) G33 ( 인니 ) 케언즈그룹 ( 호주 ) 업데이트된무역추세 통계및보조금정책등을반영한논의필요입장기존협상결과에기초한 Work Program 에반대 Post-Bali Work Program 논의보다는복수국간무역협상추진에우선순위 대사급에서작업계획논의방향에대한비공식회의를통한공감대마련후에, 구체논의진행선호국제무역환경의변화를고려한작업계획논의소규모수확방안에대하여개방적 기존협상결과에기초한 Work Program 에반대무역원활화협정이행및 ITA 에우선순위 본격적인협상개시보다는대화부터진행 ( 전문가논의등 ) 하는등상향식접근방식선호기존협상결과에기초한 Work Program 에반대디지털경제, 환경, 투자, 경쟁등새로운이슈논의 개발이슈의중요성강조 Rev.4 등기존협상결과에기초주장 일괄타결 방식을주장하면서, 합의가쉬운이슈부터접근하는방안도제안 일괄타결 원칙의준수강조 TRQ 관리및수출경쟁관련발리합의사항이행에주력 (NAMA 는방어적 ) 일괄타결 원칙을선호하나, 개방적입장 일괄타결 원칙선호 일괄타결 원칙선호새로운무역이슈추가에반대 농업분야, SP 및 SSM 초점 농업분야, 시장접근개선에최우선순위수출경쟁철폐, 국내보조감축에도관심 자료 : 농림축산식품부내부자료 (2014 년상반기 DDA 논의동향정리 ). 국특별대우가축소될것을우려하기때문에 Rev.4 당시에안정화된이슈를재논의하는것을반대하고있다. 2014년에는농업분야의 10대잔여쟁점 < 표 4 참조 > 중에서수출국들 ( 케언즈그룹 ) 이관심을가지고있는시장접근이슈와 G33 등개도국들의핵심이슈인특별품목 (SP), 개도국특별긴급관세 (SSM), 식량안보목적의공공비축논의가활발히이루어진편이다. 케언즈그룹은 DDA 워크프로그램논의에대비하여그룹내에서국내보조, 시장접근, 수출경쟁 3개분야의소그룹을운영하면서내부적검토를진행하고있다. 국내보조는캐나다, 수출경쟁은뉴질랜드, 시장접근은필리핀이각각주관하고있으며, 국내보조분야에서는미국의농업법 (Farm Bill) 과 EU의공동농업정책 (CAP) 검토와더불어파키스탄이제기한시장가격지지계산문제가논의이고, 수출경쟁분야에서는우선논의 세계농업제 172 호 251

258 국제기구동향 이슈로중국의국영무역시스템이제기되어있다. 시장접근분야에서는 TRQ 미소진메커니즘발동및 TRQ 인쿼터관세의추가감축, 관세감축구조의단순화 ( 민감품목및특별품목등의예외로인하여복잡하다는주장 ), 열대작물이슈타결등이논의되었다. 또한, 미국은제74차농업위원회 (6월) 에앞서무역증진을위한관세의중요성을언급하며주요국의관세를기초로양허관세와실행관세의차이, 관세의복잡성, 고율관세문제를다룬보고서를제출했다. 보고서에따르면, 미국 (5%) 과중국 (16%) 은평균실행관세와양허관세가동일하나, 브라질, 칠레, 인도네시아, 멕시코등은양허관세의 1/3수준보다낮은실행관세가적용되고있다. 관세의복잡성에대해서는각국의관세가종가세, 종량세뿐만아니라최소수입가격 (Minimum Imports Prices), 가격밴드 (Price Bands) 등다양한제도를사용하고있으며, 종량세가예측가능성및인플레이션에따른관세감축효과측면에서장점이있다고분석하고있다. 동보고서는캐나다의유제품과가금류 (200% 이상 ), 일본의쌀 (500~700%) 처럼일부회원국들이농업부문의민감품목전반에대하여매우높은고율관세를적용하는것을지적했다. 이보고서의분석내용을토대로미국은실행세율, 양허세율, 무관세율의비율이담긴자료집제작을 WTO 사무국에요청했다. 한편, G33 은 6월 24일특별품목, 개도국특별긴급관세 (SSM), 식량안보목적의공공비축에대한제안서를 G33 회원국에회람하였다. G33 은특별품목에관하여 Rev.4 와동일한내용의제안서를제출했다. 즉, 개도국은특별품목개수를전체세번의 12% 까지지정할수있으며, 관세감축은지정된특별품목의평균관세감축률이 11% 가되어야하며, 관세감축을면제받는세번은 5% 까지지정이가능하다. 반면, G33 은 SSM의경우 Rev.4 와 W7 문서 보다강화된내용을구상했다. 특히, UR 양허관세준수조항에대한제한을삭제하였으며, 물량기준 SSM의국가유형도세분화하였다. 식량안보목적의공공비축은 저소득또는자원빈약생산자지원을목적으로하는경우감축대상보조 (AMS) 에미반영 하는것을규정한 Rev.4 와동일한형태의제안서를제출했다. 식량안보목적의공공비축이슈가쟁점이되면서국내보조와관련된논의도조금씩진행되었다. 케언즈그룹은제73차농업위원회 (3월) 와제74차농업위원회 (6월) 를통하여최근주요국의국내보조동향에관한보고서를회람했다. 동보고서는선진국의국내보조규모는감소추세이나, 중국, 인도등개도국은증가추세로나타난다고지적하면서향후 DDA 협상에서국내보조분야의협상이재개되어야한다고주장했다. 이에대해인도, 중국등개도국그룹은개도국의국내보조는식량안보를위한조치이며, 상

259 표 4 농업협상 10 대잔여쟁점및주요국입장 Blue Box 상한 Cotton 민간품목 관세상한 TRQ 신설 관세단순화 특별품목 SSM 열대작물 / 특혜잠식 Rev.4 미국 : 95~ 00 년 BB 지급액에기초, 02 년농업법품목별지급비율의 [110% or 120%] 면화보조 : 일반 AMS 보다더감축 BB : 일반의 1/3 설정 개수 ; 4%+2%(EFTA 국가및일본 ) TRQ 증량 : 소비량의 3~4% 관세상한 : 선진 100, 개도 150% - 민간품목과 [ 비민간품목중 1%] * TRQ 증량등추가보상 (0.5%) 필요 - 개도국특별품목보상제외 * 민감품목은추가보상필요 (0.33%) 신설불가 /[ 가능시세번의 1%] [ 소비량 2% 추가증량 ] 목표 : 100% 단순화 /[90%] 방식 : Annex N 적용 Entitlement : 12%, Zero cut: 5% 평균감축률 : 11% UR 양허관세초과 : 제한인정 (W/7) : 33%, 8%P 이상 : 50%, 12% * prorating, Crosss-check, Seasonality, Duration, Spilloer 제약조건도입 열대작물 : 열대작물 list 의 65% - 20% 이하 : 철폐 - 20% 이상 : 80% 감축 Annex H 품목은개도국관세감축기간 (10 년 ) 적용 주요국입장 미국 : 정치적이슈라는주장 중국 : MAMA 와수평적이슈 브라질 : 105% 우리나라이슈아님 ( 대응불요 ) 미국 : 다른 pillar 와종합검토 Cotton 4 : 신속해결 우리나라이슈아님 ( 대응불요 ) 일본, 캐나다 : 8%, 6% 필요 수출국 : 4%, 추가시보상확대 우리나라 : G10 공조 (4% 수용가능 ) G10 : 도입반대하나 Rev.4 및 W/6 기초로논의가능 G33 : 특별품목예외요구 수출국 : 도입필요 - 비민감 1% 예외보상수준 ( 전민감품목 0.5% 증량 ) 불충분 우리나라 : G10, G33 공조 ( 민감 / 특별품목적용배제 ) G10 : 도입필요 수출국 : 반대, 충분한보상필요 우리나라 : G10 공조, TRQ 신설허용 G10/EU : 90%, 85% wnwkd 수출국 : 100% 단순화주장 우리나라 : G10 공조 G33 : 재논의반대 * 인니 : SP 수치확대주장 미국 : 수용불가 우리나라 : 재논의반대 ( 핵심 ) G033 : W/7 의여러조건수용불가 수출국 : 발동제한조건반드시필요 EU : 원점에서재검토주장 우리나라 : G33 공조 인도, 파키스탄 : 추가논의요구 EU/ 미국 /ACP 등 : 재논의반다 선진국이슈, 대응불요 자료 : 농림축산식품부내부자료 (2014 년상반기 DDA 논의동향정리 ). 업농에대한보조인선진국의국내보조와는다른성격이라며반박했다. 또한무역왜곡국내보조총액 (TTDS) 에대해개도국특별보조가무역왜곡보조로계산된점, 동보고서가 DDA 협상에영향을줄가능성등을들어동보고서에대하여강하게이의를제기하였다. 14) 이와별도로미국은동회의에서시장가격지지가농산물가격상승, 자원배 14) 동보고서는미국, 중국, 인도등농산물 10 대교역국 ( 수입 + 수출 ) 의감축보조 (AMS), 농업협정 6.2 조 ( 개도국의투입재보조금 세계농업제 172 호 253

260 국제기구동향 분왜곡, 가격상승에따른저소득층의식량안보저해등을발생시킨다고분석하는별도의보고서를제출했다. 호주등수출국들은동분석에대해긍정적인평가를내렸으나, 인도, 중국, 필리핀등개도국들은개도국에서의시장가격지지는영세농업인에게적정가격을보장하여국내생산기반유지라는정책적목적이있다며강하게반박했다. 마지막으로수출제한과관련한논의도전개됐다. 2011년 9월일본이 WTO 농업협정제12조의수출제한조치통보이행강화를목적으로수출제한통보개선에관한논의를제안한이후, 이문제는미국주도로농업위원회비공식회의에서주요의제로지속적으로다루어져왔다. 미국은제71차농업위원회 (2013년 9월 ) 전에수출제한관련 OECD 자료를회람 (G/AG/W/113) 하면서 OECD 분석에따르면수출제한이 16개국 (3,800 건 ) 에이르지만, WTO 통보자료는 8개국 (14건) 에불과하다고지적했다. 15) 한편, 수출제한과관련해농업협정제12조제2항 16) 의 순수출국 의정의를어떻게할것인지도논의되었다. 일본은제74차농업위원회 (6월) 에서과거 3년내지 5년간농산물교역동향을시뮬레이션분석한보고서를통해 순식량수출국 (net-food exporter) 의개념을정의하는데과거 3년평균수출입통계를사용하자고제안했다. 미국은수출제한이 2006~2008년국제곡물가격급등 (price spike) 의요인이었다는세계은행등의연구를인용하면서수출제한투명성제고가필요하다고강조했다. 반면, 아르헨티나, 러시아, 파키스탄, 인도등은동의제가농업협정의해석에관한문제이므로농업위원회에서의논의가부적절하다는입장을밝힘과동시에, 동문제에있어수출국의식량안보와수입국의식량안보가동시에고려되어져야한다는입장을피력했다. 3. 협상전망 WTO 일반이사회결정으로무역원활화협정과식량안보목적의공공비축간의협상이타결됨에따라향후 DDA 협상의추동력 (momentum) 이확보되었다는평가이다. 특히무역원활화협정의타결은 WTO가 1995년출범한이해 19년만에처음으로타결한다자간협상이자 2001년 WTO가채택한 DDA의첫진척이라는의미가있다. 아베제도 감축면제 ), Blue Box, 허용보조, de minimis 등의변화동향을보고. 또한동보고서에서는 TTDS(Total Trade Distorting Subsidy) 라는개념을사용하였으며, TTDS 는 AMS 와농업협정 6.2 조에따른보조금의합으로계산 15) 일례로이집트는 2013 년실시한쌀수출제한을개도국임을이유로통보하지않았고, 제 72 차농업위원회 (1 월 ) 에서미국이이에관하여질의한바있음. 16) The provisions of this Article shall not apply developing country Member, unless the measure is taken by a developing country Member which is a net-food exporter of the specific foodstuff concerned

261 WTO 사무총장도무역원활화협정의타결로인해 WTO가본연의업무에복귀했으며다자간무역체계를구축할수있는여지를확인했다고자평했다. 이어아제베도사무총장은 이번일반이사회결정에이어모든발리결정의이행및 Post- 발리워크프로그램수립을위한작업을즉시시작하겠다 고발언하고, 다음달예정된일반이사회 (12.10) 에서는향후협상추진방안에대한명확한인식을공유하고 2015년부터본격적인작업에돌입해야할것이다 며회원국의협조를촉구했다. 향후 WTO를중심으로한다자간협력이확대될경우우리나라가상대적으로취약한농업분야의개방압력은더욱거세질가능성이있다. 특히, DDA 는 WTO의모든회원국들에게공통으로적용되는관세인하의무를부여하며, 양자또는지역무역협정인 FTA와는달리국내보조금의감축과수출보조폐지또한동반되어야하기때문에각국의국내농업과농정에미치는파장이크다. DDA 농업협상은 1) 시장접근의실질적개선, 2) 수출보조의점진적폐지를목표로하는감축, 3) 무역왜곡적인국내보조의실질적감축이라는세가지분야 (three pillars) 의협상목표를가지고추진되었다. 따라서농업협상의타결여부는각분야의모든요소에녹아들어있는개도국우대조치에대한선진국과개도국의견해차이가어떻게좁혀질수있는지에달려있다. 우리나라는여타농업부문발리패키지이행과관련해서는기본적으로동의하는입장이나, 향후구체적인집행을위한논의과정이불리하게진행되지않도록대응할필요가있다. 특히, 식량안보목적의공공비축영구해법관련논의에서는우리나라의향후활용가능성을고려한대응이필요하다. 선진국과개도국간 Rev.4 의지위와관련한대립이첨예한현상황을고려할때, Rev.4 가유지되기는어려워보인다. 이러한상황에서도우리나라는 Rev.4 를기반으로협상을진행한다는입장을고수하여협상력을유지하되, Rev.4 재논의에대비한주요쟁점 ( 관세상한, SP, SSM, 국내보조관련이슈등 ) 을재점검할필요가있다. 특히, 우리나라의개도국지위와관련해서는, 철저한대응논리개발및우리나라농업부문의취약성에대한 WTO 회원국의이해도제고를위한지속적인노력을경주해야한다. 그러나지금처럼 DDA 타결이지연될수록농업협상에서우리나라가개도국지위를유지하는것이점점더어려워질수있다. 따라서현실적으로개도국지위를완전하게누리기보다는, 국내농업에미치는피해가작은범위내에서자발적으로선진국의무사항에참여하거나, 개도국권리를축소하는식의대안도고려하여야한다 ( 문한필외, 세계농업제 172 호 255

262 국제기구동향 2011). 그동안 DDA 협상이답보상태에있어서국내농업분야에서도관련연구가거의수행되지않았고관련전문가도부족하다는지적이있다. 내부적으로 DDA 협상이진전될수있는다양한시나리오별로협상과국내대책측면에서대응방안을다각적으로모색하는노력이필요한시점이다. 참고문헌김민성 발리각료회의이후무역원활화협정논의동향과향후전망. KIEP 지역경제포커스 제8권제44호. 대외경제정책연구원. 농림축산식품부의내부자료. DDA 농업부문협상경과와향후전망 ( ) 문한필 WTO/DDA 발리패키지타결과향후전망. 세계농업 제161호. 한국농촌경제연구원. 문한필외 DDA 농업협상중간점검. 한국농촌경제연구원. 산업통상자원부보도참고자료. 세계무역기구, 무역원활화협정의정서채택 ( ). 서진교외 DDA 협상조기수확패키지의경제적효과분석과정책대응. 대외경제정책연구원. 송주호 DDA 농업협상의최근동향과시사점. KREI 농정포커스 제73호. 한국농촌경제연구원. 이주명 WTO 제9차각료회의농업분야성과와향후전망. 농림수산식품교육문화정보원정책세미나 ( ) 발표자료. Avula, R., S. Kadiyala, K. Singh, and P. Menon The Operational Evidence Base for Delivering Direct Nutrition Interventions in India: A Desk Review. IFPRI Discussion Paper Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute. Government of India Ministry of Agriculture, Department of Agriculture and Cooperation, Directorate of Economics & Statistics, "Pocket Book on Agricultural Statistics ICTSD Tackling agriculture in the post-bali context - The challenge of updating global rules on trade. 참고사이트 The World Bank ( World Trade Organization (

263 부표인도의농업보조통보내역 ( 단위 : 백만달러 ) 농업국내보조총액품목특정품목불특정쌀밀총생산액 (DM+ 허용 +SD) de-minimis de-minimis 허용보조식량안보개도국공공비축 S&D ,356-21,397-29,619-7,577-9,625 5,772 2,196 1, ,789 5,271-2,604-1,321-1, ,089 1,709 4, ,071 6,299-2,749-1,480-1,266 1,003 2,873 2,018 5, ,633 5,957-3,078-1,328-1,682 2,276 2,068 6, ,116 6,202-3,456-1,686-1,838 2,493 2,123 7, ,291 6,995-4,335-2,034-2,127 2,851 2,629 8, ,422 7,140-5,115-2,114-2,764 4,002 3,668 8, ,863 8,244-4,333-1,519-2,553 5,237 4,996 7, ,345 10,825-4,083-1,884-2,007 5,883 5,476 9, ,052 12,719-4,149-1,864-2,050 6,183 5,730 10, ,629 14,285-3,933-1,919-1,566 5,907 5,211 12, ,559 19,606-2,417-1, ,493 5,640 15, ,633 32, ,567 7,768 22, ,802 48, , ,927 9,495 31, ,781 48, , ,381 12,282 29, ,774 58,237 2,117 2, ,520 13,812 31,600 주 : 인도는 AMS 한도가없음. 자료 : WTO, 인도통보문서, G/AG/N/IND/1,2,7,10. 세계농업제 172 호 257

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265 5 PART WORLD AGRICULTURE 해외농업 농정동향 1. 호주-중국 FTA, 합의발표 2. USDA, 2015 년도수출촉진사업비등배분액공표 3. TBT 협정, 최근판례동향 4. 호주, 농업의장래성과과제 5. WTO, 무역원활화 (TFA) 협정최종타결 6. EU, CAP 자금이동관련논란 7. EU, 환경적우려근거로 GMO 금지주장

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267 해외농업 농정동향 해외농업 농정동향 ( ) 미국 * USDA, 2015 년도수출촉진사업비등배분액공표 * TBT 협정, 최근판례동향 EU * WTO, 무역원활화 (TFA) 협정최종타결 * EU, CAP 자금이동관련논란 * EU, 환경적우려근거로 GMO 금지주장 호주 * 호주-중국 FTA, 합의발표 * 호주, 농업의장래성과과제 세계농업제 172 호 261

268 해외농업 농정동향 호주 - 중국 FTA, 합의발표 호주 - 중국 FTA 합의발표 호주정부는 11월 17일, 2005년교섭을시작한중국과의자유무역협정 (Free Trade Agreement, FTA) 에합의하였다고발표하였음. - 호주에있어서중국은제2위의무역상대국이며, 농축산물의수출액은 90억호주달러 1) 에이르고있음. - 호주정부는 2050년까지의세계농산물수요성장의 43% 를중국이견인할것으로예측하고있으며, 호주는 FTA에의하여중국시장에서미국및캐나다, EU등주요농산물수출국에대하여유리한입장임. - 또한이미중국과 FTA를체결한뉴질랜드 (NZ) 나칠레에도대항할수있음. - 향후조문확정작업등을거쳐 2015년중서명할예정임. 농축산분야의시장접근에서의주된합의내용 금번 FTA합의에의하여호주의수출품목가운데 85% 이상의관세가발효 1년후에철폐되며, 4년후에는 93% 이상이철폐, 최종적으로 95% 의품목이철폐됨. - 농축산물분야에서주요합의내용은다음과같음. 유제품 : 현행최대 20%( 분유류 10%, 버터 10%, 치즈 12 15% 등 ) 를 4년이내 11년에걸쳐철폐 쇠고기 : 현행 12 25%( 부분육 12%, 냉장지육 20%, 냉동지육 25%) 를 9년에걸쳐철폐 생체수출 : 현행 10%( 번식용이외, 번식용은무관세 ) 를 4년이내에철폐 양고기 : 현행 12 23% 를 8년에걸쳐철폐 한편, 쌀, 밀, 면, 설탕등민감품목에대하여중국은 2001년 WTO 가입시저관세범위를이미마련하고있어금번 FTA에서는제외되었음. - 단, 중국측은발효 3년후에시장접근의재검토도포함한재협의를하는것으로합의하였으며이들민감품목도재협의대상임. 1) 1 호주달러는한화로 원임 (2014 년 12 월 8 일기준 )

269 유제품 육류와설탕명암 호주낙농가연맹 (Australian Dairy Farmers, ADF) 에의하면, 2013년중국에대한세계전체유제품수출량은 190만톤으로, 전년을 40% 상회하는성장을보였음. 한편, 같은해호주의중국으로의유제품수출량은 10만 9,800톤, 수출액은 4억 6,100만호주달러이었음. - ADF 는향후수년간중국의유제품수요확대가예상되고있어, 호주의낙농업이성장할기회를잡기위해서는중국과의안정적인동시에개방적인무역이열쇠가될것이라고전망하고있음. 호주- 중국 FTA의농축산분야의시장접근과관련하여특히, 유제품의교섭행방에주목되고있으며호주의낙농업단체는 2008년체결된중국- 뉴질랜드 FTA를상회하는성과를요청해왔음. - 뉴질랜드는중국과의 FTA 발효후, 중국으로의유제품수출을확대하고있으며, 2017년에버터나치즈, 2020년 2) 에는분유류의관세가철폐될것임. ADF는금번 FTA 합의시, 이것은참된자유무역이며호주를뉴질랜드와대등한입장으로끌어올리는것등교섭결과에대한찬사를보냈음. - 현단계에서는호주 -중국 FTA에의한효과를완전히추측할수는없다고언급하면서도, 향후, 유아용영양식품이나치즈, 분유, 음용유등으로혜택을얻을것으로보임. 또한육류업계에서도중국으로의수출확대에대한기대가고조되고있음. 호주축산공사 (Meat & Livestock Australia, MLA) 에의하면, 2013년중국으로의쇠고기수출량은 15만 4,833톤, 양고기수출량은 9만 7,423톤, 생우수출두수는 6만 6,530마리등이며, 총수출액은 13억호주달러이었음. - MLA 는호주- 중국 FTA의효과와관련하여호주쇠고기생산액을연간 2억 7,000만호주달러가상승할것으로평가하고있으며생산자및수출업자의수익증가를기대하고있음. 한편, 사탕수수생산자단체인 Canegrowers 는금번 FTA에서설탕분야가관세철폐제외품목이된것은받아들이기어려운결과라며유감스럽다고표명하였음. 2) 당초에는 2019 년에철폐예정이었지만, 2013 년에재협의가이루어진결과 1 년후가되었음. 세계농업제 172 호 263

270 해외농업 농정동향 - 3년후재협의에서설탕분야가혜택을받을수있는것에기대하고있음. - 또한업계에서도중국과의재협의및 TPP 등향후교섭에서도설탕이합의내용에포함되도록노력을거듭할것이라고표명함. 그림 1 호주의유제품수출동향 (2013/2014 년도 ) 전분유 탈지분유 싱가포르 1만말레이시아 2,600 톤 1만1,400 톤 8% 7% 중국 ( 홍콩포함 ) 2 만 2,800 톤 15% 기타 8 만 2,300 톤 53% 싱가포르 1만 6,200 톤 16% 스리랑카 1만 3,500 톤 13% 중국 ( 홍콩포함 ) 3 만 1,700 톤 31% 기타 4 만 800 톤 40% 치즈 음용유 홍콩 1 만 4,400 톤 12% 중국 3 만 5,200 톤 21% 기타 4 만 8,200 톤 41% 일본 7 만 3,600 톤 49% 기타 5 만 7,400 톤 38% 싱가포르 3 만 500 톤 26% 중국 ( 홍콩포함 ) 1 만 9,600 톤 13% 주 : 1. 연도는 7 월 ~ 익년 6 월개산치 ( 槪算値 ). 2. 전분유및탈지분유, 치즈와관련하여중국에서는홍콩포함. 자료 : Dairy Australia(DA). 자료 : 日本農畜産業振興機構 ( )

271 USDA, 2015 년도수출촉진사업비등배분액공표 USDA, MAP 및 FDM 사업비배분액공표 미국농무부 (USDA) 은 11월 19일, 2015년도해외시장의미국농산물판매촉진사업 (Market Access Program, MAP) 및시장개척사업 (Foreign Market Development Program, FMD) 관련국내 60개이상의농업단체에대한사업비배분액을발표함. - USDA 는해당사업이국내 1천건이상인농업단체의세계시장에서의미국농산물수출확대및사업진출등에기여하는동시에, 국내고용창출및성장에있어서중요하다며위치를부여하고있음. - MAP 는소규모기업이나농업단체에적합한브랜드홍보나프로모션활동을목적으로한사업으로, 2015년에는 62개농업단체및조직에대하여전년대비총액이 0.8% 증가한 1억 7,320만달러가배분됨 < 표 1 참조 >. - FMD 는미국농산물이장기적인수출시장의확대및유지, 신규시장개척을목적으로한사업으로, 생산자로구성된 22개농업조직에대하여전년대비총액이 10.5% 증가한 2,670만달러가배분됨 < 표 2 참조 >. - 금번양사업모두정부에서의배분총액은증액되었으며, 특히 FMD 예산액이상당액증액되어있어 USDA는향후에도계속하여장기적으로수출시장개척및확대에주력하는상황임. 표 1 판매촉진사업배분비용 (MAP) 단위 : 미국달러 단체조직명 배분액 증감률 (%) 단체조직명 배분액 증감률 (%) 면화협회 16,668, 팻푸드협회 1,323, 미국식육수출연합협회 (USMEF) 10,723, 북서부와인촉진동맹 1,157, 중서부식품수출협회 10,272, 전미해바라기협회 1,118, 북동부식품수출협회 8,896, 전미사과수출협회 998, 미국광엽수수출협회 8,736, 전미건조완두콩렌즈콩협회 983, 서부미국농산물수출협회 7,705, 전미렌더협회 940, 세계농업제 172 호 265

272 해외농업 농정동향 표 1 판매촉진사업배분비용 (MAP) ( 계속 ) 단위 : 미국달러 단체조직명 배분액 증감률 (%) 단체조직명 배분액 증감률 (%) 남부무역협회 7,152, 웰치사 932, 와인협회 7,104, 미국건조콩협회 870, 워싱턴사과협회 5,179, 캘리포니아농업수출협회 861, 미국곡물협회 5,073, 유기농산물무역협회 784, 캘리포니아블루다이앤드몬드아몬드글로어즈 5,001, 농업협회 전미포테이토촉진협회 4,998, 전미과자협회 669, 미국가금류계란수출협회 (US APEEC) 4,925, 양조협회 600, 미국소맥협회 4,508, 캘리포니아복숭아촉진자문위원회 500, 미국대두협회 4,403, 미국양산업협회 482, 플로리다주시트러스부 4,383, 캘리포니아배협회 468, 알래스카씨푸드마케팅협회 4,160, 캘리포니아체리시장조사협회 443, 캘리포니아호두협회 4,145, 위스콘신인삼협회 438, 캘리포니아포도협회 3,424, 뉴욕와인포도연합회 422, 미국유제품수출협회 (USDEC) 3,203, 캘리포니아포도과수동맹 413, 북서부서양배사무국 3,069, 팝콘협회 386, 캘리포니아푸룬협회 3,023, 소주협회 384, 건포도관리협회 3,018, 공동하와이농업협회 379, 미국쌀연합회 2,792, 미국보리촉진협회 309, 썬키스트본부 2,660, 체리시장협회 290, 전미농업국협회 2,329, 미국종자무역협회 286, 크랜베리마케팅협회 1,791, 전미피칸촉진협회 224, 워싱턴주후르츠협회 1,685, 미국고구마마케팅협회 200, 미국피스타치오촉진단체 1,570, 미국모헤어협회 117, 미국가축유전자원수출조직 1,430, 미국가죽피혁협회 67, 미국피너츠협회 1,381, 플로리다토마토협회 3,578 - 합계액 173,208,

273 표 2 시장개척사업배분비용 (FMD) 단위 : 미국달러 단체 조직명 배분액 증감률 (%) 미국대두협회 미국소맥협회 3,576, 전미면화협회 3,505, 미국광엽수수출협회 3,447, 미국무역협회 (US Grains Council) 2,238, 미국식육수출연합협회 (USMEF) 1,370, 미국가금류 계란수출협회 (US APEEC) 1,299, 미국쌀연합회 1,266, 미국가축유전자원수출조직 555, 전미렌더링협회 284, 캘리포니아아몬드협회 275, 미국종자무역협회 246, 전미해바라기협회 244, 미국가죽산업 228, 크랜베리마케팅협회 182, 미국건조원두콩 렌즈콩협회 162, 미국피너츠협회 158, 미국양산업협회 148, 미국가죽 피혁협회 132, 미국건조콩협회 118, 북미제분협회 24, 미국모헤어협회 17,996 - 합계액 26,735, 자료 : 日本農畜産業振興機構 ( ) 세계농업제 172 호 267

274 해외농업 농정동향 TBT 협정, 최근판례동향 TBT 협정 (Agreement on Technical Barriers to Trade) 국제무역을규율하는 WTO의협정중하나로, TBT 협정이있음. TBT 협정은 무역에대한기술장벽에관한협정 (Agreement on Technical Barriers to Trade) 이라는것이정식명칭이며, 소위비관세장벽으로서각국이정하는상품의규격이나기준이무역의장해가되는것을막기위하여작성된협정임. - TBT 협정과관련하여지금까지그다지관련되는분쟁이발생하지않았지만, 2012년잇따라서 3건의분쟁과관련하여 WTO가판결한바있음. - 이러한판결은식품및농산물에관한표시제도를포함한규격및기준이나아가야할방향에도크게관련된것임. TBT 협정을둘러싼 3 건의무역분쟁 먼저처음으로 2008년 10월에제기된것으로미국다랑어라벨링사건 3) 임. 이것은관세및무역에관한일반협정 (General Agreement on Tariffs And Trade, GATT) 체제에서미국과멕시코사이에문제가된소위참치 -돌고래사건 (Tuna-Dolphin Case) 4) 과관련된것이며, 멕시코가미국의 돌핀세이프 (Dolphin safe) 라벨 (label) 을문제로 TBT 협정위반을제소한것임. - 미국에서는돌고래를살상하지않고포획된다랑어및다랑어제품에대하여 돌핀세이프 라벨을첨부할수있는제도가있는데, 멕시코어업자가주로사용하고있는건착망 (purse seine) 5) 을이용하여포획한다랑어에대해서는돌 3) United States Measures Concerning the Importation, Marketing and Sale of Tuna Products( DS381). 4) 멕시코가돌고래를보호하기위하여참치잡이시유자망의사용을금지하고있는미국의해양포유동물보호법등에위반하였다는이유로미국이멕시코또는그중개국가인 EC 등에서수입되는참치에대하여수입제한조치를내린사건. 패널은미국의수입금지결정은다음과같은근거로 GATT 제 11 조 1 항위반이라고판시하였음. 1) 동종상품의개념은생산의방법이아니라상품그자체의특성에의하여결정해야한다. 2) GATT 제 20 조의일반적예외사유에해당하지않는다. 동사건은 GATT 체약국단에의하여채택되지는않았지만, GATT 패널은채택되지않는패널보고서도선례로서참작될수있다고보고있음 년새우 - 바다거북사건은미국과말레이시아 - 태국사이의분쟁사이의분쟁으로서, 참치 - 돌고래사건과내용및결과가거의동일함. 5) 고기그물의하나. 양조망 ( 揚繰網 ) 을개량한것. 큰띠모양의그물로고기떼를삥둘러싸고, 그물의아랫부분을빨리졸라매기위하여그물에금속고리를많이달아, 잡아당기도록되어있음. 마치주머니주둥이를졸라매는것과비슷한것으로, 그물안

275 고래에대한영향에관계없이라벨을첨부할수없게되었음. 멕시코는이러한멕시코산다랑어를차별하는조치는 TBT협정위반이라고제소하였음. 그림 1 돌핀세이프라벨 다음으로 2008년 12월에제기된것이미국 COOL 사건 6) 임. 이것은미국에서도입된의무적인원산지표시제도 (Country of Origin Labeling) 가 TBT 협정위반이라하여멕시코와캐나다가각각제소한것임. - 미국은 2008년에제정한법률에근거하여다양한식품에대해소매단계에서의원산지표시를의무화하고있었는데, 그가운데멕시코와캐나다는육류 ( 쇠고기, 돼지고기 ) 에관한라벨링을문제로멕시코산및캐나다산쇠고기와돼지고기를차별하는조치라고하여제소된사건임. 세번째는 2010년 4월에제기된미국정향나무첨가담배수입규제사건 7) 임. 동사건에서는미국이 2009년제정법률에근거한멘톨 (Menthol) 이외의향기가첨가된담배의수입 판매를금지한것과관련하여향기첨가담배의일종인정향나무첨가담배의수출국인인도네시아가제소한것임. - 한편패널상급위원회는이들 3건의사건가운데, 정향나무첨가담배수입규제사건과관련하여최초로판결을하였음. 의고기가도망치지못하도록한것. 다랑어 고등어 가다랑어 정어리잡이따위에많이쓰임. 6) United States Certain Country Origin Labelling(COOL) Requirements( DS394). 7) United States Measures Affecting the Production and Sale of Clove Cigarettes( DS406). 세계농업제 172 호 269

276 해외농업 농정동향 TBT 협정의주요규정과해석 이들세사건에서는 TBT협정의주요규정인 1 강제규격 의정의, 2 제2.1조, 3 제2.2조등에대하여해석을내놓음. 강제규격 의정의는 TBT 협정부속서 1 para 1에서규정하고있음. - 1 제품의특성을적극적으로또는소극적으로규정하는문서이며, 2 대상제품또는제품그룹이식별가능하여, 3 그준수가의무적인것으로여겨지고있음. 후술하는제2.1조, 제2.2조는강제규격에만적용되는것으로미국다랑어라벨링사건에서는 돌핀세이프 라벨이 강제규격 인지, 임의규격 인지여부가문제가되었음. - 패널다수는 1 다랑어제품이라는식별가능한제품그룹에적용되어, 2 라벨에의한표시관련요건을규정하고있어, 3 돌핀세이프 라는라벨링을첨부하여미국시장에서판매시의무적요건으로, 그준수는의무적으로 강제규격 이라고판단했지만, 8) 이것에는개별의견이붙여져있음. 개별의견에서는라벨의유무에관계없이시장에서 돌핀세이프 가아닌다랑어제품도판매할수있기때문에강제규격이아니라는의견도제시됨. 9) GATT 체제하에서참치- 돌핀사건에서도라벨링은강제규격이아니라고판단되었으며, 개별의견에서언급한바와같이이것은 강제규격 이아니라는견해를고려할수있음. TBT협정제2.1조는최혜국대우와내국민대우의무를규정하고있으며 1 강제규격 이며, 2 동종제품 인수입품에대하여 3 국산품보다도 불리한대우 를하고있을경우위반이됨. - 동종제품 인지아닌지에대해서는 GATT 제3조 4항에서 1 제품의물리적특성, 2 제품이특정한시장에서의최종용도, 3 소비자의기호및습관, 4 관세분류에비추어사례별 (case by case) 로판단하고있지만, TBT 협정에서도기본적으로이러한판단기준에근거하여동종성이판단되었음. 10) 수입품에대하여 불리한대우 를하고있는지여부와관련하여 GATT 제3조 4항 8) 다랑어라벨링패널 para ) para ) 정향첨가담배패널 paras 이하. 멘톨첨가담배와정향첨가담배는 동종제품 이라고판단했음

277 의해석을참조하면서, 제2.1조는 법률상또는사실상차별 을금지하는것이지만, 정당한규제상의구별 (a legitimate regulatory distinction) 로부터발생하는수입품에대한악영향도금지하는것은아님. - 그악영향이정당한규제상구별로부터발생하는지여부를사례별특정한상황, 즉문제가되는강제규격의의도, 설계, 명백한구조, 운용및적용 (the design, architecture, revealing structure, operation, and application of the technical regulation at issue), 특히해당조치가공평한것인지 (whether that technical regulation is even-handed) 여부에대하여검토할필요가있다고여겨짐. 한편 TBT 협정제 2.1조에대하여 3개사건모두그위반이인정되었음. 3 TBT협정제2.2조에서 강제규격은정당한목적을달성할수없는것에의해발생하는위험성을고려한후, 정당한목적달성을위하여필요이상으로무역제한적이면아니된다 고한후, 정당한목적에대하여 국가의안전보장상필요, 사기적인행위방지및사람의건강또는안전의보호, 동물혹은식물의생명또는건강의보호및환경보전 이라는예시로열거하고있음. - 본조항과관련하여먼저 1 정당한목적인지아닌지여부를판단한후필요이상으로무역제한적인지여부에대하여 2 조치가정당한목적으로공헌하는정도, 3 조치의무역제한성, 4 목적을달성할수없는것에의해발생하는위험의중대성을검토한후제시되는대체조치와비교하는것으로여겨짐. - COOL 사건에서는 소비자에게정보를제공한다 는원산지표시제도의목적이 정당한목적 에부합한다고판시됨. 한편 3개사건모두제2.2조위반은인정되지않았음. TBT 협정패널상급위원회의판단 제2.1조의 불리한대우 판단과관련하여 수입품의경쟁조건에악영향을주는수정 이있었는지여부뿐만아니라, 그악영향이 정당한규제상구별로부터발생한것인지여부, 특히문제가되는조치가공평한지여부 의관점에서심사한다는새로운판단기준이도입되고있음. - 이것에따르면, 수입품에대한차별이있었다고하여도그것이 정당한규제상의구별 이라면인정을받게됨. 제2.2조의 정당한목적 의범위와관련하여처음부터제2.2조에서열거하고있는 세계농업제 172 호 271

278 해외농업 농정동향 사항은한정열거는아니므로다양한정책목적이 정당 하다고판단될수있지만, 소비자와의소통이중시되는현대, COOL 사건에있어서소비자에대한정보제공이정당한목적으로명확하게인정받은것에큰의의를있다고할수있음. 제2.2조에대해서는위에서언급한어느사건에서도위반이인정되지않고있는것으로미루어보아 정당한목적 을가지는정책을실행한다는가맹국의의사가상당정도존중되고있는것이라고사료됨. 한편, 위에서언급한 3개의사건과관련하여미국은 WTO로부터의시정권고를받아제도를개정을했지만, 그가운데 2개사건에대해서는제소국이불복하며이행확인절차에서제소하여어떤판단이내려질지주목되고있음. 자료 : Primaff( )

279 호주, 농업의장래성과과제 호주농업의장래성 호주인구는약 2,300만명으로국내시장이작고국내에서생산되는농산물의 65% 을수출하고있음. 품목별에보면, 밀 78%, 보리 69%, 쌀 46%, 쇠고기 65%, 양고기 58%, 유제품 44%, 설탕 72%, 과일 17%, 채소 11% 등을수출하고있음. 11) 이와같이호주농업은수출에크게의존하고있는데특히작년가을정권교체후, 중국을중심으로하는아시아신흥국의중간층이빠른속도로확대되고있고다른농산물수출국과비교하여호주가지리적으로아시아신흥국에근접하고있어, 호주산농산물은아시아신흥국시장으로의수출확대에대한기대가확대되고있음. - 호주는아시아의푸드볼 (food bowl) 이될수있다는논의가활발함. 12) 실제로아시아신흥국에대한수출은증가하고있음. - 예를들어쇠고기를살펴보면, 중국으로의수출은 2011/2012년에는 8,000톤이었지만 2012/2013년에는 9만 2,000톤, 2013/2014년에는 16만톤이라는경이로운성장을보이고있으며동남아시아로의수출도점차확대되고있음. - 또한 2009년에는한국, 미국, 일본이라는 3대수출시장으로의수출이전체의 78% 를차지하고있었음. 2013년에는수출비율이 59% 로저하되었으나그만큼중국, 동남아시아와같은신흥국시장으로의수출이확대되었음. 13) 호주산농산물수출과관련하여아시아주요국과의자유무역협정 (Free Trade Agreement, FTA) 경제협력협정 (Economic Partnership Agreement, EPA) 의체결이추진동력이되었다고보임. 작년가을에정권을잡은보수연합토니애벗 (Tony Abbott) 총리는 11) 2010/11 년 ~2012/13 년평균치. ABARES, Agricultural Commodities, June Quarter ) 이논의와관련하여앤드류로브 (Andrew Rob) 무역투자장관은적극적인데한편바나비조이스 (Barnaby Joyce) 농업장관은아시아의식량수요전체를호주가제공한다는것은현실적이지않고, 무역상대국농업자의경계심을고조시킬뿐이며호주의고비용을고려하면청정 (clean), 그린 (green), 안전한호주산농산물이미지를살린고급품 (High end) 수요에대한대응에주력해야한다고언급하고있어호주국내에서도의견이분분함. 실제호주인구는약 2,300 만명이며, 국내에서생산되는농산물의약 3 분의 2 가수출되고있음. 현재호주산농산물은 6,000 만명에서 7,000 만명의인구를먹여살릴수있다고하는데호주산농산물의생산량을 2 배하여도인도네시아한개국가인구의절반을먹여살릴수있는것에지나지않음. 13) Meat & Livestock Australia 자료. 세계농업제 172 호 273

280 해외농업 농정동향 처음부터금년말까지한국, 중국, 일본과의 FTA EPA를체결할것이라고언급함. - 실제로금년 4월에는한국과 FTA, 7월에는일본과 EPA에서명하였음. 또한중국과의 FTA와관련하여 11월 G20 정상회담을위해호주를방문한시진핑중국국가주석과어떠한합의를발표할수있도록적극적인교섭이이루어짐. 중국과의 FTA가일단락된후인도와인도네시아와의 FTA 체결도의제에오를것임. 호주농업의장래성이예측되면서해외또는국내타분야에서의투자도활발해짐. - 작년말부터올해초에걸쳐계속된유력유제품업체인와남불사 ( 社 )(Warrnambool Cheese and Butter) 의베가치즈 (Bega Cheese), 머레이굴번 (Murray Goulburn) 및캐나다사푸토 (Saputo) 에의한삼파전은사푸토의승리로끝났음. - 하지만실적이좋다고할수없었던와난불사 ( 社 ) 가매수전투의목표물이된배경으로중국과인도네시아등아시아국가에있어서안전하고고품질인호주산유제품, 특히유아용분유나영양보조식품에대한수요급증, 락토페린과같은기능성식품이최고치로거래되고있어그원료인품질이좋고저렴한우유확보를둘러싸고경쟁이있었다고보임. - 매수의대상이된유제품업체인와난불사 ( 社 ) 뿐만아니라올해만해도하베이프레시 (Harvey Fresh) 가유럽계파맬럿 (Parmalat) 에, 유나이티드데어리파워 (United Dairy Power) 가홍콩투자가에게매수되었음. 또한최근보도를보면, 광물자원수출로돈을번여러명의부호가서호주의육우생산목장과육류가공장을매입하거나경영일선에나선다는기사를볼수있는데이러한것들도호주농업의장래성을전망한투자라고생각됨. 호주농업의과제 전체적으로호주농업의장래는밝다고할수있는데물론과제도있음. 우선기상조건, 용수문제가있음. 몇년에한번은극심한가뭄에피해를입고있으며최근에는그간격이짧아지고있음. - 최근 2년간동부퀸즐랜드 (Queensland) 주및뉴사우스웨일즈 (New South Wales) 의내륙지역을중심으로가뭄피해를입음. 서부지역이풍작이었던이유로곡물생산량에는그다지큰영향은없었지만, 축산부문에서는사료가되는목초가시들어가축을유지할수없게되어헐값으로투

281 매하는사례가속출하였음. 단기적으로는쇠고기등의생산량이증가하였지만많은농가의경영이곤란한상황에빠지는결과가되었음. 연방정부도생활유지를위한지불이나저이자융자와더불어용수공급관련사회기반시설설치에대해보조한다는대책을내세우고있지만, 단기적인해결은어려운문제임. 두번째의과제로서특히곡물수출에관련된것으로철도망을중심으로한수송기반시설의노후화를들수있음. 주 ( 州 ) 별철도의규격이상이하여주 ( 州 ) 간수송에지장을초래하고있음. - 내륙부의생산지대와수출항을묶는철도망이노후화되어무거운화물운송에부적합하고, 빠른속도로달릴수없는구간이있어효율성이떨어지고비용이증가한다는지적이있음. 14) - 이것은다른곡물수출국과비교하여지리적으로아시아에가깝고해상수송비용을절약할수있는호주의유리한점 (advantage) 을상쇄시켜버리는약점이라고할수있음. 현정권도사회기반시설중시방침을내세우고있는데역점은도로망정비에두고있으며철도망이단기적으로개선될것이라는기대할수없는현실임. 세번째의과제로특히유제품업체와관련하여경쟁정책에의한규모확대의어려움을들수있음. 호주경쟁법에서는어떤지역에서의경쟁이감소하는것만으로도문제가됨. 15) 이것은뉴질랜드에있어서 2001년낙농산업재편법 (Dairy Industry Restructuring Act) 을성립시키는것으로오늘날폰테라 (Fonterra) 에의한독점적인생산체제의확립을가능하게하였고, 국내유제품업체의세계시장에서의경쟁력강화를도모한것과비교됨. - 결과적으로 2002년에서 2012년에걸쳐호주는세계유제품무역에서차지하는비율을 15% 에서 7% 로저하되게하였고, 우유생산량도 113억리터 (2001/2002 년 ) 에서 92억리터 (2012/2013년) 로감소시킨것에대하여같은시기에뉴질랜 14) 트럭수송이나국내해상수송도높은인건비와많은규제로비용이높다고함. 15) 실제 2010 년에말레이골번이와난불사 ( 社 ) 를매수하려했을때호주경쟁소비자위원회 (Australian Competition and Consumer Commission, ACCC) 는빅토리아주 ( 州 ) 서부에서의원유확보경쟁이감소할우려가있다고하였음. 세계농업제 172 호 275

282 해외농업 농정동향 드는세계유제품무역에차지하는비율을 30% 에서 37% 로상승시켰으며우유생산량도 136억리터 (2001/2002년) 에서 189억리터 (2012/2013년) 로증가시키고있음. 16) - 이러한것으로미루어보아호주도세계시장을눈여겨보고경쟁법을개정해야한다는의견이있음. 이것들이외에도호주농업은인건비상승등에기인하는고비용, 농업인의고령화, 농업후계자부족, 많은융자 부채 17) 등과제가산적해있음. 자료 : Primaff( ) 16) 호주에대해서는 ABARES, Agricultural commodity statistics 2013, 뉴질랜드에대해서는 Dairy New Zealand, New Zealand Dairy Statistics 2012/ ) 호주농업의규모로본다면의외의결과지만, 농업전체에서가족농이 99% 를차지 (National Farmers' Federation) 하고있는것이한요인임

283 WTO, 무역원활화 (TFA) 협정최종타결 WTO 무역원활화협정최종타결 미국과인도는오랫동안끌어온식량안보를위한공공비축 (food stockholding programmes) 문제에관해최종합의함. 세계무역기구 ((World Trade Organization, WTO) 는도하라운드를마무리짓기위해 2015년 7월까지작업계획 (work programme) 을수립하는것에동의함. - 작업계획이행은지난 12월인도네시아발리에서개최된 WTO 정상회담에서동의한패키지 (package) 의요소중하나임. 이는일반이사회에의해승인되었음. 금번협정은범위가좁게한정되었음. - 국제무역에있어관료주의와사회기반시설장애물을줄이는것을목표로무역원활화협정 ((Trade Facilitation Agreement, TFA) 을비준함. - 무역원활화협정은사실상 1995년 WTO 설립이후실제적으로합의된첫번째세계무역협정으로지지자들은이를통해세계경제는 1조달러가증대될것이라고주장함. 도하라운드의새로운추동력 Post- 발리의정체가해결됨에따라다자간의협상과정에서새로운추동력을제공하고있음. - 내년중순까지농업보조금제한과농업무역을자유화하는것에관한협상을할수있도록시간을제공함. -EU의통상담당집행위원 (Cecilia Malmström) 은이러한결정이발리협정을시행할수있을뿐만아니라국제무역정책중심에서 WTO의역할을확인시켜준다고언급함. - 또한동협정이최대한신속하게발효되도록보장하기위하여 WTO회원국들은지금그들내부적비준절차를완료해야한다고주장함. 유럽연합은비준을위해최선을다하고있다는것을보장하기위해필요한조치를신속하 세계농업제 172 호 277

284 해외농업 농정동향 게취할것을약속함. -WTO 스웨덴대사 (Daniel Blockert) 는수개월의시간을잃었지만 WTO가정상궤도로돌아왔으며다자간시스템이구축되었다고언급함. -WTO의사무총장은 (Roberto Azevêdo) 은동협정은도하라운드협상에있어더나은진전을위한발판이될필요가있었으며 WTO에있어매우중요한추동력이라고강조함. 식량비축분쟁의해결 식량비축합의 ( 현재 WTO 회원국들에의해다자간으로승인 ) 는식량안보의목적으로만들어진식량비축프로그램 (food stockholding programmes) 이 WTO의분쟁해결절차하에서제외될것이라고보장함. - 발리에서정한협상안의영구적인대책이마련될때까지동평화조항 (peace clause) 이적용될것이라고강조함. - 또한평화조약의문구는약간강화되었음. 이전에는회원국들에게이러한프로그램들에이의를제기하는것을 삼가해 (refrain from) 달라고한반면에현재는회원국들은이런프로그램들에이의를제기하지 않을것 (not) 이라는표현으로바꾸었음. 발리협정은농산물무역에영향을미칠수있는몇몇기술적문제에관련한조치를취할수있는기반을제공하고있음. - 허용보조 (Green Box) 라고간주되며 WTO의규율의적용을받지않는정책조치 (policy measures) 의적절한확장 ; 관세율쿼터의관리를개선하기위한규율, 수출보조금철폐를위한새로워진책무임. 장기적인관점에서더욱중요한사실은 2008년이후처음으로다자간농산물수입관세철폐나국내농업보조금에관련한규율강화등과같은도하라운드의본질적인사안으로돌아가논의했다는것임. 자료 : Agra Europe Weekly( )

285 EU, CAP 자금이동관련논란 공동농업정책 (CAP) 자금이동에관한논란 다수의 EU 농업장관들의공동선언을통해 2015년회수된 CAP자금은 EU농업예산에만남아있어야한다고주장함. - EU집행위원회에서 CAP 자금을다른예산분야로옮기자고제안한것에대해반대를표명함. - 지난달전 ( 前 ) EU농업집행위원 (Dacian Cioloş) 과다수동료들에의해반대된 EU집행위원회의제안서는지출오류와특별추가부담금으로회수된 CAP의자금을에볼라확산방지나우크라이나에지원을제공하는등내년 EU의인도주의적지원및개발책무비용으로사용하자고요구함. - 하지만공동선언에서 21명의장관들은위기조치를위해사용된유럽농업보장기금 (European Agricultural Guarantee Fund, EAGF) 의자금은러시아금수조치와관련하여사용되어야한다고주장함. - 이때문에이탈리아농업장관 (Maurizio Martina) 은경제재정위원회 (the Economic and Finance Council) 회장 (Pier Carlo Padoan) 에게서신을보냄. 2015년예산회담에서동서신을통해이탈리아농업장관은농부들이곤경에처해있는동안그런식으로자금이 CAP에서충당되어서는안된다고주장한바있음. 러시아의금수조치로인하여 2014년 8월부터매년약 50억유로에해당하는유럽의농업분야의중요한수출처가막힘. - 이는유럽시장으로이동하였고가격붕괴를초래하여모든유럽생산자들에영향을미침. - 이와더불어 2015년에필요한예산책정이필요함. 이를통하여유럽연합은시장혼란을포괄적으로다루는것이가능함. 과일, 채소, 유제품부문을위한조치는 2015년 EU예산에서합의됨. 세계농업제 172 호 279

286 해외농업 농정동향 다수의 EU 장관들 CAP 자금이동반대 회수된 CAP 자금이다른부문으로전환되는것은내년러시아의금수조치에영향을받을농업인들을위한모든긴급조치를충당하기위한 CAP의 2015년 위기자금 을전환하여사용해야한다는것을의미한것이지만장관들은이를반대함. - 하지만유럽농업보장기금을그대로둔다면자금전환에의지하지않고지난 8월러시아의금수조치에대응하기위해시행되거나가까운미래에시행될 모든조치에자금을충당하기에충분 할것이라고함. - 자금전환은 2015년더큰위기가닥칠것을대비하여대응능력을유지할수있도록보존되어야함. - 결과적으로장관들은 집행위원회제안서에반대 하고러시아의금수조치에관련된위기조치를위한예산책정을요청하였음. - 프랑스에서동선언문에서명한장관들은오스트리아, 벨기에, 불가리아, 크로아티아, 키프로스, 체코, 에스토니아, 핀란드, 그리스, 헝가리, 아일랜드, 라트비아, 리투아니아, 룩셈부르크, 폴란드, 포르투갈, 루마니아, 슬로바키아, 슬로베니아, 스페인임. - 한편, 영국, 덴마크, 네덜란드, 스웨덴은예산관련문제를결정하는것은농업장관들의소관이아니라고주장하며동서신에서명하지않음. 독일장관역시이문제는재정담당자에게맡기는것이낫다고언급하며공식적인입장을자제함. 재원부족 2015년자금전환은 4억 3,300만유로임. 현재가동중인원조조치는이미 3억에서 3억 5,000만유로로추정됨. - 이는다가오는 12개월동안다른조치들이필요할때단지 1억유로혹은그이하만이남아있다는것을의미함. 이럴경우다른위기가발생했을때 EU집행위원회는자금을다탕진하게될것이라고경고함. 또한 2015년자금전환이사용되면대부분의 EU농부들에게돌아갈연간농가직접지불금 (annual direct payment) 은줄어들게됨. 2015년예산은유럽이사회와유럽의회가전체공동으로동의해야함. 몇몇유럽의회의원들의반대에도불구하고 2015년예산협상권한 (budget negotiating mandate) 의일부로서 EU집행위원회의행보를지지함

287 - 의회의농업위원회 (agriculture committee, ComAgri) 의회원들은러시아의금수조치에영향을받은 EU 농부들의피해를상쇄하기위해자금을 CAP에비축해두어야한다고주장하는장관들과마찬가지로자금의재배치에대해반대를표명하고있음. -3주로예정된유럽이사회와유럽의회사이의조정기간이시작됨. ( 과거에는 12월말까지종종연장 ) - 농장이사회 (Farm Council) 에참석한새로운 EU의농업농촌개발부집행위원 (Farm Commissioner)(Phil Hogan) 은유럽농부들은 EU집행위원장의적극적인지지를받고있지만재원이동에관한결정은유럽의회와유럽이사회의손에달려있다고언급함. 예산불확실성으로인한조치 (measures) 의어려움 예산의불확실성과최근새로운 EU집행위원회로인하여발트 3국과핀란드유제품생산자들 18) 을위한지원조치발효가연기됨. - 발트 3국과핀란드농장그룹연합은현재상황이더오래지속되면머지않아상당수가사업을접어야하는위험에처하게될것이라고주장하며최근 긴급 지원을요구함. - 핀란드, 리투아니아, 라트비아, 에스토니아의장관들은이번주유제품분야의극심한타격을위한지원요구를재요청함. 농업농촌개발부집행위원 (Phil Hogan) 은그들요구를재검토하겠다고약속하며시장상황에관한최신자료를요구함. - 또한 2015년예산결정에따라자금이이용가능해지면이와같은국가에서고통을받고있는생산자들이 EU 지원에서가장먼저혜택을받을것이라고언급함. 네덜란드, 벨기에, 헝가리, 라트비아, 아일랜드, 오스트리아의지지를받는덴마크대표단은돼지고기를위한개별저장지원금 ((Private Storage Aid) 확대를제안함. - 농업농촌개발부집행위원 (Phil Hogan) 은유럽연합에이를위해 1억유로이상의비용이소요될것으로예상되는데현재불확실한예산상황에서이것은실현가능하지않다고언급함. 그리스대표단은 EU의복숭아와천도복숭아등을위한새로운별도의조치가능성을제기함. 18) 러시아금수조치로가장큰영향을받음. 세계농업제 172 호 281

288 해외농업 농정동향 - 동조치논의에폴란드, 루마니아, 키프로스, 스페인등지지를표명함. - 농업농촌개발부집행위원 (Phil Hogan) 은유럽연합에서다양한어려움을겪고있는생산자들을지원할예정이지만최근자금의불확실성때문에아직은불가능하다고언급함. 농업위원회 (ComAgri) 의지원 유럽의회의농업위원회회원들은 11월 7일 CAP 자금은농부들에게갈것이라고주장하며농업장관들의주장에동의함. - 유럽의회의원들은의회의예산위원회장 (Parliament s Budget committee)(jean Arthuis) 에게서한을보냄. 2015년예산의의회협상수석대표그에게앞으로다가올 2015 년예산조정에있어농업부분의이익을보호하는것에대한것을논의한동시에 EU집행위원회와유럽이사회에앞서긴급위기자금의필요성을강조함. - 유럽의회의자유민주당의원 (Jens Rohde) 은지불금을지불하고에볼라를퇴치하는데기여할것이지만농업인들만지불금을지불하는것은불공평하다고언급함. - 유럽국민당 (European People s Party, EPP) 의원 (Albert Dess) 은긴급사태를위해사용할자금이부족하고, 내년유럽농업부문에있어어떠한위기가발생했을경우이을처리할자금이충분하지않은것에우려를표명함. - 전 ( 前 ) 농업위원회장 (Paolo De Castros) 은결국이자금은농업인들의주머니에서나오게될것이고이는받아들여질수없다고주장함. 유럽농업인및농업협동조합연합회 (Copa-Cogeca) 의지원 농업협동조합연합회 (Copa-Cogeca) 는농업장관들에게 EU의돼지고기분야를포함한 2015년예산에서좀더 표적지원 에동의할것을주장함. - 사무총장 (Pekka Pesonensms) 은 EU 내돼지고기, 유제품, 과일, 채소, 소고기분야시장을안정시키기위하여긴급조치가필요하다고언급함. - 또한 CAP 예산이외의추가적인자금이반드시필요할경우이용이가능해야한다고주장함. 이러한위기가정치에이르게되면농부나농업협동조합 (agri-cooperatives) 자신들과오가아님에도불구하고그대가를지불해야하기때문임. 자료 : Agra Europe Weekly( )

289 EU, 환경적우려근거로 GMO 금지주장 ComEnvi, GMO 금지주장 유럽공중보건및식량안보위원회 (European Parliament s environment, public health and food safety committee, ComEnvi) 는환경에대한우려를근거로회원국들의영토내유전자변형농작물재배를금지할수있어야한다고주장함. - 수년간위원회에서합의를이루지못했지만지난 6월회원국들은 EU집행위원회의원본제안서의 제1독회권 (first reading position) 을가짐. 위원회는회원국들에게그들의영토에서유전자변형생물이자랄수있는지없는지를결정할수있는권한을부여할것임. -ComEnvi는 11월 11일 53대 11표 ( 기권 2표 ) 로 제2독회권 을가진회원국들또한환경에대한우려를그들지역에서유전자변형농작물의재배를금지하는데법적근거로사용할수있어야한다고투표함. -EU집행위원장은정부에의해제시된개정에동의하고동시에유럽의회의원들에게그것을따르도록하고있음. ComEnvi 는금지절차에있어생명공학회사들의역할에관해우려를표명하며, 생명공학회사들의역할을제한할것을투표함. 유럽의회자유민주당 (Alliance of Liberals and Democrats, ALDE) 의원 (Frédérique Ries) 은이투표를통해민감한주제에있어유럽의회내의정치집단사이의광범위한합의를얻어냈다고언급함. - 금번승인된조치에서유전자변형생물을금지하거나제한하는것에있어서회원국들이원한다면융통성을보장할것이라고제시함. - 또한유럽식품안전청 (European Food Safety Authority, EFSA) 의주요한역할과세이프가드 (Safe Guard) 19) 를개선시키면서 EU에서유전자변형생물의허가를위한확실한절차를보장하는것또한중요하다고덧붙임. 19) ( 세계농업제 172 호 283

290 해외농업 농정동향 제2독회권을가진 ComEnvi 는회원국들또한유전자변형농작물이다른상품을오염시키지않고국경을넘어오염이발생하지않도록각별한주의를기울여야한다고주장함. 20) 투표결과에따른상반된반응 환경 NGO와홍보단체는투표결과를지지하였음. - 그린피스 (Greenpeace) 의 EU농업정책책임자 (Marco Contiero) 는유럽인들을위해유전자변형이없는농작물과환경을보장하려고하는새로출범한의회의의견에찬성함. - 또한의회의원들은유럽이사회에의해채택된문서 21) 를철저히개선해왔다고언급함. - 또한동투표는유럽국가들이자국영토에서유전자변형생물재배를금지할수있는견고한권리를제공해주는동시에생명공학산업에겐이러한금지에대해법정에서이의를제기하기어렵게만들것이라고덧붙임. 반면생명공학사업관련자들은동제안에맹비난함. - 유럽바이오산업협회 (European Biotech Association, EuropaBio) 는이러한모든혁신적인산업에관한부정적인판례는단일시장정신 (the spirit of the single market) 에어긋난다고주장하며투표에대해실망을표명함. - 유럽농업생명공학의이사 (EuropaBio s director of agricultural biotechnology Europe)(Beat Späth) 는자국영토내에서유전자변형농작물을금지하는자격을 EU 회원국에게주는전체의제안서는유럽연합기구와회원국들이최근그들스스로정한유전자변형생물승인에관한규제프레임워크 (regulatory framework) 를시행하려는의지가부족함을보여준다고발언함. - 또한우리는적절한시행을하지않는시스템에서작동하지않는시스템으로옮겨가고있고농부들은자유와안전한생산품사이에서선택을해야하는상황에놓였다고덧붙임. - 유럽과중동을담당하고있는몬산토 (Monsanto) 의기업홍보팀관계자 (Brandon Mitchener) 는이것은몇몇국가들이유전자변형농산경작을허용하는방법이아닌정치적이고보호무역적목적을가진농업인들에게완벽하면서안전하고환경적으로장점이많은수단을금지하는법이라고주장함. 20) 예를들어, 주변국들과 완충지대 (buffer zones) 를시행. 21) 유전자변형을찬성하는영국정부의영향을많이받음

291 11월 1일취임한새로운 EU집행위원회의위원장 (Jean-Claude Juncker) 은회원국들이발언권을더가질수있도록유전자변형농산물에관한 EU의법안을재검토하겠다는의사를표명함. 국제과학자그룹은현재유전자변형식품의안전에관한 가장크고포괄적인장기적인실험 이라불리는실험을시작하였음. 자료 : Agra Europe Weekly( ) 자료작성 : 이혜은전문연구원 세계농업제 172 호 285

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293 6 PART WORLD AGRICULTURE 세계농업브리핑 주요외신동향

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295 세계농업브리핑 세계농업브리핑 ( ) 1) 아메리카 * 캐나다, 다양한스낵소비성향 * 캐나다 멕시코, 미국수입품에제재 * 미국, 웰빙식품에대한관심증대 EU/ 아프리카 * 러시아, 식품수입시장완전대체난관 * 독일, Original-Unverpackt 슈퍼마켓인기 * 영국, 주류에열량의무표기제추진 아시아 * 일본, 슈퍼마켓 PB상품비율증가 * 일본, 규격외품채소판매확대 * 일본, 녹차음료동남아시장공략강화 * 말레이시아, 외식문화의진화와성장, 트렌드 22) 1. 아시아 / 오세아니아 일본, 슈퍼마켓 PB상품비율증가 일본슈퍼마켓협회, 전일본슈퍼마켓협회, 신일본슈퍼마켓협회등에서회원기업 263개사를대상으로공동으로실시한 2014년도통계조사에따르면총 * 세계농업브리핑의보다자세한내용은세계농업홈페이지 ( 를참조하시기바랍니다. 세계농업제 172 호 289