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1 Contents 인사말 이해찬 (민주통합당 한반도 동북아 평화 특별위원장) 01 박순성 (민주정책연구원장) 04 축 사 한명숙 (민주통합당 대표) 06 이종석 (전 통일부 장관) 08 제1세션 발제 Chales E. Morrison (US, East-West Center) 15 Xiyu Yang (China, Senior Researcher, Chinese Institute of International Affairs) 31 Okonogi Masao (Japan, Professor Emeritus, Keio Univ) 43 Georgy Toloraya (Russia, Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences) 54 제2세션 발제 송민순 (국회의원/ 전 외교통상부 장관) 71 상호토론 및 자유토론 이수훈(경남대 교수), 김영희(중앙일보 대기자), 정현곤(시민사회단체연대회의 시민평화 포럼위원장), Chales E. Morrison, Xiyu Yang, Okonogi Masao, Georgy Toloraya DEMOCRATIC UNITED PARTY

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3 인사말 한반도 동북아 평화 - 새로운 도전, 새로운 기회 이 해 찬 (민주통합당 한반도 동북아 평화 특별위원장) 존경하는 이종석 전 통일부장관님과 내외 귀빈 여러분! 오늘 발표와 토론을 맡아주신 국내외 전문가 여러분! 오늘 저는 동북아의 정세 변화를 진단하고 한반도와 동북아의 평화를 위한 새로운 전략을 모색 하는 국제세미나에서 환영인사를 드리게 되어 영광스러운 마음으로 이 자리에 올랐습니다. 참석 하신 모든 분들께 감사의 말씀을 드립니다. 어느 민족이나 국가이든 평화는 인간 공동체를 떠받치는 가장 중요한 인프라입니다. 평화가 보 장되면 인간은 스스로의 삶을 지탱할 경제적 재화를 생산할 수 있습니다. 나아가 자신의 삶을 보 다 품위 있게 만드는 사회적, 문화적 가치를 추구할 수 있습니다. 반대로 전쟁은 인간의 생명을 위 협하는 것에 그치지 않고 경제적 활동을 파괴합니다. 궁극적으로 인간의 존엄성마저 말살시킵니 다. 그렇기 때문에 평화는 어떤 희생을 치러서라도 지켜내야 하는 가치입니다. 특히 우리 한민족에게 평화는 매우 각별한 단어입니다. 제국주의의 침략과 불법적인 강제병 합, 식민통치, 동족상잔의 전쟁과 냉전의 최전선을 경험한 우리에게 평화는 너무나 소중한 가치 입니다. 하지만 전 세계적 냉전이 끝나고 20여년이 흐른 오늘에도 한반도의 항구적 평화는 아직 도 찾아오지 않은 미래의 일로 남아 있습니다. 아직까지 우리에게 평화는 깨지기 쉬운 유리잔과 같은 것이 현실입니다. 하지만 돌이켜보면 우리 한국인들은 냉전이 끝나기 전부터 새로운 평화의 시대 를 열기 위해 끊임없이 노력해왔습니다. 비록 군사정권의 후예였지만 1987년 집권한 노태우 정부는 냉전의 해 체기를 맞이하여 러시아, 중국과 국교를 수립하여 북방시대를 열고 북한과의 공존을 위한 남북 기본합의서 를 체결했습니다. 김영삼 정부는 집권 마지막에 경직된 남북관계를 남겨놓기는 했지 만 김일성 북한 주석과의 남북정상회담을 진심으로 추진했습니다. 그리고 민주정부 10년 동안에는 한반도의 화해와 협력, 교류를 위한 중대한 진전이 있었습니 1

4 다. 故 김대중 대통령께서는 분단 반세기만에 남북 정상회담을 열고 민족의 공동번영과 화해협력 의 약속을 담은 6 15 공동선언 을 발표했습니다. 그 뒤를 이어 故 노무현 대통령께서는 제2차 남 북 정상회담을 개최하고 10 4선언 을 발표하여 남북 경제협력과 한반도 평화를 위한 구체적인 이행방안을 남겼습니다. 비록 난관도 많고 뜻대로 이루지는 못했지만 탈냉전 이후 20년 동안 한 반도와 동북아의 평화를 위한 한국인들의 노력은 결코 중단되지 않았습니다. 하지만 2008년 집권한 이명박 정부의 등장 이후 이 모든 노력의 성과가 물거품처럼 사라지고 있습니다. 불행하게도 이명박 정부는 과거의 냉전의식 에 사로잡혀 이미 끝나버린 남북대결 의 구도에 빠져버렸습니다. 그 결과 남북간에는 상호비방과 위협을 넘어 군사적 충돌까지 발생하는 일이 일상처럼 벌어지고 있습니다. 이대로 가면 이명박 정부는 유일하게 한반도 평화를 발전시키 지 못한 무능한 정부로 끝나고 말 것입니다. 갈등과 대립의 악순환에서 빠져나와 다시 평화의 길 을 찾아야 합니다. 올해 2012년은 변화의 해가 될 것입니다. 북한은 김정일 국방위원장의 급서로 김정은 체제가 들어섰습니다. 러시아는 얼마 전 대통령 선거를 마쳤습니다. 미국과 중국도 권력교체기를 맞고 있습니다. 그리고 한국 역시 올 연말에 정부가 교체될 예정입니다. 한반도와 동북아의 정치적 불 안정성은 과거 20년의 그 어느 때 보다 높아지고 있습니다. 한반도와 동북아는 큰 도전에 직면해 있는 것입니다. 하지만 이 큰 도전에 직면하여 저는 오히려 새로운 희망과 기회를 봅니다. 일찍이 토인비가 현 명하게 지적했듯이 인간의 역사는 도전에 대한 응전의 기록이며, 또 인간은 그 응전을 거쳐 역사 를 발전시켜왔습니다. 인간은 위기에서 기회를 만들어내고, 단순히 위기를 넘기는 것이 아니라 위기를 새로운 시대의 자양분으로 삼곤 했습니다. 이미 미국은 북한과 새로운 협상과 합의를 통해 이 위기를 기회로 만들려 노력하고 있습니다. 중국 정부 역시 북미합의를 계기로 굳어져있는 동북아 다자대화구조를 복원하려 하고 있습니다. 한국인들은 이명박 정부의 그릇된 외교안보정책을 바로잡고 한반도와 동북아 평화를 만들어갈 새로운 정부를 요구하고 있습니다. 저는 북한 역시 결코 눈을 감고 있지는 않을 것이라 생각합니 다. 그렇기에 동북아 국가들의 권력교체기라는 변화가 바로 한반도와 동북아 평화의 새로운 기회 가 될 수 있다고 확신합니다. 이때를 잘 살려야 합니다. 이러한 역사의 전환기를 맞이하여 북핵문제를 해결하고 한반도와 동북아에 안정된 평화를 가 져올 수 있는 해법은 한반도 평화체제 논의를 빨리 매듭짓는 것입니다. 탈냉전 이후 동북아에서 최초로 맺어진 안보협약인 2005년의 9 19 공동성명 은 평화체제와 관련하여 두 가지 합의를 담고 있습니다. 하나는 한반도 평화체제로 관련 당사국들 간에 한반도 2

5 평화체제 논의를 시작한다 는 것입니다. 다른 하나는 동북아의 다자간 안보협력을 활성화하자는 내용입니다. 북한이 평화체제 논의를 협상용 카드 정도로 생각할 것이라는 이명박 정부의 계산 과 달리 협상이 제대로 진행되어 핵 이후의 북한 이 안정되기 위해서는 평화체제가 반드시 필요 합니다. 북한이 핵을 포기하게 되면 재래식 군사력으로는 미국은 고사하고 남북 간 군사 균형도 유지할 수 없기 때문에 북한의 억지력은 상실되는 것입니다. 북한 입장에서는 미국, 일본과의 관 계 정상화도 중요하지만, 동북아 각국이 제도적 차원에서 합의한 평화체제야 말로 이 위험천만한 국제관계에서 스스로를 지켜줄 방패가 될 수 있습니다. 그리고 이처럼 북한이 안정을 느껴야 남북대화와 협력도 과거의 성과를 넘어 남북공동체 건 설을 위한 진정한 논의가 시작될 수 있을 것입니다. 따라서 북핵 폐기를 위한 논의에서 중요한 것 은 북핵폐기 절차와 방법 논의와 병행해서 한반도 평화체제 논의를 본격화시키는 것입니다. 마지막으로 드리고 싶은 말씀은 평화는 경제문제이기도 하다는 사실입니다. 2011년 기준으로 우리나라 국방비는 260억불로 GDP 대비 2.7%에 달합니다. 물론 미국의 4%, 중국의 4.3% 보다 는 낮지만 우리와 인구가 비슷한 OECD국가들인 독일의 1.4%(410억불), 프랑스의 2.4%(440억 불), 일본의 0.8%(700억불)에 비해 훨씬 큰 부담을 안고 있습니다. 한반도에 평화가 정착된다면 우리 국방예산에서 최소한 50억불 이상의 재원을 국민의 삶을 위한 정책에 당장 투입할 수 있습 니다. 동북아시아에까지 평화구조가 수립된다면 국방비는 현재의 절반으로도 충분할 것입니다. 북한 역시 과도한 군사비의 부담에서 해방되어 그 재원을 국가경제 재건에 투입할 수 있습니다. 평화가 바로 경제라는 것을 잊지 말아야 합니다. 오늘 세미나는 이처럼 변화의 시대를 맞이한 한반도와 동북아에 평화를 증진시킬 수 있는 지혜 를 모으기 위해 마련했습니다. 참여정부에서 외교통상부 장관을 맡았고 현재 민주통합당의 외교 안보정책을 담당하고 있는 송민순 의원님을 비롯하여 다년간 한반도와 동북아를 주시하고 연구 해 오신 각국의 전문가들이 고견을 발표하시고, 한국 최고의 대북전문가들이 패널로서 수준 높은 토론을 해주실 것입니다. 아울러 많은 전문가들께서도 이 자리에 참석해주신 것으로 알고 있습니 다. 아무쪼록 활발한 토론으로 함께 지혜를 모아주시기를 당부드립니다. 기꺼이 사회와 발표, 토론을 맡아 주신 전문가들과 바쁘신 와중에도 참석해주신 내외귀빈 여러 분께 다시 한번 감사드리며, 이번 행사를 준비하느라 수고하신 문정인 교수님, 박순성 민주정책 연구원장님, 그리고 실무자들에게도 감사의 말씀을 드립니다. 이 자리가 한반도와 동북아 평화 정착에 작은 계기가 될 수 있기를 바라며, 여러분의 건강과 행운을 기원합니다. 감사합니다. 3

6 인사말 상호 이해와 협력을 통한 한반도 동북아 평화 박 순 성 (민주정책연구원장) 존경하는 내외 귀빈 여러분, 그리고 국내외의 한반도 전문가 여러분 오늘 한반도와 동북아의 평화를 모색하는 국제세미나에 참석해주신 내외 귀빈 여러분께 환영 과 감사의 인사를 드리고 싶습니다. 아울러 바쁜 일정에도 불구하고 기꺼이 각 세션의 발표와 토 론을 맡아주신 국내외 전문가 여러분께도 감사를 드립니다. 이 세미나는 북한 김정일 국방위원장의 사망과 김정은 체제의 등장, 그리고 올해와 내년까지 예 정되어 있는 동북아 주요 국가들의 권력교체기를 맞이하여 한반도와 동북아의 정세 변화를 전망 하고 대한민국의 평화 전략을 모색하기 위해 민주통합당 한반도 동북아평화특별위원회와 민주 정책연구원이 공동으로 개최한 것입니다. 이 세미나의 개최를 위해 아낌없는 지원을 해주신 이해 찬 위원장님과 문정인 교수님께 특별한 감사를 표합니다. 한 국가의 외교안보정책이 추구해야 할 궁극적 목표는 무엇입니까? 외교안보정책의 목표에는 정치적 군사적 영향력의 확대, 경제적 번영, 국가나 민족의 자긍심 고취 등 여러 가지가 있겠지 만, 저는 외교안보정책의 궁극적 목표는 바로 평화를 성취하는 데 있다고 확신합니다. 평화는 국가를 포함한 공동체 구성원의 안전과 번영, 그리고 나아가 인류 전체의 진보를 위해 필수불가결한 가치입니다. 역사가 증명하듯이, 평화가 이루어져 생명과 재산의 안전이 보장되면 인간은 열심히 생산하고 연구하여 풍요와 진보를 성취할 수 있습니다. 반면 대결과 갈등, 분쟁과 전쟁 속에서는 공동체 대다수의 삶이 무너지게 됩니다. 이는 언제 어느 곳에서나 사실이었고, 한 반도 역시 마찬가지였습니다. 따라서 한반도의 안정과 번영을 기원하고 인류의 진보를 염원하는 한국인이라면 그 누구라도 한반도와 동북아시아의 평화를 지향할 수밖에 없을 것입니다. 평화는 다양한 방법으로 달성할 수 있을 것입니다. 그러나 항구적인 평화, 미래지향적인 평화 를 달성하는 방법은 단 하나뿐이라 생각합니다. 바로 진정한 상호이해 위에서 협력을 통해 평화 를 달성하는 것입니다. 강한 힘으로 상대방을 억누르거나 파괴하는 것은 잠깐의 평화를 얻을 수 4

7 있을 뿐입니다. 힘으로 얻은 평화는 결국 또 다른 갈등과 대결의 씨앗을 뿌리는 것임을 우리는 역 사에서 보아 왔습니다. 더구나 동족상잔의 비극을 겪었고 대결과 불신을 반세기 넘게 이어온 한 반도에서 갈등과 대결은 결코 평화의 길이 되지 못합니다. 물론, 저는 이명박 정부를 비롯한 한국의 대북 강경파들 역시 한반도의 평화를 거부한다고 생각 하지는 않습니다. 하지만 이명박 정부는 북한에 대한 무지와 불신, 그리고 동북아 국제관계의 역 동성에 대한 무감각으로 인해 지난 4년간 오판을 거듭하고 무의미한 대북 강경책을 구사해 왔습 니다. 옳지 않은 인식 위에서 틀린 방법을 사용했기에, 이들은 평화의 길에 역행한 것입니다. 그 결과 한국은 한반도와 동북아를 둘러싼 국제관계에서 레버리지를 잃고, 홀로 고립되고 있습니다. 최근의 역동적인 북미 관계, 미중 관계, 북중 관계의 변화에도 불구하고 당사자인 한국이 변두리 로 밀려난 것은 이명박 정부의 정책 실패 때문입니다. 그러나 이명박 정부의 대북정책, 외교안보정책이 파산하였다고 해서, 한국인 전체가 손을 놓고 있을 수는 없습니다. 한반도는 바로 우리 한국인의 삶의 터전이기 때문입니다. 다행히 햇볕정책 과 평화번영정책으로 남북 사이에 교류협력의 시대를 열고 발전시켰던 민주통합당은 여전히 존 재하며, 남북관계와 동북아 외교의 새로운 시대를 열어갈 준비를 하고 있습니다. 오늘의 세미나는 그 준비의 일환으로서, 한국의 평화를 바라는 국내외의 연구자들과 민주통합 당이 모여 권력 교체기의 한반도와 동북아의 평화를 지켜내고 증진시키는 방안을 함께 모색하는 자리입니다. 김정은 시대의 북한과 주변 4강의 현실을 정확히 평가하고, 그 위에서 한반도와 동북 아 평화를 위한 우리의 대응 방안을 논의하고자 합니다. 끝으로 다시 오늘 참석하신 국내외 귀빈들과 전문가 선생님들께 감사의 말씀을 드리오며, 아무 쪼록 깊이 있는 토론을 통해 한반도 평화를 위한 지혜가 도출되는 뜻깊은 자리가 되기를 바랍니 다. 참석자 여러분 모두의 건승을 기원합니다. 감사합니다. 5

8 축사 한반도에 평화의 봄 을 한 명 숙 (민주통합당 대표) 존경하는 내외귀빈 여러분, 그리고 전문가 여러분 한반도 평화를 위한 국제 세미나 개최를 진심으로 축하드립니다. 한반도에 평화의 봄 이 오고 있습니다. 미국과 북한이 3차 고위급회담 결과를 이례적으로 동 시 발표하면서 큰 틀에서 합의를 도출했습니다. 지난 4년간 방치된 북핵문제가 이번 북미 합의를 통해 새로운 전환점 을 만든 것입니다. 이 기회를 살려, 평화의 길을 열어야 합니다. 2008년 이후 중단된 6자회담을 조속히 재개하고, 9.19 공동성명의 평화프로세스를 재가동해야 합니다. 문제는 이명박 정부입니다. 세상은 봄으로, 새로운 시대로 가는데, 이명박 정부만 겨울을, 과 거를 고집하고 있습니다. 이명박 정부는 6.15 공동선언, 10.4선언을 무시함으로써 남북관계의 도약대를 버렸습니다. 북한의 변화를 기다리기만 하는 정책, 남북신뢰를 기다리기만 하는 정책, 평화를 기다리기만 하는 정책 의 결과는 무엇이었습니까? 포탄이 날아다니는 한반도 였고, 결국 평화외교 무대에서 낙오자가 되었습니다. 잃어버린 평화, 남북대화 실종, 북핵문제 악화, 안보 무 능, 북한의 중국 의존 심화라는 5대 대북정책 실패로 나타났습니다. 지난 4년간 이명박 새누리당 정부의 대북정책은 총체적으로 실패했던 것입니다. 더 이상 이 길로 갈 수 없습니다. 평화는 기다리는 것이 아니라, 만드는 것입니다. 남북간의 신뢰 도 기다린다고 되는 것이 아닙니다. 만들어가야 합니다. 남북관계라는 지렛대를 통해 북핵문제 해결의 창조적 촉진자 역할을 수행해야 합니다. 긴장과 대결의 과거를 마감하고, 평화 공영의 새로운 한반도 시대를 열어야 합니다. 민주통합당은 한반도 평화체제, 북방경제 시대, 동북아 협 력 외교의 3대 전략과 남북기본합의서, 6.15 공동선언 및 10.4 선언을 이행하는 등, 남북관계를 정 상화하고 발전시키는 10대 과제를 발표했습니다. 민주통합당은 19대 국회에서 평화를 만들기 위 해 모든 노력을 다할 것입니다. 올해는 우리나라만이 아니라 동북아 주요 국가들의 권력교체기입니다. 또한 김정은의 북한이 출현했습니다. 한반도를 둘러싼 거대한 지각변동이 시작되고 있는 것입니다. 새로운 북한과 동북 6

9 아의 정세 변화를 냉철하게 분석하고, 평화 공영의 새로운 한반도 시대를 열기 위해 지혜를 모아 야 할 때입니다. 한반도 평화와 함께 보편적 복지, 경제민주화의 2013년 체제를 준비해야 할 때입 니다. 이 중대한 시점에 국내외 최고 전문가들이 참여해주신 한반도 평화를 위한 국제 세미나가 열려 서 더욱 의미가 깊습니다. 민주정부 10년동안 한반도 평화를 위해 헌신하신 송민순 국회의원님과 문정인 교수님, 그리고 한반도와 동북아 평화를 연구해온 국내외 전문가들의 고견을 들을 수 있 는 귀한 자리입니다. 또한 이 국제 세미나를 훌륭하게 준비하신 이해찬 한반도 동북아 평화 특별 위원회 위원장님과 박순성 민주정책연구원장님을 비롯한 관계자 여러분께 감사드립니다. 한반 도 평화를 위한 국제 세미나가 다가올 한반도의 봄을 체계적으로 준비하는 자리가 되기를 바랍니 다. 감사합니다. 7

10 축사 동북아 정세변화와 한반도 평화의 길 이 종 석 (전통일부장관) 안녕하십니까? 민주통합당 한반도 동북아평화 특별위원회와 민주정책연구원이 마련한 한반 도 평화를 위한 국제세미나 의 개최를 축하드립니다. 오늘날 우리가 사는 동북아는 세계에서 매우 중요한 지역으로 부각되어 있습니다. 동북아는 미 중 일 러의 전략적 이해가 교차하며, 세계인구의 24%와 세계 GDP의 21%가 집중되어 있는 곳입니다. 이 지역의 경제는 세계 어느 곳보다도 역동적이고, 국가 간 상호투자와 교역도 꾸준히 증가하고 있으며, 문화적 공감대를 넓히는 인적교류도 활발하게 이루어지고 있습니다. 환경, 보 건 등 다양한 분야에서 국제협력도 증대하고 있습니다. 나는 오늘날 역내 국가들이 자유롭게 협력하며 발전하고 있는 동북아는 갈등과 대결로 점철되 었던 냉전 시대의 동북아와 전혀 다른 성격을 지녔다고 생각합니다. 20세기 중 후반을 장식했던 냉전시기에는 진영 간 대결로 인해 한국 미국 일본과 중국 소련 북한은 교류협력이 끊어진 채 대립관계를 유지하며 살았습니다. 이때의 동북아는 단순히 지리적 개념일 뿐 우리 중 어느 누구 도 생활협력의 공간으로서 동북아 를 실감할 수 없었습니다. 그러나 냉전 해체를 계기로 동북아 는 평화와 공동번영의 실현을 위해 우리가 함께 만들어 가야할 새로운 가능성의 공간 으로 거듭 태어났습니다. 냉전 해체 20년이 지난 오늘의 동북아는 이 가능성의 공간 에서 평화와 협력이 실현된 공간 으로 진화하고 있습니다. 그러나 이러한 새로운 변화 추세에도 불구하고, 아직 동북아 각국의 평화와 공동번영을 향한 노 력은 다른 지역들과 비교할 때 현저하게 뒤떨어져 있습니다. 무엇보다도 일부 역내국가들 간 적 대 관계의 지속, 패권주의와 배타적 민족주의의 발흥과 같은 정치 안보적 갈등 요소들이 동북아 평화와 번영을 향한 각국의 의지를 약화시키고 있습니다. 이 지역은 제대로 된 협력체조차 꾸리 지 못할 정도로 불안정합니다. 특히 남북한의 분단은 생활협력체로 나아가는 동북아의 발전을 가 로막는 핵심적인 요소입니다. 우리는 동북아의 평화번영을 위해 역내 국가들 간의 경제적 유기성의 증대가 정치, 외교, 문화, 역사 등 다른 요소들과 균형적으로 발전하지 않으면 결국 경제협력마저 한계에 봉착하거나 장벽 에 부딪칠 수밖에 없다는 점을 유념해야 합니다. 이 점에서 역사적으로 패권과 갈등이 점철된 동 북아에서 안보 공동체를 실현한다는 것은 특별히 중요한 의미를 지닙니다. 이미 경제협력이 상당 8

11 수준 진행되어 그것을 안보적으로 보장하지 않으면 문제가 야기될 수 있는 것이 오늘날 동북아의 상황인 것입니다. 따라서 동북아 다자안보협력을 위한 노력은 동북아가 협력과 생활공동체로 나 아가기 위해 우리가 현 단계에서 추구해야 할 과제라고 할 수 있습니다. 한국인들에게 동북아 평화번영은 남다른 열망입니다. 한반도는 강대국 간의 전통적인 패권적 갈등지역이었으며 냉전시대 한반도는 자본주의와 사회주의 양대 진영의 갈등과 대립의 전초기 지였습니다. 한국인들은 그들의 안전과 행복한 삶을 위해 이 갈등구조의 극복을 열망해왔습니다. 이 점에서 동북아 평화와 협력은 한국의 중대한 국가이익이 됩니다. 남북관계의 측면에서도 동북아 평화와 협력은 커다란 도움이 됩니다. 현재 남북 간에는 군사적 대치뿐만 아니라 정치, 이념, 경제 등에서 대결적, 대립적 측면이 매우 큽니다. 그런데 동북아 평 화번영을 향한 노력은 이 지역의 제반 가치와 질서를 동북아 수준에서 일정하게 공존할 수 있는 분위기를 조성하고 나아가 수렴시키게 될 것이므로 그에 따라 남북 간 대립, 대결적 요소들도 상 대적으로 완화될 수 있는 기회를 맞을 수 있을 것입니다. 한반도 평화체제 구축도 궁극적으로 동북아 역내 국가 간 다자협력 체제가 형성될 때 훨씬 더 탄력적으로 추진될 수 있습니다. 현재의 정전체제를 평화체제로 바꾸는 일이나 북핵 문제의 평화 적 해결은 남북한 대결 구조와 북미, 북일 간의 적대관계 등을 극복할 때 성취가 가능합니다. 이렇 게 볼 때 한국의 입장에서 동북아 평화번영은 한반도 평화번영의 확대된 이미지를 형성합니다. 지정학적으로 한반도는 동북아의 평화와 안정 없이 자신의 평화와 번영을 성취하기 어렵습니다. 거꾸로 한반도에서 평화가 정착되어야 이를 바탕으로 역내 국가 간 갈등과 반목을 극복하고 평화 와 번영의 동북아시아를 건설해 나갈 수 있습니다. 이러한 전략적 환경 속에서 오늘날 한국은 북핵문제를 평화적으로 해결하고 그 과정에서 한반 도 정전체제를 평화체제로 전환하며, 동시에 역내 국가사이의 적대와 대립을 극복하고 평화와 협 력의 질서를 창출하는 것을 숙제로 안고 있습니다. 현 단계에서 동북아 정세의 안정과 한반도 평화증진을 위해 역내 국가들이 공통적으로 안고 있 는 과제가 북핵 문제를 안정적으로 관리하고 진전시키는 것입니다. 이를 위해서 6자회담이 조속 히 재개되어야 합니다. 다행히 최근 북미 대화를 통해 북핵문제 해결을 위한 6자회담 재개가 합의 되었습니다. 늦었지만 그나마 바람직한 정세 변화라고 할 수 있습니다. 북핵 교착국면을 타개하고 한반도에서 평화를 구축할 수 있는 현실적인 방법은 6자회담을 통 한 합의와 이행입니다. 6자회담의 재개는 북핵 문제의 해결을 목표로 하는 국제적 메커니즘이 작 동하고 있음을 뜻합니다. 이는 북핵문제를 둘러싸고 고조된 한반도 위기를 극복하고 정세를 안정 적으로 관리하며, 북한의 지속적인 핵 능력 강화시도를 견제 할 수 있는 장치가 작동된다는 것을 의미합니다. 6자회담의 중요성은 이 회담이 중단되었던 지난 3년 여 동안에 발생했던 일들이 증 명하고 있습니다. 우리는 이 기간 동안 한미를 비롯한 서방이 대북제재를 했지만 그 효력을 보지 9

12 못한 채 오히려 북한의 핵능력만 증강되는 것을 지켜보았습니다. 6자회담에 대한 회의론도 만만치 않으나 이 회담에서 만들어진 9 19 공동성명이나 2 13 합의 가 북핵 문제의 진전과 한반도 및 동북아 평화를 위해 중대한 기여를 해왔음은 부인할 수 없습니 다. 더욱이 6자회담에서 우리는 동북아 역사상 최초로 관계 국가들이 한반도 평화체제 확립과 동 북아 다자안보 협력을 하기로 합의하였습니다. 6자회담을 통해 북핵문제를 해결하고 하고 나면, 이어서 동북아 다자안보 협력체로의 질적 전환을 한다는 비전을 참가국들이 공유한 것입니다. 결 국 북핵문제를 해결하는 데 6자회담만큼 유용하고 경험이 축적된 기제를 다시 만들기란 매우 어 려울 것입니다. 따라서 6자회담 무용론은 지금까지 쌓아온 성과를 무너뜨리고 또 같은 길을 뒤로 후퇴해서 되풀이하겠다는 것이나 다름없습니다. 6자회담을 통해서 북핵문제를 해결하고 나아가 한반도 평화체제와 동북아 평화협력 구조를 창출하려는 노력이 필요합니다. 북핵 문제를 잘 풀어가려면 한국의 촉진자 역할이 부활되어야 합니다. 한국정부는 2002년 10 월에 북핵 위기가 발생한 이래로 2007년까지 6자회담 참가국들 사이에서 교착국면마다 창의적 인 아이디어를 내어 관계 국가들을 설득하는 촉진자(facilitator)역할을 해왔습니다. 그러나 이명 박 정부 들어서 이 역할은 소멸되었습니다. 이제 한국의 촉진자적 역할이 다시 살아나야 합니다. 북한을 설득하고 미국이 대북협상에 적극 나서도록 분위기를 조성하며 관계국들과 협의하여 상 황진전을 위한 창의적인 아이디어를 주도적으로 내야 합니다. 그러나 북핵문제가 해결된다고 해서 한반도에 평화가 오는 것은 아닙니다. 또한 북핵 문제가 한 반도 평화를 위협하는 모든 문제에 우선되는 것도 아닙니다. 한반도에서 평화를 실현하기 위해서 는 북핵문제 해결과 남북관계 개선, 평화체제 구축, 북미 관계 및 북일 관계 정상화를 동시에 추진 해야 합니다. 북핵문제가 근본적으로 한반도 냉전체제의 산물이라는 점에서 이 문제는 정전체제 로 상징되는 남북 대결 관계 및 북미, 북일 적대관계와 연동되어 있습니다. 이러한 상황에서 북한 이 변화해야 남북관계 개선이 가능하고 북핵 포기가 이루어져야 북미관계를 개선할 수 있다는 주 장은 비현실적인 일방주의에 가깝습니다. 특히 북한과 중국이 과거의 전통적인 동맹관계를 상당 부분 복원할 정도로 가까워지면서 이제는 미국이 주도하는 대북제재의 효과가 거의 효력을 발휘 할 수 없는 상황입니다. 이러한 상황변화는 미국 등 서방이 북한에 대한 압력수단으로서 경제제 재를 사실상 쓸 수 없게 되었으며, 그로 인해서 북핵문제 해결을 위해서는 북한에 대한 체제안전 보장과 경제적 보상을 핵 포기와 맞바꾸는 방식이 거의 유일한 대안이 되었다는 것을 의미합니다. 바로 이러한 정세변화로 인해서 이제는 북핵이 해결되어야 남북관계를 개선할 수 있고 평화체 제를 실현한다는 관점이 아니라 오히려 적극적으로 남북관계의 개선과 한반도 평화체제의 구축 을 통해서 북한이 체제 안전에 확신을 갖고 경제적으로 이득을 취할 수 있도록 함으로써 북핵 포 기의 환경을 만들어가는 것이 효과적인 전략이 되었습니다. 사실 북중 관계의 변화가 아니더라도 우리는 이명박 정부 4년을 경험하면서 남북관계가 북핵 10

13 문제에 묶여 있을 경우 한반도가 군사적으로 얼마나 위험하며 한국경제가 얼마나 막대한 손실을 입는지를 경험하였습니다. 따라서 2013년에 들어설 새로운 대한민국정부는 남북관계를 북핵문 제와 동시 발전시키되, 북핵문제가 지체될 경우에도 일정한 독립성을 가지고 남북관계를 발전시 켜 나가며 그것이 북핵문제 해결과 한반도 평화에 긍정적 영향을 미치도록 할 필요가 있습니다. 결론적으로 우리가 협력과 생활공동체를 지향하는 동북아를 건설해 나가려면 무엇보다도 동 북아에 남아있는 냉전적 대결구조를 해소해야 합니다. 이는 남북한이 화해협력을 실현하여 통일 로 나아가고 북한-미국, 북한-일본의 관계가 정상화되어야 가능합니다. 특히 한반도에서 1953년 7월에 체결된 정전협정을 대체하는 평화협정이 체결되어야 동북아는 생활협력체로서 온전한 의 미를 획득할 수 있습니다. 우리는 지금까지의 경험을 통해 북핵 문제 해결에 판돈을 다 거는 방식이 막대한 비용만 지출하 고 효과가 없다는 것도 알았습니다. 이제는 남북관계의 개선과 북미, 북일 관계의 개선이 서로의 적대성을 완화시키고 신뢰를 증진시킴으로써 북핵문제 해결에 큰 도움을 준다는 전략적 발상이 필요합니다. 지금은 남북관계의 진전과 북핵문제의 해결, 한반도 평화체제 구축을 향한 노력, 북 미관계, 북일 관계의 정상화 노력을 동시에 진행시켜 나가며 한반도 평화를 증진시킨다는 새로운 전략이 필요한 때인 것입니다. 축사를 맺겠습니다. 경청해주셔서 감사합니다. 11

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15 제1세션 사회 - 문정인 (연세대 교수) 발제 - Chales E. Morrison (US, East-West Center) - Xiyu Yang (China, Senior Researcher, Chinese Institute of International Affairs) - Okonogi Masao (Japan, Professor Emeritus, Keio Univ) - Georgy Toloraya (Russia, Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences) DEMOCRATIC UNITED PARTY

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17 + 01 북한과 미국의 한반도 정책 찰스 E. 모리슨, 동서문화센터1) 미국의 한반도 정책에 대한 토론에 초대해 주신 점에 대해 민주정책연구원에 감사의 말씀을 드린 다. 발언을 통해 미국 정책이 어떠한 것이어야 하는지에 대한 구체적인 시각을 논하려는 것이 아니다. 오히려 미국 정책에 영향을 미치며 나아갈 방향을 제시한다고 생각되는 주요 요인들을 분석적으로 다 루고자 한다. 이 요소들 중 대부분은 미국의 가치 및 정치체계와 같은 미국 내부에 관한 것인 반면, 남 한 정책과 욕구 역시 미국 정책에 중요한 영향을 미친다. 대북정책에 있어 미국은 지역의 주요 동맹, 특히 한국과 일본과의 밀접한 협의와 공조에 큰 가치를 부여한다. 세 국가 간에 공통의 이해관계 및 가 치의 견고한 토대가 있음에도 불구하고, 각자의 관점, 이해관계, 그리고 환경을 가지고 있어 세 민주국 가 사이의 정책 공조를 끊임없는 도전으로 만든다. 러시아와 중국의 이해관계 역시 어떤 영역에 있어 서는 남한, 일본, 그리고 미국의 이해관계와 공통되는 부분이 있다. 그러나 특히 북한의 핵무기 프로그 램에 대한 기본적인 접근방식에 있어서는 한층 더 달라진다. 일반적 관점 우선, 일반적 관점에 관해서 저는 특히 한국인들에게는(북한과 남한) 기억해야 할 세 가지 기본 핵 심이 있다고 생각한다. 먼저, 북한은 미국의 정치적 논의에 있어서 남한의 정치적 논의에서만큼 중요 성을 갖지 못한다. 또한, 같은 정도의 감정 표출을 유발하지 않는다. 북한에 대한 미국의 태도는 상당 히 냉소적이며 대체로 부정적인 경향을 띈다. 다른 지역 및 국가에 대한 정책들이 더욱 중요하기 때문 에(중동과 중국을 포함), 대북정책은 다른 정책의 맥락 내에서 마련된다. 둘째로 이러한 이유로 북한 에 대한 포용정책을 강력하게 추진함에 있어 미국 대통령에 대한 정치적 보상은 거의 없다. 마지막으 로, 최근 미 행정부는 -공화당뿐만 아니라 민주당 역시- 그들의 정치적 불리함에도 불구하고 포용정책 을 수립하는 것에 강요를 느껴왔다. 첫 번째 핵심으로 돌아가보면, 왜 10년 전 김정일이 핵무기 프로그램을 자랑스럽게 선언했을 때 사 담 후세인이 보유를 부정했음에도 불구하고 북한보다는 이라크가 미국의 핵확산 방지 조치의 군사적 목표가 되었는지가 궁금해진다. 아니면 왜 오늘날, 이란은 핵 장치를 실험하지 않았고, 고농축 우라늄 프로그램의 목표가 무기용이라고 주장하지도 않았으며, 핵 기술을 수출하지 않았음에도(우리가 알고 1) 동료 데니 로이(Denny Roy)의 견해와 제안에 대해 감사의 말을 전한다. 15

18 한반도 평화를 위한 국제 세미나 있는 바로는), 이 모든 일들을 감행한 북한은 핵확산방지를 위해 군사행동이 필요한지 여부에 대한 논 쟁에서 비켜서 있다. 데이빗 스트롭이 언급하였듯이, 오바마 행정부는 이란에 더욱 초점을 맞춰왔고, 뉴욕타임즈는 작년 한해 동안 이란에 관해 북한과 비교해 4배나 많은 기사들을 실었다 2). 미국의 일급 안보위협 목록에 일반적인 핵확산 영역을 제외하고는 북한이 특별히 큰 위협으로 인용된 것을 찾는 것 역시 어렵다. 이라크와 이란에 비해 북한 핵 프로그램에 대한 상대적으로 부족한 관심은 서울을 인질로 잡고 있 는 북한 대포의 억제력과 북한의 어떠한 이웃도 그러한 행동방침을 촉구하기는커녕 지지하지도 않았 다는 점을 들어 미국이 북한에 있어서 실현 가능한 군사적 선택이 없다는 사실을 반영한다고 주장할 수도 있다 3). 그러나 북한의 미국 관심을 끌기 위한 단호한 노력에도 불구하고 북한의 핵 능력에 관한 긴급함의 필요성은 역시나 낮은 정도였던 것으로 보인다. 대부분의 미국인들이 간주하기를 매우 불안 하고 그저 국제적 망나니 정도가 아니라 커다란 테러집단으로 포함시키는 중동보다도 북한에 더 합리 성이 우세할 것이라는 인식이 있을지도 모른다. 협상의 정치적 불리함에 대한 두 번째 핵심으로 넘어가면, 사무엘 존슨은 이전에 불행한 결혼생활 을 한 홀아비가 바로 재혼하게 된다는 것을 서술하면서 경험보다는 희망이 승리한다고 말한 것으로 유명하다. 미국과 북한 간의 2월 29일 합의는 이러한 모습의 요소를 지니고 있다. 그러나 언론과 정치 세계에서 미국 반응의 전반적인 분위기는 매우 희망적으로만 묘사될 수는 없다. 기대를 낮추고, 현실 주의를 입증하며, 비판을 약화시키려는 분명한 노력 속에서, 힐러리 클린턴 장관은 이번 합의를 올바 른 방향으로 가는 작은 첫 걸음 라고 말하면서, 북한의 행동을 면밀히 주시할 필요가 있음을 덧붙였다. 대부분, 행정부들은 미국-북한 관계의 새로운 페이지에 대한 큰 욕망이나 강한 기대에서 북한을 다 루지 않았다. 오히려 미국 안보이익을 보호하기 위한 것에 강요를 느껴왔기 때문이다. 예외는 아마도 클린턴 행정부 말기 직전의 시기였을지도 모른다. 당시 매들린 올브라이트 장관이 평양을 방문했고, 클린턴 대통령은 그의 임기가 끝나기 전에 역시 방문을 간절히 원한다는 설이 있었다. 이때를 제외한 다른 시기에는 전형적으로 협상이라는 것이 북한 무기 프로그램의 확대를 억제시키는 유난히 지루하 기는 하지만 유일한 수단으로 보여졌다. 햇볕 정책에 대해서 미국에는 강력한 지지층이 없다. 북한은 미국인들이 가장 선호하지 않는 국가 들 사이에 이란과 함께 이름이 올라있다 4). 이것은 단순히 핵무기 프로그램, 남한에 대한 도발, 그리고 독재의 문제가 아니다. 외교의 강탈적 특성 때문이다. 다수의 미국인들이 북한과의 협상을 찬성한다 는 몇몇 증거가 있는 반면에 5), 협상들을 북한의 악행 에 대한 보상으로 느끼고, 처음부터 정당하지 2) David Straub, The Obama Administration s North Korea Policy: An Assessment, Shorenstein APARC Seminar Series, The Korean Studies Program, Stanford University, 10 February ) 이는 사우디아라비아, 걸프지역 국가, 이스라엘을 포함하는 이란의 몇몇 이웃국가들과는 극명하게 대조적이다. 4) Chicago Council on Global Affairs, Constrained Internationalism: Adapting to New Realities, Results of a 2010 National Survey of American Public Opinion, 2010, p. 60. 북한과 이란의 점수는 선호도 지수 100점 만점에 27점으로 최 하위에 속하며, 이는 38점의 쿠바와 가장 선호하는 국가인 73점의 영국과 비교된다. 5) Ibid. P. 47. 시카고 협의회의 조사는 미국인의 62%가 북한과의 대화 를 지지함을 보여줬다. 16

19 발제 않았던 행위를 중단하는 대가로서의 원조 얻어내기로 귀결되는 것이라고 생각하는 많은 비평가들 역 시 존재한다. 대통령은 북한과의 합의에 대해 많은 찬사를 보내는 것 같지는 않다. 국민들은 약속들이 취소되거나 명예롭지 않게 될 것이며, 특히 미국의 원조가 연계되어 있다면, 원조는 악용될 것이라는 가정에 매우 익숙해 있기 때문이다. 대통령은 자신이 비현실적이며, 독재를 지지하거나, 특히 노골적 인 인권 남용을 간과하고 있다는 비판에 스스로를 내어놓게 된다. 협상에 대한 비평가들은 늘 그렇듯 이 지지자들보다 훨씬 강경하게 목소리를 높인다. 이러한 제약에도 불구하고, 최근의 모든 미 행정부는 아주 내키지 않으면서도 북한과의 대화는 꼭 해야 한다고 느껴왔다. 이는 조지 W. 부시 행정부뿐만 아니라 오바마 행정부의 초기에도 매우 뚜렷했 다. 그 이유는 북한이 비록 약체이긴 하나 핵무기 프로그램을 통해 최종적으로는 오직 협상을 통해서 만 다뤄질 수 있는 미국의 이익을 위협하는 방법을 발견했기 때문이다. 북한과 대립하거나 북한을 무 시하는 시기에는 대체적으로 북한 군사력의 증진을 가져왔다. 미국 대북정책의 세 가지 핵심 이슈 영역 미국의 대북정책에는 세 가지 핵심 이슈가 있다. 그것은 군사 안보 이슈, 인권 이슈, 그리고 인도주 의 이슈이다 6). 미 행정부들은 주로 군사 안보에 우선권을 부여하면서 이 이슈들의 분리를 선호했다. 반면에, 북한 주민들은 모든 미국의 조치들이 융합된 것으로 간주하는 경향이 있다. 안보 이슈는 북한의 한반도에 대한 전통적인 안보 위협이 낮아졌던 1990년대 초 상당한 변화가 있 었다. 그것은 확실한 군사적 제약과 남한과 북한의 전통적 지지자들과의 관계 정상화 때문이었다. 핵 프로그램을 제외하면, 북한은 총공격이 아닌 2010년에 경험했던 것과 같은 정도의 도발만을 할 수 있 는 냉전의 희미한 유물이 되어 서서히 사라졌을지도 모른다. 그러나 핵 프로그램은 이웃, 세계, 그리고 미국에게 북한을 다른 종류의 위협으로 만들었다. 이러한 위협에는 최소한 네 가지의 차원이 있다. 첫째, 세계적 핵확산금지조약 체제에 대한 공격이 다. 약소국으로서의 북한은 핵무기 계획을 추진하는데 있어 심지어 핵무기 보유국에 대한 의지도 거 부했다. 둘째, 국방상의 이유로 핵무기를 보유함으로써 동북아시아 -특히, 일본과 남한- 다른 국가들 의 잠재력을 증가시키고 있다. 셋째, 북한이 다른 국가나 심지어 비국가집단에 핵무기 기술을 공급하 는 위험이 존재한다. 마지막으로, 북한 체제가 붕괴될 경우, 민간단체나 테러리스트들이 사용할 수 있 는 핵분열 물질인 잠재적 느슨한 핵무기 문제 역시 존재한다. 무기와 미사일 기술이 향상되면서 북 한은 직접적으로 미국을 위협하는 능력을 얻을지도 모른다. 처음으로 약소국이 이러한 능력을 가질 수도 있다. 6) 인도주의 이슈는 주로 인권의 측면으로 간주된다. 그러나 이를 위해 표현의 자유, 종교의 자유, 그리고 지도자 선택의 자유 를 포함하는 기본 시민권과 자유의 전체적, 지속적 남용에 대한 반응과 수십만 주민들이 사망한 악독한 정책에 의해 두드 러진 북한의 인도적 재난에 대한 대응 간에 구분을 짓고자 한다. 17

20 한반도 평화를 위한 국제 세미나 공인된 미국의 목표는 북한을 핵확산금지조약 체제로 복귀시키는 것이다. 실제로, 정책은 주로 가 장 뚜렷한 위험들 -북한의 플루토늄과 농축우라늄 생산, 무기 개발 및 정제능력과 발사 시스템, 핵 수 출, 그리고 그 능력의 가시적 과시- 이러한 위험들은 이웃 국가에 핵무기에 대한 수요를 유발시킬 수 있다. 미국에서는 유인책이 무엇이든 간에 북한이 벌써 보유한 무기와 기술을 기꺼이 포기할 것인지 에 대해, 또는 충분한 검증절차에 동의할 것인지에 대해 회의적이다. 그러나 정치 적, 정책적으로 미국 은 평양과의 관계 정상화를 완전하고 검증 가능한 핵무기 감축과 연계시킨다. 따라서 정상화가 정말 실현될 것 같지는 않다. 역설적이게도, 인권 이슈는 미국이 1990년대 초반 북한과 관계를 맺기 시작한 이후에야 미국 정책 의 중대한 차원으로 등장했다. 그 이전에 워싱턴은 북한과 직접적인 관계가 없었거나 또는 북한에 대 한 어떤 영향력의 모습도 없었다. 오늘날도 여전히 거의 존재하지 않는다. 그러나 미국이 북한과 협상 을 진행하고 원조를 제공하면서 일시에 인권 이슈가 더욱 더 중요해졌다. 인도주의 문제 또한 북한이 그의 동맹들로부터, 특히 소비에트 연합으로부터 대부분의 지원을 상실 한 이후 떠올랐다. 그리고 만성적인 식량 부족이 발생하기 시작했다. 북한에 대한 미국의 식량 원조는 핵무기 이슈에 대한 기본합의와 북한의 절실한 원조 요청에 따라 1995년 시작되었다. 이후 10년 동안 대부분 세계식량계획을 통해 이루어졌고, 미국이 북한의 주요 식량 공급자이자 세계식량계획을 통한 가장 큰 기여자 중의 하나였다(중국과 남한은 세계식량계획을 통하지 않고 양자간 협의로 식량원조를 제공했다). 지배적인 미국의 시각에 따르면, 굶주리고 있는 주민들에 대한 인도적 원조는 다른 이슈들 과 연계되어서는 안 된다. 이것은 굶주림의 피해자들, 특히 어머니와 아이들은 그들 정부의 죄가 무엇 이든지 간에 마땅히 도움을 받아야 하기 때문이다. 그러나 미국 정책은 인도적 원조 수준을 북한의 필 요, 미국 원조에 대한 다른 요구, 그리고 북한의 분배를 감시하는 진행과정에 대한 다른 요구에 연결시 킨다. 운송 및 접근의 문제와 식량 원조의 군대 및 사설시장으로의 전환에 대한 보고는 결과적으로 미 국이 분배에 대한 영향력을 얻고자 했기 때문에 최근 몇 년 동안 미국 원조에 상당한 불안정을 가져왔 다. 더 높은 수준의 세계식량계획 모니터링을 요구했고, 거의 전환될 것 같지 않은 영양 공급 방향으 로 식량지원을 변화시켰다. 그러나 중국의 경우 가장 큰 대외 식량 공급자이면서도 동일한 요구를 하 지 않는 다는 사실은 그러한 노력의 효율성을 감소시킨다. 감시 능력 이외에, 식량 원조에 대한 현재의 미국 접근방식에 대한 비평가들은 농업개혁이 없는 지 속적인 원조의 효율성에 관해 염려한다. 북한은 경작지가 부족하고 혹독한 기후를 가지고 있어 자급 자족 능력에 한계가 있는 반면, 농업 발전 과정은 최고로 증대되어 왔다. 현재의 원조 의존에서 벗어나 는 북한의 변화를 도울 경제 및 농업 개혁에 대한 증거가 거의 없다. 경제 개혁에 대한 요구가 없는 식 량 원조는 국제 공동체가 끝없이 도와야 하는 구호소로서의 북한의 상태를 지속시킨다. 세가지 이슈 영역은 분리 가능하지만 복잡한 방식으로 뒤얽혀있다. 각 이슈 영역에는 각자의 지지 층과 이해관계자가 있으며, 이들은 북한을 주로 자신의 이슈 렌즈를 통해 본다. 군사 안보 측면, 특히 핵확산방지에 초점을 맞추는 이들은 인권 및 인도주의 이슈를 잡념으로 보는 경향이 있다. 유명한 페 18

21 발제 리 보고서 는 이 접근방식을 반영했다. 다른 이슈들 역시 중요하지만, 핵 무기 이슈가 해결될 수 있다 면 장래에 다뤄질 수 있는 더 나은 기회를 갖게 됨을 주장한다. 보고서 저자는 핵확산은 국제공동체에 있어 결정적인 위협이 되기 때문에 이 문제는 독립적으로 다루어져야 한다고 생각했다. 대부분의 미국 정치가들은 북한을 주로 핵 무기와 인권 렌즈를 통해서 바라본다. 그러므로 일반적 인 그들의 감정은 북한은 원조를 받기 전에 먼저 핵 무기를 깨끗이 정리된 후 다가와야 한다고 생각하 는 것이다. 인도적 지원에 관계된 NGO와 기타 단체들은 전형적으로 북한 정부의 제약에 의해 좌절되 지만, 일반적으로 약간의 우회비용이 든다 해도 구제를 해야 한다고 강하게 주장한다. 이러한 단체들 은 최근의 핵 프로그램과 식량지원에 관한 북미 합의를 가장 긍정적으로 환영해왔다. 인권 렌즈는 북한 체제의 가장 암울하고도 비참한 상황을 보여준다. 북한 인권 상황의 독립적인 평 가를 위한 능력의 부재로 미국에서의 공공 범위 안의 대부분의 정보는 난민의 경험담으로부터 나온다. 다른 정책 범위가 종종 제한될수록 인권 이슈에 관해 북한 주민과 의미 있는 만남과 대화를 할 수 있는 최소의 기회가 있다. 이러한 이유로 인권 옹호자들은 체제 변화를 추구하는 행동의 갈망에 가까워지 고, 포용정책에 반하게 될 가능성이 있다. 이들은 합법적이고 체제 연장을 위한 것이거나 적어도 국제 적 압력에 영향을 받지 않는다고 믿는 외교 개입과 때로는 인도적 지원을 포함한다. 미국 내 인권 단체는 활동적이며 자주 종교적인 소속을 가진다. 인권문제는 진보뿐만 아니라 보수 와도 가교의 역할을 한다. 인권 단체들은 북한에서의 활동이 허락되지 않을 때부터 자주 북한 난민을 관리하였다. 진행 목표가 실패하거나 다른 정책 분야, 특히 핵 프로그램에 관해서 이룰 수 없을 때, 인 권 단체들은 북한의 인권 남용 비판에 대한 규제가 이 지역의 향상을 이끄는 데 도움이 되지 않는다고 지적했다. 결과적으로 그들은 미국이 강력하고 적극적인 인권 접근방식, 즉 직접적인 평양에 대한 대 응과 유엔과 국제 인권 및 인도주의 단체들을 통해 일하는 것 모두 필요하다고 주장한다. 새로운 한국형 리더십과 미국 대부분의 미국인은 북한의 리더십 변화에 관해 왕조적 계승의 특성과 새로운 지도자의 경험 부족에 중점을 맞추어 보고한다. 몇몇 집단은 리더십 변화의 상황을 그들의 우선 영역에 북한 정책의 변화를 요구하는데 이용하기도 했다. 예를 들어, 북한의 인권에 관한 비정부적, 초당파적 미국 위원회는 20만 명의 정치범 석방, 정치적 혹은 종교적 이유로 체포 중단, 국제 적십자 위원회와 관련 유엔 인권 관리 자들의 북한에 대한 접근, 그리고 식량 분배의 국제적인 기준 채택을 포함한 폭넓은 전면적 변화를 요 청했다. 다른 해석들은 김정일 시대의 북한의 실패를 언급하며 북한이 종국에는 핵무기 프로그램을 포기하는 것과 진정한 경제 개혁에 종사하기를 기대했다. 다른 해설자들은 김씨 왕조가 불안정한 미 래에 직면했다고 시사했다. 워싱턴의 공식적 견해는 불안정한 정권 교체와 실패 가능성, 혹은 미국 식량 원조 재개와 북한의 우 라늄 농축과 무기 개발 프로그램을 제한하는 등 거의 완성된 협상의 장기적인 지연을 가장 우려했다. 19

22 한반도 평화를 위한 국제 세미나 따라서 비교적 빠른 대화 재개와 놀라운 2월 29일 합의는 북한에도 동일한 정치인들이 지배적으로 많 이 분포한다는 것을 보여줬다. 그리고 이는 제안된 합의를 통한 북한 무기 프로그램을 억제하는 방법 을 찾거나 혹은 북한에 내부 혼동과 불안을 두려워하는 이들에게는 안도로 다가왔다. 2월 29일 합의는 24만 톤의 미국 영양 지원을 북한에 제공한다. 북한은 영변에서 장거리 미사일 발 사, 핵 실험 및 핵 활동을 중단함으로써 비핵화를 증명하고, 유엔 사찰단이 우라늄 농축 중단과 5 메가 와트 원자로의 폐쇄 확인을 감시 할 수 있게 허용할 것을 약속했다. 앞서 언급하였듯이, 이 합의는 미 국 공직자에 의해 중요한 첫 단계라고 묘사되었고, 공직자들은 감시와 이행은 다음 단계를 보장하기 위해 필요하다고 지적했다. 오바마 행정부는 스스로 같은 말을 두 번 하는 것 이 아니라고 자주 강조 했고, 이것이 정확히 무엇을 하는 것인지를 비판하는 것에 매우 민감하다(월 스트리트 저널은 즉시 반 론했다). 그러나 위에서 설명하였듯이, 미국은 심지어 핵 이슈에 대한 북미 협상 중 가장 좋지 않은 시 기에도 주요한 인도적 원조를 단행했고, 따라서 이것은 단지 북한 주민을 위해 진행된 것이고 핵 타협 을 구매 하지 않았다는 것을 주장될 수 있었다. 북한은 일반적으로 미국 정책의 인도주의, 인권, 그리고 핵 차원 간 차이에 고마움을 나타내지 않고, 오히려 이것을 북한에 대한 집단적 접근으로 융합해버린다. 비록 합의에서 영양 지원을 북한의 비핵 화 계획에 연결하는 것이 드러나지만, 미국 정책과 확실히 미국 의회에서 영향력 있는 계파들은 북한 의 핵 무기 진행과정과 관계없이 식량 원조 분배의 감시를 위한 기준 마련을 강조할 것이다. 유사하게, 인권 옹호는 핵 분야의 진행과정으로 인해 물러서지는 않을 것이다. 그러나 개발 원조의 형태는 조지 W. 부시가 2003년 제안한 바와 같이 향후 비핵화 진행과정과 연관될 수 있다. 진정한 오해에서 벗어난 것인지 아니면 단순히 정책 방향에서의 또 다른 변화를 정당화하는 것인 지, 북한이 이후에 인도주의 혹은 인권 분야의 미국 정책을 비판할 수도 있으며, 이것은 2월 29일 합의 와는 반대로 미국에 의한 적대적 의도의 표출이라고 주장할지도 모른다. 그러나 미국은 합의가 정해 진 영역에 한정된 것이라 강조할 것이다. 이것은 미국이 북한 인권 상황을 거의 비판하지 않거나 식량 지원에 대한 효과적인 감시 요구가 적어지는 것을 의미하는 것은 아니다. 미국 정책에 대한 중국과 남한의 영향력 미국의 대북정책은 주로 미국 내부에서 국내세력에 의해 결정되지만, 중국과 남한은 미국의 한반도 정책에 있어서 중요한 요소로 작용해왔으며 앞으로도 지속될 것이다. 중국은 북한의 핵무기프로그램 에 대한 반감을 공유하고, 스스로 주도적 역할을 하는 6자회담 재개를 원하고 있다. 동시에 미국 공직 자들은 북한 문제에 대한 구성주의적 접근에 관해서 중국을 자주 치켜 세웠다. 그러나 최근 몇 년간 중 국 정책은 대체로 워싱턴과 서울, 도쿄의 접근방식과는 의도가 반하는 것으로 간주된다. 중국에 대한 북한의 심화되는 의존성과 중국과 북한 정책의 더욱 깊은 통합은 궁극적인 재통일을 복잡하게 만들 수도 있으며, 중국은 북한 도발에 대응하기 위해 필요하다고 간주되는 한미 방위협력의 요소들을 반 20

23 발제 대해 왔다. 남한의 경우, 미국의 북한의 포용을 장려하기 보다는 제한하는 데에 더 영향력이 강하다. 남한 스스 로의 새로워진 햇볕정책의 중요한 햇볕 지지층을 미국은 자체적으로 보유하고 있지 않기 때문에, 만약 정부의 교체가 있으면, 실제로 북한 행동에 사실상 긍정적 효과를 미치는 정도까지 오직 간접적 으로 미국 정책에 대체로 영향을 끼치게 될 것이다. 그러나 많은 미국인들의 견해에 따르면, 이전의 햇 볕 정책의 결과는 상당히 빈약했다. 오바마 행정부는 북한과 같은 적대국과의 대화를 하려는 의도를 가지고 취임했다. 이 정부가 실질 적으로 들어선 직후 2009년 북한의 두 번째 핵실험은 초기의 효과적 대화의 가능성을 묵살시켰고, 북 한에 대한 규제를 강화하려는 미국의 강력한 노력으로 이어졌다. 오바마와 이명박은 보도에 따르면 오바마의 아시아 첫 방문 일정 동안 훌륭한 관계를 구축했으며, 미 행정부는 특히나 남한과의 동맹의 협조관계 유지를 바래왔다. 2010년 북한의 도발과 한국의 사과 요구는 관계개선을 더욱 멀어지게 만 들었다. 그러나 그 동안 북한의 무기화와 미사일 개발 프로그램은 지속되었다. 이것은 교착 상태가 북 한의 무기 프로그램이 지속되는 것을 도우며, 동시에 중국은 남한과 미국의 비용으로 북한에 대한 영 향력이 증가했다고 믿는 몇몇의 미국 전문가들에게는 중요한 사항이었다. 이러한 의미에서, 남북 접 촉에 있어 약간의 진전에 힘입은 2월 29일 합의는 잠재적으로 미국의 우려를 해결하는데 도움이 된다. 비록 미국의 바람과 핵 프로그램 억제의 필요성이 정책의 원동력이 될 것이라 해도, 남한의 앞으로 의 방향은 미국 정책에 지속적으로 영향을 끼칠 것이다. 비록 미국 내에 북한 체제가 교섭 자산 중 하나 를 포기할 의사가 있음을 믿는 사람이 거의 없을지라도 미국은 역시 완벽한 비핵화를 위해 지속적으 로 압박을 가할 것이다. 인권 문제 또한 진정한 정치 기반을 가진 미국 정책에 또 다른 강한 동인이 될 것이다. 북한 체제가 새 지도자 하에서 불안정하고 불확실하면 할수록 사실상 정반대로 인권상황의 커다란 개선을 기대하기는 어렵다. 이러한 이유로 북한 체제와 미국의 관계개선에 대한 전망은 밝지 않다. 21

24 + 01 North Korea and U.S. Korea Policy By Charles E. Morrison, East-West Center 1) March 12, 2012 I appreciate the invitation from the Institute of Democracy and Policies to speak with you about U.S. policy toward the Korean Peninsula. In my remarks, I am not going to take a specific point of view on what U.S. policy should be, but rather address analytically the major factors that I believe affect U.S. policy and give it direction. While many of these factors are internal to the United States, its values and its political system, South Korean policy and desires is also an important influence on U.S. policy. In its policy toward North Korea, the United States places enormous value on close consultation and coordination with its primary allies in the region, South Korea, most of all, and Japan. Although there is a strong foundation of common interests and values across the three countries, each has its own viewpoints, interests, and circumstances, making policy coordination among the three democracies a constant challenge. Russia s and China s interests also overlap in some areas with those of South Korea, Japan, and the United States, but vary even more, particularly in basic approach to addressing North Korea s nuclear weapons program. General Perspectives To begin with a general perspective, I think there are three basic points to remember, especially for Koreans (in both North and South). First, North Korea is nowhere near as prominent in U.S. political debate as it is in South Korean political debate, and does not generate the same degree of emotionalism. American attitudes toward North Korea tend to be quite detached and generally negative. Since policies toward other regions and countries are more important (these include the Middle East and China), policies toward North Korea are made within a context formed by other policies. Second and for this reason, there are few political rewards for American presidents to pursue energetically policies of engagement with North 1) I appreciate the comments and suggestions of my colleague Denny Roy. 22

25 발제 Korea. Finally, recent U.S. administrations Republican as well as Democratic have felt compelled to undertake engagement policies despite their political downsides. To go back to the first point, it seems puzzling why a decade ago when Kim Jong Il was proudly proclaiming a nuclear weapons program while Saddam Hussein was vigorously denying having one, it became Iraq rather than North Korea became the target of U.S. military efforts ostensibly directed to enforce non-proliferation. Or why today, Iran, which has not tested nuclear devices, has not claimed that a weapons capability is the purpose of its highly enriched uranium program, and has not exported nuclear technology (so far as we know), and not North Korea, which has done all these things, is at the center of debate over whether or not military action is needed to prevent proliferation. As David Straub has noted, the Obama administration has been far more focused on Iran, and the New York Times ran more than four times as many stories on Iran as North Korea over the past year 2). It is also difficult to find North Korea specifically cited as a significant threat on lists of top security threats to the United States, except under the more general category of nuclear proliferation. One can argue that the relative lack of attention to North Korea s nuclear program compared to Iraq and Iran reflects the fact that the United States had no feasible military option in North Korea both because of the deterrent power of North Korea s artillery tubes holding Seoul hostage and because none of North Korea s neighbors have supported, much less urged, such a course of action 3). But there has also seems to have been a lower felt need for urgency about North Korea s nuclear capabilities, despite North Korea s determined efforts to capture American attention. There may be some perception that more rationality will prevail in North Korea than in the Middle East, a region regarded by most Americans as highly volatile and involving not just states as international actors but significant terrorist groups. To turn to the second point about the political downside of negotiations, Samuel Johnson is reputed to have described the early remarriage of a previously unhappily married widower as the triumph of hope over experience. The February 29 agreement between the United States and North Korea has elements of this appearance. But the general tone of the American response in the press and political world to the announcement cannot be described as very hopeful. In a clear effort to deflate expectations, demonstrate realism, and blunt criticism, Secretary Hillary 2) David Straub, The Obama Administration s North Korea Policy: An Assessment, Shorenstein APARC Seminar Series, The Korean Studies Program, Stanford University, 10 February ) This is in sharp contrast to some of Iran s neighbors including Saudi Arabia, the Gulf states, and Israel. 23

26 한반도 평화를 위한 국제 세미나 Clinton described the agreement as a modest first step in the right direction, adding that North Korean behavior needs to be closely monitored. For the most part, Administrations have not dealt with North Korea out of great desire or strong expectation of a new page in U.S.-North Korean relations, but rather because they have felt compelled to in order to protect American security interests. An exception might have been the period just before the end of the Clinton administration when then Secretary Madeleine Albright visited Pyongyang, and President Clinton was rumored to be anxious to go also before his term ended. At other times, negotiations were typically seen as the only an especially tedious means of trying to contain the expansion of the North Korean weapons programs. There is no strong constituency in the United States for sunshine policies. North Korea ranks with Iran as among the least liked countries for Americans 4). This is not simply a matter of its nuclear weapons programs, provocations toward South Korea, and dictatorship, but also because of the extortionist quality of its diplomacy. While there is some evidence that a majority of Americans favor negotiating with North Korea 5), there are also many critics who feel that any negotiations reward North Korea for bad behavior and are likely to result in extractions of aid in return for stopping activities that weren t legitimate in the first place. A president is unlikely to get much praise for agreements with North Korea because the public is so used to assuming that any promises will be taken back or not honored and, if tied to U.S. assistance, that assistance will be misused. A president opens himself to criticism that he is being unrealistic, encouraging dictatorship, or ignoring especially flagrant human rights abuses. The critics of negotiations are typically much more vocal than supporters. Despite these constraints, every recent American administration has felt forced to talk with the North Koreans, whatever their reluctance, which was very prominent during the first G.W. Bush administration as well as in the early years of the Obama administration. This is because the North, weak as it is, through its nuclear weapons program has found a way to threaten U.S. interests that can ultimately only be dealt with through negotiations. Periods of confronting or ignoring North Korea generally produced advances in North Korea s military capabilities. 4) Chicago Council on Global Affairs, Constrained Internationalism: Adapting to New Realities, Results of a 2010 National Survey of American Public Opinion, 2010, p. 60. North Korea s and Iran s scores of 27 of a 100 possible points on a favorability index is at the very bottom and compares with 38 for Cuba and 73 for the United Kingdom, the most-liked country in the list. 5) Ibid. P. 47. The Chicago Council s survey suggested 62 percent of American supported talking with the North Koreans. 24

27 발제 Three Key Issue Areas in U.S. North Korea Policy There are three key issue areas in U.S. policy toward North Korea: military security issues, human rights issues, and humanitarian issues 6). The American administrations have preferred to separate these issues, usually giving priority to military security, while North Koreans tend to regard all American actions as fused. The security issues have significantly changed in the early 1990s when the North Korean conventional threat of the security of the Korean peninsula was downgraded, both because of its obvious military limitations and the normalization of South Korean relations with the North s traditional supporters Except for the nuclear program, North Korea might have faded into being a feeble relic of the Cold War, capable of provocations such as those experienced in 2010, but not a general attack. But the nuclear program made North Korea a different kind of threat to its neighbors, the world, and the United States. There are at least four dimensions to this threat: first, it is an assault on the global NPT regime since North Korea as a small power has defied even the will of the nuclear weapons states in pursuing its program; second, it raises the potential of further countries in Northeast Asia specifically Japan and South Korea acquiring nuclear weapons for defensive reasons; third, there is the danger of North Korea supplying nuclear weapons technology to other states or even non-state groups; and finally, in the event of a collapse in the North Korean regime, there is also a potential loose nukes problem, fissile material that becoming available to private parties or terrorists. As North Korean weapons and missile technology is improving, North Korea might also acquire the capability of directly threatening the United States, the first time a small power could have such capabilities. The stated U.S. goal is to return North Korea to the NPT regime. In practice, policy has been largely directed toward stopping the most visible dangers North Korea s plutonium and enriched uranium production, its ability to develop and refine weapons and delivery systems, nuclear exports, and visible displays of its capabilities, which could provoke demands for nuclear weapons in neighboring states. There is great skepticism in the United States that North Korea would be willing to give up weapons and technologies that it has already acquired, no 6) Humanitarian issues are frequently regarded as an aspect of human rights. For this purpose, however, I am drawing a distinction between the reaction to the systemic and on-going abuse of basic civil rights and liberties, including freedom of expression, freedom of religion, and freedom to choose leaders, and response to the humanitarian disasters in North Korea, accentuated by bad policies, in which hundreds of thousands of North Korean citizens died. 25

28 한반도 평화를 위한 국제 세미나 matter what the inducements, or that it would agree to sufficient verification processes. But the United States, as a matter of policy and politics, connects any normalization of its relations with Pyongyang to complete and verifiable nuclear disarmament, thus making normalization very unlikely. Ironically, the human rights issue has emerged as a major dimension of U.S. policy only after the United States began to engage North Korea in the early 1990s. Before that, Washington had no direct relationship with or appearance of any leverage on North Korea. Today still has almost none, but at a time when the U.S. is negotiating with and providing assistance to North Korea, human rights issues have become far more prominent. The humanitarian question also arose after North Korea lost much of its support from its allies, especially the Soviet Union, and began to develop chronic food shortages. U.S. food assistance to North Korea began in 1995, following the Agreed Framework on nuclear weapons issues and North Korea s desperate calls for assistance. Over the next ten years, mostly through the World Food Program, the United States was one of the principal food suppliers to North Korea and the largest contributor through the WFP (China and South Korea have given food aid bilaterally, not through the WFP). In the dominant American view, humanitarian assistance for starving people should not be linked to the other issues as the human victims, particularly the mothers and children, deserve help whatever the sins of their government. U.S. policy, however, links the level of humanitarian assistance to North Korean needs, other demands on U.S. assistance, and on progress in the ability to monitor North Korean distribution. Problems of access and delivery and reports of diversion of food assistance to the military and private markets have resulted in considerable volatility in U.S. assistance in recent years as U.S. sought to gain leverage over distribution. It has demanded greater WFP monitoring and has shifted its food support toward nutritional supplements which are less likely to be diverted. However, the fact that China is the largest external supplier of food and does not make the same demands reduces the effectiveness of such efforts. Aside from the ability to monitor, critics of current U.S. approaches to food aid are concerned about the effectiveness of continued aid without agricultural reform. While North Korea has little arable land and a harsh climate that limit its potential to feed itself, progress in agricultural development has been incremental at best. There is little evidence of economic and agricultural reforms that would help North Korea shift away from its current dependence on assistance. 26

29 발제 Food aid without requirements for economic reform perpetuates North Korea s status as a perpetual ward of the international community. The three issue areas are separable, but intertwined in complex ways. Each issue area has its own constituencies and interested parties, who see North Korea primarily through the lens of their issue. Those who focus on military-security aspects, and particularly on non-proliferation, tend to see human rights and humanitarian issues as distractions. The famous Perry Report reflected this approach, arguing that the other issues are also important, but have a better chance of being addressed down the road if the nuclear weapons issue can be resolved. The report authors considered nuclear proliferation to be such a crucial threat to the international community that it should be addressed independently. Most American politicians view North Korea as primarily through the nuclear weapons and the human rights lenses. Their general sentiment, therefore, is that North Korea should come clean first on nuclear weapons prior to receiving assistance. Those NGOs and other groups involved in humanitarian assistance are typically frustrated by North Korean government constraints, but generally strongly support relief even at the expense of some diversion. Such groups have been the most positive in welcoming the recent North Korean-U.S. agreement on nuclear programs and food assistance. The human rights lens offers the bleakest, most distressing view of the regime in North Korea. Because of the inability for independent assessments of the North Korean human right situation, much of the information in the public sphere in the United States comes from refugee recounts. As limited as the other policy arenas often are, there is the least opportunity for meaningful contact and dialogue with the North Koreans on human rights issues, and for this reason, human rights advocates are more likely to desire action intended to change the regime and more likely to oppose engagement policies, including diplomatic engagement and sometimes even humanitarian assistance, that they believe may legitimate and prolong the regime or at least make it even more impervious to international pressure. Human rights organizations in the United States are active and often have religious affiliations. Human rights concerns also bridge liberals as well as conservatives. Since human rights groups are not allowed to be active in North Korea, they frequently administer to refugees from North Korea. As progress has slipped or been elusive in other policy areas, particularly on the nuclear program, human rights groups have pointed out that restraint in criticism of North 27

30 한반도 평화를 위한 국제 세미나 Korea s human rights abuses has not helped lead to improvements in these areas. As a result, they argue the United States needs a robust and assertive human rights approach, both directly confronting Pyongyang and working through U.N. and international human rights and humanitarian organizations. The New Korean Leadership and the United States Most American reports on the change of leadership in North Korea focused on the dynastic nature of the succession and the inexperience of the new leader. Some groups used the occasion of the change in leadership to call for changes in North Korean policy in areas of their priority. For example, the non-governmental, non-partisan U.S. Committee on Human Rights in North Korea called for wide-sweeping changes including release of 200,000 political prisoners, cessation of arrests for political or religious reasons, access to North Korea by the International Committee of the Red Cross and relevant UN human rights officials, and the adoption of international standards for food distribution. Other commentaries pointed to North Korean failures under Kim Jong Il and hoped that North Korea would eventually give up its nuclear program and engage in true economic reform. Other commentators suggested that the Kim dynasty was facing a rocky future. Official Washington was most concerned about an unstable transition and the possible failure or prolonged delay of almost completed negotiations that would have resumed U.S. food aid and restricted North Korea s uranium enrichment and weapons development programs 7). Thus the relatively early resumption of talks and also surprise February 29 agreement suggested that the same basic constellation of political players within North Korea prevailed, and this came as a relief to those seeking to contain the North Korean weapons program through the proposed agreement or who feared domestic turmoil and instability within North Korea. The February 29 agreement provides 240,000 metric tons in U.S. nutritional assistance to North Korea. North Korea promises to prove its commitment to denuclearization by suspending long-range missile launches, nuclear tests and nuclear activities at Yongbyon, and allowing U.N. inspectors to return there to monitor the uranium enrichment suspension and confirm the disablement of the 5 megawatt reactor. As noted earlier, this agreement was described by U.S. officials as an important first step, and officials have indicated that monitoring and implementation is needed to ensure further steps. The Obama administration itself often 7) Paul Richter, Kim Jong Il s Death Creates Diplomatic Uncertainty for U.S., Los Angeles Times, 19 December

31 발제 insisted that it would not buy the same horse twice, and is thus very sensitive to criticism that this is exactly what it is doing (which the Wall Street Journal immediately charged). But as explained above, the United States has made major deliveries of humanitarian aid even in some of the worst periods of U.S.-North Korean negotiations over nuclear issues, and so it could be argued that it was merely doing what it would anyway for the North Korean people and not buying nuclear compliance. The North Koreans generally do not appear to appreciate the distinctions between the humanitarian, human rights, and nuclear dimensions of U.S. policy, but rather fuse these into collective approach to North Korea. Although the agreement does appear to link the nutritional assistance to North Korea s progress on denuclearization, U.S. policy and certainly influential elements in the U.S. Congress will insist on demanding standards for monitoring distribution of food aid irrespective of North Korea s progress on nuclear weapons. Similarly, human rights advocacy will not be set aside because of progress in the nuclear area. Certain forms of development assistance, however, as suggested by George W. Bush in 2003, might be linked to further progress in denuclearization. Whether out of genuine misunderstanding or simply to justify another change in policy direction at its convenience, North Korea may criticize future U.S. policy in the humanitarian or human rights arena and argue that these represent hostile intent by the United States contrary to the February 29 agreement. But the United States will insist that the agreement is limited to the areas specified. It does not imply that the United States will be any less critical of the North Korean human rights situation or any less demanding of effective monitoring of food assistance. Chinese and South Korean Influence on U.S. Policy Although U.S. policy toward the North is largely determined by domestic forces within the United States, China and South Korea have been and will continue to be important factor in U.S. policy in the Korean Peninsula. China shares an aversion to North Korean nuclear weapons programs and is desirous of resuming the Six Party Talks, in which the Chinese play a leading role. At one time, U.S. officials would frequently praise China for a constructive approach to the North Korean problem. But in more recent years, Chinese policies are largely regarded as working at cross purposes with the approaches of Washington, Seoul, and Tokyo. The deepening dependency of the North on China and deeper integration of the Chinese and North Korea policy may complicate eventual reunification, and China has opposed elements of South 29

32 한반도 평화를 위한 국제 세미나 Korea-U.S. defense cooperation deemed necessary to response to North Korean provocation. In the case of South Korea, its influence is more powerful in limiting U.S. engagement with North Korea than in encouraging it. Because the United States itself does not have a significant sunshine constituency of its own, renewed sunshine policies in South Korea, if there is a change of government, will largely impact U.S. policy only indirectly to the extent that they actually have an actual positive effect on North Korean behavior. But in the view of many Americans, the results of previous sunshine policies have been quite meager. The Obama administration came into office with the intention of talking with hostile nations such as North Korea. North Korea s second nuclear test in 2009 soon after the administration came to office effectively killed any likelihood of early effective talks and resulted in a strong U.S. effort to strengthen sanctions against the North. Obama and Lee Myung-bak reportedly developed an excellent relationship during Obama s first trip to Asia, and the U.S. administration has been especially solicitous to stay coordinated with its South Korean ally. North Korea s provocations in 2010 and South Korea s demands for apologies further delayed engagement. But in the meantime, North Korea s weaponization and missile development programs were continuing. This was of concern to some American specialists who believed that the stalemate was helping North Korea to continue its weapons program, while at the same time China was increasing its influence over the North at the expense of both the South and the United States. In this sense, the February 29 agreement, enabled by modest improvements in South-North contacts, potentially helps address U.S. concern. The South s future direction will continue to affect U.S. policy, although the American desire and need to contain the nuclear program will be a driving force in that policy. The United States will also continue to press for complete denuclearization even though there are few in the United States that believe that the North Korean regime has any intention of giving up its one bargaining asset. Human rights concerns will also be another strong driver in U.S. policy, one with a genuine political constituency. To the extent that the North Korean regime is insecure and uncertain under its new leader, it is difficult to imagine any major improvement in human rights, in fact, quite to the contrary. For this reason alone the outlook for engagement under this North Korean regime and the United States is not bright. 30

33 + 02 중국이 지원, 장려 또는 반대하는 것: 새로운 시대의 중국의 대북 정책 (배경 자료로만 활용하고 인용하지 말 것) 양쓰위 (중국국제문제연구소) 서문 무자비한 성전 에 대한 북한의 강력한 경고 속에 한미 합동 군사훈련인 키리졸브 2012 가 진 행 중이던 지난 3월 1일 북한은 미국의 식량 지원을 대가로 핵실험, 장거리 미사일 발사 및 우라늄 농축 활동을 잠정 중단하고, 영변 우라늄 농축 시설에 대한 국제원자력기구(IAEA)의 사찰을 허 용하겠다고 발표하였다 ( 3+1 즉, 핵실험, 미사일 실험, 우라늄 농축 활동 중단 + IAEA 사찰 허 용). 중국은 북한의 발표에 대하여 신속하게 긍정적인 반응을 보였다. 북한의 3+1 합의는 김정은 집권 이후 처음인 제3차 북미 고위급 정치회담에서 나온 것이다. 3+1 합의 이행과 미국의 식량 지원은 6자 회담 재개로 이어질 것으로 예상되며, 한반도의 긴장 고조를 막는데 큰 도움이 되므로 이번 발표는 당연히 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나, 3+1 합의는 번복될 수 있고, 북미간의 합의에는 상당한 논란의 소지가 있다. 북한이 상황에 따라 3+1 합의에서 후퇴할 경우, 한국과 미국의 대응 조치는 명확하지만 중국은 어떻게 할 것인가? 이 논문은 김정은 집권 이후 중국의 대북 정책을 분석함으로써, 바로 이 문제에 대한 중국의 입장을 설명하고자 한다. Ⅰ. 김정일 체제에서 중국이 북한에 지원, 장려한 것과 반대한 것 당연한 것이지만 중국의 대북 정책은 자국의 이익을 바탕으로 한다. 지난 60여 년 동안 중국이 북한에 대하여 지원, 장려한 것과 반대한 것도 그 기준에 따른 것이었다. 따라서, 중국의 대북 정 책은 북한 권력의 중심이 새로운 지도자인 김정은으로 바뀌었어도 일관성을 유지할 것이다. 즉, 중국은 북한 문제와 관련하여 과거에 지원, 장려한 것과 반대한 것을 그대로 유지할 것이다. 김정일이 새롭게 시도한 것에 대한 중국의 태도를 분석해 보면 이러한 중국의 입장을 확인할 수 있다. 31

34 한반도 평화를 위한 국제 세미나 전반적으로 김정일은 아버지의 정책과 주체 이념을 성실하게 계승하였다. 전체적인 정치적 계 승을 바탕으로 이 2세대 지도자는 아래의 3가지를 새롭게 실시하였다. 첫째, 선군정치 가 북한의 새로운 유일한 주축 이념이자 통치의 지침이 되었다. 이 새로운 정 치적 산물은 북한의 2세대 지도체제에서 군부가 권력의 중심이 되는 발판이 되었다. 둘째, 핵무기와 핵 관련 프로그램 은 북한의 군사적 안정을 제고하였으나, 정치 및 경제적으로 는 고립을 심화시켰다. 셋째, 경제에서 생산 관리와 효율을 개선하는 시장중심적 정책 (많은 사람이 이를 단순히 경 제 개혁 으로 부르지만, 북한 당국은 그런 용어를 사용한 적이 없다)은 북한 경제의 붕괴를 예방 했을 뿐 아니라, 경제 회복으로 이어졌다는 점에서 더욱 중요하다. 기록에 따르면 위의 3가지 새로운 시도에 대한 중국의 반응/태도는 매우 다양하다. 첫째, 선군정치의 경우에는 긍정적이든 부정적이든 중국의 공식적 언급을 찾아보기 어렵다. 가 령, 중국의 리커창 부총리는 가장 최근인 지난 10월 (김정일 위원장 사망 2개월 전) 방북에서 김정 일 체제하의 북한의 경제 건설과 북중간의 친선 관계를 매우 높이 평가하였으나, 선군정치에 대 해서는 한 마디도 하지 않았다. 그러나, 이러한 미묘한 태도가 북한의 전반적 안정의 중요한 토대 인 경제적 안정을 위한 중국 정부의 지원에 영향을 주지는 않는다. 둘째, 북한의 핵무기 및 핵 관련 프로그램의 경우, 중국은 북한의 조치를 이례적으로 강하게 반 대하였다. 공식, 비공식적으로 중국은 북한의 모든 핵 관련 시도에 강력한 반대 입장을 거듭 표명 하였고, 북한과 미국 등 기타 관련국을 상대로 지속적으로 6자 회담을 통한 비핵화 협상을 설득/ 중재하여 왔다. 북한이 핵실험을 통해 위험 수위를 넘자 중국은 이례적으로 제멋대로 라는 표현 과 함께 매우 강한 어조의 성명을 발표하였다. 이 표현은 중국 역사상 자국의 주권 침해나 국제법 위반을 규탄하기 위해 총 7차례 사용되었다. 7번째가 북한에게 사용된 것이다. 나아가, 중국은 핵 실험과 관련한 국제사회의 대북 제재에 찬성표를 던지고 동참하였다. 셋째, 경제개혁 조치에 대하여 중국은 매우 적극적인 지원 정책을 통하여 북한이 그 방향으로 가도록 장려하고 지원하였다. 여기서 주목할 것은 중국의 개혁에 대한 김정일의 태도가 당초에는 매우 부정적이었으나 1990년대 중반 이후 점진적으로 바뀌었다는 사실이다. 이러한 최고위층의 태도 변화는 북한 경제체제 내부의 정책 변화로 이어졌다. 이와 관련하여, 중국이 주도한 홍보 용 행사와 중국과 북한간의 다양한 교류가 북한 경제 체제 내부의 정책 변화에 크게 기여하였다. Ⅱ. 지원, 장려 및 반대와 관련한 중국의 고려 사항 32