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3 선거연수원전임교수연구보고서 주선미 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 1 고선규 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 33 윤진희 공직선거법체계정합성확보를위한연구 63 시민연구관연구보고서 김율린 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 - 정치관련법을중심으로 89 김철민 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 119 이재훈 제6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 139 정수진 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 - 서울특별시를포함한 중부지방중심으로 163 직원연구관연구보고서 곽병민 선거비용실무개선방안연구 207 류은숙 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 - 제6회지방선거결과분석을중심으로 235 전정모 공직선거법상변호인조력권활성화방안 265

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5 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 전임교수주선미 ( 선거연수원 )

6 2014 년선거 정치제도연구보고서 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 전임교수주선미 ( 선거연수원 ) 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 선거관리위원회고객서비스평가의분석 1. 선관위고객서비스의특징 2. 선관위의기존고객서비스평가에대한분석 2. 문헌연구 3. 모형개발 Ⅳ. 연구성과및향후과제 Ⅲ. 선거관리위원회고객만조지수모형개발 1. 모형개발의필요성및방향 Ⅰ. 서론 공공부문에고객 (customer) 의개념이도입되고, 고객관리의중요성이부각되기시작한것은 1990년대초미국클린턴행정부의행정개혁백서 (NPR: National Performance Review) 를통해서이다. 행정개혁백서는행정개혁을실시하는데있어정부의서비스도민간기업의고객만족수준만큼향상되어야한다는것을특히강조한바있다. 한국에서는 1997년말 IMF 외환위기를겪으면서공공분야에 고객지향적행정 패러다임이중요과제로등장하였다. 이전까지의관행이었던행정기관의공급자위주업무수행방식이민간부문의발전을진작시키기는커녕오히려민간활동에장애를초래하고, 조직내부의관리운영에있어서도비효율성과비리를양산해결국정부의경쟁력을약화시킨다는비판이제기됨으로써공공서비스에대한시각을근본적으로전환하는계기를맞게되었던것이다. 002

7 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 이후정부및공공부문은 서비스를받는사람의만족도에따라조직의성과가결정된다 는인식하에고객서비스와고객만족도조사에대해지속적인관심을기울여왔다. 최근의고객만족도조사는단순히만족정도를측정하는것을넘어사전에정교하게설계된고객만족지수의계량화된지표를통해해당기관의고객만족도를명확하게제시하고이를기초로고객만족도목표치를설정, 추구하는데이르고있다. 그런데이러한시대적흐름에비추어볼때선거관리위원회 ( 이하선관위 ) 는고객만족평가와관련해몇가지문제점을지니고있는것으로파악된다. 우선명시적으로고객서비스품질평가로볼만한조사가이루어지지않고있으며, 최근시도된광주광역시선거관리위원회의 VSI 측정 1) 도투표분야에국한돼너무지엽적이다. 둘째, 그동안실시돼온유권자의식조사를선거서비스질평가의일환으로볼때이조차임기만료에의한공직선거가있는경우에한해, 또선거서비스의일부항목에대해서만단편적으로실시돼왔다. 셋째, 선거서비스품질만족조사와는별도로헌법기관으로서선관위자체의기관성과나사회성과에대한평가가실시되어야함에도불구하고미처시도되지않고있는실정이다. 이는관련연구가거의전무하다는점과도상당한연관성이있을것으로판단된다. 선거서비스품질과선관위성과를구체적인고객만족척도로써논하기위해서는경영학 행정학 정치학등사회과학제분야간학제적접근이불가피한데아직이와같은노력이시도된적이없었던것이다. 유권자중심의선거행정을구현하기위해서는선관위도기관업무의대상인유권자들을고객으로한만족도조사를유력한정책수단의하나로서적극실시하고그결과를행정업무에적극반영하는것이필요하다. 선거서비스는독점성 비유연성으로인해수요자의선택권에제약이있고반면에공급자는사회적니즈에둔감하기쉽다. 만약서비스를공급받는유권자가선거서비스와기관의성과를고객의관점에서평가한다면이는궁극적으로유권자의요구와기대에부응하는선거행정서비스를구현하는데중요한방향타로작용할것이다. 이때가장중요한요소는적절한고객만족도측정모델의개발이다. 본연구는선관위의고객만족지수모형을개발함으로써선관위의기존고객서비스질평가의한계를극복하고향후보다더체계적인선관위고객만족평가시스템을구축하는데일조하는것을목적으로한다. 구체적으로는고객만족지수모형을선거서비스품질부문과고객만족부문, 그리고 1) 광주광역시선거관리위원회에서 제 6 회전국동시지방선거투표만족지수 (VSI) 측정보고서를발간한바있다. VSI 는 Vote Satisfaction Index 를의미한다. 측정분야는선거정보접근성, 투표장소접근성, 투표절차용이성및투표환경만족도이다 ( 광주광역시선거관리위원회, 2014: 8). 003

8 2014 년선거 정치제도연구보고서 성과부문으로나누어각부문별모형이독립적으로활용될수있도록개발한다. 이와동시에세 부문이상호간인과적연계성을갖도록구조화함으로써선거서비스, 고객만족및성과를총망라한 선관위의전체적만족도평가에이용가능한모형이되도록개발하고자하는바이다. Ⅱ. 선거관리위원회고객서비스평가의분석 1. 선관위고객서비스의특징 정부및공공부문의서비스와민간부문의서비스는근본적으로다르다. 양자는대상고객, 지향가치, 서비스품질의목표와결과및사회적교환의형태등에서상이하다. 그럼에도불구하고 20여년전부터고객만족을추구해야한다는규범적당위성에서관해서는수렴되는현상을나타내고있다. 공공행정기관의조직적특징을민간기업과의차별성을중심으로정리하면다음과같다. 첫째, 사용료 ( 요금 ) 가아닌세금으로운영되고불특정고객을대상으로하기때문에요금지불자와서비스수혜자간미스매칭이발생한다. 둘째, 자유경쟁체제가아닌완전독점체제로존재하기때문에군림하는자세를갖기쉬우며생존경쟁자체가불필요한것으로인식되는경향이있다. 셋째, 자율성대신강력한법적규제하에운영되므로융통성이결여되기쉽고, 환경에의반응속도도느린보수적성향을보인다. 따라서행정기관에대한민원인의주요불만사항으로고압적자세, 무시하는태도, 치밀함이부족한일처리, 법규만능주의및무사안일주의등이지적된다. 일반적으로행정서비스중고객만족도가가장중시되는서비스는민원행정서비스이다. 왜냐하면민원행정업무는특정개인이나법인또는단체가행정기관에구체적인업무처리를요구하고정부는이들을대상으로직접적인관계에서서비스를제공하기때문이다 ( 강동석, 2009: 37). 생각건대선관위가제공하는서비스의수혜대상은미래유권자를포함한일반유권자와정당 후보자 국회및지방의회의원등선거정치분야에관련된모든사람들이다. 선관위는공직선거법을비롯한정치관계법의관련규정을기초로서비스내용및절차를적법하게설계한후관련수요자를대상으로개별적인선거서비스를전달한다. 일반유권자에대한서비스는주로선출직공직자선거시투표행위와관련해비교적일시적으로제공된다면, 정당이나후보자같은특정대상집단 (target group) 에대해서는선거기간이외에도보다더전문적 특정적인서비스를보다상시적으로제공하게된다. 예컨대선거운동관련각종질의에대한응답, 정치관계법개정건의안도출등이 004

9 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 이에해당된다. 선관위는이들고객에대해선거전반에걸친서비스를제공함으로써일차적으로는그들의만족을도모하고자노력한다. 이러한맥락에서볼때선거서비스는다른행정서비스에비해대상고객에대한명확한규명과함께제공되는서비스의내용이매우뚜렷하고, 제공하는서비스의질과내용이고객만족과직결된다. 그리고고객만족의결과변수는공정한선거관리및민주주의발전을통한국민행복과국가발전에의기여등이다. 이때선관위와고객간사회교환의형태는협조와타협, 그리고존경과신뢰등이바람직하다. 따라서선관위고객서비스의특징상선관위는선거행정서비스의성과를고객의입장에서평가함으로써고객중심행정을구현하는것이절실히요구된다. 2. 선관위의기존고객서비스평가에대한분석 2) 중앙선관위는그동안고객서비스질향상을위해내부평가, 외부평가, 투표율분석및유권자의식조사등다양한시도를해왔다. 첫째, 선관위의내부평가는선거과정전반에대한객관적평가를통해향후선거관리및법규 편람등에반영하고자하는목적으로실시된다. 평가분야는절차사무준비및관리, 법규운용, 정치관계법위반행위예방및단속, 공명선거홍보및정책선거, 인터넷선거보도심의및선거방송토론회운영등을포함하며, 주로선거총람 (< 표 1>) 을발간함으로써내부평가를대신한다. 표 1 제 18 대대통령선거총람내용 구분 제 1 편 : 제 18 대대통령선거추진상황 제 2 편 : 제 18 대대통령재외선거추진상황 제 3 편 : 통계로본제 18 대대통령선거 내용 선거개황, 선거관리준비, 선거사무관리, 위반행위감시 단속, 공명선거추진활동, 매니페스토정책선거추진활동 제외선거개황, 재외선거제도개선, 재외선거준비, 재외선거절차사무관리, 재외선거홍보, 재외선거위반행위예방및단속 조치, 주요통계, 선거관리기본현황, 투표율분석결과 2) 주선미 (2014) 의 선거서비스질평가체계개선방안 중 쪽을요약, 정리한후관련내용을추가로보완해재구성함. 005

10 2014 년선거 정치제도연구보고서 구분 제 4 편 : 통계로본제 18 대대통령재외선거 제 5 편 : 행정구역별후보자득표상황 내용 재외선거관리위원회설치공관현황, 재외국민수등현황, 재외공관의재외선거인등신고 신청접수현황, 재외선거인명부확정상황, 재외투표상황, 재외투표개표상황 17 개시도별 출처 : 중앙선거관리위원회 제 18 대대통령선거총람. 둘째, 외부평가는임기만료선거에대해관련학회및연구기관에입찰공고를통해용역을발주, 의뢰하고있다. 이러한외부평가는전문패널각자가개별소주제에대해논문형식으로의견을개진 하는방식을채택하고있으며, 이를통해선거과정전반에걸친전문적평가가이루어진다 (< 표 2>). 표 2 역대선거별외부평가내역 선거평가방식입찰기관선정기관 ( 자 ) 평가주제 제 17 대대선 제 18 대국선 제 5 회지선 제19대국선제18대대선 제 6 회지선 학회 연구기관에일괄용역 평가분야별학계전문가와용역계약 ( 수의계약 ) 학회 연구기관에일괄용역 학회 연구기관에일괄용역 학회 연구기관에일괄용역 학회 연구기관에일괄용역 한국정치학회한국행정학회한국정치학회개관, 선거제도, 선거과정, 선거문화, 선거관리 한국정치학회 이정희외 6 명 한국정치학회 총평, 홍보관련, 선거법관련, 선거운동, 선관위역할, 국회의원공천제도, 선관위단속활동및규제 개관, 선거제도, 선거과정, 선거문화, 선거관리, 지역사례 한국정치학회한국정치학회선거제도, 선거과정, 선거관리및지역사례 한국정치학회 한국정치학회 한국정치학회 한국정치학회 출처 : 중앙선거관리위원회선거 1 과 역대선거별외부평가내역. 선거제도, 선거과정, 선거결과와한국민주주의 셋째, 투표율분석은해당선거의투표율분석을통해이후실시될각종선거의투표율제고등선거관련제반연구의기초자료로활용하기위해실시하고있다. 조사 분석내용은성별 연령대별투표율, 선거인및투표자의성별 연령대별분포 ( 시도별분포및행정구역크기별분포 ), 시도별투표율, 행정구역크기별 ( 도 농 ) 투표율및과거선거와의투표율비교등이다. 006

11 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 이외 제4회전국동시지방선거시처음도입된매니페스토정책선거실천협약과 공직선거법개정시예비후보자의공약집작성 배부및언론 단체등의정책비교 평가 공표관련조항의신설을계기로매니페스토정책선거에대한인지도 만족도 영향력등을묻기위해유권자매니페스토정책선거지수가개발되기도하였다 (< 표 3>). 표 3 유권자매니페스토정책선거지수 지수매니페스토인지 관심지수매니페스토기여평가지수매니페스토수행만족도지수매니페스토영향력지수 세부항목매니페스토인지지수매니페스토관심지수지지후보선택기여지수정책선거조성기여지수네거티브운동감소기여지수매니페스토수행지수매니페스토만족도지수후보선택반영의사지수선거결과영향력지수 출처 : 중앙선거관리위원회, 2008: 104. 끝으로유권자의식조사는 1992 년제14 대국회의원선거시처음실시된이래현재까지모든임기만료선거에대해지속적으로진행되어왔다. 유권자의식조사는 1차조사는선거기간전, 2차조사는선거기간중, 3차조사는선거기간후에전국만19세이상유권자를대상으로투표참여 공명선거 선거제도에대한의식파악, 그리고선관위홍보활동및선거분위기에대한평가를조사 분석하여향후선거에대한유권자의관심과참여를높이고공명선거실현을위한효율적인관리및홍보방안을마련하고자하는목적에따라기획 수행되고있다. 유권자의식조사항목 (< 표 4>) 은선거환경및제도변화에따라일부항목이제외, 추가, 변경되어왔으며, 역대선거유권자조사항목비교표를제시함으로써시계열분석이가능하도록하고있다. 007

12 2014 년선거 정치제도연구보고서 표 4 유권자의식조사문항 주요조사항목 선거관심도및투표참여의식선거분위기평가 선거관련정보채녈및언론보도공정성선거관련제도의이해및정치풍토개선의식 선거관리위원회활동평가 주요내용 선거관심도, 참여행태, 후보선택시고려사항등 선거공명성평가, 후보자의선거법준수여부등 후보자관련정보획득경로, 언론보도의공정성등 선거법위반고발시포상제도인지, 1 인 2 표제인지도, SNS 선거운동상시허용에대한견해, 정치후원금기탁및불법정치자금에대한인식등 단속활동, 정치적중립성 / 직무수행공정성, 공명선거홍보활동에대한평가및중점과제등 출처 : 중앙선거관리위원회 제 18 대대통령선거에관한유권자의식조사 ; 제 19 대국회의원선거에관한유권자의식조사내용중발췌 유권자의식조사는선관위가설문조사형태로자신의고객인유권자를상대로그의사를묻는거의유일한수단이다. 그런데기존의유권자의식조사문항은선관위가제공한선거서비스품질에대한만족여부를묻는것과는거리가있다. 즉, 선거에대한관심과투표참여의식, 선거정보획득경로나언론보도공정성, 나아가선거정치관련제도의이해및개선의식에이르기까지매우광범위하게질문하기는하지만해당선거과정에서선관위가생산 전달한선거서비스자체에대한만족도를확인하지는않기때문이다. 뿐만아니라선거서비스와는별도로선거관리위원회라는헌법기관의품질자체에대한내용도매우단편적으로포함돼있다. 유권자의식조사항목중선관위활동평가에대한문항은선거와직접관련된내용으로만, 그것도극히일부분으로구성돼있기때문에선거여부를떠나기관자체에대한국민들의만족여부를확인할방도가없다. 이는결국국민들이선관위의성과및사회적책임에대해어떤생각을하고있는지를파악할수없게함으로써고객을위해선관위가무엇을어떻게개선해야하는지에대한답을찾기어렵게만드는결과를초래할우려가크다. 기존의선관위고객서비스평가전반을진단해볼때선관위는체계적으로개발된고객만족지수모형을통해상시적 포괄적으로고객서비스수준전반을평가한다기보다는기관의핵심업무인공직선거관리와관련해주로임기만료선거후에일회적 단편적으로평가를진행하고있는것으로분석된다. 이는행정기관으로서고객지향적가치를보다충실히이행해야한다는점에서개선을요 008

13 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 하는부분이다. 뿐만아니라평가가기관성과관리와의연동없이독립적으로진행됨으로써조직관 리측면에서도선관위조직의궁극적존립목적에부합하는효과성 (effectiveness) 향상에부정적인 영향을미칠가능성을확대시키고있다. Ⅲ. 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 1. 모형개발의필요성및방향 가. 고객만족지수모형개발의필요성 선관위의선거행정에대한접근법은크게두가지차원으로나눌수있다. 하나는선거정책및선거행정서비스의실질적내용과그결정과정을중심으로한것이며, 다른하나는선거서비스전달체계에초점을맞춘것이다. 전자가유권자의선호와참정권을보장함으로써선거행정의민주성을구현하려는보다본질적인접근이라면, 후자는유권자와의관계개선에초점을맞춘지엽적인접근이라할수있다. 오늘날행정서비스패러다임이공급자중심에서수요자중심으로, 성과관리는투입 (input) 중심에서결과 (output) 중심으로전환됨에따라선거행정에대한접근법에있어서도후자의선거서비스전달체계가강조되는경향을보이는것으로파악된다. 선관위도 2014년 10대과제중 1최적의관리로 유권자중심선거구현 2투표참여와고객지향의 국민소통홍보 강화 3국민이 공감 신뢰하는예방 단속 활동전개를최우선 3대과제로선정해서비스수요자인국민과함께하는공정한선거관리실현을다짐한바있다. 선관위가 유권자중심선거 및 국민소통홍보 를기관의주요목표로설정해추구하는것은행정서비스패러다임의변화와그궤적을같이하며시대적흐름에부응하는현상으로평가할수있다. 그런데여기서매우중요한문제는선관위가당초에설정한각종목표를얼마나달성했는지를어떻게알수있는가하는것이다. 즉선관위는기관의목표달성정도인효과성을어떤방법을통해측정하고있는가. 또한선관위는그동안서비스공급자입장에서선거서비스의질을높이기위한노력을지속적으로경주해왔으나그노력의결과가수요자입장에서얼마나받아들여지고있는가를어떻게아는가. 선관위로서는결국선거서비스에대한국민의만족여부와선관위의제반성과에대한국민의평가에의존할수밖에없다. 고객만족도향상이최근가장중요한화두중하나이 009

14 2014 년선거 정치제도연구보고서 며, 높은고객만족도자체가조직성공의척도이기도한이유가바로여기에있다. 선관위고객만족도조사는서비스의최종수혜자인국민또는특정대상집단의정책반응및요구를측정함으로써기관업무의성과를파악하고관리하는데유용한도구로활용될수있다. 뿐만아니라행정업무의속성상비롯되는목표의모호성 추상성과업무결과의무형성 ( 無形性 ) 으로인한성과측정의어려움, 행정의비경쟁성등으로인한문제들을일정부분해소할수있다. 국민들의입장에서는서비스공급자와직접적으로접촉하지않으면서도만족도조사를통해자신들에게제공된서비스에대한품질을평가할수있다는점에서긍정적이다. 만족도조사대상선정시무작위표집방법을사용한경우에는사회경제적편견이극복될수있다는장점이있다. 나아가국민들의의견을수렴하여서비스나정책또는사업의개선을위해활용할수있다는점에서도의미가있다 ( 유승현 공병천, 2013: ). 나. 고객만족지수모형개발의방향 행정서비스만족도측정은행정서비스가다양한만큼하나의모델을적용하는것이쉽지않다. 대체로후술예정인 SERVQUAL을이용한방식을많이활용하고있으나행정서비스의특징에따라서비스품질을구성하는요소가달라진다 ( 강동석, 2009: 36). 본고객만족지수모형개발의전반적인방향은다음과같다. 첫째, 선관위업무의특수성을충분히감안하여모형을개발하고자한다. 선관위의고객만족도조사는단순히고객만족의수준을파악하는것이아니라고객의니즈를이해하고, 이를기관내부에적용시킴으로써고객만족행정을실천하는데있다. 따라서헌법기관으로서선관위가갖는특수성이충분히반영되고, 기존의선거서비스평가의한계를극복한보다확장된모형을개발하고자한다. 그동안고객만족도측정의타당성과관련하여만족도조사에있어서가장큰문제점으로지적돼왔던것은측정대상서비스가지니는고유의특성을감안하지않고획일적으로단순비교 평가하는데있다. 황아란 (2003) 에따르면행정서비스의종류나성격에따라서비스품질의구성체계가다르고만족도평가역시차이가날수있는데이러한점을간과한채단순비교함으로써만족도측정값에체계적인오차가작용하여평가의타당성이훼손될수있다는것이다. 예컨대우리나라의시민만족도조사결과를볼때도단순민원, 수혜성민원에대한만족도는복합민원이나규제성민원보다만족도가현저히높은것으로나타난다 ( 강황선 이훈래, 2008: 161). 따라서각서비스유형별차이를고려한맞춤형측정모형을활용하는것이서비스만족도측정의타당성과신뢰성을향상시키 010

15 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 는요체라할것이다. 둘째, 응답자에대한다각적인고려가선행되어야한다. 특히선거정치분야의속성에서비롯된문화적 심리적요인을반영하는것이필요하다. 이와관련해필자는개인의주관적인감정상태가의사결정과서비스제품의만족에직 간접적인영향력을미친다는연구결과에주목하고자한다. 고객이경험하는감정을긍정적차원과부정적차원으로구분해볼때고객의긍정차원의감정은만족에관하여정 (+) 의영향을미치고, 부정차원의감정은부 (-) 의영향을미친다. 긍정적인감정차원은불만족에관하여정 (+) 의영향을미치는것으로나타난다. 나아가인지적차원의태도보다오히려감정적차원의태도가훨씬더확고하다고보는견해도있는데그원인은감정적차원의태도는자아의특성을반영하고있기때문에객관적인정보보다자신의감정적인판단을더신뢰하게되는특성을지니기때문이다 (Edwards, 박기관 정재환, 2012: 202 재인용 ). 선관위의선거서비스에대한고객만족도조사에있어서특히이부분을유념할필요가있을것으로본다. 유권자들은자신이지지하는정당이선거에서승리하거나지지후보자가당선됐을경우선관위의선거서비스에대해서감정적으로더욱호의적일가능성이높기때문이다. 따라서절대적만족외에상대적만족도나감정적만족도등도구성요소에포함시킬것이다. 셋째, 고객만족지수를전략적으로활용하기위해변수간인과관계를시스템적으로다루는모형을개발하고자한다. 즉, 고객만족의 선행변수 만족 성과 의논리적인과성을바탕으로모형을개발한다. 이때고객만족과서비스품질간의인과관계에대해 서비스품질 고객만족 대 고객만족 서비스품질 의상반되는입장이있었으나 ( 김영찬 차재성, 2003), 최근연구들은실증분석을통해서비스품질을고객만족의선행변수로보는게타당하다는의견이지배적이다 ( 이청림 이유재, 2012: 73). 고객은서비스품질을높게인식할수록더높은수준의만족을경험하게된다는것이다. 따라서본연구에서도고객만족의선행요인으로서서비스품질을상정하고자한다. 그리고서비스품질의결과인고객만족은다시기업성과와국민행복에긍정적인영향을미치는것으로이해된다. Alford(2002) 에의하면공공부문은고객만족의향상을통해국민을행복하게하고, 사회에기여할수있다. 본모형개발에서도이와같은관점을수용해 서비스품질 고객만족 성과 로이어지는인과관계를바탕으로한모형개발을지향한다. 이러한연구결과를바탕으로이청림 이유재 (2012) 는공공기관고객만족지수인과모형 (PCSI: Public-service Customer Satisfaction Index) 을제시하였다. PCSI 인과모형은크게서비스품질 고객만족 성과부문으로구성되며이들은위계적인구조를형성한다. PCSI 모형은정부산하기관을대상으로개발된이후공공기관에적합한평가모델로개편, 모든공공기관의고객만족지수를 011

16 2014 년선거 정치제도연구보고서 측정하는모형으로정착돼 2011년현재 21개공기업과 80개의준정부기관을대상으로매년조사가수행 ( 이청림 이유재, 2012: 69) 될만큼모형의신뢰도가높다. 선관위의고객만족지수모형을개발하고자하는본연구에있어서도일차적으로이청림 이유재 (2012) 의 PCIS 모형을참고하여선거서비스품질 고객만족 성과세차원의인과적구조를기본으로설정한다. 이때주의해야할점은서비스품질, 만족도, 성과간개념을명확히구분해야한다는것이다. 즉, 서비스품질이인지적평가대상이라면만족도는주관적 감정적평가대상이며, 성과지표는객관적평가대상이다. 여기에다선거서비스의내용및전달과정상특징과선관위조직의특수성을감안하고, 나아가선거서비스의질평가체계와관련된외국학자들의연구결과를종합적으로반영해선관위의기관성격에부합하는적실한 (relevant) 고객만족지수모형을개발하고자하는바이다. 2. 문헌연구 가. 선거서비스품질부문 서비스품질 (service quality) 은고객가치의중요한요소일뿐만아니라고객만족도를평가하는데있어매우중요한요소이다. 정부가생산, 제공하는공공서비스역시국민들에의해사용의적합도및만족도에따라그가치가평가되므로, 공공부문의서비스향상을위해서는고객만족이가장근본적인목표의하나로설정되고, 고객들의시각에의한서비스만족도측정이이루어져야한다. 서비스품질에관한연구는 Lehtinen(1983) 이처음으로정의한후 ( 한장협 김판수, 2012: 82), Grönross(1984) 가소비자에의해지각된서비스품질을 결과품질-기술적품질 과 과정품질-기능적품질 로구분해측정함으로써본격적으로연구되기시작하였다. 결과품질은고객들이서비스로부터얻는 무엇 (what) 에해당하는품질이고, 과정품질은고객들이서비스상품을얻는전달과정의 어떻게 (how) 에해당하는품질이다. 이후 Parasuraman, Zeithamal & Berry(1988) 등에의해서비스품질연구는크게발전되었다. 그들은지각된서비스품질의개념을 서비스의우수성과관련한전반적판단이나태도 로정의하고, 서비스품질측정을위해 SERVQUAL 척도를개발하였다. SERVQUAL 모형은서비스품질의결정요인을 5가지로구체화하여개별적평가기준을제시한것이다 (< 표 5>). 이를계기로지각된서비스품질을어떻게측정할것인가를두고다양한연구들이시도되었다. 많은학자들이 SERVQUAL 모형의전체적인적합성을인정해이를기반으로서비스유형에따라응용모형을개발하고측정하였다. 012

17 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 표 5 SERVQUAL 모형의서비스품질요인 요인 의미 초첨 유형성 (tangibles) 외형적물적요소 물리적설비, 장비, 접촉직원, 의사소통수단등 신뢰성 (Reliability) 대응성 (Responsiveness) 확신성 (Assurance) 공감성 (Empathy) 믿을만한엄밀한성과 신속성과도움 능력, 예의, 명성, 안정성 접근성, 의사소통, 고객이해 출처 : Parasuraman, Zeithamal & Berry(1988: 4). 약속된서비스를정확하게수행할가능성과신뢰할만한업무수행능력 즉각적서비스제공, 고객요구에대한대응정도 직원의예의, 지식 확신 신뢰를주는정도 고객에대한관심과애정의표현정도 SERVQUAL 모형은공공서비스에서도서비스품질을측정할수있는도구로서다양하게사용돼왔다. 공공기관의서비스품질은영리추구를목적으로하는게아니라, 생활의질적향상을위한사회적기능을담당하므로서비스의전달및배분과정에서수혜자간동등한기회제공등의형평성문제가특히부각된다 ( 성도경 장철영, 2005). Buckley(2003) 는공공서비스품질측정시서비스제공과정에대한품질측정이외에서비스결과에대한품질측정차원을추가하였다. 3) 이청림 이유재 (2012: 75) 의 PCSI(Public-service Customer Satisfaction Index) 모형은서비스품질차원을서비스상품품질, 서비스전달품질, 서비스환경품질의 3차원으로구성하였다. 본연구에서도선거서비스품질의차원을이와같은 3개차원으로구분해접근하고자한다. 서비스상품품질은해당공공기관이제공하는상품자체의품질을의미하며, 서비스전달품질은서비스전달과정에서고객이서비스제공자와제공수단으로부터느끼는품질, 서비스환경품질은공공서비스제공시설및환경에대한품질로정의하였다. 그런데여기서주의해야할점은선거서비스자체가갖는복잡다기한성격및전문영역에대한고려이다. 선관위의서비스품질은선거과정전반에걸쳐각단계별로접근해야한다. 이를위해필자는기존에관련학자들이자신들의연구목적에한정해부분적으로설계한몇가지지표들을종합 3) 그러나 SERVQUAL 의타당성에대해많은의문이제기되기도했다. Cronin and Taylor(1994) 는 SERVQUAL 에서사용되는기대를제외한성과만을측정하기위해 SERVPERF 모형을제시하고 SERVQUAL 과 SERVPERF 양자를비교연구해 SERVPERF 의우월성을증명하기도했다. 013

18 2014 년선거 정치제도연구보고서 적으로참고해선거서비스품질의본질적인특성을중심으로재구성할것이다. 먼저 Elklit and Reynolds는 2개의선진민주주의선거사례 (2001년오스트리아및덴마크선거 ) 와 4개의신생민주주의선거사례 ( 남아프리카공화국의 1994 년및 2004년선거, 동티모르의 2001년선거, 짐바브웨의 2002년선거 ) 를대상으로, 자유와공정을둘러싼구체적선거서비스질의평가기준및측정지표의유효성을검토하였다 ( 김용철 조영호, 2013). Elklit and Reynolds 의평가지표 (< 표 6>) 는선거서비스질평가체계를 11개의단계와 54개의성과지표로나누고각단계별로적합한평가방법을제시함으로써선거서비스질에대한국가간횡단적비교연구및한국가내의통시적비교연구에유용하다. 한국선관위의현행선거서비스질평가체계를개략적으로살펴보는데도큰도움이되며, 선거서비스품질차원중서비스상품품질과서비스전달품질전반을구성하는데기본틀을제공해준다. 표 6 Elklit and Reynolds 의선거평가단계와성과지표 단계성과지표평가방법 1. 법률체계 2. 선거관리 3. 선거구획정 4. 유권자교육 5. 선거인명부 1) 확고한법률적기반 2) 총괄적선거일정표 3) 지체없는선거실시 4) 선거법령의집행 5) 선거체계합법성 1) 선거관리기구의합법성에대한인식도 2) 선거관리기구의중립성에대한인식도 3) 선거관리기구서비스전달의질에대한인식도 4) 선거관리기구의투명성에대한인식도 1) 선거구구조의합리성및국민수용도 2) 선거구와하위지역구정보 ( 범위, 규모, 의석수 ) 이용의용이성 3) 범위제한및의석할당시스템의공정성및효과성 1) 효과적투표참여를용이하게해주는유권자교육수요자수 2) 소외계층에대한인식및소외계층요구사항의확인 3) 유효투표의수 4) 투표연령층관련생애첫유권자의실제투표율 1) 선거인명부에등재된투표연령인구의비율 2) 성 (gender), 연령, 인종또는종교적편견으로부터자유로운선거인명부여부 3) 명부등재시의불편함정도 4) 명부의정확성을보장할적정수단의확보여부 5) 명부의신뢰성을담보할적정수단의확보여부 6) 명부작성기준의공정성, 합리성및국제표준의준수여부 * 전문패녈평가 * 투표의식조사 * 선거관리기구중립성에대한전문패널분석 * 선거관리기구의품질과투명성에대한이해당사자조사 * 전문패널 * 이해당사자조사 * 생애첫투표자 * 소외계층 * 유권자교육지원조사 * 선거인명부, 투표및선거결과등기타자료 * 선거인명부 * 전문패널분석 014

19 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 단계성과지표평가방법 6. 투표용지, 정당 후보자명부 7. 선거운동규제 8. 투표 9. 개표및집계 1) 정당의허용및요건충족한정당 후보자의공평한등록가능여부 2) 무소속후보자의허용및등록가능여부 3) 투표방법및투표용지설계의차별여부 1) 국영매체접근시스템의공평한집행여부 2) 정당에대한공적자금할당시스템의집행여부 3) 국영매체의편견및신속한정정이필요한편견을식별할독립기구유무 4) 정당및후보자에의해적절히사용되는국가자원 1) 선거인명부비율로본투표율 2) 투표연령층별투표율 3) 선거폭력사범의낮은수준 4) 규정 규제에따른사태발생투표소의수 5) 부정투표의방지및시정을위한시스템유무 6) 투표의접근성, 안정성및비밀성여부 7) 선거참관요구의충족여부 8) 정당의선거참관요구의충족여부 9) 투표매수행위방지를위한시스템유무 10) 유권자의표현의자유에대한위협여부 1) 개표의통합성및정확성 2) 집계의투명성및기표소의정확한반영 3) 결과에대한접근의용이성 4) 지체없는개표진행 5) 정당및후보자의개표참관허용 * 전문패널평가 * 전문패널평가 * 선거결과및참관보고서 * 자료에기초한전문패널평가 * 참관보고서자료에기초한전문패널평가 10. 선거분쟁해결, 최종결과의입증및인증 1) 심각한문제에대한심판청구가능성 2) 분쟁해결을위한불편부당한기제유무 3) 법정분쟁의지체없는해결 4) 선거의무난함에대한선거참관조직의확인여부 5) 헌법이정한기간과의부합성 6) 합당한이유의사례자가개인적 재정적위험부담없이추진할가능성 7) 공직이적법하게선출된사람에게갔는가여부 * 전문패널평가 * 보고서 * 법령 11. 선거후절차 1) 문서처리된선거통계에대한쉽고빠른접근 2) 선거관리기관의회계처리결과에대한일반인의접근 3) 선거평가역량 * 전문패널평가 출처 : Elklit and Reynolds(2005) Bland, Green and Moore(2013) 는선거행정체계지표를구성함에있어각차원별요소를투표이전, 투표중및투표이후의시계열적흐름으로나누어선거행정치스템이각시기별로참여, 경쟁및통합의가치와어떤측면에서연계되는가를구체적으로살펴봄으로써선거서비스품질및고객만족의기준점을제시하고있다. 015

20 2014 년선거 정치제도연구보고서 표 7 선거행정체계지표 (ESAI) 의차원별요소 참여 (Participation) 경쟁 (Compe -tition) 통합 (Integ -rity) 투표이전투표중투표이후 1. 선거인명부의정확성 2. 선거인명부등재의차별성여부 3. 선거인명부유지관리를담당하는명확한기관 4. 투표장에의접근성 12. 당규의강제성 13. 후보자규정의강제성 14. 투표규정의강제성 15. 재무규정의강제성 16. 언론규정의강제성 17. 한계결정의비편파성 23. 선거관리기관의특징 24. 선거관리기관직원의당파성 25. 선거관리기관의예산권 26. 선거관리기관의예산통제권 27. 선거관리기관의예산및행정적역량 28. 여론조사원의편파성 29. 여론조사원훈련여부 5. 유권자신원보호 6. 투표관리인및제반시설을갖춘투표장 7. 투표장의비밀유지 8. 유권자들의물리적안전 9. 모니터요원의투표함봉인및투표용지공급참관 18. 유권자적격성에대한정당대리인의도전가능성 19. 정당대리인의공정성 20. 투표함봉인및투표용지공급에대한정당대리인의참관 출처 : Bland, Gary, Andrew Green and Toby Moore(2013: 368) 30. 여론조사원의보안관련자질 31. 여론공개이전의사전보안관리 32. 투표진행중보안관리 10. 유권자항의허용여부 11. 모니터요원의투표함개함및개표참관 21. 정당대리인의투표함개함및개표참관 22. 정당대리인의재검표요구권유무 33. 투표장비수송및보관의보안경비 34. 개별모니터요원들의중앙검표참관 35. 적실한방법에의한투표결과의고지 36. 인증기관명확성 Birch(2009) 는선거부정행위에특화된분석틀을제공하고있다. 그의분석틀은선거관련법제의 확립여부, 선거관리기관의독립성, 입후보 선거인명부작성 투개표를포함한선거과정전반의부 정행위및선거의전반적완결도등을평가하는데유용한준거가되고있다. 표 8 선거부정행위의분석틀 항목 1. 선거관련법규의국제기준에의부합성 2. 선거관리기관의독립성 내용 선거와관련된법률체계에대한평가유무 선관위를비롯한사법부, 행정기관등선거관련기관의독립성및중립성여부. 현정부 군대 외세의통제나압력또는일부입후보자에대한편견등 016

21 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 항목 내용 3. 입후보경합의공개성후보 / 정당명부에서의자의적 부정적배제, 누락및방해등 4. 선거인명부의정확성및포괄성 5. 투표의편리성및접근성 6. 투표의자유와공정성 특정부류유권자의등재누락, 부적격자 ( 사망자 ) 등재, 선거인명부의부정확성, 명부오류수정소홀, 명부열람불허, 명부조작예방여부등 투표소의수, 접근의편의성, 시설이용의용이성, 노약자 장거리유권자를위한배려, 특정지역과집단에대한편파적지원등 투표소에서의투표기회제한, 부정투표, 비밀선거의원칙훼손, 투표관련조직들의투명성결여등 7. 개표, 집계및발표개표, 집계및결과발표의오류와투명성결여등 8. 분쟁의판결법적분쟁의적시적 중립적판결과직결. 제소건수및처리과정지연등 9. 선거참관선거과정전반에대한참관불인정등 10. 언론보도의균형성특정후보에대한지면할애, 선호표시등선거운동보도상의편견 11. 선거자금국고남용, 선거비용과다지출, 불법선거자금수수, 선거자금사용정보제공의실패등 12. 투표매수투표매수사례의정도와범위, 선거결과에미치는영향등 13. 유권자에대한협박과강요 14. 후보자와운동원에대한협박과강요 선거운동과정의군경 ( 軍警 ) 개입 국가기관, 정당, 유권자집단및기타인물의폭력적 비폭력적수단에의한협박, 강요및불법적방해 15. 선거전반의완결도선거질에대한총체적요약평가 출처 : Birch, Sarah(2009). Electoral Malpractice and Electoral Manipulation in New and Semi-Democracies. ( 검색 ). 필자는지금까지살펴본 Elklit and Reynolds 의선거평가단계별성과지표와 Bland, Green and Moore 의선거행정체계지표 (ESAI) 및 Birch의선거부정행위분석틀의차원별요소를총체적으로고려하여선거서비스품질의각차원을구성하였다. 우선선거서비스품질부문의세가지차원으로서는 Elklit and Reynolds와 Bland, Green and Moore 의평가지표중선거서비스의생산 전달 환경과직결된다고판단되는일부지표를선택해서비스상품품질, 서비스전달품질그리고서비스환경품질로재구성한다. 구체적으로서비스상품품질차원에는공직선거법을비롯한법률체계 선거관리를, 서비스전달품질차원에는선거과정중유권자와후보등에직접적인영향을미치는명부 선거운동 투표 개표를핵심내용으로설정해각각의구성요소를구상하였다. 그리고서비스환경품질은특히투표서비스제공과관련된물리적환경요소를구체화하였다. 끝으로개별구성 017

22 2014 년선거 정치제도연구보고서 요소로서각차원별로가장중요하다고판단되는가치를세개씩제시하였다. 선거서비스품질에대한고객만족지수모형은아래 < 그림 1> 과같다. 그림 1 서비스품질모형 나. 고객만족부문 고객만족 (customer satisfaction) 의개념은 Cardozo(1965) 에의해처음제기되면서기업성과향상의전제요소중하나로고려돼왔다. 이후고객만족에대한이론적정교화를통해민간부문은물론공공부문에서의고객만족에관한연구도지속적으로시도되고있다. 초기의만족도연구는시장에서기업간경쟁이치열해지면서고객의중요성을인식하는데서시작되었다. 당시연구자들의관심은주로제품과서비스판매에영향을미치는품질요소의확인, 이들의만족도영향요인이었다. 대체로공공부문의경우도서비스품질을구성하는요소들중어떤것이보다만족도에영항을주는요인인가의확인을통해서비스개선정보를얻고자했고, 서비스품질의차원과요소, 즉접근성 이용편의성 업무태도 친절도 공정성 신속성 정확성 적정성등 018

23 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 의고객만족도기여를집중적으로분석해왔다 ( 박흥식 최승범, 2009: ). 다수의연구자들은고객만족의차원을과정과결과의두차원으로구분한다. 고객만족을가장잘설명하고있는학자로평가받는 Oliver(1997) 는고객만족을 충족상태 ( 인지적판단 ) 가유쾌한수준 ( 정서적판단 ) 에서제공되었는가에대한고객의판단 으로정의하면서고객만족의구성개념상속성을보다구체적으로설명하였다. Oliver(1997) 는서비스품질이고객만족에영향을주고, 또고객만족이고객충성도에영향을주면궁극적으로기업의이익을높인다는네단계의과정 ( 품질 만족 충성도 수익 ) 을제시하였다. 과정에초점을두는학자들은고객만족을소비경험이최소한기대했던것보다좋았다거나선택했던대안이그대안에대한사전적신념과일치되었다는평가를뜻한다. 결론적으로고객만족이란고객의서비스이용전기대치와이용후만족도를조사 비교하여고객이불만족스럽게느끼는내용을개선 보완하고, 지속적인고객의욕구충족을위해수행되는활동이라고할수있다. 대부분의고객만족연구들이기대-불일치를이용한인지적변수들을고려하는데집중했었으나최근에는감정이나느낌을고객만족과정연구에도입하는사례가늘고있다 (Westbrook, 1980; Oliver, 1993; Bagozzi, Gopinath and Nyer, 이유재, 2000: 160 재인용 ). 한편결과를중시하는학자들은고객만족을소비자가치른대가에대해적절히혹은부적절하게조성되었다고느끼는소비자의인지적상태, 또는감정적반응등으로표현한다 ( 한장협 김판수, 2012: 84). 고객만족의결과와관련한연구를종합해보면, 연구의유형이크게소비자차원과기업차원으로구분된다. 먼저소비자차원의연구에서는고객만족이높을수록소비자의재구매나긍정적구전등과같은기업에의충성도가높아진다고보며, 기업차원의연구에서는고객만족을통해서기업의성과가높아진다고주장한다 ( 이유재 이청림, 2007). Belk(1975) 와 Gardner(1985) 는개인감정의상태가고객의행동, 평가, 기대에도직 간접적으로영향을미친다고주장하고있으며, 개인감정과고객만족의평가에서인지적평가뿐만아니라경험등의결과로나타난감정적요소에도영향을받는다는연구결과를발표했다 ( 박기관 정재환, 2012: 202). Nye 등에의한연구결과 (Nye & King, 1997) 도정부서비스에대한주민들의신뢰도에영향을미치는요인은사회, 경제및인종적배경등으로매우다양하고복잡하다. 역사적인관점에서볼때에도정치민주화의수준이나경제상황이안정적인국가일수록정부성과에대한민족도가낮고, 식민지경험이오래된국가일수록정부성과에대한국민들의주관적, 심리적만족도가낮은것으로관찰되었다. 019

24 2014 년선거 정치제도연구보고서 선거서비스와관련해 Kelley and Kolev(2012) 는선거질의변수들을총체적차원과주요구성 요소로대별하여각요소별내용및분석초점을정리하고있다. 표 9 Kelley and Kolev 의선거질변수들 총체적평가 주요구성요소 수용가능성 (Acceptability) 문제의정도 (Extent of problems) 법률체계 선거이전부정행위 선거이전행정력 선거이전위반및혼란 선거당일부정행위 선거당일행정력 선거당일위반및혼란 출처 : Kelley, Judith and Kiril Kolev(2012). 조직은선거가유권자의의지를대표하며, 자유롭고공정하고, 결과를정직하게보증함을강조 조직은대단히모호하고, 어떤의견도없으며, 단순히조용하기만함을강조 조직은선거가유권자의의지를대표하지않으며, 자유롭거나공정하지못하고, 달리선거결과를정직하게보증하지못함을강조 아무문제없음 사소한문제 중간정도의문제 법률체계의결여, 선거사무소의범위와관할권의제한, 공직출마자의비합리적제한 공적자금의부적절한사용, 선거운동에대한자유제한, 미디어에대한제한, 위협 선거인명부상의문제들, 선관위행태에대한불만, 유권자정보및절차적문제, 기술적 절차적곤란 선거진행및일람표작성, 유권자부정행위, 협박 정보의불충분성, 행정적불충분성, 선거인명부상의문제점, 선관위에대한불만 Kelley and Kolev(2012) 은선거의질을평가할때총체적평가와주요규성요소별변수로이분해정리하고있다. 그들의접근방식은본고객만족모형의형성에유의한함의를제공해주었는데, 고객만족의차원을전반적만족 요소별만족 사회적만족차원으로나누어접근하는데특히도움이되었다. 다시말해 Kelley and Kolev의변수중선거관리조직에대한수용가능성과문제정도에대한총체적평가는선관위에대한유권자의전반적만족도를묻기위한구성요소선정의기본방향을제시하였다. 020

25 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 한편교육수준의향상및다양하고편리한정보획득등으로유권자의의식수준이향상됨으로써선거서비스의수혜자가능동적이고주체적인고객으로변화하고있다. 또한기술의발전으로제품과서비스품질에서일정수준에도달하면고객만족도에서차별화가중요하게부각되기때문에한기관의과거와현재간서비스수준뿐만아니라각기관들간서비스수준의비교도극명히드러나게된다. 따라서선관위고객만족지수모형의개발에이러한고객만족의다양하고가변적인내용이포함되어야한다. 이상의고려사항들을집약해도출한고객만족부문의차원과구성요소들은다음과같다 (< 그림 2>). 그림 2 만족모형 다. 성과부문고객만족도에대한결정요인으로는크게두가지항목의독립변수가가능하다. 하나는서비스자체에대한고객들의인식요인이고, 또하나는서비스공급자들에대한고객들의인식요인들이다 ( 강황선 이훈래, 2008: 160). 서비스자체에대한요인은앞의선거서비스품질부문과고객만족부문에서살펴본바와같이서비스의생산과정및절차, 그리고서비스의최종결과에대한다양한유형을조작적으로정의해지표화하였다. 021

26 2014 년선거 정치제도연구보고서 한편서비스공급자들에대한인식은외부로직접드러나는공급자들의행태에대한지표화와함께당장은눈에보이지않지만서비스공급자들이수요자에어떤배려를했는지를수요자가느끼는정도를조작적으로정의해지표화해야한다. 이와관련해선관위의성과부문에대한만족도평가모형개발에있어서는선거관리업무의본질적가치로부터비롯된한국민주주의의질개선에대한기여도가고려되어야한다. 2014년 2월미국하버드대와호주시드니대선거공정성연구팀의발표에따르면 2012년한국의제18 대대선의선거공정성지수는조사대상 66개국가운데 6위이며, 득표집계 유권자등록 선거절차등선거관리부문에서특히높은평가를받았다. 또한 2014년 6월세계 167 개국가를대상으로민주주의상태를조사작성한영국이코노미스트지의 2013년민주주의지수결과에서도한국은수년째완전한민주주의국가 (25개국, 15%) 에해당되고있다. 5개평가부문중선거과정의투명성및다원주의의존중분야에서상대적으로높은점수를받았다. 이는이미한국의선거서비스가안전하고공정하게제공되고있음을말해준다. 그러나이러한국제적평가에도불구하고국내의일반유권자가경험하는선관위의성과에대한체감온도는다양할수있다. 선거서비스품질에대한객관적평가결과와는별개로유권자의주관적기관만족도가제각각일가능성이크기때문이다. 선관위의성과부문모형개발시기관성과차원과사회성과차원에서그구체적구성요소들이포함돼야하는이유가바로여기에있다고본다. 나아가필자는선관위의성과평가차원구성시선진민주국가로서한국의선관위가향후어떤분야에가중치를두고더욱진력해야할것인가도함께고려하는것이바람직하리라생각한다. 이부분에대해서는 Elklit and Reynolds(2005) 의연구로부터상당한시사점을얻을수있다 (< 표 10>). Elklit and Reynolds 에따르면선거서비스는대상국가의민주주의발전의정도에따라구성요소별가중치를달리해접근하는것이바람직하다. 선진민주국가와신생민주국가의선거는민주주의발전에정도에비례해본질적요소, 중요요소및바람직한요소의구성내용이다르기때문이다. 표 10 선진민주국가와신생민주국가의요소별가중치 본질적요소중요요소바람직한요소 선진민주국가 1. 법률체계 6. 투표접근성 8. 투표 9. 개표 2. 선거관리 3. 선거구획정 5. 선거인명부 10. 분쟁해결 4. 유권자교육 7. 선거운동규제 11. 선거후절차 022

27 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 본질적요소중요요소바람직한요소 신생민주국가 1. 법률체계 2. 선거관리 6. 투표접근성 8. 투표 9. 개표 10. 분쟁해결 4. 유권자교육 5. 선거인명부 3. 선거구획정 7. 선거운동규제 11. 선거후절차 출처 : Elklit, Jørgen and Andrew Reynolds A Framework for the Systematic Study of Election Quality. Democratization, Vol.12, No.2, April Elklit and Reynolds 의연구결과를통해볼때우리나라는선진민주국가로서유권자교육, 선거운동규제및선거후절차에대한논의를보다더활발히전개할필요가있을것으로판단된다. 이에본성과부문모형개발에이부분을포함시키고자한다. 특히선관위는 1996 년에선거연수원을설립하여직원들에대한직무교육은물론일반유권자 ( 미래유권자포함 ) 에대한민주시민교육과각정당의당원등에대한다양한교육을실시하고있다. 세계적인투표율하락현상에비추어볼때도우리나라의투표율은그하락폭이상대적으로크다. 민주시민교육의내용및대상을확대하고, 콘텐츠나매체를다양화함으로써선관위의성과향상에기여하는측면이반영되는것이바람직하다. 또한 2013년에는선거연수원내제도연구부를신설하여선거정치제도전반에대한연구기능을확장하고있는점도고려하였다. 그림 3 성과모형 023

28 2014 년선거 정치제도연구보고서 3. 모형개발 가. 모형의차원및구성요소 선거서비스품질부문, 고객만족부문및성과부문으로분류해지금까지논의한선관위고객만족 지수모형을그림을통해각각의차원과구성요소로정리하면다음과같다 (< 그림 4)>. 그림 4 선관위고객만족지수모형 그리고선거서비스고객만족지수모형의부문별차원및구성요소에따른개념적초점을요약해 표로정리하면아래와같다 (< 표 11>). 024

29 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 표 11 선관위고객만족지수모형의부문별차원, 구성요소및초점 부문차원구성요소초점 서비스상품품질 법률체계 선거관리 합법성 합리성 반응성 중립성 편익성 전문성 확고한법률적기반, 선거법령의집행여부선거구구조의합리성및국민수용도정도총괄적선거일정, 지체없는선거실시여부불편부당한선거서비스의생산과공급정도선관위가제공하는선거서비스자체의유용성서비스제공능력및프로그램기획력정도 객관성 정당허용및요건충족정당 후보자의공평한등록가능성 명부 정확성 명부의정확성을보장할적정수단의확보 통합성 명부의전국적통합가능정도 선거서비스품질 서비스전달품질 선거운동 공평성 지원성 규제성 접근성 각종매체접근시스템의공평한집행여부정당및후보자를위한정보제공및안내선거부정행위에대한조사단속의적정성선거정보 ( 후보자 투표용지인지등 ) 에대한접근가능성 투표 안전성 안전하게투표권을행사할수있는가여부 용이성 투표방법, 절차 ( 대기시간등 ) 가용이한가여부 무결성 개표의통합성및정확성 개표 개방성 정당및후보자등의개표참관허용정도 이의성 선거분쟁에대한심판청구및해결가능성 서비스환경품질 쾌적성 편리성 심미성 투표소환경과시설의쾌적한정도투표소에의이동과시설의편리한정도투표소환경과시설의아름다운정도 절대적만족 선관위서비스에대한전반적인만족도 고객만족 전반적만족 상대적만족 감정적만족 향상적만족 서비스상품만족 타정부기관서비스대비상대적인만족도선관위서비스이용후느끼는감정적인만족도이전서비스대비서비스향상에대한만족도선관위의선거서비스상품에대한만족도 요소별만족 서비스전달만족 선관위의선거서비스전달과정에대한만족도 서비스환경만족 선거서비스시설및환경에대한만족도 025

30 2014 년선거 정치제도연구보고서 부문차원구성요소초점 공정성 헌법기관으로서선관위의공정한업무수행정도 사회적만족 청렴성 업무처리의투명성및윤리성정도 봉사성 헌법기관으로서선관위의공익봉사활동정도 신뢰 선관위의정책또는활동에대해신뢰하는정도 기관성과 지지 선관위의정책또는활동에대해지지하는정도 명성 선관위의평판과이미지의개선정도 성과 교육 연구성과 포괄성효과성미래지향성 교육대상및연구주제의포괄적범위정도기관목표달성을위한교육및연구성과의기여도제도개선및정책개발노력의정도 국민행복 선관위서비스가국민삶의질과행복에기여한정도 사회성과 국가발전 선관위서비스가국가발전에기여한정도 민주주의 민주주의발전에기여한정도 나. 향후모형의적용및측정방향 일반적으로고객만족도조사는제공된서비스의품질이나성과에대한고객들의반응과요구를확인함으로써서비스만족의수준을파악하고만족도향상을위한개선방안을마련하는데있다. 즉, 만족도조사는공공서비스제공자가서비스품질에대한책임성및정당성을서비스소비자에게질문할의도로실시되는것이다. 그러므로반드시서비스의직접적수혜자를대상으로실시되어야한다. 본모형의개발에이은향후실제적평가는모형의구조화된설문지를사용하여전화설문조사와면접조사를병행하여실시하며, 정확하고세부적인분석결과를통해고객만족도제고전략에반영가능한개선방안을수차례에걸쳐반복적으로도출해야한다. 우선변수의조작적정의를통해각차원별로복수의질문항목으로측정하는게바람직하다. 연구결과의신뢰성을높이기위해각항목은 Likert의 5점척도로평가한다. 예컨대 전혀그렇지않다 또는 매우불만 1점, 그렇지않다 또는 불만 2점, 보통이다 3점, 그렇다 또는 만족 4점, 매우그렇다 또는 매우만족 5점으로배점한다. 다음으로정부및공공기관의유형과특성에따라서비스품질이고객만족에미치는영향에있어 026

31 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 서상대적중요도가차이가있을수있으므로구성요소를평가하는항목들의산술평균도출방식과 각차원별지수들의가중치및세부문간가중치부여문제도고려해야한다. 표 12 구성요소를평가하는항목들의산술평균예 구성요소항목측정산술평균 법률체계반응성 1 총괄적선거일정구비여부 Y1 2 지체없는선거실시여부 Y2 반응성 R = Y1 + Y2 2 표 13 구성요소지수들의산술평균예 차원연번구성요소산술평균 서비스환경품질 1 쾌적성 B1 2 편리성 B2 3 심미성 B3 서비스환경품질 C = B1 + B2 + B3 3 표 14 차원지수들의가중평균예 차원지수 가중치 ( 예시 ) 가중평균 1 서비스상품품질 D1 W1 = 서비스전달품질 D2 W2 = 0.1 고객만족지수 3 서비스환경품질 D3 W3 = 전반적만족 D4 W4 = 요소별만족 D5 W5 = 사회적만족 D6 W6 = 기관성과 D7 W7 = 교육 연구성과 D8 W8 = 사회성과 D9 W9 = 0.1 고객만족지수 = [(W1D1 + W2D2 + W3D3 + W4D4 + W5D5 + W6D6 + W7D7 + W8D8 + W9D9) - 1] 45(5 점척도시 ) 이외에도응답자입장에서이해하기쉬운설문을구성하고, 각차원별로프로세스를설정하고설 문을진행해야하며, 문항의중복을면밀히검토해야한다. 아울러선관위의특수성을가용한범위 에서반영하도록노력하여야한다. 027

32 2014 년선거 정치제도연구보고서 Ⅳ. 연구성과및향후과제 공공서비스에대한기존의논의는단순히어떤공공서비스가제공되고있느냐가관건이었다면최근에는공공서비스가어떻게공급되고있느냐가관건이되고있으며, 어떻게 의개념속에고객은매우중요한변수로인식되고있다. 제공서비스에대한고객의만족여부와그정도를기관의성과와직결시켜판단하려는노력은공 사조직을막론하고현대조직이라면피하기어려운과제이다. 공공서비스에서고객의중요성은고객만족도조사를통해서확인할수있다. 고객만족도조사는공공서비스를고객이직접평가하는시스템으로다른어떤기준보다강력한영향력을행사한다. 공정한선거관리와민주주의발전을목표로하는선관위에서도유권자를중심으로한고객의만족도는기관의성과를평가하는데있어가장중요한척도중하나일수밖에없다. 선거관리위원회고객만족지수모형의개발을목적으로진행된본연구는선관위의선거서비스공급과관련해논의될수있는상당부분이고객만족도분석을통해접근될수있다는고객만족도조사의유용성에근거하고있다. 연구수행의결과다음과같은성과를얻을수있었다. 첫째, 선관위고객만족지수평가의요인도출을처음으로시도한본연구는모형개발을통해 3개부문 ( 선거서비스품질 고객만족 성과 ) 으로부터총9개의차원 ( 서비스상품품질 서비스전달품질 서비스환경품질, 전반족만족 요소별만족 사회적만족, 기관성과 교육연구성과 사회성과 ) 을도출하고, 이를바탕으로각차원별로분류된총40개의구성요소를제시하였다. 이로써선관위에대한고객들의만족정도를각부문별또는인과적구조의전체로서파악할수있는기틀이마련되었다. 이를통해중앙선관위는물론각시도선관위에서도조사목적및대상범위에따라고객만족지수를선별적으로채택해응용할수있을것이다. 둘째, 이러한시도는사실상경영학 행정학 정치학의학제적접근이필요한것으로서그동안미처추진되지않았던것이었다. 본모형도완성도제고를위해추후다양한검증방법을통해지속적으로수정보완돼야할것으로예상한다. 그럼에도불구하고본모형은선거서비스품질부문의구성요소를선거관리의흐름에따라단계적 체계적으로분류 작성하였다는점, 고객만족부문의전반적만족도중타정부기관서비스대비선관위서비스가갖는상대적인만족도는물론이전서비스대비향상도를추가하였다는점, 그리고성과부문에있어교육 연구성과요소를독립적으로추가하였다는점등에서독창적이라고생각한다. 특별히선거연수원의교육기능과함께 2013년신설된선거연수원제도연구부의연구기능에대한성과를평가에포함시킴으로써향후선관위조직재설계 028

33 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 및관련업무확대를위한하나의시금석이될수있을것으로기대한다. 셋째, 선거는특정인을대표로선출하기위해일시적으로이뤄지는선출행위로서만이해돼서는곤란하며, 국민에의한대표선출과정을통하여국가권력이정당성을확보하는전반적인과정이되어야한다 ( 송기춘, 2006: 3-4). 이러한맥락에서볼때선관위는조직차원에서선거서비스의결과물을주기적으로평가하고적절하게시정조치할수있는환류방안을체계적으로마련해야할것으로판단한다. 이와관련해본연구는선관위서비스에대한고객만족도조사가일회성점검의성격을벗어나헌법기관으로서선관위의성과와연동돼정기적으로측정가능한시스템으로제도화되는데기여할수있을것으로본다. 반면에본연구는고객만족도조사자체가갖는본질적인한계도내포하고있다. 만족도조사지표의주관적측정이갖는타당성문제로인하여공공서비스의객관적산출지표와통계적으로유의미한상관관계가나타나지않을가능성이상존한다는것이다. 관련질문에대하여일반국민들은실제로많은관심을가지고있지않거나잘알지못하는경우가많다. 경우에따라서는관심이많다하더라도표본으로설정된대상이해당서비스의내용이나질이아니라개인의정치적이념이나태도, 연령, 기대수준등제3의변수에의해영향을받기쉽기때문이다. 특히선거서비스품질에대한고객만족평가시평가자인일반유권자들은선관위가제공하는선거서비스자체와정당이나후보자가보여주는행태등을분리해평가해야함에도불구하고정치권에대한광범위한불신과혐오로인해양자간심리적경계를명확하게하지않을가능성이있다. 따라서만족도지표를성과측정에활용하는데에는매우정밀하고체계적인접근이요구된다. 이를위해본모형의실제적적용과함께모형의타당성을검증하기위한실증조사등의후속절차가요구된다. 이부분은향후연구과제로남겨지속적으로검토하면서보다더완성된모형으로의발전을도모하고자하는바이다. 029

34 2014 년선거 정치제도연구보고서 참고문헌 강동석 전자정부서비스에대한사용자만족도결정요인에관한연구. 성균관대학교대학원박사학위논문. 강황선 이훈래 고객만족도결정요인의새로운차원탐색 : Herzberg 이론에근거한고객만족도제고전략에대한재해석. 한국정책과학학회보 제12권제4호, 광주광역시선거관리위원회 제6 회전국동시지방선거투표만족지수 (VSI) 측정보고서. 김영찬 차재성 고객만족도측정방법론과전략적활용. 마케팅연구 18(1), 김용철 조영호 한국대선의민주적품질 : 다차원적평가모델의경험적분석과함의. 한국정당학회보, 12(1). 박근석 이석제 김종림 이현정 공공서비스조직의서비스역량이서비스품질에미치는영향관계연구 : 주거복지서비스를중심으로. LHI Journal 3(3), 박기관 정재환 민원행정서비스의시민만족도결정요인분석과함의. 한국정책연구 제12 권제4호 박상준 김현철 고객만족지수와기업성과. 마케팅연구 제18권제3호, 박상준 이유재 이청림 고객만족지수의동태적분석. 마케팅연구 25(3), 박흥식 최승범 정부기관브랜드이미지와정체성간의갭및고객만족도와의관계. 한국거버넌스학회보 제16권제3호, 성도경 장철영 행정서비스의고객지향성평가 : e-government 를중심으로. 한국행정학보 제39권제2호. 송기춘 선거과정에의유권자의참여. 공법연구 제34집제4호제1권, 유승현 공병천 정부기관만족도조사의빛과그림자 : 재정성과목표관리제도사례분석을중심으로. 한국행정연구 제22권제3호, 이경하 강병서 송상호 서비스인식수준, 공공서비스품질이고객만족과행동의도에미치는영향분석 : 녹색인증제를중심으로. 고객만족경영연구 제13권제2호, 이유재 고객만족연구에관한종합적고찰. 소비자학연구 제11권제2호. 이청림 고객만족이기업성과에미치는영향에있어서고객충성도변수의역할. 아시아마케팅저널, 22(1),

35 선거관리위원회고객만족지수모형의개발 이재필 이시경 공공서비스품질평가모형개발. 한국공공관리학보 23(1), 이청림 이유재 공공기관고객만족지수모형의개발과적용 : PCIS(Public-service Customer Satisfaction Index) 를중심으로. 마케팅연구 27(4), 이희태 도시공공서비스전달기관의서비스질관리체계와성과. 지방정부연구 제7 권제1호, 주선미 선거서비스질평가체계개선방안. 선거연수원 현안과진단 2분기, 중앙선거관리위원회 매니페스토정책선거지수. 중앙선거관리위원회선거1과 역대선거별외부평가내역. 한장협 김판수 공공부문의서비스품질, 고객만족및고객충성간의관계. 대구경북연구 제11권제3호, 황아란 행정서비스조사방법론의비판적검토 : 종합만족도측정의개선방안을중심으로. 정부학연구 제9권제2호, 황혜선 상품개발단계에서의소비자니즈분석모형. 성균관대정보통신대학원박사학위논문 Alford, John Defining the Client in the Public Sector: A Social-Exchange Perspective, Public Administration Review, 62(3), Bagozzi, Richard P., Mahesh Gopinath, and Prashanth U. Nyer The Role of Emotions in Marketing, Journal of the Academy of Marketing Science, 27(2), Buckley, J E-service quality and the public sector Managing Service Quality, 13(6), Cronin, J. J. Jr. and S. A. Taylor SERVQUAL vs SERVPERF: reconciling performance-based and perceptions-minus-expectations measurement of service quality, The Journal of Marketing, 58(1), Elklit, Jørgen and Andrew Reynolds A Framework for the Systematic Study of Election Quality. Democratization, Vol.12, No.2, April, Grönross A Service Quality Model and its Marketing Implications, European Journal of Marketing, 18(4), Kelley, Judith and Kiril Kolev Election quality and international observation : Two new datasets

36 2014 년선거 정치제도연구보고서 검색. Nye, J. Zelikow P. & King D Why People Don't Trust Government. MA: Harvard Buslness Press. Oliver, Richard L Cognitive, Affective, and Attribute Bases of the Satisfaction Response, Journal of Consumer Research 20(December), Satisfaction: A Behavioral Perspective on the Consumer. New York: McGraw-Hill. Parasuraman, A., Zeithamal, V. & Berry, L. L SERVQUAL: A Multiple Item Scale for Measuring Consumer Perception of Service Quality, Journal of Retailing, 64(1), Westbrook, Robert A A Rating Scale for Measuring Product/Service Satisfaction. Journal of Marketing, 44(Fall),

37 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 전임교수고선규 ( 선거연수원 )

38 2014 년선거 정치제도연구보고서 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 전임교수고선규 ( 선거연수원 ) 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 국회의원선거제도의변화와문제점 Ⅲ. 선거구획정방법과인구편차의변화 Ⅳ. 국회의원선거구획정을둘러싼문제점 1. 정수배분의불균형문제 2. 선거구획정기준의문제점 3. 선거구획정위원회운영과권한의문제 Ⅴ. 선거구획정문제점개선방안 1. 정수배분불균형문제의개선방안 2. 선거구획정기준과관련된개선방안 3. 선거구획정위원회운영과권한에대한개선방안 Ⅵ. 결론 Ⅰ. 서론 한국의선거정치에서제도적변화를유도하는가장큰요인중의하나로헌법재판소의판결이자리를잡아가고있다. 특히, 선거구간표의등가성측면에서는 1995 년이후헌법재판소의판결이제도적변화를유도하고있다. 2014년 10월 30일에도헌법재판소는 2012년에실시된국회의원선거에서이루어진선거구획정의인구편차기준이 3:1을유지하고있는것은유권자들의평등권을침해하는 헌법불합치결정 을선고하였다. 2012년의국회의원선거에서이루어진선거구구역표는인구편차의허용기준을상하 50% 를유지하고있어위헌상태임을확인하였다. 그러나위헌결정을할경우, 법적공백이발생할우려가큰점을고려하여, 국회가 2015년 12월 31일까지선거구구역표전체를개정할것을조건으로현재의선거구구역표를잠정적으로적용을명하는 헌법불합치결정 034

39 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 을내리게되었다. 헌법재판소의결정으로국회의원선거에서선거구재획정문제는이제국회가해결해야할최우선과제로부상하였다. 한국의국회의원선거에서선거구수는지속적으로변화하여왔다. 지난번 2012년선거에서도소선거구의석이 245석에서 1석증가하여 246개로변화하였다. 2012년국회의원선거에서전체의석은그간유지되어오던 299석의상한을깨고 300석으로증가하게되었다. 2012년국회의원선거에서선거구의석의증가와전체의석의증가는여야당간인구편차의기준유지를둘러싼협상이실패로돌아가면서만들어진결과였다. 지난국회의원선거에서부적정한선거구획정은결국 헌법불합치결정 을초래하고말았다. 이번헌법재판소의 헌법불합치결정 은한국선거제도의선거구획정과정이안고있는다양한제도적한계가복합적으로작용하여초래된결과라고볼수있을것이다. 또한사회적, 정치적변화에적절하게대응하지못하는정치권에대해서민주주의기본원리에입각한제도개혁을요구하는의미를담고있다고볼수있을것이다. 지난 10월 30일선고에서헌법재판소는 평등한투표의가치 를강조하였다. 2001년헌법재판소는국회의원선거구획정에있어서인구편차의허용기준을상하 50% 로제시한바가있다. 그러나현재의시점에서헌법이허용하는인구편차의기준을인구편차상하 33⅓%, 인구비례 2:1 을넘어서지않는것으로변경하는것이타당하다고제시하였다. 그이유는인구편차의상하 50% 를적용하면, 1인의투표가치가다른 1인의투표가치에비하여 3배의가치를가지게되는데이는투표의지나친불평등이라는것이다. 현재와같은인구편차속에서는인구가적은선거구에서당선된국회의원이획득한투표수보다인구가많은선거구에서낙선된후보자가획득한투표수가많은경우가발생하는데이것은대의민주주의원리에어긋난다는것이다. 그리고국회를구성함에있어국회의원의지역대표성이고려되어야한다고할지라도이것이국민주권의출발점인투표가치의평등보다는우선시될수없다는측면에서한표의가치가가지는평등성은선거구획정의절대적인기준이되어야한다고판단하고있다. 그리고인구편차의허용기준을완화하면할수록과대대표되는지역과과소대표되는지역이생길가능성이높아지게되어지역정당구조를심화시키는부작용을야기시킬수있다는점에서기존의인구편차기준을허용할수없다고판단한것으로보인다. 헌법재판소는지난 1995년 12월 27일결정에서선거구획정은인구외에도비인구적요소로서행정구역, 지세, 교통사정, 생활권내지역사적, 전통적일체감등여러가지정책적 기술적요소를고려하여책정해야한다고제시하였다. 기존의선거구획정요인을고려하더라도인구편차가 3:1을초과하는것은국민주권의출발점인투표가치의평등성을해치는것으로본것이다. 그리고 2012년국회의원선거선거구획정과정에서특단의사정이없는한인접지역이 1개의선거구를이루도록한것은 035

40 2014 년선거 정치제도연구보고서 선거구획정에관한국회재량권의한계라고판단하였다. 결국기존의비인구적요소에대해서존중해야함을제시하였다. 이번 2014년 10월의헌법재판소의판결은선거구획정에있어서기존의방식에대해서 헌법불합치결정 이라는형태로근본적변화를요구하게되었다. 그러므로이제부터는다양한방법으로헌법에합치하는형태의선거구획정을재조정해야한다. 선거구의재조정은단순히인구의조정에그치지않고선거구제도의변화, 선거구와비례대표의정수조정, 당선자결정방식의변화등다양한변화를동반할가능성이높다. 현재한국의국회의원선거제도가가지고있는여러가지쟁점들을정리하고개선방향을제시하는것은매우의미있는일을것이다. 그러므로본연구에서는한국의국회의원선거선거구획정의문제점을정리하고그에대한개선방안을제시하는것을목표로한다. 이를위하여제2장에서는선거구획정의역사적변천을살펴본다. 제3장에서는국회의원선거선거구획정의문제점을다양한측면에서분석, 제4장에서는이러한문제점에대한개선방안을제시할것이다. 마지막 5장은결론부분으로선거관리위원회입장에서가능한정책적대응을제시하고자한다. 한국국회의원선거구획정의문제점과개선방안의제시는외국의사례를참조하여제안하기로한다. Ⅱ. 국회의원선거제도의변화와문제점 한국의국회의원선거제도는 1948년최초국회의원선거를위한선거법이마련된이후많은변화를경험하였다. 우리나라최초의국회의원관련선거법은 1947 년 8월 12일남조선과도입법의원에서통과되었다. 이선거법은미군정장관에의해 9월 3일공포된 입법의회의원선거법 으로한선거구에서 1인을선출하는소선구제를채택하였다. 이는 1948년 3월 17일군정법령제175 호로공포된 국회의원선거법 에도그대로유지되었다. 이후국회의원선거제도는정권창출과장기집권을위한정치적방편으로이용되면서다양한형태로변화하게되었다. 선거제도변천을선거구제, 의원정수, 그리고소선거구와비례대표배분방식에주목하여정리하면다음 < 표 1> 과같다. 036

41 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 표 1 한국국회의원선거구제도의변화 개정년도유형의원정수비고 1948 소선거구 200 단원제, 1 구 1 인 ( 단순다수대표제 ), 1958 년에는 233 석으로증가 1960 소선거구 233 양원제 ( 민의원 -233 명, 소선구제, 단순다수대표제 ; 참의원 -58 명, 대선거구제, 제한연기투표제 ) 1963 소선거구 175 지역구 131 석, 비례대표제 44 석, 무소속출마금지 1973 중선거구 중선거구 소선거구 소선거구 소선거구 구 2 인제의직접선거 146 명, 전체의석의 3 분의 1 은대통령추천후간접선거로통일주체국민회의에서선출 전체의석의 3 분의 2 는 1 구 2 인의지역구 184 석, 3 분의 1 인 92 석은비례대표제전국구에서선출 ( 의석비율배분 ) 지역구 224 석, 비례대표제 75 석 ( 의석비율배분 ) 제 1 당의의석수가과반수에미치지못하는경우, 제 1 당에 2 분의 1 을우선배분 지역구 237 석, 비례대표제 62 석 ( 의석비율배분 ) 유효득표의 3% 이상을얻는정당에 1 석우선배분 지역구 253 석, 비례대표제 46 석 ( 득표비율배분 ) 지역구 5 석, 유효투표 5% 이상정당에유효득표율에따라배분 2000 소선거구 273 지역구 227 석, 비례대표제 46 석 ( 득표비율배분 ) 2004 소선거구 299 지역구 243 석, 비례대표제 56 석 ( 득표비율배분 ) 1 인 2 표제, 정당투표비율에따라의석배분 2008 소선거구 299 지역구 245 석, 비례대표제 54 석 ( 득표비율배분 ) 2012 소선거구 300 지역구 246 석, 비례대표제 54 석 ( 득표비율배분 ) 출처 : 중앙선거관리위원회 지금까지실시된국회의원선거제도의특징을살펴보면, 다음과같다. 첫째, 한국의국회의원선거제도는선거구제에주목하여본다면, 소선거구제의시기가대부분이라고말해도과언이아니다. 1948년이후 2012년까지 19회의국회의원선거가실시되었다. 이중 1973 년에서 1985년까지 4번의선거가중선거구제로실시되었으며나머지는소선거구제형태로치러졌다. 이렇게소선거구제도가오랫동안지속된이유는여당뿐만아니라제1야당에게도이제도가유리하기때문이라고분석되고있다 ( 문용직, 1995). 즉한국의국회의원선거가양당제형태로치루어지면서여당과제1야당모두에게유리하게작용하기때문이다. 둘째, 한국의국회의원선거제도는선거구와비례대표선출방식을혼합하는형태를채택하여왔 037

42 2014 년선거 정치제도연구보고서 으나비례대표형태는다양한형태가도입되었다. 1963년부터전국구제가도입되었으나. 10년뒤인 1973년에는비례대표인전국구는대통령이임명하는방식으로변화하였다. 1980년에는비례대표제는전국구제가유지되었으나의석비율에따라비례의석이배분되는방식으로변화하였다. 이후에도의석비율에따라비례의석이배분되는방식은 1992 년까지지속되었다 년민주화이후국회의원선거제도는다시소선거구제로환원되었으나비례대표의석배분방식은 1996 년부터득표율에비례하여배분되는방식으로변화하였다. 1963년부터도입된전국구비례대표제도는의석비율에따라제1당이결정됨에따라제1당인여당에게의석이과잉배분되는효과를가져왔다. 비례대표선거구의의석배분방법에서도다양한변화가있었다. 1963년국회의원선거에서처음으로전국구형태로비례대표의석이신설되었다. 전체의석 175석중에서소선거구에서 131명, 전국구에서 44명을선출하였다. 소선거구와비례대표의석비율은 75% 대 25% 로구성되었다. 비례대표의석은제1당의득표비율이 100 분의 50이상일때에는각정당의득표율에따라배분하였다. 다만제1당에배분되는의석수는전국구의원정수의 3분의 2를초과하지못하게하였다. 제1당의득표비율이 100 분의 50미만일경우에는제1당에 2분의 1을배분하고나머지는제2당이하의득표율에따라배분하도록하였다. 결국이러한비례대표구의석배분방식은제1당에게 2분의 1이상 3분의 2 미만을보장하였다. 그리고제2당에게는제1당배분후나머지의 3분의 2 이상을보장하였다. 이러한비례대표의석배분방식은여당에게유리한방법으로배분되었다. 그리고제1야당에게도어느정도의기득권은인정되는형태로도입되었다고볼수있다. 비례대표구의석배분의기준은득표율이아니라의석비율로결정되어제1당에게더욱더유리하게작용하였다 ( 고선규, 2010) 년에는선거구제가중선거구제로변화하면서비례대표선출방식도변화하였다. 1970년에접어들어제1야당의득표율이여당의득표율을위협하게되면서비례대표의석배분은대통령이추천한후통일주체국민회의에서선출하게되었다. 이는실질적으로대통령이국회의원의 3분의 1을임명하는형태가되었다. 1981년에는제1당에게비례대표의석인전국구의석의 3분의 2를우선배정하고나머지의석은의석율에따라배분하게되었다. 의석율에따른비례대표의석배분은 1992년까지지속되었고 1996 년부터유효득표율에따라배분하기시작하였다. 2004년국회의원선거에서는 1인 2표제가실시되어비례대표선거에서는정당명을기재하게되었고정당득표비율에따라의석이배분되었다. 셋째, 국회의원선거제도에서의원정수는제도변화에따라지속적으로증감이지속되었다. 최저의석수는 1948년 200석을시작으로최고의석수는 2012년에는 300석까지증감이반복되었다. 전체의원정수의변화와더불어선거구와비례대표의석의비율도반복적으로증감이이루어졌다. 한 038

43 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 국의국회의원선거제도에서국회의원수는법에의해제한되고있으므로 299명이라는틀속에서소선거구와비례대표의정원이조정되는형태로선거때마다변화가나타났다. 도시화의진전에따라도시지역으로인구집중이심화되면서소선거구수가증가하게되었다. 소선거구의증가는결국비례대표의정원축소로귀결되고말았다. 결국선거구수의조정문제는정치적인이유로비례대표의정원축소라는비교적손쉬운선택으로결론이지어지고말았다. 넷째, 선거구획정과정에서인구편차를규정하는인구수가기준에서제외되었다. 1948년소선거구제가도입된이후 1973 년까지그골격이유지되었는데, 이기간동안에인구변화에따른선거구의조정과의원정수에서변화가있었다. 1948년이후 국회의원선거법 에따르면인구 10만을기본단위로하였고, 4 19 이후에는 15만으로하였으며, 다시 5 16 이후에는 20만을기본단위로하였으며행정구역, 지역, 교통, 기타의조건을고려하여선거구의인구가대등하게되도록하는것으로개정되었다. 그러나 1973 년의유신헌법에근거를둔제4 공화국과 1981 년의제5 공화국시절에는 1선거구에서 2인을선출하는중선거구제를채택하면서선거구의획정기준에서인구수자체가빠지게되었다 ( 심지연 김지연 2001). 그러나다시 1988년이후소선거구제가도입되면서도시-농촌간인구격차는심각한문제로대두되었다 년선거구획정당시에는국회의원선거구인구편차가 8.8 대 1 까지확대된점을보더라도한국의국회의원선거에서인구격차즉표의등가성문제는선거민주주의기본원리를훼손하는요인으로작용하였다. 이상에서살펴본국회의원선거제도의변화를보면, 잦은선거제도개정은여당에게유리한선거제도의채택과밀접한관련이있음을알수있다. 특히, 비례대표의석의배분방식과중선거구제등이직접적으로활용되었다 년민주화이후국회의원선거제도개정의일차적인목적은여당에게절대적으로유리한의석배분방식의변경과동반당선을통해다수당지위를유지하려고하는중선거구제도의폐지에있었다. 민주화이후국회의원선거제도개정은주로선거구의수를조정하는문제로이루어졌다. 그러나선거구수의재조정과정에서인구편차문제는등한시되고말았다. Ⅲ. 선거구획정방법과인구편차의변화 선거제도의개혁을통한국민주권원리와민주주의발전을고려할때, 가장중요한과제는선거구 간인구편차문제이다. 민주적인선거제도가마련되기위해서는헌법이보장한참정권의평등원칙 039

44 2014 년선거 정치제도연구보고서 이확립되어야한다. 참정권의평등원칙을보장하기위해서는모든유권자가재산이나, 학력에관계없이한표를행사하는 1인 1표원칙이마련되어야한다. 동시에모든유권자가행사하는한표의가치가동등하게취급되는 1표 1가치 (one vote, one value) 원리가실현되어야한다. 그러나 < 표 2> 에서살펴보는바와같이선거구간인구편차는지속적으로증가하는경향이나타나고있다. 표 2 역대총선에서지역구획정기준및최소 최대선거구간인구편차 총선지역구획정기준인구편차 제1대 (1948) 제2대 (1950) 제3대 (1954) 제4대 (1958) 제5대 (1960) 인구 15 만초과시초과하는인구 10 만마다 1 개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 -15 만미만 : 1 개구, 15 만 ~25 만 : 2 개구 -25 만 ~35 만 : 3 개구, 35 만 ~40 만 : 4 개구 인구 15 만초과시초과하는인구 10 만마다 1 개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 -15 만미만 : 1 개구, 15 만 ~25 만 : 2 개구 -25 만 ~35 만 : 3 개구, 35 만 ~40 만 : 4 개구 인구 15 만초과시초과하는인구 10 만마다 1 개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 -15 만미만 : 1 개구, 15 만 ~25 만 : 2 개구 -25 만 ~35 만 : 3 개구, 35 만 ~40 만 : 4 개구 인구 15 만초과시초과하는인구 10 만마다 1 개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 인구 15 만초과시초과하는인구 10 만마다 1 개선거구를증설하되인구가비등하도록획정 제 6 대 (1963)- 제 8 대 (1971) 인구 20 만명당 1 인선출 - 제9대 (1973) 약인구 40만명당 2인선출 3.98:1 제10대 (1978) :1 제11대 (1981) 약인구 40만명당 2인선출 4.39:1 제12대 (1985) 약인구 40만명당 2인선출 5.97:1 제13 대 (1988) 약인구 20만명당 1인선출 3.89:1 제14대 (1992) :1 040

45 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 총선지역구획정기준인구편차 제15 대 (1996) 제16대 (2000) 제17대 (2004) 제18대 (2008) 제19대 (2012) 인구하한 7.5 만, 상한 30 만을기준으로통 폐합및분구 - 인구 7.5 만이상 30 만미만 : 1 개선거구 - 인구 30 만이상 60 만미만 : 2 개선거구 - 인구 60 만이상 : 3 개선거구 인구하한 9 만, 상한 35 만을기준으로통 폐합및분구하고, 인구 행정구역 지세 교통 기타조건을고려하여결정 국회가지역구획정에관하여인구하한 10 만 5,000 명, 인구상한 31 만 5,000 명을기준으로설정하여획정위에통지 - 획정위에서는하한 105,892 명, 상한 295,916 명을기준으로지역구획정 획정위 ( 구성 ) 에서는 2 개의획정안을국회의장에게제출 ( ) 하였고, 하한 104,000 명, 상한 312,000 을기준으로지역구획정 획정위는선거구 8 곳분구와 5 곳통 폐합을포함해선거구 3 곳을늘리는안을제출하였으나최종적으로 2 개분구, 1 개신설 ( 세종시 ), 2 개통합안이통과. 상하한 50% 를적용해 10 만 ~30 만사이에서결정. 공직선거법개정안이국회본회의통과 ( ) 4.4:1 3.88:1 2.8:1 3.0:1 3.0:1 실제로한국의선거정치에서과거권위주의정권에서진행되어온선거구별인구편차문제는표의등가성원칙을크게훼손시켜왔다. 특히, 도시와농촌간의선거구수와인구격차는여당이다수당을확보하기위한수단으로악용되는측면이존재하였다 ( 심지연 김민전, 2001). 1988년소선거구제도입이후에도좀처럼인구편차문제는해결될기미를보이지않았다. 1995년국회의원선거구획정당시최소선거구와최대선거구의인구편차는 8배를넘어서기도하였다. 1988년이후소선거구제가도입되면서도시-농촌간인구격차는심각한문제로대두되었다. 1995년선거구획정당시에는인구수상한선을최대 30만명, 최소 7만명으로하고 30만명이상선거구는 2개선거구로나누고, 7만명이하선거구는통폐합하는안을골자로하는선거구획정안 (4.3:1) 을확정하였다. 그러나이선거구획정안은 1995 년 12월 27일 불합리 이유로위헌결정이내려지게되었다 (95헌마 병합 ). 또선거구간인구격차의허용한계는 4:1로명시되었다 년국회의원선거를맞이하여또다시선거구획정안이마련되었다. 상한 35만, 하한 9만명을기준으로선거구획정안 (3.88:1) 을확정하였다. 그러나 2000년국회의원선거의선거구간인구격차문제에대해서 2001 년 10월 25일헌법재판소는인구편차가 3:1 을초과하는것은위헌이라판시하였다. 인구편차가 3:1 을초과하는국회의선거구획정은국회가가지는재량권의한계를일탈하는것으로위헌을판시하였다 ( 중앙선거관리위원회, 2010). 헌법재판소는 1995년과 2001년위헌결정에서선거구간인 041

46 2014 년선거 정치제도연구보고서 구격차를 2:1 로권고하였지만이러한권고는지켜지지않았다. 2001년의헌법재판소의기준에따라 2004년국회의원선거에서선거구간인구편차는 2.8:1로줄어들었다. 전국에서가장인구가많은선거구는부산해운대구 기장군갑구로 29만 5,746 명이고가장적은선거구는전남함평군 영광군선거구로 10만 5,657명이었다. 이러한기준은 2008년국회의원선거에서도유지되어최대선거구는강남구갑선거구로 24만 3,349 명이고가장적은선거구는영천시선거구로 8만 5,779 명으로 2.83:1 을유지하게되었다. 선거구획정과정에서인구규모에따른 1표의등가성은 2012 년국회의원선거에서도이러한상한선은유지되었다 년국회의원선거에서는선거구획정위원회가선거구간인구편차를고려하여선거구 8곳은분구와 5곳에대해서는통 폐합을포함해선거구 3곳을늘리는안을제출하였다. 그러나최종적으로국회를통과한법안은 2개선거구가분구, 1개선거구가신설 ( 세종시 ), 2개선거구가통합되는안이통과되었다. 결국선거구간인구편차를상하한 50% 로적용하여 10만 -30 만사이에서결정되었다 년의이러한선거구재조정은 2014년 10월 30일헌법재판소가 헌법불합치 결정 (2012 헌마 192) 을내리게되면서부득이하게인구편차 2:1 로수정하지않을수없게되었다. 1995년이후, 한국의국회의원선거에서선거구간인구편차문제는헌법재판소의위헌결정에따라인구편차가줄어드는결과로나타났다. 1995년에는 4:1로축소되었으나 2001년에마련된선거구간인구편차의기준은 3:1로다시축소되었다 ( 헌재 헌마92 등 ). 그리고지난 10월 30일에헌법재판소는지난 2001년에허용한인구편차의기준이투표가치의평등권을침해한다고선고하였다. 이번판결에서헌법재판소는인구편차의기준을인구편차상하 33⅓%, 인구비례 2:1을넘지않는것으로변경할것을요구하게되었다. 이상에서살펴본바와같이국민주권원리와민주주적인선거제도를담보하기위한표의등가성원칙확보과정은국회의원선거제도에대한헌법재판소의변경요구가반복적으로나타나면서실현되어왔다. 인구편차의허용기준에대한사법부의판결에의한재조정은한국에서만나타나는현상은아니다. 미국, 일본에서도사법부의판단에따라서인구편차의기준에대한조정이이루어져왔다. 그럼, 지금까지한국의국회의원선거에서잦은선거구획정과인구편차의기준이상대적으로높게책정되어온이유는무엇일까. 그리고인구편차의기준이높게책정되면서발생한문제는무엇인가등에대한문제를다음장에서살펴보기로한다. 042

47 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 Ⅳ. 국회의원선거구획정을둘러싼문제점 선거구획정제도는단순하게선거구의구역을결정하는것만을의미하지는않는다. 선거구획정제도는의원정수관련제도, 의석할당제도, 선거구단위경계획정제도, 선거구획정을관할하는기구에관련된유형등이복합적으로영향을미치게된다 ( 서복경, 2013). 선거구획정과관련된기존의연구경향도이러한경향을반영하고있다. 기존의선거구획정에대한연구는크게네가지분야로나누어이루어졌다고볼수있다. 첫번째연구경향은, 선거구획정에서나타나는인구편차의내용과이것이가지는정치적효과에대한연구이다 ( 김종림, 1991; 이갑윤, 1996; 심지연- 김민전, 2001; 김도종 -김형준, 2000; 신진. 2012; 이동윤 -이충현, 1998; 최경옥, 2012; 서복경, 2012; 김종갑, 2012; 손혁재, 2013). 이들의연구결과에의하면, 한국의국회의원선거구획정은상당히왜곡되어왔으며특히, 표의등가성 이심각하게훼손된것으로평가하고있다. 심지연-김민전 (2001) 논문에서는표의등가성뿐만아니라 정당간공정성 측면에서도평가를실시하였으나정당간의불공정성은거의사라진것으로분석되었다. 두번째연구경향은선거구획정위원회의정치적성격, 선거구획정절차, 선거구획정위원회의운영등에관련된문제점에대한연구이다. 대표적인연구가강휘원 (2002), 김종갑 (2012), 박찬욱 (1997), 임성호 (2008) 인데주로선거구획정위원회의구성및활동과관련된한계점등에대한검토와외국과의비교연구를통해한국의선거구획정위원회에대한방향성을제시하였다. 그리고세번째연구경향은헌법학적접근이다. 특히, 국민주권의원리, 표의등가성과관련된투표가치의평등권침해문제등에주목하고있다 ( 음선필, 2013; 진원태, 2010; 정만희, 2012). 마지막으로, 네번째연구경향은선거구획정을위한구체적인방법이나이론적연구이다. 선거구획정의조밀성측정방법, 게리맨더링측정, 선거구획정의유형, 기법과기준에대한이론적연구등이다 ( 강휘원, 2001; 2002; 2006). 이러한연구경향은한국의국회의원선거제도가안고있는다양한문제점을반영하는형태로이루어졌다고볼수있다. 그렇다면현재한국의국회의원선거구획정제도가안고있는문제점을다음과같은문제에주목하여살펴보고자한다. 전체의석배분을둘러싼불균형의문제, 선거구간인구편차문제, 선거구획정절차의문제점즉, 인구편차상하한설정과관련된문제점, 선거구획정위원회의운영을들러싼문제등에초점을맞춰살펴보기로한다. 043

48 2014 년선거 정치제도연구보고서 1. 정수배분의불균형문제 국회의원선거구획정제도에서가장중요한문제중의하나는국민전체인구수대비국회의원정수의지역별배분문제이다. 2014년 10월말기준으로전국의인구수는 51,302,044명으로나타났다. 현재한국의국회의원의선거구수는 246개이다. 이를전체인구수로나누면, 선거구당평균인구수는 208,545명이된다. 이것을기준으로전국의 17 개시 도 ( 세종시포함 ) 의인구수를선거수를나눈값을전국의평균선거구당인구수를기준으로비교한것이 < 표 3> 이다. < 표 3> 의표준편차를살펴보면, 과소, 과대대표되고있는지역을알수있다. 먼저, 전국의평균유권자수보다선거구당유권자의수가많은지역은대전이평균선거구당유권자수가 255,838명으로 +23% 많게나타났다. 그다음이인천지역 241,589명으로, +16% 가더많은것으로나타났다. 경기도가 237,355명으로 +14% 더많다. 대전과수도권지역은전형적으로과소대표되고있는지역에해당한다. 이에비하여, 전국평균유권자수보다적은지역으로는세종시가 142,686명으로전국평균보다 -32% 적게나타났다. 그다음이강원도 -18%, 전북 -18%, 전남 -17%, 경북 -14%, 광주 -11%, 울산 -7%, 그리고부산 -6% 등으로선거구당평균인구수가적은것으로나타났다. 이들지역은강원도와세종시를제외하고는대부분영남과호남지역이다. 결국이러한결과는지역주의적정당이존재하는지역에국회의원의석수가많이배분되고있음을알수있다. 최근호남지역과충청지역의인구수와국회의원의석수의불균형문제가제기되고있다. 호남지역의인구는 5,251,851명인데국회의원의석수는 30명이다. 이에반해충청권의인구수는 5,316,519 명인데국회의원의석수는 25명이다. 결국호남지역은충청지역보다인구수는적지만국회의원의석수는 5명이더많게배분되었다. 대전광역시와광주광역시, 울산광역시의인구와의석수를비교하면, 대전은 1,535,2.028명으로의석수는 6석이다. 광주는 1,477,780명인구에의석수는 8석이다. 울산은인구수가 1,163,690명인데의석수는 6석이다. 즉대전시보다광주시, 울산시는인구가적지만의석수는광주시가 2석이많고울산시는대전시보다 371,338명이적은데도불구하고국회의원의석수는 6명으로같다. 결국인구수를기준으로본다면, 지역별불균둥배분이나타나고있음알수있다. 044

49 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 표 3 지역별선거구인구편차현황 (2014 년 10 월말기준 ) 구분인구수 ( 명 ) 선거구 선거구당평균인구 ( 명 ) 표준편차 계전국 51,302, ,545 ±0% 서울서울 10,117, ,790 +1% 인천 2,899, , % 경기권 경기 12,342, , % 계 15,241, , % 강원 강원 1,542, ,350-18% 부산 3,525, ,884-6% 대구 2,492, ,750 ±0% 영남권 울산 1,163, ,948-7% 경북 2,700, ,022-14% 경남 3,344, ,025 ±0% 계 13,227, ,423-5% 대전 1,535, , % 충북 1,578, ,367-5% 충청권 충남 2,059, ,987-1% 세종 142, ,686-32% 계 5,316, ,661 +3% 광주 1,477, ,723-11% 호남권 전북 1,871, ,159-18% 전남 1,902, ,939-17% 계 5,251, ,062-16% 제주제주 604, ,590-3% 출처 : 주민등록인구통계

50 2014 년선거 정치제도연구보고서 표 4 지역별불부합선거구의현황 구분 현행 인구상한초과선거구수 불부합선거구수 인구하한미달선거구수 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 계 출처 : 중앙선거관리위원회자료 (2014 년 9 월말기준 ) 비고 < 표 4> 는 2014년 9월말전국의인구수를기준으로국회의원의선거구수 246개를가지고선거구당평균인구수를구한다음헌법재판소가기준으로제시한인구편차 2:1로할경우상한인구수와하한인구수에부합하지않는선거구수를나타낸결과이다. 선거구당평균인구수는 208,475 명으로상한인구수는 277,966명, 하한인구수는 138,984명으로나타났다. 전국적으로인구상한초과선거구수는 37개, 인구하한미달선거구수는 25개로나타났다. 인구상한초과선거구는경기도가 16개로가장많다. 그다음으로인천 5개, 서울과충남이각각 3개선거구, 전북 2개, 경남 2개로 046

51 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 나타났다. 인구하한미달선거구는경북이 6개로가장많다. 그다음이전북 4개, 전남 3개, 서울 2개, 부산 2개, 강원 2개, 충남 2개등으로나타났다. 울산광역시와제주도이외지역은선거구재획정이필요한상태임을알수있다. 불부합선거구수를살펴보더라도인구상한초과선거구는수도권에집중되어있고인구하한미달선거구는영남과호남에집중되어있음을알수있다. 이러한결과는수도권에는선거구당인구수가많게배치되어있고영남, 호남지역에는선거구당인구수가적게배치되어불균등하게정수배분이이루어졌음을알수있다. 2. 선거구획정기준의문제점 한국은국회의원선거선거구획정기준과관련하여공직선거법제25조 1항에서시 도관할구역안에서인구, 행정구역, 지세, 교통등기타조건을고려하여획정하고자치구 시 군일부를분할해다른선거구에속하게할수없다고규정하고있을뿐이다. 선거구획정기준에대한다른사항들은전혀규정하고있지않다. 그러므로선거구획정기준이명확하게존재하고있지않다고볼수있다. 국회의원선거구획정에대한결정은전적으로국회에설치하는선거구획정위원회의논의를토대로국회에서이루어진다고볼수있다 년에헌법재판소가인구비례원칙에의한투표가치의평등성확보를일차적인기준으로제시한이후선거구획정기준은이기준을넘지않는선에서이루어지고있는실정이다 년에는 4:1, 2001년에는 3:1, 그리고 2014년에는 2:1로기준이각각변화되었다. 그러나외국의사례를살펴보면, 선거구획정기준과관련하여인구상한인구수와인구하한인구수를법으로규정하고있음을알수있다. 표 5 주요국가의선거구인구상 하한선과관련규정 국가명인구편차근거법령및판례 미국 영국 년웨스베리대샌더사건 (Wesberry v. Sanders): 선거구간 3:1 의인구편차를위헌판결 년키르파트릭대프라이슬러사건 (Kirpatrick v. Preisler): 선거구간 1.06:1 의인구편차를위헌으로판결 년화이트대와이저사건 (White v, Weiser): 1.1:1 을초과할수없다고판결 선거구평균유권자수에가능한한근접하게선거구획정이이루어지도록규정하고있음. 연방대법원의판례에따라연방의회선거구와주의회선거구가모두구속을받음 선거구획정위원회법 (1992 년개정 ) 047

52 2014 년선거 정치제도연구보고서 국가명인구편차근거법령및판례 일본 프랑스 독일 각선거구의인구중그최다의것을최소의것으로나누어얻은수가 2 이상이되지않도록함 동일한도 ( 데프르트망, department) son 에서의선거구획정시에는평균인구의상하 20% 이내의편차 ( 최대최소인구편차 1.5:1) 에서이루어져야한다. 20% 의인구편차는충분히정당한사유가있는경우에한하여예외를설정할수있다 한선거구의인구수는선거구의평균인구수로부터상하각 15/100( 최대최소인구편차 1.35:1) 를초과하는편차를보여서는아니되며, 25/100( 최대최소인구편차 1.67:1) 을초과한다면새로운선거구획정이이루어져야한다 중의원선거구획정심의회설치법제 3 조제 1 항 1986 년개정선거법 연방선거법제 3 조제 1 항제 3 호 뉴질랜드평균인구수편차 ±5%(1.1:1) 을넘지못하도록규정 1993 년선거법제 36 조 호주평균인구수편차 ±5%(1.25:1) 을넘지못하도록규정연방선거법제 58 조 캐나다 평균인구수편차 ±25%, 최대 : 최소 1.67:1 을초과하지못함 선거구경계재조정법 (1964 년 ) 미국의경우, 1964년선거구간 3:1의인구편차를위헌판결한이후, 연방대법원의판례에따라연방의회선거구와주의회선거구를 1.1:1 기준에맞춰획정하고있다. 영국은선거구획정위원회법에따라선거구평균유권자수에따라서, 일본은중의원선거구획정심의회설치법제3조제 1항에따라인구편차가 2:1을넘지못하도록규정하고있다. 프랑스의경우, 최대, 최소인구편차가 1.5:1 에서이루어져야한다고선거법에서규정하고있다. 독일은최대, 최소의인구편차가 1.35:1을초과할수없다고연방선거법제3조제1항제 3호에서규정하고있다. 뉴질랜드는선거법제36조에서선거구획정기준으로평균인구수편차가 ±5%(1.1:1), 호주는연방선거법제 58조에서평균인구수편차가 ±5%(1.25:1), 캐나다는평균인구수편차가 ±25%( 최대인구수대최소인구수가 1.67) 를초과하지못하도록선거구경계재조정법에서규정하고있다. 한국의경우는미국사례와같이사법부의판단에의거하여국회가선거구를획정하는방식을채택하고있다. 한국의국회의원선거구획정은인구, 행정구역, 지세, 교통, 기타조건을고려하여결정하는기준만이제시되어있다. 전체국회의원정수에대한명확한규정도존재하지않는다. 전체국회의원을선거구와비례대표에서분리하여선출하게되는데선거구의원과비례대표의원정수에대한규정도부재하다. 이러한관계로역대국회의원선거를살펴보면선거구의원과비례대표의원의비율이선거때마다변화하고있음을알수있다 ( 손혁재, 2012). 048

53 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 인구편차와관련해서도선거별로각기다르게나타나고있다. 1985년에치루어진제12 대국회의원선거에서는 5.97:1의인구편차를기록하였다 년제14 대총선에서는 4.71:1로소선거구제도입이후최대의인구편차를기록하였다. 결국한국의국회의원선거에서높은인구편차, 선거때마다다른의석수배분, 그리고선거구와비례대표의의석비율등이수시로변화하게된것은선거법에서이를규정하지않고국회의자율성에위임하는제도적인문제에서비롯된것으로볼수있다. 3. 선거구획정위원회운영과권한의문제 한국은국회의원선거구획정을위한선거구획정위원회설치규정은공직선거법 ( 제24조제1항 ) 과선거구획정위원회의구성및운영에관한국회규칙에따라설치, 운영된다. 선거구획정위원회는국회의장이교섭단체대표의원과협의하여 11명이내의위원으로구성한다. 선거구획정위원회위원은학계, 법조계, 시민단체및중앙선거관리위원회가추천하는자중에서국회의장이임명한다. 위원장 1인을포함하여 11인으로구성하는데국회의원, 지방의원, 정당원은제외된다. 국회의원선거구획정위원회의직무와활동기한에대해서는선거구획정안을마련한후, 보고서를국회의장에게임기만료이전 6개월까지제출하도록되어있다 ( 제7항 ). 그리고선거구획정위원회는선거구획정안을마련함에있어서국회에의석을가진정당에게선거구획정에대한의견진술의기회를제공해야한다 ( 제 8항 ). 한국의선거구획정과정은선거구획정위원회가선거구획정안을제출하면, 원내교섭단체에의견진술기회를제공한다. 그리고국회의장이정치관계법특별위원회에회부하면, 정치관계법특별위원회에서공직선거법개정안심의, 의결하게된다. 이후, 법제사법위원회에서체계, 자구심사를거쳐국회본회의에서의결하게된다. 국회의의결후정부로이송되어법률로공포된다. 그러나선거구획정위원회의권한이나역할은어디까지나국회의장에게선거구획정안을제출하는과정까지만역할이주어진다. 그이후에는선거구획정위원회의보고서를토대로국회가심사, 수정하도록되어있다. 국회는심의과정에서선거구획정위원회의보고서에구속되지않는다. 실제로 2012년국회의원선거를앞두고구성된선거구획정위원회에서는분구 8곳 ( 수원권선, 파주, 용인기흥, 용인수지, 이천 / 여주, 원주, 천안, 기장 ) 통합 5곳 ( 성동구, 노원구, 달서구, 부산남구, 여수시 ) 안을제출하였다. 그러나국회에서확정된안을살펴보면, 전혀다른결과로나타났다. 국회에서확정되어 19대국회의원선거가실시된선거구획정을살펴보면, 우선통합대상지역 049

54 2014 년선거 정치제도연구보고서 은모두통합없이현행선거구가유지되었다. 분구지역중에서파주와원주시만이성사되었다. 세종시는별도로신설되었다. 통폐합조정지역은경남남해와하동, 그리고전남의담양, 고성, 구례에그치게되었다. 다른지역은기존의선거구에인접지역간의조정으로큰틀을유지하게되었다. 결국선거구획정위원회가제시한방안은국회심의과정에서무시되고말았다. 그리고헌법재판소가 2001년에제시한최대, 최소인구비율 3:1은지켜졌으나평균인구수상하편차는지키지못하게되었다. 결국이러한헌재의기준이나응급처방적인선거구획정은결국사법부의판단으로부정되고말았다. 이렇듯한국의선거구획정위원회의획정안은국회에서논의를위한참고자료에한정되는인상이다. 그러나외국의사례를살펴보면, 프랑스, 독일, 뉴질랜드, 호주의경우, 선거구획정위원회의안에대해서의회에서정치적논쟁을허용하지않는다. 영국이나캐나다의경우, 의회는수정요구만가능하고독자안이나전면수정은불가능하다. 일본의경우도선거구획정위원회의획정안을토대로의회에서법률로확정한다. 이러한상황과비교하면한국의선거구획정위원회는거의권한이부여되어있지않은상황이다. 최근이러한한계에대한타개책으로중립적, 독립적인선거구획정위원회에대한논의들이증가하고있다 ( 중앙일보, ; 세계일보, ). 그리고한국의선거구획정위원회는상설기구도아니고획정주기도명확하게규정되어있지도않다. < 표 5> 는각국의선거구획정위위원회의형태와입법부의역할, 그리고재획정주기를나타낸것이다. 표 5 각국의선거구획정위위원회의형태와재획정주기 국가 선거제도 선거구획정단위 입법부의역할 재획정주기 미국 소선거구단순다수제 주별입법부 실질적권한보유 10년 영국 소선거구단순다수제 중립적위원회 입법지연가능 8-12년 일본 소선거구비례대표병립제 정부소속기구 입법지연가능 10년 프랑스 소선거구절대다수제 정부소속기구 없음 규정없음 독일 비례대표연동형제도 중립적위원회 없음 4년 뉴질랜드 비례대표연동형제도 중립적위원회 없음 5년 호주 탈락이양식제도 위원회 없음 7년 캐나다 소선거구단순다수제 중립적위원회 입법지연가능 10년 050

55 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 외국의사례를살펴보면, 대부분의국가에서선거구획정위원회의획정안에대해서국회의수정권한은부여하지않고있다. 영국이나일본, 캐나다에서는입법을지연시키는정도의권한밖에허용하고있지않다. 미국만이실질적인권한을국회가가지고있는상황이다. 선거구획정위원회에관련된문제점을살펴보면, 한국의경우, 선거구획정위원회의구성시한, 위원의임기, 선거구획정위원회가획정한안에대한국회의역할등에대한법률조항이없는상황이다. 이러한상황은결국선거구획정위원회의권고안을무시하고국회가정당, 국회의원간의이해관계에따라선거구를획정하게만드는문제점을내포하고있다고볼수있다. 선거구획정주기와관련해서도한국의경우, 공직선거법상에명확하게규정하고있지않아서선거때마다조정이이루어지고있다. 현대사회와같은인구유동성을고려하여주기적또는수시로선거구간인구편차를조정하는작업이필요하다고본다. 마지막으로선거구획정위원회의논의과정에서제기되는국회의원정수문제에대해서도제도화하는방안이필요하다. 한국의국회의원선거에서정수증원문제를제기하는것은정치적으로부담이크다. 지금까지 299 명선에서정수가유지되어온것도이러한이유에서일것이다. 그러나의원정수를증원하는문제는최근까지도지속적으로제기되고있다 ( 이준한, 2014). 국회의원정수를늘리는이유는농어촌의대표성을늘리기위한방안, 비례대표성제고, 인구대비국회의원정수의부족등다양하다. 또다른측면에서는 2014년 10월 30일에헌법재판소가선고한인구편차를 2:1로맞추기위해서는증가하는인구만큼의국회의원정수증원이불가피하다는이유에서도이문제에대한논의가필요하다고생각된다. Ⅴ. 선거구획정문제점의개선방안 앞에서살펴본바와같이국회의원선거구획정문제는다양한형태로나타나고있다. 특히, 국회의원정수배분이가지고있는지역별, 선거구별불균형문제, 선거구획정의기준, 선거구획정위원회운영과권한의문제등을중심으로개선방안을제시해보도록하겠다. 개선방안을고려하는과정에서선거관리위원회와관련성이깊은문제에주목해서대안을제시해보겠다. 051

56 2014 년선거 정치제도연구보고서 1. 정수배분불균형문제의개선방안 2012년선거에서국회의원의정수는 300 명이다. 국회의원정수 300명을어떠한방식으로지역별, 선거구별로배분하는가는매우중요한문제이다. 이번 2014년 10월 30일헌법재판소가선거구별인구편차가 3:1 을유지하고있는것은선거구간의 1표의등가성을고려할때헌법의기본원리인평등성을위반하고국민주권의원리에도합치되지않는다고판결하였다. 그리고현실적인문제점으로서등장하고있는문제가지역별인구수와선거구수의불비례성이다. 특히, 대전지역과충청권의인구와호남, 광주지역의인구간불부합성은선거구당평균인구수측면에서뿐만아니라인구상한초과선거구수와인구하한미달선거구수에서도불부합성이나타나고있다. 즉, 특정지역이인구수에비하여과다대표되고있으며충청, 대전지역은과소대표되는문제점이존재한다. 더구나인구수에비하여과다대표되는지역은지역주의정당의지지기반이되고있다는점에서문제가심각하며한국정치의병폐적요소중의하나인지역주의정치를온존시키는요인이되고있다. 결국이러한국회의원선거에서정수배분의불균형문제를개선하는방안은현재의선거구별의석배분방식에서 시 도별인구비례 에따른선거구획정방식으로변화시킬필요가있다. 현재한국은시 도별또는권역별의석배분방식을채용하고있지않다. 그러므로전국의인구수를기준으로시 도별인구수에따라우선적으로국회의원의석수를배정한후, 시 도별로배분된국회의원수를가지고시 도내에서인구수에따라선거구를획정하는방식이다. 물론시 도지역내에서선거구를획정하는방법은헌법재판소가제시한인구편차의허용한계를기준으로획정하는방법이다. 이러한방법으로선거구획정이이루어지면, 지역간인구비례에따른정수배분불균형문제가해결되고선거구간인구편차도허용범위내에서조정될수있을것이다. 이러한방법은유권자간표의등가성실현과균등한대표성확보라는긍정적인효과가있다. 그러나단점으로지적될수있는점은도시 -농촌간의선거구수의격차가확대될가능성이높아진다. 즉, 도시선거구는인구집중으로선거구가분화되어증가하게된다. 반대로농촌선거구는인구과소화로여러지역을통합하여하나의선거구로획정해야하므로농촌지역의선거구수는감소하게될것이다 ( 손혁재, 2012). 이러한문제는국회의원선거구를인구기준에따라배분해야한다는헌법재판소의판결을따라야한다면불가피한문제일수밖에없다. 결국농촌지역의대표성확보방안은시 도별인구수비례에따른비례성강화를통해보완하거나비례대표선출에서농촌지역출신을추가하는방안을고려할수있을것이다. 그러나도시-농촌간의선거구수변화는다른정치적모순을만들어낼가능성이있다. 영남, 호남지역의의석수가감소하게된다면지역주의적정치행태는줄어들가능성이있다. 052

57 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 그러나도시지역에선거구수가집중되면, 각정당들이도시지역중심의정책제시에편향되는현상이발생할수도있다. 대표적인국가가일본이다. 일본은고이즈미 ( 小泉 ) 정권이후, 우정민영화, 신자유주의적정책강화, 소비세인상등과같은도시지역우대적인정책을강화하고농촌지역의농산품보호정책은 FTA추진등에서경시되는경향이나타났다. 우정민영화는농촌지역에서우체국이수행하는역할을무시한채경제적합리성만을기준으로우체국수를축소하기위한방편이었으며이로인해농촌지역은금융, 우편, 택배서비스등에서더열악한상황에빠지게되었다. 그러므로이러한도시지역중심의정책편향적인정치현상에대한고민도필요할것으로생각된다. 국회의원의정수배분과관련하여선거구의원수와비례대표의원수의배분문제도중요한문제중의하나이다. 우리나라의경우도, 선거구의석수와비례대표의석수를공직선거법에명확하게규정하는방안도필요하다. 공직선거법에서전체의석정수와선거구, 비례대표의석수를명시하는경우, 우리나라의적정의원수에대한논의가필요하고이를토대로국회의원정수를결정한후, 선거구와비례대표에적정의석수를배분하는것이필요하다. 2. 선거구획정기준과관련된개선방안 2014년헌법재판소의판결에서국회의원의선거구획정기준은지역대표성을고려해서이루어지는점을고려하더라도현재의 3:1 은투표가치의불평등를초래한다고보았다. 또한국회의원의지역대표성, 도시와농촌간의인구편차, 전체적인개발불균형등을고려해서인구편차의기준을인구편차상하 33⅓%, 인구비례 2:1을넘어서지않는것이타당하다고보았다. 제반사정을고려해도인구편차가 3:1 이투표가치의불평등성을초래한다는의미는다른요인들보다도인구편차가절대적인기준임을제시해주는판결이라고생각한다. 그러므로향후선거구획정기준은인구편차가절대적인기준이될수밖에없다. 헌재에서도명시하고있는바와같이인구편차의허용기준을엄격하게적용하고외국의판례와입법추세를고려할때, 우리도인구편차의허용기준을엄격하게적용하는것을더이상미룰수없다고주장하였다. 이러한추세를반영하더라도국회의원선거구획정기준은평균인구수와인구편차가되어야한다. 국회의원선거구획정기준이평균인구수와인구편차가되어야하는이유는한국사회의정치적, 사회적변화와상황을고려하더라도마찬가지이다. 한국의선거는점점더 미디어선거 로변화하고있다. 그리고정책을토대로하는 매니페스토선거 로변화하고있다. 유권자는미디어를통해서 053

58 2014 년선거 정치제도연구보고서 선거정보를입수하고매니페스토관련정당간의차이나토론내용도미디어를통해서습득한다. 여전히유권자가선거과정에서정당이나후보자, 정책에대한정보를 TV, 인터넷, 신문등을통해서습득한다. 한국사회의인구분포를도시지역과읍, 면지역으로나누어살펴보면, 인구의 82% 가시지역에살고있다 (< 그림 1>). 이러한상황은대부분이시지역에거주하고있어서인구의동질성을나타내주고있다. 그림 1 한국사회의도시화정도별인구변화 한국의미디어환경을살펴보면, 지역별 TV 보급률은전국평균이가구당 1.43대 ( 통계청, 2012 년 ) 이다. 서울이 1.45대, 경기도 1.46대, 전북 1.39 대, 경남 1.47 대로지역별로편차가크지않다. 가구당 1대이상의 TV를소유하고있다. 지역별 TV시청시간을살펴보면, 서울 1.93 시간, 광역시 1.89시간, 시지역 1.96 시간, 군 2.09 시간등으로전국평균은 1.96 시간이다. 지역별평균 TV시청시간을살펴보더라도지역별로커다란차이가존재하지않는다. 그리고가구당인터넷보급률을살펴보면, 이미 2007년이후에는전체 80% 이상가구에인터넷이보급되어있다. 2012년에는인터넷보급률이 82.1% 를기록하고있다 (e-나라지표, 2013). 이러한미디어상황은미디어선거시대에 054

59 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 서유권자가정당, 후보자, 정책정보를획득하는데있어서어려움이없다고볼수있다. 인터넷과관련해서는고령자와젊은층사이에정보격차 (digital divide) 가존재한다는논의가있으나최근스마트폰의보급으로이와같은격차도축소되고있다고볼수있다. 선거정치사를살펴보면, 대표의선출과정에서선거구별인구편차는후보자가모든유권자를만나서자신의정보를제공하는데소요되는시간비용을고려하여농촌과같은지역에서는이동거리가멀어서인구를적게배정하는기회균등의원칙에서출발하였다. 그러나현대사회는정보통신과대중교통, 커뮤니케이션수단의발달로이러한이동시간의단축, TV, 인터넷등과같이이동을하지않고도소통이가능한다양한수단이일반화되면서인구편차의허용범위가축소되고있는상황이다. 그러므로그리고자동차의보급률을고려하더라도 2013년현재자동차등록대수가 1,940 만대를넘어서고있다. 이러한상황은인구 2.6명당자동차를 1대씩보유하고있다는것이며, 가구별로보다면모든가구가자동차를소유하고있다는것을의미한다. 결국정보통신과대중교통, 커뮤니케이션수단의발달은정당이나후보자와유권자가접촉하는데소요되는시간이나비용을감소시키게되었다. 이러한측면을고려하더라도선거구획정기준이평균인구수와인구편차가되어야한다. 선거구획정기준과공직선거법의관계속에서제도적개선점은선거구획정에서허용되는인구편차, 상한인구수, 하한인구수등에대한법제화이다. 앞에서살펴본바와같이영국, 일본, 프랑스, 뉴질랜드, 호주, 캐나다등의국가에서는인구편차를관련법규에명시하고있다. 이런부분을참고한다면한국도인구편차와상한인구수, 하한인구수를공직선거법제25조에명기하는방안을고려해볼수있을것이다. 인구편차와상한인구수, 하한인구수를공직선거법에명문규정으로명시한다면, 법적규정력에따라서국회의선거구획정과정에서자의적인획정은방지할수있을것이다. 현재와같은방식으로는국회가결정한선거구획정기준이헌법재판소에서위헌판결이나오고그에따라서재획정과정이반복될수밖에없다. 이와더불어인구수의산정일에대한명문규정이없이단지최근의인구통계라고만되어있는문제와결부시켜자의적인인구기준으로선거구획정이이루어지지못하도록인구기준일을법정화할필요가있다. 3. 선거구획정위원회운영과권한에관한개선방안 최근선거구획정위원회운영과권한에관한논의가확산되고있다 ( 김선화, 2014.; 새누리당, 055

60 2014 년선거 정치제도연구보고서 2014; 중앙일보, ). 국민들의여론을살펴보아도, 국회나, 중앙선거관리위원회를제외한제 3의기구 44.1%, 중앙선거관리위원회위탁 36.0% 로나타났다. 지금과같은국회소속의여야당정치개혁특별위원회방식에대해서는 14.2% 만이지지하는조사결과이다 ( 중앙일보, ). 현재국회에서설치되는선거구획정위원회는비상설기구로설치된다. 선거구획정위원회가설치되어선거구획정에대한보고서를국회의장에게제출하지만법적구속력이없어여야당간의합의에따라당파적인이해관계중심으로이루어지고있다. 이러한문제점을개선하기위하여국회가아니라독립적이고중립적인선거구획정위원회의설치필요성이제기되고있다. 선거구획정위원회를국회에설치하느냐, 혹은제3의독립적인위원회형태로설치하느냐에따라서선거구획정위원회의역할이나운영이달라질수있다 (< 표 6>). 표 6 선거구획정주체별특징과한계 구분입법부모델위원회모델 특성 한계 보완방법 출처 : 강민제 에서작성 - 대의제원리에충실한제도 - 이해당사자인국회에서선거구획정권한을가지고있음 - 선거구획정이정치적으로논쟁적이슈가됨 - 선거구획정의특성상국회내에서갈등또는담합이발생 - 선거구획정의갈등으로정치적효율성이떨어짐 - 게리맨더링가능성이상존불공정한선거구획정으로선거결과가민의왜곡 - 선거구획정의절대적기준을법정화함 - 사법부의선거구획정과정에개입 - 입법부가관여할수없는중립적, 독립적위원회에선거구획정권한이있음 - 선거구획정과정에서정치적반발이적음 - 위원회는법조계, 학계등각계전문가로구성 - 대의제를채택하고있으면서위원회모델을채택하는것은대의제원리와상충 - 선거구획정위원회의정치적중립이의문시되는경우도있음 - 선거구획정위원회의정치적영향력배제를위해구성과운영에있어서철저한독립성보장 < 표 6> 에서보는바와같이입법부에설치하는모델은대의제원리에충실하다는장점을가지고있다. 그러나이해당사자인국회가선거구획정위원회를설치하여운영함으로써갈등이나담합이발생할가능성이높다. 그리고국회에서여야당간갈등상황이발생하면선거구획정이이루어질때까지시간오래걸릴수있다 ( 강민제, 2007: 21-27). 지금까지한국의국회에서볼수있었던것 056

61 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 과같이기일막바지에타결되는문제점을가지고있다. 이러한문제점을해결하기위해서는선거구획정의기준을법정화하거나선거구획정과정에사법부가개입하는방안이요구된다. 반대로독립적인위원회형태로설치된다면, 입법부가관여할수없는중립적인위원회가선거구획정에권한이있으므로정치적인반발이작을수있다. 그리고법정화된기준에의거하여법조계, 학계등의전문가집단에의해공평한선거구획정을기대할수있다. 선거구획정위원회의형태는선거구획정결과에도다양한형태로영향을미칠수있다. 현재한국의선거구획정위원회가국회에서설치되고한정적인권한이나역할밖에가지고있지못하므로인해발생하는제반문제를해결하기위해서는독립위원회모델로바꾸는것이필요하다. 현재한국의국회의원선거에서선거구획정은국회의여야당간정치적이해관계에따라인구격차또는 1표의등가성에불비례가발생한것이므로선거구획정기구의독립성이요구되고있다. 선거구획정위원회의운영이나권한과관련하여선거구획정위원회가제출한획정방안이국회에서존중되는제도적개선이이루어져야하다. 현재와같이선거구획정위원회의안이국회에서사실상전면재조정되는방식으로는한계가있을수밖에없다 ( 김종갑, 2012). 그러므로선거구획정위원회의구성요건을국회의장과교섭단체가협의하여구성하는방안을국회추천, 사법부, 중앙선거관리위원회등으로확대하여보다중립적인구성요건을갖추는것이필요하다. 그리고현재선거구획정위원회는비상설기구로되어있는데이를상설기구화하는방안도필요하다. 상설기구화를통해선거가실시되기일정기간이전 ( 예를들면, 1년이전 ) 에국회에제출하고국회에서수정이나논의가필요하다고요청할경우에는상시적으로논의가이루어지는형태가바람직하다고본다. 더구나이러한상설기구화는현재와같이선거때마다수시로선거구획정이이루어지는것이아니라일정주기별로선거구획정위원회가선거구획정을할수있도록제도화해야한다. 이러한과정은 2014년 10월 30일헌법재판소가판결문에서도언급한바와같이외국의판례와입법추세를고려하는 국제적기준 에도부합하는것으로본다. Ⅵ. 결론 지금까지한국의국회의원선거에서제기된선거구획정과관련된문제점들을살펴보았다. 크게 대별하면, 국회의원정수를지역별, 선거구별로배분하는과정에서제기되는불균등성, 선거구획정 057

62 2014 년선거 정치제도연구보고서 기준에관한문제점, 그리고선거구획정위원회의운영에관한문제점등이다. 선거구획정에서제기되는문제점을선진국과비교하여살펴보면, 관련조항이법제화가되지않은이유로발생하는문제점도적지않았다. 특히, 상한선거구, 하한선거구, 인구편차등에대한규정이다른외국의경우에는법제화되어있으므로국회의자의적인기준에따라선거구획정이이루어지는사례가거의없었다. 그리고선거구획정위원회의구성, 기구의상설화, 선거구획정주기와같은문제들을법제화함으로써법적, 정치적논쟁을피할수있음을알수있다. 한국의경우도선거구획정에관련된제반내용들을공직선거법에제도화하여규정하는개선방안이필요하다. 이러한개선방향을구체화하기위한공직선거법개정이시급하다고본다. 그리고선거구획정위원회의중립성과객관성을확보하기위한방안으로중앙선거관리위원회에위탁또는제3의독립적인기구로설치하는방안이활발하게논의되고있다. 각정당에서제시하는개선방안과관련해서도선거관리위원회에위탁또는설치하는방안이유력시되고있다. 국민들의여론조사에서도높은지지율로나타나고있다. 선거구획정위원회를선거관리위원회에두는방안은선거구획정에관련된제반규정을법제화하는작업과동시에진행되어야한다. 즉, 앞에서열거한문제점들을개선하기위한개선방안중에서공직선거법에법제화해야하는내용들을명문으로규정하는작업과동시에진행되어야할것으로판단된다. 특히, 선거관리위원회에설치될선거구획정위원회와국회와의관계설정도매우중요하다. 현재와같이국회가선거구획정위원회제시안을무시하고재조정이가능한상태에서는기존의제도적틀과달라진점이없기때문이다. 더구나인구격차를살펴보면, 대부분의선진국들이 2:1 이하보다도훨씬엄격하게인구편차를허용하고있다. 그러한측면에서향후선거구간인구편차가 2:1을유지한다고하더라도헌법재판소에서위헌판결을선고할가능성도전혀배제하기어렵다. 그러므로헌법상독립기관에서소속된선거구획정위원회가제시한선거구획정이위헌판결을받게된다면, 선거관리위원회는그간의쌓아온중립성, 신뢰성에대해불신이초래될가능성이있다. 이런측면에서도선거구획정위원회의운영과권한, 상설기구화등에관련된논의는매우중요하다고본다. 그리고선거구획정위원회를선거관리위원회에설치하는방안에대해서대표성을제기하는비판이존재한다. 즉, 국민의대표를결정하는선거구획정이대표성을위임받지않은기관인선거관리위원회에설치하는것에대한비판이다. 이러한비판에서자유롭기위해서는선거관리위원회에설치되는선거구획정위원회를구성하는전문가나위원들에대해서국회로부터승인이나추천을통해서대표성을보완하는방안도필요하다. 선거구획정을포함하여선거과정은한사회의정치적사회적, 문화적자원과유권자들의정치의 058

63 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 식이복합적으로작용하는과정을거치면서이루어진다. 즉, 선거구획정은정치과정을거치게된다는의미이다. 그리고선거는민주주의를규정하는최소한의조건이다. 그러므로선거에서국민주권과주권자의표의등가성과같은민주주의기본원리는반드시확보되어야한다. 정치과정속에서결정되는선거구획정이민주주의기본원리에입각하여만들어지기위해서는자의적인결정요인을최소화하고법적규정에의거하여결정되는것이가장합리적인방법이라고생각된다. 059

64 2014 년선거 정치제도연구보고서 참고문헌 강명세 왜의회제와비례대표제가진보적인가?. 한국정치연구회발표논문. 강민제 선거구획정과민주주의왜곡. 경희대학교석사논문. 강원택 선거제도선진화방안에대한검토. 선진화포럼발표논문. 강휘원 선거구획정의기준과게리멘더링. 대한정치학회보 제12집 3호. 강휘원 선거구획정의조밀성측정방법개발을위한이론적연구. 대한정치학회보 제14 집 1호. 강휘원 제17 대국회의원선거구의조밀성측정과 GIS. 한국정치학회보 제35집 2호. 고선규 선거제도개혁과정당정치의공고화. 한국정치연구회편, 다시보는한국의민주화운동. 서울 : 선인. 국회의원선거구획정위원회 제19대국회의원지역선거구획정안마련을위한공청회. 국회의원선거구획정위원회. 국회사무처 선거구획정과개선과제. 국회사무처. 김형준 김도종 국회의원선거구획정의제도개혁에관한연구. 대한정치학회보 제11집 2호. 김선화 헌법재판소의선거구획정인구편차기준 2:1 결정의의미와과제. 국회입법조사처 이슈와논점 제923호. 김영태 독일연방의회선거체계의제도적효과. 국제정치학회보 41집 3호. 김영태 지역정당구조와중대선거구제에대한평가. 한국정치연구회발표논문. 김욱 표의등가성확보를위한선거구획정방안. 김창수의원정책간담회발표논문. 김용호 국회의원선거제도의변화와정치적효과분석. 이남영편, 한국의선거. 서울 : 나남. 김종갑 국회의원선거구획정의문제점과개선방향. 입법조사처. 김지윤 좋은선거구나쁜선거구 : 대한민국선거구재획정을위한제언. 아산정책연구소. 문용직 한국의선거제도와정당제. 한국정치학회보 29집 1권. 박찬욱 국회의원선거구제와선거구획정방식의개혁방향. 국가전략 제3권 1호. 세종연구소. 060

65 한국의국회의원선거구획정의문제점과개선방안 손혁재 국회의원선거구획정기준의재정립. 민주정책연구원정책간담회발표논문. 서복경 장 단기국회의원선거구획정문제에대한의견. 민주정책연구원정책간담회발표논문. 신명순 김재호 정상화 시뮬레이션을통한한국의선거제도개선방안. 한국정치학회보 33집 4호. 신진 한국의선거구획정과투표가치의평등성. 한국정치학회보. 심지연 국회의원선거구획정의변화. 한국정당학회보 제4권 2호. 심지연 김민전 한국정치제도의진화경로, 서울 : 백산서당. 음선필 국회의원지역선거구획정의헌법적한계. 법학연구 홍익대학교법학연구소. 이동윤 이충현 한국에있어서국회의원지역선거구획정의문제점분석. 연세대학교대학원논문집. 임재주 미국의선거구획정과의회경쟁력의관계. 국회보 2월호. 정만희 선거구획정의기본문제 : 국회의원선거구획정의문제점에관한비교법적검토. 한국비교공법학회발표논문. 정준표 국회의원선거제도의개선방향. 한국정치발전연구원월례세미나발표논문. 중앙선거관리위원회 제 18대국회의원선거총람. 중앙선거관리위원회 대한민국선거사. 중앙선거관리위원회 선거관련헌법재판소판례집. 진원태 공정한선거구와경계선획정을관한헌법적고찰. 부산대학교법학전문대학원. 최경옥 선거구획정의문제점과해결방안. 한국비교공법학회발표논문. David Butler and Bruce Cain(1992), Congressional Redistricting: Comparative and Theoretical Perspectives, (New York: Macmillan. Gallagher Michael(1991), Proportionality, Disproportionality and Electoral Systems, Electoral Studies, 10. Janda, Kenneth (1980). Political Parties: A Cross-National Survey. New York: Free Press. Laakso Markku and Rein Taagepera(1979), Effective Number of Parties: A Measure with Application to West Europe, Comparative Political Studies, Vol. 12 No.1. Lane, Jan-Erik, and Svante Ersson (2000). The New Institutional Politics: Performance and Outcomes. New York: Routledge. 061

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67 공직선거법체계정합성확보를위한연구 전임교수윤진희 ( 선거연수원 )

68 2014 년선거 정치제도연구보고서 공직선거법체계정합성확보를위한연구 전임교수윤진희 ( 선거연수원 ) 목차 Ⅰ. 서 1. 연구의목적과필요성 2. 연구의내용및방법 Ⅱ. 현행공직선거법의법체계분석 1. 헌법상의선거제도와공직선거법 2. 선거제도의구체화 - 공직선거법 Ⅲ. 현행공직선거법의문제점 1. 체계부정합과그원인 2. 법형식상의흠결 3. 정치관계법으로서의지위에따른문제 - 공공선택이론 Ⅳ. 체계정합성확보방안 - 법령개폐의기본방향 1. 형식적측면 2. 내용적측면 3. 절차적측면 4. 결어 Ⅰ. 序 1. 연구의목적과필요성 공직선거법은이름그대로 공직선거 를관리하기위한법률이다. 헌법이우리의정체 ( 政體 ) 를대의제민주주의로정하고 대표자 를선출하는방법으로선거를채택함에따라어떠한방법으로선거를관리할것인지에관한일련의사항들을 법률로써 명확히할필요가있었다. 이러한입법필요성에의해선거관리를위한법률이제정되었고, 최초제정이후다양한법제명 ( 法制名 ) 을거쳐현행의공직선거법 1) 이선거관리의근거법률로서의역할을하고있다. 1) 송석윤교수는선거법의연혁을다음과같이정리하고있다 년해방이후미군정청은 조선과도입법의원의창설 064

69 공직선거법체계정합성확보를위한연구 대표자 없는 대의 ( 代議 ) 란존재할수없기때문에 대표자 를선출하는것즉선거는대의민주제유지에필수적이다. 이를통해선거와선거관리를위한법률인공직선거법이지니는유의미함과중요성을다시한번확인할수있다. 공직선거법은선거라는경기를치르기위한경기규칙과도같다. 경기에참여하는각각의선수들 ( 후보자 ) 에게보장되어야하는평등한경기조건 ( 선거비용공영제 ) 을제도로서담보하고, 경기를치르는선수로서경기에서우승하기위해 해서는안되는것 ( 제한 금지규정 ) 을규율하고있기때문이다. 그런데문제는경기를공정하게치르는것에치우쳐규칙의체계성과논리적정합성은담보하지못하고있다는데있다. 2) 공직선거법상의규제적조항들은 공정성 에무게중심을두는바람에공정성만큼이나중요한민주주의의제가치들을제한하는것을가볍게여겨온것으로볼수있다. 공정선거를구현하기위해규제의정도를강화하고이를위해포괄적규제방식을취함에따라일부법문의명확성이훼손되었다. 이와더불어그때그때의필요성에따른법률개정으로공직선거법의개별조항들이상충하게되거나, 기술발전과이에따른사회변동을제대로반영하지못해선거관리를위해제정한법률이외려선거관리에 제도화된걸림돌 로작용하게된경우도빈번하다. 이러한이유들로인하여현행공직선거법조항의해석이일률적이지못하게되고 3), 법률의헌법합치성과법률에의한권리침해에대해끊임없이헌법소원이제 령 ( 미군정법령제118호 ) 을통해 1946 년 10월에총의원 90명중미군정청에의해임명된 45명을제외한 45 명의조선과도입법의원을간접선거로선출하여김규식을의장으로 12월 12일개원함으로써제헌국회구성을위한구체적인법률등을제정하게되었다. 이후 1950 년 4월 12일, 제헌의회선거를전제하여군정법령으로한시적으로제정되었던기존의제헌국회의원선거법이폐지되었으며, 이와함께제헌국회에서국회의원선거법이제정되었으며, 이법에근거하여 1950 년 5월 30일제2대국회의원선거가실시되었다. 그리고이국회의원선거법은 1958 년 1월 25일법률제470호에근거하여폐지되고이어새로운의원선거법인 민의원의원선거법 으로법제명이변경되었다. 기존의민의원의원선거법 ( 법률제475호 ) 과참의원의원선거법 ( 법률제476호 ) 이 1960 년 6월 23일법률제551호에근거하여폐지되고, 이어새로이민의원선거와참의원선거를통합적으로규정한국회의원선거법이제정되었으며, 이에따라 1960 년 7월 29일에제5대국회의원선거가전격실시되었다. 그리고이에이어기존의국회의원선거법은 1994 년의법률제4739 호로새로이 공직선거및선거부정방지법 의제정으로폐지되었다. 즉새로운 공직선거및선거부정방지법 은과거개별적으로존재하던법률대신에이른바통합선거법으로서대통령선거 국회의원선거 지방의회의원선거및지방자치단체의장의선거를하나의법률로규정하게된것으로서, 선거법에있어새로운변화를가져왔다고볼수있다. 그리고다시 2005 년 8월 4일개정에의해기존의 공직선거및선거부정방지법 은 공직선거법 으로법제명만변경을하게되며, 이법을근거로 2008 년 4월 9일에제18대국회의원선거가실시되었다. 송석윤외, 선거운동의자유와선거의공정성, 헌법재판소, 2011, 31-32면. 2) 공직선거법은 1994 년소위통합선거법인 공직선거및선거부정방지법 의제정이후 2014 년현재까지 20년간총 59 회, 연간약 3회의빈번한개정을거쳤다. 3) 중앙선거관리위원회가 실시한제6회전국동시지방선거에참여한예비후보자 후보자, 국회의원, 정당관계자를대상으로, 월드리서치에의뢰해실시한 선거관리위원회역할과선거제도개선에대한의견 조사결과에따르면조사대상자들은법규일관성부족 (29면), 일관성없는업무처리및법 제도해석 (50면) 등을문제점으로응답한바 065

70 2014 년선거 정치제도연구보고서 기 4) 되는등의문제가계속되고있다. 이에본연구는공직선거법의법체계적정합성을확보하여공직선거법법률조항의명확성및체계정합성을담보할수있는방안과, 선거의자유와공정을최대한균형있게보장할수있는체계적이고효율적인공직선거법정비방안을연구하는것을목적으로한다. 2. 연구의내용및방법 가. 연구의내용 법률의 체계정비 는정비대상법률의입법목적을최대한으로달성할수있도록법률개정의기본방향을명확히하거나혹은재정립하고, 법령정비의기본방향내에서각조문간의정합성을구축하는것이라할수있다. 위와같은목적하에본연구는우선공직선거법의입법및규제방식을개관 ( 槪觀 ) 하고, 이를바탕으로여타법률과구별되는현행공직선거법의입법방식상의문제점을정리하여공직선거법의법체계성을강화할수있는개선방안을연구내용으로한다. 이를바탕으로공직선거법의입법목적및법적성격을명확히하고, 당해법률에대한정치 ( 精緻 ) 한분석을통해법령정비의기본방향을제시하도록하겠다. 나아가기술과매체의발달에따라불가피했던 선거환경 의변화에대해공직선거법의규율내용이효과적이고선제적으로대응할수있는방안을구축할수있도록, 먼저 선거규제조항 의체계정합성을평가하고이에대한개선방안을제시하도록한다. 다만본연구는공직선거법의방대한내용을모두다룰수없는현실적한계에따라, 공직선거법개별조항의개정안을도출하는것을연구대상으로하는것이아님을밝혀둔다. 있다. 중앙선거관리위원회, 선거관리위원회역할과선거제도개선에대한의견조사결과보고서, 월드리서치, ) 헌법재판소의공직선거법에관한결정은총 378건이다. 헌가 (7), 헌나 (1), 헌라 (2), 헌마 (263), 헌바 (68), 헌사 (13), 헌아 (24) 건으로헌마사건과헌법사건즉헌법재판소법제68조제1항에따른권리구제형헌법소원과헌법재판소법제68조제2항에의한위헌심사형헌법소원이압도적임을확인할수있다. 헌법재판소, 헌법재판정보 ( 판례 ), http;// go.kr (2014년 11월 19일 ). 066

71 공직선거법체계정합성확보를위한연구 나. 연구의방법 본연구는공직선거법의체계부정합에대한기존의비판들을살펴봄으로써, 실제공직선거법의 법조문들로부터파생되는여러현실적인문제점들을검토하고이에대한개선방안을제시하고자한 다. 따라서이러한연구목적을달성하기위해본연구는다음의연구방법을활용하도록한다. 첫째, 문헌분석적방법으로공직선거법의체계부정합에따른문제점들을다룬국내외문헌을 분석하도록하겠다. 둘째, 입법론적연구방법으로현행공직선거법의체계및개별법문의구조를분석하고공직선거 법의재 개정연혁을살펴봄으로써입법과정에따라법체계가어떠한방식으로변화되어왔는지를 확인함으로써입법학적관점에서의법률체계정비방안을제시하도록하겠다. Ⅱ. 현행공직선거법의법체계분석 1. 헌법상의선거제도와공직선거법 가. 헌법상의선거제도 우리헌법은제1조제1항에서 대한민국은민주공화국이다. 라고천명하고있고, 국민의대표 ( 국회의원 대통령 ) 를선거를통해선출하도록명문 ( 明文 ) 으로규정하고있다. 이는우리헌법이대의민주주의를우리의정치체제로채택하고있음을나타낸다. 대의민주주의를채택하고있는국가가선거를제도화하는것은필연이다. 5)6)7) 그렇기때문에공동체구성원의합의이자공동체의근본법 5) 대의민주주의에서국민이통치기관을결정 구성하는방법으로는선거를채택한다. 다양하고이질적인의사와이익이공존하는공동체에서는제비뽑기나추첨으로국민의대표자를선정할수없기때문에선거라는방법을통하여국민대표자에적합한자를찾아내어선정 (selection) 한다. 따라서대의민주주의에서는 선거없는대표 나 대표없는선거 는상상하기어렵다. 정종섭, 헌법학원론 제4판, 박영사, 2009, 866면. 6) 북한헌법제4조. 조선민주주의인민공화국의주권은로동자, 농민, 군인, 근로인테리를비롯한근로인민에게있다 067

72 2014 년선거 정치제도연구보고서 인헌법은선거를헌법상의제도로서헌법률로보장하고있는것이일반적이다. 8) 우리의경우도 마찬가지여서선거와관련한일련의것들을제도화한것즉선거제도를헌법률로규정하고있으며 이를통해선거제도에헌법적정당성을부여하고있다. 우리헌법상의선거제도를간략히살펴보면다음과같다. 우리헌법제 24 조 9) 는국민의기본권으 로서의선거권을, 헌법제 25 조 10) 는공무담임권으로대별되는被선거권을규정하고있다. 그외에 국민의대표인국회의원 ( 헌법제 41 조제 1 항 11) ) 과대통령 ( 헌법제 67 조 12) 및제 68 조 13) ) 선거에관 근로인민은자기의대표기관인최고인민회의와지방각급인민회의를통하여주권을행사한다. 7) 북한헌법제66조 17살이상의모든공민은성별, 민족별, 직업, 거주기간, 재사과지식정도, 당별, 정견, 신앙에관계없이선거할권리와선거받을권리를가진다. 군대에복무하는공민도선거할권리와선거받을권리를가진다. 재판소의판결에의하여선거할권리를빼앗긴자, 정신병자는선거할권리와선거받을권리를가지지못한다. 통일부, 년 11월 17일. 8) 세계각국의헌법에서선거제도와관련한규정을찾아볼수있다. 다음에서는비교법적맥락에서미국과독일헌법의선거관련규정을소개하도록하겠다. 먼저미국헌법은제1조입법부제2항 ( 하원 ) 제3항 ( 상원 ), 제2조 ( 대통령 ) 제1 항, 수정헌법제12조 ( 대통령및부통령의선출 ), 수정헌법제15조 ( 투표권의보장 ), 수정헌법제26조 (18세이상인시민의선거권 ) 등에서선거와관련한규정을두고있다. 다음으로독일헌법은제38조 ( 연방의회 ), 제41조 ( 선거심사 ), 제54 조 ( 연방대통령 ), 제67조 ( 연방수상선출 ) 등의규정을통해선거제도를확립하고있다. 마지막으로일본헌법은제15조 ( 공무원의선정, 파면권, 공무원의본질, 보통선거및비밀투표의보장 ), 제43조 ( 양원의조직 ), 제44조 ( 의원및선거인의자격 ), 제47조 ( 선거에관한규정 ) 등을헌법에명시하고있다. 9) 대한민국헌법제24조모든국민은법률이정하는바에의하여선거권을가진다. 10) 대한민국헌법제25조모든국민은법률이정하는바에의하여공무담임권을가진다. 11) 대한민국헌법제41조제1항국회는국민의보통평등직접비밀선거에의하여선출된국회의원으로구성된다. 12) 대한민국헌법제67조 1 대통령은국민의보통평등직접비밀선거선거에의하여선출한다. 2 제1항의선거에있어서최고득표자가 2인이상인때에는국회의재적의원과반수가공개회의에서다수표를얻은자를당선자로한다. 3 대통령후보자가 1인일때에는그득표수가선거권자총수의 3분의 1 이상이아니면대통령으로당선될수없다. 4 대통령으로선거될수있는자는국회의원의피선거권이있고선거일현재 40세에달하여야한다. 5 대통령의선거에관한사항은법률로정한다. 13) 대한민국헌법제68조 1 대통령의임기가만료되는때에는임기만료 70일내지 40일전에후임자를선거한다. 2 대통령이궐위된때또는대통령당선자가사망하거나판결기타사유로구자격을상실한때에는 60일이내에 068

73 공직선거법체계정합성확보를위한연구 한규정및지방자치제도상의지방의회의원선거 ( 헌법제118 조제2항 14) ) 등개별선거에관한것들또한헌법률로서명시적으로규정하고있다. 선거의기본원칙또한헌법에서명문으로규정하고있는데, 국회의원선거를규정하고있는헌법제41조및대통령선거를규정하고있는헌법제67 조가보통 평등 직접 비밀선거를선거의기본원칙으로명시 15) 하고있다. 우리헌법제7장은선거관리를규정하고있다. 헌법제114 조와제115 조에선거관리위원회의조직과권한에관한규정을두고있으며, 제116 조는선거운동과선거경비를규정하고있다. 권력분립이론의맥락에서따져보면선거관리사무는집행의속성을지닌다. 그럼에도우리헌법은선거관리위원회가독립성을유지할수있도록행정부로부터분리하고있으며이를헌법으로보장하고있다. 16) 나. 선거제도의구체화 - 공직선거법 1) 공직선거법의기본이념우리헌법은선거를헌법상의제도로서보장하고있지만, 이에관한구체적인내용은 법률로서정하도록 17)18) 하고있다. 이는헌법의골격규범성 19) 때문이다. 공직선거법은선거권과공무담임권 후임자를선거한다. 14) 대한민국헌법제118조제2항지방의회의조직 권한 의원선거와지방자치단체장의선임방법기타지방자치단체의조직과운영에관한사항은법률로정한다. 15) 헌법의규정은자유선거의원칙을명시적으로규정하고있지는않다. 그러나자유선거는민주주의정치체제에서선거원칙으로서당연인정되고있다. 이에관해헌법재판소는다음과같이판시한바있다. 자유선거의원칙은비록우리헌법에명시되지는않았지만민주국가의선거제도에내재하는법원리인것으로서국민주권의원리, 의회민주주의의원리및참정권에관한규정에서그근거를찾을수있다. 이러한자유선거의원칙은선거의전과정에요구되는선거권자의의사형성의자유와의사실현의자유를말하고, 구체적으로는투표의자유, 입후보의자유, 나아가선거운동의자유를뜻한다. ( 헌재 헌가4) 16) 박종보교수는각국의선거관리기관을크게세가지유형으로구별하고있다. 이는다음과같다. 그첫째는집행부로부터독립된특별기관인독립기관형 (independent model) 둘째는집행부의일개부처인정부기관형 (governmental model) 마지막은독립기관형과정부기관형의성격을모두구비하여특정한범주로분류하기힘든혼합형 (mixed model) 이다. 박종보, 헌법주석서 ⅳ 제2판, 법제처, , 367면. 17) 헌법제41조제3항및헌법제67조제5항 : ~ 에관한사항은법률로서정한다. 18) 입헌민주국가에서는국민의자유와권리에관한사항은법규사항이라하여의회가법률의형식으로규율하는것을 069

74 2014 년선거 정치제도연구보고서 등의기본권을구체화하는기본권형성적성격과 20) 선거의공정성담보를목적으로정치적표현의 자유등의기본권을제한하는기본권제한적성격을모두지니고있다. 21) 이에따라공직선거법은 법률유보 22) 의맥락에서양면성을지니고있는법률로평가할수있다. 법률의기본이념은당해법률의입법목적을들여다봄으로써확인할수있는데, 우리의법제는통상적으로법률의입법목적을대개법률의서두에명문 ( 明文 ) 으로규정하는방식을취하고있다. 23) 공직선거법의경우도마찬가지여서, 同法제1조에서 이법은 대한민국헌법 과 지방자치법 에의한선거가국민의자유로운의사와민주적인절차에의하여공정히행하여지도록하고, 선거와관련한부정을방지함으로써민주주의의발전에기여함을목적으로한다. 고법의목적을明文化하고있다. 공직선거법의입법목적이자기본이념은한문장으로압축할수있다.. 선거의자유성과선거의 공정성 24)25) 의조화 가바로그것이다. 자유와공정의균형이라는측면에서보면공정내지평등 원칙으로한다. 권영성, 헌법학원론 新版, 법문사, 2009, 886면. 19) 헌법은그구조에있어서공동체와그구성원의지위및국가의기본적인사항에대하여그골격만정할뿐법률이나명령과같이세세히정하지않는다. 정종섭, 앞의책, 30면. 20) 헌법이보장하고있는국민의자유와권리를 구체화 하거나 제한 하는것은 법률로써 이루어진다. 헌법상의자유와권리를보장하기위해법률을제정하는것을 기본권구체화적법률유보라한다. 권영성, 앞의책, 317면. 21) 당해조문을통해서공직선거법이기본권구체화적성격과기본권제한적성격을모두지니고있음을확인할수있다. 선거에있어 국민의자유로운의사 와 민주적인절차에의하여 는국민의참정권과정치적표현의자유등의입법을통한구체화를, 선거와관련한부정을방지 라는표현은선거의공정성유지라는공익적목적을위해기본권제한이가능하다는의미로기본권제한적법률유보의내용을담고있는것을의미한다할수있다. 22) 기본권제한에있어법률유보란헌법이입법자에게기본권을법률에의하여제한할수있도록명시적규정을두고있는것을말한다. 성낙인, 헌법학 제12판, 법문사, 2012, 363면. 23) 다만그러하지않은경우는입법부의법률안제안이유등을통해당해법률의입법목적을확인할수있다. 24) 한연구에서는선거의공정성을 후보자정보의왜곡없는전달, 모든후보자에게균등한선거운동의기회부여, 후보자간선거운동자원의형평성확보 를통하여실현될수있는것으로설명하고있다. 한국법제연구원, 2012년도중앙선거관리위원회연구용역보고서 - 공직선거법체계정비를위한연구, 한국법제연구원, , 83면. 25) 공직선거법이선거의공정성수호를그입법목적으로하고있으며, 공직선거법조항에대한수많은헌법재판소의결정에서계속하여선거의공정성을기본권제한의정당화논거로서언급하고있으나그명확한의미가설명된적은없었다. 헌재는다수의결정에서선거의공정성을선거의평등과같은맥락에서사용하고있음을확인할수있다. 그러나선거의공정성은선거의평등만을제한적으로의미하기보다는, 우리헌법이명시하고있는선거의기본원리즉보통, 비밀, 직접, 평등선거의원리가모두구현되는것을선거의공정으로해석하는것이타당할것이다. 070

75 공직선거법체계정합성확보를위한연구 을강조하면자유가일부제약되고, 자유를강조하면공정과평등의보장이어려운것처럼보이는경향이짙다. 이렇듯자유와공정의조화가현실적으로는쉽지않다는인식때문에선거에있어 자유 와 공정 은흔히 두마리토끼 로비유되기도한다. 그럼에도민주주의의궁극적지향점이자민주주의를지탱하는가장중요한동력 ( 動力 ) 이되는것이 자유와공정의조화 라는사실을쉽게부인할수는없을것이다. 결국드워킨의주장처럼자유와공정은서로모순되는가치가아니라서로경쟁하는관계로서상호보완적인작용을하는것으로이해하는것이타당 26)27) 하며, 같은맥락으로우리의공직선거법역시선거의자유와공정의조화를통해민주주의의발전에기여하는것을기본이념으로하고있는것으로평가하는것이타당하다할수있다. 2) 공직선거법의기본체계현행공직선거법은개별선거에관한법률인 대통령선거법, 국회의원선거법, 지방의회의원선거법, 지방자치단체장의선거법 등 4개법률을통합하여, 단일법률화한 공직선거및선거부정방지법 ( 법률제4739 호 제정 ) 을전신 ( 前身 ) 으로한다. 28) 법률의통합시점을기준으로하여폐지이전의개별선거에관한법률의구성을차례로살펴보면 1대통령선거법 ( 법률제4495 호 일부개정 ) 은총 13장 172 개조문, 2국회의원선거법 ( 법률제4462호 일부개정 ) 은제14 장 194개조문, 3지방의회의원선거법 ( 법률제4368호 일부개정 ) 은총 15장 195개조문, 4지방자치단체의장선거법 ( 법률제4312호 제정 ) 은제15 장 194개조문으로구성되어있었다. 현행공직선거법은총19장 279 개조 363개조항으로구성되어있다. 통합이전의개별선거법과현행공직선거법의편제를비교해보면개별선거법상호간의구성과규율내용은대동소이 ( 大同小異 ) 함을확인할수있다. 현행공직선거법역시통합이전선거법제의편제를크게벗어나지는않고있는모양새다. 이를통해 1994 년개별선거법을통합하여제정했던 공직선거및선거부정방지법 은선거관리에관한법률을새로이제정한듯한외관을형성하고있지만, 그실질은 선거관리의효 26) 김정오외, 자유주의의가치들 : 드워킨과의대화, 아카넷, 2011, 69면. 27) 윤진희, 선거자금규제에관한헌법학적연구 - 정치적표현의자유확대를위한선거자금제도의개선방안을중심으로, 한양대대학원박사학위논문, 2014, 56면. 28) 2004년 8월 공직선거및선거부정방지법 일부개정당시法制名을현행 공직선거법 으로변경하였다. 071

76 2014 년선거 정치제도연구보고서 율성제고 29) 라는목적으로각종선거법을단일법으로통합한것이라는결론을얻을수있다. Ⅲ. 현행공직선거법의문제점 앞서우리공직선거법의헌법적근거와그정당성그리고법률체계의대강을살펴보았다. 이하 에서는공직선거법입법의역사적 사회적배경및공직선거법의규제내용과방식을살펴봄으로써 현행공직선거법의문제점을객관적으로도출하여분석하도록하겠다. 1. 체계부정합과그원인 가. 입법연혁 - 역사적 사회적요인 현행공직선거법은최초제정된 1994 년이후 2014년 11월현재까지약 20여년의시간동안총 59차례개정되었다. 연간약3회의법률개정이있었던셈이다. 지나치게빈번한법률개정임은부정할수없다. 총 59회의법률개정가운데타법개정이 22회, 일부개정이 37회다. 즉공직선거법자체의개정필요성에의한법률개정횟수가 37회라는것이다. 물론 37이라는개정횟수역시작은숫자는아니다. 법률의개정이빈번하다는것은당해법률에문제점이있다는것의방증이라할수있다. 공직선거법제 개정이유서에따른법률개정이유는크게세가지로나누어진다. 첫째는헌법재판 소의위헌, 헌법불합치, 한정위헌결정에따른법률개정으로, 국회의원선거구개정, 기탁금제도개 선및광역의회선거에서 1 인 2 표제의도입등을예로들수있다. 둘째는새로운제도의도입및정 29) 깨끗하고돈안드는선거를구현하기위하여선거에있어서부정및부패의소지를근원적으로제거하고, 국민의자유롭고민주적인의사표현과선거의공정성을보장하며, 각종선거법을단일법으로통합함으로써선거관리의효율성을제고하는등선거제도의일대개혁을통하여새로운선거문화의정착과민주정치의실현을도모하려는것임 국회의안정보시스템, 공직선거및선거부정방지법의안번호 (140617) 제 개정이유, /jsp/billdetail.jsp?bill_id= ( 검색일 2014 년 11 월 23 일 ). 072

77 공직선거법체계정합성확보를위한연구 비를위한법률개정이다. 예컨대시각장애선거인에게점자형투표안내문을발송하도록하는것과선상부재자투표제도및통합선거인명부를활용한사전투표제도의신설등이있다. 셋째는선거에있어국민의자유로운의사와민주적절차보장및선거의공정성확보를목적으로한다수의규제의도입및폐지다. 이가운데법의체계정합성과관련해가장문제가되는것은규제의도입과폐지를위한법률개정부분이다. 공직선거법은정치관계법이다. 따라서정치의국면에따라법률이개정될수밖에없는태생적한계를지니고있다. 즉선거의공정성에대한논란이일면공선법은이를바로잡을수있도록고안한강한규제를법률에도입하고, 선거의자유성과국민의정치적표현의자유에대한논란이일면이를일부완화하는방식으로법률개정을시도해왔다. 이렇듯거시적관점에따른입법이아닌대증적 ( 對症的 ) 처방에급급한법률개정이법의체계정합성을훼손한것으로볼수있다. 예컨대비슷한행위에대해다른법률이규정하고있는처벌과그수위가현저히다른처벌규정을두거나, 공선직선거법내에서도비슷한행위에대하여규율밀도를달리하는등의입법때문에법의체계정합성이붕괴될수밖에없었던것으로볼수있다. 나. 규제방식과내용 1) 공직선거법의규제방식규제일반론에의하면규제는다음과같이정의된다. 규제는국가기관이법률을집행하거나특정의목적을수행하기위해사용하는주요수단이다. 규제는개인, 사업자또는사회의다른주체들이할수있는일과할수없는일을정하는특정한기준과명령 30) 으로설명된다. 공직선거법상의규제역시마찬가지다. 공직선거법상의규제는공정한선거관리라는규제목적을달성하기위해설정되며, 선거와관련하여할수있는일과할수없는일을특정하는것을그주된내용으로한다. 그러나일반적인행정규제와공선법상의규제는명백한차이점을갖는다. 먼저행정규제는그하 위범주를크게두가지로분류할수있는데, 1 사회적규제와 2 경제적규제가그것이다. 공직선거 법상의규제즉선거규제는특정의행정목적 ( 선거에있어공정성과자유성의조화 ) 달성을목적으로 30) 법제처, 미국관리예산처 (OMB) 규제개혁의이론과실제, , 5 면. 073

78 2014 년선거 정치제도연구보고서 한다는점과국가기관 ( 선거관리위원회 ) 의공적행위를통해규제가이루어진다는점에서명확히행 정규제적성격을보이지만, 규제의본질적인내용은행정규제의하위개념이라할수있는사회적 규제 31) 와경제적규제 32) 그어느범주에도속하지않는다. 이러한차이는규제목적달성을위한규제설정단계에서부터시작된다. 일반적행정규제가 이미존재하는상황 즉 현실적분석 을통해규제를설정하는것을전제로한다면, 공직선거법상의규제즉선거규제는 되어야할상황 을검토하는 규범적분석 을바탕으로하기때문이다. 국가규제는법률로써이루어진다는점더불어규제의방법이되는 법 의특성이 강제력 혹은 규범력 이라는사실때문에국가규제는국민의기본권을 법률로써 침해할가능성이높다. 선거규제역시이러한상황에서자유롭지않음은물론이다. 문제는공선법상의규제가제한하는대상은헌법이보장하고있는기본권그가운데에서도민주주의사회에서국민으로서의지위를향유하기위해가장기본적인것으로인식되는참정권과표현의자유등정치적기본권이라는데있다. 이에따라발생할수있는기본권제한내지침해의문제에대응하기위하여우리공직선거법은일반행정규제의규제방식과다른규제방법을채택하고있다. 아래에서공직선거법특유의규제방식과규제내용에관하여자세히살펴보도록하겠다. 일반적으로규제방식은크게두가지로대별된다. 전자는원칙적으로는금지되는것을예외적으로허용하는 positive 방식이다. positive 방식의규제로는 허가 를예로들수있다. 원칙적으로허용하지않는것에대해국가가예외적으로허용 ( 허가 ) 하는것으로전형적인원칙금지 예외허용방식의규제라할수있다. 후자는원칙적으로는모든것이허용되고예외적으로반드시금지해야할사항만을금지하고있는 negative 방식이다. 기본적으로는국가의無개입과자유를전제하고있기때문에흔히네거티브방식의규제를규제완화 (de-regulation) 내지는완화된규제로평가하기도한다. 이러한분류법에따라현행공직선거법의규제방식을확인해보도록하겠다. 공직선거법의법률편 제를자세히들여다보면공선법은기본적으로는국민이선거에참여하고자신의정치적의사를표 31) 일반적으로건강 안전 환경및보전등에관한규제를사회적규제로분류한다. 32) 경제적규제는산업적인부분으로한정되는것이일반적이며, 대표적인예로가격규제등을들수있다. 074

79 공직선거법체계정합성확보를위한연구 현할수있는자유를보장하되, 선거의공정을해할우려와개연성때문에제한또는금지되어야할사항들만을통제하고자하는입법자의의도를엿볼수있다. 이렇듯법의체계나법의구성에비추어보면현행공직선거법은원칙적으로는자유를보장하고예외적으로금지되어야할필요성이있는것들만금지하는네거티브방식의규제형태를취하고있는것으로평가할수있다. 결국공직선거법은자유로운정치적의사표현과정치참여를보장하는것을목적으로하되, 명백한개입의이유 즉선거의공정을해할우려가있는사안에관해서만국가기관이개입하는방식으로선거를관리하는것을목표로한다는것을재차확인할수있다. 2) 공직선거법의규제대상공선법상의규제는 크게정치표현주체의제한, 선거운동방법의제한, 선거운동기간의제한, 여론조사의공표금지와미디어사용의제한등으로구분된다. 33) 결국공직선거법은 선거운동 이라는인간의다양한행태 34) 에대한규율을최종목적으로하는것으로볼수있다. 구성요건이확정적이지않은인간의행위를통제하고자하는것의지난함은차치물론 ( 且置勿論 ) 하더라도, 선거운동은기술과디바이스의발전등에따라변모하고진화하고있다. 이러한상황에서선거의공정성을강하게보장하기위한규제를시행한다면이로인하여결국규제의외연은확장하게된다. 이에따라공직선거법은선거의공정성수호라는공익적목적을위해비교적강력하고세세한규제의내용들을 필요성이있을때마다 법률로써 규율해왔다. 그결과공직선거법이선거운동과관련하여제한 금지되는것들을규정하는별도의장 ( 現行제7장 ) 을두고있음에도불구하고, 선거운동을규제하는조항이공직선거법전체에흩어져있다. 공직선거법의상당부분은선거운동의규제와관련된조항들로이뤄져있다. 35) 이러한사실들을통해공직선거법이선거의자유보다는선거의공정성에방점을두고있다는것을확인할수있다. 33) 김경호, 정치표현의자유와선거운동규제에대한헌법재판소결정연구, 언론과학연구제8권 2호, 면. 34) 선거운동의구성요소를추출해보면대략다음과같이정리할수있다. 1선거의특정 2 후보자의특정 3 당선혹은낙선의목적 4 당선또는낙선에필요하고도유리한모든행위 5 선거인에대한행위. 김래영, 선거운동규제입법의위헌심사기준에관한연구, 법학논집 제33권제2호, 면. 35) 기현석, 공직선거법에대한헌법재판소의판결성향분석, 세계헌법연구 제17권 3호, 219면. 075

80 2014 년선거 정치제도연구보고서 결국공직선거법은그입법목적에따라원칙허용 예외금지방식의규제를표방하고있음에도불구하고, 선거의공정성확보를위해선거운동을주된규제대상으로삼으면서대의민주주의사회에서의가장본질적이고중요한기본권인정치적기본권에대해지나치게촘촘한규제를설정함으로써사실상원칙적금지와예외적허용방식의규제를하고있는것으로볼수있다. 그런데 선거운동 의본질이 정치적의사표현 이라는문제가있다. 대의제민주주의아래에서정치적표현의자유의중요성에대해서는첨언할필요가없을것이다. 그럼에도불구하고공직선거법은선거의공정성에지나치게무게를두는바람에포괄적위임입법금지의원칙을위반하고있는것으로평가되고있는것이부정할수없는사실이다. 이에관해김래영역시선거운동의정의규정에관한판례 36) 나학설이선거운동을 당선이나낙선에직접또는간접으로필요한모든행위 라고하여선거운동의범주를막연히확대시킨다는비판 37) 을제기함으로써공직선거법상규제의위헌성을논한바있다. 공직선거법의입법목적이 선거의자유와공정의조화 라는맥락에비추어보면, 공직선거법이선 거의공정성확보에방점을둔규제를하고있다는점이법의형식적측면을논하기이전에이미 법의체계정당성을훼손한다. 2. 법형식상의흠결 법의형식과체계의관점에서공직선거법의편제와구성을개괄해보면통상적인대한민국현행 법률과확연히구별되는특이점을확인할수있다. 이에대해서는아래에서자세히논하도록하 겠다. 36) 이와관련해헌법재판소는공직선거및선거부정방지법제230조제1항제4호등위헌소원에관한결정에서 선거운동에해당되는여부를완벽하게공선법에서규정하는것이불가능한것처럼선거운동과관련된행위가무엇인지를공선법에서완벽하게규정한다는것은불가능하다. 그러나우리헌법재판소는이미선거운동의개념에대하여명확성의원칙에위배되지않는다고판시하였고, 또한선거운동의개념에는행위의목적과인식가능성등이포함되어있으므로선거운동과관련하여이익의제공등이있는경우가어떠한경우인가하는것도명확하다할수있다. 고판시한바있다. 헌재 헌바 ) 김래영, 선거운동규제입법의위헌심사기준에관한연구, 법학논집 제33권제2호, 300면. 076

81 공직선거법체계정합성확보를위한연구 첫째공직선거법의체계를복잡하게만든요인은바로법을편제하는방식의특이성이다. 공직선거법은여타법률의일반적인편제방식에서벗어난형태로법의체계를구성하고있다. 그가운데가장도드라지는점은필요적추가입법사항을기존의법률안으로끌어들이는방식이라할수있다. 법률을제정함에있어서는 편-장 -절 의체계가일반적이다. 그런데현행공직선거법은 정당의당내경선 ( 제6장의 2) 과 재외선거에관한특례 ( 제14 장의 2) 등당해법률의최초제정이후추가적으로발생한입법필요사항을기존의장 ( 章 ) 에가지를두는방식으로법제화하고있다. 이는여타의법률체계에비추어상당히이례적인것이다. 정당의당내경선에관한규정 ( 現行제6장의 2) 이공직선거법에처음편입된것은 2005년 8월 4 일법률일부개정에의해서다. 정당의당내경선에관한규정을제6장 ( 후보자 ) 에가지를두어편제한특별한정책적혹은입법기술적목적이있는지여부를확인하고자, 당해제 개정이유 38) 를확인하였으나이를통해특정목적과의도를확인할수는없었다. 다만공직선거법제6장 ( 후보자 ) 이선거의후보자에관한규정이고 정당의당내경선 이정당추천후보자를선정하기위한경선에관한규정이므로제6장에가지를두어편제한것으로추론할수있을뿐이다. 같은맥락으로제14 장의2( 재외선거에관한특례 ) 가공직선거법에처음편입된 2009년 2월 12 일법률일부개정의법률개정이유 39) 에서도법체계구성에대한명시적인이유는찾아볼수없었다. 이에관해서도공직선거법제14장이동시선거에관한특례규정을규율하고있기때문에, 특례규정을 법조문의성질 로이해하여통일성확보의차원에서기존 14장에가지를두는방식으로편제한것으로미루어짐작할수있을뿐이다. 통상의입법례는같은장에서성격이다른것을규율하는것을가급적회피하며, 불가피한사유 에의해같은장에서규율하여야하는경우라면, 장 밑에 절 의체계를취하는것이일반적이다. 38) 국민의정치적자유를확대하고, 정치제도의공정성과투명성을제고하며국민의선거참여기회가확대될수있도록각종제도적장치를신설 보완하고, 새로운선거풍토를조성함으로써우리정치문화의선진화를이루려는것임. 법제처, law.go.kr( 검색일자 ). 39) 선거인명부등재, 부재자신고와지방선거의선거권 피선거권행사의요건으로주민등록을요구함으로써주민등록을할수없는재외국민의참정권행사를제한하는이법의각조항에대하여헌법재판소가헌법불합치결정 ( 헌재 헌마644) 을함에따라재외국민도일정한요건하에서선거권을행사할수있도록해당규정을정비하려는것임. 법제처, law.go.kr( 검색일자 ). 077

82 2014 년선거 정치제도연구보고서 구조가복잡한체계를형성하는것은해당법령을이해하기어렵게하고해석에혼란을초래할수 있으므로, 가능한한법령의일반적체계에따라간결하고명확하게구성할필요가있다. 40) 이는법조항을규정하는데있어서도마찬가지다. 현행공직선거법은총 84개조의과다한가지번호를규율하고있다. 그러나 입법기술상의편의를위하여가지번호를사용하는경우라하더라도너무많은가지번호의추가는법령의조문체계를복잡하게만들고, 법령의체계적완성도를저하시킬수있다. 41) 이에더하여벌칙과보칙의순서가뒤바뀌어있는등공직선거법은여타의법률에비하여상당히복잡한구성체계를유지하고있다. 법의일반적체계를따르지않고자의적편제를하게되면법의구조가복잡해지고, 이로인해법규수범자의법규에대한접근성이저해된다. 이는곧법규로서의기능을상실하게만드는원인이될수도있다. 둘째법조문의형식적문제점이다. 공선법상의조문의형식적문제는다음과같다. 먼저법문의불명확성이다. 법조문은간결하고명확해야한다. 법문이복잡하거나뜻하는바가명확하지않으면해석에혼란이일수밖에없고, 이로인해법의 규범성 이훼손되기때문이다. 법률을제정한다는것은헌법을구체화하여국가질서의기본방향을설정하는작용이라할수있다. 법문이명확성을결 ( 缺 ) 하면, 법규수범자가법에의한행동기준을설정할수없게된다. 더불어법을집행하는者역시법해석의오류로인해일관되고평등한집행을할수없게된다. 42) 다음으로는어문규정에맞지않은법조항이다. 대한민국법제는역사적사실때문에하릴없이일본법제의강력한영향력아래에있을수밖에없었다. 그결과일본어투표현, 번역체표현등이공직선거법이외의법문에도빈번하게등장하고있다. 공직선거법의법문역시이에자유롭지않다. 우리의선거법은사실상일본선거법과구성체계를넘어규율내용까지흡사하다할수있는데, 이러한이유로아직까지도우리의공직선거법에서는 교부 사위등재 등일본어투표현을쉽게찾아볼수있다. 이외에도일상생활에서사용하지않는표현과다양하게해석될여지가있는중의적 40) 한국법제연구원, 앞의책, 194면. 41) 한국법제연구원, 앞의책, 101면. 42) 법문의명확성에관련하여헌법재판소는다음과같이설시하고있다. 법문의명확성을요구하는명확성원칙은수범자에게행동의기준을설정할수있도록정확한지침을제공하여주고법집행자에게는일관되고평등한집행이가능하도록기준을부여함으로써법적안정성을기할수있게한다. 헌재 헌가

83 공직선거법체계정합성확보를위한연구 표현을다수확인할수있다. 이러한법문의형식적인문제점또한공직선거법의법적정합성을훼 손시키고있는것으로평가할수있다. 셋째타법인용상의문제점이다. 공직선거법은선거관리에필요성이있는다른법률을인용 43) 하고 있는데이러한타법인용을함에있어, 논리적모순이발생하거나인용내용이불명확한경우가있으 며, 법적용관계가명확하지않거나인용방법의일관성이부족한경우 44) 가빈번하다는데있다. 3. 정치관계법으로서의지위에따른문제점 - 공공선택이론 공직선거법은정치와관련된법이다. 그가운데에서도정치궁극의목적이라할수있는정권획득을가름하는선거를관리하기위한법률이다. 헌법재판소는입법자가선거제도를구체화하는것즉선거법을제정하는것에있어 국민의의사가대의기관의구성에굴절없이반영되고, 선거를통하여구성된대의기관이행사하는권한에상응하는크기의민주적정당성이부여될수있는제도적장치를마련하는것이무엇보다도중요하다. 45) 고판시한바있다. 결국입법자의선거법에관한입법재량은국민의의사가선거에오롯이반영되도록하는범위로제한되어야함을역설한것으로볼수있다. 하지만실상은이와다르다. 대표선출에관한법률을대표에게맡겨둔것즉경기에임하는선수에게경기의규칙제정권을쥐어준게꼭고양이에게생선을맡겨둔모양새처럼되고말았다. 이러한상황은정치현상에대해경제학적방법론에의한분석을시도한 공공선택이론 (public choice) 에의해설명할수있다. 공공선택이론은정치를경제논리에대입해분석을시도한다. 따라서정치활동을 ( 예컨대입법활동 ) 경제시장에서의교환행위내지는거래로파악한다. 정치인들을정치시장에서의공급자로국민들은정치시장에서의수요자로보고, 경제시장에서의공급자와수요자의역할에대응시켜논의를전개한다. 물론이러한상황하에서공급자와수요자는 합리적인간 임이바탕으로한다. 이처럼공공선 43) 예컨대대한민국헌법, 지방자치법, 주민등록법, 재외동포의출입국과법적지위에관한법률, 방송법, 정당법, 정치자금법등을들수있다. 44) 자세한것은한국법제연구원, 앞의글, 면. 45) 헌재 헌마 ( 병합 ). 079

84 2014 년선거 정치제도연구보고서 택이론은정치영역을경제영역의시장과동일하게인식하는것을전제로하기때문에, 정치시장에서의정치인과유권자인국민들을다른경제분야에서처럼이해관계를도출하고이를유인 ( 誘因 ) 으로행동할수있는자즉 합리적선택 을하는 이해추구자 로본다. 공공선택이론은이러한전제들을바탕으로정부와정치인들이공익을극대화하기위한목적이아니라, 외려자신들의이익극대화를추구하기위하여행동한다고주장한다. 공직선거법의입안자인정치인들이바로공직선거법에의한제약을받게되거나또는혜택을입는법규수범자가된다는사실을통해공직선거법의올바른개정내지는체계정당성확보의어려움을설명할수있다. 본고에서앞서제시한공직선거법상의많은문제점들을개선하고이를통해 가장덜불완전한제도 (the least imperfect institution) 를고안할수있는현실적대안이존재한다하더라도, 가장첨예한정치적대립점이자정치인들의이익과손실이극대화되는지점인 선거 를규율하는공직선거법이이해당사자들인정치인들에의해제 개정되는현실적한계아래에서는공익이극대화될수있는 보다완전한제도 (more perfect institution) 를기대할수없다. 46) Ⅳ. 체계정합성확보방안 - 법령개폐 ( 改廢 ) 의기본방향 앞에서살펴본바와같이, 공직선거법의체계정당성 ( 정합성 ) 의훼손은상당부분그규제대상및규제방식에기인한다는점을확인할수있다. 따라서공직선거법의형식적그리고내용적문제점나아가공직선거법개정의절차상의문제점을보완하는것을통해법의체계정합성을확보할필요성이있다. 우리공직선거법이그입법목적을다하며법률로서의정합성과타당성을확보할수있는법령개폐의기본방향을제안하도록하겠다. 46) 같은맥락으로공공선택이론의주창자인제임스뷰캐넌은 선호와이익의교환이이루어지는민주적정치과정도 지대추구적인 이익집단의정치 나비효율적인 집합적행동 으로부터자유로워질때전체구성원에게최대한의편익이보장될수있다고역설한다. 윤홍근, 헌법원리의정치적정당화에관한연구 - J. 롤즈의정의이론과 J. 뷰캐넌의공공선택이론을중심으로, 한국정치연구 4, 서울대학교정치연구소, 면. 080

85 공직선거법체계정합성확보를위한연구 1. 형식적측면 현행공직선거법은이전의개별법체제와달리모든공직선거에일관되게적용되는통합법의체계를유지하고있다. 개별선거법을통합하는과정그리고새로운선거제도의도입등을하나의법에녹여내고그것을통해선거관리의통일성과효율성을제고하려는목적이있었던것으로볼수있다. 그러나각기다른국가기관을선출하는 4개의단일법률을하나의통합법안에담으려는시도때문에법의총량이무제한적으로증가하게되었다. 이로인해법이복잡한구조와체계를가지게되었고이는법체계의정합성을붕괴시켰다. 법은유기적성격을지닌다. 하나의법조항이하나의대상만을규율하는것이아니라법조항상호간의조화성 47) 을통해궁극의입법목적을달성할수있다. 그런데법률의체계가정비되어있지않으면제아무리合法律的행위를한다해도선거관리의중립성과공정성은훼손될수밖에없다. 따라서법의형식적측면의정비는다음과같은방향으로진행되는게바람직할것이다. 첫째장 절체계를정비하여, 가지장을두고있거나조문수가과다한장을정리하여법의복잡한구조를정비한다. 둘째, 공직선거법전반에걸쳐있는과다한가지조문을정리하여체계를단순화한다. 셋째. 공직선거법이불가피하게타법을인용해야하는경우에는그명확성을잃지않음과동시에다른공직선거법상의다른법조항과의논리적모순이없도록개선하도록한다. 2. 내용적측면 선거에관한규제내용이명확하지않으면, 법규수범자의법규에대한접근성은떨어진다. 문제 는이에국한되지않는다. 법을집행하는者역시법문의불명확성에따라일관적법집행이불가능 해지게된다. 이는법을경시하게만들거나, 사문화 ( 死文化 ) 시킬우려가있다. 48) 따라서무엇보다 47) 법령체계의조화성에대해서는 법률상호간의형식적인모순 저촉의배제 조정뿐만아니라, 개개의법률들이분야별법제도적측면에서도관련법률간에균형과조화가이루어져야함을의미한다. 는견해가있다. 한국법제연구원, 앞의글, 105면. 48) 이에대해윤영미는다음과같이논하고있다. 선거에관한규제조항의불명확성은통상적정치활동에대해서도위축효과를초래하거나또는반대로법경시풍조를초래할여지가많다. 윤영미, 선거규제의불명확성에대한검토 - 공직선거법의공무원에대한중립의무규정들을중심으로 -, 안암법학 통권제29호, , 33면. 081

86 2014 년선거 정치제도연구보고서 공직선거법내의규제적조항들의명확성확보가우선되어야할것이다. 언제까지나선거의공정성담보를이유로해석에이론의여지가있거나그규율대상이명확하게제한되지않는공선법의조항들을안고갈수는없는노릇이다. 선거의공정성이라는공익이선거운동의자유라는기본권을전면적으로희생하여도좋을만큼우월하다고볼수는없기때문에 49) 더이상 선거의공정성담보 가전가의보도처럼이용되어서는안될것이다. 더불어선거규제방식의전환필요성이있다. 외관상네거티브규제방식을취하고있지만, 그실질은앞서살펴본바와같이 과도한광범성 50) 을보인다. 물론대의민주주의가사실상대중에대한불신과엘리트정치에대한신뢰의합작품이라는점을부정할수는없다. 지금껏선거의자유를확대하기위한일련의움직임들에대한방어논리가대개 민주주의의미성숙성 이었다는점이이를입증한다. 하지만이러한방어논리는민주주의의개념에대한이해의차이에서비롯되는것이라는것이사견 ( 私見 ) 이다. 민주주의의미성숙성 때문에자유로운정치적의사표현과선거운동을제한해야한다는주장은민주주의를공동체를운영하는구성적규칙으로파악한것이라할수있고, 선거의자유를확대해야한다고주장하는측은민주주의를공동체의이념적지향점이해하는것으로볼수있을것이다. 선거와관련된국민의제권리는기본권가운데에서도가장본질적인정치적기본권이라할수있다. 이제는정말반드시금지되어야만하는, 선거의공정을해하는것이너무나도명백한사실예컨대매표행위나정치와금력의결탁등만을금지하는방식으로규제의큰축을전환할필요성이있다. 물론 선거운동의자유를지나치게보호하는경우에는유권자및후보자의기회균등을침해하여선거의공정성이제약받을우려가있고, 선거의공정성을지나치게강조하는경우에는선거의자유가제약될수있다. 51) 는점또한간과해서는안될것이다. 49) 헌재 헌가17 50) 과도한광범성 은불명확성과는구별되는개념이다. 미연방대법원판례에의하면표현의자유에대한위헌여부를판단하기위한기준으로서는명확성외에도과도한광범성이있는데, 이러한기준이우리헌재결정에서도인용된바있다.(95헌가16) 과도한광범성은표현이불명확한지여부가아니라규제영역이지나치게광범위하여보호하여마땅한행위까지규제하고있는것을뜻한다. 광범위한규제이더라도명확할수있으므로양자는개념상구별되지만통상적으로광범위한규제인경우에는합헌적규제영역과위헌적규제영역이불분명하여명확성까지결여하는경우가많다. 51) 성낙인, 공직선거법과선거방송심의, 나남, 2007, 31면. 082

87 공직선거법체계정합성확보를위한연구 3. 절차적측면 마지막으로공직선거법을개정하는절차상의문제를개선할필요성이있다. 우리헌법은제40 조에서 입법권은국회에속한다. 고하여권력분립원리를표방하고있다. 이에따라법률을제정하거나개정할수있는권한은국회의전속권한으로인정되고있다. 그러나 입법권이국회에속한다는이유가행정입법을부정하는근거가되지는않는다. 52) 더욱이우리헌법제114 조제6항과제7 항은선거관리위원회의선거관리에관한규칙 53) 제정권을명시적으로규정하고있다. 현행공직선거법의 19장 279 개조문편제가방대한부피감으로법규수범자를압도하는이유가운데하나는, 선거와관련된지극히세세한부분까지도모두법률로규정하고있기때문이다. 이런촘촘한규제설정이가능했던이유는개별정당의이해관계내지는기득권자의정치신인의등장에대한억제노력때문이다. 애초에공선법은 선거의공정과자유의조화 라는공직선거법의입법목적달성보다는정치인들의이해관계에초점이맞추어진법률이라는것이다. 우리헌법의명문의규정에따라선거관리에관해법률과동일한효력을가지는규칙을제정할수있는권한은입법부인국회외의기관에도인정되고있다. 그렇다면정치인들이공익보다는자기스스로의이익을먼저고려할수밖에없는입법사항특히선거에관한사항가운데법률의일반성과추상성에비추어규칙으로제정하는것이더바람직한사항들은법률이아닌규칙으로제정하는것이바람직하다. 4. 結語 인민의요구와주장을정치적판단과결정의최우선순위에놓는것은매번포퓰리즘이라는부정 52) 헌법제40조에서말하는 입법 은형식적으로는법률의형식을가진규범의정립을말하고, 실질적으로는국민의권리의무에관한규범즉법규의정립을말하는것으로이해된다. 그리고법규성은위에서말한강제성과표리관계에있다. 입법을이렇게이해한다면헌법제40조의의미는법률의정립은국회가해야하고, 법규는법률의형식으로정립되어야한다는것이된다. 그런데이원칙을철저하게관철하게되면법규의정립에관한일체의기능을국회가관장해야하고, 이른바행정입법은존립할여지가없게된다. 그러나이역시현실적인인식이라고는할수없는데, 그이유로서는대개행정의전문화와복잡화, 사회의급격한변화등에따른국회의입법능력의한계를들고있다. 그리하여오늘날에는행정입법이법률의수권에의해이루어지는한국회입법의원칙을침해하는것이아니라는데견해가일치하고있다. 법제처, 법령입안 심사기준, 법제처법제도선진화담당관실, 2012, 4면. 53) 헌법은법률과동일한효력을가지는규칙으로서, 긴급명령및긴급재정 경제명령 ( 제76조 ), 국회규칙 ( 제64조 ), 대법원규칙 ( 제108조 ), 헌법재판소규칙 ( 제113조 ), 선거관리위원회규칙 ( 제114조 ) 등을규정하고있다. 법제처, 앞의책, 5면. 083

88 2014 년선거 정치제도연구보고서 적이름으로폄하되고는한다. 그러나 Paul taggart는포퓰리즘을맥락에따라달리이해할수밖에없다고보고, 포퓰리즘이지역적 역사적 이론적맥락에따라달리정의되어야함을주장한바있다. 대의민주주의정체를채택한공동체는적어도정치적판단과결정에관해서는포퓰리즘적자세를취하는것이응당할것이다. 정치적판단과결정의산물인정치관계법역시같은맥락에서개선되어야할것이다. 민주주의는우리가사회를어떠한방식으로운용할것인지에관한구성적규칙이기도하지만우리가지속적으로그실현을위해노력해야하는가치지향점이기도하다. 공직선거법의체계정합성이확보되지않고있다는것은단순히일개법률의문제가아니라, 우리가우리의정체로택한대의민주주의자체의내재적위험요소로작용한다. 따라서본고에서살펴본바와같이형식적 내용적 절차적측면에서의다각화된접근과정치한분석을통한체계정합성정비가이루어져야할것이다. 084

89 공직선거법체계정합성확보를위한연구 參考文獻 [ 국내단행본 ] 권영성, 헌법학원론 新版, 법문사, 김정오외, 자유주의의가치들 : 드워킨과의대화, 아카넷, 법제처, 법령입안 심사기준, 법제처법제도선진화담당관실, 2012., 미국관리예산처 (OMB) 규제개혁의이론과실제, , 헌법주석서 ⅳ 제2판, 법제처, 성낙인, 공직선거법과선거방송심의, 나남, 2007., 헌법학 제12판, 법문사, 정종섭, 헌법학원론 제4판, 박영사, [ 국내논문 ] 기현석, 공직선거법에대한헌법재판소의판결성향분석, 세계헌법연구 제17권 3호., 공직선거법상투표독려운동규제조항의개선방향에대한연구, 공법연구 제40 집제3호, 한국공법학회, 김경호, 정치표현의자유와선거운동규제에대한헌법재판소결정연구, 언론과학연구제8권 2호, 김래영, 선거운동규제입법의위헌심사기준에관한연구, 법학논집 제33권제2호. 김종서, 인터넷선거운동의주요쟁점검토, 헌법학연구 제18권제2호, 한국헌법학회, 김종철, 공직선거법제250조제2항 ( 낙선목적허위사실공표죄 ) 와관련한대법원판결에대한헌법적검토 : 소위 정봉주사건 을중심으로, 법학연구 제22권제1호통권제53호, 연세대학교법학연구원, 문재완, 선거방송과관련된법적 제도적문제점연구, 방송문화연구 제18권제2호, KBS방송문화연구소, 박진우, 선거의자유와공정의측명세어바라본현행공직선거법의문제점, 경원법학 제2권제 1호, 경원대학교법학연구소,

90 2014 년선거 정치제도연구보고서 성낙인, 선거법과언론, 법학 제43권제3호통권 124호, 서울대학교, , 선거방송심의제도의헌법적검토, 법학 제47 권제1호통권제138호, 서울대학교법학연구소, , 공직선거법상대통령선거와언론보도, 언론과법 제6권제2호, 한국언론법학회, 심우민, SNS 선거운동규제의입법정책결정론적검토, 언론과법 제11권제2호, 한국언론법학회, 윤병태, 정치적중립성, 중립성이론및책임성윤리 - 상호관계및방향모색, 한국행정논집 제11권제3호, 윤영미, 선거규제의불명확성에대한검토 - 공직선거법의공무원에대한중립의무규정들을중심으로 -, 안암법학 통권제29호, 윤진희, 선거자금규제에관한헌법학적연구 - 정치적표현의자유확대를위한선거자금제도의개선방안을중심으로, 한양대대학원박사학위논문, 윤홍근, 헌법원리의정치적정당화에관한연구 - J. 롤즈의정의이론과 J. 뷰캐넌의공공선택이론을중심으로, 한국정치연구 4, 서울대학교정치연구소, 이부하, 공직선거법상재외선거권에관한법정책적검토, 법과정책연구 제11권제1호, 한국법정책학회, 이우영, 표현의자유법리와헌법재판소의위헌법률심사기준, 법학 제53권제2호, 서울대학교, 임종훈, 인터넷선거운동과공직선거법 : 인터넷선거운동의상시자유화에대한고찰을중심으로, 홍익법학 제8권제2호, 홍익대학교법학연구소, 장철준, 정치광고와유권자의표현의자유, 언론과법 제10권제2호, 한국언론법학회, 조석훈, 교육감선거관련 공직선거법 준용관계분석, 교육법학연구 제20 권제1호, 대한교육법학회, 조소영, 인터넷선거운동법제화의현실검토와헌법적범주에서의새로운법제화를위한연구 : 인터넷실명제검토를중심으로, 공법학연구 제9권제4호, 한국비교공법학회, , 공직선거법상인터넷관련규제에대한헌법적검토, 세계헌법연구 제13권제1호, 국제헌법학회학훟학회,

91 공직선거법체계정합성확보를위한연구 한상희, 공직선거법의위헌성과합헌적해석, 민주법학 통권 47호, 관악사, 황창근, 인터넷선거운동에관한공직선거법의규제체계연구, 홍익법학 제13권제1호, 허진성, 인터넷선거운동의자유와규제에관한연구 : 공직선거법제93조제1항등위헌확인사건 (2007헌마 1001) 을중심으로, 가천법학 제5권제2호, 가천대학교법학연구소, [ 기타자료 ] 송석윤외, 선거운동의자유와선거의공정성, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회, 선거관리위원회역할과선거제도개선에대한의견조사결과보고서, 월드리서치, 법제연구원, 2012년도중앙선거관리위원회연구용역보고서 - 공직선거법체계정비를위한연구, 한국법제연구원,

92

93 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 - 정치관련법을중심으로 - 시민연구관김율린 ( 서강대대학원석사과정 )

94 2014 년선거 정치제도연구보고서 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 - 정치관련법을중심으로 - 시민연구관김율린 ( 서강대대학원석사과정 ) 목차 Ⅰ. 서론 : 위헌정당해산제도와관련된입법적미비 Ⅱ. 위헌정당해산제도의의의 1. 위헌정당해산제도의목적 2. 위헌정당해산제도의절차 Ⅲ. 위헌정당해산제도의이중적성격과입법방향 1. 위헌정당해산제도의해외사례 2. 우리헌법상위헌정당해산제도의도입 3. 소결 : 위헌정당해산제도와관련된입법방향제시 Ⅳ. 위헌정당해산과관련된입법적과제 1. 정당해산심판의대상문제 2. 정당해산심판의가처분문제 3. 정당재산의몰수문제 4. 정당결사의자유제한문제 5. 국회의원직상실문제 Ⅵ. 결론 Ⅰ. 서론 : 위헌정당해산제도와관련된입법적미비 대한민국헌법제8조 4항정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있고, 정당은헌법재판소의심판에의하여해산된다. 정당은헌법재판소의위헌정당해산결정 ( 헌법제8조 4항 ), 선거관리위원회의정당등록의취소 ( 정당법제44조 ), 정당의자진해산 ( 정당법제45조 ) 에의해서소멸한다. 우리헌정사상헌법재판소의위헌정당해산결정으로정당이소멸된적은없으며, 그렇기때문에위헌정당의해산요건과관련된실체법적인논의가부족하였고정당해산결정에따른구체적인법집행절차부분에있어서도흠결이존재할수밖에없는상황이다. 090

95 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 최근우리헌정사상최초로정부가국무회의의심의를거쳐통합진보당에대해헌법재판소에위헌정당해산심판청구 ( 헌다1) 및그에따른정당활동정지가처분신청 ( 헌사907)( 이하통합진보당정당해산청구사건 ) 을제기하면서위헌정당해산과관련된논의들이활발하게부각되고있는상황이다. 통합진보당정당해산청구사건 이부각되면서위헌정당해산제도와관련된법률적인흠결이발견되고있고이에따른논쟁이발생하고있다. 가장대표적인것으로정당정지가처분제도에대한논의가있다. 만약통합진보당에대하여정당활동정지가처분이가능하다면어느정도범위의활동까지규제할수있는것인지가문제된다. 또헌법재판소에서통합진보당해산결정을내리게된다면통합진보당의재산은어느정도범위까지몰수될수있는것인지, 그리고통합진보당소속의국회의원들은의원직을상실하는것인지등에대한논의도활발하다. 이와같은논쟁들은위헌정당해산과관련하여입법적인흠결이있기때문에발생한것이다. 그런데정치적인재판이라할수있는위헌정당해산제도와관련하여입법적흠결이많은경우제도자체가자의적으로해석될가능성이커지고이에따라정치적반대세력에대한탄압용도로활용될가능성이있다. 결과적으로민주주의의적으로부터민주주의를지키려다가민주주의자체를위협할수있는위험을안게되는것이다. 게다가위헌정당해산과관련된입법적흠결은 중앙선거관리위원회 에있어서도위험적인요소가될수있다. 헌법재판소는위헌정당해산의인용결정가부를판단할뿐이고실질적인정당해산절차의집행은헌법재판소법의위임에따라중앙선거관리위원회가모든절차를수행하게된다. 그런데정당해산절차곳곳에입법적흠결이존재한다면각사안마다중앙선거관리위원회가매번판단을내려진행할수밖에없다. 이는정치적으로매우민감한사항과연결되어있으므로또다시정치대립으로격화될수있고, 입법상흠결된부분즉위헌적인요소에대하여는피청구인이승복하지못한나머지헌법소송을제기하여또다른소송으로비화될가능성이크다. 따라서헌법상중립기관인중앙선거관리위원회의정치적중립성확보와해산되는정당의당사자가결과에승복하기위해서는위헌정당해산제도가법치국가의틀에맞게체계적으로규율되어절차적미비가없어야할것이다. 따라서본연구보고서에서는위헌정당해산제도와관련된입법적흠결을검토하고어떠한방향으로입법해야하는지를검토해볼것이다. 우선위헌정당해산제도와관련된입법의방향성을파악하기위해우리헌정사에서위헌정당해산제도를설계하면서입법자가원래의도하고자한바가무엇인지살펴볼것이다. 이를위해위헌정당해산제도의간략한연혁과의의를살펴보면서해외사례와함께비교해본다. 091

96 2014 년선거 정치제도연구보고서 그리고연구보고서의후반부에는구체적으로위헌정당해산제도와관련된법률인정치관련법률 ( 헌 법재판소법, 정당법, 공직선거법, 정치자금법 등 ) 에서현재입법적흠결로문제되고있는주요 쟁점들을알아보고, 이에대한입법적과제를고찰해볼것이다. Ⅱ. 위헌정당해산제도의의의 1. 위헌정당해산제도의목적 대한민국헌법제8조 4항정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는헌법재판소에그해산을제소할수있고, 정당은헌법재판소의심판에의하여해산된다. 헌법재판소법제55조 ( 정당해산심판의청구 ) 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는국무회의의심의를거쳐헌법재판소에정당해산심판을청구할수있다. 헌법에서규정하고있는위헌정당해산제도는소극적으로는위헌정당을해산하여헌법의적들로부터헌법을보호하는, 즉 방어적민주주의 로서의목적이있으며적극적으로는정당을해산하려는경우에는행정처분으로는할수없고오로지헌법재판소의심판을통해서만이를가능하게함으로써일반적인결사들보다정당을두텁게보호하는데그목적이있다. 1) 이와관련된보다구체적인내용인 제도의도입취지와법적성격 은입법의방향성을파악하는제3장에서후술할것이다. 2. 위헌정당해산제도의절차가. 청구절차 대한민국헌법제8조제4항및헌법재판소법제55조에따라정부는정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는국무회의의심의를거쳐헌법재판소에그해산을제소할수있다. 여기서심판청구의주체는정부즉행정부를의미하며행정부의수반인대통령이헌법수호자이자 1) 헌법재판소, 2008, 헌법재판실무제요, 365 쪽, 헌법재판소. 092

97 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 국정최고책임자의지위에서정당해산제소권을갖는다고보고있다. 2) 국무회의에서위헌정당제소를의결하게되면 ( 헌법제89조 ) 법무부장관은정부의대표자로서소송을수행하게된다. 법무부장관은정부를대표하여정당해산의심판청구서를헌법재판소에제출하게된다. ( 헌법재판소법제25조제1항 ) 헌법재판소에서는정당해산심판사건의사건부호로 헌다 를부여하며심리에들어가게된다. 나. 심판절차 헌법재판소의재판부는재판관 7 명이상의출석으로사건을심리하며 ( 헌법재판소법제 23 조제 1 항 ) 심판의방식은구두변론에의하여진행되며변론은공개한다. ( 헌법재판소법제 30 조 ) 정당해산 심판에서는정부가청구인, 제소된정당이피청구인이된다. 다. 헌법재판소의심리 ( 정당해산의요건판단 ) 헌법재판소는헌법제8조제4항에따라 정당의목적이나활동 이 민주적기본질서에위배 되는지를판단하며, 만일해산결정이내려진다하더라도헌법상 비례의원칙 에위반되지않는지를심리한다. 1) 정당의목적이나활동정당의목적이나활동을판단함에있어정당의강령, 기본정책과당헌, 당수와당간부의연설, 당기관지, 출판물, 선전자료등이판단의기초가된다. 정당의활동에는평당원의활동도포함하는데다만평당원의활동은개인적인동기에의한활동이아니라당명에의한활동인경우에만정당의활동으로간주한다. 2) 민주적기본질서에위배 헌법제 8 조제 4 항의 민주적기본질서에위배 된다는것이무엇인지대해헌법학자들사이에는 2) 정만희, 2013, 헌법강의 Ⅱ, 274 쪽, 세종출판사. 093

98 2014 년선거 정치제도연구보고서 대립이존재하지만헌법학계다수의견은민주적기본질서라는것은 자유민주적기본질서 에해당한 다고보고있으며, 3) 헌법재판소는이미 1990 년 국가보안법제 7 조에대한위헌심판판결 에서 자유 민주적기본질서 가무엇인지판례법리로밝힌바가있다. 자유민주적기본질서에위해를준다함은모든폭력적지배와자의적지배, 즉반국가단체의일인독재내지일당독재를배제하고다수의의사에의한국민의자치, 자유평등의기본원칙에의한법치주의적통치질서의유지를어렵게만드는것이고, 이를보다구체적으로말하면기본적인권의존중, 권력분립, 의회제도, 복수정당제도, 선거제도, 사유재산과시장경제를골간으로한경제질서및사법권의독립등우리내부체제를파괴변혁시키는것으로풀이할수있을것이다. ( 헌법재판소 선고 89헌가113 판결 ) 3) 비례의원칙 4) 앞에서밝힌요건을충족시켜정당해산결정을내리는것이타당하다하더라도결과적으로우리헌법상기본권인 정당설립과가입의자유, 결사의자유 를제한하는것이되므로헌법제37 조제 2항에따라비례의원칙 ( 과잉금지의원칙 ) 에위배되지않는지다시판단할필요가있다. 다시말하자면정당이비록위헌적인것임이분명하다고할지라도굳이정당해산의방법을동원하지않더라도다른적절한수단으로자유민주적기본질서에대해충분한방어가가능하다면그러한방법을사용하여야할것이다. 라. 해산결정과집행 헌법재판소의정당해산결정은헌법재판관 9 인중 6 인이상의찬성으로해산된다. ( 헌법제 113 조 제 1 항, 헌법재판소법제 23 조제 2 항 1 호 ) 정당해산이결정되면각급법원은물론모든국가기관을 구속하게되며, 헌법재판소의결정에따라 중앙선거관리위원회 가정당법의규정에의거하여이를 3) 정회철 김유향, 2014, 헌법기본강의, 890쪽, 윌비스. 4) 대한민국헌법제37조 2항인 국민의모든자유와권리는국가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우에한하여법률로써제한할수있으며, 제한하는경우에도자유와권리의본질적인내용을침해할수없다. 에따라국민의기본권을제한하는법률은 목적의정당성, 수단의적절성, 침해의최소성, 법익의균형성 의기준을갖추어야한다. 094

99 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 집행한다. ( 헌법재판소법제 60 조 ) 마. 해산결정의효과 헌법재판소에의해서해산결정이선고한때에그정당은해산되며 ( 헌법재판소법제59 조 ) 해산결정에의하여해산된정당의잔여재산은국고에귀속된다. ( 정당법제48조제2항 ) 해산된정당과동일하거나유사한목적을가진이른바대체정당은창설이금지되며 ( 정당법제40 조 ) 해산된정당의명칭과동일한명칭은정당의이름으로사용이불가하게된다. ( 정당법제41 조제2항 ) Ⅲ. 위헌정당해산제도의이중적성격과입법방향 위헌정당해산제도는이중적성격을지니고있다. 우선정당활동의헌법적한계를벗어나민주주의의파괴를가져올가능성이있는정당에게 방어적민주주의 의수단으로정당을해산하여헌법의기본질서를수호하는기능을수행한다. 반면위헌정당해산제도는정치적목적에의해권력자로부터야당탄압을방지하고정당활동의자유를최대한보장해주려는목적도지니고있다. 즉엄격한정당해산절차에따르지아니하고는어떠한경우에도정당을해산시키지못하게하는측면도존재하는것이다. 제3장에서는위헌정당해산제도의해외사례를검토하며 방어적민주주의 의성격을지닌독일의사례와 정당활동의자유 측면이강조된프랑스의사례를살펴보고, 우리헌정사에서위헌정당해산제도의도입과정과입법취지를살펴보면서위헌정당해산제도가 방어적민주주의 와 정당활동의자유 중어떤방향으로나아가야할지를검토한다. 이는위헌정당해산제도와관련된법제의향후입법방향이될것이다. 1. 위헌정당해산제도의해외사례 위헌정당해산제도는비교법적으로볼때독일, 한국, 터키, 스페인등이도입하고있으며, 미국, 영국, 프랑스, 일본등은정당해산제도를도입하고있지않다. 따라서위헌정당해산제도라는것은 민주주의국가가갖추고있는당연한헌법적장치는아니라고할수있으며, 각국이겪은역사적 095

100 2014 년선거 정치제도연구보고서 상황에따라그도입여부가결정되어왔다고볼수있다. 가. 독일 : 방어적민주주의 로서의위헌정당해산제도 위헌정당해산제도의원형이라할수있는독일의경우제2차세계대전이후 Bonn기본법 이라는새로운독일헌법제정과정에서 위헌정당해산제도 가도입되었다. 이는 1930 년대당시최대권력으로성장한히틀러 (Hitler) 의 국가사회주의독일노동자당 (NSJAP 이른바나치당 ) 이민주주의헌정체제를전복시키고전체주의체제로변질시켰던과정을반성하는과정에서등장한제도였다. 이는헌법학의 방어적민주주의 이론을구체화한것으로볼수있다. 방어적민주주의 라고함은민주주의나자유의이름으로민주주의그자체를파괴하려는세력으로부터헌법과민주주의를스스로수호하고자하는자기방어적체계를의미한다. 5) 독일의경우와같이오늘날대한민국헌법제8조 4항의위헌정당해산제도도방어적민주주의를구체화한것으로민주주의국가에서아무리다양성을인정한다하더라도민주주의를부정하는세력에대해서까지는관용을베풀수없다는것이다. 실제독일에서는 1952년독일 ( 당시서독정부 ) 헌정사상최초로헌법과민주주의를수호하고자하는 방어적민주주의 라는목적하에나치당의후속정당의성격을지녔던 사회주의제국당 (SRP) 이해산되었다. 이후독일 ( 당시서독정부 ) 은 1956년에 독일공산당 (KPD) 에대해해산결정을한번더내렸는데이에대해서는당시많은논란이있었다. 당시유럽각국에공산당이합법적으로활동하는것과달리독일에서는해산결정이내려졌기때문이었다. 이후이러한비판을고려한것인지 1969 년 공산독일당 (DKP) 은위헌정당으로논란의대상이되었으나결국당시서독정부는위헌정당해산심판의대상으로제소하지않았다. 이는정당해산을통해오히려정치적순교자를만들어정부반대세력을음성적으로확대할수있고, 차라리공산당세력을양성화시켜놓은가운데공직취임금지와같은방법으로, 즉정당해산에비해상대적으로덜제한적인수단으로적절히통제하는것이합리적이라는고려가있었던것이다. 1990년, 통일독일이후 독일국가민주당 (NPD) 이라는나치당의후속정당의성격을지닌정당이등장하였는데이정당은소수인종에대한테러, 신나치주의성향이문제되어 2001년정당해산심판 5) 정회철 김유향, 2014, 헌법기본강의, 887 쪽, 윌비스. 096

101 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 청구가이루어졌으나 2003년심판절차자체가중단되었다. 독일의정보기관이이미독일국가민주당 (NPD) 에여러차례개입하였다는정황이드러났고, 독일사회내에서도더이상정당해산이라는극단적인방법을동원하여해당정당을음성화시키기보다선거와같은정치과정속에서자연스럽게도태되도록하여야한다는주장이설득력을얻고있었기때문이다. 6) 나. 프랑스 : 똘레랑스 의정신과정당활동자유보장 프랑스는 19세기중반민주주의의이름으로민주주의가부정된역사를경험한바있다. 1848년프랑스 2월혁명 이후수립된프랑스제2공화국의대통령 루이나폴레옹 ( 이후나폴레옹 3세로칭해짐 Napoleon Ⅲ) 은선거를통해다수파정당으로의회를장악하였다. 그는얼마지나지않아 1851년의회를해산시키고자기스스로가황제의자리에까지올라 프랑스제2제정 을성립시킨바있다. 이처럼프랑스는대혁명이라는자유와평등의경험을바탕으로 19세기중반에이르러민주공화정의전통을구축하였는데도불구하고얼마지나지않아선거제도를통해권력을장악한다수당의지도자가황제의자리에까지오르는극단적인민주주의후퇴현상을겪은것이다. 하지만프랑스는독일과달리 위헌정당해산제도 와같은방어적민주주의의제도를도입하지않았다. 오히려프랑스는시민혁명이후프랑스인에게공유되던 똘레랑스 (tolerance) 정신 을바탕으로정치적다원주의를강조하게된다. 7) 즉프랑스의민주주의는 정당활동의자유 를최대한보장하는방향으로나아가게되었던것이다. 이에따라이후프랑스에서는프랑스공산당등과같은소수정당의활동이계속적으로용인되었으며, 설사헌정을혼란시키는정당이등장하더라도 선거제도 라는국민의스스로의정치적판단과정을통해자연스럽게정치세력의진입과퇴출을결정하도록하는민주적인전통을구축하였다. 다. 터키 : 정치탄압의수단으로변질된위헌정당해산제도터키는 1960 년군사쿠데타이후새로운헌법이채택된이후 위헌정당해산제도 가도입되었으며총 25회에걸쳐군부정권에의해위헌정당해산청구가이루어졌고, 총 19개의정당에대해해산결정이내려졌다. 학계에서는정당해산조항이자의적으로적용되어남용되고있는터키를 정당의무 6) 차진아, 2014, 독일의정당해산심판의요건과판단기준에대한연구, 101쪽, 고려법학제72호. 7) 한상희, 2013, 위헌정당해산심판제도, 그의미와문제점, 373쪽, 민주법학제54호, 2013, 373쪽. 097

102 2014 년선거 정치제도연구보고서 덤 이라부르고있다. 8) 터키의정당해산결정이타당한지에대해유럽인권재판소에도수차례제소가이루어졌는데유럽인권재판소는대부분의사안 ( 터키내쿠르드족독립운동을주장하는정당의해산, 이슬람신정주의을주장하는정당의해산, 반군부활동을추진한정당의해산등 ) 에대해정당해산결정의정당성이없다고권고판결을내린바있으며, 당시유럽사회는터키의민주주의후퇴현상에대해많은비판을가한바있다. 이처럼터키는위헌정당해산제도가정당탄압의수단으로완전히변질되어버린것이다. 표 1 정당해산심판주요사례들 국가정당명정부의해산청구사유결과 독일 스페인 터키 불가리아 대한민국 사회주의제국당 (SRP) 독일공산당 (KDP) 독일나치당후속정당, 유권자에대한테러시도 마르크스 - 레닌주의추종, 소련에종속적인활동 해산결정 (1952) 해산결정 (1956) 독일국가민주당 (NPD) 소수인종테러, 신나치주의활동전개심판절차중단 바스크족인민연합 (herri-batasuna) 터키복지당 민주사회당 연합마케도니아조직당 (United Macedonian Org) 진보당 통합진보당 바스크족분리운동, 테러조직과의연관성 이슬람신정주의와성전촉구, 정교분리에적대적 쿠르드족정당으로국가의통일성을무력케하는분리주의활동과 PKK 라는테러리스트조직을지원한다는혐의 마케도니아소수민족분리주의, 국가통합저해 당대표조봉암이북한지령과자금지원을받았다는혐의 9) 진보적민주주의 라는정당목적이민주적기본질서에반하며, 당내 RO 조직의내란음모행위등반국가활동혐의 해산결정 (2003) 해산결정 (1998) 해산결정 (2009) 해산결정 (2000) 정부직권정당등록취소 (1959) 현재심리중 8) 한상희, 앞의글. 9) 대법원 선고 2008재도11 재심판결 은 조봉암선생은독립운동가로서건국에참여했고국회의원, 국회부의 098

103 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 2. 우리헌법상위헌정당해산제도도입 : 4. 19혁명속에서도입된한국의위헌정당해산제도 대한민국의경우 위헌정당해산제도 의도입은독일과달리위헌정당을퇴출시키자는것이목적이아니라 정당활동의자유 를확대하는 4. 19혁명의분위기속에서 1960 년제2공화국헌법이개정되면서 위헌정당해산제도 가도입되었다. 제1공화국이승만정부의경우조봉암의진보당이정부의일방적인일반행정처분에의해우리헌정사최초로정당이강제해산되었는데, 이에대한반성으로 4. 19혁명이후제2공화국이수립되면서헌법에 정당해산 에대한명문규정을두기에이르렀다. 당시제2공화국헌법개정당시우리입법자들의의도를살펴보면위헌정당해산제도를설계함에있어민주주의의적으로부터민주주의를보호하자는 방어적민주주의 의목적이아니라오히려정부의자의적인판단에의해정당해산제도를남용하는것을방지한다는점, 즉 방어적민주주의의남용 을막고자하는데그목적을두고있었다. 이는제2공화국헌법개정당시 헌법개정안기초위원회장 이었던정헌주의원의 우리가경험한바와같이정부의일방적인해산처분에의해정당을해산할수없고 ( 중략 ) 헌법에이것을두는것은정당의자유를좀더효과적으로보장하기위한까닭입니다 라는발언이이를잘보여준다. 10) 결과적으로우리헌법에서 위헌정당해산제도 를도입한것은우리헌법에전제되어있는방어적민주주의제도를실행하더라도헌법상그규정을보다명확하고엄격하게하여오히려방어적민주주의의한계를확정하고제도의남용을방지하기위한것이라고볼수있다. 따라서우리헌법상의위헌정당해산제도와관련된입법에있어이와같은제도의도입취지를충분히고려할필요가있을것이다. 3. 소결 : 위헌정당해산제도과관련된입법방향제시 위헌정당해산제도는 방어적민주주의 라는헌법수호의측면과 정당활동의자유 라는정치적다 원주의두측면의균형점을맞추어가는과정이다. 앞서살펴본바와같이독일의정당해산심판제 장, 농림부장관으로재직하며우리경제체제의기반을다진정치인임에도잘못된판결로사형이집행됐다. 재심판결로뒤늦게나마그잘못을바로잡는다. 라고하면서조봉암을사면, 복권한바있다. 10) 송석윤, 2010, 정당해산심판의실체적요건, 51쪽, 서울대학교법학제51권제1호. 099

104 2014 년선거 정치제도연구보고서 도는방어적민주주의의성격이강했고이미두차례나정당을해산한역사를지니고있었다. 반면프랑스의경우는다원성을존중하는관용의전통아래서위헌정당해산제도자체를운영하지않고선거제도를통해정치세력을퇴출하는국민참여의방식을채택하였다. 우리헌법은독일헌법을기초로하여위헌정당해산제도를도입하였지만독일, 프랑스와는그역사적맥락을달리한다고볼수있다. 우리헌법은 4. 19혁명의분위기속에서제1공화국정부의일방적인정당해산에대한반성과정으로독일의위헌정당해산제도가헌법에등장하였는데, 이는정당의해산을쉽게할수있도록만든것이아니라오히려 위헌정당해산제도 를최고법인헌법에서규정하여헌법재판소의엄격한심사에의해서만정당해산을가능하도록만들어오히려정당활동의자유를일정한한계내에서는최대한보장하려하였던것이다. 따라서우리헌법상 위헌정당해산제도 는기본적으로헌법을파괴하는세력으로부터민주주의를보호한다는방어적민주주의의측면에서도이해할필요가있지만우리헌정사에서나타난도입과정과입법취지를생각해볼때정당활동의자유라는측면도균형있게고려하여야한다. 만약그균형점을잃고터키의정당해산사례와같이정당해산이정부에의해남용된다면정치활동의자유가제한되어오히려민주주의를수호하고자하였던방어적민주주의의제도적장치가민주주의와법치국가의원리를파괴하는극단적인형태로변질될수있는것이다. 따라서이후살펴볼 위헌정당해산제도 와관련하여정치관련법 ( 헌법재판소법, 정당법, 공직선거법, 정치자금법 등 ) 의절차를해석하거나흠결된부분에대한입법혹은개정작업을함에있어서도해산결정된혹은해산결정가능성이있는정당에대해일단민주주의의적으로바라보고완전히정당의숨을끊어놓겠다고만접근하는태도는지양되어야할것이며, 오히려 정당활동의자유 혹은 국민의참정권보호 와같은측면을충분히고려하여헌법상국민의기본권인참정권의본질적인내용을훼손하지않는범위내에서 방어적민주주의 장치인 위헌정당해산제도 를활용할수있도록규율해야할것이다. Ⅳ. 위헌정당해산과관련된입법적과제 헌법재판소법제60조 ( 결정의집행 ) 정당의해산을명하는헌법재판소의결정은중앙선거관리위원회가 정당법 에따라집행한다. 100

105 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 정당법제47조 ( 해산공고등 ) 제45조 ( 자진해산 ) 의신고가있거나헌법재판소의해산결정의통지나중앙당또는그창당준비위원회의시 도당창당승인의취소통지가있는때에는당해선거관리위원회는그정당의등록을말소하고지체없이그뜻을공고하여야한다. 헌법재판소의정당해산심판의인용결정에따라정당해산절차가진행된다면그집행과정은 중앙선거관리위원회 가맡게된다. 헌법재판소법에따르면헌법재판소는위헌정당해산심판의인용여부만판단하여그구체적인집행은중앙선거관리위원회에위임하게된다. 따라서그집행과정과관련하여입법적흠결이존재하고있다면결과적으로중앙선거관리위원회는정당해산의집행과정에서수많은정치적인결정과부딪힐수밖에없는상황이다. 이는헌법상중립기관에위치해야하는중앙선거관리위원회에게커다란부담을안겨다줄수밖에없는구조인것이다. 만약자의적인법집행이있을경우당사자의승복이어렵고이와관련하여헌법소송이제기될가능성도있으며, 정치적으로소모적인논쟁이확산될수있기때문에위헌정당해산제도와관련된입법적흠결들을미리살펴보고문제점들을대처하여민주주의와법치주의의원리에어긋나지않도록하여야할것이다. 1. 정당해산심판의대상문제 가. 현행규정의문제점 위헌정당해산절차와직접적으로관련되어있는법률인헌법재판소법과정당법에서는해산대상으로서의정당의개념에대해명확하게규정하고있지않다. 사실헌법재판소법은위헌정당해산 심판 에초점이맞추어져있으므로원칙적으로언제부터정당인지를확인하기위해서는 정당법 을확인하여야할것이다. 정당법제4조 ( 성립 ) 1 정당은중앙당이중앙선거관리위원회에등록함으로써성립한다. 헌법재판소법제55조 ( 정당해산심판의청구 ) 정당의목적이나활동이민주적기본질서에위배될때에는정부는국무회의의심의를거쳐헌법재판소에정당해산심판을청구할수있다. 정당법제 4 조 1 항을엄격하게해석하면등록을필한정당의경우만정당으로보고있다. 그렇다 면 사실상정당 이나다름없는단계의정당들 - 모든준비절차를거치고중앙선거관리위원회에 101

106 2014 년선거 정치제도연구보고서 등록절차만남겨둔정당이나창당준비위원회단계라면정당해산심판을받지않게되는것인가. 하지만이에대해학계에서대립이존재한다. 정당법상 정당 이라는것은중앙선거관리위원회의사무와관련된정당법의적용을받는정당을의미하는것일뿐헌법과헌법재판소법에서말하는정당해산심판의 정당 개념과동일한것으로임의적으로해석할수는없기때문이다. 따라서헌법과헌법재판소법에서말하는정당해산심판의 정당 의개념을어디까지로볼것인지논의의실익이존재한다. 나. 해산대상으로서의정당개념 1) 기성정당원칙적으로정당해산심판의대상이되는정당은등록을필한기성정당이라할수있다. 등록을필한기성정당 이라함은정당법제17 조및제18조에따라 5 이상의시 도당을가지고, 각시 도당은 1천인이상의당원을가져야하며, 정당법제4조에따라중앙당이이를중앙선거관리위원회에등록함으로써성립하는것을말한다. 2) 등록직전의정당조직창당과정에있어이미중앙당과시 도당의조직을갖추었고중앙선거관리위원회의등록절차만남겨둔상태는정당해산심판의대상이되는지에대해입법상흠결이존재하는데따라서학설상다툼이있다. 이에대해학계다수견해는준정당의지위 11) 혹은헌법적의미의정당지위 12) 로보아정당해산심판의대상이된다고보고있다. 3) 창당준비위원회그렇다면창당신고만이루어지고정당등록은필하지않은즉등록중에있는정당인 창당준비위원회 의단계에서는정당해산심판의대상이될수있는지문제가있다. 이에대해정당법등에명문상규정이존재하지않으므로학설상대립이존재한다. 우선창당준비위원회가적어도 ( 준 ) 정당의위치에는있다고보는견해에따르면창당준비위원회도이미헌법적 11) 정종섭, 2014, 헌법소송법, 463쪽, 박영사. 12) 이성환, 2004, 정당해산심판제도에관한연구, 123쪽, 헌법재판연구제15권. 102

107 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 차원에서정당의지위를가지고있는것이므로그해산에있어서는정당과마찬가지로헌법제8조 4항에따른위헌정당해산심판이라는엄격한절차에따라해산될필요가있다고본다. 13) 그에반해창당준비위원회는아직등록을필하지않아정당이아닌일반결사의단계에불과하여법인격이존재하지않으므로그해산을위해서굳이위헌정당해산심판절차를따를필요는없다고보는견해도존재한다. 14) 4) 정당의부분조직 기성정당의부분조직에대해서는결국정당조직의일부를구성하므로위헌정당해산심판의대상 이된다고보고있다. 15) 다. 소결 이처럼정당법에서말하는 정당 말고도정당과유사한개념들은많이존재하고있다. 분명한것은헌법과헌법재판소법의위헌정당해산제도에서포섭할수있는 정당 의개념을보다넓게보면넓게볼수록정당설립단계에서도정당해산심판의대상이될가능성이높아지게된다. 즉정부는완전한정당의모습을갖추기전단계에서도정당해산심판으로특정조직을해산시켜버릴수있는것이다. 사실이런문제는헌법및헌법재판소법에서정당해산심판의대상이되는 정당 의개념이무엇인지에대해헌법학계의논의로만나두어져있기때문에발생하는것이다. 정당설립의자유 와 방어적민주주의 의양자의관점에서균형점을찾아정당해산심판의대상이되는정당의범위를보다명확하게 헌법재판소법 혹은 정당법 에서규정하여야할필요가있다. 13) 이성환, 앞의책, 126쪽. 14) 신평, 2011, 헌법재판법, 508쪽, 법문사. 15) 김현철, 2012, 판례헌법소송법, 568쪽, 전남대학교출판부. 103

108 2014 년선거 정치제도연구보고서 2. 정당해산심판의가처분문제 가. 현행규정의문제점 헌법재판소법제57조 ( 가처분 ) 헌법재판소는정당해산심판의청구를받은때에는직권또는청구인의신청에의하여종국결정의선고시까지피청구인의활동을정지하는결정을할수있다. 헌법재판소법제57조에따르면정당해산심판청구를받은때에헌법재판소는직권또는청구인의신청으로종국결정선고시까지피청구인의활동을정지하는결정을할수있다고명문상규정을두고있다. 이는심판대상정당이계속적으로위헌적활동을하는경우이로인해헌법상자유민주적기본질서가침해될수밖에없기때문에이를긴박하게방지하고자하는것이다. 우리정부도헌법재판소에 통합진보당정당해산심판청구 와더불어향후정당활동의일부또는전부의활동정지를내용으로하는가처분신청을동시에제기하였다 ( 헌사907). 통합진보당의정당해산심판청구이후선거시기마다헌법재판소에의해통합진보당의가처분신청이인용될것인지가문제되었고, 만약가처분이인용된다면국고보조금이지급되지말아야하는상황인지도문제가되고있다. 분명한것은가처분신청이헌법재판소에의해받아들여질경우실제정당활동이정지되어사실상의정당해산효과를발생시키게된다. 그렇게된다면오히려엄격하게정당해산심판절차를통해서만정당활동을정지할수있도록한헌법상의 위헌정당해산제도 의입법취지를몰각시키게된다는문제점을안게되는것이다. 이처럼 정당활동가처분신청 이라는것이아주강력한효과를갖고있음에도불구하고헌법재판소법제57조에서가처분신청만을할수있다고규정하였을뿐구체적으로어느정도범위에서어떤절차에따라이루어져야하는지에대해서아무런규율을하고있지않다. 독일이연방헌법재판소법제32조에서가처분에대해다음과같이상세히규율하고있는것과매우큰차이를보여주고있다. 독일연방헌법재판소법제32조 ( 가처분 ) 1 연방헌법재판소는쟁송사건에있어서, 중대한손해의방지를위하여, 급박한강폭의저지를위하여또는공공복리를위한다른중요한이유에서긴급한필요가있는경우에는, 가처분으로써사태를잠정적으로규율할수있다. 2 가처분은변론을거치지아니하고명할수있다. 특별히긴급한경우에는, 연방헌법재판소는본안에관한절차의당사자, 참가할권리가있는자또는의견진술의권리가있는자에게의견진술의기회를 104

109 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 주지않을수있다. 3 가처분이결정으로써명해지거나거부된때에는, 이의를제기할수있다. 전단의규정은헌법소원절차에서의소원청구인에게는적용되지아니한다. 연방헌법재판소는이의에대하여변론을거쳐재판한다. 변론은이의의이유제출후 2주내에열어야한다. 4 가처분에대한이의는정지적효력을가지지아니한다. 연방헌법재판소는가처분의집행을정지할수있다. 5 연방헌법재판소는가처분또는 [ 그에대한 ] 이의에대한재판을이유를달지않고선고할수있다. 전단의경우그이유는당사자에게별도로전달되어야한다. 6 가처분은 6월후에효력을상실한다. 연방헌법재판소는투표수의 3분의 2의다수 [ 의찬성으 ] 로가처분을반복할수있다. 7 재판부가결정을할수없는경우에는, 특별히긴급한때에는, 3인이상의재판관의출석과출석재판관전원일치의결정으로가처분을명할수있다. 이가처분은 1월후에효력을상실한다. 재판부가그가처분을승인한경우에는, 가처분을명한날로부터 6월후에효력을상실한다. 16) 현재법률에서구체적으로가처분의절차나범위를정하고있지않기때문에헌법재판소가만약가처분신청을받아들일경우피소된정당은가처분신청절차를문제삼을수도있고, 또해당정당의정당활동의범위를어느정도정지시킬수있는지도논쟁거리가될것이다. 특히가처분의범위와관련하여가처분신청에따라포괄적으로정당활동일반을모두정지시킬수있는것인지아니면특정공직선거의참여를금지시키거나, 선거보조금지급정지, 경상보조금지급정지등과같이일부활동의정지를명할수도있는지문제가되는것이다. 가처분신청과관련되어기존의학계에서정리된논의를살펴보면다음과같다. 나. 가처분으로국회의원의활동을정지시킬수있는것인지여부여기에대해학계의일부견해는설사정당활동일반을모두정지시킨다고하더라도국회의원내교섭단체의활동만을제약할수없다고보고있다. 정당과원내교섭단체는밀접한연관이있기는하지만이는별개의조직체이며, 원칙적으로원내교섭단체자체가정당해산심판의대상은아니므로교섭단체가소속정당의명칭을앞세워활동하지않는이를제약할수없다는것이다. 17) 우리헌 16) 정태호, 2014, 정당해산심판절차에관한헌법재판소법규율의문제점, 정당해산심판청구절차규범모색을위한심포지엄자료집, 8쪽, 서울지방변호사회. 17) 정태호, 2014, 정당해산심판절차에관한헌법재판소법규율의문제점, 37쪽, 정당해산심판청구절차규범모색을위한심포지엄. 105

110 2014 년선거 정치제도연구보고서 법제41조에따르면선거로선출된국민의대표인국회의원은임기동안그지위를보장받게되므로설사정당활동을정지시킨다하더라도원내교섭단체의활동까지는정지시킬수없다는견해는타당하다고할것이다. 결국정당해산이결정되기전에굳이의원들의활동을정지시키고자한다면국회내에서 의원제명 과같은별도의절차를밟는것이타당하다. 다. 가처분으로활동이정지된경우국고보조금을지급받을수있는지여부 정당에대한국고보조금에대해서는활동정지가처분으로활동이정지된정당은정치자금법에따라정당운영의필요에의해지급되는국고보조금을일절지급받을수없다는견해도존재하며 18), 정당의일반활동을위한경상보조금성격의국고보조금은지급될수없지만기왕에참여한선거가있다면그에따른선거보조금성격의국고보조금은지급해줘야한다는견해가존재한다. 19) 예컨대통합진보당이선거에참여한이후정당활동정지가처분신청을받은경우전자의견해에따르면기왕에참여한선거에대한선거보조금은지급받을수없지만, 후자의견해에따르면기왕에참여한선거에대한선거보조금은지급받을수있게되는것이다. 라. 소결우리가주목해야될점은가처분신청후그내용과절차에있어현재로서는아무런구체적인규정이없기때문에만약헌법재판소가가처분신청의범위와한계를명확하게결론내리지않는다면결국중앙선거관리위원회가가처분절차를이행함에있어직권으로판단을내려야하는상황이발생할수도있다. 기존의우리법령상가처분제도에대해규율하고있는것은 민사집행법 이라할수있다. 하지만헌법재판에서사적분쟁에나활용되는민사법을그대로적용한다는것은타당하지않으며, 정당해산가처분과관련하여유효하게해석할수있는그어떠한조항도존재하지않는다. 따라서국회혹은정부에서는국민의여론수렴과입법의과정을통해정당해산심판의가처분신청과관련된범위와내용을정치관련법에서보다세밀하게규율할필요가있다. 다만전세계적으로보았을때도정당해산심판청구에있어가처분이인용된경우는나치당의후속정당이었던 독일 18) 정종섭, 앞의책, 487~488 쪽. 19) 정태호, 앞의글, 37쪽. 106

111 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 사회주의제국당 (SRP) 인만큼가처분이라는것의성격자체가심판결정이전의임시적인조치에불과하므로 정당활동의자유 를최대한인정해주는선에서헌정질서보호에위협을끼칠수있는매우긴박한정도만을가처분할수있도록규정되어야할것이다. 물론가처분의범위를법률상규정하기어렵다는반론이존재할수있다. 하지만그렇게되면전적으로가처분신청에대한판단은헌법재판관의재량에맡기게된다. 이는민주적정당성이상대적으로부족한헌법재판관의판단에의해국민의선출과정을거쳐민주적정당성이상대적으로높은국회의원의활동을헌법재판이전에임의적으로제약하는결과를가져오기때문에권력분립의원칙상문제를발생시킬소지가있다. 따라서위헌정당해산에대한최종결정이아닌임시적인처분에불과한가처분단계에서는헌법재판관의재량은최대한제한되어야할것이며, 가처분의범위와내용은법률로써규율하는것이타당하다고할것이다. 3. 정당재산의몰수문제 가. 현행규정의문제점 정당법제48조 ( 해산된경우등의잔여재산처분 ) 1 정당이제44조 ( 등록의취소 ) 제1항의규정에의하여등록이취소되거나제45조 ( 자진해산 ) 의규정에의하여자진해산한때에는그잔여재산은당헌이정하는바에따라처분한다. 2제1항의규정에의하여처분되지아니한정당의잔여재산및헌법재판소의해산결정에의하여해산된정당의잔여재산은국고에귀속한다. 3제2항에관하여필요한사항은중앙선거관리위원회규칙 ( 정당사무관리규칙제24조 ) 으로정한다. 정당사무관리규칙제24조 ( 해산된경우등의잔여재산처분 ) 1법제48조 ( 해산된경우등의잔여재산처분 ) 제2항의규정에의하여잔여재산을국가에귀속시켜야하는정당은그등록취소일또는해산일부터 2월이내에국고에귀속시켜야하는잔여재산 ( 이하이조에서 국고귀속대상잔여재산 이라한다 ) 에관한상세내역을중앙선거관리위원회에보고하고, 그잔여재산을납부하여야한다. 2제1항의규정에의하여국고귀속대상잔여재산을납부하지아니한때에는중앙선거관리위원회는납부기한을정하여해당정당에독촉장을발부하고, 그기한까지납부하지아니한때에는지 107

112 2014 년선거 정치제도연구보고서 체없이관할세무서장에게징수를위탁하여야한다. 3중앙선거관리위원회또는관할세무서장이징수한국고귀속대상잔여재산의국가에의납입절차에관하여는 국고금관리법시행규칙 을준용한다. 위헌정당해산이아닌기존의일반적인정당소멸방법인정당등록취소, 정당의자진해산등의경우는정당법제48조제1항에따라각 당헌 이정하는규정에따라처분된다고보고있다. 하지만위헌정당으로해산이결정된경우정당법제48조제2항에따라정당의잔여재산은국고에귀속하게된다는차이점이존재한다. 이는잔여재산을국고에귀속시킴으로서위헌정당해산의실효적효과를거두기위함이다. 그런데정당법에서말하는 잔여재산 이무엇인지가문제가되고있다. 이와관련된규정으로 정당사무관리규칙제24조 등이존재하는데이규정들은잔여재산의집행절차를규정한것일뿐구체적으로몰수되는재산인 잔여재산 이무엇인지에관하여는아무런규정이존재하지있지않으므로향후분쟁이발생할가능성이있다. 나. 잔여재산의범위 이미지급된정치자금도반환되어야하는지여부 정치자금법제 3 조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의정의는다음과같다. 1. 정치자금 이라함은당비, 후원금, 기탁금, 보조금과정당의당헌 당규등에서정한부대수입그밖에정치활동을위하여정당 ( 중앙당창당준비위원회를포함한다 ), 공직선거에의하여당선된자, 공직선거의후보자또는후보자가되고자하는자, 후원회 정당의간부또는유급사무직원그밖에정치활동을하는자에게제공되는금전이나유가증권그밖의물건과그자의정치활동에소요되는비용을말한다. 구체적으로 정치자금 이라함은당비, 후원금, 기탁금, 보조금과정당의당헌 당규등에서정한부대수입그밖에정치활동을위하여정당 ( 중앙당창당준비위원회를포함한다 ), 공직선거에의하여당선된자, 공직선거의후보자또는후보자가되고자하는자, 후원회 정당의간부또는유급사무직원그밖에정치활동을하는자에게제공되는금전이나유가증권그밖의물건과그자의정치활동에소요되는비용을말한다. 여기서정당해산심판결정이후반환되는정치자금의범위는어디까지로볼수있는것인가에대 108

113 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 해학계에서도논의자체가거의이루어지지않고있다. 다만일부논의된내용은헌법제8조제3항에따라국가는법률이정하는바에의하여정당운영에필요한자금을보조한다는 국고보조금제도 가운영되고있으므로해산결정이내려졌더라도이미지급된국고보조금상당액을다시추징하는것은허용되지않는것이타당하다는논의가존재한다. 20) 이는해산되기전의정당은정당활동의자유를보장받은합법적인상태에서활동한것이므로소급적용해서는안된다는의미일것이다. 만약이미활동으로소비한국고보조금에대해서도추징절차에들어간다면소급입법을통해처벌하는것으로우리형사사법상인정되기어려운부분이라할수있다. 다. 잔여재산의범위 정당명의 가아닌경우도몰수할수있는지여부 정당이라는것은자발적결사체로다수의사람이모인 사단 ( 社團 ) 이라할수있다. 따라서정당의재산은정당명의뿐만아니라다수사람들의명의로운영되는경우도있을것이다. 일단 정당명의 로이루어진재산은정당재산이분명하다고할수있지만외형상정당재산으로보이지만예컨대당대표, 원내대표, 정당원등의명의로전환되어있는재산까지도그실질에있어정당재산이므로몰수할수있는지그문제가존재한다. 실제독일에서는정당해산심판임용결정이임박한시점에정당재산의몰수를막기위해정당의개인들에게로명의이전을시켜재산몰수를피한경우도존재한다. 21) 위헌정당해산심판의실효성확보를위해서이를가벼이볼문제는아닌것이다. 하지만이미명의전환된재산을정당의재산과쉽게구별할수있는방법도없다. 따라서정당해산심판의실효성확보를위해앞에서언급한것과같이정당재산에대한가처분제도를활용할수밖에없는데이경우도가처분신청이인용된이후에서야정당명의의재산을개인명의로빼돌리는것을막는데이용될수있을뿐이다. 라. 소결 정당재산의몰수와관련하여 잔여재산 이무엇인지에대해이를구체화시키는법령이존재하지 않기때문에앞에서살펴본것과같은혼란이발생할수밖에없다. 역시입법적흠결이존재한다고 20) 정종섭, 앞의책, 454쪽. 21) 송석윤, 2010, 정당해산제도의딜레마, 80쪽, 세계헌법연구제16권제3호. 109

114 2014 년선거 정치제도연구보고서 할것이다. 문제는향후구체적인정당재산몰수규정을만들경우입법적결단을어떻게내리느냐는문제가있다. 일단 위헌정당해산제도 의방어적민주주의적성격을보다강하게해석한다면정당재산의몰수를일종의형벌조항으로볼수있으며그렇다면정당재산몰수의범위는확대될수밖에없다. 하지만 정당활동의자유 를최대한보장한다는입장을취한다면이미지급한국고보조금을추징할수없고, 정당명의가아닌정당원명의의재산에대해서도재산을빼돌리는일종의사해행위를입증하지않은이상그어떠한재산도몰수할수는없다고보아야할것이다. 사실이미정당이라는실체가해산되어버려정치적인힘을잃었다면굳이모든재산을빠짐없이추징해야하는지에대해서도의문이제기될수있다. 사실헌법상의위헌정당해산제도가헌법수호제도이지형사처벌제도는아니기때문이다. 따라서향후 정당법, 정당사무규칙 등에이와관련된규정이신설되더라도고려해야할점으로보인다. 4. 정당결사의자유제한문제 가. 현행규정의문제점 정당해산심판인용결정이내려지는경우여러법률에의해정치적기본권의행사가제한되게된 다. 대표적인것이해산결정이내려진정당과유사한대체정당을창설하지못하게하고, 이미해산 결정이내려진정당과관련하여집회및시위를금지시키는것이다. 정당법제40조 ( 대체정당의금지 ) 정당이헌법재판소의결정으로해산된때에는해산된정당의강령 ( 또는기본정책 ) 과동일하거나유사한것으로정당을창당하지못한다. 정당법제41조 ( 유사명칭등의사용금지 ) 1 이법에의하여등록된정당이아니면그명칭에정당임을표시하는문자를사용하지못한다. 2헌법재판소의결정에의하여해산된정당의명칭과같은명칭은정당의명칭으로다시사용하지못한다. 구체적으로살펴보면정당법제 40 조는정당해산심판에따라해산된정당과유사, 동일한강령의 대체정당을창설하지못하게하고있으며, 정당법제 41 조 2 항은설사유사, 동일한강령이아니라 110

115 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 고하더라도동일한명칭의당명또한사용하지못하게하고있다. 그런데현행규정에서는그대 체정당을누가판단하여야하는것인지, 그리고판단하더라도그기준은무엇이되어야하는지규 정이존재하지않고있다. 집회및시위에관한법률제5조 ( 집회및시위의금지 ) 1 누구든지다음각호의어느하나에해당하는집회나시위를주최하여서는아니된다. 1. 헌법재판소의결정에따라해산된정당의목적을달성하기위한집회또는시위 또다른문제점으로해산된정당의대체정당은불가능하다고하더라도해산된정당이주장한바 를표현하는것을완전히차단하는것은가능한것인가. 즉 집회및시위에관한법률제 5 조 가 표현의자유제한하여헌법에위배되지않는것인지도문제된다. 나. 대체정당의창설금지 1) 대체정당을판단하는주체는누구인가는문제전술하였듯이해산된정당을판단하는주체에대해정당법에입법적흠결이존재하기때문에만약해산된정당과유사, 동일형태의정당이등장한경우그정당이정당법제40 조에서말하는대체정당인지를판단하는주체는누구인지가문제된다. 이미해산심판을담당했던 헌법재판소 가담당하는것이논리적으로타당할수있지만헌법소송이제기되지않은이상불가능하다. 그렇다고그주체가 중앙선거관리위원회 라고한다면정치적중립기관이자정당해산심판의실질적권한이없는중앙선거관리위원회가사실상정당해산을판단하는권한을행사하게되는것이아니냐하는논란이있다. 일단헌법조문에충실한해석에따르면헌법제114 조제1항에따라설립된정당사무의헌법기관인선거관리위원회가이를담당하는것이당연하고, 헌법재판소법제60 조를보더라도정당해산결정의집행의주무부처인중앙선거관리위원회가대체정당을판단하는것이판정하고행정적조치를취하는것이옳다고본다. 22) 이에대한반론도존재한다. 만약중앙선거관리위원회가대체정당을판단할수있는주체가되어 22) 김하열, 2014, 헌법소송법, 678 쪽, 박영사. 111

116 2014 년선거 정치제도연구보고서 버린다면이는정당설립과관련하여허가제로운영하는것과같다는것이다. 즉정당설립의자유를최대한보장한다는입법취지를지닌정당법제15 조에따르면선거관리위원회는형식적요건을구비하는한정당등록을거부하지못한다고하고있는데이에반한다는것이다. 따라서중앙선거관리위원회가대체정당설립여부를판단하는것은사실상정당해산심판을내리는것과동일한것이므로다시대체정당이등장한경우헌법재판소에판단을맡겨야한다는것이다. 23) 2) 대체정당을판단하는구체적인기준대체정당을판단하는구체적인기준은단순히당대표가동일하다거나, 소속된국회의원이일부동일하다는것만으로해산된정당의후신일것이라고단순히판단할수는없는일이다. 이미헌법재판소에의해정당해산결정이내려졌을것이므로 판례 에서들고있는구체적인사유를중심으로대체정당의정당강령과활동내용을파악하고앞서말한인적구성과함께종합적으로판단을내릴수밖에없다. 3) 소결사견이지만헌법에따라정당사무처리에대해위임받은중앙선거관리위원회가해산된정당과대체정당의유사성을판단하고, 누가보더라도명백하고객관적인기준에따라그등록을거부할수있는것은그고유한권한으로존중되어야한다. 그판단기준이불명확할문제도없는것이이미해산된정당에대한헌법재판소의판례가형성되어있기때문에이를기준점으로삼으면되는것이다. 그런데도불구하고대체정당을또다시헌법재판소의정당해산심판에맡기는것은소송의반복이발생하게하여소송경제를저해하게될것이다. 다만대체정당의판단의주체가누구인지정당법상명확한명문상규정이없기때문에분명히위헌의소지가있는것으로보인다. 당사자는법률상흠결을들어분명히헌법소원심판을청구할것이고이에따라헌법소송으로비화될가능성이크다. 따라서정당법제40 조에대체정당의판단주체를명확하게규율하는개정이필요하다. 23) 이성환, 앞의글, 202~203 쪽. 112

117 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 다. 정당해산심판으로 해산된정당 애관한집회및시위금지규정의위헌성여부 집회및시위에관한법률제5조 ( 집회및시위의금지 ) 1 누구든지다음각호의어느하나에해당하는집회나시위를주최하여서는아니된다. 1. 헌법재판소의결정에따라해산된정당의목적을달성하기위한집회또는시위 집회및시위에관한법률제5조에따르면헌법재판소의정당해산심판에의해해산된정당의목적을달성하기위한집회또는시위를금하고있다. 이는정당해산의실효성을확보하기위한목적으로규정된것이지만위헌적인요소가있다. 정당해산심판에대한반대시위혹은해산된정당의의견을다시개진하는것을봉쇄하는조항으로서표현의자유를극히침해하는조항이라할수있으며, 이는목적과수단의불균형이현저하여법익의균형성을갖추지못하였다고볼수있다. 이에대해일부학자는민주주의국가에서어떤특정한사상은다시는표현할수도없고행동할수도없다는규정을만든것은민주주의의원리를중대하게위반하는것이라고평가하기도하였다. 24) 국민이가진표현의자유자체를봉쇄하면서까지달성하고자하는공익이분명치않는이상실제본조항에대해헌법소원심판이제기된다면헌법재판소에의해위헌결정이내려질가능성이높다. 추후국회에서검토되어야할조항이라할수있다. 5. 국회의원직상실문제가. 현행규정의문제점 위헌정당에대한해산결정이내려졌다하더라도소속국회의원들이모두국회의원직을상실하게되는것인가는문제가있다. 우리헌정사를돌아보면제3공화국헌법에서는정당해산시국회의원직상실을규정하였다가정확한이유를알수없지만현행헌법에서는명문규정이삭제되어버렸다. 현행정치관련법 ( 헌법, 헌법재판소법, 공직선거법, 정당법등 ) 어디에도정당해산심판결정을받은정당소속의국회의원의신분상실여부에대해아무런규정을두고있지않고있으며최근 통합진보당정당해산청구사건 때문에이문제가부각되고있지만헌법학계에서도학설상다툼만있을 24) 전광석, 2012, 정당해산심판에대한헌법적및정치적이해, 136 쪽, 헌법판례연구제 13 권. 113

118 2014 년선거 정치제도연구보고서 뿐명확한결론을내리지못하고있다. 나. 국회의원직상실여부에대한학설상대립 1) 자격을유지한다는견해 25) 국회의원의국민대표성을생각해볼때민주적정당성을지닌국회의원을헌법재판관들의판단으로그지위를상실시킬수는없다는것이다. 게다가현행공직선거법상무소속국회의원도존재한다는것을생각해볼때소속정당이사라졌다고하여국회의원직을수행하지못할이유도없다는것이다. 문제는민주주의를위협한정당이해산되고그국회의원도자격을박탈할필요가명백한경우인데이경우는국회내에서의징계나자격심사, 의원제명등의과정을통해그신분을상실시키면된다고본다. 2) 모든의원들이자격을상실한다는견해 26) 정당해산심판과동시에국회의원들의자격도동시에상실된다는견해는정당민주주의의원리를중시하는것과동시에위헌정당해산제도의본래목적인방어적민주주의정신에비추어국회의원의신분을상실시켜제도의취지를살리는것이옳다는견해이다. 3) 비례대표의원들만자격을상실한다는견해 27) 공직선거법제192조 ( 피선거권상실로인한당선무효등 ) 4비례대표국회의원또는비례대표지방의회의원이소속정당의합당 해산또는제명외의사유로당적을이탈 변경하거나 2 이상의당적을가지고있는때에는 국회법 제136조 ( 退職 ) 또는 지방자치법 제78조 ( 의원의퇴직 ) 의규정에불구하고퇴직된다. 다만, 비례대표국회의원이국회의장으로당선되어 국회법 규정에의하여당적을이탈한경우에는그러하지아니하다. 25) 정종섭, 앞의책, 456쪽 ; 권영성, 2010, 헌법학원론, 975쪽, 법문사 ; 허영, 2011, 헌법학원론, 295쪽, 박영사. 26) 김철수, 2013, 헌법학신론, 1337 쪽, 박영사. 27) 구병삭, 1996, 신헌법원론, 242쪽, 박영사. 114

119 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 일부는공직선거법제192 조의규정을들어정당의기속력이강한비례대표의원은정당해산과정에서의원신분을상실하지만지역구의원은여전히의원신분을유지한다는절충적인견해도제시하고있다. 하지만공직선거법제192 조조항은이미그요건에서 해산외의사유 라고명시하였으므로이를그대로적용할수는없으며유추적용해볼수있다는의견이다. 이때문에학계의소수설에불과하다. 다. 해외의사례 28) 독일의경우 독일연방선거법제46조 에서위헌정당해산시의원직상실을규정하고있다. 이에따라독일에서는 사회주의제국당 (SRP) 위헌정당해산결정이후해당정당소속의의원들에대한의원직자격상실결정을같이내린바있다. 터키의경우에는 터키복지당 사건의위헌정당해산결정에서의원직상실의규정이있었음에도불구하고 157 명의국회의원중정당해산의원인을제공한 5명만의원직을상실토록결정한바있다. 라. 소결우리와같이위헌정당해산제도를운영하고있는독일과터키의경우에는위헌정당해산과별도로우리의 공직선거법 이라할수있는법률에서정당해산심판결정이후의원직상실을규정하고있다. 우리법제에서는아직의원직상실여부에대한아무런명문상규정을갖추고있지못하고있는데이에대해아무런근거도없이의원직상실결정을내린다는것은공직자의공무담임권에대한중대한침해사유로위헌이라할수있다. 우리헌정사를돌아볼때제3공화국헌법에서위헌정당해산시의원직상실이규정되었다가굳이현행헌법에서삭제되었다는사실, 그리고공직선거법등정치관계법에서무소속국회의원들의활동에대해허용하고있다는점, 국회내에서의원징계나자격심사와같은의원직상실의제도가이미마련되어있다는점, 무엇보다도권력분립원리에따라국민의대표인국회의원들을민주적정당성이상대적으로취약한헌법재판소가일방적으로끌어내릴수는없다는점을생각해볼때현행헌법상으로는위헌정당해산결정이내려졌더라도국회의원들의의원직을상실시킬수는없다고보는것이타당하다고생각된다. 28) 전민형, 2014, 정당해산심판결정의유형과법적효과, 505 쪽, 안암법학 44 권, 안암법학회. 115

120 2014 년선거 정치제도연구보고서 다만이러한견해도반대논리에의해충분히뒤집어질수있으므로실제정당해산심판이내려질 경우정치적인논쟁으로점화될것이다. 따라서위헌정당해산시의원직상실규정을 공직선거법 등에서명문화시키기위해충분한의견수렴절차가필요한상황이다. 표 2 위헌정당해산제도와관련된입법적과제들 입법적과제현행조항문제점 정당해산심판의대상 정당해산심판의가처분범위 정당해산심판결정시반환되어야할잔여재산의범위 해산된정당의대체정당창설이금지되는데이를판단할주체와이를판단하는기준 정당해산심판에따라해산된정당의목적을달성하기위한집회또는시위금지 규정의위헌성여부 정당해산심판에따른정당해산의경우국회의원직도같이상실되는지여부 헌법제 8 조 4 항 헌법재판소법제 55 조 헌법재판소법제 57 조 정당법제 48 조 정당사무관리규칙제 24 조 정당법제 40 조 정당법제 41 조 집회및시위에관한법률제 5 조 규정없음 정당해산심판의대상에 정당 에등록전정당, 창당준비위원회, 부분조직등도해당하는지그범위가불명확 가처분이가능하다고만하였을뿐가처분상태에서국회의원의활동이가능한지, 국고보조금지급이가능한지등그범위가불명확 반환되어야할 잔여재산 이무엇을의미하는지불명확 대체정당판단주체가 중앙선거관리위원회 인지 헌법재판소 인지불명확 집회및시위에관한법률제 5 조 가 표현의자유 를박탈하여위헌가능성이제기 자격유지설, 자격상실설, 비례대표의원자격상실설이대립하고있는상황 Ⅴ. 결론 현재헌법재판소에서심리중인 통합진보당정당해산청구사건 은우리헌정사상초유의사건이라 할수있다. 헌법상사문화된제도인줄알았던 위헌정당해산제도 가이번사건으로되살아난것이 다. 이에대해정치적인견해대립도심하다. 116

121 위헌정당해산제도와관련된입법적과제 일부에서는더이상헌정질서와민주주의를위협하는정치세력을나둘수없으므로방어적민주주의관점에서정당해산을시켜국가의존립을보존하여야한다고말한다. 그반대측에서는이사건은정당해산이라는제도를통해소수정당을탄압하여정치적다원주의, 정당활동의자유를저해함으로써오히려민주주의를말살시키고있다고주장한다. 이처럼 위헌정당해산제도 는그어떤재판보다정치적인재판이며, 심판결정을내리는 헌법재판소 와정당해산절차의구체적인집행을수행할 중앙선거관리위원회 는그논란의중심에서중요한결정들을내릴수밖에없다. 그런데앞서살펴본바와같이정치관련법에서정당해산절차와관련된규율에흠결이상당부분존재하였고, 절차가진행됨에따라이런문제들이더욱부각될것이다. 결국헌법재판소와중앙선거관리위원회는입법적흠결에따른위험을고스란히안게되는구조이며, 심판대상자인피청구인정당도그피해를받을수밖에없다. 그렇다고 위헌정당해산제도 의흠결을사후적으로만해결한다는것도법치국가에서는있을수없는일이다. 따라서논란이될가능성이있는절차부분은헌법재판소나중앙선거관리위원회가상위법령의위임입법범위내에서 규칙 의수준에서라도일부입법하여해결할수있는부분은선제적으로대응하여야하며, 정치관련법률의일부조항에대해서는행정입법의방법을통해개정안을발의하는방법도생각해볼수있다. 하지만궁극적으로는국회가제도개선에대한국민의공감대속에서보다정교하게설계해나갈필요가있다. 유의할점은전반부에서살펴보았듯이 위헌정당해산제도 는헌법질서의수호라는 방어적민주주의측면 과정치적다원주의지향이라는 정당활동의자유측면 에서균형점을찾아가는과정이라는것이다. 즉민주주의의적으로부터민주주의를보호한다는방어적민주주의제도의취지, 그리고우리헌법의경우 혁명이후정당활동의자유를확대하는과정속에서도입되었다는우리의역사적경험모두를잊어서는안될것이다. 따라서위헌정당해산제도의입법상흠결된부분을입법혹은개정하는과정에서도무작정방어적민주주의의관점만을생각하여서도아니되고정당활동의자유만을고집하여서도안된다. 하지만양자중하나만을선택하여야한다는상황이라면민주주의의전통을구축하고자하는우리헌법정신에비추어볼때국민의기본권중하나인 정당활동의자유 를선택하여야한다는것은분명할것이다. 117

122 2014 년선거 정치제도연구보고서 참고문헌 구병삭 신헌법원론. 박영사. 권영성 헌법학원론. 법문사. 김철수 헌법학신론. 박영사. 김하열 헌법소송법. 박영사. 김현철 판례헌법소송법. 전남대학교출판부. 법무부 통합진보당정당해산심판청구관련보도자료 ( ). 법무부대변인실. 송석윤 정당해산심판의실체적요건. 서울대학교법학 제51권제1호. 서울대학교법학연구소. 송석윤 정당해산제도의딜레마. 세계헌법연구 제16권제3호. 국제헌법학회. 신평 헌법재판법. 법문사. 이성환 정당해산심판제도에관한연구. 헌법재판연구 제15권. 헌법재판소. 전민형 정당해산심판결정의유형과법적효과. 안암법학 44권. 안암법학회. 전광석 정당해산심판에대한헌법적및정치적이해. 헌법판례연구제13 권. 한국헌법판례연구학회. 정만희 헌법강의Ⅱ. 세종출판사. 정종섭 헌법소송법. 박영사. 정회철 김유향 헌법기본강의. 윌비스. 정태호 정당해산심판절차에관한헌법재판소법규율의문제점. 정당해산심판청구절차규범모색을위한심포지엄자료집. 서울지방변호사회. 차진아 독일의정당해산심판의요건과판단기준에대한연구. 고려법학 제72호. 고려대학교법학연구원. 한상희 위헌정당해산심판제도, 그의미와문제점. 민주법학 제54호. 민주주의법학연구회. 허영 헌법학원론. 박영사. 헌법재판소 헌법재판실무제요. 헌법재판소 118

123 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 시민연구관김철민 ( 안양시청근무 )

124 2014 년선거 정치제도연구보고서 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 시민연구관김철민 ( 안양시청근무 ) 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 사전투표운영실무상문제점 1. 동명이인발생시본인확인오류가능성 2. 과도한신분증인정범위로인한부정사용가능성 3. 도로명주소전면시행에대한선거업무대응체계미흡 4. 사전투표일과본투표일간시간차에따른문제점 5. 관내 외선거인구분기준의문제점 Ⅲ. 개선방안 Ⅰ. 서론 사전투표제는투표참여율을제고하기위해 개정된공직선거법 158조3에신설된내용으로 통합선거인명부사용에따른부재자투표특례 라는긴용어로처음등장했다. 이후 공직선거법을개정하여 158조에 사전투표 명칭을공식화하였으며, 이번지방선거에서전국적으로전면시행되었다. 사전투표제는본투표일전에투표를한다는점에서부재자투표와유사성을가지고있지만허용범위와투표소설치수, 투표장소, 투표방법등에있어서차이가있다. 그리고무엇보다도투표율에있어큰차이를보이는바, 이번사전투표는 2010년제5회전국동시지방선거부재자투표율대비큰폭으로상향하였다. 1) 1) 아주경제 기사에따르면 2010 년지방선거부재자투표율은 1.87%, 2013 년재보궐선거평균사전투표율은 5.12%, 이번지방선거사전투표율은 11.49% 로나타났다. 120

125 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 특히수요자측면 ( 유권자 ) 에서거주지제한을받지않고신분증만있으면주민등록주소지가어디든간에투표용지를바로발급받아선거권을행사할수있다는점은투표일에생업에종사하거나개인적인사정으로선거당일투표가어려운유권자 2) 들의투표참여유도에상당한효과를미쳤을것이다. 이러한특징은주민등록증이나여권재발급또는주소이전시민원인이직접관할읍 면 동주민센터나시 군 구에직접내방해야했던불편함을해소하기위해전국어디서나발급이가능하도록설계하고, 전입신고는인터넷으로도신청이가능하도록한지자체의 원스톱민원행정서비스 3) 와일맥상통한다. 공급자측면 ( 행정기관및선거관련종사자 ) 에서도사전투표는투표진행절차의간소화를가져왔다. 더욱이이번전국동시지방선거는투표사무원들이사전투표일과본투표일을모두경험해볼수있는자리여서사전투표제도와이전제도를비교체험할수있는좋은기회였다. 선거종료후투표사무원들을대상으로인터뷰해본결과사무원대부분이사전투표장비로인해업무효율성이높아졌으며본투표일에도장비를이용한투표사무를진행했으면좋겠다는응답을했다. 이는본인확인을위해신분증과등재번호를가지고종이로출력된선거인명부를수작업으로찾아서명또는지장을받고, 투표용지에관리관도장을찍어교부하는복잡한절차가생략되어투표대기시간을단축시킬수있었기때문이다. 이러한투표사무원의업무경감은유권자에게는투표대기시간절감이라는서비스로이어져시간비용도감소하게만들었다. 본보고서는저자가 6. 4 전국동시지방선거사전투표기술운영요원으로참여했던경험을토대로하여경기도내 31개시 군선거담당자가도에제출한선거업무추진상문제점및개선사항, 안양시동안구내선거담당자 18명의사전투표관련회의자료등을수집 분석 정리한내용이다. 특히실무현장에서직접사전투표제도를운영하고그시행과정을지켜본선거집행실무자들의의견을최대한반영하고자노력하였다. 아무리좋은취지로도입된제도라할지라도집행과정에서문제가발생하면소기의효과를발휘하기어렵다. 역설하면집행과정이순탄할때그효과는바로대국민서비스향상으로이어진다. 투 개표업무관련공무원들이일선에서체감한문제점과개선방안들이적극개진되고이것이정책과정에적절히투입된다면보다더완전한사전투표제의구현이가능해지리라생각하는바이다. 2) 김종갑 이현출 ( ) 에따르면투표당일 사적용무및출근등 의사유가투표불참원인으로가장비중이높았으며평균 30% 이상을차지하고있다. 3) 장소에구애받지않고한번의신청 ( 클릭 ) 으로민원서류발급이가능한민원행정서비스의대표적인예로 통합민원창구, 어디서나민원처리제, 민원24시 등을들수있다. 121

126 2014 년선거 정치제도연구보고서 Ⅱ. 사전투표운영실무상문제점 사전투표제도는 IT기술이융합된첨단장비를활용하여투표편의성과투표율을제고하는데상당한성과를보여주었다. 하지만하드웨어는진일보했지만소프트웨어측면은도입취지를충분히뒷받침해주지못한아쉬움이있다. 특히투표진행절차간소화에따른신속성에주안점을둔나머지본인여부확인에대한정확성검증절차가부족했고, 도로명주소전면시행으로행정환경이변화했음에도선거업무대응체계가미흡하여실무에서지침이자주바뀌는등애로사항이많았다. 1. 동명이인발생시본인확인오류가능성 사전투표장비중본인확인기는지방자치단체로부터통보받은선거인명부를토대로선거인의생년월일과주민등록번호끝3자리만인식한다. 그래서동명이인발견시본인여부를정확히식별하기가곤란하다. 실제로운영을해보면본인확인기에서신분증을스캔하면단말기인식정보기에는성명과주민등록번호모두표시가되나이건투표사무원확인용일뿐이다. 그림 1 유권자신분증삽입시단말기인식정보기화면 본인확인기신분증삽입 단말기인식정보기화면 출처 : 직접촬영, 사전투표 4 차모의시험시모의신분증활용 122

127 6. 4 지방선거실무현장에서 바라본 사전투표제도의 문제점과 개선방안 그리고 투표용지를 발급하기 위해 선거인 정보 조회를 하면 본인확인기는 선거인명부에 표시된 생년월일과 주민번호 끝3자리만 대조 인식하여 동명이인이 콤보박스 형태로 화면에 표출되고, 투표 사무원이 당사자를 선택하도록 되어 있다. 그림 2 투표용지 발급을 위한 선거인 정보조회 화면 선거인 정보조회 동명이인 콤보박스 표출 화면 출처: 직접촬영, 사전투표 4차 모의시험 시 중앙선관위 교육 자료에는 이런 경우 투표사무원이 주민등록지 또는 국내거소지를 구두로 확인하여 당사자를 정확히 선택(콤보박스)한 후 투표용지를 발급 교부하라고 명시되어 있다. 그러나 당사자 말만 믿고 선택했다가 잘못 발급되어 정작 본인이 나타나는 경우도 배제할 수 없는 일이고 이에 대한 민원이 제기됐을 때 해결하기도 쉽지 않다. 왜냐하면 사전투표 사항이 반영된 최종선거인명부는 투표한 사람의 서명이나 지문의 기록이 출력되는 것이 아니라, 아래 표에서 보는 바와 같이 사전투표여부만 표기되므로 실제 본인이 투표를 했는지 여부는 증명 할 수 없기 때문이다.4) 표1 등재번호 ① 사전투표 사항이 반영된 최종선거인명부 출력 예시 주 소 ② 세대주 ③ 성 별 ④ 생년월일 ⑤ 성 명 ⑥ 투표용지수령인⑦ (가) (나) 비고 ⑧ 사전투표자 청운효자동 출처: 중앙선거관리위원회 읍면동위원회 사무편람, p.62 발췌 4) 실제로 사전투표를 안했는데 사전투표자로 분류되어 민원이 제기되는 사례가 곳곳에서 발생하여 여러 언론에서 보도 되었다. 123

128 2014 년선거 정치제도연구보고서 또한안전행정부자료를보면동명이인의경우사전투표단말기에서투표사무원이확인해야할사항은 24,988건, 50,060명이나된다. 신분증에기재되어있는주소를현행화하지않아선거인목록에서표출되는주소와불일치하는경우도많기때문에주소로확인하여본인여부를판단하기에는너무많은수치이고, 착오에의한투표용지오발급가능성또한너무크다. 표 2 동명이인현황 구분 건수 주민수 비고 성명과생년월일동일 2,266,116 건 5,330,989 명 같은읍면동내성명과생년월일동일 2,831 건 5,664 명 성명, 생년월일, 성별, 주민번호끝세자리가동일같은읍면동내에서성명, 생년월일, 성별, 주민번호끝세자리가동일 24,988 건 50,060 명 7 건 14 명 출처 : 안양시동안구선거관리위원회 2 차사전투표교육자료, 중발췌 2. 과도한신분증인정범위로인한부정사용가능성 사전투표는선거인의투표여부가실시간으로기록되기때문에이중투표가절대불가능하도록설계되어있다. 하지만투표일에인정하고있는신분증의범위가너무광범위하여부정사용가능성은여전하다. 일선지자체에서제증명발급시허용하고있는신분증종류와비교해보면큰차이점을알수있는데, 가장큰문제점은도용가능성이많음에도불구하고보완장치가없다는점이다. 표 3 개별법에따른신분증인정범위비교 구분 종류 갱신여부 보완장치 비고 인감증명법 주민등록증, 운전면허증, 여권, 장애인등록증 ( 주소, 주민등록번호가없는것은제외 ) 확인있음 본인진위확인시스템 주민등록법 주민등록증, 여권, 운전면허증, 공무원증, 전역증, 학생증, 국가 지방자치단체또는공공기관에서발급한증명서 ( 사진이부착된것에한함 ) 확인있음 본인진위확인시스템 124

129 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 구분 공직선거법 종류 주민등록증, 여권, 운전면허증, 공무원증, 국가유공자증, 장애인복지카드, 국내거소신고증, 자격증, 학생증 ( 사립대학교학생증포함 ), 그밖에관공서또는공공기관이발행한증명서또는이들기관이기록 관리하는것으로서사진이첩부되어본인임을확인할수있는서류 출처 : 안전행정부인감증명사무편람, p.33, 안전행정부주민등록사무편람, p.143. 중앙선거관리위원회사전투표관리매뉴얼, p.26 발췌 갱신여부 보완장치 비고 언급 없음없음 - 현행투표제도하에서선거인의본인여부는오로지투표사무원의육안으로만확인할수밖에없다. 그런데사람의얼굴은세월이지나면서변하는데반해신분증은갱신하지않는경우가대부분이라사진과실물의일치여부를판단하기가쉽지않다. 특히시험관아기를통한쌍둥이증가, 급격한다이어트로인한체형변화, 성형, 메이크업의발달은육안으로본인여부를판단하는데어려움을더하고있다. 이에일선지자체제증명발급창구에서는이러한오류를방지하기위해보완장치로 본인진위확인시스템 을이용하고있다 ( 본인진위확인시스템은다음절에서자세히언급하기로한다 ). < 표 3> 을보면유권자한명이투표시사용가능한신분증은각종자격증과학생증까지합해많게는 10개이상도가능하다. 그러나신분증이유효한것인지, 갱신은했는지확인절차에대한언급이없으며, 요즘처럼개인정보강화목적으로이름, 사진, 생년월일만표시되어있거나생년월일도없는신분증에대한언급이없다. 사전투표는유권자가신분증만있으면전국어디서나사전투표소에가서투표를할수있다. 다양한신분증허용확대로선거인의투표편의를도모하고선거권행사를최대한보장하려는취지는공감하지만신분증부정사용가능성에대한보완장치를우선적으로마련하는게더시급한사항이다. 3. 도로명주소전면시행에대한선거업무대응체계미흡 사전투표때사용하는 통합명부시스템 은각지자체에서작성한선거인명부파일을넘겨받아하 나의파일로통합하여사전투표소가설치된곳이면어디에서나실시간으로선거인을검색 조회할 수있는시스템이다. 125

130 2014 년선거 정치제도연구보고서 그런데선거인명부는관내 관외구분을위해 행정동 단위로작성이되는반면, 도로명주소는 법정동 으로관리되고있다. 이와같은분류체계의상이함으로인해특히지방선거시선거권이부여되는 국내거소신고재외국민과외국인 은명단을해당부서 ( 시 군 구민원실 ) 에서확보하여행정동분류를일일이수작업으로해야하는데, 도로명주소로는행정동과통반분류가어렵다. 한개의도로명이여러동에걸쳐있는경우가많고, 도로명주소가광범위하여각동전산 주민등록담당이전체도로명을완벽하게숙지하거나, 오류자료를바로찾아내는데는한계가있기때문이다. 시민대로 (6 개동 ): 안양시만안구 1 개동 ( 안양 7 동 ), 안양시동안구 5 개동 ( 부흥동, 관양 2 동, 부림동, 호계 2 동, 범계동 ) ( ) 안은행정동 또한본인확인기에신분증을삽입했을때동명이인이발생하면구두로주소를확인한후본인을선택해야하는데유권자대부분이본인의도로명주소를인지하지못하고있다. 이럴경우투표사무원은신분증에기재된도로명주소를확인하게되는데앞에서언급한바대로투표시사용할수있는신분증이너무광범위하여도로명주소가표기되지않은신분증이대부분이란게또문제다. 이미안전행정부에서는주민등록증과운전면허증에도로명주소스티커를부착하도록각지자체읍면동에독려하고점검까지실시했으나, 막상투표일에유권자한명이사용할수있는신분증이많게는 10여가지나되기때문에그실효성에의문이든다. 5) 표 4 신분증도로명주소스티커부착추진실적 구분 신분증종류 신분증전체수 1 도로명주소를표기하여발급된현황 2 부착대상 3 = 1-2 부착실적 4 1 주민등록증 41,180,595 7,805,759 33,374,836 25,366,346 2 운전면허증 28,112,888 4,225,720 23,887,168 6,107,822 5) < 표 4> 에서보는바와같이투표날본인확인용으로가장많이활용되고있는주민등록증과운전면허증만놓고보더라도도로명주소표기비율은 63% 밖에되지않는다. 나머지신분증의도로명주소표기비율은더낮을것으로예상되는바실제투표현장에서본인확인에대한어려움이실무진에서제기되어이번선거에한해선거인명부주소표기를도로명주소와지번주소를병기할수있도록안행부에요구하였고, 안행부에서는열람또는교부용명부는도로명주소만, 신분확인용명부와선관위송부용명부는지번주소를병기하도록 지침을변경하였다. 126

131 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 구분 신분증종류 신분증전체수 1 도로명주소를표기하여발급된현황 2 부착대상 3 = 1-2 부착실적 4 3 합계 69,293,483 12,031,479 57,262,004 31,473,843 1 은 현재신분증전체수 2 는도로명주소로전환 ( ) 된이후부터 까지도로명주소로표기하여발급한신분증수 위자료는각지자체에서안전행정부로제출한도로명주소스티커부착실적자료임 출처 : 안전행정부주소정책과정보공개청구자료 4. 사전투표일과본투표일간시간차에따른문제점 공직선거법제148조 1항에는 관할구 시 군선거관리위원회는선거일전 5일부터 2일동안선거인명부에올라있는선거인이투표할수있도록사전투표소를그관할구역에설치 운영하여야한다 라고명시되어있다. 때문에사전투표이후부터선거일사이 3일이라는시간적간격이발생하게되는데이기간에적지않은문제점이노출됐다. 첫째, 사전투표이후후보자가사퇴하거나후보자간단일화가이뤄지면사전투표에참가한유권자들의표가모두무효표가돼버린다는점이다. 6) 사전투표전날사퇴해도사퇴사실을홍보할시간적여유가없어유권자들이인지하지못하는경우가다수발생한다. 둘째, 이시간적간격중발생한선거쟁점을투표에반영할수없다는점이다. 셋째, 사전투표일이공식선거운동기간에포함되어있어특정후보의홍보에나서도제재할근거가마땅치않다는점등이다. 5. 관내 외선거인구분기준의문제점 이번사전투표는선거구별이아닌행정읍 면 동을기준으로관내선거인과관외선거인으로구분 하여실시하였다. 그렇기때문에같은선거구에주소를두고있는선거인도해당사전투표소에주 6) 부산과춘천의경우통합진보당고창권후보와새정치민주연합이재수후보가사전투표전날사퇴했지만유권자들이사퇴사실을인지하지못해무효표가각각 5 만 4 천표, 1 만 8,169 표가발생하였고, 김해의경우무소속허점도후보가사전투표이후인 6.2. 사퇴함에따라 7 천 800 여표가무표처리되었다. 127

132 2014 년선거 정치제도연구보고서 민등록이되어있지않으면관외투표자로분류되어다음과같은불편함이발생한다. 첫째, 지번주소체계가법정동으로되어있어대다수주민들이행정동을모르는경우가많아투표사무원이지번주소를가지고행정동을찾아관내 외로분류해야하는어려움이있다. 7) 도로명주소도마찬가지로행정동분류가되어있지않으므로사무원이행정동을찾아서구분해야한다. 둘째, 관외투표자수가늘어나투표대기시간과개표시간이길어진다. 관내선거인은사전출력된투표용지를교부하기때문에용지교부가바로이루어지는반면관외선거인은실시간발급되는관계로투표용지발급시간이 30초이상이소요돼대기시간이길어지게된다. 또한, 투표용지를봉투로밀봉한후관외투표함에투입하면투표종료후우체국에인계하고, 우체국에서는주소별로분류한후해당선거관리위원회로등기발송하게되는여러단계를거치게된다. 이렇게배달된밀봉된투표용지는개표장소에서참관인입회하에하나하나개봉, 개함부에놓고다시분류하는과정을거치게된다. 8) 이처럼같은선거구내의후보자는동일한데유권자의일부는관내로, 일부는관외로이원화되다보니투표사무효율성은떨어지고개표시간은증가하게되는것이다. 9) 6. 일부사전투표용품사용시문제점 관내투표는후보자를미리알수있기때문에투표용지를미리출력하여투표용지바인더에 7 매 씩끼운후유권자에게교부하도록되어있다. 그런데바인더속지가얇은비닐형태로 2 장또는 3 장씩속지가밀착되어있는경우가많아투표사무원이용지를교부할시이를인지하지못하고더 7) 안양시동안구호계동의경우법정동은호계동이지만이안에행정동으로호계1동, 호계2동, 호계3동, 신촌동, 갈산동, 범계동으로나뉘어져있으며호계1,2,3 동, 신촌동이같은선거구로묶여있다. 특히신촌동이나갈산동처럼다른동과구분되어지는행정동명칭은대다수주민들이본인의행정동을인지하고있지만법정동과동일한명칭을사용하는호계1,2,3 동은호계동으로만알고있는경우가많다. 때문에선거인이사전투표소를방문했을때호계동에산다고하면관내 외구분이어렵다. 하지만관내기준점을선거구로확대한다면분류하기도훨씬수월할것이다. 8) 세계일보 ( ) 기사에따르면관외투표용지의봉투분류작업을개표지연의주원인으로꼽고있다. 9) 안양시동안구호계1동사전투표소를방문해사전투표를한유권자는모두 1,594명이었고이중관내투표자는 887명, 관외투표자수는 707명이었으며최종선거인명부상타투표소에서투표한호계1동유권자는 569명이었다. 이를제증명발급현황과비교해보니비슷한결과가나왔는데 ~ 5. 30까지주민등록등 초본발급현황을보니이기간에호계1동을방문하여발급한총건수는 1,785 건이었고자읍면동발급건수가 986건, 타읍면동발급건수가 799건이었으며타읍면동에서발급신청한호계1동주민의교부건은 557건이었다. 이중같은선거구인호계2,3, 신촌동에서발급신청한호계1동주민의등 초본발급건수만추려보니 130건으로 23.3% 정도를차지하였다. 그렇다면관내 외기준점을선거구민으로확대한다면안양시의경우전체관외투표자수가 20,952 명으로이중 4,882 명을관내로편입시킬수있다고유추해볼수있다. 128

133 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 많은투표용지를교부할가능성이높다. 더욱이투표용지를교부하는사무원은공무원이아닌일반 인으로장시간에걸친투표사무경험이부족해집중력이자주떨어지므로특히사전투표 2 일차에 이런실수가일어나기쉽다. 표 3 사전출력투표용지바인더 속지가여러장밀착되어있고속지위쪽과우측이모두개방되어있어투표용지를빼낼때주의를기울이지않으면과교부할가능성이높다. 출처 : 중앙선거관리위원회사전투표관리매뉴얼, 중발췌 위치이동 우측움푹패인홈을위쪽으로옮기고위에서만투표용지를뺄수있도록개선이필요하다. 출처 : 직접촬영 129

134 2014 년선거 정치제도연구보고서 Ⅲ. 개선방안 지금까지살펴본사전투표제의문제점을바탕으로향후요구되는개선및발전방안을제시해보고자한다. 첫째, 선거인본인여부확인과신속한투표진행처리를위해주민등록진위확인시스템을접목시키는방안을고려하는것이바람직할것으로판단한다. 주민등록진위확인 ( 본인확인 ) 시스템 이란제증명발급시공무원이민원인의신분확인을위해신분증을육안으로확인하여본인여부를판단할때생길수있는정확성의한계를극복하고, 보다정확하고신속하게본인여부를파악하기위한일종의지문인식기이다. 최근본인을사칭한인감부정발급이부동산및대출사기에악용되는경우가늘고있어일선읍면동주민센터에서재산권및권익보호차원에서사용하고있다. 사전투표장비본인확인기에도상기시스템을접목한다면유권자의신분을보다신속하게확인하고동명이인을정확히식별할수있어빠르고안전한선거서비스를제공할수있을것이다. 둘째, 신분증의허용범위를주민등록법허용기준으로강화할필요가있다. 지자체민원창구뿐만아니라금융기관에서도최소한신분증의유효기간을확인하는데이는유효기간이도래할때신분증에부착되어있는사진을현행화해본인식별을유용하게하는장점도있기때문이다. 셋째, 선거업무의효율성을위해지번주소와도로명주소병기를제도적으로허용할필요가있다. 올해부터도로명주소가전면적으로시행은됐지만생활속에정착되기까지는많은시간을필요로하며, 통합선거인명부작성과공보물발송작업등선거업무와시스템적으로유기적인접목이이뤄지지않은상태이다. 넷째, 선거일전 5일부터 2일간실시하도록규정된사전투표일자를조정하는방안도검토할필요성이있다. 일각에서제기하고있는것처럼투표일이 3일로늘어나유권자의선거참여확대보다는투표를분산시켰다는분석도나오고있는실정으로만약이분석이맞는다고가정한다면이번투표율상승효과는전국어디서나투표를할수있다는장점때문일것이다. 그렇다면굳이본투표일과의시간격차로인한여러가지문제점을감수하면서까지사전투표를실시할이유가없다. 오히려본투표에사전투표장비를이용하여전국어디서나투표가가능하도록한다면투표의집중과참여확대를동시에가져올수도있는일이다. 그리고이럴경우관외투표용지의우편발송기간을고려해개표시기는선거일 3일이후로하면될것이다 ( 관내 외선거인기준 130

135 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 을선거구민으로확대하면관외투표자수가대폭감소하여우편발송기간을더단축시킬수도있을것이다 ). 사전투표를실시하는궁극적인목표는투표율제고에있다. 이번지방선거의투표율상승에사전투표의어떠한점이기여했는지를꼼꼼히살펴보고이에대한후속연구가병행되어야할것이다. 다섯째, 관내 외선거인기준을선거구민으로확대할필요가있다. 이는투표사무와개표사무의효율성증대뿐만아니라우체국의업무경감및우편발송등기비용도감소시킬수있다. 마지막으로, 일부사전투표용품에대한세심한검토가필요하다. 투표용지바인더속지같은경우상단과우측이모두개방되어있어투표사무원이투표용지를실수로잘못교부할가능성이높다. 사전에투표사무원교육을더욱철저히실시해야할것이다. 그리고투표관리관이수시로주의를준다지만실수는한순간에발생하는것이므로일어날수있는오차범위를장비나용품의개선으로최대한줄이는게필요하다. 요컨대사전투표제는한국의고도의정보통신기술을활용해선거의첨단화를이룬세계최초의선진선거행정시스템이다. 여러가지장점이많음에도불구하고문제점들이발생하는이유는아직시행초기인과도기적시기라보완해야할사항이존재하기때문이다. 문제점이개선되어성숙기에접어들면참정권의확대와더불어세계적으로유례를찾아볼수없는획기적인선거행정서비스로평가받는데부족함이없는제도가될것이라고확신한다. 131

136 2014 년선거 정치제도연구보고서 참고문헌 김종갑 이현출 사전투표제의국가별운영현황과국내도입방향. 국회입법조사처현안보고서, Vol. 99, p. 8. 안전행정부 인감증명사무편람, p.33. 안전행정부 주민등록사무편람, p.143. 중앙선거관리위원회 사전투표관리매뉴얼, p.26. 세계일보 검색아주경제 검색 132

137 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 부록 설문지 안녕하십니까? 호계1동김철민주무관입니다. 지난 6.4 지방선거시전국단위선거로처음도입된사전투표제도의문제점과개선방안을연구하기위하여사전투표종사원으로참여하신선거담당자및투표사무원여러분의의견을수렴하고자합니다. 사전투표제도의성공적정착과발전을위해잠시시간을내시어아래설문지를작성해주시면감사하겠습니다. 응답하신내용은오로지연구용으로만활용할것임을약속드리며, 적극적으로협조해주시기를부탁드립니다. 제출방법 : 포동이메일또는사송 제출기한 : ( 금 ) 문의 : 호계1동김철민 4160 가장적절하다고생각하시는번호에 표시해주시기바랍니다. 1. 귀하는올해 6.4 지방선거까지몇번이나투표사무원으로종사하셨습니까? 1 1 번 2 2 번 3 3 번 4 4 번이상 2. 귀하가이번사전투표에서맡은직책은무엇입니까? 1 사전투표관리관 2 사전투표기술운영요원 3 단말기운영요원 4 투표도우미 3. 금번사전투표제의도입으로투표사무원업무에많은변화가있었습니다. 전반적으로볼때투 표사무업무의효율성은어떠했다고생각하십니까? 질문 전혀그렇지않다 별로그렇지않다 보통이다 약간그렇다 매우그렇다 사전투표당일전반적으로투표사무업무가효율적이었다

138 2014 년선거 정치제도연구보고서 4. (3번문항 1, 2번응답자만 ) 투표사무업무가효율적이지않았다면가장큰이유는무엇이라고생각하십니까? 1 동명이인발생시나다양한신분증허용으로인한본인확인어려움 2 도로명주소시행에따른선거인명부작성애로 3 관내 관외선거인구분어려움 4 일부사전투표용품사용의불편함 ( 사전출력바인더, 투표용지트레이등 ) 5. (3번문항 4, 5번응답자만 ) 투표사무업무가효율적이었다면가장큰이유는무엇이라고생각하십니까? 1 본인확인절차간소화 2 투표용지교부절차의간소화 3 투표현황처리의전산화 4 투표용지보관의용이함 ( 사전출력투표용지바인더 ) 6. 사전투표사무원으로업무를수행하는데있어사전투표기간의적정성에대해서는어떻게생각 하십니까? 질문 전혀그렇지않다 별로그렇지않다 보통이다 약간그렇다 매우그렇다 사전투표기간 (2 일 ) 은적정하다 (6 번문항 1, 2 번응답자만 ) 사전투표기간 2 일이부적정한이유는무엇입니까? 8. (6 번문항 1, 2 번응답자만 ) 그렇다면적정한사전투표기간은며칠이라고생각하십니까? 1 1 일 2 3 일 3 4 일 4 5 일이상 지방선거의사전투표제도를운영하면서느끼신기타문제점및개선사항이있으면자유롭게 기술해주시기바랍니다. 10. 끝으로우리나라선거제도전반에대한제안사항이있으면자유롭게기술해주시기바랍니다. 134

139 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 설문조사결과 1. 조사개요 조사대상 : 189명 ( 시청1, 구청2, 각동선거담당자31 및사전투표종사원155) 조사방법 : 설문지에의한이메일조사 조사기간 : ~ (4일간) 응답인원 : 42명 (22.2%) 2. 조사결과요약 주요항목별설문결과 가. 사전투표제로인한투표사무효율성증가여부 구분 소계 그렇다 ( 증가 ) 매우그렇다 약간그렇다 소계 그렇지않다 전혀그렇지않다 별로그렇지않다 분포율 76.2% 23.8% 52.4% 16.7% % 7.1% 보통 나. 효율성증가사유 ( 일부응답자중복선택 ) 12.5% 15.6% 59.3% 25% 135

140 2014 년선거 정치제도연구보고서 다. 효율적이지않는이유 ( 일부응답자중복선택 ) 28.8% 14.3% 71.4% 라. 사전투표기간의적정성여부 구분 소계 적정하다 매우그렇다 약간그렇다 소계 그렇지않다 전혀그렇지않다 별로그렇지않다 분포율 40.5% 21.4% 19% 38.1% 19% 19% 21.4% 보통 마. 사전투표기간 2일이부적정한이유 조기출근에따른피로도및업무부담 : 7명 (43.8%) 사전투표종사원확보의어려움 : 1명 (6.3%) 투표기간에비하여효율성이떨어짐 ( 투표율저조 ): 7명 (43.8%) 바. 적정한사전투표기간 1일 : 15명 (93.8%) 3일 : 1명 (6.3%) 4일이상 : 0명 (0%) 사. 기타사항 사전투표시간조정요망 : 8 건 136

141 6. 4 지방선거실무현장에서바라본사전투표제도의문제점과개선방안 본투표일에사전투표장비사용희망 : 3건 공무원수당현실화및처우개선 : 8건 지문인식기도입필요 : 5건 본인확인애로 : 2건 사전투표종사원인력확보필요 : 2건 137

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143 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 시민연구관이재훈 ( 한국외대대학원석사과정 )

144 2014 년선거 정치제도연구보고서 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 시민연구관이재훈 ( 한국외대대학원석사과정 ) 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 이론적논의및선행연구 1. 투표용지게재순위 2. 기호효과및선행연구분석 Ⅲ. 연구설계 1. 조사및분석방법 2. 연구가설 3. 연구모델 4. 변인및데이터 Ⅳ. 분석결과및평가 1. 빈도분석 2. 교차분석 3. 종합분석 4. 평가및정책적함의 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 서론 선거는민주주의를정의하는최소한의절차이다. 그러므로선거는현대대의민주주의국가에서국민주권주의를구현하는가장핵심적인제도이다. 한국은대한민국헌법제1조 2항 1) 을통해국민주권주의의대원칙을표방하고있고, 주권자인국민은선거를통해직접정치에참여하게된다. 즉, 선거는대의제민주주의국가에서국민이정책결정에참여하는가장기본적인행위이자주권행위의구체적인방법이라할수있다. 2) 국민주권주의의핵심인선거의공정성을담보하기위해헌법제 1) 대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다. 2) 중앙선거관리위원회, 2014, 자주찾는선거정보, 선거의의미, uno=200084&tschcate=1&tschcontclasscd= &tschcontclasslevel=1&pageindex=1&contid= &c 140

145 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 41조 1항 3) 과제67조 1항 4) 에는네가지선거기본원칙 ( 보통 평등 직접 비밀선거 ) 이규정되어있다. 아울러헌법제24조 5) 와제25조 6) 를통해선거권과공무담임권을헌법상의권리로보장하고있다. 또한헌법제114 조 7) 를통해선거의공정한관리를위해선거관리위원회를설치하였으며, 공직선거법을제정하여주요선거제도를통합적으로규정하고있다. 이러한제도적장치는선거의공정성확보에중요한요소라할수있다. 하지만정치적무관심과더불어후보자에대한신뢰성있는정보부족문제를개선하기위한제도적보완이필요한현재상황을감안할때, 선거라는민주적인기제가위기에처했다고볼수있다. 먼저, 정치적무관심은낮은투표율에서발견할수있다. 전국동시지방선거의경우 1995 년이후평균적으로투표율이완만하게감소하고있으며, 2014년제6회지방선거의전국투표율은 56.8% 로유권자절반을상회하는데그쳐, 지난 2012년 18대대통령선거의전국투표율인 75.8% 와비교했을때큰차이를보였다. 8) 아울러선거와후보자에대한정보가부족한상황에서투표를하게되면유권자는기호에따라투표하는기호효과 9) 로인해 가 기호의당선이매우높게나타날수있다. 이는공직선거법제7 ontsid=0001 ( 검색일 : ). 3) 국회는국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출된국회의원으로구성한다. 4) 대통령은국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출한다. 5) 모든국민은법률이정하는바에의하여선거권을가진다. 6) 모든국민은법률이정하는바에의하여공무담임권을가진다. 7) 1 선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리하기위하여선거관리위원회를둔다. 2 중앙선거관리위원회는대통령이임명하는 3인, 국회에서선출하는 3인과대법원장이지명하는 3인의위원으로구성한다. 위원장은위원중에서호선한다. 3 위원의임기는 6년으로한다. 4 위원은정당에가입하거나정치에관여할수없다. 5 위원은탄핵또는금고이상의형의선고에의하지아니하고는파면되지아니한다. 6 중앙선거관리위원회는법령의범위안에서선거관리 국민투표관리또는정당사무에관한규칙을제정할수있으며, 법률에저촉되지아니하는범위안에서내부규율에관한규칙을제정할수있다. 7 각급선거관리위원회의조직 직무범위기타필요한사항은법률로정한다. 8) 중앙선거관리위원회, 2014, 선거통계시스템, ( 검색일 : 2014: 7. 14). 9) 지방기초의원선거에서나타나는기호효과를살펴보는본연구에서주목하는것은유권자가후보자에대한정보를적게인지하고있는상황에서투표를하였을때상대적으로 가 후보가부여받은기호가다른후보에비해투표용지상단에위치한다는이유로인해보다많은득표를얻게되어선거결과가왜곡될수있는부분이다. 기호효과와투표용지의이름기재가앞선위치에있을수록많은득표를받는다는순서효과 (name order effect)( 황아란, 2010: 109), 서면설문의응답자가첫번째선택지를선호하는경향을일컫는초두효과 (primacy effect)( 김범수 서재권, 2012: 145) 의세가지용어는지방기초의원선거의투표용지와관련해서유사한의미를지니고있으므로, 본연구에서는기호효과로용어를통일하기로한다. 다만, 한국의경우에영남과호남의지역에따라순서효과와기호효과가다른의미를지닐가능성도있음을간과하지않기바란다. 즉, 영남에서는통상적으로기호 1번 ( 새누리당 ) 이면서 가 인후보가상대적으로유리한기호효과가나타나며, 호남에서는보통기호 2번 ( 새정치민주연합 ) 이면서 가 인후보가상 141

146 2014 년선거 정치제도연구보고서 조 1항 10) 을통해보장하고있는후보자간의공정한경쟁을저해할소지가있어이를위한제도적보완이필요하다. 전국동시지방선거에서광역자치단체장과기초자치단체장선거는상대적으로많은언론의관심을받지만, 기초의원의경우언론의보도가상대적으로부족하여후보자에대한충분한정보를바탕으로한유권자의후보자선택이쉽지않을수있다. 또한기초의원선거는 2006년부터소선거구제 (single-member district system; SMD) 에서단기비이양식투표 (single non-transferable vote; SNTV) 의중선거구제 (multi-member districts system; MMD) 를시행하면서각지역구별당선자수가증가하였다. 이에따라후보자수가크게증가하여후보자에대한유권자의정보획득및후보선택이더욱어려워져서기호효과가작용할가능성이크다고볼수있다. 11) 본연구는 2014년제6회전국동시지방선거의기초의원선거에서유권자의선택에있어투표용지상단에위치한기호 가 번에투표하는경향인기호효과의존재를경험적으로검증하고, 이에대한정책적방안을제시하는데그목적이있다. 이를위해기호효과에대한기존의많은연구들의연장선상에서 2014년제6회지방선거를분석하여기호효과에관한기존이론을확인 (theory confirming) 하고, 이를제도적으로개선하기위한방향과정책대안제시를목적으로한다. 본연구의구성은다음과같다. 먼저 Ⅱ장에서는본연구에대한이론적논의와선행연구를분석하여최근연구경향과그연장선상에서본연구의학문적의미와위치를밝히고자한다. 다음으로 Ⅲ장에서연구설계를통해연구가설을설정하고연구모델을제시한뒤, Ⅳ장에서분석결과와평가를통해본연구의가설을검증하며, Ⅴ장에서결론을통해정책적제안을하고본연구의성과와한계를밝히면서마무리하고자한다. 대적으로유리한기호효과가나타난다. 10) 선거에참여하는정당 후보자 ( 후보자가되고자하는자를포함한다. 이하이조에서같다 ) 및후보자를위하여선거운동을하는자는선거운동을함에있어이법을준수하고공정하게경쟁하여야하며, 정당의정강 정책이나후보자의정견을지지 선전하거나이를비판 반대함에있어선량한풍속기타사회질서를해하는행위를하여서는아니된다. 11) 황아란, 2010, 기초지방의원선거와기호효과, 한국정치학회보 제44집제1호, p

147 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 Ⅱ. 이론적논의및선행연구 1. 투표용지개재순위 12) 본연구주제에서는 2014년기초의원선거에서나타나는기호효과에대해살펴보기위해먼저공직선거법제150 조에규정되어있는법령을통해투표용지게재순위와관련한내용을살펴보고자한다. 공직선거법제150 조 13) 에따르면, 투표용지에후보자의게재순서는국회에서의석을가지고있는정당의추천을받은후보자가우선하며, 정당또는후보자의게재순위를정함에있어의석을갖고있는정당의추천을받은후보자의기호는국회에서의다수의석순으로부여한다. 또한, 국회에 5명이상의소속지역구국회의원을가진정당이거나직전대통령선거, 비례대표국회의원선거또는비례대표지방의회의원선거에서전국유효투표총수의 100분의 3이상을득표한정당에게는전국적으로통일된기호를부여한다. 아울러정당의기호와지역구후보자의기호는다를수있으며, 전국적으로통일된기호를부여받는정당과그정당이추천한후보자의기호는동일하나, 통일된기호를부여받지못하는정당의경우에는그정당과그정당이추천한후보자의기호가다를수있다. 또한, 무소속후보자는추첨 12) 본내용은선거관리위원회, 2014, 자주찾는선거정보, 투표용지, enuno=200084&tschcate=&tschcontclasscd=&tschstclassrange=&tschenclassrange=&pageindex=1&contid= &contSid=0001&cate2=1 ( 검색일 : ); 중앙선거관리위원회 정당 후보자의기호부여방법. e. 선거정보제 22호. file:///c:/users/user/downloads/bbs_ pdf. ( 검색일 : ) 내용을참조하였다. 13) 공직선거법제150조제3항 : 후보자의게재순위를정함에있어서는후보자등록마감일현재국회에서의석을갖고있는정당의추천을받은후보자, 국회에서의석을갖고있지아니한정당의추천을받은후보자, 무소속후보자의순으로하고, 정당의게재순위를정함에있어서는후보자등록마감일현재국회에서의석을가지고있는정당, 국회에서의석을가지고있지아니한정당의순으로한다. 제150조제4항 : 제3항의경우국회에서의석을가지고있는정당의게재순위를정함에있어다음각호의어느하나에해당하는정당은전국적으로통일된기호를우선하여부여한다. 1. 국회에 5명이상의소속지역구국회의원을가진정당. 2. 직전대통령선거, 비례대표국회의원선거또는비례대표지방의회의원선거에서전국유효투표총수의 100분의 3 이상을득표한정당. 제150조제5항 : 제3항및제4항에따라관할선거구선거관리위원회가정당또는후보자의게재순위를정함에있어서는다음각호에따른다. 1. 후보자등록마감일현재국회에의석을가지고있는정당이나그정당의추천을받은후보자사이의게재순위는국회에서의다수의석순. 다만, 같은의석을가진정당이둘이상인때에는최근에실시된비례대표국회의원선거에서의득표수순. 2. 후보자등록마감일현재국회에서의석을가지고있지아니한정당이나그정당의추천을받은후보자사이의게재순위는그정당의명칭의가나다순. 143

148 2014 년선거 정치제도연구보고서 을통해기호를부여받는다. 선거권자의추천을받아출마하는무소속후보자는정당의추천을받은후보자가부여받은기호의다음번호부터추첨을통해순차적으로기호를부여한다. 특히, 공직선거법제150 조 7항 14) 에의거하여기초의원선거의후보자기호는정당이부여하는경우도있다. 이는지역구기초의원선거는다른선거와달리하나의선거구에서 2-4명을선출하는중선거구제를채택하고있어한정당에서같은선거구에후보자를 2-4명을추천할수있기때문이다. 따라서정당이같은선거구에 2명이상의후보자를추천하는경우그정당이추천한후보자사이의기호는해당정당이 1-가, 1-나, 2-가, 2-나 등으로부여하게된다. 아울러이번 2014년전국동시지방선거의교육감선거에는기호와정당명이없었다. 교육감선거는시 도지사선거등일반공직선거와달리정당이후보자를추천하지아니하므로투표용지에는기호나정당명이없다, 또한이번선거부터는추첨에의해결정된투표용지게재순서에따라후보자의이름을왼쪽부터오른쪽으로열거하여기재하되, 그순위가공평하게배열될수있도록후보자의순서를자치구 시 군의회의원지역선거구별로순차적으로바꾸어가는순환배열방식으로투표용지가제작되었다. 예를들어, 이번서울시교육감선거에서 4명의후보자가출마한바있다. 이경우, 네후보자의이름이맨위에위치하는네가지종류의투표용지가작성되어자치구 시 군의회의원지역선거구별로후보자의성명이다르게배열된투표용지가배부되어투표가이루어졌다. 2. 기호효과및선행연구분석 앞서투표용지에기재되는후보자의순서와기호에대해알아보았다. 기호효과는유권자가후보자결정에필요한정보가부족하지만투표를해야하는상황이왔을때, 유권자가투표용지에기재되어있는후보자의순서, 즉기호에의존하는투표경향으로인해선거결과에영향을미칠수있다는것이다 ( 문은영, 2011: 254; 송기창 박소영, 2011: 241). 기본적으로기호효과는투표용지와관련된선거제도와후보자에대한정보가부족한상황에서나타나는유권자투표행태와밀접한관계를가지고있다. 먼저투표용지와관련된내용을살펴보면, 투표용지는유권자의투표를위해기본적인정보인후 14) 지역구자치구 시 군의원선거에서정당이같은선거구에 2 명이상의후보자를추천한경우그정당이추천한후보자사이의투표용지게재순위는해당정당이정한순위에따르되, 정당이정하지아니한경우에는관할선거구선거관리위원회에서추첨하여결정한다. 이경우그게재순위는 1- 가, 1- 나, 1- 다 등으로표시한다. 144

149 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 보자성명과정당명, 기표란등이해당국가마다순서를달리하며구성되어있다 ( 문은영, 2011: 244, 247). 투표용지의구성에있어각국은선거제도에따라후보자의기재순서와투표용지의내용을다양하게규정하고있다 ( 김범수 서재권, 2012: 143). 따라서투표용지에기재되는내용에대한규정과후보자의기재순서에대한규정에따라기호효과가발생할수있다. 또한유권자가투표를할때후보자에대한정보가부족하거나후보자에대해모호한입장을가지고있는경우, 유권자는합리적인선택을하지않고 (Miller and Kronsnick, 1998; 문은영, 2011: 255 재인용 ), 투표용지에기재된후보자순서에따라투표를할수있다 (Upton and Brook 1975; Bakker and Lijphart 1980; Darcy and McAllister 1990; Koppell and Steen 2004; Alvarez Sinclair and Hasen 2006; 문은영, 2011: 255 재인용 ). 또한상대적으로덜대중적인선거일수록기호효과가더나타나는경향이있다 (Ho and Imai, 2008; 문은영, 2011: 255 재인용 ). 본연구주제인기호효과에관한연구 15) 는베인과히콕 (Bain and Hecock, 1957) 의알파벳효과 (alphabetical effect) 에대한연구를시작으로, 달리와멕엘리스터 (Darcy and MacAllister, 1990) 의투표용지위치효과 (ballot position effect), 밀러와크로스닉 (Miller and Krosnick, 1998) 의이름순서효과 (name order effect) 에관한연구가있었다. 이들연구는크게인간의제한된합리성 (bounded rationality) 과초두효과에대한인지심리학적이론그리고유권자의관심정도와그에따른유권자의정보수준의차이에근거하여기호효과를설명하고있다 ( 김범수 서재권, 2012: ). 한국에서도기호효과에관한여러연구 16) 들이있었다. 이러한연구는주로 2006년과 2010년의지방선거기초의원선거와교육감, 교육의원선거에서나타난기호효과에관한것이었다. 특히, 황아란 (2010) 과문은영 (2011), 김범수 서재권 (2012) 의연구가기초의원선거의기호효과에대해실증적으로접근했다. 황아란 (2010) 은 2006년기초의원선거결과를중심으로한정당에서두명이상공천된 3190개의사례를중심으로빈도분석과 OLS(ordinary least square) 회귀분석, 로지스틱회귀분석 (logistic regression) 을실시하여기호효과가후보자득표율과당락에미치는영향이유의미함을밝혔다. 문은영 (2011) 은빈도분석을통해 2010년기초의원과 2010년교육감 교육의원선거에서기호별당선율과투표용지게재순위별당선율을분석하여기호효과의영향력을확인했다. 김 15) 이부분은김범수 서재권 (2012: ) 을참조하였다. 16) 한국에서기호효과에관한주요연구에는김범수 서재권 (2012); 문은영 (2011); 박창규 (2009); 송기창 박소영 (2011); 정준표 (2007); 황아란 (2007); 황아란 (2010) 등이있다. 145

150 2014 년선거 정치제도연구보고서 범수 서재권 (2012) 은 2006년기초의원선거결과를바탕으로 7964개의전수사례에대해회귀분석을실시하여기호효과로인한득표이득이유의미함을밝혔다. 한국의지방선거에서기초의원선거의경우단체장선거에비해유권자들은상대적으로적은관심을가지며, 정보의수준도낮은것으로나타났다 ( 김범수 서재권, 2012: 146). 동시지방선거의경우광역단체장과광역의원, 기초단체장과기초의원, 교육감, 교육의원까지선출해야하므로각후보자에대해정보를꼼꼼히챙기는것은쉬운일이아니다 ( 문은영, 2011: 255). 여기에단체장선거의경우높은관심으로많은유권자가투표의사를갖게된다. 지방선거의경우상대적으로관심이있는선거에참여하기위해투표하게되면서기초의원선거와같이관심도가낮은선거에참여하게된다 ( 이현우 황아란, 1999; 문은영, 2011: 255 재인용 ). 따라서이러한상황에서기호효과가발생할가능성은높다고할수있다. 이와더불어 2005년 8월공직선거법개정에따라 2006년제4회전국동시지방선거기초의원선거부터중선거구제가도입되면서같은정당의후보가여러명존재하게되어 가 기호의후보자가당선되는사례가급증하고있다 ( 김범수 서재권, 2012; 박창규, 2009; 정준표, 2007; 황아란, 2007; 황아란, 2010: 111 재인용 ). 또한이번 2014년제6회전국동시지방선거에서선거전에새정치민주연합에서무공천방침을결정함에따라기호 2번이사라질경우기호효과의측면에서이전의선거와어떻게다른양상을나타낼것인가에대한관심이있었다. 하지만이는새정치민주연합의무공천철회결정이후에측정이불가능해졌다. 따라서본연구는 2006년과 2010년의두차례지방선거의연장선상에서기호효과가어느정도로나타나는지에대해확인함과동시에이를해결하기위한논의속에서선거제도개선을통한정책적함의를제시하고자한다. Ⅲ. 연구설계 본연구는 2014 년 6 월 4 일에실시된제 6 회전국동시지방선거 17) 구 시 군의회의원선거를바탕으 로기호효과가발생하는지에대해분석하고자한다. 이제본연구에서사용된연구설계 ( 조사및분 17) 제 6 회전국동시지방선거에서는시 도지사선거와구 시 군의장선거, 시 도의회의원선거, 구 시 군의회의원선거, 광역의원비례대표선거, 기초의원비례대표선거, 교육의원선거, 교육감선거가진행되었다. 146

151 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 석방법, 연구가설, 연구모델, 변수, 데이터 ) 에대해설명하고, IV 장에서통계분석결과를평가할 것이다. 1. 조사및분석방법 본연구는제6회전국동시지방선거기초의원선거와관련하여중앙선거관리위원회에서제공하는데이터를바탕으로후보의득표율과당선율에미치는 가 기호의효과를살펴보고자한다. 이에대한분석및검증을위해빈도분석과교차분석, OLS 회귀분석, 로지스틱회귀분석을실시하였다. 이를위해 IBM SPSS version 18과 STATA version 12 통계패키지프로그램을활용하였다. 2. 연구가설 앞서 Ⅱ장에서살펴본바와같이본연구의주제는기초의원선거에서기호효과의발생여부에관한것이다. Ⅱ장의논의를통해기초의원선거에서기호효과가발생하여 가 후보가다른후보에비해득표율이높으며, 당선될확률이높다는것을알수있었다. 앞서논의했던이론적내용들과선행연구를바탕으로다음과같은가설을도출하였다. 가설 1: 기호 가 를배정받은후보일수록득표율이높을것이다. 가설 2: 기호 가 를배정받은후보일수록당선될확률이높을것이다. 가설 2-1: 새누리당후보가기호 가 를배정받을수록당선될확률이높을것이다. 가설 2-2: 새정치민주연합후보가기호 가 를배정받을수록당선될확률이높을것이다. 가설 2-3: 현직후보가기호 가 를배정받을수록당선될확률이높을것이다. 3. 연구모델 가. 빈도분석및교차분석 위에서말한가설들을검증하기위하여빈도분석에서는빈도표분석을통해후보를 가 후보인 147

152 2014 년선거 정치제도연구보고서 경우와그렇지않은경우로나누어 가 후보여부에따라평균득표율과평균당선율이어떻게다르게나타나는지살펴볼것이다. 다음으로, 교차분석에서는교차표분석을통해항목별빈도를살펴봄으로써가설 2의세부가설인가설 2-1, 2-2, 2-3에서설정한 가 후보여부와후보자당선율두변수의관계를살펴보고, 연구가설을통계적으로검증할것이다. 이를위해연구가설과귀무가설, 대립가설을설정하고, 독립성검증을실시하여카이스퀘어와자유도그리고이에대한유의수준을분석할것이다. 이를바탕으로최종적으로연구가설에대한판정을내리게될것이다. 나. 종합분석 종합분석에서는새누리당후보여부, 새정치민주연합후보여부, 현직여부, 성별, 연령등의효과를통제한후기호 가 의효과를검증하기위해서본연구는 OLS 회귀분석과로지스틱회귀분석을사용하였다. 위의두가지가설을검증하기위해각기다른두가지연구모델을설정하였다. 먼저가설 1에대한분석과검증은 OLS 회귀분석을이용한다. OLS 회귀분석을통해후보자득표율이 가 후보여부와새누리당후보여부, 새정치민주연합후보여부에따라달라지는지살펴보며, 이를통해가설 1을검증할것이다. 18) 다음으로가설 2는로지스틱회귀분석을이용하여분석 검증한다. 이는종속변인인후보자당선여부가이분화된 (dichotomous) 변수 19) 이므로로지스틱회귀분석의사용이적합하기때문이다. 로지스틱회귀분석을통해후보자의당선확률이 가 후보여부와새누리당후보여부, 새정치민주연합후보여부에따라달라지는지살펴보고자하며, 이를통해가설 2를검증하고자한다. 20) 18) 이때각변인은다음과같다. : 후보자득표율, : 가 후보여부 : 새누리당후보여부, : 새정치민주연합후보여부, : 현직여부, : 성별, : 연령 : 오차항. 19) 기본적으로로지스틱회귀분석에서사용하는종속변인은범주형종속변수 (categorical dependent variable) 이다. Agresti. Louis J. and Barbara Finlay, 2009, pp. 14, 483. 본연구에서는더미변수 (dummy variable) 를이용하여분쟁이발생하면 1, 분쟁이발생하지않으면 0 으로처리한다. 148

153 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 4. 변인및데이터 본연구에서사용한데이터는중앙선거관리위원회선거통계시스템의제6회전국동시지방선거구 시 군의회의원선거개표데이터 21) 를기초로하였다. 본연구에서는기호효과에집중하기위해전체기초의원선거데이터를사용하지않고, 상대적으로지역효과가미약한서울과경기지역의데이터 22) 를바탕으로분석하였다. 이는상대적으로지역효과가강한지역에서는정당의효과가기호효과의영향력을가려기호효과가실제와다르게나타날가능성을상쇄하기위함과동시에본격적인전수조사를실시하기전에상대적으로지역효과가미비한서울 경기지역에서기호효과가나타나는지확인하기위함이다. 본연구에서빈도분석과교차분석, OLS 회귀분석, 로지스틱회귀분석을위해사용된주요변인은다음과같다. 먼저종속변인은후보자득표율과후보자당선여부가있다. 다음으로설명변인으로는 가 후보여부와새누리당후보여부, 새정치민주연합후보여부, 현직여부, 성별, 연령이있다. 변인들에관한기술분석내용은다음과같다 (< 표 1> 참조 ). 표 1 기술분석 빈도 ( 명 ) 비중 (%) 0-9% % 득표율 당선여부 20-29% % % % 16 1 당선 낙선 ) 이때각변인은다음과같다. : 후보자당선여부, : 가 후보여부, : 새누리당후보여부, : 새정치민주연합후보여부, : 현직여부, : 성별, : 연령 : 오차항. 21) 본연구의기초자료 (raw data) 는중앙선거관리위원회선거통계시스템의개표자료를바탕으로코딩하였다. 22) 2014 년제6회전국동시지방선거기초의원선거에서서울지역과경기지역에서총 1500명의후보자가선거에참가했다. 이는후보자수가당선자수보다많지않아선거를치르지않은지역 ( 성북사, 은평가, 나, 다, 서대문나, 마포가, 라, 양천아, 강서바, 구로가, 송파아, 성남나, 다, 안산아, 연천나선거구 ) 을제외하고선거를치른정당후보및무소속후보모두를그대상으로한다. 149

154 2014 년선거 정치제도연구보고서 가 후보여부새누리당여부새정치민주연합여부현직여부성별연령 빈도 ( 명 ) 비중 (%) 가 후보 비 ( 非 ) 가 후보 새누리당후보 비 ( 非 ) 새누리당후보 새정치민주연합후보 비 ( 非 ) 새정치민주연합후보 현직후보 비 ( 非 ) 현직후보 남성 여성 세 대 대 대 대이상 합계 첫째, 득표율의경우, 전체후보자의평균득표율은 19.94% 였다. 전체득표율을 10% 단위로나누어 6개의단위로살펴보았을때, 10% 미만이 29% 로가장높았다. 아울러전체후보자중에서득표율 32% 미만의비중은 75% 이고, 32% 이상의비중은 25% 로나타났다. 이는전체후보중군소후보의비중이크기때문으로보인다. 또한당선자의평균득표율이 32.05% 로나타나고, 50% 이상과반득표를한후보자가전체후보자중 1% 에불과해당선자의대표성문제가나타날가능성이농후한것으로보인다. 둘째, 당선여부와관련하여당선자는전체후보자중 47% 로낙선자비율인 53% 와비슷한수준으로나타났다. 이는지방선거의특성상복수당선자가가능한데정당들이전략적으로의석수에맞춰후보자수를조정하는경향으로인해후보들간의당선경쟁률이약 2:1 수준에서유지하는것에서기인한다고볼수있다. 셋째, 가 후보여부와관련하여 가 후보는전체후보자중 27% 로나타났다. 이경우전체기초의원선거에서 가 기호효과의영향력을살펴보기위해정당들이 2인이상을공천한지역구에만 150

155 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 국한하지않고, 2인이상을공천한정당이없는경우까지포함하여조사하였기에전체후보자중 가 후보의비중은상대적으로적게보일수있다. 또한, 전체당선자 707명중 가 후보는 402명으로당선자중 가 후보의비율이 56.9% 로나타났다. 넷째, 정당후보여부와관련하여전체후보자중새누리당후보와새정치민주연합후보의비중이각각 39% 와 30% 정도로나타났다. 새누리당과새정치민주연합소속이아닌후보의비중이상대적으로높은이유는여기에군소정당 23) 후보들과무소속후보가다수포함되어있기때문으로보인다. 전체당선자 707명중새누리당소속은 341명 (48%), 새정치민주연합소속은 351명 (49%) 으로군소정당과무소속후보의당선사례는 15개 (3%) 에불과했다. 이를통해양대거대정당의후보가전체당선자중 97% 로전형적인양당제의모습을볼수있다. 다섯째, 현직여부와관련하여전체후보중현직후보의비중은전체후보자중 32% 로나타났다. 또한, 전체당선자 707명중현직이 330명으로 46.7% 로나타났다. 당선자중현직비중이 50% 를넘기지못한다는점에서다선의원이나올확률이상대적으로낮음을알수있다. 여섯째, 성별과관련하여전체후보중남성의비율이 78% 로여성에비해매우높게나타났다. 물론후보자중여성비중이낮아도당선자중여성비중은높을가능성이있지만, 실제당선자 707명중남성이 539명, 여성이 168명인것으로나타나후보자와당선자모두남성의비중이높았다. 이는정치참여와양성평등의문제에있어여성의정치참여가저조한한국사회의구조적문제를잘나타낸다고할수있다. 일곱째, 연령과관련하여전체후보중 25세 ~49 세후보의비율이 35% 에불과했다. 반면, 50대이상의비율은 65% 에달했다. 또한전체당선자 707 명중 50대이상의비율은 69.7% 로나타났다. Ⅳ. 분석결과및평가 1. 빈도분석 빈도분석을통해 가 후보여부에따른평균득표율차이와평균당선율을살펴보면 가 기호효 과에대해명확히알수있다 (< 표 2> 참조 ). 23) 서울 경기지역에서는새누리당과새정치민주연합외에통합진보당과노동당, 녹색당, 새정치당이후보를냈다. 151

156 2014 년선거 정치제도연구보고서 표 2 가 후보여부에따른평균득표율과평균당선율차이 변인 평균득표율 (%) 평균당선율 (%) 관측수 가 후보인경우 가 후보가아닌경우 후보자전체 분석결과, 가 후보인경우평균득표율이 31.86% 로후보자전체평균득표율인 19.94% 를크게상회하였다. 반면, 가 후보가아닌경우평균득표율이 15.48% 로후보자전체평균보다크게낮았다. 또한, 가 후보인경우와 가 후보가아닌경우의평균득표율차이는무려약 16% 에달했다. 이는많은경우에후보자의당락이바꿀수있을정도의큰차이였다. 평균당선율에있어서도 가 후보인경우평균당선율이 56.86% 으로후보자전체평균당선율인 47.13% 를크게웃돌았다. 반면, 가 후보가아닌경우평균당선율이 43.14% 로평균보다낮았다. 또한, 가 후보인경우와 가 후보가아닌경우의평균당선율의차이는무려 13% 에달했다. 이러한결과를통해후보자가 가 기호를얻는지의여부에따라당락에큰영향을미칠수있음을알수있다. 물론이러한 가 기호는대개양대거대정당에서복수후보를내면서생기는것이기때문에이러한기호효과에는일정부분정당효과가함께나타난다고할수있다. 2. 교차분석 24) 표 3 교차분석결과 가 기호기타기호 df p-value 새누리당 99%(246) 29%(95) 비 ( 非 ) 새누리당 97%(156) 28%(210) ) 표내용중괄호안의부분은당선인원을뜻한다. 또한교차분석은기호효과가후보자당선율에미치는영향에대한가설 2 의세부가설인가설 2-1, 2-2, 2-3 을분석및검증할것이다. 교차분석에서기호효과가후보자득표율에미치는영향을살펴보는가설 1 을분석하지않는것은가설 1 의분석에서종속변인이되는득표율을교차분석을살펴볼경우득표율의자료특성상, 득표율을구간을나누어서교차분석할경우기호효과가후보자득표율에미치는영향이명확하게드러나지않는문제가있기때문이다. 152

157 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 가 기호기타기호 df p-value 새정치민주연합 97%(155) 67%(196) 비 ( 非 ) 새정치민주연합 99%(246) 14%(109) 현직 99%(159) 55%(171) 비 ( 非 ) 현직 98%(243) 17%(134) 교차분석결과는 < 표 3> 과같다. 25) 먼저새누리당후보여부를통제한상태에서기호 가 의효과를살펴보면, 새누리당후보가운데기호 가 의당선율은 99% 로다른기호 (29%) 보다 70% 가량높다. 새누리당후보가아닌경우기호 가 의당선율은 97% 로다른기호 (28%) 보다약 70% 더높다. 전체적으로새누리당소속 가 후보의당선율이가장높고, 그다음으로새누리당소속이아닌 가 후보, 새누리당소속기타기호후보, 새누리당소속이아닌기타기호후보순이었다. 이를통해새누리당소속여부보다 가 기호여부의효과가더크다는것을알수있었다. 이는새누리당기타후보 (29%) 가새누리당소속이아닌 가 후보 (97%) 보다당선율이낮은데서알수있다. 다음으로새정치민주연합후보여부를통제한상태에서기호 가 의효과를살펴보자. 새정치민주연합후보중에서기호 가 의당선율은 97% 로다른기호 (29%) 보다 70% 가량높다. 새정치민주연합후보가아닌경우기호 가 의당선율은 99% 로다른기호 (67%) 보다약 30% 더높다. 전체적으로새정치민주연합소속이아닌 가 후보의당선율이가장높고, 그다음으로새정치민주연합소속 가 후보, 새정치민주연합소속기타기호후보, 새정치민주연합소속이아닌기타기호후보순이었다. 이를통해새정치민주연합소속여부보다 가 기호여부의효과가더크다는것을알수있었다. 이는새정치민주연합기타후보 (67%) 가새정치민주연합소속이아닌 가 후보 (99%) 보다당선율이낮은데서알수있다. 마지막으로현직후보여부를통제한상태에서기호 가 의효과를살펴보면, 현직후보중기호 가 의당선율은 99% 로다른기호 (55%) 보다 44% 가량높다. 비현직기호 가 의당선율은 98% 로다른기호 (17%) 보다약 80% 더높다. 전체적으로현직 가 후보의당선율이가장높고, 그다음으로비현직 가 후보, 현직기타기호후보, 비현직기타기호후보순이었다. 이를통해현직여부보다 가 기호여부의효과가더크다는것을알수있었다. 이는현직기타후보 (55%) 가비현직 가 후보 (98%) 보다당선율이낮은데서알수있다. 25) 황아란 (2010, 117) 참조. 153

158 2014 년선거 정치제도연구보고서 3. 종합분석 다음은종합분석을통해 OLS 회귀분석과로지스틱회귀분석을이용하여후보자득표율과후보자당선여부에있어기호효과가미치는영향력에대해알아볼것이다. 특히, 종합분석에서는다른변인들이통제되었을때의 가 후보여부가후보자득표율과후보자당선여부에미치는영향을살펴보고자한다. 가. OLS 회귀분석 가설 1 을검증하기위해후보자득표율에대한 OLS 회귀분석을실시하였다 (< 표 4> 참조 ). 표 4 득표율에대한 OLS 회귀분석 회귀계수 ( 표준오차 ) 유의수준 상수 9.09(.59).000 가 후보 9.67(.65).000 새누리당 14.06(.67).000 새정치민주연합 16.84(.54).000 현직 5.29(.58).032 성별 0.60(.03).004 연령 -0.08(1.48).000 N 1500 통계량 F-test(p-value) (.000) R-squared Adj R-squared 회귀분석결과, 전체모델적합성 (fitness) 을검증하는 F-test 에서유의수준 (p-value) 이.000로 0.05수준을만족하여통계적유의미성을가진다고할수있다. 다음으로각변인의통계적유의미성을검증하는 T-test 분석결과를보면, 현직을제외한나머지변인들인 가 후보여부와새누리당후보여부, 새정치민주연합후보여부, 성별, 연령의네설명변인의유의확률 (P-value) 가성별 154

159 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 이 0.004이고, 가 후보여부와새누리당후보여부, 새정치민주연합후보여부, 연령이.000로 0.05수준을만족하여통계적으로유의미하다고할수있다. < 표 4> 를보면, 후보자득표율의경우 가 후보일경우다른여타후보에비해 가 후보라는이유만으로득표율이평균적으로 9.67% 만큼더높게나타난다. 새누리당후보일경우다른여타후보에비해새누리당후보라는이유로득표율이평균적으로 14.06% 만큼더높게나타난다. 새정치민주연합후보일경우다른여타후보에비해새정치민주연합후보라는이유로득표율이평균적으로 16.84% 만큼더높게나타난다. 현직후보일경우현직후보라는이유로득표율이평균적으로 5.29% 만큼더높게나타난다. 반면, 성별은다른변인이통제되었을때각각남성일때여성일때보다평균적으로득표율이 0.6% 만큼더높게나타나고, 연령은다른변인이통제되었을때연령한단위가커질때후보자득표율이평균적으로 0.08% 만큼낮아진다. 성별과연령은 가 후보여부와새누리당여부, 새정치민주연합여부, 현직여부에비해변인으로후보자득표율에미치는영향력이상대적으로적다고할수있다. 또한, 가 후보여부가새누리당여부, 새정치민주연합여부다음으로후보자득표율에독립적인변인으로미치는영향이컸다. R-square의값이 0.56로, 이는본모델의모든설명변인이종속변인인후보득표율을 56% 설명해준다는것을알수있다. 나. 로지스틱회귀분석 가설 2 를검증하기위해모델 2 에따라로지스틱회귀분석을통해분석해보았다. < 표 5> 은후 보자당선여부에관한로지스틱회귀분석에있어 회귀계수 와 승산비 (odds ratio) 를중심으로도 출한내용이다. 표 5 당락에대한로지스틱회귀분석 회귀계수 ( 표준오차 ) 확률비 (odds ratio) 유의수준 상수 -2.97(0.60) 가 후보 4.98(0.43) 새누리당 2.44(0.31) 새정치민주연합 3.92(0.30) 현직 1.37(0.18) 성별 -.002(0.21)

160 2014 년선거 정치제도연구보고서 회귀계수 ( 표준오차 ) 확률비 (odds ratio) 유의수준 연령 -.017(001) N 1500 통계량 -2LogL (p-value) (.000) 먼저모델적합성 (fitness) 를살펴보면, 가 이고, 유의수준이.000로자유도 (df) 와함께카이스퀘어 (chi-square) 분포로살펴본뒤유의확률 (P-value) 을살펴보았을때 0.05 보다작기때문에설명변인의영향을모두포함하여종속변수의발생확률을계산하는모델 (complex-model) 이설명변인없이더미변수인종속변인의분포만으로종속변수의발생확률을계산하는모델 (know-nothing model) 보다더적합한 (fit) 모델이라고할수있다. 즉, 설명변인의영향을모두포함하여종속변수의발생확률을계산하는모델이더통계적으로의미가있고, 종속변수의발생확률을설명을하는데더적합하다고볼수있다. < 표 5> 의결과에서각변인의통계적유의미성을검증하는 T-test 분석결과를살펴보면, 현직여부와성별을제외한나머지설명변인인 가 후보여부, 새누리당후보여부, 새정치민주연합후보여부, 연령의유의확률 (P-value) 가각각.000로 0.05수준을만족하여변인으로서통계적유의미성을갖는다고할수있다. 여기에서승산비 (odds ratio) 를보면, 가 후보여부의승산비는 로 가 후보가아닌여타후보보다당선율이 144배나높아다른변인에비해중요하게후보자당락에영향을미치는것을알수있다. 새누리당소속의후보의당선율은다른정당의후보보다 10배높았다. 새정치민주연합소속의후보의당선율은각각다른정당의후보보다 50배높았다. 현직후보는다른후보에비해당선확률이현직이아닌후보에비해 3배높았다. 성별은남성후보가여성후보에비해당선율이 0.1 배높았다. 연령은한단위높은후보가그렇지않은후보에비해당선율이 0.98 배에그치고있다. 4. 평가및정책적함의 본연구를통해기초의원선거에있어후보자득표율과당선율에기호효과가미치는영향력이통 계적으로유의미했다. 앞서설정한가설 1 의내용인 기호 가 를배정받은후보일수록득표율이높 156

161 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 을것이다 는경험적으로증명되었다. 다음으로가설 2에서설정한 기호 가 를배정받은후보일수록당선될확률이높을것이다 는경험적으로검증되었다. 또한, 후보자의득표율에영향을미칠수있는다른변인들이통제되었을때 가 후보라는이유만으로도득표율에있어평균적으로다른후보에비해 9.67% 더많은득표를할수있고, 가 후보의경우에여타후보보다당선율이 144배나높아후보자당락에영향을미칠수있는다른변인들에비해당락에강한영향력을가졌다. 이를통해경우에따라 가 후보를받았는지의여부에따라후보자의당락이결정될수있을정도로기호효과가미치는영향력이크다는것을알았다. 그러므로기호효과의방지는시급한과제라고볼수있다. 본연구에서는앞서분석을통해기호효과가후보자득표율과당선율에큰영향을끼친다는것을살펴보았다. 따라서이러한기호효과를줄이기위해서선거제도의측면에서 3가지정책적제안을하고자한다. 첫째, 투표용지기입방식의변화가필요하다. 제6회전국동시지방선거교육감선거에서가로순환배열투표용지의도입이있었는데, 이를기초의원선거에확대하는것이필요하다. 일례로, 이번서울시교육감선거의투표용지에후보자의이름이첫번째로표기되는선거구유권자수는네후보중이상면후보가가장많았으며, 조희연후보가가장적었다. 26) 투표용지에후보자의기호가앞서면득표와당선에유리했던이전의교육감선거결과와는다르게, 이번선거에서는개표결과조희연후보가당선되었다. 이는이번교육감선거에서실시된가로순환배열투표용지의도입으로기호효과의영향력이줄었음을의미한다. 이와관련하여현재국회에기초의원후보순번을순환배열방식으로하는것을골자로하는공직선거법일부개정법률안 2건이발의되어있는상태이다. 27) 다음으로후보자기호를부여하되가, 나, 다순이아니라무작위로추첨된글자를기호로쓰는방법과게재순위를무작위로배열하여투표용지에게재하는방법을생각해볼수도있다. 28) 둘째, 후보자와관련한정보제공의확대가필요하다. 유권자가후보자에대한정보를충분히검토한후의사결정을한다면기호가앞선다는이유만으로후보자를선택하는일은줄어들것이다. 특히, 선거공보발송과관련하여유권자들이이를파악할시간이충분했는지또한선거관련정보 26) 정태웅, 2014, 첫도입 순환배열제 로또선거 사라지나, p?aid= ( 검색일 : ). 27) 서찬수, 2014, 무효표예방, 선거기간개시전에사퇴해야, = ( 검색일 : ). 28) 주선미 (2014) 참조. 157

162 2014 년선거 정치제도연구보고서 접근을보다편리하게할방안이없는지에대한고민이필요하다. 그렇다면, 유권자들은언제후보결정을하는가? 동아시아연구원에서실시한 2012년제19 대국회의원선거에대한유권자패널분석결과를보면, 투표일 1주일전이전에후보결정을했다고응답한비율이 38.9% 에달했다. 29) 특히, 새누리당과민주통합당을지지한다고응답한유권자의경우, 투표일 2주일전경이전에후보결정을한비율은각각 52% 와 43.2% 에달했다. 제6회전국동시지방선거가 6월 4일에있었다. 사전투표일은 5월 30일부터 31일까지였고, 선거공보물은 5월 25일부터발송되었으며, 공식선거운동기간은 5월 22일부터 6월 3일까지였다. 앞선유권자패널조사내용을바탕으로유권자의 40% 가후보결정을투표일 1주일전이전에실시하였다면, 이들은선거공보물이발송되기이전에정보가부족한상황에서후보결정을해야하는어려움에처했을것이다. 특히, 사전선거투표자의경우선거공보물이발송된지 5일내에후보자를결정해야한다. 김도경 (2014) 에따르면 2014년부산대학교대학생조사결과를바탕으로투표결정시기와투표일간의관계를분석한결과를보면, 사전투표일인 5월 30일과 31일에투표를한유권자가투표일 1 주일이전에후보자를결정한평균비율이 41.1% 로나타났다. 반면, 지방선거투표일인 6월 4일에투표한유권자가투표일 1주일이전에후보자를결정한비율은 32.6% 로나타났다. 이를통해후보자를일찍결정하는유권자일수록사전투표를하는유권자가많다는것을알수있다. 30) 그렇다면후보자를일찍결정하여사전투표를하고자하는유권자가선거공보물을충분히검토한후후보자를결정하기에는시간이충분하지않은문제가있다. 따라서후보등록기간을현행보다더앞당기고, 유권자가선거공보물을선거일 5일전보다먼저배송받아서후보자를검토할수있도록해야할것이다. 즉, 전국동시지방선거에서여러단위의선거가동시에진행되는만큼유권자가살펴볼후보자수도많은것을감안할때, 선거운영과관련한시간을조정혹은확대하는것을검토해볼필요가있다. 또한선거관련정보접근과관련하여선거관리위원회홈페이지의선거통계시스템과스마트폰어플리케이션인 선거정보 를통해관련정보를제공하고있다. 하지만 선거정보 어플리케이션에서정책과공약에관한정보들이충분히제공되고있지않고, 선거통계시스템의정보접근 29) 지방선거와관련한유권자의후보결정시기에관한설문조사내용이없어정원칠, 2012, 유권자패널의 4.11 총선평가, EAI 여론브리핑 112호 를참조하였다. 본연구는 EAI가 SBS와중앙일보, 한국리서치와공동으로 2012 년제 19대국회의원선거에대해 3월 30일부터 4월 1일까지진행한 2012 총선 대선패널 1차조사와 4월 12일부터 15일까지진행한 2차조사에참여한유권자패널조사내용을바탕으로하였다. 특히, 유권자의후보자결정시기에대한부분은정원칠 (2012, 8-9) 을참조하였다. 30) 고선규 (2014, 58). 158

163 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 의단순하지않은문제들을개선할필요가있다. 셋째, 동시지방선거를분리실시할필요가있다. 현행동시지방선거하에서는 7개단위의선거가동시에진행되며, 따라서유권자는지역구에따라대략 2-30여개의많은선거공보물을바탕으로후보자를결정하게된다. 현실적으로유권자가많은수의후보자를꼼꼼히비교하여투표에임하기는어려운상황이다. 따라서지방선거를분리하여광역단위와기초단위의선거를나누어시행할경우유권자가후보자에대한충분한정보를바탕으로검토하여후보를결정하는만큼, 후보자에대한정보가부족한상황에서발생하는기호효과를줄이는효과를기대할수있다. 일각에서는이러한분리선거가자칫기초단위지방선거의투표율이낮아지는문제가발생할수있다고우려하기도한다. 하지만이러한분리선거는여러국가에서시행을하고있으며, 특히일본의경우 1947 년부터 2003년까지실시된지방선거에서기초단위선거인시구정촌의회의원선거의평균투표율이 73.32% 로나타났고, 광역단위선거인도도부현의회의원선거의평균투표율은 69.82% 로나타나, 31) 따라서분리선거를실시한다고해서투표율저하현상이항상발생하는것은아니라는것을알수있다. 기초의원은몇년전부터명예직에서유급직으로바뀌었다. 그만큼책임감과전문성을갖고행정부견제의임무를다해주길바라는마음에서시작된변화였을것이다. 하지만실제동시에여러단위의투표를진행하고, 상대적으로언론과대중의주목을많이받는거대지자치단체장선거가같이진행되는상황에서기초의원선거에대해정보를얻어올바른선택을하기는쉽지않다. 따라서올바른정보제공과기초의원전문성강화방안을모색하여보다효과적이고민주적인기초의원선거를만들어가야한다. 또한앞서기술분석에서살펴보았듯이기호효과의문제이외에도지방선거에서성별, 연령, 정당등과관련하여한국정치의여러한계들이드러났다. 이는비단지방선거의문제만이아니라한국민주주의전체의문제인만큼이러한부분에대한장기적인관점의투자와노력이절실하다. 31) 일본총무성선거데이터, 2014, ( 검색일 : ). 159

164 2014 년선거 정치제도연구보고서 Ⅴ. 결론 본연구를통해기호효과가후보자득표율과당선율에미치는영향에대해알아보았다. 본연구에서는기호효과에관해기존에제기되었던여러내용들을재검증할수있었다는점에서의미가있었다. 특히, 체계적으로 6대지방선거기초의원선거에내재된기호효과를추적했다는점에서의미가있었다. 기호효과의존재는선거에서공정경쟁에치명적인영향을미치고있는것으로확인되었다. 따라서이에대한개선이필요한상황이다. 이러한기호효과를줄일방안으로본연구에서는크게세가지를생각해보았다. 첫째, 가로순환배열투표용지의도입등투표용지기입방식의개선이필요하다. 둘째, 후보자등록및선거공보물발송기한을앞당겨서후보자관련정보를충분히제공할필요가있다. 셋째, 기존동시지방선거를분리하여실시할필요가있다. 하지만본연구는몇가지한계를보였다. 첫째, 대표성의문제가있다. 데이터확보에있어서울과경기지역의전수조사를하지못하는한계를보였다. 또한데이터확보에있어기존연구들이저마다다른기준을가지고접근을하고있는데, 데이터를구획하는부분에서어떤효과와한계가발생하는지에대한보다명확한설명이필요하다. 이를통해선행연구에서제시한기호효과에관한결론과본연구의결론이어떻게상응하는가에대한보다분명한평가가필요하다. 둘째, 통계기법적인측면에서개선이필요하다. 기호효과의동학을파악하기위해어떤통계기법을사용해야할것인지그리고어떻게결과를해석해서현상을올바로파악할것인지에대한고민이필요하다. 2014년 6. 4 지방선거를통해지역일꾼 3,952명을뽑았다. 지방선거는지방자치를통해풀뿌리민주주의를지켜나가고, 선거를통해국민들의국민주권의식함양과정치참여에도큰밑거름이된다. 지방선거의발전은비단약간의정책적처방만으로손쉽게달성할수있는부분이아니다. 결국대의민주주의의공고화와정치의식의성숙속에서달성될수있을것이다. 향후에도보다많은연구를통해지방선거와민주주의발전에도움이될수있길바란다. 160

165 제 6 회전국동시지방선거기호효과분석및개선방안 참고문헌 고선규 지방선거사전투표제의효과분석. 현안과진단 2014 년 2분기, pp 김도경 누가사전투표에참여했는가?. 21세기정치학회하계세미나발표논문집. 김범수 서재권 투표용지의순서효과와기호효과. 한국정치학회보 제46집제2호, pp 문은영 투표용지의정치적효과. 선거연구 제2호, pp 박창규 현행기초의회의원선거제도의문제점. 한국지방자치학회 2009 년도동계학술대회논문집, pp 송기창 박소영 년교육감및교육의원선거의기호효과에관한연구. 교육행정학연구 Vol. 29, No. 2, pp 이현우 황아란 선거제도에따른지역주의효과의변화. 한국과국제정치 15권 2호, pp 정원칠 유권자패널의 4.11 총선평가. EAI 여론브리핑 112 호. 정준표 기초의원선거에서나타난선거제도의효과 : 도시와농촌의차이. 한국정당학회보 제6권 2호, pp 주선미 투표용지순서효과와교호순번제투표용지의도입. 현안과진단 2014 년 1분기, pp 황아란 기초지방의원선거의중선거구제개편과정치적효과. 지방정부연구 11권 1호, pp 기초지방의원선거와기호효과. 한국정치학회보 제44 집제1호, pp Agresti. Louis J. and Barbara Finlay Statistical Methods for the Social Sciences, 4th edition. Upper Saddle River, New Jersey: Pearson education international. Alvarez, R. Michael, Betsy Sinclair and Richard L. Hasen How Much if Bain, Henry M. and Donald S. hecock Ballot Position and Voter s Choice. Detroit: Wayne State University Press. Enough? The Ballot Order Effect and the Use of Social ScienceResearch in Election Law Dispute. Election Law Journal 5(1), pp Bakker, Eric A. and Arend Lijphart A Crucial Test of Alphabetic Voting: The 161

166 2014 년선거 정치제도연구보고서 Election at the University of Leiden, British Journal of Political Science 10(4), pp Darcy, Robert and Ian McAllister Ballot Position Effects. Electoral Studies 9(1), pp Ho, Daniel E. and Kosuke Imai Estimating Causal Effects of Ballot Order from a Randomized Natural Experiment: The California Alphabet Lottery, Public Opinion Quarterly 72(2), pp Koppell, Jonathan G. S. and Jennifer A. Steen The Effects of Ballot Position on Election Outcomes. Journal of Politics 66(1), pp Upton, G. J. and D. Brook The Determination of the Optimum Position on a Ballot Paper. Applied Statistics 24(3). pp 서찬수 무효표예방, 선거기간개시전에사퇴해야. html?idxno= ( 검색일 : ). 일본총무성선거데이터 ( 검색일 : ). 정태웅 첫도입 순환배열제 로또선거 사라지나. newsview.php?aid= ( 검색일 : ). 중앙선거관리위원회 선거통계시스템. ( 검색일 : ) 자주찾는선거정보. 선거의의미. view.do?menuno=200084&tschcate=1&tschcontclasscd= &tschcotclasslevel= 1&pageIndex=1&contId= &contSid=0001 ( 검색일 : ) 자주찾는선거정보. 투표용지. view.do?menuno=200084&tschcate=&tschcontclasscd=&tschstclassrange=&tschencla ssrange=&pageindex=1&contid= &contsid=0001&cate2=1 ( 검색일 : ) 정당 후보자의기호부여방법. e. 선거정보제22호. file:///c:/users/user/ Downloads/BBS_ pdf. ( 검색일 : ). 162

167 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 - 서울특별시를포함한중부지방중심으로 - 시민연구관정수진 ( 고려대학교대학원박사과정 )

168 2014 년선거 정치제도연구보고서 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 - 서울특별시를포함한중부지방중심으로 - 시민연구관정수진 ( 고려대학교대학원박사과정 ) 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 투표율에영향을미치는요인들에대한이론적배경 1. 역대선거의투표율추이 2. 투표율에영향을미치는요인분석 Ⅲ. 투표소의지리적분포와투표율과의상관관계 1. 행정지역별투표율관련통계 2. 투표소개수에따른투표율및성별, 연령별비교분석 3. 투표소증가가투표율제고에미치는효과예측 4. 분석결과요약 Ⅳ. 결론 Ⅰ. 서론 투표는모든국민의권리이자의무이다. 투표를해야한다는사실은누구나알고있다. 그럼에도불구하고시기에따라그리고지역에따라투표율의차이는크게나타난다. 이런투표율의차이를단순히권리와의무를행해야하는국민의참여의식으로만치부하고넘기기에는다소무리가있다. 물론, 모든국민들이자발적으로투표에참여하겠다는의식수준을높이는방안도중요하다. 하지만지금까지실시되었던투표참여를독려하는선거공익캠페인이나방안에도불구하고여전히지역별, 시기별투표율의차이가나는것은이것이외에여러지리적, 행정적문제로인해파행되는결과라고볼수있다. 이러한문제점을파악하고해결하는것역시투표율저조결과를해결할수 164

169 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 있는중요한과제중의하나일것이다. 보다많은국민들의투표참여도를높이는방안을연구하기에앞서, 우선지금까지의투표현황을분석하여과연어떤요인이투표율과연관이있는지에대한연구가필요하다. 지금까지우리나라는물론, 다른여러나라에서선거나투표에관련된많은연구가진행되어왔다. 특히, 투표율을향상시키기위해어떤사회적요인들이서로연관성이있는지에대한분석을통한해결방안역시제시되어왔다. 이러한선행연구논문을중심으로과연투표율에영향을미치는요인에는어떤것들이있는지에대해알아보기로한다. 그리고앞선연구가운데투표소가투표율과관련이있을것이라는내용을바탕으로과연실제자료를통해서는투표소에대한보다집중적인통계적분석을통해투표율과어떤상관성이있는지에대해서분석해보도록한다. Ⅱ. 투표율에영향을미치는요인들에대한이론적배경 1. 역대선거의투표율추이 우리나라의투표율은 OECD( 경제협력개발기구 ) 에가입한다른나라와비교했을때, 그다지높은편이라말하기어렵다. 2000년부터 2009년까지 OECD 주요국의평균투표율은 71.4% 이며, 1위에해당하는호주의투표율은무료 94.8% 로거의대부분의국민이투표에참여하였다고볼수있다. 1) 이에비해한국은이중 26위에해당하는 56.9% 의투표율을보이며, 이는 OECD 회원국평균투표율에한참못미치는수준이다. 호주를비롯하여 2위에해당하는룩셈부르크 (92%) 와 3위의벨기에 (91%) 를포함한몇몇높은투표율을보이는국가들의대부분은투표를하는것을개개인의자율적인선택이아닌, 국가가관여하는의무투표제방식을선택하였다. 2006년기준으로의무투표제를채택한나라는대략 32개국이며, 이중호주를포함한 19개국은강행규정을가지고있다. 이러한의무투표제는투표를하지않았을경우, 강행규정으로강압적인법적제재를가하는방식 ( 호주, 벨기에등 ) 에서부터비록법령상으로는벌칙이기술되어있지만강행규정은없는방식 ( 프랑스, 룩셈부르크, 이탈리아등 ) 으로나 1) 자료제공 : International IDEA. 165

170 2014 년선거 정치제도연구보고서 라마다다양한형태로존재한다. OECD 국가별투표율평균은대통령선거, 국회의원선거등각국가에서실시하는모든선거의투표율을포함한결과이다. 국회의원선거나다른지방선거보다는참여율이높은대통령선거의경우, 한국의투표율은 56.9% 보다는높게나타난다. 직접선출방식을채택하기시작한한국의 13대대선 (1987 년, 89.2%) 부터 18대대선까지 (2012 년, 75.8%) 의투표율평균은대략 76.9% 이다. 비록 18대대선투표율은 17대대선에비해 63% 에서 12.8% 상승한 75.8% 를기록하기는했지만평균적으로는시간이흐를수록투표율은점점떨어지고있는추세이다. 2) 2. 투표율에영향을미치는요인분석 이처럼시간이흐를수록투표율하락을보이는이유는지금까지다양한요인들이알려져있다. 투표율하락원인을알아보기위해서는우선투표율에영향을미치는변수들에는어떤것들이있는지에대해먼저알아보아야할것이다. 투표율에관한연구는지금까지여러나라에서다양하게이루어져왔다. 강경태 (2003) 는기존에알려진이론들가운데한국실정에적합하다고판단되는이론들을일부선택하여이를사회학적모델 (sociological model), 심리모델 (Psychological model), 동원모델 (mobilization model) 로구분하여설명하였다. 그이후, 박이석 (2010) 은사회 경제적지위 (socio-economic status) 론과근대화 (modernization) 론, 합리적선택 (rational choice) 론으로구분하였다. 이와마찬가지로동아시아연구원 (2010) 에서도투표에관한이론을거시적접근, 미시적접근, 제도적접근으로구분하여설명하였다. 이러한구분은접근방향에따라다르게나눠질뿐, 그세부내용은거의유사하였다. 사회학적모델에포함되어있는사회 경제적지위론은유권자의사회 경제적지위에따라투표여부가결정된다는이론이다. 이는다시말해, 사회 경제적지위가높은유권자의경우언론매체를통해정치적정보를쉽게얻을수있으며이로인해정치적관심이높아지게되며, 이것은곧투표참여로이어질수있다는것이다. 이와는반대로, 사회 경제적지위가낮은유권자일경우정치적정보를얻게될기회가적어상대적으로정치적관심이낮아지며, 이는투표를참여하지않게될가능성이높아지게된다는것이다. 2) 자료제공 : 중앙선거관리위원회. 166

171 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 미국의경우고학력, 고소득, 고연령일수록투표율이높게나타났으며, 마찬가지로영국의경우에도계급과소득에따라투표율이달라지는경향을보인다. 이는사회 경제적지위론에부합되는결과라고볼수있다. 이러한이론을바탕으로미국을비롯한대부분의서양민주국가에서는경험적분석을통해 Milbrath and Goel(1977) 이언급한사회 경제적지위모델 (socio-economic status model: SES 모델 ) 이성립된다고말할수있다. 반면에한국의경우, 강경태 (2003) 는사회 경제적지위에속하는여러변수들가운데한국적현실에맞는교육, 연령, 지역적요인을선택한후 14대대선과 15대대선자료를통해이를분석하였다. 그결과, 지금까지제시되었던사회 경제적지위가높은고학력일수록투표율이높다는미국의결과와는달리교육의경우투표율과유의한상관성이없다는결론을얻었다. 반면에연령과지역적요인에있어서는투표율변화에영향을미친다고말하였다. 손낙구 (2010) 는수도권지역별자료분석을통해투표율이높은집단일수록주택소유자, 다주택자, 아파트거주자, 고학력자, 종교가있는경우가높다고발표하였다. 이는앞의 SES 모델에부합되는결과라고할수있다. 하지만동아시아연구원 (2010) 의연구로는최근선거에서는연령이낮을수록, 고학력일수록, 저소득일수록투표에기권할가능성이크다고보고하였다. 투표에서기권할가능성이높다는것은투표율이낮아질가능성이높다는의미이다. 이러한결과는교육부분에서과거강경태 (2003) 의논문과마찬가지로기존의 SES 모델과는상반되는결과이다. 이렇게연구마다특정변수에서상반된결과를얻거나, 특히한국에서 SES 모델이성립하지않는것처럼보이는것에대해정준표 (2008) 는 17대총선, 18대총선의자료를통해사회학적변수에정치의공급측면에변화를고려하면한국에서도 SES 모델이적용가능하다고언급하였다. 그는선거관심도라는변수가추가되었을경우, 사회 경제적지위가투표에영향을미치며정치적공급변화에민감하게반응하며, 정치적공급수준이높아질수록 SES 모델의적절성이높아진다고추가하였다. 여기서제시된선거관심도의측면이바로심리모델에해당한다. 심리모델의경우, 유권자의심리적상태를통해사회학적변수로는설명이되지않는부분들의설명력을높여주는역할을한다. 근대화 (modernization) 론도어떤면에서보면이모델에속하게된다. 박이석 (2010) 이정리한근대화론은근대화를통해대중매체가증가하고이로인해정부나정책에대해관심이증가하고이것이정치참여도를높여투표율을향상시킨다는것이다. 민주화가되면서국민들의의식은높아지고그에따라예전과는다르게자율적인정치문화에참여하게된다. 이제더이상강제가아닌자율적으로참여여부를개인이선택하게되어스스로정 167

172 2014 년선거 정치제도연구보고서 치참여를포기하는경향이생기게된다. 강경태 (2003) 는정치효능감이높을수록선거참여도가높다고말하며, 비록연령, 지역에따라투표율의차이가나지만이들집단모두선거관심도가높을수록투표율이높아지는경향이있다고설명하였다. 이와비슷하게문우진 (2011) 역시, 17대총선과 18대총선자료를분석하여학력이나소득때문에발생하는것처럼보이는투표율의차이가유권자들의사회 경제적지위에서비롯된정치의식의차이때문에발생한다는사실을보여주었다. 더나아가강원택 (2008) 은만약유권자가정부에불신이있으면대선투표를기권하는경향이높으며정당이나다른이념적차이가있는경우대선은투표하지만총선투표는기권하는경향이높아진다고밝혔다. 이런사회 경제적지위나유권자의정치적신념과는별개로집단이나공동체에의해투표에참여하게되는동원모델이적용되는경우도있다. 민주화이후한국의투표율은점점감소하고있다. 김욱 (2009) 은이러한현상이과거권위주의시절당시동원투표로인해기형적으로높았던투표율이점점제자리를찾아가는정상적인현상이라고말하였다. 그는시간이지날수록동원투표는감소되고자발적인투표참여는오히려증가하고있다고추가하였다. 강황선, 이명행 (2012) 은 Wolfinger(1980) 의연구를인용하여학력이고학력, 고연령, 고소득일수록, 전문직에종사할수록, 거주지규모가클수록, 여성보다는남성의경우, 동원투표의가능성이적다고명시하였다. 과거도시보다는농촌에서이러한동원모델적용이높은경향을보였지만점점지역적격차가사라지고, 교육수준이나대중매체의발달로인해이러한지역적동원투표의연관성은점점낮아지고있다고볼수있다. 합리적선택 (rational choice) 론의경우, 유권자가투표를참여했을때의기대효능이기권했을때의효능보다더크게되면투표를하게되고그반대가되면기권하게된다는이론이다. 강원택 (2002) 은이러한이론을근거하여투표율이점점떨어지는이유에대해비록투표에드는시간이나비용이크지않더라도투표일에개인적인시간을보내는것이투표참여보다오히려더높은기회비용이얻게된다고생각하기때문이라고말한다. 특히활동적인 20대의투표율이낮은이유도여기에있다고보고있다. 이러한문제점을해결하기위해서이준한 (2008) 은 2006년지방선거설문조사자료를이용하여통계적분석을통해인센티브제도보다는투표율이높은나라의특징인강제 ( 의무 ) 투표제실시하는것이투표참여를증가시킨다고주장하기도하였다. 하지만강원택 (2002) 이나김욱 (2009) 은이러한문제를해결하기위해의무투표제를도입하는건단시간으로볼때는효과가있을지는모르지만민주주의정신에위배되며장기적으로봤을때유권자의정치불만해소에는도움이되지않는다고 168

173 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 말하였다. 현재우리나라에서는비록강제투표제를선택하지는않았으나최대한투표율을높이기위해투표촉진제도를시행하고있다. 그예가바로투표공휴일제, 부재자투표, 사전투표, 투표제고책등이다. SNS 보편화등각종네트워크를통해정치적의사표시가확대되었고, 무엇보다도점점바빠지고복잡해지는사회현상으로인해개인이각자의사정으로인해정치적참여를미루는경우가발생할수도있다. 이렇게빠르게변하는사회에맞추기위해서는기존의방법을고수하기보다는사회변화를반영하는방안을고려해야한다. 이때문에투표율을높이기위해현재각종방법을동원하여최대한많은사람들이투표에참여할수있는방안을모색한다. 투표참여캠페인을비롯하여특히장애인과노약자및교통불편지역거주인대상교통편의제공확대, 투표소찾기서비스다양화, 다문화가정유권자의투표편의제공등을통해투표의편의를찾기위해노력하고있다. 박이석 (2010) 은주요일간지의언론분석을통해소셜네트워킹으로투표참여를독려하는행동으로인해 20~30 대의젊은유권자들의투표율이과거보다증가했다고확인하였다. 지금까지이러한많은노력에도불구하고여전히투표율은떨어지고있다. 이는어쩌면가장근본적인부분에있어서의분석이필요한시점일지도모른다. 지금까지조사된투표율분석은가장근본이되는제도적부분에있어서의변수는제외된상태에서연구된것이다. 제도적부분에있어서가장중요한부분은바로투표의편의성이다. 고선규 (2008) 에의하면 2001년영국선거위원회에서투표불참사유를편의성이나접근성으로인한시간부족이라는이유로비투표자의 21% 가투표를하지않았다고응답하였다고한다. 3) 윤성호, 주만수 (2010) 가발표한연구내용에따르면선거유권자수가증가할수록투표율은감소하며, 반면에노령인구비중이증가할수록투표율은증가하는것으로나타났다. 또, 인구의유동성, 특히지역의인구유입률이높아질수록투표율은낮아지면, 후보자들의선거경합이치열할수록투표율은증가하는것으로나타났다. 또, 선거홍보비용의지출이증가할수록, 지역의투표소수가많을수록투표율은증가하였다. 그리고인구밀도가높을수록투표율은증가하며정당선호도에따라서도투표율에영향을미친다고보고하였다. 여기서제도적부분에해당하는것이바로지역투표소수에관한부분이다. Joshua(2005) 역시자신의논문에서투표소에도달하기까지드는비용이투표율에유의한상관성이있다고말하였다. 그리고비록선형관계는아니지만투표소까지가는거리역시투표율에어느정도영향을미친다고추가하였다. 3) 강황선, 이명행, 2012, 유권자의지방선거투표참여영향요인에관한연구 : 유권자효능감의조절효과를중심으로. 169

174 2014 년선거 정치제도연구보고서 이와같은선행연구들의결과를바탕으로본연구에서는바로이제도적부분에해당하는변수 들중투표소에따른인구통계학적변수들이과연투표율에어떤영향을주는지에대해분석해보 기로한다. Ⅲ. 투표소의지리적분포와투표율과의상관관계 1. 행정지역별투표율관련통계 가. 투표율분석지역선별 대한민국은행정적으로 1개의특별시, 6개의광역시, 9개의도, 그리고 2개의특별자치시로구분되어이루어져있다. 문우진 (2009) 은 17대총선자료를통하여지역별이념성향의분포를분석하였다. 이념성향분석은 0점에서 10점척도를기준으로 10점에가까울수록보수적인성향을나타내며, 0점에가까울수록진보주의적성향을나타낸다고본다. 분석결과, 전국평균은대략 4.59 였으며, 서울, 경기, 충청지역의유권자의경우이념성향은각각 4.69, 4.43, 4.48로전국평균과비슷하였다. 이에비해호남지역유권자의경우 3.60 으로진보적인성향을나타냈으며, 영남지역유권자의경우 5.03의척도점수를얻게되어보수적성향이나타난다고언급하였다. 이러한기존연구결과를토대로본연구에서는지역에따른이념성향의치우침이없는서울, 경기, 인천, 강원, 충청북도, 충청남도지역을바탕으로분석하도록한다. 18대대선을기준으로각각지역의투표율은 74.48, 74.77, 73.63, 74.03, 75.22, 73.32로거의비슷한결과를얻을수있었다. 분석에사용된행정구역에관한기본자료는부록 (< 표 1>~< 표 9>) 에기술하였다. 서울을제외한나머지지역인경기, 인천, 강원, 충북, 충남지역의 18대대선자료를각각 < 표 1>~< 표 5> 에기술하였다. 그리고좀더세부적으로서울의경우, 17대대선, 18대대선, 18대총선, 19대총선자료를통해 < 표 6>~< 표 9> 에기술하였다. 이때, < 표 6> 은 2007년 17대대선, < 표 7> 는 2012 년 18대대선, < 표 8> 은 2008년 18대총선, < 표 9> 는 2012년 19대총선자료에해당한다. 여기서지역변수는서울특별시를비롯한나머지지역들의세부행정자치구에해당하며, 면적은각행정자치구의넓이 (km 2 ) 를나타낸값이다. 동개수는각행정자치구에속해있는세부동의개수 ( 개 ) 를의미한다. 투표소개수는중앙선거관리위원회에제공한투표소정보를통해각지역마다 170

175 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 설치되어있는투표소의개수 ( 개 ) 를의미한다. 투표소간거리는각지역에설치되어있는투표소들사이의거리를측정한평균거리 (m) 에해당한다. 투표소사이의거리를측정하기위해서는먼저중앙선거관리위원회에서제공한투표소주소를경도와위도좌표로바꿔주는지오코딩 (geocoding) 과정을거쳐야한다. 본연구에서는 geocoder-xr_2.0 프로그램을사용하여 WGS84 좌표계를기준으로지역에설치된모든투표소의주소를경 위도좌표로전환하였다. 이러한과정중주소형태의문제로전화되지않은경우는 GIS(Geographic Information System, 지리정보시스템 ) 를통해수작업으로전환시켰다. 4) 이렇게전환된경 위도좌표를통해각투표소사이의거리를공식을사용하여계산한후, 자치구별기준으로평균값을계산하였다. 5) 면적당투표소수는각지역에설치되어있는투표소개수를각지역의면적으로나눈값으로 1km 2 에설치되어있는투표소의개수를나타낸값 ( 개 /km 2 ) 이다. 선거인구밀도는선거인수를각지역별면적으로나눈것으로지역별선거권을가진인구의밀도를구한값 ( 명 /km 2 ) 이다. 투표율은실제투표한유권자를만 19세이상의선거권을가진유권자로나눈값에 100을곱한값 (%) 이다. 나. 서울시자치구별대선및총선투표율통계 이러한기본자료를바탕으로 < 그림 1-1>, < 그림 1-2> 와같은그래프로도식화할수있다. < 그림 1-1> 의경우, 투표율이높은순서로지역을나열한후, 각자치구별투표소개수를가로막대형그래프로표시하였다. 막대그래프의왼쪽의상자그림은 SPSS 통계분석프로그램을이용하여투표율을 4분위수로나눠서표시한상자그림에해당한다. < 그림 1-2> 는 < 그림 1-1> 의방법과마찬가지로각자치구별투표소간의거리를가로막대형그래프로표시한결과이다. 4) 경 위도측정을위해서네이버지도를활용하였다. 네이버지도는 GRS80 타원체기반의 UTM 좌표계를사용하였다. 네이버지도를사용한이유는대한민국의세부행정구역위치의정확성을최대한고려한것이라판단하였다. GSR 타원체는 WGS84 와단반경이약 0.1mm 정도만다를뿐, 실용적으로동일한것으로취급하여계산될수있다. 추가적으로 2014 년부터전면실시된새주소인식문제해결에보다적합하다고판단하였기때문이다. 5) 두지점위치의위도, 경도좌표가 (x 1, y 1), (x 2, y 2) 라고한다면이두지점의거리계산공식은다음과같다. 거리 (m)=(acos(cos(radians(90-x 1))*cos(radians(90-x 2))+sin(radians(90-x 1))*sin(radians(90-x 2))*cos(radians(abs(y 1 -y 2))))* ) 171

176 2014 년선거 정치제도연구보고서 그림 1-1 자치구별투표소개수와투표율 172

177 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 그림 1-2 자치구별투표소간의거리평균과투표율 2. 투표소개수에따른투표율및성별 연령별비교분석 부록 (< 표 1>~< 표 9>) 의인구통계학적자료를바탕으로과연투표소개수에따른투표율과기타 변수들사이에연관성이있는지여부에대해분석하였다. 분석변수로는면적, 동개수, 투표소개 173

178 2014 년선거 정치제도연구보고서 수, 투표소간거리, 면적당투표소수와투표율이며, 분석프로그램은 SPSS 21을사용하였다. 선거통계자료분석은지역별로구분하여분석하며, 각자료들은비교적적은표본수로통계분석을해야되므로분석에들어가기전에자료의정규성검정을먼저실시하여야한다. 본자료역시 Shapiro-Wilk 검정을통해정규성검정을실시한결과, 정규성에해당하지않는자료들이포함되어있기때문에비모수적검정을실시하였다. 스피어만 (Spearman) 상관분석통해얻은스피어만상관계수 (ρ) 를통해변수들간의연관성을비교분석하였다. 분석은각각 18대대선에대해각지역별로실시하였고, 서울지역에한에서는 17대대선, 18대대선, 18대총선, 19대총선으로구분하여실시하였다. 그리고동일한순서로선거구별 (< 표 2-1>), 성별 (< 표 2-2>), 연령별 (< 표 2-3>) 에따른투표율과변수들간의연관성을각각확인하였다. 상관분석을실시하기전에우리는다음과같은가설을설정할수있다. H 0 : 두변수사이에연관관련이없다.( 독립이다 ) H 1 : 두변수사이에연관관계가있다.( 독립이아니다 ) 이와같은가설을통계적가설검정을통해 H 0 인귀무가설이맞는것인지, 아니면 H 1 인대립가설이맞는지를분석한후, 이결과를바탕으로변수사이의연관관계를확인한다. 그결과값이바로유의수준에해당하며, 만약 0.05 기준에서두변수사이의분석결과, 얻어진유의수준이이값보다작으면대립가설인 H 1 의주장이채택되며, 이는곧두변수사이에연관관계가있다고볼수있다. 또, 유의수준이 0.05 보다크게되면 H 0 의주장이더통계적으로옳다고추정된것으로두변수사이에연관관계가없다는의미가된다. 여기서유의수준 0.05 는 95% 신뢰구간을의미하며, 기준을 0.05 로정한이유는경험적기준으로일반적으로사용되는값이기때문이다. 그리고만약연관관계가있다고추정되었다면그상관성이과연어느정도인지에대해알아보는수치가바로상관계수값이다. 상관분석을통해얻은상관계수는 1과 1사이의값이며, 1에가까울수록더높은양의상관관계를나타내며, -1에가까울수록더높은음의상관관계를나타낸다. 이때, 양의상관관계란한변수의값이증가하면그에따른다른변수의값이같이증가하는것을의미하며그반대가바로음의상관관계에해당한다. 174

179 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 가. 투표소개수와투표율의연관성분석 1) 대한민국행정별분석다음은지역에따른투표소개수와투표율사이에연관성이있는지에대한분석을위해투표율과투표소개수와다른변수들에대한상관분석을실시하였다. < 표 2-1> 은투표율과변수들의상관성을알아보기위해 18대대선자료를통해얻은지역별연관성결과표이다. 표 2-1 선거구지역에따른투표율과투표소개수와다른변수들의연관성분석 Spearman 의 rho 18 대대선투표율 _ 전체서울경기도인천강원도충북충남 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 * 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수.509** 유의확률 상관계수 * 유의확률 상관계수 * 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) 총 6개의지역을중심으로분석한결과, 투표율과서울지역투표소개수 ( 상관계수 0.509, 유의확률 0.009), 경기도지역의면적당투표소개수 ( 상관계수 0.359, 유의확률 0.017) 와유의한양의상관관계를나타내며, 충남지역의투표소간의거리평균 ( 상관계수 , 유의확률 0.020) 과유의한음의상관관계를나타냈다. 이는서울지역의경우투표소의개수가늘어날수록투표율이높아지며, 경기도지역의경우면적당투표소의개수가늘어날수록투표율은역시높아진다. 경기도지역면적은대략 10,182km 2 로서울지역 605km 2 에비해 17대정도넓다. 그렇기에절대크기인투표소개수보다는면적당투표소의개수와연관성이더높게나타난다. 반면에충남지역의경우에는투표소간의거리가짧을수 175

180 2014 년선거 정치제도연구보고서 록투표율이높아지는상관성을가지고있다. 일정한크기의공간에설치된투표소간의거리가짧다는건투표소가전지역에퍼져있는것이아니라특정지역에투표소가모여있다는의미이다. 이는사람들이많이오가거나거주하는지역에투표소가가까이밀집되어있는것이투표율과서로상관관계가있다고볼수있다. 2) 서울시자치구별분석 < 표 2-2> 는서울특별시의 17 대대선, 18 대대선, 18 대총선, 19 대총선자료에대해각각상 관분석을통해얻은연관성결과표이다. 표 2-2 선거구에따른투표율과투표소개수와다른변수들의연관성분석 Spearman 의 rho 투표율 _ 전체 17 대대선 18 대대선 18 대총선 19 대총선 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 ** 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) 서울시의 25개의행정구역을중심으로분석한결과, 모든경우에서면적동의개수 ( 동수 ), 투표소개수는서로유의한양의상관관계에있으며, 면적과면적당투표소수는서로음의상관관계를나타나고있다. 이는다시말해, 면적이넓을수록선거구의하위지역인동의개수는많아지고투표소의개수역시늘어난다는의미이다. 반면에면적이넓은지역일수록면적당투표소의수는적어진다. 176

181 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 17대대선부터 19대총선까지투표율과변수들의상관관계를분석한결과, 오직 18대대선만이투표소개수 ( 상관계수 0.509, 유의확률 0.009) 와유의한상관관계에있다. 17대대선과는달리 18 대대선에서이와같은차이가나는이유는 17대대선때보다 18대대선의경우, 점점복잡해지고바빠지는사회현실에서투표하기어려운상황이되면쉽게투표를포기하는경향이나타난다고추측할수있다. 한지역의투표소가적다는것은그만큼투표할상황이다른지역보다어려운요인이될수있다. 합리적선택론에의하면투표를하였을때얻는기대효과보다투표대신다른일을하였을때의얻는효과보다크다면투표를포기하기된다. 이는다시말해, 과거의경우에는아무리투표상황이어렵더라도투표를행사하는투표이행도가높게나타났지만, 점점시간이지날수록이런투표이행도는낮아지고, 만약투표하기어려운상황이닥치게되면투표보다는다른일을선택하는경향이높다는의미가될수도있다. 반면에총선의결과는대선과는다른경향을나타냈다. 18대총선이나 19대총선에서는앞에서분석한대선결과와는달리시간의흐름과는상관없이투표소와투표율과의연관성은보이지않았다. 일반적으로대선과총선의투표기권자의성향을분석해보면대선에비해총선의경우가유권자의정치적성향이나당시정치상황에대한불만, 즉개인의정치적호감도에대한영향이높게나타난다고한다 ( 강원택, 2008). 이러한이유에서총선의경우가투표상황보다는개인의정치적성향이투표율에더영향을미치기때문에투표소의개수에의해투표율의변화는대선때보다적게나타난것이라예상한다. 그러한총선의투표성향에도불구하고비록유의하지는않지만 18대총선에서투표소개수와투표율의상관계수 에서 19대총선의경우 0.261로다소높아졌음을확인할수있다. 나. 투표율과투표소개수와성별투표율의연관성분석 1) 대한민국행정별분석다음은성별에따른투표소개수와투표율사이에연관성이있는지에대한분석을위해, 성별투표율과투표소개수와다른변수들에대한상관분석을실시하였다. < 표 2-3> 은 18대대선자료를통해각지역별변수에대한성별투표율의상관분석을통해얻은연관성결과표이다. 177

182 2014 년선거 정치제도연구보고서 표 2-3 선거구지역에따른투표율과투표소개수와성별의연관성분석 (1) 남성투표율결과 Spearman 의 rho 18 대대선남성투표율서울경기도인천강원도충북충남 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수.596** 유의확률 상관계수 * 유의확률 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (2) 여성투표율결과 18대대선여성투표율 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 ** 유의확률 상관계수 * 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 * * 유의확률 상관계수 ** 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) 18 대대선을통한지역별상관성분석한결과, 서울지역에서는남성의경우남성투표율과투 표소의개수 ( 상관계수 0.596, 유의확률 0.002) 사이에서로유의한양의상관관계를나타냈고, 여 178

183 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 성의경우는유의수준 0.05 에서별다른상관성을찾을수없었다. 하지만여성투표율의경우에도유의수준 0.1에서는투표소의개수 ( 상관계수 0.359, 유의확률 0.078) 와서로양의상관성을보인다고확인되었다. 인천지역의경우남성과는달리여성의투표율은투표소간의거리평균 ( 상관계수 0.375, 유의확률 0.012) 과서로음의상관관계에있었으며, 면적당투표소개수 ( 상관계수 0.485, 유의확률 0.001) 와는양의상관관계를보였다. 반면에충남지역의경우투표소간의거리평균과남성투표율 ( 상관계수 0.536, 유의확률 0.032), 여성투표율 ( 상관계수 0.546, 유의확률 0.030) 모두유의한음의상관관계를보인다. 2) 서울시자치구별분석 < 표 2-4> 는 17대대선, 18대대선, 18대총선, 19대총선자료에대해각각상관분석을통해 얻은연관성결과표이다. 표 2-4 서울시자치구별투표율과투표소개수와성별의연관성분석 (1) 남성투표율결과 18 대대선투표율 _ 남성 17 대대선 18 대대선 18 대총선 19 대총선 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 유의확률 상관계수.412* 유의확률 상관계수.456*.596** * 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) 179

184 2014 년선거 정치제도연구보고서 (2) 여성투표율결과 Spearman 의 rho 18 대대선투표율 _ 여성 17 대대선 18 대대선 18 대총선 19 대총선 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) 총서울시의 25개의행정구역을중심으로분석한결과, 17대대선의경우, 남자투표율은동의개수 ( 상관계수 0.412, 유의확률 0.040) 와투표소의개수 ( 상관계수 0.456, 유의확률 0.022) 사이에유의한양의상관관계를확인할수있다. 반면에여자투표율의경우는남성투표율을제외하고는다른변수들간의상관관계를확인할수없었다. 이는서울시거주여자유권자들보다남자유권자가투표소의개수에의해투표율이영향을받는다는의미가된다. 이는다시말해, 여자보다남자의경우가투표소가많을수록더많은투표를하게되고, 투표소가적거나투표환경이어렵게되면투표를포기하는경향이높다는의미로투표에대한이행도가더낮게판단된다. 이러한현상은시간이지나면더욱뚜렷해진다. 5년이라는시간이흐른 18대대선의경우에는남자투표율의경우, 유의한상관관계를보였던동의개수 ( 동수 ) 의상관성이더이상나타나지않았고, 투표소의개수에있어서는 17대대선에비해더강한유의한양의상관관계 ( 상관계수 0.596, 유의확률 0.002) 를나타냈다. 여자투표율경우, 남성보다상관성이낮고, 유의수준 0.05 에서비록유의성은떨어지지만투표소의개수에서 17대대선에서보다는높은상관성을발견할수있었다 ( 상관계수 0.359, 유의확률 0.078). 반면에총선의경우에는 18대총선에서는남성이나나여성모두투표소의개수와투표율사이에 180

185 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 상관성이발견되지않았지만, 19대총선의경우남성투표율에서만투표소의개수 ( 상관계수 0.422, 유의확률 0.035) 에유의한양의상관관계를보였다. 지금까지남성의투표율의비율은여성에비해높게나타났다. 박이석 (2010) 은과거성별에따라투표율차이를보이는이유를남성의경우정치적관심도가높은반면에여성은정치적보다가정적인면에더관심을보이며보수적인성향을가지고있기때문이라고말했다. 본연구결과를통해대선의경우경기도, 강원도, 충청북도지역에서는성별에따른투표율의상관성차이는보이지않았다. 하지만인천지역에서는여성의경우에만투표소의수나투표소간의거리에투표율이유의한연관성을보였으며, 충청남도의경우성별관계없이투표소간의거리가투표율에연관성을보였으나여성의경우가조금더높게나타났다. 이는이전연구와마찬가지로정치적관심도가높은남성의경우가여성보다투표상황에좀더덜민감하다는것을의미한다. 하지만서울의경우는조금다른결과를얻었다. 서울의경우남성의투표율이여성보다투표소개수와더상관성을보였다. 이는정치적정보를습득할수있는기회가많은남성이정치적적극성이높아적극적으로투표를하게되고, 여성의경우정보습득기회가남성보다적고정치적보수성이높다는기존이론에상반되는결과하고할수있다. 점점여성의교육수준이늘어나면서대중매체를통해정치적정보습득에있어서남녀의차이가발생하지않고의식수준까지향상하여성별에따른투표율의차이는점점줄어들고있다는것도원인이될수있다. 서울특별시기준으로성별투표율을비교하였을경우에는 < 그림 2-1> 과마찬가지로 17대대선의경우 62.89% 로남녀가동일한투표율을보였고, 18대대선의경우는남성 (73.81%) 보다여성 (75.11%) 이더높은투표율을보였다. 하지만총선의경우는여전히남성이여성보다높은투표율을보였다. 더구나다른지역보다서울이라는지역이좀더활발한경제활동이일어난다는것역시또다른이유가될것이다. 비록정치적관심도가높다고하더라도참여하는경제나사회활동으로인해발생하는시간부족과열악한여건이이러한결과를유도하였을지도모른다. 지금까지의내용을미뤄본결과, 지역에따라다르게나타지만서울지역의경우, 합리적선택론에따라남성의경우여성보다만약투표상황이어려워졌을경우, 투표를하는것보다그시간에다른일을선택하는쪽의기대효율이더높다고판단하여투표를하지않는쪽을선택하는경향이높아질것이라예측할수있다. 181

186 2014 년선거 정치제도연구보고서 그림 2-1 서울특별시성별투표율 다. 투표율과투표소개수와연령투표율의연관성분석 1) 대한민국행정별분석다음은연령에따른투표소개수와투표율사이에연관성이있는지에대한분석을위해, 연령별투표율과투표소개수와다른변수들에대한상관분석을실시하였다. 연령은선거권을가질수있는 19세부터 60세이상까지의유권자를대상으로 8 단위로구분하여분석하였다. < 표 2-5> 는 18대대선자료를통해각지역별변수에대한연령별투표율의상관분석을통해얻은연관성결과표이다. 표 2-5 선거구지역에따른투표율과투표소개수와연령별의연관성분석 (1) 19 세연령투표율결과 18 대대선투표율 _ 연령 (19 세 ) 서울경기도인천강원도충북충남 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 상관계수 ** * 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 ** 유의확률

187 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 18 대대선투표율 _ 연령 (19 세 ) 서울경기도인천강원도충북충남 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 ** * -.621* 유의확률 상관계수 ** **.691** 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (2) 20~24 세연령투표율결과 18대대선투표율 _ 연령 (20~24 세 ) 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 상관계수 ** 유의확률 상관계수 ** 유의확률 상관계수 * 유의확률 상관계수 ** 유의확률 면적당 상관계수 ** **.721** 투표소개수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (3) 25~29 세연령투표율결과 18대대선투표율 _ 연령 (25~29 세 ) 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 상관계수 ** 유의확률 상관계수 ** -.665* -.506* 유의확률 상관계수 ** 유의확률 상관계수 ** -.721* * 유의확률 면적당 상관계수 ** **.653** 투표소개수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) 183

188 2014 년선거 정치제도연구보고서 (4) 30~34 세연령투표율결과 18대대선투표율 _ 연령 (30~34 세 ) 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 ** 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 * 유의확률 상관계수 ** -.673* 유의확률 상관계수 ** * 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (5) 35~39 세연령투표율결과 18대대선투표율 _ 연령 (35~39 세 ) 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 상관계수 ** 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수.479* * 유의확률 상관계수 * -.697* 유의확률 면적당 상관계수 ** 투표소개수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (6) 40~49 세연령투표율결과 18대대선투표율 _ 연령 (40~49 세 ) 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 Spearman 의 rho 면적 동개수 상관계수.539** 유의확률 상관계수.509** 유의확률

189 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 18대대선투표율 _ 연령 (40~49 세 ) 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 투표소 상관계수.740** 개수 유의확률 투표소간 상관계수 거리평균 유의확률 면적당 상관계수 투표소개수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (7) 50~59 세연령투표율결과 18대대선투표율 _ 연령 (50~59 세 ) 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수.642** ** 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (8) 60세이상연령투표율결과 18대대선투표율 _ 연령 (60세이상 ) 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률

190 2014 년선거 정치제도연구보고서 18대대선투표율 _ 연령 (60세이상 ) 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 면적당 상관계수 투표소개수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) < 표 2-5> (1) 의결과에서보듯이 19세연령투표율의경우경기도지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.515, 유의확률 0.000) 과는음의상관관계, 면적당투표소개수 ( 상관계수 0.537, 유의확률 0.000) 와는양의상관관계에있으며, 인천지역에서는투표소개수 ( 상관계수 0.815, 유의확률 0.004) 와양의상관관계를보인다. 강원도지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.476, 유의확률 0.046) 과음의상관관계에있으며충북지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.621, 유의확률 0.024) 과는음의상관관계, 면적당투표소개수 ( 상관계수 0.725, 유의확률 0.005) 와는양의상관관계를보인다. 마지막으로충남지역에서는면적당투표소개수 ( 상관계수 0.691, 유의확률 0.003) 와는양의상관관계를보였다. (2) 의결과인 20-24세연령투표율의경우서울, 인천, 강원도에서는어떠한연관관계도보이지않으며, 경기도지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.685, 유의확률 0.000) 과는음의상관관계, 면적당투표소개수 ( 상관계수 0.771, 유의확률 0.000) 와는양의상관관계를보인다. 충북지역에서는투표소개수 ( 상관계수 0.675, 유의확률 0.011) 와면적당투표소개수 ( 상관계수 0.709, 유의확률 0.007) 와양의상관관계를보였다. 마지막으로충남지역에서는면적당투표소개수 ( 상관계수 0.721, 유의확률 0.002) 와는양의상관관계를보였다. (3) 의결과인 25~29 세연령투표율의경우경기도지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.605, 유의확률 0.000) 과음의상관관계, 면적당투표소개수 ( 상관계수 0.711, 유의확률 0.000) 와는양의관계를보였다. 인천지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.721, 유의확률 0.019) 과는음의상관관계를보였으며, 충북지역의경우투표소개수 ( 상관계수 0.731, 유의확률 0.005), 면적당투표소개수 ( 상관계수 0.764, 유의확률 0.002) 와는양의상관관계를, 투표소간거리평균 ( 상관계수 0.560, 유의확률 0.046) 과는음의상관관계를보였다. 마지막으로충남지역에서는면적당투표소개수 ( 상관계수 0.653, 유의확률 0.006) 와는양의상관관계를보였다. (4) 의결과인 30~34세연령투표율의경우경기도지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.458, 유의확률 0.002) 과음의상관관계, 면적당투표소개수 ( 상관계수 0.559, 유의확률 0.000) 와는양의관계를보였다. 인천지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.673, 유의확률 0.033) 186

191 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 과는음의상관관계를보였으며, 충북지역의경우투표소개수 ( 상관계수 0.667, 유의확률 0.013) 와는양의상관관계를나타냈다. 마지막으로충남지역에서는면적당투표소개수 ( 상관계수 0.615, 유의확률 0.011) 와는양의상관관계를보였다. (5) 의결과인 35~39 세연령투표율의경우강원도, 충남지역에서는상관성을보이지않았으며, 서울지역에서투표소개수 ( 상관계수 0.479, 유의확률 0.015) 와양의상관관계, 경기도지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.335, 유의확률 0.026) 과음의상관관계, 면적당투표소개수 ( 상관계수 0.451, 유의확률 0.002) 와는양의관계를보였다. 인천지역에서는투표소간거리평균 ( 상관계수 0.697, 유의확률 0.025) 과는음의상관관계를보였으며, 충북지역의경우투표소개수 ( 상관계수 0.681, 유의확률 0.010) 와는양의상관관계를보였다. (6) 의결과인 40~39 세연령투표율의경우서울지역에서만투표소개수 ( 상관계수 0.740, 유의확률 0.000) 와양의상관관계를나타냈다. (7) 의결과인 50-59세연령투표율의경우서울지역에서투표소개수 ( 상관계수 0.642, 유의확률 0.001) 와양의관계에있는반면에특이적으로충남지역에서는투표소개수 ( 상관계수 0.758, 유의확률 0.001) 와음의상관관계를보였다. (8) 의결과인 60세이상의연령투표율에서는어는지역에서도투표율과상관성이있는변수를찾지못했다. 2) 서울시자치구별분석 < 표 2-6> 에서는서울시자치구별 17 대대선, 18 대대선, 18 대총선, 19 대총선자료에대해 각각상관분석을통해얻은연관성결과표이다. 표 2-6 서울시자치구별투표율과투표소개수와연령별의연관성분석 (1) 19 세연령별투표율결과 투표율 _(19 세 ) 17 대대선 18 대대선 18 대총선 19 대총선 Spearman 의 rho 면적 동개수 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률

192 2014 년선거 정치제도연구보고서 투표율 _(19 세 ) 17 대대선 18 대대선 18 대총선 19 대총선 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수.541** 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (2) 20~24 세연령별투표율결과 투표율 _(20~24 세 ) 17대대선 18대대선 18대총선 19대총선 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 유의확률 상관계수.446* 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (3) 25~29 세연령별투표율결과 투표율 _(25~29 세 ) 17대대선 18대대선 18대총선 19대총선 상관계수 면적 유의확률 Spearman 의 rho 동개수 투표소개수 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률

193 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 투표율 _(25~29 세 ) 17 대대선 18 대대선 18 대총선 19 대총선 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 -.397* 유의확률 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (4) 30~34 세연령별투표율결과 투표율 _(30~34 세 ) 17대대선 18대대선 18대총선 19대총선 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 면적당투표소개수 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (5) 35~39 세연령별투표율결과 투표율 _(35~39 세 ) 17대대선 18대대선 18대총선 19대총선 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 상관계수 유의확률 상관계수 * 유의확률 상관계수.462*.479* * 유의확률 투표소간거리평균 상관계수 유의확률

194 2014 년선거 정치제도연구보고서 투표율 _(35~39 세 ) 17 대대선 18 대대선 18 대총선 19 대총선 면적당투표소개수 상관계수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (6) 40~49 세연령별투표율결과 투표율 _(40~49 세 ) 17대대선 18대대선 18대총선 19대총선 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 상관계수 ** 유의확률 상관계수.482*.509** * 유의확률 상관계수.517**.740** ** 유의확률 상관계수 유의확률 면적당 상관계수 투표소개수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) (7) 50~59 세연령별투표율결과 투표율 _(50~59 세 ) 17대대선 18대대선 18대총선 19대총선 Spearman 의 rho 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 상관계수 유의확률 상관계수 유의확률 상관계수.537**.642** * 유의확률 상관계수 유의확률 면적당 상관계수 투표소개수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) 190

195 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 (8) 60 세이상연령별투표율결과 Spearman 의 rho 투표율 _(60 세이상 ) 17 대대선 18 대대선 18 대총선 19 대총선 면적 동개수 투표소개수 투표소간거리평균 상관계수 유의확률 상관계수 -.482* 유의확률 상관계수 -.563** 유의확률 상관계수 유의확률 면적당 상관계수 투표소개수 유의확률 ** 상관이 0.01 수준에서유의합니다.( 양쪽 ), * 상관이 0.05 수준에서유의합니다.( 양쪽 ) < 표 2-6> (1) 의결과에서보듯이 19세연령투표율의경우 17대대선의경우에서만투표소개수 ( 상관계수 0.541, 유의확률 0.005) 와양의상관관계를보인다. (3) 의결과인 25~29 세연령투표율의경우에서역시 17대대선의경우에서만투표소간거리평균 ( 상관계수 0.397, 유의확률 0.049) 과음의상관관계를보였다. 30~34세연령투표율은그어떤선거에서도상관성이있는변수를찾을수가없었다. 반면 (4) 의결과인 35~39 세연령투표율은 17대대선 ( 상관계수 0.462, 유의확률 0.020), 18대대선 ( 상관계수 0.479, 유의확률 0.015), 19대총선 ( 상관계수 0.405, 유의확률 0.045) 에서각각투표소개수와상관관계를가지고있다. (6) 의결과인 40~49 세연령투표율역시, 17대대선 ( 상관계수 0.517, 유의확률 0.008), 18대대선 ( 상관계수 0.740, 유의확률 0.000), 19대총선 ( 상관계수 0.577, 유의확률 0.003) 에서각각투표소개수와상관관계를가지고있다. (7) 의결과인 50~59 세연령투표율도마찬가지로, 17대대선 ( 상관계수 0.537, 유의확률 0.006), 18 대대선 ( 상관계수 0.642, 유의확률 0.001), 19대총선 ( 상관계수 0.403, 유의확률 0.046) 에서각각투표소개수와상관관계를가지고있다. 이와달리, 특이하게 (8) 의결과인 60세이상연령투표율의경우는 17대대선의경우투표소의개수 ( 상관계수 , 유의확률 0.003) 와음의상관관계를나타냈다. 박이석 (2010) 이보는한국유권자의투표율에가장영향을많이미치는사회적변수가바로연령이었다. 일반적으로는유권자의연령이낮을수록투표율이낮고, 연령이높아질수록투표율이역 191

196 2014 년선거 정치제도연구보고서 시높아진다고보고있다. < 그림 2-2> 에서보듯이서울특별시기준으로연령별투표율을비교하였을경우에모든선거에서 60대이상연령의투표율이다른연령대보다높게나타난다. 그리고 18대대선을제외하고는 25~29 세연령의투표율이나머지연령대보다낮게나타났다. 18대대선의경우 30~34세연령이 68.9% 로가장낮은투표율을보였으나이는두번째로낮은 25~29 세연령의투표율 (69.6%) 과그리큰차이를보이지는않았다. 그림 2-2 서울특별시연령별투표율 19 세투표율 (%) 20~24 세투표율 (%) 25~29 세투표율 (%) 20~34 세투표율 (%) 35~39 세투표율 (%) 40~49 세투표율 (%) 50~59 세투표율 (%) 60 세이상투표율 (%) 17대대선 대대선 대총선 대총선 이렇게 20대후반의연령층에서투표율이낮은이유를박이석 (2010) 은 19세나 20대초반의경우성인이된지얼마되지않아정치참여에대한호기심으로인해투표참여가높은데반해 20대후반으로갈수록이런정치참여호기심으로투표하는것보다는자신에게주어진다른일을하는데시간을쓰는것에더기대효과를두기때문이라고하였다. 하지만점점정치적책임의식이높아져연령이높아질수록다시투표율은상승하게된다. 이러한연령별투표율의차이를투표소와관련되어상관관계를설명하자면다른연령에비해 192

197 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 35~59 세연령층, 그중특히 40~49 세연령층에서투표소의개수가많아질수록, 즉투표상황이좋을수록투표에임하게되는확률이높아지게된다. 과거에는이들연령층은정치적성향이적게반영되는대선의경우에서만투표소의개수에따라투표율이변하게되었고총선의경우에는그연관성이나타나지않았지만점점시간이흐를수록대선은물론총선에까지도정치적인성향보다는투표상황이투표율에영향을미치는경우가더높아지는결과를보이게된다. 이들연령층은다른연령층에비해투표를하였을때의기대효율보다는투표상황에따라다른일을선택하였을때의기대효율을더높게생각하고있다는것으로예측할수있다. 3. 투표소증가가투표율제고에미치는효과예측 지금까지는상관분석을통해투표율과각변수들간의연관성여부를분석하였다. 지금부터는이러한변수들과투표율에관한회귀모형을도출하여과연변수들로인해투표율이얼마나달라질수있는가에대해분석하도록한다. 분석에필요한변수는독립변수로는면적, 동의개수 ( 동수 ), 투표소수, 투표소간거리, 면적당투표소개수, 선거인구밀도이며, 종속변수로는투표율을두었다. 각회귀예측은단계적 (stepwise) 방법을선택하여회귀분석을실시하였다. 가. 투표소증가와투표율향상관계의회귀예측 1) 대한민국행정별분석대한민국행정지역중선별된 6개의지역을토대로 18대대선자료를통해투표율과다른변수들간의회귀모형을예측한결과표는 < 표 3-1> 과같다. < 표 3-1> 에입력된변수는독립변수 ( 면적, 동개수, 투표소수, 투표소간거리, 면적당투표소개수 ) 중투표율에유의하게선택되어모형식에포함될수있는변수이며, 변수의유의확률은입력된변수들이얼마만큼신뢰성을가지고있느냐를알수있는값이다. 일반적으로유의수준 0.05 보다작은값일경우이변수는투표율에유의한관련이있다고본다. R은상관계수값을의미하며, 회귀식은입력된독립변수와종속변수인투표율사이의모형식을의미한다. F 값은추정된회귀식이얼마만큼유의한지를보여주는값에해당한다. 193

198 2014 년선거 정치제도연구보고서 표 3-1 지역별 18대대선투표율과투표소개수와다른변수들의회귀예측모형 지역 선택된변수 회귀식 R제곱 F 유의확률 서울 경기도 면적 y= x 인천 강원도 충북 충남 투표소간거리평균 y= x 회귀식추정결과, 나머지지역과는달리충청남도의경우, 투표소간거리변수만종속변수인투 표율에유의한결과를얻었다. 회귀식에따르면투표소간의거리가 100m 멀어질수록투표율은 0.1% 상승한다는결과를예측할수있다. 2) 서울시자치구별분석 17 대대선, 18 대대선, 18 대총선, 19 대총선을통해선거구에따른투표율과다른변수들간의 회귀모형을예측한결과표는 < 표 3-2> 과같다. 표 3-2 서울시선거구에따른투표율과투표소개수와다른변수들의회귀예측모형 지역 선택된변수 회귀식 R제곱 F 유의확률 17대대선 동개수 y= x 대대선 투표소개수 y= x 대총선 대총선 회귀식추정결과, 17대대선의경우종속변수인투표율에유의하지않은변수들인면적, 투표소수, 투표소간거리, 면적당투표소개수는모두제외되고오직동개수변수만유의하게선택되었다. 반면에 18대대선의경우에는투표소의개수변수만투표율에유의한결과를얻었다. 그리고 18대총선, 19대총선의경우는앞에서선정된독립변수만으로는유의한회귀식을도출할수없다 194

199 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 는결과를얻었다. 추정된회귀식을통해분석해본결과, 18 대대선의경우, x 변수인투표소개 수가하나가늘어날때마다 y 인투표율은 0.053% 상승하는결과를예측할수있다. 나. 투표소증가와성별투표율향상관계의회귀예측 1) 대한민국행정별분석대한민국행정지역중선별된 6개의지역을토대로 18대대선자료를성별에따른투표율과다른변수들간의회귀모형을예측한결과표는 < 표 3-3> 과같다. 표 3-3 지역별 18 대대선투표율과투표소개수와성별의회귀예측모형 지역종속변수선택된변수회귀식 R 제곱 F 유의확률 서울 경기도 인천 강원도 충북 충남 투표율 _ 남성 투표율 _ 여성 투표율 _ 남성 투표율 _ 여성 면적 y= x 투표율 _ 남성 투표율 _ 여성 투표율 _ 남성 투표율 _ 여성 투표율 _ 남성 투표율 _ 여성 투표율 _ 남성 투표소개수 (x 1) 투표소간거리평균 (x 2) y= x x 투표율 _ 여성투표소간거리평균 y= x 회귀식추정결과, 충청남도지역에서의남성투표율은투표소개수와투표소간거리평균과여성투표율의경우는투표소간거리평균이유의하게선택되었다. 추정된회귀식을통해분석한결과, 투표소개수가일정할경우, 투표소간거리가 100m 줄어들게되면남자, 여자투표율모두 0.1% 늘어나게된다. 195

200 2014 년선거 정치제도연구보고서 2) 서울시자치구별분석 17 대대선, 18 대대선, 18 대총선, 19 대총선을통해서울시자치구별성별에따른투표율과다 른변수들간의회귀모형을예측한결과표는 < 표 3-4> 와같다. 표 3-4 서울시자치구별투표율과투표소개수와성별의회귀예측모형 지역 종속변수 선택된변수 회귀식 R제곱 F 유의확률 17대대선 투표율 _ 남성면적 y= 투표율 _ 여성 대대선 투표율 _ 남성투표소개수 y= x 투표율 _ 여성투표소개수 y= x 대총선 투표율 _ 남성 투표율 _ 여성 대총선 투표율 _ 남성투표소개수 y= x 투표율 _ 여성 대대선서울시남자투표율, 18대대선서울시여자투표율의경우는각각독립변수가운데투표소의개수가변수로선택되었다. 이것은투표소가 1개증가할때마다, 대선남자투표율은 0.066%, 대선여자투표율은 0.040% 증가된다고예측할수있다. 그리고 19대총선서울시남자투표율의경우에도독립변수로투표소의개수가선택되었는데이경우에는투표소가 1개증가할때마다, 총선의남자투표율은대선의경우보다는좀낮은 0.049% 의투표율증가를예측할수있다. 이를제외한 17대대선여자, 18대총선남자, 18대총선여자, 19대총선여자투표율은주어진독립변수로는적당한회귀모형식은예측되지않았다. 다. 투표소증가와연령투표율향상관계의회귀예측 1) 대한민국행정별분석대한민국행정지역중선별된 6개의지역을토대로 18대대선자료를성별에따른투표율과다른변수들간의회귀모형을예측한결과표는 < 표 3-5> 과같다. 196

201 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 표 3-5 지역별 18 대대선투표율과투표소개수와연령별의회귀예측모형 지역종속변수선택된변수회귀식 R 제곱 F 유의확률 서울 경기도 인천 투표율 _19 세..... 투표율 _20~24 세..... 투표율 _25~29 세..... 투표율 _30~34 세..... 투표율 _35~39 세 투표소개수 y= x 투표율 _40~49 세 투표소개수 y= x 투표율 _50~59 세 투표소개수 y= x 투표율 _60 세이상..... 투표율 _19 세투표소간거리평균 y= x 투표율 _20~24 세 면적 (x 1) 투표소개수 (x 2) y= x x 투표율 _25~29 세 면적 y= x 투표율 _30~34 세 면적 (x 1) 투표소개수 (x 2) y= x x 투표율 _35~39 세 면적 (x 1) 투표소개수 (x 2) y= x x 투표율 _40~49 세 면적 y= x 투표율 _50~59 세 투표율 _60 세이상 투표율 _19 세 면적 (x 1) 투표소개수 (x 2) 투표소간거리평균 (x 3) y= x x x 투표율 _20~24 세투표소간거리평균 y= x 투표율 _25~29 세 면적 (x 1) 투표소간거리평균 (x 2) 면적당투표소개수 (x 3) y= x x x 투표율 _30~34 세 투표소간거리평균 y= x 투표율 _35~39 세 투표소간거리평균 y= x 투표율 _40~49 세 투표율 _50~59 세 투표율 _60 세이상

202 2014 년선거 정치제도연구보고서 지역 종속변수 선택된변수 회귀식 R제곱 F 유의확률 투표율 _19 세 투표율 _20~24 세 투표율 _25~29 세 강원도 투표율 _30~34 세 투표율 _35~39 세 투표율 _40~49 세 투표율 _50~59 세 투표율 _60 세이상 투표율 _19 세 투표소간거리평균 y= x 투표율 _20~24 세 면적당투표소개수 y= x 투표율 _25~29 세 투표소개수 y= x 충북 투표율 _30~34 세투표소개수 y= x 투표율 _35~39 세투표소개수 y= x 투표율 _40~49 세 투표율 _50~59 세 투표율 _60 세이상 면적 y= x 투표율 _19 세 투표소간거리평균 y= x 투표율 _20~24 세 면적당투표소개수 y= x 투표율 _25~29 세 면적당투표소개수 y= x 충남 투표율 _30~34 세면적당투표소개수 y= x 투표율 _35~39 세투표소간거리평균 y= x 투표율 _40~49 세 면적당투표소개수 y= x 투표율 _50~59 세 투표소개수 y= x 투표율 _60 세이상 회귀식추정결과, 18대대선에서서울지역 35~39 세, 40~49 세, 50~59 세연령의투표율의경우, 투표소가 1개늘어날때마다각각 0.074%, 0.131%, 0.082% 늘어날것이라추정된다. 경기도지역에서 19세연령의투표율은투표소간거리가 100m 가까워질수록 0.3% 투표율이높아질것이라추정되고, 투표소개수가 1개늘어날때마다 20~24세, 30~34세, 35~39 세연령의투표율은각각 0.036%, 0.073%, 0.069% 늘어날것이라추정된다. 198

203 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 인천지역에서는다른변수들이모두고정되었을때, 투표소간의거리가 100m 가까워질수록 19세, 20~24세, 25~29 세, 30~34세, 35~39 세연령의투표율은각각 0.2%, 0.2%, 0.1%, 0.2%, 0.1% 늘어날것이라추정된다. 여기에투표소개수가추가로 1개늘어날때마다 19세연령투표율은 0.071% 상승하게될것이라추정한다. 충북지역에서는 1km 2 당투표소개수가 1개늘어날때마다 20~24세, 25~29 세, 30~34세, 50~59 세연령의투표율은각각 %, %, %, % 증가하게될것이라추정된다. 이는다시말해, 충북지역의면적이대략 7880km 2 이므로앞의경우는총투표소의개수가 7880개늘어나는것과마찬가지가된다. 그러므로다시환산하면충북지역에투표소개수가 1 개늘어날때마다 20~24세, 25~29 세, 30~34세, 50~59 세연령의투표율이 %, %, %, % 만큼상승한다고추정할수있다. 또, 투표소간거리가 100m 가까워질수록 19세, 40~49 세연령의투표율은각각 0.4%, 0.3% 상승하게된다. 반면에충남지역에서는투표소간거리가 100m 가까워질수록 19세연령투표율은 0.3% 상승하며, 1km 2 당투표소개수가 1개늘어날때마다 20~24세연령의투표율은 % 상승하게된다. 이때, 충남지역의면적은 515km 2 가되므로앞의경우와마찬가지로환산하게되면투표소 1 개가추가될때마다 20~24세연령의투표율은 % 상승하게된다고추정할수있다. 또, 투표소개수가 1개추가할때마다 25~29 세, 30~34세, 35~39 세연령의투표율은각각 0.119%, 0.168%, 0.113% 높아지게된다. 2) 서울시자치구별분석 17 대대선, 18 대대선, 18 대총선, 19 대총선을통해연령별에따른투표율과다른변수들간의 회귀모형을예측한결과표는 < 표 3-6> 과같다. 표 3-6 서울시자치구별투표율과투표소개수와연령별의회귀예측모형 지역종속변수선택된변수회귀식 R 제곱 F 유의확률 투표율 _19 세투표소개수 y= x 대대선 투표율 _20~24 세동개수 y= x 투표율 _25~29 세동개수 y= x 투표율 _30~34 세

204 2014 년선거 정치제도연구보고서 지역 종속변수 선택된변수 회귀식 R제곱 F 유의확률 투표율 _35~39 세 투표소개수 y= x 투표율 _40~49 세 투표소개수 y= x 대대선 18 대총선 19 대총선 투표율 _50~59 세 투표율 _60 세이상 면적 (x 1) 면적당투표소개수 (x 2) 투표소개수 (x 1) 투표소간거리 (x 2) y= x x y= x x 투표율 _19 세..... 투표율 _20~24 세..... 투표율 _25~29 세..... 투표율 _30~34 세..... 투표율 _35~39 세 투표소개수 y= x 투표율 _40~49 세 투표소개수 y= x 투표율 _50~59 세 투표소개수 y= x 투표율 _60 세이상..... 투표율 _19 세 투표율 _20~24 세 투표율 _25~29 세 투표율 _30~34 세 투표율 _35~39 세 투표율 _40~49 세 투표율 _50~59 세 투표율 _60세이상 투표율 _19 세 투표율 _20~24 세 투표율 _25~29 세 투표율 _30~34 세 투표율 _35~39 세 투표율 _40~49 세 투표소개수 y= x 투표율 _50~59 세 투표소개수 y= x 투표율 _60 세이상 회귀식추정결과, 17 대대선에서다른변수들이고정되었을때, 서울특별시투표소개수가 1 개 늘어날때마다 19 세, 35~39 세, 40~49 세의연령의투표율은 0.116%, 0.085%, 0.104% 상승하게 된다. 반면에 1km2 당투표소개수가 1 개늘어날때마다 50~59 세연령의투표율은 1.203% 상승 200

205 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 하고, 서울시면적은 603km2 이므로이는다시말해서울특별시에투표소가 1 개늘어날때마다 투표율은 0.002% 증가함을알수있다. 반면에 19 대총선에서는투표소개수가 1 개늘어날때마 다 40~49 세, 50~59 세연령의투표율은각각 0.094%, 0.053% 증가할것으로예측할수있다. 4. 분석결과요약 지금까지투표율에대한해결방안은어디까지나시민들의의식수준향상에그초점을맞추었다. 하지만지역에따른투표율의차이가어디까지나주민들의의식수준에원인이있다고치부하기에는부족한점이있다. 본연구에서는과연투표소와관련하여투표율과연관성이있는변수들이무엇인지에대해알아보기위해여러가지관심변수들을이용하여연관성분석과회귀모형예측하였다. 지금까지의분석결과를하나로요약하면다음과같다. 종속변수 투표소개수 면적당투표소개수 투표소간거리평균 -서울- (17대대선 ) 19 세, 35~49 세투표율 (18대대선 ) 투표율 35~59 세투표율 (19대총선 ) 남성투표율 40~59 세투표율 - 경기도 - 20~24 세, 30~39 세투표율 -서울- (17대대선 ) 50~59 세투표율 - 충북 - 20~24 세투표율 - 충남 - 20~34 세, 40~49 세투표율 - 인천 - 19~24 세, 30~39 세투표율 - 경기도 / 충북 - 19 세투표율 - 충남 - 투표율 19 세, 35~39 세투표율 - 인천 - 19 세투표율 - 충북 - 25~39 세투표율 201

206 2014 년선거 정치제도연구보고서 Ⅳ. 결론 선거구마다투표소를설치하는기준은지금까지 공직선거법 제147 조에따라각구역의선거관리위원회의판단에따라결정되었다. 전화조사에의하면대부분투표소위치선정기준은 공직선거법 제147 조에위반되지않는범위에서사람들에게많이알려지거나유동인구가많은위치로자율적으로판단하여선정한다고응답하였다. 지금까지 18대대선을기준으로지역이념성향이비교적적게나타나는지역인서울, 경기, 인천, 강원도, 충청북도, 충청남도를분석하였다. 그리고더나아가서울특별시에한해 17 18대대선, 18 19대총선에관한분석을추가로시행하였다. 그결과, 지역에따라서울, 경기, 인천, 충북은그정도는다르지만투표율의정도는다르지만투표소의개수가늘어남에따라투표율도함께증가함을추정할수있다. 더구나서울, 강원도를제외한나머지지역에서는투표소간의거리가짧아질수록투표율이높아지는결과를얻을수있다. 일반적으로경기도, 인천, 충청도의경우면적이넓고, 이렇게넓은면적에투표소가넓게퍼져있는것보다는특정지역에한정되어있는것이투표율에영향을미친다고판단할수있다. 이러한경우는서울특별시기준으로 17대, 18대대선, 18대, 19대총선의결과를분석했을때역시마찬가지이다. 17대대선보다 18대대선의경우투표소개수가증가할수록투표율도함께증가한다는결론을추정할수있었다. 총선의경우에도마찬가지로비록남자투표율에한에서지만투표소의개수가증가하면투표율역시증가하였다. 이러한결과는어쩌면당연한현상일수도있다. 개인의합리적선택론이우선시되어점점바빠지는사회환경으로인해투표에드는시간의가치효율보다는자신의일을하면서보내는시간적가치효율을우선시하게된다. 동아시아연구원 (2010) 에서제시한 EAI SBS 중앙일보 한국리서치의패널여론조사결과를보면투표를기권하는이유중 바빠서 라고응답한대답이평균 50% 이상을차지하고있다는결과로도설명이가능하다. 이러한현실을반영하지않은채오로지투표율의상승을국민의참여의식으로만치부하는것은다소현실성이떨어질것이다. 물론이러한사회현상을반영한사전투표제라는제도로인해투표소에대한한계가많이해결할수있을것이다. 본연구를통해투표소의개수나지역에따라다르지만투표소간의거리는투표율에영향을미친다는사실을확인하였다. 본연구에서분석된자료는현재도입되고있는사전투표제의결과를반 202

207 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 영하지않은이전선거의결과이다. 또, 사회현상을회귀모형으로도출하기위해서는다양한변수들의고려가필요하다. 단지몇개의변수로, 그리고, 나머지상황들이모두통제되어있으며, 유권자가투표소등을자유롭게선택할수있다는제약적전제에서출발하여도출된회귀모형을통해투표소의개수와투표율과의인과관계를설명하기에는다소한계점이있는것은사실이다. 하지만지금까지의결과를통해서투표소의선정이투표율에중요한역할을하며, 앞으로투표율분석에투표소에관한부분에있어서보다세밀한연구가필요하다는점은충분히시사할수있다. 또본연구에서처럼단순히지역적으로구분하기보다는도시와농촌과같은지역적특성을고려한연구역시추가로필요하다고생각되는부분이라할수있다. 투표소의설치는경제적인면에서도중요한문제이다. 경제적관점에서본다면무조건많은투표소설치는그다지효율적이지못하다. 지금까지의결과를통해, 투표율과투표소의관계는지역이나, 성별, 그리고연령에따라다른연관성을보인다는것을알수있다. 이러한결과를통해, 상황에맞게투표소의개수를늘리거나줄여투표율은물론경제적부분에있어서도효율적인결정을할수있을것이다. 특히, 새로도입된사전투표제를실시하는사전투표소선정시에도단순히선거인구밀도로투표소를선택하기보다는현재지역의설치된투표소의개수나그설치위치에대한고려를더필요로해야할것이다. 더구나역시지역에따라차이를보이지만서울의경우, 여성보다는남성의경우투표소개수가투표율에더많은상관성이있으므로앞으로투표소설치에이부분도고려되어야할것이다. 국민의의무이자권리인투표는모든국민의관심과적극적인참여를필요로한다. 하지만지역별로투표율의차이가전적으로그지역의주민들의의식수준으로치부하는것에는다소무리가있다. 지역별투표율의저조한원인을파악하고지역에맞는행정적, 지역적, 예를들어투표소의증대및위치이동등을통한문제점을해결한다면지금보다훨씬많은국민들이그들의의무와권리를행사할수있을것이다. 이를통해앞으로대한민국국민의의식수준이향상될것이며, 더나아가세계적으로선진의식을갖는나라로발전할것이라기대한다. 203

208 2014 년선거 정치제도연구보고서 참고문헌 강경태 한국대통령선거어떤유권자가참여하나?: 선거관심도를중심으로. 한국정치학회보, 37집 1호, p.91~111. 강원택 투표불참과정치적불만족 : 기권과제3당지지를중심으로. 한국정치학회보, 36집 2호, p.153~174. 강원택 투표참여, 민주주의와정당정치 : 2007년대선과 2008년총선에서의기권자분석. 현대정치연구, 제1권제2호, p.75~102. 강황선 이명행 유권자의지방선거투표참여영향요인에관한연구 : 유권자효능감의조절효과를중심으로. GRI연구논총, 제14 권제3호, p.33~58. 김욱 투표참여와다른유형의정치참여간의연계성분석. 정치 정보연구, 제16권 2호, p.27~59. 동아시아연구원 유권자투표참여에영향을미치는요인에관한연구-제5 회지방선거사례를중심으로 -, p.1~34. 문우진 지역주의와이념성향 : 17대총선분석. 한국정당학회보, 제8권제1호, p.87~113. 문우진 정치의식과불평등투표-17대및 18대국회의원선거분석. 국가전략, 제17권 3 호, p.73~93. 박이석 제5회지방선거의투표율상승요인과제고방안분석. 한국행정학회동계학술발표논문집, p.1~24. 손낙구 대한민국정치사회지도 : 집약본. 윤성호 주만수 투표참여의경제학 : 제18대국회의원선거투표율결정요인분석. p , 경제학연구, 제58집, 제2호, p.221~254. 이준한 투표제도의선택과효과. 대한정치학회보, 15집 3호, p.273~295. 정준표 사회경제적지위와투표 : 제18대총선과제17대총선의비교. 현대정치연구, 제1권제2호, p.37~74. Joshua J. Dyck, James G. Gimpel Distance, Turnout, and the Convenience of Voting. SOCIAL SCIENCE QUARTERLY, Volume 86 Number 3, p.531~

209 투표소의지리적분포와투표율과의연관성연구 Milbrath, L. W., & M. L. Goel Political Participation: How and Why Do People Get Involved in Politics?. Chicago: Rand McNally College Publishing Company. Wolfinger, Raymond E. and Steven J. Rosen stone Who Votes? New Haven: Yale. University Press. 중앙선거관리위원회. 제17대대통령선거총람. 중앙선거관리위원회. 제18 대대통령선거총람. 중앙선거관리위원회. 제18 대국회의원선거총람. 중앙선거관리위원회. 제19대국회의원선거총람. 205

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211 선거비용실무개선방안연구 직원연구관곽병민 ( 서울시성북구위원회 )

212 2014 년선거 정치제도연구보고서 선거비용실무개선방안연구 직원연구관곽병민 ( 서울시성북구위원회 ) 목차 Ⅰ. 도입 1. 정치자금과선거 2. 선거공영제의의의 3. 연구방향 Ⅱ. 우리나라정치자금제도변천 1. 정치자금공급측면의규제 ( 소액다수기부 ) 2. 고비용선거의효과성개선 ( 선거비용의수요규제 ) 2. 통상거래가격산정및증빙자료제출 3. 기탁금등인계비용관련문제 4. 선거보조금의용도제한필요성 5. 보전금반환실태 6. 정치자금공개시스템운영한계와시사점 Ⅳ. 마무리하면서 Ⅲ. 선거비용실무상문제점 1. 법률과통념의불부합 ( 선거비용外정치자금및보전대상外선거비용 ) Ⅰ. 도입 1. 정치자금과선거 : 정경유착등부패방지및정당정치양성화의조화 민주정치는정당, 이익집단과같은각종정치적행위자 (political actor) 를필요로하며, 이를운용하기위해많은정치자금 1) 이소요된다. 현실정치는상당한정치자금이필요하므로정치자금을민 1) 현행법상정치자금과선거비용은구분된다. 정치자금법 제 3 조에서 정치자금 이라함은당비, 후원금, 기탁금, 보조금과정당의당헌 당규등에서정한부대수입그밖에정치활동을위하여정당, 공직선거에의하여당선된자, 공직선거의후보자또는후보자가되고자하는자, 후원회 정당의간부또는유급사무직원그밖에정치활동을하는자에게제공되는금전이나유가증권그밖의물건과그자의정치활동에소요되는비용을말하고, 공직선거법 제 119 조에서 선거비용 이란당해선거에서선거운동을위하여소요되는금전 물품및채무그밖에모든재산상의가치가있는것으로서당해후보자가부담하는비용을말하며, 같은법각호에개별적으로선거비용에포함되는비 208

213 선거비용실무개선방안연구 주주의비용 (cost of democracy), 정치의모유 (mother s milk of politics) 라고하지만, 동시에정치부패의요인이되고있어민주정치의필요악 (necessary evil) 이라고도한다. 정치는힘의논리이고, 정치자금은익명의전환성을가지고다른재원과결합하여정치권력을장악하는데결정적인역할을한다 ( 김영래. 1999:119). 따라서정경유착등금권정치를근절하고정당정치를양성화하기위해서정치자금의규제, 정치윤리의확립, 선거운동비용에대한공적보조제도, 정당활동에대한국가보조제도등선거공영제방안이여러각도로논의되었다. 2) 특히선거운동에있어서정치자금은필수불가결한요소인바, 정치자금을어떻게조달하고지출하는가의문제는바람직한선거와선거운동을가능하게하는핵심사항이다 ( 엄기홍. 2009:139). 만약선거비용에제한이없는경우선거에서부자가유리하여선거는부자들만의잔치가되어버리기때문에논란의소지가있지만거의대부분의나라에서선거비용에제한을두고있다. 선거비용의제한은선거운동의과열을방지하고후보자들간에경제적차이에따른선거운동기회의불균형을완화하기위하여선거비용과다지출에따른부작용을최소화하기위한조치이다 ( 조임곤 김복래. 2011: ). 2. 선거공영제의의의 : 고비용저효율선거의부작용억제 선거공영제란각종공직선거에있어서후보자또는선거운동관계자의선거운동을자유로이허용함으로써발생하는불법 탈법선거의폐해방지, 선거운동의공정성과기회균등보장, 선거비용의낭비억제및후보자의선거비용부담을줄이기위한제도로서선거운동을선거관리기관이주관하는관리공영제와후보자의선거비용을국가나지방자치단체가부담하는비용공영제로분류될수있다. 3) 선거공영제의목적은선거비용의절약, 정계정화, 후보자의기회평등, 그리고공명선거의추진등에있다 ( 박승재. 1985: ). 우리나라선거공영제는헌법에근거를두고있고, 선거비용에 용을나열하고있다. 2) 정치자금의규제에관한문제는제2차세계대전이전까지는대체로국회의원이나정치인개인의문제로서논의되었을뿐이다. 그것은부패에대한형사적처벌, 국회의원의세비책정, 국회의원의겸직금지차원에서규제하는데그쳤다. 제2차세계대전이후까지정당은단순한결사로서간주되었을뿐어떠한법인격도부여되지않았고, 정치자금문제는실정법상고려되지않았다. 정치자금에대한지나친자율내지자유는결국정치인의경솔한처신에따른부패로연결되었고, 이를바로잡기위한정치윤리의확립필요성은선거공영제의법적규율로이어졌다 ( 성낙인. 1994:51-52). 3) 중앙선거관리위원회 각국의선거제도 p

214 2014 년선거 정치제도연구보고서 있어국가부담의원칙을선언하고있다 ( 대한민국헌법 1162). 선거운동의공정및국민의자유의사를반영하기위해서는원칙적으로완전한자유를후보자나운동원에게부여하는이른바 선거운동의자유화 가바람직하지만, 그자유화가가져오는여러가지폐단으로말미암아실질적으로국민의진정한의사표시와적격한대표자를선출할수없다는것이현실이다. 민주정치하의선거는후보자에게될수있는한선거자금의고통을덜어주는것이깨끗한정치에연결되는길이며, 반대로돈이많이드는선거는오염된정치를초래하는결과를가져온다. 선거에있어서선거비용의막대화는자금에의해선거가좌우됨에그치지않고결과적으로입후보의자유를제약하여선거의평등성을침해하게된다. 이러한사태를회피하여선거의평등성을보장하려는장치로서선거공영이자리잡았다 ( 박승재. 1985: ). 3. 연구방향 : 정치인개인적 윤리적책임의한계 - 규범적연구의틀안에서실무적대안모색 한국사회가직면하고있는가장시급한과제의하나는정치부패로야기된고비용 저효율의정치구조를저비용 고효율의정치구조로변화시켜국민으로부터정치권의신뢰를회복하는것이다. 그러나현시점에서도깨끗한정치보다는부정부패로얼룩진후진국형정치환경이개선되지못하고있으며, 국회가이런역할을제대로수행하지못하여국민들을실망시키고있다. 특히정치자금 (political money) 이문제이다 ( 김영래. 1999:118). 한계레21(1997년 5월 10일 156호 ) 에실린 유교문화의재검토 에서는한국의정치인은정치이념으로모이지않고물욕과권력욕에따라이합집산한다고주장한다. 그렇기때문에국내사회나정계의지극히 한국적인현상 의해결방안으로제시되는 정신개혁 이나 법질서존중 이라는말들은모호하며우리에게정신교육이부족하고민주주의나법질서에대한이해와포용력이결여되어있는것이아니라, 오히려근대화과정에서무비판적으로재수용된유교사상과 30년에걸친군사문화가친화력을지니면서서구자본주의까지혼합되어새로운형태의한국적국민의식이형성된결과라고지적한다. 4) 4) 따라서인간관계는적과아군을구분하는군대의흑백논리에의해지배되고, 민주주의의기본이념인의견수렴의과정 210

215 선거비용실무개선방안연구 그동안선거자금에대한연구는정치자금제도의의미에대한규범적연구, 정치자금법의변화와정당민주화에대한연구, 실증적연구등으로나뉜다. 먼저규범적연구는 정치자금법 을중심으로제도의변천과정이나그성격과특징, 정치자금제도의문제점과정책적대안제시, 개정 정치자금법 의정치적의의등을다루고있다. 정치자금법 의변화와정당민주화에대한연구는 정치자금법 의정치적효과를분석하거나정당민주화나소액다수주의의정착과활성화방안을제시하고있다. 실증적연구는일반적으로정치자금의조달과지출에대한구체적인내용을다루면서선거결과에대한회귀분석모델을통해정치자금뿐만아니라선거결과에영향을미치는여러복합적인요소들을함께분석하기도한다 ( 정준표 김진하 김정도. 2013: ). 신제도주의 5) 는보통 죄수의딜레마 라는모델을사용하여사회적문제를설명한다. 6) 정부실패를해결하려면, 죄수의딜레마모델의전제로서정보비대칭과제도적규율을바꾼다면딜레마는다른상황으로전개될수있다. 즉, 충분한의사소통과정보공유, 그리고새로운제도창출이전체제도와행위자에게지속가능하고유리한환경을제공할수있다 ( 정종진. 2009: ). 죄수의딜레마모델이설정한한계상황은곧제도적개선가능성을시사한다. 이러한규범적접근의틀에따라서선거비용실무상문제점을분석하고구체적방안을모색해보는것이본연구의목적이다. 정리하면, 정치자금문제는정치인의개인적 윤리적책임을묻는것만으로는한계가있고이를규제하고양성화할수있는제도적대안이필요함을시사하고있다. 본연구는기본적으로규범적 은무시되어새벽시간에법개정을강행하는군사기습작전이벌어지고, 떡값이란명목으로나타나는크고작은전통적관행이우리생활양식이나기업경영의바탕을이루고있다고한다. 이것이외국인의눈에는부정의형태로이해되고우리유교윤리가강조해온 예의 는 비리 와동전의앞뒤관계로비춰지며권력의권위에대한절대적인충성을요구하는유교적인위계질서는법률위에군림하는최고의행위규범으로서우리의무의식안에서작용했다고한다. 한국의정치경제의행태의토대를이루는이러한문화풍토에대한철저한검토와반성이따라야한다고주장한다 ( 강경근 國民主權과政黨政治 한국헌법학회. 憲法學硏究 第 3 輯. pp 에서발췌 ). 5) 초기합리적선택이론은사회제도를초월하는일반적인이론도출에관심을두고제도에대한일반적이고고정된가정아래개인의행동을연구하였다. 즉완벽한정보와거래비용의부재등의가상적제도아래에서의개인의행동연구에무게를두었다. 이는곧현실적용성에대한비판을받게되어구체적인제도적가설을포함하여제도의구조와실제영향을연구하게된것이합리적선택신제도주의이다. 신제도주의학자들은제도가사회적문제를어떻게해결하고, 사회체계를어떻게질서있게움직이도록하는가등에대한설명을시도한다. 신제도학파는합리적인간상을전제로하여인간의선택을틀짓는여러가지제약들, 즉제도에관심을가진다 ( 정종진. 2009:221). 6) 이러한프레임은선거제도에적용하더라도유효적절한설명이가능하다. 우선, 민주주의를 공유재 로가정하고, 선거제도와투표행태를좌우하는프레임을 죄수의딜레마 에빠진죄수또는 목초지의비극 에놓은목장주인으로설정해볼수있다. 여기서자신의이익에충실한행위자는나름대로의합리적인선택을하고, 그결과는선거제도, 정당제도를통해현실정치라는결과를낳는다. 현실정치가민주주의라는본래목표에그리성공적으로부합하지못한다는것은상식적으로도어렵지않게평가할수있다 ( 정종진. 2009:221). 211

216 2014 년선거 정치제도연구보고서 연구방법틀안에서시작하고자한다. 즉, 정치자금을둘러싼우리나라의제도적변천과정을살펴봄으로써주된규제항목을개괄적으로점검해본후, 정치자금법 개정흐름을정리해보고자한다. 또한선거비용보전실무상접하는다양한문제점을살펴보고이를개선할수있는방안을모색해보고자한다. Ⅱ. 우리나라정치자금제도변천 1. 정치자금공급측면의규제 ( 소액다수기부 ) 정치자금에관한최초의법률은미군정이 1946년 2월 23일자로군정법령제55호를통해공포한 정당에관한규칙 으로정치활동에종사하는 3인이상의단체를군정청에등록하고사무관계와회계업무를보고하도록규정하였다. 7) 정치자금만을전적으로다룬최초의법은 1965년 2월 9일제정된 정치자금에관한법률 ( 법률제1685호 ) 이다. 해방이후경제인들이적산재산의불하과정에서정치권과유착하게되었고, 이과정에서정치부패사건이연이어일어났다. 4 19와 5 16 이후재계는부정축재의주대상으로인식되었다. 제정정치자금법은권력교체기마다비리의원산지라는낙인과불신에서벗어나스스로를보호하려는경제인과경제인의요구를물리치기어려운정치인들간의상호필요성에의해합법적이고양성적인정치자금을공급하기위한목적으로제정되었다 ( 허형택 2002: ). 정치자금법 은 1965년제정이후 2012년2 월까지 24회 (3회의전문개정과 21회의일부개정 ) 개정되었다. 전문개정을중심으로간략히살펴보면, 1973년 6월의전문개정은법률의기본구조에큰변화가없었던반면, 1980 년 12월 31일의제3차개정은기존의기탁금제도를유지하는가운데후원회제도및국고보조금제도를도입하고, 당비에관한규정도명문화하여오늘날과같은 정치자금법 의토대를갖추게되었다. 이후 2005년 8월전문개정법률은 2004년개정된 정치자금법 을바탕으로선거비용을정치자금과통합하여정치자금의수입과지출과정을간소화함으로써투명한정치자금의조달과공개의틀을마련하는계기가되었다 ( 이상묵 2009:121). 또한고액기부와이익 7) 이하내용은정준표 김진하 김정도 선거와정치자금 : 제 19 대총선의정치자금결정요인분석 동아시아국제정치학회. 영남국제정치학회보 제 16 집 1 호. p.224 의내용을일부수정인용함. 212

217 선거비용실무개선방안연구 집단의영향력을제한하고정치자금의조달에있어형평을위하여소액다수기부제를도입하였다. 현행법은 2004년개정 정치자금법 의내용을기조로한다. 2002년대통령선거당시소위 차떼기사건 의영향으로, 정치자금의운용에있어규제요소를많이도입하였다. 우선기부주체와기부방법에있어많은제한과금지조항 ( 법인 단체의정치자금기부금지, 정당후원회폐지등 ) 을두었고, 정치자금조달의형평성차원에서예비후보자의후원회모금활동을허용하였다. 8) 이와더불어불법행위에대한처벌도대폭강화하였다. 9) 2004 년이후개정된 정치자금법 은고비용저효율의선거구조를혁신하고, 정치자금의조달과수입지출에서의투명성과형평성을확보하여금권에서비롯된부패의사슬에서벗어나금권이선거에미치는영향을최소화하기위한조치의일환이라할수있다 ( 정준표외. 2013:222). 한국정치자금제도에대한한체계적연구에따르면, 한국정치자금제도는 표현의자유를어느정도제한하려는의도로설계 되었을정도로 비자유주의적 이고 규제중심 의제도이며, 그명분은 정치적고비용을방지하고아울러투명성을보장하는것 이다 ( 장훈 모종린 2002:178). 2. 고비용선거의효과성개선 ( 선거비용의수요규제 ) 백창재 (2004) 는실현성있는정치자금제도개선의선결과제는, 고비용의조직의존적선거운동방식에서탈피하여후보자 ( 접촉 ) 중심적, 미디어의존적선거운동방식으로변하도록유도하는데있다고주장한다. 10) 선거과정에서돈에대한의존도를낮추는것이투명하고공정하고깨끗한정치자금관행을정착 8) 정치자금법 상후원회를둘수있는지정권자는점진적으로확대하고있다 개정 정치자금법 은대통령선거예비후보자가후원회를두고해당후원회유급사무원수는일반유급사무원수의제한규정에도불구하고별도로둘수있도록하였고, 개정 정치자금법 은지방자치단체의장선거에있어후보자후원회지정권자를시 도지사의선거후보자에서지방자치단체의장선거후보자로개정함으로써, 구 시 군의장선거의후보자도후원회를지정할수있도록허용하였다. 9) 불법행위에대한처벌강화조항은다음과같다. 1) 위법행위에대한형량강화및궐석재판도입, 2) 법인및후원회양벌규정 ( 벌금형 ), 3) 내부고발자보호제도및신고자포상금제도, 4) 위법행위처벌수위에따른공무담임권박탈규정 (5년간/10년간). 10) 서울대학교한국정치연구소에서는이와관련하여다음과같은구체적방안을제시한바있다. 첫째, 조직을통한선거운동에대한의존을과감히낮추고각종선거조직과사조직을엄격히규제해야한다. 둘째, 유권자와의접촉을통한선거운동방식을장려, 확대해야한다. 셋째, 직접접촉방식선거운동의한계를보완하기위해미디어를통한선거운동방식을확대하고관리해야한다 ( 안청시 백창재. 2003: ). 213

218 2014 년선거 정치제도연구보고서 시키는근본적해결책이다. 선거를치르는데큰돈이들지않는다면, 정치인들이편법 탈법적방법을동원하여막대한정치자금을조성하고매표와다름없는지출을할이유가없게될것이다. 요컨대부정한돈의수요를막자는것이며, 이를위해서는선거운동방식자체에대한근본적인변화가필수적이다. 백창재 (2004) 는 2004년정치관계법개정사항을정치자금문제해결의전략으로서수요억제에중심을두고, 이를위해조직중심선거운동방식을제한하는조치들을도입한것이라고평가한다. 11) 가 년정치관계법개정 : 새로운선거운동방법의도입 제16대국회폐회직전마련된정치관계법의주목적은고질적인정치자금의문제해결이었다. 12) 공직선거법 개정사항을살펴보면, 선거자금의수요통제조치가획기적으로이뤄졌음을알수있다. 정당연설회와합동연설회의폐지했고, 후보자와함께행렬 연호 인사할수있는사람의수를 5명이내로제한했다. 이와동시에인터넷을이용한선거운동을도입했고, 인터넷실명확인제도함께시행했다. 또한선거관리위원회에서후보자정보공개자료를공개하도록했고, 선거비용지출의투명성을제고하기위해회계책임자신고의무및실명확인가능한지출방법을규정하였다. 한편, 위법행위에대한제재효과를높이기위해 50배이하과태료와신고포상금제도, 내부고발자와신고제보자의신변보호제도를도입했고, 선관위의조사권을강화했으며, 선거비용관련벌금형을당선무효사유로추가했다. 공직선거법 은 2005년개정당시고비용선거구조개선취지의틀에서점진적으로보완해왔다. 11) 투명하지않은우리나라금융관행을고려할때, 우리나라의조건에서는고비용정치구조를종식시켜야만정치자금문제의해소를기대할수있다. 선거자금의수요를통제함으로써막대한불법자금을조성할필요가없도록만들자는것이다. 선거자금의수요통제방법은두가지가있을수있다. 하나는국고보조금등을통하여선거공영제를실시하는것이고, 다른하나는선거운동방식을저비용방식으로개선함으로써선거자금의수요를줄이는방법이있다 ( 백창재. 2004:4). 12) 이와관련된 정치자금법, 정당법 주요개정사항을살펴보면다음과같다. 우선 정치자금법 을살펴보면, 법인및단체의기부행위를금지하고개인의후원금기부만을허용했고, 후원인의후원한도액을연간2천만원으로상한을두었으며, 국회의원후원회의모금한도액도 1억 5천만원으로반감했다. 한편후원금이 1회30만원을초과하거나, 연간 300만원을초과할경우기부자의인적사항을공개하고, 모금자는수입총액뿐만아니라그내역도함께보고하도록개정되어소액다수정치자금조성을유도하였다. 정당법 개정사항을살펴보면, 중앙당과시도당의유급사무원수를제한했고, 지구당을폐지했으며, 인터넷을통한입당을허용했다. 정치자금수요상당부분이지구당운영비로서야기되고, 지구당이조직선거운동의핵심역할을수행했다는점을고려했을때수요억제조치가이뤄졌음을알수있다. 214

219 선거비용실무개선방안연구 개정 공직선거법 에서는정책선거확립을위한지방자치단체장선거에있어선거공약서를이용한선거운동을신설하였다. 13) 공직선거법 주요개정사항은 1공개장소연설 대담에있어사회자신고의무삭제및각공직선거별연설원수차등화 ( 79), 2선거사무관계자의과태료부과시보전금액 5배제외 ( 135의23), 3정당의후보자추천관련매수죄신설 ( 47 의 ), 4예비후보자홍보물작성관련처벌규정 ( ) 등을신설하여제18대국회의원선거를치렀다 공직선거법 제60 조의3 및제82조의4를개정하여예비후보자의선거운동방법이확대되었다. 즉, 2004년신설된예비후보자의 4가지선거운동방법외에 3가지행태를추가함으로써제5회전국동시지방선거부터는예비후보자는총 7가지선거운동을할수있도록개정되었다. 14) 나. 현행정치관계법개정사항 : 선거운동방법의확대 엄벌주의강화 헌법재판소가 공직선거법 제93조에대한한정위헌 15) 결정을내리면서, 이후 공직선거법 은정보통신망을이용한선거운동을확대하는방향으로개정되었다. 즉, 인터넷홈페이지 문자메시지 전자우편의경우선거일을제외하고상시선거운동 16) 이가능하도록개정되었고, 후보자또는예비후보자의선거사무소에설치되는 1개의선거대책기구의설치 운영을허용하였다 13) 공직선거법 제66조 신설당시에는대상선거가지방자치단체의장선거에한정되어있었고, 개정에이르러서대통령선거에도확대하였다. 14) 공직선거법 제60조의3( 예비후보자등의선거운동 ) 이신설되면서 1 선거사무소의설치운영, 2선거운동용명함을교부하면서지지호소, 3전자우편을이용한선거운동, 4예비후보자홍보물발송에의한선거운동을규정하였고, 개정 공직선거법 제60조의3( 예비후보자등의선거운동 ) 에는 5표지물의착용, 6전화를이용한직접통화, 7문자메시지를이용한선거운동이추가되었다. 이후, 헌법재판소의 공직선거법 제93조제1항단서규정의한정위헌결정에따른 공직선거법 개정이잇따르면서, 문자메시지의경우자동동보통신방법에의할경우 1개의번호만을사용하여야하며사전신고의무가부여되었다. 15) 헌법재판소 결정 2010 헌마191: 공직선거법 ( 법률제9974 호로개정된것 ) 제93조제1항및 공직선거법 ( 법률제7681호로개정된것 ) 제255조제2항제5호중제93조제1항의각 그밖에이와유사한것 에, 정보통신망을이용하여인터넷홈페이지또는그게시판 대화방등에글이나동영상등정보를게시하거나전자우편을전송하는방법 이포함되는것으로해석하는한헌법에위반된다. 16) 개정 공직선거법 에는선거일을제외한정보통신망이용선거운동을상시허용하였다 ( 59). 1인터넷홈페이지또는그게시판, 대화방등에선거운동정보에관한글이나동영상등을게시할수있고, 2전자우편을전송하는방법으로선거운동을할수있으며, 3문자메시지 ( 문자외음성 화상 동영상등은제외 ) 를이용하여선거운동이가능하다. 다만, 1인터넷홈페이지, 2문자메시지 ( 선거운동기간외 ). 3전자우편 ( 선거운동기간외 ) 에의한선거운동에소요된비용은보전대상에서제외하였다 ( 공직선거관리규칙 51의2). 215

220 2014 년선거 정치제도연구보고서 ( 89). 새로운선거운동의허용과동시에위법행위에대한예방및제제 처벌규정을통해균형을맞추었다. 특히, 인터넷을이용한비방 흑색선전행위에대한제재를강화하였다. 17) 제6회전국동시지방선거를앞두고 공직선거법 이개정되었다. 공무원의선거중립의무위반죄가신설되었고, 18) 선거브로커등에대한처벌수위가강화되었으며, 19) 정당의후보자추천관련금품수수금지처벌조항적용이확대되었다. 20) Ⅲ. 선거비용실무상의문제점 1. 법률과일반통념의불부합 ( 선거비용外정치자금및보전대상外선거비용 ) 공직선거법 은선거비용의개념을일반적으로정의하고 ( 119), 동시에선거비용으로인정되지 아니하는비용에해당하는행위를개별적으로열거하고있다 ( 120). 그러나후보자외의선거운동 에소요된비용과위법한선거운동및기부행위제한규정위반행위에소요되는비용도선거비용에 17) 후보자는위법한게시물이인터넷홈페이지에게시되거나, 정보통신망을통하여전송되는사실을발견할때에는인터넷홈페이지를관리 운영하는자, 또는정보통신서비스제공자에게삭제요청또는취급의거부 정지 제한요청이가능하고, 후보자의요청에응하지않는경우관할선거관리위원회를통하여해당인터넷홈페이지등관리자에게과태료부과, 형사처벌등제재를통하여삭제요청등의실효성을확보할수있다 ( 82의4). 또한정보통신망을이용한선거운동의대가를제공하는행위는매수죄로처벌하고, 그대가를제공받은자역시과태료부과대상이다 ( 230, 261). 18) 공무원등법령에따라정치적중립을지켜야하는자는직무와관련하여또는지위를이용하여선거에부당한영향을행사하는등선거에영향을미치는행위를하는경우 1년이상 10년이하의징역또는 1천만원이상 5천만원이하의벌금에처한다 ( 85, 255). 또한공무원 ( 선거운동을할수있는자제외 ) 이직무와관련한또는지위를이용한선거범죄의공소시효를 10년으로연장하였다 ( 2683). 19) 선거브로커가금전 물품등의요구에그치는경우에도과태료부과규정 ( 최대 5천만원 )( 2611) 과태료부과기준신설 ( 별표 3) 금전 물품등의요구액을확인할수있는경우 : 요구한가액의 50배 금전 물품등의요구액을확인할수없는경우 : 2천500만원또는 5천만원 공사의직을요구한경우 : 2천500만원또는 5천만원 20) 후보자와그배우자, 이들의직계존비속과형제자매가선거일전 150일부터선거일후 60일까지 정치자금법 에따라후원금을기부하거나당비를납부하는외에정당또는국회의원 ( 국회의원지역구또는자치구시군당원협의회대표자포함 ) 과그배우자, 이들의직계존비속과형제자매에게채무의변제, 대여등명목여하를불문하고금품등을제공하는때에는정당이특정인을후보자로추천하는일과관련하여제공하는것으로간주함 ( 47의 2). 이를위반하는경우 5년이하의징역또는 5백만원이상 3천만원이하의벌금에처함 ( 벌금형상향 ; 1천만원이하 5백만원이상 3 천만원이하 ). 또한정당의후보자추천관련금품수수위반하여벌금형을선고받고형이확정된후 10년이경과하지아니한자 ( 형이실효된자도포함 ) 는피선거권을제한함 ( 19). 216

221 선거비용실무개선방안연구 포함시키고있고, 선거비용에해당하지아니하는비용으로서나열된항목들역시회계사무관계자들의일반상식과부합되지않는측면이있다. 21) 선거사무소를방문하는자에게통상적인범위안에서제공하는다과 음료의구입비용은선거비용으로인정되나 ( 但 ), 정당의사무소를방문하는사람에게제공하는경우는제외하고있어, 선거사무소와정당선거사무소를함께운영하는경우실무상구분이어렵다. 이경우선거비용과선거비용외정치자금을구분하는실익 22) 에도불구하고, 판단기준이해당사무소방문객이어떤목적을갖고방문했는가여부이므로자의적운용의여지가있다. 한편, 예비후보자또는후보자의선거운동을위하여그와함께다니는자에게제공하는식사비용은선거비용으로인정하고있다 ( 後但 ). 이경우선거사무관계자측에서과다하게청구하더라도, 명백한위법행위가아니라면대부분보전해주고있어, 후보자등이식사한비용에대하여선거비용으로인정하는현행법규정을비판하는목소리가있다. 식사는사람이기본의 식 주활동중하나인필수적인생존활동인데, 굳이공직선거에입후보한사실때문에식사의의미가달라지는것은아니다. 즉, 현행 정치자금법 상정치자금정의규정의취지를고려할때일상적인식사비용이정치활동에부합하는지여부는전문적인법률지식을거론하지않더라도평균적인보통인의상식으로도충분히판단할수있다. 2. 통상거래가격산정및증빙자료제출 현행 공직선거법 은총액보전주의를원칙으로하면서비목별보전요소를가미하고있다. 23) 선거 관리위원회는통상거래가격 24) 산정에있어정부고시가격또는정부의기준요금 25) 또는전문가격조 21) 예를들어, 선거사무소와선거연락소의전화료 전기료및수도료기타의유지비는선거비용으로인정되지않는비용임에도불구하고, 선거사무소임차보증금또는계약금을선거비용으로인식하고있는경우가빈번하다 ( 공직선거법 호또는 5호 ). 선거사무소의임차비용은선거운동에직접적으로소요되는비용에해당하지않으므로선거비용외정치자금으로법정화된것이나, 실무상정치자금질의중에상당수가선거사무소등임차비용이선거비용으로인정되지않는규정을상식적으로받아들이기어렵다고한다. 법정사항이므로대다수가수용하고있으나충분한사전안내가필요한사항이다. 중앙선거관리위원회는공직선거마다정치자금회계실무안내책자를제작하여안내하고있고, 각급선거관리위원회도회계책임자등대상으로각종집합교육및순회방문지도 점검을실시하고있다. 22) 현행 공직선거법 상선거비용의경우선거비용제한액을두고이를초과하는경우사안에따라당선무효의결과를낳기도한다. 또한선거비용에해당할경우보전이가능하므로실무상선거비용과선거비용외정치자금을구별하는실익이적지않다. 23) 공직선거법 제122조의2( 선거비용의보전등 ), 중앙선거관리위원회는공직선거관리규칙제51조의2( 선거비용보전및부담비용산정의기준 ) 제2항각호의기준에따라서통상거래가격을결정하여공시하고있다. 217

222 2014 년선거 정치제도연구보고서 사기관이조사하여공표한인쇄요금조사자료를따르고있다. 수시로변동하는가격조건을예측해서다양한품목이거래되는거래시장에서구체적으로일일이통상거래가격을결정하는것은쉬운일이아니다. 특히공직선거에서수요가폭발적으로커지는거래현실에맞지않는가격으로인식해서비판을넘어거래자유의간섭이라는불만을야기하기도한다. 26) 통상거래가격대신에 보전항목별제한액 과같은명칭을사용하면서, 현행 공직선거법 상선거비용제한액의예처럼선거구별인구수또는선거인수에비기준단가를곱하는방식으로산정하여공표한다면, 당초고비용선거를통제하고자했던통상거래가격의취지를살리면서도불필요한오해를줄일수있을것이다. 고액의자금이소요되는선거운동방법, 특히매세대선거공보등인쇄물의경우선거비용제한액산정의예처럼각선거별, 선거구별인구수또는세대수에따른기준단가를적용하는등제작상한액을미리공표한다면예측가능한범위안에서자유롭게선거운동을할수있도록유도하는효과를기할수있을것이다. 실제보전업무에서는항상과소보전의논란이있다. 후보자는어떻게든자신이투입한선거비용전액을보전받고자하면서도이를위한증빙자료제출의무의중요성을느끼지못하는점을간과할수없다. 정당한사유없이지출을증빙하는적법한영수증그밖의증빙서류가첨부되지아니한비용은보전하지아니한다고 공직선거법 에규정하고있어도 ( 122의22 6.), 거래당사자의소명서내지확인서가있다면정당한사유가없다고보기도어려워자기책임의원칙이무색해지는상황이실무상빈번하다. 이러한문제를해소하려면의무부과와더불어의무해태에대한책임을좀더명확하게해야할것이다. 즉, 정당한사유없이 라는요건을삭제하여보전청구에대한규칙별표1의2 증빙자료제출이없을경우보전하지않도록하여위험부담을확실하게둠으로써후보자측이내실있는자료를제출할수있도록책임을더욱강화해야한다. 24) 후보자가보전요건을모두갖춘다하더라도자신이지출한선거비용을전액보전받는것이아니라통상거래가격의한도내에서보전받을수있기때문에보전실무중후보자측에서통상거래가격을가장자주문의하고, 가장민감하게반응한다. 25) 공직선거를치르는시점에는인쇄업계에제작수요가폭증하므로시장가격이상승할수밖에없다. 조달청고시인쇄요금의경우 2005 년이후현재까지새로고시된바가없어비현실성논란은더욱크다. 26) 후보자가중앙선거관리위원회에서결정한통상거래가격외의항목을보전청구하는경우관할선거구선거관리위원회에서개별적으로통상거래가격을결정하여야한다. 일부후보자의경우자신의개성을살리기위해다양한선거운동물품을제작하여활용하기도하는데, 인터넷, SNS등온라인매체가발달해서거래정보를실시간으로확인할수있는요즘선거환경에서개별적인견적평균을내서통상거래가격을결정하는것은실무상부담이크다. 각위원회간보전기준의통일성시비와사실상중복되는가격산정행위에따른행정낭비또한무시할수없다. 218

223 선거비용실무개선방안연구 3. 기탁금등인계비용관련문제 정치자금법 상정당의지원금등을받아선거비용을지출한후보자는자신의자산에서지출한비용을초과하여보전받은금액은인계비용으로서소속정당에반환해야한다 ( 58). 27) 그런데후원금을통해선거비용을지출한경우, 인계비용을정당에납부해야하는근거가미약하다. 28) 오히려후원금을비롯해서인계비용을정당이수령하는것은실질적으로정당이후보자로부터정치자금을후원받는양상을띤다. 29) 이는현행법상정당의후원회제도를금지하고정치자금모금주체와방법을제한하고있는 정치자금법 의기본취지와상충되는면이있다. 정치자금의투명성제고는자금유통의간소화와부합한다. 그러나현행 정치자금법 상인계비용반환규정은법정보조금외의보조금지급창구로서, 소위정치자금의뒷문 (Back-Door) 이라는인상을지울수없고투명성제고라는 정치자금법 제정취지에부합하지않는다는지적을면하기어렵다. 더욱이 공직선거법 제47 조의2 제1항단서가개정되어후보자공천관련정치자금수수에대한구성요건을강화했는데, 자칫 정치자금법 상반환기탁금등인계규정의운용이경우에따라금권선거를척결하겠다는 공직선거법 개정취지에역행하는결과를낳을수도있다. 30) 27) 동조항은 신설되었고, 낙선한국회의원의경우잔여임기동안의정치자금활용이가능하도록인계의무자의범위가수정되었으며, 개정당시반환기탁금과보전금의인계일자를통일하였다. 28) 정당으로부터지원받은금품으로지출한정치자금에대한보전금을민법상부당이득의반환법리에따른법률상원인없는이익과동일하게적용하기엔논리적비약이있다. 오히려정당이반환기탁금등의인계비용을후보자로부터인수하도록하는것은국가또는지방자치단체의정당한인계비용반환권을정당이양도받는채권양도의예에가깝다 중앙선거관리위원회질의회답에의하면 정치자금법 제58조제4항에따른국고귀속을위하여후보자가관할선거관리위원회에납부한보전비용은정당에인계하거나후보자에게반환할수없다. 계약당사자및채권양수인 3자간의동의를전제로이루어지는사법상채권양도처럼후보자의선의에따른국고귀속처리는정당측에항변권의행사로서인정되는모습을보인다. 한편, 정치자금법 제58조제4항은공직선거의후보자가인계하여야하는반환 보전비용을그인계기한이내에소속정당등에인계하지아니한경우에는이를국고에귀속시켜야한다고규정하고있어, 이를종합해보면동제도는채권양도와부당이득반환의양태가혼합된것으로볼수있다. 29) 정당이후보자에게지원금명목으로지급한금품을반환받는것이라고생각해볼수있겠으나, 보전금의재원은국고에서비롯되는점과후보자가지출한선거비용에대한보전인점을살펴보면, 후보자에게반환된보전금이정당의지원금과동일한성질을유지하고있다고보기엔한계가있다. 30) 개정된 공직선거법 제47조의2 제1항단서상의간주규정을살펴보면, 정치자금법 상당비, 후원금만을예외로한다. 따라서일정기간 ( 선거일전 150일부터선거일후60일까지 ) 동안정당또는국회의원등이수수하는금품및재산상이익은그명목여하를불문하고정당이특정인을후보자로추천하는일과관련하여제공한것으로본다. 따라서 정치자금법 제58조에의한반환기탁금및보전비용이인계하는시점에따라후보자공천대가의외형을구성할수있다. 의제규정에따라확정된사실관계를소송과정에서위법성조각또는책임조각등가벌성을 219

224 2014 년선거 정치제도연구보고서 이관희 (2010) 는지난제5회전국동시지방선거회계보고서를바탕으로정당보조금이과다하다고지적하면서국고보조금과선거공영제를대폭조정해야한다고주장한다. 31) 한편임성학 (2004) 은한국의정치자금제도 32) 는후보자중심적정치자금제도를도입함으로써제도적정합성을해치고있어차후이에부합할수있는개혁을요구한다. 즉, 한국정치자금제도는현재추구하고있는다른민주적가치와맞도록정당중심의정치자금제도를실시하여야한다는것이다. 33) 임성학은가치중심적모델 34) 을기초로정치자금제도가각국가가추구하는민주주의가치에부합하여야하며민주적가치에부합하는정치자금제도를다음과같이제시하고있다. 표 1 민주주의가치에따른정치자금제도 시장 vs. 국가 민주주의가치 시장 국가 정치자금제도 정치자금수입과지출에대한규제최소화선거공영제나국고보조에반대 정치자금의수입과지출에대한규제를통한형평성강조선거공영제와국고보조금찬성 판단할수도있겠지만엄청난소송낭비가예상되고, 정당의후보자공천관련금품수수를근절하겠다는강력한의지를표명한 공직선거법 의입법취지를고려했을때 정치자금법 제58조는수정이불가피해보인다. 31) 제5회전국동시지방선거정당의회계자료를분석한결과, 한나라당은선거비용으로 80억여원을지출하고국가로부터선거보조금과선거비용보전등으로 235억여원을받아결과적으로 155억여원의흑자를냈다. 민주당도 76억여원을쓰고 177억여원을받았으니 101억여원이나 남는장사 를했다. 국민의세금이정당의불로소득으로흘러들어가는꼴이다. 탄탄한기업들에게서도순익 100억원을만들기가쉽지않다. 정당들이한번에 100억원이넘는흑자를내는비결은선거보조금과선거공영제에있다. 또한주요정당들은선거와무관하게매분기별로수십억원씩경상보조금을국고에서지원받는다. 돈을적게들이는선진국에비하면우리의정치수준과생산성은전형적인고비용저효율정치구조요, 선거구조다. 이런왜곡을조장하는국고보조금과선거공영제를대폭수정해야한다 ( 이관희. 2010:26-27). 32) 한국의정치자금제도는정치자금의지출과규모를제한하고, 정치자금의수요의원인인조직동원선거운동방식에서탈피하는것이기본방향이었던점과광범위한지출규제 투명성 기부행위규제 국고보조를규정한점을미루어국가 다양성 명령위임적성격을가진다 ( 임성학. 2004: ). 33) 임성학은동연구에서정당후원회의도입을역설하고있다. 즉, 정당후원회의폐지는장기적으로 1선거에서의정당역할약화로정당중심선거운동에서후보자중심선거운동으로전환됨으로써후보자간의재산규모에따른경쟁력의비대칭을심화시킬가능성을높이고, 2정당정치의활성화및정책활동의내실화라는한국정치의주요과제달성에도움이되지않는다 ( 임성학. 2004: ). 34) 임성학은민주주의국가들이정치자금또는선거자금의필요악적성격을이해하면서순기능을보호하고역기능을제거하고자노력해왔으나어느국가도만족할만한성과를거두지못한이유를정치자금이나선거자금제도를각기다른기준에서평가했기때문이라고진단했다. 국민들이추구하는가치나이념이반영된민주주의제도의추구는민주주의논의의시초가되고중심이되어야한다는가치중심적접근을제시하고있다 ( 임성학. 2004:255). 220

225 선거비용실무개선방안연구 민주주의가치안정성 vs. 다양성후보자중심 vs. 정당중심자유위임 vs. 명령위임출처 : 임성학 p.262 안정성다양성후보자중심정당중심자유위임명령위임 거대정당에게유리한제도선거공영제반대선거공영제, 국고보조금찬성 선거공영제, 후보자후원회중심국고보조금, 정당후원회중심 정치자금제도 정치자금의수입과지출의자율성보장국고보조금등에대한용도제한없음 정치자금의규제나처벌강화, 투명성확보국고보조금등에대한용도제한 비교적민주정치역사가짧은우리나라정치환경을고려할때정당활동의양성화를위한재정보조는불가피하며재정지원절차의합리성과법적타당성을통해정당활동의보장을달성할수있다. 그러나현행인계비용반환제도는법정외정치자금투입구라는비판을피하기어렵다. 선거비용보전청구와정치자금회계마감이별도로진행되는현행 정치자금법 을정치자금회계마감을전제로보전청구와회계보고를하는것으로개선한다면, 선거비용보전금산정단계에서부터전에각후보자별정당지원금과후원금내역을파악해서사전에공제하는것이실무상불가능한것도아니다. 따라서정당에대한인계비용반환실태에대한부정적인식은보전금의산정단계에서부터정당지원금등을사전에공제함으로써근원적으로해소할수있고, 가치정합성차원의정당후원회재도입논의는정치자금의양성화에있어유효적절한대안이될것이다. 4. 선거보조금의용도제한필요성 정치자금법 상국고보조금은정당의보호육성을위하여국가가정당에지급하는금전이나유가증권을말한다.( 3) 국고보조금은용도에따라 일반경비보조금 과 특정경비보조금 으로나뉘며, 일반경비보조금은정당의운영에소요되는경비로서, 경상보조금과선거보조금이있다.( 25) 그런데, 선거보조금은선거비용뿐만아니라정당의일반운영비로도사용할수있다. 35) 다시말해선거 35) 선거보조금도 정치자금법 제 28 조에따라선거관계경비외에도동조제 1 항각호에규정된용도로지출할수있다. 221

226 2014 년선거 정치제도연구보고서 가있는해에추가로계상되는비용으로법정기술상선거보조금일뿐, 경상보조금과동일하다. 정당의경상운영비로쓰이는국고보조금이많으면많을수록정당이본래지니고있는자율적정치결사라는성격이탈색될우려가크다. 36) 게다가국고에의존하는것이야말로힘들이지않고정치자금을조달할수있는방법이기때문에정당들은국고보조금제도를선호한다. 또한보조금은그용도가무제한이라할수있어소위눈먼돈이라는인식이자리잡고있다 ( 심지연 ). 한편, 선거에있어보조금의효과성을간과해서는안된다. 국고보조금은선거공영제강화에이바지하게하는것이옳다고본다. 김정곤 (2009) 은선거비용이선거경쟁에미치는효과에관한미국에서의기존연구의한계 37) 를지적하면서, 정책적대안중하나로추가적인보조금지급제도 (Additive Matching Funds) 38) 는결국선거비용의증가를방지할수있다고한다. 39) 정당의재정자립은자발적인당비모금을통해달성해야하고경상보조금은어디까지나보충적수단으로서충당하는것이건전한민주정치결사의모습이다. 현행 정치자금법 상선거보조금을일 보조금용도는종전까지는기타정당활동에소요되는경비로도지출할수있었기때문에보조금을사적경비나부정한용도로사용하지아니하는한그용도에관한제한이사실상없었으나, 개정시보조금의사용용도를명확히하였다 ( 정당 정치자금법규운용자료 중앙선거관리위원회 p.416). 한편, 공직후보자여성추천보조금은 ( 개정 ) 여성후보자의, 공직후보자장애인추천보조금 ( 개정 ) 의경우장애인후보자의선거경비로사용하도록그용도를제한하고있다. 36) 정당에대한국가의과도한보호, 특히정당운영에대한국가보조등의확장역시정당의국가의기관적인하나의裝置化 (Verapparatung) 내지는국가화 (Verstaatlichung) 의경향을촉진하는결과를가져온다. 과도한정당의국가영역속에의편입은정당의민주성이담보되지않을경우그정당에대한국가의私物化현상을심화시킬수있기때문이다. 즉 정당법 은전체주의적정당을방지할뿐만아니라, 막강한정당과두제형성에따른당내의사결정공동화를저지하도록보장하는 2중의목표와방향을두고서개정되어야할것이다 ( 강경근. 1997:117). 37) 기존연구는선거비용을더많이지출할수록총득표는한표라도증가하게되고이는곧당락에결정적인영향을미친다는사실을간과하고있다. 선거비용을제한하지않는다면, 후보자들은선거가박빙의경쟁으로진행될경우한계득표수가 0 이되는상황까지선거비용을지출하려고할것이다. 후보자들은한계득표수를극대화하는것이아니라총득표수를극대화하려고한다. 의무적인선거비용제한은정치신인의입후보를장려하여선거경쟁을높일수있는가장효과적인방안이다 ( 김정곤. 2009: ). 38) 조건부선거비용제한에는완전공영제 ( 추가적인매칭펀드 ) 와부분공영제가있다. 추가적인매칭펀드는선거보조금을수락하지않은후보자가보조금보다더많은선거자금을지출하면이를수락한후보자에게대등하게대결할수있도록추가보조금을지급하는제도이다. 부분공영제는상대후보자가선거보조금을수락하지않는경우상대후보자보다선거운동의제약을더많이받게되어선거경쟁을제고시키지못하는결과를낳기도했다 ( 김정곤. 2009:167). 39) 비록, 단기적으로는정부의엄청난예산을투입해야하며국민부담을가중시키고선거비용의증가로이어지지만, 장기적으로모든후보자의선거보조금제도의참여를장려함으로써선거비용의증가를방지할수있다 ( 김정곤. 2009:167). 222

227 선거비용실무개선방안연구 반경비가아닌특정경비로서운영되는것이타당하다고생각한다. 따라서선거보조금은선거운동에 소요되는자금으로서지출되어야하고, 이를정당의경상보조금으로편입시키는것을제한하는것 이타당하다고본다. 5. 보전금반환실태 보궐선거등원인제공자에대한비용환수도입논의는전부터제기되었다. 40) 보궐선거등의실시에대하여헌법상기본권인공무담임권및직업선택의자유의과잉침해여부가주요쟁점이지만, 41) 다른공직선거에출마하기위한사직으로인해치르는사회적비용부담또한가볍게볼수없다. 김종갑 (2014) 은최근재 보궐선거를 1발생사유, 2선거비용, 3투표율측면에서분석한결과, 1재 보궐선거가사망 퇴직등불가피한사유보다개인적비리나정치적이해로인해실시되었고, 2지방선거에지출된선거비용이국회의원총선에비해 4배이상월등히많아그만큼지방재정을열악하게만들었으며, 32007년이후역대재 보궐선거의평균투표율은 34% 에불과해당선인의대표성이현저히떨어진다고진단했다. 이에대한개선방안으로서차순위득표자승계방안과원인제공자선거비용부담방안을제시하고있다. 42) 주어진임기동안직무에전념하여야하는사회적기대를저버린사람에게책임을물어야한다는공감대가형성되고제도적개선을위한공론화가시도된것은사실이다. 실제로제19대국회에서재 보궐선거가당선인의귀책사유로발생했을때원인제공자 ( 또는그소속정당 ) 에게선거비용을부 40) 헌법재판소는반드시선거비용을국가또는지방자치단체가부담하여야하는것은아니고, 현저히과다하거나불합리하지않고, 기본권의본질적인내용을침해하지않는다면입법재량권에의하여선거비용을후보자나정당에게부과할지여부를정책적으로판단하더라도헌법에위배되지않는다고판시했다.(1992 헌마 269) 따라서보전받은선거비용뿐만아니라재 보궐선거비용전반에대해서도입법재량에따라서얼마든지원인제공자에게부담시킬수있다고본다. 41) 재 보궐선거비용에대한원인제공자부담과관련하여보전받은선거비용과반환받은기탁금을다시반환하는것은선거공영제와과잉금지원칙에위배되지않지만, 재 보궐선거경비전액을부담시키는것은헌법상과잉금지원칙에위배될수있다고한다 ( 김종대. 2012:102). 42) 김종갑 재 보궐선거의현안과쟁점 국회입법조사처 이슈와논점 제907호 ( ) 김종갑은낙선한후보자를차순위득표자라는이유로당선인궐위시그직을승계하는것은현행소선거구다수득표제도의운영원리에부합하지않다는회의적인입장이다. 그리고원인제공자선거비용부과에대해서는사퇴자의피선거권이나사유재산권을침해하지않는범위에서당선인의귀책사유로인한보궐선거에한해선거비용의일부또는전부를부담시킬방안을마련해야한다고주장한다. 223

228 2014 년선거 정치제도연구보고서 담시키는내용의 공직선거법 개정안이발의되기도했다. 43) 최근건강보험공단이담배회사를상대로제기한손해배상청구소송의귀추가주목된다. 이른바 담배소송 은징벌적손해배상 44) 의쟁점으로논의되는데, 크게 1당사자의적격성, 2인과관계의입증, 3제조물책임, 4불법행위책임, 5손해액의산정문제로압축된다. 공직선거에서의징벌적손해배상제도를도입하기위한각쟁점별정합성검토가필요하다. 45) 실질적인사회적비용환수효과와민주적기본질서유지를위해서후보자뿐만아니라회계책임자, 거래업체등거래당사자를비롯해서정당추천후보자의경우추천한정당에게도공동원인제공자로서사회적비용반환책임을연대해야한다고생각한다. 46) 만약건강보험공단에유리한판결이나온다면그판결취지는공직선거원인자비용환수제도도입에상당한힘이될것이다. 한편 불법정치자금등의몰수에관한특례법 은추징대상의확대 47) 를통해불법재산몰수의효 43) 우윤근의원 ( 의안번호 : ), 이완영의원 ( 의안번호 : ), 박완주의원 ( 의안번호 : ) [ 국회의안정보시스템 ( 검색일자 : )] 상기개정안들은재 보궐선거실시원인제공자에대하여기탁금및보전받은선거비용을반환하게하거나선거관리경비를부담하게함으로써행정공백으로인한국민의불편및재 보궐선거실시에따른사회적갈등을예방하고국가및지방자치단체의재정적손실을방지하려는취지로긍정적인검토를하였으나, 공무담임권과직업선택의자유를제약할가능성과, 선거공영제의헌법상의취지등종합적인고려가요구된다 ( 공직선거법일부법률개정안검토보고서 안전행정위원회전문위원 pp ). 44) 가해자에대한비난에기초하여처벌적성격의제재를가하는것뿐만아니라장래에있어서그자나다른자가유사한행위를하지못하게억제하기위해, 전보적손해배상에부가하여부과하는손해배상을의미한다. 45) 민사책임과형사책임의엄격한분리하는생각에터잡으면징벌적손해배상제도를손해배상법체계속에들여오는것이원천적으로불가능하다. 그러나징벌적손해배상제도를찬성하는입장에서는민법의불법행위론의지도이념을재구성하여피해자의권리회복이외에도가해행위의억제도규율목적으로인정해야한다고본다. 거래행위의외부효과에의해발생하는불법행위는과다하게발생하고, 불법행위를사회적으로적정수준으로유지하기위한기업의노력이제한됨으로써, 바람직한자원의효율적배분을저해하는상황에서징벌적손해배상제도는기업스스로불법행위를사회적적정수준으로유지하도록하는유인체계가형성될것이다.( 홍명수. 2008: ) 공직선거관련외부효과에대한사회적비용억제방안검토에좋은착안점이라고생각한다. 46) 다수인의공동책임에있어주체의범위를구체적으로고려함에있어, 형법제30조에규정된공동정범관련기능적행위지배이론이유의미한기준이될것이다. 즉, 공동정범이성립하기위해서는공모 ( 공동가공의의사 ) 라는주관적요건에, 공동의계획에따른객관적행위기여로서기능적행위지배라는객관적요건을추가적으로요구하는데, 다수가담자가범죄의실현에관여하는데그행위자체가구성요건을실현하지못하더라도범죄의목적달성에중요한역할을담당했다면정범으로인정한다. 따라서후보자가아닌, 제3자라하더라도기능적행위지배이론에따른다면징벌적선거비용등반환책임을물을수있을것이다 ( 이재상. 2004:451,461,462). 47) 불법정치자금등몰수에관한특례법 제2조에서는 불법정치자금등 [ 범죄행위로얻은재산 ], 불법정치자금등에서유래한재산 [ 불법정치자금등의과실로서얻은재산, 불법정치자금등의대가로서얻은재산, 이들재산의대가로서얻은재산등불법정치자금등의변형또는증식으로형성된재산 ], 불법재산 [ 불법정치자금등및불법정치자금등에서유래한재산 ] 을몰수대상으로두었다. 또한동법제5조는제3자몰수도가능하고 ( 범인외의자가범죄후 224

229 선거비용실무개선방안연구 과성을제고하고있지만, 48) 자금유통의파악을위해불가피한계좌추적은남용 악용에이르지않는최소한에한해서이뤄져야한다는한계가있다. 49) 음성적불법자금은결국내부고발에의한적발이실질이다. 내부고발자에대한신변보호및포상금지급과더불어연대책임자들사이의담합을깨트릴수있는양형거래의근거를마련한다면, 음성적으로이루어지는정치자금범죄를수면위로끌어올릴수있고, 장기적으로담합자체를근절시키는효과를기대할수있을것이다. 50) 6. 정치자금공개시스템운영상의한계와시사점 현행 정치자금법 상정치자금수입 지출내역은선거가종료된후회계보고를받아제한된기간 동안 ( 공고일로부터 3 월간 ) 누구든지열람 51) 이가능하다. 다시말해서선거비용자금을후보자가어 그정을알면서취득한경우 ), 그재산의몰수가어려운사정이있을경우범인으로부터그가액을추징할수있다. 48) 범죄수익을박탈하는것은몰수제도의고유한기능이다. 예컨대징역형을부과하더라도그이해득실을계산하여일정기간복역하는비용을치르고막대한범죄수익을향유할수있다면범죄는계속될것이다. 즉, 범죄수익몰수는적절한응보효과를가질수있는효율적통제수단이될수있다. 따라서범죄진압적 예방적측면을고려하여사전예방차원에서계좌추적에의한수사기법을, 사후제재차원에서불법수익의추정강화와범죄수익몰수의실효성을확보하기위한추징강화가필요하다 ( 김민이, 성경숙. 2010:32, 42). 49) 실제당선무효등으로인한보전반환이제대로이뤄지지않아그효과성에회의적인언론보도가있다 년 9월당선무효형이확정된곽노현전서울시교육감은대법원의유죄확정판결을받아 35억원이넘는선거보전금을반환해야했지만여태껏 1,292만원만반환했다. 즉, 반환의무총액의이자에도못미치는 0.3% 만낸채버티고있다. [ 세계일보 면사설. ver ( 검색일자 )] 한편, 현재재판중인이석기국회의원과 CN커뮤니케이션즈의선거비용부풀리기사건이유죄로확정되더라도이미지급한보전금을환수할수있을지여부는현상황에서는미지수다. [ 연합뉴스 기사. com/main/read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=100&oid=001&aid= ( 검색일자 ), 경향신문 기사 ( 검색일자 : )] 50) 현재 범죄피해자보호기금법 은벌금형수납액을재원으로범죄피해자보호기금을조성 운영하고있으나, 몰수된범죄수익은국고에귀속되어일반예산에편성되어활용되고있다. 일견에서몰수자산을특별기금으로전환하여, 몰수재산의전부또는일부가법집행에필요한교육, 예방, 기타적절한목적을위해예치운영해야하며귀속재산연관범죄유형, 귀속재원, 기금의사용처, 몰수재산의관리및처분, 분배방법, 기금참여기관, 기금운용의주체를명시한외국입법례의도입을주장한다. 이에대한자세한내용은도중진 박광섭 범죄수익몰수자산기금도입방안 한국형사정책연구회 형사정책연구 제18권제3호 pp 참조. 51) 헌법재판소는 3개월의열람기간에대하여 공개된정치자금에대한이의신청의기간이너무길면정치자금을둘러싼법률관계또는분쟁이장기화될소지가있고, 정치자금과관련된자료는그분량이적지않아선거관리위원회가장기간보관하면서열람및사본교부를하는것은상당한행정적인부담이될수있다. 따라서정치자금의수입 225

230 2014 년선거 정치제도연구보고서 떻게조달하고어디에얼마나사용했는지등에관한정보는유권자의후보자선택에있어서유용한자료임에도불구하고, 선거기간중에는후보자의선거비용에관한정보를확인할수없었다. 52) 중앙선거관리위원회는정치자금투명성확보를위하여 실시한제6회전국동시지방선거에서처음으로인터넷공개시스템을운영하였다. 즉, 후보자측이회계프로그램을통하여정치자금수입 지출내역을전송하면, 이를확인하고자하는사람이공개시스템홈페이지에접속하여후보자의자료를조회할수있도록하였다. 53) 이번전국동시지방선거에서위정치자금공개시스템에선거비용수입 지출내역을입력한공직후보자현황은다음과같다. 표 지방선거선거비용공개시스템참여현황 54) 선거명 후보자수 참여후보자 비율 (%) 계 7,918 1, 지출내역등을국민에게공개함으로써정치자금의투명성을높이고정치자금과관련한부정을방지하기위해일정한기간동안정치자금의수입 지출내역등의자료를공개하면서도, 그목적달성에필요한기간이후에는이러한자료를공개하지아니함으로써, 정치자금을둘러싼법률관계또는분쟁을조기에안정화시키고, 방대한양의자료들을선거관리위원회가계속보관하고열람및사본교부해주는데에따르는업무부담을줄이고자하는이사건열람기간제한규정은그입법목적이정당하고, 이를위해정치자금에관한수입 지출내역과그첨부서류등의열람기간을일정한기간 (3개월) 내로한정한방법역시그한도에서적절하다할것이다. 또한정치자금의수입 지출내역등자료에대한국민들의정보접근을보장하되 3개월이라는열람기간의제한과같은시간적제약을둠으로써행정적인업무부담을경감시키고정치자금을둘러싼법률관계또는분쟁을조기에안정시키는공익과, 청구인과같은정보공개신청인이 3개월동안만열람또는사본교부를신청할수있도록제약을받음으로써정보접근이시간적으로제한되는사익의침해를비교하여형량할때, 전자가후자보다결코작다할수없으므로법익의균형성원칙에도위배되지않는다할것이다. 라고결정했다 ( 헌재 결정 2009헌마466). 52) 국회입법조사처 국정감사정책자료 p ) 정치자금수입 지출내역의공개강화를통한실질적인대국민감시 통제체제를구축함으로써정치자금의투명성을강화하고, 인터넷홈페이지를통해정치자금수입 지출내역을공개함으로써사후선거비용부풀리기 축소등허위보전청구행위를사전에예방하기위한실질적방안으로모색되었다. [ 조사2과-1056 호 ( ) 정치자금수입 지출내역공개시스템운영안내 ] 54) 예비후보자등록기간중회계책임자등정치자금회계실무교육및선거사무소순회점검등다양한경로를통한사전안내와공개시스템참여를유도하기위한인센티브제공에도불구하고실제정치자금공개시스템참여결과는저조했다. 서울특별시장선거의경우단한명의후보자도공개시스템에참여하지않았다. 서울특별시에한정해서각선거별공개시스템참여자수평균값을살펴본결과, 구청장선거의경우서울시내 25개구 ( 區 ) 중 5개구 ( 區 ) 에서총 6명의후보자가참여했고 ( 평균 1명 ), 시의원의경우 6개구 ( 區 ) 가공개했으며 ( 평균 3.5명 ), 구의원의경우 9개구 ( 區 ) 가공개했다 ( 평균 7명 ). 226

231 선거비용실무개선방안연구 선거명 후보자수 참여후보자 비율 (%) 시도지사선거 교육감선거 구시군장선거 시도의원선거 1, 구시군의원선거 5, 인터넷공개기간 : 출처 : 국회입법조사처 국정감사정책자료 p.365 이번지방선거에서실시된 선거기간중선거비용공개시스템운용 은유권자의알권리를보장하고정치자금의투명성을제고하는중요한계기가되었다고평가할수있으나, 공개참여여부가후보자의자율성에맡겨져있어선거문화의전면적인확립에는이르지못하였다는한계를보였다. 55) 정치자금의투명성이확보되고민주정치의건전한발전을이루기위해서는 접근의용이성 과 정보공개의시의성 이확보된감시체제가작동되어야한다. 56) 궁극적으로정치자금의관리감독은국민의몫이라는점을감안할때국민의통제와선관위의감독을결합할수있는방안이가장바람직하다. 57) 자율적선거비용공개시스템운영에따른저조한참여결과는결국정치자금의투명성확보는윤리적책임과별개로법적의무부여와제재가필요함을시사한다. 이미선거비용공개를위한프로그 55) 국회입법조사처 국정감사정책자료 p.366. 공개의무를강제할수없는상황에서자발적으로참여한후보자의경우명백한위법사항이나타후보자등의이의제기가없는한, 실무상보전실사기준을완화하는방안을제안해보았으나, 실질적인참여를유도하는데한계가있었다. 56) 미국연방선거위원회사이트 ( 의 Campaign Finance Reports and Data 메뉴에서는각급선거별정당, 후보자, 정치활동위원회등에서수입 지출한선거자금에관한보고서를기간의제한없이검색할수있고, 다운로드받을수있다.( 국회입법조사처. 2014:367) 한편, 2009년영국가디언지는의원들의각종수당을부정하게신청해마음대로써버린사실을일회성폭로기사로다루지않고, 자사홈페이지에오픈소스소프트웨어를배포하여독자들이 200만페이지가넘는영수증을직접분류 분석하도록하였다. 이작업에수만명의온라인독자감시자가참여해서며칠만에이룩한결과는 6명의장관사임과많은의원의선거불출마선언이었다고한다. 이는 참여규제 가정치변혁을일으킨좋은사례이다 ( 음선필. 2012:183). 57) 선관위가정치자금감독기능을독점하지않고국민의통치권을구현시킴으로써규제내지감독업무의부담을줄이면서도전체적으로정치자금의투명성을높이며부패를철저히방지하자는취지에서본다면, 이와같은시도는앞으로적극적으로법제화되어야할것이다. 정치자금의관리가선관위에게부여된헌법상의권한이긴하지만, 주권자인국민의참여가곁들여진다면더큰민주적 절차적정당성을갖게될것이다. 이는특정기관중심의규제에서 참여규제 로무게중심을옮기고자할때가능하다 ( 음선필. 2012:177). 227

232 2014 년선거 정치제도연구보고서 램등소프트웨어가마련되어있으므로이의확대여부는정치권의합의와입법정책적판단에달려 있다. Ⅳ. 마무리하면서 지금까지정치자금의운용은개인적차원에서의윤리적통제만으로는한계가있음을전제로우리나라정치자금관계법의제도적변천과정을살펴봄으로써정치자금의공급 수요측면에서규제요소의특징을개략적으로짚어보았다. 그리고규범적접근방법의틀에따라서선거비용실무자로서업무처리과정에서느낀여섯가지문제점을분석해보았다. 본연구에서살펴본선거비용실무개선방안은다음과같다. 첫째, 선거비용등법률상정의와사회적통념이부합하지않는상황이존재한다. 특히후보자와함께한식사비용은선거운동과일상적인의식주활동을구분하는것이실무상어려워과다하게청구하는현실을고려해선거비용에해당되더라도보전대상에서제외하는것이바람직하다. 둘째, 선거비용보전을위한 통상거래가격 대신 보전항목별제한액 으로바꾸어사용한다면국가의시장경제간섭이라는불필요한오해를불식시킬수있을것이다. 특히고액의선거자금이투입되는인쇄물항목보전의현실화요구가크다. 아울러보전청구에대한증빙자료제출의무를강화함으로써자기책임원칙에부합하는보전업무를정착시켜야한다. 셋째, 선거마다정당에인계되는천문학적인비용은또다른정치자금수입원으로비친다. 따라서선거비용보전금산정단계에서부터정당의지원금등을사전적으로공제함으로써인계비용논란을원천적으로해소하고, 민주적가치정합성이론에따른가치모델등을비롯하여정치자금조달양성화방안으로서정당후원회제도의재도입을적극검토해야한다. 넷째, 현행 정치자금법 상여성과장애인후보자추천보조금과같이선거보조금지출용도를선거비용에한정하고정당의일반운영비로충당할수없도록개정하여야할것이다. 민주정치발전을위한보조금의순기능은여러연구를통해검증되고인정되었지만, 지나친국고지원은자칫자율적인정당기능마비와정당의동기부여실패또는도덕적해이를야기할수있기때문이다. 다섯째, 보전금반환과관련하여재 보궐선거관련원인자부담등에대한상당한제도적공론화가무르익은시점에서손해전보의차원에서벗어나징벌적손해배상제도의예를적극고려해야한 228

233 선거비용실무개선방안연구 다. 나아가사회적비용반환책임자의범위를후보자뿐만아니라그반환책임에중요한기여를한소속정당, 선거사무관계자, 선거비용거래당사자까지확대하여연대책임을부여하여야한다. 비용반환의실효성을높이기위해서는음성적 조직적정치자금범죄행위자의담합을무너뜨리기위한양형거래등각종방안이마련되어야할것이다. 마지막으로, 최근중앙선거관리위원회가시도한정치자금수입 지출내역공개시스템의자발적운영결과는앞으로후보자측의의무부여와의무위반에따른제재를통한정치자금투명화가불가피함을시사한다. 참여규제요소를도입하면정당성확보는물론규제비용의감축의효과가있다. 참여규제의실효성을높이려면현행 3개월의선거비용회계보고사본열람기간제한을완화하고사본교부범위를영수증및계좌사본에까지확대하여야한다. 정치자금의건전성을제고하려면궁극적으로정치권의자정노력과유권자의자발적인참여를통한견제가중요하다. 정치자금의합목적성을충실하게구현하기위해서는정치자금운용의투명화가요청된다. 즉정치적이익과경제적이익의연계는공개되어야한다. 유권자는정당의정책을결정하는세력에관하여알아야하고, 정치자금의제공을통하여정당에영향력을행사하려는세력의실체가정당의정책과일치하는가를스스로판단할수있는기회를가져야한다. 라고판시한헌법재판소결정 58) 의취지를되새겨보아야한다. 58) 헌법재판소 결정 95 헌마

234 2014 년선거 정치제도연구보고서 참고문헌 [ 학술자료 ] 강경근 國民主權과政黨政治 한국헌법학회. 憲法學硏究 第 3 輯김민배 선거자금과선거비용 민주주의법학연구회. 민주법학 제5호 pp 김민배 정치자금과정치헌금의법적규제 - 영국을중심으로 한국공법학회. 공법연구 제29 집제2호. pp 김민이. 성경숙 조직범죄에대한형사제재로서의범죄수익몰수 숭실대학교법학연구소 법학논총 제25집 pp 김성돈 징벌적손해배상제도의법이론적문제점과그극복방안 성균관대학교법학연구소 성균관법학 제25권제4호 pp 김영래 민주정치발전과정치자금 : 공정성과효율성 한국정치정보학회. 정치 정보연구 제2권 1호. pp 김영래 정치자금제도의변천과정과특징연구 한국정치학회. 한국정치학회보 제28집 1 호. pp 김정곤 선거비용제한이선거경쟁에미치는효과 : 미국사례를중심으로 한국정당학회. 한국정당학회보 제8권제2호. pp 김종갑 재 보궐선거의현안과쟁점 국회입법조사처. 이슈와논점 제907 호 ( ) 김종대 한국의선거공영제와관련한연구 : 비용공영제중심 경상대학교행정대학원박승재 선거공영제에관한연구 한양대학교법학연구소 법학논총 제3권 pp 백창재 정치자금제도개선의효과와정치적결과 : 제17대총선의사례 서울대학교한국정치연구소. 한국정치연구 제13집제2호. pp.1-20 성낙인 프랑스의정치자금선거비용및재산등록에관한최근의법제 국제헌법학회, 한국학회. 세계헌법연구 pp 심지연 정치자금제도의개선방안 한국정당학회. 한국정당학회보 pp 엄기홍 한국의정치자금법과선거 한국의회발전연구회. 의정연구 제11권제2 호. pp

235 선거비용실무개선방안연구 음선필 정당정치자금의투명성강화방안 홍익대학교법학연구소. 홍익법학 제13권제 4호 pp 이관희 우리나라선거제도의개혁방향 국회입법조사처. 국회입법조사처보 가을호 pp 이상묵 정치자금법의변화와정당민주주의의발전 21세기정치학회보 제19집제1호 pp 임성학 민주주의가치와민주적제도의정합성 : 정치자금제도를중심으로 한국세계지역학회. 세계지역연구논총 24집 3호. pp 정종진 한국정치발전을위한선거제도개선방향에대한헌법적고찰 전북대학교법학전문대학원. pp 정준표 김진하 김정도 선거와정치자금 : 제19대총선의정치자금결정요인분석 동아시아국제정치학회. 영남국제정치학회보 제16집 1호. pp 장훈 모종린 투명한선거자금을위한제도개혁 동아일보사 한국의정치자금 조임곤 김복래 우리나라선거비용제도개선에관한연구 중앙선거관리위원회. 선거연구 제2호 pp 조형민 선거비용보전제도의개선방안에관한연구 - 제5회전국동시지방선거를중심으로 중앙선거관리위원회. 홍명수 공정거래법상징벌적손해배상제도의도입에관한검토 성균관대학교법학연구소 성균관법학 제23권제1호 pp [ 문헌자료 ] 이재상 박영사 형법총론 허형택 세종출판사 한국의정치와정치자금 중앙선거관리위원회 정치자금회계실무 ( 예비후보자 후보자용 ) 제6회전국동시지방선거선거비용보전안내서 선거비용보전실무매뉴얼 공직선거법규운용자료 Ⅰ 공직선거법축조해설서 Ⅱ 정당 정치자금법규운용자료 231

236 2014 년선거 정치제도연구보고서 각국의선거제도 국회입법조사처 국정감사정책자료 국회안전행정위원회 공직선거법일부법률개정안검토보고서 [ 법규집 판례 ] 중앙선거관리위원회 공직선거법규집 정당 정치자금법규집 헌법재판소 결정 2010헌마 선고 92헌마 269 대법원 선고 2008다3527 [ 웹사이트검색 ] 국회의안정보시스템. ( 검색일자 : ) 세계일보 면사설 html?OutUrl=naver ( 검색일자 : ) 연합뉴스 기사. 1=100&oid=001&aid= ( 검색일자 : ) 경향신문 기사 &code= ( 검색일자 : ) 232

237 선거비용실무개선방안연구 부록 부표 1 재 보궐선거선거별발생사유 ( ) 사직 퇴직 당선무효 사망 피선거권상실 국회의원 광역단체장 광역의원 기초단체장 기초의원 합계 부표 2 재 보궐선거선거비용 ( ) ( 단위 : 천원 ) 연도 총선 지방선거 계 ,776, ,630 9,694, ,650,956 56,397,033 60,047, ,055,249 19,055, ,065,738 3,035,435 9,101,173 계 18,493,275 79,405,347 97,898,622 부표 3 역대재 보궐선거투표율 ( ) 선거일 투표율 (%) 선거일 투표율 (%) 출처 : 김종갑 재 보궐선거의현안과쟁점 분석표 233

238

239 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 - 제 6 회지방선거결과분석을중심으로 - 직원연구관류은숙 ( 서울시송파구위원회 )

240 2014 년선거 정치제도연구보고서 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 - 제 6 회지방선거결과분석을중심으로 - 직원연구관류은숙 ( 서울시송파구위원회 ) 목차 Ⅰ. 연구의배경과목적 Ⅱ. 여성정치참여의중요성과여성할당제 1. 지방정치영역에서여성정치참여의중요성 2. 우리나라여성할당제의고찰 Ⅲ. 제 6 회지방선거에서의여성정치참여현황분석 1. 여성후보자와여성당선자현황분석 2. 여성정당공천 - 여성정치참여의가능성과한계 Ⅳ. 지방선거에서여성정치참여확대를위한방안모색 1. 법적할당제의보완책모색 2. 여성정치적대표성제고를위한정당의과제 3. 남녀동수정치의고찰 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 연구의배경과목적 우리나라에서지방의회진출을통한여성의정치참여는 1991년부활한구 시 군의회의원선거 ( 이하기초의원선거 ) 와시 도의회의원선거 ( 이하광역의원선거 ) 부터시작되었다고할수있다. 1991년지방선거에서여성기초의원및광역의원당선자수는각각 40명, 8명으로남성당선자수와비교해봤을때그비율이동일하게 0.9% 에불과하여여성들의지방의회진출은극히저조한수준에머물렀다. 게다가기초의원선거의총여성당선자중절반이넘는 22명은서울에서당선되는등지역별편차가크게나타나우리나라지방자치제초기여성정치참여의양과질은매우초라하고실망스러웠다. 236

241 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 저조한여성정치참여를향상시키기위하여 1991년지방선거이후 20여년이지난현재까지법과제도의개선, 정당의적극적인역할유도, 여성의정치역량강화, 사회문화적여건조성등여러차원에서의노력이지속적으로이루어지고있지만여성의정치적대표성확대에있어아직까지만족스러운성과를얻지못하고있다. 2014년실시된제6회지방선거에서광역의원 113명, 기초의원 732명의여성이당선됨으로써양적으로는비약적인성장을이루었지만그내용을살펴보면주로비례대표선거를통해얻은의석수로서지역구선거에서는여성정치참여의성과가여전히미흡한상황이다. 이처럼현재우리나라의낮은여성정치참여및여성의정치적대표성은실질적인양성평등실현에걸림돌이될뿐만아니라궁극적으로민주주의공고화를저해하는요인으로작용하고있다. 이에본연구에서는무엇보다지방자치라는생활정치영역에서여성의정치적대표성을향상시킴으로써평등하고균형을갖춘지역사회구현과실질적인민주주의실현이가능하다는인식하에법과제도, 정당의역할에가장큰비중을두고지방선거와여성정치참여의관계를고찰해보고자한다. 본연구는다음과같은두가지요건을기본전제로한다. 첫째, 대표성 은 누가대표하는가? 라는기술적대표 (descriptive representation) 를의미하며여성의기술적대표증진이실질적대표 (substantial representation) 1) 의확대곧실제적인여성의정치적영향력제고로이어진다는것이다. 바크라크 (P. Bachrach) 가주장하듯이여성의낮은기술적대표성은인구의절반을공적이익의반영과정에서배제함으로써 기회균등, 다수결원칙 과같은민주주의의기본적인원리가제대로작동되지못하고있음을나타내는것이기에기술적대표성의확립이우선적으로중요하다. 따라서본연구는한국의정치현실에서여성의기술적대표는실질적대표증진의선결조건임에도이의확립이아직제대로이루어지지못한상황이라는문제의식에서시작하고있다. 둘째, 우리나라는정당정치를기본으로하고있다는것이다. 정당정치에서정당은정치과정의핵심행위자로서선거라는메커니즘을통해정치권력을획득혹은상실함으로써책임정치를구현하는역할을수행한다. 따라서정당정치에서공직선거를위한후보자지명또는공천은정당의핵심기능중하나이며후보자공천과정은유권자들에게정당의정책방향과이념을살펴볼수있도록하는중요한기준으로파악되어왔다 (Schattschneider 1942). 본연구에서는여성의정치참여를계량적인접근방법을통해분석하고자한다. 여성정치참여수 1) 본연구는여성의정치적대표성에있어또다른측면으로집단의대표가해당집단의사회경제적특성을가지고그집단의이익을대변한다는사회학적대표성 (sociological representation) ( 이현우 2002, ) 개념에도기반하고있다. 237

242 2014 년선거 정치제도연구보고서 준을계량적으로측정하는척도로흔히의회에서여성의석점유율을들수있다. 이는정치영역에서여성이어느정도권한을행사하고있는지측정하고자하는여성권한척도 (GEM: Gender Empowerment Measure) 2) 의일환으로유엔개발계획 (UNDP) 에의해제시된것이다. 여성의석점유율은여성의정치영역참여기회에의접근성과정치적의사결정에의참여가능성, 여성의정치권력등을측정할때효과적인도구로활용된다. 이에따라본연구에서여성정치참여수준을파악하는것은곧지방정치영역에서여성권한을측정하는것이며, 이를위해지방선거의여성당선자및여성후보자숫자등양적자료를주된분석대상으로삼고자한다. 우리나라여성의정치참여에결정적인영향을미치는공직선거법, 정치자금법등정치제도는 2002년법적할당제로써여성할당제 (gender quotas) 도입을통해본격적으로변모하게되었으며이는곧제3회지방선거에서즉각적인효과를보였다. 이후 2006년제4회지방선거와 2010년제5 회지방선거를거치면서여성할당제는공직선거법등개정을통해여성의정치적대표성을보다확대시키는방향으로진화하였다. 반면 2014년제6회지방선거는지난지방선거에서와같은제도적수준의변화가없이기존정치제도틀안에서실시된선거로서제도의지속적인효과여부를확인한다는측면에서연구의목적이있다. 제도적수준의변화가없었던이번지방선거에서는결과적으로여성후보공천과관련된정당의태도와의사결정즉, 정당수준의자발적인여성할당제가여성정치참여를좌우하는결정적변수로작용했다는점에서지난지방선거와구별되는특징을갖는다고할수있다. 이에따라우리나라주요정당이이번제6회지방선거에서여성정치참여와관련하여어떠한선택을하였는지살펴보고그러한선택의전략적배경과이것이이번선거의여성정치참여에미친영향을분석하였다. 이를통해실질적인양성평등실현과민주주의공고화를위한향후대책의모색을본연구의또다른목적으로삼았다. 2) 유엔개발계획 (UNDP) 이여성의권한을광범위하게측정하고그것을수치화 ( 지표화 ) 하여처음발표한 1995 년도인간개발보고서 에서여성의지위와관련하여두가지측정을하였는데, 그것은성별평등지수 (GDI: Gender-related Development Index) 와여성권한척도 (GEM: Gender Empowerment Measure) 이다. 성별평등지수란평균수명, 교육수준 ( 문자해독률, 초등 - 고등교육등록비율 ), 소득수준등의남녀간차이를산출한지수이며, 여성권한척도는남성과비교하여여성이정치, 행정, 경제영역에서얼마만큼권한을행사하고있는지를측정한것이다. 온라인행정학전자사전, ( 검색일 : 2014 년 9 월 10 일 ). 238

243 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 Ⅱ. 여성정치참여의중요성과여성할당제 1. 지방정치영역에서여성정치참여의중요성 여성이대통령, 지방자치단체장, 국회의원, 지방의회의원과같은선출직공무원이되어직접적으로정치적의사결정자가되는것은투표와같은간접적인정치참여에비해여성의정치적대표성확대를위한보다적극적이고효과적인정치참여방법이된다. 본연구에서여성정치참여는직접적이고적극적인정치참여방식을전제로하며특히여성이지방의회내에서기술적대표를바탕으로실질적대표성을구현함으로써정치적세력화를도모한다는의미에기초하고있다. 여성의정치참여는정치, 행정, 경제, 문화등사회전반의영역에서여성에대한차별과불평등한조건을개선하고나아가여성의권익향상에밑바탕이된다는점에서중요하다. 여성정치참여가보장되고확대되어야하는이유는사회적소수집단인여성이과소대표된정치영역에서정치적권한과지위를가진여성의수를증대시킴으로써정책결정과정에서여성의영향력을높여정치의불균형을해소하고여성의권리회복과여성친화적정책 (women friendly policies) 이수립될수있는가능성을증대시킨다는점에있다. 특히현대사회에서생활정치에대한시민들의요구가증대되어가고있고, 3) 정치의영역이점차확대되어시민들의일상생활과많은부분을공유함에따라삶의질제고가중요한정치적이슈로등장하게되었다. 이에따라교육, 복지, 건강, 보육, 환경등비교적여성과깊은관련이있는삶의영역에서여성들의시각과판단력이효과적인갈등해결방안을제시하는데기여할수있는기반이조성된것이다. 카이아자 (Caiazza) 의연구는미국의사례를통해위와같은논의를경험적으로증명한다. < 그림 1> 은미국 50개주의선출직여성의원수와여성친화적정책수립사이의상관관계를보여주고있다. 카이아자 (Caiazza) 의분석에의하면선출직여성의원점수가 1단위증가할때마다여성친화적정책점수는 3.46단위씩증가함으로써여성이정책과정에실질적영향력을미치고있다는사실 3) 지방정치가주로담당하고있는주제는주민들의직접적인생활과밀접한관련이있는환경, 교육, 지역환경등생활정치분야에관한것이다. 이렇게중요한영역인지방정치는여성을더욱필요로한다. 여성이남성과본성적으로같은지다른지하는문제는사회과학의오랜주제가운데하나이고아직도논쟁이진행중이다.( 김민정 2013) 본논의는남녀가본성적인차이를갖는지의문제는일단배제해두고여성은남성과다르게교육받고사회적인성역할을습득해왔으며따라서생활정치부분은보다여성친화적인영역이라는전제하에서이루어졌다. 239

244 2014 년선거 정치제도연구보고서 을보여준다 ( 김형준 2014). 미국의사례가한국에완전히동일하게적용된다고보기는어렵겠지만 여성의정치참여와여성친화적정책의보편성을고려한다면이와같은실증적연구는우리에게여 성의원의양적확대가우선적으로중요하다는점을확인시켜준다고할수있다. 그림 1 선출직여성의원과여성친화적정책간의상관관계 출처 : Caiazza(2002). p. 5. 김형준 (2014). p. 10. 재인용. 여성정치참여는또한사회적약자를위한정책결정에도실질적인영향력을미친다는점에서중요하다. 사례연구에의하면 2006년지방선거를통해의회에진입한여성기초의원들의의정활동을살펴보았을때여성의원은남성의원보다여성및소외계층등과관련한조례를더많이발의함으로써입법활동측면에서긍정적인모습을보여주었다. 그리고여성기초의원비율이증가할수록사회적약자를위한입법활동이활성화되고있는것으로확인됐다. 특히여성비례대표의원의경우남성비례대표의원은물론이고남성지역구의원과도큰차이가없을만큼적극적인의정활동을보여주었으며, 여성관련조례입법에가장적극적으로나선것으로분석되었다 ( 오유석 2010). 따라서여성의정치적대표성제고는여성친화적정책뿐만아니라사회적약자를위한입법의증대측면에서그당위성을인정받기에충분하다. 240

245 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 더불어여성정치참여확대를통하여공직부문에서남성중심의부정적인관행이나행태를개선할수있으며나아가투명하고공정한사회의구현이가능하다는주장도여성계일각에서제기되고있다. 특히여성정치참여로지방정치영역에서그동안많은부작용을야기했던지방토호세력과의단절을가져올수있다는긍정적인효과도제기되고있다. 2. 우리나라여성할당제의고찰 가. 개요 정치영역에서여성에대한적극적우대조치 (affirmative action) 이자여성정치참여를제도화하는대표적인정책적수단으로여성할당제가있다. 여성할당제는여성의낮은정치참여수준과정치적대표성을단기간에효과적으로향상시킬수있는수단으로평가된다. 4) 나아가여성할당제의제도화를통해서얻고자하는것은단순히여성의원의수적인확대에있는것이아니라포괄적으로사회에대한책임성증대와참여확보를통하여여성들이실질적인정치력의증진을이루도록하는데에있다. 이에따라전세계적으로 110여개이상의국가에서다양한유형의여성할당제를시행하고있는데그유형은크게두가지로구분되어질수있다. 우선 법정할당제 (legislative quotas) 를들수있다. 이제도의핵심은선거법수준에서여성후보의공천의무를부과하고있다는것이다. 5) 여성할당제의또다른유형으로 정당수준의자발적인여성할당제 (party quotas or voluntary party quotas) 가있다. 이는개별정당들이여성의의무공천을당헌등에명시하여실천한다는것을기본요건으로한다. 6) 4) 여성할당제는기회의평등보다결과의평등을강조함으로써여성의정치적대표성을확대하는 가장빠른경로 (the fast track) 로평가된다 ( 문경희 2007, 203). 5) 이할당제는그법이무엇이냐에따라 헌법적할당제 (constitutional quotas) 와 법률적수준의할당제 (legislative quotas) 로구분되기도한다. 법정할당제로통칭되기는하지만적용국가에따라쿼터의범위는 5% 에서 50% 수준까지다양하다. 또한권고조항에그치는국가에서부터약한제재조치, 강한제재조치를갖는국가에이르기까지그양태는다양하게존재한다 ( 황아란외 2011). 6) 이러한유형의여성할당제에대해크룩 (Krook) 등은 정당할당제 (party quotas) 라는명칭을사용하고있다. 반면 IDEA(International Institute for Democracy and Electoral Assistance) 는 자발적인정당할당제 (voluntary party quotas) 라는정당의 자발성 을강조하는명칭을사용함으로써그의미를보다명확히하고있다. IDEA에의하면 2009년현재법적강제없이자발적인정당할당제를시행하는소속국가는 68개, 정당들은 168개로파악되었다 ( 황아란외 2011). 241

246 2014 년선거 정치제도연구보고서 현재우리나라정치영역에서채택하고있는여성할당제는 법적할당제 와 정당수준의자발적인여성할당제 가혼합된형태로파악할수있다. 국회의원선거및지방의회의원선거에서의무적으로여성에대한정당공천할당제를적용하고있다는점에서는법적할당제를채택하고있으며, 개별정당마다자율적으로당헌 당규등에사회적소수자인여성우선공천제등을규정함으로써정당수준의자발적인여성할당제도더불어선택하고있다. 나. 법적여성할당제우리나라법적할당제의도입배경을살펴보면 1990년대초반부터여성계를중심으로여성할당제수용요구가제기되었고 2000년정당법개정을통해다소선언적의미의여성할당제 7) 가처음시행되었다. 이후여성계등시민사회영역에서정치관계법수정및보완요구가이어짐에따라여성할당제를강화하는방향으로일련의법개정이이루어지게되었다. < 표 1> 은세번에걸친지방선거에적용된법적여성할당제와관련한정치관계법근거조항및핵심내용을정리한결과이다. 표 1 역대지방선거와법적여성할당제현황 선거정치관계법근거조항여성할당제내용 제 3 회 (2002 년 ) 제 4 회 (2006 년 ) 제 5 회 (2010 년 ) < 공직선거법 > - 제 47 조제 3 항 - 제 52 조제 1 항의 2 < 정당법 > 제 31 조제 4-6 항 < 정치자금법 > 제 17 조의 2 < 공직선거법 > - 제 47 조제 3 항 - 제 49 조제 8 항 - 제 52 조제 1 항의 2 < 정치자금법 > 제 26 조 < 공직선거법 > - 제 47 조제 5 항 - 제 52 조제 1 항의 2 와제 2 항 출처 : 황아란 서복경 (2011) p 문지영 (2007) p 참조하여재구성. - 광역의회비례대표에 50% 이상여성의무공천제 ( 남녀교호순번제 ) 및위반시명부등록무효 - 지역구광역의회의원여성후보자 30% 정당공천권고및준수정당에대한보조금추가지급인센티브부여 - 비례대표광역및기초의회의원선거 50% 이상여성의무공천제 ( 정당명부에의무적홀수배정 ) - 위반시명부등록무효 ( 광역의원선거 ) 비례대표 50% 이상여성할당및남녀교호순번제위반시수리불허및등록무효대상에기초의원선거포함 - 50% 여성공천, 홀수순번배정의무제유지 - 정당의지역구후보추천여성할당의무제및위반시후보자등록무효 7) 2000 년정당법개정을통한여성할당제의내용은비례대표국회의원선거및비례대표시 도의회의원선거후보자가운데 30% 이상을여성으로추천하도록한것이었으나이를충족시키지않았을때해당정당에제재를가할수있는강제규정이마련되지않았다는점에서선언적인의미이상을기대하기에어려웠다고평가된다 ( 문지영 2007). 242

247 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 2002년제3회지방선거에서비례대표광역의회의원선거에 50% 여성의무공천제가첫도입된이후매선거마다여성할당제규정은적용범위를확대해왔고이행의무부과조항도더욱강력해지는진화과정을거쳤다. 그결과현재는비례대표광역의원선거와비례대표기초의원선거모두명부작성에 50% 여성의무공천제와홀수순번배정의무제를적용하고위반시명부등록을무효화하는강제규정을두어상대적으로강한유형의여성할당제를취하고있다. 이는여성단체, 학계등시민사회의지속적인요구를수용하면서발전해나간결과물이라고할수있다. 이번지방선거는이와같은여성할당제를기본으로한제도적틀안에서실시된선거로서제도도입의지속적인효과여부를판단해볼수있는기회를제공하였다. 다. 정당수준의자발적여성할당제 < 표 2> 는 2006년제4회지방선거부터이번제6회지방선거까지정당수준의자발적여성할당제현황을정리한결과로각정당들의당헌 당규및여성공천관련정책등을나타낸다. 제4회지방선거에서의기본방향은중앙당이여성공천방법과심사자격을마련하고, 실질적인공천작업은시 도당중심으로수행하는것이었다. 각당의여성공천특징을살펴보면열린우리당은경선을바탕으로한가산점부여, 한나라당의경우경선보다는여론조사와토론회중심이었다. 민주당은 < 표 2> 의정책외에도중앙당차원에서여성후보에게기탁금 50% 지원등을해주었다. 민주노동당은강제할당제의효과로여성공천비율이가장높았다 ( 김원홍외 2006). 선거직전공직선거법개정을통해 < 표 1> 과같은법적여성할당제가도입되었던제5회지방선거에서한나라당은기초단체장여성전략공천을가장큰여성우대정책으로내세웠다. 이에한나라당여성정치인들은광역의원및기초의원지역구에여성후보를 1명이상공천, 기초의원 1-가 에여성후보배정, 비례대표기초의원후보에여성 50% 이상공천과홀수순번제채택등을공개적으로요구하며정당의적극적인여성할당추진을촉구하였다. 민주당은제206 차최고위원회에서 실질적여성참여보장위한여성공천방안 을의결한결과 < 표 2> 와같은여성할당제를제시하였다 ( 조재욱 2010). 민주노동당은이미제5회지방선거에서지역구여성후보 30% 비율을당헌에명시하였을뿐만아니라이를실행하였다는점에서다른정당보다진일보한면모를보여주었다. 제6회지방선거에서새누리당은당최고위원회의의결을통해여성및장애인에게총득표수의 10% 를가산점으로부여하는방안을채택하였다. 새누리당은지난 2012년제18 대총선에서도여성및이공계출신에게가산점을준바있으며지방선거에서는처음가산점제도를도입하였지만이를 243

248 2014 년선거 정치제도연구보고서 둘러싸고논란이많았다. 여성가산점제도도입배경을분석하면당내부적으로강한반발과갈등을야기한기초단체장여성우선공천지역확대방침을철회하는대신경선때가산점을주는방식으로변경된것이었다. 경선참여시여성과장애인에게 10% 가산점을부여하여우대하겠다는것이다. 그러나이러한가산점 10% 는실제적으로효과가없을것으로보는시각이우세하였다. 총점의 10% 가아니라득표율의 10% 이기때문에대부분정치신인인여성이나장애인들에게큰도움이되지않는다는것이주된이유였다. 지지율격차가박빙일때는모르지만 10% 이상차이가나면가산점이큰도움이되지않기때문이다. 8) 이러한이유로여성가산점제도에대하여여성정치인들의내부반발도컸다. 9) 표 2 역대지방선거와정당별자발적여성할당제현황 선거정당명여성할당제내용 제 4 회 (2006 년 ) 한나라당 열린우리당 민주당 - 비례대표기초의원후보에여성 50% 이상공천과홀수순번제채택목표 - 중앙및시 도당공천심사위원회에여성 30% 이상반드시포함 - 광역 기초의원지역구에여성후보 30% 공천목표및미달시비례대표후보는전원여성공천 - 전략공천의경우여성 30% 이상포함 - 공천관련주요기구에여성 30% 이상포함 - 경선시득표수 20% 가산점부여및여성후보자가 4 위의점수를받은심사결과가나올경우 3 인의경선후보자에포함 - 비례대표제 1 번과 50% 이상여성공천 - 광역및기초의원지역구에여성 30% 이상공천목표 - 전략공천은전체후보중 30% 이며이중여성 30% 배정 - 여성전략공천가능 ( 당헌규정 ) - 각급공직선거에 30% 이상여성후보자추천목표 - 비례대표 50% 이상여성공천및홀수순번제채택 - 경선결과에가산점 25% 부여 8) 노컷뉴스, 새누리장애인여성가산점도움될까? ( ) ( 검색일 : 2014년 10월 8일 ). 9) 새누리당서울특별시여성시 구의원협의회의기자회견문 여성후보 10% 가점제는기만이며여성권리의퇴보다! 발표를통해당내경선에서단지 10% 의가산점을주는것은여성과소수자의정치참여에아무런기여를할수없으며기존의여성기초, 광역의원, 단체장을배제한가산점은여성정치인들을우롱하는처사라고당지도부를비판하였다. 김재원공천위부위원장의 이런방식 ( 여성우선공천 ) 으로여성의정치참여라는취지를달성하기엔우리나라의토양이아직성숙되지않았다 라는발언을문제삼아공천심사위원회의여성정치인에대한후진적인식을비판하였다. 앞으로이러한사태가재발하지않도록당헌과당규에각급선거에있어서후보가점제가아닌여성후보자를 30% 이상확보하도록명문화할것을요구하는내용의기자회견을열었다. 244

249 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 선거정당명여성할당제내용 제 4 회 (2006 년 ) 제 5 회 (2010 년 ) 제 6 회 (2014 년 ) 민주노동당 한나라당 - 비례대표제여성후보명부별도작성 - 지역구 20% 여성후보강제할당및 30% 이상여성후보할당시인센티브제공 인정도출마하는선거구를전략선거구로정하여여성우선공천 - 여성기초단체장 20 명이상공천의무화 - 광역의원선거구에서여성후보자단수추천 ( 광역의원여성출마자가있을경우가능하면우선공천 ) 민주당 - 기초의원선거구에서여성의무공천선거구로지정된지역의여성후보자는 ⅰ) 2인선거구의경우단수공천또는 가 번배정 ⅱ) 3인선거구의경우 가 번배정 ( 강제규정은아니지만특별한경우를제외하고시행 ) 민주노동당 - 지역구의원 30% 여성할당의무화실천 ( 당헌 당규명시 ) 새누리당 새정치민주연합 - 광역의원, 기초의원, 기초단체장공천전형시여성 10% 가산점부여 ( 단, 여성인동시에장애인인경우가산점중복금지및현역단체장 의원이자신의지역구에같은직역으로지원할경우가산점미부여 ) - 여성후보자 30% 이상공천의무화 ( 당헌규정 ) - 당헌제 108 조 ( 추천선거 ) 제 5 항및경선시행세칙에근거하여아래의가산점유형별적용기준의경우가아니면여성후보자경선가산점적용에있어 20% 적용 - 비례대표기초의원후보 379 명전원을여성후보자로공천 - 공직선거법상광역 기초의원선거구가운데여성의무추천선거구의경우, 여성정치신인을 가 번에우선배정 - 다른선거구에신청한후보들중심사총점에서 10% 이상격차로여성후보자가 1 위를차지하면우선공천 여성후보자경선가산점유형별적용기준 10) 1. 해당선거구에서본인이신청한공직과동일한공직을수행한경우가산점없음 2. 전 현직국회의원, 지방자치단체장또는지역위원장인여성후보자는가산점 10% 3. 기초의원선거구와광역의원선거구가동일한선거구일경우 지역구기초의원이지역구관역의원으로출마할때가산점 10% 지역구광역의원이지역구기초의원으로출마할때가산점없음정의당등 11) - 여성후보자 30% 이상공천의무화 ( 당헌규정 ) 출처 : 김원홍외 (2006) p 조재욱 (2010) p. 12. 참조하여재구성. 새정치민주연합은여성지역구후보공천에관하여당헌으로규정하며여성지역구후보공천을 적극적으로하려는의도를표명하였다. 12) 기존민주통합당의기본적인당헌기본틀을유지하는가 10) 새정치민주연합서울시당공지사항 ( ). 11) 2014년제6회지방선거에서정의당등은정의당외통합진보당과노동당을의미함. 245

250 2014 년선거 정치제도연구보고서 운데당헌제8조 ( 성평등실현 ) 에서여성후보공천비율 30% 를의무화하였으며당헌제108 조에근거한경선시여성가산점 20% 부여로여성후보지역구공천에대한당의의지를명백히하였다. 그러나이러한규정에도불구하고실제공천과정에서는역시갈등과논란을겪었다. 여성가산점제에반발한남성예비후보자가무소속후보자로나서는사례도있었으며 13) 여성후보공천비율 30% 가제대로지켜지지않는다는비판도많았다. 통합진보당, 14) 정의당, 15) 노동당 16) 의경우당헌에여성후보 30% 공천의무화를규정함으로써이전선거에서민주노동당등진보정당과유사한특성을보여주었다. 라. 소결 이상에서의논의를종합해보면지방선거에서법적여성할당제는비례대표제와결합하여등장하였고선거를거듭할수록여성정치적대표성을제고하는방향으로진화하였다. 그결과현재사실상비례대표선거와결합될수있는법적여성할당제의가장강력한형태를갖추었다고볼수있다 ( 황아란외 2011). 정당수준의자발적인여성할당제는선거때마다정당별로내용을달리하여표출되었지만한가지명백한사실은모든정당이언제나공통적으로여성정치참여확대를공천원칙으 12) 민주통합당당헌제8조 ( 성평등실현 ) 1 우리당은여성의정치참여를보장하여실질적인성평등을구현하고, 여성당원의지위와권리에대하여특별히배려한다. 2 우리당은제1항의실현을위하여중앙당및시 도당의주요당직과각급위원회의구성, 공직선거의후보자추천에있어서당헌 당규로정하는바에따라여성당원이 100분의 30 이상포함되도록노력하여야한다. 새정치민주연합당헌제8조 ( 성평등실현 ) 1 민주통합당당헌과동일 2 우리당은제1항의실현을위하여중앙당및시 도당의주요당직과각급위원회의구성, 공직선거의지역구후보자추천 ( 지방자치단체장선거후보자추천은제외한다 ) 에있어서당헌 당규로정하는바에따라여성을 100분의 30 이상포함하여야한다. 다만, 농어촌등취약지역의경우에는최고위원회의의결로달리정할수있다. 새정치민주연합당헌참조 : 제정 , 최종개정 ( 검색일 : 2014년 10월 8일 ). 13) 연합뉴스, 여성가산점으로경선탈락 일부무소속출마 ( ), 검색일 : 2014년 10월 8일 ). 14) 통합진보당당헌제7조 ( 여성당원의지위와권리 ) ➀ 여성의정치참여를확대하고실질적인성평등을실현하기위하여모든선출직과임명직에여성당원 30% 이상을할당한다. 15) 정의당당헌제7조 ( 여성당원의지위와권리 ) ➀ 여성의정치참여를확대하고실질적인성평등을실현하기위하여모든선출직과임명직에여성당원 30% 이상을할당한다. 16) 노동당당헌제6조 ( 여성당원의지위와권리 ) 1 여성의정치참여를확대하고실질적인남녀평등을실현하기위하여, 모든선출직과임명직에여성당원 30% 이상을할당하되이정신이당의의사결정및그집행에반영될수있도록한다. 246

251 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 로내세웠다는점이다. 여성의정치적대표성제고는모든정당공천의일관된대외명분으로자리 잡았으나그실제적적용과결과는선거환경에따른정당의전략적선택에따라많은차이를나타 내고있다. 이의구체적인분석은다음장에서실시하고자한다. Ⅲ. 제 6 회지방선거에서의여성정치참여현황분석 1. 여성후보자와여성당선자현황분석 기초의원및광역의원선거가처음실시된 1991년부터이번지방선거에이르기까지여성후보자현황을정리하면 < 표 3> 과같다. 광역의원선거의경우 50% 여성의무할당제가본격적으로도입 적용되어각정당들이공천시매홀수번호가여성후보에게배정되도록한 2002년지방선거에서비례대표여성후보자수는 1998 년선거에비해 2배이상늘어났고, 이후 2006년과 2010년에도계속증가세를보였다. 이번제6회선거에서는여성후보자수가 18명감소하였으나비율측면에서는 3.3% 포인트증가하였으므로광역의원비례대표여성후보자수의증가추세는지속되었다고판단할수있다. 기초의원에서비례대표제가처음도입된 2006년선거에서비례대표여성후보자는 745명으로전체후보자의 73.2% 를차지했고 2010년선거에서는그비율이 79.9% 로높아졌다. 2014년선거에서기초의원여성후보자숫자는지난선거보다감소하였지만비율로는 90% 로지난지방선거에비해거의 10% 포인트증가하였다. 이는법적여성할당제가효과적으로적용되고있는결과로해석할수있다. 반면지역구의원선거에서의결과는비례대표에비하여매우미비한수준이다. 전체적으로광역의원선거와기초의원선거모두여성후보자수는 1991년부터 2010년까지 20여년동안한자리수를벗어나지못하고겨우 6.5% 포인트증가하는데그쳤을뿐이다. 이는 2002년지방선거부터적용된 30% 여성공천에관한권고사항을각정당들이제대로이행하지않은결과로볼수있다. 그나마 2010년선거와 2014년선거에서지역구기초의원여성후보자수가동일한비율 (4.6% 포인트 ) 로증가하였다. 지역구광역의원의경우도이번제6회지방선거에서처음두자릿수인 11.5% 였고이는지난선거에비해 2.8% 포인트증가한수치이다. 이로써이번제6회지방선거에서지역구의원여성후보자수비율은모두두자릿수를넘겨선거를거듭할수록점진적인증가추세를보이고있음을알수있다. 하지만그비율이 30% 에는훨씬못미치는수준이다. 이러한결과는주로지역구선거와 247

252 2014 년선거 정치제도연구보고서 관련된정당수준의자발적여성할당제가제대로작동하지못하고있음을의미한다. 1991년부터 2014년까지 7회에걸친지방선거에있어여성당선자현황을정리하면 < 표 4> 와같다. 이를보면지방선거의횟수를거듭할수록여성당선자의숫자역시점차증가함을알수있다. 50% 여성할당제가본격적으로도입된 2002년지방선거부터비례광역의원선거의여성당선자수는 2002년 49명 (67%), 2006년 57명 (73%), 2010년 58명 (72%) 으로 2006년전체의원의 70% 를넘어선뒤 2010년까지증가추세를유지하였다. 반면올해지방선거결과지난선거에비해광역비례의원당선자수는 3명감소, 광역지역구의원당선자수는 3명증가함으로총여성광역의원수는지난선거에비해변동이없다. 전반적으로광역의원선거의여성당선자수는현상유지를함으로써다소정체되었음을알수있다. 기초의회에비례대표제가처음도입된 2006년지방선거에서전체비례기초의원당선자가운데 87.2% 가여성이었고, 2010년지방선거에서는 93.6% 로그비율이급증하였다. 올해지방선거기초의원선거는광역의원선거와다르게다소의개선을보이고있다. 2010년선거와비교하여지역구기초의원선거는 3.7% 포인트, 비례기초의원선거는 2.2% 포인트로증가세를보였다. 이는제도적변화가없었던이번선거환경을고려해본다면어느정도긍정적인결과로해석할수있을것이다. 역대지방선거에서여성당선자수현황을살펴본결과기초의원선거와광역의원선거모두지역구선거보다비례대표선거를통한의석확보가압도적이었다. 즉, 우리나라지방의회여성의원의주요정치적충원통로역할은법적의무할당제가적용되는비례대표제도가담당해왔음을알수있다. 반면이번선거에서지역구여성광역의회의원은 8.2%, 여성기초의회의원은 14.6% 에불과한결과는지역구의원선거에서여성정치참여수준이아직도낮다는현실을잘보여준다. 광역 기초 표 3 역대지방선거여성후보자현황 구분 1991 년 1995 년 1998 년 2002 년 2006 년 2010 년 2014 년 소계 63(2.2) 119(4.5) 91(5.2) 164(9.7) 243(10.7) 333(16.4) 359(18.4) 지역구 63(2.2) 40(1.6) 37(2.4) 48(3.2) 107(5.2) 154(8.7) 198(11.5) 비례 - 79(44.4) 54(30.0) 116(55.5) 136(64.5) 179(67.3) 161(70.6) 소계 123(1.2) 206(1.7) 140(1.8) 222(2.7) 1,141(12.6) 1,278(18.9) 1,425(23.3) 지역구 123(1.2) 206(1.7) 140(1.8) 222(2.7) 391(4.9) 551(9.5) 757(14.1) 비례 (73.2) 727(79.9) 668(90.0) 출처 : 중앙선거관리위원회, 선거통계시스템 ( 자료를참조하여재구성. 주 : 박스안숫자는여성후보자수, 괄호안숫자는여성후보자비율. 248

253 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 광역 기초 표 4 역대지방선거여성당선자현황 17) 구분 1991 년 1995 년 1998 년 2002 년 2006 년 2010 년 2014 년 소계 8(0.9) 56(5.8) 41(5.9) 63(9.2) 89(12.1) 113(14.8) 113(14.3) 지역구 8(0.9) 13(1.5) 14(2.3) 14(2.3) 32(4.9) 55(8.1) 58(8.2) 비례 - 43(44.3) 27(36.5) 49(67.1) 57(73.1) 58(71.6) 55(65.5) 소계 40(0.9) 72(1.6) 56(1.6) 77(2.2) 437(15.1) 626(21.7) 732(25.3) 지역구 40(0.9) 72(1.6) 56(1.6) 77(2.2) 110(4.4) 274(10.9) 369(14.6) 비례 (87.2) 352(93.6) 363(95.8) 출처 : 중앙선거관리위원회, 선거통계시스템 ( 자료를참조하여재구성. 주 : 박스안숫자는여성당선자수, 괄호안숫자는여성당선자비율. 2. 여성정당공천 - 여성정치참여의가능성과한계 앞서살펴본바와같이현재우리지방정치영역에서공직선거를통한여성의정치참여수준은선거제도에따라큰차이를보이고있다. 법적의무할당제가적용되는비례대표제가주된여성의정치충원수단이되고있는반면지역구선거에서는점진적으로개선되고는있지만아직까지만족할만한성과를얻지못하고있다. 그러므로현시점에서비례대표의석수를획기적으로증가시키지않는이상비례대표할당비율의확대를통해여성의정치적대표성제고를도모하는데에는한계가있다. 이는여성의정치적대표성확대를위해서는무엇보다지역구선거에서여성정치참여증대가이루어져야한다는점을시사한다 ( 김원홍외 2013). 한국의지역구선거에서여성정치참여수준을결정하는가장큰변수가 정당의여성후보공천 이라는것은지금까지연구결과로도잘나타나있다 ( 김원홍외 2013, 33). 또한같은선거제도하에서라면정당이공천에서어떠한전략적선택을하느냐가여성의후보공천에중요한영향을미칠수있다 ( 김민정 2013). 이의분석을위해 2006년지방선거부터이번지방선거까지정당별지역구여성후보공천현황을 < 표 5> 로정리하였다. 새누리당 ( 한나라당 ) 은 2006년부터 2014년까지세번에걸친기초의원선거에서여성후보공천비율을지속적으로증가시켜왔다. 증가비율도각각 5.4% 포인트, 5% 포인트로높은편이다. 반면광역의원선거에서는여성후보자비율이상대적으로낮을뿐만 17) 1991 년도지방선거의경우 3 월 26 일실시된기초의회의원선거에서는정당공천을허용하지않았으며, 6 월 20 일실시된광역의회의원선거는정당공천은허용되었으나비례대표제도는도입되지않았다. 249

254 2014 년선거 정치제도연구보고서 아니라이번선거에서는오히려 2.3% 포인트감소하기까지하였다. 이와같은결과가나타난배경으로새누리당의이번지방선거공천과정을살펴볼필요가있다. 새누리당은이번선거에서상향식추천방식인경선을공천원칙으로한다고발표하였다. 당원과일반국민을 50대 50으로구성한 국민참여선거인대회 를통해후보를선출하고, 일반국민의의사를묻는방법은선거인단투표소현장투표나여론조사갈음혹은이두가지를절충하여공천관리위원회가현지사정에따라방식을정하도록했다 ( 이진옥외 2014, 21). 경선시여성에대한가산점은앞서 < 표 2> 에서와같이결정되었다. 2014년 3월중앙당공천관리위원회를구성하면서총 15명의위원중 1/3인 5명을여성으로임명하였다. 경선결과를살펴보면광역의회의경우경선에참여한 60명중 18명만이경선에서승리하여전체지역구광역의원후보자 595명중여성은 46명에그쳐그비율이 7.7% 에불과하였다. 이는 2010년선거에서의 9.3%(53명 ) 비율보다낮은수치이다. 이러한문제점은 2010년도입된정당의지역구후보추천여성할당의무제가지니고있는제도적한계 18) 에기인하고있다 ( 이진옥외 2014, 22). 또한그이전에정당자체적으로자발적인여성할당제를적극적으로이행하지않는결과로도해석할수있다. 열린우리당 (2006년), 민주당 (2006년, 2010년 ) 은 2010년선거까지당시한나라당과별차이를보이지않다가이번지방선거에서는광역의원을 4.8% 포인트차이인 21명더많이공천하였다. 하지만기초의원선거에서는새누리당과별차이를보이지않는다. 앞서언급했듯이새정치민주연합 ( 민주당과새정치연합합당 ) 은여성후보공천과관련하여당헌에기존민주통합당에서보다더욱강력하게 30% 의무적공천을규정하였으나실제공천결과는 30% 규정에한창미치지못했다. 이러한현상의배경을살펴보면새누리당의경우와유사하다. 새정치민주연합은 2014년 4월 10일기초선거무공천입장을철회하고 상향식공천방식과단수선정, 전략공천 으로공천원칙을정하였으나통합에따른공천지분요구로여성공천은우선순위에서밀려나내부적반발 19) 을일으켰다 ( 김민정외 2014, 23) 이에따라 < 표 2> 와같은정당수준의자발적여성할당제가선택되었고더불어공직선거후보자추천관리위원회에여성위원을 30% 이상포함하게되었다. 그결과지역구광역의원선거에서 67명 (12.45%), 지역구기초의원에서는 221명 (16.30%) 의여성후보자가공천됨으로써여성 18) 지방선거에서국회의원선거구별여성후보를 1인이상추천할때해당조항은적용대상을군지역을배제함으로써도시지역에한정하고, 기초또는광역 으로규정하여상대적으로광역의원으로입후보하려는여성에게불리하게작용한다는문제점을드러낸다 ( 김은희 2010). 19) ( 구 ) 민주당전국여성위원회와소속여성의원들은기자회견을개최하고 5월 1일부터 7일까지 지역구 30% 이상여성의무추천 실행을요구하며서울시당에서농성을벌였다 ( 이진옥외 2014, 23). 250

255 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 지역구여성후보비율은 20% 조차넘지못하였다. 한편통합진보당, 정의당등기타군소정당에서의여성후보공천현황을종합하여살펴보면총 128명, 32.6% 비율의여성후보를공천함으로써새누리당과새정치민주연합양대정당보다높은비율을나타내었다. 보다구체적으로는통합진보당, 정의당, 노동당의여성후보자수는지역구광역의원의경우각각 36명 (31.6%), 2명 (16.7%), 22명 (32.3%) 으로집계되었다. 기초의원은 98명 (38.4%), 23명 (24.5%), 5명 (20%) 으로나타나통합진보당은두선거에서여성후보 30% 비율을모두준수하였으나정의당은반대의경우를보여줬다. 노동당은광역의원선거에서만 30% 비율을넘겼다. 표 5 정당별지역구여성후보공천현황 구분한나라당열린우리당민주당군소정당 ( 소계 ) 무소속 제 4 회 (2006 년 ) 제 5 회 (2010 년 ) 제 6 회 (2014 년 ) 광역 33(5.8) 22(4.2) 10(4.3) 19(11.2) 84(5.6) 23(4.0) 기초 90(4.6) 53(4.1) 25(3.4) 130(17.5) 298(6.3) 92(2.9) 광역 53(9.3) - 41(9.1) 36(11.6) 130(9.8) 24(5.6) 기초 190(10.0) - 149(11.6) 144(16.0) 483(11.8) 68(3.9) 새누리당 새정치민주연합 군소정당 ( 소계 ) 무소속 광역 46(7.7) 67(12.5) 63(31.2) 176(4.9) 22(5.7) 기초 278(15.0) 221(16.3) 128(32.6) 627(4.7) 130(7.3) 출처 : 황아란 서복경 (2011) p 중앙선거관리위원회, 선거통계시스템 ( 자료를참조하여재구성. 주 : 박스안숫자는여성후보수, 괄호안숫자는여성후보비율임. 정당별지역구여성당선자현황을정리한 < 표 6> 을보면지방선거에서새누리당과새정치민주연합과같은주요정당들이여성을공천할때당선비율이월등히높음을알수있다. 진보정당에서는여성공천비율이높지만전체적으로진보정당지지도자체가전반적으로낮기때문에해당정당여성후보의당선비율도저조할수밖에없다. 무소속여성후보자또한당선가능성은매우낮은편이다. 이번선거에서광역의원의경우군소정당및무소속당선자가단한명도없으며기초의원의경우새누리당과새정치민주연합을제외한진보정당및무소속여성당선자수가 29명에불과함은주요정당공천이당선에결정적변수라는사실을명확히보여준다. 251

256 2014 년선거 정치제도연구보고서 표 6 정당별지역구여성당선자현황 구분한나라당열린우리당민주당군소정당 ( 소계 ) 무소속 제 4 회 (2006 년 ) 제 5 회 (2010 년 ) 제 6 회 (2014 년 ) 광역 29(87.9) 0(0.0) 1(10.0) 2(10.5) 32(38.1) 0(0.0) 기초 62(68.9) 21(39.6) 8(32.0) 16(12.3) 107(35.9) 3(3.3) 광역 20(37.7) - 26(63.4) 8(10.6) 54(41.5) 1(4.2) 기초 115(60.5) - 112(75.2) 38(26.4) 265(54.9) 9(13.2) 새누리당 새정치민주연합 군소정당 ( 소계 ) 무소속 광역 25(54.3) 33(49.3) 0(0.0) 58(33.0) 0(0.0) 기초 183(65.8) 157(71.0) 17(13.3) 357(56.9) 12(9.2) 출처 : 황아란 서복경 (2011) p 중앙선거관리위원회, 선거통계시스템 ( 자료를참조하여재구성. 가능성이높아지는정치환경하에서경쟁이매우치열하고이과정에서여성의경쟁력은상대적으로낮게평가되기때문이다. 매선거마다정당들은당선가능성이낮기때문에여성을공천할수없다는주장을되풀이하여왔다. 실제로이번지방선거에서새누리당일부최고위원들은여성후보들의경쟁력이떨어진다는이유에서기초단체장의여성우선공천지역추가에반대했다. 20) 그러나황아란외 (2011) 연구자들은지방의원선거에서여성후보자의수는적지만당선율은남성과그리큰차이를나타내지않으며, 이는여성후보에대한정당공천이매우적음에기인한다는연구결과를도출하였다. 이는이번지방선거의결과를보더라도동일하다. 앞서분석한공천된여성후보의당선율에서확인할수있는것과같이여성후보자의경쟁력은남성후보자에비해결코뒤떨어지지않는다. 그러므로우리정치현실에서정당공천은여성정치참여에가능성과한계를동시에규정짓는요인으로작용한다. 여성도정당공천을받으면남성과동등한경쟁력을갖고선거에참여할수있으나공천이라는내부경쟁을통과하는데너무나많은한계와장애물이도사리고있기때문이다. 무엇보다이번지방선거를앞두고나타난기초의원, 광역의원, 기초단체장선거정당공천폐지논의는여성정치참여에큰장애물로작용하였다. 지난제18 대대통령선거과정에서여야후보들이정치개혁의한과제로서지방선거정당공천제폐지를공약으로제시함에따라각주요정당들은이 20) 새누리당지방선거여성전략공천, 최고위 vs 공천위대립. 252

257 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 번지방선거에서공천하지않겠다는방침을밝히기에이르렀다 ( 김민정 2013, 16). 이러한정당공천제폐지논의는거센논란과반발을불러일으키며결국소멸되었지만여성정치참여에매우불리한선거환경을조성하기에충분했다. 지난제19대총선에서새누리당과민주통합당은개혁공천의상징적화두로 여성지역구공천 을내세웠으나이를둘러싸고갈등과내분이그치지않았으며그결과기존할당제를고수하는수준에머무를수밖에없었다. 이러한갈등은이번지방선거에서도거의그대로재현되었다. 새누리당의경우여성전략공천을놓고새누리당의최고위원회와공천관리위원회가대립하며내분이일었으며새정치민주연합도마찬가지상황이었다. 여성전략공천을두고당안팎에서불만을제기하는등 21) 여성정치참여의폭을확대하는과정은험난하고쉽지않았던것이다. 그리고공천과정자체의절차적문제도여성정당공천을가로막는주요원인으로작용한다. 이와관련하여이진옥외 (2014) 연구자들은이번지방선거공천과정의절차적투명성결여문제를지적하였다. 22) 한편시민사회에서는정당내부의모호한공천심사기준과감시 감독시스템의부재를여성정당공천의장애물로지적하고있다. 정당들이제시하는공천심사기준은 당의이념과취지에적합한인물 과같이의미가모호한경우가많았다. 중앙당은 분권 이라는명분으로시 도당에공천권한을넘겼지만공정한공천과정을강제할방안이나구체적인감시시스템은마련하지않아공천비리등의논란을낳는원인으로작용하였다. 특히 분권형공천 이공천과정을좌지우지할수있는지역구국회의원이나유력정치인들의영향력을배제할구체적방안없이실시되어곳곳에서금품수수의혹, 특혜시비등의문제가발생하였다. 이로써조직과자금, 인맥에서취약한여성들에게불리한공천환경으로작용하였다 ( 김형준 2014). Ⅳ. 지방선거에서여성정치참여확대를위한방안모색 여성정치참여의확대, 구체적으로지방정치영역에서정책결정참여자로서선출직여성공무원 21) 새정치민주연합, 여성전략공천놓고안팎에서불만. 22) 공천심사비를제공했음에도공천심사위원회조차열리지않았다거나공천과정이지연되며촉각을다투며진행되면서경선과정또한수차례규정을바꾸며불공정하게진행된사례들이있었다 ( 이진옥외 2014, 13). 253

258 2014 년선거 정치제도연구보고서 증대를위한방안모색은앞서분석한결과에서알수있듯이정당공천과맥을같이한다. 낙후된우리의여성지방정치참여수준을높이기위해여성정당공천의가능성은확대시키고그한계는축소해야한다. 우리나라는정당정치를기본으로하고있으며공직선거에서정당공천을받아야당선가능성이월등하게높아지기때문이다. 이번지방선거에서도명백히드러난지역구선거의여성정당공천장애요인을극복하려는노력이더욱필요한시점이다. 이에본연구는여성정당공천확대를통한여성의정치적대표성제고방안모색에있어세가지측면에서접근한다. 법적의무할당제 와 정당수준의자발적여성할당제, 남녀동수정치 이세가지에대한고찰이다. 우리나라는법적의무할당제와정당수준의자발적여성할당제가혼합된형태를취하고있으며여성정치참여문제의해결방안도이러한제도적범주안에서모색해야할것이다. 우리의정치현실을가장잘반영하고있는현제도하에서더욱실현가능한대안이도출될것이라판단했기때문이다. 그리고최근여성계를비롯한시민사회의관심을받고있는남녀동수정치는여성정치참여의정당화를위한새로운논리개발과확산을위한대안으로써살펴본다. 이는 인간종의이원성 이라는천부인권을바탕으로새로운패러다임전환을추진하는정치철학논리이자여성할당제의위헌시비가능성에대한대비책으로중요한시사점을지닌다. 1. 법적할당제의보완책모색 현행법규상지역구여성후보 30% 공천은권고조항이다. 공직선거법제47 조제4항은 정당이임기만료에따른지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는각각전국지역구총수의 100분의 30 이상을여성으로추천하도록노력하여야한다 로규정되어있기때문이다. 동법제47 조제3 항이비례대표 50% 여성의무할당제및정당명부에의무적홀수배정을강제하고있음을상기해본다면지역구여성후보 30% 비율준수는정당의의지와노력에만의존해야하는한계가있다. 실제로본권고조항이주요정당에의해제대로준수된적은없어제도의실효성이매우미흡하다. 따라서법령개정을통한지방의회지역구 30% 여성후보의무적공천할당제로의제도적개선이있어야만한다. 이는여성계와학계에서지속적으로수용요구를하고있는제도이며지난 2012년제19대총선시여당비상대책위원회가약속한사안이기도할만큼시민사회및정치권에서널리필요성을인정받고있는제도이다. 정책결정및정치분야에서여성의 30% 참여는유엔의권고사항이며세계적인추세이므로제도의당위성도충분하다. 더불어의무조항을지키지않을경우정당 254

259 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 이불이익을받도록하는제도적설계가이루어져야할것이다. 현상황에서정당으로하여금 30% 여성후보공천할당제를보다효과적으로이행시키기위해서는여성추천보조금제도개선도유용한방안이될수있다. 여성공천비율확대노력을기울이는정당에게보조금을확대지급하는인센티브를강화하여여성공천비율을 30% 로유도하는것이다. 반면정당추천여성후보자등록률제고와관련하여이번지방선거에서여성후보자추천요건미달에따른등록무효를피하기위해형식적인여성후보자추천사례가발생하였는데이경우해당정당에대한페널티로서여성추천보조금또는선거보조금감액하는등방안도고려해야할것이다. 23) 공직선거법제47조제5항은 정당이임기만료에따른지역구지방의회의원선거에후보자를추천하는때에는지역구시 도의원선거또는지역구자치구 시 군의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구 ( 군지역을제외하며, 자치구의일부지역이다른자치구또는군지역과합하여하나의국회의원지역구로된경우에는그자치구의일부지역도제외한다 ) 마다 1명이상을여성으로추천하여야한다. 고규정하고있다. 각국회의원선거구의여성공천을 광역또는기초 로제한함으로써광역의회에서여성후보비율은오히려줄었으며, 이제도의적용이제외된농어촌지역에서는여성후보비율이여전히매우저조하다는문제점을내포하고있다. 따라서국회의원선거구별로한명의여성후보를공천할수있도록 광역과기초 로개정하고, 제도의적용범위를군지역까지확대하는방향으로입법개선이이루어져야할것이다 ( 이진옥외 2014). 그리고비례대표의원선거의여성후보의무적홀수배정과같은맥락에서지역구기초의원선거여성후보자에게의무적으로기호 가 를부여하는방안도같이강구해야할것이다. 24) 2. 여성정치적대표성제고를위한정당의과제 여성정치참여확대를위해법과제도를정비하더라도이를이행하는주체인정당의의지가부족 하다면제도의실효성은현저히떨어지게된다. 정당수준의자발적인여성할당제가제대로작동하 23) 지역구에여성공천신청자가있음에도불구하고 허수아비여성후보 를내세워여성후보를공천후에사퇴하도록하거나아예형식적인공천후후보등록을하지않는경우가이번선거에서발견되었다 ( 이진옥외 2014). 이는선거관리위원회에서도문제점으로인식하고있으며이에대한해결책으로여성추천보조금또는선거보조금감액이제시되었다. 24) 이번지방선거에서새정치민주연합의경우지역구기초의회우세지역에서여성후보에대한 가 번배정비율이매우낮아광주기초 12명공천중 3곳, 전남기초 16명공천중 5곳에불과하다 ( 이진옥외 2014). 255

260 2014 년선거 정치제도연구보고서 려면사회적소수자인여성의정치적대표성을향상시키려는정당자체의적극적인노력이실천이우선되어야한다. 더군다나현재우리선거제도하에서지역구기초의원선거의여성할당제는권고조항에불과하여제도를수용하는정당의의지가더욱중요하다. 정당차원에서여성정치적대표성강화를위한첫번째방안은투명하고민주적인여성친화적공천시스템을구축하는것이다. 이를위해서현재다소포괄적인기본방향위주로규정되어있는각정당의당헌 당규상공천관리규정을보다구체화시켜야한다. 이는후보예정자들의자격요건을객관적으로평가할수있는기준을정립함으로써가능하다. 우선적으로정확하게세분화된평가항목을개발하고그결과를점수화하는것이중요하다. 공천관리사항들을점수화하고엄격한서류심사를통해체계적이고투명하게심사하게되면계파갈등해소와심사의공정성을보장할수있기때문이다 ( 이진옥외 2014). 정당내부공천심사위원회의결정이당내에서당위성과정당성을충분히인정받도록그구성절차및의사결정절차에민주성이강화되어야할것이다. 공천심사위원회의민주적인구성을위해심사위원인원을대폭증가시켜보다다양한계층의의견을수렴할수있도록하고여성위원의참여비율도 50% 이상의무화하도록한다. 이는선거때마다소위밀실공천이라는비난을받을만큼공천심사위원회의구성이비민주적이고, 공천을둘러싼국회의원등유력정치인의영향력이상존하는현상에대한해결책으로유용하다. 또한심사위원들에게양성평등의식교육을실시하여여성의정치참여중요성을충분히이해하도록하고이로써여성할당제의실효성을높일수있도록해야한다. 또한일련의공천과정과그결과를공개하여투명성을높이는것도제도의실효성을담보하는중요한방안이된다. 두번째는경선제도의개선이다. 조직과인맥동원력의영향력을배제하고온전히후보자의비전과정책에중점을둔여론조사방법방식의경선제도입이필요하다. 이를위해경선과정에참여하는여론조사전문기관들에대한자격심사및제한을두어여론조사가자의적으로시행되지않도록제도적보완이필요하며, 여론조사방법이최대한공정하게진행될수있게하는가이드라인이제시되어야한다 ( 이정옥외 2014). 경선제도개선의또다른대안으로경선에여성후보가출마하면당락에상관없이공직후보추천명단에포함시켜중앙당에서최종심사하는방안이있다. 영국기독연맹당의경우후보를결정할때예비선거를활용하지만전체명부중 1/4만을예비선거에서결정하고나머지 3/4는당지도부에서성별, 직업, 나이등을고려하여대표성을극대화할수있도록명부를작성한다. 이에따라여성이예비선거에서떨어지는경우에도당차원에서대표성확보를위해필요하다고인정할경우재조정이가능하다 ( 황아란 2002, 392). 256

261 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 세번째방안은중장기적인측면에서정당내여성정치인발굴및육성시스템구축및멘토제도운영이다. 어떠한유형의여성할당제를선택하든지그제도가실효성을갖기위해서는풍부한여성정치인인력풀이라는인적요소가뒷받침되어야하기때문이다. 제19대총선시민주통합당이설치운영한 여성정치참여확대위원회 는여성후보육성및발굴강화를위한정당의노력을효율적으로반영한제도로써벤치마킹의좋은사례이다. 그리고여성계와의연대강화를통한지속적인여성정치인발굴및육성방안도하나의대안으로모색할수있다 ( 김원홍외 2013). 하지만개별정당차원의자발적인노력은그긍정성에도불구하고정당지도부가변화하거나정당을둘러싼사회적분위기가변하면언제든지퇴화할수있다는점에서지속성을보장하기힘든한계가있다 ( 황아란외 2011). 이에따라정당의외부환경인시민사회의역할도매우중요하다. 양성평등에대한시민사회의요구를지속적으로정당에투입할필요가있다. 정당정치에서정당은결국유권자들의집합인시민사회의판단과결정에따라정치권력을획득또는상실하는존재이기때문이다. 따라서양성평등가치를내면화하고이를정당에투입할역량을가진성숙한시민사회구축이중요하다. 이를위해민주시민교육이보다강화되어야한다. 더불어정당은시민사회로부터의정책적요구를효과적으로수용할수있는연계체제를구축할필요가있다. 3. 남녀동수정치 25) 의고찰 우리나라의여성할당제가기회균등원칙에위반되며, 남성정치인에대한역차별 26) 이라는비판 이종종제기되고있다. 실제로여성정치참여정도는매우미흡함에도불구하고이번지방선거공 천과정에서불평등과역차별관련논란은어김없이등장하였다. 이러한정치현실속에서여성계를 25) 주선미 (2014) 에따르면여성할당제가도입된지 10여년이지났음에도불구하고여전히부진한성과를보이는한국에서도여성의정치적대표성향상을위한근본적인식모멘텀으로서남녀동수에대한성찰과논쟁이필요하다. 특히선출직공직참여가대체로여성할당제로부터수혜를통해이루어지는우리의정치현실에서남녀동수이론은여성할당제의지속가능성에대한회의적물음에대해유력한대안을제공할수있을것으로판단된다. 26) ( 여성우선공천지역으로정하면 ) 헌법소원을제기하겠다 ( 신상해전부산시의원 ), 새누리당종로구청장남성예비후보 4명은보도자료를내어 남성에대한역차별공천 이라고비판하며여성우선공천지역철회를요구했다. 과천시장남성예비후보 6명역시 여성우선공천지역결정에절대승복할수없다 며 철회요청이받아들여지지않으면천막을쳐서라도관철시킬것 이라고압박했다. 이들은 경쟁력있는여성후보가있을경우에한해배려를의미하는것이지철새정치를하는정치꾼에게기회를주고자하는것이절대아니다 며경기도의원출신신계용예비후보내정의혹을제기했다 ( 한겨레신문, 남성후보들아우성, 여성우선공천은역차별 ( ). 257

262 2014 년선거 정치제도연구보고서 중심으로시민사회에서 남녀동수정치 논리와정치철학이부각되고있다. 이는남녀동수공천으로의패러다임전환을전제하는것으로선거에서단순히수적으로여성을 50% 할당하는문제가아니라 인간종의이원성 을반영한천부인권사상을담고있다. 세계최초로남녀동수논리를제도에반영한국가는프랑스이다. 보편주의에위배된다는이유로여성할당제에위헌결정이내려진후남녀동수개념이제기되면서평등과여성의정치적대표성을둘러싼논쟁이본격적으로촉발되었고, 2000년 6월에남녀동수법일명 빠리테법 (la loi sur la parité) 을제정하게되었다 ( 주선미 2014, 49). 빠리테법의적용을받는모든선거즉, 지방의회선거, 하원의원선거, 유럽의회선거, 상원비례대표선거에서정당은남성과여성후보를각동수로추천해야한다. 그리고강제이행의무조항을두어제도의실효성을담보했는데이는선거제도에따라내용을달리한다. 구체적으로명부식비례대표제선거에서정당은원천적으로남녀각각 50% 동일비율로후보를공천해야하며이를지키지않은후보자명부는선거관리위원회에접수되지않는다. 그리고남녀수의차이가 1명을초과하는경우선거에참여할수없다. 다수대표제인하원의원선거에서후보자를남녀동수로추천하지못하는정당이나정치단체는남녀후보자수의차이가전체후보자수의 2% 를초과할경우, 정당지원총액에서전체후보자수대비남녀후보자차이의 1/2 에해당하는비율로국고정당지원금을삭감당하도록함으로써제도불이행에따른불이익을강한수준으로규정하고있다 ( 김은희 2005, 60). 실제프랑스에서남녀동수법이채택되고최초로치른 2001년시의회의원선거결과여성의정치적대표성확대에매우긍정적인결과를가져왔다. 27) 하지만 2002년치러진하원의원선거 ( 소선거구다수대표제 ) 결과는남녀동수법의한계를보여준다. 거대정당들은당선확률을높이기위해주로남성인인지도가높아당선이유력한인사를공천시켰던것이다. 남녀동수비율을위반함으로써받는제도상벌칙 ( 재정적불이익 ) 보다당선으로얻는이익이더크다는전략적판단을한것이다. 프랑스의남녀평등감시소는남녀동수법에따라선거를치르고난후종합적으로본법이민주주의발전에결정적인진전을가져왔다는평가를내리고, 법적용에서나타난한계점에대한보완점및민주주의실현을위한법적장치, 의원직수행을위하여개선해야할점등을 9개조항으로정리 보고함으로써남녀평등한민주주의사회를구현하기위한구체적인방향을제시하였다. 이와같은프랑스에서의남녀동수법생성과정과시행결과는우리정치현실에비추어볼때여러 27) 주민 3,500 명이상코뮨의시의회여성의원비율이 1995 년 25.7% 에서 2001 년 47.5% 로대폭증가하였고, 비례대표제상원의원선거에서도여성의원이 20% 이상당선되어여성의원비율이 1998 년 6.2% 에서 2001 년 10.9% 로증가하였다 ( 김은희 2005, 60). 258

263 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 시사점을준다. 한국에서도여성할당제가헌법에근거하지않은위헌적인제도라는비판이상당하기때문이다. 28) 게다가이러한비판의강도는점점거세지리라예상할수있다. 정당공천을둘러싼각축이갈수록치열해지며, 경쟁력있는여성정치인이증가함으로써남성정치인들과경쟁을벌일가능성이많아지기때문이다. 우리도이러한현상과비판에대한효과적인대응논리를개발할필요가시급한상황에서남녀동수이론은유용한대안으로기능할수있을것이다. 그리고남녀동수이념및남녀동수법등논의는지금우리정치에당장적용해야하는실천방법이기이전에여성의정치적대표성향상을위한이념적배경으로서, 실질적민주주의원칙에대한본원적질문과대답을찾는데방향타의역할을수행할수있다는점에서도중요한정치적함의를갖고있다. 지금까지논의한세가지요소는개별적인것이아니라상호유기적으로연결되어있으면서여성의정치적대표성제고에영향을미친다. 선행연구 ( 박경미 2012) 에따르면제도적강제력과연결된법적의무할당제와여성정치참여를확대하려는정당의자발적인노력이결합될때여성정당공천의가능성은더욱높아진다. 남녀동수정치는여성할당제의한계를보완하는철학적논리로서우리에게필요하다. Ⅴ. 결론 지난선거와달리기존의정치제도하에서실시된이번지방선거결과여성후보자및여성당선인수는증가추세로나타나여성할당제의효과가지속되고있음을보여준다. 그러나지역구광역의원선거의여성의석점유율은 8.2%(58명 ), 지역구기초의원선거여성의석점유율은 14.6%(369명 ) 로 30% 는고사하고 20% 에도미치지못함으로써여전히여성정치적대표성측면에서실망스러운결과를나타냈으며지난지방선거와마찬가지로향후해결해야할정치적 사회적과제를남긴선거이기도하였다. 지역구선거가실망스럽게끝난원인은여러가지가있겠으나현재정치제도의프레임안에서는우리나라주요정당들의여성공천에대한의지와노력부족이가장큰원인으로작용하였다고파 28) 헌법학자들도헌법에서여성할당제의구체적인법적근거를찾기어려우므로성평등가치가사회적으로승인되지않은상태에서여성들의사회참여가확대될수록위헌시비에노출될가능성이커진다는견해를개진하고있다 ( 주선미 2014, 54). 259

264 2014 년선거 정치제도연구보고서 악할수있다. 정당들이선거때마다공통적으로표방하는공천과정에서의대외적명분즉, 정치적소수자인여성의정치참여기회를확대하겠다는개혁적기치는이번지방선거에서도선언적주장에그치고말았다. 정당수준의자발적인여성할당제는법적할당제와비교하여볼때그이행도가현저히떨어졌다. 게다가이번제6회지방선거는기초의회정당공천제폐지를둘러싼논란과새정치민주연합의통합창당과정에서나타난공천제논의등정치적소수자인여성들에게는여러모로매우불리한상황이전개되었다. 정당공천과관련하여어떠한결과도예측할수없는정치혼란속에서이전선거에서처럼여성단체를비롯한시민사회의요구를수용하고검토할여지는없었고여성할당제및여성의무공천제등의제도또한존폐위기를맞이하였다. 이번선거에서단체장등선거결과를살펴보면여성정치참여정도가더욱미진함을알수있다. 이번에도여성광역자치단체장, 여성교육감당선자는전혀없었다. 그나마여성기초단체장의경우 41명의여성후보중 9명이당선됨으로써 29) 지난 5회지방선거 6명당선에비해여성정치적대표성제고측면에서다소성과가있었다. 하지만이와같은결과를얻기까지남성정치인에대한역차별이라는원색적비난부터헌법소원을제기하겠다는반발까지받아야했다. 이러한결과를종합해보면이번지방선거는여성정치참여에있어전반적으로다소의약진이있었지만양성평등한결과를기대하기에는아직멀고험난한과정을거쳐야한다는결론에이르렀다. 현재한국의여성할당제가제도정치내에서낙후한여성의정치적대표성을끌어올려야한다는최소한지점에서는동의를이끌어내고있지만, 그것이진보의가치로서양성평등에대한사회적승인을의미하는것은아니다 ( 김경희 2012). 우리의정치적토양이아직도성숙되지못한상태인것이다. 세계경제포럼 (WEF) 이정치, 교육, 고용, 보건분야에서남녀간불평등상황을계량화한성격차지수 (GGI: Gender Gap Index) 에근거하여발표한 2014년세계성격차보고서 에따르면우리나라의성평등순위는평가대상 142개국가중 117위로거의최하위권에머무르고있다. 여성의정치적대표성뿐만아니라고용과보건등사회영역에서도우리나라여성의불평등정도는국제적으로매우높은수준임을의미하는것이다. 더군다나이는 2013년평가대상 136개국중 111 위에서 6계단오히려하락한결과이다. 이러한실정에도불구하고최근여성의사회경제적진출확대와여성대통령탄생등으로이미성평등사회가실현됐다는착시현상도나타나는등실제와는큰간극을보이고있다. 실질적인양성평등과나아가민주주의공고화를위해해결해나가야할과제가 29) 새누리당의경우이번선거에서당우세지역이었던서울의서초구, 부산중구, 대구중구, 경기과천시지역에서전략적으로여성기초단체장후보를공천하여당선된것은지방의회의원선거에서도시사하는바가크다. 260

265 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 많다는것을반증하고있다. 이에본연구는그해결책으로정치관계법에반영되어있는법적여성할당제, 정당수준의자발적여성할당제그리고여성할당제에대한보완책으로서남녀동수정치논리를제시하였다. 이세가지접근법은유기적으로관련을맺고있어상호결합하여운용될때여성의정치적대표성제고와민주주의실현을위한극대의효과를얻을수있다. 261

266 2014 년선거 정치제도연구보고서 참고문헌 김경희 대총선을통해본여성정치할당제의지속가능성과여성정치세력화. 경제와사회 94호, 김민정 여성의입장에서본정당공천제폐지논의. 이슈포커스 7월, 김원홍, 윤덕경, 김은경 지방선거와여성 한국여성개발원제31 차여성정책포럼발표문. 6월 , 이수연, 김민정, 전선영 대총선지역구공천과정분석과여성의정치적대표성확대방안모색 : 새누리당과민주통합당을중심으로. 현대정치연구 제6권제1호, 김은희 프랑스여성과정치, 그리고동수법제정. 프랑스문화예술연구 제13집 공직선거법상여성정치할당제제도화의효과분석 : 2010년동시지방선거결과를중심으로. 이화젠더법학 제1권제2호, 김형준 여성의정치참여, 왜필요한가? 경기도선거관리위원회-경기도가족여성연구원여성의정치참여확대를위한토론회발표문. 8월, 문경희 여성과정치그리고할당제 : 국제적동향과쟁점. 페미니즘연구 7권 1호, 문지영 한국의민주주의와양성평등 : 여성정치할당제문제를중심으로. 기억과전망 26호, 박경미 여성할당제의적용요인연구 : 제19 대총선의여성지역구후보의정당공천. 의정연구 제18권제3호, 오유석 지방선거와여성유권자역할. 지방행정 59권 676호, 이진옥, 김민정, 문경희, 오유석 지방선거여성후보자선거운동경험에대한연구 : 여성대표성강화를위한지방선거모니터링. 서울 : 국가인권위원회. 이현우 여성의정치대표성과정당요인 : 미국과호주의경우. 국제정치논총 42집 3호, 전진영 국회의원여성할당제채택의정치적동인분석 한국정치연구 22권 1호, 262

267 지방선거에서의여성정치적대표성확대방안연구 조재욱, 정당공천제와여성의정치참여 : 2010년지방선거를중심으로. 한국지방정부학회동계학술대회발표문. 3월, 주선미, 여성정치대표성사유방식의대전환 : 남녀동수논리의정치철학 현안과진단 2014년도 3분기, 황아란, 서복경 여성의정치적대표성과선거제도효과 : 지방의원선거를중심으로. 선거연구 제1권제1호, 국회의원후보의당선경쟁력에대한성차연구. 한국정치학회보 36집 1호, Caiazza, Amy Does Women s Representation in Elected Office Lead to Women-Friendly Policy? Institute For Women s Policy Research, May, 1-6. Schattschneider, E. E Party Government. New York: Holt Rinehart and Winston. 263

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269 공직선거법상변호인조력권활성화방안 직원연구관전정모 ( 경북지도과 )