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1 ISSN 저널 물 정책 경제 2016년 4월호 Vol. 26 Journal of Water Policy & Economy 기획 특집 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 이기영 경기 硏 합리적 물이용을 위한 체계 구축 문현주 한국환경정책 평가연구원 연구 논문 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 허종완 인천대 노후상수도 개량의 필요성 및 정책 방향 황석태 환경부 지방상하수도 선진화 방안 김길복 한국수도경영 硏 물산업분야 글로벌 리딩기업의 성장전략 김흥식 김상문 충남대 K-water연구원 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) 서진석 송수연 K-water연구원 시사 연구 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 정창구 해외건설협회 Post-2020 신 기후체제 출범의 의미와 시사점 최한주 K-water연구원

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3 CONTENTS 기획 특집 SPECIAL THEMES 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 이기영 합리적 물이용을 위한 체계 구축 문현주 연구 논문 RESEARCH PAPERS 시사 연구 CURRENT EVENTS 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 허종완 노후상수도 개량의 필요성 및 정책 방향 황석태 지방상하수도 선진화 방안 김길복 물산업분야 글로벌 리딩기업의 성장전략 김흥식 김상문 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) 서진석 송수연 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 정창구 Post-2020 신 기후체제 출범의 의미와 시사점 최한주

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5 물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy 기획 특집 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 이기영 * Ⅰ. 물 관리 체제 분석과 문제점 Ⅱ. 바람직한 물 관리 방향 Ⅲ. 물기본법 제정을 통한 패러다임 전환 Ⅳ. 추진 전략 이 논고는 기존의 물 관리 체제 분석을 위해 관련법과 계획 중심으로 분석하고 현장인 지방정부에서 발생하는 문제점을 정리하였다. 바람직한 물 관리 방향 설정을 위해 101명의 물 관리 전문가에 대한 설문조사를 실시한 결과 물 관련 계획이 과다 하고 상충하고 있으며 계획의 통합 필요성이 있다는 결과가 나왔다. 안양천 유역과 수원시 사례는 현장에서 자발적으로 이루어진 통합물관리 성공사례였으나 기존 물 관리 체제의 한계로 더 이상 발전하지 못하는 문제가 발생했다. 이상적인 물 관리 체제 구축을 위한 핵심 키워드로 현장 과 유지관리 를 제시했으며 패러다임 전환을 위한 출발점으로 물기본법 제정의 중요성을 강조했다. 지방정부 관점에서 규제 합리화, 물 관련 갈등의 조정 등 물기본법의 필요성을 제시하였으며, 물 관리 조직, 국가물관리전략 계획, 물 관련 규제 정비, 물산업 육성 등의 내용을 포함하는 물기본법(안)을 만들었다. 물 관리 패러다임 전환과 물기본법 제정을 위해 중앙정부 부처 간, 중앙정부와 지방정부 간의 상호신뢰 회복과 공감대 형성이 필요하고, 일본처럼 여야정치인, 관련 기관과 단체가 참여하는 1년 이상의 장기적인 토론을 통한 의견수렴 과정이 있어야 한 다는 것을 강조했다. 주제어: 물기본법, 지방정부, 현장, 유지관리 등 Ⅰ. 물 관리 체제 분석과 문제점 1. 물 관리 체제 분석 물 관리 체제 분석을 위해서는 법을 우선적으로 분석 해야 한다. 우리나라의 물 관리 업무는 국토교통부, 환 경부, 행정자치부, 국민안전처, 농림축산식품부, 해양 수산부 등 6개의 중앙정부 부처가 관여하고 있으며 각 부처는 법적 근거를 가지고 업무를 수행하고 있다. 물 관련 주요 법 20개는 다음과 같다. 20개의 법에 근거한 국내 물 관련 법정계획은 총 23개 * 경기연구원 선임연구위원, [email protected] Journal of Water Policy & Economy 5

6 저널 물 정책 경제 제26호 이다. 국토교통부의 하천법, 환경부의 수도법 과 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 이 기반시설 설치와 관련 된 주요한 사업을 다루고 있으며 이 법들은 각각 3개 이상의 계획을 수립하도록 규정하고 있다. 물 관련 법에 의한 계획을 수립한 다음 해당 기관에서 사업을 집행하는 것이 전형적인 구조이다. 중앙정부에서 수립하는 분야별 기본계획이 중심이 되어 사업의 내용 및 예산 규모를 정하고, 지방정부는 중앙정부의 기본 계획에 의해 해당 지역의 시행계획을 수립하여 집행한다. 기존의 물 관리 체계나 예산 등의 이유로 지방정부가 현장의 필요성에 의해 자율적으로 계획을 수립하고 집행 하는 단계에까지는 이르지 못했다. <표 1> 물 관련 법 현황 구 분 물 관련 법 담당부서 제정연도 국토교통부 환 경 부 하천법 하천계획과 1961 지하수법 수자원정책과 1993 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 친수구역 활용에 관한 특별법 수자원개발과 1999 친수공간과 2010 수도법 수도정책과 1961 하수도법 생활하수과 1966 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 물환경정책과 1990 토양환경보전법 토양지하수과 1995 먹는물관리법 토양지하수과 1995 한강수계 상수원 수질 개선 및 주민지원 등에 관한 법률 낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 영산강 섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률 유역총량과 1999 유역총량과 2002 유역총량과 2002 유역총량과 2002 유역총량과 2006 생활하수과 2010 행정자치부 온천법 지역발전과 1981 국민안전처 소하천정비법 재난관리실 1995 자연재해대책법 재난관리실 농림축산식품부, 해양수산부 농어촌정비법 농촌정책과 어촌어항과 1967 (풍수해대책법) 1995 (자연재해대책법) 1994 해양수산부 해양환경관리법 해양환경정책과 2007 자료 : 5개시 도 공동연구진(2013), 물환경 관련 법정계획의 합리적 개선방안, 5개시 도 연구원. <표 2> 물 관련 법정계획 구 분 물 관련 법 법정계획 국토교통부 환 경 부 국민안전처 하천법 지하수법 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 친수구역 활용에 관한 특별법 수도법 하수도법 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 토양환경보전법 먹는물관리법 - 한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 영산강 섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률 수자원장기종합계획 유역종합치수계획 하천기본계획 지하수관리기본계획 댐건설장기계획 친수구역조성사업계획 수도정비기본계획 물수요관리종합계획 하수도정비기본계획 대권역 수질 및 수생태계 보전계획 (물환경관리기본계획) 오염총량관리기본계획 비점오염원관리대책 토양보전기본계획 한강수계 오염총량관리 기본계획 낙동강수계 오염총량관리기본계획 금강수계 오염총량관리 기본계획 영산강 섬진강수계 오염 총량관리기본계획 가축분뇨관리기본계획 물재이용기본계획 소하천정비법 소하천정비종합계획 자연재해대책법 풍수해저감종합계획 해양수산부 해양환경관리법 연안오염총량관리계획 농림축산식품부, 해양수산부 농어촌정비법 농어촌용수 이용 합리화 계획 자료 : 5개시 도 공동연구진(2013), 물환경 관련 법정계획의 합리적 개선방안, 5개시 도 연구원. 6 Journal of Water Policy & Economy

7 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 계 수 주 획 립 체 물환경 관련 법정계획 중 앙 정 부 장 관 청 장 수자원 장기종합 계획 유역종합 치수계획 전국수도 종합계획 물 재이용 기본계획 대권역 수질 및 수생태계 보전계획 중권역 수질 및 수생태계 보전계획 비점오염 원관리 대책 국가 하수도 종합계획 유역 하수도 정비계획 지하수 관리기본 계획 도 지 사 하천 기본계획 물 수요관리 종합계획 오염총량 관리기본 계획 비점오염 원관리 대책의 시행계획 가축분뇨 관리기본 계획 지역 지하수 관리 계획 시 장 군 수 소하천 정비종합 계획 소하천 정비중기 계획 소하천 정비시행 계획 수도정비 기본계획 물 수요관리 시행계획 물 재이용 관리계획 소권역 수질 및 수생태계 보전계획 오염총량 관리시행 계획 하수도 정비 기본계획 [그림 1] 물환경 법정계획의 수립주체별 분류 2. 문제점 우리나라의 물 관리 정책은 1970년대까지 태동기, 1970~2000년까지는 성장기, 2000년대 이후는 완성 기로 구분할 수 있다. 상하수도 보급률, 하천정비률 등 관련 지표는 2000년대부터 이미 선진국 수준에 진입 하여 장래에는 성장기와 같은 속도의 인프라 투자가 쉽지 않을 것으로 전망된다. 물 관 련 인 프 라 2000년 이후 인프라 완성단계에서의 물 관리 정책 태동기 성장기 완성기 [그림 2] 단계별 물 관련 인프라 구축 수립이 필요한데 아직까지 새로운 패러다임을 제시하지 못하고 있다. 그 결과 중앙정부에서 추진하는 사업들이 서로 상충하거나 중복되어 효과적인 예산 집행이 이루어 지지 않고 있으며 현장에서 사업을 집행하는 지방정부의 물 관리 업무에도 혼선을 일으키고 있다. 세계적인 물 관리 추세가 통합물관리이고 각 부처에서 통합을 위한 노력을 하고 있으나 부처를 초월한 통합 시도 가 되지 않고 있고, 부처 내에서도 여전히 칸막이가 존재 하여 실질적인 협조가 이루어지지 않고 있다. 물 관련 업무 의 문제점을 사례 중심으로 설명하고자 한다. 우선 하천사업과 관련되어 국토교통부와 환경부 사 이에 갈등이 있다. 홍수방지를 위한 하천정비사업은 국 토교통부의 고유 업무였으나 과거의 사업들이 생태를 고려하지 않고 하천제방, 준설, 직강화 사업 등을 추진 하여 이를 보완하기 위해 환경부에서 2000년대부터 본 격적으로 생태하천복원사업을 시작했다. 국토교통부에 서도 생태적 측면을 고려한 하천설계기법을 도입하여 Journal of Water Policy & Economy 7

8 저널 물 정책 경제 제26호 생태하천조성사업, 고향의 강 사업, 물순환형 하천정비 사업 등을 추진하고 있다. 이 사업들은 이름만 다르고 내용은 유사하여 기획재정부나 국무조정실에서 예산중 복 및 비효율적 사업 추진이라는 지적을 받고 있다. 이수분야에서는 과거 수도법에 의한 수도정비기본 계획이 수도 관련 중장기 계획 수립의 축이었으나 물재 이용관리계획, 물수요관리종합계획 등으로 분화되어 각종 사업이 추진되고 있다. 현행 법령에 따르면 물재 이용관리계획 및 물수요관리종합계획을 먼저 수립한 이후 물재이용 및 물수요관리에 의한 용수 절감량을 수 도정비기본계획에 반영하도록 하고 있으나 실제로는 수립시기 및 기준연도가 달라 혼란을 일으키고 있다. 수질분야는 물환경관리계획에서 수질 및 수생태 보전을 위한 기본계획을 수립했으나 수질오염총량관리제가 도입되면서 수질오염총량관리계획이 목표수질 설정, 오염물질 삭감계획 및 지역 개발사업을 정하는 중심계획 으로 부상했다. 하지만 환경부 생활하수과에서 2012년 부터 유역하수도계획 수립을 하수도법에 규정하면서 수질오염총량관리계획과 서로 상충하게 되었다. 환경부 내에서 내용이 80% 이상 중복되는 세 개의 계획을 운 영하고 있다는 것은 아직까지 같은 부처 내에서조차 협 조가 되지 않고 있다는 사실을 보여준다. 이러한 구조 때문에 지방정부에서도 수질정책, 총량제, 하수도 담 당 부서 간의 갈등이 심해지고 행정낭비나 비효율적인 예산 집행이 이루어지고 있다. Ⅱ. 바람직한 물 관리 방향 설문조사를 실시한 결과는 다음과 같다. 우선 물환경 법정계획의 수가 많다는 응답이 거의 90%에 달하고 20년 이상 경력자 중 35%가 매우 많음 으로 응답하여 계획의 과다에 공감하는 수준이 높았다. 업무경력 10년미만 (n = 49) 10~20년 (n = 32) 20년 이상 (n = 20) 매우 많음 22 계획 간의 중복성에 대해서는 경력이 많고, 자문회의 등에 참여한 경험이 많을수록 계획 간의 중복이 심하다 는 응답이 많았으며, 업무경력 20년 이상인 경우 응답 자 모두가 중복성에 대해 동의하는 것으로 조사되었다. 참여횟수 2회 이하 (n = 32) 3~4회 (n = 16) 5회 이상 (n = 53) 많음, 많음 [그림 3] 물 환경 법정계획의 수에 대한 응답 매우 많음 그렇다, [그림 4] 계획 간 중복성에 대한 공감 정도 그렇다 % 보통 6 % 보통 1. 설문조사 물 관련 업무와 관련된 학교, 연구기관, 공무원, 민간 업체, 시민단체 등으로 구성된 101명의 전문가들에게 기존의 물 관리체제를 개선하기 위한 제도적 방안을 조사한 결과 관련 법정계획의 통 폐합이 가장 높게 나 타났으며, 관련 법령 연계 강화, 물 관련 최상위 기본 8 Journal of Water Policy & Economy

9 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 법 제정 등의 순서로 응답자들이 답변했다. [그림 5]는 관련 법정계획의 통 폐합을 100으로 했을 때의 상대 적인 비율을 나타낸 것이다. 관련 법정계획의 통 폐합 관련 법령 연계를 강화 물 관련 최상위 기본법의 제정 계획수립의 자율성 지역성 강조 예산지원방식 개선 수립가능한 계획 체계 마련 기술적 문제 해결 전문인력 양성 [그림 5] 제도적 문제 해결 방안 설문조사 결과에 나타나듯이 법에 근거한 계획이 너무 많고 서로 중복되고 있다는 의견이 대다수를 차지하고 있으며, 해결책도 관련 계획의 통 폐합, 법령간의 연계 강화, 물기본법 제정 등을 선호하고 있다. 2. 국내외 사례 가. 국내 모범 사례와 한계 2000년을 전후하여 중앙정부와는 별개로 바람직한 물 관리를 위한 움직임이 있었다. 유역단위에서의 대 표적인 사례는 안양천 유역이다. 안양천 유역은 13개 기초자치단체로 구성된 안양천수질개선대책협의회를 1999년에 만들어 안양천 수질개선을 위한 환경 공동 대응 체제 및 환경보전을 위한 상호유기적인 협력 체제 를 갖추었다. 또한 시민과 함께하는 안양천 살리기 사 업이란 이름으로 안양천 살리기 네트워크를 구축하여 환경교육, 하천오염감시, 생태복원, 탐사활동 등이 이 루어지고 있으며 시민, 사회단체, 기업 등 26개 단체들 이 참여하였다. 그 결과, 1970~1980년대에 하수도 수준이던 안양천을 2008년 기준 4등급 수준으로 만드는 성과를 올렸다. 안 양천 유역은 가장 모범적인 협의기구와 참여 형태를 가 진 유역으로 주목받았었다. 하지만 중앙정부 간의 업무 가 분산되어 있어 효과적인 예산지원을 받을 수 없는 한 계가 있었다. 유역 협의체가 안양천을 위한 사업에 대 해 합의하더라도 중앙정부에서 이를 온전히 수용할 부 처가 없어서 더 이상의 발전은 기대하기 어렵다. 수원시는 기초자치단체 중 통합 물관리를 가장 모범적 으로 추진하고 있는 사례이다. 수질관리를 담당하고 있는 부서는 하수관거로부터 배출되는 오염물질 때문에 수질관리가 되지 않자 이를 개선하려고 했으나 물관리 업무가 분산되어 있어 어려움을 겪었다. 이러한 문제를 공론화해서 수원시는 2001년 TF팀을 만들어 물관리 10개년 기본계획을 수립하였다. 2002년 이후 물 관리 10개년 계획에 따라 추진한 수원시 통합 물관리 정책은 수질개선, 오염원 차단, 생태계 복원, 안심하고 마실 수 있는 수돗물 공급 등의 사업을 지속적 으로 추진함으로써, 시민들의 삶의 질 향상에 기여하고 이는 물 관리 부서 간 업무의 충돌, 예산의 중복집행을 사전에 제거하는 역할을 하였다. 수원시는 통합 물관리를 위한 조직을 별도로 구성하기 보다 주무 부서를 정해 놓은 다음 실무협의회를 만들어 운영하는 방식을 선택하였다. 수원시는 환경국장 총괄 하에 실무협의회를 운영하고 있으며, 물 관리 정책개발 및 ICLEI 물 캠페인의 완성을 위해 물 관리 개선목표 달성, 통합 물관리 정책성 평가 등의 업무를 하고 있다. 기초자치단체는 중앙정부에 비해 쉽게 조직을 바꿀 수 있는 유연성을 가지고 있어서 효과적인 물 관리 체제를 갖출 수는 있으나 국고보조금에 의존 비율이 높아 중앙 정부의 체제가 변하지 않으면 사업추진에 난항을 겪을 수밖에 없다. Journal of Water Policy & Economy 9

10 저널 물 정책 경제 제26호 나. 일본 사례 일본은 우리나라와 물 관리체제가 유사한데 오랜 기간 동안 노력하여 2014년 물순환기본법을 제정하여 미래의 물관리에 대응할 수 있는 체제로 전환했다. 일본도 1990 년대부터 정치권이나 중앙정부 차원에서 물기본법의 필 요성을 인식하여 논의가 있었으나 물기본법(안)을 만들 지는 못했다. 하지만 2000년 초부터 전일본자치단체노 동조합, 전일본수도노동조합, NGO 등이 주도하여 물기 본법(안)을 만들고 법 제정을 위해 노력하기 시작했다. 물기본법 추진이 답보상태로 있다가 2008년 물제도 개혁국민회의가 발족되면서 물기본법이 본격적으로 논 의되기 시작했다. 물제도개혁국민회의는 국회의원, 학 자, 전문가, NGO 대표 등으로 구성되었다. 2011년 물 제도개혁국민회의는 물제도 개혁을 촉구하는 국민대회 를 개최하였고, 대회에는 여야를 초월한 다수의 국회의 원도 참여했다. 2010년 자민당과 민주당이 공동으로 물순환 기본법 제정을 목표로 당파를 초월한 물제도개혁 의원연맹을 설립하였다. 2011년 중의원 회관에서 물제도개혁을 요구 하는 국민대회를 개최한 이후 2012년 3월 물순환기본법 (안) 을 의회에 상정(의원입법)했다. 2013년 6월 수상 문책결의안의 영향으로 폐안되었다가 2014년 3월 중 의원 본회의에서 만장일치로 가결되어 일본 물순환기 본법 이 제정되었다. 자료 : 中 日 新 聞 [그림 6] 일본 중의회 표결 일본의 물순환기본법 제정 과정은 물 정치 과정이었다. 이해관계가 첨예한 기관들이 합의과정을 거치고 의견을 수렴하면서 상호 법안을 수용할 수 있는 수준으로 법을 제정했다. 또한 일본 지방정부 공무원의 적극 참여는 물순환기본법 제정 필요성이 있는 우리나라가 관심을 가져야 할 부분이다. 통합물관리의 세계적인 추세에서 벗어나 있던 일본이 물순환기본법을 제정하여 물 관리 패러다임 전환단계에 있다는 사실은 우리에게 시사하 는 바가 크다. 3. 물 관리 방향 기존 물 관리체제의 성과는 치수, 이수, 수환경 측면 에서 관련 인프라를 선진국 수준으로 완성했다는 사실 이다. 기획재정부에서도 이제까지의 인프라 투자를 알고 있기 때문에 2000년대 이후 물 관련 사업 예산 확보가 어려운 실정이다. 예산확보를 위해 새로운 영역으로 사업을 확대하려다 보니 부처별로 사업내용이 중복되 거나 상충되는 문제가 발생하고 있다. 물 관련 사업체 들과 관련부서가 지속적인 사업을 원하고 있으나 해결 책을 찾지 못하고 있다. 기후변화, 녹색성장, 스마트, 물복지, 물산업 등 으로 변신을 꽤하면서 사업을 지속하려고 하나 정책결 정자들을 설득하기에는 한계가 있다. 앞으로 물 관리의 핵심 키워드로 현장 과 유지관리 가 강조되었으면 한다. 중앙정부 중심의 경직된 예산집행보다는 현장에서 지역주민과 함께 이수, 치수, 수환경 등을 통합하는 관 점에서 필요한 사업을 발굴하고 추진하는 체제로의 전 환이 필요하다. 또한 기 설치된 시설의 유지관리를 선 진국 수준으로 올리고 노후화된 시설을 교체하는 사업 을 강조할 필요성이 있다. 유지관리 인력에 대한 대우 도 적절히 하여 이직하지 않고 전문성을 가진 인력을 10 Journal of Water Policy & Economy

11 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 확보할 수 있도록 개선해야 한다. 현장 중심의 사업 추진이 지방정부 중심이라는 개념 에서 벗어나 중앙정부와 지방정부 공무원이 같이 관리 한다는 생각을 가져야 한다. 물 업무를 담당하는 공무 원 사이의 칸막이가 높고 불신이 심한데 이러한 상황은 예산확보나 사업효과 측면에서 부정적으로 작용한다. 현장과 유지관리 중심, 사업 추진 주체사이의 신뢰회 복이 물 관리 패러다임 전환의 지향점이 되어야 한다. 이 변화를 이끄는 출발점은 1990년대부터 논의되어온 물기본법 제정이다. 기존의 체제로는 변화를 기대하기 어렵기 때문에 물 관리체제 전체를 아우르는 제도적 변 화가 있어야 한다. Ⅲ. 물기본법 제정을 통한 패러다임 전환 1. 물기본법의 필요성 과거의 경험에 의하면 물기본법 제정 과정이 쉽지 않 을 것으로 예상되므로 물기본법의 필요성을 정리하여 홍보하는 것이 중요하다. 특히 지방정부의 관점에서 보았을 때 규제의 합리화나 물로 인한 갈등 해소를 위 해서 반드시 물기본법이 필요하다. 선진국의 경우 상수원보호구역 Zone 1, Zone 2, Zone 3 등으로 명칭이 명료하고 규제 내용도 분명한 반 면, 우리나라는 상수원보호구역, 특별대책지역 I, II 권 역, 수변구역, 자연보전권역, 공장입지제한지역, 농업 생산기반시설 및 주변지역 등의 명칭으로 각각 규제를 가하고 있으면 관리청도 달라 혼선을 일으키고 있다. 또한 수리권에 대한 개념이 정립되지 않아 지방정부와 수자원공사가 갈등을 일으키고 있으며, 상수원보호구역 상하류 간의 분쟁이 발생함에도 불구하고 이를 조정 구분 물로부터 안 전 한 사회 실현 4대강 사업 후속조치 기후변화 대 응 규제합리화 물로 인한 갈등 해소 정부3.0체제에 맞는 물 관리 체제 구축 ICT 기반 스마트 물 관리 물산업 발전과 국제경쟁력 제 고 남북통일 시대 대응 세계물포럼 개 최 <표 3> 물기본법의 필요성 주요내용 홍수나 가뭄 피해에 대한 대비책은 비교적 양호하나 기후변 화에 따른 예측하기 어려운 상황 발생 가능 수질오염 방지를 위한 처리시설이 확충되어 기반이 비교적 잘 조성되어 있으나 녹조나 유해화학물질 등으로 부터의 위협 상존 지반침하로 인한 싱크홀 발생 및 도시시설물 부등침하 등이 새로운 재난으로 부상하고 있는데, 일본은 지반침하를 방지 하기 위해 물순환기본법을 제정하여 유역내 저류 및 함양기 능 향상 도모 4대강 사업은 사회적 논란이 되었던 사업으로 사업 준공이 후 녹조발생, 안정성 문제 등의 부작용 발생 4대강 사업 조사평가 위원회 활동이 2014년 말에 종료되면 세부 평가 결과가 나올 예정이지만 평가결과에 상관없이 중 앙정부 중심의 획일적인 사업추진은 전형적인 정부1.0시대 의 행태로 이를 방지할 제도적 장치가 필요 유역별 특성을 고려한 현장 중심의 사업 추진체계로 전환시 키기 위해 물기본법 제정이 필요 세계경제포럼의 2014년 세계 위기보고서에서 10대 글로벌 리스크 중 재정위기, 실업에 이에 3번째로 물위기 선정 기후변화로 인한 물 재난에 대응하려면 기존의 분화된 체제 로는 한계가 있기 때문에 물기본법 제정을 통한 조직 개편, 정보공유, 통합 기능 필요 수자원의 보호를 위해 중앙정부 부처별로 규제지역을 설정 하고 행위를 제한하여 규제의 중첩, 중복 등 부작용 발생 기존 규제지역 설정의 타당성을 검토하여 합리적으로 개선 하고, 규제 신설이나 변경 시 지방정부, 주민 등의 의견을 수 렴할 수 있도록 제도 개선 필요 수리권이 정립되지 않아 한강수계의 서울시, 경기도, 춘천시 등이 수자원공사와 물 값으로 인한 분쟁을 일으킴. 물기본법에서 관행수리권, 허가수리권, 댐사용권 등으로 분산 적용되고 있는 수리권의 적용원칙을 일원화시켜 갈등해소 필요 정부1.0 시대와 달리 지방정부의 수준도 높아져 수원시 물 관리 체제, 안양천살리기를 비롯한 자발적인 하천살리기 운 동 등은 중앙정부의 수준을 능가 지역의 노력이 중앙정부의 분산된 물 관리 체제로 인해 더 이상의 발전 없이 오랫동안 정체상태에 머물러 있음. 중앙정부의 체제 변화가 없는 한 선진국처럼 현장 중심의 자 발적이고 필요에 의한 사업추진은 불가 발달된 정보통신기술을 물의 이용, 관리, 재난방지 등에 활 용하려면 분산된 물 관리 체제로는 곤란 국회에서 스마트 물포럼을 만들어 국회의원들이 활동하고 있으므로 물기본법을 만들 경우 첨단 물 관리체제 구축에 유리 국토교통부와 환경부가 각각 물산업 관련 사업을 추진하여 소모적이므로 물산업에서 국제경쟁력을 갖추려면 프랑스처 럼 유역단위의 일원화된 체제 필요 남북통일을 위한 교류 시 산업단지 등의 기반이 되는 남북 수자원 공동 개발 및 이용 등의 협력사업 추진 필요 일원화된 물 관리 체제는 통일을 대비한 신속한 대응에 필요 2015년 제7차 세계물포럼이 대구에서 개최되었는데 이를 계기로 주요 선진국뿐만 아니라 대부분의 개발도상국과 가 까운 중국과 일본까지 구축한 통합물관리체제를 구축하는 것이 바람직함 Journal of Water Policy & Economy 11

12 저널 물 정책 경제 제26호 할 수 있는 유역 단위의 기구가 없는 상태이다. 물기본법이 필요한 이유 10가지를 <표 3>에 정리했 는데 물로부터 안전한 사회, 4대강 사업 후속조치, 기 후변화 대응, 규제합리화, 물로 인한 갈등해소, 정부 3.0에 맞는 물 관리 체제 구축, ICT 기반 스마트 물 관 리, 물산업 발전과 국제 경쟁력 제고, 남북통일 시대 대 응, 세계물포럼 개최 등 포함되어 있다. 2. 물기본법의 주요 내용 가. 물 관리 조직 물기본법에서 가장 중요하게 다루어 져야 하고 논란 이 생길 것으로 예상되는 부분이 조직 개편이다. 이전에 제시되었던 우리나라의 물관리기본법(안) 을 살펴보면 국가물관리위원회나 유역물관리위원회를 두고 이를 보 좌하는 사무국 수준으로 조직체계를 개편하려고 했다. 지방정부와 현장(혹은 유역)의 입장에서 보면 위원회 라는 느슨한 조직보다 분산된 체제를 유역별로 통합하는 별도의 정부기구의 신설이 필요하다. 유역별로 정책과 사업을 집행하는 프랑스는 자국 국민에게 양질의 물서비 스를 제공할 뿐만 아니라 국제 물산업 시장에서 최고의 경쟁력을 가지게 되었다. 일본도 물순환청을 만들려고 있으나 최종적인 물순환기본법 에서 제외되어 전일본 기획재정부, 국토해양부 환경부, 농림축산식품부 등 4대강 유역관리위원회 대통령 국가물관리위원회 4대강 유역청 한국수자원공사 한국농어촌공사 [그림 7] 물관리 조직도 지방자치단체 자치단체노동조합 등에서 다소 비판적인 견해를 보이고 있다. 따라서 유역별로 중앙정부, 지방정부 공무원으로 구성된 유역청을 신설하는 방안이 이상적이라고 본다. 유역청의 주요 임무는 유역별 사업에 필요한 재정계 획을 수립하여 예산을 확보하고, 유역에 필요한 물 관 련 사업을 추진하고 지방정부를 지원하는 것이다. 재정 은 그동안 부처별로 분산되어 확보해 오던 물 관련 사 업 예산을 통합하여 기획재정부에 신청하여 확보해야 하며, 이를 위해 유역별로 필요한 사업추진 계획을 수 립해야 한다. 물 관련 중앙업무 부처는 사업보다는 정 책개발, 기획, 조정 등의 역할에 치중하는 것이 좋다. 나. 국가물관리전략계획과 유역물종합계획 물기본법이 추구하는 정책과 사업을 추진하려면 세부 사업계획을 수립해야 한다. 중앙정부 차원에서의 국가 물관리전략계획과 유역청의 유역물종합계획 수립이 필요 하다. 중앙정부의 전략계획은 국가 물 정책의 기본방향 설정으로 구성하는 것이 좋다. 전략계획은 기존의 수자원 장기종합계획과 달리 국가가 지향하는 비전이나 주요 정책 방향, 유역별 관리 방향, 남북한 및 국제협력 방안 등 정책이나 조직 간 역할 및 기능조정에 관한 사항을 명시하고 세부계획은 유역물종합계획에서 다루는 것 이 바람직하다. 유역물종합계획은 국가물전략계획에 근거하여 유역의 물순환 여건과 전망, 유역 수자원 이용과 공급계획, 수질 및 수생태계 보전과 개선, 홍수, 가뭄, 수질오염, 지반 침하 등 재해의 예방, 물산업 육성 등의 내용을 유역 특 성을 반영하여 세부적으로 수립한다. 유역물종합계획 수립시 해당 유역의 시 도에서 수립한 계획이나 의견 을 충분히 수렴하여 지방정부의 의견이 최대한 반영될 수 있도록 한다. 12 Journal of Water Policy & Economy

13 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 다. 물 관련 규제 체제 정비 국내 물 관련 입지규제는 중앙정부 각 부처에서 수도 법, 환경정책기본법, 수도권정비계획법 등에 의해 규 제지역을 정한 이후 행위제한을 하고 있다. 물 관련 규 제는 일정지역을 정해 놓고 입지를 규제하는 입지규제 와 오염물질을 유발시키는 시설에 대한 방류수 수질기 준 등으로 구분할 수 있다. 규제의 내용과 범위가 세분 화되고 복잡하여 모든 규제를 물기본법 하나로 관리하 는 것은 불가능하다. 그러나 입지규제는 물기본법 하나의 법으로 관리할 수 있을 것으로 본다. 즉, 기존의 입지규제 대상 지역설정 의 타당성을 재검토하여 입지규제가 필요한 지역의 경 계선과 입지제한 내용을 정하면 중복 혹은 중첩규제 문제를 해결하면서 동시에 적절한 수자원관리를 할 수 있을 것이다. 또한 물 관련 규제의 신설 혹은 변경 시에는 유역위 원회의 심의를 거치도록 하여 적절한 규제가 이루어질 수 있도록 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 라. 물산업 육성 <표 4> 물기본법(안) 관련계획 수립체계 구 분 수립주체 주요내용 국 가 물 관 리 전략계획 유 역 물 종합계획 국가물관리 위원회 유역위원회 물순환 및 이용의 중 장기 전망 국가 물 정책의 목표와 방향 유역물종합계획의 기본방향 부처간 연계성 확보 방안 남북한 및 국제 협력 방안 물산업 육성 계획 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 유역의 물순환 여건과 전망 유역의 수자원 이용과 공급 계획 유역의 수질 및 수생태계 보전과 개선 유역의 홍수, 가뭄, 수질오염, 지반침하 등 재해의 예방 물산업 육성 계획 그 밖에 대통령령이 정하는 사항 물산업은 상하수도 및 대체수자원과 더불어 수자원의 개발, 하천 관리, 수력발전, 친수개발 등 물순환에 관련 된 사업 분야를 말한다. 20세기가 석유산업을 뜻하는 블 랙골드(Black Gold) 시대였다면 21세기는 물산업의 블 루골드(Blue Gold) 시대로 전망하는 사람들이 많다. 국내 물산업은 세계 물시장의 2.1% 수준인 11조원 규 모이다. 세계 물산업이 설계 및 시공에서 운영 및 유지 관리로 전환되고 있는 추세이며 우리나라의 물경쟁력 은 물관리 선진국에 비해 높지 않다. 프랑스는 선진화된 유역단위의 통합물관리시스템을 구축하고 있으며 자국 내에서 육성된 물산업 기술력을 기반으로 해외에 진출하여 세계 물시장에서 높은 경쟁 력을 보이고 있다. 우리나라도 물산업 육성을 통한 대 국민 서비스 제고 및 세계 물시장 진출을 위해 물기본 법을 제정할 필요성이 있다. 3. 물기본법(안) 제시 지방정부에서 제정되었으면 하는 이상적인 물기본 법(안)을 제시하고자 한다. 하지만 제시한 법안이 기 존의 관련기관 입장 등을 고려하면 통과되기 어려울 것으로 전망되어 법안 통과를 위해서는 조정이 필요 할 것으로 본다. 물기본법(안) 제1장 총칙 제1조 (목적) 이 법은 물의 순환과 이용 및 관리의 기본이념과 정책의 기본방향을 정하여 협업, 통합, 현장이 강조되는 물관리체제를 만들 어 물순환의 건강성을 회복시키고 국가 경제의 건전한 발전과 국민 생활의 안전 향상에 기여하는 것을 목적으로 한다. 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. 물순환 은 물이 강우, 유하, 침투, 증발 등의 과정을 거치면서 지표수 또는 지하수의 형태로 하천 유역 중심으로 순환하는 것을 말한다. Journal of Water Policy & Economy 13

14 저널 물 정책 경제 제26호 2. 물순환 건강성 회복 은 인간의 물이용과 개발행위로 인해 훼손 된 물순환을 자연 상태로 최대한 회복시켜 홍수, 가뭄, 지반침하, 수질오염 등의 재난을 최소화시키면서 문명생활을 영위할 수 있도 록 하는 상태를 말한다. 3. 물관리 는 생태계 보전과 국민이 물을 안전하게 이용할 수 있도록 양과 질을 관리함과 동시에 물로 인한 재난으로부터의 피해를 방지하기 위한 조치를 말한다. 4. 유역 은 분수령을 경계로 하천 등이 모이는 일정한 구역을 말 한다. 5. 수자원 은 지구상에 있는 자연수 중에서 인류가 생활 공업 농 업 및 발전용수 등으로 이용가능한 물을 말한다. 6. 물산업 은 상하수도 및 대체수자원과 더불어 수자원의 개발, 하천 관리, 수력발전, 친수개발 등 물순환에 관련된 사업 분야를 말한다. 7. 수리권 은 하천의 물을 용수, 관개나 발전 등의 목적으로 독점적 이고 배타적으로 사용할 수 있는 권리를 말한다. 제3조 (기본이념) 1 물의 순환과정을 최대한 자연 상태에 가깝게 유지 혹은 복원시켜야 인간을 비롯한 생명체에게 혜택을 주고 물로 인한 재난으로부터 보호받을 수 있다는 사실을 고려하여 적극적인 대응방안을 마련해야 한다. 2 물은 국민이 공유하는 귀중한 자원으로서 공공성을 가지므로, 모 든 국민은 공평하게 이용할 수 있는 권리를 가짐과 동시에 후손들에 게 깨끗하게 물려줄 의무를 다해야 한다. 제4조 (물관리 주체의 책무) 1 국가는 제2조의 기본이념에 따라 국 가 전체의 관점에서 기획 및 조정을 위한 정책을 만들고 물관리 주 체들이 협업할 수 있도록 조율하는 책무를 진다. 2 지방자치단체는 국가와 같은 유역의 다른 지방자치단체와 협력 하면서 능동적이고 주체적으로 그 지역의 특성에 적합한 정책과 사 업을 발굴하여 유역단위에서 이해당사자의 협의를 거친 후 사업을 추진하는 책무를 진다. 3 국민은 정부의 물순환 정책에 적극 협력하여 후손을 위해 물을 아껴 쓰고 생태계의 보전을 위해 노력하고, 현장의 문제점을 지적하 는 감시자의 역할도 수행해야 한다. 제5조 (다른 법률과의 관계) 이 법은 물 관리에 관한 최상위법으로 다른 법률에 우선하여 적용한다. 제6조 (법제상의 조치) 국가 및 지방자치단체는 물 관리 체계의 효 율화를 위한 법제상, 재정상, 행정상의 조치와 그 밖에 필요한 행정 상의 조치를 취해야 한다. 제2장 물 정책의 기본방향 제7조 (물의 적정 이용 및 관리) 1 정부는 물이 국민의 공유재산임 을 고려하여 생활 공업 농업용수가 과도하게 이용되지 않도록 중 장기적 계획을 수립하여 관리해야 한다. 2 정부는 수질오염 방지를 위해 합리적인 규제나 기타조치를 취 하고 국민의 안전한 삶을 위해 물로 인한 재난 방지 대책을 수립 해야 한다. 제8조 (유역의 저류 함양 기능의 유지 및 향상) 중앙행정기관과 지 방자치단체의 장은 유역에서 물의 저류 및 함양 기능을 유지 및 향 상시키기 위해 유역내의 도시시설, 하천, 저수지 등을 정비하여 빗 물침투능력과 수원함양능력을 향상시키고 신규 개발사업 추진 시 개발이전 수문상태를 최대한 유지할 수 있도록 한다. 제9조 (유역단위 거버넌스 체제 구축) 1 정부는 유역의 물과 관련 된 중요한 정책이나 사업이 유역단위에서 최종 결정될 수 있도록 제 도적 장치를 만들어야 한다. 2 제19조에 따른 유역위원회는 유역관리 시책에 지역주민의 의견 이 반영될 수 있도록 필요한 조치를 강구한다. 제10조 (물 관련 교육 및 홍보의 추진 등) 국가와 지방자치단체는 물의 중요성에 대한 이해와 관심을 가지도록 학교 및 사회교육 프 로그램을 개발하여 교육 및 홍보를 강화하고, 물의 순환 및 이용뿐 만 아니라 홍수, 가뭄, 수질오염사고, 지반침하 같은 재난 측면도 동 시에 강조한다. 제11조 (물 관련 기술의 발전) 국가와 지방자치단체는 이수 치 수 수질 생태를 고려한 지표수 및 지하수 등 수체 중심의 물이용 및 관리 기술뿐만 아니라 유역 내의 건축, 산업, 농업 등의 행위 시 에도 적용할 수 있는 물 관련 기술을 개발 및 촉진시킬 수 있도록 지 원하고 제도를 마련해야 한다. 제12조 (물 관련 자료의 정보화) 국가 및 지방자치단체는 물 관련 자 료의 통합관리를 위해 공공기관에서 생산하는 물 관련 정보 통합시 스템을 구축하여 지역의 정책결정에 활용하고 국민이 쉽게 활용할 수 있도록 편의를 제공하여야 한다. 제13조 (남북한 및 국제 협력 추진) 1 정부는 남북한의 수자원 공동 이용 및 관리를 위해 노력해야 한다. 2 관계 중앙행정기관의 장은 국제적인 협력 체제를 구축하여 필요시 국제사회로부터 정책이나 기술을 수용하고 낙후된 곳에 우리의 기 술을 전수하여 국제사회에 기여하여야 한다. 14 Journal of Water Policy & Economy

15 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 제3장 국가물관리전략계획 등 제14조 (국가물관리전략계획 수립) 제16조에 따른 국가물관리위원 회는 10년마다 물관리 전략계획(이하 전략계획 )을 수립하여 국가 물 정책의 기본방향을 설정하여야 한다. 1. 물 순환 및 이용의 중 장기 전망 2. 국가 물 정책의 목표와 방향 3. 유역물종합계획의 기본방향 4. 부처 간 연계성 확보 방안 5. 남북한 및 국제 협력 방안 6. 물산업 육성 계획 7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 제15조 (유역물종합계획 수립) 제20조에 따른 유역위원회는 전략 계획에 따라 유역별 특성을 반영하여 10년마다 다음 각 호에 관 한 사항이 포함된 유역물종합계획(이하 유역계획 이라 한다)을 수 립한다. 1. 유역의 물순환 여건과 전망 2. 유역의 수자원 이용과 공급 계획 3. 유역의 수질 및 수생태계 보전과 개선 4. 유역의 홍수, 가뭄, 수질오염, 지반침하 등 재해의 예방 5. 물산업 육성 계획 6. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 제4장 국가물관리위원회 등 제16조 (국가물관리위원회) 1 물에 관한 중요한 국가정책을 수립, 실시, 심의, 조정하기 위하여 대통령 산하에 국가물관리위원회를 둔다. 2 위원회는 다음 각 호에 관한 임무를 수행한다. 1. 국가물관리전략계획의 수립 및 실시 2. 물에 관한 시책 중 중요한 사항의 기획, 입안 및 종합조정 3. 국가물관리전략계획의 이행여부 및 물관리 전반의 평가 4. 물관련 예산 및 기금의 조성과 운영에 관한 사항 5. 물관리를 위한 규제의 기본원칙 설정 6. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 3 국가물관리위원회는 국가 물관리를 위해 필요하다고 판단되는 경우 국가물관리위원회 심위를 통해 중앙행정기관의 장 또는 지방 자치단체의 장에게 관련 사항의 개선을 요청할 수 있다. 이 경우 관련 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응해야 한다. 제17조 (국가물관리위원회의 구성과 운영) 1 국가물관리위원회는 위 원장 및 부위원장 각 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성한다. 2 국가물관리위원회의 위원장은 물관련 민간전문가가 되고, 부위 원장은 위원장이 위원 중에서 위촉하거나 임명하는 자가 되며, 위원 은 다음 각 호의 자로 구성한다. 1. 기획재정부장관, 국민안전처장관, 행정자치부장관, 농림축산식 품부장관, 환경부장관, 미래창조과학부장관, 국토교통부장관, 해 양수산부장관, 국무총리실장, 한강유역위원장, 낙동강유역위원 장, 금강유역위원장, 영산강 섬진강유역위원장, 그 밖에 대통 령령으로 정하는 자 2. 물관리에 전문성이 있고 경험이 풍부한 자 중에서 위원회의 위 원장이 위촉하는 자 3 국가물관리위원회에 상설사무국을 두어 임무를 수행하도록 한다. 4 국가물관리위원회의 조직 운영 및 그 밖에 필요한 사항은 대 통령령으로 정한다. 제18조 (4대강유역청) 1 현장에서 필요로 하는 물 관련 사업을 효 과적으로 추진하기 위해 국가물관리위원회 산하에 4대강 유역별로 유역청을 신설한다. 2 4대강유역청은 다음 각호에 관한 임무를 수행한다. 1. 유역별 사업에 필요한 재정계획을 수립 및 예산 확보를 위해 노력한다. 2. 유역물종합계획에 의한 사업추진 및 유역 내 지방자치단체 사 업 지원 3. 유역내 물관련 예산의 조성 및 집행 4. 그 밖에 사항은 대통령령으로 정한다. 제19조 (4대강유역청의 구성 및 운영) 1 4대강 유역청은 중앙행정 기관, 지방자치단체의 물 관련 담당공무원으로 구성한다. 2 유역청의 조직 체계 및 운영 등 세부 사항은 대통령령으로 정한다. 제20조 (유역위원회) 1 유역물종합계획을 수립하고, 유역단위의 물 순환 및 이용과 관리를 위해 유역별로 유역위원회를 4대강 유역청 에 둔다. 2 유역위원회는 다음 각 호에 관한 임무를 수행한다. 1. 유역의 특성을 고려한 유역물종합계획의 수립 및 시책의 추진 2. 유역내 물 갈등에 관한 이견의 조정 3. 유역내 물 관련 규제 설정 및 변경 4. 유역계획의 이행여부 및 평가 5. 유역관리 재원의 조성과 운영에 관한 사항 6. 그 밖에 위원회가 필요로 하는 사항 Journal of Water Policy & Economy 15

16 저널 물 정책 경제 제26호 3 제주특별자치도에는 별도의 유역위원회를 두지 않고 자율적으로 계 획을 수립하고 집행하도록 하되, 국가물관리위원회와 유역위원회에 참석하여 관련 현안을 논의한다. 제21조 (유역위원회의 구성과 운영) 1 유역위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성한다. 2 유역위원회의 위원장 및 부위원장은 물관련 민간전문가로서 유 역위원회 위원 과반수 참석과 과반수 찬성으로 선장하는 자가 되 고, 위원은 지방 행정기관의 공무원, 지방의회 위원, 지방 물관리기 관 공무원, 환경단체 대표, 물관련 사업자 대표, 물관리 전문가 등 으로 구성한다. 제5장 수리권 등 제22조 (수리권 정립) 1 정부는 공공재로서 물의 가치를 고려하여 수리권의 기본개념을 정립하고 물의 이용과 관리시 일원화된 원 칙을 적용한다. 물순환을 고려한 수자원 공동개발 및 이용 등을 포함하는 남 북한간 물관리 부문의 상호 교류 및 협력을 증진하기 위해 노력하여야 한다. 제7장 보칙 제27조 (물관리 협정) 1 물관리에 정당한 이해관계가 있는 중앙 행정기관과 지방자치단체 간에는 물의 이용 배분, 보전, 가뭄 홍수 와 그에 따른 재해의 예방을 목적으로 하는 물관리 협정을 체결할 수 있다. 2 제1항에 따른 물관리 협정 체결의 방법 내용 절차 및 그 이행 방안 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제28조 (조사연구와 기술개발에 관한 지원 등) 국가는 물에 관한 조사 연구 및 기술개발에 대한 지원을 할 수 있다. 제29조 (지방자치단체의 조례 제정) 광역시 도는 지역의 물순환 및 이용과 관리를 위해 물기본조례를 제정할 수 있다. 2 수리권의 적용원칙 및 방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정 한다. 제23조 (통합취수부담금 부과) 1 시 도지사는 유역위원회의 승인 을 득한 이후 유역관리를 위한 재원을 조성하기 위해 통합취수부담 금을 부과할 수 있다. 2 제1항에 따른 통합취수부담금의 산정대상, 부과 징수 방법 및 납부절차, 타 법에 의한 이중 부과 방지, 그 밖의 필요한 사항은 대 통령령으로 정한다. 제24조 (물 관련 규제 합리화) 1 국가물관리위원회에서 정한 물 관 련 규제의 기본원칙에 따라 유역위원회에서 해당 유역에서의 물순 환, 물이용, 타 법에 의한 물 관련 규제 등을 종합적으로 고려하여 입 지규제의 공간적 범위와 행위제한 내용을 정한다. 2 타 법에 의해 규정된 입지규제는 적용하지 않도록 한다. 3 입지규제를 포함한 각종 물 관련 규제의 추가 및 변경 시에는 유 역위원회의 승인을 받도록 한다. 제6장 대외협력 등 제25조 (국제 물관리 협력의 추진) 관계 중앙행정기관의 장은 효 율적인 물관리를 위하여 외국 및 국제기구 등과 기술협력, 정보 교환, 공동조사, 연구 등을 추진하기 위한 시책을 수립하고 추진하 여야 한다. 제26조 (남 북한 물관리 협력) 정부는 남 북한 공유하천 공동관리, Ⅳ. 추진 전략 1. 공감대 형성 중앙정부가 주도하고 있는 현재의 물 정책과 사업추진 시스템에 대한 심도 있는 논의가 필요하다. 물 관리를 위한 인프라 구축을 위해 50년 이상 투자해 왔으며 현 재의 중앙부처 물 관련 예산이 8조원 정도를 유지하고 있으나 장래에도 이 수준의 예산을 확보할 수 있을지 의문이다. 사업의 중복 상충으로 인한 문제가 현장에 서 계속 발생하고, 국고보조금 사업에 대한 기획재정 부의 회의적 시각 등을 고려하면 새로운 돌파구가 필 요한 시점이다. 이 논고에서는 새로운 영역으로 현장 과 유지관리 라 는 두 가지 키워드를 제시하였고, 중앙정부의 권한을 지방정부로 이양하자는 것이 아닌 현장의 문제를 중 앙과 지방이 함께 다루자는 것이 기본적인 기조이다. 선진국은 상호신뢰를 전제로 한 협력체제가 잘 가동 16 Journal of Water Policy & Economy

17 지방정부 관점에서 바라본 바람직한 물 관리 / 기획 특집 한다는 것인데 이 부문이 실제로 달성하기 가장 어려운 관문이다. 예산투자 이후 시설설치 라는 중진국 수준 의 성과는 많은 나라들이 쉽게 달성하지만 신뢰에 바탕 을 둔 문화적인 측면에서의 시스템 구축은 쉽지 않다. 지방정부가 과거 50년 이상 지속되어 온 중앙정부 중심의 사업 추진에 길들여져 소극적인 자세를 보여 왔 으나 안양천 유역, 수원시, 충청남도 등에서 자발적인 물 관리 체제의 변화를 위해 노력했으며 실제로 상당 한 성과를 보여 주기도 했다. 최근 경기도, 충청남도, 제주도 등에서는 자체적인 물 비전과 계획을 수립하여 물 관리 역량을 키우고 있다. 향후 지방정부 간에 공동 사업이나 세미나 등을 추진하여 공감대를 형성할 필요 성이 있다. 일본의 물순환기본법의 시작이 지방정부였던 것처럼 지방정부 간의 연대는 패러다임 전환의 동력이 된다. 아울러 지방정부와 중앙정부 간의 관계도 상하 관계가 아닌 협력관계로 바뀌어야 한다. 참 고 문 헌 한강수 계 5개시 도 연구원(2013), 물환경 관련 법정계획의 합리적 개선방안. 경기연 구원(2014), 유역과 지방정부 중심의 물 기본법 제정 방안. 경기연 구원(2015), 물기본법이 필요한 10가지 이유, 이슈& 진단. 2. 물기본법 제정 전략 물기본법 제정을 위해 1997년 최초의 법안을 만든 이 후 2015년까지 8번의 법안을 만들고 국회에 상정했으 나 제정에 실패했다. 제19대 국회에서는 법 제정이 어 려울 듯하나 2015년에 시도했던 물기본법 제정 노력이 공감대 형성을 위한 밑거름이 될 것으로 본다. 2015년에 상정되었던 법안을 토대로 제20대 국회가 시작되면 재추진하는 것이 바람직하고, 실패할 경우 2017년 대통령 선거의 공약이 될 수 있도록 시도하면 된다. 다만 이제까지 물기본법 제정을 위한 과정에서 국회의원, 중앙 및 지방공무원, 전문가, 시민단체가 참 여하는 1년 이상의 장기적인 토론의 장이 마련되지 않 았는데 각계각층의 공감대를 형성하려면 크고 작은 의 견 수렴절차가 있어야 한다. Journal of Water Policy & Economy 17

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19 물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy 기획 특집 합리적 물이용을 위한 체계 구축 문현주 * Ⅰ. 서언 Ⅱ. 물이용 현황과 문제점 Ⅲ. 물자원 이용 합리화를 위한 체계 Ⅳ. 맺음말 물자원에 대한 다양한 수요와 기후변화 등에 따른 물자원 이용 환경의 변화로 한정되고 가치있는 물자원에 대한 합리적 이용의 필요성이 더욱 부각되고 있다. 본고에서는 우리나라 물이용의 구조적 제도적 문제점에 기초하여, 물이용 합리화를 위한 체계를 i ) 물자원 배분 이용 원 칙과 구조, ii) 합리적 물이용을 위한 비용분담체계, iii) 물이용 갈등 해결 및 협력체계, iv) 물자원 개발 이용체계 합리화의 측 면에서 논의하였다. 주제어 : 물자원 배분 이용 원칙, 비용분담, 개발 이용체계, 물이용 갈등 Ⅰ. 서언 물은 인간을 비롯한 자연생명체의 생존을 결정짓는 핵심적인 요소이면서 동시에 사회와 경제의 발전을 뒷 받침하는 중요한 자원이다. 사회가 제대로 기능하고 경 제가 발전하기 위해서는 각 분야에서 요구하는 적합한 수질의 필요한 양의 물을 안정적으로 공급할 수 있어야 하며, 가뭄 홍수와 같은 물과 관련된 재해로부터 인명 과 재산을 보호할 수 있어야 한다. 사회가 발전함에 따라 물관리 여건도 변화하고 있다. 전통적으로 수자원 확보, 수질과 생태계의 보호 등이 물관리의 중요한 주제였다면, 점차 물의 사회 경제 문화적인 기능을 최대화할 수 있도록 물관리가 이루어 져야 한다는 요구가 높아지고 있다. 물환경에 있어 수 자원 이용(이수), 재해의 관리(치수)뿐 아니라 인간 삶 에 있어서 쾌적하고 여유로운 환경(물이 있는 환경)의 제공, 최근에는 친수활동을 통한 가치창출, 그리고 수 생태(자원과 자연환경) 측면의 가치도 부각되고 있다. 물자원에 대한 다양한 수요와 기후변화 등에 따른 물 자원 이용 환경의 변화로 한정되고 가치있는 물자원에 * 한국환경정책 평가연구원 선임연구위원, [email protected] Journal of Water Policy & Economy 19

20 저널 물 정책 경제 제26호 대한 합리적 이용의 필요성이 더욱 부각되고 있다. 본고에서는 우리나라 물이용의 구조적 제도적 문제 점에 기초하여, 물이용 합리화를 위한 체계를 i) 물자원 배분 이용 원칙과 구조, ii) 합리적 물이용을 위한 비용 분담체계, iii) 물이용 갈등 해결 및 협력체계, iv) 물자원 개발 이용체계 합리화의 측면에서 논의하고자 한다. 본고는 한국환경정책 평가연구원에서 수행한 (2012~ 2014) 물이용 인식 선진화 정책 연구 1) 의 내용을 요약 제시하고 있다. Ⅱ. 물이용 현황 및 문제점 1. 물관리체계 현황 및 문제점 가. 물관리체계 현황 우리나라는 ʼ60년대 경제건설을 위해 산업화가 필요하 였고 이에 따라 수자원개발정책이 병행되었다. 수자원개 발, 하천관리기능이 먼저 발달되었고 수질보전, 수생태 계 관리 문제는 사실상 ʼ80년대 이후에 출발하였다고 할 수 있다. 이러한 시간적 편차 때문에 물관리 기능 및 법 제가 일원화되어 있지 않고, 분산되어 있는 실정이다. 수환경 구성요소별로 보면 수량관리기능은 국토교통 부가, 수질관리기능은 환경부가 담당하고 있으며, 하천 관리는 국토교통부가, 수생태계관리는 환경부가 담당 하고 있다고 할 수 있다. 기능별로는, 국토교통부는 일 반하천관리, 다목적댐과 광역상수도 개발을 담당하고 있으며, 전체 용수 수요의 2/3를 차지하는 농업용수는 농림축산식품부에서, 수력발전은 산업통산자원부, 지 방상수도는 행정자치부에서 담당하고 있다. 나. 현행 물공급 및 물관리체계의 문제점 현재의 물공급 및 관리체계는 관리 기능의 분산에 의 한 효율적 행정 저하 및 정책조정 기능의 취약성이 드러 나고 있다. 용도별(생활 공업용수, 농업용수), 관리대 상별(지하수와 지표수, 담수와 해수), 부문별(수량관리, 수질관리, 재해관리)로 각 기관에서 독자적으로 관리하 고 있어 조정기능의 효율성이 현저히 떨어지고 있다. 통합관리의 부재로 인한 비효율성 현재의 물관리체계는 이수와 치수관리는 국토해양부, 수질관리는 환경부, 방재 업무는 행정안전부, 농업용수 관리는 농림수산식품부, 발전용수관리는 산업통상자원 부가 각각 담당하고 있으며, 더욱이, 광역 및 지방상수 <표 1> 물관리 업무분담 환경부 국토교통부 농림축산식품부 산업통상자원부 행정자치부 정책/계획 수자원 종합 개발정책 수립 농어촌 용수계획 전원개발 계획 방재기본 계획 자원 관리 사 업 먹는샘물 관리 지방상수도 정책총괄 식수전용댐 건설 농어촌 간이 상수도 개발 및 관리 중수도 개발 기준/검사/측정 음용수 지하수 수질기준관리 수문관측 하천관리, 홍수통제 공유수면관리, 저수관리 지하수 수량관리 다목적댐 건설 및 관리 광역상수도 관리 하구둑관리 (농업용) 관개용수(댐) 농업용댐 건설 간척지, 담수호개발 지하수개발 (농업용) 발전용댐 관리 소수력 관리 온천관리 1) 한국환경정책 평가연구원, 물이용 인식 선진화 정책 연구 (I, II, III), 2012, 2013, Journal of Water Policy & Economy

21 합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 도의 이원화된 사업구조로 인해 환경부, 국토교통부 및 지자체 간 적정 용수공급 및 수급계획은 항시 협의하도 록 규정되어 있다. 하지만 이러한 노력이 통합관리의 부재 때문에 효율성을 거두지 못하여 인력과 비용이 낭 비되고 있는 실정이다. 이는 정책추진의 일관성과 효율 성, 체계성이 부족하여, 부처 간 이해관계가 상반될 경 우 최적의 물관리가 곤란해질 수 있다. 용도에 따른 물개발 주체의 다원화에 따른 문제 상이한 용도의 용수를 목적으로 서로 다른 주체에 의해 개발되는 물자원은 개발단계에서 물자원의 이용에 의한 사회적 효용을 최대화하도록 용도 간에 적정한 배분기 준이 있어야 하며, 그에 따라 일관성 있게 자원이 최적 배분되어야 하나, 현재의 개발체계는 그러한 조정이 어 려운 구조를 가지고 있다. 또한, 개발된 물자원도 개발 주체에 따라 상이한 기준으로(동일한 용도에 대해서도) 비용을 부담하고 있어 자원의 최적배분을 저해하는 이 중의 구조적 문제를 가지고 있다. 2. 유역단위 물순환, 물부족 문제 가. 용수이용 유역 <표 2> 유역별 용수이용 현황(2009) (단위 : 백만m3/년) 유효우량 미포함 합 계 유효우량 포 함 생활용수 공업용수 유효우량 미포함 농업용수 유효우량 포 함 전 국 22, , , , , ,600.9 한강수계 6, , , , ,288.0 낙동강수계 6, , , , , ,586.5 금강수계 4, , , , ,508.4 섬진강수계 1, , , ,846.2 영산강수계 2, , , ,843.7 제 주 도 자료 : 국토해양부(2011), 2010년 전국유역조사 통계 분석보고서. 유역단위 용도별 물이용 현황은 <표 2>와 같다. 나. 유역별 물이동 현황 수자원은 지역성이 강한 특성을 가지고 있으며 자체 유역의 용수수요량에 비해 수자원 부존량이나 개발량이 절대적으로 부족하거나 용수개발의 적지가 없는 경우 인접지역으로부터의 공급에 의존할 수밖에 없다. 또한, 수자원개발의 비용이 과다한 경우 개발에 소요되는 비 용이 비교적 낮은 타 유역으로부터 용수공급시설을 건 설하여 도수하는 경우도 있다. 생활 및 공업용수의 경우 총 이용량(42,309천m3/일) 중, 권역 내 단위유역 간 물이동을 통한 이용이 27.9%(11,817 천m3/일), 권역 외 물이동은 1,775천m3/일 (4.2%)으로 나 타나고 있다. 유 역 자체이용량 전 국 한강수계 낙동강수계 금강수계 섬진강수계 영산강수계 제 주 도 <표 3> 유역별 물이동 현황 수계 내 물이동 (유입) 수계 외 물이동 (유입) (단위: m3/일) 유입계 28,716,980 11,816,642 1,775,066 42,308,688 (67.9%) (27.9%) (4.2%) (100%) 13,429,366 3,817,781 85,933 17,333,080 (77.5%) (22.0%) (0.5%) (100%) 8,890,527 6,235,381 85,933 17,333,080 (58.6%) (41.1%) (0.3%) (100%) 4,152,046 1,494, ,177 6,077,001 (68.3%) (24.6%) (7.1%) (100%) 807,963 28,887 39, ,495 (92.2%) (3.3%) (4.5%) (100%) 1,063, ,815 1,167,751 2,471,292 (43.0%) (9.7%) (47.3%) (100%) 373, , (100%) (100%) 주 : 수계 내 물이동(유입) - 수계 내 단위 유역 간 물이동(유입) * 단위유역 - 수자원단위지도의 중권역과 표준유역 사이의 표준유역의 조합 한강(68개), 낙동강(33개), 금강(27개), 섬진강(17개), 영산강(15개) 자료 : 국가수자원관리종합정보시스템, 물이동특성. Journal of Water Policy & Economy 21

22 저널 물 정책 경제 제26호 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 전국 자체이용량 수계 내 물이동(유입) 수계 외 물이동(유입) 3. 물배분 이용 갈등 지역적 물자원 부존과 수요 편재에 따른 지역 간 물이동 (물배분) 및 용도 내 물이동 필요로 인한 지역 간 물배 분 이용 갈등, 물이용에 따른 비용분담 갈등이 물이용 합리화의 장애 요인으로 존재한다. 그 간 물이용과 관련된 지역 간 사용자 간 갈등 사례를 유역 내 외 물이용, 공급자 용도 간 갈등 등으로 구분 하여 정리해 보면 다음과 같다. 가. 유역 내 물이용 갈등 한강 낙동강 금강 섬진강 영산강 [그림 1] 수계 내 외 물이동 이용 현황 <표 4> 유역 내 - 상하류 간 물이용 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 평창강 (1991) (제천시 - 영월군) 수리권 오원천 (1992) (물배분) (전주시 - 임실군) 문 제 낙동강 (1999) (대구시 - 부산시) 비 분 문 용 담 제 낙동강 (1991) (대구 - 경남 부산) 옥정호 (임실 - 김제 정읍) 공산댐 (2008) (상류 - 하류) 남강댐 (2002) (댐상류 주민-물이용자) 수리권 분쟁 상수(상류) - 상수/유지용수(하류) 지역 물배분 갈등 상수(전주) - 유지용수/농업용수(임실군) 취수보 설치에 따른 대구(편익-안정적 물 공급) - 부산(비용-물부족, 수질저하) 공단조성에 따른 대구(편익) - 경남 부산(비용-수질악화) 비용분담 문제 상수원 보호구역지정 편익(김제/정읍) - 비용분담 문제(임실) 보호구역 지정에 따른 지역발전 및 각종 규제에 대한 보상 및 환경비용부담에 대한 갈등 (하류(편익) - 상류(비용)) 물자원 보호에 대한 편익(물이용자) - 비용(댐상류 주민), 보상의 문제 구 분 지 역 내용/원인 분석 비 분 문 <표 5> 유역 내 - 지역물배분 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 수리권 (물배분) 문 제 복합적 문 제 (수리권 + 비 용 분 담) 낙동강 (1994) (경남 부산 - 합천군) 한탄강 (2005) (동두천시 - 연천군) 영천댐 (2004) (포항 - 대구) 남강댐 (2009) (부산 - 경남) 안동댐 (2009) (대구시 - 안동/ 댐상류 주민) 낙동강 (2011) (대구시 - 구미시) 나. 유역 외 물이용 갈등 다. 공급자 간 물이용 갈등 지역 물배분 상수(경남 부산) - 유지용수 (합천) 지역 물배분 갈등(상수 - 상수)해결 - 수원공동개발 댐 건설에 따른 포항(편익) - 대구(비용)의 비용분담 문제 물자원 지역배분 상수(포항) - 유지용수(대구) 물자원 배분(수리권) 및 비용분담 문제 안전문제 등 비용부담(경남) - 물 공급 편익 (부산) 물자원 배분(수리권) 및 비용분담 문제 보호구역 지정에 따른 지역발전 및 각종 규제 에 대한 보상 및 환경비용부담에 대한 갈등 (대구(편익) - 안동(비용)) 물자원 배분(수리권) 및 비용분담 문제 보호구역 지정에 따른 지역발전 및 각종 규제 에 대한 보상 및 환경비용부담에 대한 갈등 (대구(편익) - 구미(비용)) <표 6> 유역 외 물이용 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 수리권 갈 등 비 분 용 담 제 용 담 용담댐 (전북-익산 군산) 도암댐 (2008) (한수원-강릉 남대천) 지역 수질유지용수 상수 * 새만금 담수호의 물이용 발전방류 편익(한수원) - 비용(남대천-수질오염) 비용분담 문제 * 도암댐 발전방류 거부 수질개선(오염방지 및 제거조치) 비용분담에 대한 의견차 <표 7> 공급자 간 물이용 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 수리권 갈 등 영주댐 (2009) (상류 - 하류) 남한강 (1996) (상주시 - 괴산군) 영산호 (1987) (목포시-농진공) 금강 (1992) (수공-농진공) 섬진강댐(농공-한수원) 성덕댐 (농공-수공) 보호구역 지정에 따른 지역발전 및 각종 규제에 대한 보상 및 환경비용부담에 대한 갈등 (하류(편익) - 상류(비용)) 온천관광지 개발로 인한 경북 상주시(편익) - 충북 괴산군(비용-상수원오염) 비용분담 문제 지자체(목포) - 사업자(농촌진흥공사) 간의 수리권 해석에 대한 견해 차이 수공 - 농진공 간의 수리권 설정에 대한 갈등 기존 수리시설(저수지)의 다목적화를 위해 재개발사업을 하는 경우 농업용수의 기득수리권 확보와 수리시설의 관리권 확보에 대한 갈등 22 Journal of Water Policy & Economy

23 합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 라. 용도 간 물이용 갈등 Ⅲ. 물자원 이용 합리화를 위한 체계 분산된 물관리 및 이용체계와 물자원 배분 및 조정의 원칙과 체계의 미비는 물자원의 효과적인 관리와 합리 적인 이용을 저해하는 요소가 되고 있다. 특히, 이용하는 물자원의 질과 양에 대한 요구는 증가 하고 있는 한편, 기후변화 등 물자원의 부존과 이용의 안정성에 영향을 미치는 요소들이 대두되고 있는 상황 에서 물자원의 보호와 고도이용이 더욱 요구되고 있어, 수리권체계를 포함한 물이용체계의 정비가 필요한 실 정이다. <표 8> 용도 간 물이용 갈등 사례 구 분 지 역 내용/원인 분석 수리권 갈 등 지 역 물배분 물배분 + 비용 분담 평창강 (1991) (제천시-영월군) 용담댐 (전북-익산 군산) 오원천 (1992) (임실군-전주시) 낙동강 (1994) (경남 부산-합천군) 영천댐 (2004) (포항-대구) 1. 물자원 배분 이용 원칙과 구조 - 수리권체계의 정비 상수(상류) - 상수/유지용수(하류) 지역 수질유지용수 - 상수 상수(전주) - 유지용수/농업용수(임실군) 상수(경남 부산) - 유지용수(합천) 비용분담 및 지역 물배분 갈등 댐 건설에 따른 포항(편익) - 대구(비용)의 비용분담 문제 물자원 지역배분 상수(포항) - 유지용수(대구) 공유의 희소한 물자원을 보다 합리적이고 효율적으로 이용하기 위한 기본적 이용체계로서, 수자원 이용에 대 한 수리권체계를 정비할 필요가 있다. 수리권에 대한 규정을 분명히 하여 물자원 이용의 이 해당사자 간에 원칙에 순응할 수 있도록 하는 것이 필 요하다. 이를 위해서는 현재 중복 및 상충 가능성이 있 는 관행수리권과 허가수리권의 관계를 분명하게 설정 하고, 관행수리권을 점차 허가수리권 체계에 흡수하여 단일의 수리권체계를 가지도록 하는 것이 바람직할 것 이다. 관행수리권은 허가수리권과 달리 수리권의 구체적인 내용이 매우 애매하여 사전에 확정할 수 없는 문제가 있다. 관행수리권 체계의 개선은 먼저 수리권의 규정 을 허가수리권체계에서와 같이 물의 사용목적, 사용량, 사용장소, 사용방법, 사용기간 등을 명확하게 규정하는 것에서 시작해야 할 것이다. 2) 다음으로, 허가수리권체 계에 존재하는 기득수리권 보호 및 필요 시 수리권 조 정 및 제한규정을 관행수리권에 의한 기득수리권에 적 용한다. 최종적으로, 관행수리권에도 허가 체계를 적용 하여 허가수리권 체계로 단일화한다. 필요시 수리권 조정 및 제한규정의 적용에 있어서, 그리고 허가체계의 적용에 있어서 기득권에 의한 저항 이 예상될 수 있다. 전환된 기득 관행수리권에 대해서 는 허가기간, 허가갱신의 조건 등에 있어서 일반 허가 수리권과는 차별적으로 적용하도록 하고, 단계적으로 허가수리권체계에 통합되도록 하는 접근방법이 필요할 것이다. 물자원의 자연적 특성에 따라 수계 물자원 이용계획이 통합적이고 일관성을 가지도록 수리권의 허가체계가 수계단위에서 운영되어질 필요가 있다. 2) 이에 앞서, 각 유역별로 장기적이며 신뢰성 있는 수분 기상자료가 필요하며, 용수수요량 및 용수사용량에 대한 정밀조사를 통해 물과 관련된 정확한 예측이 가능할 수 있도록 하는 것이 중요하다. Journal of Water Policy & Economy 23

24 저널 물 정책 경제 제26호 댐의 건설에 따라 부존 물자원의 사용가능한 양을 증 대시키는데 기여함으로써 그에 따른 수리권을 가지게 되는 범위의 정의가 분명하지 않으며, 댐 하류지역 물 이용자들의 수리권(원래의 부존자원량 혹은 기준갈수 량 )과의 구분 적용에 어려움이 있어 물이용 갈등의 원 인이 되고 있으며, 이는 댐을 통한 물자원 가용화사업 의 타당성에도 불확실성을 가져오고 있다. 댐을 통한 물자원 가용화사업이 기여한 물자원 가용화의 정도보 다 더 많은 물자원양에 대해 댐사용권이 인정되면 댐 을 통한 물자원 가용화사업의 사회적 편익을 과대평가 하게 되는 것이며, 이를 바탕으로 한 가용화사업 추진 은 그 타당성을 과대평가하게 되어 사회적으로 바람직 하지 못한 결과를 가져올 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 자연상태로 존재 하는 물자원과 물자원 가용화사업에 의해 가용화된 물 자원의 구분이 명확하게 이루어질 수 있도록 하는 것이 필요하며, 이를 기초로 자연상태 물자원에 대한 허가수 리권과 가용화된 물자원에 대한 사용권이 설정될 수 있 도록 하여야 할 것이다. 댐사용권을 통한 물이용체계를 허가수리권체계에 통 합한다. 물자원 가용화사업을 통해 가용화된 물자원과 자연상태의 물자원의 이용이 구분 없이 통합된 허가수 리권체계를 통해 이루어지도록 하는 것이다. 댐에 의해 가용화되는 물자원의 이용에 대해 그러한 가용화에 소요되는 비용을 부과하기 위한 목적으로 댐사 용권이 설정되는 것으로 볼 수 있으므로, 댐사용권을 통 한 물이용을 허가수리권체계에 통합하면서 가용화비용 의 회수는 취수부과금 체계를 통해 이루어지도록 하는 방안이 적용될 수 있다. 즉, 가용화사업에 소요된 비용은 물사용허가와 함께 부과되는 취수부과금에 자원 가용 화비용 으로 포함하여 부과함으로써 회수하는 구조이다. 농촌용수 수리권에 대해서도 댐사용권에 대해서와 마찬가지로 허가수리권체계에 통합하고, 취수부과금 체계 를 적용하는 방안이 바람직할 것으로 사료된다. 농업의 보호를 위해 농촌용수를 무상으로 공급하는 정 책을 유지하기 위해서는 농업용 취수허가에 대한 취수 부과금을 차별화하여 면제하거나 아주 낮은 수준으로 설정하는 방법이 적용될 수 있다. 2. 합리적 물이용을 위한 비용분담체계 구축 물사용 수요에 비해 물자원이 부족하여 충분한 물사 용이 어려우며 경쟁적으로 사용해야 하는 경우, 다양한 수요에 대한 물자원 배분의 문제를 둘러싼 갈등이 발생 하게 된다. 물자원의 합리적 배분을 위한 방법의 하나 로 물자원 이용에 따른 비용의 부담이 합리적으로 이루 어지도록 비용분담체계의 구축이 중요하게 고려되어야 한다. 물자원 이용에 대해 그로 인해 발생하는 비용을 적정하게 부과하며, 물자원의 가용성 증가 등 물자원에 의 기여과정에서 발생하는 비용에 대해 적정한 지불이 이루어지도록 하는 체계이다. 물자원의 이용으로 인해 발생하는 비용에는 공유의 한정된 자원을 특정한 이용자가 사용함으로써 물자원 이용이 전체 물자원에 미치는 영향, 타 이용자의 이용 에 미치는 영향을 반영한 물자원 이용의 기회비용(자원 비용), 물자원을 수량 수질 측면에서 이용에 적합하 도록 하기 위해 발생하는 비용(댐건설 및 관리비용, 상 수원 수질관리비용 등), 그리고 환경비용이 포함된다. 물자원 이용의 비용을 부과하는 형태는 물자원 취수 에 대한 취수부과금(abstraction charge)이 기본적인 형태이나, 여건에 따라 상이한 형태의 부과금으로 부과 될 수 있을 것이다. 이러한 비용분담체계는 물자원 이용의 비용을 인식 24 Journal of Water Policy & Economy

25 합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 하여 적정한 물자원 이용, 즉 적정한 물자원 배분으로 유 도하며, 물자원에 대한 기여(수량의 증대, 수질의 개선 보전 등)에 대해 그로 인한 수혜자가 그 가치에 따라 지불 하도록 하는 체계를 구축함으로써, 물자원에 대한 기여행 위를 최적 수준으로 유도하고, 합리적인 지불-보상을 통 한 갈등해소를 도모하는 방안이 될 수 있을 것이다. 가. 수자원에의 양적 기여에 대한 지불체계 수자원에의 양적 기여는 대표적으로 댐의 건설과 운 영으로 가용한 물자원의 양을 증가시키는 사업에 의해 이루어진다. 그 외에도 물자원의 확충을 가져올 수 있 는 다양한 기여행위나 사업이 있을 수 있는데, 인공조 림, 대수층 확충 등을 통한 수자원 함양율 제고 등이 이 에 해당된다. 이러한 양적 가용화사업은 기여된 물자원 에 의한 편익을 발생시키는 한편 사업의 시행에 의한 비용을 발생시킨다. 또한, 수자원에의 양적 기여를 가 져오는 사업은 환경비용을 발생시키기도 하는데, 댐에 의한 기상변화로 댐 주변지역의 피해, 댐 건설로 인해 수량이 감소된 지역의 수질악화 등이다. 이러한 환경비 용 역시 물자원을 가용화하기 위해 발생하는 비용이다. 이러한 양적 가용화 행위나 사업에 의해 발생된 비용 이 기여된 수자원의 이용으로 편익을 갖는 물사용자에 의해 적정하게 분담됨으로써 합리적인 물자원 이용 및 물자원 가용화 행위를 유도할 수 있다. 양적 가용화에 소요된 비용을 가용화를 통해 제고된 물자원의 이용자가 분담하되, 자원비용과 동일한 개념 에서 이용자의 물자원 이용이 전체 물자원에 미치는 영향, 타 이용자의 이용에 미치는 영향을 반영하도록 함으로써, 양적으로 가용성이 증가된 추가적 물자원 이용의 기회 비용을 반영하도록 하는 것이 타당하다. 나. 수자원에의 질적 기여에 대한 지불체계 질적 가용화에 소요된 비용은 질적 가용성의 제고를 어떤 범위와 수준에서 시행할 것인지에 따라 상이한 수 준으로 나타날 것이다. 물자원의 질적 가용성 제고를 위 한 행위와 사업은 물이용자의 수질에 대한 요구에 따라 자발적 혹은 규제와 정책 등에 의해 이루어지게 된다. 이러한 물자원의 질적 가용화 비용의 부담부분은 사용 자(수혜자)가 부담하여야 할 부분과, 오염자가 부담하여 야 할 비용부분에 대한 평가가 분명히 반영되어야 한다. 오염배출 수준 수자원에 대한 책임 / 권리 분기점 수질 상수 이용 요구 수질 오염자 상 수 이용자 [그림 2] 수질보전비용의 분담 상수원 수질보호는 물자원 이용을 위한 질적 가용화라 는 환경적 서비스의 범위와 그러한 서비스의 사용자와 제공자를 동질적이고 분명하게 정의할 수 있으며, 상수 이용에 적정한 수질보호를 위한 규제에 따른 비용과 편 익의 귀속문제로 많은 갈등이 발생하고 있어, 그러한 질 적 기여에 대한 지불체계의 구축이 필요하며 타당하다. 3) 3) 특정한 용도로의 물사용을 위해 물자원의 질적 개선이 필요한 경우, 그러한 질적 개선에 소요되는 비용은 그를 통해 개선된 수질의 물자 원을 이용하는 이용자가 이용량에 비례해서 분담하는 것이 타당하다. Journal of Water Policy & Economy 25

26 저널 물 정책 경제 제26호 상수원 수질보호 서비스에 대한 사용자 비용분담(물 자원의 질적가용화 비용분담)제도인 물이용부담금은 현재 그 사용에 있어 환경기초시설 지원, 총량관리 지 원과 같이 오염자를 지원하는 데 사용하여 물오염과 수 질개선의 오염자-사용자 책임범위에 대한 논란이 있 다. 또한 상수원 수질보호와 관련된 상수원 상류지역 을 지원하는 데 사용되는 물이용부담금의 본래의 취지 에서 벗어나 상류뿐만 아니라 하류에도 지원하는 데 사 용되고 있어 이러한 상수원 수질보호 서비스에 대한 비 용분담제도(물이용부담금)를 개선하기 위한 방안이 필 요하다. 다. 취수부과금체계 정비 물자원의 효과적인 관리와 효율적인 이용을 도모하 기 위한 기초가 되는 체계는 물이용에 대한 취수부과 금 체계이다. 취수부과금은 공유의 자원인 물자원을 배 타적으로 이용하는데 대해 지불하는 것으로 물자원 이 용의 기회비용을 반영하며, 취수부과금을 부담하고 물 을 이용하는 행위를 통해 물이용자의 물이용 가치를 표 출하도록 하는 중요한 가치기준이 된다. 관행수리권과 같이 기득의 수리권으로 대가를 지불 하지 않고 사용기한도 없이 물을 사용할 수 있는 상황 에서 물이용의 가치에 따른 효율적인 물자원 배분이 발 생하기는 어렵다. 특히, 기득 관행수리권의 대부분을 차지하고 있는 농업용 물사용의 경우는 농어촌공사에 서 공급할 경우에도 용수사용의 대가를 지불하지 않고 있어 용도 간, 사용자 간 물자원 고도이용을 어렵게 하 는 주요 원인이 되고 있다. 물자원 이용의 특성에서 수량과 수질은 밀접하게 연관 되어 있으며 물자원 관리와 이용에 있어 수량-수질의 일 원화 필요성 등을 고려할 때, 물자원 이용에 대한 수량과 수질을 포괄하는 취수부과금체계로의 정비를 장기적인 방향으로 고려해 볼 수 있다. 수리권체계의 정비와 더불어 취수부과금체계의 정비 를 통해 취수에 대해 물자원 이용의 가치가 반영된 취 수부과금을 부담하도록 할 필요가 있다. 수리권에 대한 갈등, 비효율적 자원배분의 문제는 취수부과금의 부과 를 통해 물이용 가치가 표출되면서 물이용자의 의사결 정에 의해 효율적인 방향으로 조정되는 효과를 나타낼 수 있을 것이다. 취수부과금은 물자원의 자원비용, 즉 한정된 자원인 가용수자원의 상이한 용도에의 경쟁적 사용에 따른 물 자원의 희소가치비용으로, 특정한 용도의 특정사용자 가 사용한 물자원이 다른 용도나 다른 사용자가 사용하 였을 경우 얻을 수 있는 가치의 기회비용을 반영하여 설 정한다. 물자원 취수의 위치나 방법, 취수의 질 등에 따 라 후에 논의될 물자원의 가용화비용을 반영하여 차별 적으로 부과하는 방법으로 보다 정교화된 취수부과금 을 부과할 수도 있다. 사업에 의해 설정된 수리권을 허가수리권체계에 통 합하는 것은 그에 따른 비용분담체계의 조정과 연계되 어 있으므로, 효과적 적용을 위해 일관적인 수리권 및 취수부과금체계 조정의 추진이 필요하다. 따라서 취수 부과금체계의 설계 조정과 함께 수입의 활용에 대한 분명한 제시를 통해 사업비용의 보전과 제도의 운영방 안을 제시할 필요가 있다. 수리권 및 취수부과금체계 조정 추진을 위해 댐사용 권을 통한 물이용체계를 허가수리권체계에 통합하여 물자원 가용화사업을 통해 가용화된 물자원과 자연상 태의 물자원의 이용이 구분 없이 통합된 허가수리권체 계를 통해 이루어지도록 추진한다. 댐에 의해 가용화되는 물자원의 이용에 대해 가용화에 26 Journal of Water Policy & Economy

27 합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 소요되는 비용을 부과하기 위한 목적으로 댐사용권이 설정되는 것으로 볼 수 있으므로, 댐사용권을 통한 물 이용을 허가수리권체계에 통합하면서 자원가용화 비용 (댐 건설과 운영)의 회수는 취수부과금 체계를 통해 이 루어지도록 한다. 즉, 가용화사업에 소요된 비용은 물 사용허가와 함께 부과되는 취수부과금에 자원가용화 비용 으로 포함하여 부과함으로써 회수하는 구조이다. 광역상수의 공급 등 원 정수 공급비용은 수요자가 서 비스 요금으로 부담하도록 한다. 농촌용수 수리권(농업기반시설 관리권)에 대해서도 댐사용권과 마찬가지로 허가수리권체계에 통합하고, 취수부과금 체계를 적용한다. 농업용수의 공급비용 은 수요자가 서비스 요금으로 부담하도록 하되, 농업 용 취수허가에 대한 취수부과금을 차별화하여 면제하 거나 아주 낮은 수준으로 설정하는 방법으로 농업의 보 호를 위한 농촌용수 지원 정책을 유지하는 것도 가능 할 것이다. 또한, 사용하지 않거나 사용가치가 낮은 관행수리권 취수용량에 대하여 사용가치가 높은 타 용도로 전환 이용할 수 있는 방안의 모색도 필요할 것이다. 이는 국 가수준의 관행수리권 양도 보상체계를 통해 공공용도 의 환경용수를 확보하는 방안이 그 일환으로 추진될 수 있을 것이다. 댐용수사용권 물자원 수리권 관행수리권 보상체계 자원 가용화 비용 (댐 건설과 운영) 취수부과금 원 정수 공급비용 (광역상수 공급) 서비스요금 원 정수공급 서비스 수리권 관리체계 가용 물자원의 확보 농업기반시설 관리권 물자원 수리권 [그림 4] 관행수리권 양도 보상체계 3. 물이용 갈등 해결 및 협력체계 구축 자원 가용화 비용 (농업용 댐, 보 등의 건설과 운영) 용수 공급비용 (농업용수 공급) 취수부과금 서비스요금 물자원의 이용 및 관리와 관련된 다양한 형태의 이해 당사자 간 혹은 지역 간 갈등이 표출되고 있다. 이러한 갈등은 그 유형이나 표출되는 형태는 상이하나 지금까 지 지속적으로 발생되어 왔다. 농업용수 공급 서비스 농업용수 가격정책 최근 가뭄에 의한 물부족과 다양한 용도로 물자원을 이용하고자 하는 지역의 욕구가 높아지면서 물자원의 [그림 3] 수리권 조정 및 취수부과금 부과를 통한 자원가용화 비용 회수 이용(배분) 및 이용에 요구되는 적정한 수질로의 관리를 Journal of Water Policy & Economy 27

28 저널 물 정책 경제 제26호 둘러싸고 이해당사자 간 갈등과 분쟁이 더욱 부각되고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 물이용 갈등의 주요 사례들은 물자원 이용에 있어서 오랜 이슈인 상하류 간 갈등 문 제를 포함하여, 주로 광역적 물사용에 있어 영향 받는 지역의 반대로 인한 갈등, 즉 물자원의 지역적 배분 혹 은 수리권을 둘러싼 갈등이다. 또 다른 물 관련지역 간 갈등에는 물자원 이용에 따른 비용분담 문제로 제기된 갈등사례들이 다수 존재한다. 이 외에도 또 다른 형태의 수리권을 둘러싼 이해당사 자 간 갈등발생의 가능성이 존재한다. 수자원 활용 목적 으로 댐이나 저수시설(보 등)을 건설 관리하는 주체 4) 가 가지게 되는 사용권은 그 저수를 사용할 수 있는 권한(수 리권)까지 포함하고 있는데, 이의 정의와 범위 역시 분명 하지 않고 상이한 해석의 여지가 존재하여 갈등 발생의 가 능성이 있다. 실제로 수자원공사의 수리권은 팔당 용수 수 리권을 둘러싼 경기도와의 갈등, 소양강댐 용수 수리권에 대한 춘천시와의 갈등, 한강에서 취수장 이전에 따른 기득 수리권 인정 문제에 대한 서울시와의 갈등 등 다양한 형태 의 갈등으로 나타나 문제가 부각되고 있다. 이러한 갈등 해결을 위한 방안으로는, 갈등 문제의 기초가 되는 수리권 문제와 물이용을 위한 비용분담체 계의 정비가 기본적인 방향이 될 것이며, 발생한 갈등 의 조정을 위한 갈등조정체계를 마련하는 것이 필요할 것이다. 가. 수리권 조정체계 구축 수리권에 대한 규정을 분명히 하여 물자원 이용의 이 해당사자 간에 원칙에 순응할 수 있도록 하는 것이 필요 하다. 수리권의 상충에 의해 발생할 수 있는 갈등을 조 정할 수 있는 조정원칙을 구축하여야 한다. 이러한 수 리권 적용 및 조정의 원칙은 사회적으로 수용되고 합의 됨을 전제로 한다. 현재 하천법에 의한 허가수리권 규정에는 수리권의 상충이 발생할 경우 기득수리권자에게 우선권을 주고, 수리권 침해시는 손실보상의 방법으로 조정하고 있다. 그러나 규정된 보상기준 등은 물의 사용에 대해 적정하 게 적용될 수 있는 기준으로 보기 어려워 실제적인 손실 보상기준은 미비한 것으로 볼 수 있다. 손실보상의 기 준은 물의 사용감소에 따라 물을 이용한 경제활동에서 얻을 수 있는 편익의 감소, 물사용 제한에 따른 피해비 용 등의 기준이 될 수 있을 것이다. 수리권제도상의 문제점과 수리권을 둘러싼 지역 및 이해당사자 간 갈등의 문제를 해결하기 위한 대안으로 서 i) 수리권 거래제도의 도입, ii) 지역수리권제도의 도 입 등이 제안되기도 하는데, 수리권 거래제도는 수리 권제도의 분명하고 수용 가능하도록 확립됨을 전제로 한다. 기득수리권 침해에 따른 손실보상이 사용자 간의 협 의에 의해 이루어지는 것은 일종의 수리권 거래와 유 사한 성격을 가진다. 기존 이용자가 수리권의 감소로 갖게 되는 편익의 감소나 피해비용 이상으로 신규이용 자가 물이용 편익을 갖게 되면 거래가 성립할 수 있으 며, 거래에 따라 사회적 편익이 증가할 수 있다. 기득 수리권과 신규수리권 간의 조정을 원활하게 하는 방안 으로 상황에 따라 적용될 수 있는 부분적 거래 프로그 램을 제공하는 방안도 고려 가능할 것이다. 이러한 부 분적인 거래프로그램의 적용에 있어서도 거래제도와 4) 광역상수를 공급하는 수자원공사 및 농업용수를 공급하는 농어촌공사. 28 Journal of Water Policy & Economy

29 합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 같은 경제적 도구를 도입함에 따른 물자원 이용의 사 회적 고려(social consideration) 5) 가 손상되지 않도록 하는 장치가 필요하다. 수리권 제한 조정의 기준과 같 은 공익성 기준을 적용하여, 거래에 의해 공익성에 해 를 끼치는 경우는 거래범위나 조건 등을 제한할 수 있 도록 하는 조치 등이 필요하다. 기득사용자와 신규사용자 간 개별적 조정 및 손실보 상은 대규모 물이용에 대해서 적용될 수 있을 것이며, 소규모 물이용자의 경우는 개별적 조정이나 보상보다 는 유역단위의 관리주체가 조정의 역할을 이행하는 것 이 바람직할 것이다. 하천유지용수와 같이 공공의 목적으로 사용을 위해 필요한 조정, 환경용수와 같이 특정 지역 등에 준 공공 적 목적을 사용을 위한 경우, 갈수기에 필수사용을 위 한 조정의 필요 등의 경우 조정의 원칙이 구체적으로 설 정되어야 할 것이다. 지역수리권제도의 도입은 물자원이 풍부하고 경쟁적 이용의 문제가 적은 환경에서 적용가능한 제도로서, 희 소한 물자원을 합리적으로 배분하여 효율적으로 사용 하여야 하는 우리나라의 물자원 환경에서는 적용되기 어려운 제도로 사료된다. 특히, 최근의 물부족 문제 등 으로 지역 및 이해당사자 간 갈등이 표출되고 있는 상황 에서 지역수리권제도의 도입은 갈등의 해결을 더욱 어 렵게 할 수 있을 것이다. 나. 광역적 물자원 이용에 대한 비용분담체계 구축 물자원의 광역적 이용, 혹은 사용자 간 배분에 있어서 물자원 이용에 따른 비용의 부담이 합리적으로 이루어 지도록 비용부담체계가 구축되어야 한다. 이러한 비용 부담체계는 물자원을 수량 수질 측면에서 이용에 적합 하도록 하는 비용(댐건설 및 관리비용, 상수원 수질관 리비용 등), 환경비용의 분담을 통해 합리적인 물자원 의 확보와 관리가 이루어지도록 유도하는 역할을 한다. 예를 들어, 남강댐 물 부산공급 관련 갈등 문제의 경 우, 댐 저수량 증대에 따른 홍수피해 우려를 저감시켜 경남지역의 예상비용을 감소시키거나 보상하는 등의 비용분담방안이 필요하다. 물자원에 대한 기여(수량의 증대, 수질의 개선 보전 등)에 대해 그로 인한 수혜자가 그 가치에 따라 지불하도 록 하는 체계를 구축함으로써, 물자원에 대한 기여행위 를 최적 수준으로 유도하고, 합리적인 지불-보상을 통 한 갈등해소를 도모하는 방안이 고안될 필요가 있다. 즉, 물자원의 보호와 가치증대 행위에 대한 PES(Payment for Environmental Service) 체계를 구축한다. 다. 갈등 조정체계의 마련 수리권 규정의 정비와 물자원 이용의 비용분담체계 구축에도 불구하고 발생할 수 있는 물이용 관련 갈등 에 대해서는 이를 해결하기 위해 이해당사자 간 이해 를 조정하고 합의를 도출하는 절차와 체계를 마련할 필 요가 있다. 하천법에 댐사용권, 허가수리권, 관행수리권 간에 하 천수 이용 관련 분쟁 발생시 조정할 수 있도록 규정 되어 있으나, 분쟁조정의 원칙이나 체계 등이 미비하 다. 더욱이 상이한 수리권체계에서 설정된 수리권 간 의 조정은 상이한 법 제도에 의한 상이한 기준을 가지는 5) 인간생활에 꼭 필요한 필수재로서, 최소한의 물 사용을 지불능력과 관계없이 보장할 필요가 있으며, 물자원에의 접근에 있어서 형평성이 고려되어야 한다. Journal of Water Policy & Economy 29

30 저널 물 정책 경제 제26호 만큼 조정원칙의 설정이 용이하지 않으며 조정의 실행 을 위한 협의과정도 일관성 있게 설정되기 어려운 문제 가 있다. 수리권체계가 허가수리권체계로 통합되어 수리권 설 정의 기준과 체계가 일관성을 가지게 되면 분쟁의 조정 이 보다 체계적으로 이루어질 수 있을 것이다. 물자원 이 용과 관련된 갈등은 수리권 허가체계 내에서의 물자원 배분의 문제와, 물자원의 이용을 위한 각종 가용화 행위 에 대한 합리적인 비용부담 체계에 많은 부분 흡수될 수 있을 것이다. 분쟁조정의 원칙은 앞서 논의한 수리권의 제한 조정의 기준이 중요한 근거가 되며, 사용자 간 조 사회환경 조성의 필요성이 대두되고 있다. 통합물관리 접근방법은 시작단계에서부터 사업의 환 경적, 경제적, 사회적 영향을 심도 있게 고려해야 하고, 지속가능하지 못한 개발이나 사업 후의 엄청난 피해에 따른 손실비용의 발생을 사전에 예방하여야 한다. 수자원 시설투자를 위한 계획수립과정에서 통합적 방 법을 적용함으로써 수자원의 특정 단일부문만 고려하 는 경우보다 투자의 시너지 효과를 극대화 할 수 있다. 국가 전체의 통합물관리를 통하여 국토개발계획, 경 제개발계획과 연계된 지속가능한 유역별 물 배분계획 의 수립이 가능하다. 정과 보상합의에 도달하는 일련의 과정으로 설정된다. 유역통합관리의 기본방향 7) 4. 물자원 개발 이용체계 합리화 가. 유역통합 물자원 이용 관리체계 구축 통합물관리의 필요성 6) 기후변화로 인하여 보다 복잡한 구조로 발생하는 물 부족, 수질문제, 가뭄 및 홍수와 같은 분야에 대응하기 위해서는 기존의 방법보다 종합적이고 체계적인 계획 및 대처가 필요하며, 현대의 물 문제는 단순한 물 자체 의 양 또는 질적인 문제일 뿐만 아니라 사회적 문제, 환 경적 문제, 경제적 문제가 연관된 복잡한 형태로 전개 되는 양상이다. 이와 같은 복잡한 물 문제를 해결하기 위해서는 현재의 계층화, 분야별로 전문화 및 고립화되 어 있는 전통적인 수자원관리기법으로는 한계가 있으 며 이에 따라 수량 및 수질의 통합관리뿐만 아니라 이 수 및 치수, 방재분야까지의 통합관리를 통하여 장기적 이고, 포괄적이며 효율적으로 물 문제에 대응할 수 있는 유역통합관리를 위한 기본방향은 크게 4가지로 나눌 수 있다. 첫째, 치수, 이수 및 하천환경의 통합관리이다. 수 계 및 주변의 토지이용을 동시에 고려하면서 수량, 수 질, 생태적 관점에서의 통합관리가 이루어져야 한다. 단일 목표중심에서 다양한 목표를 통합적으로 달성하 고, 환경문제도 제약조건이 아닌 하나의 목표로 인식 해야 한다. 둘째, 유역통합관리를 이끌어 가는 유역관리기구 가 필요하다. 유역관리기구는 기본적으로 지리적, 수문학 적 유역을 기준으로 한다. 유역관리기구의 관할 영역의 크기에 따라 업무 특성은 달라질 수 있다. 예를 들어, 작은 조직은 지역문제의 해결, 큰 조직은 지역 간의 분 쟁 조정, 국가차원은 규제 기준, 지역차원은 토지계획 에 적정하다. 6) 문현주(2010), 물 통합관리와 농업용수 수리권, 농업용수 수리권 관련 논문집. 7) 문현주(2010), 물 통합관리와 농업용수 수리권, 농업용수 수리권 관련 논문집. 30 Journal of Water Policy & Economy

31 합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 셋째, 일관성 있는 유역계획이 수립되어야 한다. 대 유역, 중유역, 소유역 계획이 일관성 있게 추진되도록 유역계획을 수립해야 한다. 소유역 계획은 대유역 계 획에서 제시된 내용을 충분히 반영할 수 있도록 통합 되어야 한다. 넷째, 이해당사자 참여를 통한 거버넌스 체제의 유역 관리를 시행해야 한다. 유역계획의 수립 및 실행단계에 서 지역주민 및 이해당사자의 참여를 법 제도적으로 보장하며, 거버넌스 체제를 통해 유역의 당면 문제에 공동으로 대처해야 한다. 물 이용에 대한 의사결정 및 서비스 제공과 관련된 비용은 모든 제삼자의 합의된 기 준에 따라 투명한 방법으로 시행되어야 한다. 나. 물자원 개발 이용체계 합리화 물자원 개발 이용체계의 분화와 합리적 배분 조정 체계의 미비로 물자원의 이용과 상수 서비스 공급에 비 효율성이 존재하고 있어 Water Grid 구축을 통해 물자 원 및 상수서비스 공급체계 합리화를 도모하기 위한 정 책방안의 추진이 필요할 것이다. 즉, 물자원의 합리적 이용(용도 간)을 위한 물 개발 공급자 간 가용화한 물자원 Grid 및 비용분담(지불)체계 구축과 상수도사업자(지방자치단체)의 상수서비스 공급 합리화를 위한 지역 간(사업자 간) Grid 및 비용분담(지 불)체계 구축을 위한 정책방안의 추진이 필요할 것이다. 유역단위의 물자원 개발 이용 연계 체계 물자원 개발 이용체계 연계 방안은 권역별 Macro Grid 및 도시 Micro Grid 워터루프 연계시스템 구축과 공급체계 간 Grid 구축으로 구성될 수 있다. i) 권역별 Macro Water Grid 운영을 통해 생산 및 확보된 물 시 스템과 워터루프와의 연계 시스템을 구축할 수 있을 것 이며, ⅱ) 다중 수원의 최적 활용을 위한 수자원 관리 체계를 구축하고 물공급 네트워크 구축 제어 통제를 지능화할 수 있다(신도시 내 용수 공급/소비 최적 조합 공정의 개발에 의한 다양한 활용기반 구축이 필요하며, 효과적 운영을 위해 Grid 내 실시간 모니터링과 정보관 리를 위한 체계를 구축). 또한, ⅲ) 생활용수, 농업용수 공급시스템 간의 Grid 구축으로 물자원의 합리적 이용 을 도모할 수 있다. 권역별 Macro Grid 도시 Micro Grid 용도별 물자원 개발 공급 체계 간 Grid 물자원 이러한 Grid 구축을 위해서는 물자원의 합리적 이용(지 역 간, 용도 간)을 위한 Grid 설정에 따라 배분 이동되는 물자원에 대한 수리권의 설정, 물 개발 공급자 간 물자원 이동에 따른 비용분담체계 구축 등이 요구된다. 물자원 이용의 가치에 근거한 물거래 등을 통한 비용 부담은 합리적 물배분 사용으로 유도하는 도구가 될 수 있다. 그러나 한편으로는 물자원 Grid 구축에 따른 물자원의 이동이 필요한 경우, 가치에 근거한 이동과 그에 따른 비용부담뿐 아니라 물자원 이용이 가능하도 록 하기 위한 비용(물자원 가용화 비용)의 합리적 부담 이 이루어져야 할 것이다. 댐용수 생활용수 농업용수 수리권 체계 정비 공업용수 [그림 5] 물자원 개발 이용체계 연계 비용분담 유지용수 - 환경용수 수요와 가치를 반영한 고도 이용 체계 구축 댐의 건설과 운영, 상수원의 보호, 이를 위한 환경, 사회 경제적 피해비용 등 다시 말해, 물자원 가용화 비용과 Journal of Water Policy & Economy 31

32 저널 물 정책 경제 제26호 물 이동 공급에 따른 서비스 비용을 물자원의 이용자 (수요자)가 합리적으로 부담함으로써 물자원의 합리적 이용과 그를 위한 Grid 구축 운영이 이루어지도록 할 수 있을 것이다. 수리권 및 비용분담체계가 조정되지 않은 현재의 체 계에서는 Grid 구축을 통해 가용화 된 물자원의 이동 이 발생할 경우 [그림 6]과 같이 물자원 가용화 비용(댐 등 가용화 시설 건설과 운영비용 등)과 물 이동 공급 에 따른 서비스 비용을 포함한 비용에 대한 지불체계가 물 개발 공급자 간 Grid 및 지불체계 구축 방안 구축되어야 한다. 물자원 이용의 가치에 근거한 물거래 등을 통한 비용 부담은 합리적 물배분 사용으로 유도하는 도구가 될 수 있다. 그러나 한편으로 물자원 Grid 구축에 따른 물 현 시스템 자원가용화 및 용수공급 사업 자원가용화 사업에 의한 수리권 물자원 수리권 자원의 이동이 필요한 경우, 가치에 근거한 이동과 그 에 따른 비용부담 뿐 아니라 물자원이 이용가능하도록 하기 위한 비용(물자원 가용화 비용)의 합리적인 부담 자원 가용화 비용 (댐 등 가용화시설 건설과 운영) 용수공급 서비스 비용 자원 가용화 비용 (댐 등 가용화시설 건설과 운영) 용수공급 서비스 비용 취수부과금 서비스 비용 이 이루어져야 할 것이다. 물자원 이용을 위한 비용의 부담과 물자원 이용에 따른 편익의 귀속주체가 상이한 경우(이동을 통한) 물자원의 합리적 배분을 어렵게 하 고 분쟁발생의 원인이 되기도 한다. 댐의 건설과 운영, 상수원의 보호, 그를 위한 환경, 사 회 경제적 피해비용 등을 물자원의 이용자가 합리적 으로 부담함으로써 물자원의 합리적 이용과 그를 위한 Grid 구축 운영이 이루어지도록 할 수 있다. 가용화된 물자원 Grid 구축에 따른 비용분담(지불)체 계는 자원가용화 비용에 대한 지불체계에 따라 상이하 게 구축될 필요가 있다. 수리권(댐용수이용권, 기반시설관리권)의 조정(허가 수리권 통합)과 함께 물자원 가용화비용을 취수부과금 을 통해 부과하는 체계가 적용될 경우에는 Grid 구축을 통해 가용화 된 물자원의 이동이 발생할 뿐 물자원 가용 화 비용은 취수부과금을 통해 보전되므로 사업자 간 지 불은 발생하지 않는다. 물론 물자원 이동을 위해 필요한 시설의 설치 및 운영비용은 서비스 비용 으로 수요자 (물자원을 이전받는 개발자)가 부담하는 것이 타당하다. Water Grid 지불체계 구축 대상비용 Ⅳ. 맺음말 본고에서는 우리나라 물이용의 구조적 제도적 문제 점에 기초하여, 물자원에 대한 다양한 수요와 기후변화 등에 따른 물자원 이용 환경의 변화로 더욱 그 필요성 이 부각되고 있는 한정되고 가치있는 물자원에 대한 합 리적 이용을 위한 방안을 i) 물자원 배분 이용 원칙과 구조, ii) 합리적 물이용을 위한 비용분담체계, iii) 물이 용 갈등 해결 및 협력체계, iv) 물자원 개발 이용체계 합리화의 측면에서 논의하였다. 용수 공급 서비스 [그림 6] Grid 구축에 따른 지불체계 물자원 이용의 구조와 제도적 측면에서 해결해야 할 문제들과 이를 위한 많은 정책적 제도적 과제들이 제 시되었으며, 이의 실행을 위해서는 앞으로 정책과정과 실행적 측면에서 많은 노력이 필요할 것으로 생각된다. 8) 32 Journal of Water Policy & Economy

33 합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 이러한 논의가 우리 모두의 자산인 희소하고 가치있 는 물자원의 합리적 이용과 관리를 위한 정책과 실천을 위한 기초가 될 수 있기를 바란다. 참 고 1. 우리나라 수리권제도의 문제점 가. 수리권의 중복과 갈등 우리나라는 단일의 물관리법이 없고 수리권을 규정하 는 법이 민법과 공법에 동시에 존재하고 있지만, 이를 통합적으로 관리하는 법이나 기관이 없기 때문에 각 수 리권 간의 관계나 우선순위 등은 매우 모호한 상태이다. 민법상의 수리권 내용이 불문명하여 상이한 해석이 가능하며, 민법이 인정하는 공유하천 이용권과 하천법 이 인정하는 허가수리권이 동일 하천 내에서도 병존하 고 있어 그 부여범위가 중복되는 경우가 발생하고 있다. 민법상의 수리권은 새로운 공익상의 이유로 취소 변경할 수 없고, 수리권의 기간에 대한 규정도 없기 때 문에 하천법 등에 의한 수리권에 비해 권리가 더욱 공고 하다고 할 수 있으며, 이에 따라 물의 효율적 사용에 제 한이 있으며 기득 관행수리권을 주장하는 지역과 새로 운 생활용수의 공급을 위해 하천법상의 허가수리권을 주장하는 지역 간에 갈등이 발생하기도 한다. 나. 조정체계 미흡 하천법에서 수량이 부족하거나 그 이용이 상호 침해 가 될 때에는 하천관리위원회에서 유수사용 등에 관한 분쟁을 조정하도록 되어 있으나, 수리권 조정의 기준에 대한 규정이 없는 상태이다. 특히 갈수기에 있어서 수 리권 조정과 관련된 기준이나 법적 장치가 미비하여 유 량에 대한 불확실성이 많은 곳에서는 더욱 심한 갈등이 나타날 소지가 많다. 또한 갈수 수량의 범위 내에서만 수리권을 인정하며 풍수기 또는 평상시에는 수리권이 라는 개념마저 정의되어 있지 않아 수자원을 효율적으 로 이용할 수 있는 장치가 미비하다. 기득수리권과 신규수리권 간의 조정방법도 미비하 다. 즉, 관개용수의 관행수리권에서 발전된 선점우선 의 원칙을 원용하여 시간적으로 먼저 취수, 사용하게 된 수리권자에게 우선권이 있는지, 아니면 공익성이 현 저히 큰 신규수리권 신청자에게 수리권을 넘겨 줄 것인 지 등에 대한 조정원칙이 분명하지 않다. 하천유역 변경 등 하천의 물을 유기적 효과적으로 이 용하고 수자원의 개발을 통해 광역적 이수를 도모하고자 하는 것이 요구되기도 하나, 행정단위인 지자체와 유역이 일치하지 않을 경우 동일 수계에 있는 상류와 하류 지자 체 간에 갈등이 발생하게 된다. 물의 이용과 보전에 대한 이러한 지역갈등의 해결을 위한 기준과 원칙이 미비하다. 다. 댐 9) 에 의한 수리권설정의 문제점 현재 하천수에 대해서는 댐 건설 이전에 사용하던 농 업용수 및 일부 생활용수 등에 대한 기득수리권을 제 외하고는 정부로부터 위임받은 수자원공사가 댐사용권 을 확보, 일체 독점적인 수리권을 갖고 있는 상태이며 주로 농업용수로 사용하고 있는 저수지 용수의 경우에 는 농업기반공사만이 독점적인 관리권을 가지고 있다. 8) 물이용 합리화 체계 방안의 적용가능성 (수용성, 적용비용, 효과성 등) 분석과 실행계획에 대해서는 물이용 인식 선진화 정책 연구 (Ⅲ) (한국환경정책평가연구원, 2014) 참조. 9) 댐 이라 함은 하천의 흐름을 막아 그 저수를 생활 및 공업의 용수, 농업의 용수, 발전, 홍수조절 기타의 용도로 이용하기 위한 공 작물 (댐건설법 제2조 제1호). Journal of Water Policy & Economy 33

34 저널 물 정책 경제 제26호 이러한 댐사용권은 다목적댐에 의한 일정량의 저수를 일정한 지역에 확보하고 이를 특정용도에 사용할 수 있 는 권리 (댐건설법 제2조 제3호)를 말하므로 강물의 배분 과 이용관계의 핵심을 이룬다. 즉 강물의 배분과 이용관 계는 환경법보다 하천법과 댐건설법에 의하여 좌우된다. 문제는 민법과 하천법에 의한 수리권의 정의와 범위 가 분명하지 않고 중복의 가능성이 있어 문제가 될 뿐 아니라, 댐건설법에 의한 댐사용권의 정의와 범위 역시 분명하지 않고 서로 다른 해석의 여지가 존재하여 갈등 이 일어날 수 있는 것이다. 댐건설법은 댐의 건설과 댐사용권의 설정을 중심으로 한다. 그러나 댐건설법은 댐 이라는 물적시설 을 사용할 수 있는 권리의 범주에 저수를 사용할 수 있는 권리 까지 포함시키고 있다. 즉 댐건설법은 하천을 막고 댐을 건설하 면 그 안에 들어오는 유수를 사용할 수 있는 권리를 자동 적으로 인정한다. 또한, 댐사용권은 물권(댐건설법 제29 조)이기 때문에 다른 행위주체는 비록 강 하류의 이해관 계자라 할지라도 그 댐 안에 갇혀 있는 물인 저수의 배분 과 이용에 관하여 전혀 관여할 수 없다. 그러나 이러한 규 정에 따른 댐사용권의 적용은 여러 가지 문제를 가져온다. 댐이라는 물적시설의 건설자가 댐 하류지역 이해관계 자들의 수리권을 어느 범위까지 침해할 수 있는가의 문 제가 발생한다. 다른 측면에서 보면, 댐의 건설에 따라 부 존 물자원의 사용 가능한 양을 증대시키는데 기여함으로 써 그에 따른 수리권을 가지게 되는 범위를 어떻게 정의 할 수 있는지, 댐 하류지역 이해관계자들의 수리권(원래 의 부존자원량 혹은 기준갈수량 )과 어떠한 방법과 범위 에서 구분 설정될 수 있는지 하는 문제이다. 실제로, 댐사용권 설정의 기준이 되는 댐 저수 의 범 위와 그에 대한 권리설정에 대해 상이한 해석과 그에 따 른 갈등이 발생하고 있다. 라. 농촌용수 수리권의 문제점 과거 도시발달 이전에는 용수 이용이 농업용수 중심 으로 이루어지고, 농업용수와 비농업용수 간의 수리권 문제(물분쟁)가 거의 없었으며, 농업용수 수리권은 우 선적으로 보호되어 왔다. 도시와 경제가 발전하면서 증 가된 물수요는 기존 농업용수의 절약 및 타 용도 이전 으로 대응하지 않고 다목적댐 등 비농업용 수리시설을 꾸준히 개발하여 대응하여 왔다. 그러나 물자원의 질적 양적 희소성이 증가하고 유역 및 지역 간 물이용 갈등이 증대되면서 용도 간 합리적 물이용에 대한 요구가 강해 지고 물이용에 따른 사회경제적 편익은 비농업용이 농 업용보다 높은 상황하에서 용수 이용의 우선순위 재조 정을 둘러싼 갈등이 제기되고 있다. 농업부문 내에서도 상 하류 간 물이용 갈등, 관리구 역 간 물배분에 대한 갈등이 부각되고 있다. 마. 수리권 문제의 조정 우리나라의 수리권은 법 제도상 불분명하여 상이한 해석이 가능하거나 중복되는 경우가 발생하고 있으며, 관행수리권과 허가수리권 간의 갈등이 발생하기도 한다. 그러나 필요한 수리권의 조정에 대해서는 원칙이나 기준 이 규정되어 있지 않으며, 특히 갈수기의 수리권 조정 관련 기준이나 법적장치가 미비하여 갈등이 나타날 소 지가 많다. 한정된 물자원의 이용을 둘러싸고 광역적 이수 등 물을 유기적 효과적으로 이용하고자 하는 문제에 있어 지역 간 갈등이 발생하고 있으나, 물의 이용과 보전에 대한 이 러한 갈등 해결을 위한 기준과 원칙이 미비하다. 댐의 건설에 의해 규정되는 댐사용권은 댐의 저수를 사용할 수 있는 권한까지 포함하고 있는데, 이의 정의와 범위 역시 분명하지 않고 상이한 해석의 여지가 존재하여 34 Journal of Water Policy & Economy

35 합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 갈등을 발생시킬 수 있으며, 농촌용수 공급과 관련되어 설정되는 농업기반시설관리권에 있어서도 물자원 이용 을 둘러싼 농업부문과 비농업부문 간, 농업부문 내 갈등 이 제기되고 있다. 구조적으로 수리권체계의 운영은 생 활, 공업, 농업용수 등 용도별 효율적 이용을 위한 물이 용체계로 운영되지 못하고 있는 등, 수리권에 대한 규정 이 명확하지 않아 효율적 물이용을 저해하고 있다. 모호한 수리권 규정과 물자원의 이용에 대한 갈등이 증폭되면서, 하천 상류지역에서 지역 수리권에 대한 주 장이 제기되고 있으며, 수자원에 대한 기여(수원함양, 수질보전 등)를 근거로 수리권 혹은 기여에 대한 보상 이 주장되기도 하여, 하류지역과 새로운 갈등이 야기될 것으로 예상되고 있다. 이러한 수리권제도상의 문제점과 수리권을 둘러싼 지 역 및 이해당사자 간 갈등의 문제를 해결하기 위한 대안 으로 i) 국가관리 물허가제도의 도입, ii) 수리권 거래제도 의 도입, iii) 지역수리권제도의 도입 등이 논의되고 있다. 2. 물이용 관련 비용분담 현황 및 문제점 가. 물자원 이용을 위한 비용구조 구 분 자 원 비 용 환 경 비 용 물 자 원 가용화비용 직접공급비용 내 용 한정된 자원인 가용수자원의 상이한 용도에의 경쟁적 사용 에 따른 물자원의 희소가치비용 특정한 용도의 특정 사용자가 사용한 물자원이 다른 용도나 다른 사용자가 사용하였을 경우 얻을 수 있는 가치의 기회 비용 물의 이용이 환경에 미치는 영향으로 광범위하게 정의되나, 그 영향의 상호연관성이나 측정의 어려움, 물이용에 직접 관련되는 환경비용 구분의 어려움 등의 문제 상수 공급을 위한 댐 건설 등이 환경에 미치는 영향(생태계 파괴, 기상변화 등)에 따른 사회적 비용 등 물자원 가용화비용은 상수를 이용 가능하도록 하기 위하여 소요되는 비용으로 댐 건설 및 관리, 상수원 보호 등에 소요 되는 비용 상수생산 공급의 직접비용. 시설 설비비용 및 운영비용 등 나. 물자원 이용에 대한 비용부담 현황 우리나라 물자원 이용은 지표수 중심으로 이루어지고 있는데, 물자원(지표수) 가용화비용은 상수원 보호와 관 리를 위한 비용, 댐 건설 및 관리비용을 중심으로 부담이 이루어지고 있다. 상수로서의 지표수 물자원 이용을 가 능하도록 하기 위한 상수원 보호와 관리를 위한 비용(질 적 가용화비용)은 물이용부담금을 통해 분담되고 있으 며, 저수 및 관리를 통해 가용한 물자원을 확보하는데 소 요되는 비용(양적 가용화비용)인 댐 건설 및 관리비용은 댐용수요금으로 댐용수 사용자에게 부과되는 구조이다. 물자원의 이용에 따라 발생하는 환경비용에 대해서 는, 댐의 건설 등으로 인한 환경비용은 댐 주변지역 주민 피해에 한정되어 주민지원의 형태로 부담되며, 생태계 의 파괴나 기상변화 등의 영향은 반영되지 못하고 있다. 사 용 료 부 담 금 수 수 료 <표 8> 물이용 관련 부과금 부과 현황 하천법 (50조 제5~6항, 제9항) 규 정 하천수의 사용료 및 하천 인근 지하수의 사용료 자원비용 부과근거 수도법(51조) 수도요금 등의 강제징수 공급(생산)비용 댐건설및주변지역지원 등에관한법률(33,35조) 댐사용납부금 저수 사용료 자원가용화비용 (수량) 한국수자원공사법(16조) 물 또는 시설사용료 공급(생산)비용 4대강-수계(상수원)수질 개선및주민지원등에관한 법률 물이용부담금 자원가용화비용 (수질) 먹는물관리법(28조) 수질개선부담금 자원비용, 환경비용 수도법(7,53조) 댐건설및주변지역지원 등에관한법률(23조) 상수원보호구역의 비용부담 원인자부담금 수익자부담금 자원가용화비용 (수질) 공급(생산)비용 자원가용화비용 (수량) 지하수법(30조) 지하수이용부담금 자원비용 지하수법(33조) 지하수개발 이용 등 허가 검사 등록 수수료 행정비용 하천법(89조) 허가 등 수수료 행정비용 먹는물관리법(46조) 먹는물제조업 허가 등 수수료 행정비용 온천법(23조) 허가 등 수수료 행정비용 자료 : 문현주(2009), 합리적인 수리권 및 수자원에의 기여와 보상체계 연구. Journal of Water Policy & Economy 35

36 저널 물 정책 경제 제26호 우리나라에서 부존의 물자원 이용에 대해 자원비용(한 정된 공유자원의 경쟁적 이용에 따른 기회비용)을 이용 자에게 부과하는 체계는 거의 존재하지 않는다. 지하수 이용에 대해 부과하는 지하수이용부담금은 자원비용 부 과의 범주에 해당되는데, 자원비용 부과 범주에 포함되 는 부과금은 하천법에 의해 부과되는 유수사용료, 지하 수의 이용에 대해 부과하는 지하수이용부담금 이 두 가 지에 한정된다. 다. 물자원 이용에 대한 비용부담 문제점 물자원 이용에 의해 발생하는 비용은 다양한 방법으로 분담이 이루어질 수 있으며, 주로 물자원의 자원가용화 비용, 환경비용, 자원비용이 분담과 비용부과의 주 대 상이 된다. 이러한 비용분담은 물자원의 개발과 이용을 합리적이고 효율적으로 이루어지도록 유도할 수 있는 기본 가치기준을 제공하는 역할을 한다. 물자원의 이용 과 관련된 비용분담 현황은 다음과 같다. 물자원 가용화비용의 부담 우리나라 물자원 가용화비용은 상수원 보호와 관리를 위한 비용, 댐 건설 및 관리비용을 중심으로 부담이 이루 어지고 있다. 상수로서의 물자원 이용을 가능하도록 하기 위한 상수원 보호와 관리를 위한 비용(질적 가용화비용) 은 물이용부담금을 통해 분담되고 있으며, 저수 및 관리 를 통해 가용한 물자원을 확보하는데 소요되는 비용(양적 가용화비용)인 댐 건설 및 관리비용은 댐용수요금으로 댐 용수 사용자에게 부과되는 구조이다. 분담되는 비용의 범 위와 수준에 대해서는 지속적인 논의가 이루어지고 있다. 1 수자원의 질적 가용화비용 부담 수자원의 질적 가용화는 오염물질 배출자가 가지는 수질오염물질 저감의 책임과 구분되어 물자원이 질적 으로 이용 가능하도록 추가적인 기여를 하는 행위나 사 업 등에 해당된다. 상수이용 수원의 수질을 보전하기 위한 상수원 보호 비용의 부담 부분은, 사용자(수혜자)가 부담하여야 할 부분과, 오염자가 부담하여야 할 비용 부분에 대한 평 가가 분명히 반영되어야 한다. 원칙론적으로, 국가적인 수자원 재산권에 기초하여, 모든 사람은 수자원에 대하 여 오염되지 않은 수자원을 향유할 권리와 자신의 생산 또는 소비활동 결과 발생하는 오염물질을 처리하기 위 한 매개체로 이용할 권리의 상충되는 두 가지 권리를 가 진다. 수자원의 이용 및 그 관리와 연계된 사업에 대한 비용은, 수자원에 대한 책임과 권리의 분기점을 이루는 수질기준을 설정하고 이러한 기준을 지키는데 드는 비 용은 오염원인자인 오염물질 배출자가 부담하고, 상수 사용자는 원수가 이러한 기준을 충족시키고 있다는 가 정하에 이를 용도에 맞는 수질로 보전하거나 정수하는 데 드는 비용을 부담하는 것이 올바른 방향이 될 것이 다. 따라서 상수 이용자에게 부과되는 비용은 상수로의 사용을 위해 그러한 합의된 기준 이상으로 수질을 보 전하기 위해 소요되는 비용 부분이 되어야 할 것이다. 물론 책임과 권리의 명확한 분기점 설정과, 비용을 오 염자와 수혜자 간에 분담하는 것은 용이하지 않다. 상 당한 분석과 더불어 합의가 요구된다 하겠다. 물이용부 담금의 사용 용도를 두고 이견이 있는 것도 이러한 분 담기준에 대한 합의의 부족을 반영한다고 볼 수 있다. 현재 수자원의 질적 측면에의 기여에 대한 비용분담 구조를 살펴보면, 상수로서의 물자원 이용을 가능하도 록 하기 위한 상수원보호와 관리를 위한 비용은 물의 최종사용자들이 그 사용량에 비례하여 부담하는 물이 용부담금을 통해 분담되고 있다. 36 Journal of Water Policy & Economy

37 합리적 물이용을 위한 체계 구축 / 기획 특집 물이용부담금은 사용자에게 직접 부과함으로써, 실 제로 취수한 물자원에 대해 부과하는 것이 아니라, 상 수생산 공급시설을 통해 공급되어 최종 사용된 상수 에 대해 부과하는 구조를 가지고 있다. 즉, 취수된 물이 생산시스템을 거쳐 최종사용자에게 전달되기까지 생산 시스템에서 손실되는 물자원에 대한 자원 가용화비용 까지 최종사용자가 부담하게 되는 문제점이 있다. 2 수자원의 양적 가용화비용 부담 수자원의 양적 가용화는 댐의 건설과 운영으로 가용 한 수자원의 양을 증대시키는 것이 가장 대표적이며, 그 외에도 하천정비사업 등을 통한 가용 수자원 확보, 넓게는 수원함양을 위한 조림사업의 시행 등이 포함될 수 있다. 이러한 양적 측면에의 기여에 대한 비용의 합 리적인 분담 혹은 보상은 물자원 가용화를 위한 사업이 나 행동(activity)의 정도를 최적으로 유도하는 역할을 할 수 있으며, 비용의 분담 메커니즘을 통해 가용화된 수자원의 최적 이용과도 연계된다. 양적 측면에의 기여에 대한 비용은 댐 건설 운영과 같은 사업의 시행에 따른 비용과, 양적 가용화 행위로 인해 사업 이외에 발생하는 비용으로 나누어 볼 수 있 다. 사업 이외의 비용은 댐 저수에 의한 기후 농작물 피해 등 주변지역 피해비용 등이 포함된다. 사업비용의 경우에는 양적 기여에 의해 증가된 물자원의 이용자가 분담하는 것이 기본적인 원칙으로 적용될 수 있으나, 사업에 의해 증가된 물자원의 범위를 어디까지로 볼 것 인지가 문제가 될 수 있다. 10) 사업 이외의 비용에 대해서 는 비용의 발생을 입증하거나 발생비용의 수준을 계량화 하는 것이 용이하지 않은 문제가 있다. 현재 수자원의 양적 가용화비용에 대한 비용분담 구 조를 살펴보면, 저수 및 관리를 통해 가용한 물자원을 확보하는데 소요되는 비용인 댐 건설 및 관리비용은 댐 용수 이용량에 따라 부과하며, 다목적댐의 경우 발전부 문에 대해서는 수익자 부담금으로 부담시킨다. 하천유 지용수 등 공익성이 강한 용도의 사용에 대해서는 국 고 및 지자체에서 일부 부담하도록 하여, 물자원 이용 의 공적 사적 용도에 따라 상이한 기준으로 부담하는 구조를 가지고 있다. 한편, 농촌용수에 대해서는 무상 으로 공급한다. 댐 건설 및 관리비용의 부담은 용도에 따라 부담기준 과 부과주체(물개발 주체)가 상이하다. 공업 생활용수 공급을 위한 댐 건설 및 관리비용은(물개발 주체: 수자 원공사) 용수사용량에 따라 분담하는 구조이나(사용자 부담), 농촌용수 공급을 위한 물개발비용은 용도에 따 라 농업용수는 무상, 생활용수와 공업용수는 비용을 원 인자 비용(추가적인 담수를 위한 제방의 높이 증축에 필요한 비용 등)은 부담시키지 않고, 원수비용도 생활 용수의 경우는 지역에 따라 상이하게 공업용수의 경우 는 업종별 시설면적에 따라 산정, 부담하는 구조를 가 지고 있어, 물개발 주체에 따른 상이한 비용부담 기준 적용이 문제된다. 이는 용도에 따른 물개발 주체의 다원화에 따른 문제 와도 연계된다. 상이한 용도의 용수를 목적으로 서로 다 른 주체에 의해 개발되는 물자원은 개발단계에서 물자원 의 이용에 의한 사회적 효용을 최대화하도록 용도 간에 적정한 배분 기준이 있어야 하며, 그에 따라 일관성 있게 10) 댐용수요금의 부과범위를 어디까지로 볼 것인지에 대한 논의가 이러한 문제에 기초하는데, 댐 하류에서의 관행수리권, 허가수리권과의 명 백한 구분이 어려워 분쟁의 소지가 상존한다. Journal of Water Policy & Economy 37

38 저널 물 정책 경제 제26호 자원이 최적배분 되어야 하나, 현재의 개발체계는 그러 한 조정이 어려운 구조를 가지고 있다. 또한, 개발된 물 자원도 개발주체에 따라 상이한 기준으로(동일한 용도에 대해서도) 비용을 부담하고 있어 자원의 최적배분을 저 해하는 이중의 구조적 문제를 가지고 있다 하겠다. 환경비용의 부담 물자원을 상수로 사용하기 위해 소요되는 환경비용 의 부담을 살펴보면, 우선 댐의 건설 등으로 인해 발생 하는 생태계의 파괴나 기상변화 등 사회적 비용은 측정 도 어려울 뿐 아니라 비용부담도 거의 고려되지 않고 있 다. 댐 주변지역 주민지원의 경우에도 주민피해에 한정 되며, 생태계 등의 영향은 고려되지 않는다. 환경비용에는 물자원의 사용이 생태학적으로 지속가 능하도록 하기 위해 소요되는 환경적 비용이 포함되는 데, 하천의 유지를 위한 유지용수와 상수의 경쟁적 사 용 간의 지속가능한 균형을 이루도록 하는 것이 이러한 환경적 비용의 반영이 될 것이다. 현재는 국가 및 일부 지자체 수준에서 부담하고 있는 하천유지용수 비용 정 도가 부담이 이루어지고 있으나, 환경비용의 반영은 지 속가능한 물사용을 위한 주요 과제라 할 것이다. 물자원 이용에 대한 가격정책은 물자원의 사용이 생 태학적으로 지속가능하도록 조성되어야 할 것이다. 그 러나 계량화가 어려운 환경비용의 특성과, 환경적 외부 효과에 대한 사회적 가치의 불확실성 등으로 인해 환경 비용의 문제를 다루기 위해서는 가격정책과 비가격정 책을 복합적으로 사용하여야 할 것이다. 즉, 한편으로는 물자원 이용의 가격에 지속가능한 물 사용을 위한 환경비용이 가능한 반영되도록 함과 동시 에, 취수의 제한이나 하천유량관리, 토지이용 및 물관 리 등 비가격정책이 효과적으로 복합 사용될 수 있다. 자원비용 부과 우리나라에서 부존의 물자원 이용에 대해 자원비용(한 정된 공유자원의 경쟁적 이용에 따른 기회비용)을 이용 자에게 부과하는 체계는 거의 존재하지 않는다. 하천법에 의해 부과되는 유수사용료 는 하천의 물을 이용할 수 있도록 하천을 유지 관리하는데 소요되는 비용의 일부를 하천 취수자에게 부과하는 구조로 되어 있지만, 부과근거는 하천 물자원의 이용에 대한 자원 비용의 부과이다. 유사하게 지하수의 이용에 대해 부 과하는 지하수이용부담금 역시 지하수자원에 대한 자 원비용을 부과하는 자원세에 해당된다. 현재 우리나라 에서 물자원에 대한 자원비용 부과는 이 두 가지에 한 정된다. 직접공급비용 부담 직접공급비용은 수도요금(지방상수도요금, 광역상수 도요금)으로 부담되는데, 비용의 요금현실화율(2013)이 지방상수도는 평균 77.8%, 광역상수도는 84.6%로 상 당한 보조가 이루어지고 있다. 총 비 용 환경비용 질적 가용화 비용 양적 가용화 비용 직접 공급 비용 자원비용 댐용수요금 [그림 7] 상수이용의 비용부담 물이용 부담금 상수도 요금 원인자 부담금 지방비, 부채 국고 보조 사 용 자 부 과 38 Journal of Water Policy & Economy

39 물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy Volume 26, April 2016 : pp. 39~52 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 ** 허종완 * 손홍민 Ⅰ. 서언 Ⅱ. 환경변화와 물 패러다임 Ⅲ. 물 정책 및 동향 Ⅳ. 스마트 물 관리 생태계 Ⅴ. 시사점 요약 물 은 만물의 기원으로 인류의 생존과 국가의 안전에 필수 요소이자 인간의 행복과 삶의 질을 좌우하는 한편, 새로운 성장동력 산업으로 인식되고 있다. 주요 선진국은 물의 가치를 산업적 가치로 확장하고 다양한 와해성(Disruptive) 기술을 통한 통합관리 혁신과 스마트 워터 생태계 조성에 주력하고 있으며, 지구적 물 부족, 화석연료 고갈, 인구의 도시 집중, 식 량 생산성의 저하, 생활 만족도 감소 등의 문제를 산업 성장의 기회로 주목하고 있다. 우리나라의 경우 다원화 법령 및 조 직체계를 고려한 재해관리 효율화 방안이 필요하고 산업적 측면에서 논리적 통합 관리체계와 핵심기술 확보가 우선되어 야 한다고 판단된다. 주제어 : 스마트워터, 물 정책, 물 관리 Ⅰ. 서 언 물 은 인류 역사에서 가장 가치 있는 자원이며, 국가 간 전쟁과 사회 구성원 간 분쟁의 원인이자 모든 산업의 생산재이자 경제 활동의 인프라이기도 하다. 2002년 유엔 경제사회 문화권익위원회에서 물 인권을 명시하 고 2010년엔 유엔인권이사회에서 안전한 물과 위생 등 물 인권을 결의하였으며, 세계적인 물 수요의 증가와 산업적 활용가치의 확장으로 반도체와 조선시장을 뛰 어 넘는 미래의 블루골드(Blue gold)로 인식하고 있다. * 인천대학교 방재연구센터장, [email protected] ** 인천대학교 방재연구센터 연구원, [email protected] Journal of Water Policy & Economy 39

40 저널 물 정책 경제 제26호 세계 물 시장은 2010년 기준 4,828억 달러이며 2025년 까지 8,650억 달러 규모로 성장이 예상 1) 되며, 호주, 북 유럽, 중동 등의 국가에서는 물 가격이 기름 가격을 추 월한지 오래이다. 그 영향으로 국내외 브랜드 생수 시 장이 폭발적으로 성장하고 있으며, 수자원 인프라의 지 속적 발전과 과학기술의 성숙에 따라 물에 대한 산업 기 반적 인식이 에너지, 식량, 도시, 관광 등 산업의 성장 동력으로 재조명되고 있다. 2000년 제2차 세계 물 포 럼 을 통해 물 안보(Water Security) 개념이 확산되고, 물 부족과 수자원 불균형의 문제를 극복하기 위해 일정 수준의 물 확보를 권고하고 있으며, 우리나라도 기후적 요인으로 인한 불규칙적 홍수와 가뭄 등 자연재해가 증 가함에 따라 우리나라의 피해 증가가 예상된다. 따라 서, 환경과 경제성장의 통합을 위한 물 관리 패러다임 으로의 전환과 경제적 효율성 및 환경의 지속가능성을 동시에 고려할 필요가 있다. Ⅱ. 환경변화와 물 패러다임 1. 글로벌 환경 변화와 물 위기 지구 온난화 및 기후 변화에 따라 1980년부터 2006 년까지 홍수빈도는 3배, 태풍 빈도는 2배 이상 증가 2) 하 였으며, 인구 증가 및 산업활동 확대로 2050년까지 세 계경제 규모는 4배 성장, 인구는 20억 명 증가 등 물 수 요가 50% 이상 증가 3) 할 것으로 전망하고 있다. 물 수요는 매년 전 세계적으로 증가하고 있으며, 이에 해수 담수화 기술, 하 폐수 재이용 기술 등 수자원 활 용을 위한 연구개발이 활발하게 이루어지고 있다. 하지 만 전 세계 925개의 주요 하천에 대한 흐름을 분석한 결 과 태평양으로 유입되는 하천은 매년 6%씩 감소 4) 하고 있다. 수자원 확보문제를 떠나 체계적인 유지관리 시스 템 부재로 수자원의 활용도를 향상시킬 수 있는 새로운 개념의 기술개발이 시급한 실정이다. 또한, 삶의 질 측면에서 양적, 질적 물 이용권을 보장 하는 형평성 추구와 물 수요관리 및 오염 배출량 감축 이 우선시되고, 물은 인간의 생존과 생활에 직접적 영 향을 미침으로 사회, 경제, 정치, 문화, 환경, 건설, 교 통, 과학기술 등 다양한 이해관계와 법제도가 존재하 <표 1> 물 관리의 쟁점과 목표 구 분 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대 쟁 점 수 질 환 경 물 위기 물 안보 목 표 깨끗한 물 지속가능 개발 통합 물 관리 며, 기존의 다양한 법률과 행정 체제를 통해 물 관리의 효율화 정책이 추진되고 있다. 이에, 본 논고에서는 스마트 시대의 환경변화와 물 패러다임의 고찰 및 물 산업 생태계를 조망하여 보고자 한다. 물 시장은 세계적인 물 수요의 증가와 산업적 활용가치 의 확장으로 반도체와 조선시장을 뛰어 넘는 미래의 블루 골드(Blue gold)로 인식되고 있다. 세계 물 시장은 2010 년 기준 4,828억 달러이며 2025년까지 8,650억 달러 1) GWI(2011), Global Water Intelligence. 2) 물위험 및 리스크관리국제센터(2009) 3) OECD(2012) 4) 미국 국립 기후조사연구원(2010) 40 Journal of Water Policy & Economy

41 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 / 연구 논문 규모로 성장이 예상(GWI, Global Water Intelligence, 2011)된다. 대부분 국가의 상하수도 운영 시장은 공공 부문이 주도하고 민간 기업의 점유율은 약 11% 수준 (Pinsent Masons, 2013)이다. 호주, 북유럽, 중동 등의 국가에서는 물 가격이 기름 가격을 추월한지 오래이며 국내외 브랜드 생수 시장이 폭발적으로 성장하고 있다. 세계 물 시장은 연평균 4.9% 성장이 예상되며 서비스 및 기술 집약적 부문이 가장 높은 시장 규모 및 성장률 이 예상된다. 세계 물 시장 규모인 4,239억 달러 중 서 비스 46.4%(설계, 운영, 관리), 제조 39.1%(설비, 관망, 펌프, 밸브, 화학약품), 건설 14.6%(토목, 파이프 재생) 순으로 비중을 차지한다. 5) 세계 물 시장은 연평균 4.9%의 지속적 성장이 예상 Water withdrawal(km3) Agricultural Use Industrial Use Municipal Use Reservoirs Assessment Forecast 되며, 2025년 8,650억 달러로 전망 6) 된다. 2007년에서 2025년까지 세계 물 시장의 부문별 성장률은 재이용수 18.4%, 해수담수화 7.5%, 공업용수 및 공업하수 4.9%, 하수 4.8%, 상수 4.6% 순으로 전망 7) 된다. 500 <표 2> 세계 인프라 시장 규모 Source : Unesco [그림 1] 전 세계적인 물 사용량의 변화(출처:GWI) 생산량 대비 석유와 물 산업의 비교에 있어 2007년을 제외하고 2005년 이후 물 산업이 석유 산업 규모를 추 월(세계 물산업동향, 2012)하였으며, 수자원 인프라의 지속적 발전과 과학기술의 성숙에 따라 물에 대한 산업 기반적 인식이 에너지, 식량, 도시, 관광 등 산업의 성 구 분 2000~ 2010 전 세 계 2010~ ~ 2030 개발도상국 (비 OECD 국가) 2000~ ~ ~ 2030 도 로 철 도 통 신 전 력 수자원 , 합 계 1,626 1,897 1, 자료 : OECD(2006), Infrastructure to 2030 의 데이터를 사용해 삼성경제 연구소에서 산출 장 동력으로 재조명되고 있다. 세계 인프라 시장 예측 중 수자원 분야는 2010년에 576억 달러, 2020년 772억 달러, 2030년까지 1,037억 달러 성장이 전망(OECD, 2006)되며, 수자원 인프라가 2030년까지 전체 인프라 시장의 절반 이상(57.7%)을 차지(도로 16.2%, 철도 3.2%, 통신 9.5%, 전력 13.4%) 할 것으로 예상된다. 2000년 제2차 세계 물 포럼 을 통해 물 안보(Water Security) 개념이 확산되고, 물 부족과 수자원 불균형의 문제를 극복하기 위해 일정 수준의 물 확보를 권고하고 있으며, 2002년, 유엔경제사회문화권익위원회에서 물 인권을 명시하고 2010년, 유엔인권이사회에서 안전한 물과 위생 등 물 인권을 결의하였다. 생존을 위한 물 5) Global Water Market(2010)-생수시장 제외 6) Global Water Market(2011) 7) Global Water Market(2011) Journal of Water Policy & Economy 41

42 저널 물 정책 경제 제26호 수요 증가뿐만 아니라 산업적 생산 활동을 위한 가상수 (Virtual water) 수요도 급격히 증가하고 있으며, 농림 및 제조업의 기준으로 생산량 대비 물 소비량은 맥주 1 리터 당 296리터, 커피 1리터 당 1,056리터, 쌀 1kg당 2497리터, 쇠고기 1kg당 15,415리터 8) 이다. 지구적 기후 변화는 전 산업 분야에 영향을 미치며 물 순환 시스템의 변화에 따라 극심한 홍수 및 가뭄의 발 생 빈도를 증가 9) 시켰으며, 기후변화에 의한 강우의 편 중성 증가와 가용 수자원의 부족이 가장 큰 문제로 대 두되고 있다. 인구증가와 도시화로 인한 물 수요 증가는 현재의 물 관리 시스템이 감당할 수 있는 범위를 넘어선 단계이 (갈수기 및 장마)가 발생하는 소위 물격차" 문제 발생 이 예상되며, 우리나라의 연평균 강수량은 1,277mm 정도로 세계의 연평균 강수량 880mm에 비하여 많은 편이지만, 지역별로 강수량의 차이가 커서 많은 곳은 1,800mm를 넘지만 적은 곳은 700mm에도 못 미치고 있다. 이에 따라, 연평균 강수량은 세계평균의 1.6배이 나, 1인당 강수총량은 세계평균의 1/6로 가용수자원이 적은 물 스트레스 국가로 분류되고 있다. 10) <표 3> 우리나라와 세계의 수자원 현황 비교 구 분 대한민국 세계평균 비 교 연강수량 1,277 mm 880 mm 1.6 배 1인당 연강수 총량 2,629 m3 16,427m3 1/6 배 다. 이러한 물 수요와 공급의 불균형은 단지 수자원의 양적인 부족에만 기인하는 것이 아니라 기존 물 관리시 설의 비효율성에도 상당한 원인이 있으며 생산된 물의 상당한 양이 이송과정에서 손실되는 현상이 나타나고 있으며, 물의 생산과 공급에 과다한 에너지가 사용되는 경우도 빈번하게 발생하고 있다. 이러한 한계점들을 극 복하고자 수자원 관리기술과 IT기술을 결합한 스마트 워터그리드가 미국, 호주, 싱가포르 등의 국가를 중심 으로 추진되고 있다. 우리나라 내에서도 기후적 요인으로 인한 홍수와 가 뭄 등 자연재해 피해 증가가 예상되며 강수량은 2050 년 17%, 홍수피해는 2080년까지 3배 증가 11) 할 것으로 예상된다. <표 4> 우리나라의 수자원 불균형 현황 연도별 강수량 시기별 강수량 지역별 강수량 754(최저)~ 1,756(최고)mm 홍수기 3개월 5% 비홍수기 9개월 35% 남해안, 영동지역 1,400mm 이상 낙동강 중류지역 1,100mm 이하 2. 우리나라의 물 문제 우리나라는 UN에서 정한 물 부족 국가로 1인당 강수 량이 세계평균의 10%에 불과하며, 산업의 지속 발전을 위해 안정적 물 공급이 요구되고 있다. 일부 지역에서는 물이 풍부한 지역과 부족한 지역의 격차와 시간적인 격차 3. 물 관리 패러다임의 변화 물을 재난 예방, 안보, 산업 육성 등 포괄적 통합 관 리 대상으로 인식되고 있으며, 기후 변화와 재난 재해 증가, 가뭄과 홍수 등 경제 사회적 위협, 안정적 생산 활동 보장, 물 산업의 지속 성장 등의 문제를 포괄적 물 8) 한국환경정책평가연구원(2012) 9) IPCC(2007), 유엔 정부간기후변화위원회. 10) 국토해양부(2011), 수자원장기종합계획(2011~2020). 11) 이병국(2011), 기후변화 적응 물관리 정책. 42 Journal of Water Policy & Economy

43 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 / 연구 논문 관리로 대응하고자 한다. 수자원 관점에서 토양수분 손 실량 증가, 농업용수 부족, 하천유량 변동에 따른 개발 및 운영의 불확실성이 지속적으로 증대되고 있고, 자연 재해 피해액이 2000년대 들어 1980년의 5.3배로 증가 하였으며, 전국단위 극한가뭄이 14년에서 7년 주기 발 생, 홍수와 가뭄 등 물 재해가 증가하고 있다. 따라서, 물 위기의 포괄적 대응을 위해 통합적 물 관리체계와 기술 대응이 필요하다. 현재 우리나라의 수자원량은 평 상시 유출량 193억m3, 홍수 시 유출량 560억m3, 지하수 37억m3 등 총 수자원량 333억m3을 이용하고 있다. 지하 수의 총 부존량은 1조 3,240억m3이며 이용이 가능한 양 은 1,170억m3이나 대수층의 발달이 빈약하여 대규모 지 하수 개발이 곤란한 상황이다. 지하수 채취 기술 등을 감안할 때 현재 이용되는 지하수는 37억m3에 불과하여 향후 수자원 부족이 예상된다. <표 5> 수자원관리 패러다임의 변화 제정 및 선포하였고, 1996년 세계 물 위원회가 국제 물 문제 연구과정에서 중심적 역할을 수행하고 각국의 대 응방안 및 기술 협력을 추진하였다. 2000년에는 새천 년정상회의에서 새천년선언문을 채택하고 2015년까지 8개 항목의 새천년개발목표를 제시하였다. 물 위기에 대한 국제적 차원의 공동 목표를 수립하고 다양한 협력활동 및 프로그램을 이행하였으며, 1992년 국제 물 환경회의에서 더블린 4원칙을 채택하고 세계 물 포럼을 3년마다 개최해 오고 있다. <표 6> 더블린 4 원칙 1. 담수는 생명유지, 개발, 환경에 필수적임, 그 양이 유한하고 오염에 취약한 자원임 2. 수자원의 개발과 관리는 모든 단계에서 사용자, 기획자, 정책결정자들이 함께 참여해야 한다는 물 거버넌스의 필요성에 대한 선언임 3. 여성들은 물의 공급과 관리, 보호에서 중심적인 역할을 한다는 젠더적 관점임 4. 물은 모든 경쟁적인 이용에서 경제적 가치를 가지고 있으며, 반드시 경제 재로서 인식되어야함 구 분 현 재 미 래 해결 수단 부족한 물 직접 확보 물의 효율적 분배 주요 방법 기존 수원 및 용수 관리 대체수자원 확보 양적 확보, 시설 확장 확보된 용수의 효율적 분배 수요맞춤형용수 공급 활용효율 및 에너지 고려, 가동율 최적화 UN은 물 회의를 통해 물 위기를 지구적 문제로 인식 하고 각국은 사회경제적 국제협력과 산업적 육성방안 마련에 경주하고 있다. 1977년 UN 차원에서 최초로 물 만을 주제로 한 UN 물 회의가 아르헨티나 마르델플라 티에서 개최 12) 되었으며, 1981년에는 국제 식수공급과 위생에 대한 10년 계획 을 수립하는 등 국제사회는 물 문제를 해결하기 위해 노력하고 있다. 1992년 11월에 열린 제47차 UN총회에서 매년 3월 22일을 세계 물의 날 로 Ⅲ. 물 정책 및 동향 1. 해외 정책 및 기술동향 주요 선진국은 통합 물 관리를 통한 물 위기 대응 정 책을 수립하고, 정보통신 기반 스마트 구축과 핵심기술 확보를 위해 연구개발에 주력하고 있다. 미국의 경우 대표적 물 관리 기관인 미 개척국(USBR), 미 지질조사 국(USGS), TVA(테네시 유역관리청)이 참여하고 있으 며, 미 개척국에서는 WARSMP 모형과 MMS(modular Modeling System)을 이용해서 물 관리 시스템을 운영 하고 해당 유역의 지점별 유량을 산정하고 있다. 12) 1967년 세계 물 평화회의 & 1972년 UN 인간 환경회의 Journal of Water Policy & Economy 43

44 저널 물 정책 경제 제26호 TVA(테네시 유역관리청)에서도 미 개척국과 유사한 방식을 적용하고 있지만 MMS 대신 Water View 모형 (저수지 운영모형은 RiverWare 이용)을 사용하고 있다. 유럽에서는 Water Ware를 이용한 물 관리 시스템을 운 영하고 있으며, 장기적으로 WFD(Water Framework Directive)에 따른 관리 시스템을 구축하고자 한다. Water Ware는 수자원 관리를 위한 통합정보 의사결정 시스템으로 분석을 위해 RRM(Rainfall Runoff Model), WRM(Water Resource Model), STREAM 등으로 구성 되어 있다. RRM은 WRM의 입력자료인 유출량을 산정 하고 WRM은 RRM에서 산정한 유출량을 이용하여 수 자원에 대한 모의를 실시한다. STREAM은 일별 수질계 산 모형으로 WRM의 수문데이터를 처리해서 DO, BOD 등과 같은 수질 자료를 처리하고 있다. 일본의 경우 하천 유역 종합 정보 시스템(Foundation of River & Basin Integrated Communication System ; FRICS)을 운영 중이며, 하천 유역내의 하천 지진 재 해, 환경에 관한 정보를 최첨단 기술을 활용하여 과거- 현재-미래의 정보를 종합적으로 제공하고 있다. EU는 물 산업 관련 융복합 프로젝트로 물 관리 IT 기 술 중심의 아쿠아 네트워크 프로젝트를 추진 중이며, 네덜란드는 빈번한 홍수의 시시각각 변화하는 범람상 태를 모니터링하고 그에 따라 실시간으로 대응할 수 있 는 현명한 제방(Smart Levee)을 건설하는 프로젝트를 IBM과 공동으로 진행하고 있다. 2. 국내 정책 및 기술동향 세계 물 시장의 확대와 국내 기업의 해외진출 및 수주 실적이 증가함에 따라 관련기술의 활용 및 협력 가능성 이 증대되고 있지만, 국내 물 관련기업의 경우 해외진 출 경험 및 전문 인력이 부족하고, 외국 물 전문기업에 비해 자본 및 전문성이 상대적으로 취약하다. 또한, 상 수도 설계 및 시공 분야는 선진국과 경쟁 가능한 수준 이나 지능형 물 생산 및 공급 시스템은 선진국 대비 기 술 수준이 낮고 지자체와 공기업 위주의 물 운영 및 관 리는 관련대학 및 기업의 참여를 어렵게 하여 물 산업 생태계 조성에 한계점으로 지적되어 왔다. 이에 따라, 정부는 신 성장동력 기술전략에 스마트 상수도 분야 및 관련기술을 포함하여 2010년부터 연구 개발사업에 착수하였으며, 스마트워터그리드 원천기술 확보와 기술 상용화, 해외진출을 위한 실증 공간 확보 등을 우선 목표로 수립하고 추진 중이다. <표 7> 우리나라의 스마트 물 관리 관련 연구개발 과제 예시 부 처 명 사 업 명 국 토 교 통 부 건설기술혁신사업 NGIS 지원연구사업 건설기술 기반구축사업 산업통상자원부 추가연구개발특구육성 중 소 기 업 청 마을상수도 원격제어 통합관리 시스템 개발 원격 상하수도 제어감시 시스템 환 경 부 물환경 정책시스템구축 차세대지능형 상수관망기술개발 차세대 에코이노베이션 사업 수처리선진화 국제공동연구사업 세부적으로 과학기술을 위한 창조산업의 육성, 물 관 련 재난관리체계 강화, 환경과 조화되는 국토개발, 기후 변화 적응을 세부 목표로 수립하고 선진국과 동일한 통 합 물 관리 정책 추진으로 국정목표에 부합하는 스마트 분산형물관리 기술 개발에 주력하고 있으며, 기술 기초 기반 구축을 위한 건전한 도시 물 순환-저영향개발 기 술, 스마트 워터 그리드 개발 및 통합수자원관리 기술 등 의 기초연구가 분산되어 국내에서 진행 중 13) 이다. 44 Journal of Water Policy & Economy

45 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 / 연구 논문 3. 산업동향 및 기술수준 비교 물 산업은 물 순환 전 과정을 포괄하며 유역종합개발 까지 범위를 확대하고 있다. 기후변화에 따른 인프라 투자 증가, 친수공간 개발 증가, 상하수도 광역화 및 통 합화와 전문화 추세로 연평균 6.5% 성장(GWI)이 예상 되고 플랜트, 화학, 소재 산업 등 관련 산업에도 상당한 파급 효과가 유발될 것으로 예상되며, 전기, 가스, 통 신, 교통 등 다양한 공공서비스 분야와 접목하여 종합 서비스 산업으로 발전하는 추세이다. 해수를 이용한 담수 생산은 중동 지역에서 식수공급 을 위해 사용되어 왔으며 세계적으로 미래의 물 수요를 충족하기 위한 하나의 수단으로 인식되고 있다. 세계 담수 생산 규모는 4,761만 m3/일의 62%인 2,950만 m3/ 일의 담수가 해수담수화로부터 생산되고 있다. 담수화 시장은 중동 걸프, 유럽, 아시아 태평양, 아 메리카와 아프리카 등 세계 전 지역에 분포되며 물 순 환 구조에 따라 관리 대응체계에 차이가 있는데 생산 규모는 담수화에 가장 많이 의존하는 중동 및 걸프지 역이 약 2,100만 m3/일로 전 세계 담수 생산 규모의 48%를 차지하고 있으며, 아메리카 지역(820만 m3/일, 19%), 유럽지역(600만 m3/일, 14%), 아시아 태평양 지 역(620만 m3/일, 14%)와 아프리카 지역(280만 m3/일, 6%) 순이다. 한국의 기술수준은 최고국(미국) 대비 71.9% 수준 14) 이며, 물 관리 인프라 및 기술수준 분석 결과 수자원 시스템 의 종합순위는 17위이다. 건설교통기술 분야 중 수자원 시스템 관련 자료를 조사한 결과, 수자원 시스템의 특허 및 논문 순위는 총 20개 분야 중 각각 14위와 19위이다. 수자원시스템기술 분야의 특허 및 논문 건수는 높지 않 으나 특허출원 건수가 매년 약 400건씩 지속적으로 성 장하고 있는 추세이다. 논문의 경우 전체적으로 미국의 논문기술경쟁력이 가능 높으며, 중국과 미국의 논문 게재 활동이 가장 활 발한 것으로 평가되고, 논문 영향력은 영국이 가장 높 은 것으로 나타났다. 15) 논문은 연평균 5.9% 증가율을 보이는 등 성장세를 나 타내고 있으나 전문 인력이 부족하고 핵심 기술에 대한 연구개발이 미흡한 실정이다. <표 8> 나라별 논문평가 지표 평가지표 한국 일본 미국 중국 독일 프랑스 영국 논문활동도 논문집중도 논문영향력 종합점수 61.0% 16.4% 100% 59.3% 47.4% 55.7% 42.2% 순 위 연도별 특허출원등록 현황을 분석한 결과, 특허건수 는 1991년 122건에서 2010년 234건으로 약 2배 증가하 였지만, 2000년 이후 출원건수가 정체를 보이고 있어 스마트워터그리드기술에 대한 연구개발의 다양화가 부 족한 실정이다. 특허량은 수처리, 수자원 감시, 수질 관 리, 재이용수 관련기술 순이며 수자원 공급 관련기술 분야가 낮은 특허량을 보이고 있다. 전체적으로 일본의 특허기술 경쟁력이 가장 높은 것 13) 국토교통부(2014), 해외건설 기술경쟁력 강화 연구개발사업. 14) 국토진흥원(2014), 물 관리 연구사업 중장기 전략. 15) 국토교통부(2014), 해외건설 기술경쟁력 강화 연구개발사업. Journal of Water Policy & Economy 45

46 저널 물 정책 경제 제26호 으로 나타나며 한국은 특허활동도 특허집중도에서 상 위권이나 특허 경쟁력 및 특허영향력에서 크게 떨어져 전체적으로 세계 7위 수준 16) 으로 평가된다. <표 9> 나라별 특허평가 지표 평가지표 한국 일본 미국 중국 독일 프랑스 영국 특허활동도 특허집중도 특허시장력 특허경쟁력 특허영향력 종합점수 38.0% 100% 95.9% 68.0% 48.8% 73.1% 65.5% 순 위 우리나라는 통합 물 관리 테스트베드 부문의 경쟁력 확보에 있어 정보통신 인프라 및 관련기술을 활용한 하 드웨어 및 소프트웨어 연구개발이 중요하며, 전 세계적 으로 초기단계의 기술인 이 분야에 집중적으로 투자할 경우 향후 세계 거대기업과의 경쟁에서 우위 선점이 가 능할 것으로 예상된다. 물 관리 기술에 IT, BT, NT, GT 등을 물 관리 기술 첨단화 및 수자원확보 다원화, 기후변화 대응 수재해 관리, 이치수 안전도 제고 등에 적용하는 것이 유리하 다. 하지만 국내에서 간이 센서 형식의 연구가 일부 진 행 중이나 실시간 모니터링 가능한 현장 적용형 센서 연구는 부족하며, 센서로 부터 얻어진 다양한 환경정보 를 실시간 관리하는 지능형 시스템 운영체계 구축이 미 비한 실정이다. 4. 시장현황 및 전망 최근 IT를 통합수자원 관리에 활용하는 Smart River, Smart Grid 기술의 등장으로 IT 기반 물 관리가 신전 략사업으로 등장하고 있으며, 수요 맞춤형 물 공급, 시 설물 운영의 최적화, 기존 수자원 관리시설 확충 등과 같은 선순환적 관리와 운영 최적화 중심으로 시장이 개 척되고 있다. 2018년 글로벌 물 시장 규모는 약 6,742억 달러(약 800조)에 달할 전망이며, 2009년 스마트워터그리드 시 장은 약 5.3억 달러 규모(Lux Research)였지만, 2020 년에는 163억불의 시장이 될 것으로 전망된다. 고도 수 처리 및 지능형 물 생산 공급시스템은 도입 시점이며 스마트워터그리드 시스템 시장의 지속성장이 예상되는 부분이다. <표 10> 세계 물 시장 성장전망 분 야 연 도 소재/부품/설계/건설 운영/관리 서비스 합 계 상 수 하 수 공업용수 재이용수 해수담수화 합 계 기술의 융복합화로 인해 기존 단편적인 물 이용 및 관리 기술에서 벗어나 수질, 수량, 생태, 환경 등이 통 합 관리되는 형태로 발전하고 있으며, 상하수도의 경 우 수자원 확보, 설계, 시공, 운영관리, 하폐수처리까지 16) 국토교통부(2014), 해외건설 기술경쟁력 강화 연구개발사업. 46 Journal of Water Policy & Economy

47 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 / 연구 논문 전 과정의 시스템을 통합하는 토탈 솔루션 체계로 전 환되고 있다. Veolia 등 세계적 물 기업들은 설계 건 설 운영관리 및 파이낸싱 등 모든 분야에서 기술 우위 를 확보하고 있으며, 글로벌 물 기업은 자국에서의 오 랜 상하수도 사업 운영 노하우를 기반으로 경쟁력 있 는 분야에 역량을 집중하고 아웃소싱 등을 적극 활용 스를 창출하여 물 산업구조를 크게 바꿀 것으로 예상된 다. 정보통신 기반의 스마트 기술이 인프라 및 SOC 분 야에 접목되면서 기존의 기술에 효율을 크게 높여 주고 새로운 기술 및 산업을 창출한 것처럼 스마트 SOC라는 개념을 통해 정보통신 기반의 SOC가 기존 SOC의 효율 을 20% 이상 높여줄 것 17) 으로 예상된다. 하고 있다. 세계 물 산업의 대부분은 상하수도 시장이며 다국적 물 기업 중심으로 성장하고 있다. 세계 주요 물 전문기 Smart Water Grid 업들은 상수원, 상수도, 하수도, 폐수처리 등을 통합하 여 관리할 수 있는 역량을 갖추면서 경쟁력을 확보하고 자 한다. 국가 간 기술경쟁이 과열되고 기존의 독과점 체제에서 변화되면서 다국적 물 전문기업의 시장 점유 율이 하락하는 추세이다. U-컴퓨팅 / 스마트미터 광대역통합망 소프트웨어 하드웨어 에너지 / 환경 기계 시스템 수자원확보기술 물관리 기술 수처리시스템 기술 측정분석장비 / 장치 계측기기 국토정책 / 계획 국토공간개발 기술 시설물설계 / 해석기술 건설시공 / 재료 건설환경설비 기술 우리나라의 물 시장 규모는 2023년까지 약 31조원 에 이를 것으로 전망되며, 2014년 기준 국내 물산업의 시장규모는 약 18조원으로 연평균 성장률(2013~2020) 6% 시, 10년 후 2033년 규모는 31조원으로 예상된다. 물 공급시설은 현재 10조원 규모에서 2015년에는 연간 24조원 규모로 성장할 것으로 추정된다. 상하수도사업 은 광역상수도, 지방상수도, 하수도 사업으로 분류되며 164개의 지자체가 주체가 되어 상하수도 시설을 지속적 으로 확충하고 있다. Smart Water Grid는 분야별 요소기술들의 시너지를 극대화하는 산업이다. [그림 2] 스마트 워터그리드 연관산업과 기술연계성 물은 환경과 생태에 대한 적극적인 고려와 경제적인 효율성에 대한 검토, 그리고 효과적인 관리를 위한 제 도 확립 등 복잡한 문제를 갖고 있으며, 이러한 물위기 및 물 안보 측면에서 물 문제 극복을 위한 새로운 패러 다임으로 통합형 물 관리 시스템이 등장하였다. 스마트 물 관리 시스템은 깨끗한 물(수질)과 지속가능개발(환 경)에 효율성 공평성 지속가능성이 강조된 통합 물 Ⅳ. 스마트 물 관리 생태계 1. 스마트 물 관리의 개념 IT기술과 접목된 전력기술이라 할 수 있는 스마트 그 리드 기술처럼 IT가 접목된 물 산업은 다양한 제품과 서비 관리체계를 지향하며 환경과 경제성장의 통합을 위한 물 관리 패러다임으로의 전환과 경제적 효율성 및 환경 의 지속가능성을 동시에 고려하고 있다. 소비자의 욕구가 개인화, 맞춤화, 삶의 질 추구로 진 화함에 따라 물, 전기, SOC 등 모든 분야에서 스마트 17) 삼성경제연구소(2012) Journal of Water Policy & Economy 47

48 저널 물 정책 경제 제26호 시스템에 대한 수요는 지속적으로 증가하고 있으며, 삶 의 질 측면에서 양적, 질적 물 이용권을 보장하는 형평성 추 구와 물 수요관리 및 오염 배출량 감축이 우선시 되고 있다. 기존의 다양한 법률과 행정 체제를 통해 물 관리의 효 율화 정책이 추진되고 있으나 새로운 성장동력으로서 산 업적 활용전략은 미흡하며, 인간의 생존과 생활에 직접적 영향을 미침으로 사회, 경제, 정치, 문화, 환경, 건설, 교 통, 과학기술 등 다양한 이해관계와 법제도가 존재한다. <표 11> 스마트 물 관리의 특성 항 목 내 용 분산된 자원 우수, 지하수, 수처리수 등 다양한 수자원 물 문제의 개별적 접근으로 인한 물 관련 갈등과 현안 의 누적, 기후변화 등 불확실성 증대로 물 관리 리스크 와 유역관리 비중이 증가하고 있다. 통합형 물 관리란 수량 수질 생태 문화 등 모든 요소를 고려하여 효율이 극대화되고 공평 및 지속가능 토록 유역단위로 물을 관리하는 것으로 정의하고 있다. <표 13> 통합 및 연계대상 기 능 적 수량 - 수질 공 간 적 상 하류 및 유역 운 영 적 관련 시설 주체간의 계획 - 자료 - 기술 기 반 적 법률 - 제도 - 거버넌스 측정기기 양 방 향 실시간 유통 서 비 스 패러다임 스마트 water meters & sensors 다양한 에너지의 생산관리 vs 활용목적에 맞는 수량, 수질공급 Water quality vs. 실시간 가격제 다수의 원수공급자 사이에서 다양한 수원의 거래가능 용수공급의 생산소비정보를 최적화 및 통합관리 2. 스마트 물 관리 시스템 스마트 물 관리 시스템은 7가지의 기본적인 기능, 자료, 기술, 시설, 복지, 제도, 거버넌스로 구성되어 있으며, 시 설과 복지는 통합형 물 관리를 위한 대책으로 판단하고 기후변화 및 물 위기에 대한 효과적 대응과 성장동력 발굴 관점에서 스마트 물 관리 시스템 구축과 핵심기 술 등 새로운 생태계 조성이 중요하다. 물은 유역단위 유기체로 통합적으로 연계성이 있게 관리되어야 하나, 지금까지 기능별 시설별, 개별적으로 계획 관리되어 제도 및 거버넌스는 과정으로 분류하고 있다. 실측자료 와 신기술은 통합형 물 관리 시스템 실현을 위한 가장 기 본이 되는 요소이며, 현장의 물 관리 상황에 대한 정보를 정확 신속하게 파악하고, 정보를 토대로 단 중 장기 미래를 정확 신속하게 예측하는 것이 핵심이다. 왔으며, 중복 과잉 투자 발생, 지류하천의 홍수피해 증가, 다목적댐 및 광역상수도 위주 물이용 부담금 부 과 등 효율성 및 공평성 문제가 발생하고 있다. 댐 자연형 수자원 중앙관리제어센타 농업 Water flow Data flow WW flow <표 12> 스마트워터그리드 기술의 세부 범위 Water Cycle 범위 구분 내용 공 급 수 자 원 분배/관리 지 능 화 수자원(자연형: natural), 대체수자원(능동형: manufacturing) 수자원의 지역적 불균형, 시간적 불균형을 해결 하기 위한 실시간 물 정보 관리 기술 및 운영망 최적화 기술 수 요 활 용 망 신도시, 물부족 지역 등 수요자 맞춤형 서비스 강물 능동형 수자원 지하수 담수화 중수도 하폐수처리장 지능형 수자원 분배 및 혼합장치 Micro-grid (or Meso-grid) Micro-grid (or Meso-grid) Macrogrid (중권역 범위) 신개념 물관리 시스템 수자원의 안정성과 배분의 최적화를 위한 Water loof 설치 수자원 정보 및 데이터 양방향 정보 공유 자립형 스마트 미터의 최적화를 통한 지능형 수자원 관리 시스템 설 계 테스트베드 테스트베드 구축을 위한 설계표준화 및 운영제안 [그림 3] 스마트 워터그리드 모형 예시 48 Journal of Water Policy & Economy

49 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 / 연구 논문 스마트 물 관리 시스템은 메가시티, 물과 에너지 등 연관성 산업 및 기술 간의 연계와 상호보완성이 고려 되어 새로운 시장을 형성하고 있으며, 수자원 확보 및 수자원 격차해소, 수질 및 물 공급 그리드 안정성 확 보, 저에너지 고효율 지능형 유지관리의 3S(Security, Safety, Solution)가 목표이다. 통합 물 관리 구현 및 해 외 물 시장 선점을 위해 용수공급, 배분, 관리 분야의 기 술 확보에 주력하고 있다. 스마트 물 관리 시스템은 물의 생산과 처리효율 향상, 비용 및 에너지 절감, 시설의 체계화, 예방적 수자원의 관리 및 지역 간 균형 등의 기능을 포함하고 있으며, 빅 데이터는 수자원의 확보와 수송활용 등에 대한 모니터 링과 분석, 물 관련 정보의 관리 효율적 활용을 위한 지 식기반시스템, 복잡한 시스템의 효율적인 운영기술 등 의 핵심기술로 활용된다. 스마트 수원관리 스마트 취수 스마트 공정 스마트 물 생산 선택 / 조합 스마트 소비 스마트 정보 스마트 분배 / (양방 소통) 관망 스마트 Conditioning 하였으며, 물 관리의 지능화는 정보통신 기술을 기반으 로 물 관리 운영 및 관리 효율화, 미래 대응 등 상위의 물 정책과 의사결정을 지원하고 있다. 일본(Hitachi 지능형 물 시스템)은 기존의 장비산업 중심의 물 산업에서 비즈니스 솔루션을 제공하는 물 산 업으로 이동하는 전략을 수립하고 운영효율을 높이기 위해 물리적인 물 순환 시스템과 물 정보 시스템을 통 합하는 구조(Water Circulation System)를 사용하고 있으며, 핵심기술로 고도수처리기술, 해수담수화설비, 효율적 시스템 통합을 위한 IT기술(모니터링, 시뮬레이 션, 정보관리, 센싱)을 선정하였다. 남부 유럽국가들은 Water Strategy Man Projects 등 통합 수자원 계획 및 관리를 지원하는 다양한 종 류의 의사결정지원시스템을 개발하였으며, 호주(CRC (Cooperative Research Center))는 1991년도에 설립된 이래 공익을 위한 기술혁신과 상용화에 중점을 둔 범 국 가적 수자원 기술개발을 주도하여 소규모 수자원 환경 계측기술개발과 모형개발, 유역 단위의 대규모 모델링 에 중점을 둔 8개 분야의 21개 연구사업을 수행하고 있 다. 또한, 통합수자원관리의 의사결정을 지원하는 시스 템 IOOM 을 개발하였다. 스마트 운영 스마트 방류 스마트 Price 3. 주요 고려사항 [그림 4] 물 관리 스마트 시스템화 예시 스마트 통합 물 관리 시스템의 구축 사례 및 차별화 기술을 확보하기 위해 미국(IBM 지능화 프레임워크) 은 스마트워터그리드의 인프라가 1 시공간 데이터 확 보 2 분석(Insight 제공) 3 지혜롭고 분권적인 의사결정 지원시스템의 단계로 확장하는 전략을 수립 우리나라의 그간 물 관리 정책은 수량과 수질을 분리 하여 추진됨에 따라, 기관별 소관분야에 대해서만 필요 한 물 관리기술을 개발 및 활용하였기에 유역단위 통합 물 관리에 대한 접근 및 적용성이 미흡한 실정이다. 필 요 및 목적에 따라 기관별(홍수통제소, K-water, 한수 원, 농어촌공사 등)로 시스템을 개발 및 활용하고 있으 며 유역단위 통합 물 관리 실현을 위한 표준모형이 부족 하기에 모형 알고리즘 매개변수의 차이에 따라 동일 Journal of Water Policy & Economy 49

50 저널 물 정책 경제 제26호 입력자료 적용 시에도 모의결과가 상이함에 따라 표준 화된 운영체계가 필요하며, 물 관리 주체의 다원화 및 제 도적 기반을 바탕으로 한 연계체계가 미흡한 상황이다. <표 14> 기관별 주요 물관리 기술 및 시스템 현황 기 관 기술분야 활용시스템 하천 홍수예보 통합홍수예보시스템 홍수통제소 하천 용수공급 용수공급시스템(RWSS) 한 수 원 수력댐 운영 발전수계운영시스템(PAROS) 농어촌공사 농업용저수지 운영 농촌홍수관리시스템 환 경 부 수 질 예 측 수질예보시스템 기 상 예 측 강우예측시스템(PFS) 실시간 자료관리 실시간수문정보시스템(H-DAPS) K-water 치 수 홍수분석시스템(FAS) 수 력 발 전 발전통합운영시스템(GIOS) 수 질 예 측 통합수질대응시스템(SURIAN) 최근 세계 물 관리 시장에서는 상수도 공급에서 하수 처리까지 전 과정을 단일 업체에게 맡기는 사례가 증가 하고 있으며, 통합 물 관리 관점에서 설계, 시공, 운영 등의 일관성이 강조되면서 특정 국가 및 기업에게 일괄 하여 통합 발주하고 있다. 우리나라는 세계적인 수준의 건설 능력을 보유하고 있 지만, 상수도와 하수도가 분리되어 있고 민간기업의 운 영 관리 경험은 매우 취약한 편이라 통합솔루션에 대한 해외시장의 요구에 맞추기 위해서는 물 관리 사업 관련 민간기업과 관련 공공기관의 적극적인 협력체계 구축이 필수적이다. 경쟁력 제고를 위해 기존 물 관리 사업의 범 위를 확장하여, 수량-수질-생태환경-친수-통합관리 의 연계 시스템 및 기술이 중요하며, 기술개발과 관련하 여, 우리나라의 현재 기술 수준은 최고 기술선진국 대비 52% 정도이며, 기술 격차는 6.1년 정도로 평가되고 있다. 또한, 물 생태계의 특성상 사회, 경제, 산업적 연관성 은 높으나 법제도, 행정적 측면에서의 통합은 어려운 실정이며 연구개발 및 기술 관점에서 연계가 되어야 하 지만 국내 물 관리 법률들을 물 확보, 물 보전, 물 재해, 지표수, 지하수 등으로 편의적으로 나뉘어 그 법의 집 행 및 정책적 조율에 어려움이 따르고 있다. 부처 간에 물 이용이나 보전 등을 둘러싼 분쟁이 발생 할 때에도 조정이 쉽지 않은 구조적 문제를 연구개발을 통한 기술 연계로 극복할 필요가 있다. 기존 법제도 체 계에서 물 관리 기본법을 중심으로 통합관리 시스템의 구축 전략을 수립하는 것이 용이하다고 판단되며, 물의 성질상 수자원의 수계별, 영향권별 통합적 관리의 필요 성에 대해 지속적으로 검토가 요구된다. 수자원관리법제는 지표수와 지하수가 상호 연결되어 있다는 점에서 지하수의 개발과 이용에 관한 법제 간의 정합성 검토가 중요하며, 국토기본법이나 환경정책기 본법 등에 의거하여 종합적인 국토계획들이 수립되어 개별적인 전문 계획들 간의 실질적인 연계성 강화가 필 요하다고 판단된다. 물 재해관리 측면에서 다원화되어 있는 법령 및 조 직체계(국토해양부, 환경부, 수자원공사, 지방자치단체 등)에 따라 협의 및 대등 구조가 취약하고 하천의 경우 국가하천, 지방1급, 지방2급, 소하천으로 분할하여 수 량과 수질을 행정구역단위로 관리되며 하천 유수의 점 용허가, 하천공사, 수질관리 등에 있어 수계별 상 하 류 일괄관리가 곤란하다. 또한, 연구개발의 경우 미래 창조과학부에 일원화되어 추진되고 있으나, 다원화된 행정체제로 인해 부처별 소규모 과제로 기술 개발이 추 진되고 있는 실정이다. Ⅴ. 시사점 기후변화에 따른 물 부족, 인구 증가 및 도시화 등으로 50 Journal of Water Policy & Economy

51 스마트 시대의 물 정책 및 생태계 / 연구 논문 인한 물의 위기 와 지속적 생산 활동과 물 산업의 성장 으로 인한 물의 가치 재조명으로 과학기술의 발전과 스마트 기술을 통한 통합 물 관리 시스템 및 관련기술의 확보가 필요하다. 물 관리 패러다임이 수자원 확보에서 효율적 분배로 전환됨에 따라 수요, 효율, 최적 관점에 서 통합 관리 시스템을 혁신해야 하며 예측 기반 정책 결정을 통한 운영 및 관리체계로 고도화, 과학적 성과 와 스마트 기술의 융합화, 연계 산업과의 시너지를 창 출하는 지능화가 중요하다고 판단된다. 또한, 선진국이 주도하는 물 산업 시장에서 우리나 라는 지속적 공공정책 추진을 통해 자립적 수자원 체 계를 유지하고 있으나 산업 가치 창출은 미흡하고 해 양 담수화, 관수체계 분야에서 해외 수출 및 높은 자 립도를 유지하고 있으나 차세대 물 관리 산업 및 기 술 확보가 부족한 실정이다. 과거 분산적 물 관리 체 계가 물 순환 전반의 통합적 관리로 발전되고 선진국 의 선제적 투자 및 기술 선점에 따라 기술 경쟁력 저 하가 우려된다. 선진국은 과학기술 융합과 정보통신 기반 스마트 물 관리 시스템을 본격화했으나 우리나라는 테스트베드 구축, 다부처의 소규모 기술 연구만을 추진하고 있으 며, 선진국의 경우 스마트 물 관리 시스템 구축을 위한 공공사업과 민간 기업 주도의 솔루션 개발에 주력하고 있다. 선제적 시스템의 실제적 운영관리와 효율성의 실 정이 늦을 경우 부가가치 및 경쟁력 저하뿐만 아니라 산 업 생태계 조성에 한계에 다다를 것으로 예상되며, 우 리나라의 경우 기존 설비의 노후화, 지류하천 유량측정 부족, 통신망 이중화 부족 등 통합 물 관리를 위한 선결 과제가 다수 존재하는 실정이다. 따라서 물 관리에 관 한 다양한 법제도와 부처, 지방행정이 존재함으로 관련 법제도 보완과 함께, 기술 중심의 논리적 연계와 정보 기술을 통한 효율적 통합이 중요하다고 판단된다. 또한, 국내 물 관리 법률들을 물 확보, 물 보전, 물 재 해, 지표수, 지하수 등으로 편의적으로 나뉘어 그 법의 집행 및 향후의 정책적인 조율이나 통합적인 접근방법 이 힘들며, 또한 관련 부처 간에 물의 이용이나 보전 등 을 둘러싼 분쟁이 발생 할 때에도 조정이 쉽지 않은 구 조적인 문제점을 안고 있다. 물 관리 기본법 제정으로 인해 물 관리 조직이 개편된 다면 기존의 중앙부처 차원의 계획들인 수자원장기종 합계획, 수질 및 수생태계 보전계획, 국가안전관리 집 행계획상의 물 관련 대책 및 계획을 통합하여 수립되어 야 하며, 국가 물 관리 중장기계획은 유역 물 관리 기본 계획을 바탕으로 수립되어야 할 필요가 있다. 우리나라의 물 관리체계를 개선하기 위해서 현재의 다원화된 물 관리 기구들을 통합 관리할 수 있는 기구 가 필요하며, 국토부, 환경부, 방재기능 및 기후변화 대 응기능까지 포괄하는 결합안이 요구된다. 현재 우리나라의 행정구역 단위로 물 관리를 하는 문 제를 해결하기 위해서는 유역별 통합관리체계로 전환 할 필요가 있으며 환경부의 유역관리청, 국토부의 하천 국, 홍수통제소 등을 통합해 유역관리청으로 재편하여 유역별 수량 및 수질을 모두 통합적으로 관리하는 방안 의 검토가 필요하다. 또한, 상수도 관리체계의 일원화 가 필요하다고 판단되며, 특히 광역상수도 체계와 관련 하여 현행 광역수도사업의 인가 및 관리 규제가 있어 국토부 장관, 환경부 장관, 그리고 지방자치단체장 등 다원화되어 있는 것을 통합 관리 시스템으로 일원화할 필요가 있다. 따라서 통합관리 시스템을 통해 수량관리뿐만 아니 라 수질관리까지 통합적이고 유기적으로 이루어져야 한다고 판단된다. Journal of Water Policy & Economy 51

52 저널 물 정책 경제 제26호 참 고 문 헌 권형준( 2010), 기후변화에 대응한 국가 물 관리 역량강화 방안, 저널 물 경제정책. 민경진, 최계운 외(2012), 물과 창조경제. 박재현(2011), 기후변화와 국가 물 관리전략, 저널 물 경제정책. 이병국(2011), 기후변화 적응 물관리 정책. 국토교통부(2014), 해외건설 기술경쟁력 강화 연구개발사업. 국토진흥원(2014), 물 관리 연구사업 중장기 전략. 국토해양부(2010), 기후변화 대응 미래 수자원 전략. 국토해양부(2011), 수자원장기종합계획(2011~2020). 한국과 학기술정보연구원(2013), 과학기술 빅데이터 공유 융합 체제 구축. 52 Journal of Water Policy & Economy

53 물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy Volume 26, April 2016 : pp. 53~60 노후상수도 개량의 필요성 및 정책 방향 황석태 * Ⅰ. 우리나라 지방상수도 사업의 일반현황 Ⅱ. 지방상수도 사업의 주요 문제점 Ⅲ. 원인 분석과 평가 Ⅳ. 노후 지방상수도 시설 개량사업 계획 요약 우리나라 전체의 상수도 보급률은 2013년 기준 98.5%로 선진국 수준에 도달하였으나 여전히 해결해야 할 문제들이 남 아 있다. 농어촌지역의 상수도 보급률은 2012년 기준 62.2%로 여전히 낙후된 수준이며, 정부는 2017년까지 보급률을 80% 까지 끌어올리기 위한 정책을 추진 중에 있다. 지방상수도는 지자체 고유 사무로 수익자 부담원칙에 따라 사용자에게 부과하는 수도요금을 재원으로 유지관리되고 있 으나, 생산원가보다 낮은 요금체계로 노후시설에 대한 개량투자가 지연 회피되고 있는 상황이다. 이러한 상황은 특 광 역시 보다는 시 군지역에서 더욱 심하게 나타나고 있어 국가적인 대책이 시급한 실정이다. 이러한 문제를 해결하기 위해 노후 지방상수도 시설에 대한 개량사업은 반드시 시급하게 추진해야 하며, 최근 기획재정 부의 국고지원 결정은 매우 고무적인 일이라 할 수 있다. 정부는 2016년부터 27년까지 총 3조원의 국고투입으로 103개 지 자체 339개 급수구역의 상수관망과 24개 지자체 37개 정수장에 대해 개량사업을 추진할 예정이다. 소중한 국민의 세금이 헛되이 사용되지 않고 지속적인 실행력 확보를 위해 자산관리제도 도입, 수도요금 현실화 등 지원조건을 설정하여 국고대 상 지자체와 급수구역에 대한 엄격한 선별과정을 거칠 계획이다. 또한 지자체 조례 개정과 전문기관 위탁을 통해 지속적 인 실행력도 확보할 것이다. 노후 지방상수도 시설 개량사업을 통해 지방상수도 운영관리의 선순환 구조를 정착하고 지자체의 적정 개량 투자비용을 지속적으로 확보하여 안정적인 시설운영과 보다 건강한 수돗물 공급에 최선을 다할 것이다. 주요 단어 : 지방상수도, 상수관망, 노후시설, 노후상수도 개량사업 * 환경부 수도정책과장, [email protected] Journal of Water Policy & Economy 53

54 저널 물 정책 경제 제26호 Ⅰ. 우리나라 지방상수도 사업의 일반현황 1. 관리체계 가. 상수도 보급률 : 선진국 수준 우리나라의 상수도는 70 80년대 빠른 속도로 보급되어 13년 98.5%의 보급률을 달성함 - 이는 어느 선진국과 비교해도 뒤지지 않는 높은 수준임 * (주요국 보급률, 12년) 독일 99.3%, 일본 97.6%, 노르웨이 89.1%, 스웨덴 88.7% <표 1> 상수도 보급률 추이 구 분 60년 70년 80년 90년 13년 공급량(천m3/일) 517 2,166 6,756 16,274 27,168 보급률(%) 현재 정부는 상대적으로 낙후된 농어촌(면지역) 지역을 대상으로 지방상수도 확충사업을 국정과 제로 추진 중임 - 12년 62.2%의 농어촌지역 상수도 보급률을 17년 80.0%로 높이고자 함 나. 상수도 관리체계 : 지방 광역상수도로 이원화 취수장이 위치한 상수원을 중심으로 광역상수도와 지방상수도로 구분 - 광역상수도는 K-Water, 지방상수도는 지자체가 관리 운영 주체임 161개 지방상수도 사업자가 전체 수돗물 공급의 75% 이상을 담당 - 다만 광역상수도가 보급되는 지역이라도 수용가(가정) 에 수돗물을 공급하는 배수 급수시설은 지자체가 관리함 구 분 <표 2> 지방 및 광역상수도 시설현황 개소수 정수장 시설용량(m3/일) 상수관망 (km) 급수인구 (천 명) 전 국 , ,778 49,910 지방상수도 , ,688 38,110 비율(%) 광역상수도 37 6,816 5,090 11,800 비율(%) 자료 : 환경부(2014), 2013년 상수도 통계. 상수도 관리 및 급수체계 광역 및 지방상수도 개념(수도법 제3조) - (광역상수도) 국가(K-water)가 대규모 취수원(예, 팔당, 대청)을 개발하여 2개 이상의 지자체에 원(정)수 공급 - (지방상수도) 1개 지자체가 단독으로 취수, 정수, 송 배 급수 시설 운영 광역상수도 광역상수원개발 (다목적댐, 국가하천) 취수시설 도수관로(원수) 지방상수도 지방상수원개발 (저수지, 지방하천, 지하수) 취수시설 통합정수장 송수관로 배수지 급 배수관로 수용가 (시 군 경계선) 정수장 배수지 수용가 송수관로 급 배수관로 정수장 배수지 수용가 도수관로 송수관로 급 배수관로 54 Journal of Water Policy & Economy

55 노후상수도 개량의 필요성 및 정책 방향 / 연구 논문 상수도 급수체계 취 수 도 수 (취수장 정수장) 송 수 (정수장 배수지) 배 수 (배수지 수용가) 급 수 2. 시설 현황 가. 상수관망 : 전체 관로연장 180,688km 전국에 매설된 지방 상수관로(도 송 배 급수 관로)의 전체 연장은 180,688km이며, 이중 20년 이상이 경과한 관로는 55,312km(30.6%)임 <표 3> 상수관망 현황 구 분 계 20년 이상 15년~19년 10년~14년 5년~9년 5년 미만 연장(km) (비율 %) 180,688 (100) 55,312 (30.6) 25,327 (14.0) 27,602 (15.3) 38,146 (21.1) 34,301 (19.0) 자료 : 환경부(2014), 2013년 상수도 통계. 상수관로 중 배수관(배수지 급수지역)이 100,121 km로 전체 연장의 절반 이상(55.4%)을 차지함 <표 4> 관종별 설치 현황 구 분 계 도수관 송수관 배수관 급수관 연장(km) (비율 %) 180,688 (100) 1,752 (0.97) 7,414 (4.1) 100,121 (55.4) 71,401 (39.5) 자료 : 환경부(2014), 2013년 상수도 통계. 나. 정수장 : 전체 정수시설 486개소 지방정수장은 486개소이며, 이중 286개소(58.8%)가 20년이 경과된 시설임 - 군 지역에 설치된 정수장이 전체 정수장의 절반 이상(55.6%)을 차지함 * (지역별 현황) 특 광역시 44개소(9.1%), 자치 시 도 21개소(4.3%), 시지역 151개소(31.1%), 군지역 270개소(55.6%) <표 5> 정수장 현황 구 분 계 20년 이상 15년~19년 10년~14년 5년~9년 5년 미만 개소수 (비율 %) 486 (100) 286 (58.8) 57 (11.7) 68 (14.0) 52 (10.7) 23 (4.7) 자료 : 환경부, 2015년 상수도 실태 조사 결과. 정수처리 공법으로 보면 표준급속여과(185개소), 완속여과(163개소), 기계식 급속여과(101개소) 순 으로 도입 운영 중 <표 6> 공법별 설치 현황 공법별 계 표 준 완 속 기계식 고도(막 포함) 소 독 개소수 (비율 %) 486 (100) 185 (38.1) 163 (33.5) 101 (20.8) 23 (4.7) 14 (2.9) 자료 : 환경부, 2015년 상수도 실태 조사 결과. Journal of Water Policy & Economy 55

56 저널 물 정책 경제 제26호 3. 재정 현황 가. 생산원가 보다 낮은 수도요금 지방상수도는 지자체 사무(지방자치법 제9조)로 수익자 부담원칙에 따라 사용자에게 부과하는 수 도요금을 재원으로 유지 관리됨 - 그간 수도요금 인상에 대한 주민 반발, 정부의 공공요금 인상억제 방침 등으로 원가회수율은 77.8%에 그침 <표 7> 13년 수돗물 생산원가 및 수도요금 현황(단위 : 원/m3, %) 구 분 생산원가(A) 수도요금(B) 원가회수율(B/A) 평 균 자료 : 환경부(2014), 2013년 상수도 통계. 나. 일반회계 전입금으로 적자 보전 지방상수도 사업 재정규모는 68,116억 원('13년 기 준)에 달하고, 이중 수도요금 수입이 절반(50.4%) 을 차지함 - 13년 말 현재 지방상수도 사업의 전체 부채규모는 10,146억 원에 달함 <표 8> 상수도 재정 현황( 13년 상수도통계) 자본수입 구 분 계 보조수입 기채수입 부채액 수도요금 재정(억원) 68,116 60,351 34,308 7, ,146 (비율 %) (100) (88.6) (50.4) (10.6) (0.8) 자료 : 환경부(2014), 2013년 상수도 통계. 지난 3년간 운영 적자 보전을 위한 전입금 규모는 10,879억 원으로 대부분(99.0%)은 시 군 지역 에서 발생 <표 9> 최근 3년간 일반회계 전입금 현황( 11 13) Ⅱ. 지방상수도 사업의 주요 문제점 가. 누수 : 상수도 재정손실로 경영 악화 13년 한 해 동안 수돗물 누수( 억m3, 팔당 호의 3배)로 발생한 경제적 손실은 5,572억 원에 달함 <표 10> 지난 5년간 누수금액( 09 13) 구 분 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 누수금액(억원) 5,011 4,959 5,116 5,100 5,572 자료 : 환경부, 상수도 통계, 각 년도. 특 광역시의 누수율이 감소하는 반면 시 군지역 누수율을 증가하고 있음 - 특 광역시와 군 지역 간 누수율 차이는 5배 이상 ( 13년, 5.1% vs 26.7%)임 <표 11> 최근 3년간 누수율 현황( 11 13) 구 분 특 광역시 시 지역 군 지역 2013년 5.01% 13.08% 26.73% 2012년 5.08% 12.84% 25.27% 2011년 5.96% 12.44% 23.94% 자료 : 환경부, 상수도 통계, 각 년도. 나. 단수사고 : 안정적 수돗물 공급에 장애 발생 단수사고가 증가하면서 주민생활에 불편 야기 ( 07 20,614건 12 27,846건) <표 12> 전국 단수사고 현황 구 분 단수사고(건수) 20,614 23,113 27,160 27,846 구 분 계 특 광역시 시 지역 군 지역 전입금(억원) 10, ,653 6,113 (비율 %) (100) (1.0) (42.8) (56.2) 피해 범위 송 배수관 연장(km) ,562 70, ,579 계량기(천개) 피해주민(만명) 자료 : 환경부(2014), 2013년 상수도 통계. 자료 : 환경부, 상수도 통계, 각 년도. 56 Journal of Water Policy & Economy

57 노후상수도 개량의 필요성 및 정책 방향 / 연구 논문 - 특히 송 배수관 단수사고가 대형화하면서 단수 피해주민의 수도 확대되고 있음( 13년 현재 단수사 고는 07년 대비 1.4배, 피해주민 수는 6.2배 증가) 특 광역시의 단수사고는 감소( 08 5,384건 13 3,518건)하는 반면 시 군 지역은 급격히 증가 하는 추세( 08 16,949건 13 18,220건)를 보임 하지만 동 사업 미실시 지역(속초, 울진)은 지속 되는 가뭄으로 제한급수 시행에 따른 주민 불편과 지역경제에 악영향 발생 * (제한급수 현황) 속초: ~6.26(10일) 22시~ 익일 06시(야간단수, 8시간), 울진: ~6.26 (12일) 22시~익일 10시(야간단수, 12시간) <표 13> 지역별 단수사고 비교(건수) 구 분 전 국 특 광역시 시 지역 군 지역 2008년 22,333 5,384 12,198 4, 년 08년 21, , , , 대비(%) 자료 : 환경부(2014), 2013년 상수도 통계. 다. 수질악화 : 안전한 수돗물 공급 위협 고품질 수돗물 요구로 수돗물 수질에 대한 민원이 매년 증가하는 추세를 보임( 07년 대비 4배) <표 14> 수돗물 수질 민원 발생 현황 구 분 증감('07-'13) 발생건수(건) 7,774 16,393 31, 배 자료 : 환경부, 상수도 통계, 각 년도. 라. 가뭄 대응 : 제한급수 빈발 우려 국가 재정(최적관망 구축사업)을 투입하여 노후 상수관을 교체한 지역(정선, 영월)은 누수 저감 으로 여유 수자원을 확보하여 2015년 가뭄에도 안정적인 생활용수의 공급이 가능하였음 <표 15> 상수관망 최적화 시범사업 추진에 따른 유수율 상승 효과 구 분 정 선 군 영 월 군 공급량(m3/년) 유수율(%) 공급량(m3/년) 유수율(%) 개 선 량 5,264, ,995, 사업 전(2012년) 12,015, ,551, 사업 후(2015년) 6,111, ,217, 주) 사업 후(2015년) 성과는 월~6월까지의 자료를 1년으로 환산 적용 Ⅲ. 원인 분석과 평가 가. 상수도시설 노후도 누적 오랜 기간 수도사업자(지자체)가 상수도시설 개량 투자를 지연 회피한 까닭에 시설 노후화가 누적 된 상황임 - 상수관망 교체율은 1% 수준에 불과하여 이 수준의 개량이 지속될 경우 전체 관로 개량에 100년이 소 요될 전망 <표 16> 연도별 상수관망 교체율 구 분 교체율(%) 자료 : 환경부, 상수도 통계, 각 년도. 상수관로의 경우, 20년 이상 경과한 노후관의 비 율이 95년 6.5%에서 13년 30.6%로 증가 <표 17> 연도별 노후 상수도관 비율 구 분 계(km) 6,947 14,236 17,239 21,731 28,531 37,492 44,795 55,312 비율(%) 자료 : 환경부, 상수도 통계, 각 년도. 나. 상수도 재정 악화 생산원가에 못 미치는 수도요금의 부과 징수로 Journal of Water Policy & Economy 57

58 저널 물 정책 경제 제26호 인해 상수도 재정상태가 악화되어 사실상 상수도 개량투자 여력이 상실된 상황 - 수도요금 현실화율이 03년 89.3%에서 13년 77.8% 로 지속 하락하면서 생산원가 상승분(42.4%)을 수 도요금 인상(23.9%)이 따르지 못하는 상황 구 분 소요예산 ( 추 정 ) 소요예산 16년 20.0조 20년 26.2조 25년 35.8조 30년 51.8조 (2.6배) <표 18> 요금 현실화율 변화(%, 원/m3) 구 분 현실화율(B/A) 생산원가(A) 수도요금(B) 자료 : 환경부, 상수도 통계, 각 년도. 특 광역시와 시 군 지역 간 상수도사업 여건 비교 관리여건 : 관로길이 및 정수장 규모 - 1인 급수를 위해 특 광역시는 2m, 군 지역은 13.9m 상수관로 부설 필요 - 특 광역시 정수장(군 지역 정수장의 105배)은 규모의 경제 원리 작동 4년 임기의 지자체 장이 6년 이상 소요되는 상수 관망 개량사업에 투자할 유인이 극히 적음 - 군 지역 지자체 장의 재량예산이 한해 50억원에 불과한 현실에서 300~500억 원이 소요되는 상수 관망 개량사업 추진 시 6~10년 소요 < '13년 상수관로 길이 및 정수장 규모 > 구 분 특 광역시 시 지역 군 지역 1인당 상수관로 길이(m/인) 정수장 평균규모(천m2/일) 재정여건 : 수돗물 생산원가 및 요금 현실화 - 군 지역 수돗물 생산원가는 특 광역시의 2.5배 수준 다. 사업추진의 시급성 상수도시설 개량 투자 적기(골든타임)를 놓칠 경우, 개량투자 비용은 기하급수적으로 증가 군 지역 수도요금이 특 광역시 보다 30% 이상 높음에도 요금 현실화 율은 원가 대비 절반(46.7%)에도 미치지 못함 < '13년 수돗물 생산원가 및 수도요금 현황(단위 : 원/m3, %) > 구 분 생산원가(A) 수도요금(B) 원가회수율(B/A) 평 균 관로연장(천km) 소요추정예산(조원) 관로연장(천km) 52조원 110 소요추정예산(조원) 배 천km 조원 배 83천km 조원 배 조원 68천km 천km 년 2020년 2025년 2030년 특 광역시 시 지역 군 지역 1, 투자소요 : 고도화 vs 신설 - 특 광역시는 시설의 질적 향상 사업(예, 고도정수처리시설) 투자 단계이나, 시 군은 아직도 미급수지역 상수도 보급사업 추진 중 - 시 군 지역은 농어촌생활용수개발, 도서식수원개발 등 신설 예산(3,700 억원/년) 국고지원(지특)에 따른 지방비 2,600억원 매칭(70%) 부담 58 Journal of Water Policy & Economy

59 노후상수도 개량의 필요성 및 정책 방향 / 연구 논문 Ⅳ. 노후 지방상수도 시설 개량사업 계획 1. 추진 원칙 가. 사업대상 선정 : 국고지원 대상 지자체 및 급수구역 선별 실태조사( 15년 20억원 투입) 결과, 누수와 노후 도가 심하고 투자 대비 경제성(B/C)이 높은 노후 상수도시설을 국고지원 대상으로 선정 - (상수관망) 전체 1,917개 배수지별 급수구역 중 339개(17.7%) 대상 - (정수장) 전체 486개소 중 41개소(8.4%) 대상(일반 개량 33, 민자유치 8) * 지자체 개수로는 상수관망 103개, 정수장 24개 (개량 20, 민자 4) 나. 지방상수도 사업의 지속가능성 확보: 자산관리제도 도입 및 수도요금 현실화 자산관리시스템(Asset Management)을 도입하 여 최적화된 예방적 상수도시설 개량투자 유도 - 시설 노후도를 공학적으로 진단 평가하여 개량 비용을 최소화하는 투자계획 수립 시행 수도요금을 단계적으로 현실화(90% 수준)하여 개량투자 소요재원 확보 - 일반회계 전입금을 포함한 지자체별 유지관리예산 확보계획 마련 다. 지속적인 실행력 확보 : 지자체 조례 개정 및 전문기관 위탁 지자체 유지관리 재원 확보계획의 지방의회 의결 및 조례 개정 개량 사업 후, 상수관망 관리는 전문기관에 위탁 - 장기계약(10년 이상)을 유도하여 85% 이상 유수율 안정적 유지 * 시설 통 폐합 및 운영 효율화로 생산원가 추가 인하 도모 < 자산관리 기본 개념 > 시설 인벤토리 운영자료를 토대로 예방적 개량투자를 통 해 시설 유지관리 총비용을 최소화하는 자산관리 방법 수도시설 수명연장 및 유지관리 비용 절감 * (연구) 상수도시설 자산관리시스템 구축 연구 추진 중(EI과제, 14~ 16) ** (일본사례) '09년 자산관리 안내서 작성 배포, 13년부터 관리 Tool을 보급하여 본격 시행 최적화된 자산관리 활동(예방적 유지관리) 비용 현재 유지관리 활동(사후 유지관리) 비용감소 수명연장 수명 2. 사업계획 (사업기간) 2016년 ~ 2027년(12년간) (총사업비) 30,343억원(국고 19,182억원, 지방 9,835억원, 민자 1,326억원) - 상수관망 : 103개 지자체 339개 급수구역 2,950km, 23,369억원 - 정 수 장 : 24개 지자체 37개 정수장 699천m3/일, 6,974억원 Journal of Water Policy & Economy 59

60 저널 물 정책 경제 제26호 <표 19> 사업대상별 소요 사업비 구 분 사업대상 총사업비 국 고 지방비 민 자 계(억원) - 30,343 19,182 9,835 1,326 상수관망 정 수 장 103개 지자체 339개 급수구역 23,369 16,358 (70%) 7,011 (30%) - 계 37개 6,974 2,824 2,824 1,326 통합 24개 4개 3, (30%) 994 (30%) 1,326 (40%) 일반 지자체 33개 3,660 1,830 (50%) 1,830 (50%) - 개량공사비 <표 20> 상수관망 유지관리비 변동 분석 상수관망 유지관리비 2,600억원*(유수율 85%유지) 요금 현실화 (8.5% 상향) 물손실 절감액 (정수생산비용 절감) 現 시설개량비+ 수선유지비 규모 유수율 85% 개선 1,000억원 500억원 1,100억원** 시설초기투자 (2조 2천억원) 초기 국고지원에 따른 지자체 책무 현 투자비 유지 * 유수율 85%이상 유지를 위해서는 4백만원/km 년 소요 예상 ** 상수관망 정비사업 대상 지자체 최근 3년간('11~'13) 유지관리비 통계 분석 3. 기대 효과 가. 지방상수도 운영 관리의 선순환 구조 정착 노후 상수도시설 시설개량으로 누수 단수 감소 생산원가 하락 상수도 재정 건실화 시설 개량 의 선순환(virtuous cycle) 구현 As is To be 참 고 문 헌 환경부(2013), 상수도 통계. 환경부(2013), 하수도 통계. 환경부(2015), 상수도 실태조사 결과. 환경부(2015), 물산업 통계. 동화기술(2014), 환경정책의 이론과 실제. 환경부(2008), 한국 상수도 100년사. 누수 단수 증가 노후시설 개량 (국고지원) 시설 투자 여력 감소 惡 순 환 생산원가 상승 상수도 재정 건설화 善 순 환 누수 단수 감소 상수도재정 악화 생산원가 하락 나. 지자체의 적정 개량 투자비용 지속 확보 안정적 시설 운영 지자체의 상수도 개량 연간 투자비 2.6천억원 확보 (현재 1천억원 수준)로 개량사업 후, 상승 유수율 (85% ) 유지 가능 - 수도요금 인상에 따른 1,100억원/년, 물손실 절감액 중 정수생산비용 500억원/년 절감과 현재 연평균 투자액으로 상수도시설 지속 관리 가능 60 Journal of Water Policy & Economy

61 물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy Volume 26, April 2016 : pp. 61~72 지방상하수도 선진화 방안 김길복 * Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 상하수도 일반현황과 문제점 Ⅲ. 지방상하수도 선진화 방안 Ⅳ. 맺으며 요약 본 논고는 지방상하수도 선진화 방안에 대해 살펴보았다. 낮은 상하수도 요금과 비전문성으로 현재 국내 지방 상하수도 사업이 처한 경영상의 문제점을 살펴보고, 개선방안을 알아본다. 특히 향후 커져가는 국내외 물시장에 국내 기업들이 진출 하기 위해 구조조정과 경영개선방안 및 공공기관의 자회사 설립방안에 대해 알아봄으로써 지방상하수도의 선진화 방안을 제시한다. 주제어 : 상하수도 요금, 총괄원가, 유수율, 상하수도 선진화, 공공기관 자회사 설립 Ⅰ. 들어가며 2014년 말 현재 우리나라 상하수도 요금현실화율은 상수도 76.1%, 하수도 39.1%로 원가를 보상하지 못하 는 수준이며, 상하수도 요금은 OECD 국가와 비교를 해도 낮은 편이다. 한편, 세계 물 시장의 규모는 2014 년 약 5,938억 달러에서 2018년 약 7,050억 달러 시장 으로 연 평균 4.0% 성장할 것으로 전망하여 이러한 성 장률이 이어진다면 2025년에는 시장규모가 약 9,382 억 달러에 도달할 것으로 전망하고 있다 1). 이에 현재 대 한민국의 상하수도 사업의 경영상 일반현황 및 문제점 그리고 개선방안에 대해 살펴봄으로써 지방상하수도 선진화 방안과 물산업 발전을 위한 방안을 제시하고자 한다. * 한국수도경영연구소장, [email protected] 1) Global Water Market(2015) & 국토교통부 K-water(2016), 물과 미래. Journal of Water Policy & Economy 61

62 저널 물 정책 경제 제26호 Ⅱ. 상하수도 일반현황과 문제점 1. 상하수도 일반현황 가. 상수도 전국 161개 지자체의 지방상수도 현황을 분석한 결과 지역적 격차가 큰 것으로 조사되었으며, 소규모 지자체 들은 열악한 재정상태 및 취약한 사업구조로 인해 서 비스 공급 재정 비용 요금 등 대부분의 측면에서 문제를 겪는 실정이다. 2013년 말 실태조사에 의하면 전국의 상수도 요금현실화율은 80.1%인데 인구 10만 명 미만의 96개 지자체의 요금현실화율은 47.2%에 그 치는 등 지방 상수도의 지역적 격차는 큰 편이다. 급수인구 규모 <표 1> 2013년도 수도요금 현황 사업자수 총괄원가 (원/m3) 요 금 (원/m3) 현실화율 (%) 전국 전체 % 100만 이상 % 50만~100만 미만 % 30만~50만 미만 % 10만~30만 미만 % 10만 미만 96 1, % 출처 : 한국수도경영연구소(2014), 수도요금 부과체계 개선을 위한 표준급수 조례 조사연구. <표 2> 2014년 기준 8개도 수도요금 현황 구 분 전국 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 상수도요금 (원/톤) 생산원가 (원/톤) 현실화율 (%) , , , , , , 출처 : 환경부(2016), 2014년도 상수도 통계. 우리나라 지방상수도 사업은 지자체 행정서비스로 간 주되어 주로 지자체의 직접경영방식으로 운영되고 일부 지자체는 전문기관 위탁을 통해 상수도 운영효율화를 추구한다. 161개 지자체 중 27개 지자체는 K-water 한국환경공단에 위탁해 운영하고 있으며, 나머지 134개 지자체는 상하수도사업소 등 지자체 측에서 직영으로 운영한다. 나. 하수도 하수도의 경우 상수도와 마찬가지로 지자체의 행정서 비스로 간주되어 기업유지의 측면보다는 주민의 편의 를 우선시하기 때문에 요금의 수준이 원가를 보상하지 못하고 있다. <표 3> 2014년 기준 8개 도 하수도요금 현황 구 분 전국 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 하수도요금 (원/톤) 생산원가 (원/톤) 현실화율 (%) , , , , , , , , , 출처 : 환경부(2016), 2014년도 하수도 통계. 2014년 말 기준으로 전국에 가동 중인 하루처리용량 500m3 이상의 공공하수처리시설은 총 587개소로, 그 중 76.1%에 해당되는 447개소가 관리대행으로 운영 중 이다. 공공하수처리시설에 근무하는 총 인력은 6,095 명으로 전년도 5,799명보다 316명(5.2%) 증가하였고, 단위인력(명/천톤)의 경우, 관리대행 시설과 지자체가 직접 운영하는 시설의 단위인력 모두 증가하였다. <표 4> 시도별 공공하수처리시설 현황 시 도 총계 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 시설수(개) 용량(천톤/일) 24,515 4,730 1,860 1,874 1, 시 도 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 시 설 수 용량(천톤/일) 5, ,383 1, 출처 : 환경부(2015), 2014년도 공공하수처리시설 운영관리실태 분석결과. 62 Journal of Water Policy & Economy

63 지방상하수도 선진화 방안 / 연구 논문 구 분 <표 5> 운영관리방식별 운영인력 현황 시설수 (개소) 시설용량 (천톤/일) 운영인력(명) 계 행정 기술 기능 기타 하수 1m3당 처리비용은 지자체 직영 운영 시 원, 민간위탁 운영 시 196.7원, 공사 공단이 운영 시 147.6원으로 직영보다 민간위탁 운영 시 처리비용이 저렴한 것으로 나타났다. 공사 공단은 상대적으로 시 설용량 500천톤/일 이상인 처리시설의 비율이 높아 톤 당 하수처리단가가 낮은 것으로 나타났다. 단위인력 (명/천톤) 계 ,469 6, , 자치단체 140 7,603 1, 관리대행 ,866 4, , 계 ,349 5, , 자치단체 144 8,038 1, 관리대행 ,311 4, , 출처 : 환경부(2015), 2014년도 공공하수처리시설 운영관리실태 분석결과. 공사 공단기업의 경우 하수 1m3당 처리비용으로 147.6원을 소요하는데 이는 공사 공단기업이 운영하 는 처리시설 중 하루처리용량 50만m3 이상의 대규모 처리장 비율이 상대적으로 높기 때문으로 분석된다 관리 대행 관리 대행 <표 6> 관리주체별 하수처리단가 및 인력 현황 구 분 개소수 시설용량 (천톤/일) 하수처리 단 가 (원/톤) B O D 처리단가 (원/kg) 운영인력 (명) 직 영 140 7, , ,594 공사 공단 99 7, ,471 민 간 348 9, , ,030 직 영 144 8, , ,569 공사 공단 96 7, ,396 민 간 , , ,814 출처 : 환경부(2015), 2014년도 공공하수처리시설 운영관리실태 분석결과. 현재 공공하수도 관리대행의 경우, 지침에 제시된 관리대행비 산정기준은 제조원가계산 방법으로 운영 관리의 특성과 다른 기준이며, 이마저 준수하지 않는 경우가 많다. 관리대행비 산정기준을 현실에 맞추어 합리적 수준으로 발전시킨다면 상하수도의 관리대행 을 활성화하여 우리 기업의 해외진출에도 긍정적인 영 향을 미칠 것이라 여겨진다. 2. 지방상하수도의 재정현황과 문제점 지방공기업 기준의 지방상하수도 사업운영현황 (상 수도 116개, 하수도 87개 단체)을 살펴보면 영업손실이 지속적으로 증가되어 적자를 면치 못하고 있는데, 이는 낮은 요금현실화율과 운영비 및 감가상각비 등 원가의 지속적 상승이 문제로 지적된다. 상수도 영업손실은 2009년 892억 원에서 2014년 2천876억 원으로 증가 되었고 하수도 영업손실은 2009년 6천330억 원에서 2014년 1조6천155억 원으로 증가된 것으로 나타났다. 특히 하수도 문제는 해당 지자체뿐만 아니라 인근 지 자체까지 영향을 미칠 수 있어 문제 해결에 대한 국가 의 개입 필요성이 증대된다. 하수도 운영 적자의 원인 으로는 BTL사업(Build Transfer Lease, 임대형 민간 투자사업) 및 BTO사업(Build Transfer Operate, 수 익형 민간투자사업) 추진이 지목된 바 있다. <표 7> 지방상하수도 경영실적 (공기업 기준) 가. 지방상하수도의 구조적 문제점 (단위 : 억원) 구분 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 영 업 손 익 상 ,521 1,245 2,038 2,876 수 당기순손익 도 타회계지원금 영 업 손 익 6,330 8,295 9,520 11,497 14,800 16,155 하 수 당기순손익 4,619 6,376 7,458 8,972 12,014 13,362 도 타회계지원금 965 1,289 1,629 2,411 2,575 3,408 출처 : 행정자치부, 공기업 결산결과, 각 년도. 지방상하수도의 구조적 문제점으로는 1)관리체계의 문제 2)경영측면 문제 3)요금측면 문제 등이 제기된다. Journal of Water Policy & Economy 63

64 저널 물 정책 경제 제26호 먼저, 관리체계의 문제로는 영세한 사업규모로 인한 비효율성과 자기규제의 모순, 수도시설의 중복투자 및 시설간 연계가 미흡하고 지역간 서비스 격차의 심화 등의 문제가 보인다. 경영측면에서는 재정악화로 인한 투자위축, 공공성 강조로 인한 시장경쟁원리에서 배제 되어 독립적 책임경영체제가 미흡한 점 그리고 순환보 직과 비전문성으로 인한 전문성 부족과 그로 인한 운 영관리 비효율화가 있다. 요금측면의 문제점은 낮은 요금현실화율과 요금결정을 지방의회에서 하는 요금 결정 시스템 이다. 지자체들은 최근 들어 하수도정비기본계획, 수도정 비기본계획, 물수요관리기본계획, 물재이용 관리계획, 하수처리장 기술진단, 상수도관로 진단, 하수도관거 진단 등 진단용역을 개별적으로 다수 시행하고 있어 효율성 측면에서 현장과 용역의 통합관리 방안에 대한 논의도 필요하다. 나. 지방상수도의 시설운영상 문제점 지방상수도 시설운영상의 문제로는 1)누수로 인한 예산손실 증가 2)관망정비 및 유수율 제고 실적 저조 3)수돗물 신뢰도 저하 4)노후관 위주의 교체사업 등이 제기된다. 특 광역시의 누수율은 감소 추세이나 시 군 단위의 누수율은 오히려 증가하고 있다. 유수율 증 가를 위해서는 지속적인 예산 투입이 필요해 투자 여 력이 없는 소규모 지자체는 유수율 제고가 답보 상태 에 머무를 수밖에 없다. 상수도관망 노후화 및 부적정 공급체계로 인한 수 량 수질 수압 문제로 수돗물 불신 문제도 제기된다. 2013년 기준 지방상수도의 음용률은 55.2% 수준이며 직접음용률은 2% 전후로 매우 낮은 실정이다. 또한 상수도관망 개량사업은 누수사고 수리 및 노후관 교체 위주로만 진행되는 등 관망 시스템 전체에 대한 이해가 미흡한 상황이다. 1993년 이후 노후관망정비에 1조7천억 원이 투입되었으나 유수율 향상은 10% 미만에 그치는 등 유수율 제고 실적이 저조한 것으로 나타나기 도 했다. 다. 낮은 유수율로 인한 재정 열악 전국 평균 상수도 유수율은 2014년 말 83.7%이며, 경기도를 제외한 8개 도 및 세종시는 평균 이하를 기 록했다. 특광역시를 제외한 76개 시 군의 유수율은 70% 이하로 나타났다. 유수율 개선사업이 시급한 50% 미만 시 군은 태백시, 진안군, 고흥군, 보성군, 문경시, 의성군, 청송군으로 총 7개로 조사되었다. 그 러나 유수율 통계의 정확성에 대한 신뢰도가 낮아 실 질적인 유수율은 더욱 낮아서 50% 미만 지자체수는 더 욱 증가할 가능성이 있다. 낮은 유수율로 인한 전국적인 누수량은 연간 6억9천 만m3로 팔당호 저수용량인 2억5천만m3의 2.7배에 이른 다. 이에 보령권 8개 시 군 유수율을 85%로 향상시키 게 되면 하루 4만1천205m3의 물을 추가로 확보해 제한 급수 감축 예정량인 3만3천m3 이상을 확보할 수 있다. <표 8> 2014년 기준 8개도 유수율 현황 구 분 전 국 경 기 강 원 충 북 충 남 전 북 전 남 경 북 경 남 제 주 유 수 율 ( % ) 누수량(천톤/일) 691,274 98,203 48,092 25,796 42,136 55,528 55,968 98,722 79,668 63,678 출처 : 환경부(2016), 2014년도 상수도 통계. 64 Journal of Water Policy & Economy

65 지방상하수도 선진화 방안 / 연구 논문 현재 상수관로의 11.3%(1만8천201km)는 구축된 지 30 년 이상이 경과되어 유수율 저하에 따른 경제적 손실이 증가할 뿐만 아니라 누수에 의한 토사유출 및 상층지반 붕괴, 불량 수도관에 의한 단수사고 위험성도 증대되고 있다. 정수장은 전체의 58.8%(286개소)가 구축된 지 20년 이상 경과된 노후시설에 해당된다. 라. 노후상수도 개량 추진 필요 유수율을 제고하고자 환경부와 기재부는 2010년부 터 지방 상수도 통합운영 및 상수관망최적화사업 을 추진했다. 다만, 상수관망 기능 개선을 위한 노후 상수 관 개량사업에 대한 일부 비용이 국고로 보조되었으나 국고지원이 한시적이었고 보조율이 20 30%로 낮아 참여가 저조해 2013년에 중단되었다. 사업 계획 단계 에서는 11개 권역 47개 지자체를 대상으로 했으나 그 중 12개 지자체만 실제로 사업을 수행했다. 그리고 환경부는 전국 노후 상수도시설 개량사업 을 2016년부터 2027년까지 12년간 추진할 계획이다. 국비 2 조1천455억 원 지방비 1조2천557억 원 민자 2천683억 원 등 총 사업비 3조6천695억 원이 지원되며, 사업기간의 연평균 국고지원 규모는 1천800억 원 수준이다. 노후도가 심하고 누수율이 높은 시설 (상수관망 및 정수장)을 선정 해 우선순위에 따라 단계적으로 개량을 추진한다. 유수율 개선사업이 시급한 소규모 지자체의 대부분은 재정자립도와 수도사업 수익이 낮은 군 단위 지역이다. 소규모 지자체는 급수지역이 분산되어 수도관로 길이가 길어지면서 누수량이 증가하며, 지자체의 자체 사업비 투자에 한계를 겪어 유수율 제고가 쉽지 않다. 또한 정부 재정지원 기대감으로 수도요금현실화를 통한 체질개선 등 자구노력에도 소극적이어서 자체 투자규모의 정체나 축소가 되어 유수율 제고 사업이 지체되고 있는 실정이다. 마. 국고지원 필요 최근 보령댐 계통 8개 시 군의 가뭄 심각 현상으로 인하여 환경부 및 지자체는 가뭄을 대비해 안정적인 생활용수를 공급하는 가장 시급하고 실효성 있는 대안 으로 유수율 개선사업을 제시했다. 그러나 지자체의 재정여건상 유수율 개선사업은 현실적으로 대규모 투 자가 어려워 사업비 상당부분에 국비지원이 필요하다. 이에 따라 노후 상수도 개량사업에 대한 2016년 예산 으로 환경부는 134억 원의 국비를 신청했으나 반영되 지 않았고, 국회 심의과정에서 상수도 지원체계 구축 연구용역비 10억 원이 반영되었을 뿐이다. 반면, 기획재정부 및 행정자치부는 지방상수도 사업 은 국가사업이 아닌 지자체 사업이므로 사업 수익 대부 분이 지자체에 귀속되어 국비를 지원하기 어렵다는 입 장이다. 이에 장기적으로 비용편익비가 일정 수준을 넘 을 경우 지자체 투자 우선순위 조정과 물값 요금현실화, 외부차입 등을 통해 사업이 추진되는 것이 바람직하다 는 입장이다. 다만 2016년 3월 기재부와 환경부에서 상 수도 노후관 개량사업에 국비지원의지를 표현한 것은 그나마 다행이라는 생각이다. 통상적으로 수도사업의 특성상 단기 집중 투자시 성 과확보가 가능하나, 현실적으로 노후 상수도시설 개량 사업을 위한 소요비용은 자체로 조달하는 것이 불가능 하다. 상수관망 개량사업 추진 시 300억 500억 원의 예산이 소요되는 반면, 군 지역은 수도요금을 현실화해 도 추가 확보 재원은 연간 약 3억 원에 불과하다. 또한 지자체 전체 예산 중 얼마 되지 않는 지자체장 재량예산 으로 임기 4년 동안 완공되지 않는 사업을 추진하기는 어렵다. 이에 지방상수도에 대한 국고지원 필요성이 더 욱 증대된다. Journal of Water Policy & Economy 65

66 저널 물 정책 경제 제26호 3. 지방상하수도의 요금현황 가. 요금현실화율 <표 9> 지역별 재투자 재원 확보 가능성 구 분 전 국 특 광역시 시 지역 군 지역 지자체수 (개) % 인상시, 확보가능재원 1개 지자체별 추가확보액 지방상하수도는 지자체 중심으로 운영되어 낮은 요 금으로 인한 만성적인 적자, 미흡한 관망관리에 따른 손실에서 벗어나지 못하고 있다. 2014년도 상수도 통 계 및 하수도 통계에 따르면 전국 요금현실화율은 상 수도 76.1%, 하수도 39.1% 수준이며 누수 손실에 따른 비용은 연간 약 5천570억 원에 달하는 것으로 조사되 었다. 그러나 통계 오류를 감안하면 손실비용은 약 1조 원에 이를 것으로 보인다. 6,175억 원 4,010억 원 1,913억 원 251억 원 38억 원 573억 원 24억 원 3억 원 특히 상하수도요금은 그 동안 정부의 물가 억제수단 으로 이용됨에 따라 원가대비 낮게 책정되어 지방재정의 부담으로 작용하며, 장기적 측면에서 필요한 재원조달에 한계를 가져오는 원인이 된다. 우리나라 상하수도요금은 물사용과 처리에 대한 순수비용만 받는 수준이며 개발 보수는 커녕 유지조차도 힘든 실정이다. 요금이 지속적 으로 낮게 책정되면 요금수입이 불충분해 투자비 및 전문인력이 부족해지고 시설노후화 문제가 해결될 수 없다. 때문에 상하수도에 낮은 서비스 수준을 향상시킬 수 없어 악순환이 계속된다. 이처럼 낮은 상하수도요금으로 인해 상하수도 부문 에서 경쟁력이 저하되면 향후 세계 각국과의 물산업 경쟁에서도 뒤처져 물산업의 세계화가 저하될 것으로 우려된다. 이를 우려한 정부는 상하수도 재무건전성 확보를 위한 상하수도요금의 경영합리화를 추진하고 있으며, 지난 2014년 6월 행정자치부는 지방 상하수 도의 경영합리화 추진계획 을 밝혔다. 이에 상하수도 낮은 서비스 수준 낮은 요금 불충분한 요금 수입 낮은 요금에 따른 악순환 시설 노후화 투자비 부족 [그림 1] 낮은 수도요금에 따른 악순환 전문 인력 부족 9,000 8,448 상 수 도 하 수 도 <표 10> 지방상하수도 요금현실화율 현황 (단위 : 원, %) 구 분 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 평균요금(원/m3) 평균원가(원/m3) 요금현실화율(%) 82.3% 78.7% 83.8% 82.6% 80.6% 평균요금(원/m3) 평균원가(원/m3) ,024.9 요금현실화율(%) 38.1% 36.7% 38.1% 35.5% 35.2% 출처 : 환경부, 상수도 통계 및 하수도 통계, 각 년도. 7,500 6,000 4,500 3,000 1,500 덴마크 6,664 6,569 4,407 4,372 2,115 1,087 1,004 호주 독일 프랑스 미국 일본 한국 멕시코 출처 : GWI (환율 : 1,181.5원/달러 적용) [그림 2] OECD 상하수도 요금 (높은 국가 위주) 66 Journal of Water Policy & Economy

67 지방상하수도 선진화 방안 / 연구 논문 분야에서 각각 Ⅰ Ⅳ그룹으로 분류된 대상 지자체들 은 년까지 상하수도 요금 적정화 목표제 에 따른 상하수도 운영을 통해 지난해부터 상하수도 공공요금 인상 계획을 잇달아 내놓은 바 있다. 나. 요금구조 현재 지방상하수도 요금은 기본요금 성격인 구경별 정액요금과 사용량에 대한 누진요금으로 구분하는 이 부요금제를 시행하고 있으며 표준급수조례 (2011)에 서는 사용량에 대한 누진요금을 업종별 3단계 구간으 로 구분하여 구간별 요금이 높아지는 누진요금제를 권 고하고 있다. 업종은 가정용, 일반용, 욕탕용 3개 혹은 가정용과 가정용 외 2개 업종을 권고하고 있으나 2013 년 말 기준 161개 지자체 중 79개 지자체 (49%)가 4개 업종 이상의 업종구분으로 요금을 부과하고 있다. 6 (4%) 2개업종 1) 업종구분 76 (47%) 55 (34%) 20 (12%) 4 (2%) 3개업종 4개업종 5개업종 6개업종 출처 : 한국수도경영연구소(2014), 수도요금 부과체계 개선을 위한 표준급수 조례 조사연구. [그림 3] 지자체 실제 요금부과업종 현황 (2013년 기준) 업종구분의 경우 각 지자체의 조례에 의해 업종이 구분 되기 때문에 지자체별 특성이 드러나기도 하지만 업종을 구분하는 기준에 수도사업자의 자의성이 영향을 미친다. 사실상 생산원가가 동일한 물을 사용하는데 업종의 구분 으로 인해 요금차이가 발생하기 때문에 민원발생의 소지 가 큰 편이다. 업종을 단순화한다면 행정력 낭비를 감소 시킬 수 있다고 여겨진다. 현재 표준조례상 3개 업종 (가정용, 일반용, 욕탕용)과 2개 업종 (가정용, 가정용 외)의 복수선택제를 실시하고 있어 많은 지자체가 업종 단순화를 추진하고 있다. 2) 누진제 <표 11> 표준급수조례 수도요금 요율표 예시 1 사 용 요 금 업 종 별 사용구분(m3) m3 단가(원) 가 정 용 일 반 용 욕 탕 용 0-00이하 00초과 - 00이하 00초과 0-000이하 000초과 000이하 000초과 0-000이하 000초과- 000이하 000초과 누진제는 물 사용량이 많은 소비자에게 더 높은 요금을 부과함으로써 절수 및 소득재분배 효과를 기대하기 위함 이나 사용목적을 고려하지 않는 일률적인 누진제는 실효 성이 낮다는 문제점이 제기되고, 누진구간별 요금결정에 수도사업자의 자의성이 크게 개입하고 있다. 상수도 사용량이 많은 가정의 경우는 누진제가 효과가 있을 수 있으나, 가정용 외의 경우는 생산요소의 성격으로 그 비용이 최종소비자에게 전가될 수 있다. 000원 000원 000원 000원 000원 000원 000원 000원 000원 세대당 월 00m3 이하를 사용하는 가정용 사용요금은 1m3 당 000원으로 한다 <표 12> 표준급수조례 수도요금 요율표 예시 2 사 용 요 금 업 종 별 사용구분(m3) m3 단가(원) 가 정 용 가정용 외 0-00이하 00초과 - 00이하 00초과 0-000이하 000초과 - 000이하 000초과 000원 000원 000원 000원 000원 000원 Journal of Water Policy & Economy 67

68 저널 물 정책 경제 제26호 특히 가정용의 경우, 실제로는 1단계 사용량의 비중 이 가장 크게 나타나는데 통상적으로 가정용 1단계에 속해 있는 수용가의 경우 저소득층이 주로 포함될 것으 로 예상되어 가정용 1단계에 낮은 요금을 부과하고 있 으나, 통계청 발표에 의하면 실제 1인가구나 2인가구가 차지하는 비중이 약 44%로 가구당 세대원의 수가 적기 때문에 수돗물 사용량이 낮은 것이다. 1인가구가 늘어 나는 추세이고, 누진제를 폐지하면 대가족, 다자녀 세 대의 경우 요금인하 효과가 있는 지자체도 있으며, 누진 제에서 파생되는 가구분할 업무로 인한 행정력 낭비도 감소시킬 수 있기 때문에 누진제 폐지를 제시하는 입장 이다. 이에 따라 우리나라에서 최초로 대구광역시에서 2011 년 가정용 누진제 (3단계)를 폐지하여 단일종량제를 채 택한 이후 여러 지자체에서 검토를 하고 있는 실정이다. 3) 요금 감면제도 각 지자체마다 정책적 필요에 의해 조례를 규정하여 변화하는 수도환경에 대한 대응이 부족한 편이다. 특 히 감면제도의 경우 한번 정해지면 추후 변경이 어렵 기 때문에 상하수도 사업자 입장에서는 사업 유지에 어려움을 겪는다. 수도요금에 대한 감면 및 할인정책 에 지자체의 광범위한 재량을 부여하고 있어 주민의 요구수준에 따라 감면내용이 다양하고 상이하여 요구 수준이 높은 지자체 일수록 요금감면으로 인한 재정부 담이 가중된다. 감면항목이 가장 많은 지자체는 항목의 수가 14개이 며, 가장 적은 지자체는 감면항목의 수가 1개 혹은 2개 로 감면항목의 개수 편차가 있다. 감면항목의 수가 10 개 이상인 지자체는 161개 중 26개 (16%)이다. 재량행 위를 보다 구체화하여 감면제도의 실효성 확보가 필요 하다. 또한 감면의 경우에도 당해 감면액만큼 원인제 공부서에서 일반회계 전입방식으로 수도사업소의 손 실분을 지원하는 방안도 필요하다. Ⅲ. 지방상하수도 선진화 방안 1. 운영구조 개선 상하수도 운영관리 분야의 전문성을 확보하기 위한 현행 공급구조의 개선 필요성에 따라 1)성과기반 컨설 팅 제도 2)상하수도 위 수탁 방식 3)공공 민간 부문 의 공동 출자를 통한 법인 설립의 제3섹터형 4)상하수 도 운영기업 전문화를 통한 지방공사화 등의 상하수도 운영관리 주체 개편이 요구된다. 성과기반 컨설팅 제도는 시설에 대한 소유 운영권 은 지자체에 두고 컨설팅 기관이 지자체와 공동으로 상하수도 사업관련 업무 전반에 대해 개선방안을 도 출 실행하는 방법이다. 선진운영방법 및 조직운영과 관련된 전반적인 컨설팅을 통해 장기적으로 상하수도 효율성이 개선될 것으로 기대되나, 컨설팅 업체의 전 문성이 부족할 경우 역효과가 발생할 수 있어 수탁업 체 선정 시 신중하게 고려해야 한다. 이 제도는 미국 영국 등 선진국에서 10 40%의 예 산 절감효과를 보여 현재 정부조달부문에서 확산되는 추세이다. 미국은 뉴욕시 성과기반 운영위탁 사업을 통해 5년간 약 4억 달러의 총 이익이 발생하는 성과를 거둔 바 있으며, 우리나라는 이미 대구광역시가 시범사 업으로 추진한 바 있으며, 추가로 부산시 상수도사업본 부가 상수도 성과기반 컨설팅 사업 을 추진할 것을 밝혔 다. 이에 부산시는 3 8월까지 시비 5천만 원을 투입해 컨설팅 기본계획수립 용역을 실시하고 9월부터는 본격 적으로 컨설팅 사업 1단계에 착수할 계획이다. 68 Journal of Water Policy & Economy

69 지방상하수도 선진화 방안 / 연구 논문 가. 전문성 활용을 통한 위 수탁 방식의 효율제고 상하수도 위 수탁 방식은 공공성 및 통제성을 유지 하면서 민간의 창의성과 전문성 활용으로 경영효율성 을 제고할 수 있을 뿐만 아니라 요금결정은 지자체가 함으로써 무분별한 요금인상을 억제한다. 그러나 국내 에는 K-water 한국환경공단을 제외하고는 상수도 에 대한 전문성을 갖춘 민간기업이 부족해 위 수탁활 성화에 한계가 발생할 수 있다. 따라서 낮은 유수율, 전문적 관리 부족 및 재정이 열악한 단체 중심으로 공 공기관에 의한 위 수탁은 계속 필요하다. 제3섹터형은 민간자본의 막대한 확보를 기반으로 효 율적인 투자가 가능하므로 경영합리화, 원가절감을 통 한 요금인하가 가능하다. 또한 민간의 자금과 운영기술 의 활용이 가능하고 각종 규제완화로 기동성 효율성 다양성을 갖춘 사업활동을 전개할 수 있다. 반면, 공공 성과 수익성의 조화가 어려워 지자체와 민간기업의 의 사 충돌 시 투자시기를 놓치거나 사업이 경직될 수 있다. 지방공사화는 별도의 법인을 설립해 상하수도 운영 기업을 전문화하는 방식이다. 조직의 예산인력에 대해 독립성 및 경영자율성을 기반으로 한 전문성을 확보할 수 있으며, 성과보상제도의 도입을 통한 고급인력 증 대로 기술개발력 향상이 가능하다. 반면, 공사특성상 자본조달한계로 효율적 투자가 어렵고 기존 직영방식 에서의 비효율적인 운영방식이 상존할 수 있다. 나. 요금 선진화를 통한 재투자비 확보의 효과 상하수도 요금선진화는 지방상하수도 경영효율화를 향상시키기 위한 필수요소이다. 물가 억제목적이 아닌 서비스 강화 측면에서 요금정책을 변경하고 원가절감을 통한 경영합리화가 개선되면 상하수도에 대한 재투자비 를 확보함에 따라 합리적인 배분에 의한 요금체계로 전 환될 것으로 보인다. 특히 재투자비 확보를 위한 원가계 산방법의 개선 (자본비용개선, 사전주의 원가방식 도입 등)이 필요하다. 현재 상하수도는 원가대비 낮은 요금현실화율로 만 성적자 등 경영 여건이 좋지 않고, 상하수도 지방공기 업의 투자비와 소요경비 일부를 일반재정에서 지원함 에 따라 지방재정 압박 요인으로 작용하고 있다. 이에 상하수도의 심각한 적자문제 해결을 위해 행정안전부 에서는 지방상하수도 경영합리화 추진계획 (2014) 을 통해 재무건전성을 확보하고자 하였다. 상하수도 재무건전성 확보를 위한 기본방향으로는 1) 요금 적정화로 독립채산제 및 재무건전성 제고를 위 한 수익자 원인자 부담 2) 요금적정화 목표를 부여 하여 연도별 차등 인상하는 목표설정 (목표설정시 요 금현실화율과 총괄원가를 고려하여 4개 그룹으로 구 분) 3) 중장기 경영관리계획 및 조례에 연도별 적정화 목표를 반영하는 이행력 담보 를 제시한다. 상수도 요금 적정화 목표제 는 2017년까지 상수도 요금 전국 평균 90% 수준 이상 달성을 목표로 하며, 하 수도 요금 적정화 목표제 는 2017년까지 하수도 요금 전국 평균 70% 수준 이상 달성을 목표로 한다. <표 13> 그룹별 상수도 요금현실화율 목표 그룹 구분기준 1그룹 (23개 지자체) 총괄원가(750.5원 미만) 현실화율(83.81% 이상) 2그룹 (2개 지자체) 총괄원가(750.5원 미만) 현실화율(83.81% 미만) 3그룹 (19개 지자체) 총괄원가(750.5원 이상) 현실화율(83.81% 이상) 4그룹 (71개 지자체) 총괄원가(750.5원 이상) 현실화율(83.81% 미만) 12 실적 14 목표 15 목표 16 목표 17 목표 평균요금 554.5원 574.8원 585.0원 595.1원 605.3원 현실화율 92.0% 95.4% 97.0% 98.7% 100% 평균요금 534.7원 581.2원 604.4원 627.6원 650.8원 현실화율 82.2% 89.3% 92.9% 96.4% 100% 평균요금 831.2원 835.5원 837.7원 839.9원 842.1원 현실화율 95.4% 95.9% 96.1% 96.4% 96.6% 평균요금 719.8원 761.5원 782.3원 803.2원 824원 현실화율 66.3% 70.1% 72.1% 74.0% 75.9% 출처 : 안전행정부( 現 행정자치부, 2014), 지방상 하수도의 경영합리화 추진계획. Journal of Water Policy & Economy 69

70 저널 물 정책 경제 제26호 <표 14> 그룹별 상수도 요금현실화율 목표 그룹 구분기준 1그룹 (21개 지자체) 총괄원가(843.3원 미만) 현실화율(38.14% 이상) 2그룹 (4개 지자체) 총괄원가(843.3원 미만) 현실화율(38.14% 미만) 3그룹 (1개 지자체) 총괄원가(843.3원 이상) 현실화율(38.14% 이상) 4그룹 (59개 지자체) 총괄원가(843.3원 이상) 현실화율(38.14% 미만) 12 실적 14 목표 15 목표 16 목표 17 목표 평균요금 356.3원 406.1원 431.0원 455.9원 480.8원 현실화율 66.7% 76.0% 80.7% 85.3% 90% 평균요금 197.6원 324.4원 387.7원 451.1원 514.5원 현실화율 29.0% 47.6% 56.9% 66.2% 75.5% 평균요금 674.8원 764.4원 809.2원 854.0원 898.8원 현실화율 52.6% 59.5% 63.0% 66.5% 70.0% 평균요금 281.7원 488.4원 591.8원 695.1원 798.5원 현실화율 18.0% 31.2% 37.9% 44.5% 51.1% 출처 : 안전행정부( 現 행정자치부, 2014), 지방상 하수도의 경영합리화 추진계획. 다. 해외시장 개척자 역할을 위한 글로벌 공기업의 필요성 최근 정부는 우리나라 물산업의 육성을 위해 그 동안 의 소극적 추진에서 다소 적극적인 방식으로 전환하였 는데 그 대표적인 사례가 대구에 유치하는 물산업 클 러스터와 KWP(한국물산업협의회) 발족이다. 국가 물산업클러스터는 대구광역시에 조성되며 2018 년에 준공을 계획으로 하고 있다. R&D에서 국내와 해 외 사업화에 이르는 전주기 (Life cycle) 지원으로 글로 벌 물기업을 육성해 세계에서 선도적 위치를 확보하고 해외시장 진출 체계를 확립하고자 추진되었으며, 관련 기관들과의 동반성장을 통한 우리나라 산업 활성화 방 안의 일환으로 해외시장 진출의 교두보 역할을 할 것으 로 전망된다. 국내 물기업의 해외진출 플랫폼 역할은 물 산업협의회(KWP)가 수행할 수 있을 것으로 기대된다. 사업명 <표 15> 국가물산업클러스터 사업개요 물산업클러스터 조성사업 위 치 대구광역시 달성군 구지면 (대구국가산업단지 내) 면 적 부지면적 149,209m2, 건축 연면적 69,134m2 주요시설 물산업진흥시설, 물산업실증화시설 총사업비 3,137억원 (국비 2,522, 시비 615) 사업기간 2015년 1월~2018년 12월 1차 준공 : 2018년 2월 (물산업진흥시설 전체, 실증화시설 (정수)) KWP는 국가 차원의 물강국 이미지를 형성하고 신 뢰를 확보하는 등 국가 브랜드화 전략을 채택해 향후 물분야 국제 협력 창구가 될 것으로 보인다. KWP는 물산업클러스터 조성과 연계해 사무국을 상시조직화 할 계획으로 정부 및 민간의 물역량 향상에 집중할 방 침이다. 물산업클러스터와 KWP는 우리나라 물산업을 대표 할 뿐만 아니라 세계시장을 주도하는 세계 최정상급 기업인 글로벌 물전문기업의 조기육성을 목표로 한다. 글로벌 물전문기업이 육성되면 우리나라 물기업의 대 외인지도가 상승하게 되면서 다른 물기업들이 동반성 장할 수 있고, 향후 우리나라 물산업을 활성화시켜 세 계화에 대한 경쟁력을 제고할 수 있다. 또한 민간기업 뿐만 아니라 특광역시 및 지자체의 상 수도사업본부, K-water, 한국환경공단 등 공기업의 글로벌 역량도 강화되어야 한다. 글로벌 역량을 갖춘 공기업은 해외시장의 개척자 이자 민간부문의 지원 자 이다. 공기업의 신뢰도를 통해 해외프로젝트 수주 가 가능하며, 민간참여가 곤란한 사업에서 참여기회를 확보해 세계 경쟁력에 대응할 수 있다. 국제 경쟁력이 취약한 기업에는 해외진출 정보를 제공하고 마케팅을 지원할 수 있다. <표 16> 국가물산업클러스터 주요시설 구분 주요시설 부지면적 물산업진흥시설 물 산 업 실 증 화 시 설 기업집적단지 (대구광역시 추진) 상 용 시 설 (대구광역시 추진) 물융합연구동 Water 캠퍼스 글로벌 비즈니스센터 정수 하수 폐수 재이용 TB 규 모 (연면적, 시설용량) 64,248m2 42,046m2 80,961m2 기업입주공간 481,070m2 27,088m2 (총 12,000m3/일) 공업용수정수장 22,800m2 20,000m3/일 70 Journal of Water Policy & Economy

71 지방상하수도 선진화 방안 / 연구 논문 라. 상하수도 선진화 발판 및 해외진출을 위한 공공기관 자회사 설립 지자체가 해외 물시장에 진출할 경우 1) 위험 관리 취 약 2) 재원조달의 한계 3) 조직체계의 경직성 4) 사업 참여의 한계 5) 정보력 부재 6) 노하우 부족 등 제약요 인이 따른다. 사업문제 발생시 지자체의 전적인 책임부 담과 그에 따른 탄력적 대응이 어렵다. 또한 사전에 예 산을 편성하여 의회의 승인이 필요한 상하수도사업은 재원조달의 소요기간이 길어져 해외투자여건의 빈번 한 변화에 대응하기 어려워 재원조달의 한계가 있다. 현재 지자체는 해외사업 추진 시 관련 법규 외에도 지방공무원법, 지방공기업법, 지방재정법, 지방 자치법, 수도법 등의 규제를 받고 있으며, 수도사업 확대 시 의회승인을 거쳐야하는 등 절차 및 제도가 복 잡한 실정이다. 지방공무원법, 지방공무원임용령 등의 적용으로 절차가 복잡해 해외사업에 필요한 자격요건을 갖춘 전 문인력 확보에도 한계가 따르며, 사업적인 마인드보다 관련 규정에 따른 의사결정이 이루어져 컨소시엄 구성 추진에 필요한 유연성이 부족하다. 상대국가와 사업추 진에 대해 조율했다고 하더라도 시의회가 반대할 경우 추진이 불가능해지는 등 예산 편성에 한계가 따라 사 업참여에도 제한을 받는다. 또한 사업의 추진예산은 전년도에 편성되어야 하나, 해외 투자는 시기 규모의 예측이 어려워 사전예산 편 성에 어려움을 겪는다. 뿐만 아니라 해외지사나 주재 원 등을 둘 수 없어 정보력이 부재하고 특수목적법인 (SPC, Special Purpose Company) 설립에 많은 제한 이 있어 리스크 발생에 대한 해소가 어렵다. 이에 해외 진출을 전담할 상하수도사업본부 산하의 공공기관 자 회사 설립방안이 논의되어야 한다. 1) 공공기관의 자회사 설립방안 지방공기업법에 근거하여 지자체의 해외 영리적 사 업은 직영에 의해서는 허용되지 않으며 지방공사나 출 자법인에 의해서만 가능하다. 특히, 해외사업 수행 시 필요한 타 법인의 출자요건도 지방공사나 출자법인의 경우에만 가능하다. 지방공단의 경우 수익사업은 가능하나, 자체 수익금 처리규정이 없어 실질적인 수익사업을 영위하기 어렵 다. 따라서 지방공사는 상수도사업(직영기업)의 공사 전환이 요구되며 출자법인의 경우 수도사업자의 지위 부여 및 사업실적 미승계에 따른 신규실적이 필요하다. 조직의 형태를 살펴보았을 때, 해외사업의 규모가 제한적이라는 점을 고려한 경우 거대조직 형태인 지방 공사보다는 사업목적에 맞게 설계된 출자법인이 더 적 합하다고 여겨지며, 출자법인은 해외사업시 요구되는 사업실적을 축적하기 위해서는 최소 3~5년간의 사업 실적 축적기간이 필요하다. 구 <표 17> 조직형태별 영리적 해외사업 가능여부 분 지방자치단체 Ⅳ. 맺으며 영리적 사업 가능 여부 수익사업 해외사업 타법인출자 가 능 (경영수익사업) 불 가 가 능 지방직영기업(상수도) 불 가 불 가 불 가 지 방 공 단 가 능 허용에 관한 법적 근거 미비 지 방 공 사 가 능 가 능 가 능 출 자 법 인 가 능 가 능 가 능 지금까지 지방상하수도 사업의 일반현황, 재정현황 및 문제점, 요금구조, 지방상하수도의 선진화 방안, 해외 물산업 진출을 위한 공공기관의 자회사 설립 방 안에 대해 살펴보았다. 현재 상하수도 요금구조는 원 불 가 Journal of Water Policy & Economy 71

72 저널 물 정책 경제 제26호 가를 보상하지 못하는 수준인데, 향후 기후변화로 인 <표 18> 상 하수도 운영관리방식별 장 단점 한 물 부족을 대비, 노후화되어가는 기반시설의 개 보수 등 미래의 다양한 변화에 대응하기 위한 투자재 원 마련과 사회적 환경적 비용까지도 포함시키는 적 절한 비용구조를 반영할 수 있는 방법을 연구할 필요 가 있다. 상하수도 사업을 유지하고 지속적으로 주민들에게 편의를 제공하기 위해서는 요금현실화가 신속하게 이 루어져야 한다. 또한 전문적이고 효율적 관리를 위한 구조개편은 필수적이다. 해외 물시장 진출을 위해서는 재원조달의 한계, 조직체계의 경직성 등 공공기관의 해외진출을 제약하는 요인들을 공공기관의 자회사 설 립을 통해 해결할 수 있다. 상하수도사업에 영리만 추 구할 수 없기 때문에 공공기관과 민간의 협력이 이루 어져야 향후 물산업 육성을 위한 발판이 될 것이다. 운영방식 장점 상수도 위수탁 (or 통합위탁) 단점 장점 제3섹터형 단점 내 용 - 공공성 및 통제성 유지하면서 민간의 창의성과 전문성 활 용으로 경영 효율성 제고 - 기능별, 사업별, 단계별로 다양한 전략추진 가능하고 기능 분리에 따른 책임부여로 신뢰성 확보가능 - 요금결정은 지자체가 함으로써 무분별한 요금인상억제 가능 - 새로운 제도정비가 필요하고 공공성 훼손에 대한 정서 적 반대 상존 - 수공, 환경공단 외에는 상수도 전문성 갖춘 민간기업 부족 (해외운영기업 일부 있는 정도) - 투명성과 위탁대가 산정에 대한 불신 가능성 - 지자체에서 민간의 자금과 운영기술 활용가능하고 각종규 제완화로 기동성, 효율성, 다양성을 갖춘 사업 활동 가능 - 막대한 민간자본 확보로 효율적 투자 가능하며 이로 인한 경영합리화, 원가절감으로 요금인하 가능 - 상수도에 대한 민간참여로 공공성확보에 대한 뚜렷한 소 신이 없을 경우 불신조장과 기존 경쟁업체의 반발과 특 혜 시비 우려 - 공공성과 수익성의 조화가 어렵고 지자체와 민간기업간의 의사 충돌시 투자시기 놓치거나 경직될 가능성 - 공무원 정년보장, 공무원 연금유지문제 등 내부반발 가능 성 상존 - 조직의 예산인력에 대하여 독립성과 경영자율성 확보로 전문성 확보 참 고 문 헌 한국수 도경영연구소(2015), 물산업 해외진출을 위한 공공기 관 자회사 설립방안 연구 (에코스마트 상수도시스템 개 발사업단). 한국수 도경영연구소(2014), 수도요금 부과체계 개선을 위한 지 방 공사화 장점 단점 - 관료적 경직성을 줄일 수 있음 - 성과에 대한 보상제도 도입으로 고급인력 확보와 기술 개 발력 높일 수 있음 - 노조결성으로 인한 단체행동시 상수도 서비스 안정적 공 급저해와 임금상승 압력 - 공사특성상 조직비대화 우려 및 자본조달한계로 효율적 투자가 곤란하고 단순한 시스템변경에 불과하여 기존 직 영방식의 비효율적 운영상존 가능 표준급수조례 조사연구. 행정자치부, 지방공기업 결산결과. 행정자치부(2014), 지방상 하수도의 경영합리화 추진계획. 환경부, 상수도 통계. 환경부, 하수도 통계. 환경부( 2015), 2014년도 공공하수처리시설 운영관리실태 분석 결과. GWI( ), Global Water Intelligence, Volume16, Issue9. 성과기반 컨설팅 장점 - 컨설팅업체와 지자체가 공동으로 상수도관련 정책기능, 운영 및 관리를 하며 경영개선안을 도출하여 실행하기 때 문에 수탁업체가 단독으로 하는 기존의 위수탁모델의 단 점 해소가능 - 공무원이 계속 운영하므로 신분불안 염려 없어 민영화 논란 없음 - 장기계약이 아니므로 투명성, 위탁대가에 대한 자금부담 등이 없고 민간의존성에서 자유로움 - 수도운영전문가로부터 선진운영방법 및 조직운영과 전반 적 컨설팅으로 운영체질개선을 통한 효율성 제고 - 컨설팅업체가 전문성이 없을 경우 오히려 역효과 발생 가 단점 능하여 수탁업체 선정시 신중한 고려 필요 - 성과목표 설정이 쉽지 않고 또한 성과 측정방법과 배분방 식에 대한 판단이 쉽지 않음 72 Journal of Water Policy & Economy

73 물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy Volume 26, April 2016 : pp. 73~82 물산업분야 글로벌 리딩기업의 성장전략 ( Suez Environnement 社 를 중심으로) ** 김흥식 * 김상문 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 글로벌 물시장 동향 Ⅲ. 글로벌 리딩 기업 Suez Environnement Ⅳ. 정리 및 시사점 요약 본 논고는 글로벌 물 서비스 인구 기준 2015년 1위를 차지한 Suez Environnement 가 글로벌 기업으로 성장하기까지의 전략적 시사점이 무엇인가에 관하여 살펴보고자 글로벌 물시장 대응 전략 및 경영성과에 관하여 검토하였으며, 그 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 글로벌 물시장 대응 전략으로써 Suez Environnement 는 부채감축, 원가절감, 효율성 개선을 위한 조직개편, 선별 적 해외사업 등 철저한 수익성 중심의 실행전략을 수립 추진하였다. 둘째, 인간의 삶을 위한 핵심적 서비스 제공 이란 비전하에 3단계 혁신 수행 단계를 지속적으로 추진하였다. 그 결과 2002년 글로벌 경제위기를 오히려 기업경쟁력 제고의 기회로 전환, 오늘날 글로벌 제1의 물기업으로 성장하였다. 시사점이라면 내부 핵심역량을 취사 선택하는 한편 시간적으로 장시간이 필요한 내부 자원의 육성 및 이용에 머물지 않고 필요에 따라 외부 자원인 자본과 Know-how 등을 적극 활용함으로써 시장의 빠른 변화에 대응하였다는 것이다. 주요 단어 : 물시장, 경영 전략, 핵심역량, 내부 외부 자원 Ⅰ. 서론 우리는 아침에 눈을 뜨면 세수를 하고, 밥을 짓기 위해 물로 쌀을 씻는 등의 일로 하루 일과를 시작한다. 이처럼 우리 인류는 물과 함께 살아 왔으며, 오늘도 물과 함께 시작하였다. 그러나 이렇듯 우리의 삶과 뗄레야 뗄 수 없는 물이 다양한 이유에 의해 사용이 제한되는가 하면, 곳에 따 * 충남대학교 경상대학 회계학과 교수, [email protected] ** K-water연구원 정책경제연구소 책임연구원, [email protected] Journal of Water Policy & Economy 73

74 저널 물 정책 경제 제26호 라서는 너무 많은 물로 인하여 재해를 입기도 한다. 물 이용 다양화 인구증가 도시화 [그림 1] 물 이용 및 관리를 어렵게 하는 주요 요인 문제는 이러한 현상이 시간이 지날수록 더욱 심화되고 있으며, 앞으로 더욱 가속화되리라는 전망인데, 그 주요 원인을 살펴보면 다음과 같다. 기후변화 첫째, 인구증가와 도시화. 현재 우리가 사는 지구상 에는 인구가 빠르게 증가하고 있다. 더구나 예전과 같이 사람들이 분산되어 사는 것이 아니라 다양한 이유에 서 도시라는 한정된 장소에 밀집되어 살아가고 있다. 이것이 인구증가와 도시화인데, 지구상의 인구는 지난 55년 동안 년평균 1.6%씩 증가하여 2015년 기준 약 73 억 명을 넘어섰다. 그리고 이렇듯 증가한 사람들의 상당 수가 도시라는 제한된 공간 내에 모여 살다보니 많은 해결 과제가 형성되고 있다. 그 중에서도 물과 관련하 여서는 물의 공급 문제와 함께 사람들이 사용하고 버린 하수 및 폐수를 처리하는 문제가 있다. 둘째, 물 수요의 다양화, 산업혁명 이후 우리 사회는 급진적인 경제발전을 이룩하였다. 그 결과 삶의 질 관점 에서 우리 사회는 과거 대비 풍요로운 삶을 살아가고 있으며, 이 과정에서 보다 많은 물을 소비하고 있다. 과거 마시고, 밥 짓고, 세탁하는 물의 이용에서 벗어나, 최근에는 우리가 먹고 사용하는 수많은 식량과 상품을 생산과정에서 많은 물을 소비한다. 즉 벼, 콩, 옥수수 등의 작물 생산을 위하여 소비되는 물이 식생활 패턴의 변화 로 가축을 사육하는데 보다 많이 사용되는가 하면 옷을 만들고, 자동차를 생산하며, 핸드폰을 생산하는 과정에서 다양한 수질의 물이 사용되고 있다. 또한 경제적 삶의 질 관점에서 보다 풍요로운 삶의 영위를 위하여 환경을 조성(예, 수변공간)하고, 레저를 즐기는 수단(예, 수상 NORTH AMERICA EUROPE WORLD ASIA LATIN AMERICA & CARIBBEAN AFRICA OCEANIA In 1950 In 2000 In 2010 In 2015 In 2030 [그림 2] 지역별 백만 인구 도시의 증가 추이 74 Journal of Water Policy & Economy

75 물산업분야 글로벌 리딩기업의 성장전략 / 연구 논문 스키)으로써도 물의 이용이 증가하고 있다. 셋째, 기후변화. IPCC 보고서에 따르면 21세기 말 지구 기온은 3.7 상승할 것으로 전망하고 있다. 문제는 기후 변화로 인하여 물의 이용 및 관리가 더욱 어려워지고 있다는 것이다. 지난 2014년 한 해만 돌이켜 보더라도 지구촌 곳곳에서는 물로 인하여 크고 작은 재해와 가뭄 등이 빈발하였다. 이러한 이유에서 우리 사회는 보다 안전하고 용이하게 물을 사용하기 위하여 노력을 하게 되는데, 그 과정에서 인력과 자본, 그리고 시간이 투입되고 있다. 즉 물시장이 형성되고 있는 것이다. 그리고 그 규모는 시간이 지남에 따라 가파른 성장세를 나타내고 있다. 이에 본 논고에서는 글로벌 사회를 중심으로 형성되고 있는 물시장 동향과 함께 2014년 기준 글로벌 물시 장에서 1위를 차지한 Suez Environnement 의 시장 대응 및 경영전략 그리고 그 성과를 살펴봄으로써, Suez Environnement 가 글로벌 리딩기업으로 성장 하기까지의 전략적 시사점을 고찰해 보고자 한다. Ⅱ. 글로벌 물시장 동향 오늘날 글로벌 물시장은 그 규모가 매우 크며 또한 빠르게 성장하고 있어 많은 국가들이 자국내 물기업 육성 및 물시장 선점을 위하여 노력하고 있다. [그림 3] 물 수요의 다양화 특히 경제성장이 빠르게 진행되고 있는 아시아를 10 고온 2, 4, 10-11월 9 다우 5-6, 8-9월 3 저온 7, 9-10월 4 저온 2, 10-11월 2 가뭄 6-8월 1 다우 8월 14 고온 1, 8, 11월 15 저온 1-3, 7,11월 11 다우 1-2, 5, 7-8, 11월 5 태풍 7월 16 가뭄 1-11월 12 고온 6-7, 11월 8 홍수, 산사태 4-6월 7 다우 7-9월 6 고온 6-7, 10-11월 17 고온 1-11월 18 고온 6-7, 11월 13 고온 7-8, 10-11월 20 고온 5, 9-10월 18 고온 1-2, 9-10월 다우 6-7, 9-10월 고온 저온 다우 소우 기상재해 [그림 4] 2014년 지구촌 기상재해 Journal of Water Policy & Economy 75

76 저널 물 정책 경제 제26호 포함하여 물 수급에 어려움을 겪고 있는 아프리카와 중동 시장을 중심으로 물시장이 급성장하고 있다. 물 전문 보고서 GWI에 따르면 물시장 규모가 2014년 기준 약 6천억 $ 시장으로 추정하고 있으며, 시장 성장 세는 단기적으로 년 평균 5~6%(GWI, 2014~2018)가 되어 향후 2025년이 되면 USD 1조 시장을 형성할 것으로 기대하고 있다. 지역별 시장 환경에 따라 차별화 경향이 있다. 신흥 개발 도상국의 경우에는 경제 발전, 도시화 등의 영향으로 상하수도 인프라에 대한 수요가 높다. 결과적으로 신흥 개발도상국의 경우에는 O&M 시장보다는 EPC 등을 중심으로 한 설비 소재 시장에서의 성장세가 높다. 그러나 소재와 EPC는 한번 납입하면 다음 업데이트 시기까지 큰 사업을 기대할 수 없다는 특성이 있는 반면 O&M 2014년 5,885억 달러 2018년 6,874억 달러 2025년 8,936억 달러 시장은 수십 년 간의 장기 계약을 체결하는 것이 보통 이다. 따라서 신흥 개발도상국의 설비 투자가 체감하는 하수도관망 1,606(27.3%) 시점을 기준으로는 O&M 시장에 대한 관심이 높아질 것으로 전망된다. 상수도관망 2,136(36.3%) 생공용수, 정수 895(15.2%) 수자원개발 233(4.0%) 하수도처리 1,014(17.2%) 자료 : globalwaterintel.com(2015.7) [그림 5] 글로벌 물시장 전망 이를 분야별로 보면 물시장은 1 음료수, 가정용수 등의 상수 2 오수 처리 등을 위한 하수 3 해수 담수화 4 공업용수 및 산업폐수 5 물 재이용 등으로 분류된다. 특히 상수 및 하수 관련 물 시장 규모는 전체 규모 중 각각 40% 이상이 되며, 향후 2025년에는 상하수 시장의 규모는 더욱 커져 약 86% 가량이 될 것으로 전망하고 있다. 즉 세계 물 수요와 물이용의 다양화는 증가되고 있지만, 전통적인 상하수도 시장의 강세는 지속될 것 이라는 전망이다. 다음으로 물사업의 업태를 살펴보면, 수처리 막 등의 소 재와 EPC (Engineering, Procurement, Construction) 그리고 O&M(Operation & Management) 등으로 구분이 가능하며, 시장의 성장률을 살펴보면 국가별 [그림 6] 관로 노후화에 의한 수도 누수 한편 인프라 구축이 기 완료된 유럽 및 북아프리카 등지의 선진 국가를 살펴보면 상하수도 설비 구축이 대부분 4~50년 이상 되어 설비 노후화의 문제가 심각하다. 예로써 미국에서는 설비 노후화로 인한 누수 손실이 일일 23 백만 m3으로 이를 위한 투자비가 1조 달러에 달하며, 프랑스 및 스페인에서도 누수율이 30%에 이른다. 한편 영국에서는 2016년부터 2050년까지 물 관련 인프라 비용으로 940 GBP가 소요될 것이란 전망이다. 한편 GWI에서는 글로벌 서비스 인구를 기준하여 물 기업 순위를 발표하고 있다. 물기업 순위에서 나타나는 특징을 살펴보면 첫째, 물시장 형성 초기에 물시장을 선도한 수에즈와 베올리아가 부동의 1, 2위를 차지하고 76 Journal of Water Policy & Economy

77 물산업분야 글로벌 리딩기업의 성장전략 / 연구 논문 있다는 것이며 둘째, 수에즈와 베올리아를 제외한 기타 물기업에 있어서는 물시장에서 형성된 프로젝트 특성 및 시장 환경으로 기업간 부침이 심하다는 것이다. 다음은 GWI에서 발표한 글로벌 10대 물기업 순위 이다. 순위 기 업 명 Ⅲ. 글로벌 리딩 기업 Suez Environnement 본 단원은 물시장 형성에 중추적 역할을 하였을 뿐만 아니라 오늘날까지 글로벌 물시장을 선도해 가고 있는 Suez Environnement 사의 물시장 대응 전략 및 성과에 관하여 살펴본다. <표 1> 글로벌 10대 물기업 물 사업 매 출 (m) 1. 시장의 변화에 따른 대응 서비스 인 구 (천명) 해외 비중 (%) 전년대비 서비스인구 변동(천명) 1 Suez Environnement 7, ,925 88% 23,852 2 Veolia Environnement 11, ,480 82% 12,900 3 Beijing Enterprises Water HK$8,923 77,030 1% 28,428 4 Sabesp BRL11,213 28,400 0% Beijing Capital - 23,820 0% 11,220 6 Sound Group HK$3,640 23,445 0% 5,045 7 FCC(aqualia) ,541 42% SIIC Environment RMB1,218 19,980 0% 5,230 9 Tianjin Capital Environmental RMB1,553 16,850 0% 4, SAUR 1,319 15,719 66% 4,191 자료 : globalwaterintel.com(2015.7). Suez Environnement 는 1858년 수에즈 운하의 건 설을 위해 설립된 Compagnie universelle du canal de Suez 로 시작하였다. 그러나 물시장으로 참여는 1880년 이후이며, 시장의 변화에 따른 발빠른 대응으로 오늘날 글로벌 서비스 인구 기준 제1의 물기업으로 도약 이 가능하였다. 이에 본 단원은 Suez Environnement 가 어떠한 성장과정을 거쳐 오늘날 글로벌 제1의 물기업이 되었 는가를 살펴보는 의미에서, 역사적 순서의 관점에서 Suez Environnement 의 물 관련 주요 활동을 살 펴본다. 우선 Suez Environnement 는 1880년 Société Lyonnaise des Eaux de l Eclairage(쏘시에떼 리요네 즈 데죠 드 엘 클라제) 설립을 통하여 물사업에 참여 하였다. 하지만 당시 Suez Environnement 는 물 사 업이 아닌 전기 사업이 주력 사업이었다. 하지만 프랑 스 정부가 전기사업의 국유화를 선언함에 따라 Suez Environnement 는 주력사업을 물사업으로 전환하게 된다(1946). 이렇게 하여 물사업을 중심으로 사업을 전개하던 Suez Environnement 는 1974년 수에즈 금융회사와 합병을 하게 되는데, 이는 Suez Environnement 가 <표 2> 수에즈, 물사업 참여 및 사업 기반 마련 구 분 주요 내용 사명 : Societe Lyonnaise des Eaux de l Eclairage 1880년 (물과 전기) : 물사업 참여 영국계 투자자로부터 프랑스 칸(Cannes)에 대한 수도 사업권 인수 프랑스 일부 도시(Dunkirk 등)에서 위탁경영 ~ 1946년 모로코, 튀니지, 토고, 콩고, 뉴칼레도니아 등 식민지 : 소규모 수도사업 수돗물 공급 1946년 전력가스 사업의 국유화 정책으로 물사업에 집중 : 전기 사업 철수 사명 변경 : 리요네즈데죠 1974년 : 수에즈 금융회사와 합병 설비사업 참여, 물사업 영역 확대(O&M DBOT), 1974 ~ 1996년 해외 자회사 설립 등 : 사업 다각화 인수 : 쓰레기 전문기업 SITA(1972), 건설 Dumez SA(1990), 지역난방 Cofreth(1975), 장례기업 PGF(1979), TV채널 M6개국(1987) 자료 : Journal of Water Policy & Economy 77

78 저널 물 정책 경제 제26호 사업을 다각화하고 글로벌 기업으로 성장하는 계기가 된다. 즉 수에즈 금융회사는 Suez Environnement 투자자금의 공급원 역할을 하게 되어, 물사업뿐만 아니라 쓰레기, 건설, 지역난방, 방송통신 등 다양한 분야로 사업의 범위를 확장하였을 뿐만 아니라 해외시장까지 서 벗어나기 위하여 첫째, 수익성 중심의 실행 전략을 수립 추진하였는데, 그 주요 내용을 살펴보면 부채감 축, 원가절감, 조직개편, 선별적 해외사업 등 4 분야 로 구분된다. 또한 비젼 실현을 위한 혁신 실행 3 단계 노력을 경주한다. 시장의 영역을 확대하게 된다. 그리고 Suez Environnement 는 1997년 메스트라레 가. 수익성 중심의 실행 전략 신임 회장의 취임과 함께 세계 제1의 공공서비스 기업 이라는 목표하에 전략사업 분야를 에너지, 물, 쓰레기, 방송통신 분야로 사업구조를 재편한다. <표 3> 글로벌 시장 확대 구 분 주요 내용 사명 변경 - 수에즈 리요네즈 데죠 1997년 The first universal utility 추구, 비핵심 분야 정리 조직재편 에너지, 물, 쓰레기, 방송통신 등 4개 본부 ~ 2001년 사명 (SUEZ), 브랜드 (온데오) : 글로벌 시장 확대 설비위탁 - 다농, 사브, 에어버스, IBM, 아벤티스 제약 등 2002년 저성장, 주식시장 침체, 환율의 급등락 : 글로벌 경제 위기 2002년 손실 총 21억 5천만 년 실행계획 부채 감축 부채감축 조직 개편 원가절감(Optimax 전략) 선별적 해외사업 자료 : [그림 7] 수익성 제고를 위한 실행 계획 ROCE 02(7.6%) 04(12.4%) 06(13.0%) 부채 감축을 위하여 Suez Environnement 는 우선 그러나 2002년 나타난 아르헨티나발 글로벌 경제위 기는 Suez Environnement 의 수익성을 크게 악화 시키게 되는데, 그 손실 규모가 무려 약 21억 5천만 유 로에 이르게 된다. 이에 Suez Environnement 는 과거 사업다각화 및 글로벌화라는 경영전략 중심에서 벗어나 수익성 중심의 실리 경영을 추진하게 된다. 그리고 그 성과는 성공적 이었다. 2002년 7.6%이었던 자본수익률(ROCE: Return on Capital Employeed)이 2006년 13.0%까지 상승한 것이다. 2. Suez Environnement 의 성공 전략 Suez Environnement 는 글로벌 경제위기의 늪에 투자목적에서 보유하고 있던 자산인 악사(Axa), 또딸 (Total), 빈치(Vinci), 포르띠스(Fortis), 방송통신 부문 등의 비-핵심분야를 정리하는 한편 핵심분야라 하더 라도 우선순위가 낮은 사업인 영국 노썸브리안워터(지분 75%, 22억 ), 미국 날코(43억 5천만 $) 등을 과감히 1 투자 목적의 자산 악사(Axa), 또딸(Total), 빈치(Vinci), 포르띠스(Fortis) 등 국내기업 지분 방송통신 부문 등 자료 : 2 우선순위가 낮은 핵심사업 영국 노썸브리안워터(지분 75%, 22억 ) 미국 날코(43억 5천만 $) [그림 8] 선택과 집중에 의한 사업 정리 부채 02.6(282억 ) 03.9(165억 ) 78 Journal of Water Policy & Economy

79 물산업분야 글로벌 리딩기업의 성장전략 / 연구 논문 정리하였다. 그 결과 부채 규모가 2002년 282억 유로 에서 2003년 165억 유로로 크게 낮아졌다. 특히 단순화 관점에서는 그룹 내 조직 구조를 에너지와 환경이라는 2개 부문으로 분류하였으며, 물 사업은 쓰레기 사업과 함께 환경부분으로 분류되었다. 원가절감 Suez Environnement 는 비용절감을 위하여 Optimax 슬림화 Plan 을 수립 추진하였는데, 이는 운영성과 향상 노력과 자본 운영 최적화 관점에서 추진되었다. 첫째, 운영성과 향상을 위해서는 운영비용 감소, 저-성과 사업 집중 관리, 판매관리비 축소, 조달 최적화 등의 활동을 전개하였 으며 둘째, 자본 운영 최적화를 위해서는 투자 모니 터링 보강, 전략적 자본 배분 등의 활동을 추진하였다. Optimax Plan 은 2단계로 나누어 추진되었는데, 1단계 Optimax Plan 이 추진된 2003년부터 2004년에는 약 통합화 [그림 10] Suez, 조직 개편 단순화 9억2천만 유로의 비용절감 효과를 창출하였으며, 2단계 Optimax Plan 이 추진된 2005년부터 2006년 기간에는 약 5억9천만 유로의 비용을 절감하였다. 선별적 해외사업 마지막으로 Suez Environnement 는 해외사업 전개에 있어 지역별 국가별 차별성을 고려하여 시장의 진입 및 철수 전략을 추진하였다. 즉 사업 리스크가 있다고 운영성과 향 상 운영비용 감소 저-성과 사업 집중 관리 판매관리비 축소 조달 최적화 Optimax Ⅰ( 03~ 04) 약 9억2천만 판단되는 지역이나 국가에 있어서는 사업을 과감히 정리 하는 한편 현재의 시장성과 (또는) 미래의 성장가능성이 있다고 판단되는 시장에 있어서는 엄격한 내부 기준하에 자본운영 최 적 화 투자 모니터링 보강 전략적 자본 배분 Optimax Ⅱ( 05~ 06) 약 5억9천만 참여하였다. <표 4> 해외 주요 계약 철회 자료 : Suez(2013), Update on Suez 2003/04 Action Plan, www. suez-environnement.com 조직개편 [그림 9] 비용 절감 Optimax Plan 또한 Suez Environnement 는 효율성 제고를 위하여 조직을 개편하였는데 슬림화, 통합화, 단순화라는 3가지 원칙하에 추진되었다. 이는 계층을 단순화하여 신속한 의사결정을 가능케 하였다는 평가이다. 년 도 국 가 지 역 계약 형태 서비스인구(명) 캐 나 다 핼 리 팩 스 하수도 O&M 380, 년 2004년 2005년 영 국 잉 글 랜 드 노썸브리안 워터 6,296,000 미 국 애 틀 란 타 상수도 O&M 2,000,000 베 트 남 투 덕 광역상수도 BOT 1,000,000 콜롬비아 보 고 타 하수도 BOT 1,500,000 푸에르토리코 푸에르토리코 상하수도 O&M 3,900,000 볼리비아 라파즈/엘알토 상하수도 양여계약 1,400,000 아르헨티나 산 타 페 상하수도 양여계약 1,830,000 필 리 핀 마닐라 서부 상하수도 양여계약 4,300, 년 아르헨티나 부에노스아이레스 상하수도 양여계약 7,800,000 Journal of Water Policy & Economy 79

80 저널 물 정책 경제 제26호 그 결과 초기 해외시장 확대라는 정책하에 추진되었던 아르헨티나, 볼리비아 등지에서의 대규모 양여계약을 대부분 철회하였으며, 이를 통해 추가 확보된 기업역량을 시장성이 높은 유럽과 북미 그리고 미래 발전가능성이 한편 International 부분을 살펴보면 Suez Environnement 의 주요 목표시장이 북미시장, 아시아- 태평양 시장, 아프리카 중동 인도시장 등임을 알 수 있다. 높은 중국시장으로 집중하였다. 한편 당시 유럽시장에서는 2007년 7월 1일을 기점 Suez Environnement 으로 전력 및 가스 시장의 전면 개방이 예정되어 있었다. Water Europe Waste Europe International 프랑스 총리인 도미니크 빌레핀은 글로벌 제1의 에너지 Lyonnaise des Eaux Sita France North America Degrémont 기업을 목표로 프랑스 에너지 공기업인 Gaz de France와 Agbar Sita UK + Scandinavia Asia-Pacific Suez의 합병을 추진하게 되는데, 1) 이 과정에서 물 사업은 쓰레기 부문과 함께 계열사 형태로 분리되었다. 2) Sita Deutschland + Benelux Africa, Middle East and India Sita CZ + Sita Polska 자료 : Suez(2015), Reference document [그림 12] Suez Environnement 의 조직 구조 Branche Énergie France Branche Énergie Europe & International Branche Global Gaz & GNL 자료 : Branche Infrastructures [그림 11] GDF-Suez, 조직 개편 Branche Énergie Services Branche Environnement 나. 비젼 실현을 위한 혁신 전략적 측면을 살펴보면 Suez Environnement 가 추구하는 비젼은 인간의 삶을 위한 핵심적 서비스 제공 이며, 그들의 야망은 혁신을 통하여 시장에서의 기업 입지 강화 에 있다. Suez Environnement 의 사업구조는 그림에서와 같이 유럽 내 물과 쓰레기 부분으로 나뉘었고, 기타 시장은 International이란 부분으로 통합 관리하도록 설계되 었다. 주목되는 부분은 Water Europe 내에 포함되어 있는 Agbar사 인데 Agbar는 스페인 대표 기업이자, 칠레시장에서 활동하고 있는 물기업이다. 결과적으로 Suez Environnement 의 Agbar 인수(2010년 6월)는 스페인 시장에서 물시장 주도권을 점유하는 한편 남미 시장으로의 진출 계기가 되었다. 그리고 Suez Environnement 는 혁신을 위한 실천 단계를 다음과 같이 3단계로 구분 추진하고 있다. 첫째는 핵심사업의 탐색으로 기존에 정해진 핵심사업에 안주하는 것이 아니라 시장의 변화에 맞추어 끊임없이 새로운 핵심사업을 추구하고 변화시켜 나가고 있다. 둘째는 이해관계자, 파트너 등과 보다 효과적인 시너지 창출을 위하여 협력하고 있다. 마지막으로 전통적인 사업을 넘어 새로운 시장이 창출될 수 있도록 끊임없이 도전하고 있다. 1) Gaz de France와 Suez 합병(2008.7) 2) 회사명을 오늘날의 Suez Environnement 로 변경 80 Journal of Water Policy & Economy

81 물산업분야 글로벌 리딩기업의 성장전략 / 연구 논문 핵심사업 혁 신 [그림 13] 혁신을 통한 Suez 목표 3) Suez Environnement 의 경영 성과 Suez Environnement 는 앞서 살펴보았듯이 전략적 시장 접근을 통하여 글로벌 시장에서의 입지를 강화해 가고 있는데, 그 성과를 살펴보면 다음과 같다. 2009년부터 2014년 사이 년평균 매출 성장률이 3.5%, 자본이익률(ROCE, Return on Capital Employeed)이 7.3%에서 7.8%로 증가하였다. 또한 현금 창출 능력을 나타내는 지표인 EBITDA (Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization)의 경우에는 년평균 5.0%, 잉여현금흐름 (free cash flow)의 경우에는 년평균 4.8%나 증가하였다. 12, (2) 2, (2) REVENUE CAGR +3.5% EBITDA 14, 시장확장 7.3% 2009 (2) 2009 (2) [그림 14] Suez, 주요 경영성과 지표 대외협력 ROCE FREE CASH FLOW CAGR +5.0% CAGR +4.8% 2, EBITDA(Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization) ROCE(Return on Capital Employed) % , 경영성과를 국가 및 지역으로 나누어 매출액을 살펴 보면 특히 주목되는 곳이 있는데 칠레(산티아고), 멕시코 등의 남미 시장과, 호주(담수플랜트, 퍼스시 & 시드니) 등의 오세아니아 시장, 그리고 중국, 인도네시아, 태국 등 아시아 시장 등으로, 이곳에서의 성장이 Suez Environnement 매출 확대에 큰 영향을 주었음을 알 수 있다. (m ) 6,000 5,000 5,187 4,941 4,000 3,000 2,000 1,000 - FRANCE Spain 또한 다음 그림은 2014년 국가 및 지역별 매출규모의 비중을 나타낸 것으로, 프랑스와 유럽 비중이 전체 매출 규모의 73%를 점유하고 있으며, 기타 시장에서는 호주, 미국, 모로코, 칠레 등 4개 국가에 집중되어 있음을 알 수 있다. other ASIA CHILE MOROCCO USA AUSTRALIA OTHER EUROPE FY 2009 FY ,173 2,485 1,537 1, United Kingdom Other Europe 5,143 4,621 EUROPE (excluding France) North America South America Oceania 1, Asia [그림 15] 지역별 Suez 매출 변화( ) UK GERMANY & BENELUX 6% 6% 6% 3%3% 4% 5% 7% 12% 사업 부문별 매출 : 물 49%, 쓰레기 51% 12% [그림 16] 지역별 매출 비중(2014) Other International 2,734 3,994 INTERNATIONAL (excluding Europe) 36% FRANCE SPAIN Journal of Water Policy & Economy 81

82 저널 물 정책 경제 제26호 Ⅳ. 정리 및 시사점 앞서 본 논고는 Suez Environnement 가 글로벌 물기업으로 성장하기까지의 일련의 변천 과정을 살펴 보았는데, 이를 통해 우리는 Suez Environnement 가 오늘날 글로벌 제1의 물기업으로 우뚝 서기까지 시장 에서의 많은 기회와 위기를 경험하였다는 것을 알 수 있었다. 특히 1970년대 수에즈 금융과의 합병 및 2002년 아르 헨티나발 글로벌 위기 대응은 Suez Environnement 가 글로벌 제1의 기업으로 성장하는데 큰 영향을 준 대 목으로 년대 수에즈 금융과의 합병은 내적 경 쟁력의 향상에서 벗어나 외부 자원을 활용하기 위한 발판이 마련되었다는 점에서 기회가 되었으며, 2002년 아르헨티나발 글로벌 위기는 수익성이란 기준하에 조직을 효율화하고 비용을 절감하는 한편 선택과 집중을 통하여 역량을 집중함으로써 중장기 관점에서의 기업 경쟁력을 제고시켰다는 점에서 위기를 기회로 전환시킨 시기였다. Market Globalization Suez Environnement 창출 분야에 기업 역량을 집중할 수 있으며 둘째, 내부 핵심역량을 구축함에 있어 내적 자원을 육성하여 시장에 대응하기 보다는 외적 자원을 활용하여 시장의 빠른 환경 변화에 빠르게 대응하기 위한 전략, 즉 외부 자원인 자본과 Know-how 등을 협력이나 M&A 등의 방식을 통하여 활용함으로써 시장에서의 위기를 기회로 전환 하였으며, 마지막으로 Suez Environnement 는 앞서 정해진 핵심사업에 집착하지 않고 시장 환경의 변화에 맞추어 핵심사업을 끊임없이 탐색하고 신시장을 개척함 으로써 부가가치를 창출하고 있다는 것이다. 참 고 문 헌 global waterintel.com(2015.7), Leading 50 private water and wastewater service companies in 2015, by population served, Global Water Intelligence, p. 31. Robec osam AG(2015), Water: the market of the future, Suez Environnement, 2010~2015, Full year results, Suez(2 013), Update on Suez 2003/04 Action Plan, www. suez-environnement.com Suez(2 015), Reference document Suez 홈페이지, United Nations, World Population Prospects & UN DESA(2005), Resource 마지막으로 본 논고의 시사점이라면 첫째, Suez Environnement 는 시장 환경의 변화에 맞추어 내부 핵심역량을 취사 선택함으로써 현재와 미래의 수익성 82 Journal of Water Policy & Economy

83 물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy Volume 26, April 2016 : pp. 83~101 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) * -베트남 흥옌성의 수자원 현황 개요를 중심으로- *** 서진석 ** 송수연 Ⅰ. 베트남 수자원 현황 개요 Ⅱ. 베트남 수자원분야 이용 및 개발 Ⅲ. 물수요 및 이용현황 Ⅳ. 국가 수자원 개발계획 Ⅴ. SWG 적용을 위한 타겟지역, 베트남 흥옌성 Ⅵ. 시사점 요약 베트남은 개발도상국가로서 지속적인 경제발전을 위한 수자원공급 시스템뿐만 아니라 삶의 질(보건 및 의료분야) 향상을 위한 수질관리에 있어서도 향후 많은 문제점에 봉착할 가능성이 높은 국가이다. 베트남의 지표수원은 상류지역에 위치한 인접국가로부터 연결된 강 하천의 유량에 절대적으로 의존하고 있으며, 지 하수 수량은 지역별로 차이가 심하다. 수질은 취수 및 형성 과정에서 오염되는 경우가 발생하여, 산업 및 축산폐수에 의한 토양오염으로 인한 수질악화문제가 심각한 상황에 놓여있다. 베트남 정부는 최근 몇 년간 수자원 분야에 많은 투자를 해오고 있으며, 또한 외국투자 유치를 위해 정부차원에서 노력 중에 있다. 이렇듯 현재 상황에서 베트남 수자원관리는 SWG 기술 및 시스템의 적용을 위한 최적의 시기라 할 수 있다. SWG 기술의 해외시장 진출을 위한 타겟지역인 베트남 흥옌성에 대한 적용가능성 및 실증화(테스트 베드) 논의를 타진해 봄으로써 흥옌성에 대한 물관련 이슈 및 니즈를 사전적으로 분석하고 향후 비즈니스 모델 구축을 통한 실용화를 제고할 필 요가 있다. 주요 단어 : Smart Water Grid, 수자원, 해외시장, 베트남 흥옌성 * 본 연구는 국토교통부 물관리 연구사업, ASEAN 국가간 한국형 스마트워터그리드 기술 확산 및 구축을 위한 적용 방안 연구 를 위해 수행한 내용의 결과를 요약한 것입니다. ** K-water연구원 정책경제연구소 선임연구원, [email protected] *** K-water연구원 정책경제연구소 연구원, [email protected] Journal of Water Policy & Economy 83

84 저널 물 정책 경제 제26호 Ⅰ. 베트남 수자원 현황 개요 베트남의 지표수는 연간 약 8,300억m3을 보유하고 있으며, 이 중 약 37% (3,100억m3)만이 베트남 내에서 생성된 것이며, 약 63%(5,200억m3) 이상이 인접국가인 중국, 태국, 미얀마, 라오스, 캄보디아와 공유하고 있다. 베트남 지하수의 잠재적 저장량은 연간 약 630억m3 이지만, 사용량은 연간 약 18.3억m3이다. 지표수와 지 하수를 합한 총수량은 연간 8,960억m3이며, 이 중 연간 사용되는 물의 양은 약 806억m3로 총수량 대비 약 10%를 사용 중에 있다. 특히, 연간 806억m3 중 80%(약 650억 m3) 이상이 농업용수로 사용되고 있다. 베트남의 연간 총수자원양만을 고려할 시, 베트남은 풍부한 수원지를 가진 나라로 여겨질 수 있으나, 국제 수자원협회(IWRA, International Water Resources Association)의 기준 1) 에 따르면, 베트남 내에서 실제 연간사용량(806억m3)을 고려할 시, 1인당 물 사용량은 약 876m3이므로, IWRA에서 정한 물부족 국가를 판단 하는 기준치인 연간 4,000m3보다 적은 양을 사용하고 있으므로 향후 물부족 문제에 심각하게 직면할 것으로 판단되고 있다. 또한, 기후변화에 따른 해수면 상승, 인접 국가들과의 공유하천(Trans-boundary Issue) 갈등과 산업화에 따른 경제성장, 인구증가, 도시개발뿐만 아니라 수자원 개발 및 낮은 수처리 기술은 향후 베트남의 물 안보(Water Security)에 보다 심각한 영향을 줄 것으로 판단되고 있다. 베트남의 수자원 관련 주요 당면과제로서, 첫 번째로, 공유하천에 대한 높은 의존도와 과도한 지하수 사용을 꼽을 수 있다. 베트남 총 지표수량의 약 60% 이상은 외부 에서 생성되어 인접국가인 중국, 태국, 미얀마, 라오스, 캄보디아와 공유하고 있다. 베트남은 총 2,360개의 강과 109개의 하천유역을 가지고 있지만, 베트남의 총 연간 지표수량은 9개의 주요 하천유역 2) 에 집중되고 있다. 베트남 주요하천의 상류지역은 산업화 및 현대화(도시화) 과정에서 요구되는 해상교통을 위한 수로체계의 변화에 따라 베트남을 통과하는 하천에 대한 수요변동의 폭이 크게 나타나고 있다. 또한 갈수기의 경우, 경제상황과 물환경 상태에 따라 이용 가능한 지표수에 대한 물사용 량이 규제되기 때문에 지하수 사용량이 더욱 증가하는 추세를 보이고 있다. 따라서 베트남 영토 내에 형성되는 지표수 3,100억m3의 효율적 이용 방안이 절실히 요구 되고 있다. 두 번째로, 우리나라와 마찬가지로, 베트남 또한 건기와 우기에 따른 지역별 강우량의 차이로 연간 변동률의 폭이 크다. 베트남 내에서 연평균 강우량은 1,944mm이지만, 강우의 분포는 시기 및 지역에 따라 매우 균등하지 않다. 예를 들어, 띠잉 트어 티엔 후에(tỉnh Thừa Thiên Huế)의 바치마(Bạch Mã)지역은 연평균 강우랑이 약 8,000mm이고, 하장성(tỉnh Hà Giang) 지역은 약 5,000mm 정도인 반면에 판랑(Phan Rang) 및 닌투언 (Ninh Thuận) 지역의 보통 연평균 강우량은 약 700mm 이고, 빈투어(Bình Thuận)지역의 반리(Phan Rí) 도시는 이보다 적은 약 400mm 정도이다. 더욱이, 베트남 서부 고원지방(Tây Nguyên), 남중부지방(Duyên hải Nam Trung Bộ) 및 메콩 삼각주(Đồng bằng sông Cửu Long) 지역은 많은 성(또는 주, province)을 포함하고 1) IWRA에서는 1인당 물 사용량이 연간 4,000m3 이하인 경우, 물부족 국가로 판단 2) 홍강(Hồng), 타이빈(Thái Bình), 주강삼각주(Bằng Giang-Kỳ Cùng), 마(Mã), 람(Cả), 부지아-투본(Vu Gia-Thu Bồn), 바(Ba), 동나이 (Đồng Nai) 및 메콩강( Cửu Long) 유역 84 Journal of Water Policy & Economy

85 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) / 연구 논문 있음에도 불구하고 연평균 3~4개월은 비가 오지 않는 건기이다. 베트남 모든 지역에서, 우기(홍수기, 약 3개월) 내 발생하는 강우량은 연평균 강우량의 75%~85%를 차지 하고, 그와 반대로 건기는 5~6개월간 지속된다. 대부 분의 하천 흐름은 단지 15~20%의 유량 차이를 보이지만, 이러한 하천들의 연간 1인당 최대사용량과 최소사용량은 1,000m3에서 10,000m3까지 차이가 난다. 세 번째로, 물이용의 낮은 효과성 및 지속불가능한 수자원의 이용 개발에 관한 문제이다. 베트남 지표수 사용량의 약 82%는 관개용수, 농업활동 11%, 산업(공업) 용수 5%, 그리고 도시생활 용수 3%를 사용하고 있다. 9개의 주요 하천유역 중, 3개의 하천유역에서는 90% 이상을 관개용수로 사용하고 있으며, 바(Ba River) 유역의 경우, 96%까지 사용하고 있다. 동나이(Đồng Nai) 유역은, 공업용수의 사용량이 전체 14%를 차지하고, 메콩 유역의 경우, 농업활동용 사용량이 전체의 16%를 차지하고 있다. 베트남 내 유용한 저수지의 전체 저장 용량은 대략 37,000만m3 이며, 이는 다년간 지표수 평균 유량의 대략 4.5%를 차지하고 있다. 전체 저장용량 중 45% 이상이 홍-타이빈(Hồng-Thái Bình) 유역에 속해 있지만, 유용한 저장용량 비율은 단지 12%만을 차지하 고 있다. 동나이 유역은 유용한 저장용량이 23%로 가장 큰 비율을 차지하고 있다. 베트남의 1인당 유용한 저장 용량은 약 440 m3이고, 이는 미국 및 호주 (5,000 m3/per capita 이상), 중국(2,200 m3/per capita)과 비교했을 시 상당히 낮은 편이다. 농업용 관개를 위한 저수지 개발 및 에너지 생산을 위한 수력발전의 개발은 공유하천유역에서 물공급 및 하류지역의 환경유량 유지와 관련하여 다양한 문제를 야기하고 있다. 특히, 공유하천에서의 취수 및 개발에 대한 제한으로 인해, 무분별한 지하수 개발이 이 루어지고 있으며, 이로 인해 하노이, 호치민 및 메콩삼 각주 지역의 여러 도시에서 지반침하현상이 발생하고 있다. 네 번째로, 인구증가 및 사회 경제발전으로 인한 수 자원의 수질저하 및 고갈문제가 심화되고 있다. 베트 남은 산업화와 근대화 과정에 있고, 농업개발, 도시화 및 삶의 질 향상에 따른 물수요가 급속히 증가하고 있 으며, 산업화에 따른 공업용수 사용량의 증가는 지하수 난개발에 따른 지반침하를 야기하고 있다. 또한, 수출 가공지역, 도시에 집중된 공단, 일부 공업지대의 하천 및 지하수 수질오염 수준은 미비한 하 폐수 처리기술, 시설부족으로 인해 심각한 수준에 다다르고 있다. 하천 등 지표수의 오염으로부터, 지하수 오염, 토양오염, 해수침투뿐만 아니라 지하수의 고갈은 도시 및 공업지역, 농촌, 해안지역에서 증가하는 추세이고, 대도시와 중소 도시를 막론하고, 수처리시설에 중점을 두지 않고 하 폐수를 거주지역 및 공업지역을 통하는 강, 호수, 운하 등 으로 방류하고 있어 대부분 폐수가 모이는 수역의 오염은 허가치량을 초과하고 있다. 농업지역 및 산간지역의 수질 오염 또한 심각한 수준이며, 하수도 처리를 위한 인프 라의 부재, 농약 및 가축 분뇨 미처리 등으로 수인성 질병을 일으키고 있으며, 농촌가구의 30~40% 만이 안전한 물을 이용할 수 있다. 다섯 번째로, 기후변화로 인한 수자원 분야에 대한 영향이 상당히 발생하고 있다. IPCC에 따르면, 베트남은 기후변화에 가장 많은 영향을 받는 나라 중 하나이며, 수자원에 대한 잠재적 영향이 심각하게 발생할 나라로 분류되고 있다. 메콩삼각주(sông Cửu Long) 지역의 경우, 기후변화로 인해 2020년에 4.8%, 2050년 14.5%, 2100년에는 대략 33.7%까지 감소할 것으로 예상되며, 이는 향후, 베트남의 물수요 증가에 따른 물부족 현상이 발생할 것으로 예상된다. 홍수는 베트남 내에서 가장 Journal of Water Policy & Economy 85

86 저널 물 정책 경제 제26호 일반적이면서도 치명적인 자연재해이면서 가장 극심한 인적 물적 피해를 주고 있다. 특히, 1971년에 발생한 홍수로 인한 홍강삼각주 제방의 붕괴는 곡물 약 700만 톤을 손상시키고 2만 7천명의 이재민을 발생시켰으며, 1992년부터 1999년까지 폭우로 인해 야기된 홍수 피해는 사망자가 2,716명이고, 부상자는 1,655명에 달하였으며, 경제적 손실액은 약 8조동(VND)에 이르렀다. 1986년부터 2002년까지, 특히 큰 하천유역에서 홍수가 30건 발생 했다. 베트남에서 홍수 통제기능을 가진 하천저수지는 오로지 3개 지역, 홍타이빈 강 유역, 마 강 유역, 후옹 강 유역뿐이다. 홍타이빈 강 유역의 경우, 전체 저장용량, 약 167억m3이며, 이 중 우기(홍수시)에 38% 사용가능 하며, 건기에는 전력발전을 위해 93% 사용가능하다. 마 강 유역의 경우, 전체 저장용량은 약 12억 5천만m3 이며, 우기(홍수시)에 24% 사용가능하며, 건기에는 전력 발전을 위해 69% 사용가능하고, 후옹 강 유역의 경우, 전체 저장용량은 약 12억 6천만m3이며, 우기(홍수시)에 59% 사용가능하지만, 건기 시 전력발전을 위해서는 사용 하지 않고 있다. 베트남은 지리학적 위치와 지형 때문에 세계에서 재난취약지역의 하나로 분류되고 있다. 베트 남은 태풍, 홍수, 열대성 폭풍우, 가뭄, 해수침식, 산사태, 산불 등 다양한 자연재해에 영향을 받고 있으며, 특히 인구 80% 이상이 이러한 재해에 직접적인 영향을 받을 위험에 처해있다. 홍수는 전국에서 발생하지만, 태풍은 가끔 발생하는 편이나, 열대성 폭우는 매년 10번 이상 발생하고, 이러한 재해는 주로 중부지방(중앙 하천유역) 및 해안지역에서 발생하고 있다. 지난 10년간(1997~ 2006), 자연재해로 인한, 사망자는 5,000명이 넘고, 6,000개 이상의 어선과 300,000개의 가구를 파괴하였 으며, 400만 헥타르의 쌀 손실 등 전체적인 피해액은 약 50조동(VND)으로 추정되었다. 마지막으로, 베트남의 자연환경 조건과 각 지역의 사회 경제적 발전 수준의 차이에 따라 수자원의 이용 및 선택은 도시와 농촌 내에서 많은 차이가 나고 있다. 농촌지역의 경우, 일상생활에 필요한 물은 우물을 통한 지하수 또는 연못, 강, 개울 등과 같은 지표수이며, 식수 로는 빗물을 대부분 사용하고 있다. 대부분의 사람들은 지표수나, 지하수의 수원 및 수질이 어떠한지 모르는 채 생활용수로 사용하다보니, 수인성 질병 및 피부병이 매우 높은 편이다. 식수로 빗물을 많이 이용하고 있지만, 빗물탱크에 대한 공기배출물질이 포함되지 않으므로 더 이상 깨끗한 물이 아닌 빗물로 인해 질병에 노출되어 있다. 우물을 통한 지하수의 이용은 수질에 대한 검사가 어렵고, 위생기준이 없으며, 철, 망간, 아연 등을 처리할 수 있는 시설 및 기술이 부족한 실정이다. 농촌지역은 노후한 배수시설과 무분별한 가축폐수 및 오물의 투기로 인해 지하수자원은 심각하게 오염되어 있으며, 많은 농촌 지역에서 물수요가 높은 여름철의 경우, 원활한 물공급이 이루어지지 않아 지하수에 대한 무분별한 취수가 이루어 지고 있어 지하수 고갈의 위험이 상존하고 있다. 베트남은 중앙정부 운영하에 있는 5개의 도시를 포함하여 708개 도시를 가지며, 86개의 도시 및 주타운, 617개의 타운에 2,159 만명(전국 인구 26.3%)이 있는 거주하고 있다. 전국에 있는 240개 이상의 도시물공급시설을 통해 평균 342만m3/day을 공급하고 있다. 이 중 148개 도시물공급 시설에서는 지표수원을 사용하여 195만m3/day 공급하고 있으며, 나머지 92개 시설에서는 지하수원을 통해 147만 m3/day 공급하고 있다. 노후화된 물공급시설 인프라는 누수율이 40% 정도로 매우 높은 편이며, 이는 깨끗한 물 150 리터 당 약 40~50 리터가 유출 되는 실정이다. 2015년 기준으로, 도시의 인구성장율과 비례하여 2014년에 비해 물사용량은 7~8% 증가한 반면, 계절별 강수량의 변화와 86 Journal of Water Policy & Economy

87 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) / 연구 논문 건기시 비축한 지표수 및 지하수의 고갈 문제가 심각하게 대두되고 있다. 특히 폐수처리 문제에 있어서 농촌지역과 마찬가지로 낙후된 수처리시설과 노후화된 관로로 인해 폐수가 지하수에 침투하여 지하수에 대한 오염이 심각 하다. 이에 베트남 정부는 수자원의 보호와 관리를 강화 하기 위해 2011~2020년간 베트남의 지속가능한 발전 전략을 진행하고 있다. Ⅱ. 베트남 수자원분야 이용 및 개발 1. 지표수 자원의 개요 베트남은 109개의 주요하천을 포함한 10여 km 길이의 2,360개가 있으며, 전국에 걸쳐 10,000km2의 면적을 가진 16개의 강 유역을 가지고 있다. 16개 강 유역 중 9개의 유역은 10,000km2 이상의 유역으로 총면적은 1,167,000km2에 달한다. 인접국가와 공유하고 있는 강은 베트남 25개 지역에 걸쳐 분산되어 있는데, 베트남 국외지역에서 베트남으로 흐르는 126개의 강과 하천 가운데 76개의 하천과 4개의 강은 다시금 베트남 외부로 흘러나가고 있으며, 대부분의 하천이 주요 15개 유역에 [그림 1]과 같이 분산되어 있다. 베트남은 중국과 68개 하천을 공유하고 있으며, 라오스와 85개, 그리고 캄보디아와는 53개의 크고 작은 강을 공유 하고 있다. 베트남의 평균 연간 총 지표수의 양은 약 8,300억m3 이며, 이 중 메콩 강 유역이 57%로 가장 큰 비중을 차지 하고, 다음으로 홍타이빈 유역이 16.4%의 지표수를 차지 하고 있다(그림 2 참조). [그림 1] 베트남 전역의 하천유역 National Water Indicatior (total water originating from outside and within VN) Others, 3.5 Cuu Long, 57 Bang Giang- Ky cung, 1.2 Hong - Thai Binh, 16.4 [그림 2] 베트남 하천유역의 지표수 분포 Ma, 2.4 Ca, 2.9 Gianh, 0.9 Thach Han, 0.5 Huong, 0.8 Vu Gia-Thu Bon, 2.5 Tra Khuc, 1.1 Kon, 0.9 Ba, 1.2 Dong Nai, 4.2 Southeast, 1.1 Se San, 1.6 Sre Pok, 1.8 베트남의 가장 큰 9개의 유역 중, 6개 유역 3) 은 다른 국가와 공유하거나 인접하고 있다(표 1 참조). 메콩강 3) 북쪽의 방지앙기쿵 강, 중북부의 마강, 중앙고원과 남중부의 세산강, 스레폭강, 동나이강과 남쪽의 메콩강 Journal of Water Policy & Economy 87

88 저널 물 정책 경제 제26호 수량의 95%는 북쪽의 지역에 위치한 하천수량으로 형성 되며, 홍타이빈 유역의 경우, 약 40%가 중국으로부터 유입된 것이다. 마 강 및 카 강의 경우, 각각 30%, 22%가 라오스로부터 유입되었고, 동나이 강의 경우, 17%가 캄보디아에서 유입된 수량이다. 방지앙-기쿵 강의 경우, 중국에서 베트남으로 흐르고, 다시금 중국으로 흘러 들어 가는 구조를 가지고 있다. 세산 강의 약 75%, 스레폭 강의 약 50%는 베트남과 캄보디아를 통과하고 있다. 이렇듯, 중국, 라오스, 캄보디아와 베트남을 통과하는 강과 하천의 총길이는 약 1,136km이며, 이는 앞서 언급한 세 개의 국가와 베트남 국경 길이의 약 24.7%를 차지하고 있다. 베트남의 강과 하천은 매년 연평균 지표수의 약 60%(약 5천억m3) 이상을 인접국가와 공유하고 있다. 메콩 강의 경우, 약 84%(4,000억m3), 홍 강의 의 경우 약 10%(50억m3), 마 강의 경우 거의 8억m3, 카 강은 40 억m3, 동나이 강은 약 35억m3의 수준이다. 방지앙-기쿵 강의 경우 중국으로 유입되고 유출되기 전까지 약 17억 m3이 베트남 지역을 흐르고 있다. 2. 지하수 자원의 개요 베트남의 지하수 (잠재적)저장량은 약 630억m3에 달하는 것으로 추정되고 있으며, 이는 베트남 대수층의 양에 의해 계산되었다. 베트남의 전역의 수자원 계획 및 조사를 담당하고 있는 국책연구기관 NAWAPI(Center for National Water Resources Planning and Investigation)이 베트남 144개 지역(35,000km2 면적)에 서 실시한 지하수원 평가에 따르면, 가매장량은 A급수 580,000m3/day, B급수는 1,300,000m3/day, C급수는 8,620,000m3/day 로 조사되었다. 토양수 분포는 메콩 삼각주 내에서는 연간 1인당 84m3의 낮은 수준이며 북서 지방(Tây Bắc Bộ)에서는 연간 1인당 3,770m3 (16%)을 보유하고 있다. 베트남의 북동쪽(Đông Bắc bộ) 및 북서쪽(Vùng Tây Bắc bộ) 지역은 대체로 지하수 양이 많지만, 석회암, 점토암 및 사암이 함유된 지역이 많아 추출하는데 어려움이 많다. 유 역 <표 1> 베트남 주요 하천유역 체계 강 우 전체흐름 표면흐름 지하수흐름 증 발 km³ mm km³ mm km³ mm km³ mm km³ mm 계수DC 베트남 647 1, 하 천 유 역 체 계 1 Cửu Long 134 1, , Hồng 142 1, , Đồng Nai , , Cả , , Mã , Ba , Thái Bình , Kỳ Cùng , Thu Bồn , , Journal of Water Policy & Economy

89 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) / 연구 논문 Ⅲ. 물수요 및 이용현황 1. 베트남 물수요 및 전망 베트남은 현재 매년 약 806억m3을 사용하고 있지만, 2020년까지 약 1,200억m3(약 40%)으로 증가할 것으로 예측되고 있다. 관개용수의 경우, 2020년까지 약 30% 증가할 것으로 예상되고, 산업에서는 거의 190%의 증가, 도시에서의 사용은 150% 증가 및 수상재배는 90% 까지 증가할 것으로 전망된다. 그러나 <표 2>에서 보듯이 2020년까지 관개용수의 사용이 여전히 크게 증가할 것 으로 전망되고, 가장 많은 물을 필요로 하지만, 전체 사 용량에 대한 비율을 보면, 82%에서 72%로 감소되는 것을 알 수 있다. 하천에서의 사용량이 증가할 것으로 예상된다. 이러한 물 이용 전망치에 대한 기준은 2가지 핵심 지표인 유역의 상황 (특히 수량부분) 및 물이용에 있어서 취약성 분석 을 통해 이루어졌으며, 이는 하천으로부터 물이용을 위 해 수년간 취수된 수자원의 평균량과 사용 가능성에 대 한 취약성을 기반으로 한다(그림 3 참조). 이러한 물이용량의 전망치를 고려하면, 미래의 물이 용이 큰 분야(산업, 도시, 농업 등)의 요구를 충족하기 위해서는 다른 분야의 물이용량을 감소시켜야 하는 등 물이용 및 배분(allocation)에 대한 갈등 문제가 발생할 소지가 다분하다. 이는 물이용량의 증가에 따른 물확보 및 공급시설의 확충이 제대로 이루져야 한다는 것을 의미한다. 예를 들어, 2020년까지의 연평균 물이용량을 고려할 경우, 동나이 강 유역은 심각한 물부족을 겪을 것 <표 2> 베트남 물수요 예측 용 도 2014 (%) (806 억m3) 2020 (%) (1,200 억m3) 관 개 용 산 업 5 9 도 시 3 5 수 산 물 으로 전망된다(그림 4 참조). 특히, 동남보(Đông Nam Bộ (ĐNB)) 유역, 홍(Hồng) 강 유역, 마(Mã) 강 유역, 코네(Kone) 강 유역은 하천의 유량 및 지하수의 부족 으로 인해 물접근성에 대한 문제가 발생할 것으로 예상되며, 다른 강 유역은 수년간의 평균값과 비교할 때, 사회의 요구에 부응할 만큼 충분한 물을 가질 것으로 주요 하천에 대한 2020년까지의 물이용량 전망치를 전망된다. 보면 짜쿡(Trà Khúc), 코네(Kone), 바(Ba), 동남보 유역 (ĐNB, Dong Nam Bo), 세산(Sê San)과 스레폭(Srê Pốk) (%) Percentage growth in water demands for river basins(%) National Average 48% Bang Giang - Ky cung Hong-Thai Binh Ma Ca Gianh Thach Han Huong Vu Gia Tra Kon Ba Dong Nai Southeast Se san Sre Pok Cuu Long [그림 3] 하천별 물이용 증가 전망 (2020년) [그림 4] 하천별 물이용 가능성 2020년 평균유량 예측기반 Journal of Water Policy & Economy 89

90 저널 물 정책 경제 제26호 그러나 이러한 물개발 지수는 하천 유역의 연간 평균 유량과 건기에 호수와 하천 간의 이동에 유효한 용량의 물을 사용한다는 가정에 근거하면, 동부에 위치한 하천 유역들은 물부족 지역에 속하고 있다는 것을 알 수 있다. 특히, 동나이(Đồng Nai) 강, 마(Mã) 강, 코네(Kone) 강, 후옹(Hương) 강, 바(Ba) 강 그리고 홍(Hồng) 강은 평균에 밑도는 지수를 가지고 있고, 이는 다른 유역에 비해 비교적 문제 발생 확률이 높다는 것을 의미한다. 만약 2020년 건기 때 물이용량의 산출량이 전망되는 경우, 동부 분지의 물 개발 지수가 100%의 임계값 이상 으로 나타나며 유역의 수자원 공급능력을 초과할 것으로 전망된다(그림 5 참조). 건기시 마 강 유역과 코네 강 유역은 임계점에 달할 것으로 예상되고, 홍 강 유역과 동나이 강 유역, 후옹 강 유역과 트라크훅 강 유역은 물 문제가 가장 심한 지역으로 예상된다. 평균적으로 많은 하천 유역들이 물부족에 의한 문제가 발생할 것으로 전망 되지만, 세산 강 유역과 트하치한 유역은 물부족에 직면 할지라도, 한계에는 이르지 않을 것으로 보인다. [그림 5] 하천별 물이용 가능성 2020년 건기시 유량 기반 이처럼, 물이용량의 전망치에 따르면, 향후 베트남이 직면할 문제는 건기에 심각하게 발생할 것으로 보이며, 특히 강이나 하천 이용에 취약할 것으로 예상된다. 동 남보(Đông Nam Bộ, ĐNB) 유역, 동나이(Đồng Nai), 홍(Hồng) 강 유역, 마(Mã) 강 유역, 코네(Kone) 강 유역와 후옹(Hương) 강이 가장 크게 영향을 받을 것으로 보이며, 이는 더 나아가 향후 산업화와 도시화에 따른 경제발전을 위해 지하수의 이용이 증가할 것으로 예상 된다. 그러나 더욱 심각한 문제는 아직까지 베트남 전역에 걸친 지하수 수원지에 대한 명확한 평가가 이루어지고 있지 않고 있다는 것이다. <표 3> 2020년 베트남 주요도시의 물이용 및 물수요 전망 도시이름 수 자 원 상 황 m³/day 2020년 수요 m³/day special Hanoi 지 하 수 780,000 1,450,000 special Ho Chi Minh 지 표 수 968,000 3,050,000 지 하 수 560,000 - Ⅰ Hai Phong 지 표 수 126, ,000 Ⅰ Hue 지 표 수 90, ,000 Ⅰ Da Nang 지 표 수 75, ,000 Ⅱ Thai Nguyen 지표수+지하수 26,000 (16,000) 141,000 Ⅱ Viet Tri 지 표 수 36,000 98,000 Ⅱ Bac Giang 지 표 수 20,000 46,000 Ⅱ Nam Dinh 지 표 수 45,000 89,700 Ⅱ Thanh Hoa 지표수+지하수 22,000 72,000 Ⅰ Vinh 지 표 수 20, ,000 Ⅰ Quy Nhon 지 하 수 54,000 60,700 Ⅱ Nha Trang 지표수+지하수 38, ,600 Ⅱ Ban Me Thuat 지 하 수 30,000 65,000 Ⅱ Da Lat 지 표 수 31,000 51,000 Ⅱ Bien Hoa 지 표 수 51, ,600 Ⅱ Vung Tau 지표수+지하수 30,000 (80,000) 185,000 Ⅱ My Tho 지표수+지하수 90,000 - Ⅱ Can Tho 지표수+지하수 76, ,000 Ⅲ Tuyen Quang 지 하 수 10,000 38,500 Ⅲ Cao Bang 지 표 수 12,000 25,600 Ⅲ Lang Son 지 하 수 18,000 38, Journal of Water Policy & Economy

91 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) / 연구 논문 2. 산업별 물수요 및 이용 가. 관개용수 베트남에서의 주된 물이용 분야는 관개용(농업), 도시/ 농촌 상수도, 공업/산업용이다. 농사를 짓는데 필요한 물을 논밭에 공급하는 관개 용수는 베트남의 식량안보를 위한 필수조건이며, 초기 베트남 수자원 개발의 목적은 농업분야를 발전시키기 위함이었다. 1991년까지 베트남은 세계에서 쌀수출이 가장 많은 나라였으며, 생활환경의 향상으로 연간 1.4%의 인구증가율과 자국내 쌀 소비가 2% 증가를 보이고 있다. 비록 국내 총생산(GDP)에서 임업, 어업과 같은 식량 생산 및 섬유원료의 증가를 위해 농업의 비중이 줄어들 었지만, 2010년 기준으로, 경제성장에 있어서 베트남 GDP의 15~16% 4), 고용의 50% 이상을 차지하고 있 었다. 관개용수의 물이용량은 다른 분야보다 우위를 차지 하고 있으며, 물사용량 추정치인 약 6,600억m3(약 80 %)에 달하고 있다. 특히 메콩 강 유역과 홍타이빈 유역은 관개용수 사용량의 약 80%를 차지하고 있고, 메콩 강 유역은 연간 1인당 물사용량이 1,600m3로 가장 많은 물을 사용하고 있으며, 다른 유역도 대부분 적어도 연간 1인당 1,000m3를 사용하고 있다. 2007년 베트남 작물 총재배 면적 970만 헥타르 중 관개면적은 834만 헥타르에 달 하며 주요 작물인 벼는 관개면적의 82%를 차지하고 있다. 농업이 여전히 주요 경제활동의 중요한 부분을 차지하고 있지만, 유역에서의 GDP대비 농업분야의 기여도는 예전의 80~90%에서 30~50%로 낮아지고 있다(그림 6 참조). Bang Giang - Ky cung Hong-Thai Binh % Ma Ca Gianh Thach Han Huong Vu Gia - Thu Bon Tra khuc Kon Ba Dong Nai SERC Se san Sre Pok Cuu Long Sector water use indicator Irrigation Industry Cities, towns and villages Aquaculture [그림 6] 하천유역 내 산업별 물이용 후옹(Hương) 강 유역의 경우, 농업이 비교적 많은 물을 사용하고 있지만, 지역의 GDP는 32%로 비교적 낮은 편이며, 방지앙기쿵(Bằng Giang Kỳ Cùng) 유역의 경우, 농업분야에서의 물사용량은 비교적 높은 82% 이 지만, 지표수와 지하수를 포함해서 사용되는 물의 단위 당 관개 생산에서의 수익률이 높지 않은 편에 속한다. 기안(Gianh) 강 유역의 경우, 농업분야 물이용(67%)에 있어서 수익성 비율은 1,000동(VND)/m3인 반면, 세산 (Se San) 유역의 농업분야 물이용(84%)의 수익성은 14,000동(VND)/m3이다. 또한 트하치한(Thach Han)강 유역과 동나이(Dong Nai) 유역은 높은 수익률을 가지고 있는 반면, 마(Ma) 강 유역, 투본(Thu Bon)과 부기아 (Vu gia) 유역 등은 낮은 가치를 가지고 있다 이러한 유역에서의 낮은 수익률은 낮은 관개효율성을 나타내며, 또한 생산되는 작물들이 가치가 낮다는 것을 의미하다. 농업분야에 있어서 농약의 사용은 넓은 지역에 ) 국내 총생산(GDP)에서 농업의 비중은 2005년에 20.9%에서 2010년에 15-16%로 하락 Journal of Water Policy & Economy 91

92 저널 물 정책 경제 제26호 걸쳐있고 많은 사람들이 사용하고 있으며, 시골에서 사용 되는 농약은 매우 유독한 화학 물질이 포함되어 있지만, 베트남 정부의 유독한 화학물질에 대한 연구에 투자를 확대했음에도 불구하고 대부분의 농민들이 적절한 농약 사용에 대한 인식부족으로 인해 농약관련 질병을 갖고 있다. 1997년과 비교했을 때 5% 증가한 수치이다. 2002년 당시, 누수로 인해 발생하는 평균 물손실 비율은 13.6~ 75.7%까지 다양하게 분포하였으며, 도시평균 약 38%의 누수율을 보여주었다. 2007년 발령된, 법령 No.117/2007/ND-CP은 통해 도시 및 시골, 공업지대, 수출가공지대, 첨단기술지역 및 경제지구 내 물공급에 중점을 두었으며, 물공급시스템 나. 도시상수도 도시 물공급 베트남의 지난 20여 년간의 주된 특징 중 하나는 도시화 이며, 2006년 당시, 도시인구 성장률은 시골지역 0.93% 와 비교했을 때, 2.18% 정도로 성장하였다. 2006년 깨끗한 물을 사용하는 도시인구는 1,400만 명이었고, 이는 당시, 도시인구 2,250만 명의 62%를 차지하고 있 내 물의 소비 및 공급, 생산활동에 대해 깨끗한 물 규정을 정립하고 직접적으로 주요한 변경 및 관련활동을 하는 조직, 개인, 가정의 의무 및 권한에 관한 내용을 포함하고 있다. 또한, 법령은 좀 더 안정적인 자금제공을 위한 기초부터 세금에 관한 새로운 규정까지도 포함하고 있다. 었다. 현재, 도시거주자의 70%는 깨끗한 물을 이용 하고 있으며, 2020년까지 도시인구의 100%가 깨끗한 물을 이용하는 것을 목표 5) 로 하고 있다. 베트남 정부는 1991~2005년까지 물공급 시스템에 185,670억동 (VND)을 투자하였고, 이 중, 해외투자 비율은 150,200 억동(VND)으로, 약 81%를 차지하였다. 특히, 1991~ 2000년 기간 동안에 투자율은 물 1m3 당 42억 3,600만동 (VND)이었고, 2001~2005년 동안은 61억 7,400만동 (VND)이었다. 이러한 해외투자 비율의 증가는 ODA를 통한 물공급 용량의 개발에 주력하고 있음을 보여주고 있으며, 1m3 당 운영비용은 577~2,474동(VND) 수준이었다. 2001년 당시, 톤당 가격은 최소 1,000동(VND)에서 최대 4,000동 (VND) 수준이었으며, 전체 도시에서 사용하는 물의 평균비용은 전국의 평균비용에 96%를 차지하였고, 이는 다. 농촌상수도 농촌 물공급 농촌지역에 대한 물공급 및 위생시설의 증가는 베트남 정부의 정책 우선순위에 포함되어 있으며, 원활한 물 공급과 위생시설의 설치는 농촌에서는 식량안보와 직결 되는 중요한 사안이다. 실제로 농촌지역의 거주하는 인구수, 전체 베트남 인구수 6) 의 약 64%에 달하는 약 6,000만명이 깨끗하지 않은 물이용과 낙후된 위생서비 스에 노출되어 있다. 가장 가난한 농촌 인구 20% 중, 단지 22%만이 깨끗한 물을 이용할 수 있으며, 또한 단지 2% 만이 위생서비스를 이용하고 있다. 또한 베트남 보건부에 따르면, 농촌인구의 16%만이 음용수 기준에 충족된 식수를 이용할 수 있으며, 농촌가정의 33% 만이 위생 적인 화장실을 가지고 있다. 베트남 정부는 2006년 말 기준으로, 농촌인구의 대략 5) 도시인구 3,000 만명에 깨끗한 물 1,000 만m3/day 공급 6) 2015년 기준 베트남 전체인구는 93,447,601명(출처: 92 Journal of Water Policy & Economy

93 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) / 연구 논문 2,100만명은 위생적인 물을 사용하지 않고 있으며, 4,200만명은 깨끗한 물을 사용하고 있지 않다고 발표 하였다. 대부분 수입이 낮은 농촌가정 식수는 전통적으 로 우물을 이용하였으며, 농촌인구의 4~6%만이 상수 도를 통한 물(piped water)를 이용할 수 있다. 농촌가 정의 12% 정도는 지표수를 식수로 이용하고, 11~19% 는 직접적으로 우수(rainwater)를 이용하지만, 실제로 우수를 사용할 수 있는 농촌가정은 많지 않으며, 단지 1%만이 병물(bottled water)을 식수로 이용하고 있다. 라. 산업분야 물이용 2006년 당시 베트남 GDP의 41%를 공업/산업분야가 차지하였고, 2010년에는 45% 이상을 달성하였다 년까지 산업분야는 베트남 전체 연간성장율의 17.3%를 달성하였고, 제조분야는 19.3% 이상을 차지하였다. 베 트남 음식/음료, 의복, 가죽, 나무생산품, 금속생산품 및 가구산업의 주무대는 홍타이빈(Hồng Thái Bình) 유역 내로 연결되어 있고, 남동부 하천유역(Bà Rịa - Vũng Tàu) 및 동나이(Đồng Nai) 유역은 이러한 제품 생산의 약 80%를 차지하지만, 베트남 전체 산업과 비교 했을 때, 13.8%의 비중을 차지하였다. 2007년 기준, 홍타이빈(Hồng Thái Bình), 동나이 (Đồng Nai) 및 동부 하천지역에는 97개의 클러스터와 154개의 산업지역(공단)이 있었으며, 실제로 2000~2005 년 동안, 산업지역 내 생산품은 전체의 13.7~26.4%로 증가되고, 빠르게 확장되었다. 2010년까지, 모든 제조업의 35%는 대부분 남부지역의 산업지역 내에서 운영되었다. 산업분야의 전체 물이용은 376,000m3/year이며, 홍타이 빈(Hồng Thái Bình) 하천 유역이 이러한 물이용에 거의 50%를 차지하였다. 동나이 강 유역에서 25%, 메콩 강 유역에서 10% 및 동부지방에 위치한 유역에서 7% 사용 하고 있으며, 또한, 산업분야에서의 지하수 사용율(HCMC, 상업용 목적으로 지하수를 위한 이용비율)은 57%에 달하고 있다. 2015년까지 산업용수의 사용량은 2006년보다 2배 이상이 될 것으로 추정되며, 산업분야의 성장은 주요한 상업적 기반인 하천유역 내에서 이루어질 것으로 예상 되고 있다. 특히, 홍타이빈(Hồng Thái Bình), 동나이 (Đồng Nai), 동부지역(DNB) 하천유역, 메콩강(Cửu Long) 및 부기아-투본(Vu Gia - Thu Bồn)이 베트남의 산업 분야 성장 무대로 여겨진다. 농업에 비해 산업용수의 수익비율은 상대적으로 높 으며, 동부하천 클러스터의 물사용에 대한 수익비율은 441,000동(VND)/m3 이고, 동나이(Đồng Nai) 하천 유역은 393,000동(VND)/m3이다. 하지만, 베트남 국내 평균의 가치(13.3 US $/m3)는 다른 나라와 비교해서 여전히 낮은 편이다. 산업폐수 배출에 의한 수질오염은 베트남의 수자원(지 표수/지하수)의 지속가능성에 매우 큰 영향을 주고 있다. 비록 베트남 전역에 154개 산업지구 및 수출가공지구가 있기는 하나, 오직 43개 지구에만 폐수처리시설이 있어 산업폐수를 감당하기에는 역부족인 상황이며, 주요한 오 염원은 대부분 비료 및 혼합 질소물, 펄프, 종이, 보드지 등이다 7). 이러한 산업지역에서는 대부분 수출 가공하는 데, 생산량의 약 70%를 처리해야 하지만, 실제로 토지의 100%를 사용할 때, 단지 폐수의 31%만이 다뤄지고 나머 7) ICEM(환경 관리를 위한 국제적 센터, 2007), 베트남 내 제조부문으로부터의 오염 분석, 기술보고서. Journal of Water Policy & Economy 93

94 저널 물 정책 경제 제26호 지는 처리되지 않은 폐수이다. 또한, 산업지역의 민간 기업 중 50%는 폐수처리율이 낮거나 시설을 가지고 있지 않은 경우가 다반사이다. 2006년 기준, 베트남 전역의 산업체는 2,803개이며, 폐수방류는 1년당 약 15,500만m3 (850,000 m3/day), 이러한 사용량은 약 340개의 올림픽 수영장에서 하루에 나오는 폐수방류량과 같은 수준이다. 3. 수자원분야 발전을 위한 재원 가. 재원현황 및 향후 계획 1) 베트남 정부에 따르면, 2010년 해수면 상승에 따른 기후변화 적응 및 지속가능한 개발을 보장하기 위한 일반 수자원의 이용 및 보호, 관리의 효율성 향상을 위한 국가적 목표 프로그램을 실행하기 위한 예산은 아래의 표와 같음 2) 향후 목표로는, 가) 국가예산지출 자금의 효율적 이용 및 향상된 조사, 수자원의 질과 양의 변화의 예측 및 평가, 수자원의 보호 및 이용의 계획 및 하천개발계획, 오염되고 고갈된 자원복구, 과학적 연구를 통한 수자원의 분야 내 기술개발 및 실행 나) 수자원의 분야에서 공적개발협력(ODA) 재원의 <표 4> 실행을 위한 재정(예산) 현황 및 계획 범주 1: 국가예산의 주요 자본 원천 (100만 VND) 769, 수자원이 관리 내 경제적 구조의 시스템 강화 48, 기타 국경지대 수원에 이웃나라와 쌍방협력의 관계 구축 32, 하천유역 내 수자원할당 계획 실행 및 준비 239, 강 내 최소 유수설치 175, 저수지, 호수의 운영절차 실행 및 개발 193, 수자원의 재고조사 및 평가, 국가계획 기초조사 개발 70, 수자원에 관한 국가의원회의 활동 강화 10, 범주 2: ODA 및 국가예산 기금 하천유역의 물관리 및 권한, 수자원의 공유를 위한 법적 프레임워크 구축 (100만 VND) 1,169,816 23, 메콩 강의 효율적 관리 및 수용량 구축 27, 물이용 면허 강화 40, 수자원에 관한 기후변화의 영향에 관한 반응 및 평가 17, 수자원보호계획의 실행 및 공식화 575, 수자원으로 폐수방류면허 강화 및 물이용에 관한 공동체 가치, 수질목표의 결정 108, 수자원에 관련된 중요지역 보호 33, 하천유역 관리기구 설치 157, IWRM의 교육 및 재훈련 96, 인식향상 및 미디어교육 강화 58, 수자원의 보호 및 이용, 계획의 과정 및 NGO와 공동체의 참여강화 범주 3: ODA 자금 수자원에 관한 데이터정보시스템 설치 및 수자원의 재고 조사 및 평가, 기초조사 32,017 (100만 VND) 1,147,874 1,147,874 전체 자본 3,087,568 효율적 이용 및 장점을 최대한 이용하고, 방류되는 폐수에 대해 세금 부과 및 수자원의 보호를 위한 사회투자 재원의 확대 다) 물공급 서비스의 보조금 정책의 폐지, 물공급 서비스 가격의 적절한 책정 및 원활한 서비스 보장 등 라) 경제, 사회 및 환경적 프로젝트 발굴 및 통합물관리 (IWRM)를 통해 주요 하천유역의 수자원 이용기관 및 개인 사이에 발생하는 수익분배 책임을 지원하는 재정정책 실행 Ⅳ. 국가 수자원 개발계획 1. 수자원 분야의 조직 현황 가. 물분야 주요 정책결정 기관 중앙정부(국가위원회와 자원환경부)와 지방정부(지역 협의회, 지역관련 부서)가 수자원에 관한 개발 및 관리 분야에 참여하고 있으며, 국가위원회(National Council or Commission)는 수자원에 관한 주요 결정사항들에 94 Journal of Water Policy & Economy

95 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) / 연구 논문 대해 국무총리 및 중앙정부에 충고할 책임을 지고 있으며, 향후 2020년까지 효과적인 수자원의 국가전략을 실행 할 지자체 및 지사, 부서의 활동을 지원할 방안을 결정 한다. 자원환경부(MONRE, Ministry of Natural Resources and Environment)는 국가전략의 직접적인 실행 및 조직화를 담당하고 있으며, 관련부처, 지사, 지역의 기능에 따라 개발 및 프로그램 기획, 제안, 실행 목표의 준수를 보장하기 위한 내용을 촉구, 가이드 및 전략의 해결 방안을 제공한다. 또한 예산투자 프로젝트의 우선순위 결정, 검토, 직접적인 지시 및 포트폴리오를 구성하는 역할을 수행하며, 관련부처, 지사 및 지역과의 협력 및 업무 할당을 수행하고 있다. NAWAPI(National Center for Water Resources Planning and Investigation)는 수자원 관리 및 계획과 향후 베트남 내 정책계획 등 실무 적인 연구 및 수행을 하는 국책 연구기관으로 주요 활동 으로는, 베트남 전역의 수자원 개발계획, 기초연구, 수질 모니터링 계획 및 기본조사/수자원 보호를 수행한다. 재무부(Ministry of Planning and Investment)는 수자원 분야의 국가예산 투자 관련해서 연간 투자자본의 균형 및 재무관련 효과적인 전략을 법에 명시된 관련 부서인 자원환경부에 제시하는 역할을 수행하며, 지자체, 지사, 지역의 경우, 수자원 계획에 대한 전략적 실행을 담당한다. 지방자치단체 및 지사는 지역에 할당된 책임과 지역의 능력에 따라 전략적 우선순위에 따라 프로 젝트 등을 할당하는 역할을 수행한다. 마지막으로, 총리 (Prime Minister)는 전략 실행방안의 검토와 조사에 대한 지방자치단체, 부처의 공헌 및 역할을 검토 및 평가에 대해 연간 사전심사를 주도하고, 전략내용 및 목표에 대한 조정이 필요할 때 최종결정을 하는 역할을 수행한다. 2. 국가 수자원 개발계획 2020 의 목적 가. 수자원 관리강화 베트남은 수자원 관리강화를 위해 국가위원회 및 하천 유역 관리 기구를 설립 운영하고 있으며, 다양한 수준 에서의 수자원 관리교육, 조성을 통해 교육시스템 강화, 원활한 의사소통 및 지역사회의 수자원 인식 향상을 위해 노력하고 있으며, 또한 수자원 이용 및 보호에 대해서는 NGO 및 지역사회의 참여를 강화하고 있다. 나. 수자원 조직 및 연구 확대 수자원의 통합 관리(IWRM)의 요구사항에 충족하기 위한 법률 및 관련규정, 수자원법에 대해 개정 및 보완을 하고 있으며, 특히 물서비스 이용 및 공급, 수자원의 이용 및 개발, 수자원의 수질오염을 담당할 경제적 기구 및 기관을 확대하고 있다. 이를 위해 수자원 분야와 관련된 수수료, 세금, 이용단가(요금) 등 경제적 도구 등을 이용한 규제 및 확대 방안을 제시하고 있다. 또한 효율적인 물 이용, 물안보 및 환경보호를 보장하고, 물서비스를 제공 하는 지역사회단체 및 개인의 투자를 독려하고 있다. 뿐만 아니라, 수자원의 통합 관리를 위한 지사 및 지방 자치의 분권이 증가되면서 직무규정의 명확한 분류를 위한 개정을 통해 수자원분야의 행정개혁을 강화하고 중앙에서부터 지방(자치단체) 수준으로 수자원에 관한 국가기관의 직무 및 기능을 지원하고 있다. 이는 인적 자원관리의 확대를 통해 교육의 기회를 부여하여, 수자 원의 보호 및 개발, 물로 인한 피해 및 보호활동을 위한 우수한 인재육성에 초점을 두고 있다. 3. 국가수자원 개발 및 보호 계획 가. 개정된 수법(2012) 2012년 개정된 수법은 관개계획, 하천 내 수자원계획, Journal of Water Policy & Economy 95

96 저널 물 정책 경제 제26호 수력 및 물공급 계획에 관련한 계획의 개정을 주로 다루고 있다. 최근 수자원계획의 관점은 수자원의 전략적 구축에 필요한 요구사항을 충족하고 2012년 개정된 수법에 규정 및 가이드라인을 제시함으로써 물로 인한 피해 증가 및 기 후변화의 불확실한 영향에 따른 수자원의 지속가능한 개 발을 위한 기초 수자원 관리 과제를 실행함과 동시에 적 극적인 수자원의 기초조사 및 활동을 수행함을 의미한다. 이를 위한 실행방안으로써, 수자원 관리부서(Department of Water Resources Management)와 자원환경부 (MONRE)의 지원하에 국책연구기관 NAWAPI는 수자 원계획에 관한 기술규제에 관한 안내규정 을 발표하였고, NAWAPI는 수자원이 스레폭(Srepok), 방지앙-기쿵 (Bằng Giang - Kỳ Cùng)의 모든 하천 유역에 대한 계획을 설정하였다. 결과적으로 베트남 정부는 수자원 계획에 기초를 둔 이후로, 수자원에 대한 모니터링의 중요성이 부각되었 으며, 현재 베트남 전역의 지하수 모니터링을 위한 730 곳, 지표수 모니터링을 위한 7곳이 운영 중에 있다. 특히, 2016~2020년 기간 동안 모니터링 사이트의 확 충을 위한 정부의 지원을 통해, 자원환경부(MONRE)는 중북구 지역, 중남부 해안지역, 동북부 및 서북부지역에 지하수 모니터링 지점을 지속적으로 증가시키고 있다. 실제로, 지하수 관련 남부지역과 고산지대, 북부지역을 잇는 모니터링 네트워크의 형성을 위해 추가적인 투자를 하고 있다. 수자원의 조사결과는 현재 수자원 개발계획에 대한 실증적 자료의 제공 및 향후 수자원 조사를 위한 기초자료로써 매우 중요한 역할을 하고 있으며, 또한 이러한 결과를 통해 베트남의 경제성장에 반드시 필요한 수자원 관리에 대한 중요한 정보를 주와 도시들에 제공 하고 있다. 하천유역 내 수자원계획 을 제안하고, 또한 도시 내 수자원 관리의 시급한 요구에 따라, 규정된 경제수준에 따른 적용계획, 기술계획 수립을 통해 베트남 내 많은 주 (Province)와 도시(City)는 5년간 국내사정에 따라 수 자원의 계획을 완성하게 된다. 다. 국가 수자원 계획 전략 목표 베트남 총리와 자원환경부는 수자원 조사 프로그램을 마무리하기 위해 수자원분야 우선순위를 다음과 같이 정하였다. 가) 목표 1: 2016~2020년 기간 동안 베트남 전역의 나. 수자원 모니터링 프로젝트 베트남 정부는 물부족 지역 및 고산지대에 물공급을 위한 지하수자원의 모니터링 프로젝트 수행을 위해 다양한 부서(자원환경부, 재정부, 농업부, 농촌개발부, 과학기술부)에서 낙후된 지역에 대한 물공급 계획 및 프로젝트를 실시할 세부계획을 수립하였다. 1990년 물부족 지역과 고산지대에 음용수를 제공할 지하수 자원의 조사관련 프로젝트 8) 에 대한 제안서를 2016 년에 승인받아 실행 나) 목표 2: 2017년까지, 베트남 전역에 대한 1: 200,000 비율의 수자원 지도의 개선 및 조정을 위한 다양한 프로젝트 9) 완료 8) 중북부 지역에 수자원 모니터링 사이트를 70곳 건설을 위한 승인 및 제안서를 완성 9) a. 투이호아-반닌 지역에 대한 수자원 조사 프로젝트, b. 베트남 전역에 있는 섬지역(5개 섬)에 대한 물공급시설의 건설을 위한 수자원 평가 및 조사 프로젝트, c. 다낭에서 빈투안 지역까지 지하수 취수에 있어서 제한된 지역을 설정하기 위한 조사 및 평가 프로젝트, d. 티 엔강 북부지역의 수자원 조사 프로젝트 등 96 Journal of Water Policy & Economy

97 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) / 연구 논문 다) 목표 3: 2020년까지, 로-갬 하천 유역의 수자원 개발계획을 위한 조사 프로젝트 10) 의 완료 라. 베트남의 수자원 분야 정책 및 개발계획 최근 10여 년간 베트남 정부는 대도시와 중소도시 및 농촌지역 간 상하수도 보급 격차를 축소함은 물론 물공 급 및 수처리 시설을 증가시킴으로써 전반적인 국민생 활의 질 향상을 정책 목표로 설정하고 투자 중에 있다. 베트남정부는 2016~2025년 기간 동안의 전국 물부 족 지역 조사 및 수자원 개발계획 수립을 통해 2020년 분류 1급 2급 3급 4급 5급 <표 5> 베트남 2020년 도시상수도 개발계획 분류기준 국가발전에 중요한 역할을 담당하는 인구 100만 이상의 거대도시 지역발전에 중요한 역할을 하는 인구 35만 이상 100만 미만의 도시 각 성(province) 발전에 중요한 역할을 하는 인구 10만 이상 35만 미만의 도시 성이나 지역발전에 중요한 역할을 하는 인구 3만 이상 10만 미만의 중소도시 지역발전에 중요한 역할을 하는 인구 4천 이상의 소규모 타운 공급량 목표 (lpcd) 상수도 보급률(%) 까지 베트남 주요 도시의 수자원 조사를 위한 프로젝트 를 개발할 계획을 가지고 있다. 또한 2018년부터는 베 트남의 여러 주(Provinces)에 걸친 강에 대한 수자원계 획수립부터 시작할 예정이다. 베트남 정부는 주요 강들을 대상으로 국제공동연구, 공 동기술개발, 수자원개발 및 관리를 위한 현대화된 기술습 득과 이전을 추진하고 있다. 이를 위해 1 수법(2012)에 대한 제도 및 지침에 대한 전문가 및 현대화된 수자원기 술에 대한 전문적 지식 습득 및 트레이닝을 통한 수자원 전문가를 양성하고, 2 수자원개발 프로젝트에 대한 조 속한 계획을 수립하며, 3 높은 정확도를 가진 수자원 개 발 및 조사 기술도입을 위한 국제공동협력을 추진 강화 하고, 4 물분야의 국가관리 수준 강화에 주력하고 있다. 예를 들어, 국가정책목표와 부합되도록 상수도시설 개발을 위한 정부정책목표를 수립하였는데, 2020년 도 시 상수도 개발 계획(Orientation plan for urban water supply to 2020)을 통해 도시를 5개 등급으로 분류하여 각각의 상수도 공급목표를 수립하여 실행 중에 있다. Ⅴ. SWG 적용을 위한 타겟지역 베트남 - 흥옌성 1. 베트남 수자원 관리 분야에 있어서 SWG 기술 및 시스템의 적용 필요성 베트남 전역 및 하천유역, 도시에서의 가용수자원은 풍부하지 않고, 오히려 해안지역에서의 염분유입량의 증가와 상류지역에서의 취수에 의한 하천유량의 감소가 증가하고 있다. 가용 수자원의 부족 및 수질악화와 더불어 원활하고 지속가능한 물공급을 위해서는 물공급의 목적에 부합하는 수자원의 합리적인 이용 방안이 절실히 요구 되는 상황에 있다. 또한 다양한 목적에 부합하는 물의 이용을 위해 많은 유역(Basins), 주(Provinces), 도시(Cities)에서 요구하는 물의 공급량을 유지하는 것은 베트남 정부의 공식행정 문서, 법령, 규정뿐만 아니라 베트남 수자원 전략에서 명문화되어 있다. 그러나 물공급의 취수과정에 있어서, 10) 베트남의 대규모 도심지역의 지하수 보호 및 조사를 위한 프로젝트로서, 동북부 및 동서부 지역의 지하수 자원의 모니터링 네트워크 건설을 위한 투자 완료 및 중남부 해안, 남부해안 및 북부평야 지대의 모니터링 네트워크 작업의 보완 등을 목표로 하고 있음. Journal of Water Policy & Economy 97

98 저널 물 정책 경제 제26호 기존 또는 예전의 방법들이 적용된다면 물부족 문제는 철저히 배제될 것으로 예상된다. 따라서 수원을 다양하게 이용할 수 있는 수자원통합 관리 모델과 친환경적인 수처리 기술의 적용은 절실히 요구되는 상황이며 베트남에서 폭넓게 적용될 수 있는 가능성이 있다. 특히, 베트남에서의 SWG 기술 및 시스 템은 수자원의 효율적 이용을 보다 향상시킬 수 있을 것 이다. 현재 베트남 수자원분야에서는 이러한 신기술 및 시스템을 적용하는 것을 선택사항이 아닌 필수사항으로 여기고 있다. 2. SWG 적용가능 지역 베트남 흥옌성 현황 흥옌성(또는 흥옌주, Hung Yen Province)은 베트남 내에 물부족 지역 중에 하나이며, 농업이 주된 산업이 었으나, 현재 산업분야에 대한 투자 증가로 인해 공업 도시로 변모 중이며, 도시개발에 따른 인구유입이 빠르게 증가하고 있다. 특히 흥옌시(City of Hungyen)는 인구증가 및 산업분야 발전에 따른 용수공급시설(Water Supply System) 및 정수처리시설(Water Treatment System)의 확충이 절대적으로 필요한 상황이며, 현재 공업용수 1만m3/ day, 농업용수 2만m3/day의 물공급이 필요한 상황이다. 또한 생활용수의 수요가 급속히 증가함에 따라 물공급 및 수처리시스템의 확충이 절실히 요구되고 있다. 흥옌시 수자원 관리국에 따르면, 생활용수의 대부분을 지하수의 정수처리를 통해 공급하고 있으나, 지하수에 철, 망간, 아연 등이 많이 함유되어 있어 수질이 나쁜 편 이다. 그럼에도 불구하고, 생활용수(5,000m3/day) 공급을 위해 지하수를 지속적으로 개발하고 있다. 흥옌시에는 [그림 7] 흥옌성(Province) 행정지도 및 흥옌시(City) 위치 총 3개의 물공급회사 11) (Water Supply Company)가 있으며, 정수처리를 통해 생활용수를 공급하고 있으며, 흥옌성의 지표수로 크고 작은 강이 36개가 있으나, 베트남의 다른 지역과 마찬가지로 공업지역과 가까운 하천 및 강의 경우 수질오염이 심각하다. 3. 베트남 흥옌성의 수자원 개요 가. 빗물(Rain Water) 자원 흥옌성 지역은 열대 몬순기후의 영향으로 고온다습 하며, 겨울에는 건조하고 추운날씨를 보이고, 강우량은 연평균 1,450~1,650mm이지만, 계절에 따라 우량이 일정하지 않다. 우기( 雨 期 )는 5월부터 10월까지며, 이 시기에 연강우량의 70%가 내리고 건기( 乾 期 )는 11월부터 다음 해 4월까지 이어진다. 11) 지표수를 활용하는 회사 1개, 지하수를 이용하는 회사 2개가 있음 98 Journal of Water Policy & Economy

99 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) / 연구 논문 이며, 루옥 강(Luộc Rever)은 타이빈(Thai Binh) 지방 에 인접하여 흐르고 홍 강(Red River)에서 타이빈 강(Thai Binh River)으로 흘러 들어가며, 그 길이는 약 29 이다. 흥옌성 지역의 하천유량은 계절적 변이가 심하며, 5월 Water Company 지하수 저장탱크 Water Company 수처리 시설 부터 12월 초까지 홍수기(우기)에 속하고, 1960년 건기 시 수위가 가장 낮은 0.07m를 기록하였다. 1971년 홍 수위(Flood water level)가 8.42m로 홍 강에서 가장 높은 수위를 보였다. 흥옌성 지역은 연평균 2,500 /s을 가 지는 홍 강과 루옥 강으로 인해 많은 지표수를 가지고 Water Company 처리수 배출구 수동운전 Water Company 산화기 있고, 하천시스템은 홍 강으로부터 물을 얻어 박훙하이 (Bac Hung Hai) 수로를 통해 농업용수, 산업용수, 생활 용수를 흥옌성 지역에 공급하고 있다. 다. 지하수(Ground Water) 자원 지표수 처리시설 답사 지표수 처리시설 답사 흥옌성(Hung Yen Province)은 홍 강 유역의 북부 삼 각주(Delta)의 중심에 위치해 있고, 성 내에 지하수는 주로 제4기 퇴적물 사이(sediments fourth generation gaps)에 존재하고 있다. 암석학적 조성형태를 고려할 때, 흥옌지역은 미고결지반(unconsolidated sediments)에 속하며, 토양 함수층의 수용력은 아래의 그림과 같다. 흥옌시 Water Company 관할 구역지도 흥옌시 Water Company 관할구역 확대도 [그림 8] 흥옌시 지하수 정수처리 시스템 및 지표수 처리시설 나. 지표수(Surface Water) 자원 흥옌성 지역의 주요 하천시스템(水系; river system)은 서쪽에서 서남쪽으로 흐르는 홍 강(Red River), 동쪽으로 흐르는 루옥 강(Luoc River)과 케삿 강(Ke Sat River), 그리고 박훙하이 수로(Bac Hung Hai canal)가 있다. 홍 강은 하노이와 서-서남의 하타이(Ha Tay)와 하남(Ha Nam) 지방을 따라 그 경계를 둘러 흐르고, 길이는 약 78 [그림 9] 흥옌성 수문지질학 지도(2010년) Journal of Water Policy & Economy 99

100 저널 물 정책 경제 제26호 Ⅵ. 시사점 베트남 국책연구기관 NAWAPI와의 공동연구 결과를 중심으로 베트남의 수자원 현황을 고려할 때, 물공급을 위한 SWG와 같은 새로운 기술 및 시스템의 적용을 통해 베 트남의 통합수자원 관리를 위한 투자가 절실히 요구되는 시점인 것은 베트남 중앙정부 기관(NAWAPI)의 연구 결과와 SWG 기술의 타겟지역인 흥옌성의 경제발전에 따른 수자원 관리의 니즈가 매우 부합한다는 점에서 주지할 필요가 있다. 특히 이번 공동연구(SWG 적용가능성)는, 한국의 높은 기술력을 베트남 수자원, 수처리, 물공급 분야에 적용 시켜 봄으로써 이를 통해 한국과 베트남의 국제협력을 보다 강화할 수 있는 기회의 장을 제공할 수 있다는 점 에서 매우 고무적이다. 베트남은 개발도상국가로서 지속적인 경제발전을 위한 수자원의 공급에 있어 수자원 관리 시스템뿐만 아니라 삶의 질(보건 및 의료분야) 향상을 위한 수질관리에 있 어서도 향후 많은 문제점에 봉착할 가능성이 높은 국가 이다. 베트남의 지표수원은 상류지역에 위치한 인접국가로 부터 연결된 강 하천의 유량에 절대적으로 의존하고 있기 때문에 인접국가, 특히 중국의 급속한 산업화와 거대 도시화로 인해 중국에서 베트남으로 유입되는 연간 수량의 감소와 수질의 악화가 심해지고 있다. 지하수 수량은 지역별로 차이가 심하다. 수질은 취수 및 형성 과정에서 오염되는 경우가 발생하여, 산업 및 축산 폐수에 의한 토양오염으로 인한 수질악화문제가 심각한 상황에 놓여있다. 베트남의 경제개발에 따른 산업 화와 인구성장에 따른 도시화는 베트남 수자원의 관리 및 개발계획, 분배에 있어서 향후 물거버넌스(Water Governance)에 있어서도 심각한 상황을 초래할 수 있으며, 더불어 기후변화와 해수면의 상승은 베트남의 수자원관리에 있어서 어려움을 더욱 가중시키고 있다. 따라서, 베트남에서는 2020년 더 나아가 2030년까지의 증가될 물수요에 부합하는 통합수자원관리가 반드시 필요한 상황이다. 베트남 정부는 최근 몇 년간 수자원 분야에 많은 투 자를 해오고 있으며, 또한 외국투자 유치를 위해 정부 차원에서 노력 중에 있다. 이렇듯 수자원 분야에 있어 새로운 기술의 적용은 수자원 개발을 위한 투자를 촉진 시키는 역할을 수행하고 있으며, 현재 상황에서 한국 (SWG 연구단 및 K-water)과 베트남(NAWAPI)의 협 력관계의 증진은 베트남 수자원관리에 SWG 기술 및 시스템의 적용을 위한 최적의 시기라 할 수 있다. 베트남 국책연구기관(NAWPI)은 SWG 적용가능성이 가장 높은 지역으로 베트남 흥옌성(Hung Yen Province) 의 주도시인 흥옌시 12) (Hung Yen City)를 선정하여, 흥 옌시에 SWG 기술의 테스트를 위한 파일럿 플랜트의 설 치를 제안하고 승인을 받은 상태이다. 흥옌성의 거버너 (Governor) 및 수자원 관리국장 또한 SWG 기술의 테스 트를 위해 흥옌시 내 사이트를 제공하고 흥옌시에서 보 유하고 있는 Water Company의 정수장 시설의 활용을 허가한 상태이다. 따라서, SWG 기술의 해외시장 진출을 위한 타겟지역인 베트남 흥옌성에 대한 적용가능성 및 실증화(테스트 베드) 논의를 타진해 봄으로써 흥옌성에 대한 물관련 이슈 및 12) 수도 하노이에서 동남쪽으로 60km 떨어진 곳에 위치 100 Journal of Water Policy & Economy

101 ASEAN 국가간 SWG 기술 적용을 위한 방안 연구(I) / 연구 논문 니즈를 사전적으로 분석하고 향후 비즈니스 모델 구축을 통한 실용화를 제고할 필요가 있다. 다시 말해, SWG 시범사업을 직접적으로 베트남 지역에 실행해 봄으로써 해외시장(아세안 국가)의 사업성 평가 및 기술가치평가 결과를 향후 SWG 기술의 글로벌 적용 투자계획에 반영 할 필요가 있으며, 이는 향후 한국 물관리 기술의 해외 시장(아세안 국가) 전략 구축 시 타겟지역에 대한 맞춤 형 기술 및 시스템 적용을 위한 가이드라인을 제공할 수 있다. 또한, 관련 부처에 해외시장 적용가능성 및 실증화 자료, 더 나아가 사업화 방안을 제안함으로써 국내 물산업 진흥 및 해외 물 시장 진출 추진정책 수립의 기초 자료가 될 수 있다. 예를 들어, 선제적으로 SWG 기술 및 시스템 적용 및 실행방안을 수립하고 베트남에서 성공할 확률이 높은 PPP 방식과 같은 비즈니스 모델을 구축함으로써 베트남 물시장 진출의 주도적 역할 수행에 이바지할 것 으로 여겨진다. 참 고 문 헌 ERIA (Economic Research Institute for ASEAN and East Asia) (2014), PPP Country Profile, eria.org Fraser s (2015), Public Private Partnerships in Vietnam, Hanoi: Vietnam (Legal Update by Frasers Law Company) ICEM (2007), 베트남 내 제조부문으로부터의 오염 분석, 기술보고서. Law on Water Resoures (2013), 베트남 수자원법 2013 개정안. NAWA PI & K-water Institute (2015), SWG 적용가능성 연구 - 베트남, SWG 연구단 과제 4차년도 최종보고서. The Prime Minister of Government (2006), The National Strategy on Water Resources to 2020, 베트남 총 리실 자료. World Meters 홈페이지 (2016), info Journal of Water Policy & Economy 101

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103 물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy Volume 26, April 2016 : pp. 103~117 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 정창구 * Ⅰ. 서언 Ⅱ. 글로벌 인프라 PPP시장 동향 Ⅲ. 우리기업의 PPP 프로젝트 참여 확대방안 Ⅳ. 정책제언 요약 글로벌 인프라시장은 저유가 및 경기침체 등으로 인해 성장세가 잠시 꺾이긴 했지만 재정상황이 취약한 아시아 및 중 남미국가들을 중심으로 조만간 다시 상승곡선을 그릴 것으로 예상된다. 본고에서는 글로벌 인프라분야 민관협력(PPP)시 장 동향과 주요국(중국, 인도, 호주, 브라질, 페루, 콜롬비아)의 인프라개발을 위한 내부 법체계 특히 PPP법 정비 등에 대해 알아봄으로써 우리 기업들의 해외 PPP사업에 대한 관심과 이해도를 높이고자 하였다. 그리고 민관협력 사업에 대한 장단점을 분석하고 국내외 PPP사례를 통해 현재 국내에서 활용 가능한 금융수단(개발금 융, 복합금융, GIF, KOIF 등) 전반에 대해 정리했으며, 최근 해촉법 개정으로 민간자금이 해외 부동산 인프라 등에 투자 가능하도록 시행된 해외건설 집합투자기구 설립 등에 대한 내용도 추가하였다. 올해부터 새롭게 채택된 Post-2015의 주요개발의제인 SDGs(지속가능한 개발 목표)와 함께 아시아인프라투자은행 (AIIB) 출범으로 인프라시장의 주된 개발방식이 민관협력(PPP) 형태가 될 것으로 예상된다. 이러한 시대적 흐름에 맞춰 우 리도 해외진출을 꾀하는 모든 이해당사자들이 보다 긴밀하고 정교한 협업(Collaboration)으로 글로벌 인프라시장을 선점 해 나간다면 머지않아 최상의 한국형 민관협력 개발금융 성공사례들이 쏟아질 것으로 믿는 바이다. Ⅰ. 서언 글로벌 인사이트 자료에 의하면, 2015년 세계건설시 장 규모를 아래표에서 보듯이 9.3조 달러 정도로 예측 하고 있는데, 이는 전년대비 4.8% 정도 감소한 수치로 글로벌 경기가 상당히 좋지 않음을 보여주는 것이다. 하지만 다행스런 점은 올해부터 다시 시장규모는 증가 세로 전환되어 향후 5년간 연평균 7% 수준의 고성장 을 이어가 2020년에는 13.5조 달러 규모로 확대될 것 으로 예측하고 있다. * 해외건설협회 해외건설정책지원센터 금융지원처 처장 Journal of Water Policy & Economy 103

104 저널 물 정책 경제 제26호 <표 1> 세계건설시장 규모 및 전망 (단위 : 십억 달러, %) 연 도 시장규모 7,662 8,665 9,079 9,418 9,765 9,298 9,695 10,542 11,551 12,559 13,528 증가율 자료 : Global Insight( ) 다시 말해 글로벌 인프라시장은 최근의 저유가 및 경기침체 등으로 인해 성장세가 잠시 꺾이긴 했지만 여전히 폭발적인 성장세는 이어질 것으로 기대되고 있 다. 작년 우리나라 해외건설 수주액은 461억 달러로 2014년 660억 달러 대비 30% 감소하는 등 2006년 이 후 이어져 오던 성장세가 꺾였는데, 가장 주요한 원인 은 역시 2014년 하반기부터 시작된 저유가로 인한 우 리의 수주텃밭이었던 중동지역에서의 발주연기 및 취 소 때문이라 해도 과언이 아닐 것이다. 이처럼 재정상황이 악화된 산유국들의 석유개발사 업 같은 플랜트 분야뿐 아니라 사회간접자본에 대한 투자 역시 줄이고 있어 당분간 해외건설 전반에 대 한 수주 가뭄현상은 이어질 것으로 보인다. 무디스 (Moody s)에서는 유가 하락으로 경기침체를 겪은 러 시아를 비롯하여 최근 제재조치가 해제된 이란 등에서 석유 증산 움직임이 예상됨에 따라 브렌트유의 경우 올해 배럴당 43달러로, 서부텍사스경질유(WTI)의 경 우는 40달러 수준으로 조정하는 등 최소 1~2년 정도 는 저유가 기조가 지속될 것으로 전망하고 있다. 그럼에도 불구하고 세계건설시장 전망은 올해부터 다시 상승곡선을 그릴 것으로 예상하고 있는데, 이미 지역별로 양적완화 확대 등 다양한 경기부양책을 내놓을 것으로 예상되고 있어 이러한 움직임은 분명 인프라 시장 성장에는 긍정적 요인으로 작용할 것으로 예상 된다. 흔히 1인당 국민소득 3천 달러를 기점으로 국민들 의 인프라 개발 욕구가 폭증한다고 한다. 2천 달러 돌 파를 눈앞에 두고 있는 인도, 베트남, 필리핀 등 많은 아시아 주요국들이 주목받는 이유이기도 하다. 하지 만 이들 국가들의 공통점은 대부분 정부의 재정상황이 취약하다는 점이다. 고로 이러한 상황을 극복하기 위 한 방안으로 가장 두드러진 개발방식으로 민관협력을 의미하는 PPP(Public-Private Partnership) 1) 사업을 들 수 있겠다. 본고에서는 PPP방식의 글로벌 시장동향에 대해 대 륙별 주요 국가들에 대한 소개를 통해 우리 기업들이 해외 인프라시장에 진출함에 있어 ODA 혹은 MDB 등 과 어떻게 연계하여 PPP 프로젝트 참여를 확대할 수 있을지에 대해 고민해 보고자 한다. 또한, 국내외 기업 들의 해외 PPP 시장 진출사례를 통해 향후 각 이해당 사자들의 역할에 대해 제언하면서 마무리하고자 한다. Ⅱ. 글로벌 인프라 PPP시장 동향 앞서 언급한 대로 글로벌 경기침체 여파가 우리의 주력상품 수출에 악영향을 미치고 있고 세계건설시장도 성장세가 꺾이는 등 전세계적인 경기위축이 지속되고 있다. 그나마 경기가 나은편이었던 미국까지도 금리인상 지속여부를 재검토하는 등 글로벌 경제상황이 잿빛 일색 1) PPP : 정부재정이 취약한 개도국들이 본격적인 경제성장 단계로 진입함에 따라 다양한 분야의 개발 인프라 수요가 급증함에 따라 이에 대한 확충을 위해 민간부문의 재원과 기술을 활용하여 인프라시설을 공급하기 위해 도입한 방식으로 주로 민간투자를 끌어들이기 위해 각종 투자관련 제도 및 환경을 정비하고 다양한 지원과 혜택을 부여함으로써 자국의 개발수요를 충족시키는 개발 방식 104 Journal of Water Policy & Economy

105 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 / 시사 연구 이다. 하지만 늘 그래왔듯 많은 국가들이 경기침체를 타개하기 위해 가장 먼저 시행했던 정책이 바로 자국내 건설경기 부양책이다. 이를 통해 일자리도 늘리고 내 수도 부양하려는 움직임이 활발하다. 이러한 정책들을 실효성있게 추진하기 위해 각국은 우선적으로 내부 법 체계 특히 PPP법 등을 정비함으로써 보다 많은 외국 자본을 국내로 끌어들이기 위해 노력중에 있으며, 실제 개도국들이 외국인 투자유치를 확대하기 위해 적극적인 PPP사업 발주를 검토하고 있는 상황이다. 아래 [그림 1]은 2014년부터 2015년 3분기까지 유럽 중동(EMEA), 아메리카(Americas), 아시아 태평양 (APAC) 지역의 PPP 투자 완료(Financial close)된 사업 현황이다. 투자 완료된 PPP 사업은 2014년 총 484억 달러, 2015년은 3분기까지 439억 달러를 기록하며 지속 적으로 상승세이다. 최근 유럽과 중동에서 가장 높은 PPP 계약/투자 완료 실적을 보여주고 있는데, 영국의 Thames Tideway 터널 사업(64억 달러)이 대표적인 예이다. 이처럼 글로벌 인프라 시장의 성장세와 민영화 추세를 비추어 볼 때 PPP사업에 대한 선호도는 식지 않을 것으로 전망된다. PPP관련 글로벌 전망자료인 InfraPPP의 2016년 지역 별 인프라투자 기회를 살펴보면, 유럽지역은 중립적, 아프리카지역은 부정적, 아시아-태평양지역은 긍정적, 중남미지역도 긍정적, 북미지역은 중립적으로 내다보고 있다. 이 중에서도 가장 투자매력도가 높은 지역으로 브라질, 페루, 콜롬비아, 멕시코, 칠레, 파라과이, 우루 과이가 속해있는 남미지역이 PPP 프로젝트가 가장 왕 성하게 추진될 것으로 전망하고 있다. 하지만 최근 브 라질에서 발병된 지카바이러스(Zika Virus)가 새로운 변수가 될 수도 있을 것 같다. 1. 아시아-태평양 주요국 PPP시장 동향 [그림 2]는 아시아-태평양지역 주요국에서 추진되고 있는 PPP 투자전망으로 중국, 인도, 호주의 PPP 시장 동향에 대해 간단히 살펴보기로 하겠다. China : +1,000 PPP projects Japan : 1 road privatization 단위: 백만 달러 18,000 16,000 14,000 12,221 12,000 10,000 8,000 6,000 9,660 7,492 1,844 16,203 10,220 EMEA AMERICAS APAC 15,586 12,569 2,350 1,738 11,379 3,277 2,857 1,400 9,982 8,481 4, % 168 5,245 4,204 2,000 5,648 2,393 1,579 0 Q Q Q Q Q Q Q 자료 : InfraPPP [그림 1] 지역별 PPP 투자규모 추이(2014~2015) 16,969 1,832 5,276 9,861 11% 31% India : Road projects and rail stations Thailand : 5 transport projects 가. 중국 Philippines : 15 projects (all sectors) Australia : social and transport projects 자료 : InfraPPP [그림 2] 아시아-태평양 지역의 PPP 투자전망 중국은 2014년 말 중국재무부(MoF) 산하에 공식적으로 PPP Center를 설립하였으며, PPP Guideline을 제정하여 Journal of Water Policy & Economy 105

106 저널 물 정책 경제 제26호 총 3,178억 달러에 이르는 약 1,000개 프로젝트를 추진 하겠다고 공언한 바 있다. 하지만 Greenfield 프로젝트 에 대한 외국인의 투자기회는 여전히 제한적일 것으로 전망되고 있다. 또한, 대외경제정책연구원(KIEP)에 따르면, 2015년 3월 중국 전국인민대표회의에서 민간자본의 인프라 투자 참여를 강조하며 2015년 총 인프라 투자 수요의 12%에 해당하는 1조6천억 위안(약 280조원) 규모의 민간자본을 PPP사업에 투입할 것으로 전망했다. [그림 3]처럼 철도 PPP사업이 중국 내 민간부문 개방 도가 가장 낮은 것으로 알려져 있었지만, 중앙정부가 최대 6천억 위안(약 105조원) 규모의 철도발전펀드에 출자해 민간자본을 대거 유치할 것이라고 발표함으로써 앞으로 PPP사업에 대한 민간자본 투입이 더욱 활성화 될 것으로 보인다. 철도 고속철도 공항, 항만 도시시설, 유료도로 도시시설, 도시가스 등 식수, 환경 등 낮음 민간부문 개방도 자료 : Zhang, L., Development of Infrastructure Sectors in China, 인용 [그림 3] 중국 인프라 PPP사업 민간부문 개방도 중국 정부는 1995년에 민간자금의 유입을 위해 BOT 규정을 발표한 바 있는데, 시범사업으로 라이빈 B 발 전소 사업을 국제 경쟁입찰 방식을 통해 투자자를 선 정하고 1997년부터 시공한 바 있다. 이 사업은 영국- 프랑스 합작회사인 GEC Alsthom과 프랑스 전력청 이 자본금을 출자하였으며, 프랑스 Credit Agricole Indosuez, 영국 HSBC 등에서 융자를 제공받았다. 높음 또한, 청두 제6상수도 B공장 사업은 1999년에 건 설이 시작되었으며, [그림 4]와 같이 프랑스 베올리아 (Veolia) 및 일본 마루베니 상사(Marubeni)로부터 자 본금을 유치하였으며, 아시아개발은행(ADB) 및 유럽 투자은행(EIB)에서 투자금을 제공받았다. 이 사업은 기존 BOT사업과 달리 국제 경쟁입찰 방식을 도입하 여 사업비용 및 요금 부담을 낮추려 했으며, 외국인 투 자자가 포함된 대규모 사업이라는 점에 의미가 있었 다. 이후 2008년 베이징 올림픽 경기장 및 관련 인프 라 시설의 건설 사업에서도 BOT 방식이 광범위하게 이용되었다. 베올리아 EPC 시공사 지방정부 나. 인도 EPC 계약 BOT 계약 마루베니 ADB EIB Lyons Bank 투자 컨설턴트 계약 컨설턴트 프로젝트 회사 보험사 인도 정부의 경우도 인프라 사업의 재원으로 정부와 민간기업이 공동으로 출자하는 민관협력의 비중을 높 이고자 노력 중이다. 열악한 인프라 개선을 위해 인도 계획위원회(Indian Planning Commission)는 2012 년 3월 발표[그림 5]한 제12차 경제개발계획( ) 예산안에서 인프라 개발 부문에 약 50조 루피(약 860조 원)를 투입함으로써 정부의 강한 인프라 개발 의지를 표명하였다. 이번 예산안 발표를 통해 사업 발 주량 감소, 높은 이자율, 사업 지연, 현지 기업들의 불 건전한 재무상태 등으로 악화되어 있던 인프라 부분이 주요 정책 의제로 다시 떠올랐다. 대출 보험 계약 구매 계약 공급 계약 물 관련 회사 설비 및 자재사 자료 : Central Asia Regional Economic Cooperation(CAREC) 인용 [그림 4] 청두 제6상수도 B공장 사업 구조도 106 Journal of Water Policy & Economy

107 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 / 시사 연구 인도 정부는 50조 루피 예산 중 절반을 PPP 방식으로 조달하고 6천억 루피(약 10조 원) 규모로 과세면에서 유 리한 면세채권을 발행하여 자금을 확보할 계획이다. 이 번 인프라 예산 중 가장 큰 비중을 차지하는 2개 분야는 도로와 메트로(철도) 네트워크 분야이다. FY ,395 FY2016 9,181 FY2013 6,194 실제 2016년엔 32억 달러에 이르는 총 5,000km의 도로프로젝트와 400개에 이르는 철도역사 개발사업을 PPP방식으로 추진키로 하는 등 해외 투자자 유치에 열을 올리고 있다. FY2014 7,127 FY2015 8,095 1% 8% 3% 3% 5% 6% 8% 10% 11% 44% 도시 도로 도시 교통 재건 및 재개발 상수도 폐수처리 빗물 배수 인프라 강화 교통 인프라 폐기물 관리 기타 자료 : Federation of Indian Chambers of Commerce and Industry(FICCI) [그림 5] 인도 5개년 계획 중 인프라 분야 투자 예정액 및 비중 이를 위해 인도는 민관협력평가위원회(PPPAC: Public Private Partnership Appraisal Committee)를 설립 하여 민관협력의 승인과 관련한 효율성을 도모하고 있으 며, 인도 인프라 금융공사(IIFCL: India Infrastructure Finance Company Limited)를 통해 상업성 있는 인프라 사업에 대한 장기대출을 지원하고 있고, PPP 사업의 재정지원을 위해 정부보조금인 사업이행자금(VGF: Viability Gap Funding) 제공 제도를 마련하였다. VGF는 PPP 사업의 경제성 제고를 위해 건설기간 중 정부에서 지원해주는 자금이며, 지원 대상은 교통시설 (도로, 철도, 항만, 공항, 도시교통시설 등), 전력, 상 하수도, 컨벤션센터, 관광시설 등이다. VGF의 지원 규모는 총 사업비의 20%까지이고, 주무부처 및 주정 부가 추가로 보조한다면 20% 범위까지 가능하므로 총 40%의 지원이 가능하다. 다. 호주 호주의 PPP사업 정책은 연방정부와 주정부기관에 따라 다소 차이가 나는데, 연방정부의 정책은 기본적 으로 민관협력사업 정책과 지침 을 바탕으로 하며, 2008년 호주 정부위원회(The Council of Australian Governments)가 이를 승인하였다. 기존에 존재했던 관련 법규를 대신하기 위함이지만, 대부분의 기존 법 규가 새로 바뀐 정책에 포함되어 크게 달라진 점은 없 다. 반면, 대부분의 주정부는 민관협력사업 부서를 따 로 두어 조달대행기관(Procuring Agency)과 정부기 관 사이에서 다리역할을 함으로써 사업을 공공에게 알 리고 입찰자 선정에 관여한다. 현재 호주에서 사용되는 민관협력사업 모델은 설계, 건설, 자금조달, 운영(Design, Build, Finance and Operate)을 포함하는 DBFO 모델이 가장 많이 사용된다. 이 모델은 민간부문이 20~30년간 모든 부분에 있어 책임과 권리를 갖는 제도이고, 주로 4개 부분(자본투 자자, 건설기업, 시설경영기업, 특수기술 보유기업)의 합작기업 형태로 이루어진다. 해외투자자에 대한 법적 규제는 없으며, 컨소시엄을 통해 호주 민관협력사업에 참여할 수 있다. 현재까지는 현지 투자자들의 민관협력사업 참여율이 높았으나, 증가 하는 인프라 수요로 현지 공급으로는 더 이상 충당할 수 없는 상황으로 해외에서 호주의 민관 협력사업 참여율이 높아지는 추세이다. 사업공개 및 입찰자 모집 RFP 공개 입찰자 선정 협상 및 계약 자료 : 호주 National PPP Policy and Guidelines [그림 6] 호주 민관협력사업의 진행과정 Journal of Water Policy & Economy 107

108 저널 물 정책 경제 제26호 호주의 민관협력사업은 [그림 6]과 같이 진행되는데, 우 선 사업 공개와 관심 입찰자 모집(Release of Expression 프로젝트에 대한 전망으로 브라질, 페루, 콜롬비아의 PPP 시장동향에 대해 간단히 살펴보기로 하겠다. of Interest)을 통해 사업에 관심이 있는 민간부문을 파악할 수 있으며, 민간부문에는 사업 목적과 특징을 자세히 알 수 있는 단계이다. 본 단계 진행을 통해 연 방정부 또는 주정부는 1차 선정 입찰자들을 선정하게 된다. 다음 제안요청서 공개(Release of Request for Proposal) 단계에서는 연방정부 및 주정부에 의해 1차 Colombia : road concessions Peru : 20 PPP projects Chile : 17 concession projects Brazil : road, airport and port projects Paraguay : 5 ppp projects 로 선정된 입찰자들을 대상으로 제안요청서(RFP)가 공개되며, 입찰자들은 제안서를 신청하기 전에 연방 정부 및 주정부에서 진행하게 될 사업의 개념 등을 파 악할 수 있다. 입찰자 선정(Selection of a Preferred Bidder) 단계에서는 1차 선정된 입찰자들과 RFP를 바 탕으로 최종 입찰자를 선정하며, 협상 및 계약 성사 (Execution of the Contract) 단계에서는 입찰자와 사업 담당자 간의 협상이 진행되며, 이 단계에서는 법 률자문관(Legal advisor)이 중요한 역할을 하게 된다. 협상이 마무리 단계에 이를 때 협상의 결과를 정부에 보고하며 승인절차가 마무리되면 모든 민관협력사업 가. 브라질 Uruguay : 7 transport projects 자료 : InfraPPP [그림 7] 중남미 지역의 PPP 투자전망 브라질 정부는 민간투자 유치를 통한 인프라 개발을 위해 지난 1995년 정부양허 제도(Lei 8.987)를 제정하 고, 사업자가 낙찰 금액 및 총수입의 일정 부문을 정부 에 납부하도록 규정하였으나 긴축재정으로 정부는 자 체적인 인프라 투자가 어려워지면서 PPP 제도를 도입 하기로 결정하였다. 2004년 12월 PPP사업의 구체적인 의 절차가 마무리된다. 현재 공공 인프라 부분의 PPP사업 정책이 가장 중점 (단위 : 백만 달러) 적으로 진행되는 분야이며, 호주 경영자연합회(Business Council of Australia)에 따르면 2050년까지 인프라 부 분의 투자규모를 GDP의 5%, 대략 750억 호주달러(약 70,000 60,000 50,000 Concessions Law 제정 PPP Law 제정 에너지 통신 교통 수자원 총계 66조 원)에 이를 것이라고 발표하였으며, 주요 분야로는 40,000 학교, 병원, 통신, 도로, 철도, 공항이 될 것으로 전망 30,000 하며, 2016년에도 호주 PPP시장은 대형 교통분야 PPP 20,000 프로젝트가 발주될 것으로 예상된다. 10, 중남미 주요국 PPP시장 동향 [그림 7]은 중남미 주요국에서 추진되고 있는 PPP /2 자료 : World Bank PPI Database(2015.5) 주 : 2014년 실적은 상반기까지 조사된 데이터 [그림 8] 브라질의 PPP 투자 추이( ) 108 Journal of Water Policy & Economy

109 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 / 시사 연구 내용을 다룬 법률인 Lei 가 제정되었으며, 2005 년 3월 시행령인 대통령령 제5385호를 발표하였다. [그림 8]과 같이 1995년 Concession Law, 2004년 PPP Law가 제정된 이후, PPP 투자 추이가 급격하게 변화한 것을 알 수 있다. 이와 같이 연방 PPP 개혁은 보 다 나은 투자정책 개발과 주정부 지원 PPP 투자를 촉진 하는 데 도움이 되었다. 2012년까지는 에너지와 통신 분 야가 두각을 나타내었고, 물류 인프라가 필요한 브라질 의 실정을 반영하듯 2014년 상반기 데이터만 조사하였 는데도 교통 분야 투자가 크게 늘어난 것을 알 수 있다. 브라질 인프라 기초건설협회(ABDIB)에 따르면, 최근 다양한 PPP사업이 발표되어 외국인 투자자들이 브라 질 내 인프라 건설 분야에 다시 주목하고 있으며, 특히 도로 건설 및 수송 분야의 투자가 대폭 증가하고, FDI 투자액이 지속적으로 브라질로 유입될 것으로 전망하 면서, 올해 개최되는 리우데자네이로 올림픽을 계기로 더욱 활발할 것으로 기대된다. <표 2>는 PPP사업과 기존의 정부양허 사업과의 차 이를 비교분석한 자료인데, 가장 눈에 띄는 조항은 정 부책임 불이행에 따른 보상 등의 내용을 법으로 명시한 점과 금융기관들의 피해를 최소화할 수 있는 융자보증 에 대한 내용이 명시되어 있다는 것이다. <표 2> 브라질 정부양허 사업과 PPP 사업 비교 관련 법률 정부양허 사업(Lei 8.987) PPP 사업(Lei ) 사업기간 - 5년~35년 위험요인 추가 위험요인만 공동부담 모든 위험요인을 민관이 공동부담 정부책임 불 이 행 - 시정기간, 보상 등을 법으로 명시 투 자 금 계약조건에 따라 일정부분 정부보상으로 사업 수익만으로 회수 가능 회 수 회수 혹은 정부 100% 보상으로 회수 보 증 민간기업만 보증 발급 민관 모두 보증 발급 융자 보증 - 자료 : KOTRA 상파울루 무역관 사업무효를 대비하여 금융기관의 손해가 없도록 제도적 장치 존재 현재 브라질에서 시행되고 있는 PPP사업들은 현지 민간기업과 브라질 정부가 협력해 도로, 교통, 공중위 생시설, 사회복지시설 등이 발주되는데, 수익성은 크지 않지만 민간기업 위주로 구성된 컨소시엄이 공사비를 부담하는 방식이며, 정부에서 민간의 투자금 회수에 대 한 보증을 하므로 사업은 안정적이라고 할 수 있겠다. 나. 페루 지난 10년간 평균 경제성장률 약 6%, 외국인직접투 자(FDI)가 3배 이상 증가하는 등 페루는 2000년대 자원 수출 급증에 힘입어 가파른 경제성장을 달성하였다. 하 민간투자 민간투자 정부투자 (단위: 억 달러, % of GDP) (단위: 억 달러, % of GDP) 2012 자료 : 페루투자청 [그림 9] 페루의 민간투자 추이(2004년-2014년) Journal of Water Policy & Economy 109

110 저널 물 정책 경제 제26호 지만, 2014년 중국경제와 신흥시장 경제성장의 둔화 여 파로 페루에 대한 외국인 투자가 큰 폭으로 하락하고, 정부 재정 수입 감소로 인한 공공분야에 대한 투자 감소가 이어지면서 경제성장률은 1.8%까지 하락하였다. 이에 페루 정부는 광산개발투자, 공공 인프라 투자 등 각종 경기부양책을 제시하며 외국인투자 유치와 인프라 개 발에 총력을 기울였고 2015년 7월 기준 3%까지 경제성 장률을 끌어 올렸다. [그림 9]와 같이 페루의 민간투자는 지속적으로 증가 하는 추세이며, 정부는 2011년부터 2016년까지 인프라 부문에 205억 달러의 예산을 책정하여 페루 국가발전 전략 2021 과 맞물려 인프라 현대화 사업에 박차를 가 하고 있다. 페루는 중남미 국가 최초로 PPP 법제화를 도입한 국 가로 중남미 지역에 진출하고자 하는 우리 기업의 중점 진출 추진국으로 떠오르고 있는데, 지난해 박 대통령의 중남미 4개국 순방을 계기로 한국수출입은행이 페루 에 너지부와 투자청과 각각 양해각서를 체결하면서 향후 페루의 PPP 사업에 대한 사업정보 제공에 협력하기로 했다. 페루는 2016년도 도로, 발전, 통신 등 부문에만 총 47억 달러에 총 20여개의 PPP 사업발주를 계획하고 있어 우리 기업의 적극적인 관심이 필요한 상황이다. 한편, 페루의 PPP는 2008년에 제정된 국회법(Decreto Legislativo) 1012번(민관합자기본법)과 대통령령 EF에 의해 승인된 관련 법규들이 보완적으로 적 용된다. 페루 헌법(Political Constitution Of Peru)에 외 국인 투자자는 내국인보다 불리한 취급을 받지 않는다 고 명시되어 있으며, 2013년 민간투자자가 국가의 협조 금융을 통한 공공사업 개발을 제안하는 방식인 민간제 안공동출자제도(Co-finance Private Initiative)를 새로 도입해 민간의 참여 범위를 확대하였다. 이처럼 페루는 민간부문의 경험, 지식, 설비, 기술 등을 활용하고 리스크와 자원을 효과적으로 배분하기 위해 인프라 및 공공서비스 개발 분야의 민간투자를 장려할 목적으로 PPP 방식을 장려하고 있다. 페루의 PPP는 일차적으로 양허(concession) 형태로 진행되며, 선정 된 기업은 일반적으로 공공 인프라의 설계, 재원조달, 건설, 운영 및 유지관리를 담당한다. 물론 해당 사업의 출발점이 공공부문이냐 민간부문이냐에 따라 지원방식 은 다소 차이가 있다. 다. 콜롬비아 콜롬비아는 인프라 확장 및 공공서비스 확충에 따르 는 자본금 조달의 방안으로서 PPP 사업방식에 관심을 기울이게 되었고, 2012년 1월 콜롬비아는 지속적인 사 회경제 발전에 필요한 인프라 확충을 민간 자본 조달을 통해 도모하기 위해 새로운 PPP 법(Ley No. 1508)을 제정하였다. <표 3>은 새로운 PPP 법이 과거 제정된 법 과 다른 점을 정리한 것으로 주요내용은 다음과 같다. 첫째, PPP 사업의 대상범위를 확대하여 기존의 도로, 철도 등의 경제적 인프라뿐만 아니라 학교, 병원 등의 사회적 인프라까지 포함하도록 하였다. 둘째, 사업자에 대한 정부 보조금은 시공기간 도중에는 지급할 수 없으며, 인프라 시설이 완공되어 이용할 수 있는 경우에만 지급 할 수 있도록 하였다. 셋째, 건설비 초과 위험, 수요 추 정위험, 토지 수용 등의 위험을 정부에서 민간으로 이 전하였다. 넷째, 사업 기간을 최대 30년으로 제한하였 다. 사업 기간 연장은 최초 기간의 20% 이내로 한정하 였고, 정부 보조금 증가 또한 최초 추정액의 20% 이내 로 한정하였다. 다섯째, 민간 제안사업의 경우 정부 보 조금의 지급여부에 따라 각각 다른 입찰 절차를 따르도 록 규정하였다. 110 Journal of Water Policy & Economy

111 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 / 시사 연구 정부 지원 정부 지원 새로 제정된 PPP 법은 건설 관련 비용과 시간 초과를 엄격하게 제한하고, 민간에게 거의 모든 건설 위험을 전가시켰다. 예를 들어 연장이 긴 터널 건설사업을 진 행한다고 가정한다면, 정부에서 지형적 위험은 보장을 하고 있지만, 대부분의 건설 위험을 민간에게 전가했기 때문에 사업자, 투자자 및 대출기관을 사업에 참여시 키는 것이 매우 어려워졌다. 콜롬비아 정부는 1990년 대 중반에 PPP 제도를 처음 도입한 후 여러 가지 문제 로 인해 계약 운영 기간이 연장됨으로써 재정에 큰 부 담을 안겨주었다. 그 결과, 새로운 법 제도에서는 PPP 와 관련된 많은 리스크를 정부에서 민간으로 전가시켰 으며 건설보조금도 지급하지 않게 되었다. 2016년 콜롬비아에서는 도로와 관련된 운영사업권 (Concession)이 PPP방식으로 추진되는 등 다양한 교통 분야 사업들이 민간의 참여기회 확대로 이어질 것으로 예상된다. <표 3> 콜롬비아 PPP 법의 주요 변경 Ley No. 80(1993년)과 1150(2007년) 이전 건설 운영 및 유지 30년 서비스 이전(건설 중)에도 정부지원 서비스 이용과 상관없이 정부지원 운영기간 제한규정 없음 정부고시 사업에 한정 Ley No. 1508(2012년) 현재 건설 운영 및 유지 30년 서비스 이전에는 정부지원 없음 서비스 성과에 따라 정부지원 최대 운영기간 30년 민간 제안사업에 권장 자료 : 국가기획부(DNP) 발표자료 각색(2013), PPP Regulatory Framework and Project Portfolio. Ⅲ. 우리기업의 PPP 프로젝트 참여 확대방안 앞서 언급한 바와 같이 글로벌 인프라시장은 지속적 으로 성장할 것으로 보이며, 글로벌 저금리 현상도 상 당기간 지속될 것으로 예측되고 있다. 이러한 상황에서 전세계의 풍부한 유동성이 대체투자시장으로 상당부분 흘러들어 올 것으로 보이며, 정치적으로 안정되어 있는 개도국 인프라시장 특히 PPP시장이 주목받는 것이 당 연시 되는 상황이다. 더군다나 최근의 저유가 상황이 지속됨에 따라 산유 국들뿐 아니라 자원대국인 주요 선진국들까지도 PPP 방식의 개발방식을 선호하고 있어 이제는 국가별 민관 협력모델에 대한 면밀한 진출전략이 필요할 것 같다. 연초에 출범한 중국 주도의 아시아인프라투자은행 (AIIB)도 이러한 시대적 흐름 즉 전세계 인프라시장 장악 을 위한 행보로 인식해도 무방할 것이며, 재작년 7월 초 기 자본금 500억 달러 규모로 브라질, 러시아, 인도, 중 국, 남아공이 주도하여 설립키로 합의한 브릭스개발은행 역시 개발도상국의 인프라 개발 및 지속적인 성장을 위 한 개발금융 지원에 있다고 밝히는 등 전세계 주요국들 의 인프라시장 선점을 위한 움직임이 분주한 상황이다. 이러한 상황에서 우리 해외건설시장 진출전략도 더 이상 가격위주의 단순도급시장에 대한 참여가 아니라 시공자가 다양한 금융 소스를 발굴하여 상대 발주처에 사업을 제안하는 투자개발형 사업으로 빠르게 전환하 려는 움직임이 포착되고 있다는 점에서 그나마 다행스 럽다고 할 수 있겠다. 1. PPP사업에 대한 장단점 인식 본래 PPP사업은 공공 및 민간부문의 지식 및 경험을 Journal of Water Policy & Economy 111

112 저널 물 정책 경제 제26호 결합시켜 국민들에게 더 높은 수준의 서비스를 제공하는 데 그 목적이 있다. 공공부문은 정부의 안정적인 거버넌 스 아래 자금조달을 원활하게 하고 사회적 정치적 위험 을 부담하며, 민간부문은 설계 시공 운영의 효율성을 제고하고 상업적 위험을 분담한다. 따라서 PPP사업은 정 부의 독점적 지원과 민영화 사이의 중간 정도에 위치하는 것이 일반적인 형태라고 할 수 있겠고, 통상적으로 다음 과 같은 형태의 지원이 뒷받침되어야 한다. 첫째, 정부 혹 은 공기업이 SPC에 일정비율 지분투자를 하거나, 둘째, 공사비용 및 운영수입에 대해 직접적으로 보조금을 지급 하거나, 셋째, 아예 해당국 정부에서 특정사업에 대해 최 소 수익성보장을 해주는 것이다. 넷째로는 민간부문과 분 된다고 언급하고 있다. 이처럼 PPP사업에 있어서도 구조적인 특성상 매우 다 양한 주체가 참여하고 그에 따른 복잡한 사업 수행 방식 이나 계약 형태를 보이기 때문에, 개별 사업마다 고유의 특성이 있고 서로 다른 사업 간의 차이점으로 인해 발생 되는 다양한 리스크에 노출되기도 한다. <표 4>는 PPP 사업에서 발생가능한 위험요소를 정리한 내용이다. 이처럼 PPP사업이라도 참여주체 이해관계 등 개별 프로젝트의 구조적 특성에 따라 다양한 위험에 노출되긴 하겠지만 이같은 리스크 요인들에도 불구하고 정부 재 정 여건이 취약한 개도국의 경우 개발효과성 제고 측면 에서는 가장 유력한 개발방식임에는 틀림없을 것 같다. 담하여 정부재정으로 사업범위 일부를 건설하거나, 관련 부대 인프라를 제공하는 등의 지원이 수반되는 방식이다. 예를 들어 도로사업의 경우, 전체 도로 중 일부 구간을 정 부 재정으로 공사하거나, 용수시설, 진입로, 송전망과의 연결 등 부대 인프라를 정부 재정으로 제공하는 것이다. World Bank에서 발표하는 PPIAF(Public-Private Infrastructure Advisory Facility) 2) 데이터에 따르면, Concession 3) 과 BOT를 다음과 같이 정의하고 있다. 이 둘은 파이낸싱부터 운영단계까지 모든 영역에서 민간 이 책임을 지고 사업을 수행하는 장기적인 계약방식으 로 서로 비슷한 형태라고 볼 수 있으나, BOT는 운영단 계에서 민간이 일정부분에 대한 운영권만 받아 수익을 창출하지만, Concession은 약정된 기간 동안 시설물에 대한 모든 운영권을 받기 때문에 다양한 운영수익을 창 출할 수 있으나 그에 따른 리스크 부담도 함께 커지게 <표 4> PPP에서 발생 가능한 위험요인 항 목 위험요인 내 용 법적위험 법률변화 사업비의 초과를 야기하는 법률 변화 규제위험 허 가 정부의 시기적절한 허가의 실패 등 출자자위험 자본조달 위 험 건설위험 출자금 납입 출자자 약정 이 자 율 조달위험 출자자의 출자금 납입이 어려운 경우 금융단계에서 출자자의 자금제공약정이 어려운 경우 LIBOR 이자율 상승은 부채 관련 의무사항을 증가시킴 대주단 은행들이 총 대출금을 제공하기 전에 파산 사업지연 EPC 계약자의 불이행으로 인한 지연 비용초과 EPC 계약자의 잘못으로 사업예산을 초과 운영관리위험 부실업무 O&M 계약자의 부실한 작업으로 운영 방해 정치적위험 불안정, 부패 사업에 악영향을 주는 정치적 불안정 및 부패 외환위험 환율위험 해당 국가의 화폐가치 상승 불가항력 위 험 자연재해 인력재해 지진이나 홍수로 인한 시설물 파괴 노동파업으로 시설 운영 불가 세금위험 과 세 사업별, 지역별에 따라 부과되는 세금이 상이 자료 : PPIAF, Efficiency Unit 등 문헌자료 인용 2) PPIAF : World Bank에서 1999년 민간부문의 참여를 통한 개도국 인프라의 질적향상을 목표로 설립된 민관인프라자문기구임 3) Concession : 국가 또는 그 공기업과 외국의 개인 또는 민간기업(보통은 다국적기업)간에 해당국가에서 공익사업의 건설과 운영 혹은 개 발 등을 위해 특별히 인가된 사업 112 Journal of Water Policy & Economy

113 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 / 시사 연구 2. PPP사업에 활용가능한 금융수단 가. 개발금융/복합금융 2000년 UN에서 채택된 개발의제였던 MDGs (Millennium Development Goals)가 2015년까지 전세 계 빈곤을 반으로 감소시키자는 목표였다면, 새롭게 설 정된 SDGs는 지속가능한 개발을 목표로 개도국에 치 우쳐 있던 개발목표를 전지구적 차원으로 확대하기 위 해 총 17가지의 목표와 169개의 세부목표를 수립하였 다. 지속가능한 개발이념인 SDGs는 경제성장에 대한 강조 없이는 달성이 불가능하기 때문에 Post-2015 개 발시대에는 경제성장과 인프라의 역할이 최우선적 과 제로 제시되어야 한다고 밝히고 있다. 즉, 인프라는 경 제개발의 초석 역할을 한다고 볼 수 있겠다. 하지만 인프라에 대한 수요는 저소득국에서만 발생 하는 것은 아니며, 중소득국의 경우에도 더 복잡한 형 태로 인프라 개발이 필요하기도 하다. 중남미국가들과 같은 중소득국은 기본시설의 개발보다는 중소득국의 덫(middle income trap) 4) 을 피할 수 있는 구조적 변화 에 필요한 경제체제, 즉 새로운 산업형성과 이를 위한 환경조성이 필요하다는 의미이다. 이러한 시점에서 도입이 추진되고 있는 개발금융 5) 에 대한 논의는 매우 적절해 보인다. 즉 정부의 원조자금 (ODA)과 상업금융을 혼합 활용한 개발금융이 도입된다 면 리스크가 높은 개도국 PPP사업에 매우 유용하게 활 용할 수 있을 것으로 기대된다. 즉, 대규모 금융지원시 원조자금과 민간 상업금융 사이의 중간을 매울 수 있을 뿐 아니라 앞서 언급한 것처럼 중남미국가 등 중소득국 에 대한 금융지원에도 활용할 수 있을 것으로 보인다. 이미 개도국 인프라 사업에 주로 지원하고 있는 대외 경제협력기금(EDCF)에서는 최근 원조사업의 사후운 영과 관리에 민간의 효율성을 접목하고, 참여기업은 안 정적인 양허적 조건의 원조자금이 투입되는 PPP방식 의 사업에 지원함으로써 국가위험을 경감하고 사업성 을 증대하고자 노력하고 있다. 이러한 형태를 복합금 융 6) 이라고 하는데, 개도국 정부가 SPC에 제공하는 출 자금이나 국고보조금 등을 EDCF가 지원하거나 EDCF 차관을 직접 대출 또는 출자하고, 민간참여 부분에 대 해 수은이 대출이나 보증을 지원하여 사업을 추진한 대 표적인 PPP 사례로 라오스 세피안-세남노이 수력발 전사업 을 들 수 있겠다[그림 10]. 이 프로젝트는 라오스 정부가 민자를 유치하여 태국 접경지역에 410MW의 수력발전소를 건설하고 운영하 는 총 10억 달러 규모의 사업으로, 생산된 전력은 태국 전력공사, 라오스전력공사에 판매하는 구조인데, 라오 스 정부가 수력발전회사(SPC)에 출자할 자금을 EDCF 가 차관으로 지원해 줌으로써 성사된 사업으로 개도국 내 우리 기업이 참여하는 대형 PPP사업에 대한 최초의 정부지원 사례라고 할 수 있을 것이다. 다시 말해 PPP 방식으로 추진한 본 사업에 EDCF에서 직접 차관을 지원 해 주고 보증을 제공해 줌으로써 기업입장에서는 사업성 4) 중소득국의 덫(중진국의 함정) : 개발도상국이 중진국 단계에서 성장동력 부족으로 선진국으로 발전하지 못하고 경제성장이 둔화되거 나 중진국에 머무르는 현상. 즉, 일정수준의 경제성장은 이루었으나, 상위 단계의 경제성장을 위해 필요한 생산성 증대를 위한 지속적 인 인프라 구축이 중요하다는 의미임 5) 개발금융 : 정부재정뿐 아니라 시장차입 재원을 함께 활용하여 개도국 개발사업에 지원하는 금융형태로 수출입은행이 해외에서 차입 한 금리와 실제 지원한 금리의 차이 즉 이차보전을 정부에서 해주는 것으로 2015년말 대외경제협력기금(EDCF)법이 국회를 통과하여 월 시행예정임 6) 복합금융 : 양허성 차관 + 수출금융 + EDCF 보증 등의 형태 Journal of Water Policy & Economy 113

114 저널 물 정책 경제 제26호 확보는 물론 개도국 정부와의 직접적인 협의채널 구축 에 따른 협상력 강화 등 개도국 PPP시장 진출에 있어 로 구성된 투자자문 위원회에 사전 투자심의 후 자산운 용사 내부 승인을 거쳐 최종 결정되는 구조이다. 향후 좋은 민관협력 사례가 될 것이다. Shareholders SK E&C KOWEPO RATCH* LHSE** 나. GIF/KOIF 2009년 국토부에서 주도하여 조성한 글로벌인프라 펀드(GIF)는 해외투자개발형 인프라 사업 진출 활성화 를 위해 민관 공동으로 조성한 펀드로 총 3,500억원 규 모로 우리 기업의 해외투자개발 사업시 자본(Equity)투 자 및 후순위 대출 용도로 조성된 펀드로 민간금융기관 의 선순위 대출참여를 유도하기 위해 조성된 블라인드 펀드이며, 현재까지 총 4건, 1,600억원 정도의 투자실 적이 있다. Equity 30% SK E&C Government of Laos PDA (1) / CA (2) RATCH* : Ratchaburi Electricity Generating Holding Public Co.(Thailand) LHSE** : Lao Holding State Enterprise EGAT*** : Electricity Generating Authority of Thailand 자료 : SK건설 국토부 포럼 발표자료 EGAT*** / EdL**** Xe-Pian Xe-Namnoy Power Co.,Ltd. (SPC) EPC O&M Supervision KOWEPO PPA (3) Debt 70% RATCH* Project Financing K-EXIM KTB Thai Bank EdL**** : Electricite du Laos PDA (1) : Project Development Agreement CA (2) : Concession Agreement PPA (3) : Power Purchase Agreement [그림 10] 라오스 세피안-세남노이 수력발전사업 구조 GIF는 국토부 지원 타당성조사 사업이나 공기업 해 외진출 사업 혹은 펀드운용사 등을 통해 사업을 발굴하 고 있으며, 투자절차는 아래 그림과 같이 국토부가 발 굴하여 투자구조 협의를 완료한 사업은 펀드 투자자들 사업발굴 선정기준 구조협의 투자심사 승인절차 국토부 지원 한국기업참가 투자방식, 금액 실물투자 투자자 심의 산하공사발굴 PRI 가능국가 수익률 심사위원회 위원회 보고 금융권발굴 정부재정보증 담보 등 승인(운용사) [그림 11] GIF 투자절차 한편, 작년 기재부가 한국투자공사(KIC)에 위탁한 해외진출 공동투자자금 7) 가운데 20억 달러를 자본투 자 전용펀드인 코리아해외인프라펀드(Korea Overseas Infrastructure Fund : 이하 KOIF) 로 조성하여 우리 기업이 사업개발, 건설, 시설운영, 기자재공급 등에 하 나 이상 참여하는 해외 인프라 개발사업에 주로 자본 (Equity)투자할 계획이다. KOIF는 단기적으로는 10억 달러 미만의 소규모 우량 인프라사업을, 중 장기적으로는 국내 연기금, 민간 정책금융, MDB 등과 연계하여 100~200억 달러 규모 의 메가 프로젝트까지 투자를 확대할 계획이며, 투자 기준은 G7국 인플레이션+400bp(현재 약 6%) 이상이 될 것이다. GIF 대비 장점으로는 대규모 정책성 펀드로 다양한 규모의 중 장기 사업 투자가 가능하다는 점과 상대국 정부 발주처와의 조건협상 및 해외국부펀드 MDB와 의 투자협상 시 유리하며, 미화( 美 貨 )로 조성되어 투자 시 화폐교환 비용, 환율변동성 리스크를 최소화 할 수 있다는 점이다. 또한, 원화 펀드 대비 낮은 수익률의 사 업에도 투자 가능하며, 투자제한 국가가 없어 투자대상 범위가 크게 확대될 수 있을 것이다. 7) 해외기업 인수합병, 해외인프라사업, 해외부동산 매입 개발을 투자대상으로 함 114 Journal of Water Policy & Economy

115 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 / 시사 연구 사업신청 사업제공 투자추천 투자결정 득할 수 있도록 명시하여 펀드의 직접대출을 허용했다 해외건설 사업자 건설회사 종합상사 엔지니어링사 등 국토부 (타당성조사) 사업환경분석 사업구조분석 수요 기술분석 법률 재무분석 투자 자문 위원회 (산업, 리스크 등 자문) KIC KOIF 코리아 해외 인프라펀드 는 점이며, 타기관 대출채권 매입이라는 우회적인 투자 방법 대신 직접적인 프로젝트 대출이 가능해짐으로써 중 개 금융기관 수수료, 대출채권 매입협상 등에 소요되는 직 간접 비용을 절약할 수 있다는 기대효과가 있겠다. 자본투자 시공 운영 기자재 자본 투자 융자 해외 인프라 개발사업 자본 투자 융자 자본투자 <표 5 참조> [그림 13]은 과거 GIF에서 투자한 파키스탄 수력발전 프로젝트의 투자 구조도로 금번에 바뀐 법 내용에 근거 민간금융 (시중은행, 펀드 등) 정책금융 (산은, 수은 등) 한 향후 적용가능한 투자구조의 변화를 예시한 것이다. [그림 12] KOIF 투자절차 3. 해외건설집합투자기구 최근 정부에서는 해외건설촉진법을 개정하여 해외 파키스탄 정부 수자원공사 Exchangeable Loan GIF Project SPC PF 대출 ECA Loan 부동산 인프라 등에 투자하는 집합투자기구(이하 해 사업허가 건설사 사업시행 외건설특화펀드) 설립 및 운용관련 규정을 제 개정하 Hydro Power Project 였다. ( 법 시행) 이를 통해 그동안 해외건설 투 자의 특수성을 반영하지 못하는 자본시장법 규제로 인 해 투자효율성이 낮고, 민간금융의 참여가 저조하였던 해외건설 분야에 대한 장애물을 없앴다. 주요 개정내용은 무엇보다 해외건설업의 시행을 목적 으로 하는 법인(SPC)의 주식(지분) 이외에 채권도 취 파키스탄 정부 사업허가 수자원공사 건설사 GIF Project SPC Loan Equity 사업시행 PF 대출 ECA Loan <표 5> 해외건설특화펀드 개정내용 및 기대효과 자본시장법 규제 해외건설촉진법 개정 기대효과 Hydro Power Project 펀드재산으로 대 출 금 지 (제83조 제4항) 채무보증 담보제공 금지 (제83조 제5항) 원칙상 자금차입 금지 - 예외적인 경우, 펀 드순자산 10% 이내 (제83조 제1항, 제2항) 펀드 대출투자 허용 (제19조의6 제1항) 펀드가 투자한 SPC 지분을 대주에게 담보로 제공 가능 (제19조의6 제4항) 운용자금, 투자목적자금 조달을 위해 자본금, 수익 증권 총액의 100분의 30 한도로 자금차입 가능 (제19조의7) 타기관 대출채권 매입이라는 우회적인 방법 대신 직접 대출 이 가능해짐으로써 직 간접 적 비용 절약, 펀드수익률 제고 펀드자산의 담보제공(신용 보강)을 통해 조달금리가 낮아져 펀드수익률 제고 불필요한 유동성자산 보유 비중을 낮춤으로써 펀드 수익률 제고 [그림 13] 투자구조도 변화(예시) Ⅳ. 정책제언 작년 국토부에서는 제3차 해외건설 진흥계획 을 수 립하면서 외형과 내실의 조화로 해외건설의 지속 가능 한 성장 달성 이라는 비젼 제시와 함께 투자개발형사업 의 비중을 대폭 확대 키로 목표를 세웠다. 이와 관련해 Journal of Water Policy & Economy 115

116 저널 물 정책 경제 제26호 서는 이미 글로벌 인프라시장이 PPP형태의 개발방식 으로 빠르게 전환되고 있다고 언급한 바 있으며, 이같 은 현상은 개도국이나 저개발국뿐 아니라 선진국들까 지도 자국 인프라개발사업에 있어 민간의 참여를 확대 시키기 위해 법제도 등을 정비하는 등 빠르게 확산되고 있음을 확인할 수 있었다. 그리고, OECD DAC 회원국 등 원조국들 역시 어떻게 효율적으로 자국기업들의 해외진출과 원조사업을 연계 시킬 것인가에 대한 고민을 하면서 이미 다양한 형태로 추진되고 있으며, 우리나라의 경우에도 최근 개발금융 및 복합금융 등의 방식으로 진화하고 있다. 이러한 현 상은 각종 인프라 사업들이 점차 대형화되기 때문이기 도 하고, 한편으로는 글로벌 유동성의 증가로 인프라와 같은 대체투자자산에 대한 관심이 증가하고 있기 때문 이기도 하다. 이러한 시점에서 아시아인프라시장은 AIIB 설립과 맞물려 새로운 국면을 맞이할 것으로 보이는데, 궁극 적으로 AIIB에서 추구하는 인프라 개발방식 역시 민 관협력(PPP)형태가 주된 지원방식이 될 것으로 예상 된다. 이는 아시아지역이 상대적으로 정부재정이 취약 한 반면 인프라투자에 대한 수요는 폭증하기 때문일 것 이다. 아시아 역내 민관협력사업들이 활성화되기 위해 선 투자의 장애요인 즉 예측 불가능한 계약 불이행, 전 쟁, 내란 등 정치적 리스크를 우선 해소하기 위해 국제 투자보증기구(MIGA)뿐 아니라 AIIB, ADB 등 MDB의 참여를 보다 적극적으로 이끌어 내야 할 것이고, 국내 의 공적금융기관(ECA)들도 이들과의 협조융자를 확대 해야 할 것이다. 또한, ODA사업 주체들도 특정 프로젝트에 대한 지원 검토시 후속사업에 국내기업들의 참여 가능성을 최우선 적으로 감안하여 지원여부를 결정해야 할 것이다. 주로 타이드(Tied) 방식으로 이뤄지는 ODA사업의 경우 우 리기업 특히 중소 중견기업들의 해외진출 기회로 최 대로 활용해야 할 것이다. 대기업들도 더이상 단순도급 사업 수주에만 매달리지 말고 수주의 질 향상과 지속가 능한 해외건설업 영위를 위해 보다 장기적인 전략수립 을 바탕으로 투자개발형 사업에 대한 기업 내부의 역량 을 집중시킬 필요가 있겠다. 정부에서도 풍부한 유동자금을 우리 기업들이 추진 하는 대규모 해외 인프라 프로젝트에 투자할 수 있도록 해외건설촉진법을 개정하여 해외건설집합투자기구 설 립근거(제5장)를 마련하였으니, 이에 대한 세부적인 지 원책들을 서둘러 마련해야 할 것이다. 더불어 공기업들 에 대해서도 풍부한 O&M 경험과 PMC 능력 등을 활 용하여 우리기업들과 해외 인프라시장에 보다 적극적 으로 동반진출 할 수 있도록 명확한 방향성을 제시해 야 할 것이다. 결국 모든 이해당사자들의 긴밀하고 정교한 협업 (Collaboration)만이 글로벌 인프라시장을 선점할 수 있는 필수요소일 것이며, 조만간 최적의 한국형 민관 협력 개발금융 성공사례들이 쏟아질 것으로 믿는 바 이다. 116 Journal of Water Policy & Economy

117 국제 개발 효과성 제고를 위한 민관협력 개발금융 활용 방안 / 시사 연구 참 고 문 헌 해외건설정책지원센터(2015), 주요국 PPP관련 법제도에 대한 연구. 한국수출입은행, 임소진(2015), Post-2015 시대의 경제개발을 위한 인프라의 역할. KOTRA 상파울루 무역관. SK건설(2015), 개발사업의 이해, 국토부 포럼 발표자료 EDCF, 개발금융 관련 각종 보도자료. KDI(2013), International Experience in the Mobilization and Utilization of PPP. Zhan g, L., Development of Infrastructure Sectors in China. Centr al Asia Regional Economic Cooperation(CAREC). Zhiyo ng L(2009), PPPs in China: Present Conditions, Trends, and Future Challenges. Feder ation of Indian Chambers of Commerce and Industry (FICCI). Australia National PPP Policy and Guidelines. Austr alia ACT Government(2013), Guidelines for PPP IDB, An Overview of the Brazilian PPP Experience. PPP Regulatory Framework and Project Portfolio in Colombia (2013). Supp ot for Public-Private Partnership Infrastructure in Colombia (2014). ProInversion(2014), Why Invest Peru. 해외건설협회 종합정보서비스(DB) Global Insight( ). InfraPPP, Global PPP Report. 인도 인프라위원회, PPIAF, Efficiency Unit 자료, Journal of Water Policy & Economy 117

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119 물 정책 경제 제26호 Journal of Water Policy and Economy Volume 26, April 2016 : pp. 119~128 Post-2020 신 기후체제 출범의 의미와 시사점 최한주 * Ⅰ. 서론 Ⅱ. 신기후체제 수립의 배경 Ⅲ. 파리 기후변화협약 당사국 총회(COP21) 결과 Ⅳ. COP21의 의미와 시사점 요약 지난 12월 제21차 기후변화협약 당사국 총회(COP 21)에서 2020년 이후 신기후변화체제 출범을 위한 파리협정 이 채택 되었다. 일부 선진국 중심으로 이루어지던 온실가스 배출 감축 체제는 모든 국가가 배출 감축의 의무를 갖는 구속력있는 체제로의 전환이 예상된다. 이러한 신기후체제에 적극 대응하지 않고서는 우리나라가 목표로 하고 있는 2030년 851백만 톤(BAU) 대비 37% 감축 을 실현할 수 없을 것이다. 따라서 최근 기후변화 협상의 동향과 파리협정이 갖는 의미를 되짚어 보고 향후 우리 경제 및 수자원분야에 있어서의 대응책을 모색해 보고자 한다. 핵심 단어 : 신기후체제, 파리협정, COP21 Ⅰ. 서론 지난 2015년 12월 프랑스 파리에서 열린 제21차 기후 변화협약 당사국 총회(COP 21)에서 2020년 이후 신기 후변화체제 출범을 위한 파리협정 이 채택되었다. 파리 협정을 통하여 일부 선진국 중심으로 이루어지던 온실 가스 배출 감축 체제가 모든 국가로 확대될 수 있는 배 경이 마련되었다. 교토의정서와 달리 모든 국가가 배출 감축의 의무를 갖는 구속력 있는 국제협약문이라는 점 에서 의의가 있다. 교토의정서를 대체할 신기후체제는 2011년 제17차 남아프리카공화국 더반 당사국 총회(COP 17)에서 선진 국과 개도국이 모두 참여하는 단일법적 체제 설립을 위 한 더반 플랫폼(Durban Platform)에 합의한 이래 4년 만에 제21차 기후변화협약 당사국총회에서 파리협정을 채택하면서 출범하게 되었다. * K-water연구원 정책경제연구소 책임연구원, [email protected] Journal of Water Policy & Economy 119

120 저널 물 정책 경제 제26호 파리협정은 각국의 비준절차가 완료되는 대로 발효되어, 2020년부터 시행될 예정이다. 발효 요건이 선행되면 2020년 이전부터 시행이 가능할 수도 있다. 본고에서는 기후변화협약 협상 동향과 각국의 온실가스 감축계획을 개관하고, 파리협정규정을 구체적으로 살펴보고, 마지막 으로 파리협정의 시사점을 제시하고자 한다. Ⅱ. 신기후체제 수립의 배경 1. 지구온난화와 기후변화 기후변화에 관한 정부간협의체(IPCC; Intergovernmental Panel on Climate Change)는 기후변화의 위험을 1990년 이래 지속적인 평가보고서를 통하여 경고하고 있다. 이러한 IPCC의 평가보고서는 UN기후변화협약 예상하였다. 2020년 이후 온실가스 감축정책이 적극적 으로 실현되는 경우(RCP 2.6)에도, 금세기말에 기온은 1.0, 해수면은 40cm 상승할 것으로 예측하고 있다. 온실가스 배출이 계속됨에 따라 기후변화로 인한 위 험성은 증가하고 있는데, 평균 기온이 20세기 대비 2 이상 상승할 경우 2030년부터 식량부족이 심화되고, 기후변화로 육상 생물종의 멸종위험 및 폭염으로 인한 사망자 수 증가 등 인류건강이 지속적으로 악화될 것이 라고 예상하고 있다. 특히, 5차 평가보고서를 통하여 인류에게 중대하고 돌이 킬 수 없는 영향을 미칠 수 있는 기후변화의 주요 위험을 구체적으로 제시하면서, 지역과 상황에 따른 효과적인 적응 행동이 기후변화의 위험 수준을 크게 감소시켜 인 류의 지속가능한 발전을 이끌 수 있다고 강조하고 있다. 의 주요 목표를 설정하는데 지속적인 영향을 미치고 있다. IPCC가 2014년에 발간한 기후변화 5차 평가보 고서에 의하면 지구온난화의 주된 원인은 인간 활동에 의한 온실가스 배출이며, 인류는 기후변화로 인하여 최대 위기에 직면하고 있다고 지적하고 있다. 이미 지구온난화로 인해 지난 112년간(1901~2012년) 지구의 평균기온이 0.89 (0.69~1.08 ) 상승하였다. ( ) 지구평균기온 상승 변화 빙하의 감소 및 해수면 상승 경향도 명확하게 나타나 고 있다. IPCC는 북극빙하의 감소는 지속적으로 일어 나며, 남극빙하의 경우 최근(2002~2011년)에 감소경 해빙 면적 수증기 기온(대기하층) 빙하 부피 육지 기온 향이 있음을 밝히고 있다. 20세기 평균 해수면 상승률 해양 기온 적설 면적 은 1.7(1.5~1.9)mm/연간이고, 특히 1993년 이후 해수 해수면온도 면 상승률은 3.2(2.8~3.6)mm/연간으로 해수면 상승 해수면 이 가속화되고 있다(IPCC, 2014). RCP8.5시나리오 상황(현재와 같은 추세로 온실가스 배출이 지속된다면)이라면 금세기 말(2081~2100년)의 지구 평균기온은 3.7, 해수면은 63cm 상승할 것으로 해양 열함유량 지구온난화의 증거 자료 : IPCC 5차 평가가보고서(2014) [그림 1] 지구평균기온 상승과 지구온난화의 증거 120 Journal of Water Policy & Economy

121 Post-2020 신 기후체제 출범의 의미와 시사점 / 시사 연구 2. 기후변화협상 동향 지구온난화 및 온실가스 저감 등 기후변화 문제를 해 결하기 위한 국제사회의 노력은 브라질 리우에서 UN 기후변화협약 체결(1992년) 1) 을 통하여 본격화되었다. 배출량의 약 13%만 관리하는 등 한계에 노출되어 왔다. 부속서I 국가로 분류된 선진국만 의무적 감축대상에 포함되어 중국 등 주요 배출국이 제외되어 실효적 기후변화대응에 역부족 * 참여국들의 글로벌 배출량 비중이 전세계 배출량의 13%에 불과 기후변화협약에서는 대기 중의 온실가스 농도를 인간 의 위험한 간섭을 방지하는 수준으로 안정화하는 것을 그 목적으로 하고 있다. 협약의 원칙으로 공동의 차별 화된 책임(common but differentiated responsibility) 그리고 각각의 능력(respective capability) 을 명시하 22% 교토의정서 1차 공약기간* 13% 교토의정서 2차 공약기간* 였고 기후변화 협상의 핵심원칙으로 작용하고 있다. 이후 1997년 제3차 기후변화협약 당사국총회(COP3) 에서 채택된 교토의정서 체제는 교토의정서에서는 기후 변화대응을 위한 구체적 행동을 명시하고 있다. 선진국의 온실가스 배출량을 2008~2012년(1차 공약기간)의 5년 동안 1990년 대비 평균 5.2%를 줄이는 수준으로 목표를 설정 하였고 각 당사국에 감축 목표를 하향식으로 부과하였다. 그러나 교토의정서 체제는 여러면에서 실효성에 대한 문제점이 제기되어 왔다. 일부 선진국만에만 온실 가스 감축 의무를 부담함에 따라, 우리나라를 포함한 중국, 인도 등 개발도상국은 감축에 대한 의무를 부여받지 않 았다. 개도국의 경제성장과 함께 온실가스 배출량이 증 가하면서 감축의무를 부여 받은 선진국들로 하여금 많 은 비판을 받아왔다. 더욱이 세계 온실가스 배출량 1위 국가인 미국은 교토의정서 비준을 거부하면서 1차 공약 기간에 참여하지 않았다. 또한 배출 의무 감축국가에 속 했던 일본, 캐나다, 뉴질랜드, 러시아가 교토의정서 제2 차 공약기간(2013~2020년)의 감축의무를 포기 선언하 여 참여한 국가들의 온실가스 배출량이 전세계 온실가스 (미국) 비준 거부, (캐나다) 탈퇴, (러시아 일본 뉴질랜드) 제2차 공약기간 불참 자료 : 환경부(2016.3), 신( 新 )기후체제를 여는 파리협정 길라잡이. [그림 2] 교토의정서의 한계점 교토의정서 체제가 한계점에 봉착하고 2020년 제2 차 공약기간이 종료됨에 따라 국제사회에서 새로운 기 후체제의 필요성이 부각되었다. 이러한 국제사회의 요 구에 따라, 2011년 더반에서 열린 제17차 기후변화협 약 당사국 총회(COP17)에서는 2020년 이후의 新 기후 체제가 공식적으로 논의되었다. 행동강화를 위한 더 반플랫폼 특별작업반(ADP: Ad Hoc Working Group on Durban Platform for Enhaced Action) 의 설치 를 합의하고 2015년까지 협약하에서 모든 당사국에 적 용 가능한 의정서, 또다른 법적 문서, 또는 법적 효력 (a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all Parties)을 가지는 결과물을 만들기로 결정하였다. 즉, 선진국만이 온실가스 감축의무를 부담 하는 교토의정서를 대체하여, 선진국뿐만 아니라 개도 국도 모두 감축의무를 부담하는 후속체제이다. 1) 1992년 브라질 리우에서 유엔 환경개발회의에서 유엔 기후변화협약(UNFCCC; United Nations Framework Convention on Climate Change)이 채택된 이래, 협약 이행사항 전반을 점검하고자 1995년 이후 매년 당사국총회 개최 Journal of Water Policy & Economy 121

122 저널 물 정책 경제 제26호 2013년 바르샤뱌에서 열린 제19차 기후변화협약 당사국 총회(COP19)에서는 각국이 스스로 결정하는 기여 방안 (INDC: inteded nationally determined contributions) 에 대한 2020년 이후의 감축목표 보고서를 제출하는데 합의하였고 이어 리마에서 열린 제20차 기후변화협약 당 사국총회 (COP20)에서 2020년 이후의 국가별 기여방안 과 2015년 합의문을 구성할 주요 요소를 논의하였다. 출하기로 합의하였다. 이에 따라 전지구적 온실가스 감 축 계획 수립을 위해 189개 국가(` 기준)가 국가별 기여방안 보고서(INDC)를 제출하였으며, 전세계 배출 량의 97% 이상 참여를 확보하였다. 3) 각 국의 온실가스 감축목표는 당사국이 국가적 수준 에서 설정 4) 하였으며, 기준배출량(BAU) 대비 감축목표 > 절대량 목표 > 정책 및 조치 > 집약도 목표 > 배출정점 > 기타의 순으로 다양한 형태를 보이고 있다. 1 (INDC 2) 제출) 모든 국가가 15.9월까지 감축목표 등을 제출할 것을 요청 2 (기여원칙) 기존보다 진전, 국가별 상황에서 공정하고 의욕적으로, 기후변 화협약 목적 달성 3 (신기후체제 합의문) 감축, 적응, 재정 지원, 기술개발 등 주요 요소를 문 서로 확정 자료 : 환경부 보도자료( 14.12), Post-2020 국가별 온실가스 감축목표 제출 지침 확정. [그림 3] 리마결정문 주요내용(COP 20) 3. 신기후체제 출범을 위한 국가별 기여방안 신기후체제의 출범을 위해 리마총회(COP20)에서는 각 국가별로 2020년 이후의 INDC 보고서를 UN에 제 BAU 대비 감축목표 절대량 목표 정책 및 조치 집약도 목표 배출정점 기타 자료 : UNFCCC( ) & Bloomberg New Energy FInanc(2015.7) [그림 4] 온실가스 감축목표 형태(개) <표 1> 주요 국가의 온실가스 감축 계획 선진국 30년 감축목표( 美 : 25년) 개도국 30년 감축목표 스위스 1990년 대비 50% 감축 멕시코 E U 1990년 대비 40% 감축 중 국 (28개국) BAU 대비 25%(무조건), 40% (조건부) 감축 GDP원단위 2005년 대비 60~65% 감축 미 국 2005년 대비 26~28% 감축 한 국 BAU 대비 37% 감축 러시아 1990년 대비 25~30% 감축 싱가포르 캐나다 2005년 대비 30% 감축 인 도 네시아 GDP원단위 2005년 대비 36% 감축 BAU 대비 29%(무조건), 41% (조건부) 감축 -40 일 본 2013년 대비 26% 감축 브라질 2005년 대비 43% 감축 GDP원단위 2005년 대비 자료 : UNFCCC( ) & Bloomberg New Energy FInanc(2015.7) 호 주 2005년 대비 26~28% 감축 인 도 33~35% 감축 [그림 5] 2030년 BAU 대비 감축률 비교 ) INDC(Intended Nationally Determined Contribution) : 2020년 이후 국가별 기여방안 3) 제출된 INDC를 바탕으로 감축 목표와 적응 요소를 분석한 2차 종합보고서를 2016년 5월에 발간할 예정 4) 선진국(부속서 I 국가 42개국+EU)은 기준년도 대비 절대목표, 대부분의 개도국은 BAU 대비 방식, 집약도(원단위) 방식으로 감축목표 설정 122 Journal of Water Policy & Economy

123 Post-2020 신 기후체제 출범의 의미와 시사점 / 시사 연구 그러나 각 국가가 INDC를 전부 이행한다고 하더라 도 지구 평균기온을 산업화 이전 대비 2 내 상승을 억 제하는 것에는 한계가 있을 것으로 전망됨에 따라 향후 추가적인 협상을 통하여 온실가스 감축 부담이 가중될 수 있다고 보여진다. 스 배출 수준 등 국제사회의 압박을 고려한 결과라고 볼 수 있다. 이와 같이, 신기후체제 출범에 선제 대응하기 위하여 국가차원의 다양한 온실가스 감축 수단을 마련하고 있 다. 2015년 11월에는 에너지 신산업 집중 육성을 위한 에너지 신산업 육성 특별법(가칭) 제정을 추진하고, 4. 우리나라의 온실가스 감축목표 우리나라는 2015년 6월 30일 국무회의에서 2030 년 국가 온실가스 감축 목표를 배출전망(BAU) 대비 37% 감축 하는 것으로 확정, UN에 제출하였다. 이는 2015년 6월 11일 정부에서 발표했던( 보도자 료)보다 의욕적으로 감축목표를 수정한 것으로, 기존 의 1안 14.7%, 2안 19.2%, 3안 25.7%, 4안 31.3% 감 축(BAU 대비)보다 증가한 수치이다. 100조원 신시장 개발과 50만명 고용 목표의 신성장동 력 창출 및 5,500만 톤의 온실가스 감축 등의 내용을 담은 2030 에너지 신산업 확산 전략 을 수립하였다. 2015년 국제 탄소배출권거래 시장 규모는 514억 달 러로 한화 약 56조원에 달한다. 이러한 국제탄소시장 메커니즘(IMM ; International Market Mechanism) 을 활용한 해외감축을 통해 추가감축 잠재량을 확보할 수 있을 것이다. 또한, 발전(원전 추가 고려), 수송, 건 % 19.2% 25.7% 31.3% 단위:백만톤 배출전망 대비 물 등의 추가적인 감축여력의 확보 및 온실가스 감축기 술의 개발 등을 중점적으로 지원하고, 산업부문 감축률 을 12%로 제한함에 따라 발전 부분에 대한 감축이 강화 % 될 것으로 예상된다 배출전망 감축 시나리오 자료 : 외교부( 15.11), 기후변화 바로알기. [그림 6] 온실가스 감축 목표 최종목표 Ⅲ. 파리 기후변화협약 당사국 총회 (COP21) 결과 1. 제21차 UN 기후변화협약 당사국 총회(COP21) 개요 제21차 UN기후변화당사국총회(COP 21) 5) 에서 2020년 우리나라는 온실가스 배출수준 세계 7위로 전 세계 배출량의 1.87%(IEA, 2012년)를 차지하고 있는데, 최 종 감축목표는 GDP 세계 15위의 경제 규모 및 온실가 이후 모든 국가가 온실가스 배출 감축에 참여하는 신기 후체제가 출범하였다. COP21에서 신기후체제의 근간이 될 파리 협정(Paris Agreement)을 포함한 결정문(COP21 5) 유엔기후변화협약 당사국총회(COP; Conference of the Parties) : 기후변화협약의 최고 의사결정기구로서 협약의 이행상황을 정기적 으로 검토하고 협약의 효과적 이행 촉진에 필요한 제도적, 행정적 결정을 내리게 된다. Journal of Water Policy & Economy 123

124 저널 물 정책 경제 제26호 Decisions)이 채택 6) 되면서 보다 세부적인 온실가스 배출 감축을 위한 국제사회의 노력은 계속될 전망이다. 파리협정은 전문과 총 21조로 구성되어 있다. 제15조부 터 제21조는 당사국총회, 사무국 등 조직에 대한 사항과, 발효요건 등 절차에 관한 사항을 규정하고 있고 전문은 16개의 문항으로 이루어져 있다. 기후변화 협약의 주요 원칙인 형평성과 공동의 그러나 차별적 책임(Common But Differenciated Responsibilities, CBDR) 을 인정 하면서 상이한 국가적 여건(in the light of different national circumstances)도 함께 규정하고 있다. 파리 협정에서는 모든 국가가 전지구적 차원에서 장기 목표를 설정하고 이를 달성하기 위해 기존 교토의정서가 채택했던 선진국 중심 참여에서 벗어나 선진국과 개도국 모든 국가가 참여하도록 하여 온실가스 배출 감축 노력 을 강화하였다. 2. 파리협정 주요 내용 7) 글로벌 장기 목표 제2조 협정의 목적 지구 평균기온의 상승을 산업화 이전 대비 2 보다 상 당히 낮은 수준으로 유지하고, 또한 1.5 로 제한하기 위 한 노력을 규정하고 있다. 또한, 기후변화의 부정적 영 향에 대한 적응 능력을 제고하고 기후 복원력(resilience) 의 중요성과 저배출 발전 및 식량생산의 중요성을 강조 하고 있다. 재원의 흐름 또한 온실가스의 배출을 낮추고 기후에 탄력적인 발전을 위한 경로와 부합되도록 규정하 고 있다. <표 3> 2 목표 논의 경과 EU국가들은 1990년대 중반부터 2 목표를 강하게 주장 2007년 IPCC 제4차 보고서 발표 이후 2 목표에 대한 국제 공감대 형성 2009년 코펜하겐합의문에 2 목표 포함 2010년 칸콘합의 채택으로 2 목표 채택 공식화 2015년 파리협정에서 1.5 까지 지향하는 목표 상향 자료 : 환경부( 16.3), 신( 新 외)기후체제를 여는 파리협정 길라잡이. <표 2> 교토의정서와 파리협정 비교 교 토 의 정 서 구 분 파 리 협 정 일본 교토 (COP3) 개최국 프랑스 파리 (COP21) 1997년 12월 채택, 2005년 발효 채 택 2015년 12월 12일 채택, 2020년 발효 37개 선진국 및 EU ( 美, 日,캐나다,러시아,뉴질랜드 불참) 2020년까지 기후변화 대응방식 규정 - 1차 기간 : 년 - 2차 기간 : 년 기후변화 주범인 주요 온실가스 정의 온실가스 총배출량을 1990년 수준보다 평균 5.2% 감축 온실가스 감축 목표치 차별적 부여(선진국에만 온실가스 감축 의미 부여) 미국의 비준거부, 캐나다의 탈퇴, 일본, 러시아의 기간 연장 불참 등 한계점이 드러남 2차 공약 기간 참여국은 전세계 배출량의 15%에 불과해 실효성 논란 대 상 선진국 개도국 모두 포함(195개국) 국 가 적 용 시 기 2020년 이후 신( 新 )기후체제 (발효 요건이 충족되면 2020년 이전 발효 가능) 목 표 및 주 요 내 용 감축 의무 부과되지 않음 한 국 2030년 배출전망치 대비 37% 감축 자료 : 디지털타임즈 재인용, 지구평균온도의 상승폭을 산업화 이전과 비교해 2 보다 훨씬 작게 제한하며 1.5 까지 제한하는 데 노력 온실가스를 좀 더 오랜 기간 배출해온 선진국이 더 많은 책임을 지고 개도국 지원 선진국은 2020년부터 개도국의 기후변화 사업에 매년 최소 1천억$ 지원 선진국과 개도국 모두 책임을 분담하며 전 세계가 기후 재앙을 막는 데 동참 국제탄소시장 형성기반 마련 및 기술협력 강화 2023년부터 5년마다 탄소감축 이행 여부 검토 6) 파리협정은 신기후체제의 근간이 될 협정으로 주요 요소별로 적용될 주요 원칙과 방향을 담고 있고, 총회결정문은 합의문 이행을 위한 세부규칙 및 구체적 작업계획을 담은 문서이다. 7) 환경부 보도자료( ) 및 파리협정을 기반으로 재작성 124 Journal of Water Policy & Economy

125 Post-2020 신 기후체제 출범의 의미와 시사점 / 시사 연구 온실가스 감축 제4조 온실가스 배출 감축 기후변화 적응 제7조 적응 파리협정의 핵심규정인 온실배출 감축에 대하여 가스 감축에 대하여 규정하고 있다. 글로벌 목표(2 /1.5 ) 를 달성하기 위해 조속한 시일 내에 지구적으로 배출정 점을 달성하고, 이어 금세기 말까지 인위적인 온실가스 배출과 흡수 사이에 균형 목표를 제시하고 있다. 그러나 개도국의 배출정점은 선진국보다 나중에 이루어짐을 인 정하였다. 선진국은 선도적 역할을 유지하고 모든 국가 가 자발적으로 결정한 기여방안을 5년 단위로 제출하도 록 규정하였다. 또한 제4조에서는 자발적 기여(nationally determined contributions) 8) 를 공식화하고 기여방안 수립과 제출, 적응 목표로 각 국가는 기후 변화에 대해 기후 회복력 강화 및 적응역량을 증진하고 취약성을 저감시키는 전 지구적 목표 설정하고 기후변화 회복력 제고와 취약성 감소를 위해 모든 국가가 국가적응계획 수립 이행(의 무) 및 보고하도록 규정하였다. 각 국가는 적응의 우선 순위, 실시 및 지원의 필요성, 계획 및 행동을 포함한 적 응 보고서를 제출하고 정기적으로 갱신해야 한다. 이와 함께 각국의 적응 정책, 이행사례 등에 대한 정 보 공유 등 협력을 강화하고 적응 노력에 대한 지원 및 기후변화에 취약한 국가, 취약 계층에 대한 국제 협력 강화 필요성을 강조하였다. 유지, 감축목표의 이행여부에 대해서 다루고 있다. 온실가스 배출 감축형태로 선진국은 절대량 감축 방 손실과 피해 제8조 손실과 피해 식을 유지하되, 개도국은 국별 여건을 감안하되 점진적 으로 경제전반을 포괄하는 감축목표로 전환할 것을 권 고하고 있으며 차기 감축 목표 제출시, 이전 수준보다 진전된 목표를 제시할 것을 규정하고 있다. 기후변화의 부정적 영향과 관련한 손실 및 피해 대응의 중요성을 인정하며, 국제협력를 강화할 것을 규정하고 있다. 제19차 기후변화 협약 당사국 총회 바르샤바 메커 니즘(COP19, 2013) 10) 을 통한 손실과 피해에 대한 이해, 행동 및 지원을 강화하도록 하고 있다. 탄소시장 제6조 시장메커니즘 시장과 관련된 다양한 사항들을 규정하고 있으며 협 기후재원 제9조 기후변화 대응을 위한 재정 력적 접근법, 시장메카니즘, 그리고 비시장 메카니즘에 대해 규정하고 있다. 그러나 당사국간 위 세가지 조항 협력적 접근법, 시장메카니즘과 비시장메카니즘에 대 하여 입장 차이가 크기 때문에 이행원칙에 대해서는 향 후 후속논의가 지속될 것으로 예상된다. 9) 기후변화 대응을 위한 재원 공급 주체로 선진국의 역할 과 의무를 강조하고, 선진국 외 국가는 자발적 참여을 권고하고 있다. 다양한 재원을 활용하여 재원 공여와 조성 규모를 확대토록 하고 있다. 총회 결정문에는 선 진국은 2025년까지 현재의 노력을 지속하되, 이후에는 8) 파리협정에 NDC로만 표기되어 있고 총회 결정문에 INDC로 표기 9) 과학기술자문 부속기구(SBSTA; Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice)을 통하여 다양한 시장 메커니즘의 도입에 따른 이중 계산 방지 원칙 수립 이행에 필요한 절차, 지침 등은 향후 후속논의를 통해 개발될 것으로 보인다. 10) 기후변화 영향으로 인한 손실과 피해에 대한 위험관리, 관련기구 조직 이해관계자간 연계, 재원 기술지원 등 관련 기능을 포괄적 으로 수행하는 집행위원회 설립이 핵심 Journal of Water Policy & Economy 125

126 저널 물 정책 경제 제26호 연간 최저 1,000억 달러를 기준으로 새로운 수량적 목 표를 설정하기로 명시하였다. 기술 제10조 기술개발과 이전 감축과 적응을 위한 기술개발 및 이전의 중요성에 대 한 장기비전을 공유하고, 기술협력 확대를 위한 기술 프레임워크를 수립할 것을 규정하고 있다, 선진국의 개 도국 지원 규정 및 이에 대한 전지구적 차원의 이행점검 을 실시하고 기술메커니즘 활동 지침 마련을 위한 기술 프레임워크를 수립하도록 규정하였다. 기술 및 재정 메 커니즘을 통해 기술혁신을 위한 R&D 협력 강화 및 기 술 접근을 확대토록 하였다. 역량배양 제11조/12조 역량 개발 제11조는 개도국의 능력형성에 관한 사항을 규정하고 있으며 제12조는 기후변화 관련 교육 및 공공참여에 관 한 사항을 규정하고 있다. 기후변화 대응 능력을 강화하기 위해서는 개도국의 역량 배양이 필요하며 선진국은 개도국의 기후변화 대 응 능력 강화를 위해 협력을 강화하고, 지역간 양자 간 다자간 차원의 협력을 추진하도록 규정하였다. 총 회 결정문에서는 역량배양을 위한 파리 위원회를 설립 하도록 하였다. 선진국은 개도국의 역량 배양에 대한 활동사항을 정기적으로 제출하고, 개도국은 능력 개발 사업의 진행 과정을 정기적으로 제출하도록 규정하였 으며 기후 변화에 관한 교육, 훈련, 개발 및 정보에 대한 접근 향상을 위해 협력을 강화토록 하고 있다. 투명성 제13조 행동 지원의 투명성 파리협정 이행을 촉진하기 위해 행동과 지원에 관한 투명성 틀(framework)에 대하여 설정하고 있다. 투명 성 이행의 원칙으로 투명성은 촉진적이고 국가 주권을 존중하도록 이행되어야 하며, 국가보고서, 격년 및 갱 신보고서를 제출하도록 규정하였고 개도국에게 투명성 이행과 방법 절차 지침에서 유연성을 부여하였다. 이행점검 제14조 이행점검/ 제15조 준수촉진 파리협정 이행 및 장기목표 달성 가능성에 대해 2023 년부터 5년 주기로 전지구적 종합적 이행 점검(Global Stocktaking)을 실시하도록 규정하였다. 온실가스 감 축과 지원에 대해 보고하고 점검하되, 개도국의 역량을 고려하여 신축성을 부여하였다. 종합적 이행점검에서 는 협정의 목적과 장기목표 달성에 대한 통합적 진전을 평가하도록 규정하였으며 종합점검의 범위는 감축, 적 응, 이행수단 및 지원을 포함하며, 점검의 결과는 감축, 적응, 재정지원 행동의 강화에 활용토록 하였다. 비준 및 발효 제20조 비준/ 제21조 발효 파리협정은 55개국 이상이 비준하고, 비준 국가의 온실가스 배출 비중이 전세계 온실가스 배출량의 55% 이상이 되면 발효요건이 충족된다. 오는 2016년 4월 22일 미국에서 국가별 비준 절차를 수행할 예정이다. 국내에서는 국회의 동의를 얻어 대통령이 비준하면(헌 법 제60조, 제73조), 국내법과 동일한 효력(헌법 제6조 제1항)을 갖는다. 11) 11) 법무법인 세종( ) 126 Journal of Water Policy & Economy

127 Post-2020 신 기후체제 출범의 의미와 시사점 / 시사 연구 Ⅳ. COP21의 의미와 시사점 1. COP21의 의미 기후변화 대응을 위한 전지구적 차원의 공동 노력의 성과물인 신기후체제가 출범하였다. 기후변화 대응에 적극적이었던 유럽뿐만 아니라 미국과 개도국 등 모든 국가가 온실가스 감축에 참여해야 한다. 각 국가는 온실 가스 배출 감축 이행 계획인 INDC를 UN에 제출하고 장기 목표를 세운 바 있다. 하지만, 각 국가가 제출한 INDC를 이행하더라도 향후 세계 기온이 2.7 C 상승할 것으로 추산되고 있어 기온 상승 1.5 이내 제한 노력 목표 달성에는 한계가 있을 것으로 보인다. IPCC는 지구의 평균온도 상승이 2 를 넘게 되면, 온도를 올리는 악순환에 빠져 온도상승 억 제를 위한 인류의 어떤 노력도 무의미해질 것으로 전망 하고 있어 향후 추가적인 온실가스 배출 감축 정책은 더 욱 중요해질 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고, 파리협정에서 감축 목표를 자발 적으로 이행하지 않을 경우 이를 강제할 수 있는 수단 이 규정되지 않아 국제법적 구속력이 미약한 상황이다. 따라서 국제적 차원에서 각국이 제시하고 있는 목표 및 이행 실적을 점검하고 보다 상향된 감축 목표 제출을 압 박할 것으로 예상된다. 또한, 현재 개도국을 위한 재정 지원 및 기술 이전에 대하여 누가 언제까지 얼마나 부 담하고 지원한다는 책무와 계획이 없는 상황이다. 선진 국은 개도국과 기후변화 취약국의 기후변화에 대한 적 응을 돕기 위해 자금조성을 위한 구체적인 계획 수립이 필요하며, 향후 지속적 의지를 가지고 배출량 감축을 증대하고 적응시키려는 노력이 필요하다. 2. 한국에의 시사점 첫째, 저탄소 경제 사회구조로 이행하기 위한 화석 연료 위주의 에너지 다소비 경제구조에서 저탄소 경제 체제로의 이행을 촉진할 수 있는 장기 비전과 정책방향 의 제시가 필요하다. 기후변화로 인하여 국가 경제에 미 치는 영향을 최소화하면서도 기후변화 대응에 기여할 수 있는 방안을 마련하고, 기후변화 취약성 저감과 적응 역량을 제고하는 정책을 수립하여 세부 추진 계획 및 이 행 여부에 효과성 평가를 강화하는 것이 요구된다. 이미 우리나라는 에너지 산업 분야를 중심으로 과감 한 정책 추진과 관련하여 2015년 11월 신기후체제 대응 을 위한 2030 에너지 신산업 확산 전략 을 발표하였고, 2015년 12월 제2차 국가 기후변화적응대책( 년) 수립에 따라 년 내에 부처별 지자체별 공기업별 세부실행계획을 수립할 예정이다. 또한, 신기 후체제 대응을 위한 구체적인 세부 이행 계획과 관련하 여 2016년 파리협정 특별작업반 을 신설하고, 신기후 체제의 실행을 위한 감축, 적응, 투명성, 재원, 기술이 전, 능력배양 등에 대해 논의할 예정이다. 둘째, 국제 탄소시장 메커니즘을 활용한 측정 보고 모니터링의 중요성이 강조될 것으로 예상됨에 따라 감축 목표 보고 검토 절차 강화에 따른 국내적 준비 체계의 구축이 필요하다. 이와 같이 장기감축 목표, 배출정점 등에 대한 비전 수립을 검토하고 탄소가격제 활용, 저 탄소 전원믹스 강화 등의 핵심 전략을 구체화한 2050 년 장기 저탄소 발전 전략을 수립하여 2020년까지 제 시할 계획이다. 셋째, 개도국의 기후변화 적응 및 온실가스 저감 기술 의 협력 및 이전, 온실가스 인벤토리 구축 지원 등 국제 협력의 강화가 필요하다. 3. 수자원분야 시사점 우선적으로 국가 기후변화 및 환경정책과 물관리 계 획과 일치성을 확보해야 한다. 1차 국가 기후변화 적 Journal of Water Policy & Economy 127

128 저널 물 정책 경제 제26호 응 대책(2010~15년) 에서 물관리 분야는 관련 부처 및 계획과의 체계적인 연계성이 미흡한 것으로 평가되었 다. 이와 관련하여, 제2차 국가 기후변화적응대책 세 부시행계획 수립시 통합적 차원의 기후변화 적응형 물 관리 체계 구축 계획을 마련하여, 타분야와 연계한 물 관리 분야 기후변화 영향 및 취약성 평가 체계 구축이 요구된다. 금번에 추진 중인 수자원장기기본계획( 15.9~ 17.1) 에 기후변화 적응내용을 반영하여 COP21 등에 따른 국 내 외적 체계에 적극 대응하고, 기후변화에 따른(적응 요소 포함) 사회 경제적 피해액 산출 및 이로 인한 수자 원 사업의 경제적 평가 기준 재정립이 필요하다. 그리 고, 안정적 용수 이용을 위한 수자원 확보 및 공급체계 안전성 강화, 기후변화 관련 물산업 육성, 주요 수자원, 수도, 에너지 시설물의 리스크 관리 계획 수립 등 기후 변화 대응 대책의 수립이 요구된다. 기후변화 완화 역량의 강화를 위해서는 해수담수화 시설의 동력을 화석연료에서 신재생에너지(태양열, 태 양광, 풍력 등) 중심으로 전환하여 탄소배출권을 확보 하고 에너지 효율을 향상시키는 등의 저탄소 물관리 시 설운영 실현을 위한 저비용의 차세대 Water Energy Nexus 모델의 창출이 필요하다. 마지막으로, 해외진출을 위해서 개도국의 기후변화 적응형 물관리 마스터플랜 수립을 지원하고, 수력발전 등 신재생 에너지 사업 등과 연계한 탄소배출권 확보 등 을 추진하여 국제협력을 통한 온실가스 감축 잠재력을 확보할 수 있을 것이다. 참 고 문 헌 Bloom berg New Energy FInanc(2015.7) How Ambitious Are the Post-2020 Targets?. IPCC( 2014) (AR5), Climate Change 2014 Synthesis Report. UNFC CC( ), Synthesis report on the aggregate effect of the intended nationally determined contributions. UNFC CC( ), Adoption of the Paris agreement. UNFCCC 사이트, 경기개 발연구원(2014), 기후변화 영향과 적응 5차 보고서 의미와 시사점. 대외경 제정책연구원( ), 리마 유엔기후변화협약 당사 국총회 주요 결과 및 시사점. 관계부 처 합동( ), Post-2020 온실가스 감축목표 설정 추진계획. 관계부 처 합동( ), 신기후체제 대응을 위한 2030 에너지 신산업 확산 전략. 법부법 인 세종( ), 신기후변화체제 파리협정(Paris Agreement) 채택. 세종대 기후변화특성화대학원( ), 기후변화전문가 포럼, 2015 송년 세미나 자료. 에너지 경제연구원(2015.8), 북한 에너지부문 탄소시장 잠재 력과 시사점, 세계 에너지시장 인사이트. 에너지 경제연구원( ), 국제관계에 따른 기후변화 체제 변천 과정과 신기후변화 체제에서 미국의 역할, 세계 에너지시장 인사이트. 에너지 경제연구원( ), 유엔 기후변화협약에 의한 자발적 기여(INDC) 종합보고서의 주요 내용 및 시사점, 세계 에너지시장 인사이트. 외교부( ), 기후변화바로알기. 외교안 보연구소( ), 포스트-2020 新 기후체제 협상 전망. 환경부(2016.3), 신( 新 )기후체제를 여는 파리협정 길라잡이. 환경부 보도자료( ), IPCC, 기후변화 영향 및 적응에 관한 보고서 승인. 환경부 보도자료( ), Post-2020 국가별 온실가스 감축목표 제출 지침 확정. 환경부 보도자료( ), 2030년 우리나라 온실가스 감축목표 BAU 대비 37% 감축으로 확정. 환경부 보도자료( ), 신기후체제 협상 극적 타결... 파리 협정 채택. 환경부 보도자료( ), 기후변화 대비 범정부적 국가 적응정책 마련. 환경정 책평가연구원( ), 유엔기후변화협약 제19차 당사 국총회 주요 논의 현황. 128 Journal of Water Policy & Economy