안 내 문 본 보고서에 기재된 내용들은 연구책임자의 개인적 견해이며 중앙공무원교육원의 공식견 해가 아님을 알려드립니다. 중앙공무원교육원장 이 성 열

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1 2006년 학습용 정책사례보고서 정책사례 내용은 연구책임자가 공무원의 정책관리능력 향상을 위하여 교육용에 맞도록 작성하였으며, 정부의 공식적인 견해는 아닙니다. 새만금 간척종합개발사업 사례

2 안 내 문 본 보고서에 기재된 내용들은 연구책임자의 개인적 견해이며 중앙공무원교육원의 공식견 해가 아님을 알려드립니다. 중앙공무원교육원장 이 성 열

3 제 출 문 중앙공무원교육원장 귀하 본 보고서를 새만금 간척종합개발사업 사례 의 최종보고서로 제출합니다 연구기관명 : 한국정책분석평가학회 연구책임자 : 이 성 우(한성대학교 교수) 공동연구원 : 김 종 래(대진대학교 교수) 공동연구원 : 김 주 환(강남대학교 교수) 공동연구원 : 노 승 용(서울여자대학교 교수) 공동연구원 : 이 은 국(연세대학교 교수) 공동연구원 : 임 광 현(원광대학교 교수) 공동연구원 : 최 영 출(충북대학교 교수)

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5 요약문 i 요약문 Ⅰ. 새만금 간척종합개발사업 사례 왜 연구하는가? 새만금사업은 대규모인 국책사업으로서, 1991년부터 2006년 4월 현재까지 15년이라는 오랜 사업기간동안 정계, 관계, 언론계, 지역주민, 환경단체 등이 서로 갈등과 연합을 이루 어가며 사업이 진행되고 있다. 그러므로 새만금이 위치한 전라북도 도민뿐만 아니라 공무 원들을 포함한 많은 국민들이 내용을 잘 숙지하고 있는 사업이다. 이 연구는 새만금 간척 종합개발사업의 정책과정을 시기별로 정리하면서 정책품질관리의 요소에 따라 이 사업과 정에서의 실수를 통해 유사한 사업에서 같은 실수를 되풀이하지 않기 위한 교육 자료의 역할을 한다. 이를 위하여 이 연구는 새만금 간척종합개발사업을 사례로 하여 정부 부처간 정책갈등 및 정책조정의 미숙, 정부와 주민의 갈등에 따른 정책부진 및 변동의 원인, 과정 그리고 결과를 심층 분석하고 규명함으로써 향후 유사정책의 시행과정에서의 정책의 오류를 예방 하기 위한 토론 자료를 제시하고자 한다. 구체적으로 정책단계별로 참여자간 상호관계, 성 공요인과 부진요인을 규명한 다음, 이를 바탕으로 하여 유효한 시사점을 도출하고자 한다. 이를 바탕으로 사업시행단계별로 도출된 성공요인과 부진요인 그리고 정책적 교훈과 제언 을 망라하여 공무원의 교육교재를 개발하는 것이 본 연구의 주요 목표이다. 이를 위하여 내용의 구성 역시 교육효과를 고려하여 이루어지며, 이와는 별도로 교육효과의 제고를 위 해서는 단순한 교재의 제공이나 일방적 강의에 그치기보다는 공무원의 자율적 학습이 이 루어지도록 교육과정과 체계의 개발 및 추진노력이 필요하다는 점을 지적해둔다.

6 ii 요약문 이 연구의 내용과 관련하여 한 가지 주의할 점이 있다. 이 연구는 새만금 간척종합개발 사업이 성공인지, 실패인지를 규명하는 데 그 목적이 있지 않다. 위에서 밝힌대로 이 연구 는 새만금 간척종합개발사업을 사례를 통한 학습으로 앞으로 유사한 정책에서 같은 실수 를 답습하지 않도록 하는데 그 목적이 있다. 따라서, 이 연구에서는 새만금 간척종합개발 사업 과정에서의 실수 부분을 약간 부각하였으나, 이 점이 새만금 간척종합개발사업이 전 체적으로 부실하다거나 혹은 이 사업과정에서 잘된 부분이 없다는 것을 의미하지는 않는 다는 점을 주의하여야 한다. 새만금 간척사업은 2011년 완공을 목표로 2006년 4월 현재 진행 중인 사업이다. 이 연 구는 새만금 간척사업 정책결정이 이루어진 시점부터 대법원의 판결로 33km 방조제 연결 이 완료된 2006년 4월까지를 분석 기간으로 설정한다. Ⅱ. 새만금 간척종합개발사업은 어떤 정책인가? 새만금 간척종합개발사업의 추진 배경은 국내외 농업여건과 식량사정을 감안해 농경지 와 535백만톤 규모의 수자원을 확보하기 위해 1960년대부터 검토가 시작되었다. 이어 1973년의 세계적인 식량파동, 1980년대 초 외미 도입사태를 겪으면서 관계부처 협의와 주 민동의, 어업보상 등 관련절차를 거쳐 1989년부터 본격적으로 추진되었다. 새만금 간척사업의 목적은 다음과 같다. 1 통일시대를 대비한 대규모 식량단지의 조성 2 21세기 서해안 시대의 미래를 여는 지역발전의 중심지 조성 3 개발과 보전이 조화된 세계적 수준의 친환경 간척지구 조성 이러한 새만금 간척사업은 전라북도 군산시와 부안군을 33km의 방조제로 연결하여 전 라북도 군산, 김제, 부안 등 1도, 2시, 1군, 18읍 면 동을 포함하고 있다. 개발면적은 총 40,100ha로 여의도 면적의 140배를 넘으며 토지조성 계획 면적이 28,300ha이고 담수호개

7 요약문 iii 발 계획 면적이 11,800ha이다. 현재의 토지이용계획은 식량단지 17,950ha와 근교원예단지 2,500ha, 수산개발단지 2,000ha, 농어촌 8,000ha 기타 5,050ha로 계획되었다. 예정된 총사업 비는 3조 489억으로 외부 방조제 및 배수갑문공사 비용이 1조 7,337억원이며 내부개발비 용은 1조 3,152억원이다. 새만금 간척종합개발사업을 시간의 흐름에 따라 정리하면 다음 표와 같다. 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 년 도 내 용 새만금 사업예정지 및 기본조사 실시 경제성 타당성 분석 1989 기본계획 관계부처 협의 환경영향평가 및 협의(구 환경처) 기본계획 확정 사업시행 기획 확정 고시 주민 동의서 징구 공유수면 매립허가 고시 사업시행인가 고시 사업 착공 전시관 준공 및 개관 호방조제 준공 민관공동조사 실시 민관공동조사 종합보고서 총리실 제출 민관공동조사 결과 등을 토대로 관계부처에서 수질대책 등 세부실천방 안 마련 국회 언론 등에 국무조정실 농림부 환경부 해양수산부 전라북도 등 관계부 처 검토의견 공개 지속가능위에서 토론 등을 통한 사회적인 합의후 결정 건의 총리실 지속가능위 공동주관 공개토론회 친환경적 순차개발방안 확정 정부방침에 따른 세부 실천계획 확정 방조제 22.1km 완료 (공정 66.9%) 노 대통령, 당선시 사업 추진 약속 김 농림부장관 중단할 수 없음을 발표 서울행정법원 집행정지 명령 김 농림부장관 사표제출 농림부 본안소송 제기 노 대통령, 전국체전 개최지인 전라북도에서 사업추진 재확인 대법원 새만금 간척종합개발사업 계속 진행 판결 끝막이 공사 재개 방조제 33km 최종연결공사 완료

8 iv 요약문 새만금 간척종합개발사업은 농림부에서 사업타당성이 검토된 후 경제부처의 반발 속에 전 전 대통령에 의해 재검토 지시 후 사업의 진행이 더디게 이루어졌다. 그러던 가운 데 노 전 대통령이 대통령 선거운동 기간에 공약으로 내걸어 사업추진에 불을 당긴 후, 야당의 김 대표와의 협상을 통해 본격적인 추진이 결정되었다. 노 정부에서 사업 착공이 이루어진 후 김 정부에서도 지속적으로 사업이 추진되었다. 정책환경의 변화로 인해 김 정부에 와서 사업에 대한 재검토가 이루어지고 이 시 기부터 사업추진과 환경보호간에 심한 대립과 갈등의 양상이 전개된다. 결국 이러한 대립 과 갈등은 법정으로 옮겨져 노 정부에 와서 2006년 대법원의 판결에 의해 일시 정지 된 사업의 재추진이 결정되게 된다. 이러한 굴곡을 거쳐 2006년 4월 방조제 최종연결공사 가 완료된다. Ⅲ. 새만금 간척종합개발사업의 정책행위자들의 관계는 어떠한가? 새만금 간척종합개발사업은 개발을 지지하는 집단과 이에 반하여 환경보전의 가치를 내세우는 집단으로 크게 대별된다. 두 집단은 특히 김 정부 이후부터 대립과 갈등을 표면화하여 결국 법에 의한 판결을 맞이하게 된다. 두 집단을 구분하면 다음 표와 같다. 새만금 간척종합개발사업 찬반 집단 분류 개발지지연합 정부 농림부(농업기반공사), 전라북도 환경부, 해양수산부 지방단체 환경단체 기타 전라북도의회, 전북성장연합 전라북도 지역언론, 지역출신 정치권 인 사, 새만금 사업추진 범도민협의회, 전북 애향운동본부 환경보전연합 환경운동연합, 녹색연합, 경제정의실천 시 민연합, 전북환경연합, 천주교환경연대, 기독교환경운동연대, 군산녹색시민연대, 새만금사업 백지화를 위한 시민위원회 김제경실련

9 요약문 v 개발지지연합부터 살펴보면, 먼저 농림부는 농림부는 정책의 시행주체이다. 농림부는 우 리나라 각지에서 수많은 간척사업을 진행해왔고 간척적지인 새만금 지구에 대하여 수차례 에 걸쳐 타당성 검토를 하였다. 또한 1988년에는 전북 부안에 새만금 조사사무소를 설치 하고 농지조성기금에서 89억원을 투입해 기본조사와 실시설계를 하는 등 사실상의 예산확 보 행위를 벌이기 시작했다. 그리고 사업의 시행주체가 되었으며, 농경지의 확보는 농림부 의 주요 목표이기도 하다. 이는 농지와 수자원의 확보를 주된 업무로 삼고 있는 농림부의 조직 목표에 기인한 것으로 보인다. 그러나 종합적 행정을 추진하는 전라북도와 토지이용 을 두고 이견차이를 나타냈었다. 이해관계가 맞아 떨어지는 전라북도도 이 사업을 지지하는 정책행위자이다. 전라북도는 강한 정책의지를 표출하였지만, 어업보상업무를 수탁받고 있을 뿐이다. 그러나 요구하는 정책내용에 있어서는 농림부보다 새만금사업에 대해 더 큰 수권의지를 엿보게 하는데, 새 만금지구의 경제특구와 복합산업단지 조성의 요구가 그것이다. 새만금 간척사업 이전에 이미 전라북도는 김제지구와 부창지구의 사업을 6차 경제사회발전 5개년이 시작되는 87 년에 착수해 줄 것을 정부에 건의한 바 있으며 1993년에는 새만금 국제경제자유지역 조 성방안이라는 보고서를 발표하고, 1996년 4월에는 산업경제연구소에 새만금 종합개발계획 실행연구 용역을 주면서 내부개발에 있어서 지방자치단체의 참여방안과 소요재원 추정 및 조달방안을 연구해 주도록 요구하였다. 1997년에 전라북도는 새만금 종합개발계획안 발표 하였는데 그 내용은 새만금지구를 국제교역, 산업복합도시로 건설하는 것이었다. 기능별 토지이용계획은 5,500ha를 산업기능으로, 480ha는 물류기능, 1,680ha는 관광기능, 12,000는 첨단영농기능, 5,800는 도시기능, 1,120ha는 신공항기능, 1,720는 기타기능으로 계획되었다. 여기에 새만금신항만 건설을 추가하면 내부개발비 18조 5,329조로 추정된다. 때문에 재정 적 문제에 대한 문제를 해결하기 위하여 유 전북도지사는 해외자본 유치를 주장하기 도 했다. 1996년 시화호 사건 이래 불거진 환경문제를 의식하여 1997년 11월 풍력타당성 조사를 한국에너지기술연구소에 의뢰하기도 하였다. 또한 사회적으로 방조제축조에 의한 환경논의로 사업의 백지화가 거론되는 상황에서 유 전북도지사는 새만금 환경문제 진단 및 해결책 모색을 위한 민관합동 공동조사단 구성 을 제의했다. 공유수면의 매립에 재정부담을 하지 않고 있으면서 실질적인 주체가 되지 못하는 전라북도의 위치를 생각해 볼 때 새만금사업에 갖는 전라북도의 적극성을 확인할 수 있다. 또한 전라북도는 2002년 대선 후보들에게 새만금 신항만 및 배후 신도시 건설 등 48개 사업을 대선공약사업으로 발굴, 제시하기로 했다.

10 vi 요약문 한편, 이익집단 가운데 새만금 간척사업을 지지하는 연합은 전북성장연합이 그 정점에 있다고 볼 수 있다. 성장연합(growth coalition)이란 1970년대 미국의 도시개발과정에서 지 주를 중심으로 개발업자, 금융업자, 건설업자, 부동산중개업자, 사채업자, 언론 등과 같이 도시 체제의 공간구조를 재편함으로써 주민의 희생아래 이득을 얻는 세력을 지칭한다(허 정균 2003, 204). 전라북도의 지방정부, 지방의회, 상공회의소 등은 전북애향운동본부와 같 은 단체나 사회단체와 연합하여 정보를 주고받고 의견 조율을 하는 연합체를 형성하였다. 그 중에서 전라북도의 지방언론이 개발지지연합의 중심점으로 보아진다. 전북성장연합 의 이익을 대변하는 전북언론은 지방정부와 의회의 개발욕구를 공론화시키는데 큰 역할을 하였다고 볼 수 있다. 2000년 10월 23일부터 진행된 새만금 간척사업 추진을 위한 도민 의견규합 100만인 서명운동 이 있었다. 이 서명운동은 그 해 5월 전북애향운동본부가 주 축이 되어 47개 민간단체가 참여하여 결성한 새만금종합개발사업추진 범도민추진협의회 와 도 시군의회, 도내 상공회의소 등 4개 단체가 공동으로 주관한바 있는데, 이때 전라북 도의 언론은 전북도민의 숙원 사업 이라고 부각하였다. 지역언론의 역할은 2001년 5월 정 부가 새만금 간척사업 계획을 계속 추진 한다는 결정에 큰 힘이 되었다. 2003년 5월 15일 새만금추진협의회, 전북애향운동본부 등의 단체 회원들 400여명이 새 만금 사업을 중단해야 한다고 기사를 낸 문화일보를 항의 방문하고 삼보일배를 수행하고 있는 수원으로 가서 항의시위를 하였다. 이때 전북 언론은 이들의 행동을 전북도민의 성 난 외침 으로 표현하면서 지역여론을 유도하였다. 한편, 새만금 간척사업을 정면 중지할 것을 주장하는 환경보전연합에는 환경부, 해양수 산부, 환경운동연합, 녹색연합, 환경전문 학자, 전북환경연합, 종교관련 환경연대, 그리고 새만금사업을반대하는부안사람들 등 다양한 단체들이 포함된다. 정부 부처 가운데 환경부는 새만금호 수질보전대책 가운데 가장 포괄적인 방안을 제시 했는데 이른바 새만금유역 오염총량관리제도 이다. 이 제도는 새만금유역 내 오염부하량 총량이 환경용량을 초과하지 못하도록 개발을 억제하는 제도다. 새로운 오염원이 들어설 경우 다른 오염원의 배출량을 줄여야하는 까다로운 방안이다. 이를 위해 전라북도가 2003 년까지 새만금유역 오염총량관리 기본계획을 수립 시행토록 제안하고 있다. 한편, 해양수산부는 갯벌자원의 보호계획을 세우고 시행하고 있으며, 수자원 보호를 주 요 임무로 하고 있다. 이러한 점에서 새만금 사업은 해양수산부에게는 해양생태계 및 자

11 요약문 vii 원의 파괴우려를 갖게 한다. 실제로 98년 10월 19일 새만금항의 건설을 2006년까지 유보 했다. 항만의 건설은 모든 산업에서 중요한 역할을 하는 것은 첨언할 바가 아니다. 이러한 환경부와 해양수산부의 정책은 농림부와 갈등을 가지며, 이는 다시 전라북도와 갈등을 만 들어 내는 요소이다. 1995년 6월 시화호의 방류가 계기가 되어 새만금 유역의 수질문제에 환경단체가 주목 을 하기 시작하여 새만금호가 제2의 시화호가 될 가능성을 지적하면서 수질보전 방안을 요구한다. 1998년 1월 대통령직인수위원회가 새만금사업을 김 정권 3대 부실사업으로 규정한 후 전북 환경운동연합이 새만금사업 재검토를 환영하는 성명서를 내면서 사업의 전면 재검토를 주장하면서 환경단체가 새만금 간척사업에 반대 입장을 표명하게 된다. 1998년 2월 2일 세계습지의 날을 맞아 환경운동연합과 녹색연합 등의 환경단체들이 갯 벌 살리기 운동에 나설 것을 선언하면서 새만금지구, 영종도 신공항, 영산강4지구개발 등 의 간척 및 매립사업의 중단과 습지보전법의 제정, 공유수면매립법의 폐지, 갯벌 등 연안 습지 관리를 위한 연안생태계 관리 권한의 환경부로 이관되는데 영향을 미쳤으며, 강화도 남단 갯벌 등의 우수 생태지역에 대한 생태계 보전지역 지정을 요구하였다. 1998년 3월 6일 환경운동연합전국 36개 지역 사무국장들이 전북환경운동연합 사무실에 서 기자회견을 통해, 새만금 간척사업의 전면 재검토와 민관합동조사위원회 구성, 새만금 지구의 국립공원지정, 생태조사와 관리대책을 요구한다. 98년 7월 17일 환경운동연합의 사 업전면중단 요구하였고, 이후 39개의 단체가 참여한 새만금 간척사업 백지화를 위한 시 민위원회 라는 연대기구가 창설되어 새만금 사업의 중단을 정부각계에 촉구하였으며, 전 북의 시민단체들도 반대 분위기에 합세하여 유 지사의 전면 재검토를 발표하였다. Ⅳ. 새만금 간척종합개발사업이 주는 교훈은 무엇인가? 새만금 간척종합개발사업은 초기에 수립된 정책의 목표가 사업과정에 변경되는 과정을 겪었으며, 또한 정책과정에서 많은 우여곡절을 겪었다. 정책결정과정에서 주무부처와 의견 을 달리하는 부처간의 정책조정의 문제점을 드러내기도 하였으며 정책을 집행하는 과정에

12 viii 요약문 서 지역주민과 이해 관계자들간의 관계에서도 여러 차례 실수가 드러나기도 하였다. 새만 금 간척종합개발사업의 진행과정으로부터 얻을 수 있는 교훈을 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 첫째, 대형국책사업의 안정적이고 지속적으로 추진이 가능할 수 있는 결정 및 집행시스 템이 필요하다. 많은 경우 대형국책사업들은 집행도중에 환경분쟁 등 각종 분쟁에 휘말려 당초 계획했던 일정대로 추진되는 경우가 거의 없다. 새만금 사업의 경우도 대표적인 사 례이다. 이러한 대형 국책사업을 당초의 계획대로 추진시킬 수 있는 계획 및 집행관리시 스템이 필요하다. 둘째, 국책사업의 경우 계획당시의 소요 비용보다도 집행과정에서 몇 배 이상 더 소요 되는 것이 대부분이다. 집행과정에서 당초의 계획당시 비용보다 대폭 증가되는 경우 이에 대한 다양한 형태의 통제장치가 필요하다. 가령, 경부고속철도사업의 경우( ) 당초 5조 8천억원이었던 사업비가 12조 7천억원 이상으로 늘어났으며 새만금 간척사업 방조제 축조( )의 사업도 당초 약 1조 3천억원이었으나 현재는 3조 2,570억원 이상으로 증가했다. 이러한 경우 매몰비용 때문에 계속 사업을 추진해야 한다면 이것 역시 엄청난 예산낭비일 수 있을 것이다. 셋째, 새만금 간척종합개발사업의 경우 사업이 오락가락하고 중단과 재개를 거듭한 데 에는 대부분의 정책실패사례에 작용한 요인들이 복합적으로 작용했다고 볼 수 있다. 즉, 사업결정과정의 합리성 결여, 중앙정부 내 여러 부처간의 혼선, 개발과 보전논리의 충돌, 장기적인 집행과정에서 여건변화가 발생했을 때 대응문제, 불충실한 사업타당성 검토, 사 회적 갈등관리시스템의 부재 등을 들 수 있다. 이러한 문제들에 대한 심도 있는 해결책이 당연히 요청된다고 하겠다. 넷째, 새만금 간척종합개발사업은 처음부터 각 부처들간의 합의가 없는 상태에서 내려 진 전북지역주민들의 표심을 잡기위한 정치적 결정으로 처음에는 농지확대와 담수호 건설 이 주목표이었다. 그러나 이러한 목표에 대해 경제기획원은 매우 회의적이었다. 그 이유는 사업에 대한 경제적 타당성이 부족하였으며, 가까운 미래에 쌀개방문제가 점차로 논의되 어야 하기 때문에 농지확대는 문제가 있으며, 공업용지도 인근에 군장공업단지를 비롯한 많은 지역에서 추진하고 있어 그 목표도 바람직하지 못했다. 다섯째, 선거라는 정치적 결정에 의해 탄생된 새만금 사업은 재원조달의 문제와 경제적

13 요약문 ix 타당성이 없어 경제부처들의 추진불가 라는 판정을 받았으나 영향력의 팽창 유지라는 조직목적을 가졌던 농림수산부와 산업화의 과정에서 소외되었던 경험을 만회하고자 했던 전라북도를 한 축으로, 국가 전체적 차원의 경제적 타당성을 책임져야 했던 경제기획원과 당시 처 로 승격하여 조직적 역량을 확보해야 했던 환경처를 다른 한 축으로 하여 새만 금사업 논쟁은 지지부진하게 지속되고 있었다. 이를 집권적으로 조정한 것은 행정의 최고 통수권자이던 대통령이다. 여섯째, 예산배정이 제대로 이루어지지 않아 공약으로 머무르던 새만금 사업은 걸프전 발발이후 열린 여야 영수회담을 통해 실질적인 착공의 기회를 갖는다. 미국의 요청으로 걸프지역에 군의료지원단을 파견해야 했던 정부로서는 해외 파병을 위한 국회동의절차를 거치기 위해 김 평민당 총재의 도움이 필요했기 때문이다. 1991년 7월 여야 영수회담 에서 김 총재는 새만금사업의 착공을 강력히 요청하였고, 노 대통령이 이를 받아 들여 국고투입 지시를 내림으로써 새만금사업은 실질적으로 착수된다. 일곱째, 사업성의 부재로 추진불가인 새만금사업이 대통령 선거 6일전에 선거공약화 되 고, 후보당선으로 사업의 추진이 결정된 새만금 사업은 결국 경제적 타당성(경제적 합리 성)과 지역민심(정치적 합리성) 사이의 조화 가 필요하다. 물론 우리나라와 같은 정치 행 정 문화속에서 대통령이 정치적으로 결정한 국책사업(정치적 합리성)을 새만금이라는 정 치적 사업에 대한 예비타당성조사, 환경영향평가는 형식적인 절차가 될 가능성이 있다. 그 러므로 정치적으로 결정된 사업을 경제적 행정적 절차를 통해 정부부처들이 사업목표에 대한 합의를 형성하고 지역주민들에 대한 적극적이 홍보를 통해 사업내용에 대한 정확한 인식을 갖도록 하야 할 것이다. 여덟째, 사업의 목표에 대한 각 부처들간 합의가 부재하면 정책과정 내내 지속적으로 문제가 제기되는데, 타당성이 적은 정책목표로 인해 농림부와 경제기획원 등의 다양한 부 처들간의 갈등이 야기된다. 즉, 전북표심을 잡기 위한 단순한 정책목표는 결국 경제적 타 당성이 없는 사업목표로 전락하였는데, 사업의 당초에는 농지확대와 담수호 건설이 주목 표이었으나. 여기에 복합산업단지를 추가하여 정책목표변경이 이루어지면 각부처간에 혼 란 야기되었다. 예를 들면, 전북도 농림부 등은 적극 추진, 경제기획원 환경처 환경단 체들은 적극 반대하는 양상이 벌어지게 되었다. 아홉째, 1993년에는 전라북도는 기존의 새만금 토지이용계획에 복합산업단지로 변경을 추진하여 목표에 대한 변경권한도 없이 종합개발계획을 수립하여 공단조성, 국제공항, 항

14 x 요약문 만시설, 경제특구설치를 주장하였다. 이는 1990년대 초 민선자치제의 시발로 지사 및 관계 자들의 의욕적인 지역개발추진정책이라고 할 수 있다. 그러나 전라북도의 농림부가 까지 농지로 사업시행인가 된 사업을 적법 절차 없이 복합산업단지로의 토지이 용계획변경을 하여 충격이라고 할 수 있다. 이러한 사업목표의 변경으로 인해 새만금 사 업기간은 당초 1991년- 2004년에서 1991년에서 2011년으로 연장되고, 소요예산은 당초 1 조 3천억원에서 약 12조원으로 대폭 확대되었다. 열 번째로 지적할 수 있는 점은 감사원에서는 새만금사업에 대한 특별감사가 실시 ( )되어 농림부에 대해서는 적법절차 없이 복합산업단지로의 변경 을 추진, 환경부에 대해서는 농어촌진흥공사에 대한 관리 감독 소홀을 지적하였다. 그리고, 농림부에 사업목표 변경시 환경영향평가를 다시 실시 권고하여 농림부는 복합산업단지 효 과를 삭제(1999년 이후)하게 되어 형식적으로 목표가 환원되었지만 지역주민들은 아직도 새만금을 복합산업단지로 인식하고 있다. 그러므로 사업목표의 변경으로 인해 막대한 시 간소요, 막대한 예산투입, 중앙 및 지방정부간의 혼란, 지역주민들의 혼란 등으로 눈에 보 이지 않은 손실을 보고 있다. 열한번째, 1998년 이전에는 새만금사업에 대한 홍보는 없었다고 해도 과언이 아니다. 1998년 시화호 사건이후 찬, 반 양 이해관계자들 사이에서 사업의 위기가 발생했던 시기 의 정책홍보는 일관된 목소리를 내기 위한 대변인을 선정하고 위기관리단계별 홍보매체 및 방식이 사전에 기획되어야 한다. 그러나 이점에서 미흡한 점이 있다. 열두번째, 부처간 목소리를 내면서 불협화음으로 인한 혼선이 에서부터 시작하여 책자 배포, 토론회개최, 등 일정 전술만이 주로 사용된 감이 있다. 홍보는 2001년까지 비교적 적극적으로 타당성을 홍보했었고 그 이후부터는 소송과 관련한 홍보로 전환되었다고 할 수 있다. 마지막으로, 행정기관이 홍보를 할 때 가지고 있는 여러 정보 중 유리한 정보만 가지고 활용하다가 사후에 다른 기회를 통해서 관련 이해관계자들에게 불리한 정보까지 노출되는 경우 행정불신으로 연결되고 결국에는 사실에 바탕을 둔 정보까지 불신되는 경우가 많다. 모두가 신뢰할 수 있는 정확한 정보의 사용이 필요하다.

15 요약문 xi Ⅴ. 새만금 간척사업 사례를 통한 교육용 토론 주제 새만금 간척종합개발사업의 사례를 통해 앞으로 유사한 실수를 반복하지 않도록 하기 위하여 교육용 토론 주제를 선정하면 다음과 같이 정책결정과정에서의 주제, 정책변동과 관련된 토론 내용, 정책홍보과정에서의 토론 이슈 및 정책갈등과 관련된 토론 내용으로 정리할 수 있다. [토론사항 1] 새만금 간척사업 결정과정 1. 정치적으로 결정되는 많은 국책사업들에 대한 경제적 행정적 조치는? 대통령이 추진하는 사업 에 대한 타당성 검증은? 2. 특정사업에 대한 타당성결과가 각부처들간에 다르게 나타나면, 합리적인 행위자인 정부가 해야 할 결정은 무엇이어야 하는가? 3. 사업의 경제적 타당성 조사가 실질적으로 이루어지려면 무엇을 어떻게 해야 하는가? 4. 대규모 국책사업결정과정에서 정치적 합리성과 경제적 합리성 중 어느 것을 우선해야 하나? 1980년대에 들어서는 국토의 균형적인 발전을 도모하기 위해 서해안 일대에 비농업 목 적의 대규모 간척사업이 시행되었으며, 간척매립지에 산업단지들이 활발히 조성되었다. 충 남 당진의 대호방조제, 전북 군산의 금강 하구둑, 경기 시화지구 개발사업, 영산강 지구 종합개발사업, 그리고 새만금 종합개발사업이 이러한 상황에서 추진되었다. 옥서지구 2단계 사업의 주된 내용인 김제지구 간척에 대한 조사가 완료될 무렵 농림수 산부는 서남해안 간척사업 전반에 대한 장기개발계획을 세우기 시작했다. 농림수산부 장 관은 1987년 5월 12일 '서해안 간척사업'이라는 이름이 붙은 오늘의 새만금 간척사업의 추 진 계획을 발표하였다. 이 사업의 골자는 8,200억원의 사업비를 들여 군산 외항의 오식 도~고군산군도~부안군 변산면 대항리에 이르는 34km의 방조제를 축조하여 총 4만2,000ha

16 xii 요약문 의 간척지를 조성한다는 것이었다. 농림수산부는 새만금 사업으로 이름을 바꾸고 새만금 지구에 대한 본격적인 타성 조사 를 1987년 7월부터 하기 시작했다. 이를 위해 농업진흥공사에 12억원의 사업비를 배정했 던 것이다. 이로부터 약 3개월 후인 1987년 10월 17일 당시 전 대통령에게 타당성 조 사 결과를 보고하였다. 단군 이래 최대의 간척사업이라는 새만금 간척사업의 타당성 조사 를 불과 3개월 만에 끝낸 것은 6월 항쟁과 12월 대선으로 이어지는 긴박한 당시의 정치 상황과 무관하지 않았을 것이다. 1987년 3월에 이루어졌던 타당성 조사에서 농림수산부는 사업의 경제성이 있다는 보고 를 한다. 새만금사업에 대한 논의가 제기되자, 농림수산부는 새만금지구에 대한 본격적인 타당성 조사를 1987년 7월에 시작하여 같은 해 10월에 조사의 결과를 전 당시 대통 령에게 보고한다. 본격적인 타당성조사가 시작된 지 3개월여 만에 타당성 조사가 완료된 셈이다. 1987년 11월 11일 민정당의 노 후보는 '새로운 서해안 시대를 대비한 개발 전략'을 발표하였습니다. 이날 발표의 핵심은 군산, 옥구의 해안과 서천군 해안 일대에 1조 970억 이 소요되는 3,900만 평 규모의 군산, 장항 광역산업기지를 조성하는 한편 인천과 목포를 연결하는 서해안 고속도로를 건설하겠다는 것이었다. 이와 함께 변산반도 국립공원, 서산 태안 해상국립공원, 다도해 해상국립공원 등의 조성 사업을 포함하여 이 지역의 종합적인 중단기 관광개발계획의 추진방안도 포함되어 있었다. 그러나 여기에는 새만금 간척사업은 빠져 있었다. 새만금 개발 계획이 빠진 주된 이유 는 경제기획원 등 경제부처 장관들이 이 사업의 경제성에 회의를 갖고 있었기 때문이다. ' 식량을 수입하는 것이 막대한 사업비를 들여 농지를 조성하는 것보다 더 경제적'이라는 경제 논리였다. 이러한 여당 후보의 지역개발 공약에 새만금 사업이 빠진 것을 전북의 인 심은 실망의 빛이 역력했다. 11월 14일자 전북일보의 1면 머릿기사는 '만금지구 간척사업 백지화'라는 제목이 뽑혀 나가고 경제기획원의 논리를 반박하는 기사를 실었다. 그리고 1987년 11월 유세차 전주를 방문한 김 후보가 새만금지구를 부산만큼 발전시키겠다고 공약을 하자, 노 후보도 1987년 12월 새만금사업 추진을 공약으로 발표한다. 불과 한 달도 안 된 12월 10일 노 후보의 전주유세에서 선거를 엿새 남기고 호남 을 방문하여 유세를 열려던 노 후보는 준비한 비장의 카드를 호텔에서 발표하였는데

17 요약문 xiii 이것이 바로 '새만금'이었습니다. 노후보는 "서해안 지도를 바꾸게 될 새만금지구 대단위 방조제 축조사업을 최우선 사업으로 선정, 신명을 걸고 임기내에 완성하여 전북 발전의 새 기원을 이룩하겠다'고 강조했다. 금강하구 군산 앞바다에서 비응도와 고군산군도의 야미도 신시도등 섬과 변산반도를 잇는 총연장 33km의 방조제를 구축하는 최대의 농업간척사업인 새만금 사업은 관계당국에 서 사업성을 검토하다 재원조달의 어려움과 경제성이 없다는 이유로 '사업추진불가'로 결 론 났다가 13대 대통령 선거를 불과 엿새 앞두고 선심성 선거공약으로 탄생한 것이다. 당시 청와대에서 사업의 타당성에 대해 유관부처가 합동으로 검토할 것을 지시했는데, 타당성에 대해 긍정적인 입장을 표명한 농림수산부와는 달리 경제부처 장관회의에서는 당 해 사업에 대해 부정적인 입장을 보였다. 1989년에는 새만금사업에 대한 환경영향평가가 이루어졌고, 1990년과 1991년을 거쳐 모두 4차례의 보완작업이 이루어졌다. 그러나 새만금사업은 경제기획원의 소극적 태도로 여진히 지지부진한 상태에 머문다. 이러한 상황에서 국회는 새만금사업에 대한 변칙적 예산배정을 했다. 예산편성권은 행정 부에 있고, 국회는 이에 대한 심의의결권한만 가지는데, 1990년 12월 농림수산위원회는 정부가 제출한 예산안에는 있지도 않은 새만금 간척사업비 200억원을 책정한 것이다. 그 러나 이 200억원은 예결특위의 계수조정정과정에서 삭제돼 새만금간척사업 예산의 확보거 사는 실패로 돌아간다. 예산배정이 제대로 이루어지지 않아 공약으로 머무르던 새만금 사업은 걸프전 발발이 후 열린 여야 영수회담을 통해 실질적인 착공의 기회를 갖는다. 미국의 요청으로 걸프지 역에 군의료지원단을 파견해야 했던 정부로서는 해외 파병을 위한 국회동의절차를 거치기 위해 김 평민당 총재의 도움이 필요했기 때문이다. 1991년 7월 여야 영수회담에서 김 총재는 새만금사업의 착공을 강력히 요청하였고, 노 대통령이 이를 받아들여 국 고투입 지시를 내림으로써, 1991년 7월 23일 국회 본회의에서 새만금 간척사업비 2백억원 을 포함한 추경예산 정부안을 통과시켜 새만금사업은 실질적으로 착수된다. 1991년 8월 1일 전라북도가 새만금 간척사업준비기획단을 구성하였고, 8월 13일에는 사 업시행부서를 확정하여 시행주체는 농림수산부, 공사시행 측량설계 공사감리는 농업진 흥공사, 사업관리 보상업무 지역개발은 전라북도에 위임하였다. 1991년 11월 18에는 새 만금간척사업이 착공되었고, 11월 28에 새만금간척종합개발사업 기공식이 거행되었다.

18 xiv 요약문 영향력의 팽창 유지라는 조직목적을 가졌던 농림수산부와 산업화의 과정에서 소외되 었던 경험을 만회하고자 했던 전라북도를 한 축으로, 국가 전체적 차원의 경제적 타당성 을 책임져야 했던 경제기획원과 당시 처 로 승격하여 조직적 역량을 확보해야 했던 환경 처를 다른 한 축으로 하여 새만금사업 논쟁은 지지부진하게 지속되고 있었다. 이를 집권 적으로 조정한 것은 행정의 최고 통수권자이던 대통령이다. 농림수산부의 예산지원요청을 경제기획원이 경제적 타당성의 논리를 들며 전액을 삭감해 버렸는데, 노 당시 대통령 은 일단 농림수산부가 요청한 200억원을 1991년 추경예산에 반영하도록 조정한다. [토론사항 2] 새만금 간척사업 목표 변동 1. 정책집행 중에 사업목표가 변경되면 어떠한 일이 야기되는가? 사업기간은? 사업소요예산은? 기 존의 사업목표들은 새로운 변경사업목표로 인해 퇴색하는 것인가? 2. 사업의 목표가 결정되고 난 후, 정책결정이 되고 예산이 투입되어 집행되는 단계에서 대내외적 으로 그 사업목표가 경제적 타당성이 없어지면 사업목표에 대한 재검토는 어떻게 하는가? 3. 정책집행단계에서 정책목표가 환원되면 주민들에 대한 홍보는 어떻게 하는 것이 바람직한가? 정부 당초 새만금 간척종합개발 사업계획을 확정하여, 1991년 11월 28일부터 방조제 공 사를 착공하였다. 그 당시의 본래 사업목표는 농지확보와 공업용수를 확보하기위한 담수 호확보를 위한 사업이었다. 그러나 사업이 추진되기 시작한 얼마 되지 않은 1992년 8월 당시 경제기획원은 기획원은 대규모 예산을 들여 새로운 농지를 조성하는 사업이 현재 불필요하고 새만금 간척지의 공단 설치 구상은 군산-장항 산업기지 건설과 중복돼 실효성 이 없다는 입장을 표명하였다 (조선일보 1992년 8월 11일). 그러므로 해당지역의 자치단체 인 전라북도는 기존의 사업목표 외에 다른 목표를 추구하게 되어 기존의 새만금 토지이용 계획에 새로운 토지이용계획을 추진하게 되었다. 1993년 11월 9일에 이 전북지사는 정부는 전북 부안 김제 옥구일대에 1억2천만평 규모로 조성되는 새만금 간척지역에 국제공항과 10만t급 대형선박을 댈 수 있는 항만시설 을 갖춘 공단 및 배후도시의 건설을 검토 중이다. 이날 이 전북지사는 이 부총리 일

19 요약문 xv 행에게 보고를 통해 새만금 개발지구의 고군산열도는 항만개발의 최적지일뿐 아니라 임 해공단 건설이 유망하고 외국자본 유치가 용이한 것으로 분석된다 며 새만금지구를 경제 특구로 지정해 줄 것과 내년예산에 1천억원을 추가 배정해 줄 것을 요청했다. 전라북도는 이에 앞서 이 지역에 공업단지와 함께 국제공항과 항만시설을 건설하는 새만금 간척사업 종합개발계획을 마련, 경제기획원 농림수산부 등에 건의했다 (동아일보 1993년 11월 10 일). 그러므로 처음에는 이 전북지사의 의지로 새만금사업의 하위 이용계획으로서 새 만금 토지이용계획을 기존의 계획에서 복합산업단지로 변경을 추진하였다. 농업기반공사가 1994년부터 1998년까지 작성한 사업시행계획서의 토지이용계획부분에 당초의 농지조성 및 용수개발이라는 사업목적을 유지하면서 사업효과로 복합산업단지로의 토지이용계획변경을 포함시켜왔다(본래 농수산 중심 개발에서 복합산업단지로 사업계획을 변경할 때는 공유수면 매립법, 환경영향 평가법 등에 따라 공유수면매립 기본계획의 변경, 환경영향평가 등 변경절차를 거쳐야 함에도 이러한 계획의 변경 없이 1994년부터 복합산 업단지<산업단지 13,500ha, 농지 10,300ha 등>를 조성하는 것으로 홍보자료를 제작하고 유 관기관과 업무협의를 하는 등 절차상의 하자를 발생). 그러므로 결과적으로 농수산 용지 로 사업시행인가 된 사업을 농업기반공사가 1994년부터 사업효과에 복합산업단지를 추가 하여 토지이용계획의 변경하였다. 이후 전라북도는 이러한 복합산업단지로의 변경을 추진하면서 산업연구원과 용역계약 을 체결하여 수행한 새만금 내부 종합개발계획 실행연구 용역을 수행하였다. 여기서 산업단지 등 토지용도별 수요를 예측하면서 최근 경제지표 등에 근거하지 않고 농림부에 서 변경추진중인 복합산업단지를 참고하여 새만금 간척지에 농업단지 9,000ha, 공업단지 5,500ha, 공항부지 1,120ha, 배후도시 5,800ha 등을 조성하는 토지이용계획을 수립하였으나 사업의 경제적 타당성을 검증할 수 있는 경제성 분석을 하지 아니하고, 전라북도가 수립 한 토지이용계획에 따라 사업을 추진할 경우 사업비가 18조 5,070억원이나 소요되는 것으 로 추정하고도 재원조달 방안이 제시되지 아니하였다. 또한 산업단지 조성에 필요한 바다 모래 운반거리를 실제보다 짧게 적용하여 사업비 3조 2,758억원을 적게 계상하고 단지 조 성용 흙과 암석(1,171백만m3)에 대한 구체적인 확보계획을 수립하지 아니하는 등 과업내용 이 부실하게 수행된 용역성과품을 납품받았다. 또한 위 용역결과는 국가계획으로 확정되 지 않은 전라북도 자체의 구상단계의 계획인데도, 1997년 5월 8일 이를 언론기관, 국내외 기업 등에 배부하고, 1997년 5월 20일 농림부외 3개 기관에 정부계획으로 반영하여 줄 것

20 xvi 요약문 을 건의하였다. 만약 이러한 계획들이 국가계획으로 확정되지 아니하여 새만금 내부종합 개발사업이 위 용역성과품대로 실행되지 않을 경우 사업시행에 혼선 우려되었다. 이렇게 새만금사업이 문제가 되자 감사원에서는 1998년 4월 27일 년 6월 13일 동안에는 새 만금간척종합개발사업에 대한 특별감사가 실시되었다. 그 결과는 1998년 9월 22일에 발표 되었는데, 발표내용의 주요골자는 다음과 같다. 첫째, 1991년 11월 28일부터 방조제 공사를 착공하였으나 공유수면매립법이나 환경영향 평가법에 의한 사업계획 변경절차나 환경영향평가 및 타당성 검토를 거치지 아니하고 복 합산업단지를 조성하는 것으로 사업시행계획을 변경 추진중에 있어 국책사업추진에 혼선 을 초래하고 있다고 지적하였다. 감사결과에 따르면, 농수산 용지로 사업시행인가된 사업 을 1994년부터 복합산업단지로 변경 추진하면서, 농수산 중심 개발에서 복합산업단지로 사업계획을 변경할 때는 공유수면 매립법, 환경영향평가법 등에 따라 공유수면매립 기본 계획의 변경, 환경영향평가 등 변경절차를 거쳐야 하는데도, 위 사업계획에 대한 변경절차 없이 '94년부터 복합산업단지(산업단지 13,500ha, 농지 10,300ha 등)를 조성하는 것으로 홍 보자료를 제작하고, 유관기관과 업무협의를 하는 등 사업을 변경 추진 중에 있어 복합산업 단지로 개발할 경우 소요사업비가 2조 510억원에서 11조 5,298억원으로 증가되는 것으로 예측하고 있고, 담수호 수질악화로 산업단지 수용인구에 공급하여야 하는 생활용수가 부 족하게 되며 오염물질 증가에 따른 환경영향 등으로 사업의 타당성에 대한 재검토가 필요 한 실정이다. 그리고 처음에는 새만금지구 간척지를 농수산 중심으로 개발하는 것을 전제 로 환경영향평가를 하였으므로 '94년부터 토지이용계획을 복합산업단지로 변경추진할 때 에는 환경영향평가법 제3조 및 제4조에 따라 환경영향평가를 다시 하여야 함에도 1998년 5월 31일 현재까지 환경영향평가를 다시하지 않고 복합산업단지를 조성하는 것으로 사업 계획을 변경추진하고 있다. 둘째, 환경부와 전주지방 환경관리청은 농어촌진흥공사가 환경영향평가 협의내용을 이 행하지 않거나 평가내용과 다르게 복합산업단지를 조성하는 것으로 변경추진 중에 있는데 도 그대로 두는 등 관리 감독 소홀을 지적하였다. 따라서 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게, 새만금 담수호의 물을 간척사업 시행목적대로 사용할 수 있도록 환경 영향평가 협의내용을 철저히 이행하고 이에 대한 이행실태를 철저히 점검할 수 있는 체제를 갖추도 록 하는 방안을 강구하도록 하고, 만일 토지이용 계획을 복합산업단지로 변경하는 때에는 환경영향평가를 다시 하여 합리적인 수질오염 저감방안을 마련한 후 사업을 시행하는 방

21 요약문 xvii 안을 강구하도록 권고하였으며, 환경영향평가이행 및 수질오염 방지대책 수립업무를 부당 처리한 농어촌진흥공사의 관련자(4명)는 인사자료를 통보하였다. 셋째, 전라북도에 대해서는 내부종합개발계획 용역시행 및 용역성과품 활용 부적정을 지적하였다. 전라북도가 1996년 4월 19일 산업연구원(대표자 이 )과 계약체결하여 1997 년 4월 18일 완료된 새만금내부 종합개발계획 실행연구용역을 시행하면서, 산업단지 등 토지용도별 수요를 예측하면서 최근 경제지표 등에 근거하지 않고 농림부에서 변경추진중 인 복합산업단지를 참고하여 계획을 수립하였으며, 사업의 경제적 타당성을 검증할 수 있 는 경제성 분석을 하지 아니하고, 전라북도가 수립한 토지이용계획에 따라 사업을 추진할 경우 사업비가 18조 5,070억원이나 소요되는 것으로 추정하고도 재원조달 방안이 제시되 지 아니하는 등 과업내용이 부실하게 수행된 용역성과품을 납품받았다는 것을 지적하면서 전라북도지사에게 불합리하게 작성된 지역개발 계획수립 관련 용역성과품 내용을 보완하 여 유관부처와 협의 등을 거쳐 국가계획에 반영될 수 있도록 하는 등의 방안을 강구하되, 국가계획으로 확정되기 전에 이를 홍보하여 국책사업에 혼선을 초래하는 일이 없게 조치 하도록 권고하였다. 이러한 감사원의 감사지적내용에 따라 1999년 이후의 사업시행계획 승인요청에서는 복 합산업단지 효과를 삭제하여 승인을 받았으며, 그 이후 2001년 5월 25일 정부조치계획 및 세부실천계획 등에서는 당초의 계획대로 농지조성 및 용수개발이 주된 사업목적으로 유지 되어 왔다. 이러한 과정을 거쳐 적어도 표면적으로는 본래의 새만금 사업목적으로 환원되 었다. 그리고 2006년 3월 16일 대법원 판결에서도 새만금사업의 정책목표의 변경내용인 복합 산업단지로의 사업효과추가를 인정하지 않고 있다.

22 xviii 요약문 [토론사항 3] 새만금 간척사업 정책홍보 1. 새만금사업의 경우 정책에 관련된 부처가 복수가 되면서 동시에 정책에 대한 기본입장차이가 있 게 되어(농림부와 환경부 및 해수부) 홍보가 효과적으로 이루어지지 못했다고 할 수 있다. 각 부 처의 발표내용이 상이하여 이해관계자들은 아전인수격으로 해석함으로써 갈등을 키우는 상황이 발생되었다. 부처의 견해가 상이한 이러한 정책의 경우 어떻게 하면 홍보를 효과적으로 할 수 있겠는가? 2. 정책의 이슈화 단계에서부터 부처간에 견해차이가 발생할 수 있는 경우, 홍보의 주체를 하나로 통일시키는 노력도 필요할 것이다. 여러 부처입장이 다를 경우 홍보의 주체를 어떻게 설정하며 누가 홍보주체가 되어야 할 것인가? 3. 새만금사업의 경우 사업의 초기 구상단계에서는 사업타당성이 없는 것으로 분석되어 폐기 되다시피 하였다. 그러나 1987년 대통령선거 공약으로 당시 노 후보가 정치적으로 제 기함으로써 사후에 정책으로 채택되었다고 할 수 있다. 이러한 경우, 사업의 타당성은 없 으나 정치적으로 선택되는 경우 홍보의 주체는 어떤 홍보메시지를 작성해야 하며 어떠한 개념으로 홍보를 해야 할 것인가? 새만금 사업이 구상되고 결정 집행된 단계별로 정책홍보를 평가해 보면 정부의 정책 홍보에 대한 소극적인 측면을 알 수 있다. 특히 99년 전북도가 건의하고 정부가 수용하여 구성한 민관공동조사 마무리 시점에 시민단체 및 언론, 종교단체, 그리고 외국의 단체들이 본격적인 반대 운동을 전개한 상황을 살펴보면 정책홍보의 중요성을 간과해서는 안된다는 것을 알 수 있다. 따라서 단계별로 미흡한 점을 정리 평가하는 것은 매우 중요한 과정일 것이다. 가. 정책구상 및 이슈화 단계의 홍보전략 정책을 추진하기 위한 이슈제기 단계에서는 홍보의 주요한 국면인 예상이슈 발굴 및 쟁점의 진단, 그리고 이해관계인 파악을 통한 여론 분석이 체계적으로 이루어져야 한다.

23 요약문 xix 그러나 새만금 사업의 정책 이슈화 단계에서는 환경평가와 입지적정성, 그리고 주민참여 인식에 기반하는 이해집단(주민, 전문가, 환경단체 등)의 의견수렴 필요성이 적어 이를 간 과하고 있다. 나. 정책 결정 및 집행 단계의 홍보전략 정책을 결정하고 이를 집행하는 단계에서는 관계부처 사이의 협의를 통하여 국정목표 를 명확히 하고 발표할 정책에 대한 홍보계획을 세워 건전한 비판은 수용하고 변경된 사 항에 대해서는 정확한 정보를 전달하는 체계를 갖추어야 한다. 새만금 사업의 결정과 집행 단계에서는 국정목표의 통일성 확보를 위한 부처협의가 미 흡하여 부처별로 정당성을 개별적으로 홍보하는 소극적 대응자세를 보여주었으며 정확한 사업타당성 및 건전비판수용의 문제점으로 인해 사업비가 증가하고 부처별로 비전이 다른 정책을 발표하는 문제점을 낳았다 다. 정책 재이슈화 단계의 홍보전략 정책 재이슈화는 정책의 일반적인 집행 상황에서는 제기되지 않는 경향을 가지고 있다. 하지만 새만금 사업의 경우 사회환경 변화와 이와 유사한 시화호 오염 사건으로 인해 국 민들의 관심도가 높아졌고 이에 대한 정부의 대응이 미흡하여 나타난 결과라고 할 수 있 다. 정책 재이슈화 단계는 여론수렴을 통한 이슈재조정의 과정을 거치게 되며 이때, 고객수 요의 부응여부를 통한 쟁점 진단, 이해관계자 재정의 및 여론 수렴, 홍보를 통한 정책 재 결정 과정을 거치게 된다. 새만금 사업의 경우 정부의 쟁점에 대한 신속한 대응, 그리고 정책홍보를 통한 정보의 제공이 적시에 이루어지지 않아 정부정책의 신뢰성을 상실하고 정책이슈에 대한 조정기능 을 상실한 상황이라고 할 수 있다. 뿐만 아니라 정부부처별로 제시된 정책보고서는 충분

24 xx 요약문 한 정책홍보전략을 통해 일관성을 가져야 하나 각 부처별 정당성을 강조하면서 부처간의 갈등을 야기시키는 결과를 가져왔다. 라. 정책 재입안 및 재결정 단계의 홍보전략 새만금 사업의 재이슈화에 함께 사업전반에 대한 검토가 이루어졌고 이를 위한 과정이 진행되었는데 이 단계에서 정부부처의 정책홍보 전략을 살펴보면 여론반영과 이슈 조정을 위한 민관공동조사단을 설치하였고 정책계획수립을 위해 물관리 조정위원회를 통하여 여 론을 수렴하는 과정을 거쳤다. 또한 새만금 관련 공개토론회를 개최하여 고객수요와 상황 변화에 대한 재조정의 절차를 수행하게 되었다. 이러한 절차는 정책홍보의 입안단계에서 이루어지는 과정으로 초기 새만금 사업의 이 슈정의와 여론수렴의 과정의 결여로 나타난 결과라고 할 수 있다. 하지만 과거와는 달리 이 시기에는 정책홍보의 체계가 잡혀가고 홍보매체를 다양화하여 적극적인 정책홍보를 시 작하였다는 점에서 의의가 있다고 하겠다. 하지만 여전히 정부부처간 개별홍보에 따른 갈 등상황이 벌어졌고 정책변경에 따른 정보제공 대상자를 구체적으로 확정하지 못한 측면이 있다. 마. 정책 재집행 단계의 홍보전략 정책 재집행 단계에서의 정책홍보 전략은 이전 단계에 비해 많은 발전을 보이고 있다 고 할 수 있다. 특히 새만금 사업에 대한 일반적인 홍보차원을 벗어나 여론주도층의 지속 적인 현장방문을 유도하고 PCRM방식을 통한 인터넷 홍보를 진행하여 다수의 국민에게 정책정보를 제공하는 등 집행상의 문제점 해결을 위한 노력이 구체화되고 다각화되는 시 점이라고 할 수 있다. 정책의 집행단계에서 정책홍보의 주요한 측면은 정책고객에게 정보를 구체적으로 제공 하는지와 대언론 홍보활동의 양상, 여론 조사결과의 수용과 적절한 대응, 그리고 정책을 보완수정하는 과정을 정책홍보를 통해 이해당사자 및 국민에게 전달하는데 있다. 이러한

25 요약문 xxi 차원에서 새만금 사업의 재집행단계에서의 정책홍보전략은 체계적이고 구체화된 접근방식 을 취했다는 평가를 할 수 있다. 바. 정책 과정 중 홍보 관점 변화에 대한 종합 새만금 사업의 입안과 집행단계별로 홍보관점을 살펴보면 정책과 정책홍보는 그 연관 성이 매우 높음을 알 수 있다. 정책홍보과정의 필요성을 인식하지 못했던 시기에 잠재되 어 있던 갈등상황이 표출되면서 일어난 일련의 과정은 정부정책의 실패라는 단일 차원을 넘어 정부의 신뢰성에도 부정적인 영향을 크게 미치고 있음을 알 수 있다. 즉 정책홍보는 정책의 성공적인 집행을 보장하는 수단으로 정책과정에서 정책의 품질을 좌우하는 매우 중요한 요소라고 할 수 있다. 따라서 정책홍보는 정책을 구상 입안하는 때부터 국민의 의견을 수렴하는 도구로서 그 리고 사전에 정책정보를 제공하여 국민들의 이해와 순응을 이끌어 내는 정책수행에 없어 서는 안되는 고도의 국가경영전략으로 그 중요성을 간과해서는 안될 것이다. [토론사항 4] 김 정부 시기 새만금 간척종합개발사업 갈등관계 1991년 새만금 간척사업의 제1공구 외곽방조제가 시공된 이후 개발지지연합과 환경보 전연합사이에는 끊임없는 갈등과 대립이 계속되어 갔다. 그리고 이러한 갈등의 양상은 마 침내 법적 소송으로까지 대립되게 된다.

26 xxii 요약문 가. 갈등의 발단 갈등의 시발점은 1997년이었다. 11월 김제경실련, 녹색연합, 녹색주민연대(군산)은 서해 안 살리기 심포지엄을 김제에서 열었다. 1998년 1월14일 전북환경운동연합은 새만금사업 의 재검토를 요구하는 성명서를 발표하였고, 2월2일에는 녹색연합이 제3회세계습지의 날 을 맞아 새만금지구 등 각종 간척 및 매립중단을 요구하는 성명을 발표하였다. 또 환경운 동연합은 3월6일 전국 36개지역 사무국장단회의를 전북환경운동연합에서 개최, 기자회견 을 통해서 새만금종합개발사업의 전면적인 재검토를 촉구하였다. 1998년 대통령직 인수위 간사회의에서 경부고속전철, 시화호, 새만금 간척사업을 김 정권의 3대부실사업을 규정하여, 전면적으로 재조사하기로 하였다. 4월27일 감사원은 한 달 동안 새만금 간척사업에 대한 특별감사에 돌입하였다. 새만금사업에 의해 생긴 토지에 대해서는 전라북도와 농림부가 의견을 달리하고 있으나 전라북도는 토지의 57%를 산업용 지로 사용하고자 하였으나 농림부는 1/3만 산업용지로 사용할 것을 결정하였다. 이러한 비율이라면 감사원장은 추가로 들어가야 할 비용이 18조원에 이른다는 견해를 발표하였 다. 그러나 김성훈 당시 농림부장관은 영산강 4단계사업의 포기를 발표하고 새만금도 생 태마을을 조성하여 친환경적인 농사를 짓게 한다는 방침임을 발표, 전라북도의 공업용지 요구를 일축하였다. 김 대통령도 갯벌보전에 호감을 나타내었다. 과거 정권들에게 의 해 호남지역 개발이 소외되어 왔지만 덕분에 버림받을 뻔한 땅이 결과적으로 아껴놓은 땅 이 되었다고 간척사업의 전면철회에 공감으로 표시하였다. 1998년 9월 7일 환경운동연합, 녹색연합, 경실련 등 39개의 시민단체는 새만금간척사업 백지화를 위한 시민위원회를 구성하여 100인 선언문을 발표하였다. 이어 10월에는 전북 지역 시민, 사회단체소속 각계인사 100명이 새만금간척사업 전면재검토를 요구하는 선언 문을 발표하였다. 1999년 1월 유 전북지사는 새만금사업의 전면 재검토를 발표하고 민관공동조사를 요구하였다. 한편 전북출신의 국회의원들은 새만금사업의 계속추진을 결 의하였다. 진 기획예산위원장도 새만금사업을 계속 추진하겠다는 의지를 표명하였다.

27 요약문 xxiii 나. 갈등의 심화 새만금간척에 대해서 외국의 환경단체에서도 관심을 갖기 시작하였다. 1999년 1월 21개 의 한일환경단체들이 새만금사업을 중단을 요청하는 새만금 공동선언을 발표하였다. 또 5 월에는 코스타리카에서 열린 람사협약 총회에서도 새만금지구가 국제적으로 중요습지에 해당한다는 것을 확인하였다. 정부는 환경단체의 요구를 받아 들여 1999년 4월19일 새만금사업에 대한 민관공동조사 단을 구성하여 환경, 수질, 그리고 경제성조사, 분석을 의뢰하였다. 공동조사단은 국무총리 실 수질개혁기획단이 주관하여 새만금사업 환경영향공동조사계획을 수립하였다. 조사단은 민간단체와 정부에서 각각 10명씩 전문가를 추천하였고, 관계기관 담당자 10명 포함하여 30명으로 구성되었다. 조사기간은 1999년 5월부터 2000년 6월까지 14개월이었다. 조사는 2000년 6월에 종결하였지만 수질분과에서는 대체로 사업을 추진하기에 문제가 있다는데 의견이 일치하였으나, 경제성 분과는 방법론의 차이, 시각의 차이 등으로 전적으로 다른 평가치가 나왔다. 또 환경성 조사에서는 기후, 해양오염에 대해서는 조건부로 새만금 사업 추진이 가능하다는 의견이었으나 저서생물, 생태계의 파괴 등에서는 불가라는 입장이었다. 공동조사단은 조사결과보고서를 작성함에 있어서 단일안을 만드는데 실패하였다. 2000년 8월18일 국무총리실에 최종보고서를 제출하였지만 그것은 참여연구자들의 개별적인 연구 결과에 불과하였다. 공동조사가 진행되고 있는 중에도 새만금간척 반대운동은 지속되었다. 전북 부안지역 의 주민들도 움직이기 시작하였다. 2000년 1월 30일 세계습지의 날을 기념하여 새만금사 업을 반대하는 부안사람들 과 공동주최로 환경단체들은 새만금 매향제를 개최하여 반대 운동의 결의를 다졌다. 2000년 3월에는 새만금사업을 반대하는 부안지역 1000인 선언이 서울에서 발표되었다. 3월 26일에는 부안의 해창 갯벌에 70여구의 장승을 세워 장승제를 거행하였다. 7월 1, 2일에는 환경운동연합 전국회원대회가 해창갯벌에서 개최되어 새만금 간척 중단을 위해 시위하였다. 한편 2000년 11월1일 생태경제학연구회는 새만금 공동조사 특히 경제성분석의 허구를 지적하고 새만금사업은 경제적으로 타당성이 없다는 결과를 발표하였다. 또 11월14일에는 불교, 천주교, 기독교, 원불교 4대 종교 성직자들 1000명이 새만금 갯

28 xxiv 요약문 벌을 살리자는 성명을 발표하였다. 2001년 3월 종교계, 환경단체, 사회단체의 연합체인 생명평화연대는 19일을 기하여 새 만금 간척 중단 단식농성을 하기 시작하였다. 대학교수 340인의 새만금간척반대 선언도 발표되었다. 한편 부안의 해창 갯벌에는 불교 승려와 천주교 사제가 임시 사찰과 기도의 집을 만들어 농성에 들어갔다. 다. 갈등의 절정 (법적대응) 시민단체는 완강한 농림부에 대응하기 위해 법적 대응으로 사업은 집행정지를 하게 되 었고 김 농림부장관 사표를 제출하게 되었다. 2000년 5월 4일, 공유수면매립면허 처분 행정소송(2000구12811호)을 시작으로 법적 대립 은 심화되기 시작한다. 환경연합의 전수진외 174명은 농림부장관을 대상으로 농림부장관 의 공유수면매립면허 처분과 새만금간척종합개발사업 시행인가 처분을 요구하는 소송을 서울행정법원에 제기하였다. 어린이들이 새만금 간척사업으로 인해 자신들이 미래의 갯벌 환경 향유권을 상실할 수 있다는 이유이다. 이에 2001년 7월 25일 판결은 원고 176명중 현지에 거주하는 37명은 원고적격이 인정되나, 그 외 원고들은 법률상 이익침해와 관련이 없어 원고 부적격으로 판단하고, 행정심판법에 따라 행정심판을 먼저 거치고 취소소송을 제기하는 절차를 이행치 않았으며, 행정심판 제기기간도 경과하였다고 한다. 이에 2001년 8월 16일 서울고등법원에 항소를 제기하였으나 원고적격이 없고 적법한 절차를 거치지 않아 1심판결은 정당하며, 원고들의 항소는 이유가 없다는 판결로 기각되었다. 이에 환경단체는 다시 새만금 간척사업에 대한 정부조치의 헌법소원(2001헌마579호)을 제시하였다. 조 외 3,538명은 헌법재판소에 국무총리와 농림부장관을 대상으로 새만금 간척사업에 대한 정부조치계획과 정부조치계획에 관한 지시사항 시달, 그리고 새만금 간 척사업 후속 세부실천계획의 취소를 요청하였다. 이들은 정부조치계획에 따라 청구인들의 환경권, 직업의 자유, 주거 및 거주 이전의 자유를 침해받았다며 취소를 청구하였다. 이 에 헌법재판소는 2003년 1월 30일 정부조치계획은 새만금사업에 대한 기존계획을 수정 변경하여 청구인의 권리 의무에 영향을 미치는 새로운 사항을 정한 것이 아니며, 당초 새만금사업계획에 대한 위헌확인 청구는 이미 청구기간이 도과되었다고 하였다. 그리고

29 요약문 xxv 공유수면매립면허처분과 사업시행인가처분은 행정소송의 대상이며, 헌법소원심판의 대상 이 아닌 점을 이유로 각하하였다. 그리하여 마침내 새만금 간척사업에 대한 정부조치의 행정소송(2001구33563호)을 청구 하기에 이르렀다. 조 외 3,538명은 2001년 8월 22일 서울행정법원에 국무총리와 농림 부장관을 피청구인으로 하는 행정소송을 제시하였다. 무효 및 취소대상으로 새만금 간척 사업에 대한 정부조치계획, 정부조치계획에 관한 지시사항 시달, 새만금사업 후속 세부실 천계획, 공유수면매립면허 처분, 새만금간척종합개발사업 시행인가 처분이었다. 취소사유 는 정부조치계획에 따라 청구인들의 환경권, 직업의 자유, 주거 및 거주 이전의 자유를 침해받았다. 며 취소를 청구한 것이다.

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31 목차 xxvii 목 차 프롤로그 1 제 1 장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 5 제 2 장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 새만금 간척종합개발사업 개요 새만금 간척종합개발사업 추진 경과 새만금 간척사업 관련 주요 정책행위자 25 제 3 장 새만금 사업의 정책품질관리 정책형성단계 정책홍보단계 정책집행단계 66 가) 노 정부 66 나) 김 정부 70 다) 김 정부 74 라) 노 정부 96 제 4 장 새만금 사업의 정책적 시사점 및 토론사항 정책적 시사점 쟁점별 토론사항 129 에필로그 153 부록 1. 새만금 관련자 인터뷰 159 부록 2. 네덜란드 간척사업 189 부록 3. 새만금간척사업에 대한 정부조치계획의 확정 표 등 취소 판결문 232 정책품질관리카드 245 관련부처 검토의견 269

32 xxviii 표목차 표 목 차 [표 2-1] 새만금 간척종합개발사업 관련 주요 법령 요약 18 [표 2-2] 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 24 [표 2-3] 새만금 간척종합개발사업 주요 행위자 25 [표 2-4] 새만금간척사업 결정시의 이해관계자 분류 29 [표 3-1] 정책형성단계에서 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 40 [표 3-2] 정책목표의 변동 55 [표 3-3] 노 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 69 [표 3-4] 김 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 70 [표 3-5] 김 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 75 [표 3-6] 환경영향평가에 관한 찬성과 반대 86 [표 3-7] 순차적 개발방안 공종순서 92 [표 3-8] 새만금내부 수질개선비 93 [표 3-9] 노 정부에서의 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 97 [표 3-10] 쟁점별 대법관 판단 116 [표 3-11] 새만금사업 판결 쟁점 118

33 그림목차 xxix 그 림 목 차 [그림 1-1] 새만금 간척사업 개요 및 주요 일지 10 [그림 2-1] 새만금 간척종합개발사업 지역 19 [그림 3-1] 새만금 간척사업 정책형성과정: 1987년 상황 43 [그림 3-2] 노 -김 회담: 새만금 간척사업 착공 요청과 수용 46 [그림 3-3] 새만금 간척사업 정책목표 변동 56 [그림 3-4] 동진강 휴게소에 걸린 새만금간척지에 대한 조감도 61 [그림 3-5] 새만금전시관 전경 62 [그림 3-6] 전라북도 새만금 간척사업 홈페이지 63 [그림 3-7] 새만금 간척사업 기공식 67 [그림 3-8] 새만금 간척사업 집행 상황: 1993년 년 73 [그림 3-9] 수경 스님과 문 신부의 새만금 갯벌 살리기 3보 1배 99 [그림 3-10] 법원 소송 당시 새만금 간척종합개발사업 진행 상황 105 [그림 3-11] 서울행정법원 판결 후 새만금 간척사업 예상 시나리오 108 [그림 3-12] 전라북도의 새만금 재판 승소 기원을 위한 기도(2005년 12월 20일) 109 [그림 3-13] 2006년 2월 26일 새만금갯벌 살판 뱃놀이 포스터 113 [그림 3-14] 도울 김 교수의 1인 시위 114 [그림 3-15] 2006년 3월 16일 대법원 전원합의체 판결 장면 115 [그림 3-16] 새만금 사업 대법원 상고심 승소 기념 기자회견 118 [그림 3-17] 2006년 4월 21일 방조제 33km 최종연결공사 완료 120 [그림 3-18] 기록으로 본 새만금 120 [그림 4-1] IJburg 지역 147

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35 프 롤 로 그

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37 프롤로그 3 정부종합청사 16층 휴게실. Y팀장은 점심 후 커피를 한잔 들고 창밖으로 펼쳐진 도 심 풍경을 묵묵히 바라보고 있었다. 눈이라도 곧 쏟아질 것 같은 우중충한 날씨는 자 신의 마음을 그대로 표현하고 있는 것 같았다. 그는 얼마 전 '미래 발전 위원회' 참석 해 2박 3일 정책 사례 연구 세미나에 참석하라는 통지를 받았다. 그는 통지서를 뜯어 보고는 곧 가슴이 답답해지는 것을 느꼈다. 연초 보고니 계획수립이니 해서 정신없이 바쁜데 자리를 비우는 것도 부담스러웠지만 그동안 참석했던 정책 세미나의 진부한 프 로그램들이 떠올라 연수에 참석하는 자체가 탐탁지 않았다. 과장님은 연수 통지를 받았다고 보고 하자 조금은 과장되게 웃으며 말했다. "요즘 교육 프로그램 질이 높아지고 재미있고 신선해졌다던데? 하하하... 하긴 교육이라는 게 늘 그렇지 뭐...가서 머리나 좀 식히고 와라" '머리를 식히고 오라구? 교육훈련이 무슨 산림욕인가?' Y팀장은 이왕 교육을 받을 거라면 꾸벅꾸벅 졸면서 시간이나 때우다 오고 싶지 않았 다. 그는 '딱딱한 문구가 나열된 정책 분석서', '느릿한 강사의 목소리', '아무도 입 을 열지 않아 무거워진 토론 분위기' 등이 떠올랐다. 그는 이미 식어버린 커피를 훌쩍 마시며 생각했다. '흥미진진하면서 배울 것도 많은 교육이라면 일을 제쳐두고서라도 다녀올텐데...' 그는 다시 낯익은 도심 풍경 위로 펼쳐진 하늘을 바라보았다. 어느새 하늘을 뒤 덮은 검은 점들이 쏟아져 내려오고 있었다. 미래 발전위원회 회의실. P위원장은 이른 아침 일찍부터 소속, 직함, 이름이 쓰여 진 참석자 명단을 훑어보고 있었다. 이번에 열릴 회의는 새로 교육 프로그램을 처음으 로 도입해 열릴 예정이었다. 그는 얼마전 한 참석자가 자신의 얼굴을 붉게 물들게 만 들며 했던 말이 생각났다. "지금까지 교육을 받을 만큼 받았습니다. 솔직히 공무원들 고과 점수 취득 외에 교 육훈련에 관심이나 있는 줄 아십니까? 국민과 미래를 위해 주도적 정책 행위자를 키우 겠다는 미래위원회 프로그램의 취지는 이해하지만 기존 여타 교육 훈련과 다름없는 집 합교육이라면 이제 진절머리가 납니다." 그 이야기는 P위원장에게 충격이었다. 지금까지 미래위원회는 나름대로 지리한 텍 스트 위주의 강의식 교육에서 벗어나려고 영상, PDF 교육 자료도 준비하고 토론 방식 도 개선했는데 그런 평가를 받다니 참담했다. 그날 이후부터 P위원장은 교육전문가들

38 4 새만금 간척종합개발사업 사례 을 찾아 기업, 대학, 민간단체 등을 찾아다니기 시작했다. 그의 머리 속에는 온통 어 떻게 하면 교육훈련을 개선시킬 수 있을까 하는 생각뿐이었다. 마침내 P위원장은 여러 전문가들의 의견을 종합해 새로운 교육 프로그램을 구상해 보았다. 전문가들은 조언대로 일단 참가자들의 관심을 이끌어 낼만한 '이슈화 된 정책 사례' 몇 가지를 발굴했다. 다음으로 발굴된 사례들은 정책연구 전문가들에게 사건 중심으로 임팩트 있게(?) 구성해 발표자료를 만들었다. 발표는 사례를 연구한 전문가 들에게 직접 맡기기로 하고 발표하는 방식도 일방적인 강의식이 아니라 쟁점이 있을 때마다 의견교환이 가능한 세미나 방식으로 바꾸었다. 토론은 전체토론과 조별토론으 로 구분해 토론에 대한 부담감을 덜어주기로 했다. 또한 참가자들이 교육을 받는 것이 아니라 회의를 하는 것이라고 생각할 수 있도록 하는 것도 중요했다. 먼저 참가자들도 20명 내외의 소수로 제안하고 강의실이 아닌 세미나실로 교육장을 바꿨다. 무엇보다 사례 발표나 토론이 흥미롭게 진행되도록 하는 게 중요했다. 경험이 많고 분위기를 잡 아줄 수 있는 전문적인 진행요원이 필요했다. 지금까지 교육훈련에 손을 놓고 있었지 만 교육훈련의 베테랑인 P위원장 자신이 직접 나서보기로 했다. 새로운 교육 프로그램이 적용되는 첫 회의가 드디어 바로 오늘, 얼마 뒤 예정이었 다. 새로운 프로그램을 적용한 첫 회의의 과제는 환경과 개발에 따른 찬반 논란으로 한국 사회를 뜨겁게 달구었던 이슈 정책인 '새만금 사업'이었다. P위원장은 명단과 쓰고 있던 안경을 회의 탁자에 내려놓고 걱정 반 긴장 반 상태로 생각에 잠겼다. '과연 참가자들은 재미와 교훈을 모두 얻어 갈 수 있을까?' P위원장은 웅성거리는 소리와 발소리에 퍼뜩 정신을 차리고 얼굴을 들었다. 발표 교수들과 참가자들이 몰려오는 모양이었다. 참석자들이 자리를 메우자 P위원장은 간 략히 새로운 교육프로그램을 만든 배경과 의의, 과정에 대해 설명했다. 열정적인 설명 이었음에도 참석자들의 반응은 시큰둥했다. 예상대로 별거 있겠냐는 표정들이었다. 표 정을 살피던 P위원장의 가슴에 불안감이 엄습했다. 그는 쓴 입맛을 다시며 첫 번째 발표자인 새만금 사례 연구를 주도한 C교수를 소개했다. C교수는 카랑카랑한 목소리 로 발표를 시작했다.

39 제 1 장 왜 새만금 사례를 연구하는가?

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41 제1장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 7 제1장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 오늘날 많은 정책이 시행되고 있다. 하지만 아무리 훌륭한 정책이 형성된다고 할지라도 정책의 집행과정에서 발생하는 변수들을 예견하기는 힘들다. 특히 정책이 수립한 목표를 효율적으로 달성하였는지 아닌지를 평가하고 논의할 때는 더욱 신중한 연구와 논의가 필 요하다. 그 동안 시행된 인천신공항건설사업, 경부고속철도사업, 그리고 새만금 간척종합개발사 업 등 대규모 국책사업들은 찬반의 입장 차이가 너무 커서 정책을 바라보는 시각도 상당 부분 다를 수밖에 없었다. 즉 사업의 성공과 실패를 평가함에 있어 이미 주장과 가치가 개입되었다고 볼 수 있다. 이중 새만금 간척사업은 환경에 대한 가치가 크게 개입된 정책 으로 회자되고 있다. 전북 군산시와 부안군을 33km의 방조제로 연결하는 새만금 간척종합개발사업(이하 새만 금 간척사업)이 시작된 지 15년째인 2006년 4월 현재 33km의 방조제가 완성된 상태이다. 전라북도의 군산, 김제, 부안 등 1도, 2시, 1군, 18읍 면 동을 포함하는 것으로 개발면적이 여의도의 140배 규모인 전체면적 40,100ha이며, 총 사업비 2조 2,137억 원이 소요되는 사 업이었다. [ 새만금 의 의미] 새만금 은 김제 만경 방조제를 더욱 크게 하고 새롭게 한다는 의미에서 김제만 경평야의 별칭인 금만평야 에서 만금 을 인용하였고, 새롭다는 뜻에서 새 를 덧 붙여 새만금 이라는 용어로 탄생

42 8 새만금 간척종합개발사업 사례 1970년대 초 정부가 수립한 서남해안 간척농지 개발계획에 반영된 새만금 간척사업은 1987년 노 대통령의 대선공약 사업으로 1991년 공사를 착수한 후 역대 대통령들 모 두 사업추진을 약속했다. 그러나 시화호 오염문제로 이슈화되면서 1999년부터 2001년 5월 까지 공사가 중단되었으나 민관공동조사 및 토론을 거치면서 공사는 재개됐다. 이후 노 대통령이 새만금 간척사업의 계속 추진을 확인하면서 확보되는 토지의 이용방안에 대 해서는 신구상기획단을 구성해 논의하자는 방안을 제시했다(한겨례신문 2003, 5월 28일). 새만금 간척사업은 나름대로 경제적인 효과가 있을지 모르지만, 환경과 연관되어 큰 문 제를 일으켰다. 경제논리와 환경보전이라는 상반된 입장이 팽팽하게 전개되면서 급기야 기존의 '농지조성'에서 환경적 가치를 고려한 환경친화적인 '순차개발계획'으로 전환하기에 이른다. 그러나 새로운 계획은 기존의 사업목적과 상이하기 때문에 논란의 대상이 되고 있다. 즉 농지조성이라는 새만금 사업의 초기 목표가 변질된 채 정책 집행이 이루어지고 있다는 것이다. 정책집행의 성공여부를 판단하는 기준으로 여러 가지를 들 수 있으나, 정 책의 초기목표 달성 여부를 기준으로 놓고 평가한다면 새만금 간척사업은 원래의 목표에 서 벗어나버린 정책으로 평가할 수 있다. 그 이유는 1991년에 세워놓은 목표가 환경단체 의 반발로 2000년 목표가 수정되었고, 다시 환경단체의 반발로 인하여 2003년 집행이 정 지돼 사업이 중단됐다가 2006년 재개되었기 때문이다. 그렇지만 새만금 간척사업을 쉽게 실패한 사업으로 치부하는 것은 지나진 평가다. 왜냐 하면 새만금 간척사업의 부진요인을 환경단체의 강력한 반발로만 보기에는 집행과정이 얽 히고 설켜있기 때문이다. 농림부는 찬성하지만 환경부는 반대하고 환경단체는 반대하지만 전라북도 도민은 찬성한다. 이밖에도 다양한 행위자가 새만금 간척사업의 조연으로 작용 했을 것으로 생각된다. 따라서 새만금 간척사업의 성공과 실패를 판단하기 이전에 정책과 정을 체계적으로 분석해 볼 필요가 있다. 이러한 인식에 입각한 본 연구는 새만금 간척사업을 사례로 하여 정부와 주민의 갈등 에 따른 정책부진 및 변동의 원인, 과정, 결과를 심층 분석하고 규명함으로써 향후 유사정 책의 시행과정상 실패를 예방하기 위해 필요한 처방을 제시하고자 한다. 구체적으로는 정 책추진과정을 정책단계별로 구분한 다음 각 단계별로 참여자간 상호관계, 성공요인, 부진 요인을 규명하고 이를 바탕으로 해 유효한 시사점을 도출하고자 한다. 이런 사업시행 단계별로 도출된 성공요인과 부진요인 그리고 정책적 교훈과 제언을 정 리하여 공무원의 학습과 교육에 활용토록 하는 것이 본 연구의 주요 목표이다. 이를 위하

43 제1장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 9 여 내용의 구성 역시 교육효과를 고려하여 이루어질 것이다. 이와는 함께 교육효과를 높 이기 위해 단순한 교재의 제공이나 일방적 강의에 그치기보다는 공무원의 자율적 학습이 이루어지도록 교육과정과 체계의 개발 및 추진노력이 필요하다는 점을 지적해둔다. 새만금 간척사업은 2011년 완공을 목표로 2006년 현재 진행 중인 사업이다. 따라서 본 연구는 새만금 간척사업 정책결정이 이루어진 시점부터 대법원의 판결로 33km 방조제 연 결이 완료된 2006년 4월까지를 분석 기간으로 설정한다. 새만금 간척종합개발사업의 간단한 개요와 2006년 4월 현재까지의 진행 과정은 다음 [그림 1-1]과 같다. <Issue Point> 가. 찬반 입장차가 너무 커 정책을 판단하는데도 주장과 가치가 개입되고 있는 여러 가지 대형 국책사 업과 마찬가지로 새만금 사업 역시 환경적 가치와 주장이 많이 개입된 정책이다. 나. 새만금 사업은 환경적 가치가 개입되면서 농지조성이라는 초기 목표가 변질되는 과정을 겪었다. 다. 새만금 간척사업 사례를 연구하는 것은 정책부진과 변동의 원인, 과정, 결과를 심층 분석함으로써 유사정책의 시행과정상 실패를 사전 예방하기 위함이다.

44 10 새만금 간척종합개발사업 사례 그림 1-1 새만금 간척사업 개요 및 주요 일지

45 제1장 왜 새만금 사례를 연구하는가? 11 C교수는 나름대로 활기차게 새만금 사례연구에 대한 의의를 발표했지만 참가자들은 여전히 피곤하고 재미없다는 표정들이었다. 한 참가자는 의자에 머리를 기대고 앉아 아예 눈을 감고 있었다. 세미나에 관심이 없다는 노골적인 의사표시였다. 이런 정책 연구 발표는 지겹도록 받았을 것이니 따분해 하는 것도 무리가 아니었다. 그래도 P위 원장은 희망을 가지고 있었다. 일반 정책 강의에 비해 사례연구 학습에 대한 참여도가 좋았던 것을 감안하지 않더라도 이번 새만금 사례는 흥미진진한 전개와 구성으로 다른 세미나의 강의와는 차원이 다를 거라는 믿음이 있었던 것이다. 특히 사례 연구를 교수 진 전원이 자신이 연구한 부분에 대한 발표를 준비하고 있었기에 더욱 든든한 마음이 들었다. 다음 순서 시간이 되자 P위원장은 마음을 다잡으며 청중들을 돌아보며 말했다. "어떻게 좀 들을 만 하십니까?" 한 참가자가 장난기 어린 목소리로 "아니오"라고 대답했다. 회의장은 웃음바다가 됐 다. 물론 장난삼아 한 대답이었지만 어쩌면 대부분 참가자들이 그 대답에 어쩌면 공감 하고 있을지도 몰랐다. "어이구! 벌써 지겨워하시면 어쩝니까? 앞으로 지겨운 발표가 엄청나게 더 남았는데 " P위원장은 만면에 웃음을 가득지으며 말했다. P위원장은 농담에 딱딱했던 분위기는 조금 누그러졌다. 몇몇 참가자들은 곧 얼굴에 나타난 웃음색을 지웠지만 대부분 참가 자들을 여유를 찾았다. "분위기 좋습니다. 그럼 다음 발표자인 L과장님을 소개하겠습니다. 우리 연구소의 L과장님은 지금까지 새만금 사업 관련 실무 연구를 오랫동안 맡아오신 분으로 정책의 달인이라는 별칭이 있습니다. 물론 소주 폭탄주의 달인이라는 별명도 함께 갖고 계시 기도 하지만요. 그럼 L과장님 폭탄주의 달인답게 알싸한 발표로 분위기 좀 띄워주시 죠." 우람한 등치에 선한 인상을 가진 L과장은 위원장에게 한 번, 참가자들에게 한 번 고 개를 깊숙히 숙이며 인사를 했다. 덩치 맞지 않게 미성을 가진 L과장은 맥주잔을 돌리 는 시늉을 하며 "제가 폭탄주의 달인이라는 것을 확인하고 싶으신 분은 세미나가 끝난 다음... 아시죠?" 하지만 L과장은 곧 웃음을 거두고 새만금 사업의 개요 부분을 발표하기 시작했다.

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47 제 2 장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나?

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49 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 15 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 1. 새만금 간척종합개발사업 개요 가. 새만금 간척사업, 왜 했나? 새만금 간척사업은 국내외 농업여건과 식량사정을 감안해 농경지와 535백만톤 규모의 수자원을 확보하기 위해 1960년대부터 검토되기 시작했다. 1973년 세계적인 식량파동, 1980년대 초 외국 쌀 도입사태를 겪으면서 식량자급 문제가 심각해지자 관계부처 협의, 주민동의, 어업보상 등 관련절차를 거쳐 1989년부터 본격적으로 추진된다. 새만금 간척종

50 16 새만금 간척종합개발사업 사례 합개발사업의 목적은 첫째, 통일시대를 대비한 대규모 식량단지를 조성하는 것 둘째, 21세 기 서해안 시대의 미래를 여는 지역발전의 중심지를 조성하는 것 셋째, 개발과 보전이 조 화된 세계적 수준의 친환경 간척지구를 조성하는 것 등이다. [농업여건과 식량사정의 변화] 매년 세계적으로 2,600만ha의 농경지가 감소하고 물부족 지역이 갈수록 확대되고 있 는 상황이며 이에 현재도 8억명 이상이 아사상태에 시달리고 있다. 우리나라는 1990 년부터 2000년까지 22만ha의 농경지가 줄어들어 1인당 경지면적은 0.04ha(120평)으로 세계평균 0.25(750평)의 16% 수준에 불과한 실정이다. 우리의 전체 식량자급률은 1990년 43%에서 1999년 29%로 떨어졌다. 쌀자급도는 1990년 108%에서 1999년 96.5%로 낮아졌다가 2000년 겨우 자급수준을 유지하고 있 는 실정이다. 최근 자급수준을 유지하는 것은 5년 연속 풍년농사를 이루었기 때문에 가능한 것이다. 우리가 주로 먹는 중 단립종 쌀은 유사시 구하기가 매우 힘들다. 이미 1973년 식량위기 당시 세계적으로 5% 감산시 가격이 3배로 폭등한 선례와 1980년 냉해로 외미 도입사태를 경험한 바 있다. 이런 상황에서 미래의 식량위기에 지금부터 대비하여야 할 필요가 있다. 국제쌀연구소(IRRI)의 추정에 의하면 2005년 이후에는 아시아는 매년 1,000만톤 이상 부족한 반면에, 2020년 이후에는 세계 쌀수요량이 2배로 증가할 것이라고 밝혔다. 따 라서 우리의 주곡인 쌀은 충분히 여유를 갖고 있어야 하며, 또한 남북통일을 대비한 식량기지 구축도 중요한 요인 중 하나이다. 나. 새만금 간척사업의 법적 근거는? 새만금 간척사업은 1991년부터 농림수산부에서 구 농촌근대화촉진법 제92조, 제93조 및 제96조와 공유수면매립법 제4조의 규정에 따라 계획된 대규모 간척사업이다. 새만금 간척 사업의 근간이 되는 법은 공유수면매립법과 구 농촌근대화촉진법이나 1999년 제정된 습 지보전법은 법적구조가 앞의 두 법과 대립적이다. 공유수면매립법 제4조에서는 공유수면 매립면허 획득에 대하여 규정하고 있다.

51 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 17 [공유수면매립법] 1999년 2월 8일 공유수면을 매립하여 합리적으로 이용하게 하기 위한 법률(법률 제5911호) 로 7장 43조와 부칙으로 되어 있으며, 2005년 8월 4일 일부 개정되었다(법률 제7678호). 제4조 (매립기본계획의 수립) 1 해양수산부장관은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되도록 공유수면을 이용 관리하기 위하여 10년마다 연안관리법 제22조의 규정에 의한 중앙연안관리심의회(이 하 "심의회"라 한다)의 심의를 거쳐 공유수면매립기본계획(이하 "매립기본계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 2 해양수산부장관은 제1항의 규정에 의하여 매립기본계획을 수립하고자 하는 때에는 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하고 관계 특별시장 광역시장 또는 도지사(이하 "시 도지사" 라 한다)의 의견을 들어야 한다. 3 제2항의 경우에 시 도지사가 제출하는 의견에는 매립기본계획과 관련된 시장 군수 또 는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다) 및 당해 시 군 또는 구에 설치된 지방의 회의 의견을 첨부하여야 한다. 새만금 간척사업과 관련된 구 농촌근대화촉진법의 내용은 다음과 같다. 구 농촌근대화촉진법 제92조: 새만금지구 종합개발사업 기본계획 확정 구 농촌근대화촉진법 제93조: 사업시행 계획 확정 구 농촌근대화촉진법 제96조: 사업시행인가 및 고시 [농촌근대화촉진법] 1970년 1월 12일 농촌의 근대화를 촉진하기 위해 제반 시책을 제정한 법률(법률 제2199호)로 8장 189조와 부칙으로 되어 있었으나, 농지개량조합법( 법률 제5077호)에 의하여 폐지 대체되었다.

52 18 새만금 간척종합개발사업 사례 공유수면매립법과 구 농촌근대화촉진법 이외의 새만금 간척사업 관련 법령은 습지보전 법, 자연환경보전법, 환경 교통 재해 등에 관한 영향평가법, 연안관리법, 해양오염방지법 등이 있다. 이러한 관련 법령은 [표 2-1]과 같이 정리할 수 있다. 표 2-1 새만금 간척종합개발사업 관련 주요 법령 요약 법 령 내 용 비 고 습지보전법 자연환경보전법 환경 교통 재해 등에관한영향평가법 연안관리법 해양오염방지법 기 타 습지와 그 생물다양성의 보전을 목적으로 제정되었으며, 생태적으로 보호할 가치가 있는 지역을 습지보호지역 등으로 지정하고 습지보 `99. 2 제정 전기본계획을 수립하여 체계적으로 관리 자연환경의 보전과 일반국민의 쾌적한 자연환경을 누리는 것을 목 적으로 제정, 생태적으로 보호할 가치가 있는 지역을 생태계보전지 ` 제정 역 등으로 지정하고 전국자연환경조사를 통해 전국자연환경계획을 수립하여 체계적으로 관리 일정규모 사업의 환경 등에 미칠 영향을 미리 평가 검토하여 건전 하고 지속가능한 개발 도모 `01. 1 제정 연안환경 보전과 연안의 지속가능한 개발을 목적으로 제정되었으며, 5년마다 실시되는 연안기초조사를 토대로 연안통합관리계획을 수립 `99. 2 제정 하여 연안과 관련한 각종 계획을 통합적으로 관리 해양에서의 오염물질 제거를 통해 해양을 보전하고, 국민의 재산 등 ` 제정 을 보호할 목적으로 제정, 해역이용협의를 통해 공유수면 매립면허 (99. 2 개정) 등에 관한 해양수산부장관과의 협의 의무화 그외에 공유수면의 점 사용에 관한 공유수면관리법 등 약 30여개 법률이 있음 다. 새만금 간척사업은 무엇인가? 새만금 간척사업은 전라북도 군산시와 부안군 사이의 바다를 33km의 방조제로 연결하 는 사업으로 공사지역은 전라북도 군산, 김제, 부안 등 1도, 2시, 1군, 18읍 면 동을 포괄 한다. 개발면적은 총 40,100ha로 여의도 면적의 140배를 넘으며 토지조성 계획 면적이 28,300ha이고 담수호개발 계획 면적이 11,800ha이다. 2003년 현재의 토지이용계획은 식량 단지 17,950ha와 근교원예단지 2,500ha, 수산개발단지 2,000ha, 농어촌 8,000ha 기타 5,050 ha로 계획됐다.

53 그림 2-1 새만금 간척종합개발사업 지역 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 19

54 20 새만금 간척종합개발사업 사례 1987년 농림수산부에 의해 간척사업 추진계획이 발표된 이래 1991년 기공식을 갖고 사 업을 착수했다. 애초 1991년부터 2004년까지 15년간 1조 7,483억원의 사업비를 투지하여 방조제 공사를 추진하려 하지만 사업내용과 기간의 변경으로 예상완공연도가 2011년이 되면서 총 사업기간은 21년으로 늘어났다.( 2003년 현재 예정된 총사업비는 3조 489억으로 외부 방조제 및 배수갑문공사 비용이 1조 7,337억 원이며 내부개발비용은 1조 3,152억 원이다. 새만금 종합개발사업은 오는 2004년까지 14년간 1조 3천억원(91년 당시)을 투입, 부안군 변산면 대항리에서 가역도, 신시도, 야미도 및 비응도를 연결하는 세계 최장의 방조제 33킬로미터를 쌓아 여의도의 140배나 되는 4만 1백 핵타(1억2천여만평: 부산시 규모)를 개발하는 사상 세계 최대의 간척사업이다. 정부는 개발되는 4만 1백 헥타 중 토지 2만8천3백 헥타는 도시 및 산업용지와 식량 단지 등으로 사용하고 1만 1천8백 헥타는 담수호로 조성, 산업용수로 이용할 방침이다. 또 간척지 중간부분인 고군산도에 부산항보다 큰 연간 5천만톤의 하역능력을 갖춘 새만금 국제항이 건설되는 데, 이 지역의 수심이 20-23미터에 이르러 5만톤 규모의 대형선박 접안이 가능하고 조류속도도 초 속 1미터로 군산항의 3미터보다 훨씬 낮아 서해안시대를 이끄는 국제항으로 각광받을 것으로 전망 된다고 전하고 있다. [출처: 서울신문, 1991년 11월 29일자 보도 요약] 새만금 간척사업의 추진은 농림부, 농어촌진흥공사, 전라북도 등이 맡아왔다. 우선, 농림 부는 새만금 간척종합개발사업의 총괄기획 및 매립면허 등의 업무를 담당하고 농어촌진흥 공사는 새만금 간척종합개발사업의 설계, 공사, 감리 등의 역할을 한다. 전라북도는 지역 개발과 보상 업무를 담당하고 있다.

55 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 새만금 간척종합개발사업 추진 경과 1971년 농림수산부는 전라북도 옥구군 옥서면을 중심으로 금강, 만경강, 동진강 하구를 둘러싼 갯벌을 개발하려는 이른바 '옥서지구농업계발계획' 1) 을 세웠다. 1단계로 금강하구둑 을 건설하여 관개, 배수시설을 개선하고 2단계로 김제지구에 방조제를 쌓아 갯벌을 간척 해 만경강 주변 농경지에 대해 관개와 배수시설을 개선한다는 것이다. 사업에 드는 재원을 조달하기 위해 정부는 '농업기반사업 투자용 IBRD(국제부흥개발은 행)협력차관'을 신청해 1972년에는 IBRD 조사단이 들어와 사업의 경제성을 평가했다. 이 어 1975년에 서남해안 일대 132개 지구 40만 5,000ha의 갯벌을 간척가능지역으로 보고 조 사에 들어가 59개 지구 6,354ha를 개발대상지로 선정했다. 그 뒤 옥서지구 1단계 기본설 계를 완료한 후 1981년에 옥서지구 2단계 사업인 만경, 동진강 유역 농업종합개발사업 기 본조사를 실시, 1984년에 조사를 완료했다(농촌진흥청 2001, 4-7). 농림수산부는 1987년 5월 12일 '서남해안 간척사업'이라는 이름으로 현재 새만금 간척사 업에 해당하는 계획을 발표한다. 이 사업의 골자는 8,200억원의 사업비를 들여 군산 외항 의 오식도와 고군산군도, 부안군 변산면 대항리에 이르는 34km의 방조제를 축조하고 총 4 만 2,000ha의 간척지를 조성한다는 것이었다. 같은 해인 1987년 시화지구 간척사업 역시 시작했는데, 규모면에서 새만금이 2.4배 정도 컸다. 1987년 7월 농림수산부는 '새만금간척 종합개발사업'으로 사업명을 바꾸고 새만금 지구에 대한 본격적인 타당성 조사를 실시한 다. 이를 위해 농업기반공사에 12억원의 사업비를 배정했고 10월 17일 당시 전 대통 령에게 결과를 보고했다. 그리고 재원조달의 여러움과 경제성이 없다는 이유로 '사업추진 불가' 결론이 지어졌다(허정균 2003, ). '서남해안 간척사업'에서 '새만금간척종합개발사업'으로 명칭을 바꾼 새만금 간척사업은 1987년 12월 대통령 선거 공략으로 다시 빛을 보게 된다. 당시 민정당 노 후보는 서 해안시대에 대비해 서해안지역 공업단지 및 항만개발사업, 군산산업기지와 외항건설, 대불 공단과 목포항개발, 아산만산업기지와 신항만건설 등을 공약으로 내세웠다. 이와 함께 동 1) 옥서지구 는 현재 전라북도 옥구군과 충청남도 서천군을 일컫는 말이다.

56 22 새만금 간척종합개발사업 사례 해안 남해안 및 중부내륙지역의 개발을 위해 대구-춘천간 중앙고속도로, 인천-목포-광 양을 잇는 서해안고속도로, 대전-진주간 고속도로, 대구-김해간 고속도로를 건설하고 청 주국제공항을 신설하며 한려해상국립공원에 국제관광휴양지를 조성하겠다는 등 각종 개발 사업을 약속했다. '호남 푸대접론'이 선거쟁점이 되자 호남지역 득표전략의 하나로 새만금 간척사업이 등장하면서 선거공약으로 구체화된다 이후 재정적 문제에 봉착한 새만금 간척사업은 1991년 7월 16일 노 대통령과 당시 김 신민당 총재의 영수회담 때 정치적 합의에 의해 재개됐다. 1991년 7월 23일 국회 에서는 새만금 간척사업을 포함한 추경예산을 두고 본회의에서 농지관리기금 200억원을 삭감하고 새만금 간척사업비 200억원을 새로 반영한 추경예산안을 통과시켰다(오마이뉴스 2001, 5월 25일). 1991년 8월 1일 전라북도는 새만금간척사업 준비기획단을 구성, 용지와 어업보상을 위한 용역을 9월중 시행키로 하고 동시에 새만금간척사업추진본부를 발족한 다. 1991년 8월 13일 정부는 새만금 사업 시행부서를 확정하고 '시행주체는 농림수산부', '공 사시행 측량 공사감리는 농업진흥공사', '사업관리 보상업무 지역개발은 전락북도가 위임' 토록 결정했다. 농림수산부는 8월 19일 사업시행계획을 고시(농림수산부 고시 제91-23호) 하고 사업과 관련되는 19개 읍, 면, 동에 게시 및 주민열람을 실시하는 등 새만금 간척사 업은 빠른 속도로 진척됐다. 1991년 11월 13일 농업진흥공사는 주식회사 대우와 방조제 1 공구 공사에 대한 452억 1,500만원 계약을 체결하고 11월 16일 사업 시행 인가(농림수산 부 고시 제91-36호)를 얻어 이틀 뒤인 11월 18일에 새만금 간척사업을 착공했다. 97년 이후 환경운동단체의 반대 등 우여곡절 속에서도 공사는 계속 이어졌으나 2003년 에 접어들면서 방조제 전진공사 실시여부를 둘러싸고 환경 시민단체와 농업기반공사간의 맞고소, 고발 사태로까지 번지며 새만금 논란은 국가적인 이슈로 떠오른다. 2) 환경단체를 2) 최 환경운동연합 공동대표 등 환경시민단체 대표들은 2003년 9월 1일 오전 기자회견을 열고 "새만금 2호 방조제 일대 공사가 법원의 결정에 반하는 불법공사"라며 최 농림부 장관과 배희준 농업기반공사 사장 을 공유수면매립법위반죄로 검찰에 고발하겠다고 밝혔다. 이 자리에서 단체 대표들은 "문제가 된 2공구 구 간은 2005년 10월 공사예정 구간으로 전진공사는 물론 보강공사조차 필요 없는 곳이라고 농업기반공사 스 스로 주장해온 곳이며, 때문에 농업기반공사가 방조제 유실을 핑계로 2호 방조제와 신시도 사이에 해수유 통을 위해 뚫려있는 구간 한가운데서 대규모 토석매립공사를 진행하는것은 보강공사를 빙자한 진행공사라 는 의혹을 가질 수밖에 없다"고 주장했다. 환경운동연합은 지난달 24일 "2공구 미공사구간 한가운데서 바 지선과 굴착기를 동원해 방조제 전진공사를 진행하고 있는 것을 현장 확인했다"며 노대통령에게 농업기반 공사 사장과 농림부장관을 강력히 처벌할 것을 요구했다. 그러나 농업기반공사는 이에 대해 "문제가 제기 된 공사는 제2 방조제 양끝 부분의 기초지반이 빠른 유속으로 인해 쓸려 나가는 것을 막기 위한 바닥보호 공 보강공사로 전진공사 주장은 터무니없다"며 전주 환경운동연합 관계자를 명예훼손 혐의로고소한 바 있

57 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 23 비롯한 시민단체들은 갯벌의 환경문제를 제기하면서 사업 반대 여론과 공감대를 형성시켰 다. 하지만 민간단체가 모두 새만금 간척사업에 대해 반대하는 것은 아니었다. 환경단체와 시민단체에 대한 대응으로 민간단체인 새만금 지지연합이 등장했다. 또 2003년 10월에는 이 전 국무총리와 강 지사, 그리고 전라북도출신 민간인들로 조직된 연합체인새만 금 범국민협의회(상임대표 김 전농림부장관)도 출범했다. 이들은 새만금사업의 국민적 관심유도와 효율적 추진 지원, 반대활동에 대한 합리적 대응 등을 설립 목적으로 삼았다 (전라일보 2003, 10월 1일). 2003년부터 계속되어온 법정 공방은 2006년 3월 16일 대법원 의 사업 계속 진행 판결에 따라 3월 17일부터 끝막이 공사가 재개됐다. 그럼에도 불구하 고 어민을 비롯한 일부 단체의 반발은 2006년 4월 현재까지 지속되고 있다. 새만금 간척사업의 정책추진 기간은 다음과 같다. 총 기간: 1991년 년(총 21년) 외곽시설: 1991년 년(총 16년) 내부개발: 2006년 년(총 5년) 2006년 4월말 현재까지 새만금 간척사업 공사 추진 상황을 살펴보면 1991년 시작된 공사 는 몇 년간 무리없이 잘 진행돼 오다 시화호 오염문제로 1999년부터 2001년 5월까지 공사 가 중단되었고 이후 공사가 다시 시작되었지만 찬반의 논란 속에 2003년 7월 사업집행이 정지됐다. 하지만 2006년 3월 16일 대법원의 판결로 3월 17일부터 끝막이 공사가 재개되어 4월 21일 방조제 33km 최종연결공사가 완료됐다. 다(한겨례신문 2003년 9월 11일).

58 24 새만금 간척종합개발사업 사례 표 2-2 새만금 간척종합개발사업의 추진 경과 년 도 내 용 새만금 사업예정지 및 기본조사 실시 경제성 타당성 분석 1989 기본계획 관계부처 협의 환경영향평가 및 협의(구 환경처) 기본계획 확정 사업시행 기획 확정 고시 주민 동의서 징구 공유수면 매립허가 고시 사업시행인가 고시 사업 착공 전시관 준공 및 개관 호방조제 준공 민관공동조사 실시 민관공동조사 종합보고서 총리실 제출 민관공동조사 결과 등을 토대로 관계부처에서 수질대책 등 세부실천방안 마 련 국회 언론 등에 국무조정실 농림부 환경부 해양수산부 전라북도 등 관계부 처 검토의견 공개 지속가능위에서 토론 등을 통한 사회적인 합의후 결정 건의 총리실 지속가능위 공동주관 공개토론회 친환경적 순차개발방안 확정 정부방침에 따른 세부 실천계획 확정 방조제 22.1km 완료 (공정 66.9%) 노 대통령, 당선시 사업 추진 약속 김 농림부장관 중단할 수 없음을 발표 서울행정법원 집행정지 명령 김 농림부장관 사표제출 농림부 본안소송 제기 노 대통령, 전국체전 개최지인 전라북도에서 사업추진 재확인 대법원 새만금 간척종합개발사업 계속 진행 판결 끝막이 공사 재개 방조제 33km 최종연결공사 완료

59 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 새만금 간척사업 관련 주요 정책행위자 새만금 간척종합개발사업에는 다양한 정책 행위자가 존재한다. 정책을 입안할 당시에는 대통령을 비롯한 농림부 등 중앙정부기관이 주요 행위자였지만, 정책을 집행하면서 이해 관계자들인 다양한 행위자가 합류했다. 정책행위자는 그 입장에 따라 개발지지와 환경보 존 두 부류로 분류할 수 있는데 다음 [표 2-3]과 같다. 표 2-3 새만금 간척종합개발사업 주요 행위자 개발지지 환경보전 정부 농림부(농업기반공사), 전라북도 환경부, 해양수산부 지방단체 전라북도의회, 전북성장연합 환경단체 기타 전라북도 지역언론, 지역출신 정치권 인 사, 새만금 사업추진 범도민협의회, 전북 애향운동본부 환경운동연합, 녹색연합, 경제정의실천 시 민연합, 전북환경연합, 천주교환경연대, 기독교환경운동연대, 군산녹색시민연대, 새만금사업 백지화를 위한 시민위원회 김제경실련 가. 새만금 간척사업의 지지세력 새만금 간척사업을 적극 지지하고 신속한 사업추진을 요구하는 시민운동단체들은 1등 도민운동본부, 애향운동본부 등 주로 전라북도를 기반으로 하는 단체들로 관변단체적 성 격을 가지고 있다. 새만금 사업을 지지하는 세력은 꽤 탄탄한 연합체를 형성하고 있는데, 연합의 정점에는 전북성장연합이 있었다. 성장연합(growth coalition)이란 1970년대 미국의 도시개발과정에서 지주를 중심으로 개발업자, 금융업자, 건설업자, 부동산중개업자, 사채업 자, 언론 등과 같이 도시 체제의 공간구조를 재편함으로써 이득을 얻는 세력을 지칭한다 (허정균 2003, 204). 전라북도의 지방정부, 지방의회, 상공회의소 지역 유지들은 전북애향

60 26 새만금 간척종합개발사업 사례 운동본부와 같은 단체나 사회단체와 연계해 정보를 주고받고 의견 조율을 하는 연합체를 형성하였다. 그 중에서 전라북도의 지방언론은 개발지지연합의 구심점이 됐다. 전북성장연합의 이익 을 대변해왔던 전북언론은 지방정부와 의회의 개발욕구를 공론화시키는데 큰 역할을 했다 고 볼 수 있다. 2000년 10월 23일부터 진행된 '새만금 간척사업 추진을 위한 도민의견규합 100만인 서명운동'에서 전북지역 언론의 역할과 영향이 잘 드러난다. 이 서명운동은 2000 년 5월 전북애향운동본부가 주축이 되어 47개 민간단체가 참여해 결성한 '새만금종합개발 사업추진 범도민추진협의회'와 도, 시, 군의회, 도내 상공회의소 등 4개 단체가 공동으로 주관했다. 전라북도의 언론은 이 서명을 운동을 적극 부각하면서 새만금 사업이 '전북도민 의 숙원 사업'이라며 지역 여론을 이끌었다. 지역언론의 이 같은 활동은 2001년 5월 정부 의 '새만금 간척사업 계획의 지속적인 추진 결정'에 큰 힘이 되었다. 한편 2003년 5월 15 일 새만금추진협의회, 전북애향운동본부 등의 단체 회원들 400여명은 새만금 사업을 중단 해야 한다고 기사를 낸 문화일보를 항의 방문하고 삼보일배를 수행하고 있는 수원으로 가 서 대응시위를 했다. 이때에도 전북 언론은 이들의 행동을 '전북도민의 성난 외침' 3) 으로 표현하면서 지역여론을 유도한 바 있다. 최근 새만금 간척사업이 재개되면서 이들 시민운동단체의 활동이나 주장이 힘을 얻고 있다. 이들 단체는 현재 새만금 사업이 농지조성 위주로 진행되는 것에 대해서는 강력하 게 반대하면서 첨단산업단지나 관광단지 등 지역발전의 촉매가 될 수 있는 성장동력산업 을 유치할 것을 주장하고 있어 앞으로 사업추진과정에서 새로운 갈등(민민갈등 및 민관갈 등)이 유발될 가능성이 크다. 지역 주민들도 찬성과 반대의 두 집단으로 나뉘는데, 사업 찬성 집단은 대개 새만금 사 업과 직접적인 관계는 없으나 전북의 일반 지역주민들이다. 이들은 새만금 사업이 지역 전체 발전과 연계될 수 있다고 믿고 대부분 사업에 대해 찬성하면서 적극적으로 기대감을 표출했다. 그러나 새만금 사업의 지체와 연기, 사업에 대한 논쟁 등으로 인해 기대감이 차 3) 유일한 국책사업인 새만금 간척사업마저 일부단체나 타 지역으로부터 발목을 잡혀 표류하고 있는데, 당국 이나 도민은 팔짱만 끼고 있으니 한심한 노릇이다(전북일보 2000, 11월 8일). 수도권의 신공항이 정부와 국 회의 전폭적인 지지를 받는데 반아여 새만금 사업은 부처의 이기주의와 일부 환경단체 등의 반발로 사업 이 당초계획보다 늦어지니 신공항 개항을 바라보는 전북 도민의 마음은 씁쓸하기만 하다(도민일보 2001, 3 월 29일). 환경부와 해양수산부등 일부 부처의 딴죽걸기가 도민들의 강한 반발을 사고 있다. 특히 새만금 사업에 대한 부정적 보고서가 사전에 유출되는 등 새만금 흔들기의 의도적 음모가 있는 것 아니냐는 비난 까지 일고 있다(도민일보 2001, 3월 25일).

61 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 27 츰 줄면서 정부 정책과 정부에 대한 신뢰도 많이 줄었다. 나. 새만금 간척사업의 반대세력 새만금 간척사업을 전면 중지할 것을 주장하는 환경보전연합에는 환경운동연합, 녹색연 합, 환경전문 학자, 전북환경연합, 종교관련 환경연대, 그리고 '새만금 사업을 반대하는 부 안사람들' 등 다양한 단체들이 포함돼 있다. 환경단체들은 1995년 6월 시화호의 방류를 계기로 새만금 유역의 수질문제에 주목했고 이후 새만금호가 제2의 시화호가 될 가능성을 지적하면서 수질보전 방안을 요구했다. 1998년 1월 대통령직인수위원회가 새만금사업을 김 정권 3대 부실사업으로 규정하자 전북 환경운동연합이 새만금 사업 재검토를 환영하는 성명서를 발표하고 새만금 간척사업 반대를 처음으로 주장했다. 이에 환경단체들은 일제히 새만금 간척사업에 반대 입장을 표 명하게 된다. 1998년 2월 2일 세계습지의 날을 맞아 환경운동연합과 녹색연합 등의 환경 단체들이 갯벌 살리기 운동에 나설 것을 선언했다. 이들은 새만금지구, 영종도 신공항, 영 산강4지구개발 등 간척 및 매립사업의 중단, 습지보전법의 제정, 공유수면매립법의 폐지, 갯벌 등 연안습지 관리를 위한 연안생태계 관리 권한의 환경부 이관 등에 영향을 미쳤다. 이와 함께 강화도 남단 갯벌 등의 우수 생태지역에 대한 생태계 보전지역 지정을 요구하 기 시작했다. 1998년 3월 6일 환경운동연합 전국 36개 지역 사무국장들이 전북환경운동연합 사무실 에서 기자회견을 갖고 새만금 간척사업의 전면 재검토와 민관합동조사위원회 구성, 새만 금지구의 국립공원지정, 생태조사와 관리대책을 요구했다. 결국 환경운동연합은 1998년 7 월 17일에 '사업의 전면중단'까지 주장한다. 이후 39개의 단체가 참여한 '새만금 간척사업 백지화를 위한 시민위원회'라는 연대기구가 창설되어 새만금 사업의 중단을 정부각계에 촉구하고 전북의 시민단체들도 반대 분위기에 합세하자 유 지사는 새만금 전면 재검 토를 발표했다. 새만금 사업을 반대하는 세력은 그 입장에 따라 크게 두 가지 부류로 나눌 수 있다. 한 부류는 환경단체 중심의 시민단체들로 새만금 사업에 대한 근본적인 문제제기를 하면서 사업 자체를 반대한다는 입장이다. 시화호 개발사업을 통해 환경운동의 동력을 얻게 된

62 28 새만금 간척종합개발사업 사례 많은 시민운동단체들이 새만금 간척사업 반대운동에 뛰어 들었으나 사업의 장기화와 사업 내용의 모호성으로 인해 2006년 4월 현재 운동 에너지가 많이 고갈됐다. 또 다른 한 부류는 새만금사업에 의해 직접 경제적 생활에 영향을 받는 새만금방조제 연안주민들로 주로 어업이나 갯벌에서의 채취활동으로 생계를 꾸려가는 사람들이다. 이들 은 새만금 사업과 관련하여 1차 보상을 받았으나 추가보상에 대한 기대심리로 현재 반대 투쟁을 하고 있다. 이들은 사업 자체의 중단 요구가 아닌 추가보상이나 생계대책의 요구 차원에서 반대운동을 벌이고 있는 입장이다. 새만금 간척사업이 계획했던 것보다 지체되 면서 이들의 추가요구가 발생한 것으로 보인다. 정부로서는 사업을 진행하는데 새로운 장 애요인을 떠안게 된 셈이다. 시민운동단체는 초기 새만금 연안 지역주민들과 연합해 반대운동을 하였으나 목적 차 이로 인해 현재는 독자 노선을 걷고 있다. 시민운동단체이 주로 환경보존을 목적으로 새 만금 사업에 대해 원천반대를 주장한 반면 지역 연안주민들은 사업을 원천적으로 반대한 다기 보다 생존권과 보상문제 등 경제적인 문제 해결을 요구하는 입장이었다. 전라북도청 새만금지원과 장 새만금지원계장(2006년 9월 15일) 주민들 사이에 민민갈등이 존재한다. 방조제 내의 연안 주민은 새만금 간척사업을 반대하는데 추 가보상을 요구하고 있는 중이다. 반대로 신시도 등 섬주민 대부분은 찬성하고 있고, 도민 대부분 약 70%가 찬성하고 있다.

63 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 29 표 2-4 새만금간척사업 결정시의 이해관계자 분류 찬 성 세 력 반 대 세 력 이해관계자 정치권 참여자 농림부 참여자 경제기획원 참여자 경제장관회의 참여자 전라북도 참여자 환경단체 참여자 주요활동 사업의 시행 년 호남표심공략차원에서 대통령 - 경제기획원은 새만금사업에 대한 예산 후보들의 공약사항으로 새만금간척사 책정에 제동을 걸어 적극적 저항을 함 업 등장 - 경제부처 장관회의에서도 사업에 대한 년 12월 국회 농림수산위는 정부 재원조달문제와 사업의 경제적 타당성 가 제출한 예산안에는 없는 새만금 간 을 문제로 사업추진에 회의 표시 척사업비 200억원 책정(예결특위 계수 - 환경처와 환경단체 참여자는 거의 의 조정에서 삭제) 견형성이 힘들어 제 목소리를 내지 못 년 7월 영수회담에서 평민당 함 김 총재의 새만금사업의 착공 요청을 노 대통령이 받아들여 실질적 착수 - 전북지역의 경제개발에 대한 소외의식과 이를 고려한 13대 대선후보자들의 표심공 략 - 당시 간척사업에 대한 환경적 측면의 고려가 일천하여 환경단체 및 환경처의 반 대의견에 대한 논리적 타당성을 찾기 힘듦 - 새만금사업의 시행은 경제적 타당성의 논리나 환경적 측면의 고려는 우선순위에서 밀려 찬성세력의 힘의 우위로 결정됨 다. 새만금 사업 관련 정부 부처 중앙정부와 지방정부를 포함하는 공무원 집단 역시 개발지지와 환경보전 입장으로 세 력이 갈리고 있다. 새만금 간척사업을 찬성하는 측에는 농림부, 농어촌공사, 전라북도 등 이 있고 환경보전의 가치를 주장하며 새만금 간척사업을 반대하는 측에는 환경부와 해양

64 30 새만금 간척종합개발사업 사례 수산부 등이 있다. 많은 기간이 요구되는 대형국책사업은 시간의 흐름에 따른 사회경제적 상황의 변화에 많은 영향을 받게 된다. 새만금 사업이 주로 진행됐던 1990년 대에는 사회적, 경제적 변 동이 적지 않았다. 일단 1997년말 IMF 외환위기로 국가적 위기 상황을 맞은 바 있고 환 경에 대한 사회의 전반적인 인식도 크게 달라졌다. 이에 따라 정부조직 내에서도 새만금 간척사업을 주도하였던 농림부와 환경부, 해양수산부의 대립이 1996년말부터 진행되기 시 작한다. 2006년 4월에 와서는 새만금 간척사업을 찬성하는 정부 기관 내에서도 갈등 조짐 이 보이고 있다. 새만금과 연관된 정부 부처들과 각각의 입장을 살펴보자. 새만금 간척사업의 시행 주체 새만금 간척사업의 결정에서 사업 착공까지 주도적 역할 농림부는 정책의 시행주체이다. 농림부는 시행주체로서 새만금 사업의 탄생, 집행, 갈등 과 좌절, 재개결정의 중심에 서 있었다. 농림부는 노 정부 4년 째인 1991년 8월 19일 사업시행계획(농림수산부 고시 제91-23호), 10월 17일 공유수면 매립면허(농림수산부 고시 제91-32호), 11월 16일 사업시행 인가(농림수산부 고시 제91-36호)등을 거쳐 11월 18일 사 업착공에 이르기까지 주도적인 역할을 해왔다. 농림부는 우리나라 각지에서 수많은 간척사업을 진행해왔고 간척적지인 새만금 지구에 대하여 수차례에 걸쳐 타당성을 검토했다. 또한 1988년에는 전북 부안에 새만금 조사사무 소를 설치하고 농지조성기금에서 89억원을 투입해 기본조사와 실시설계를 하는 등 사실상 의 예산확보 행위를 했다. 결국 농림부는 사업의 시행주체가 되었으며, 주요 목표인 농경 지의 확보에 나설 수 있게 됐다. 농림부가 새만금 사업에 적극적인 이유는 농지와 수자원

65 제2장 새만금 사업, 어떻게 진행됐나? 31 의 확보를 주된 업무로 삼고 있는 조직 목표에 기인한 것으로 보인다. 따라서 종합적 행 정을 추진하는 전라북도와 토지이용에 대해 이견을 보이고 있다. 새만금 간척사업을 주도하고 있는 농림부와 농어촌공사는 2006년 현재 추진 중인 새만 금 간척사업의 당위성을 대외적으로 강조하는 등 강한 애착을 나타내면서 사업에 관한 주 도권 상실에 대해서는 적극 저항하는 입장을 보이고 있다. 이들은 새만금 사업을 현재의 계획대로 농지조성 위주로 나가면서 향후 산업단지나 관광단지 등으로 전환이 가능하다고 말한다. 농림부는 새만금 간척사업의 내부개발 방향에 대해서도 전라북도, 지역주민들과 상당한 견해차를 보이고 있다. 이는 향후 관관갈등을 유발할 수 있는 요인이다. 새만금 간척사업 보상 업무 담당 새만금 간척사업을 통해 지역발전 추구 새만금 간척사업의 토지이용계획의 변경 추구 전라북도는 강한 정책의지를 표출하고 있지만 현재 어업보상업무만을 수탁받고 있을 뿐이다. 그러나 새만금지구의 경제특구와 복합산업단지 조성 등 요구하는 정책내용으로 보았을 때, 새만금사업에 대한 수권의지는 농림부 못지않다. 새만금 간척사업 이전부터 전 라북도는 이미 김제지구와 부창지구의 사업을 6차 경제사회발전 5개년이 시작되는 87년 에 착수해 줄 것을 정부에 건의한 바 있다. 1993년에는 새만금 국제경제자유지역 조성방 안이라는 보고서를 발표했고 1996년 4월에는 산업경제연구소에 새만금 종합개발계획 실 행연구 용역을 주면서 내부개발에 있어 지방자치단체의 참여방안과 소요재원 추정 및 조 달방안을 연구해 주도록 요구한 바 있다. 1997년 전라북도는 새만금 종합개발계획안 발표하였는데 그 내용은 새만금지구를 국제 교역, 산업복합도시로 건설하는 것이었다. 기능별 토지이용계획은 산업기능 5,500ha, 물류 기능 480ha는, 관광기능 1,680ha, 첨단영농기능 12,000ha, 도시기능 5,800, 신공항기능 1,120ha, 기타기능 1,720ha로 계획되었다. 여기에 새만금 신항만 건설을 추가하면 내부개발 비가 무려 18조 5,329조로 추정된다. 이런 재정적 문제를 해결하기 위해 유 전북도지