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1 세종정책총서 한국의국가전략 2030: 안보 이상현 엄상윤 이대우 박인휘 이왕휘

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3 I 발간사 I 국가전략 은세종연구소가자랑하는명실상부한 대표브랜드 입니다. 세종연구소는외교 안보 통일분야에대한연구활동을통해국가의발전과안전에기여하는것을목적으로설립된국내유일의민간공익싱크탱크입니다. 세종연구소는대한민국외교 안보 통일전략의대계를세우기위해그간지속적인노력을기울여왔습니다. 특히지난 20여년에걸쳐 국가전략 이란브랜드를표방하여중장기적관점에서심도있는관련연구활동을수행해왔습니다. 국가전략포럼 을연 2회개최하고있고, 정책학술지 국가전략 을계간지로발간하고있습니다. 보다시급한이슈나최신동향에대해서는 정세와정책 을매월발간함으로써중장기전략과정책현안사이의간극을없애고연구의연속성을살려나갈수있게주의를기울이고있습니다. 이에따라세종연구소는 국가전략 이란브랜드를통해정부의정책부서에서전략수립과정책수행에긴요하게참고할수있는수준높은자료를생산하는동시에국민들도정책논의의맥락을이해할수있게돕는서비스를제공하고있습니다. 이러한전략 정책연구차원에서세종연구소는지난 2005년 국가전략 권시리즈를발간한바있고, 이로부터 10년이지나가는시점인현재새롭게 국가전략 2030 시리즈를발간하게되었습니다. 최근한국의대내외적전략환경은그어느때보다도불확실성이커지고있습니다. 북한의핵실험과미사일발사로인해긴장의수위가높아지고있을뿐만아니라국제적으로주변 4강인미 중 일 러간의역학구도가화합과협력보다는갈등과경쟁의양상이더두드러지게나타나고

4 있는상황입니다. 결국한국으로서는장기적인시각에서향후한반도 동북아정세의흐름과국제질서의변화향배를파악하고이에맞춰최적의국가전략을수립하려는노력을결코게을리할수없습니다. 미래에도한국의평화와번영을보장하고나아가통일을이룩하는데일조하기위해서세종연구소는오는 2030년을대비한 국가전략 2030 프로젝트 를추진해왔습니다. 세종연구소의 국가전략 2030 프로젝트 는지난 2020 프로젝트 의성공적인결실을바탕으로그간의변화와최근의추세, 그리고여러변수를고려해서오는 2030년한국이지향해야할바람직한미래상을설정하고자하였습니다. 뿐만아니라복수의현실성높은시나리오를작성함으로써전략적방향성을가늠할수있게하는한편, 구체적으로추진해나가야할정책적대안을제시하고자노력하였습니다. 연구방법측면에서는세종연구소의핵심연구진은물론학계의각분야주요전문가들이함께공동연구를통해논의를진행시킴으로써 집단지성 이충분히발휘될수있게노력하였습니다. 또한외교 안보 통일정책당국자들도적극적으로참여해서현업의경험을공유하고의견을개진할수있도록하여학술적가치와정책적실용성이조화를이루는전략연구를도모하였습니다. 국가전략 2030 프로젝트는크게세분야로구성됩니다. 첫째, 외교분야에서는 2030년국제환경의변화와도전에대응하면서한반도국익증진과통일을목표로하는외교전략을안보외교, 경제외교, 공공외교, 외교역량강화전략으로나누어모색했습니다. 둘째, 안보분야에서는한국의중장기국가안보전략방향과과제를검토한후, 이를바탕으로국방과안보, 미 중등주요국대상관여전략, 21세기형초국가적안보위협대응, 국제경제의안보적영향등을분석했습니다. 셋째, 통일분야에서는한반도통일로드맵, 남북한통합전략, 한반도비핵화와평화체제구축, 통일외

5 교등을심층적으로분석했습니다. 특히저는 10년전 국가전략 2020 프로젝트 당시연구계획부터최종결과에이르기까지종합주관했던바있어서감회가새롭습니다. 이번프로젝트추진을이끌어오신이태환수석연구위원, 이상현연구기획본부장, 정성장통일전략연구실장의노력덕분에다시한번성공적인결과를얻을수있었다고생각하며, 노고에깊은감사를드립니다. 또 국가전략 2030 프로젝트 에참여해주신소내외전문가및관계자여러분께도진심어린감사의뜻을전합니다. 세종연구소가자신있게내놓는 국가전략 2030 이대한민국국가전략담론의장을새롭게열고인식의저변을넓혀나가는데기여할수있기를기대합니다. 감사합니다 년 4 월 세종연구소소장 진창수

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7 I 차례 I 발간사 [ 서문 ] 한국의국가전략 2030: 안보 ( 이상현 ) _1 제 Ⅰ 장국제질서전망 ( 이상현 ) _3 Ⅰ. 현황 Ⅱ. 추세분석 Ⅲ. 의도와전략추세및분석 Ⅳ. 2030년한국의미래상과대응전략 Ⅴ. 맺는말 제 Ⅱ 장한국의전통안보위협과국방전략 ( 엄상윤 ) _33 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 안보위협추세 Ⅲ 안보위협의유형과시나리오 Ⅳ. 국방전략추진방향 제 Ⅲ 장초국가적안보위협과우리의대응 ( 이대우 ) _65 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 초국가적안보위협유형 Ⅲ. 결론

8 제Ⅳ장한국의대주변국안보전략 : 미 중 일을중심으로 ( 박인휘 ) _91 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 2030년동북아안보질서전망 Ⅲ. 한국의국가이익과안보목표 Ⅳ. 주요국의안보정책전망 Ⅴ. 향후정책대안과주요과제 제 Ⅴ 장국제경제와안보 ( 이왕휘 ) _121 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 2030년세계경제전망 : 경제력의배분변화추세 Ⅲ. 권력전환능력 : 경제력과군사력의상호관계 Ⅳ. 국제경제전략 : 경제력의전략적활용 Ⅴ. 2030년전망 : 세계경제변화의안보적함의 Ⅵ. 중장기정책제안

9 I 서문 I 한국의국가전략 2030: 안보 이상현 ( 세종연구소 ) 본과제는 2030년의국제질서, 동북아질서, 남북관계등한국의외교 안보 통일환경을예측하고이를바탕으로외교 안보 통일분야의국가전략을제시하기위한과제이다. 본연구는 2030년한국외교의바람직한질서와목표를설정하고, 이를달성하기위한분야별전략과정책수립제시를목표로한다. 한국은세계 10위권의중진국이지만유독동북아에서만은강대국들에둘러싸인독특한지정학적환경속에서살아가는국가이다. 현시점에서 2030년을내다보고대한민국의생존번영전략을수립하기위해서는명민하고치밀한전략적비전이필요하다. 현재글로벌차원및동북아에서진행되는구조적변화는강대국차원을넘어지역국가들에게까지심대한영향을미칠것이다. 한국이갈길은중견국외교의비전을갖고이를구현하기위한총체적인전략을구사하는것이다. 이러한문제의식에입각해 국가전략 2030: 안보 과제는한국의중장기국가안보전략방향과과제를검토한후, 이를바탕으로국방과안보, 미 중등주요국대상관여전략, 21세기형초국가적안보위협대응, 국제경제의안보적영향등을분석했다. 외교 안보 통일세분야의연구를통해각분야별로국가전략과정책에대한총론과각론차원의비전과액션플랜을제시함으로써 2030년을내다본한국의국가생존, 번영의전략을모색하고자하는것이본과제 서문 I 1

10 의핵심이다. 본과제는연구소참여진과외부전문가들이함께참여하여수차례의브레인스토밍을거쳐공통의비전과전략을모색하는방식으로진행되었다. 본과제는세종연구소가 2005년에수행한바있는 국가전략 2020 총 5권과제의후속과제로서 10년단위로한국의국가전략을재검토하고방향성을제시하는관례를확립한다는의미를지닌다. 이연구가정부에서정책을실제결정하는담당자는물론학계와일반전문가들에게도유용한가이드가되기를기대한다. 2 I 서문

11 I 제 Ⅰ 장 I 국제질서전망 이상현

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13 국제질서전망 이상현 ( 세종연구소 ) Ⅰ. 현황 2030 국가안보전략을검토하기위해서는국제질서의성격변화를우선일별할필요가있다. 오늘날의국제질서는 1, 2차세계대전, 냉전종식이후잔존문제의관리등근본적인구조의변화를거치는과정에있다. 그와함께 21세기정보화시대의특징은정보의편중과폭발적증대, 이슬람국가 ISIL같은프로파간다전쟁이잘보여주는소위다운로드테러 (downloadable terrorism) 시대의도래, 독점적미디어의폐해등미디어 / 커뮤니케이션시대의도전에직면해있다. 또한안보행위자의다양화, 비국가행위자의득세같은새로운현상이있다. 여기에는종교에기반한폭력적극단주의, 지역단위준군사조직의발호, 국가간갈등보다는공동체내부의폭력, 기존거버넌스체제의무기력등과거와는분명히다른측면이존재한다. 현상적측면에서보더라도극우주의, 분쟁의복잡화, 실패한국가, 문명간갈등, 반이슬람등어느한가지방식의갈등해결이이제는더이상가능하지않은시대가된것이다. 한편오늘날국제질서의근간을리드하는미국의변화도중요한요인이다. 국제사회의관리자, 디폴트파워 (default power) 로서미국의스탠스변화는국제질서에중요한변수이다. 고령화, 복합재난, 신전략자원 ( 기후, 수자원, 식량등 ) 같은각종인간안보차원의도전도점증하는추세이다. 국제질서전망 I 5

14 하지만무엇보다도국제체제내힘의배분에서의변화는미래의안보환경을전망하는가장중요한변수이다. 미국의상대적쇠퇴, 중국의부상지속, 러시아의복귀, 중동지역의정세불안정지속등이힘의분배변화에서비롯되는현상들이다. 그와함께최근몇년간국제무대에서미국의후퇴징후는힘의배분에더하여국제정세에추가적인불확실성을더하는요인이다. 글로벌리더십을행사하려는의지의약화, 국제문제에서대결을회피하려는소극성, 국내정치의양극화로인한과감한정책결정의어려움등이이러한징후를촉진하는배경이다. 그에더하여초국가적차원의새로운위협요인으로에너지 / 식량 / 수자원등새로운전략자원배분을둘러싼갈등, IS 같은새로운비전통적위협요인등장, 사이버안보등도고려의대상이다. 이러한안보환경을총체적으로평가하자면, 무엇보다도다양한글로벌불균형이안보환경을더욱혼란스럽게만들고있다고할수있다. 군사 안보분야의 WMD 확산, 지역 / 글로벌군비경쟁및군비의고도화, 경제력과국가위상간의괴리 (status inconsistency), 세력전이의발생가능성, 글로벌거버넌스의비효율로인한금융위기, 초국가적문제에대한합의의어려움등이미래의안보환경에서고려되어야할변수들이다. 최근 2~3년간은이러한혼란을틈타냉전종식이후확립된미국주도의단극적국제질서를시정하고자하는현상타파움직임이강대국정치의양상을더욱강화하고있다. 최근국제질서에서중국, 이란, 러시아등현상타파세력들이전면에등장해미국주도의단극적국제질서변화의동력을제공하고있다 (Mead 2014). 당분간국제정세는글로벌차원과지역차원모두주요국들이자국의이익중심으로움직이면서혼란스런양상이지속될전망이다. 특히강대국관계에서의경쟁과긴장증대는글로벌차원에서의불안정과전략적유동성확대로이어질가능성이상존한다. 6 I 한국의국가전략 2030: 안보

15 Ⅱ. 추세분석 향후안보환경속에서국제질서전망을위해서는큰추세에대한이해가먼저선행되어야한다. 현재우리가목도하고있는것은미국이건설한전후질서의패러독스, 자유주의국제질서의역풍이라고할만하다. 오늘날의세계질서구조는 2차대전이후미국이주도해서건설한자유주의적국제질서로부터큰혜택을받았다. 역설적으로세계 2차대전까지미국의주적이었던독일, 일본, 중국은세계2~4 위의경제대국으로성장했다 ( 이근 2015). 이러한변화가가능했던것은 미국에의한평화 (Pax Americana) 가작동했음을시사한다. 향후에도그것이작동할지는커다란불확실성으로남아있다. 앞에서지적했듯이미국의상대적쇠퇴와 나머지국가들의부상 이라는현상이국제질서의게임을변화시키고있기때문이다. 현시점에서의전반적인전망은적어도당분간갈수록주요행위자간힘의격차는좁혀지고의도의적대성은커지는추세라할수있다. 미국주도의단극적질서에서강대국간경쟁과긴장이제고되는혼란상으로전이될가능성이크다고할수있다. 글로벌차원의혼란은강대국을제외한중견국이나약소국에게는매우불편한시기가될것이다. 동북아지역 < 표 1> 국제체제내힘의분포와의도의분포 의도의적대성 협력적 적대적 힘의분포 세력우위 (i) 패권적 ( 안정 ) 질서 (ii) 힘에의한 ( 적대적 ) 지배, 세계혁명, 세계제국? 세력균형 (iii) 다극적 concert 체제 (iv) 신냉전, 혼란, 새로운중세? 국제질서전망 I 7

16 만놓고보더라고현재와같은일본의보수우경화가지속될경우주변국들과의갈등과알력은불가피하다. 위표에서현재의상황은냉전종식이후 (i) 에서힘의격차는줄어들고의도의적대성은커지는 (iv) 의상황조짐이엿보인다. 따라서향후우리의안보전략은이러한가능성을줄이고가급적강대국간안정가운데우리의생존과번영을모색하는데집중되어야한다. 시나리오 (i) 처럼미국의패권이유지되는안정된질서, 혹은미 중을포함한강대국들간에안정적이고협조적인상황이유지되는 (iii) 이우리에게는비교적바람직한상황이라할수있다. 한국의안보전략은글로벌차원의강대국정치를완화하는방향으로, 그리고중견국으로서한국의운신폭을확보하는데집중될필요가있다. 한편, 2030년한국의국가전략을고찰하기위해서는먼저전략이라는용어의개념을나름대로정리할필요가있다. 군사전략이나합리적선택이론, 경영학의여러분야에서는각각다른의미로전략이라는용어를사용하고있다. 하지만맥락은비록다를지라도대부분의전략연구서를보면전략은결국선택을결정하는최선의방법이라는의미와유사하다. 즉, Strategy = F(ways, means, ends) 라할수있다. 전략이란목표, 수단, 방법의함수로서, 이세가지요소를어떻게엮는가에따라좋은전략이나올수도있고나쁜전략이나올수도있다. 안보전략의목표는거의불변이다. 한국의영토및국민의물리적안전과번영, 자유민주주의와시장경제같은근본적가치등은시대나정권이바뀌어도변함없이한국의생존과번영을위해사활적으로중요한국익이다. 이러한국익을추구하는수단도갑자기바뀔가능성은별로없다. 갑자기 GDP나군사력이커지거나할경우는없을것이기때문이다. 그렇다면결국우리에게남는것은방법, 즉선택을결정하는전략이라할수있다. 한국의국가안보전략을모색하려면세가지차원의변수클러스터를먼저살펴볼필요가 8 I 한국의국가전략 2030: 안보

17 있다. 첫째는힘의배분상황변화이다. 국제질서를형성하는물리적원천으로서 GDP, 군사력, 소프트파워등영향력의근원이어떻게변하는지를살펴봐야하는것이다. 국제질서에어떠한변화가올것인가를예측하기위해서는무엇보다도강대국들의힘의배분상황을예측하고, 어떠한국제질서가형성될지예측해볼필요가있다. 이를통해패권국의영향력과이에대한국제체계소속국가들의만족도를검토함으로써세계질서변화의가능성을점검할수있다. 국제정치질서는다양한요인들에의해결정되지만무엇보다도힘의배분에의한구조적변수를들수있다. 예를들면현재유일한초강대국인미국의패권이유지될지, 혹은미국의지도력에불만을가지고있는국가들이협력하여미국의패권에도전을할지, 그것이국제질서의안정과불안정을결정할하나의요인이될수있다. 가장대표적인국력비교의지표는국내총생산 (GDP) 지수이다. 물론인구, 군사력, 기술정도등도국력을나타내는지표로사용될수있으나, 국내총생산은가장기초적인국력지표이다. 북한과같은예외적인국가도있으나, 일반적으로국내총생산이증가되어야국방비또한증가될수있기때문에국내총생산지수는가장합리적이고객관적인국력비교의지수가될수있다. 국내총생산지수를보완하기위해군사능력 ( 국방비 ), 산업생산능력, 그리고인구및지리적환경등을병행하여고려할수있다. 이러한지표들에대해서는 UNDP 를비롯해다양한국제기구의공신력있는통계자료들이가용하다. 이와더불어미국가정보위원회 (National Intelligence Council) 의 Global Trends 보고서와미 CIA의 World Factbook, 미시간대학교의전쟁연구프로젝트인 COW(Correlates of War) 의종합국력지표 (capability index) 등여러자료를종합적으로검토할필요가있다. 또한미래예측모델 (International Futures) 이제공하는 GDP 자료와골드만삭스의장기예 국제질서전망 I 9

18 측자료, 도이치뱅크리서치, 글로벌성장센터보고서 (Global Growth Centres, 2020) 등다양한자료를활용할수있다. 각국이보유한힘의스톡 (stock) 못지않게중요한것은힘의변화추세 (flow) 이다. 국제질서의변화동인은우선주요국가의국력변화및국가간역학관계변화를들수있다. 특히최근의국제질서에서는강대국들간합종연횡의결과, 여러축의균열선이중첩되면서글로벌차원의새로운전략구도가서서히가시화되는전환기를맞고있다. 즉국가의물리적힘의원천이변화의한축을형성한다면, 국가들간의외교전략과대외전략이변화의다른하나의축을형성한다고할수있다. 군사안보면에서는미 일대중 러의대립구도가갈수록명확해지는추세이지만에너지, 경제분야에서는대립보다는이념과체제를떠나실리위주의국익추구외교가지배적이다. < 그림 1> 힘의배분 ( 국력지수 ) 의변화추세 출처 : U.S. National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, December ( < 그림 1> 의왼편은 GDP, 인구규모, 군사비지출, 기술수준등전통적인힘의요소네가지를종합해산출한국력지수이며, 오른편은여기에다 21세기국력의원천으로간주되는보건, 교육, 거버넌스등을포함한국력지수를나타낸다. 거의보편적인추세전망은대체로 2020~2030 년대경 10 I 한국의국가전략 2030: 안보

19 에중국의 GDP 총량이미국을추월해세계1위경제대국이된다는것이다. 중국이지금과같은추세로계속성장하는반면, 미국은점점더쇠퇴의길을걷는다면결국은중국이미국의패권을대신하게되리라는결론에도달하게된다. 이러한변화가중국이미국을대신하여세계의패권국이될것을의미하는지에대해서는논란이있다. 미국쇠퇴론의핵심은국제정치의역사는 패권의계승 을반복한다는것이다. 즉, 강대국의흥망, 일련의장주기를반복하는게역사의순리라는것이다. 이시각에서보면미국은공공재의공급국이고, 약소국들은이에무임승차할뿐만아니라미국의패권에반대하는반미연합을초래해결과적으로미국의제국적과부하 (imperial overstretch) 를초래한다. 또한개방된국제경제질서하에서는빈국들이부국보다빨리성장하는경향이있고, 후발주자의이익 을향유하기때문에선두주자의이익은금새사라진다. 하지만미국의건재를주장하는측에서는미국이 체제설계자인동시에이익향유자 (system-maker and privilege taker) 이기때문에미국이국제체제유지를위해많은비용을지출하는것은사실이지만, 동시에그로부터발생하는이익도타국들에비해훨씬많이수거한다는반론을제기한다 (Mastanduno 2009). 패권은단순히권력우위를말할뿐아니라구조적권력측면을내포한다. 패권국은의제를설정하고, 국가들의관계를규율하는규범적틀을조성한다. 이러한시각에서보면미국은자비롭거나유약한국가가아니라강압적이고유능한국가이며, 미국이공급하는공공재는집합재라기보다는사유재에가깝다. 또한미국의군사우위를유지하기위한비용이상당하긴하지만역사적기준에서보면예외적이라할정도로적은부담이다. 과거의패권국들은 GDP의 10%( 많게는 100에서 200% 까지도 ) 이상을국방에지출했던반면, 미국은 GDP의 4% 내외를지출하면서도세계유일초강대국의지위를유지하고있다 (Kennedy 1989). 국제질서전망 I 11

20 두번째, 클러스터변수는글로벌리스크이다. 리스크란향후 10년이내에특정국가나산업분야에심각한부정적인영향을미칠수있는사건혹은조건을지칭한다 (World Economic Forum 2015). < 그림 2> WEF의글로벌리스크분포 12 I 한국의국가전략 2030: 안보

21 위협 (threat) 이특정대상과목표를향한지향성을가진위험이라면리스크 (risk) 는체제내의모든구성원들이노출되는보편적위험이라할수있다. 세계경제포럼 (WEF) 이발표한 2015 글로벌리스크보고서에의하면향후 10년이내에발생가능성이높고임팩트가큰리스크중에는국가간전쟁, 국가통치의실패, 국가붕괴나위기등국가단위의관계나속성에서비롯되는리스크들이상위에포진해있다. 극심한기후변화, 실업, 자연재해, 수자원위기, 사이버공격등글로벌차원의조율이나협력적해결실패에서비롯되는리스크들이큰비중을차지한다. 이러한리스크분포가의미하는바는향후한국의국가안보전략에서한반도나지역차원의고려에서점차초국가적이고탈지역적위협으로의믹스에대비해우리의안보태세를조정해야함을의미한다. 물론한국은이러한리스크외에 2030년국제질서에서한국의국가전략모색을위한세계상전망에있어서는한국을향한특정위협에도주목하여대비해야하는것은당연하다. 세계의지정학적조건으로서한국의국제통상교역조건의악화, 외환 금융관련위기가능성에대비하는한편, 한반도안보상황에서비롯되는한미동맹, 북한의위협, 동북아정세등두개의전선에대비해야하는것이다. 세번째, 클러스터변수는미래분쟁스펙트럼의변화이다. 최근발간된미국의군사전략보고서는미래의안보환경을특징지을세가지추세를세계화, 기술의분산, 인구구조의변화로꼽았다. 세계화와정보혁명의심화는기술의확산을초래했고, 아프리카중동지역의청년인구유동성의증가가분쟁의스펙트럼에도영향을미친다. 군사분야에서는국가행위자에의한전통적분쟁외에 WMD 확산및폭력적극단주의조직 (VEOs: Violent Extremist Organizations) 에의한소규모, 비전통분쟁의가능성이커질전망이다. 국제질서전망 I 13

22 < 그림 3> 미래분쟁의스펙트럼 출처 : Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America 한국은아직비전통분쟁의안전지대로여겨지는경향이있으나한국인들의국제적활동이증대하면서우리도이제는테러나납치등새로운형태의안보위협으로부터안전을담보하기어려운시대가되었다. 미래의안보태세는전통안보, 지역차원에고정된우리의안보정향을좀더넓게규정하는방향으로수정되어야할것이다. Ⅲ. 의도와전략추세및분석 국제안보환경의여러객관적변수의변화못지않게중요한것은주요 행위자들의의도에관한부분이다. 즉, 한반도주요국들이어떤의도와 전략을갖고있는가의문제이다. 14 I 한국의국가전략 2030: 안보

23 향후국제질서및동북아정세를관망하는키워드는미국은쇠퇴하는가, 그리고미국의쇠퇴로인한빈자리를중국이얼마나메울것인지가관건이다. 이라크전쟁과글로벌금융위기이후미국은여러각도에서절대적, 상대적으로약화의길로들어서고있다고판단된다. 최근미국의경제력회복은이러한절대적, 상대적약화현상을어느정도지연시킬수있을것으로전망된다. 그러나경제적인측면이외에미국의정체성문제를둘러싼갈등과정당정치의양극화현상은단기적으로해결이어려운문제로서대외적으로 나머지의부상혹은침몰 과상관없이미국의 쇠퇴 에중요한변인으로작용할전망이다. 더나아가미국의절대적인역량의약화라기보다는의지력의약화가중요한의미를지닌다. 이러한문제의해결을위해서새로운국내적합의의창출이중요한데, 미국정당정치의양극화현상의완화를기대하기가어려운것이현실이다. 당분간우리에게중요한것은미국의아태재균형정책의향배로서, 과연이정책이지속가능한가하는점이다. 대략 2011 년말이후미국은아태지역이미국에게지정학적우선순위를지니는지역이라고공개적으로선언하면서다양한이슈영역에서관심과행보의수준을제고하는중이다. 실상미국의재균형정책은미국이아시아를떠났다가다시관여하기시작했다는뜻이아니라상황과이익의변화에따라이지역을바라보는미국의중점과우선순위를재조정했다는의미가크다. 아태재균형정책은대체로세가지측면을포함하는복합적인전략적전환이다 ( 이상현 2014, 20-25). 첫째, 아태재균형정책에서가장두드러진변화는군사배치태세의변화이다. 군사적차원에서재균형정책의핵심은해군력과공군력의아태지역으로의중점이동인동시에아시아지역에서좀더분산된군사배치태세를지향한다. 로버트게이츠국방장관시절부터공언된 지리적으로분산되고전술적으로유연하며정치적으로지속가능한 미군의해외주둔태세를유지하는한편, 장기적으로아태 국제질서전망 I 15

24 지역 ( 인도양인접해역포함 ) 에는미해군력의 60% 가배치될계획이다. 중국의반접근 / 지역거부 (A2/AD) 전략에대응하기위해공해전투 (Air-Sea Battle) 교리로대응한다는내용이포함된다. 둘째, 외교적차원에서아태재균형정책은아시아지역에있어서미국의다자및양자외교활동을현격히강화하는한편, 미중관계의안정적관리에중점을둔다. 아시아에대한미국외교의기본접근은기존의양자동맹관계의강화에더하여싱가폴, 인도네시아, 인도등역내파트너국가들과의관계를강화하는것이다. 그와함께아세안지역포럼 (ARF), 동아시아정상회의 (EAS), APEC 등역내다자협력제도에대한협력관계를강화한다. 셋째, 경제적차원에서미국의아태재균형정책은여러가지경제적이니셔티브도포함한다. 이는아태지역이향후에도미국에게경제적으로여전히중요한지역이될것이라는인식에근거한다. 현재경제와관련 < 표 2> 재균형정책을둘러싼미국, 중국, 한국의움직임 군사적측면 외교적측면 경제적측면 미국중국한국 - 지리적으로분산, 전략적으로유연, 정치적으로지속가능한배치 - 오키나와해병대재배치 ( 호주다윈, 괌 ) - 싱가폴, 필리핀, 코코스제도등순환배치 - 공해전투 (AirSea Battle) - APEC, ARF, EAS 등지역다자체제중시 - 동맹및우방과의협의강화 - TPP 협상 1 단계완료 - FTA 이행개선 - 군사현대화, 해양팽창 - 반접근, 지역거부 (A2/AD) - 비대칭전력강화 ( 잠수함, DF-21D, 최초의항모취역 ) - 제 1 도련에서제 2 도련으로해양방어선확대 - 신형대국관계 - 지역다자체제참여확대 - 아세안에대해서는 divide and rule 접근 - AIIB 주도적창설 - 일대일로 ( 一帶一路 ) 전략 - 아세안 +3 위주접근 - 한중일 FTA 협상 - RCEP 협상참가 - 한미동맹의안정적관리 - 21 세기전략동맹성숙화, 글로벌이슈관련협력확대 - 전작권전환이후대비 - 중견국이니셔티브를통한글로벌거버넌스참여확대 (G20 정상회의, 개발원조총회, 핵안보정상회의, GGGI, GCF) - 미국, EU 등거대경제권과의 FTA 를바탕으로전방위적글로벌 FTA 네트워크확대 - TPP 가입협상가속화 16 I 한국의국가전략 2030: 안보

25 해미국이중점을두는것은환태평양동반자협정 (TPP: Trans-Pacific Partnership) 이다. 이상의내용을정리하면 < 표 2> 와같다. 앞에서도지적했듯이미국의쇠퇴, 혹은부활여부에따라우리의대응은달라져야한다. 오바마정부 2015년국가안보전략 (NSS) 보고서에서는강한자신감의반영으로서 강력하고지속가능한리더십 을강조하는한편, 목표를분명히갖고세계를리드하겠다는입장을밝혔다 (White House 2015). 보고서는미국의리더십때문에지난 70년간국제질서가유지됐음을지적하는한편씨퀘스터종식도강력히시사했다. 2007년글로벌금융위기이후침체를면치못하던미국경제는확연한회복세로돌아섰다 ( 함재봉외 2015). 하지만최근경기회복에따른자신감이실제국제정치질서에반영되기에는시간이걸릴듯하다. 더구나오바마정부는임기말레임덕현상에봉착해있어어떤레거시가가능할지지켜볼필요가있다. 분명한사실은동맹 / 파트너국가들의연대를창출 주도하지못하는미국의리더십약화는우리로서는유념해야할변수이다. 당분간아태재균형정책에대한미국의의지와공약에도불구하고역내국가들의신뢰도저하는불가피하며, 미국의능력과의지에대한신뢰회복이중요하다. 비록미국이의지와관심이있다할지라도능력과자산이부족함에따라아시아동맹국에대한책임과역할분담을강조할것으로예상된다. 향후미국은부족한부분을동맹국들의기여와역할분담을통해보완하는정책을추진하고동맹국들을연계하는정책을추진할것으로판단된다. 미국을비롯한동맹, 우방국들이국방과안보에투자하기어려운상황에서안보협력의필요성은더욱증대될것이다. 특히국방예산삭감이가시화되면서미국이혼자세계의안보부담을담당하기가점점더어려워지면서미국은동맹과우방의역할분담을희망하고있다. 그런이유로미국내일각에서는이제미국과우방국들이힘을합쳐안보문제에대응하는 국제질서전망 I 17

26 이른바 연합방위 (federated defense) 필요성이제기된다 (Green, Hicks, and Cooper 2014). 하지만근간한일관계의악화는미국의입장에서보면한 미 일모두에게부정적사태이다. 미국의구상에서가장중요한협력파트너는일차적으로한국, 호주, 일본등미국의동맹국들이며, 다음으로는미국과안보협력관계에있는파트너국가들이다. 동아시아의최대변수는미중관계변수이다. 동시에러시아, 일본의지역영향력확대전략도가속화될것이다. 동아시아와서남아시아의연결속에지정학적구도의복잡화, 인도- 태평양전략공간의창출도진행중이다. 미국의경제적, 군사적우위는확실한가운데중국이이에도전하는양상이다. 그러면서도미중의상호경제의존도심화되며, 핵평화도작동하고있다. 따라서미중간의군사적경쟁은지속되나직접군사충돌가능성은매우낮을전망이다. 경제 통상분야에서도지역, 지구적거버넌스와제도를둘러싸고미중간의규범, 제도경쟁은가속화될것인바, 최근의 FTA, AIIB등경제거버넌스의경쟁도치열해질것이다. 현재의영토분쟁등첨예한지역에서의갈등양상은증가하지만, 미중대리전은불가능할것이다. 따라서미중양국은점차갈등에대처하면서경제적상호의존, 외교경쟁의양상으로변화될가능성이크다. 한국의입장에서큰도전은갈수록빈발할중국의한국흔들기이다. 최근사드논란이좋은예이다. 우리는사드를방어용으로생각하나중국은사실상미국이중국을겨냥한 MD를한반도에설치하는것으로이해하고있다. 또한실제로중국에위협이된다고생각해서라기보다는향후한미동맹의방향성을시사하는것으로해석하여이에반대하는것으로추정된다. 문제는사드가중국에실질적인위협은아닐지몰라도사드배치에따른중국의보복은우리에게실질적위협이라는사실이다 ( 이상현 2015). 18 I 한국의국가전략 2030: 안보

27 Ⅳ 년한국의미래상과대응전략 2030년한국의국가안보전략을구상하기위해서는우선우리는왜이를필요로하는가에대한문제의식을가져야한다. 다시말해이는곧 국가비전 의문제로서, 우리가원하는미래상을어떤수단으로어떻게확보해갈것인가에대한로드맵이라할수있다. 우선우리는어떤미래상과정체성을가질것인가? 21세기한국외교는중진국으로서위상과약소국으로서의위상을동시에보여주는중약국 (middle-small power) 외교정책으로서이원성을가진다. 외교정책적영역에서현존국제질서의보편적가치, 즉평화지향의외교, 협력과상생질서의구축을추구해야한다는의미에있어서한국외교정책의목표는중진국외교정책의특징을보여주고있다. 동시에동북아지역에서여전히상대적약소국위상을가지고있는한국으로서안보를우선적으로보장받으려는전략적판단도중요한부분을차지한다. 그결과 21세기동북아안보환경의변화속에서한국이선택하고있는전략은두개의영역으로구성되어있다. 한편으로는자강론과편승동맹을결합하는전략의지속이며, 다른하나는지역안정화를지향하는균형외교로의확대전략이다. 전자가약소국형생존우선전략을잘보여주는것이라면, 후자는중진국형외교전략의좋은예가된다. 또한전자가안보영역의주권확보를강조하는것에비해, 후자는자율성확보의주권을도모하고있다. 자주국방과한미동맹의틀을유지하는가운데다자안보협의체구축을통해평화지향의동북아협력질서창출을위한외교적노력을병행하는것을목표로하고있다. 세종연구소의국가전략연구백서는한국의미래비전을 선진평화강국 으로규정한바있다. 선진국가는세계10위권의경제발전을달성하고, 국제질서전망 I 19

28 OECD 회원국으로서물질적으로나경제적으로선진한수준에도달한것을의미한다. 평화국가는하드파워뿐만아니라소프트파워를바탕으로세계평화에기여하는국가이다. 강한국가란단순히강력한군사력을보유한국가를의미하는것이아니라효율성과정통성을가진국가를말한다. 효율성과정통성을가진진정한의미의강국이란공동체구성원의사회생활을규율하고사회질서를확립하는법규와제도가정비되어미래가예측가능하고, 물질적으로도시민의필요를안정적으로공급하며, 대외적으로도자신있게정당한목적을추구할수있는기반을갖춘국가로서, 국가의물리력을통한강압이아니라구성집단및개인들의자발적인참여와협조에의하여그목적을달성하는국가를의미한다 ( 세종연구소 2006). 2030년세계질서에서한국이지향해야할국가비전은세계10 위권의경제력을바탕으로우리내부의번영과함께국제평화에기여하는중견국가를지향하는것이다. 중견국가의비전은국토의규모는작으나경제적으로는선진, 정치적으로는안정과통합, 외교적으로는세계평화에기여하는국가를지향하는것이다. 이러한국가비전을실현하기위해서는지금부터착실한준비를해야한다. 2030년세계질서에서중견국으로자리매김하려면그에합당한 외교태세 의정립이필수적이다. 사람의인품이그사람의평소행실에서나오듯이국가의품격도평소의대외행실, 곧외교태세에서나온다. 그러한외교태세에는한국의국제적위상에걸맞는국제적역할이당연히포함된다. 구체적으로어떠한과제와전략이필요할지에관해서는향후많은연구가필요하지만그것의핵심을한마디로요약하면외교역량강화이다. 한국이독자적으로우리의뜻을관철할하드파워가없는상황이라면우리의수단은능란한외교술이될수밖에없다. 동북아평화협력구상, 한반도신뢰프로세스, 유라시아이니셔티브, 중견국외교등우리외교의 20 I 한국의국가전략 2030: 안보

29 포트폴리오와선택지를넓히는다양한방안을모색해야한다. 소다자네트워크와지역다자주의조성에노력해야하는데, 단, 한 미 중에대한강조는좋지만동시에한 중 일, 한 미 일등다양한소다자를추구하는허브의역할을추구해야한다. 지구적차원에서한국의중견국리더쉽을확보할수있는이슈영역구체화및정책수단도확보해야한다. MIKTA 등다양하고다차원적네트워크정비를통해중견국간연대강화및리더쉽확보에노력해야한다. ODA, PKO, 환경분야등인간안보분야에서리더쉽확보를위한전략문화창출, 정책수단극대화, 정책지식공동체구축에도주의를기울일필요가있다. 1) < 그림 4> 물리력과외교적퍼포먼스 1) 출처 : U.S. National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, December ( 1) 상대적외교력은각국이국제체제에서차지하는외교적영향력비중을말한다. 국제기구참여정도, 해외공관의수, 유엔사무국에공식등록되고비준된조약의수를종합한지수이다. 상대적물리력은각국이차지하는 GDP, 인구규모, 군사비및기술수준을종합한지수이다. 국제질서전망 I 21

30 하지만위그림에서보듯이한국은물리력에비해외교력이부족한국가로분류되고있다. 이는외교전략의부재때문인가, 혹은지정학적제약때문인가? 일국의물리력은갑자기키우기어렵지만외교력은노력하면단기간에도확대가가능하다. 한국은이제양자전략을넘어선지역의미래에대한한국의비전을제시하는한편, 우리의전략공간을확보하기위한노력에도힘을기울여야한다. 강대국세력정치의극복과동시에다른국가들도동의할수있는지역전략개념을주창하여지역중견국으로부상해야하는데, 이를위해한국은지역중견국으로서의정체성을가질필요가있다. 이를뒷받침할수있는전략수단이필요한바, 특히전작권전환대비국방개혁의필요성, 한국방위에대한책임감제고, 강하고효율적인정부, 경제의지속적인성장은아무리강조해도지나치지않을것이다. 1. 중견국외교의비전그렇다면어떻게하는것이좋은전략을수립하는방안인가? 이문제와관련해서는두가지면에서접근할필요가있다. 첫째는바람직한전략을위한 비전 의확보이다. 다시말해우리는무엇을위해, 혹은어떤국가가되기위해외교전략을수행해야하는가? 한국의독특한지정학적위치에서우리의외교안보적위상을강화하기위해서는크게두가지논의가가능하다. 하나는동북아에지속가능한다자안보협력체제를만들어작금의강대국정치의대결구조를완충하는것이고, 둘째는글로벌차원에서중견국네트워크를강화해강대국정치를완화하는제3의세력화를추구하는길이다. 물론이경우에도한국처럼미국과동맹관계에있고, 중국이제1 무역상대국인상황에서는매우조심스런접근이필요하다. 동북아다자안보체제의경우좀더장기적인목표로추구해야할목표라할수있다. 현실적으로우리에게가능한비전 22 I 한국의국가전략 2030: 안보

31 중하나는중견국외교의비전이다. 학계나정책부서에서아직중견국에대한합의된개념이나객관적인선정기준은존재하지않으나, 대체로중견국은강대국도약소국도아니지만특정이슈영역에서국제적영향력을가진국가로인식된다. 실제로 GDP, 군사력, 인구등과같은경제 물리적능력, 외교행태등적용하는기준에따라중견국으로분류될수있는국가의스펙트럼은가변적이다. 그럼에도불구하고능력차원에서세계적으로영향력을행사하는강대국에는못미치더라도약소국과는분명히구별되는물질적능력을갖춘국가들을중견국으로볼수있다. 외교행태차원에서중견국은강대국과약소국사이의위치를활용하여조정자 중재자역할, 경제와윤리적이슈에서기술적및기획자적 (entrepreneurial) 능력을보여준다. 중견국은규범을강조하며 선한국제주의자 (good internationalist) 로서책임있게행동하는데, 이는국제체제의질서와안정에기여할뿐만아니라궁극적으로는그자신의국익이실현될수있는국제체제로질서있는변화를촉진한다고믿기때문이다. 그러므로한국가의중견국지위는객관적역량뿐만아니라국가스스로의중견국정체성에기초하여외교적비전과목표를설정 추진하는것과도관련있다고할수있다. 학계의논의를종합해보자면, 중견국은하드파워를앞세워자신의의지를관철하는국가라기보다는논의의장을만들어주는소집자, 강대국과약소국을이어주는연결자, 국제규범과제도를만들어가는데기여하는건설자로서의위상을보유한다. 1945년이후의국제관계에서중견국으로인식되어온대표적인국가들로는캐나다, 호주, 노르웨이, 스웨덴등을들수있다 ( 강선주 2014, 2-3). 캐나다가이미오래전부터 인간안보 를핵심외교안보가치로설정하고, 이에근거해대표적비인도적무기인대인지뢰를금지한오타와협약을주도한것이중견국외교의좋은사례이다. 중견국의입지가과거에비해호전된것은오늘날국제질서의성격변 국제질서전망 I 23

32 화와무관하지않다. 현대세계시스템에서힘을행사하려면진술의진실성과약속의신뢰성, 표출의공감을늘리는것이중요하다. 전문가집단이형성한국제교섭과세계적인설득의장을지식공동체혹은 인식공동체 (epistemic communities) 라고부른다. 과거에는공감에기초한파워라는것이국제정치에서진귀한현상이었지만현대정치에서이러한측면을무시하는것은문제를일으킬수있다. 앞으로의국제정치에서는경제력과군사력을중심으로하는하드파워의중요성이상대적으로쇠퇴하는대신언력 ( 言力 ) 이나문화력, 외교협상능력등으로이뤄지는소프트파워의중요성이커질것이다 ( 다나카아키히코 이원덕역 2011, ). 그러한현명한외교는국력의대소를떠나중견국으로서도충분히감당할만한일이다. 최근국내외에서중견국으로서한국외교에대한기대가높아지고있다. 2010년서울주요 20개국 (G20) 정상회의, 2011년부산개발원조총회, 2012년서울핵안보정상회의, 2013년서울사이버공간총회, 그리고 2014 년개최된부산국제전기통신연합 (ITU) 전권회의등과같은국제회의개최가중견국외교의대표적성과다. 그이면에한국이지난수십년간군사와경제분야에서이룩한세계 10~15 위권의국력이있음은물론이다. 이를바탕으로한국은중견국으로서새로운외교적역할을모색하고있다. 좀더최근의사례로서믹타 (MIKTA) 는 2012 년 2월멕시코 G20 비공식외교장관회의를계기로호주주도로개최된 5개국 ( 한국, 호주, 터키, 멕시코, 인니 ) 외교장관회의에서처음논의되었다. 그리고 2012년 9월유엔총회를계기로호주가 5개국간비공식외교장관회의개최를추진했으나일정조율상어려움으로취소된바있다. 그러다가 2013년 8월멕시코및한국주도로유엔총회계기 5개국외교장관회담이개최되어 MIKTA 라는이름으로알려지게되었다. MIKTA 는민주주의와자유시장경제의핵심가치를공유하며, 국제사회발전에기여의지와역량을보유한중견국들의 24 I 한국의국가전략 2030: 안보

33 모임으로서, 국제사회에서배타적인블록이아닌주요이슈를중심으로유연하게의견을교환하는비공식협의체로운영한다는취지로탄생했다. 1차회의에서는중견국간모임의명칭을잠정적으로참여국의국명첫글자를따 MIKTA 로명명하고, MIKTA 에서논의할의제는 5개국공동관심사로합의된글로벌이슈를중심으로선정해나가기로합의했다. 한국은관심의제로개발협력, 사이버안보, 핵안보, 기후변화 / 환경등을제시했다. 2. 복합 통합외교둘째, 외교전략을수립하는방식의문제이다. 새로운외교의방식은복합 통합외교 (complex and integrative diplomacy) 라고부를만하다. 김성환외교통상부장관은 2010년 10월 11일취임사에서한국외교가나아갈방향으로 총력 복합외교 를강조했다. 구체적으로는총력외교, 지식외교, 복합외교, 디지털네트워크외교등이주요내용이다. 복합외교는특정한외교정책사안에대해군사외교, 통상외교, 개발협력외교, 공공외교, 민간외교등수단을종합적으로활용하여정책목표를달성하고자한다. 이를위해서는민간과정부가보유하고있는하드파워, 소프트파워 ( 지식, 이념, 문화등 ) 뿐만아니라네트워크파워자원을함께동원할수있어야한다. 복합외교가필요한이유는 21세기국제정치에서행위자의복합과더불어이들행위자들의활동무대가복합되는현상이동시에발생하고있기때문이다. 복합외교 는국제정치적영향력이나날이증대되고있는비정부주체와의협력을통해다양한이슈영역에서국익극대화를모색하는외교를뜻한다. 민관협력, 소프트파워, 디지털네트워크와같은새로운외교자원의잠재력에주목하는복합외교는다름아닌한국판스마트파워외교의시작을알리는일성이었다. 복합외교가성공하려면다양한층위에서국가총체적인노력을강화해야한다. 정부와민간역량, 외교부뿐만아니라정부타부처가협력해서이루는 국가총체적접근 (whole- 국제질서전망 I 25

34 of-government approach) 이야말로복합외교의핵심요건이다. 이를위해서는우선외교부내복합이먼저이뤄져야한다. 즉, 외교부내에서다른실 국의업무에는비협조적이거나배타적인성향을극복하고국익을위해서라면실 국의인위적장벽을뛰어넘는협력이필수적이다. 다음으로는정부내복합이이뤄져야한다. 외교부와정부다른부서간의복합적노력이이뤄질때시너지효과가나타나기마련이다. 전정부적인재활용, 외교부와정부타부서를종 횡으로엮는 TF 활성화, 디지털네트워크의활용 ( 인터넷을활용한디지털공공외교, 트위터나페이스북같은 SNS 활용 ), 민 관협업체제구축및효율적활용, 지역별맞춤형외교등을요한다. 21세기의외교는외교부내의배타적업무분장구조나외교부와정부타부처의기계적업무분리를용납하지않는다 ( 이상현 2011, 10-14). 21세기형외교에는분명과거와는다른면들이있다. 네덜란드헤이그소재국제관계연구기관인클링엔달 (Clingendael) 연구소에서발간된보고서는 2l세기의외교를 통합외교 (integrative diplomacy) 라고개념화한다. 통합외교는첫째, 변화와지속성이라는관점에서보면전근대적, 근대적, 탈근대적구조와과정이혼합된것이특징이다. 외교의신 구요소가혼재하는동시에공간적으로는지구적, 국가적, 지역적체제가상호중첩되면서연계되는특징을지닌다. 둘째, 통합외교에서는의제와분야가통합되는경향이두드러진다. 과거에는별개의영역으로간주되어왔던외교의영역과의제들이통합되는현상이다. 미국무부가발간한 QDDR 보고서에서외교와국방, 개발간의유기적연계성을강조한것이좋은예이다. 셋째, 행위자들간의상호작용측면에서외교관과다른행위자들간의접촉이과거에비해크게증대되었다. 이제외교가수행되는과정에서다중적이해상관자 (multi-stakeholder) 와네트워크외교가큰비중을차지하게되었다. 국가기관과국제기구, 비국가행위자들간의상호작용 26 I 한국의국가전략 2030: 안보

35 도크게증가했다. 넷째, 외교수행과정의통합이다. 양자외교, 다자외교, 정상외교등전통적인구분방식은더이상큰의미가없다. 또한소프트파워의강조와공공외교는외교의주된수행방식으로통합되었다. 마지막으로, 외교의구조와기구에서의통합이다. 다자적차원에서는국제기구와시민사회간의관계가과거에비할수없이긴밀해졌고, 각국가차원에서는국제적임무를다루는부서의역할과책임이크게증대되었다. 이러한변화를종합적으로고려한다면, 오늘날외교의속성과임무가과연무엇인지새롭게정의할필요가제기된다 (Hocking, Melissen, Riordan, and Sharp 2012, 11-12). 21세기의새로운외교안보환경에서는전근대적, 근대적, 탈근대적외교요소가혼합된복합적양상으로전개되는일이흔하다. 또한오늘날외교행위의많은부분이정부기관안팎에걸쳐 네트워크거버넌스 형태로발생한다. 이는세계화시대의피할수없는속성이다. 그렇기때문에수많은외교이슈들이개별적으로다뤄지기어렵고지역 국제협력을요구하는전체론적 (holistic) 전략을요한다. 이러한상황에서는외교의공간을누가어떻게구성하는지가중요해지고, 타행위자를설득하는능력이매우중요해진다. 따라서 생각의리더십 (thought leadership) 발휘를통해지식역량을최대한활용하고국내정치환경에서국제문제에대한정책적정당성을확보하는것이매우중요한의미를갖는다. 역설적으로하드파워와소프트파워가지배적인세계에서담론의힘이중요한요소로부상한것이다. 향후글로벌어젠다가다양해지면서외교과정상의절차가위계적구조를벗어나매우유연하고다양화될것을예상된다. 그결과특정외교어젠다에관련된이해상관자가누구인지를파악하고그들을엮는네트워크창출과관리가더욱중요해질것이다. 21세기국제정치에서는게임의규칙을설정할권한을누가갖는지가핵심문제가될것이다. 즉, 외교에서어젠다를설정하고국내 외의다른행위자들이정부가선호하 국제질서전망 I 27

36 는전략을따르도록설득하는게중요해지는데, 이는곧소프트파워의중요성이더커진다는것을의미한다. 또한원하는정책결과를얻기위해서는과거의비밀주의외교보다는외교과정의개방성과투명성이중요해지고, 전자매체와소셜네트워크를활용한가상외교 (virtual diplomacy) 혹은 e-diplomacy 같은새로운의사소통방식이중요해진다. 세계화시대에는수많은국내정책문제들이국제화되고, 과거에는국제문제로간주되었던이슈들의탈외국화 (de-foreignization) 현상이발생한다. 이러한환경에적응하기위해 21세기외교는갈수록저하되는일반대중들의대정부신뢰문제를극복해야하고, 각종비국가행위자들을능가하는전문적지식을가져야하며, 아직전통적인주권원칙이지배하는외교적절차와구조를돌파하는접근성을확보해야한다. 결과적으로공공정책네트워크 (public policy network) 를통한협업과지식획득이중요해지고갈수록공공외교의비중이커진다. 중견국외교는강대국위주국제정치와달리국가들사이의기능적분화를전제로한다. 그것이국제사회의인정을받고제대로기능하려면새로운국제정치, 국제사회의상 ( 像 ) 을보여주는새로운국제정치담론이필요하다. 그렇지않으면중견국외교는밖으로비웃음거리가되고안으로충분한동력을얻지못한다. 한때 평화애호국가, 개발협력국가 라는새로운국가상을추구했던일본이 정상 국가를표방하며우경화의길을걷는것도바로주류담론을극복하지못했기때문이다. 중견국외교가통하려면새로운국제정치담론이필요하다. 그것은세계화시대에보다복합적이고분화된국제질서의상을분명히보여주고, 그속에서다양한국가가다양한기능을수행하는모습을명쾌한논리로설명해야한다. 외교관만이아니라국제정치학자들의분발이필요하다 ( 김태현 2014). 무엇보다도다자외교현장에서중견국외교를성공적으로수행하기위해서는이슈그자체는물론이슈를둘러싼이견의원인및양태를숙지할 28 I 한국의국가전략 2030: 안보

37 필요가있다. 한마디로우리보다하드파워는물론소프트파워가뛰어난 상대들을감동시킬수있는감성이있던지그들을압도하는실력이있어 야한다는말이다 ( 김성한 2013). Ⅴ. 맺는말 2030년국제질서속에서한국의생존을확보하려면명민하고치밀한전략적비전이필요하다. 현재글로벌차원및동북아에서진행되는구조적변화는강대국차원을넘어지역국가들에게까지심대한영향을미칠것이다. 한국이갈길은중견국외교의비전을갖고이를구현하기위한총체적인전략을구사하는것이다. 전략수립시스템의문제도고민해야한다. 역대한국의정부들은집권하면과거정부의정책은대체로용도폐기하고새로운개념과전략을수립하는데부심해왔다. 그결과아무리좋은전략도 5년한도의수명을갖는것이보통이었다. 우리는왜항상 5년짜리전략만가능한가? 정부가바뀌면전임정부의전략은아무리좋은것도용도폐기하는관행을철폐하고지속가능한전략수립의시스템을갖춰야한다. 이를위해서는무엇보다도전략문화의부재를극복해야한다. 한국은향후다양한기회와도전요인에직면할것인바, 우리는강점과동시에약점을갖고있다. 강대국들이지정학적이익의격돌에집중하는상황은불가피하게지역하부차원에대한관심과이익을약화시켜한국과같이지역적, 국가적어젠다가중요한국가에게는오히려기회가될가능성크다고판단된다. 이러한시점에서특히필요한것은창의적접근과대담한리더십이다. 한반도주변의주요국들이글로벌차원의강대국게임에몰두하는현상황에서한국의국익을타개하는원동력은결국한국이발휘해야한다. 국제질서전망 I 29

38 참고문헌 강선주, 한국의중견국외교 : MIKTA 출범과개발협력, 국립외교원 주요국제문제분석, No 김성한, 中堅國 ( 중견국 ) 외교의관건은실력, 조선일보 ( ). 김태현, 강대국정치와중견국외교, 세계일보 ( ). 다나카아키히코 ( 田中明彦 ) 이원덕역, 포스트크라이시스의세계, 서울 : 일조각. 세종연구소편, 한국의국가전략 2020, 성남 : 세종연구소. 이근, 혼돈속의동북아시아체스판, 니어재단간담회발표자료 ( , 그랜드힐튼호텔 ). 이상현, 사드의한반도배치, 어떻게볼것인가? 세종연구소, 정세와정책 (5 월호 )., 미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망, 이상현편, 미국의아태재균형정책과한국안보. 성남 : 세종연구소., 한국의복합외교추진방향과과제, 외교, 제 99 호. 함재봉외, 팍스아메리카나 3.0: 다시미국이다, 서울 : 아산정책연구원. Green, Michael J., Kathleen H. Hicks, and Zack Cooper, Federated Defense in Asia, A Report of the Federated Defense Project, Washington, DC: CSIS, December. Hocking, Brian, Jan Melissen, Shaun Riordan, and Paul Sharp, Futures for Diplomacy: Integrative Diplomacy in the 21st Century, Netherlands Institute of International Relations Clingendael. Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America Kennedy, Paul, The Rise and Fall of the Great Powers, New York: Vintage. Mastanduno, Michael, System Maker, Privilege Taker: U.S. Power and the International Political Economy, World Politics, Vol. 61, No I 한국의국가전략 2030: 안보

39 Mead, Walter Russell The Return of Geopolitics. Foreign Affairs, May/June. U.S. National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, December ( White House, National Security Strategy, February. World Economic Forum, Global Risks 2015, 10th Edition. 국제질서전망 I 31

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41 I 제 Ⅱ 장 I 한국의전통안보위협과국방전략 엄상윤

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43 한국의전통안보위협과국방전략 엄상윤 ( 세종연구소 ) Ⅰ. 서론 국가안보는국가존립의초석이자세종연구소가 < 국가전략 2030> 의지향목표로설정한 선진평화강국 실현의절대적전제조건이다. 국가안보를위해서는현재뿐만아니라미래의안보위협에도적극대비해야한다. 중 장기적차원의전략과준비가요구되는사안도적지않기때문이다. 이런면에서 2030년경한국이직면하게될안보위협을전망해보고적절한국방전략을모색하는작업은대단히중요하다. 그러나누구든 15년후의미래를정확히예측하기는어렵다. 동북아의국제정세와북한의미래가크게유동적인상황에서는더욱더그러하다. 사회과학자들에게는오판가능성에따른심적부담도적지않다. 오판가능성을줄이기위해서는과학적연구방법을적극동원할필요가있다. 즉, 변수들의작동에대한연구자의직관적 자의적해석과판단을가급적지양하고변수들간의인과관계, 상호작용, 작동메커니즘, 논리적추정에기반하여미래를전망하는것이훨씬더효과적이다. 이런과학적연구방법은사회과학자가미래를예측할때동원해볼수있는최선의연구방법일뿐만아니라이론과정책을접맥시켜정책의적실성과효율성을제고시킬여지도크게제공한다. 아직까지 2030년경한국의안보위협전망과국방전략에관한선행연구도거의부재하지만 ( 권태영 2013; 권태영외 2009), 이런과학적연구방법을적용한선행연구는전무한실정이다. 이런문제의식에서본장은과학적연구방법을적극동원하고이론개발 한국의전통안보위협과국방전략 I 35

44 과전략개발을접맥시켜 2030년경한국이직면할안보위협을전망하고한국의국방전략추진방향을모색한다. 구체적으로 Ⅱ장에서는안보위협전망과핵심변수추출을위한전초작업차원에서한국이당면한안보위협추세를북한의안보위협과국제적안보위협으로대별하여살펴본다. Ⅲ 장에서는이론적차원에서 2030년경한국이직면할안보위협의핵심변수를추출 조합하여안보위협의이념형과실존가능형을규명하고가장유력한안보위협시나리오를도출한다. Ⅳ장에서는이런안보위협시나리오를토대로국방전략추진방향을국방전략기조와실천과제로대별하여제시한다. 본서의구성과역할분담에따라본장은전통안보문제에초점을두는바비전통안보문제는논의하지않는다. < 국가전략 2030> 은북한체제의존속을전제하는바일관성유지를위해북한체제의붕괴나소멸을가정한논의도제외한다. Ⅱ. 안보위협추세 1. 북한의안보위협북한의안보위협은두말할나위없이한국이직면한최대의안보위협이다. 김정은정권의등장이후에도북한의안보위협은지속 심화되고있다. 북한의안보위협은재래식위협과대량살상무기 (WMD) 위협으로대별해볼수있다. 우선북한의재래식위협이다. 북한은한국의 2배에달하는 120만여명의병력을보유하고있고육군전력의약 70%, 해군전력의약 60%, 공군전투임무기의약 40% 를평양 ~ 원산선이남지역에배치하여상시기습공격감행태세를갖추고있다. 특히, 전방지역에배치된 8,600여문의야포 36 I 한국의국가전략 2030: 안보

45 와 5,500 여문의다련장 / 방사포는수도권및중부권지역에기습적대량집 중사격이가능하다. 20 만여명에달하는북한의특수전병력은잠수함, 공기부양정, AN-2 기, 헬기등다양한수단을이용하여한국의전 후방지 역에침투할수있다. 북한해군은유도탄정 어뢰정 경비정 화력지원 정등의수상전력, 로미오급잠수함 잠수정등 70 여척의수중전력, 공기 부양정 고속상륙정등 260 여척의상륙전력을갖추고있다. 특히, 신형 어뢰를개발하고탄도미사일탑재가가능한신형잠수함등새로운형태 의잠수함정을지속건조하여수중공격능력을향상시키고있다. 북한 공군은대부분노후기종이지만한국의지휘통제시설, 방공자산, 산업시 설등을기습공격할수있는능력을보유하고있다. 근년에는정찰용과 공격용무인기도개발 생산 배치하고있다. 1) 한국은면적이좁고종심 이짧을뿐만아니라전체인구와산업시설의절반정도가수도권에밀집 되어있다. 따라서북한의재래식전력만으로도한국안보는충분히위협 받고있다. 더욱이김정은정권등장이후에도북한은서해상및휴전선 접경지역에서수시로재래식무력도발을감행하는추세를보이고있다. 북한의 WMD 위협은재래식위협보다훨씬더심각하다. 핵위협은 WMD 위협의핵심이다. 4 차례의핵실험단행과각종미사일개발이말해 주듯이북한의핵능력은이미상당한수준에도달해있다. 북한은 2012 년 북한의개정헌법에핵보유국을명시했고 2013 년 3 차핵실험직후핵무기 의다종화 소형화 경량화에성공했다고주장하기도했다. 아직까지북 한이핵무장을단행했는지의여부는불분명하지만다수의전문가들은수 년전부터초보적수준의소규모핵전력구비능력을보유한것으로추정 한다 ( 엄상윤 2011, 9). 더욱이김정은정권은핵무력건설과경제건설을병 행추진하는병진노선에입각하여핵전력개발을강화하고국제사회의 1) 이상에서논한북한의군사력현황은대한민국국방부 2009, 을발췌 요약한것이다. 북한의재래식군사력현황에대한자세한내역은대한민국국방부 2009, 239. 참조. 한국의전통안보위협과국방전략 I 37

46 북한핵보유국지위인정을지속적으로요구하면서북핵협상을거부해왔다. 2) 이런상황에서북핵협상기제인 6자회담은 8년째장기공전되고있고북한의핵능력도점차향상되고있다. 3) 서울불바다 로대변되듯이북한은대남핵공격위협도수시로노골적으로자행해왔다. 한국입장에서는북한의핵보유그자체가위협적이며이미충분한핵위협에직면해있다. 여하튼, 북한의핵능력향상에따라북한의핵위협도더욱심화되는추세를보이고있다. 북한의생화학무기도엄청난 WMD 위협이다. 북한은탄저균, 천연두, 페스트등 13종의생물학무기를소량의균체형태로보유하고있고 10일이내에배양해무기화할수있는능력도보유하고있고특수전부대, 항공기, 기구등을활용해생물학무기공격을가할수있는것으로추정된다 ( 대한민국국방부 2014, 29; 연합뉴스 2015년 3월 20일 ). 북한은 2,500~5,000 톤의화학작용제도저장하고있는것으로추정된다 ( 대한민국국방부 2014, 29). 화학작용제 5,000 톤이면약 2,500km 2, 즉서울시면적 (605km 2 ) 의약 4배를오염시킬수있고 125만여발의화학탄을만들수있고이런화학탄은북한이보유하고있는박격포, 야포, 다연장포, FROG SCUD 노동미사일, 항공기등다양한수단으로투발될수있다 ( 권양주 2010, 2). 따라서북한의생화학무기도한국안보에치명적위협이될수있다. 한편, 북한은무기운반수단인미사일개발에도박차를가하고있다. 북한은스틱스 (80km), KN-02(120km), SCUD-B(300km), SCUD-C(500km), 노동 (1,300km), 무수단 (3,000km 이상 ) 등의탄도미사일 800여기를작전배치했고대포동 1호 (2,500km) 와대포동 2호 (10,000km 추정 ) 탄도미사일도각각 1998년과 2006년에시험발사했고제원미상의신형미사일도 2) 2015 년 7 월이란핵협상타결이후에도북한은 일방적으로먼저핵을동결하거나포기할의사가없다 는것을거듭천명했다 ( 경향신문, 2015 년 7 월 21 일 ). 3) 북핵전문가인조엘위트 (Joel Wit) 는북한이 2020 년까지핵무기를최대 100 개까지늘릴수있다는전망을내놓기도했다 ( 연합뉴스 2015 년 3 월 20 일 ). 38 I 한국의국가전략 2030: 안보

47 개발중이다 ( 대한민국국방부 2014, 241). 북한은이동식미사일발사대도최대 200기를보유한것으로추정된다. 북한은 2012년 12월과 2016년 2월미국본토위협을과시하는장거리로켓시험발사에도성공했다 년 5월에는잠수함발사탄도미사일 (SLBM) 수중사출시험에도성공했다 ( 연합뉴스 2015년 5월 9일 ). 북한이한국과미국의미사일방어체계 (MD system) 를무력화시키기위해 ICBM SLBM 개발을지속하고다탄두각개목표재돌입탄 (MIRV) 개발에나설가능성도배제할수없다. 한국안보에는이미작전배치된스틱스, KN-02, SCUD-B, SCUD-C, 노동등의단 중거리미사일과개발중인 SLBM이직접적위협이된다. 재래식탄두의폭발력도크게향상된바이런미사일에재래식탄두만탑재되어도엄청난피해가야기될수있다. 더욱이 WMD 탄두, 특히핵탄두가탑재될경우에는돌이킬수없는재앙이초래될수있다. 북한이장거리미사일개발을통해한미동맹약화, 주한미군철수유도, 유사시미 일의한국지원차단등을획책하는바장거리미사일도한국의안보에간접적위협이된다. 이런상황에서김정은정권은수시로미사일발사를시위하여한국의안보위협을가중시키고있다. 이처럼북한의대남안보위협은재래식 WMD 양면에서지속 심화되는추세를보이고있다. 특히, 병진노선에입각한북한의핵 미사일전력강화로북한의 WMD 위협은심각한수준에서심화되고있다. 북한지도부가병진노선을고수하는한이런추세는지속될것같다. 2. 국제적안보위협한국에대한국제적안보위협은아직까지잠재적위협으로존재한다. 그러나잠재적안보위협이현재적안보위협으로전환될가능성을배제할수없는양상이전개되고있다. 이런가능성은미 중패권경쟁심화와일본의우경화에서비롯된다. 한국의전통안보위협과국방전략 I 39

48 우선미 중패권경쟁심화에서비롯되는국제적안보위협가능성이다. 미 중간에는경제적협력과정치 군사적갈등이병존 교차하고있고총체적국력과군사력면에서는미국이여전히중국을압도하고있다. 그러나중국의급속한부상과미국의상대적쇠퇴가맞물린상태에서미 중패권경쟁도점차심화되는추세를보이고있다. 미국은중국경계론에입각한 아시아재균형 의기치하에중국봉쇄전략, 중국순화전략, 동맹국비용분담전략을적극구사하고있다 ( 엄상윤 2012, ). 이런맥락에서미국은 중심축과바퀴살 (hub and spokes) 모델에따라한미동맹과미일동맹을연결시키는한미일삼각군사협력체제구축을위해부단히노력하고있다 (Rinehart 외 2013, 16). 이런미국의노력은한일 / 한미일군사정보협정체결및한미 / 한미일 MD협력체계구축추진으로표면화되고있다 ( 엄상윤 2014a, 44-54). 한편, 시진핑체제등장이후중국은도강양회 ( 韜光養悔 ) 에서벗어나는조짐을선명하게보이고있다. 즉, 중국은미국의 아시아재균형 정책에대한맞대응을강화하고중국의부상에걸맞은국제적지위획득과영향력확대를적극추진하고있다. 미국과의 신형대국관계 요구강화, 중국주도의국제경제레짐인아시아인프라투자은행 (AIIB) 창설과역내포괄적경제동반자협정 (RCEP) 아시아태평양자유무역지대 (FTAAP) 창설추진, 중국판유라시아경제부흥정책인일대일로 ( 一帶一路 ) 추진, 아시아 아프리카 중동지역국가들에대한경제지원확대, 중국의동중국해방공식별구역 (CADIZ) 확대등도이런맥락에서이해될수있다. 중국은군사분야에서도미국의중국근해접근차단을목표로하는 A2/AD(Anti-Access/Area- Denial) 전략구사, 군사비대폭확대, 군사력의현대화 첨단화 우주화, 항공모함진수, 신형미사일 스텔스기 구축함개발, MD시스템개발, 상하이협력기구 (SCO) 의결속강화, 중 러합동군사훈련강화, 동 남중국해의무인도영유권관련군사조치강화등을적극추진하고있다. 이런미 중의패권경쟁심화는 40 I 한국의국가전략 2030: 안보

49 동 남중국해의무인도영유권문제, 국제레짐의창설및주도권문제, 일본의우경화문제, 미국의한미일삼각군사협력체제구축문제, 주한미군고고도미사일방어체계 (THAAD) 배치문제등을둘러싼미 중간의갈등으로표면화되고있다. 이런상황에서한국에대한국제적안보위협가능성도점차높아지고있다. 미국은한미동맹강화, 한국군의역할과비용분담확대를요구하고한미동맹을중국견제에도활용하고자한다. 미국은한국이미국주도의한미일삼각군사협력체제구축에도적극동참해주길바란다. 반면, 중국은한미동맹약화를유도하고한국이중국견제를위한한미일삼각군사협력체제구축에동참하는것을적극거부한다. 4) 구체적으로미 중은한일 / 한미일군사정보협정체결에대한한국의동참문제, 한미 / 한미일 MD협력체계구축에대한한국의동참문제, 주한미군 THAAD배치에대한한국의수용문제등을둘러싸고커다란갈등과대립을노정시키고있다 ( 엄상윤 2014a; 엄상윤 2015a). 미 중패권경쟁심화에따른국지적국제분쟁에한국이휘말릴가능성도배제할수없다. 센카쿠열도, 대만, 남중국해등지에서미 중간에군사분쟁이발생할경우미국은한미동맹을빌미로한국의동참과지원을요구할가능성이있고, 중국은한국의동참과지원에적극반대할가능성이농후하다. 이처럼미 중패권경쟁심화에따라한국에양자택일식선택을강요하는미 중의상반된압력도심화되는추세를보이고있다. 이런상황에서한국이미국의요구를수용하여미국진영에적극가담할경우한중관계가악화될수있다. 나아가한국에대한중국의잠재적안보위협이현재적안보위협으로전환될가능성도배제할수없다. 한국이미국의요구수용에미온적이거나중국의 4) 주펑 ( 朱鋒 ) 베이징대교수는 만약한국이미 일주도의 MD 에가입하면중국인민해방군을완전히벼랑끝으로몰고갈것이므로, 중국은분명히한국에대한전략을바꿀것이다. MD 는한 중우호의마지노선이다. 라고경고한바있다 ( 문정인 2010, 252). 한국의전통안보위협과국방전략 I 41

50 요구를수용할경우에는한미관계악화와한미동맹의균열이초래될수있다. 한미동맹에서 포기와연루의딜레마 가심화될수도있다. 따라서한국입장에서는어느쪽을선택하든국가안보에중대한손실과위협이야기될수있다. 특히, 중국의현재적안보위협전환은북한의안보위협과연계 결합되어한국의안보를심각하게위협하는요인으로작용할수있다. 북한의급변사태가발생할경우에도중국군의북한개입가능성이농후한바 ( 김연수 2006, 79-80; 박창희 2010, 33-56; 박휘락 2010, 75-76; Stares 외 2009, 7; 정철호 2014, ) 한국에대한중국의잠재적안보위협이현재적안보위협으로전환될가능성도높다. 일본의우경화가속화에따른국제적안보위협가능성도배제할수없다. 아베 ( 安倍 ) 내각은일본의보통국가화를목표로 무기수출금지 3원칙 을폐지하고 5) 집단적자위권의법제화, 미일방위협력지침개정, 군사비지출확대와군사력증강, 6) 군수산업활성화등을적극추진하고있다. 이런일본의우경화는미 중패권경쟁심화에따른미국의이해와맞물려크게탄력을받고있다. 집단적자위권적극지지, 미일방위협력지침개정수용등이말해주듯이미국은중국견제에일본을활용할목적으로일본의우경화를적극지지 유도하고있다. 일본의우경화는독도영유권쟁탈을위한일본의군사적위협가능성, 한반도유사시집단적자위권행사에따른일본의자의적개입가능성, 센카쿠열도영유권문제를둘러싼중 일분쟁발생에따른미국의개입과한국의연루가능성등에대한한국의우려를자아내고있다. 이런면에서일본의우경화는한국에대한일본의잠재적안보위협이현재적안보위협으로전환될가능성을높여주고 5) 무기수출금지 3 원칙 은 1967 년사토내각이 1 공산권국가 2 유엔결의로금지된국가 3 국제분쟁당사국또는그런우려가있는국가에무기수출을하지않는다는방침을표명한것을의미한다. 6) 일본의 2016 년도방위예산이사상최초로 5 조엔 ( 약 47 조 1710 억원 ) 을돌파해역대최고치를기록할전망이다 ( 日本経済新聞 2015 년 8 월 2 일 ; 동아일보 2015 년 8 월 3 일 ). 42 I 한국의국가전략 2030: 안보

51 있다. 특히, 독도영유권쟁탈을위한일본의군사적위협은한국의안보에직접적이고도심각한위협을야기할수도있다. 이처럼미 중패권경쟁이점차심화되고일본의우경화가가속화됨에따라한국에대한국제적안보위협가능성도점차높아지는추세를보이고있다. 중 일의잠재적안보위협이현재적안보위협으로전환될가능성을배제할수없는상황이전개되고있다. 미국이주도 / 개입하는아시아의국제분쟁에한국이연루되어국제적안보위협이유발되거나한미동맹의균열이초래될가능성도배제할수없다. 무엇보다안보문제를둘러싼한국의양자택일식선택에대한미 중의상반된요구와압력이점차심화됨에따라미 중모두와우호협력관계를유지해야하는한국의고민과전략적선택의딜레마도점차심화되는추세를보이고있다. Ⅲ 안보위협의유형과시나리오 1. 안보위협의핵심변수와이념형전술한안보위협추세를감안할때 2030년경에는북한의안보위협과국제적안보위협이모두야기될가능성이있다. 그렇다면북한의안보위협과국제적안보위협은어떤양상으로전개될것인가? 필자는북한체제의변화와미 중패권경쟁의향방을핵심변수로추출 설정하여안보위협의양상을전망해보고자한다. 북한의안보위협은북한체제의변화여하에따라크게달라질수있다. 일반적으로정치적개혁 개방은시민사회의영향력확대와정치체제의민주화를촉진시키고경제적개혁 개방은시장경제확대와국제경제적상호의존심화를촉진시킨다. 시민사회의영향력확대, 정치체제의민주화, 시장경제의확대, 국제경제적상호의존심화는국가의대외적호전성 한국의전통안보위협과국방전략 I 43

52 을감소시키고전쟁도발을억제시키는경향이있다 (Keohane 외 1977; Fukuyama 1992; Russett 1993). 따라서북한의정치 경제적개혁 개방이심화될수록북한의대남안보위협도그만큼약화될것으로기대할수있다. 이런면에서북한체제의변화는북한의안보위협여부와정도를가늠해볼수있는핵심변수가될수있다. 북한체제의변화는정치적개혁 개방과경제적개혁 개방이모두거부되는 폐쇄화 와양자모두가구현되는 민주화 를양극단으로하는스펙트럼을상정해볼수있다. 정치적개혁 개방거부와경제적개혁 개방구현이공존하는사회주의 시장경제체제를스펙트럼의중간으로상정해볼수있다. 국제적안보위협은미 중패권경쟁의향방에따라크게달라질수있다. 일반적으로패권경쟁의향방은국제체계와국제질서에구조적변화를초래하고 (Kaplan 1964) 역내국가들의안보환경에도구조적변화를초래하게된다. 따라서미 중패권경쟁의향방은한반도및한국의안보환경을좌우하는구조적변수로작용한다. 미 중패권경쟁이심화될수록국제적차원의잠재적안보위협이현재적안보위협으로전환될가능성도높아진다. 이런면에서미 중패권경쟁의향방은국제적안보위협여부와정도를가늠해볼수있는핵심변수가될수있다. 미 중패권경쟁의향방은경제적협력 / 갈등및군사적협력 / 갈등여하에의해좌우될수있다. 따라서미 중패권경쟁의향방은미 중간에경제적 군사적양면에서협력이압도하여경제적 군사적대결이부재한 해소화 와경제적 군사적양면에서갈등이압도하여경제적 군사적대결이크게고조되고경제협력단절과전면적무력충돌가능성이농후한 치열화 를양극단으로하는스펙트럼을상정해볼수있다. 미 중간에경제적협력과군사적갈등이교차하여경제적협력은지속되고군사적대결이존재하지만전면적무력충돌가능성은낮은상태를스펙트럼의중간으로상정해볼수있다. 44 I 한국의국가전략 2030: 안보

53 이런 2가지핵심변수, 즉북한체제의변화와미 중패권경쟁의향방을스펙트럼상에서조합하면 < 그림 1> 에서보는바와같이 5개의안보위협이념형 (ideal types) 이도출된다. 각유형의특징을살펴보면다음과같다. < 그림 1> 2030 한국안보위협의이념형 Ⅰ유형은북한체제의변화가민주화로까지이행되고미 중패권경쟁이치열할경우존재할수있는이념형이다. 북한체제의민주화는정치적 경제적개혁 개방이모두구현되는바남북관계의전면적개선, 남북교류협력의전면적확대, 북한의비핵화, 북한의무력도발부재, 한반도의군사적긴장해소도함의한다. 따라서북한의안보위협은거의부재한상태이다. 그러나미 중패권경쟁이경제적 군사적양면에서치열하게전개되는바미국이동맹국인한국을미국진영에끌어들이는유인력과통제력도매우강해진다. 이런상황에서한국은한미동맹을포기하지않는이상미국진영에적극가담하지않을수없게된다. 따라서한국에대한중국의안보위협은심각한상태가된다. 이처럼중국의안보위협이한국에대한안보위협을지배하게되는바 Ⅰ유형의안보위협은 중국형 으로칭할수있다. 한국의전통안보위협과국방전략 I 45

54 Ⅱ유형은북한체제의변화가민주화로까지이행되고미 중패권경쟁이해소될경우존재할수있는이념형이다. 북한체제의민주화로인해북한의안보위협은거의부재한상태이다. 미 중패권경쟁이경제적 군사적양면에서해소되는바한 중우호협력관계도한층강화될수있다. 따라서중국의안보위협도거의부재한상태이다. 이처럼한국에대한안보위협이거의부재한바 Ⅱ유형의안보위협은 해소형 으로칭할수있다. Ⅲ유형은북한체제의변화가역주행하여폐쇄화로까지이행되고미 중패권경쟁이해소될경우존재할수있는이념형이다. 북한체제의폐쇄화는정치적 경제적개혁 개방이모두거부되는바남북관계경색, 핵 미사일능력강화, 각종무력도발과핵위협의심화, 한반도의군사적긴장고조도함의한다. 따라서북한의안보위협은심각한상태이다. 그러나미 중패권경쟁해소로인해중국의안보위협은거의부재한상태이다. 이처럼북한의안보위협이한국에대한안보위협을지배하게되는바 Ⅲ유형의안보위협은 북한형 으로칭할수있다. Ⅳ유형은북한체제의변화가역주행하여폐쇄화로까지이행되고미 중패권경쟁이치열할경우존재할수있는이념형이다. 북한체제의폐쇄화로인해북한의안보위협도심각한상태이고미 중패권경쟁의치열화로인해중국의안보위협도심각한상태이다. 미 중패권경쟁의치열화로미 중이하위동맹국들을끌어들이는유인력과통제력도강해진다. 생존의필요성때문에하위동맹국들은각각미국진영과중국진영에깊이가담하지않을수없게된다. 따라서미국주도의한 미 일삼각군사협력체제와중국주도의북 중 러삼각군사협력체제가견고하게구축되고양진영이크게대립하여패싸움이전개될가능성도높아진다. 이런과정에서중국이호전적북한체제및북한의핵 미사일개발 보유를묵인할가능성도높아진다. 따라서한국에대한안보위협은북 중 러 46 I 한국의국가전략 2030: 안보

55 의안보위협이결합된형태로나타나게된다. 이런면에서 Ⅳ유형의안보위협은 신냉전형 으로칭할수있다. Ⅴ유형은북한체제의변화가중간수준, 즉사회주의 시장경제체제로이행되고미 중의패권경쟁도중간수준, 즉경제적협력과군사적갈등이교차할경우존재할수있는이념형이다. 북한체제의사회주의 시장경제화는정치적개혁 개방은거부하지만경제적개혁 개방은구현되는체제이다. 북한의경제적개혁 개방이성공하기위해서는외부의대규모경제지원획득이불가피하고이를위해서는북핵문제의해결과북한의국제관계개선이담보되어야한다. 따라서북한체제의사회주의 시장경제화는남북관계 북미관계개선, 남북교류협력확대, 북한비핵화도함의한다. 따라서북한의안보위협은지금보다약화되는상태이다. 북한비핵화로북한의핵위협가능성은부재하지만대남재래식위협가능성은존재한다. 미 중패권경쟁이지금처럼경제적협력과군사적갈등이교차하는상태인바중국의안보위협은현재수준에서유지되는상태이다. 이런면에서 Ⅴ유형의안보위협은 약화형 으로칭할수있다. 한편, 한국에대한일본의안보위협정도는일본의우경화정도에비례할것이다. 현재와같은일본의우경화추세가지속될경우독도영유권문제를둘러싼일본의안보위협가능성은모든이념형에상수로존재할가능성이높다. 다만, 미 중패권경쟁과북한의대일안보위협이크게심화될경우에는한미일공동대응강화의필요성때문에, 크게약화될경우에는동북아의화해협력분위기때문에일본의안보위협이상대적으로약화될수있다. 따라서일본의안보위협은 Ⅰ~Ⅳ유형에서는상대적으로낮아지고 Ⅴ유형에서는상대적으로높아질수있다. 2. 안보위협의실존가능형논리적 추상적차원에서존재하는이념형과특정시점 환경에서존 한국의전통안보위협과국방전략 I 47

56 재하는실존형간에는차이가있을수있다. 전술한 5가지안보위협의이념형이모두 2030년경에실존적의미를가지지않을수도있다는것이다. 그렇다면 2030년경에실존가능한안보위협의유형은어떻게규정될수있는가? 안보위협의핵심변수로추출된북한체제의변화와미 중패권경쟁의향방을천착해보면유용한해답도출이가능하다. 북한체제의변화는북한지도부의개혁 개방선택여하와중국의대북개입선택여하에의해좌우될것이다. 북한지도부가얼마나적극적으로개혁 개방을추진하느냐에따라북한체제의변화정도가달라질수있다. 시장경제의세계화는거스를수없는역사적대세다. 이런상황에서북한경제의국제적고립은북한의경제난을심화시키고북한의경제난심화는북한체제의생존을위협하는핵심요인으로작용한다. 경제적개혁 개방확대를요구하는 장마당세대 의영향력도점차커지고있다. 따라서북한지도부도경제난극복을위해경제적개혁 개방을추진하지않을수없다. 북한경제의자력갱생이불가능한상황에서는더욱더그러하다. 따라서북한지도부의선택지는경제적개혁 개방의여부가아니라정도 ( 범위 수준 속도 ) 에국한될것이다. 북한지도부의선택여하에따라경제적개혁 개방이다소확대되는정도에그칠수도있고전면적으로확대될수도있다. 정도의차이는있지만북한지도부가경제적개혁 개방을지금보다확대할가능성은높다는것이다. 그러나북한체제붕괴의우려때문에북한지도부가정치적개혁 개방을추진할가능성은희박하다. 따라서북한지도부의개혁 개방선택범위는 y축의왼쪽에존재할가능성이높다. 중국은북한체제의생존에지대한영향을미칠수있는북한의후견국이다. 따라서중국이북한체제의변화에얼마나적극적으로개입하느냐에따라북한체제의변화정도가달라질수있다. 일반적으로후견국 (patron state)- 고객국 (client state) 관계에서후견국은고객국이후견국과 48 I 한국의국가전략 2030: 안보

57 동일한정치 경제체제를가지길바란다. 중국도북한체제가중국식사회주의 시장경제체제로변화되기를바란다. 따라서중국은어떤식으로든북한체제의변화에개입할것이다. 특히, 북한의경제적개혁 개방에대한요구와압력을강화시킬것이다. 따라서중국의선택지는개입의여부가아니라정도 ( 범위 수준 강도 ) 에국한될것이다. 중국의개입정도에따라북한의경제적개혁 개방이다소촉진될수도있고크게촉진될수도있다. 미 중패권경쟁이급속히치열해질경우에는중국이현재의북한체제를인정 포용 지원할수도있다. 그러나미 중패권경쟁이점차심화되는추세하에서중국은한반도전체가미국의세력권에편입될가능성을크게우려하여북한체제의변화가사회주의 시장경제화를넘어민주화로까지이행되는것은적극거부할것이다. 따라서중국의대북개입선택범위혹은북한체제변화의허용범위도 y축의왼쪽에존재할가능성이높다. 이처럼북한지도부의개혁 개방선택범위와중국의대북개입선택범위는모두 y축의왼쪽에존재할가능성이높다. 즉, 2030년경까지북한체제의변화는경제적개혁 개방을통한사회주의 시장경제화가상한선이될가능성이높다. 따라서 1사분면과 2사분면에오롯이존재하는북한체제의변화는실존할가능성이낮다. 미 중패권경쟁의향방은미 중의패권경쟁선택여하에의해좌우될것이다. 미 중패권경쟁은미국이나중국이패권경쟁을중지할경우해소될수있다. 미국의 아시아재균형 정책은중국의부상에따른대미패권도전을크게우려하는중국경계론에입각해있다 (Huntington 1993; 엄상윤 2012, 87-88). 따라서미국의패권경쟁중지는중국부상의좌절혹은중국의민주화로미국의중국경계론이해소되거나미국국력의급격한쇠퇴로미국이중국의대미패권도전을저지할의지와능력이상실되어야기대해볼수있다. 중국의대미패권도전은중국경계론에입각한 한국의전통안보위협과국방전략 I 49

58 미국의 아시아재균형 정책에대한반발과중국의부상에걸맞은국제적지위상승과영향력확대요구에입각해있다. 따라서중국의대미패권도전중지는미국이중국경계론에입각한 아시아재균형 정책을철회하고중국의신흥패권국지위를적극수용하거나중국부상의좌절혹은중국의민주화로중국이대미패권도전을감행할의지와능력이상실되어야기대해볼수있다. 그러나향후 15년이내에중국부상의좌절, 중국의민주화, 미국국력의급격한쇠퇴, 미국의 아시아재균형 정책철회와중국의신흥패권국지위인정, 미국의중국경계론해소가야기될가능성은낮다. 즉, 미 중패권경쟁은약화되는방향이아니라지속 심화되는방향으로전개될가능성이높다. 따라서미 중패권경쟁의향방은 x축의위쪽에존재할가능성이높고, 2사분면과 3사분면에오롯이존재하는미 중패권경쟁양상은실존할가능성이낮다. 이상에서논의한북한체제의변화와미 중패권경쟁의향방에대한전망을종합해볼때, 2030 년경실존할가능성이높은안보위협의유형은 < 그림 2> 와같이압축될수있다. < 그림 2> 2030 한국안보위협의실존가능형 50 I 한국의국가전략 2030: 안보

59 추가로설정된 Ⅵ유형은 Ⅳ유형과 Ⅴ유형사이에존재하는유형이다. 즉, Ⅵ유형은북한의경제적개혁 개방이지금보다확대되지만북한체제의변화가사회주의 시장경제화로까지는이행되지않고미 중패권경쟁이지금보다는심화되지만치열화로까지는치닫지않을경우실존할수있는안보위협의유형이다. 북한의경제적개혁 개방이다소진척되는바남북관계의제한적개선, 남북교류협력의제한적확대, 북핵문제해결의진전을기대해볼수있다. 따라서북한의안보위협은지금보다다소약화되는상태이다. 북한의재래식위협가능성은상존하지만북핵문제해결의진전으로북한의핵위협가능성은다소약화된다. 그러나미 중패권경쟁이다소심화되는바중국의안보위협은지금보다다소심화되는상태이다. 중국의잠재적위협이낮은수준의현재적위협으로나타날수있다. 미 중패권경쟁이다소심화됨으로써미 중이하위동맹국들을끌어들이는유인력과통제력도다소강해진다. 동맹유지의필요성때문에하위동맹국들은각각미국진영과중국진영에좀더깊이가담하게된다. 따라서미국주도의한 미 일삼각군사협력체제와중국주도의북 중 러삼각협력체제가느슨한형태로구축되고양진영간의대립과갈등도다소높아지게된다. 따라서한국에대한안보위협은북 중 러의안보위협이낮은수준에서결합된형태로나타나게된다. 한 미 일공동대응의필요성이다소강화되는바일본의안보위협은지금보다다소약화될수있다. 요컨대, Ⅵ유형의안보위협은 Ⅳ유형과 Ⅴ유형의중간정도의특성을띠게된다. 따라서 Ⅵ유형의안보위협은 준냉전형 으로칭할수있다. 후술하는안보위협의시나리오설명을위해본연구의분석틀에의거한현존형의위상에대해서도미리언급할필요가있을것같다. < 그림 2> 에서보듯이현존형은북한체제가거의폐쇄화되고미 중패권경쟁의정도가중간수준을유지하는상태이다. 즉, 북한의정치적개혁 개방이 한국의전통안보위협과국방전략 I 51

60 부재한것은물론경제적개혁 개방도낮은수준에서매우제한적이고느린속도로추진되고있다. 김정은정권의병진노선고수와공포정치단행은북한의국제적고립을더욱심화시키고경제적개혁 개방을어렵게하는요인으로작용하고있다. 이런상황에서북한은남북관계개선을회피하면서핵 미사일개발을강화하고각종무력도발과핵위협을지속하고있다. 따라서북한의안보위협은심각한수준이다. 미 중패권경쟁이점차심화되면서한반도안보문제를둘러싼한 중갈등도다소심화되는추세지만, 중국의안보위협은아직까지잠재적안보위협상태를유지하고있다. 요컨대, 현존형은북한의안보위협은심각하지만중국의안보위협은미미한상태이다. 3. 안보위협의유력시나리오 2030년경실존가능한안보위협의유형으로볼때, 한국입장에서는북한의안보위협이낮아지고국제적안보위협이현수준을유지하는 Ⅴ유형이 가능한최선 의시나리오가될것이고, 북한의안보위협과국제적안보위협이모두높아지는 Ⅳ유형이 가능한최악 의시나리오가될것이다. 그러나다음과같은근거에서 Ⅵ유형이가장유력한시나리오가될것같다. 첫째, 전술한바와같이북한이경제적개혁 개방을지금보다확대할가능성이높다. 그러나북한지도부는시장경제의전면적 급진적시행이북한체제의위기를초래할가능성을크게우려하는바경제특구, 장마당, 사유제등의점진적확대를통한점진적개혁 개방을선호할것이다. 따라서 2030년경까지북한의경제체제가온전한시장경제체제로까지이행되기는어려울것이다. 둘째, 북한의경제적개혁 개방은외부의자본 기술 시장확보없이는성공하기어렵고외부의자본 기술 시장확보는병진노선의수정, 52 I 한국의국가전략 2030: 안보

61 즉북핵문제해결없이는성공하기어렵다. 중국도북핵문제해결에있어서북한의전향적태도변화를북중관계개선의핵심조건을강조한다. 따라서북한이북핵협상에호응하여북핵문제해결이진전될가능성은높다. 그러나한국주도의흡수통일위험성을우려하는북한이핵무기에대한미련을버리기는쉽지않을것이다. 따라서북핵문제해결이진전되더라도 2030년경까지북한의완전한비핵화가달성될수있을지는미지수다. 한편, 남북한의체제경쟁, 북한체제의호전성, 한국주도의흡수통일가능성우려등이해소되지않는이상북한의재래식위협가능성은상존한다. 북한의정치적개혁 개방을기대하기어렵다는점을감안하면더욱더그러하다. 단, 북한의경제적개혁 개방과북핵문제해결이전전됨에따라북한의재래식위협도지금보다다소약화될수는있다. 셋째, 2030년경에는중국의부상지속과미국의상대적쇠퇴가맞물려미국과중국의경제력이엇비슷하거나역전되는현상이발생할것으로전망된다 ( 본서의 1장 ). 중국군사력의급속한신장으로미 중간의군사력격차도훨씬더좁아질것이다. 이런상황에서갈등적세력균형혹은세력전이현상이발생하여미 중패권경쟁이지금보다심화될가능성이높다 ( 본서의 1장 ). 따라서미 중의경제적갈등과각종국제레짐의주도권을둘러싼미 중간의경쟁도보다더치열해질것이다. 그러나경제적상호의존의심화때문에미 중의경제협력이단절될가능성은낮다. 미 중간의군사적갈등과대결도지금보다심화될가능성이높다. 미국은중국견제를위해, 중국은패권도전을위해각각자기진영의동맹국들을결속시키고상대진영의균열을적극도모할것이다. 남중국해, 센카쿠열도등미 중의세력권경쟁이치열한무인도나해상에서미 중주도의무력시위와국지전이발생할가능성도완전히배제할수없다. 그러나전면전 핵전쟁으로의비화위험성때문에이런국지전이미 중의본토공격으로확전될가능성은매우낮다. 따라서미 중패권경쟁이미 한국의전통안보위협과국방전략 I 53

62 중의전면적무력충돌가능성이농후할정도로심화되지는않을것이다. 넷째, 2030년경에는미 중패권경쟁의심화에따라중국의안보위협도다소높아질것이다. 그러나한 중의경제적상호의존심화는한 중경제협력의단절을어렵게할것이다. 미 중패권경쟁이심화되는상황에서중국은한국의미국진영적극가담을차단하기위해서도한 중우호협력관계를지속할필요가있다. 따라서한국에대한중국의안보위협이심각한수준으로높아질가능성은낮다. 이런점들을종합고려할때, 2030년경에는 Ⅳ유형과 Ⅴ유형보다는 Ⅵ유형이현실화될가능성이상대적으로높다는것이다. 2030년경에는 Ⅳ~Ⅵ 유형의실존가능성이높을것으로전망되는바 < 그림 2> 에서보듯이 A~C 3가지의변화경로시나리오를예상해볼수있다. 그중 Ⅵ유형이가장유력한바현존형에서 Ⅵ유형으로직행하는 C변화경로시나리오가가장유력시된다. 단, 향후 15년동안의전략적환경과각국의전략적선택이유동적인바 C변화경로시나리오가단선적으로이행되지않을수도있다. 즉, 현존형에서 Ⅳ유형이나 Ⅴ유형을경유하여 Ⅵ유형으로이행될수도있다. Ⅳ. 국방전략추진방향 한국입장에서는 Ⅳ~Ⅵ유형의안보위협과 A~C변화경로시나리오가전개될가능성을모두고려하되, Ⅵ유형의안보위협과 C변화경로시나리오에초점을맞추어국방전략추진방향을모색할필요가있다. 나아가 2030 년경한국이기대해볼수있는가능한최선의시나리오인 Ⅴ유형의안보환경유도를위한노력도적극경주할필요가있다. 이런관점에서국방전략기조와실천과제를제시하면다음과같다. 54 I 한국의국가전략 2030: 안보

63 1. 국방전략기조 Ⅳ~Ⅵ유형이말해주듯이 2030년경에는북한의안보위협과국제적안보위협이모두예상된다. 구체적으로북한의안보위협, 중국의안보위협, 북 중 러연합안보위협, 일본의안보위협등안보위협의다양화가예상된다. Ⅵ유형에서보듯이북한의핵위협은다소약화되지만재래식안보위협은상존하고중국의안보위협은다소높아질가능성이상대적으로높다. 그러나각국의전략적선택이유동적인바안보위협의불확실성도높다. 미 중패권경쟁이보다심화될것인바미 중사이에서한국의양자택일식선택을강요하는미 중의압력도보다심화될수있고이에따라한국의전략적선택의고민도보다심화될수있다. 한국의전략적선택여하에따라한미동맹이나한중관계의갈등과균열이보다심화될가능성도있다. 이런점들을고려할때, 한국은북한의안보위협저지일변도에서벗어나 < 한국형헤징전략 >(Korean Hedging Strategy for National Defense) 을적극추진할필요가있다. 한국형헤징전략은 북한과주변국들로부터야 < 그림 3> 한국형헤징전략의구성도 한국의전통안보위협과국방전략 I 55

64 기되는미래의불확실하고다양한안보위협에효과적으로대처할수있도록다양한사전대비책을구사하는한국의국방전략 을의미한다. 한국형헤징전략은 < 그림 3> 에서보듯이북한과주변국들의안보위협에대응할수있는군사력을강화하고이들의안보위협자체를약화시키고군사력강화와안보위협약화를뒷받침할수있는국방태세를강화하는 3가지방향의세부전략으로구성된다. 군사력강화 는한국의군사력강화와한미동맹강화에역점을둔다. 2030년경한국은북한의안보위협에더하여주변국들, 특히중국의안보위협에도직면할가능성이높다. 한국에대한안보위협이지금보다가중될수있다. 게다가미 중패권경쟁이심화됨에따라안보문제를둘러싸고한국의양자택일식선택을강요하는미 중의압력도심화될것이다. 따라서안보위협가중에대한대응력을신장시키고미 중사이에서운신의폭을넓히기위해서는한국자체의군사력강화가긴요하다. 그러나한국의군사력강화만으로는북한과주변국들의안보위협에대한억제력을충분히확보하기어려울것이다. 더욱이북핵문제가완전히해결된다는보장도없고중국의안보위협은한국혼자서감당하기에는역부족이다. 국제사회의제재와압력으로한국의독자적핵무장도기대하기어렵다. 따라서한미동맹을강화하고미국의핵우산보장을지속 강화하여억제력을강화시킬필요가있다. 미국은한국이가장신뢰할수있는우방국일뿐만아니라미 중의경제력이역전될가능성이높은 2030년경에도여전히중국보다우월한군사력을유지할것이다. 미 중패권경쟁심화에따라미국도한미동맹강화를강력히요구할것이다. 따라서한국이국방을포기하지않는이상한미동맹강화는불가피한선택이될것이다. 안보위협약화 는한반도평화구조창설과주변국군사협력강화에역점을둔다. 적의안보위협약화는국방의지름길이자가장효율적인국방전략이다. 안보위협이약화되면군사 경제 외교적비용도절감될수 56 I 한국의국가전략 2030: 안보

65 있다. 미 중패권경쟁심화에서파생되는한국의양자택일식선택의고민도약화 해소될수있다. 따라서한반도평화구조창설과주변국들과의안보협력강화를통해북한과주변국들의안보위협을약화시키는노력을적극경주해야한다. 한반도평화구조창설은북한의안보위협은물론주변국들의안전보장조치를통해주변국들의안보위협도크게약화시킬수있다. 주변국들과의군사협력강화는군사적신뢰증진을통해주변국들의안보위협을약화시키는데도움이된다. 따라서주변국들과의양자적 다자적군사협력도한층강화할필요가있다. 국방태세강화 는국방운영의효율화와안보의식강화에역점을둔다. 안보위협이상존하는상태에서국방태세강화는아무리강조해도지나치지않는다. 더욱이 2030년경에는안보위협이지금보다심화될것으로예상되는바국방태세를한층강화할필요가있다. 이런면에서국방운영의효율성을극대화하고국민들의안보의식을강화시킬필요가있다. 군사력이아무리많아도제대로운용되지못한다면소기의목표를달성할수없다. 군사력강화를뒷받침할수있는재원도한정된바 2030년경에도한국의군사력에는한계가있을수밖에없다. 따라서한정된재원과군사력을효율적으로활용하여국방효과를극대화시킬수있는국방운영이필요하다. 2030년경에는전쟁을경험하지않았을뿐만아니라물질주의 개인주의에익숙한전후세대가역사의주역이된다. 따라서국민들의안보의식이약화될수있는바안보의식을강화시키는노력도필요하다. 한국형헤징전략은한정된재원과군사력으로미래의불확실하고다양한안보위협에효과적으로대처하는것을전제한다. 따라서한국형헤징전략의효율성을제고하기위해서는전술한 3가지세부전략을병행추진하고최소비용최대효과의원칙에의거하여한정된재원과군사력을효율적으로활용하는것이매우중요하다. 한국의전통안보위협과국방전략 I 57

66 2. 국방전략실천과제한국형헤징전략의 3가지세부전략을성공적으로추진하기위해서는다음과같은사안들이실천과제로제기된다. 한국의군사력강화 : 한국의군사력및한미연합전력은막강한수준인바전면전발발시북한및주변국들도엄청난보복을감수해야할것이다. 이런보복의위험성때문에북한및주변국들의실제적안보위협은접경지역및해상에서재래식군사력을활용한국지적무력도발로나타날가능성이높다. 따라서재래식억제력강화가필요하고이를위해서는재래식군사력증강, 특히해 공군력증강과재래식군사력의현대화 첨단화 정밀화및신형무기개발 도입이필요하다. 북한의미사일공격가능성도배제할수없는바 Kill Chain과 KAMD 구축도계획대로추진해야한다. 주변국들의미사일위협억제를위해서는 KAMD 확장및중거리미사일개발도추진할필요가있다. 한미동맹의균열과약화에대비하여가능한범위내에서전략무기, 즉 WMD 개발의잠재력도강화할필요가있다. 한미동맹강화 : 전술한바와같이한미동맹강화는불가피한선택이될것이다. 문제는한미동맹강화가초래할부작용과역효과도만만치않다는것이다. 미 중패권경쟁심화에따라미국이한미동맹을빌미로한국을중국견제에적극동참시키고활용할가능성도높아진다. 따라서한미동맹강화가오히려중국의안보위협을초래하고심화시킬여지도높아진다. 한미동맹을매개로한국이미 중주도의국제분쟁에연루되거나동참할경우에는더욱더그러하다. 따라서한미동맹을강화하면서도중국의불만과안보위협을최소화시킬수있는묘안강구가무엇보다중요한해결과제가될것이다. 일본의안보위협에대해서는미국이일본의활용가치때문에일본입장을두둔하거나당사자해결원칙을표방하면서소극적태도를견지할가능성이높다. 따라서미국이한국입장을 58 I 한국의국가전략 2030: 안보

67 적극지지해줄수있도록한 미간의우애를돈독히해두는노력도필요하다. 미국국력의상대적쇠퇴및국방비감축추세에따라미국이한미동맹에서한국의역할과비용분담확대를요구하는압력도가중될것이다. 따라서한국의역할과비용분담조정문제해결도적지않은고민거리가될것이다 년이전에전시작전통제권이한국에이양될수도있는바이와관련된각종대책도지금부터차근차근준비해나가야한다. 한반도평화구조창설 : 미 중패권경쟁이치열해지면한반도평화구조창설가능성도낮아진다. 따라서미 중패권경쟁이치열해지기전에한반도평화구조창설을위한기회를포착할필요가있다. 이런기회는북핵문제해결과정에서포착될수있다. 북한의핵개발은북한의안보위협을심화시키고한반도의군사적긴장을고조시키고주변국들의군사적개입을초래하는온상이다. 따라서북핵문제해결은북한의안보위협뿐만아니라주변국들의안보위협도크게약화시킬수있다. 나아가북핵문제해결과정에서남북한군사적신뢰구축, 남북한군비통제, 한반도평화체제구축등의기회가포착될수도있다. 북한이경제적개혁 개방확대를위해북핵협상에호응할가능성도높아질것이다. 따라서 6자회담재개와북핵협상을진전시킬수있는방안을적극강구할필요가있다. 이런면에서도남북관계개선을적극추진하고남북관계개선의동력을활용하여 6자회담재개의실마리를풀어내는노력을적극경주해야한다 ( 엄상윤 2013; 엄상윤 2015b). 북한의호응유도를위해서는 전방위압박 회유전략 을적극구사할필요도있다. 7) 6자회담재개이후북핵협상과정에서는한반도평화구조창설을적극시도하고한반도평화구조창설 7) 전방위압박 회유전략은 김정은체제와 < 병진노선 > 에내재된모순및북한의아킬레스건집중공략에초점을맞추어북한의의도를역이용하면서북한외부와내부를망라하는다방면 다차원에서북한을압박 회유함으로써북한지도부의전략적선택의고민과내부갈등을심화시켜한국주도의남북한관계개선및북핵문제해결에대한북한의적극적호응과전향적태도변화를유도하는전략 이다. 실천방향에관한구체적내용은엄상윤 2014b, 참조. 한국의전통안보위협과국방전략 I 59

68 논의과정에서는한국의국익이최대한보장될수있도록노력해야한다. 주변국군사협력강화 : 미 중패권경쟁심화에따라한 중 / 한 러군사협력의가능성은낮아진다. 그럼에도불구하고우발적군사충돌방지, 군사적신뢰증진, 군사적갈등의평화적해결등을위해서는한 중 / 한 러군사협력을지속 확대시킬필요가있다. 독도영유권갈등에따른한 일간의군사적갈등과분쟁방지를위해서는한 일군사협력을별도로추진할필요도있다. 이런면에서핫라인개설, 군사갈등의평화적해결의제도화, 군사외교강화, 고위급군인사교류, 군사회담정례화, 군사훈련상호참관등을적극추진해야한다. 동북아다자안보협력은주변국들과의양자적군사협력의한계를보완하는데유용하다. 따라서 UN, ARF, EAS, 한미일 / 한중일정상회의등각종국제기구와국제회담을통해동북아다자안보협력을강화하는노력도적극경주할필요가있다. 미 중패권경쟁과중 일갈등의심화는동북아다자안보협력을어렵게만들것이다. 그러나이들간의군사적긴장과충돌가능성이고조되면오히려한국이동북아다자안보협력을중재 선도해볼수있는호기가생길수도있다. 이런면에서동북아평화협력의제도화를위한노력도지속 강화할필요가있다. 국방운영효율화 : 군사력의효용가치제고를위해서는적의도발에즉각적이고강력한응징태세를유지해야한다. 특히, 북한의무력도발에대해서는원점및지도부타격방침을고수하고적극실천해야한다. 주변국들의안보위협과무력도발에효과적으로대처하기위해서는새로운군사전략 전술개발도필요하다. 한정된군사재원의효율적활용을위해서는군사력강화에초점을맞추어국방예산을투입하고국방체계개선, 관련법 제도정비, 군부비리척결, 군인력의정예화 전문화, 군사비의효율적활용, 병영문화개선, 하드웨어와소프트웨어의조화등의면에서지속적이고과감한국방개혁추진도긴요하다. 안보위협의다양화로병 60 I 한국의국가전략 2030: 안보

69 력의수요도늘어날것인바섣부른병력감축은바람직하지않다. 안보의식강화 : 국민들의안보의식강화를위해안보교육을강화해야한다. 안보교육의내실화제고를위해서는전후세대맞춤형안보교육을실시할필요도있다. 북한및주변국들은적대대상인동시에협력대상이라는양면성을가지는바이런양면성을적극고려한상태에서균형잡힌안보교육을실시할필요도있다. 민 관 군의통합적안보역량강화를위해서는대국민소통강화도긴요하다. 이런실천과제들은경제적뒷받침을수반하는바경제발전지속도매우중요하다. 일부실천과제들은상충성도내포하는바상황변화에따라우선순위를신축적 탄력적으로조정할필요도있다. 한국형헤징전략은결코만만치않은국내외적도전에직면할수있다. 그러나 2030년경의안보환경을전망할때한국형헤징전략은불가피한선택이될것이다. 따라서한국형헤징전략의성공적수행을위해지금부터탁월한지혜를결집하고철저히준비해야한다. 한국의전통안보위협과국방전략 I 61

70 참고문헌 권양주, 핵무기못지않은북한의화학무기폐기방안강구긴요. 동북아안보정세분석. 권태영, 년대한국의국방비전과예방억제방위전략구상. 전략연구 통권제 57 호. 권태영 노훈 정춘일 임길섭, 육군비전 2030 연구. 서울 : 한국전략문제연구소. 김연수, 북한의급변사태와남한의관할권확보방안. 新亞細亞 제 13 권 4 호. 대한민국국방부, 국방백서. 서울 : 대한민국국방부. 문정인, 중국의내일을묻다. 서울 : 삼성경제연구소. 박창희, 북한급변사태와중국의군사개입전망. 국가전략 제 16 권 1 호. 박휘락, 북한급변사태와통일에대한현실성분석과과제. 국가전략 제 16 권 4 호. 엄상윤, 북한핵무장의전략적유용성과한계. 성남 : 세종연구소. 엄상윤, 동아시아의패권경쟁 안보질서와미국의전략. 이태환편. 동아시아경제와안보 : 미중의패권경쟁과대응전략. 성남 : 세종연구소. 엄상윤, < 한반도신뢰프로세스 > 구상 : 파생효과와개선방향. 성남 : 세종연구소. 엄상윤, 2014a. 한 미 일 MD 협력의양상과전망. 국가전략 제 20 권 2 호. 엄상윤, 2014b. < 한반도신뢰프로세스 > 와한국의통일 대북전략추진방향. 세종연구소. 동북아국제정세와한국의통일전략. 세종연구소주최제 28 차세종국가전략포럼발표문 년 4 월 17 일. 엄상윤, 2015a. 한반도신뢰프로세스 2 년 : 중간평가와개선방향. 정세와정책 2015 년 4 월호. 엄상윤, 2015b. 겹눈으로본사드 (THAAD): 군사 외교 경제적손익계산서와한국의선택. 신동아 2015 년 5 월호. 정철호, 북한유사시중국군사개입대응한국의안보전략. 성남 : 62 I 한국의국가전략 2030: 안보

71 세종연구소. Fukuyama, Francis, The End of History and the Last Man. London: Penguin Books. Huntington, Samuel P., The Clash of Civilization?. Foreign Affairs vol.22( ). Kaplan, Morton A., System and Process in International Politics. New York: John Wiley & Sons. Keohane, Robert O. & Nye, Joseph S., Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston: Little, brown and company. Rinehart, Ian E. & Hildreth, Steven A. & Lawrence, Susan V., Ballistic Missile Defense in the Asia-Pacific Region: Cooperation and Opposition. Washington D.C.: Congressional Research Service. Russett, Bruce, Grasping the Democratic Peace: Principles for a Post-Cold War World. Princeton: Princeton Univ. Press. Stares, Paul B. & Wit, Joel S., Preparing for Sudden Change in North Korea, Council Special Report No.42. New York: Council on Foreign Relations. 동아일보, 연합뉴스, 日本経済新聞 한국의전통안보위협과국방전략 I 63

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73 I 제 Ⅲ 장 I 초국가적안보위협과우리의대응 이대우

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75 초국가적안보위협과우리의대응 이대우 ( 세종연구소 ) Ⅰ. 서론 냉전종식이후미국과소련을주축으로첨예하게대립하던이념논쟁이종식됨에따라강대국들을포함한동서진영간의전쟁가능성은매우낮아졌다. 반면개인이나기업, 단체 (NGO, 종교, 인종, 각종이익단체 ) 등이국제사회의새로운행위주체로등장하였고, 이들의행위로인해발생되는종교갈등, 인종갈등, 테러행위, 조직범죄, 환경파괴등이새로운위협으로등장하였으며, 에이즈, 에볼라, 사스 (SARS), 메르스 (MERS) 등과같은전염병의확산도국제사회를심각한위험에빠뜨리고있다. 이러한비군사적위협들은특정국가의영토내에서뿐만아니라국경을넘어이웃국가들에게도위협이되고있기때문에초국가적안보위협 (Transnational Security Threats) 이라불린다. 국제사회가 1970년대초, 오일쇼크 (Oil Shock) 를겪을당시이익집단, NGO, 다국적기업등이중요행위자로등장함에따라국제정치학계에서는기존의주권국가중심이었던연구대상을비국가행위자들로확장하게되었다. 또오일쇼크를계기로국경을초월해서국제사회에영향을미치는사건과상황에대해 초국가적 (transnational) 이라는용어를사용하기시작했다 ( 황문규 2011). 이후냉전종식과함께세계의경찰역할을하던미국의역할이축소되면서전술한문제들이발생하기시작했고, 이러한문제들은통신및교통수단의발전으로인해급속히전세계로파급되었다. 특히인터넷과교통수단의발달로인하여전세계사람들이생각과 초국가적안보위협과우리의대응 I 67

76 행동을자유롭게교환할수있게되었고, 이는궁극적으로개별국가들의개인및단체들에대한통제력약화를가져왔다. 즉한국가에서발생한문제가그국가내에머무르지않고국경을넘어다른나라에까지영향을미치면서초국가적안보위협으로전환되었다. 미국은 1997년발표된국가군사전략 (NMS) 에서무력분쟁이외에극단주의, 민족분쟁, 종교분쟁, 무기및마약밀매, 해적행위, 국제범죄, 대량난민발생, 환경에대한위협등을인류에대한초국가적위협으로간주했다. 초국가적안보위협이라는용어는 2001년발생한 9 11 테러사건을계기로국제사회에서보편적으로사용되었다. 이후미국은테러리스트와기타범죄자들에의한 WMD 사용가능성과주요에너지자원및핵심전략자원에대한미국의접근을차단하는행위등도초국가적위협에포함시켰다. 한편한국국방부정책기획국은초국가적안보위협을 국가또는비국가행위자가군사력이외의수단으로국경을초월하여야기하는비군사적위협 이라정의하고, 그범주에국제테러, 환경오염, 마약밀매, 조직범죄, 사이버테러, 해적행위, 밀입국 / 난민문제등을포함시켰다. 요컨대초국가적안보위협은과거의전통적안보문제가주로다루었던군사적위협과달리, 비군사적영역에서주로국가로한정되었던안보주체가국가는물론개인이나기업, 그리고단체등으로확대되어, 국적과장소를불문하고발생하는위협이라고정의할수있다. 따라서이러한위협들은한국가의노력만으로해결하는것이불가능하다. 게다가첨단과학기술의급속한발전과개별국가들의개인및비정부단체들에대한통제력약화는초국가적안보위협의범위와유형을확대시키고있다. 즉초국가적안보위협은글로벌차원의안보위협이라할수있다. 이글의목적은 2015년기준으로 15년후인 2030년초국가적안보위협에어떠한변화가올것인가를분석하는것이다. 현실적으로 2030년이되어도상기에언급하고있는초국가적안보위협이사라지지는않을것이 68 I 한국의국가전략 2030: 안보

77 다. 초국가적안보위협의원인이단시일내에해결하기어려운국제사회의경제적불평등과종교갈등에서비롯된것이기때문이다. 하지만국제공조를강화하고유지한다면위협을약화시킬수는있다. 따라서이글에서는초국가적안보위협을해소하려는국제사회의노력을살펴보고, 이에한국은어떻게대응해야할것인가를분석하고자한다. 모든초국가적위협을짧은논문을통해분석하기는현실적으로불가능하다. 각각의주제자체가매우무거운주제이기때문이다. 게다가지역또는국가마다다른초국가적위협이우선적으로고려되어야한다. 예를들면국제테러는중동지역을중심으로발생하고확산되는상황이고, 마약거래와같은초국가적범죄는라틴아메리카와동남아시아에서큰위협이되고있으며, 해적문제는아프리카에서빈번히발생하고있다. 상대적으로우리나라는초국가적안보위협에덜노출되어있다고할수있다. 그러나국내에서북한의사이버공격을포함한국제테러발생가능성이높아지고, 국제조직범죄 ( 특히마약유통 ) 의유입가능성이고조되고있으며, 해적행위에도노출되어있다. 아울러국제기후변화에대한대비도마련되어야한다. 따라서본연구에서는우리안보와국민안전에결정적인영향을미칠수있는초국가적안보위협들, 즉국제테러, 사이버범죄 ( 테러 ), 조직범죄, 해적행위, 기후변화등에연구초점을맞추고자한다. 그리고대량살상무기확산과전염병확산등은따로절을편성하여간단하게기술할예정이다. 초국가적안보위협과우리의대응 I 69

78 Ⅱ. 초국가적안보위협유형 1. 국제테러리즘 9 11테러이후국제사회의테러척결노력이강화되었고, 오사마빈라덴이사살된이후알카에다의영향력이급격히약화되면서국제테러가감소하는듯했다. 그러나 2014년수니파무장조직인이슬람국가 (Islamic State of Iraq and the Levant, 이하 ISIL) 가국가설립을선언한이후이들의테러는도를넘어서고있어국제사회는큰충격과공포에휩싸였다. 이렇듯 ISIL의존재감이부각되자, 알카에다를포함한다른테러조직들도저마다테러를감행하면서존재감을드러내고있다. 결과적으로국제테러발생건수는 2010년이후매년 4,000건을상회하고있다 ( 국가정보원테러정보통합센터웹사이트참조 ). ISIL은 2015년 1월프랑스 샤를리에브도 테러를시작으로, 터키의수도앙카라테러사건, 이집트상공에서의러시아민항기내부폭발테러사건, 레바논베이루트연쇄자살폭탄테러사건, 그리고파리연쇄테러사건등을모두주도했다. 이러한 ISIL의연쇄테러발생직후인 2015년 11월 15일터키안탈리아에서개최된제10차 G20 정상회의는 ISIL테러를규탄하는특별공동성명을통해앙카라와파리에서자행된극악무도한테러공격을강력히규탄하고테러에대응하기위한국제사회의지속적인단결을강조하였다. 유엔안보리도 2015 년 11월 20일채택된결의안을통해국제사회가모든수단을동원해국제테러와싸워야하며, 회원국들에게 ISIL에의해장악된시리아와이라크지역에필요한조치를취할것을촉구했다. 결과적으로 9 11테러이후 14년만에전세계가다시테러와의전쟁에돌입했다. 70 I 한국의국가전략 2030: 안보

79 하지만시리아내전을바라보는강대국들간의시각차이로인해테러척결을위한국제공조는공습위주로만진행되고있다. 물론연합군의공습이 ISIL의자금줄차단에서많은성과를거두고있는것은분명하나, ISIL의근거지인시리아라까지역에서 ISIL을몰아내기위해서는대규모지상군투입이필요하다. 그러나미국을비롯한강대국들은지상군투입을꺼리고있다. 그럼에도향후대규모는아니더라도 ISIL 격퇴를위한연합지상군투입은이루어질것으로전망된다. 이는 ISIL의근거지가와해됨을의미한다. 하지만 ISIL의근거지가사라진다고해서 ISIL의테러가완전히사라지는것은아니다. 중동지역은물론북아프리카, 나아가동남아시아에서 ISIL를지지하는테러집단에의한테러는지속될것이다. 물론 ISIL이아닌다른테러집단의테러도이어질것으로예상된다. 요컨대국제사회의공조가강력하게이루어진다고해서국제테러가근절되지는않을것이다. 다만오사마빈라덴이사살된이후알카에다의영향력이급격히감소하면서국제테러발생건수가줄어든것을볼때, 근거지를소탕하면 ISIL의테러도감소할것으로예상된다. 한편우리나라는일반적으로테러로부터자유롭다고생각되었다. 적어도국내에서테러사건은발생하지않았기때문이다. 하지만국외에서우리국민이테러를당한사례가있음을잊어서는안된다. 우리는 2000년대초선교사김선일씨피살사건을경험했고, 동남아국가들에서한국인을겨냥한테러도발생하였다. 비교적최근인 2014 년 2월에는시나이반도휴양지타바인근에서한국인관광객들이탑승한버스를겨냥한폭탄테러가발생해우리국민 3명이사망했고, 2015 년 4월 12일리비아소재한국대사관이무장괴한으로부터총격을받았다. 같은해 10월 12일에는동티모르에파견된우리근로자들이현지인의습격을받은사건도발생하였다. 게다가 2015년 1월에는한국고등학생김모군이 ISIL 전사 (foreign fighter) 가되기위해 ISIL에가담한충격적인사건도경험했다. 김군외에 초국가적안보위협과우리의대응 I 71

80 ISIL 가담을시도하던내국인 2명이적발돼출국금지된사건도있었다. 또한사제폭탄을만들수있는원료를국내로밀수하려던외국인 ISIL 동조자 5명이적발되기도했으며, 국내에서처음으로국제테러조직을따르는인도네시아인이검거되기도했다. 게다가최근 ISIL이한국을 60 개의테러대상국에포함시킴으로써우리나라도국제테러로부터더이상자유롭지않다는점이분명해졌다. ISIL의테러위협과는별도로우리나라는북한의테러위협도심각하게고민해야한다. 1980년대북한이저지른 KAL기폭파사건과아웅산테러사건을상기할필요가있다. 북한의군사적도발에대한우리정부의강경한대응 ( 보복 ) 이북한으로하여금비용이적게들고배후가잘드러나지않아보복당할가능성이적은대남테러를선택할가능성을높여주고있다. 일단북한은미국의테러지원국명단에이름을올린경험이있으며, 지도부의명령만있으면언제든지대남테러를감행할수있는능력을보유한정찰총국을운용하고있다. 또한북한은다양한테러수단 ( 핵물질, 생화학물질, 잠수정, 특수전전력, 사이버전력등 ) 을보유하고있으며, 이미한국정부와기업에대해사이버테러를자행한바있다. 게다가북한의포섭이나지령을받고한국내에서도심테러를감행할수있는잠재적테러리스트 ( 위장탈북자, 종북세력, 소수의불법외국인근로자및무슬림 ) 가국내에존재하고있다. 즉우리나라는끊임없는북한의테러위협에직면해있음을명심해야한다. 국제테러와북한의테러에대한대응책마련은테러예방및사후관리의기초가되는대테러법제정부터시작해야한다 년미국의 9 11 테러직후, 유엔안전보장이사회는결의안 1373 호 (UN Security Council Resolution 1373) 를채택하면서회원국에테러관련법령정비를요구하였다. 당시김대중대통령은 2002년까지한국도대테러법을제정하고, 이를유엔에보고하겠다고약속하였다. 그러나대테러법제정에대한야당의원들의 72 I 한국의국가전략 2030: 안보

81 반대로지난 13년동안국제사회에대한약속을지키지못하다가마침내 2016년 3월 2일대테러법이제정되었다. 1) 그결과우리나라도이법을근거로대테러조직을강화시키고, 테러예방을위한정보교환은물론 ISIL 과기존테러조직척결을위한국제공조에적극적으로참여할수있게되었다. 정부차원의지속적인예산및인력지원이이루어져야한다. 2. 사이버범죄 ( 테러 ) 사이버테러로일컬어지는사이버공격에대한국제사회의피해가속출하고있다. 엄격히말해, 사이버공격은정치적인목적이있다고판단하기어렵기때문에사이버 테러 라고할수는없다. 하지만사이버공격행위주체가다양화되고조직화되고있으며, 개인과기업의정보를빼내고전산망을마비시키는것에서부터국가기관을공격대상으로삼고있는것들도있으므로이제국제사회의주요한안보현안으로등장하였다. 특히사이버공격은군사기밀및산업기밀을탈취하는목적으로사용되고있으며, 주요기반시설을마비시키는것도공격목적중하나이다. 특히원자력발전소에대한사이버공격은대규모재앙으로이어질수있으므로국제적공조체제가구축되고있다. 물론우리정부도이러한국제공조에동참하고있다. 예를들면, 우리정부는 2013년 10월 제3차세계사이버스페이스총회 를개최하였고, 여기에 87개국가, 18개국제기구가참가하였다. 이회의에서는사이버안보에대한국가간협력방안을논의하는등사이버위협에대한국제적공조체제를강화하였다 ( 국방백서 2014). 한편북한은우리에게사이버공격을수시로강행하고있다. 2009년 7월 7일부터 3일간총 61개국 435대서버를사용하여한국과미국의주요 1) 한편중국도 2015 년말반공포주의법 ( 反恐怖主義法 ) 이라는대테러법제정하고 2016 년 1 월부터효력이발생한다. 그결과현재국제사회를이끌어가고있는경제협력개발기구 (OECD) 와 G20 회원국중대테러법이없는국가는일본, 스위스, 아르헨티나 3 개국으로줄었다. 초국가적안보위협과우리의대응 I 73

82 기관등 35개사이트에 DDoS 공격을통해피해를입힌대표적인사이버테러사건이발생했다. 당시동원된 IP주소가북한체신청이사용해온 IP임이확인되어북한의소행으로밝혀졌다. 그리고 2011년 3월 3일부터 3일간총 70개국 746대의서버를활용, 국내주요사이트 40개를 DDoS 공격한사건이발생하였는데, 디도스공격체계및악성코드의설계방식, 통신방식, 해외공격명령서버일부등이 2009년사건과동일한점등에비추어역시북한의소행으로추정되고있다. 이외에도농협해킹사건 ( ), 국내주요방송사 (KBS, MBC, YTN) 와금융회사 ( 신한은행, NH농협은행, 제주은행 ) 전산망마비사건 ( ), 2) 청와대, 국무조정실, 새누리당, 연합뉴스, 조선일보, 대구일보, 매일신문등의홈페이지해킹사건 ( ) 등이북한의소행으로확인된바있다. 향후사이버스페이스에서의국간간정보전은지속될것이며, 상대국의기밀을탈취하거나전산망을교란시키는불법행위는증가할것으로전망된다. 이러한전망은미국을비롯한강대국들의사이버전력이강화되고있음에근거한다. 사이버전쟁에대비해서미국의경우운용중인사이버사령부요원이 8만명에이르며, 이중 6,000여명은전문요원이다. 중국은미국보다더큰규모의사이버부대 ( 약 18만명 ) 를운용하고있다. 또한해킹을막는 30만명이상의화이트해커가활동중에있다 ( 조선일보, ). 이처럼국제사회는사이버공격을예방하기위해상당한예산과인력을투입하고있다. 한편우리에게가장큰위협인북한도 6,000여명의사이버전력을보유하고있다. 북한은두기관에서우리사회에사이버테러를가하고있다. 2) 이사건은총 32,000 여대에달하는컴퓨터가일제히마비되는사상초유의정보보안사고로, 분석결과 2012 년 6 월 28 일부터북한내부 PC 최소한 6 대가 1,590 회접속하여금융사에악성코드를유표하고 PC 정장자료를탈취한사실이확인되었으며, 북한해커가사용하고있는 PC 의고유번호가붙어있는악성코드도 18 종이나발견되었다. 74 I 한국의국가전략 2030: 안보

83 총참모부에는지휘자동화국을, 그리고각군단들에는전자전연구소를신 설하고각종전자전전법들을연구해오고있다. 이들은남한의 GPS 나 군사통신시스템을교란하는작업을진행하고있다 ( 유동렬 2007). 북한은 중앙당과인민무력부, 국가안전보위부까지사이버테러를위한해커부대 를양성하고있으며, 한국팀, 미국 일본팀, 중국 러시아팀, 동남아팀등 으로구성하여각국가동향, 군사정보, 전파장애, 전파교란, 감청, 사이트 암호해독등을수행하고있다. 게다가외화벌이과정에서취득한각종 자료를이용하여남한의정부기관및주요금융권등의전산망에사이버 테러를가하고있다 ( 신충근 이상진 2014). 하지만우리나라의사이버테러및공격을차단하는수준은아직미흡 하다. 우리정부는우선적으로사이버테러방지법을제정해야하고, 국가 및개인정보보호차원에서더많은예산과인력을이분야에투입해야 하며, 정보보호관련법제도통합및체계수립은물론기술개발을위해서 예산관리체계도정립해야한다. 특히김재경의원이 2014 년국정감사에 서지적한대로사이버보안청신설과국가사이버컨트롤타워구축을서둘 러야한다. 그리고현재 500 여명정도로운용되고있는국군사이버사령 부를확대할필요가있다. 물론민간기업들도자체정보보호를위해 관련부서의인력을확충하고, 해킹방지를위한프로그램개발에박차를 가해야한다. 3. 국제조직범죄 초국가적조직범죄는세계화와함께확산되고있으며, 3) 국제범죄로인 한피해는단지경제분야에만국한된것이아니고관련국들의정치적, 군사적, 사회적부문에까지이르고있다 (UNODC 2010). 초국가적범죄조 3) 1975 년개최된유엔범죄방지회의에서 한국가에서발생한범죄행위가여러국가의실정법을위반하거나또는다른국가에까지영향을끼친다면초국가적범죄에해당된다 고보았다. 초국가적안보위협과우리의대응 I 75

84 직이활동하는분야는마약밀매, 여성및아동매매, 위조화폐유통, 불법이주자수송, 총기류불법거래, 야생동물불법거래, 문화재불법거래, 자동차절도및매매, 성매매, 도박사이트운영, 불법자금세탁, 장기매매, 핵물질매매등이며, 국경에상관없이이익이있는곳에는어디든지침투한다. 이중마약밀매규모는연 3,000억달러에이르고, 매년약 400만명의불법이민이발생하고있으며, 재래식무기밀매금액도약 100억달러에이른다 ( 조성권 2012). 초국가적범죄자들은국경을넘어활동하기때문에이들을퇴치하기위해서는국제협조가필수적이다. 조직범죄에대한국제사회의대응전략은기본적으로범죄수익의박탈, 국가간의협력확대, 기본권보장의완화및후발국의개혁촉진등으로요약할수있으며, 그중에서가장중요한방법이범죄수익의박탈을통한범죄조직의소탕또는박멸할수있다. 따라서범죄조직의자금을추적, 동결, 처분하는데에는국제적인공조가필요하다 ( 신의기 2008). 이러한국제공조를공식화하고강화하기위해 2000 년 11월 15일초국가적조직범죄에대한유엔협약 (UN Convention against Transnational Organized Crime) 이체결되었고, 인신매매방지의정서 (Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children) 와이주자밀수방지의정서 (Convention and the Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, supplementing the Convention) 등이마련되었다 년 5월 31일에는총기류밀매방지의정서 (Protocol against Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Their Parts and Components and Ammunition, supplementing the UN Convention against Transnational Organized Crime) 가채택되었다 ( 신의기 2008). 하지만이러한국제적노력에도불구하고국제조직범죄는사라지지않고있다. 앞서지적한바와같이이익이있는곳이면어디든지침투하는 76 I 한국의국가전략 2030: 안보

85 국제조직범죄집단의속성에따라오히려확산되는경향을보이고있다. 게다가이러한조직범죄집단은테러와결합하는모습도보이고있다 년미국국무부는테러조직이마약밀매조직과연계되어있다고발표했다. 테러조직은활동자금확보를위해마약조직과결탁하여마약운송및판매를지원하고있으며, 마약조직은자체방어를위한무기를테러조직으로부터도입하기위해테러조직과의연대를강화하고있다 ( 조성권 2012). 현재우리나라에서는국제조직범죄가심각하게발생하지는않는다. 4) 다만국제마약밀매조직이활동하고있는것은분명하며그피해도속출하고있다. 5) 예를들면, 1995년대한민국검찰은관세청의협조를받아한중일세나라를연계하는중국거점의히로뽕밀매조직 3개파 ( 선양파, 창춘파, 웨이하이파 ) 35명을검거하였다 ( 한용섭외 2010). 국내마약밀수사건은 2009년 100건정도였으나, 2014년에는 268건이적발되어 2.7배로늘어났다. 2015년 3분기까지적발된건수만도 208건에달한다. 마약사범층도다양해져가정주부와회사원들도마약의유혹에빠져들고있으며, 심지어중고교생까지도마약을투여하고있다. 한편우리나라관세청주도로유엔마약범죄사무국, 국제마약통제위원회, 유로폴등과합동작전을전개하여약 8.8톤의마약을압수한적도있고, 국내에서는총 24건, 17.7kg의마약을적발했다 ( 중앙일보, ). 정부는마약밀매와국제조직범죄의국내침투를저지하기위해국가정보원산하에국제범죄정보센터 (International Crime Information Center; ICIC) 를 1994년설립하였다. 이센터는국제범죄조직에관한동향및정 4) 아직까지국내에서는마약밀매외에는국제조직범죄가발생하지는않고있다. 그러나 2003 년부산에서발생한러시아마피아조직간의세력다툼이있었고, 최근의보이스피상사건들, 그리고도난자동차및핸드폰의해외반출, 카드복제사용등우리나라에서도많은조국가적범죄가증가추세에있는것은분명하다. 5) 마약의종류로는아편, 헤로인, 코카인, 메스암페타민, 액스터시그리고대마등을들수있다. 이중한국에서는주로메스암페타민 (Methamphetamine), 즉필로론또는히로뽕이소비되고있다. 초국가적안보위협과우리의대응 I 77

86 보를수집하여국내유관기관에제공하고, 세계각국의국제범죄대응정책자료및국내위해요소등을분석하여정책자료를만들어관련부처에배포한다. 또한 ICIC는국제기구및해외수사기관과국제범죄색출및차단을위한협력을실시하고있으며, 111콜센터및인터넷신고상담을 24시간운영하고있고, 다양한매체를통해대국민국제범죄피해예방활동을전개하고있다 (ICIC 웹사이트참조 ). 한편우리나라도초국가적범죄척결을위한국제협약에적극적으로동참하고있으며, 25개국에 48명의경찰주재관을파견하고있다. 이들은파견국에서재외국민권익보호를위한활동, 마약, 테러등국제조직범죄관련정보수집, 국제범죄자검거를위한수사공조활동, 주재국경찰기관과의협력업무등을주로수행하고있다 ( 경찰백서 2010). 하지만보다효과적으로국제조직범죄에대응하기위해서는대응체제를정비할필요가있다. 6) 검찰과경찰은수사권은있으나초국가적범죄위협에대응하기위한인적자원과대외정보력이부족하다. 반면국가정보원은대외정보력은있으나관련수사권이없다. 관세청은보세구역에한정된마약관련수사권만있는실정이다. 즉수사체제가분산되어있으므로통합된수사체제를구축하거나정보및명령계통이일원화된새로운수사기관의설립이필요하다. 물론이러한체제정비는법제정을통해이루어져야한다. 또한초국가적범죄에전념할수있는경찰주재관의해외파견을강화하고, 인터폴은물론유로폴등국제경찰기구에도전문성있는경찰주재관을파견하여국제협력을강화해야한다. 6) 유엔마약범죄사무국 (UNODC) 동남아시아태평양지역사무소장제레미더글라스 (Jeremy Douglas) 는 2014 년 10 월방콕에서개최된 UN 고위급회의에서 아시아지역국가들이효과적이고통합적인국경관리와법집행기관및사업기관의정책이수반되지않는다면초국가적조직범죄집단들은계속해서국경에제한을받지않고국가주권을무시한체그들의세력을넓히게될것이고, 이는지역내번영과안전을저해할것 이라고경고했다. 특히그는불법자금유통을막는것이국제범죄감소에필수적임을강조했다. 78 I 한국의국가전략 2030: 안보

87 4. 해적행위세계화물운송량의 90% 가해상교통로 (SLOC, Sea Lines of Communication) 를통해이뤄진다. 한국의에너지수입을포함한수출입물동량의 90% 이상이역시 SLOC 를통해이루어진다. 따라서해적행위로인해해상교통로에문제가발생하여원활한수송에제약이올경우우리경제는상당한타격을입을것이다. 전세계적으로해적발생건수는 2010년 445건, 2011 년 439건, 2012년 297건, 2013년 254건, 2014년 245건등으로감소추세에있다 (ICC-IMB 2015). 하지만우리의유조선과화물선이사용하는인도양 ( 특히소말리아해역 ) 과말라카해협등지에서는해적행위가줄어들지않고있다. 국제사회는 2004년아시아해역에서의해적행위및선박에대한무장강도행위를퇴치하기위해마련된아시아해적퇴치협정 (ReCAAP, Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy & Armed Robbery against Ships in Asia) 을체결하였다. 2015년 1월현재 ReCAAP 회원국은아세안 8개국, 한국, 중국, 일본, 인도, 방글라데시, 스리랑카, 노르웨이, 덴마크, 네덜란드, 영국, 호주, 미국등 20개국이다. 하지만말라카해협에인접한인도네시아와말레이시아가이협정에참여하지않고있어이해역에서의해적행위는줄어들지않고있다. ReCAAP 발표에의하면, 과거와비교해 2014년아시아해역에서발생한해적행위는오히려증가하고있다 (ReCAAP 2015). 2014년아시아지역해적사고 (162건) 중인도네시아해역에서발생한사건이 100건, 말레이시아해역에서발생한사건이 24건으로이해역에서집중적으로발생하였다. 다행히 2000 년이후우리선박이당한해적행위 (23건) 중동남아해역에서발생한건수는 3건에불과했다. 그리나아프리카해역에서우리선박이당한해적행위는 15건에달했다 ( 해양수산부 2015). 최근아프리카해역에서우리선박에대한해적행위 초국가적안보위협과우리의대응 I 79

88 는발생하지않고있다. 국제사회가아프리카해역에서의해적퇴치를위 해 소말리아해적퇴치연락그룹 (CGPCS, the Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia) 을결성하여연합함대가감시활동을펴고있기 때문이다. 우리정부도 2009 년청해부대를파견하여해상교통로안전을 확보하는데일조하고있으며, 여기에 20 여개국가가동참하고있다 년 2 월기준으로미국이 8 척, 중국이 3 척, 일본이 2 척의군함을파견 하고있으며, 한국, 호주, 프랑스, 영국, 독일, 스페인, 이탈리아, 러시아, 인도, 파키스탄, 터키가각각 1 척을파견하여총 24 척의군함이해적감시 활동을펼치고있다. 이러한국제공조에힘입어아프리카해역에서의해 적행위는감소추세에있다. 7) 해적행위에대해우리정부는외교부, 국토해양부, 국방부가주축이되 어대응하고있다. 즉해적사건이발생하면외교부에비상대책위원회가 가동되며, 정부차원의협조가이루어진다. 물론대응시간이길어지는부 작용이있으나, 국내선박에대한해적행위가빈번히발생하는것이아니 므로별도의통합기구를신설할필요는없다고판단된다. 다만해적행위 발생시테스크포스 (task force) 의활동을강화하는방향으로개선하면 될것이다. 그리고민간선박에무장요원 (Privately Contracted Armed Security Personnel) 을승선시켜해적에대응하는방안을고려해볼수있다. 국제해사기구 (International Maritime Organization) 도 2011 년이들의배치를권고했 다. 연합해군의보호가충분하지않은해역에서발생하는해적행위를퇴 치하기위해서는이들의배치가필요하다. 물론무장요원의자격기준, 법 적지위, 무력사용에대한근거, 무기사용한계, 해적체포권한등에대한 규정마련이필요하다 ( 길태순 2015). 결론적으로무장민간인승선을비롯 7) 우리나라는상대적으로해적퇴치를위한국제공조에적극적으로참여하고있다. 특히해적대응역량을강화하기위한워크숍을 2014 년 7 월부산에서개최하여, 최신해적정보교류, 해적사고모의훈련, 해적정보공유시스템교육등을실시하였다. 80 I 한국의국가전략 2030: 안보

89 한해적들의처벌기준등을포함한 해적행위예방법 ( 가칭 ) 이마련되어야한다. 5. 기후변화대응기후변화로인하여식량수급에문제가생기고, 전염병이창궐하며, 생태계에영향을미쳐멸종동식물의수가증가하고, 태풍 가뭄 홍수등과같은이상기후현상이증가되고있다. 냉전종식이후국제사회는환경문제를인류에대한심각한위협으로받아들이기시작했다. 즉기후변화가국제사회의사회 정치 경제적안보불안요인을증폭시킨다는인식이확산되었다. 8) 이에유엔은인류의활동에의해발생되는위험하고인위적인물질들이기후시스템에영향을미치지않도록대기중온실가스의농도를안정화시키는것을목적으로 1992년브라질리우데자네이루에서환경회의를개최하고, 기후변화에관한유엔협약 (UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change) 을채택하였다. 9) 이협약은 1994년 3월발효되었으며 리우환경협약 ' 이라고도부른다. 그러나이협약에는구체적인실행계획, 즉 어느나라가얼마만큼의온실가스를줄이느냐 가명시되어있지않았기때문에, 1997년일본교토에서개최된제3차당사국총회 (COP3) 에서온실가스감축목표를설정한 교토의정서 (Kyoto Protocol) 가채택되었다. 이의정서의핵심내용은 38개의무감축국은온실가스배출량을 1990년기준으로평균 5.2% 를감축해야하며, 나머지개도국들 8) 지구의평균온도가 2 도상승할경우예상되는재앙은 10 억 ~20 억명이물부족에시달릴것이며, 생물종중 20~30% 가멸종할수있고, 국제사회는기근과홍수위협에노출될것이고, 빙하와만년설이녹아해수면이높아져일부섬국가들이바다에잠길수있다. 9) 지구온난화로인한기후변화에대한최초의경고는 1972 년 6 월스웨덴에서개최된유엔인간환경회의 (UNCHE) 에서나왔다. 회의참석자들은 하나뿐인지구 를살리기위한국제법규마련을촉구했다. 초국가적안보위협과우리의대응 I 81

90 도자발적감축행동을해야한다는것이다. 그러나 2012년만료되는교토의정서의후속조치, 즉새로운기후협약체결이실패함에따라, 국제사회는교토의정서를 2020년까지 8년간연장하는데합의하고새로운협약을체결하기위한협상을진행시켰다. 마침내 2015년 12월 12일파리에서개최된제21차기후변화협약당사국총회 (COP21) 에서 195개국과유럽연합은교토의정서를대신할새로운기후체제합의문인파리협정이채택되었다. 2016년 4월 22일유엔사무총장주재로파리협정에대한고위급서명식이개최된후, 참여국은국내비준작업에들어간다. 이협약이발효되기위해서는 55개국이상, 글로벌배출량의총합비중이 55% 이상에해당하는국가가비준해야한다. 파리협정은 22세기가시작되는 2100년까지지구의평균기온상승분을산업화 (1750 년 ) 이전보다최소 2도, 최대 1.5도이내로유지하는것을목표로삼았다. 물론구속력은없지만, 협정국들은당초제출한감축목표시한이지난후매 5년마다상향된감축목표를 UN에제출해야한다. 또한선진국은 2020년이후매년최소 1000억달러를기후변화대응기금으로조성해야한다. 개발도상국의온실가스배출을줄이는작업을위해서이다. 그리고당사국간자발적협력을통해국제탄소시장활용이가능하게만들었다. 협정참여국들은교토의정서체제가종료되는 2020년까지협정비준을마쳐야하고업종별온실가스감축목표배정을완료하고이를위한관련법을제정해야한다. 협정참여국중 187개국가가이미온실가스감축목표를자발적으로제출하였다 년부터는 5년에한번씩새로운감축목표를 UN에제출해야한다. 파리협정체결에있어우리정부는책임있는중견국으로서개도국과선진국간중재를통해새로운기후체제형성에기여한다는기본적입장을견지하면서타국에비해적극적으로대처하는모습을보여주었다. 하 82 I 한국의국가전략 2030: 안보

91 지만우리정부는파리협정이행을위해몇가지과제를안게되었다. 우리나라의이산화탄소배출량은세계 7위로 5억3천만톤 (2012년기준 ) 이며, 전세계배출량의 1.9% 를차지하고있다. 우리나라는 2030년까지온실가스배출예상치 (BAU) 대비 37% 를감축하겠다는목표치를이미유엔에제출하였다. 하지만국내산업에미칠부정적영향을최소화하는차원에서 37% 중 25.7% 는국내에서감축하고 11.3% 는국제탄소시장에서배출권을구매하기로하였기때문에탄소배출권구매를위한재원조달방안을마련해야한다. 한편우리나라는세계 4위의석탄수입국이고화석연료에대한공적자금투자는일본에이어세계 2위이다. 즉우리나라는화석연료의존도가상대적으로높다는얘기다. 우리정부는석탄사용화력발전을확대한다는목표를가지고있으므로정책변화가필요하다. 우리나라국내재생에너지사용은 4%(2012 년 ) 에그치고있어국제사회의흐름에역행하고있다고해도과언이아니다. 화석연료시대의종말 이라고불리는파리협정채택에즈음하여우리나라는석탄사용을최소화하고재생에너지사용을최대화할수있는정책을수립해야한다. 즉에너지신기술개발을위한과감한투자가필요하다. 국제에너지기구 (IEA) 는 2030년까지에너지시장에총 12조3천억달러가투자될것으로전망했다. 국제에너지시장이활짝열릴것으로예상되는상황에서우리도새로운에너지기술개발에박차를가해야한다. 6. 기타앞서살펴본 5가지의초국가적안보위협외에도우리나라가관심을가져야하는초국가적안보위협은대량살상무기확산과전염병확산등이다. 우선우리정부는대량살상무기확산에큰관심을가지고있다. 북한이핵무기를포함한대량살상무기개발을추구하고있기때문이다. 더욱 초국가적안보위협과우리의대응 I 83

92 이 2015년 1월초북한은제4차핵실험 ( 수소폭탄실험 ) 을감행하였고, 이어 2월에는인공위성을발사함으로써장거리미사일실험발사를강행했다. 북한핵무기의공격대상은다름아닌우리나라이기때문에매우심각한상황에처해있는것이다. 그러나북한의핵문제는우리정부가독자적으로해결할수있는문제가아니고미국을비롯한국제사회의공조를통해해결해야하는문제이다. 즉북한핵문제해결을위해우리가할수있는역할이제한적이기는하지만대북제재를통한북핵폐기를목표로국제공조강화를위한외교적노력에박차를가해야한다. 북한핵실험에대한제재조치는유엔차원과개별국가차원에서동시에이루어지고있다. 우리정부도이러한국제사회의대북제재에동참하는차원에서 개성공단 폐쇄라는극단의조치를취하였고, 이어우리정부의대북독자제재안을발표하였다. 물론우리정부의대북제재가북한경제에결정적인영향을미치지는못하더라도상징적차원에서국제공조에적극적으로참여하는모습을보여주었다. 이러한강력한대북경제제재는북한으로하여금핵프로그램을포기하도록유도할가능성이높다. 2015년이란의핵문제 ( 고농축우라늄제조 ) 협상타결이좋은선례이다. 국제사회의압력을견디지못한이란은핵무기제조를위한고성능우라늄제조프로그램을폐기하고국제사회는이란에내려졌던경제제재를해제했다. 국제사회의경고와제제에도아랑곳하지않고핵무기개발과장거리미사일개발을지속하고있는북한도이란과같이핵및장거리미사일프로그램을포기하고국제사회의일원으로돌아오기를기대하면서, 우리정부는국제사회의대북제재에적극적으로동참해야한다. 한편사스, 메르스, 조류독감, 에볼라, 지카바이러스등전염병의창궐도국제사회가공동으로대응해야하는새로운안보현안으로부상하였다. 세계보건기구발표에의하면, 2014년 12월기준으로 19,000 여명이에볼 84 I 한국의국가전략 2030: 안보

93 라에감염되었고, 7,500여명이사망하였다. 이에유엔안보리가확산방지결의안을채택하기도했다. 전염병의확산이그만큼중요한사안임을알수있다. 2015년메르스확산으로우리사회도큰타격을입었다. 하지만우리나라의료수준이상당히높기때문에전염병퇴치를위한의료인력, 의료기기, 의약품등의지원은물론 ( 전문 ) 치료시설을건립하고발생국에경제적지원을하는등다각적으로노력하고있다. 따라서국내에서전염병확산을예방하기위한방역체계를구축하면제2의 메르스사태 는발생하지않을것이다. 아울러전염병퇴치를위한국제공조강화차원에서백신을공동으로개발하는데우리나라가주도적역할을할필요가있다 ( 강선주 2015). Ⅲ. 결론 초국가적안보위협에대한대응책을연구하는학자들의주장은거의동일하다. 초국가적위협에효율적으로대처하기위해서는법정비와제도강화가필수적이라는것이다. 법을만드는데는비용이별로들지않는다. 제도를개선하고강화하는것도마찬가지다. 물론대응체계강화과정에서국가재정이허락하는범위내에서최대한의예산지원이있어야하고, 인력확충이우선되어야한다. 물론관련법이제정되고대응체계가구축되었다고해서모든초국가적안보위협에서자유로워지는것은아니다. 강력한대테러법을가지고있는미국과프랑스등이지속적으로테러의대상이되고있는것이좋은예이다. 하지만미국의경우, 대테러법을기반으로많은테러모의를적발하여테러를예방하고있다. 미국에서는적어도 1년에 100건정도의테러모의가적발되고있다. 즉초국가적위협에대응하는국내적법체계가갖추어져있는것과아닌것은큰차이가있다. 초국가적안보위협과우리의대응 I 85

94 우리나라도대테러법을보유했다고해서모든테러로부터자유로워진것은아니다. 이법을근거로국가정보원을비롯한검찰과경찰은북한에의한대남테러예방을위해종북세력과간첩단을철저히찾아내분쇄해야한다. 동시에외국인근로자들과무슬림공동체와의유대관계를강화하여 ( 민원청취및해결 ) 테러예방을위한정보수집에나서야한다. 한편 21만명이넘는것으로추정되는불법체류외국인의동향을파악하는데주력해야한다. 또한정부및시민단체는북한당국에포섭되기쉬운사회적약자들이테러리스트화되는것을저지하기위해사회안전망구축에많은예산과시간을투자해야한다. 한편군은휴전선및북방한계선의경계를강화함으로써북한특수부대요원의침투및무기유입을철저히차단해야한다. 끝으로테러에대한국민적관심을유도할필요가있다. 즉철저한신고를위한대국민교육도필요하다 ( 이대우 2015). 같은맥락에서강력한사이버예방법이마련되어야하고, 사이버공격 ( 테러 ) 예방을위해이를전담하는가칭사이버보안청설립을통한사이버대책컨트롤타워가구축되어야한다. 나아가민간차원에서의해킹방지를위한프로그램개발과인력충원도필수적이다. 최근북한의 4차핵실험과관련하여유엔안보리와한국과미국을비롯한개별국가들의대북경제제재가강화되는상황에서국방부및국정원은북한의대남테러, 특히사이버테러가능성이높아지고있다는결론에도달했고, 이에대한대비책마련에분주히움직이고있다. 결국테러방지법과같은강력한사이버테러방지법마련이시급하고, 이를근거로전담부서설치도필수적이다. 국제조직범죄에효과적으로대응하기위해통합된수사체제구축은물론정보및명령계통이일원화된새로운수사기관의설립이필요하다. 물론이러한체제정비도법제정을통해이루어져야한다. 현시점에서수사권을가지고있는검찰이주무부서로서역할을수행하는것이바람직 86 I 한국의국가전략 2030: 안보

95 하다고판단되며, 국가정보원은조직범죄정보수집, 그리고경찰은법집행및인터폴등과의협력을담당해야할것이다. 한편해적행위에대한대응에있어우리정부의외교부, 국토해양부, 국방부간의공조가잘이루어지고있다고판단된다. 다만해적행위발생시테스크포스의활동을강화하는방안, 무장요원승선문제, 그리고이러한대응체계를뒷받침하는해적행위예방관련법이마련되어야한다. 한국은 2008년부터 저탄소녹색성장 을강조하면서지구온난화방지를위한국제적노력에적극적으로동참하고있다. 예를들면, 2010년글로벌녹색성장연구소 (GGGI, Global Green Growth Institute) 와 2013년녹색기술센터 (GTC, Green Technology Center) 를설립하였으며, 선진국이개발도상국의온실가스감축과기후변화적응을지원하기위해설립한국제금융기구인녹색기후기금 (GCF, Global Climate Fund) 의아시아지역본부를인천광역시송도국제도시에유치하면서전지구적환경문제해결과지속가능한발전을선도하고있다. 그러나신생에너지개발및재생에너지사용에있어서는국제기준에미치지못하고있다. 따라서정부는화석연료사용을최소화하는정책을수립하고, 에너지신기술개발에많은투자를해야한다. 끝으로북한핵문제해결을위해우리가할수있는역할이제한적이기는하지만대북제재를통한북핵폐기를목표로국제공조강화를위한외교적노력에박차를가해야한다. 아울러전염병확산을예방하기위한방역체계를구축및전염병퇴치를위한국제공조강화에도일조해야한다. 결론적으로초국가적안보위협을효과적으로예방하고대처하기위해서는관련법이우선적으로제정되어야하며, 이를기반으로대응체계가구축되어야한다. 물론국가예산이한정적인것을고려하여, 정부차원에서대응해야할초국가적안보위협의우선순위를결정하여순차적으로대응체제를구축해야한다. 초국가적안보위협과우리의대응 I 87

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99 I 제 Ⅳ 장 I 한국의대주변국안보전략 미 중 일을중심으로 박인휘

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101 한국의대주변국안보전략 미 중 일을중심으로 박인휘 ( 이화여자대학교 ) Ⅰ. 머리말 향후 2030년까지한반도를둘러싸고있는안보환경이어떻게변화할것인지에관한전망및관련한우리의정책대안개발의중심에는동북아지역핵심행위자인미국, 중국, 그리고일본이선택할 향후안보전략 이자리잡고있다. 특히최근들어 G2( 미중간새로운세력관계 ) 가글로벌및동북아안보환경의중심변수가될것이라는전망이점차현실화되면서한반도안보에중요한영향을미치는두강대국과의안보관계에더욱많은관심이쏠리고있는현실이다. 그렇다면담론적수준에서머물던 G2가최근중국의 AIIB, 일대일로 ( 一帶一路 ) 프로젝트, 군사현대화등구체적인제도화수준을본격적으로밟아가게되면서지금부터향후십수년동안우리정부가어떠한대책을세워야할것인가의문제는우리의국가운명과직결되는핵심국가전략이아닐수없다. 특히광복 70주년을전후로하여많은전문가들은앞으로 통일 을핵심국가아젠다로설정하고, 국가운영과관련한다양한정책수단개발및선택에있어서통일이핵심고려사항으로작용해야한다고주장하고있다 ( 전재성 2014). 그렇다면 2030년까지인향후 15년동안어떤형태로든통일의실현을위한다양한관련정책이추진된다면, 특히한반도주변국들의안보정책이한반도통일을방해하지않는 통일-친화적인 방향성으로나아가도록국가전략적차원의준비가이뤄져야할것으로생각한다. 한국의대주변국안보전략 I 93

102 이처럼미국, 중국및일본과의안보관계및동북아안보환경을전망하는일은한반도통일이라는관점에서도매우긴요한과제가아닐수없다. 이러한배경에서이연구의목적은한국의대미, 대중, 대일안보관계가향후어떻게변화및발전할것인지를전망하고, 이러한전망과정에서한국의국가이익이극대화될수있는국가전략을개발하는데에있다. 본글은 2030년시점의글로벌및동북아지역안보의전반적인상황, 2030 년시점에서한국의국가이익및국가안보목표, 미국, 중국, 일본의향후안보정책전망, 이어서마지막으로이러한분석과설명을토대로한우리의 향후정책대안과주요과제 등의내용을포함하고있다. Ⅱ 년동북아안보질서전망 1. 글로벌안보전망 글로벌안보 의차원에서 2030년시점에예상되는가장두드러진특징은미국의패권적지위의 상대적 하락이라고볼수있다. 패권적힘을구성하는요소는통상군사력, 경제력, 문화적힘등으로알려져있는데 (Parchami 2009), 미국의영향력감소는특히군사력의측면에서두드러진것이기때문에, 결과적으로한국의안보환경에중요한변수로작용할수있다. 하지만동시에많은전문가들은미국의상대적힘이감소할것이라는데에는이견이없지만, 그렇다고해서그로인해발생하는힘의공백을중국이차지하면서미국을대신할패권적지위로성장할것이라는전망에는동의하지않는다 (Lieber 2012; Wallerstein 2003). 무엇보다도, 2030년시점에서미국과중국사이의힘의격차는여전히지속될것이라는예상이다수존재하고있다. 중국은지난 2010년부터세계 2위경제대국이됐지만, 아직미국과는국내총생산 (GDP) 규모면에 94 I 한국의국가전략 2030: 안보

103 서상당한격차가있다. 1) 또한중국이군현대화를위해노력중이지만연간군사비지출액이 1100 억달러 ( 추정치는 2000 억달러수준까지달함 ) 로미국의 4.5분의 1 수준이고, 여기에최첨단군사기술까지고려하면, 미중간군사력차이는더욱커보인다. 2) 따라서글로벌수준에서는미국의영향력이지속되는가운데, 다만동아시아수준에서는중국이정치, 경제적영향력을확장하고있다는설명이정확하다고볼수있다. 그런데이러한차이가향후 15년사이에극복될것으로기대하는전문가는많지않다. 또한물리적인측정은어렵지만, 미국이축적한 소프트파워 (soft power) 를전통적인하드파워에결합시킨다면, 글로벌리더십, 산업간균형적인발전, 효율적인정부운영체계, 국제적규범등의부분에서미국을대체할수는없을것으로판단된다. 이경우, 미국의가용외교자산의불가피한축소로말미암아핵심이슈에는미국의리더십이작동하는가운데, 동시에국제기구및주요지역별협력체계를정교하게만들어글로벌차원에서미국과주요차서국가 (secondary states) 사이에원활한협치 ( 協治 ) 가가능토록만들것으로전망된다. 물론 21세기의국제정치는그속성상과거와는매우차별적인관계로특정강대국의역할이패권적지배력을가진다고보기는어렵다. 네트워크 중심적인외교안보환경이다양한비국가행위자의출현을촉진하고있고, 또한미래의국제사회에는과거처럼군사적인힘만으로는해결하기어려운새로운유형의위협이더욱빈번히출현할것으로기대된다. 예를들어, 환경파괴, 초국가적범죄, 사이버안보등과같은사안들은특정국가의능력과는무관하게국제사회전체의협력과대응시스템을통한접근법이필요하다 (Collins 2013). 따라서특정강대국의영향력이전반적으로 1) 2015 년기준미국은 18.1 억달러이고중국은 11.2 억달러를기록함. 세계은행 2014 년국가별주요경제지표비교 참고. 2) 이와관련한다양한자료가있지만, 우리의관점에서이해도가높은대표적인자료로는참고, 국방기술품질원, 2015 년세계방산시장연감, 한국의대주변국안보전략 I 95

104 감소하게되는현상은불가피할것으로예상되고, 그과정에서한국의경우다양한유형의글로벌안보위협해결에더욱적극적으로기여하는역할을창출할필요가있다. 이러한맥락에서, 한국의지위 와 글로벌평화 사이의연계성에대해서잠시생각해보자면한국이동북아적국가로서의정체성이강하면강할수록탈 ( 脫 ) 동북아적인네트워크를확보하는일이중요하다 (Park 2014). 이과정에서향후한국은장기적으로통일이후를지향하면서 글로벌평화국가 로서의이미지를구축할필요가있는데, 대표적인정책옵션과관련하여민주주의, 인권, 환경등과같은가치지향적인관점에서아시아는물론세계를선도하는지위로나아가는한편, 비전통적안보위협해결에적극참여하는방안이필요할것으로보인다. 2. 동북아안보전망 2030년에는동북아를둘러싼외교안보환경에적잖은변화가예상된다. 중국의부상에따른지역질서의변화, 일본의보통국가화프로젝트진행여부, 미국대동북아관여정책의변화가능성, 그리고북한문제해결과관련한한반도평화정착및이와연동된동북아세력관계의구조적변화등이구체적으로자리잡고있기때문이다. 이가운데서도중국의부상으로통칭되는정치경제적차원에서의중국국가역량증대는한반도와동북아에매우결정적인영향을미칠것으로예상된다 (Luttwak 2012; Bergsten & Freeman 2009; Ross and Zhu Feng 2008; Foot 2006). 주지하는바, 근대국제질서의태동이후특정강대국의등장, 그리고강대국간세력관계의변화는국제관계전반을설명하고이해하는데에중요한독립변수가되어왔다. 19세기유럽에서영국을중심으로한세력균형질서, 20세기미소간냉전대결을중심으로한양극체제, 그리고냉전종식이후약 20여년에걸친미국중심의단극질서는특정혹은복수의강대국을중심으로 96 I 한국의국가전략 2030: 안보

105 전개된국제질서의특징을압축적으로표현하는상징적인경험으로이해된다. 미국과중국의경쟁 이라는안보관계의새로운특징은과거강대국관계와는차별적인보다흥미로운특징을보일것으로예상된다. 미국과중국은서양과동양이라는서로상이한문명적배경을갖고있으며, 해양국가와대륙국가라는서로다른국가역량적정체성을보이고있다 (Levy and Thompson 2011; Ross 2004). 특히두국가는정치제도적으로많은차이점을보이는데, 국가역할의한계및시민사회의부재, 외교자원의네트워크적활용의효율성문제등에있어서큰차이를보이고있다. 또한미국은 2030년시점까지지속적으로동북아지역에서일본을활용한대중국관계를설정해나갈것으로판단된다. 즉, 사안에따라대중국관여및개입정책을다양하게구사할것인데, 미국이직접담당해야할정책영역과미일동맹을통해서간접적으로관여해야할정책영역사이의전략적구분이지속적으로유지될것으로보인다. 특히, 동북아안보상황과관련하여, 후술하겠지만일본의보통국가프로젝트는미일동맹의범위와 가이드라인 안에서지속될것으로예상되는데이경우중일간물리적충돌로까지이어지지는않겠지만, 자율성을확보한일본의존재는중일간세력균형점을찾는데에중요한변수가될것임에는틀림이없다. 즉, 미중일삼국은중국의강대국화가불가피한현실이라는점에공감하면서미국은중국과의군사력차이를일정부분에서계속유지하고자노력하면서한편으로는일본의역할확대 ( 집단자위권법제화등 ) 를통해중국이동북아질서를근본적으로파괴하지못하도록구속하고있는형국이전개될전망이다 (Rose and Teo 2013). 이상의논의를바탕으로보면, 2030년시점의동북아지역안보질서는미중간 적대적경쟁관계 혹은 전략적협력관계 중어느한유형으로전개될것이다. 전자의경우양국가의국가이익의편차가크다는것을 한국의대주변국안보전략 I 97

106 전제로하기때문에결과적으로기존패권국가인미국의대중국세력균형이성공하느냐아니면두국가사이에세력전이가발생하느냐의문제로볼수있다. 후자의경우핵심이슈들에대한양국가의편차가크지않거나, 혹은편차가있더라도중국은미국이제도화한국제질서를대체로수용하는입장이다. 따라서이경우미국과중국은글로벌이슈는물론지역적차원의이슈와관련하여서도양국의공동이익이증대되는 이익균형 의논리에따르게됨을의미한다. 이경우미중전략적협력관계는지역적, 세계적차원에서기본적으로경쟁과협력이공존하는형태이지만어느일방이과다한이익을향유하거나혹은과다한손해를떠안지않는공동체적노력을전제로할것이다 ( 이수형 2012). Ⅲ. 한국의국가이익과안보목표 1. 한국의국가이익 2030년한국의대주변국외교안보관계를전망하고관련정책을수립하기위해서는무엇보다도한국의고유한국가정체성에기반한국가이익이명확하게정의되어야할것이다. 관련하여, 본연구는한반도, 지역, 글로벌차원이라는지역적범주를구분하면서한국의핵심국가이익에대해서설명해보겠다. 1) 한반도적국가이익대한민국이가지는한반도차원의국가이익은국내적차원과남북관계차원이라는두가지관점에서살펴볼수있다. 대내적차원의경우향후우리사회의민주주의를더욱공고화해야하는과제에직면해있다. 한국은동아시아에서산업화와민주화라는두가지국가과제를성공적으로 98 I 한국의국가전략 2030: 안보

107 수행한대표적인사례로꼽히고있다. 따라서우리의국가이익은차제에이룩한민주화수준을더욱향상시키고, 그러한민주주의발달이궁극적으로우리사회의공동체적가치를견고하게보장해주는사회적다원주의로연결시키는일이다. 이과정에서북한은물론이고아시아어느국가도이룩하지못한최고수준의인권보장국가로서의임무를달성해야한다. 또한이와동시에최근들어한국사회의핵심과제인복지문제에대한국가적지혜를모아소위 한국형복지국가모델 의정립에도성공해야할것으로판단된다. 다음으로국가이익을한반도전체수준으로확장시켜보면, 북한을상대로적극적인관여정책과비핵화정책을전개하여남북관계의발전을도모하고, 궁극적으로한반도에평화통일이라는숙명적과제를달성해야한다. 이과정에서, 한반도분단은우리내부의문제에서비롯되기도하였지만, 명백히국제적차원에서의원인도작용했던관계로통일이라는민족적국가이익을위해서는한반도통일지지를위한국제적공감대가형성되어야만한다 ( 박영호 2011; 윤영관 2011). 특히우리는북한을상대로안정적이고평화로운통일을달성해야하는데, 이와관련한우리정부의통일비전은 민족공동체통일방안 에소개되어있다. 비록, 동방안이마련된지 20년이넘은관계로시대적으로뒤쳐져있고, 현실성에문제가있다는지적도있지만, 우리의궁극적인목표가 대결종식과평화정착, 남북한경제통합, 정치적통일 로이어지는일련의 3단계과정을성공적으로추진하는데에는국민적공감대가형성되어있는것으로판단된다. 3) 따라서 2030년이라는시점을전후로하여전망해보자면, 대결종식 3) 1989 년국가차원에서합의작성된 한민족공동체통일방안 은 1994 년한차례의수정을거쳐 민족공동체통일방안 으로자리잡은다음오늘에이르고있다. 시대적상황에맞지않는다는다양한문제가제기되고있고, 특히 3 단계통일론이각단계에서어떻게다음단계로넘어갈것인지프로세스에대한입장을밝히지않고있다는비판이제기되고있지만, 현실적으로아직까지어떠한방향성을가지고어떻게수정되어야할것인가에대한국민적합의가모아지지못하고있다. 한국의대주변국안보전략 I 99

108 과평화정착 은물론 경제통합 과관련하여남북한사이에상당한수준의 경제공동체가진행되어야할것이다. 2) 동북아차원의국가이익모든인간이한인간으로서의정체성을가지듯이, 국가역시하나의국제정치적단위로서고유한정체성을가지게된다. 한국의특징을가장잘설명하는국가정체성이있다면그것은 동북아국가 로서의정체성이다 ( 박인휘 2005). 미국, 중국, 일본을포함하여국제사회의많은국가들은동북아적이해관계를가질수는있지만, 그들국가스스로동북아국가로서의정체성을주장하지는않는다. 따라서한국이가지는이러한국가정체성차원의특징은세계어느국가보다도동북아지역의안정성이우리의국가이익에절대적인전제조건으로작용하고있음을의미한다. 동북아차원에서의국가이익은, 향후가까운미래에는동북아역내국가들간외교관계의본질에큰변화가없을것이라는전망하에, 즉경제사회적인협력이있지만그렇다고정치군사적인신뢰로전환되지않는다는예측을전제로한다. 이러한배경에서동북아 공동안보대화창구 혹은 지역안보레짐 의형성은우리의국가이익과밀접하게맞닿아있다. 4) 미일동맹은우리가생각하는것보다훨씬공고한수준에서진행되고있으며, 또한우리보다외교안보에투입할수있는자원이풍부한중국과일본은언제어느상황에서양자간외교적대타협을이룰지짐작키어려운측면이있다. 따라서안보는물론다양한정책영역에걸쳐지역안보레짐이생겨나도록우리정부가주도적인역할을담당해야한다. 특히중국, 일본, 혹은러시아가선뜻나서기어려운어젠다를설정하여우리의중견 4) 지역레짐과같은제도화가개별국가의차원에서어떤경로를통해서국가이익으로전환되는가의문제와관련한이론적설명으로는참고, Alexander Wendt, Collective Identity Formation and International State, American Political Science Review, Vol. 88, No. 2(1994). 100 I 한국의국가전략 2030: 안보

109 국가적외교공간을적극활성화해야한다. 대표적으로핵안보, 환경, 인 권, 자연재해, 재난구호등의아젠다에관심을가질필요가있는것으로 판단된다. 3) 글로벌차원의국가이익글로벌차원에서우리가실현해야할국가이익은역설적이게도우리나라가가지고있는동북아국가로서의고유한정체성에서비롯된다. 동북아지역에서우리를둘러싸고있는국가들의경우우리와비교가되지않을만큼강력한국력을보유하고있음은자명한사실이다. 이러한현실은우리가동북아국가로서의정체성을가지면가질수록우리의외교안보적관계의범위가동북아에함몰되어서는안된다는사실을분명히강조하고있다. 다시말해, 글로벌차원에서의국가이익은세계주요지역과의연결성을항시적으로확보할수있어야함을전제로한다. 경제, 사회, 과학기술등의영역에서한국사회가안고있는높은대외의존도를포함하여, 이러한국가정체성과연동되어우리의고유한외교적역할을창출해야할것이다. 한국의전통적인핵심외교자산인한미동맹을더욱발전시킴은물론, EU 및아세안과같은새로운지역협력이작동하고있는지역을대상으로외교적통로를항시적으로확보하고있어야한다. 특히한반도문제해결이라는차원에서미국, 중국과비교하여정치적민감성이떨어지는유럽지역국가들을적극활용하는방안은매우중요한함의를가진다고생각한다. 이과정에서지리적관점에서의탈동북아적연결성확보와병행해서다양한정책이슈와결합하여한국의글로벌역할을창출하는노력이중요하다고판단된다. 과거이명박정부에서전개되었던녹색성장, 오바마행정부의지원하에이뤄졌던핵안보정상회의, 지금은동력을다소상실하였지만강대국중심의결정구조를탈피하고자하였던 G20 외교무 한국의대주변국안보전략 I 101

110 대등을적극활용하여, 한국의국가이익의글로벌확장력을보장하기위한노력이필요한것이다. 뿐만아니라현박근혜정부가추진하고있는 유라시아이니셔티브 와같은거대지역간협력과상호이익창출을전제로한협력아젠다는이러한국가정체성을잘반영하고있는것으로보인다 년한국의국가안보목표그렇다면, 이상에서살펴본한국의국가이익을바탕으로 2030년이라는시점을기준으로국가이익을극대화하기위한한국의국가안보목표는다음과같이설정될수있다. ㅇ핵문제해결의진전 ( 남북한합의 ) 과비대칭적위협의해소ㅇ동북아지역평화의항상성유지와미중일과의안보관계및군사외교강화ㅇ통일우호적인동북아안보환경과주변국으로부터우리의통일정책지지확보ㅇ통일역량강화를위한 안보유지 - 통일역량 사이의시너지효과달성 1) 핵문제해결의진전과비대칭적위협의해소 2030년시점에서핵문제의완전한해결을기대하는것은다소무리라고판단된다. 하지만향후 15년동안북한의비핵화를위한우리정부와국제사회의지속적인노력의결과로, 북한이핵폐기합의에원칙적으로동의하는수준까지는다다를수있을것으로예상하고, 관련한다양한국내외적실천방안들이추진될것을우리의안보목표로설정한다. 즉, 민족공동체통일방안 의관점에서보자면, 2030년을전후로하여 2번째단계인경제통합이이뤄지기위한활발한논의가진행될것으로예상한다. 즉, 정치적통일이완성되는 3단계의진입을위한조건이충족되었다고볼수있다. 또한국가안보상황의개선을위해북한이보유하고있는각종화학무기의제거에도상당한진전이있어야할것이다. 북한은수포, 질식, 신경 102 I 한국의국가전략 2030: 안보

111 제등을생산하고이러한화학물질이결합된무기를다수보유하고있는것으로알려져있다 (The Heritage Foundation 2016). 더구나북한은화학무기를포탄에장전한포대를 DMZ에대규모로배치해놓은실정이다. 남북한간다양한대화와협상을통해이러한위협요인을해소함은물론, 우리군의안보역량강화로이러한위협이해소될것으로기대된다. 2) 동북아지역평화의항상성유지및미중일과의안보관계및군사외교강화 2030년에는한반도를둘러싼동북아지역의안보가더욱안정적으로유지될것을희망하면서, 이와관련하여우리나라는지역안보다주주의출범을통한지역평화의항상성유지를목표로한다. 유럽등다른지역의안보다자주의와차별성을보이면서, 동북아지역안보의특수성이반영된독창적인방식의다자주의출범을예상해볼수있을것이다. 예를들어, 제도적완결성차원에서는다소느슨하게유지되더라도다양한레벨에서의회의와협의체가상시적으로보장되어갈등을해소하는논의구조가확보되도록노력해야한다. 이과정에서우리정부의주도적인역할을통한지역안보의유지가기대된다. 뿐만아니라, 미국, 중국, 일본과의군사외교개선을통해, 이들삼국과의안보관계가더욱안정적으로관리될수있도록정책을추진해야한다. 필요한경우, 국민적이해와동의를토대로중국및일본과의군사정보보호협정의추진을이뤄, 소위 한국형군사외교 모델을개발하고, 이를통해특수한지정학적환경에놓인한국의안보환경이개선될수있어야한다. 3) 통일-우호적인동북아안보환경과주변국으로부터우리의통일정책지지확보 2030년의시점에서보자면, 무엇보다도남북한사이의통일프로세스가구체적으로진행되어야할것이다. 분단과정에서국제적인요인들이 한국의대주변국안보전략 I 103

112 중요한변수로작용했듯이, 통일과정역시국제적인요인들이중요한변수로작용할것으로예상된다. 따라서 2030년기준우리나라안보목표의차원에서, 한반도를둘러싼안보환경이우리의통일을지지하는방향으로전개될수있도록노력해야하는데, 구체적으로이과정에서통일과정에핵심적인영향을미칠세국가인미국, 중국, 일본이우리의대북정책및통일정책을지속적으로지지할수있도록외교안보관계를구축할것을목표로한다. 그러기위해서는, 무엇보다도한반도통일편익의 국제적인버전 이상세하게소개되어야하고, 또한이를상대국에서설명하는적극적인통일외교가추진되어야한다. 즉, 한반도에이해관계를가지고있는국가들의개별이익구조와한반도통일이구체적인연계성을가지고있다는입장이지속적으로강조되어야한다. 특히미국과중국이한반도통일에대한자국관점의이익의공감대가필연적으로형성되어야할것이다 ( 한승주 2015). 4) 통일역량강화를위한 안보유지 -통일역량 사이의시너지효과달성 2030년을기준으로한우리의마지막안보목표로 안보유지 -통일역량 의동시확보를설정하고자한다. 의도하든혹은의도하지않던우리사회에는안보를유지하는노력은한반도통일을저해하는결과로이어질수있다는안보- 통일사이의이분법적사고가자리잡고있다. 이러한고정관념을깨뜨릴수있도록안보를적극적으로실천하고유지하는길이곧우리의통일역량을강화하는결과라는, 안보-통일 의병행추진과둘사이의시너지효과가창출되어야한다. 남북한관계에서안보가유지되어야만, 북한을상대로한일관된대북정책은물론이고동북아지역을상대로한일관된지역안보정책의추진이가능할것이다. 또한확실한안보의유지만이향후통일과정에서발생가능한다양한위기를극복할수있는전략의구사와능력의배양이가능하다는점을명심해야한다. 104 I 한국의국가전략 2030: 안보

113 Ⅳ. 주요국의안보정책전망 1. 미국의안보정책전망 2030년미국의아시아안보정책과관련한핵심사안은두가지관점에서접근해볼수있다. 우선은동아시아지역에있어서 2차대전이후지난수십년간지속된적극적인관여정책의기조가변화할것인가의문제이다. 또다른하나는중국의부상과군사현대화프로젝트에맞서기위해서구체적으로어떤정책수단을활용할것인가와관련한사안이다. 잘알려진바와같이시퀘스터 ( 자동예산삼각 ) 제도에따라현재 50만명을조금밑도는육군병력이향후 15년후잠정추계치로 40만명이내로감소할것으로예상된다. 이러한변화는한반도안보상황에매우적극적인영향을미칠것이기때문에관련한정확한분석과이해가요구된다. 5) 우선아시아중시정책의경우현카터국방장관의발언과각종보고서를참고해보면, 미국의아시아중시정책기조는 2030 년시점에서도크게변화할것으로판단되지않는다. 6) 특히중국의성장과관련하여, 중국의성장을안정적으로관리하는일은미국의입장에서가장핵심적인국가안보이익으로인식되고있고, 이러한정책기조는최근미일동맹재강화움직임에서도잘나타나고있다. 더구나중국이과거처럼지속적인두자리수경제성장률을유지하는 5) 일종의재정운용정책인시퀘스터정책을포함하여미국의전반적인안보전략변화가한반도에미치는영향과관련하여서는참고, 이대우, 미국국가안보전략분석, 정세와정책 228 호 (2015 년 3 월 ); 신성호, 미국의대중국외교안보전략, 전략연구, 20 권 3 호 (2013 년 7 월 ). 6) 관련하여서는참고, White House, Office of Secretary, 2015 National Security Strategy. 한국의대주변국안보전략 I 105

114 일은불가능하고, 그렇다면이과정에서중국이안고있는내부적인문제들이더욱구체화되어다양한대내외적갈등을유발할것이기때문에, 오히려향후미국의대아시아중시정책이강조될가능성이더커지고있다고봐야한다. 무엇보다도현재진행되고있는미중간교역규모는 2014 년기준 5550억달러를기록했는데, 이러한현실은역설적이게도미중간전략적협력의가능성을더높이고있다고봐도무리가없다. 물론미국이경제적부담등다양한이유에의해과거와같은방식의관여정책을전개하기는어려울것으로판단되고, 대신아시아역내의전통적인동맹파트너인일본, 한국, 필리핀등과같은국가들을상대로한전통적인동맹외교는한층강화될조짐을보이고있다. 7) 미국이최근들어, 과거와달리아시아지역에서미국과우호적인관계에있는국가들간지역협력에대해서는적극환영하는입장을보이는이유는이러한맥락과맞닿아있는것으로판단된다. 한편, 우크라이나사태이후미국과러시아사이의갈등이증폭되고있는데, 이와관련하여향후미국과러시아를포함한주요강대국간일종의신냉전의전개를전망하는시각이늘어나고있다. 나아가중국이러시아와연대하여미국의군사리더십에군사정책적옵션을동원하여맞설것인가의문제를제기해볼수있는데, 역설적이게도중국의글로벌역할이커지면커질수록에너지, 환경, 중동문제, 인권등의이슈들에있어서중국과러시아의이해관계는협력의가능성보다대립의가능성이더커지고있는것으로알려져있다. 따라서중국과러시아간반미연대의가능성은크지않아보인다 (Smith 2012). 또한최근들어가장관심을끄는국제안보사안의하나는, 미국의관 7) 미국오피니언리더그룹내부에서도외교자산을어떤수단으로어떻게동원해야할것인가에대해서는다양한논란이전개되고있다. 관련하여대표적인포괄적분석으로는참고, Michael Green and Zack Cooper, Assessing Asia-Pacific Rebalance, CSIS Report I 한국의국가전략 2030: 안보

115 점에서동북아안보이슈와동남아안보이슈가서로연계될수있는가의문제인데즉, 남중국해문제가불거져한국, 일본과같은전통적인미국동맹파트너가이러한사안에연루될것인가의문제이다. 앞서언급한바와같이, 적어도 2030년시점까지는미국의영향력이확실한우위를점할것으로예상되기때문에미국과이들국가들간직접적인충돌은발생하지않을것으로보인다. 예를들어, 향후중국의고도성장은마감하고저도성장이지속될것으로보이는상황에서중국이남중국해등에서물리력을행사한다면, 이는미국및국제사회의대중국대규모경제제재등으로이어질것인데, 이러한시나리오는중국으로서는수용하기어려울것으로판단된다. 또한러시아역시 NATO 국가들이미국과공고한연대를형성하고있는상황이지속되는한혹은글로벌반미연대의형성이쉽게조성되는경우가아니라면, 미국을상대로한구조적권력관계의변화를시도할가능성은매우희박해보인다. 2. 중국의안보정책전망 2030년경을전후로한중국의안보정책은대체로더욱보수적이고공격적으로전개될것으로예상되지만, 중국의경제성장패턴및규모, 국제사회와의의존도, 장기경기침체가능성, 인권, 환경, 정부개혁등의내부문제로인해실제적으로는군사수단등위협적인수단을사용하기는쉽지않을것으로전망된다. 현시진핑체제가대략 2025 년시기까지지속된다고가정해보면, 현중국정부의대외안보정책기조가매우중요하다고볼수있는데, 과거어떤중국지도자보다도시진핑은중국을중심으로한아시아역내국가들과의지역안보협력기구창설에많은관심을보이고있다. 예를들어시진핑주석은 2014년아시아교류및신뢰구축회의 (CICA) 에서 아시아지역의안보협력기구 를만들자고공식제안한바있다. 8) 한국의대주변국안보전략 I 107

116 아시아신뢰회의를전체아시아의안보대화협력무대로만들어이를토대로지역의안보협력을위한새로운기구를건립하자고강조하였다. 이러한중국의주장에대해러시아는우호적인지지를보내고있는가운데, 결국중국의의도는미국의아시아중시정책에정면으로대응하겠다는의지를표명한것으로평가된다. 중국의입장에서는당장미국의영향력을제어할수단을갖고있지는못하지만, 그래서군사적충돌을야기하지않는범위에서, 나름대로친중세력을규합하는외교전략을구사할필요는있는것으로판단하고있는것이다. 많은전문가들의지적처럼, 중국은현재미국과의직접적인하드파워측면에서의공세는자제하고있는데, 예를들어 CICA 사무국강화를강조하면서도반 ( 反 ) 테러, 경제무역, 관광, 환경보호, 인문등다양한영역에서실질적인협력을심화시켜나가자고강조했다. 아시아의주요현안은아시아인들이직접처리해야하며아시아의안보역시아시아인들이수호해야한다는입장을강조하고있다. 시주석이강조하는대외안보관계의핵심원칙은대체로 3가지인데, 주권과독립, 영토안정을존중, 내정불간섭 등국제관계의기본준칙을핵심안보관심사로설정하고있다. 한편, 중국정부가 2015년 5월공개한국방백서는미국과일본을안보위협세력으로구체적으로언급하고있다. 이보고서는 해양군사충돌 가능성을처음으로명시하고있는데, 중국은현재핵전략잠수함 4척, 항공모함 1척, 구축함 15척, 잠수함발사탄도미사일 (SLBM) 12기등의수준에서 2030 년까지약 2배이상의군사력증강을이뤄내겠다는비전을제시하고있는실정이다. 관련하여미국이군사활동을늘리고있는남중국해에서밀리지않겠다는강력한의지의표명으로풀이되지만, 실제충돌이이뤄질것인지에대해서는대체로부정적인전망이많다 (TWQ 2014). 물론전략적차원에서중국은장기적으로다양한형태의 국지전위협 을 8) 참고, 연합뉴스, 중, 올해도대규모안보포럼, I 한국의국가전략 2030: 안보

117 언급하며영토주권수호의지를강조하고있는것으로알려져있다. 9) 특히남중국해를둘러싼미국과의패권다툼에서밀리지않겠다는의지를간접적으로강조하고있다. 중국은장기적인국가안전과발전에서해양의중요성이커 육지를중시하고바다를경시하는 ( 重陸輕海 ) 전통적인사고를깨고 해양강국으로가야한다 는점을분명히하고있는데, 이러한노력은 2030년전후로해서구체적인국가역량으로구현될것으로전망된다. 중국은미국을겨냥해역외국가가남중국해문제에지속적으로개입하고있다고비판하고있는데, 이러한비판적인입장은미일동맹의비난으로이어져최근아베총리가추진하는집단적자위권행사용인움직임에대해서도반대입장을분명히하고있다. 3. 일본의안보정책전망 2030년까지향후 15년동안의기간동안일본의안보정책에서발견되는가장두드러진특징은, 한반도및한국의안보환경과관련하여대체로다음과같이예상할수있다. 첫째, 중국의위협에대한강조와적극적인대응이다. 최근발간된일본의방위백서가다른해의방위백서와특별히다른바는없지만몇가지특이한강조점을보이고있는부분이있다. 우선일본을위협하는안보환경요인으로백서가가장강조하는부분은중국으로부터의위협이다. 최근들어일본은방위력의증강, 우경화로가는국가정책의방향전환의근거를중국의부상과중국의군사강대국화에서찾고있다. 방위백서는 중국의국방예산이최근 26년간 40배로늘어나는등급증하고있다 고지적하고수십페이지에걸쳐중국의군사력증강을상세히소개하고있다. 현재중국이실제로무력시위를전개하 9) 중국이특히미일동맹을상대로국지전가능성까지언급하면서안보의지를강조한자료는참고, 중국국방부, 중국의군사전략, 2015 년국방백서. 한국의대주변국안보전략 I 109

118 고있는센카쿠열도주변에서중국해군및해양경찰의활동강화, 군비증강및군사관련투명성의문제를강조하고있으며특히, 2013년 11월 23일중국이동중국해해상에방공식별구역을설정한사실을 동중국해의현상을일방적으로변경하고사태의악화를초래하며, 예측하지못한사태를가져올수있는매우위험한일로강하게우려하고있다 고비판한바있다. 중국의군사력을예측하는부분과관련하여중국의태도를동북아지역전체를위협하는행위로규정하고, 해양에서이해가대립하는문제를놓고힘을배경으로한현상변경은매우고압적이라고평가하고있다. 10) 둘째, 북한으로부터의위협이다. 일본은이미오래전부터북한의핵과미사일개발에관한위협을강조하고있다. 잘알려진바와마찬가지로, 2차대전이후무력보유가금지되었던일본에게최소한의재무장을할수있게만든직접적인계기는한국전쟁이었다. 그이후오늘에이르기까지북한은일본의군사력증강의근거를제공해왔다는점에유념하면서, 결국한반도평화와북한문제의해결은일본의군사강대국화를억지하는의미있는해결책이라는점을정확히인식할필요가있다. 특히일본은다양한루트를통해일본스스로군사력을확보하는근거의하나로북한문제를강조하고있다. 셋째, 집단적자위권과관련한부분이다. 일본방위백서가미국의군사력약화를분명하게언급하지는않고있지만미국이재정적인어려움때문에군사정책상의변화가있을것임을이야기함으로써미국과의군사동맹을안보정책의기본축으로삼고있는일본의역할을모색하고있다. 10) 일본의안보인식의변화및관련한전략적변화와관련하여주변국의입장에서효율적으로이해할수있는보고서로는참고, 일본방위성방위연구소, 동아시아전략개관 일본의안보인식및전략변화에대한미국의평가와이해방식역시중요한분석대상이아닐수없는데, 관련하여의미있는최근자료로는참고, Marta M. Ross, Abe Restoration, Issues & Insights, Vol. 15, No. 4(CSIS Publication). 110 I 한국의국가전략 2030: 안보

119 즉일본이미국과 함께싸울수있는 법적인장치를마련하고이를수행할수있는능력을갖추는방안에대한모색이다. 일본정부는자국과밀접한관계에있는다른나라가무력공격을당해일본의존립이위협받고국민의권리가근저에서부터뒤집힐명백한위험이있으면집단자위권을행사할수있다는헌법해석변경내용을적극강조하고있다 ( 유웅조 2015). 넷째, 일본의군사력증강을위한구체적인프로젝트의가동이다. 일본의군사력의건설방향을아직까지구체적으로밝히지는않고있지만, 전반적인국가운영상에있어서군사강대국화를지향하고있음은분명해보인다. 특히 2015 년백서가강조하듯중국의급격한부상은일본은물론미국을불안하게했고, 그결과미국이오히려일본의군사력증강을요구혹은허락한상황처럼되었다. 특히 2015년올해를전후로미일양국은일본의군사강대국화에대한대체적인공감대가형성된것으로알려져있는데, 미국이중국을억지할수있는유일한아시아역내파트너로일본을인정하는한미일동맹강화는향후상당기간지속될것으로전망된다. Ⅴ. 향후정책대안과주요과제 본연구는지금까지한국의국가이익, 국가안보적목표에대한분석과설명, 그리고미국, 중국, 일본의향후국가안보정책등을종합적으로고려하면서 2030년시점을전후로한동북아안보질서에대한전망을분석해보았다. 마지막으로, 이상의설명과분석을토대로하여다음과같이한국의국가안보를위한정책대안을제시하는바이다. 1. 한미동맹의지속적인미래지향적발전한미동맹은최초군사동맹적성격을중심으로발전하다가그정책영 한국의대주변국안보전략 I 111

120 역을지속적으로확산시키고있다. 특히탈냉전기에들어서는군사중심적인동맹자체의정체성은유지하면서도, 동시에경제분야, 사회분야, 과학기술분야등사회전분야에걸쳐동맹관계의확장을성공적으로추진해왔다 ( 하영선 2010). 2030년을기준으로한반도통일은완전한상태가아니고, 다만남북한사이의대결국면은종식되어경제적으로통합이상당부분진행되었지만, 정치적인통일은아직이뤄지지않은것으로가정하고있다. 이과정에서한미동맹은두가지목표의식을가져야할것으로판단된다. 첫째, 남북한사이에정치적통일이이뤄진다고하더라도북한내에저항세력이끝까지군사위협으로작용할가능성이있다 (Barnett 2013; Barnett and Lind 2011). 또한완전한한반도비핵화가실현되기위해서는, 정보수집, 핵기술, 국제법등매우다양한정책분야에걸친한미동맹적차원의노력이필요할것으로판단된다. 둘째, 통일과정에서불가피하게발생할수있는주변국들의전략적오판을사전에방지하고, 동시에한반도를둘러싼동북아외교안보환경이통일우호적인환경으로머무를수있도록협조적인안보환경을조성하는데에기여해야한다. 통일로의전환과정및통일과정은동북아힘의균형이구조적으로변화하는결과를초래할것이므로주변국은이와관련한민감한입장을견지할것이고, 이과정에서한미동맹은주변국의안보불안감을최소화시켜주는방안을고민할필요가있다. 2. 한미간글로벌파트너십한국은지금까지국제사회에 글로벌평화기여 (Global Peace-maker) 국가로서의이미지를성공적으로구축해왔다. 이러한노력은앞으로도지속되어남북한이통일되는과정은물론한국과주변국간외교문제해결등에있어서도평화로운방법이존중되어야한다는메지시가강조되어야할것으로판단된다. 한반도평화통일과동북아역내평화를최우선외교 112 I 한국의국가전략 2030: 안보

121 안보과제로삼고있는한국의입장에서, 평화를위한자기실천적모습은중요한전제조건이되어야만한다. 이러한맥락에서, 구체적인정책개발과관련하여, 두개영역으로나눠서생각해볼필요가있는데, 국제안보이슈에적극기여하는방안과관련하여우리정부스스로독자적으로노력하는정책영역과미국과함께한미글로벌파트너십이라는관점에서노력하는정책영역이있을수있다. 본연구와관련하여, 후자의경우글로벌테러, 국제재난, 인권, 환경등의이슈에서국제안보확보를위해더욱적극적으로기여할필요가있다고판단된다. 이를위해, 2011년일본동북부지진이후미일동맹이구축한재난구조관련군사협력시스템은우리에게시사하는바가크다 (Jeff Kingston 2012). 또한대테러법을포함하여국내관련법제체계의제도적완결성을위한노력도지속적으로병행해야할것으로보인다. 특히글로벌이슈에대처하기위한한미간글로벌파트너십은많은경우국내여론의지속적인지지를보장하기어려운측면이있으므로, 법제도적측면에서의장치마련이중요한것으로판단된다. 3. 대중국군사외교와한중지역협력앞서살펴본바와같이, 중국의경제성장과이에연동된군사강대국화는일정한모멘텀을확보하였고향후지속적으로추진될것으로판단된다. 중국과는군사외교를강화하여중국의부상이한반도안보에악영향을미치지않도록노력해야하고, 나아가한중협력의다양한영역으로전환되어미래한중관계가동북아지역협력의중요한토대가되도록노력해야한다. 구체적으로지금부터향후 15년동안한중간군사외교를적극추진할필요가있다. 한국은미국과중국이라는두개의초강대국과매우밀접한외교안보관계를맺고있는데, 미국을유일한동맹파트너로삼고있으면 한국의대주변국안보전략 I 113

122 서동시에중국과는 전략적협력동반자관계 라는중국의관점에서는매우완결성높은외교안보관계를맺고있다. 따라서미국과의동맹관계가침해받지않으면서, 한편으로는다양한우리의국가안보이익을확보해야함을의미하는데, 이러한배경에서중국및일본등을대상으로한 한국형군사외교 의모델을개발할것을제안한다. 이와관련하여미국의관점에서불필요한오해가발생하지않도록한중관계의발전이궁극적으로미국이추구하는중국의글로벌책임감강화및글로벌스탠다드수용에도큰도움이된다는논리를정교하게개발할필요가있다 ( 박인휘 2014). 지금까지한국과중국은 1999년한국국방장관의첫중국방문 ( 조성태전장관 ) 과 2000년중국국방장관의첫한국방문 ( 츠하오티엔전장관 ) 을포함하여다수의인적교류를포함한군사협력을구축해나가고있다. 하지만대부분표면적인교류에머무르고있어서, 양국간안보이익이호혜적으로실천될수있는방향성의정립이절실해보인다. 사실한중관계는지난 20여년동안급격한발전양상을보였고, 지금까지경제외교, 문화외교, 공공외교등의영역에서보인외교관계의발전이군사외교분야로성공적으로전환될수있도록정책개발이필요하다. 4. 대일본군사외교와한미일자유주의연대지금부터향후 15년동안한국의외교안보에가장중요한영향을미칠또다른변수중의하나가바로일본의우경화 ( 보통국가화 ) 및관련한한일관계의군사적인측면이다. 중국을상대로한국형 군사외교모델 개발이중요하듯이일본역시군사외교개발을위한핵심대상국가가아닐수없다. 사실지금까지한국의군사외교는미국에집중되어있거나, 혹은방산수출등과같이특정사안에집중되었던측면이있다. 관점에따라일부국민들이대일본군사외교에대한부정확한이해가있을수있는데, 한마디로한일군사협력의필요성은일본의군사강대국화프로세 114 I 한국의국가전략 2030: 안보

123 스상에발생할수있는불가예측성을사전에예방함은물론, 한미일연대의틀속에일본이머물러있을때에일본의우경화가능성이더욱줄어든다는논리적판단에근거하고있다. 일본은군사외교가매우발달된국가로알려져있으며, 미국은물론태평양국가, 아세안, 나토등전세계를대상으로다양한군사외교 ( 정보공유, 상호방문, 훈련참관, 공동교육, 공동백서발간등 ) 를전개하고있다. 한국이일본을대상으로군사외교를전개함에있어서, 상황에따라일본과의직접적인군사협조는장애요인이있고, 대신미일동맹틀을적극활용하는방안이도움이될수있으므로 한미일자유주의연대 라는차원에서접근하는방안을모색할필요가있다. 대일군사외교와관련하여유념할점은한일관계에서특정사안과관련한위기와마찰이한일간다른외교관계영역전반에확산되는 위기의횡적확산 이발생하는경우가자주있는데, 일본을대상으로한한국형군사외교는외교마찰이나기타위기가발생하더라도해당정책영역안에서머무르는제도적완결성을갖춰나가는노력이필요할것으로판단된다. 5. One Plus 다자주의 협력앞서살펴본한국의국가정체성및국가이익과관련하여, 다자주의 (multilateral) 국제협력의변형방식인 One Plus 다자주의 협력방식을제안하고자한다. 이는앞서설명한한국의동북아국가로서의국가정체성및여기에서비롯되는세개 ( 한반도, 지역, 글로벌 ) 층위에서규정된국가이익의실천이라는차원에서비롯되었다. 한국은동북아라는지역안에서다른주변국과비교하여외교안보자산이절대열세에놓여있다고해도과언은아니다. 또한동북아및동아시아는국가들간다자주의의실현을통해상호충돌하는문제들을풀어나가는데에크게노력을기울이지않기때문에기존에발달된다양한다자주의안보틀과지속적으로 한국의대주변국안보전략 I 115

124 안보협력을추구하는정책개발이중요하다. 예를들어, 한국-NATO, 한국-ASEAN 등을포함하여, 정부는최근 (2015 년 6월 ) 아랍연맹과도정책협의회를첫개최한바있으니전세계각종지역협의체를대상으로 One plus 다자주의 안보협력을정착시킬필요가있다. 특히, 이과정에서한반도문제에관심을가지면서도동시에정치적민감성이떨어지는지역과의 One Plus 다자주의 가중요하게다뤄질필요가있는데, EU 국가들과의협력혹은 UN 및세계은행과같은국제기구들이대표적인사례로볼수있다. 6. 동북아안보다자주의와한국의이니셔티브동북아안보다자주의의출현은향후 15년사이에불가피해보이고, 특히중국이주도하는지역안보협의체는가까운장래에더욱구체적으로가시화될것으로예상된다. 물론역내국가들간합의가도출되는데에는여러가지어려움이있겠지만, 우리정부의입장에서는한국의이니셔티브를전제로미국과중국의경쟁을최소화한동북아안보다자주의를주도하도록정책개발에주력해야한다. 이는현재우리가추구하고있는 중견국가 (Middle Power State) 로서의국가위상과도잘부합하고있다. 물론안보다자주의로대표되는지역협력관련논의는다양한의미를포함하고있다. 기본적으로다자협력채널의활성화가상위정치 (high politics) 에서의협력을견인한다는전제는서구중심적인사고를전제로하고있으므로동북아지역에서는일종의 제도화우월주의 사고에서벗어나야한다는지적도설득력을얻고있다. 또한미국이오랫동안이지역에서확보한지역균형자 (regional balancer) 로서의역할과어떻게조화를이룰것인가의문제가중요한과제로남아있다. 하지만, 동북아는물론동아시아국가들의경우중국혹은일본이지역리더십을행사하는것에대한거부감이강하고, 미국이평화유지자로서역할이지속되기를희망하 116 I 한국의국가전략 2030: 안보

125 는입장또한강하므로, 미국주도지역안보시스템과병행할수있는방안혹은기존지역안보질서와분업구조를이룰수있는지역안보질서를모색해볼필요가있고, 한국의역할역시이러한관점에서추진되어야할것이다 ( 이상현 2014; 이태환 2013). 이경우추가적으로중요하게고려해야할점은기본적으로한국의외교전략은한국이안고있는안보상황의특수성을반영하는 외교자산특수성 에기반해야한다는점을상기할때, 북핵문제를포함한다양한북한문제의해결과정에서우리의이니셔티브에의한동북아안보다자주의가정착될수있다면이러한기회는한국의외교역량을강화함은물론한반도평화통일에크게기여하는바가될것이다. 한국의대주변국안보전략 I 117

126 참고문헌 박명규, 김병연 남북통합지수 : 변화와함의. 서울 : 서울대출판문화원. 박영호 평화통일을위한통일외교전략. 서울 : 통일연구원. 박인휘 북핵 20 년과한미동맹 : 주어진동맹 vs. 선택적동맹, 국제정치논총 53 권 3 호 안보와지역 : 안보개념의정립과동북아안보공동체의가능성, 국가전략 16 권 4 호 동북아국제관계와한국의국가이익 : 미중일세력관계를중심으로, 국가전략 11 권 3 호. 신성호 미국의대중국외교안보전략, 전략연구, 20 권 3 호. 우승지 남북한관계 60 년분석, 1948~2008, 국제지역연구 17 권 2 호. 유웅조 일본신안보법의주요내용및쟁점과한국의대응과제, 이슈와논점, 1066 호, 국회입법조사처. 윤영관 통일외교, 어떻게할것인가? 외교 99 호. 이대우 미국국가안보전략분석, 정세와정책, 228 호. 이상현 미국의아태재균형정책과한국의안보 ( 세종정책연구총서 ). 성남 : 세종연구소 이수형 동북아안보질서에서강대국과중견국의헷징전략, 한국과국제정치 28 권 3 호. 이태환 미중관계와한반도의미래 ( 세종정책연구총서 ). 성남 : 세종연구소 전재성 통일의외교안보편익분석및대주변국통일외교전략. 서울 : KIEP 동아시아지역주의와안보협력의미래 : 유럽과의비교, 손열외편, 동아시아지역주의 : 지역의인식, 구상, 전략. 서울 : 지식마당 동맹이론과한국의동맹정책, 국방연구 47 권 2 호. 하영선외 복합세계정치론 : 전략과원리그리고새로운질서, 서울 : 한울아카데미. 한승주 한반도평화통일을위한국제협력, 통일준비위원회주최국 118 I 한국의국가전략 2030: 안보

127 제컨퍼런스기조연설 ( ). Adler, Emanuel and Michael Barnett Security Communities. Cambridge: Cambridge University Press. Bergsten, C. Fred and Charles Freeman China s Rise: Challenges and Opportunities. Washington. D.C.: Peterson Institute for International Economics. Buzan, Barry and Ole Weaver Regions and Power: The Structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press. Collins, Alan Contemporary Security Studies. Oxford: Oxford University Press. Foot, Rosemary Chinese Strategies in an US-hegemonic Global Order: Accommodating and hedging, International Affairs 81:1. Green, Michael and Zack Cooper Assessing Asia-Pacific Rebalance, CSIS Report. Heritage Foundation Index of U.S. Military Strength. Washington, D.C.: The Heritage Foundation. Kingston, Jeff Natural Disaster and Nuclear Crisis in Japan: Response and Recovery after Japan s 3/11. New York: Routledge. Levy, Jack S and William R. Thompson Sea Powers, Continental Powers and Balancing Theory, International Security 36:2, pp Lieber, Robert J Power and Willpower of in the American Future: Why the United States is not destined to decline. Cambridge: Cambridge University Press. Luttwak, Edward N The Rise of China vs. the Logic of Strategy. Boston: Belknap Press. Nakamura, Tamio East Asian Regionalism from Legal a Perspective: Current Features and a Vision for the Future. London: Routledge. Parchami, Ali Hegemonic Peace and Empire: The Pax Romania, Britannica and Americana. Routledge: Routledge. Park, Ihn-hwi Sino-Japanese Relations and Diversifying Korea s National Interests, in Victor Teo and Geun Lee, eds., The Koreas 한국의대주변국안보전략 I 119

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129 I 제 Ⅴ 장 I 국제경제와안보 이왕휘

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131 국제경제와안보 이왕휘 ( 아주대학교 ) China wants to write the rules for the world s fastest-growing region. That would put our workers and our businesses at a disadvantage. Why would we let that happen? We should write those rules (Obama 2015a). We should continue to follow the independent foreign policy of peace, always base ourselves on our own strength in pursuing the development of the country and the nation, and follow our own path unswervingly. While we pursue peaceful development, we will never relinquish our legitimate rights and interests, or allow China s core interests to be undermined (Xi 2014). Ⅰ. 머리말 이논문은경제-안보연계의시각에서 2030년세계경제가안보에미치는영향을예측하고이에대한중장기정책대안을모색한다. 15년이후경제-안보연계를예측하기위해서는경제력의전이와같은구조적추세의변화뿐만아니라 9/11 테러나세계금융위기와같은돌발적사건의가능성을종합적으로고려해야한다. 그러나돌발적사건을사전에논리적으로예상하는것은매우어렵기때문에이논문에서는구조적추세를집중적으로검토한다. 현재경제력전이와그국제정치적영향에대해서는크게네가지쟁점이있다. 첫째, 세계경제에구조적변화가일어나고있는가? 일어나고있다면, 앞으로얼마나빨리진행될것인가? 제2차세계대전이후세계경제에서압도적우위를유지해왔던미국이쇠퇴하고중국을위시한브릭스 국제경제와안보 I 123

132 (BRICS) 국가들이부상하고있다. 이현상에대해서는미국의비중이줄어들겠지만그영향력은계속유지할것이라는낙관론과미국의비중과영향력이동시에축소되는것이불가피하다는비관론이대립하고있다. 둘째, 경제력의증가가군사력의증가로이어질것인가? 1980 년대일본사례에서알수있듯이경제력의증가가자동적으로군사력의강화로귀결되는것은아니다. 경제력의전략적사용은궁극적으로대전략에달려있다. 앞으로신흥경제대국들이경제력의군사력전환을시도할것인가에대해서도합의가없다. 신흥경제대국들의군사력강화는선택의문제가아니라시기의문제로보는의견도있는반면, 군비확충보다는지속적경제성장과정치사회적안정을우선시할것이라는견해도있다. 셋째, 세계경제의세력전이는기존국제정치질서에어떤영향을미칠것인가? 기존경제대국과신흥경제대국사이의군사적충돌은불가피한것인가? 이질문은 19세기말영국을제치고유럽의최대경제대국으로부상한독일이세력균형의변화를도모했던제1차세계대전의역사적경험에기반을두고있다. 냉전기간미국과소련의전면적군사충돌부재는경제력의배분변화가반드시기존세력균형을불안정하게만들지않을수있는가능성을시사한다. 마지막으로, 세계적차원의경제력배분의변화가세계경제거버넌스에어떻게작용할것인가? 중국이대표하는신흥경제대국들은미국이건설하고발전시켜온브레튼우즈체제 자유주의적세계경제거버넌스 를계속존중할것인가아니면독자적인질서를구축하려고할것인가? 이논문의목적은각질문에대한정답을제공하는데있지않다. 왜냐하면향후 15년동안현재예측하지못한현상이나사건이세계경제의구조에영향을미칠수있기때문이다. 따라서이논문은각질문에대한다양한답들을이해하고평가하는데필요한지식과정보를제공하려고한다. 이러한분석은앞으로실현가능한몇가지시나리오를도출하는데 124 I 한국의국가전략 2030: 안보

133 기초가될것이다. 이논문은크게두가지차원에서기존연구과차별화된다. 한편에서대부분의 2030년세계경제전망보고서들은세계경제의구조적변화가안보에어떤영향을주는가에대해서는직접적으로다루고있지않다 (O Neill 2005; Dadush 2010; Ward 2012; Hawksworth and Chan 2015). 대부분의 2030년국제정치전망보고서들역시특정국가의국가이익을우선시하기때문에국가수준을넘어서는구조적차원의문제들을본격적으로다루지않고있다 (National Intelligence Council 2012; Dynkin 2011; SIIS 2013a & 2013b; Gros and Alcidi 2013). 이논문은이런문제점들을극복하기위해경제-안보연계의관점에서경제적세력전이가국제정치및세계경제거버넌스에미치는영향을검토한다 (Mastanduno 1998; Kahler 2004; Goldstein and Mansfield 2012; Pempel 2013). 이런점에서이논문은경제전망과대전략의종합을시도한다. 미국과중국의외교정책과비교해서, 우리외교정책에서경제력에대한고려는상당히미흡하다. 세계경제의구조적변화는물론우리나라의경제부흥을위한전략도충분히논의되고있지않다. 세계금융위기직후인 2009년발간된 성숙한세계국가 : 이명박정부외교안보의비전과전략 에는포괄적실리외교지향이라는전략목표속에서경제-안보관계가다루어졌다. 그과제로는에너지협력외교, FTA 체결다변화, 기여외교의확대가제시되었다 ( 청와대 2009, 29-33). 박근혜정부에서외교통상부가외교부로개편되면서, 국가안보전략에서경제는더욱주변화되어왔다 년청와대국가안보실이발간한 희망의새시대국가 : 국가안보전략 에보면, 외교정책은 4대국정과제들중평화통일기반구축에만집중되어있다. 그결과 4대국정과제들중의하나인 경제부흥 에외교정책이어떻게기여할것인가에대한논의에만통상정책 (FTA), 에너지정책 ( 자원확보 ), 환경정책 ( 녹색성장 ) 이간단하게언급되어있다 ( 국가안보실 2014, 국제경제와안보 I 125

134 105-6). 연성안보를강조하는외교부의 동북아평화협력구상 에도경제에대한언급은에너지안보와환경에만한정되어있다 ( 외교부 2014). 이하구성은다음과같다. 먼저 2030 년세계경제전망을경제력의배분변화를중심으로분석한다. 그다음이러한변화에대한주요경제대국의대전략을검토한다. 세계경제의구조적변화가안보에미치는영향을국제분쟁가능성과세계경제거버넌스의측면에서검토한다. 이러한분석을바탕으로향후실현가능한네가지시나리오를제시한다. 마지막으로한국의중장기정책대안을모색한다. Ⅱ 년세계경제전망 : 경제력의배분변화추세 2030년세계경제를예측하기위해서는주요경제대국의성장률추세를살펴보아야한다. 각국의경제규모를측정하는가장기본적인지표는국내총생산 (GDP) 이다. GDP는현재기축통화인미국달러화기준으로표시되는명목상 GDP와각국의물가수준을고려한구매력 (PPP) 기준 GDP 로구분된다. 두기준사이에차이가있기때문에, 대부분의국제경제기구들에서는양자를동시에고려한다. < 표 1> 에서알수있듯이, 21세기전반부는세계적차원에서경제력전이가진행될것으로예측된다. 21세기들어세계경제에서미국, 유럽및일본의비중이저하되고신흥경제대국들의비중이상승해왔다 년세계금융위기이후이런추세가더욱강화되고있다. 2010년대중반미국경제가다시성장국면으로접어들었지만, 유럽과일본은재정적자및고령화로인해성장잠재력이당분간계속하락할것으로전망된다. 반면, 중국, 인도, 브라질, 러시아의경제성장률이미국과유럽국가들보다빠르게진행될것으로예상된다. 물론브릭스국가들에서경제또는금융위기가발생할경우성장률은수년간급속하게저하될수있다. 또한 126 I 한국의국가전략 2030: 안보

135 < 표 1> 세계 GDP: 역사적발전추세 (1990 년기준 10 억 USD) 서유럽 676 1,396 6,033 7,550 11,964 미국 313 1,456 5,803 7,965 15,851 기타서유럽 * ,190 1,914 일본 ,321 2,625 3,975 서양 1,075 3,192 15,020 19,331 33,704 동유럽 ,480 구소련 ,988 1,343 2,805 라틴아메리카 ,239 3,087 5,960 중국 ,109 4,570 16,504 인도 ,098 2,003 8,630 기타아시아 ,099 4,908 17,775 아프리카 ,223 2,622 기타국가들 899 2,137 12,101 17,863 55,776 세계전체 ,330 27,122 37,194 89,480 * 호주, 뉴질랜드, 캐나다출처 : Maddison (2005, 5) 러시아의경우에는경제성장이유가변동에큰영향을받는다는점도고 려해야한다. 그러나이런문제들이향후 20 년동안이국가의성장추세 를역전시킬정도로크지않을것이다. 이중에서가장중요한변화는중국과미국사이의세력전이라고할 수있다. 중국은구매력기준 GDP 에서 2014 년미국을이미추월했다. 중국이명목상 GDP 에서언제미국을추월하는가에대해서는이견이있 다. 물론쟁점은가능성의문제가아니라시점의문제라고할수있다 (Morrison 2014). 미국농무부가추정한자료인 < 그림 1> 을보면, 2030 년양국사이의 격차가줄어들긴했지만미국이여전히세계 1 위로남아있을것이다. 국제경제와안보 I 127

136 < 그림 1> 2030 년세계경제 20 대국 2015 년 GDP 2030 년 GDP 추정치 미국중국인도일본독일브라질영국프랑스캐나다러시아이탈리아멕시코인도네시아호주한국스페인터키사우디아라비아나이제리아네덜란드 조 출처 : ( 검색일 : 2015 년 10 월 20 일 ) 민간금융기관의통계를보면미국이중국에추월당하는시점은조금더앞당겨진다. < 그림 2> 를보면, 2028년중국이미국을역전할것으로예상된다. 2030년이후까지고려한다면, 중국과미국의격차는좁혀지기커녕훨씬더벌어질것이다. 2050년에가면인도가 EU는물론미국을제치고제2위자리를차지할것으로추정된다. 미국이 2050년에도 2위자리를유지할것이라는예상도있다 (O Neill 2005; Dadush 2010; Ward 2012). 물론제2위경제대국으로전락하더라도세계경제에서미국의영향력은근본적으로축소되지는않을것이다. 제조업및무역에서는중국에뒤쳐졌지만, 미국의금융과서비스업은세계최고수준을유지할것으로보인다. 128 I 한국의국가전략 2030: 안보

137 < 그림 2> 2050 년세계경제비중 중국 미국 인도 미국 중국 출처 : Hawksworth and Chan (2015, 11) 인도 EU 이런맥락에서앞으로중국이미국을어떻게추월할것인가에대해서는논란이있다. 최근가장많이논의되는문제는 중진국함정 (middle income trap) 이다 (Im and Rosenblatt 2013). 이개념에따르면중국의경제성장이지금까지성공적이었지만앞으로도계속성공할가능성이높지않다. 산술적으로이함정을벗어나기위해서는 50년동안평균 5% 이상성장을해야한다. 실제로 1960년에서 2008년사이에 101개중진국들중오직 13개국가들만이이함정을벗어날수있었다. 현재중국의잠재성장률은중국도이함정을탈피할수있는수준으로평가되고있다. 중국정부가추진중인신창타이 ( 新常態 : New Normal) 정책의실패이든아니면세계금융위기와같은외부충격이든경제성장률이 5% 미만으로추락한다면, 중국은이함정의희생양이될가능성을배제할수없다 (Hu 2012; Yao 2015; Zhang and Liu 2015). 설령 중진국함정 이실현되더라도미중사이의경제력격차가줄어드는추세는역전되지않을것으로예상된다. 왜냐하면대부분의추정치는중국정부가추진중인신창타이정책에따라성장률이 2020년대에 3 5% 로저하할것이라는가정에기반을두고있기때문이다 (World Bank and Development Research Center of the State Council 2013; Hu 2015 국제경제와안보 I 129

138 & 2015). 경영자문회사인맥킨지는중국이심각한금융불안정에처하더라도 2025 년세계경제에서차지하는비중이 23% 에달할것으로예상하고있다 (Enriquez et al, 2015; 12). 그다음으로논란이되는문제는중국의 GDP 성장률통계에대한의구심이다. 중국의지방정부는물론이고중앙정부도정치적필요성때문에성장률을과장해왔다는것이다. 이문제를검증하기위해현총리인리커창 ( 李克强 ) 은 2007년랴오닝성당서기재임시절전력소비량, 철도화물운송량, 은행대출잔액등세지수들과공식통계를비교해야한다고주장한바있었다 (Holz 2013). 그러나최근중국의 GDP가실제보다과소평가되었을가능성이더높다는의견도나오고있다 (Feenstra et al, 2013). 중국에최신 GDP 계산방식을적용할경우현재공식통계보다 13.1~16.3 % 이상증가할것이라는연구도있다 (Rosen and Bao 2015; 3). 실제로미국은 2012년 GDP 계산방식변경으로 GDP가 3% 증가한바있었다. 만약중국이최신방식을공식통계에반영한다면, 명목상 GDP에서도중국과미국사이의격차는훨씬더빨리줄어들수도있다. Ⅲ. 권력전환능력 : 경제력과군사력의상호관계 세계경제에서차지하는비중의변화는세계적차원의세력균형구조에막대한영향을미친다. 그러나경제력의증가가자동적으로군사력의증강으로이어지는것은아니다. 경제력배분변화의국제정치적결과는언제그리고어떻게경제력이군사력으로전환되는가에달려있다. 이때문에미국의쇠퇴와중국의부상에대해서는서로상반되는해석이나오고있다 (Shifrinson and Beckley 2012/13; Yuen Foong Khong 2013/14). 한편에서는 궁극적으로부는권력 (White, 2012; 3) 이라는시각이있 130 I 한국의국가전략 2030: 안보

139 다. 이시각은경제규모를정치적및전략적자원으로전환시킬수있다는가정에기반을두고있다 (Layne 2012). 역사적으로볼때, 영국에서미국으로세력전이는군사력보다경제력에의해선행되었다고할수있다. 즉미국은초강대국의지위를인정받은제2차세계대전훨씬전인 19세기말영국을제치고세계최대경제대국으로등극하였다. 이사례를 21세기에투영한다면, 미국의쇠퇴와중국의부상은미래가아니라현재의문제라고할수있다 (Bergsten et al, 2008; Subramanian 2011; Jacques 2012). 실제로 21세기초반의세력전이는군사력보다는경제력에의해추동되고있다. 중국은전쟁을통한영토팽창이아니라개혁ㆍ개방발전전략을통한고도의경제성장을통해 G-2로부상하였다. 다른한편에서는경제력이세력전이의가장중요한지표가아니라는시각도존재한다. 이시각은두가지로구분될수있다. 첫째는경제력이단기간에그리고자동적으로군사력으로전환되지않는다는시각이다 (Beckley 2011/12). 경제규모에서중국이미국을추월해도, 생활수준, 기술정밀도및정치적영향력의측면에서진정한세계적균형을이룩하는데는아직도한참멀것이다 (Friedberg 2010; 315). 이런맥락에서중국은미국과같이전세계의모든분야에서지도력을발휘할수있는패권국의지위를달성할수없다는전망이제기되고있다 (Christensen 2015). 이전망의근거는대내적취약성과대외적한계로구분될수있다. 우선대내적으로중국은경제발전에상응하는정치 사회 문화적발전을달성하지못하고있다. 이러한지체현상으로야기된정치사회적불안정성이국력을외부로투사하는것을제한할수있다 (Shirk 2007; Fenby 2014). 대외적으로도중국의영향력은당분간제한적일수밖에없다. 즉중국은경제규모가크지만어느시장에서도압도적이지않으며, 대규모군사력을보유했으나국경을넘어국방력을투영하지못하고있고, 문화상품과이념적가치를장려하긴하지만그매력은여전히부족하다. 이때문에 국제경제와안보 I 131

140 중국은세계무대에서미국과비견되기어려운 불완전한강대국 (partial power) 에불과하다 (Shambaugh 2013). 둘째는경제력을포함한경성권력뿐만아니라연성권력이더중요하다는시각이다 (Ney 2012 & 2015; Joffe 2009). 연성권력은문화, 가치, 정책의세가지요소들로구성되어있다. 즉국제적으로매력이있는문화, 국경을넘어보편적으로적용될수있는정치적가치, 다른국가들로부터인정을받을수있는대외정책이그것이다. 연성권력은자원과결과사이의할인율로정의될수있는국력전환능력 (power conversion capability) 때문에중요하다. 연성권력이약하면, 경성권력을효과적으로사용할수없다. 연성권력의측면에서미국이중국에비해훨씬우위에있다고알려져있지만, 최근에는미국의할인율도높아간다는우려가고조되고있다 (Fukyama 2014). 역사적으로볼때, 모든경제대국이강대국이된것은아니지만, 경쟁국들을압도할수있는경제력을보유하지않은강대국은없기때문이다 (White, 2012; 41). 이런역사적경험이미래를예측하는중요한지침이될수있다면, 향후 15년후에도경제력은세계적차원의세력균형을결정하는가장중요한요소들중에하나로남을것이다 (Tellis et al, 2001). 이런맥락에서 국가들이권력을군사력이아닌국내총생산 (GDP) 으로계산하고있다 (Gelb 2010; 43) 는주장은지나친과장이아니다. 경제력이안보에가장직접적으로영향을미치는부분은국방비이다. 그림 3에서알수있듯이, 경제성장률이상대적으로낮은미국보다성장잠재력이큰중국의증가추세가훨씬가파를것으로예상된다. 중국이 15% 이상의성장을지속할가능성이없기때문에 2020년대말중국이미국을추월한다는첫번째시나리오의가능성은매우낮다. 중국이성장률이 7 8% 를유지하고미국의긴축정책이유지될경우 2030 년대중국이중국을추월한다는두번째시나리오도가능성이그다지높지않다. 미국 132 I 한국의국가전략 2030: 안보

141 에서긴축정책기조속에서도국방비의감속속도는상대적으로낮으며, 중국은신창타이기간중성장률이 7% 이하로감소할수도있기때문이다. 이런점에서중국의성장률을 5% 정도로가정한세번째시나리오의가능성이높다. 이가정하에서도 2040 년대후반에가서야중국은미국을따라잡을수있을것으로예상된다. < 그림 3> 미국과중국의국방비증가추세 : 년 미국달러화 (10 억 ) 미국국방비추정치 중국국방비추정치 IISS 추정치중국인민해방군공식예산 2001~2011 사이평균 15.6% 성장 2011~2013 년사이연평균 7.8% 성장 (2001~2011 년사이연평균성장률의절반 ) 그후 15.6% 성장 2012 회계연도예산안 2013 회계연도예산안 2011 년예산통제법및일괄감축 2011~2031 년사이연평균 5% 성장그이후 15.6% 성장 *2013 년가격과환율기준 출처 : IISS (2013, 42) 스톡홀름평화연구소자료에입각한 < 표 1> 도세번째시나리오에가깝 다 년과 2030 년을비교해보면미국의저하와중국의증가에도불구 하고미국은중국의거의 2 배이상의국방비를지출할것으로예상된다. 국가 2012 년 G20 내비중 2030 년 G20 내비중 미국중국러시아영국일본 EU( 잠재적군사력 ) 출처 : Gros & Alcidi (2013, 95) < 표 1> 군사비증가추세 국제경제와안보 I 133

142 국방비비교에는여러가지주의할점이있다. 첫째, 국방예산을분류하는기준은국가별로차이가있다. 미국의기준을적용할경우중국의실제국방예산은공식발표보다최소 1.5배이상일것으로추정된다. 둘째, 중국의군사작전은동아시아지역에서집중되어있는반면, 미국은전세계에군사력을배치한다. 실제로동아시아중시정책은중동문제의안정화와상충된다는점에서그실현가능성에대한논란의여지가있다 (Barno et al, 2012). 따라서미중군사력비교에서미국은전체군사비보다는동아시아지역군사비를고려할필요가있다. 마지막으로국방예산의구성을살펴볼필요가있다. 장기적인전력증강을예측하기위해서는인건비보다는무기개발비용에주목해야한다. 안보-경제연계는구제금융, 경제제재, 원조등의문제를통해발현된다. 1997년 IMF 위기가보여주었듯이, 단기적으로금융위기는경제뿐만아니라국가안보및국제적위상에도부정적인영향을미칠수있다. 당시미국이 IMF에우리나라에신속하게구제금융을제공하도록압력을행사한배경에는북한의군사적도발을예방하려는전략적고려가있었다. 2008년금융위기이후미국과영국은재정적자문제때문에국방비를감축함으로써당분간적극적으로군사개입을하기어렵게되었다. 반면경제성장을지속하는중국은군사현대화를추진하는데필요한재원을확대하고있다. 우크라이나사태가보여주듯이, 무력개입이어려운경우경제및금융제재가압박수단으로활용되고있다. 미국과 EU는러시아의우크라이나합병에대해대외교역과해외금융거래를제한하는경제제재를부과하였다. 마지막으로원조도국제적위상을제고하고국가간협력을강화하는데중요한수단이다. 미국이제2차세계대전직후마샬플랜을통해서유럽의공산주의확산을제어했듯이, 중국의 일대일로 정책은단순한경제정책이아니라 신형대국관계 와 주변부외교 의전략적수단으로전개되고있다 (Zha 2015; 이지용 2014; 권혁재 최지영 2015). 이런 134 I 한국의국가전략 2030: 안보

143 맥락에서미국동맹국들의 AIIB 참여에적극적반대의사를표시한주무 부서가재무부가아니라국무부라는점은전혀놀라운일이아니다. 양자 방어적 ( 방패 ) 공세적 ( 무기 ) 금융 FDI 국유화 외채파산또는재조정 채권자 담합 < 표 2> 금융권력의작동방식 통화 강력한이웃국가의통화에대한방어전략 ( 자본통제, 달러화 ) 금융 외자원천의다양화 l 금융 정책공간 ( 정책은행, 자본통제 ) 다자간은행장려 금융 제재 ( 해외에있는금융자산동결 ; 신규차관보류 ) 뇌물 ( 무역자유화또는 UN 표결과같은정책을유도하게위한차관또는원조 ) 통화 지불불균형유도를위한환율조작 ( 조정비용의전가권리 ) 금융 세계적영향력의원천으로서국내금융시장의장려 체제 통화 외환보유고적립 지역통화기금장려 다수의기축통화장려 금융및통화 세계금융통화거버넌스에서더큰발언권추구 출처 : Armijo and Katada (2015, 47) 통화 세계적기축또는거래통화로장려 ( 지연할권리 로불리는국제수지조정수단포함 ) 금융및통화 패권적또는불균형한영향력을가지는세계거버너스기구들의건설 앞으로중국의막대한경제규모는정치적및외교적영향력을증대하는수단으로활용될것이다 (Drezner 2009; Stokes 2014; Wu and Wei 2014). 중국의우위는중국과주변국들사이의경제적상호의존이대칭적이기보다는비대칭적이라는구조적특성에서나온다. 중국에의존도가더높을수록중국의압력에취약하게될가능성이높다. 실제로거의모든동아시아국가들에서최대무역상대국으로부상한중국은주변국가들에공세적경제외교를추진하고있다. 국제경제와안보 I 135

144 Ⅳ. 국제경제전략 : 경제력의전략적활용 모든경제력을안보적목적을위해항상사용할수는없다. 9/11 테러와같은예상치못한상황이발생하는경우를제외한다면, 경제력의안보적활용은제한적이다. 국가안보를위해자국의경제력을어디에어떻게얼마나사용할것인가는대전략에따라결정된다 (Art 2001; Drezner 2011). 즉 2030년경제-안보관계는경제력의배분이라는구조적요인뿐만아니라각국의대전략이라는행위자의선택에도영향을받는다. 21세기들어경제력배분의구조적변화에대응하기위해각국은새로운대전략을모색하고있다. 대전략의설계와실행에서는군사적위협과경제력을필수적으로고려해야한다. 이두가지요소들에대한평가에따라대전략이달라질수있다. 따라서어느나라에서든지대전략에대한완전한합의는없다. 자유민주주의국가인미국은물론공산당영도체제인중국에서도대전략에대한다양한입장들이존재한다. 이때문에국내정치적고려 정치사회적안정 가대전략에미치는영향도고려해야한다 (Swaine 2015). 미국의경우에는정부-의회관계가정책결정과정에주는부정적영향에대한우려가지속되고있다 (Fukuyama 2014). 대외경제정책과관련해서, 의회는행정부가 2010년제출한국제통화기금 (IMF) 지분재조정안을 2015년 12월까지비준해주지않은바있으며, 미국대기업들의수출을지원하는수출입은행의칙허연장도거부하고있다. 최근타결된환태평양경제동반자협정 (TPP) 의비준도상당한시간이걸릴것으로예상된다. 중국의경우에는작게는최고지도부의권력투쟁, 크게는공산당영도체제의약화및민주화의가능성에대한논란이지속되고있다 (Shirk 2007; Shambaugh 2015). 어느나라에서든국내정치적불안정은대외경 136 I 한국의국가전략 2030: 안보

145 제정책의방향과방식에영향을줄수있지만, 이논문에서는 2030 년까지양국모두에서현정치체제의근본적변화를일으킬만한불안정성의가능성이없다고가정한다. 1. 미국 : 봉쇄, 균형, 수위또는제한? 미국이추구하는대전략의목표는본토의안전, 건전한세계경제및안정적국제환경에있다 (Leffler 2011; Miller 2012). 현재동아시아지역에서미국의당면과제는미국경제의활성화, 아시아무역네트워크확대, 군사력강화, 효과적인사이버정책실행, 인도-태평양동반자관계강화, 중국과고위급대화활성화로요약될수있다 (Blackwill and Tellis 2015; 19). 서로상충될수있는목표들사이의우선순위는군사적위협과경제력에대한평가에의해좌우된다 (Friedberg and Ross 2009; Ikenberry 2014). < 표 3> 에서보이듯이, 미국의대전략은크게봉쇄, 균형, 수위 (primacy), 제한으로구분될수있다 (McDonough 2009; Murdock and Kallmyer 2011). < 표 3> 미국의대전략 : 네가지대안 군사적위협 경제력 충분 미흡 실질적 봉쇄 균형 ( 아시아회귀 ) 잠재적 수위 ( 자유주의적패권 ) 제한 먼저봉쇄전략은중국의군사적위협이실질적이며미국이이를제어할수있는충분한경제력을가지고있다는인식에기반을두고있다. 냉전기간중소련의팽창을막았던것처럼 21세기에는중국의부상을막기위해서는적극적인봉쇄전략이필요하다는것이다 (Mearsheimer 2010; Friedberg 2011 & 2012; Goldstein 2013; Pillsbury 2015). 자유주의적패권 (Liberal Hegemony) 전략은가장중요한안보위협이 국제경제와안보 I 137

146 실패한국가, 불량국가및비자유주의적경쟁자들로부터나온다고간주한다. 또한중국이부상하더라도미국이제2차대전이후발전시켜온자유주의적질서를변화시킬수있는능력을가지지않을것이라고예상한다. 따라서미국은중국의부상에크게우려하기보다는기존질서의유지에초점을두어야한다 (Ikenberry 2008 & 2011; Beeson 2013). 균형전략은중국의군사적위협이실재하지만, 미국이중국을일방적으로제어할수있는경제력을보유하지못할것이라고예상한다. 따라서미국은동맹국들을활용하여중국의부상에대응하는세력균형을도모할필요가있다. 아시아중시 (Pivot to Asia) 또는재균형정책에서는일본과인도는물론한국과호주와의관계에주목하고있다 (Manyin et al, 2012; Luttwak 2012; Tellis 2013; Campbell and Ratner 2014; Steinberg and O Hanlon 2014; 이상현 2015). 제한전략 (restraint) 은 9/11 테러공격이후미국에대한직접적이고당면한위협이없는지역이나국가에대한개입에대한반성에서출발하였다. 불필요한개입의대가로서미국의국방비는경제규모에비해과대하게증가하는과잉팽창의문제에직면하게되었다 (Layne 1997; Parent and MacDonald 2011; Posen 2013 & 2015). 따라서중국과대립하기보다는공존하는방법을모색해야한다 (Etzioni 2013; Ross 2012 & 2013). 현재미국이가장원하는시나리오는미국이군사적우위를유지하면서중국과경제적상호의존을발전시키는것이다 (Goldstein 2015; Paulson, 2015; Roach 2014). 이시나리오는봉쇄전략의장기지속성에대한의구심에서출발한다. 공세적현실주의의대변인인존미어샤이머조차 미국경제를해치지않고중국경제를늦추는실질적인방법은없다 (Mearsheimer 2014) 고인정하고있다. 봉쇄전략을배제하면, 미국이선택할수있는최선의대안은균형전략으로수렴된다 (Friedberg 2015). 이전략은중국이미국을추월하지못 138 I 한국의국가전략 2030: 안보

147 한다는가정에입각해있다. 중국의경제, 군사및정치적영향력전반에대한총괄평가 (net assessment) 는중국이미국의대등한경쟁자수준의근처에도있지못할것이라는점을보여줄것이다 (Christensen 2015, xviii). 따라서 2030년에도경제규모를제외한다면양국사이의중국은미국의당면한적이라기보다는잠재적경쟁자로남을것이다. 또한이러한경쟁이봉쇄로귀결될가능성이높지않다. 두태평양지역거인들모두상대편의성장과안정으로이익을보는지역적및세계적체제에이미매우연계되어있다. 미국의입장에서중국미래에대한최악의시나리오들중하나는중국의지속적부상이아니라중국의정체또는내적붕괴일것이다 (Christensen 2015, xvx). 2. 중국 : 도광양회에서유소작위 1970년대말개혁개방정책이본격화된이후중국대전략은국내질서안정, 경제의고성장유지, 주변부의평화, 국제적지위향상이라는네가지목적을추구해왔다 (Swaine and Tellis 2001). 탈냉전이후에도이런기조는변화하지않았다 (Deng 2001; Goldstein 2001; Ye 2011; Schweller and Pu 2011; Shih and Huang 2015). 동아시아지역에서중국의당면목표는동아시아에서미국의우위대체, 미국동맹체제약화, 동아시아국가들의미국에대한신뢰및책임에확신침식, 아시아국가들을중국의지정학적선호에근접하도록경제력활용, 미국의군사적개입에대한억지를강화할수있는국방력증대, 미국적경제모델에대한회의, 미국적민주주의가치가공산당독재의약화로귀결되지않도록방어및향후 10년간미국과대결회피로요약될수있다 (Blackwill and Tellis 2015; 19). 이목표들을달성하기위한중국의전략은도광양회 ( 韜光養晦 ) 와유소작위 ( 有所作爲 ) 로구분된다. < 표 4> 처럼두전략모두현재중국의경제력은미국과직접경쟁할정도로강하다고인식에기초하지않는다. 중국 국제경제와안보 I 139

148 은빠르면 2030년대늦으면 2040년대구매력기준과명목상 GDP 모두미국을능가할것으로예상하고있다. 따라서양자의차이는경제력에대한평가보다는미국의군사적위협에대한인식에있다. < 표 4> 중국의대전략 : 두가지대안 군사적위협 경제력 충분 미흡 실질적 - 유소작위 잠재적 - 도광양회 현재중국정부의공식적입장은도광양회의연장선상에있다. 물론미국의입장에서는 21세기들어중국의전략을공세적으로평가하기도한다 (Christensen 2011; Johnston 2013; 조영남 2013; Qin 2014). 그러나 1990년대책임대국론 ( 責任大國論 ), 2000년대화평굴기 ( 和平崛起 ) 및화평발전 ( 和平發展 ), 2010년대신형대국관계 ( 新型大國關係 ) 모두미국과직접적대립을피하려는전략이라는점에서는근본적차이가없다. 즉미국에대결할수있을정도의군사력을확보하기전까지는군사적경쟁보다는경제적발전에집중하겠다는것이다 (Zheng 2005; Wang 2011; Shih and Yin 2013; 이정남 2013). 2007년세계경제위기이후미국의경제력이급속히약화되어미중간경제력격차가줄어들면서, 중국에서는유소작위의필요성과가능성이논의되기시작하였다 (Yan 2014: Wang 2014). 이런맥락에서리우밍푸 ( 刘明福 ) 국방대학군사발전연구소소장은중국의적극적역할을강조하고있다 (Liu 2015). 그러나이전략역시미국과군사적경쟁을염두에두고있지않다. 유소작위를가장적극적으로주창하는옌쉐퉁 ( 阎学通 ) 조차도 이 < 미중간 - 필자 > 경쟁이외교적긴장을일으킬수있지만, 군사적충돌의위험은거의없다 (Yan 2011) 고강조한바있다. 건국 100주년이 2049년 중국의꿈 < 中國夢 > 의실현을선언한시진핑 140 I 한국의국가전략 2030: 안보

149 주석의일대일로 ( 一带一路 ) 구상은대전략의기조가도광양회에서유소작위로서서히이전될것이라는점을시사한다. 그러나이구상을미국과직접적대립으로평가하기는어렵다. 먼저이구상의목적은미국의균형전략을우회하는데있다. 이런점에서이구상은서진 ( 西進 ; pivot to the West) 전략으로불리기도한다. 또한이구상의대상은대국관계가아니라주변외교 ( 周邊外交 ) 이다. 따라서그초점은미국의군사동맹국들이존재하는동북아시아보다는동남아시아및중앙아시아에두어져있다 (SIIS Project Team 2013a & 2013b). 단기및중기적으로중국이이지역에서미국주도의양자동맹체제에비견될수있는경쟁적동맹체제를구축할수없을것이다 (Wang 2015, 83). Ⅴ 년전망 : 세계경제변화의안보적함의 1. 전쟁가능성경제권력배분의변화가국제정치에어떻게그리고얼마나영향을미치는가? 이문제에대해서는경제적세력전이는기존세력균형을불안정하게만들어대규모전쟁이불가피하다는현실주의적시각 (Mearsheimer 2010; Mead 2011) 과오늘날세력전이가유례없는상호의존속에서일어나기때문에전쟁가능성이낮다는자유주의적시각 (Glaser 2011; Buzan and Cox 2013) 이공존하고있다. < 표 5> 에서알수있듯이, 20세기이후역사는상반되는해석을가능하게하고있다. 제1, 2차세계대전의경험은신흥경제대국 ( 독일 ) 이기존패권국 ( 영국 ) 에도전할수있는가능성을보여준다 (Feng 2007; Holmes and Yoshihara 2010; Wolf 2014; Rosen Crance & Miller 2014; 전재성 2008). 반면미국과소련이세계적차원에서군비경쟁을했던냉전시대의 국제경제와안보 I 141

150 경험은세력전이가전쟁없이이뤄질수있는가능성을시사한다 (Bush and O hanlon 2007). 대결구도 1914 년이전영국과독일 1939 년이전영국과독일 냉전중미국과소련 현재미국과중국 출처 : Art (2010, 366) < 표 5> 지배적대국대신흥대국의경쟁 상호간안보관계 1914 년정정조치 ( 전쟁 ) 가취해지지않을경우미래의안보가낮은수준으로간주됨 1930 년대공군위협때문에낮음 초기에낮은것으로생각되었으나나중에높은것으로판명됨 미국에게높지만, 중국에는낮은데서중간, 그러나중국핵무기가개선되면서도좋아지는중 경제적상호의존수준 이념경쟁 결과 높음낮음전쟁 낮은데서중간 낮음 높음 중간에서높음 높고강함 아직낮거나존재하지않음 전쟁 냉전, 초기심각한위기들이후불편한평화 미정 예기치못한국지적갈등이대규모전쟁으로확대될가능성도있지만, 궁극적으로전쟁가능성은미국과중국의대전략에달려있다. 미국과중국의대전략을종합해보면 < 표 6> 과같이네가지유형의관계들이존재할수있다. 먼저미국과중국모두양자를적으로상정하는경우이다. 공세적현실주의에입각한이런인식은미국의봉쇄 / 수위, 중국의유소작위전략에반영되어있다. 공세적현실주의적시각에서서로를적으로간주할경우안보딜레마가심화되기때문에전쟁 반드시무력충돌이아니더라도 은피하기어려울것이다 (Holslag 2015; Huxley and Schreer 2015; Mastro 2015; Coker 2015). 그다음으로양국모두서로를경쟁자로간주하는상황이다. 미국의아시아재균형또는아시아중시정책에서중국은적어도잠재적경쟁자로간주된다. 한편, 중국이 책임 142 I 한국의국가전략 2030: 안보

151 < 표 6> 미국과중국의전략적관계와결과 : 네가지유형 미국 중국 유소작위 도광양회 봉쇄 / 수위 적 / 전쟁 이익상관자 / 대치 균형 / 제한 경쟁자 / 갈등 동반자 / 협조 있는이익상관자 가되라는미국의요구를적극적으로수용할수도있다 (Zoellick 2005). 미국의공세적전략에중국이직접적대응을자제한다면, 냉전보다훨씬덜긴장한대치국면이나타날수있다 (Yan and Qi 2012). 마지막으로미국이나중국중어느한쪽이양보를하는균형 / 제한과동광양회전략을선택한다면, 갈등은감소할것이다 (Glaser 2015). 두국가모두상대방을동반자로간주하는전략을동시에취한다면차이메리카나미중전략경제대화와같은협조체제가발전될수있다 (Ferguson and Schularick 2007; Bergsten 2008; Kissinger 2012). 2. 세계경제거버넌스의변화 21세기초반 G-2 또는차이메이리카 (Chimerica) 라는단어가시사하듯이, 상당한수준의상호의존에기반을둔미중경제관계는세계금융위기속에서보호주의와중상주의의대두를막는데중요한역할을하였다. 이런맥락에서브레튼우즈체제가근본적변화없이유지될것인지아니면비중과역할이커진신흥경제대국들위주로재편될것인지에대한관심이고조되는것은우연이아니다 (Helleiner 2010; James, 2011; Kurth 2011; Kirshner 2014). 세계경제거버넌스논쟁의핵심쟁점은지배구조와운영방식을중심으로전개되고있다. 전자는지분배정의문제이다. 여기에서핵심은신흥경제대국들 특히중국 의비중과역할을얼마나어떻게증가시켜줄것인가의문제에다 (Helleiner and Kirshner 2014). 후자는워싱턴합의 국제경제와안보 I 143

152 (Washington Consensus) 를대체할수있는정책대안 예를들어베이징합의 (Beijing Consensus) 의가능성문제라고할수있다 (Economy and Segal 2009; Bremmer 2009; Birdsall and Fukuyama 2011; McNally 2012). 이두문제들이어떻게처리되는가에따라브레튼우즈체제의미래는결정된다. 첫번째가능성은미국이기득권을유지하기위하여신흥경제대국들 특히중국 의증가된비중을거버넌스에반영하지않는것이다. 대공황과달리세계금융위기가근린궁핍화정책을일으키지않았다는사실은아직도브레튼우즈체제가잘작동하고있다는증거로해석될수있다 (Mastanduno 2009; Drezner 2014). 이런맥락에서미국은브레튼우즈체제개혁논의에매우소극적이다. 미국의회는 2010년 G-20에서합의한제14차지분재조정안을 2015년 12월까지비준하지않음으로써 2015년예정된 15차지분재조정까지사실상무력화시켰다 ( 이왕휘 2015). 이러한미국의태도는더이상지속되기어렵다. 세계경제의비약적성장으로브레튼기구들의재원은더이상충분하지않기때문에, 신흥경제대국들의더많은참여가필요하기때문이다 (Wihto 2014). 이런맥락에서 IMF 개혁을위해미국을논의과정에서배제하자는주장까지제기되고있다 (Truman 2015). 미국이변화를거부하여적절한지분을확보하지못한신흥경제대국이공식적으로탈퇴할경우브레튼우즈체제는붕괴될수있다. 두번째가능성은신흥경제대국이브레튼우즈체제의대안을건설함으로써브레튼우즈체제가양분되는것이다 (BRICS 2015). 브릭스는세계은행과유사한조직과역할을하는신개발은행 (NDB) 을 2015년 7월에출범시켰으며, IMF를대신할수있는위기대응기금 (CRA) 의설립에도합의하였다. 동아시아지역에서중국은미국과일본이주도하는아시아개발은행 (ADB) 에대응하는아시아인프라개발은행 (AIIB) 을 2015년 12월공식출범시켰다. 144 I 한국의국가전략 2030: 안보

153 주요국지분 총재 NDB 세계은행 CRA IMF AIIB ADB 중국 (20) 러시아 (20) 인도 (20) 브라질 (20) 남아프리카 (20) 순환 ( 현재인도 ) 미국 (16.05 ) 일본 (8.94) 중국 (5.76) 중국 미국 (17.69 ) 일본 (6.56) 중국 (4.00) 미국순환유럽 중국 (30.34) 인도 (8.52) 러시아 (6.66) 독일 (4.57) 한국 (3.81) 순환 ( 중국내정 ) 미국 (15.6) 일본 (15.7) 중국 (6.47) 회원국 * 67 일본 자본금 500 억 $ 2232 억 $ 1,000 억 $ 3620 억 $ 1000 억 $ 1628 억 $ 설립목적 사회간접자본지속가능한성장수요충족 출처 : 이왕휘 (2015, 219) < 표 7> 세계통화금융체제의대립 : 중국대미국 전쟁복구개발지원 외환위기대비 외환위기대비 사회간접자본투자 빈곤퇴치 < 표 7> 에서보이듯, 브릭스의신개발은행과위기대응기금, 아시아인프라투자은행은각각세계은행, IMF, ADB와유사한조직과기능을가지고있다 (Huotari and Hanemann 2014; Chin 2014; Dollar 2015). 브릭스가주도하는이금융기구들은워싱턴합의와는다른정책과제도를선호하고있다 (Mwase and Yang, 2012; Ban and Blyth, 2013). 이때문에중국정부의계속된부정에도불구하고브릭스는브레튼우즈체제의경쟁자 더나아가서는대체자 로간주되고있다 (Heilmann et al, 2014; 김기수 2015). 세번째가능성은신흥경제대국들이브레튼우즈체제내에서개혁을추구하는것이다 (Chin and Thakur 2010). 이미세계은행은미국과유럽이독점해왔던부총재와수석이코노미스트자리를중국과인도출신에게허용하였다. IMF에서도중국은부총재자리를차지하고, 현재세계무역 국제경제와안보 I 145

154 기구 (WTO) 사무총장호베르토아제베도 (Roberto Azevêdo) 는브라질출신이다. 그러나이러한브릭스의약진이브레튼우즈체제의개혁을의미하는것은아니다. 아직도미국과유럽은세계은행과 IMF의총재직을신흥경제대국에게양보하지않고있다. 마지막은미국과신흥경제대국의타협을통한브레튼우즈체제의개선이다. 사실이방법이가장효율적이면서정당한방법이다. 그러나미국의회의제14차지분재조정안비준거부가보여주듯이 2030년에이방법을실현하기는쉽지않다. 명목 GDP와매력 (PPP) 기준 GDP를 6:4 비율로반영하는지분계산공식에따르면 2030년명목 GDP에서도중국이미국을제칠경우 < 그림 4> 에서처럼중국의지분이미국의지분보다커지게된다. 이경우유일한거부권행사자 15% 이상의지분보유국 는미국에서중국으로바뀐다. 더나아가 IMF협정 13조 1절 기금사무기관의본부는최대의할당액을가진가맹국의영역에설치한다 에따라본부가워싱턴 DC에서베이징으로이전될것이다. IMF와세계은행을외교정책의수단으로활용해온미국으로서는본부의이전은상징적으로뿐만아니라현실적으로큰충격이될것이다 (Gros & Alcidi 2013, 95). < 그림 4> IMF 지분 : 2013년및 2030년추정치 2013 년 2030 년 유로화지역 기타개발도상국 유로화지역 기타개발도상국 미국 미국 기타선진국 중국 기타선진국 중국 출처 : Gros & Alcidi (2013, 94) 146 I 한국의국가전략 2030: 안보