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신혜 봉
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주요국제문제분석 1 발간등록번호 11-1261021-000001-03 2013. 10. 23 No. 2013-30 미 중간신 ( 新 ) 해양경쟁과우리나라의해양안보정책 서울대교수구민교 1.

1 주요국제문제분석 1 발간등록번호 No 미 중간신 ( 新 ) 해양경쟁과우리나라의해양안보정책 서울대교수구민교 1. 문제의제기 탈냉전이후세계화시대에접어들어전세계국가간의장벽이허물어지고 국경없는세계 (borderless world) 의도래에대한기대감이높아지고있지만유독동아시아지역에서는군비경쟁이가속화되는등 신냉전체제 가구축되고있으며, 특히해양을중심으로벌어지는국가간갈등은해결의기미조차보이지않고있음. - 지난냉전기와탈냉전기에걸쳐동아시아의해양질서는미국의막강한해양투사력 (maritime projection power) 에의해유지됐으나이지역에서힘과이해관계의새로운균형은더는한국가가주도권을행사하는것을허락하지않고있음. 전환기의동아시아해양질서는역내의유동적인지정학및지리경제학적요인들로인해더욱불안정해지고있으며, 그중심에는부상하는 (rising), 그리고더욱독단적인 (assertive) 중국이있음. - 중국의더욱공격적인해양정책과해군력증강은동아시아지역을그어느때보다도더불안하게만들고있음. < 목차 > 1. 문제의제기 2. 동아시아해양분쟁의내용 3. 중국의부상과미국의재등장 4. 동아시아해양분쟁의전망과우리나라해양안보정책에의시사점 5. 고려사항 이문건은집필자의견해를바탕으로 열린외교 의구현과외교정책수립을위한참고자료로작성된것으로서외교부의공식입장과는무관한것입니다.

2 2 외교안보연구소 떠오르는지역패권국으로서의중국은지정학적열망과영토적열망을모두갖고있기때문에동아시아해양질서에주는시사점이근본적으로다르며, 중국과주변국들의관계악화는미국이동아시아지역에재등장할기회를주고있어 - 특히중국은지역해양질서의새로운균형을찾고있지만, 자신이설계하지않은제도나규범에얽매이는것을두려워하기때문에주변국들에새로운불확실성을확대재생산하고있음. 냉전시대에미국과소련은그들의지정학적이해관계에만관심이있었고동아시아지역의영토에대한열망은작았으나떠오르는지역패권국으로서의중국은지정학적열망과영토적열망을모두갖고있기때문에동아시아해양질서에주는시사점이근본적으로다름. - 논란의여지는있지만, 동아시아해양분쟁에대한중국의정책은실지회복주의적야망 (irredentist ambition) 에의해크게좌우됐음. - 경제적고려또한중국의마찰적인해양정책에영향을미쳐왔는데, 이는에너지와원자재를수송하는해로를확보하는것이중국의우선순위가되었기때문이며, 특히 1993년중국이원유순수입국이되면서에너지문제는남중국해와동중국해분쟁의주요원인이되었음. 문제를더욱복잡하게만드는것은미국이동아시아해양분쟁에대한이전의미온적태도에서탈피하여최근에다시동아시아의해양문제에적극적으로개입할의사를보이고있다는점임. 중국과주변국들의관계악화는미국이동아시아지역에재등장할기회를주고있음. - 예를들어 2010년가을에발생한중 일간의첨각열도 / 조어도분쟁은미국의간섭에대한중국의깊은불만에도불구하고일본에미국이일본의안보이익을보호하는최후의보루라는점을재차인식시켰음. 이를계기로 2010년초부터오키나와후텐마기지 (Futenma base) 이전을둘러싸고불거진미 일양국의외교적갈등이잠정적으로봉합되기도하였음. - 이와비슷한맥락에서베트남은남중국해에서최대맞수인중국을견제하기위해최근몇년사이에미국과많은부분에서빠르게관계를개선하고있음. 베트남정부는다자협상에다른국가들을끌어들임으로써분쟁의국제화를시도하는전략을취하고있음. 이러한베트남정부의외교적노력에부분적으로

3 주요국제문제분석 3 부응하여미국오바마 (Barack Obama) 행정부는서사군도와남사군도를놓고벌어지고있는영유권분쟁에대해서는미국이중립을지키겠지만, 미국의항행의자유가침해된다면개입할것이라고강조해옴. 미 중간신해양패권경쟁의가속화에따라우리나라의해양안보정책도과거의수동적이고방어적인기조에서탈피하여더욱적극적이고능동적으로변화에대응할수있어야함. - 동아시아해양분쟁은다양한국제정치적, 경제적및법적인맥락에서진화해왔는데, 특히영토문제, 자원개발문제, 경계획정문제, 환경문제를중심으로다층적인이슈구조를형성하고있음. - 이하에서는미 중간해양경쟁의맥락에서동아시아의해양분쟁을재조명하고우리나라해양안보정책의의제화가가능한이슈들을제시함. 2. 동아시아해양분쟁의내용 북서태평양, 동해, 서해, 동중국해, 남중국해등으로구성되는동아시아해양지역은전세계적으로분쟁의가능성이가장높은곳중의하나임. - 이는전후동아시아국제질서가강력한영토성 (territoriality) 을중심으로전개됐다는사실과무관하지않은데, 실지회복주의, 자원민족주의 (resource nationalism), 또는영토민족주의 (territorial nationalism) 등의다양한형태로전개되어온동아시아민족주의의저변에는때로는공격적이고, 때로는방어적인영토성이놓여있음. - 현재동아시아의주요영토분쟁들은모두도서분쟁이라는특징을가지며, 따라서 유엔해양법협약 상의영해, 배타적경제수역, 대륙붕등의문제와밀접한관련을가지며전개되어옴. - 이들해양분쟁의주요특징은 (1) 대부분의분쟁은 19세기말과 20세기초에걸친서구및일본식민지주의의산물이며탈식민지 미 중간신해양패권경쟁의가속화에따라우리나라의해양안보정책도과거의수동적이고방어적인기조에서탈피하여더욱적극적이고능동적으로변화에대응해야

4 4 외교안보연구소 2010 년이후불거진첨각열도 / 조어도영유권을둘러싼갈등에서중국에주도권을빼앗기자일본은집단적자위권확보등군사력증강으로요약되는우경화경향을가속하고있어 이후민족주의의확산으로더욱격화되었고, (2) 다른지역과는달리영토분쟁이공식적으로마무리된경우가드물고, 분쟁의존재자체도당사국일방에의해인정되지않는경우가많고, (3) 분쟁이완전히해결되거나전면전으로치닫지않고주기적으로반복되는경향을보인다는것임. 동북아지역에서는독도, 첨각열도 / 조어도, 그리고북방영토 / 남쿠릴열도의영유권을둘러싼한 일, 중 일및러 일간의주기적이고반복적인외교적대립이계속되고있음. 특히 2010년이후불거진첨각열도 / 조어도영유권을둘러싼갈등에서중국에주도권을빼앗기자일본은집단적자위권확보등군사력증강으로요약되는우경화경향을가속하고있음. - 일본은 2011년에첨각열도 / 조어도가적국에점령당한상황을상정해이를탈환하는육 해 공자위대합동훈련을시행하기도했음. 또한, 2016년이후미군의무인정찰기글로벌호크를도입해분쟁해역일대에서중국해군을감시하는데활용하기로한것으로알려짐. - 한편 2013년 1월일본이분쟁해역에진입하는중국항공기에경고사격 ( 신호탄사격 ) 을하기로방침을정한것에대해미국정부는자제를요구하면서도힐러리클린턴 (Hillary Clinton) 당시미국무장관의입을빌려 첨각열도 / 조어도의행정관할권이일본에있다 는발언으로중국을자극하기도함. 또한, 중국군함이첨각열도 / 조어도근해에서 2013년 1월 19일과 30일각각일본자위대헬리콥터와함정에한차례씩사격통제레이더를조준함에따라일본과중국간갈등의골은점점깊어짐 년 2월 7일일본아사히 ( 朝日 ) 신문에따르면아베신조 ( 安倍晋三 ) 일본총리는중의원예산위원회에서 하늘에서는순간적으로판단하지않으면영공을침범당한다 며교전규칙을확대하는쪽으로수정하겠다는의지를밝힌바있음. 이에앞서이시바시게루 ( 石破茂 ) 자민당간사장도사격용레이더조준과관련, 자위대법개정을검토하겠다고밝힘. - 이에맞서중국은시진핑 ( 習近平 ) 공산당총서기가앞장서

5 주요국제문제분석 5 전쟁준비강화를촉구함. 언론보도에따르면시총서기는 2013년 2월 4일란저우 ( 蘭州 ) 군 구를방문해 군사투쟁준비를강화하고군의정보화수준을높여전쟁하면반드시이길수있도록해야한다 고강조했음. 한편, 일본정부의첨각열도 / 조어도국유화 1년을맞은 2013년 10월현재중국은인근해역에중국은자주감시선을보내고군사훈련을시행하고있어일본정부는이곳에대한경계를강화하는등여전히긴장이계속됨. < 동아시아해양분쟁의구조 > 2012년 8월이명박전대통령의전격적인독도방문이후계속되었던한 일간의날선공방전은 2013년 2월 22일일본정부가시마네현의 다케시마의날 행사에중앙정부당국자로는처음으로차관급관료를파견함에따라더욱악화되기도함. 한편, 천안함폭침과연평도포격사건으로촉발된일련의외교적긴장이보여주었던것처럼서해상에잠재된남북및미 중간의갈등은미묘한힘과이해관계의역내균형을언제라도깨뜨릴수있음. 중국의더욱노골적인영유권주장이동남아시아국가들뿐만아니라미국까지자극하고있는남중국해역시서해와동해및동중국해못지않게위험스러운지역임. - 지난 2011년 5월중국순시선이남중국해상에서베트남의석유 가스탐사선케이블을절단하면서야기된중국과베트남 천안함폭침과연평도포격사건으로촉발된일련의외교적긴장이보여주었던것처럼서해상에잠재된남북및미 중간의갈등은미묘한힘과이해관계의역내균형을언제라도깨뜨릴수있어

6 6 외교안보연구소 간의분쟁은무력충돌직전까지간바있음. 또한, 동년여름에는이해당사국들이동지역에서잇따라군사훈련을시행하면서분위기가더욱험악해지기도함. - 지난십여년동안동아시아국가들의중국경제에대한의존도가급속히늘어남에따라한편으로는중국과주변국들사이의정치 외교적긴장관계가완화되어옴. 그러나다른한편으로는냉전시대의전략적통제와같은구속이없는상황속에서해양대국화를선언한중국은이제주변국들의눈을크게의식하지않고자국이익의극대화를위한적극적해양정책을모색하고있음. - 지금의추세로미루어볼때중국이자신의힘을직간접적으로시위함에따라미국을비롯한동아시아주변국들은점차현실화되고있는중국위협에대비해세력균형을유지할수있는조치, 즉군비증강에더욱박차를가할가능성이농후함. 3. 중국의부상과미국의재등장 가. 미 중간신해양패권경쟁 2000 년대들어서중국은도서및해양분쟁에서 주권은중국에있다 ( 主權在我 ) 는점을분명하게강조하고있으며, 주변국들에영토주권에대한양보나타협은없다는메시지를전달하고있어 2000년대들어서중국은도서및해양분쟁에서 주권은중국에있다 ( 主權在我 ) 는점을분명하게강조하고있으며, 주변국들에영토주권에대한양보나타협은없다는메시지를전달하고있음. 특히 2010년이후동중국해와남중국해는물론서해에서중국이보여준공격적인모습은세계를놀라게함 년아편전쟁이후 1949년중국공산당이중국본토에중화인민공화국을수립하기전까지서구열강및일본에당했던수모, 즉 100년의굴욕 ( 百年國恥, the hundred years of national humiliation) 에뿌리를둔중화민족주의가거침없이분출되고있음. - 예컨대조어도 / 첨각열도분쟁의경우중국의부상과일본의상대적쇠퇴국면에서양국간내재한민족감정과세력경쟁적측면이표출된것으로볼수있음.

7 주요국제문제분석 7 중국은최근해양분쟁이격화된배후에는공통으로미국의적극적인개입이있었다고보고이에대해민감하게반응하고있음. - 예를들어중국외교부의강한반발에도불구하고클린턴미국무장관은중 일간첨각열도 / 조어도분쟁이한창이던 2010년 9월마에하라세이지 ( 前原誠司 ) 일본외무상을만난자리에서첨각열도가미국의방위의무가규정된 미 일안보조약 제5조의대상이라며일본지지입장을천명했으며, 며칠뒤에도 우리는일본국민을보호하는의무를중시하고있다 며지지입장을재확인함. - 중국은일본이최근일련의미 중간갈등을이용하여중 일간분쟁에미국을끌어들이려고하고있으며, 미국역시이분쟁을계기로동아시아에서의미국의복귀를촉진하고중국의부상을견제하려는의도가있다고보고있음. - 특히남중국해문제에대해서도중국은지난 2009년오바마행정부가들어선이후기존의불개입정책에서적극개입으로정책전환이이루어진것으로판단하고있음. 남중국해에서의미국의적극적인개입은큰틀에서는 2008년이후미국의쇠퇴에따른위기감이동아시아지역에서의중국의부상을견제하고미국의귀환을시도하는과정에서제기되고있는것으로중국에서보고있음. - 중국은미국의개입에민감하고강하게반대할수록오히려미국이개입할수있는여지를제공하게되는딜레마에빠져있음. 즉, 중국이미국의개입을막기위해강경하게대응할수록분쟁상대국들인일본, 베트남, 필리핀은미국과밀착하여세력균형을유지하려는경향을보임. 따라서중국은동시에유화적인몸짓도취하고있음. - 예를들면, 지난 2011년 7월 22~23일에인도네시아발리에서열린제18차아세안지역안보포럼 (ASEAN Regional Forum, 이하 ARF) 외교장관회의에서중국은예상을깨고 남중국해에서자유항행의중요성은자명하며모든국가가그수혜국이되어야한다 는적극적입장을피력함. - 또한, 중국-ASEAN 외교장관회담에서는지난 2002년양자 중국은미국의개입에민감하고강하게반대할수록오히려미국이개입할수있는여지를제공하게되는딜레마에서빠져나오기위해유화적인몸짓도취하고있어

8 8 외교안보연구소 유엔해양법협약 에따른해양분쟁의평화적인해결원칙을천명한 2002 년행동강령은구속력이없고 2011 년합의된행동강령지침도선언적의미외에는구체적인내용이부족해 간에합의된 남중국해당사국행동강령 의실행을위한지침 (guidelines for the implementation) 을채택하는등한발물러서는모습을보임. 중국의행동을주목해오던미국은중국과 ASEAN이남중국해긴장해소를위한행동강령지침에합의한데대해즉각환영의뜻을밝힘. - 이는한해전인 2010년 7월에베트남하노이에서개최되었던 ARF 회의에서힐러리클린턴미국무장관이 남중국해분쟁의평화적해결이미국의국익과직결된다 고발언해미 중간대립이촉발되었던것과크게대비되는것이었음. 그러나 유엔해양법협약 에따른해양분쟁의평화적인해결원칙을천명한 2002년행동강령은구속력이없는것일뿐만아니라 2011년합의된행동강령지침도선언적의미외에는구체적인내용이부족하므로이를계기로남중국해문제가원만하게수습되리라고보는것은무리라는견해도있음. - 오히려다자간포럼에서자국이집중적인표적이되는경우중국은한발물러서는모습을보임으로써숨을고른뒤다자회담이후에진행되는양자관계에서다시강압적인모습을보였던전례에비추어 ARF와같은다자간회의의성과에큰의미를두기어려운것도사실임. 나. 미 중간해양경쟁의국제규범적의의 동아시아해양을둘러싼미 중간의새로운경쟁은일국의배타적경제수역에서타국이어떤형태의군사행동을할수있는가에관한국제법적논쟁과맞닿아있음. - 지난 2001년미해군의 EP-3 정찰기와중국의전투기간의충돌, 2009년미해군관측선임페커블호에대한중국의도발사례에서볼수있듯이중국이주장하는자국의배타적경제수역에서행해지는미국의군사적행위에대한중국정부의공세적행동은두강대국을위험한대립으로치닫게할수있음. - 유엔해양법협약 상배타적경제수역에대한관할권을갖는국가는모든생물과비생물자원에대한완전한통제권을갖고있고다른국가에의한과학적연구를제한할수있음.

9 주요국제문제분석 9 그러나미국은타국의배타적경제수역에서자국함정이조사활동을하는것은 유엔해양법협약 이보장하는 항행의자유원칙 (freedom of navigation) 에따라정당한것이라고주장하고있음. - 당연히중국은미국의주장을받아들이지않고있는데, 중국은 이를 해양과학연구 라고특징짓고, 배타적경제수역에서그런활동을하기위해서는연안국의동의가필요하다고주장함. 그러나중국의입장은일본과베트남의배타적경제수역내에서이루어지는중국의일방적인조사및감시활동과배치되는것임 미 중간의이러한대립은천안함폭침사태이후한 미양국의합동해상훈련과정에서도여실히드러남. - 천안함사태발발후미국과한국이일본열도와한반도주벽수역에서핵항모조지워싱턴호를포함한대규모해상합동훈련을시행할것을발표하였음. 양국은원래서해에서도훈련을시행하기로계획했었으나이는중국의극렬한항의로갑작스럽게취소된바있음. - 중국은이른바대부분이중국의군사작전지역과배타적경제수역에포함되는이지역에서의해군훈련에미국이참가하는것에매우민감하게반응하면서선제적인해군훈련을시행함. - 사실중국은서해에서한국과배타적경제수역경계에대해서공식적으로합의하지않았기때문에배타적경제수역에대한중국의일방적인주장은정당화될수는없음. - 한편, 2010년 11월연평도에대한북한의갑작스러운포격후에 미국과한국은중국의큰방해없이서해에서조지워싱턴호를 포함한합동해군훈련을시행한바있음. 그러나중국의침묵은앞으로의행동변화에대한의지를보여주는것이아니라는견해가지배적임. - 이러한일련의미 중간외교적마찰은동아시아의반폐쇄해에서의상호수용가능한군사적행동의범위를두고이해당사국들모두가만족스러운합의를끌어내기어렵다는것을말해주며, 이러한논란은한 중간에배타적경제수역협상이확실히마무리되기전까지는계속될전망임. 일련의미 중간외교적마찰은동아시아의반폐쇄해에서의상호수용가능한군사적행동의범위를두고이해당사국들모두가만족스러운합의를끌어내기어렵다는것을말해주며, 이러한논란은배타적경제수역협상이확실히마무리되기전까지는계속될것으로보여

10 10 외교안보연구소 미국이주도하고중국이반대하는 대량살상무기확산방지구상 은 유엔해양법협약 이보장하는공해상에서의 항행의자유 및타국영해상에서의 무해통항권 과테러및대량살상무기의역내확산방지를위한양자 다자간노력의접점에있어 한편, 미국이주도하고중국이반대하는 대량살상무기확산방지구상 (Proliferation Security Initiative, 이하 PSI) 은 유엔해양법협약 이보장하는공해상에서의 항행의자유 및타국영해상에서의 무해통항권 (the right of innocent passage) 과테러및대량살상무기의역내확산방지를위한양자 다자간노력의접점에있음 년미부시행정부의주도로시작되어영해및공해상에서대량살상무기를운반하는것으로의심되는선박을정선, 검색, 압류할수있는근거가되는 PSI는 유엔해양법협약 과잠재적으로갈등관계에놓여있음. - 동협약에따르면 핵추진선박과핵물질또는본질적으로위험하거나해로운물질을실은선박들도 (foreign nuclear-powered ships and ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances) 영해에서의무해통항권을가진다 고규정 ( 제23조 ) 되어있을뿐만아니라공해상에서의항행의자유도규정되어있음. - 다만국제법상공해상에서승선검색이가능한예외는무국적선박, 해적행위, 노예매매, 국기를허위로게양한경우, 불법라디오방송을하는선박등임을고려할때포괄적인해석의여지는존재함. - 그러나북한과중국은 PSI를미국을중심으로한해적행위 (act of piracy) 로규정하고크게반발해옴. 이러한시점에서중국하이난성인민대표대회가 2012년 11월 하이난성영해 에서외국선박과인원의불법행위를단속할수있도록하는내용을담은 하이난연안변경치안관리조례 의수정안을의결해 2013년부터시행한것은국제해양규범에대한중국의이중적인태도를보여줌. - 동조례에따르면무단영해진입및정선 정박, 무단섬상륙, 중국의주권침해선전활동등이불법행위에해당하며, 공안은불법선박에대해승선검사, 억류, 퇴거, 항로변경, 회항등의조처를할수있음. - 중국외교부가 중국은각국이국제법에따라남중국해에서

11 주요국제문제분석 11 항행의자유를갖고있다는점을고도로중요시하고있다 고밝히면서파문확산차단에나섰지만하이난성이남중국해에서타국선박을단속할수있는법적근거를마련함에따라남중국해의긴장이고조되고있음. 4. 동아시아해양분쟁의전망과우리나라해양안보정책에의시사점 가. 동아시아해양분쟁의전망 해양은전통적인의미에서의안보 (traditional security) 와인적및물적자원의운송과관련된해로 (sea lines of communication), 자원개발, 환경등과같은비전통적안보 (non-traditional security) 가동시에만나는복합적이고다층적인공간임. - 과거에도그랬고현재에도그렇듯이미래에도세계를지배하는나라는반드시바다를지배할것으로예상되며, 미국과중국은바로지금그경쟁을하고있음. - 과거동아시아의해양분쟁은개별적으로발생하는경향이있었으나최근들어서는이러한갈등이동시다발적으로발생하고있음. 그중심에는해양을둘러싼미 중간의치열한경쟁이있음. 그럼에도불구하고동아시아지역에서효과적인해양질서의구축은모든당사국의완전한참여없이는이룰수없음. - 해양경계문제, 영유권문제, 자원문제등을다자적으로, 그리고순차적으로해결하기위해서는우선역내의공통의이해가공유되어야함. - 남중국해의예에서와같이구속력은없지만, 상징적인행동강령의채택은현상을유지하면서상호이해를촉진하기위한좋은시작일수있음. 해양관련국제규범의집대성인 유엔해양법협약 은주요조항들의모호성때문에영유권및경계획정에관한분쟁해결에는여전히많은한계를보이고있음에도불구하고동아시아신해양질서가그제도적분업의기반을두는가장중요한규범체계임. 유엔해양법협약 은주요조항들의모호성때문에영유권및경계획정에관한분쟁해결에는여전히많은한계를보이고있음에도불구하고동아시아신해양질서가그제도적분업의기반을둘가장중요한규범체계

12 12 외교안보연구소 클린턴미국무장관이 강압없이다양한영토분쟁을해결하기위한모든분쟁당사국들에의한협력적외교과정 으로묘사한다자적지역주의가필요해 - 따라서동아시아차원의새로운해양질서를구축하기위해서는우선당사국들은자신들의새로운제도적노력이어느정도의수준으로기존의국제해양레짐과제도적분업을이룰지를결정해야함. - 또한, 동아시아의해양문제는경계획정, 자원, 영유권, 해로문제등이복잡하게얽혀있기때문에어느한국가의일방적또는양자적노력만으로해결하기는사실상불가능하다는점을분명히인식해야함. 역내여러해양분쟁의공통분모인중국의협조와양보가없다면다자적해법을찾을수없으나중국은해양분쟁의해결을위하여양자협상을고집해옴. - 중국은해양문제를둘러싼갈등이표면화되는것을막기위해가능한채널을총동원해 당사국간대화를통한해결과미국의불개입 입장을적극적으로설파하는외교전을펼치고있음. - 중국의이러한태도는당장은우월한전략으로보일지몰라도양자주의를극복해야하는당위성을훼손시키지는않음. - 최근의해양관련분쟁은중국의 평화적부상 원칙에대한중요한시험이될것임. 중국은자신의실지회복주의적야망과관련한이웃국가들의우려를효과적으로불식시키지못한다면지난 30년간획득한외교적신뢰를급격히잃을수있음. 한편, 다자적해법의모색이곧국제사법재판소나국제해양법재판소와같은제3자에의한중재를의미하지는않음. 오히려이는클린턴미국무장관이 강압없이다양한영토분쟁을해결하기위한모든분쟁당사국들에의한협력적외교과정 으로묘사한다자적지역주의가필요함 - 오바마정부가동아시아의해양문제에대한다자회담의개최를반복적으로암시해온것도이러한배경에서임. - 미국은이제역내의역학관계를일방적으로결정하는것이불가능하다는것을인식하고있음. 미국은또한중국의힘의확대에분명한제한이있다는것을확실히하면서도중국정부가책임있는이해당사자로서행동한다면중국의영토문제를존중할뿐만아니라중국의부상을환영할것임을밝힘.

13 주요국제문제분석 13 그러나미국의재균형정책, 아시아로의귀환 이신해양질서구축 노력과충돌할가능성이있는것도사실임. - 미국의안보전략중심축이유럽에서아시아로전환된것을상징하는것이공해전투 (Air-Sea Battle) 개념의등장임. - 이는지난냉전시기유럽평원에서소련군전차부대를격파하기위해지상전력과항공전력이효과적인합동작전을벌이는작전개념인공지전투 (Air-Land Battle) 가진화한개념으로서먼바다에서접근을차단하는적의전력을효과적으로격파하기위해공중, 바다, 육지, 우주, 사이버능력을통합하는합동작전개념임. 이와같은새로운작전개념은중국을겨냥한것이라는평가가지배적임. - 미국의재균형정책은중국을적으로상정하고한 미 일동맹을강화하는것인데반해신해양질서구축에는중국의적극적인참여가필수적이기때문에양자간에갈등의소지가있음. - 다만지난 6월미 중정상회담에서미국은동아시아해역에서자국의항행자유가침해되지않는한중국의뒷마당 (backyard) 인 남중국해나동중국해의영유권문제에개입할의사가없음을간접적으로밝힌점은긍정적임. 일본은다자적해양체제를형성하는데에주도적인역할을하기에는정치적의지와신뢰성이부족하다는한계를보여옴. - 동경에서 1,700km가량떨어진남태평양의두개의작은바위로 구성된오키노토리시마에대한기이한주장에의하여가장잘상징되는일본의광범위하지만모호한해양경계및영유권주장은일본을하나의탐욕스러운부자처럼보이게할뿐임 년지진과원전사태에도불구하고추진되었던역사및사회과교과서문제나다케시마의날행사를중심으로전개되었던독도영유권문제에대한도발은국내정치적으로는집권자민당의인기몰이에도움이될수있을지는몰라도동아시아공동체의일원으로서일본의장기적인국익에는도움이 되지못한다는점을일본정부는인식해야함. 먼바다에서접근을차단하는적의전력을효과적으로격파하기위해공중, 바다, 육지, 우주, 사이버능력을통합하는미국의합동작전개념인공해전투 (Air-Sea Battle) 개념은중국을겨냥하고있어

14 14 외교안보연구소 나. 동아시아지역협력및우리나라해양안보정책에의함의 동아시아의지속가능한해양질서를모색하기위해서는영유권문제와배타적경제수역및대륙붕의경계확정문제, 자원개발의문제등을각각분리해서접근하되, 각론에서의협력을바탕으로역내해양문제전반에관한다자간의견의일치를이끌어내야 동아시아의지속가능한해양질서를모색하기위해서는영유권문제와배타적경제수역및대륙붕의경계확정문제, 자원개발의문제, 그리고해양환경보호문제를각각분리해서접근하되, 각론에서의협력을바탕으로역내해양문제전반에관한다자간의견일치또는메타레짐 (Meta regime) 을이끌어내야함. 지속가능한지역해양관리체제를위한핵심요소들은다음과같음 - 협력과제도개발경험의존재 - 지역협력을통해얻어지는명백하게정의된이익 - 국가수준혹은관리역량의지역적공유를통한역량배양의필요 - 지역적입장을강화할수있는외부위협의존재 - 일반적으로안보를위협하고, 갈등해결체제를자극하는역내의해양분쟁 - 문화적, 정치적동질성 - 인식공동체 (epistemic communities) 와같은중요한다국적네트워크의존재 - 당면한문제나범위에대한대중적인식과관심, 경제발전수준, 자금출처의가능성 유엔해양법협약 제74조 3항과제83조 3항은관련국들로하여금 이해와상호협력의정신에입각하여실용적성격의잠정협정을체결하도록모든노력을다하며, 과도적인기간동안최종합의에이르는것을위태롭게하거나방해하지아니할 것을규정하고있음. - 이러한정신에입각하여경계가확정되지않은수역의영해외측의수괴나대륙붕에서의수산및해저자원을개발하기위한공동개발구역 (joint development zone, JDZ) 을설정하는것은가장일반적인형태의잠정협정수단임. - 공동개발원칙은이론상으로매우간단해보이지만분쟁지역이과거에개발되지않았을경우에는문제가복잡해짐. 그럼에도불구하고공동개발구역이나이에따르는협정은동아시아수역과같이반폐쇄해라는지리적특징속에서도서분쟁,

15 주요국제문제분석 15 해양경계획정, 수산및해저자원개발, 그리고해양오염문제등이복잡하게얽혀있어당사국간의이해관계가첨예하게대립하는경우유일한현실적대안이되어옴. - 이러한잠정협정은주권문제나경계획정문제그자체를해결하지는못하지만, 분쟁지역에서의정치적긴장을상당히줄여온것이사실이며, 정치적긴장의완화와협력경험의축적은궁극적으로포괄적인문제해결의초석이될수있음. - 때에따라서는한국가에의해정해진사실상 (de facto) 매우강한경계가존재하고, 다른국가는그경계를넘은지역에서탐사하거나어업행위를해야하는절박한필요가있을때, 관련국들은명시적으로든함축적으로든사실상의경계조항을포함하는공동개발구역협정을교섭하기도함. 이러한새로운역학과도전속에서우리나라는미국, 중국, 그리고일본사이에서안전장치로서의역할을수행해야함. - 강소국으로서의한국이중국의급속한세력팽창에맞서미국에지나치게의존함으로써중국과세력균형을유지하려는것은좋은정책대안이아님. - 우리나라는중국의궤도 (China s orbit) 에빨려들어가서도안되며, 동시에우리나라는해양문제에관해더욱적극적인목소리를낼필요가있음. - 지나친군비경쟁에뛰어들기보다는규범담지자로서의역할과역량을강화해야할것이다. 영토, 자원개발, 그리고경계획정의문제를포함하는신해양질서의구축은궁극적으로고도의정치적인행위지만, 단순한자국이기주의이상의것을포함하는, 모든관련국이이해할만한법적이고평등한근거를담아야하는대단히규범적인행위이기때문이다. 이러한관점에서현재박근혜정부가추진중인 동북아평화협력구상 에해양질서어젠다를포함할필요가있음. - 박근혜정부의외교정책의큰축인 동북아평화협력구상 은역내국가간비정치적사안, 즉기후변화와대테러, 원전안전성등을함께논의하고협력해신뢰를쌓고이를확장하자는개념으로요약됨. 현재로서는그목표와추진원칙등을설득력 동아시아해역의새로운역학과도전속에서우리나라는미국, 중국, 그리고일본사이에서안전장치로서의역할을수행하고규범담지자로서의역할과역량을강화해야

16 16 외교안보연구소 있게제시해역내국가들의참여를적극적으로유도해야하고, 이다자대화프로세스에서다룰의제들을선별해효과적으로전개하기위한전략이마련되어야한다는원칙론만제시된상태임. - 연성의제와경성의제를모두포함하는해양문제야말로정치적수사에그치고만역대정부들의지역협력구상, 예를들어노무현정부의 동북아균형자론 이나이명박정부의 신아시아구상 (New Asia Initiative) 과현정부의동북아평화협력구상을차별화시킬수있는좋은정책실험장이될수있음. 우리나라의경우외교적으로지나치게흥분하기쉬운중국과갈수록위축되어가는일본사이에서징검다리역할을할수있어 5. 고려사항 우리나라의경우외교적으로지나치게흥분하기쉬운중국과갈수록위축되어가는일본사이에서징검다리역할을할수있을것임. - 우리나라는그간상생의지역해양질서를찾기위해지속적인노력을해왔기때문에주변국들로부터정당성을부여받을수있을것임. - 다만서해상에서의북한의지속적인도발이강대국들의힘겨루기로비화하지않도록이를잘관리하는것이필요함. 이러한맥락에서동아시아신해양질서를위한거버넌스체제의핵심적내용을요약하면다음과같음. - 첫째, 현행도서분쟁에관한동결 (stand-still) 선언이포함되어야함. 이는과도적인기간동안최종합의에이르는것을위태롭게하거나방해하지않는다는정신에입각하여더이상분쟁이격화되는것을막기위한가장기본적인조치임. 당사국들은새로운역사적및법적인근거를들어자국또는타국이실효적으로지배하는분쟁도서에관한영유권주장을되풀이하지말아야할것임. 이러한동결선언은주권문제나경계획정문제그자체를해결하지는못하지만, 분쟁지역에서의정치적긴장을상당히줄일수있으며, 정치적긴장의완화와협력

17 주요국제문제분석 17 경험의축적은궁극적으로포괄적인문제해결의초석이될수있음. - 둘째, 동아시아관련국들은이해와상호협력의정신에입각하여 실용적성격의잠정협정을체결하도록모든노력을다하며, 경계가확정되지않은수역의영해외측의수괴나대륙붕에서의 수산및해저자원을개발하기위한다자간공동개발구역을설정해야함. 유엔해양법협약 의도입이후동아시아국가간의해양경계획정문제는주로양자간협상게임으로서전개됐는데, 현재와같이서로조정되지않는여러양자간어업협정의네트워크는지역적인차원에서볼때경계획정문제에부정적인영향을끼칠소지가큼. 따라서동아시아국가들의공동자원관리대상수역은일차적으로는유보수역이될것이고, 점차중간수역, 잠정조치수역및배타적경제수역으로확대해서동아시아수역전체에대한자원관리규범화를이뤄야함. - 셋째, 동아시아지역에서배타적경제수역과대륙붕경계획정문제는어업협상보다훨씬더복잡한문제임. 이것역시단순한양자간협상게임이상의것으로서도서를둘러싼영토분쟁의문제도얽혀있음. 협상의시작점이라고할수있는기선과기점에대한합의도제대로이루어지지않고있고, 관련국들은중간선원칙과형평해결의원칙사이에서어떠한합의도 도출해내고있지못함. 따라서중국이나일본이주장하는형평해결또는중간선원칙의일방적인적용보다는그간우리나라가 제시해온 등거리및특수한사정의원칙, 즉우선잠정적중간선을그은후에필요한경우세세한부분들에대해조정을하자는원칙에적극적인합의를할필요가있음. 각국의정치적 결단이이루어진다면본원칙은동아시아지역내에서받아들여질수있는가장보편타당한규범이될수있음. - 넷째, 동아시아의새로운해양질서의모색을위해다자간협력체제의구축을위해노력하되, 동아시아의경우제3자의중재에 의존하거나지금당장법적구속력이있는 (legally binding) 지역해양기구를설치하는것은가능하지도바람직하지도 우리나라가제시해온 등거리및특수한사정의원칙, 즉우선잠정적중간선을그은후에필요한경우세세한부분들에대해조정을하자는원칙에적극적인합의를할필요가있어

18 18 외교안보연구소 다자간협상을통해기점과기선의원칙에대한합의를도출한후상대적으로쉬운부분부터잠정적경계선과구역들을설정해야 않다는점을인식해야함. 대신어업관련잠정조치들과같은기존의협의체들을바탕으로동아시아의민감한정치사회적환경을고려하여영해나관할권문제, 자원의공동개발문제및환경보호문제등을느슨한형태의협약으로규율할필요가있음. 결론적으로남중국해상의문제해결을위해지난 2002년중국과아세안 (ASEAN) 국가들이서명한남중국해상의행동강령 (Code of Conduct for the South China Sea) 과유사한방식은동북아시아지역에서도현상을유지하면서도상호간이해를높이기위한첫걸음이될수있음. - 그다음단계는팽팽한의견대립때문에양자간협상이불가능한기점과기선의원칙에대한합의를다자간협상을통해도출한후상대적으로쉬운부분부터잠정적경계선과구역들을설정해나가는것임. - 그런후에추가적협상을통해잠정경계선들과구역들을특수한상황적요인들을고려해가면서조정하고수정하는것이바람직할것임 토론 : 편집 : 객원교수영토해양과장국방대학교교수연구원 유준구제동환김기주이가현

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<30315FB1B8B9CEB1B35F4F4B2E687770> 국제 지역연구 20 권 2 호 2011 여름 pp. 1-36 지속가능한동북아시아해양질서의모색 : 우리나라의해양정책과그정책적함의를중심으로 * 구민교 서울대학교행정대학원조교수 본연구는 유엔해양법협약 을중심으로해양관할권의핵심규범과논쟁을살펴본후우리나라의정책, 제도및이념을바탕으로지속가능한동북아시아의새로운해양질서구축가능성을모색한다. 본연구가재구성하려는동북아의신해양질서의핵심은영토문제,