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1 최종보고서 환경규제의합리적개선을위한 규제정비및평가방안연구

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3 제출문 환경부장관귀하 본보고서를 ( 주 ) 국토환경연구소에서수행한 환경규제 의합리적개선을위한규제정비및평가방안연구 의최 종보고서로제출합니다 년 12 월 연구기관 : 국토환경연구소연구책임자 : 최동진 ( 국토환경연구소소장 ) 참여연구원 : 정연주 ( 국토환경연구소책임연구원 ) 이승무 ( 순환경제연구소소장 ) 윤정임 ( 국토환경연구소연구위원 ) 주식회사국토환경연구소 소장 최동진

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5 차례 Ⅰ 장연구의배경과목적 1 1. 연구의배경및필요성 1 2. 연구의주요내용 1 Ⅱ 장환경규제개혁의기본방향도출 3 1. 정부의규제개혁동향과환경규제개혁을둘러싼논의정리 3 1) 정부의규제개혁정책 3 2) 기업의규제개혁정책에대한기대 8 3) 시민사회의규제개혁에대한반응 9 4) 소결 환경규제의특성과환경규제개혁 12 1) 사회적규제로서의환경규제 12 2) 규제개혁과환경규제 환경규제와규제개혁의특성 : 연구사례 18 1) 환경규제의경제적효과에대한이론검토 19 2) 시사점 합리적인환경규제를위한규제정책의기본방향도출 24 Ⅲ 장환경규제의체계적관리를위한규제유형화 환경규제분류방식의현황과문제점 27 1) 일반적인규제유형 27 2) 규제등록제의분류방식과그현황 29 3) 기존환경규제분류방식의한계와시사점 규제의질적관리를위한규제의유형화 33 1) 규제유형분류의의의 33 2) 환경분류체계의개선 ( 안 ) 34 Ⅳ 장규제총량제실효성확보를위한규제관리방안 규제총량제와환경규제 47 1) 규제총량제의기본개념과추진방향 47

6 2) 환경분야규제총량제도입의과제와방향 규제총량제운영사례 55 1) 캐나다의행정비용총량관리제 (One for one) 55 2) 영국의순비용중심총량관리제 58 3) 국토부규제점수총량관리제 규제총량제도입시의주요고려사항 75 1) 비용총량제대상규제의범위설정 76 2) 입법권과의충돌 81 3) 규제비용과편익산정의객관성 : 영향평가 (IA) 82 4) 뱅킹제도로인한규제개혁의추동력약화 83 5) 환경규제의품질개선과규제평가 환경분야규제총량관리의기본구상 86 1) 환경분야규제총량제방안의기본방향 86 2) 환경규제총량제도입의영향과기대효과 97 Ⅴ 장환경규제총량지수의도출및산정 환경규제의총량지수의기본설계 99 1) 규제총량관리 99 2) 환경규제지수관리제 환경규제지수산정방법 102 1) 규제등급별점수산정 102 2) 규제가중치산정 규제변화도의산정 116 1) 개요 116 2) 규제부담도 (α) 의산정 117 3) 환경위험도 (κ) 의산정 121 4) 규제변화도 (r) 의산정 환경규제지수활용의기대효과 124 Ⅵ 장규제총량지수를통한환경규제의평가및개선방향 규제지수를통한환경규제의평가 분야별총량지수의산정및평가 127

7 Ⅶ장환경규제총량관리의효율적추진방안 규제개혁을위한규제등급제추진방향 규제등급제의적용 131 1) 규제저량의관리 131 2) 규제유량의관리 환경규제총량관리를위한개선방향 132 참고문헌 135

8 표차례 표 1. 규제시스템개혁방안 ( 발표 ) 6 표 2. 경제규제와사회규제의차이점 14 표 3. 환경규제와경제성장에대한논의 24 표 4. 성격별규제분류방식 ( 현행 ) 29 표 4. 규제사무명유형 29 표 6. 중앙부처소관규제현황 ( 부 위원회 ) 31 표 7. 분야별환경규제와관련법률 35 표 8. 환경정책분야별법률과규제건수 36 표 9. 성격별및강도별규제분류안 38 표 10. 규제의성격별유형의세부분류 38 표 11. 경제적규제의세부유형 39 표 12. 경제적규제의규제의세부유형설명및분류예시 40 표 13. 사회적규제의유형 42 표 14. 사회적규제의세부유형설명및분류예시 43 표 15. 행정적규제의유형 45 표 16. 행정적규제의세부유형설명및분류예시 46 표 17. 규제비용총량제단계별추진계획 49 표 18. 규제비용총량제적용제외사항 50 표 19. 규제비용총량제적용예시 50 표 20. 규제의정의- Hampton 보고서 59 표 21. 규제비용 ( 정책비용과행정비용 ) 60 표 22. 영국행정비용산정식 60 표 23. 영국의행정비용감소를위한방안 60 표 24. RRC 승인이필요없는조치 62 표 25. 영국의비용총량제도대상이되지않는조치 63 표 26. 경쟁력촉진조치평가를위한질문 65 표 27. 규제개혁성과보고서 (SNR) 의발간시기 67 표 년 1월부터 2013년 12월까지기업에부가된순규제비용 68 표 29. 영국규제비용총량제부처별실적 ( 월말기준 ) 68 표 30. One in One out 의비용편익개념정의 70 표 31. DEFRA의규제중 EU규제비용과행정비용비율 71 표 32. DEFRA의규제개혁의성과 (Zero Net Cost 제외 ) 72 표 33. 국토부규제총점관리제규제유형별 8개카테고리 74 표 34. 국토부 4개과제규제개선효과 ( 총점제적용사례 ) 75

9 표 35. 물분야 EU규제와영국내규제분류 78 표 36. 대기질분야에서 EU 규제와영국내규제분류 80 표 37. DEFRA의규제비용총량제시행결과 84 표 38. DEFRA의규제개혁의성과 (Zero Net Cost 제외 ) 84 표 39. 위험및안전규제비용편익분석의실무차원의지침 89 표 40. 협회검사기관지정규제부여사례 105

10 그림차례 그림 1. 박근혜정부의국정기조및추진전략 4 그림 2. 환경규제분류의현황 (2014말기준 ) 32 그림 3. 조문별환경규제의재분류현황 (2014년말기준 ) 35 그림 4. 환경규제의성격분류 37 그림 5. 경제적규제유형별비교 39 그림 6. 사회적규제의유형비교 42 그림 7. 행정적규제의유형별현황 45 그림 8. 비용총량제적용절차도 52 그림 9. 캐나다 One for One 제도성과 ( 행정부담 ) 57 그림 10. 캐나다 One for One 행정부담감축성과 ( 부처별 ) 58 그림 11. 표준비용모델 matrix 60 그림 12. One-in Two-out 적용 flowchart 64 그림 13. Defra의규제개혁계획 69 그림 14 영국물분야규제의비용편익분석결과 77 그림 15. 영국대기분야규제의비용편익분석결과 79 그림 16. 영국폐기물분야규제의비용편익분석결과 81 그림 17. 영국의비용총량제운영방식구조 83 그림 18. 환경규제의규제비용과합리적규제수준 87 그림 19. 환경규제정책과규제수준 88 그림 20. 규제비용대비규제효과및위험수준의변화 90 그림 21. 규제변화와규제선호도 90 그림 22. 규제변화와규제효과 91 그림 23. 화학물질환경위험평가및관리흐름도 93 그림 24. Risk Matrix 작성 ( 예 ) 94 그림 25. Risk Matrix에서위험산정 94 그림 26. Risk Matrix 작성의예 95 그림 27. 위험허용한계선예시 95 그림 28. Risk Matrix에서위험의변화 96 그림 29. 규제개선시환경위험변화 ( 예시 ) 96 그림 30. 규제유량과규제저량의개념 99 그림 31. 진입규제의등급부여범위 103 그림 32. 영업제한허가의등급부여범위 103 그림 33. 권리의무승계의등급부여범위 104 그림 34. 협회검사기관지정의등급부여범위 104

11 그림 35. 제조거래가격규제의등급부여범위 105 그림 36. 제조사용거래제한규제의등급부여범위 106 그림 37. 수출입의승인허가규제의등급부여범위 106 그림 38. 품질규제의등급부여범위 107 그림 39. 입지 구역규제의등급부여범위 108 그림 40. 환경기준평가규제의등급부여범위 109 그림 41. 의무 제한규제의등급부여범위 110 그림 42. 비용 부담금규제의등급부여범위 111 그림 43. 행정규제의등급부여범위 112 그림 44. 기타규제의등급부여범위 113 그림 45. 실내공기질유지기준준수의무의규제등급산정예 115 그림 46. 규제개혁의방향 116 그림 47. 규제점수평균 (2014년말산정 ) 125 그림 48. 경제적규제점수평균 (2014년말기준 ) 126 그림 49. 사회적규제점수평균 (2014년말기준 ) 126 그림 50. 행정적규제점수평균 127 그림 51. 세부유형별규제점수비교 127 그림 52. 규제성격별규제총점비교 128 그림 53. 환경정책분야별규제총점 ( 저량 ) 비교 129 그림 54. 환경정책분야별규제건수 129 그림 55. 규제지수를통한규제저량과유량관리 131 그림 56. 규제비용분류표 135

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13 Ⅰ 장 연구의배경과목적 1. 연구의배경및필요성 정부는규제개혁을창조경제구현을위한핵심적과업으로설정하고, 각부처의 규제개혁을안정적으로추진하기위하여규제비용총량제도입을추진중. 환경부 는 월부터규제비용총량제시범사업에참여할예정 규제비용총량제를통하여안정적으로환경규제의개선을추진하기위해서는환경 규제의특성을감안한합리적이고과학적인규제비용총량제운영방안수립이필요 종합적인규제총량운영을위해규제비용산정이어려운환경규제에대하여환경규제의특성 ( 사회적편익, 파급효과 ) 을고려한총량관리방안이필요 - 환경규제로인한사회적편익, 파급효과등을종합적으로고려한환경규제지수총량제운영방안제시가요구됨 2. 연구의주요내용 환경규제개혁의기본방향도출 정부규제개혁의기본방향과목표에부합하면서, 환경부의정책목표를동시에달성할수있는환경규제의추진방향정리 - 정부의규제개혁동향과환경규제개혁을둘러싼논의정리 - 환경규제및규제개혁의특성 : 이론적 실증적연구사례 - 국민, 기업, 환경이만족하는환경규제정책의기본방향도출 환경규제의체계적관리를위한규제유형화 기존의환경규제분류방식의현황과문제점 - 기존분류방식의한계및시사점 규제의질적관리를위한규제의유형화 - 규제의중요도및파급효과, 부담정도등에따른유형화 규제총량제실효성확보를위한규제관리방안 규제총량제와환경규제 - 규제총량제의기본개념과추진방향 - 1 -

14 - 환경분야규제총량제도입의과제와방향 규제총량제운영사례 - 다른국가의규제총량제도입현황및운영사례 - 타부처규제총량관리현황 규제총량제도입시의주요고려사항 - 신설규제의관리방안 - 기존규제의효율적관리방안 - 규제이력의관리방안 환경분야규제총량관리의기본구상 - 환경분야규제총량제의기본방향 - 환경규제총량제도입의영향과기대효과등 환경규제총량지수의도출및산정 환경규제의총량지수의기본설계 - 총량관리대상규제의선정 - 규제별등급및점수, 가중치등의부여방안 환경규제의총량지수의산정의대안별비교 - 기업관련규제에만적용하는방안 - 분야별규제에적용하는방안등 합리적규제총량지수의도출 규제총량지수를통한환경규제의평가및개선방향 규제총량지수의연도별평가 - 규제총량지수연도별평가결과및시사점 분야별총량지수의산정및평가 - 분야별총량지수평가결과및시사점 환경규제총량관리의효율적추진방안 - 2 -

15 Ⅱ 장 환경규제개혁의기본방향도출 1. 정부의규제개혁동향과환경규제개혁을둘러싼논의정리 일반적으로규제란 바람직한경제사회의질서구현을위해정부가시장에개입하여기업과개인의행위를제약하는것 으로 ( 최병선, 2006), 환경규제는 시장에서발생하는일정의외부효과인환경오염을해결하기위해정부가시장에개입하여기업과개인의오염행위를제약하는것 ( 이영범외, 2011) 이라할수있다. 환경의보전과국민의질향상이라는공익을위해정부가활용하는중요한정책도구임에도환경규제는일반적으로기업활동에는부담이되는것으로인식되는경향이있다. 환경규제의완화는기업의규제부담을감소시킬수있으나이것은동시에일반국민들에게있어서는공공재인환경의질을저하시킨다는우려를낳는다. 2014년초발표한정부의규제개혁정책은산업계에는기업부담을감소시켜경제를활성화시킬것이라는기대를모으고있는반면, 시민사회에서는환경의질에부정적인영향을미칠것이라는논쟁을불러일으키고있다. 1) 본장에서는정부에서추진하고있는규제개혁의방향을살펴보고, 이에대한기업, 시민단체의의견의핵심을짚어본뒤, 환경과국민의삶의질향상이라는환경정책목표를저해하지않는바람직한환경규제개혁의기본방향을도출해보고자한다. 1) 정부의규제개혁정책 (1) 정부의규제개혁방향과정책 박근혜정부의 4대국정기조 - 경제부흥, 국민행복, 문화융성, 평화통일기반구축-은 신뢰받는정부 를그추진기반으로하고있다. 신뢰받는정부 의주요전략이 깨끗유능한정부 로서하위에 7가지과제를선정한바있다. 이가운데 137. 부적절한규제의사전적예방및규제합리화 는기존규제의합리적개선, 불합리한규제의도입억제등을통해부적절한규제를철폐하고규제의품질을향상하겠다는목표로설정된과제이다. 정부는 경제부흥 이라는주요정책기조와함께규제개혁을 경제활성화 와 일자리 창출 이라는측면에서경기회복을위한기폭제로서강조하고있다. 다음은 2014 년초 1) 박영례 ( ) 경제계朴정부경제혁신, 규제개혁환영, 아이뉴스 24, [ ( ) 시민단체연합 ( ) 무차별환경규제의완화, 국민의건강과환경을위협한다 [ ( ) - 3 -

16 대통령이각종회의에서규제개혁의중요성에대해언급한내용들이다. 규제개혁이라고쓰고, 일자리창출이라고읽는다 (2 월 19 일정부세종청사에 서가진국토부등의업무보고에서규제혁신을강조하는뜻에서대통령스스 로지은말을소개하며 ) 가장빠르고쉬운길은불필요한규제들을과감하게혁파하는것 (2 월 24 일 경기시흥시반월시화국가산업단지에서열린농림축산식품부등의업무보고 에서실물경제활성화에대해말하며 ) 투자의가장큰걸림돌인규제를반드시혁파하겠다 (2 월 25 일청와대에서 경제혁신 3 개년계획담화문 을발표하며 ) 쓸데없는규제는우리가쳐부술원수이자제거해야할암덩어리 (3 월 10 일 청와대수석비서관회의를주재하며 ) 정말사생결단하고 ( 규제개혁문제에 ) 붙어야한다 (3 월 12 일무역투자진흥 회의에서 ) 그림 1. 박근혜정부의국정기조및추진전략 특히올해 2014 년 3 월에규제개혁장관회의에서의박근혜대통령의발언은현정부 의규제개혁정책의배경과방향을잘나타내고있다. 다음은이회의에서대통령의 주요발언을정리한것이다

17 규제개혁은 경제혁신과재도약 에있어돈들이지않고도할수있는유일한핵심열쇠이자, 각계각층의경제주체들이자유롭게도전할수있는환경을조성하고, 용기를북돋을수있는기반이다 잘못된나쁜규제와관행들이국내기업들의창의력과경쟁력을떨어뜨리고, 우리나라에투자하려는외국투자자들의발목을잡고있다. 규제개혁은모든분야, 모든세부과제들을관통하는가장중요한과제이다 규제개혁을통한투자활성화는 내수와수출이균형을이루는경제 의선결조건이다 창조경제의핵심기반은융합이기때문에낡은규제가융복합과신기술적용을가로막는환경에서는창조경제를꽃피울수가없다. 우리나라의불합리한규제들을획기적으로개혁한다면, 모든국민의역량과창의성이제대로발휘될수있을것이다. 공무원은국민의입장에서서가급적 되는방향 으로규정을해석하고, 안된다는규정에대해의문을품고개선하는공무원이우대받는그러한공직풍토를만들어야한다. 국민이지킬수없는불합리한규제, 공무원의자의적인법해석과적용의소지가있는불명확한규제는규제를피해가기위한편법과부정ㆍ부패등비정상적인관행을조장하므로개선해야한다. 규제를시스템적으로개혁하는제도적기반을구축해야한다. 규제총량제를비롯해서네거티브규제로의전환, 규제일몰제와같은규제억제시스템이톱니바퀴처럼맞물려돌아가야한다. 규제개혁을추진함에있어규제강화와규제완화가균형을이뤄야한다. 규제는양면성이있다. 일자리창출과투자를가로막는규제는우리경제의암덩어리지만, 복지와환경, 개인정보보호와같이꼭필요한규제들도있다. 환경보호규제등은규제강화가필요할수있다, - 5 -

18 규제개혁의목표를분명하게해서불필요한규제와꼭필요한규제를균형있게개혁해야한다. 단순히모든부처에서일괄적으로규제의수를줄인다는획일적인사고에서벗어나부처별로좋은규제와나쁜규제를구분해서좋은규제는더개선하고, 나쁜규제는뿌리를뽑는규제합리화를할필요가있다. 이러한정부의규제개혁방향과추진을구체적으로반영하고있는것이정부에서올 해발표한 2014 규제시스템개혁방안이다. 다음의표 1 은그주요내용을요약한 것으로, 이가운데가장주목받고있는것이규제비용총량제의도입과적용이다. 표 1. 규제시스템개혁방안 ( 발표 ) 규제비용총량제규제틀전환규제정보의창추진체계 & 향후계획 규제신설지기업부담직접규제비용발생에상응하는기존규제를폐지하는제도 ( 예외적용시등급제적용 ) 경제규제를 2014년까지 10% 감축, 임기내최소 20% 감축 (2009년수준으로규제수감축 ) 부처별최소감축목표부여 (2015년부터자율목표설정 ) 규제유지에대한타당성소명의무를규제자 ( 부처 ) 에부과신설규제에네거티브방식또는일몰제적용확대기존규제에서 2014년내등록규제의 30% 일몰적용, 임기내 50% 일몰적용미등록규제에대해미등록시실효화또는효력상실형일몰설정, 임기내최소 20% 감축모든규제정보의제공 ( 중앙지자체정보제공, 생활맞춤형규제정보 ) 규제애로, 민원해결 ( 규제신문고, 숨은규제신고 ) 규제개혁실시간홍보 ( 규제개선사례실시간제공, 핵심규제정책 ) -> 규제포털을활용한기업애로, 국민불편원스톱해결추진체계보완 강화 : 규제개혁위원회개편, 규제비용 등급심사전문위원회구성, 규제비용분석기구운영, 규개위-민관합동추진단연계강화법 제도 인프라구축 : 행정규제기본법전면개정, 규제개혁법령일괄정비, 규제등록지침개정점검평가 강화 : 기관평가비중확대, 부처별실적공표, 협업 현장점검강화, 수요자평가지자체규제지수개발 공표 (2) 행정규제기본법일부개정법률 ( 안 ) 정부에서제시한주요규제개혁정책즉규제비용총량제, 네거티브규제전환, 일몰제 확대등에대한법적근거를마련하여위해 2014 년 6 월 18 일개정안에대한입법예 고를발표하였다. 입법예고의목적과주요내용을살펴보면다음과같다

19 제안이유행정규제기본법제정 ( 98년) 이후변화된규제환경과선진제도를반영하여불필요한규제를폐지하고, 비효율적인규제의신설을억제할뿐만아니라, 필요한규제의품질을제고하며수요자중심, 일선행정현장중심으로규제를통합적신축적으로관리운영하기위한체계를마련하고자함. 주요내용가. 규제의투명성제고 1 전문적기술적사항에한해규제를고시훈령예규등에정할수있으며, 국민들에게미리예고하고법제처협의를거치도록함 ( 안제4조 ). 2 규제가신설변경폐지된경우중앙행정기관의장은이를 14일이내등록하여규제의등록관리를강화함 ( 안제6조 ). 3 중요규제의판단기준을법정화함 ( 안제11조 ). 4 규제정보를통합적으로제공하는전자적시스템을구축함 ( 안제35조의2). 나. 국민의생명안전규제의강화 ( 안제5조, 제16조의2) 생명보건환경등의보호와안전및재난 재해의예방등을위해실효성있는규제관리를강화하고위원회는소관행정기관의장에게규제의신설강화등필요한조치를권고할수있도록함. 다. 규제의품질제고 1 시장진입또는사업활동을제한하는규제를신설강화하거나기존규제를정비하는경우원칙허용 예외금지방식을우선적으로적용하도록함 ( 안제6조의2, 제19조의2). 2 존속시켜야할명백한사유가없는규제는 5년의범위에서존속기한을설정하고, 예외적으로 3년의범위에서재검토기한을설정할수있도록함 ( 안제8조 ). 3 규제영향분석서작성시규제비용총량관리에관한내용을포함시켜객관적과학적으로규제비용을산정하도록함 ( 안제7조 ). 라. 수요자중심의통합적신축적규제관리 운영 1 중앙행정기관의장은신설강화규제도입시이에상응하는기존규제를폐지또는완화하여야함 ( 안제22조의2 및제22조의3). 2 누구든지위원회에기존규제의폐지또는개선을청구할수있고소관행정기관의장은규제건의에대해신속하게답변하고규제존치가불가피한경우에는이를소명하여야함 ( 안제17조 ). 3 중앙행정기관의장은다른중앙행정기관의소관규제를함께개선해야규 - 7 -

20 제개선의목적을효과적으로달성할수있는경우다른기관의규제정비에관한의견을제출할수있음 ( 안제22조의4). 4 기술융합사업등을실시하려는자는사전에규제적용유무등을질의할수있으며, 위원회는규제의면제 완화또는한시적적용유예를권고할수있음 ( 안제22조의5). 5 위원회는소상공인중소기업등에대한규제의차등적용을권고할수있음 ( 안제22조의6). 마. 일선현장에서의규제관리강화 1 위원회는규제시행후사회경제적으로파급효과가크거나규제영향분석을실시하지아니한규제의타당성및적절성을사후평가할수있음 ( 안제 34조 ). 2 위원회는규제정비과정에서발견한불합리한제도개선에대한제안등을대통령, 국회또는지방의회에제출할수있음 ( 안 34조의2). 3 지방자치단체는규제개혁에필요한조치를하고대통령령으로정하는바에따라그현황을안전행정부장관을거쳐위원회에제출하여야함 ( 안제35조의3). 4 규제개선업무를수행한공무원에게고의나중대한과실이없으면직무감찰등에의한불리한처분이나부당한대우를받지않도록함 ( 안제37조 ). 2) 기업의규제개혁정책에대한기대 전국경제인연합회에서는그동안의규제개혁이실패의원인은, 첫번째로사고가발생할때마다정부와국회에서규제를만들려고한다는점, 두번째로규제가처음만들어질때큰덩어리로만들어지지만완화할때에는세부항목별로일부만완화되므로그효과가낮다는점, 세번째는규제에따른편익이제대로분석되지않아과학적이고지키기쉬운규제시스템이구축되어있지않다는점, 네번째는시대착오적규제들, 다섯번째로정치권의규제개혁의지부족때문이라고말하고있다. 2) 올해초정부의 ' 경제혁신 3개년계획 ' 의발표에대해전국경제인연합회는 " 경제를살리려는대통령의강한실천의지를보여준것 으로평가하고 " 우리경제의대도약 (Quantum Jump), 내수활성화의핵심과제로경제전분야에걸친규제시스템의변혁에큰기대를걸고있다 " 고밝혔다. 한국중견기업연합회도 " 돈한푼들이지않고투자를늘릴수있는방법은규제개혁뿐이라는대통령언급에깊이공감한다 " 는뜻 2) 김찬희 ( ) 전경련이꼽은규제개혁실패 5 가지원인, 국민일보 [ ) - 8 -

21 을밝혔다. 3) 전국경제인연합회는대통령주재규제개혁장관회의이후회원사로부터 1,300여건의규제개혁과제를발굴하고, 한국경제연구원과공동으로 규제개혁 TF 를구성하여과제를검토한후기업활동관련규제개선과제 628개를두차례에걸쳐관련부처에건의한바있다. 전경련은규제개혁장관회의를통해정부의규제개혁의지에대한기대가높아져기업의적극적인규제개선건의가증가하고있다고말하고있다 4) 재계는경제활성화를위해서는기업친화적분위기조성과투자관련규제를완화해투자심리를조속히회복시켜야일자리가만들어질수있다는점을강조하고정부의규제개혁철폐의지가실질적인효과로나타날수있도록정부가정책적일관성을가져야함을강조한다. 특히새로도입되는규제비용총량제와관련하여전경련은 정부의규제시스템개혁방안의틀자체는제대로만운영된다면굉장히획기적이고효과적인제도 라며 다만운영과정에서개혁방안의당초취지가잘살아날수있도록세부실행계획을명확히하고일부보완할필요가있다 고말하고있다 5). 정부에서는경제활성화를유도하기위해강력한규제개혁의의지를표명하고있고, 이에재계에서는규제완화와경제활성화라는맥락에서규제개혁정책추진에크게 찬성하고있으며정부의규제개혁정책에대한기대감이크다는것을알수있다. 3) 시민사회의규제개혁에대한반응 시민사회에서는정부의규제개혁정책이기업의이익중심으로추진되고있는것이아니냐는우려의뜻을나타내고있다. 경실련관계자는 " 규제강화와완화의차이는보는각도에따라, 기업의이익극대화가이어지지만한편으로보면자칫정권유착의고리로연결돼시민들만부담으로떠안을수있어충분한산학연이공동으로크로스체크가필요하다 " 고말한다 6). 특히, 환경부의환경규제개혁안에대해무차별적인환경규제완화라고환경단체들은비난하면서정책제고를촉구하고있다. 3) 박영례 ( ) 경제계朴정부경제혁신, 규제개혁환영, 아이뉴스 24 [ ( ) 4) 전경련 ( ) 2014 년규제개혁개선과제종합건의 [ ( ) 5) 박정은 (2014, 7.17) 전경련, 정부규제시스템개혁방안에큰기대, 전자신문 [ ( ) 6) 김영민 ( ) 대기업규제완화에사활을건이유, 환경미디어 [ ( ) - 9 -

22 환경부의즉결심판제도입 7) 과관련하여환경단체들은 " 기업부담감소를위한, 무분별한규제완화는국민들이일방적으로희생되는결과를낳을것 " 이라며강하게반발하고환경부의과도한목표치도문제지만, 박근혜대통령의기조를맞추기위해규제완화속도가지나치게빠른것에도우려를표명하였다. 8) 환경운동연합은 " 규제개혁과정에서규제대상인기업과는연일논의하면서환경규제가보호하는국민, 환경에대한배려는잊고있다 " 며 " 환경부의존재이유와사명을망각했다 " 는비판과함께환경부의규제감축정책에반대의뜻을밝혔다 9). " 이번규제완화에는산지와농지의개발허용및입지규제완화, 환경영향평가축소등사회지속가능성실현에역행하는내용들이포함되어있고 ", " 합리적인규제와통제가없을때일어날수있는문제들을여실히보여준구미불산사고나가습기살균제사건 등을교훈삼아환경규제개혁이규제감축및완화정책이되는것을경계해야한다고강조하였다. 또한 " 박근혜대통령도환경이나안전등은반드시필요한 ' 좋은규제 ' 라고말했다 " 며 " 어렵게만들어낸환경규제를단순히기업의이익을위해무너뜨리면피해는고스란히국민들에게돌아올것 " 임을지적하였다. 10) 환경운동연합을비록환경단체들의 2014 년 3 월 27 일기자회견내용을요약해보면 다음과같다. 11) < 무차별적환경규제완화, 국민의건강과사회의안전을위협한다.> 박근혜대통령이 환경규제와같은좋은규제는강화가필요하다 고발언했음에도불구하고... ( 재계가 ) 규제개혁분위기에편승해오랜기간논의해왔고어렵게타협한환경정책들을허물어뜨리려는위험한시도들에대해... 규제개혁드라이브가 재계와개별기업의일방적인민원과청탁을수용해주는결과 로마무리될수도있음을경계해야한다. 환경, 안전, 복지분야의좋은규제 를완화하거나없애면피해는고스란히국민 과국토가입게되며돌이킬수없는폐해를낳게된다. 불필요한규제를완화하 고필요한규제를강화하는균형있는개혁 이중요하다. 박대통령이강조한 환 7) 환경부에서미등록규제인훈령, 예규등행정규칙의경우원칙적으로폐지한다는방침하에 즉결심판제도 ' 를도입하겠다고하였다. ( 출처 : 환경부, 제 1 차환경규제개혁회의개최, (2014.4) 8) 김아영 ( ) 무차별환경규제완화에시민단체반발, 내일신문 [ ( ) 9) 이광철 ( ) 환경부, 규제개혁첫회의, 올해규제 10% 감축, 연합뉴스 [ ( ) 10) 김아영 ( ) 무차별환경규제완화에시민단체반발, 내일신문 [ ( ) 11) 시민단체연합 ( ) 무차별환경규제의완화, 국민의건강과환경을위협한다 [ ( )

23 경, 안전, 복지를반드시필요한좋은규제로강화가필요하다 는점이향후규제 개혁의중요한원칙이되어야한다. 모든규제는법에근거하여야한다는규제법정주의 ( 행정규제기본법제4조 ) 에의거, 규제의세부적인내용이상위법령에서구체적으로위임한바에따라이루어지는만큼상위법상의규제의적법성과타당성이검토의근간이되어야하는데이를단기간의양적감축이나, 절대적인규제총량제, 일몰규제의획일적적용은심각한법적절차적정당성을훼손할수있다. 규제개혁총량보다중요한것은규제개혁의공공성과사회적합의등절차적정 당성확보가필요하다. 정부의규제정책특히환경규제개혁정책에대해시민사회의반응을정리해보면, 정부의규제개혁의지가환경규제감축정책으로이어지는지는것에강한우려하는보이고있다. 특히, 규제개혁이자칫재계의무분별한규제완화의요구를들어주는형색이될수있다는점을강하게경계하고있다고볼수있다. 획일적인수량감축목표에따른규제개혁이환경규제의개혁방향으로적절하지않으며, 규제개혁은정부와재계의일방적인협상이아닌공공성에대한사회적합의에대한논의가바탕이되어야하다고지적하고있다. 시민사회에서주장하는바를정리해보면정부의규제정책이일관성을유지하되그적용에있어서일괄적이아닌, 각부처의특성을고려한보다세밀한정책수단의설계를요구하고있음을알수있다. 4) 소결 박근혜대통령은창조경제의구현과일자리창출의방안으로규제개혁의중요성을강조하고올해새로운규제개혁정책을제시하였다. 올해초정부에서발표한규제개혁안의주요내용인규제비용총량제도입, 네거티브규제전환, 일몰제확대로서그법적근거를마련하고자행정규제기본법개정안도또한발표되었다. 또한각부처별로일정비율만큼감축하는규제감축목표율을정해추진하도록하였다. 규제의총량감축과규제의효율적관리를위한새로운제도의도입및관련제도확대실시는보다실효성있는규제개혁을위한현정부의노력우로볼수있다. 정부의규제개혁안에대하여재계에서는경제활성화와일자리창출을강조하는규제개혁안이기업운영에유리해질것으로기대하며지지의뜻을보이고있으나, 시민사회에서는규제개혁이자칫기업등일부이익단체를위한규제완화적개혁안이되어국민전체의안전과삶의질에부정적영향을미치지않을까우려하고있다. 특히환경부와같이기업활동을감시하는기능이강한부처에서획일적인규제감축

24 목표를설정한데에대해강하게비판하고있다. 이러한비판은환경규제와같은사회적성격이강한규제에획일적인규제감축규제개혁안대신환경규제의특성이반영된규제개혁방식의도입에대한요구가커지고있음을반영한다고할수있다. 또한규제개혁정책이규제의양적관리뿐만아니라, 질적관리의측면을적극적으로고려해야함을촉구하고있는것으로볼수있다. 아직정부에서제시한제도들이시범적용되는단계에있기때문에구체적으로시민사회에서우려하고있는문제점들에대한실증적근거를제시하기는아직어렵다. 다만, 정부에서추진하고있는규제개혁제도, 특히비용총량제가도입될경우환경규제의정책목표에상충하지않으면서규제개선의추동력을가질수있도록하기위해서, 어떠한점들이고려되어야하는지사전에점검해보고개선및보완방안에대해함께논의할필요가있다. 이러한과정을통해규제비용총량제도입이합리적규제관리체제를구축하기위한하나의방법이될수있다는것을국민과기업이함께이해하고, 사회적합의를도출하면서사회전체의이익을증대시키는규제개혁방향을정립되는데에도움이될수있을것이다. 2. 환경규제의특성과환경규제개혁 1) 사회적규제로서의환경규제 (1) 사회적규제의특성 정부규제는특정의정책목적에따라국민들의활동에개입하는것으로크게경제적규제와사회적규제영역으로구분할수있다. 경제적규제가불완전한시장기능을보완하고자원의효율적배분이라는목적을가지고가격, 경쟁, 시장진입과같은시장기능에대한개입이주요내용을이루는데반해, 사회적규제는보건, 환경및사회적통합과같은공공의이익을보호하기위한정부가개입하는것이다 ( 최무현, 2003; OECD, 1997). 특히사회적규제는서구산업사회의경우 60년대중반부터 80 년대중반까지급속하게증가하게되었는데그이유는첫째 1960년대의경제적잉여와기술진보가탈산업화사회화를초래하여삶의질에대한관심이증대되었기때문이고, 둘째위험에대한시민들의의식이높아지고질병및환경오염등에대한관심이증대되었기때문이다. 셋째언론과선거를의식한정치인들의사회규제운동에대한동조도사회적규제의증가에기여하였다.( 최무현, 2003; Bardach & Kagan, 1982) 사회적규제는경제적규제와비교하여다음과같은특성을가진다. ( 최무현, 2003,

25 p12) 첫째, 경제규제는소비자보호와생산자보호라는경제적목적을, 사회규제는인 간의삶의질을확보와인간의기본적인권리의신장, 경제적약자의보호및사회적 형평성의확보등의사회적목적을가진다는점에서개입의목적이상이하다. 둘째정당화의논거에있어서경제규제는독과점산업에대한규제와같이시장실패를논거로하는경우도있지만대체로시장경쟁의효과성과공평성에대한불신이보다중요한이론적논거이다. 반면사회규제는이론적논거의대부분을시장실패에서찾는다. 셋째파급효과에있어서경제규제는주로특정개별산업을대상으로하지만사회규제의경우거의전산업, 전국민을대상으로하기때문에파급효과가대단히넓다고할수있다. 특히사회규제는국민들의생활과직접관련된광범위한사회적활동을포괄하게되는데, 그대상이매우다양하고그경계가모호하여학문적으로그개념적외연을명확하게규정하기곤란하다 ( 이계민, 2002, 58). 넷째규제기관의포획현상이상이하게나타난다. 즉, 특정산업을규제하는경제규제에서는규제기관이피규제산업의요구에호응하고피규제산업에대해동정적입장을취하는규제기관의포획 (regulatory capture) 현상이곧잘일어난다. 사회규제의경우일반적으로그것이거의모든산업을대상으로하고있기때문에규제기관이특정산업에포획되는현상은잘나타나지않지만, 비판세력또는시민단체등에의해서포로가될위험이있다 (Reagan,1987, 92). 다섯째규제행위자관계에서경제규제는주로피규제산업과소비자와정부사이의 문제라고볼수있지만사회규제는경제규제와는다르게제 3 자집단으로서공익집 단, 언론등이정책과정에서중요한역할을담당한다. 여섯째규제집행기관의특성이상이하다. 경제규제는독립규제위원회의설치를통해규제가이루어지는반면에사회규제는행정부에속한부처의내부조직또는산하기관이조직형태를취하는경향이있다. 실제미국의경우 20세기말부터설립되기시작한경제규제담당기관들은독립규제위원회의형태를가졌다. 이들은비록대통령이임용을하긴했지만대통령의임기보다긴임기를가졌고대통령이이들에대한해임권을가지고있지않아대통령의통제권밖에있는존재였다. 반면 1960년대후반부터설립된사회규제기관들은부처조직처럼대통령에게직접적으로보고를하거나부처내조직으로설치되었다 (Vocino 1995)

26 목적 종류 이론적근거 경제규제 소비자보호및생산자보호 진입규제, 가격규제, 독과점및불공 정거래규제시장실패이론 표 2. 경제규제와사회규제의차이점 시장경쟁의효과성과공평성에대한 사회규제 삶의질확보, 인간의기본적권리 의신장, 경제적약자의보호및형 평성확보환경규제, 보건및안전규제, 소비자 보호규제, 사회적차별금지규제 대부분시장실패이론 불신 규제범위 특정개별산업대상 모든산업에공통적적용되며폭넓음 시장경쟁과의관계 시장경쟁을직접적연계 시장경쟁과관계없이폭넓은대상 포획현상 피규제산업의포획현상 포획현상적음 행위자관계 피규제산업-소비자-정부 삼자관계외에공익집단, 언론의역할 규제기관 주로독립규제위원회 행정부의내부조직또는산하기관 출처 : 최무현 (2003) 분야별규제영향분석 : 환경규제를중심으로, 14p 표 2-1 (2) 환경규제의특성 환경규제는개인또는기업의활동에대하여공공의이익을보호하기위해제약을강하는사회적규제로서 보호적규제정책 (protective regulatory policy) 의성격을띠고있다 ( 문태훈, 1997; 최무현, 2003, p16). 사회적규제로서의환경규제의정당성은외부효과와같은시장기능의실패에대해대응하고공공재로서의환경자원을적정하게이용하도록하기위한것이라는데에있다. 환경분야에서시장의실패는환경재에대한소유권설정이충분하지못하여환경적외부효과가발생하는데에원인이있다. 한경제주체의경제활동으로발생하는비용과편익이다른경제주체에게파급 (spill over) 되는데도이와같은파급이시장의가격기제에반영되지않는경우, 시장기구밖에존재한다는의미로외부효과 (externality) 라고한다. 외부효과가발생하는근본적인요인은환경재의소유권이확립되어있지않기때문인데, 소유권이확립되어있지않으므로재화나서비스에대해가격을매길수없고, 어떤경제적행위가발생시키는혜택이나손실에대해서대가를받거나대가를지불하지않아도되게된다.( 하연섭 1996, 114). 외부효과는이로운외부효과와해로운외부효과로나눌수있다. 이로운외부효과 (positive externalities) 는외부경제 (external economy) 라고도하는데다른사람에

27 게혜택을주면서도대가를받지못하는경우를말한다. 이와는반대로해로운외부효과 (negative externalities) 는외부비경제혹은외부불경제 (external diseconomy) 라고도하며제 3자에게손해를입히면서도대가를지불하지않는경우를의미한다. 이로운외부효과가존재하는경우에는제 3자가향유하는혜택에대해가격을매길방법이없기때문에경제적행위의수준을결정함에있어서다른사람에게귀속되는혜택을고려할이유가없다. 경제행위의주체는오직사적인한계비용 (marginal private costs) 과사적인한계편익 (marginal private benefits) 이일치하는점에서경제행위의수준을결정하기때문에이런경우사회전체적인시각에서볼때자원이적정하게배분되지않는다는문제점이생긴다. 환경오염과같은경우불특정다수에게피해를주는사회적비용을유발하지만이러한비용을오염자가직접부담하도록하는것이현실적으로어렵기때문에사회에적정한수준이상으로환경오염이과대생산하게되는것이다. 환경적외부효과에의한시장실패에대해정부의환경규제는외부성이내부화되게하는역할을한다. 여기에서내부화 (internalize) 한다는것은가격ỿ체계밖에존재하는외부효과에대해대가를받거나지불하게하는것을말한다. 다시말해, 해로운외부효과가발생하는경우정부는규제로하여금외부효과를발생시키는측에서제3자에게미치는영향을고려하게함으로써 - 즉내부화하게함으로써- 사회적으로효율적인오염수준을달성할수있도록유인을제공하게되는것이다. 환경규제는개인간그리고시간의흐름에따른환경재의사용이나소비를규제함으로써집단구성원공통의장기적인이익을극대화하게한다. 따라서경제활동에의해환경오염이발생하는것자체를문제시하는것이아니라, 자원배분을시장기구에만맡겨놓을경우기업이외부효과로인해발생하는사회적비용을전혀고려하지않은채생산수준을결정한다는것이문제가된다. 다른모든경제적행위와마찬가지로적절한환경오염의수준을환경오염으로인한사회적비용과환경오염을발생시킬수밖에없는경제활동과정이사회에가져다주는편익을비교 평가함으로써결정하게되는것이다. 환경규제는이러한적절한수준을결정하기위한하나의수단이라고할수있다. 환경규제는모든정보가공유되지못할경우발생하는문제점에대한보완책이기도하다. 정보의비대칭성 (asymmetry of information) 은경제주체간의정보가비대칭적으로분포하는것으로, 가령생산물이시장에서거래될때생산자가알고있는정보를소비자가모르는때와같은경우를말한다. 생산자는자신이생산 판매하는재화의정보를비교적손쉽게획득할수있으나, 소비자는직접사용해보지않고는재화에대한정확한정보를알수없기때문에재화의구매시점에서는열등한정보를갖지고가격을지불하게된다. 이런경우소비자는구매시점에서재화의품질을과

28 대평가하여완전한정보가있었으면결정하였을가격보다높은가격을지불할수도 있다. 환경재의경우수요와공급에대한적절한정보가시장기구를통해서는공급되지않는경우가대부분이다. 환경재는외부효과와공공재의특성을지내고있는재화이기때문에그가치를적절히평가하기쉽지않을뿐더러그정보가잘유통되지도않는다. 예를들어환경오염의영향이나폐해의경우이것을인식하는시간이오래걸려서이미회복이불가능한상태에이르러서야인식하는경우도있다. 이와같이환경재의생산자나소비자가자신의의사결정에필요한정보를적절한시기에접할수없기없으므로합리적인의사결정에이를수없다는점이바로시장의실패로이어지게되는것이다. 환경규제를통해환경오염의원인과영향에대한조사연구를지원하고그연구결과를공개하도록하는것은이러한정보의부재로인해초래될수있는시장의실패를극복하기위한하나의방법이라고할수있다 ( 정회성, 2002). 환경오염이가지는역진적인성격역시환경보전을위한규제입법의정당성을부여한다.( 최무현, 2003, p27; 정회성, 2002) 즉, 해로운외부효과에대해가난한사람들은부유한사람들에비해자신의재산권보호는물론건강보호에도어려움을겪을수있다. 또한현재발생하는오염의부정적영향이미래세대에영향을미치게되기도한다. 그러므로환경규제는모든국민이 ( 보다넓게는미래세대를포함하여 ) 일정수준이상의환경의질을누릴수있도록보장해주도록함으로서국민경제의배분적정의의실현에공헌하게된다. 이는곧환경규제입법의정당성의근거라고할수있다. 2) 규제개혁과환경규제 우리나라의규제개혁역사를살펴보면, 1997년 규제행정기본법 제정과 규제개혁위원회 설치를계기로현행의규제개혁시스템의근간을마련한이후지속적인규제개혁정책을펴왔다. 국민의정부는규제개혁위원회라는단일화된규제기구를만들고규제영향분석을도입하는한편당면한 IMF 경제위기를극복하고자시장기능활성화에초점을맞추어규제개선을추진한바있다. 참여정부는덩어리규제개선을위한규제맵작성추진, 규제개혁체감도개선을위한규제개혁평가지수도입, 행정부담비용산정방법개발및시범적용, 유사규제정비등의개혁정책을폈다. 이명박정부에서는경제활성화와기업부담경감에개혁의초점을맞추고규제정보화시스템을통한규제등록제도개선및미등록규제발굴, 규제일몰제정비및확대적용, 규제개혁체감도개선등을이루었다. 박근혜정부는창조경제와투자활성화를촉진하기위한 규제완화 와시장경제질서와국민안전확보를위한 규제강화 의투트랙 (two track) 전략을세운바있다. 2014년초일몰제일제적용, 네거티브규제방식확대, 규제비용총량제도입을발표하며, 규제로인한국민과기업의부담이늘어나지

29 않도록노력하겠다는강한의지를보이고있다. 각각정부마다의다양한규제개혁의 노력이행해졌고, 또한선진적인제도를적극적인도입하여규제개혁의추동력을확 보하고자하였다. 그러한이러한규제개혁의성과에대한국민들의체감과신뢰는그리높지않는것으로나타났다. 이전의모든정부에서수요자중심의규제개혁을강조하였음에도불구하고, 규제개혁으로인한실질적규제개혁체감도는그리높지않은것으로조사되었다. 매년행해진규제개혁의체감도및만족도조사결과를보면 60% 대에머무르고있는실정이다 ( 규제개혁위원회, 2013, 720p). 이는규제개혁은새로운제도의도입만으로는변화를이끌어내기어려우며, 그제도가어떻게잘설계되고운용되는지에달린것이라하겠다. 규제개혁의장애요인으로크게네가지를든다. 12) 첫번째로규제관련이익집단의반발이다. 이익집단 ( 산업계 ) 들은조직적으로규제자에게직접적인영향을미치는데반해보통의국민들은그러한조직이없어자신들의의견이반영되도록하는것이쉽지않다. 결국규제자들이이익집단의요구에포획되어규제개혁의효과를거두기어려워지게되는것이다. 13) 두번째로규제가정책목표를달성하기위한수단임에도불구하고, 사회구성원간의이념적갈등이규제개혁의장애요인으로작용하는것이다. 즉, 규제개혁은소위신자유주의적인효율성추구라는이념에바탕을두는데반해, 환경보호나사회적소득분배개선은신자유주의적이념에반하는가치에기반하고있다고흔히생각하게된다. 그러나이러한가치들의갈등이오히려합리적인규제개혁을추진하는데에장애물이될수있다. 셋째로규제자들이행정편의주의적사고에의해, 규제가아닌다른정책수단을적극적으로고려하지않고손쉬운정책수단으로규제를양산하게된다는점이다. 넷째로행정규칙이나지도등 숨어있는규제 에대한정비및관리가되지않아실제적으로피규제자의규제부담이개선되지않게되는것이다. 국민들의규제개혁체감을높이기위해서는이러한장애요인들이충분히고려되어규제개혁추진을하고있는지점검해볼필요가있다. 한국의규제개혁의수준에대한국제적인평가는 2007 년에발간한 OECD 의한국규 제개혁평가보고서에잘나타나있다 (OECD, 2007) 이보고서에따르면한국은강력 한정치적지지하에고품질규제를위한정책, 기구및수단을짧은시간내에완비 시켰고, 규제개혁의초점을양적규제개혁에서질적규제개혁으로전환하고, 규제과정 에민간참여를확대, 정보제공확대를통해규제투명성을제고하고, 수요자중심의 규제개혁체제를마련하였으며, 재량권축소및규제해석의명확화와기업의행정비 용을축소하려는 노력 을하고있는것으로평가하였다. 앞으로의개선방향으로규제 12) 김동연 (2014) 박근혜정부의규제개혁, 한국경제포럼제 7 권 1 호 13) 규제포획이론 은 Stigler (1971) The theory of economic regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, Vol1 (2) p3-21 참고

30 영향평가제도에적용받지않는의원입법에의해생성되는규제의품질을확보하도록할것 ( 국회내상설기구를설치 ) 과, 규제영향분석관련교육훈련을강화, 입법안에대한의견수렴절차의구체화및입법예고기간의연장, 기업의행정비용을측정하는프로그램을도입등을제안하고있다. 이러한권고사항들을분석해보면, 우리나라는그동안비교적빠른시간내에많은규제개혁정책들을도입하고있는데반해, 구체적인적용과실효성에있어서는아직보완해나가야하는부분이있고특히제도의실효성을높이기위한적절하고구체적인노력을기울여야한다는점을지적하고있다. 예를들어규제영향분석제도는과학적이고합리적인규제도입을위해마련된제도로, 국내에이제도가도입이된지상당한시간이흘렀음에도불구하고규제영향분석서가얼마나내실있게작성되고있는지에대해서는여전히논란의여지가많다. 더구나규제입법의 50% 이상을차지하는것으로알려진의원입법의경우규제영향평가제도는적용되지않아규제영향분석제도의역할이제한적이라는비판도높다. 14) 규제등록제도도등록시스템이근거법률과이원적으로운영되어법률의변화에도불구하고규제등록에반영되지않는경우가많다. 규제등록시스템이단순히규제의총개수의파악의수단에그치고있다는지적도적지않다. 앞으로의규제개혁은이미도입된여러제도들이제대로운영되어그본래의역할을충분히해낼수있도록개선하고보완해나가는동시에, 여러제도들이잘연계되어실질적인관리모형으로확대될수있는가에대한구체적이고진지한고민이필요한시점이다. 3. 환경규제와규제개혁의특성 : 연구사례 환경문제에대한관심이높아지면서서구주요선진국을중심으로환경정책이강화되는한편환경규제수준이날로높아지고있는추세이다. 수출입에대한경제의존도가높은우리나라의경우, 이러한세계환경의변화에맞춰국제적수준에맞는환경규제대응과이를위한정책수립의중요성이커지고있다. 일반적으로환경규제는경제활성화에부정적인영향을미친다는의견이산업계를중심으로널리퍼져있고, 경제활성화를강조하는많은규제개혁안들이환경규제완화로이어지는경향이있다. 이것은흔히오염저감이나방지노력의의무화가기업의경제활동을위축시켜경제적비용을발생시킨다는생각에근거한다. 그러나이러한생각에는기업의경제활동에서환경비용이제대로산정되어있지않고이로인한환경적피해가사회전체로전가되는문제를간과하고있다. 다시말해환경비용에대한 14) 최병일, 김현종 (2013) 규제관련의원입법개선대안모색, 김동연 (2014) 박근혜정부의규제개혁, 한국경제포럼 7 권 (1 호 ) 71p 표 9 참고

31 적절한산정이없는기업의경제활동은오히려사회전체에대한환경편익을감소시켜사회적비용이커진다는점에주목하게되었다. 특히사전예방을통해비용의전가, 사회적비용발생을줄여야한다는목소리가커지게되었다. 최근의환경규제의경제활동간의관계를단순히기업의부담에만초점을맞추는규제개선보다는사회전체의순편익이증대, 장기적접근을통한환경의질을확보하는경제활동이주목받으면서경제활동과환경규제의관계를보는인식도점차변화하고있다. 규제개혁방향도서구산업사회에서 70년대와 80년대규제완화적접근을강조했던것에서벗어나 90년대는규제의개선을통한재규제 (Regulation) 또는규제의합리화라는개념으로진화하고있다. 이는규제가공정한기업활동을촉진하는역할을하도록독려해야한다는점을강조하는것이기도하다. 즉, 단순한규제의증감의문제가아닌총체적관리를위한적절한규제수준, 즉규제품질제고와효율화, 에대한사회적요구가커지고있다는것을반영한다. 환경규제와같이사회규제의성격이강한규제는기업활동만이아닌사회전체의비용과편익이라는측면에서경제활동과규제의관계를정리하는것이필요하다. 본장에서는환경규제와기업의생산성및경쟁력에대한학계의논의를정리하고그실증적근거를통해바람직한환경규제의방향설정을위한시사점을도출하고자한다. 1) 환경규제의경제적효과에대한이론검토 15) 환경규제의경제적영향에대한다양한연구가진행된바있는데, 이중가장전통적인일반이론은환경규제의경제적영향을 비용적요소 로만구분함으로서규제의도입이경제에부정적인영향을미친다는입장이다. 그러나이러한접근은환경비용이산정되지않으면서발생하는다양한사회적비용에대한인식이확산되면서재검토되기시작하였다. 그리하여환경규제로인한사회적비용을지불하게함으로써이로인한오히려 경제적효과 는즉경제적편익이발생될수있다입장이대두되었다. 이는환경규제의경제적비용을부정하는것이아니라. 특정한조건에서규제로인한시장의기능의조정과새로운시장의창출이라는긍정적인경제적영향이발생할수있음에주목하고자하는것이다. 전통적인견해를따르는연구들이 환경규제는생산비용을증가시켜생산과고용을감소시키는동시에가격상승으로인한수요감소와국내외경쟁기업에대한경쟁력약화등다양한경제적비용을유발한다 고주장하고있다. 그런데이러한비용을실증적으로추정한연구들에의하면그러한효과는명확하지않으며, 오히려경우에따라서는규제로인한긍정적영향이발견되고있다는데에최근연구들이주목하게되 15) 김호석. (2009). 환경규제로인한경제적효과사례연구, 환경부참조

32 었다. 다시말해 환경규제가기업의기술, 경영, 제품, 시장등과관련된혁신을유인하기때문에다양한유형의경제적편익을발생시키는효과가있다 는입장이나타나게된것이다. 이처럼환경규제가환경보호와경쟁력 ( 혹은생산성 ) 을동시에증가시키는 상생효과 (win-win opportunities) 가존재한다는주장은이른바 포터가설 16) 이라불리는마이클포터 (Porter,1991) 의연구를계기로시작되었다 ( 이영범외, 2011). 17) 포터가설의핵심은 환경규제의도입이규제대상기업이나국가의경제적성과나경쟁력을향상시킬수있다 는것으로이러한효과는모든경우에서일반적으로발견되는것이아니고특정한조건이만족되는상황, 즉 상생상황 (win-win situation)' 하에서발견된다고한다. 상생상황이존재할수있다는것은규제대상기업, 산업혹은경제의경제활동이 생산가능경계 (production possibility frontier, PPF), 즉최대의경제적효율성수준에서이루어지지못하고있다는것을의미한다. 상생상황에서환경규제가생산과정의효율성향상이나새로운제품개발등의 혁신 (innovation)' 을유인할수있으며그결과로규제이전의비효율성일부가개선되어경쟁력향상이이루어지게되는것이다. 포터가설과관련된연구들은상생상황이존재하기위한필요조건으로 잘만들어진환경정책 (well-designed environmental policies) 을지적한다. 포터는주로사례연구를통해이를설명하려고하였는데 ( 포터, 2001) 예를들어 1990년개정된미국의대기정화법 (Clean Air Act) 은가스정화설비 ( 가스세정기 ) 제조업자들과황함유가적은석탄을생산하는업자들에게는시장을확장할수있는좋은기회로작용하였다. 오늘날널리적용되는촉매변환기술은자동차배출량이규제되지않았다면발달할수없었을것이다. 국제적으로도상대적으로엄격한국내규제때문에독일기업은수질오염방지기술에있어비교우위가있고, 미국기업의경우유해폐기물관리에서우월하다. 포터의가설은환경규제가경제성장을주도한다거나또는부정적영향을미친다고하는일반적주장의논박보다는, 환경규제와경제적요소가상생상황이존재하기위한필요조건인 잘만들어진환경정책 을설계하는것에그시사점을두어야할것이다 년포터가설이발표된이래로일부경제학자들은포터의연구방법이특정한사 례만을대상으로한것이기때문에받아들이기어렵다는입장을견지하였다. 왜냐하 면포터가주장하는혁신효과로인한비용상쇄 (innovation-offset) 도일반적인상황 이아니며혁신이경쟁력을강화시키는것은일부기업에불과하며기회비용을고려 16) 이러한주장을흔히 포터가설 (Porter Hypothesis)' 라부르며포터 (M. Porter) 의 America`s Green Strategy(1991)' 와 The competitive Advantage of Nations(1990)' 를통해최초로제시되었다. 17) 포터이전에도이러한논의가없었던것은아니다. 애쉬포드 (Ashford) 는 생산활동에대한환경규제가현재상품혹은신상품에대한대체효과를가지며, 가끔상당한수준의생산공정 (process) 의혁신을유도할수있다 고주장하였다 (Rothwell, 1992, 이미홍 2003 재인용 )

33 할때혁신을통한비용절감이진정한윈-윈 (win-win) 전략인지분명하지않기때문이다 (Palmer, Oates & Portney, 1995). 일반적인경우오히려환경기준을낮춤으로써생산단가를낮춰국제경쟁력을갖게하는경우가더많으며궁극적으로환경규제와경쟁력강화는큰관계가없다는주장이다. Jaffe & Palmer(1995) 는포터가설이기업이처한여건에따라적용될수도있고그렇지않을수도있다는것이므로, 포터의가설의의미는환경과경제가반드시상충관계가있는것이아니라잘만운영하면이를조화롭게운영할수있음을보여주고있다는점을강조한다. 그들은다음의세가지논점으로두가지상반된입장을통합하려하였다. 첫째, 환경규제의종류에따라야기되는환경혁신은다르다. 일반적으로포터가설에대해가지고있는가장큰오해는포터가강조한환경정책강화가직접규제강화라고생각하는것이다. 하지만포터가설에서언급하는환경정책강화는직접규제의강화만을의미하는것이아니라경제적인센티브와대안적인정책들을포괄한다. 따라서잘설계된정책만이혁신을야기할수있다. 둘째, 같은규제라도다른종류의환경혁신을야기할수있다. 현재가장많이시행되고있는직접규제의경우사후오염정화설비의설치를의무적으로규정하고있기때문에사후대응방식의혁신이유도된다. 하지만구체적으로기술종류를정하지않고성과를규제하는경우사전예방방식의혁신이유도될수있다. 셋째, 새로운규제의충격은이윤을증가시키는방향으로상품과공정을새롭게할수있다. 특히환경규제의강화를예측하고이를통해비교우위적위치를점하여효과적으로진입장벽을구축할수있다면환경규제는기업에게이윤의원천이될수있다. Lanjow & Mody (1996) 는일본, 미국및독일을대상으로환경규제의강도와기술혁신간의관계를분석하였다. 분석결과에따르면환경규제의도입은 1-2년의시차를가지고관련기술특허의수에긍정적인영향을미치고있다고한다. 특허중에서환경관련특허가각국에서 0.6% 에서 3% 사이가되는데, 규제가강할수록특허건수가높게나타났는데, 이는환경규제가기술혁신에긍정적인영향을미치는예로볼수있음을시사한다. Jaffe & Palmer(1997) 는제조업의업종별자료를이용하여환경규제와기술혁신간의관계를통계적으로분석하였다. 1975년부터 1991년까지환경규제로인한미국기업의혁신변화를알아보기위해연구개발모형과특허출원모형으로나누어전년도의규제순응지출과의관계를분석하였다. 연구결과환경규제와기업혁신의관계는정 (+)

34 의관계임을나타냈고환경규제는기업의 R&D 에매우강한영향을미치고있는것으 로분석되었다. 강만옥외 (1999) 는국제무역에미치는환경규제의영향을분석하기위해 RCA(Revealed Comparative Advantage) 지수 18) 를측정하여분석하였다. 1980부터 1994년의기간을대상으로하여환경선진국으로불리는미국과독일, 오스트리아, 일본, 스웨덴, 핀란드, 노르웨이 7개국을분석하였는데높은환경기준을가진환경선진국들은환경민감제품무역에서대체로 RCA지수가 1.0 수준이상을유지하며경쟁우위를가지는것으로나타났다. 따라서환경규제보다는노동과자본과기술측면에서의생산성혁신등다른요인들이무역량의변화에영향을미치고있다고볼수있으므로환경규제가산업에있어서무역량의변화등에영향을미치더라도오히려환경친화적인동태적인혁신을통해환경규제로인한정의효과를기대할수있다고보았다. 물론환경선진국들사이에서도환경민감제품에대한경쟁력을잃은국가도있고얻은국가도있는데일본과독일과미국은환경규제에의한환경민감제품에서경쟁력을얻은국가에속한다. 특히일본과독일과미국은세계시장점유율에서환경민감제품의점유율감소에도불구하고총수출의세계시장점유율과제조업부문의세계시장점유율을증가시킴으로써전반적인경쟁력확보에있어서좋은성과를보이고있다. 이것은이들나라의경우환경민감산업에서다른산업으로의구조전환이이루어지고있으며다각화의정도가높음을반영한다고보았다. 생산성에미치는환경규제의영향은펄프와제지산업에서단일요소생산성과실질생산성을분석하였는데미국에서펄프와제지산업을중심으로 1970부터 1990년자료를이용하여살펴본결과단일요소생산성을비교해보면수질오염물질과대기오염물질의생산성이노동과자본이나중간재또는에너지의생산성보다도월등히우세했다. 우리나라의펄프와제지산업에서의분석에서는 1980부터 1993년까지의자료를사용하였는데환경규제에의한자본생산성과중간재생산성의추세는완만하게감소하고있으며노동생산성의추세는증가하고있다. 그러나오염의규제대상인폐수생산성은급격하게상승하고있고, 이것은우리나라펄프와제지산업에서폐수와관련되어오염예방을위해투입된자원이주는생산성이무시못할정도로크다는것을암시하는것이다. 19) 이는환경규제의경제적효과에대한이론적논의에서제시하였듯이환경규제가경제에미치는영향은각국가의산업구조와산업분야에따라다르고, 환경규제가어떻게설계되어있는지에따라그효과는다양하게나타난다는것이실증연구에서도나타난다. Kerr&Newell(2003) 은미국에서휘발유에포함된납에대한규제를대상으로환경규 18) 현시비교우위지수 (RCA; Revealed Comparative Advantage) 란세계전체수출시장에서특정상품 ( 서비스포함 ) 의수출이차지하는비중과특정국가의수출에서동상품수출이차지하는비중사이의비율로특정상품의비교우위를판단하는데널리쓰이며이지수가 1 보다크면비교우위가있다고판단한다. 19) 이민정 (2001), 환경규제가국제무역의순수출에미치는영향분석 : HOV 모형을사용하여 11 개국의 5 개산업을중심으로, 이화여자대학교대학원석사학위논문, p.12~13 참조

35 제의유형이기술혁신에미치는영향을분석하였다. 환경규제가강할수록관련기술혁신이활발해지는것이실증적으로발견되었으며, 특히배출권거래제를비롯한시장기반적정책수단이기술혁신에큰유인을제공하는것으로나타났다 ( 이원희외, 2009에서재인용 ) Bruneimer&Cohen(2003) 은미국의제조업자료를이용하여환경기술관련혁신을유발하는요인을분석하였다. 기업은국내규제는물론외국의규제와시장수요로인해오염을저감해야하는압력에직면하고있는데, 환경규제가강화되고, 오염저감비용이증가함에따라환경기술관련혁신이활발해지는것으로분석하였다. 특히국제경쟁이치열할수록환경기술관련혁신이크게유발되는것으로나타났다 ( 김호석, 2009에서재인용 ). 정용기외 (2004) 는우리나라상장기업들을대상으로환경시설투자가기업의노동생산성에어떤영향을미치고있는지를실증적으로검증하고자하였다. 연구의조사대상업체는 2001년부터 2003년까지의국내상장기업중금융업을제외한기업으로 12월결산법인, 조사대상기간중재무제표이용이가능한기업, DART의감사보고서에환경시설투자금액을공시한총 94개기업에대해회귀분석방법을사용하여표본연구f 를수행하였다. 분석결과에의하면환경비민감산업의경우에는환경시설투자로인한노동생산성향상효과를발견하지못하였으나환경민감산업의경우에는특히규모가큰기업에서, 그리고기존시설투자의유휴설비가없는기업의경우에환경시설투자로인한노동생산성향상효과가높은것으로나타났다. 또한환경민감산업을대상으로과거년도 (t-1, t-2) 환경시설투자가당해연도노동생산성에어떠한영향을미치는지를분석한결과, 당해연도 (t) 뿐만아니라과거년도 ( t-1, t-2) 의환경시설투자가당해연도의노동생산성을향상시키는것으로나타났다. 즉, 환경시설투자가노동생산성에미치는효과가당해연도 (t) 에그치는것이아니라장기적으로노동생산성향상에영향을미치고있음을알수있으며, 그영향정도는당해연도 (t), 과거1차년도 (t-1), 과거2차년도 (t-2) 순으로나타났다. 2) 시사점 앞에서환경규제가경제에미치는다양한국내외연구결과에서나타나듯, 환경규제가반드시경제발전에장애로작용하다는입장은설득력이없다. 오히려오염감소를위한투자지출이기술개발을유도하고이를통해수출경쟁력을제고하는것으로나타나고있다

36 표 3. 환경규제와경제성장에대한논의 환경규제가경제성장을둔화시킨다는주장 환경규제가경제성장을촉진시킨다는주장 1 투입요소의일부가오염물질정화에사용되어야하기에 생산성하락 2 환경규제로기업의생산공정이나경영방식에변화 생산성하락 3 기업들은환경관련투자증대 구축효과로생산성저하 4 신규원천편의 (new-source bias) : 대부분의환경규제는기존생산시설을통제대상에서제외하여새로운생산시설에대해서만엄격한통제 새롭고효율적인생산시설에투자하려는의욕위축 5 < 실증연구 > 1980 년대미국경제의생산성정체는지나친환경규제가그원인이라고주장 출처 : 이준구 (2011) 재정학, 7 장환경정책에서발췌 1 M.Porter 포터가설 (Porter hypothesis)" - 환경규제가성장에도움이된다는주장 2 동적인효율성측면고려 ( 기존관점은정적인측면 ) ( 기존정적관점 ) 기업들은환경규제에순응하기위해서더많은비용이드는생산방식으로전환할수밖에없어생산성저하 ( 동적관점 ) 기술혁신에의한비용절감효과가규제에순응하기위해지출해야하는추가적비용부담을상쇄하고도남는다. 3( 환경관련서비스업 ) 환경규제는환경관련서비스업의성장을촉진계기 4 동일한환경규제에대해서기업들의영향은차이가있음 적응능력이나쁘고비효율적인기업일수록이로인한부담이더크고, 비효율적인기업은자연적으로도태되는결과 다만여기에서는포터가주장하고있듯이아직경제적효율성이최대화되지않아혁신이이루어질수있는상황에있는것, 그리고 잘만들어진환경규제 라는조건과같이다른조건들이고려되었을때환경규제가경쟁력향상의요인으로역할할수있게된다. 여기서주목해야하는것은환경규제가경제성장을주도한다거나또는부정적영향을미친다고하는논박보다는, 환경규제와경제적요소가상생상황이될수있도록 잘만들어진환경정책 을설계해야한다는점이다. 즉, 규제는그자체로부정적인대상이아니라, 그것의품질에따라좋은규제가되기도나쁜규제가되기도한다는점을염두에두어야한다. 4. 합리적인환경규제를위한규제정책의기본방향도출 본장에서는경제활성화를위해규제개혁을강조하고있는최근정부의규제정책과관련하여기업과시민사회의시각과그차이점을살펴보았다. 또한환경규제의특성과그동안의규제개혁정책을개관해보면서환경규제개혁의성과와한계에대해고찰해보았다. 아울러환경규제와경제발전의관계에대한이론적논의를통해잘설계된환경규제가기업혁신을촉진하여경제발전에긍정적영향을미칠수있다는논거에대해살펴보았다

37 이를통해도출할수있는것은규제개혁이규제완화라는소극적인시각에서벗어나한다는점과규제의합리화, 즉품질이높은규제를통해기업의혁신을유도하고경쟁력을높이도록해야한다는점이다. 흔히환경규제로인해경제발전을저해한다는생각은생산비용적측면만고려할뿐, 기업혁신을통한경쟁력향상, 기술개발촉진등의부분을간과하고있어오히려설득력이떨어진다. 환경규제는경제발전을저해하는요소라고보는단편적시각이아니라, 환경규제가사회전체의편익을위해반드시있어야하는규제이므로이를잘설계하여경제성장에긍정적인영향을줄수있는적극적규제정책으로전환되어야한다. 규제개혁은규제의강화나완화라는단순한접근보다는합리적인규제수준과방법을찾기위한과정으로이해해야한다. 합리적인환경규제는사회전체의편익을위해설계되어야하고여기에는지속적인관리와종합적인평가를전제로한체계적인규제관리시스템으로이어져야할것이다. 합리적인규제는정적이개념이아니라사회적여건에의해변한다는것을염두에두고개선을위한여린자세가필요하다. 특히규제기관에서도유념해야할점은규제가해결책이라는사고에서벗어나무분별한규제양산이아니라, 필요한규제가마련되어있는지, 그규제의수준이적정한지, 제대로운영이되고있는지를검증하고확인하며개선하고실행하는규제관리시스템구축하는데노력해야한다. 여기에서말하는규제관리란양적관리뿐만아니라질적관리를포함하는것이다. 최근도입이결정된정부의일련의규제개혁제도, 즉규제비용총량제, 네거티브규제확대, 일몰제확대, 규제감축은불필요한규제의양적팽창을견제한다는점에서긍정적인결과를가져올것으로기대된다. 다만이러한제도의바탕에는규제전반에대한관리체계가전제되어야한다. 다시말해, 단순히새로운제도의도입으로효과가있을것이라는기대보다는그러한제도들이제대로작동되기위하여어떠한준비와사전작업이이루어져야하는지, 그리고이를위해무엇을어떻게준비해야하는지점검하는것이필요하다. 그리하여이러한제도들이총체적인규제관리시스템을구축하기위한하나하나의요소로서제대로운영되도록해야하는것은물론, 이들각제도들간의연계와통합을통해통합적인시스템이될수있도록세밀한연구와설계가동반되어야한다. 또한이과정속에서서로다른이해를갖는규제이해당사자간의갈등관계에서발생할수있다는점을염두에두고여러이견들을모으고소통하며하나의합의의수준을도출하는발전적이고열린관계가전제되어야할것이다. 이를통해국민과기업, 정부가모두합의하는합리적인규제를만들어갈수있으며, 이것이곧규제개혁의체감도개선으로나타날수있을것이다. 본연구는이러한총체적규제관리제도구축을위하여새로도입될규제비용총량제

38 도도입과관련하여, 제고를검토하고보완점을찾아환경규제특성을고려한총량관리방안을마련하고자한다. 구체적으로다음장에서기존의규제등록제의규제분류와유형화에대해검토하고그개선점에대해논의함으로서규제의체계적관리의첫단계를제안하고자한다

39 Ⅲ 장 환경규제의체계적관리를위한규제유형화 1. 환경규제분류방식의현황과문제점 환경규제는일반적으로사회적규제로인식되고있으나규제등록지침에따라규제등 록시부문별, 유형별, 성격별로세부구분하도록하고있다. 여기에서는이러한규제 분류방식에대해살펴보고그현황과문제점에짚어보고자한다. 1) 일반적인규제유형 20) 규제는인허가, 행정절차, 조세, 관세등개인과기업활동에가해지는행위의제한을 말하는데, 이러한규제는크게목적및성격별분류에따라경제적규제, 사회적규 제, 행정적규제로나뉜다 21) 1 경제적규제경제적규제는민간의경제활동에영향을미칠것을목적으로시장에관여하는조치로시장실패를보완하여시장의효율성을높이기위한조치와시장의효율성과는상관없이특정목적을위해취하는조치로나눌수있다. 시장이완전경쟁상태라면자원이효율적으로배분되어국민의복지가최대화되므로정부가시장개입의필요성이없을것이나완전경쟁의조건인자유로운진출입, 정보의완전성, 가격순응자등과같은전제조건이만족되지않아자원이비효율적으로배분되는경우시장실패를보정하기위해취해지는경제규제이다. 독과점이나불공정거래에대한규제, 공공가격유지, 공기업운영등이여여기에속한다. 재화가공공재적인성격을갖고있거나외부경제효과가있을경우, 사회적인비용과편익이시장에서형성되는가격과차이가발생하여시장실패로이어지므로이경우는시장자체가비효율적이므로규제를통해시장개입이이루어지게된다. 두번째로는특정의산업을보호하기위하여취하는조치는중소기업육성책이나국내산업보호를위한관세혹은국내물품의우선구매등의조치가이러한범주에속한다. 이러한조치는산업육성이라는동태적인목표를가지고있어정태적인경제적인효율성을비용으로지불할수도있다. 하지만, 경제개발의과정에서시장이잘형성되고있지못하거나유치산업보호의당위성이있는경우에취해진다. 다만이러 20) 최병기, 최현경 (2012) 2011 경제발전경험모듈화사업 : 규제개혁과경제발전, 기획재정부 의내용을요약발췌함. 21) OECD (1997) The OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis. 11p

40 한조치는경제가자유화되고시장경제가활성화되면서점차사라지게된다. 경제가 발전하면서산업보호보다는시장기구에의한경제적효율성이더중시되기때문이 다. 그외에시장경제에서파생되는경제적인불평등을시정하기위한목적으로취하는규제를들수있는데경제적효율성이부차적으로고려되므로사회적규제에포함시킬수도있으나, 경제적가치인소득재분배를목적으로한다는측면에서경제적규제에포함되게된다. 최저임금제나소득세등의누진세등이이에해당한다. 2 사회적규제사회적규제는환경의질, 안전, 보건등과같이공공의이익과관련된조치로삶의질과밀접하게관련되어있어소득이증가하면서정치 사회적요구로강화되는특성이있다. 시장에서거래되지않거나혹은외부경제효과로인해사회적인비용과사적인비용간에차이가있는경우에주로사용되는조치이므로직접적개입방식이많고, 경제적인효율성이나경제적인가치는부차적인것으로고려된다는점에서경제적규제와구별된다. 사회적규제는금전적인가치로만으로측정하기어려운건강, 안전, 환경등과같은가치를목표로하므로규제강도의적정성에대한논란이큰것이특징이다. 예를들면, 수질의오염방지를위해어느정도의투자와규제가필요할것인가에대해서고려하여보면, 어느정도의수질이적정한지혹은수질을특정수준까지개선하기위해어느정도의투자와규제가필요한지에대해판단하기가상당히어렵다고할수있다. 소득이높아질수록사회적가치에대해더중시하게되므로사회적규제에대한국민 의수요가높아질것으로예상된다. 따라서경제가발전할수도록사회적규제는점 차강화되어나갈것으로예상할수있다. 3 행정적규제행정적규제는기본적으로행정부의업무수행과관련된서류작성이나행정적인요식행위와관련되는조치를말하는데, 정부가민간에대한서비스를효율적으로그리고효과적으로제공하기위하여설정된다. 행정규제기본법에서는행정규제를 국가또는지방자치단체가특정한행정목적을실현하기위하여국민의권리를제한하거나의무를부과하는것으로서법령등또는조례 규칙에규정되는사항 으로정의하고있다. 이는행정부가설정하는규제라는의미에서행정적규제보다는더넓은개념이라할수있다. 원칙적으로행정처리의효율성과민간의불편과는상당부분반비례적인관계가있다. 양자간의적절한조합은정부와민간간의관계에의존한다고할수있을것이다. 행정과정이복잡하거나불투명하거나혹은관료주의로인해규제가과다할경우기업및개인에게불편과부담을주어경제및사회적인성취도를낮추어국가

41 경쟁력을약화시킬수있다. 따라서정부가점차민간에대한서비스에중점을두면서민간의불편해소에비중을두어절차간소화등을통하여행정적규제를완화할필요가있다. 행정처리과정중에서효율성을고려하여행정과정의상당부분을민간으로이양하는경우도있다. 민주주의의진행과지방자치제의시행으로민간의편의에더많이관심을기울이면서이러한경향이강화되고있다. 2) 규제등록제의분류방식과그현황 중앙행정기관의장이규제를등록할시에는규제개혁위원회의규제등록제도지침에 따라규제등록서에있는내용을기재하도록하고있다. 이지침에는행정규제를 부처 별, 유형별 과 성격별 로분류하여등록하도록하고있다. 규제개혁위원회에서는규 제를 40가지부문, 3가지유형, 3가지성격별로구분하고있다. 성격별규제분류는경제적규제, 사회적규제, 행정적규제세가지로하고있는데, 이는일반적으로사회적규제로인식되는환경규제에있어서도적용되고있다. 유형 별규제분류는아래의표와같이크게세가지유형에따라세부유형을두고있다. 표 4. 성격별규제분류방식 ( 현행 ) 구분 정의 규제분류 경제적규제 민간의경제활동에영향을미칠것을목적으로시장에관여하는조치 가격, 거래, 진입, 품질 사회적규제 성과 ( 소비자안전, 환경 ) 환경의질, 안전, 보건등과같이공공투입 ( 소비자안전, 환경 ) 의이익과관련된조치시장유입 ( 소비자안전, 환경 ) 행정적규제 행정부의업무수행과관련된서류작성이나행정적인요식행위와관련되는조치 - 표 5. 규제사무의유형 구분 내용 세부유형 일정한기준과요건을정해 1 허가 2 인가 3 면허 4 특허 5 승인 ( 승 유형1 놓고국민으로부터신청을받락 ) 6 지정 7 추천 8 동의 ( 협의 ) o 기타1 아처리하는행정처분또는 1 시험 ( 심사 ) 2 검사 ( 검정, 검인 ) 3 인정 ( 인 이와유사한사항을의미 증, 공인 ) 4 확인 5 증명 o 기타2 유형2 1 면제 ( 공제, 해제 ). 말소등의결정, 2 시정 행정의무의이행을확보하기개선조치등의명령, 3 지도 ( 감독 권고 ), 4단위해행정기관이행하는행정속 ( 조사, 검열, 검색, 진단 ), 5 행정질서벌 ( 영처분또는감독에관한사항업정지, 취소, 과태료부과등 ), o 기타3 1 신고의무, 2 보고의무, 3 등록의무, 4 고 유형3 일정한작위또는부작위의용의무, 5 통지의무, 6 제출의무, 7 특정행무를부과하는사항위제한을위한기준설정및기준고시, 공시, 공고, 8 금지 ( 부작위 ), o 기타4-29 -

42 규제를등록할때, 원칙적으로규제의내용, 형식 ( 근거법률 ), 주체, 객체가같은일련의규제는하나의단위로등록하도록하고있다. 즉, 규제의목적이동일하고연관된일련의규제는하나의단위로등록하여야한다. 규제의등록단위에관한그밖의일반적인지침은다음과같다. - 주된규제와이로부터파생되는부수적규제등내용적으로연관성이있는규제는하나의단위로통합하여등록 - 부수적규제는주된규제를부과하기위한사전절차적규제와주된규제의이행을담보하기위한사후보완적규제로서주된규제의일부분으로판단하여하나의단위로통합하여등록 - 규제의근거가되는최상위법령즉법률이다른경우별도의규제로구분하여등록 - 해당규제를도입하여운영하는부처가다른규제들은별도의규제로구분하여등록 - 규제를준수하는자가다른규제는별도의규제로구분하여등록. 다만 규제의형식, 주체, 객체가다르지만실질적으로규제행위가동일하여별도의규제로구분하여등록할실익이없는경우예외적으로통합하여등록 중앙행정기관은 행정규제기본법 에따라모든소관행정규제를규제개혁위원회에등록하고있는데 2014년 12월 23일현재우리나라규제등록시스템에등록되어있는중앙부처의규제는 14,965건으로 2013년말의 15,265건보다 300건이줄어들었다. 부 위원회소관규제가 12,762개이며, 처 청의규제가 2,209개이다. 부처별로는국토교통부가 2364 개로가장많고, 다음이해양수산부 (1509 개 ), 보건복 지부 (1194 개 ), 산업통상자원부 (1101 개 ), 금융위원회 (1099 개 ), 농림수산축산부 (932 개 ), 환경부 (853 개 ) 순이다

43 표 6. 중앙부처소관규제현황 ( 부 위원회 ) 현재 (14.12) 최근 4 분기 고용노동부 공정거래위원회 교육부 국가인권위원회 국무조정실 국민권익위원회 국방부 국토교통부 금융위원회 기획재정부 농림축산식품부 문화체육관광부 미래창조과학부 방송통신위원회 법무부 보건복지부 산업통상자원부 여성가족부 외교부 원자력안전위원회 통일부 해양수산부 행정자치부 환경부 현재환경규제는주된규제 437 개, 부수규제 416 개로, 이가운데사회적규제가주된 규제의대부분이사회적규제로분류되어있다. 3) 기존환경규제분류방식의한계와시사점 최유성등 (2012) 은현재의분류체계방식이일관성과합리성을결여하고있고통계자료의활용성이낮다는점을지적하였다. 규제유형별 분류의경우, 그유형의수가 30여개로지나치게많고복잡할뿐만아니라, 성격별분류 의경우도세가지유형중하나인 경제적규제 는하위유형을분류하는기준으로 규제의대상 을기준으로분류하도록되어있는데반해, 사회적규제 는 규제방식 과 규제영역 을기준으로

44 주된규제 부수적규제 경제적규제사회적규제행정적규제 그림 2. 환경규제분류의현황 (2014 말기준 ) 유형을구분하도록되어있어분류기준의일관성이결여되어있는문제를안고있다고지적하고있다. 또한 사회적규제 의 규제영역별 분류의경우에있어서도환경, 산업재해, 소비자안전, 사회적차별의네가지영역으로만구분하도록되어있어, 이영역외의보건, 위생, 교통등과같은다른영역의사회적규제는분류가곤란하다. 또한일부의경우유형이중복되거나구분이어려워, 실무자들이규제등록시규제유형분류오류의원인이되는한편, 유형간의차이를명확히구분할수없어결국이러한분류에근거한자료의활용도가낮아진다고할수있다. 22) 현행규제유형의분류는 1994년총무처의행정사무분류방식에뿌리를두고있는데총무처의 규제사무조사목록 (1994) 에서는규제사무를 부처별, 근거별, 유형별, 처리기관별 로분류하였다. 여기에 2008년 성격별 분류방식이도입되어규제를경제적 사회적 행정적규제로구분하였다. 그런데규제의유형별분류방식은뚜렷한이론적배경을가지고있지도않으며, 지나치게세분화되어있어서규제의효율적관리를위해유용하지못하다는문제가지적되어왔다. 또한성격별분류의경우규제에따라서 2가지이상의성격을가진규제가많고, 특히환경규제의경우는대부분사회적규제로분류되고있어서성격별분류자체가규제관리에서큰의미를갖지못한다는문제가있다. 앞서제시한등록지침을보면규제의등록단위방식은규제가신설될때마다, 규제행정의담당부서에서판단을하여단위를정하기때문에일관성이결여된경우가많다. 여러개의규제로나뉘어야할규제가하나의단위로등록되기도하고, 하나의규제로통합되어등록되어야할규제가여러개의규제로나뉘어서등록되기도한다. 또한규제정보와법령정보로이원화되어있어법률이변화하여도규제등록에는반영이되지않아없어진법률에근거한규제의소멸이제대로이루어지지않는등의문제를안고있다. 따라서법률정보와규제등록정보가통합적으로관리하고, 정책, 법률, 22) 최유성 최무현 (2012) 현행규제등록제도하의규제분류체계의문제점과개선방안에관한연구

45 규제사이의유기적연계성을높이며체계적인관리가가능하도록하는등록및관리 시스템을구축할필요가있다. 유형구분에있어서그분류기준이일관성이있으면서도환경정책분야와영역을모두포괄할수있는적절한유형구분방식이필요하다. 특히기존의유형분류는실무공무원들로하여금유형구분이어렵다는지적이많아유형간의차이를명확히이해하고구분할수있도록하는것이중요하다. 또한이러한유형구분이규제관리에적절히활용될수있도록하는등통계자료로서의미가있도록하는것이필요하다. 2. 규제의질적관리를위한규제의유형화 앞서지적한현행규제등록제도와규제개혁위원회의규제관리시스템의한계를보완하고환경정책의정책목적에부합하는효율적인규제관리를위한규제분류및유형화방안으로서여기에서는기존의분류방식을어느정도활용하면서도환경규제관리에적합한분류방법을제시하고자한다. 1) 규제유형분류의의의 현재등록된환경규제를살펴보면규제별로등록단위에차이가있는데예를들어, 하나의규제에 10개가넘는법조문이포함되기도하고, 하나의법조문이여러개의규제로나누어등록되어있는경우도있다. 규제의등록단위가법조문의단위와반드시일치할필요는없지만, 이원화된등록제도로인해서법률이개정되었는데도그와연관된내용이등록규제에반영되지않는등의문제가발생하기도한다. 특히신설 강화되는규제는규제심사를엄격하게받게되지만, 규제와관련된법조문이폐지되거나완화된경우별도의심사등의절차를거치지않기때문에이와관련된등록규제의내용이제대로수정되거나보완되지않는경우가생기고있다. 더구나규제담당자가바뀌는경우, 새로운규제담당자가이전의규제등록상황에대해모르고있는경우중복하여규제등록이되는경우도있으므로법률개정과규제등록시스템간의연계성있는운영이필요하다. 23) 본연구에서규제분류에있어서기존의등록규제를환경정책과법률의변화가반영 되어평가될수있도록현재의환경규제등록규제를법률조문별로재분류하였다. 현 재 853 개등록규제를법률조문별로분류한결과 1124 개로재편성되었다 24). 기존의 23) 예를들어환경정책기본법에근거한규제내용들중상당부분이환경영향평가법으로이관되었으나이것이규제등록시스템에는제대로반영되지않아, 규제가중복되어등록되어있다. 24) 2014 년등록될예정인등록규제 (115 개 ) 까지포함할경우 1239 개가된다

46 성격유형인경제, 사회, 행정의구분방식을따르면서도그분류의실제에있어서는세부유형에따라재분류를하였다. 예를들면등록규제가운데는하나의규제사무명에여러규제내용들이포괄되어있는경우가있는데이를조문별로구분하여규제유형에따라나누었다. 또한현재는환경규제대부분사회적규제로분류되어있으나, 규제유형분류와관리의실효성을높이기위해경제규제와행정규제의특성이있는경우는가능한사회적규제보다는경제규제와행정규제로분류하였다. 규제유형분류에있어서현재 2단계로구분되어있는것을 3단계로구분하여세분화하였는데, 특히환경규제의특성과규제의내용이반영될수있도록세분유형을만들어구분하도록하였다. 이유형분류는 bottom-up방식분류한것으로환경규제의특성을반영할뿐만아니라, 실무공무원들도비교적명확히구분할수있는방식으로유형을구분할수있도록하였다. 2) 환경분류체계의개선 ( 안 ) 본연구에서는환경부소관의규제를실효성있게관리하기위해서법률조문단위로규제를통합하거나분할하는작업을시도하였다. 이와같은방법으로규제를법률조문단위로재편한결과 2014년 12월기준으로 853개단위로등록되어있는규제가 1220개의규제로재분류되었으며, 2015년등록될예정인등록규제까지포함할경우 1239개가된다. 다만본연구에서는기존규제등록시스템과의연계를고려하여여러개의법조문이통합되어있는규제의경우법조문별로분리를하였지만, 하나의법조문이여러개의규제로나누어등록된경우는하나의규제로묶지않고그대로유지하였다. 이런방식으로하여여기에올해새로도입하기로준비하고있는규제들은포함시키면총 1232개로집계된다. 성격별재분류본연구에서는환경규제의효율적관리를위해환경정책의분야별규제현황을고려하여기존의경제적규제와사회적규제, 행정적규제의틀을유지하되개별규제의특성을검토하여기존의사회적규제중에서도경제적규제와행정적규제의성격을가진것은사회적규제의범주에넣지않고경제적규제와행정적규제로분류하였다. 사실환경규제의특징상성격분류에있어서사회적, 경제적, 행정적규제의구분을배타적으로하기는쉽지않다. 다만규제관리라는측면을고려하여환경규제중에서경제적규제의성격을가진규제와행정적규제의성격을가진규제를구분해관리하기위해이러한분류방식을적용하였다. 규제성격별로구분해보면, 경제적규제가 275 개, 사회적규제가 525 개, 행정적규제 가 432 개로집계된다

47 규제수 경제적규제사회적규제행정적규제 그림 3. 조문별환경규제의재분류현황 (2014 년말기준 ) 분야별분류환경부소관규제와관련되어있는법률은 61개로이를물환경, 상하수도, 기후대기, 자원순환, 환경보건, 자연보전, 환경정책등의 7개분야로구분하여법률과규제의현황을살펴보면다음과같다. 25) 규제의숫자로는환경보건관련규제가 242개로가장많고, 다음으로물환경관련규제가 203건이다. 법률의수는환경정책분야가 14개로가장많은것으로나타났다. 표 7. 분야별환경규제와관련법률 구분 기후대기 물환경 상하수도 자연보전 자원순환 환경보건 환경정책 계 법률 규제 개별법률별규제의건수를살펴보면, 수질및수생태계보전에관한법률에근거한규제가 88건으로가장많고, 그다음이유해화학물질관리법 74건, 야생생물보호및관리에관한법률 65건, 대기환경보전법 57건, 환경영향평가법 56건, 폐기물관리법 54건의순이다. 25) 여기에제시된법률숫자에는환경부소관법률외에건축법 ( 국토교통부 ) 과기업활동규제완화에관한특별조치법 ( 산업통상자원부 ), 저탄소녹색성장기본법 ( 총리실 ) 이포함됨

48 표 8. 환경정책분야별법률과규제건수 분야 법률명 규제개수 다중이용시설등의실내공기질관리법 14 기후대기 온실가스배출권의할당및거래에관한법률 17 수도권대기환경개선에관한특별법 26 대기환경보전법 57 가축분뇨의관리및이용에관한법률 18 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 23 물환경 영산강 섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률 24 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 25 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률 25 수질및수생태계보전에관한법률 88 지하수법 4 물의재이용촉진및지원에관한법률 11 상하수도 수도법 34 토양환경보전법 34 하수도법 44 먹는물관리법 세계자연보전총회지원특별법 1 국립생태원의설립및운영에관한법률 1 백두대간보호에관한법률 2 유전자원접근및및이익공유에관한법률 5 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 6 자연보전 문화유산과자연환경자산에관한국민신탁법 6 습지보전법 7 생물다양성보전및이용에관한법률 11 자연환경보전법 17 자연공원법 21 환경영향평가법 56 야생생물보호및관리에관한법률 65 건축법 1 수도권매립지관리공사의설립및운영등에관한법률 3 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률 6 자원순환사회전환촉진법 11 자원순환 폐기물의국가간이동및그처리에관한법률 17 전기 전자제품및자동차의자원순환에관한법률 27 자원의절약과재활용촉진에관한법률 34 건설폐기물의재활용촉진에관한법률 49 폐기물관리법

49 분야 법률명 규제개수 인공조명에의한빛공해방지법 4 석면피해구제법 5 악취방지법 13 잔류성유기오염물질관리법 13 환경보건 환경보건법 18 소음 진동관리법 24 석면안전관리법 26 소음 진동규제법 28 화학물질의등록및평가등에관한법률 37 유해화학물질관리법 74 녹색제품구매촉진에관한법률 1 저탄소녹색성장기본법 2 기업활동규제완화에관한특별조치법 2 환경개선비용부담법 2 환경범죄등의단속및가중처벌에관한법률 2 친환경상품구매촉진에관한법률 3 환경정책 한국환경공단법 3 환경교육진흥법 5 환경분쟁조정법 6 환경오염시설통합관리에관한법률 6 환경정책기본법 7 환경기술및환경산업지원법 13 환경기술개발및지원에관한법률 24 환경분야시험 검사등에관한법률 26 세부유형별분류 그림 4. 환경규제의성격분류

50 성격별분류 ( 경제, 사회, 행정규제 ) 를행위강도를반영하여세부분류하는방식을도 입한개선안을다음과같다. 표 9. 성격별및강도별규제분류안 성격경제적규제사회적규제행정적규제 유형 진입 제조 거래 가격 품질 입지 구역환경기준 평가의무 제한부담금 비용 행정 기타 강도 A : 전면금지 B : 일반적금지, 일부허용 C : 일반적허용, 일부금지 D : 대부분허용, 신고 E : 약한규제 ( 사후등록, 자율통제, 지침등 ) 성격별규제의유형을세분화하여경제적규제는진입, 제조 거래 가격, 품질규제의 3가지유형으로구분하고, 사회적규제는입지 구역, 환경기준 평가, 의무 제한, 부담금 비용의 4가지유형으로구분하였다. 행정적규제의경우는행정규제와기타규제로구분하였다. 부담금과비용에관한규제는시장유인적규제방식으로경제적규제의범주에포함시키기도하지만, 여기에서는사회적규제로분류하였다. 그이유는환경규제의부담금은사회적으로바람직하지못한행위를감소시키는목적으로사용되기때문이다. 즉, 부담금은규정세로도불리는데이는사회적으로바람직한행위를증진시키기위해부 (Negative) 의경제적유인을활용하는것으로그성격에있어서사회적규제의성격을강하게내포하고있으므로규제분류에서사회적규제로구분하도록하였다. ( 김태일외, 2008) 표 10. 규제의성격별유형의세부분류 경제적규제사회적규제행정적규제 진입 제조 거래 가격 품질 입지 구역환경기준 평가의무 제한부담금 비용 행정 기타

51 (1) 경제적규제의유형경제적규제는경제적인목적을달성하기위해주로가격결정, 경쟁조건, 시장진입, 퇴출등과같은시장에관한결정에정부가개입하기위한조치이다. 시장실패를보완하여시장의효율성을높이기위한규제와시장의효율성과무관하게특정목적의달성을위함이다. 경제적규제는규제방식에따라서진입규제, 제조 거래 가격규제, 품질규제로구분된다. 표 11. 경제적규제의세부유형 진입제조 거래 가격품질 1. 영업허가 제한 2. 협회 검사기관지정 3. 권리의무승계 1. 제조 사용 거래제한 2. 수출입의승인 3. 수수료 1. 기준과규격 ( 성분및재료, 품질 ) 2. 인증 ( 표지인증, 기술인증, 품질인증 ) 3. 시험법 정도관리 4. 표시기준 의무 그림 5. 경제적규제유형별비교 1 진입 - 진입에관한규제는특정분야의산업이나사업또는직종에참여하여경제활동을영위할수있는자유나권리를제한하는규제를말한다. - 영업의인가, 허가, 면허, 등록, 신고, 지정, 승인등이진입규제의전형적인형태로진입에관한규제를통해비로소사업자가특정분야의사업에참여해기업을영위할수있는권리가설정된다. - 관련분야의이익을대변하거나영업활동에관여하는협회에관한사항및검사

52 기관의지정에관한사항을진입을제한하는규제로분류하도록한다. - 새로운영업자가기존영업을양수받을경우그권리와의무를승계하도록하는 사항을진입의세부규제로분류한다. 2 제조 거래가격 - 특정자원의효율적활용을위해자원의배정, 배분, 분할방식등을규정하거나자본의개발및이용의한도, 용도등을설정하는내용의규제를말한다. - 경제행위상의거래상대방및내용 ( 물량, 가격 ), 그리고거래조건및영업방법등을제한하는규제를포함한다. - 생물자원및환경에영향을주는물질의수출입을제한하는규제도이에해당한다. - 기업이생산하는가격이나서비스의요금의직접적으로규제하거나수수료에관한것을구분하여분류한다. 여기에는상품의가격뿐만아니라공공요금, 협정요금, 임대료, 사용료, 임금, 이자등여러가지명칭으로불리는가격의성격을가진것에대한규제를포함한다. - 수수료의경우민간기업이서비스를제공하고받는수수료에대해서규제하는경우 ( 예 : 시험 검사수수료 ) 는가격규제에해당하지만, 행정기관이행정서비스에대한수수료를부과하는경우는행정적규제의행정수수료로구분하여분류한다. 3 품질 - 기업이생산하고공급하는재화와서비스의품질수준을확보할목적으로행하는규제로품질규제에는규격및기준, 인증, 정도관리, 표시의무등에관한규제로세부분류한다. 표 12. 경제적규제의규제의세부유형설명및분류예시 유형세부유형세부설명규제사무명 ( 예시 ) 진입 1. 영업허가 제한 2. 협회 검사기관지정 특정분야나사업에참여하는권리제한에관한규제로, 사업영위를위한허가사항 ( 인가, 허가, 면허, 등록, 신고, 지정승인등 ) 과허가를받기위한제한조건에대한사항관련업종을대변하는단체및협회에관한사항또는검사기관의지정에관한규제 일반수도사업의인가등방지시설업등록양식어업면허제한취급제한 금지물질영업허가등폐기물처리업허가및관리재활용사업공제조합의설립인가폐기물분석전문기관지정및관리자동차용연료또는첨가제검사기관지정 3. 권리의무승계 새로운영업자가기존의영업을양수받아영위할경우권리와의무를승계하도록하는규제 유독물영업자의권리의무의승계제작차인증의양도양수등행정처분효과의승계

53 유형세부유형세부설명규제사무명 ( 예시 ) 유독물영업자의권리의무의승계 제조거래가격품질 1. 제조 사용 거래제한 2. 수출입의승인 3. 수수료 1. 기준과규격 2. 인증 3. 시험법 정도관리 4. 표시의무 특정자원의효율적활용을위해자원의이용을제한하는규제로환경의질에영향을주는제품의제조및거래 ( 거래조건, 계약등 ) 에대한제한에관한규제자원의효율적활용을위해생물자원및환경에영향을줄수있는물질의수출입에대한승인, 허가, 신고에대한규제기업이생산하는제품이나서비스의요금을직접적으로규제하는것으로사용료 / 수수료의징수또는요율의차등적용, 최저가격의제한등의규제기업이생산공급하는재화와서비스수준을확보하기위한규제로재화와서비스의품질기준과규격및표시방법등을정하는규제품질과관련한인증의기준과취득에관한규제. 기술인증, 표시인증, 품질인증이해당됨. 환경오염물질또는환경상태를측정분석하기위한숙련도관련시험및자료의검증등에관한규제품질확보를목적으로표시의의무를부과하는규제 연료및첨가제의제조 판매또는사용 규제 특정공산품의사용제한등 잔류성유기오염물질의 제조 수출입. 사용 금지또는제한 하도급금지 국제적멸종위기종의수출, 수입등국제거래등의규제및허가 ( 취소 ) 측정기기의수입신고등 외래생물종의수입 반입승인 폐기물수수료의차등적용 시험 검사의수수료 환경표지수수료등의징수기준 환경측정기기성능시험 정도검사및검정수수료 먹는샘물의기준과규격및표시기준 제작자동차소음허용기준 재질구조개선지침등 하 폐수재이용시설설치기준 종이재질완충재포장공간비율 배출가스저감장치인증 환경표지의인증및인증취소 공회전제한장치의성능기준, 인증방법및절차 품질인증의결격사유 소음진동환경오염공정시험기준 측정분석기관정도관리의방법등에관한규정 시험검사기관의정도관리방법등 유독물표시의무 먹는샘물의부담금증명표시제도및표시자의의무 신기술의표시방법과우선활용등 (2) 사회적규제사회적규제는환경오염, 산업재해, 소비자안전문제등과같이기업의사회적역할이나책임에직접적으로관련되는기업행동에대한규제이다. 환경규제중에서사회적규제는규제방식에따라서입지와구역에관한규제, 환경기준및평가에관한규제, 의무부과및제한에관한규제, 부담금등비용부담에관한규제로분류한다

54 표 13. 사회적규제의유형 입지 구역 환경기준 평가 의무 제한 부담금 비용 1. 검사 2. 관리기준 1. 환경 배출기준 3. 금지 제한 1. 부담금 분담금 1. 입지제한 허가 2. 총량규제 4. 오염저감등의무보험금 2. 구역지정 3. 환경영향위해성부여 2. 비용부담 3. 구역내행위제한평가 5. 처리기준 방법 6. 행위허가 7. 인력지정 교육 1 입지 구역 - 입지규제는환경오염이우려되는지역에서의기업활동규제를하여특정지역에서의사업입지를제한하는규제로, 직접적인입지제한이나허가에관한규제, 구역이나지구를지정하거나해제하는규제, 구역내의행위를제한하는규제가이에해당한다. 그림 6. 사회적규제의유형비교 2 환경기준 평가 - 환경오염, 산업재해, 소비자안전문제를일으킬수있는위험성이있는요인에대하여기준을설정함으로서위험성을최소화하도록하는규제를말한다. - 피규제자가달성해야하는환경목표치를설정하여이를준수하도록하는성과기준규제 ( 배출기준, 총량규제 ), 환경영향을사전평가하여대응하도록하는규제로서피규제자스스로가가장합리적이고경제적인방법을강구하도록유인하도록하는것이특징이다. - 환경배출기준, 총량기준, 환경영향위해성평가로구분한다

55 3 의무 제한 - 의무 제한은환경오염을최소화할수있는바람직한기업행동을유도하기위하여일정수준의규제목표를달성하기위한수단과과정에대하여의무를부과또는제한을가하는규제이다. - 환경오염방지및저감을위한검사, 관리기준, 금지 제한, 오염저감의의무부여, 처리기준 방법, 행위허가, 인력지정 교육에관한규제로세부유형을분류한다. 4 부담금등 - 경제적부담을부과하여피규제자의사회적행동을일정방향으로유도하는규제이다. 부담의부과또는부담의차등화를통해피규제자의선택이나행동을유인하는경제적유인에의한사회적규제이다. - 환경자원이용에대한부담금 분담금및보험금에관한규제, 훼손에대한피해책임에관한비용부담징수에관한규제로세부유형을구분한다. 표 14. 사회적규제의세부유형설명및분류예시 유형세부유형세부설명규제사무명 ( 예시 ) 입지 구역환경기준 평가 1. 입지제한 허가 2. 구역지정 3. 구역내행위제한 1. 환경배출기준 2. 총량규제 환경오염이우려되는구역에입지하는것을허가등을통해제한하는규제. 특정지역에서의배출시설의인허가등이해당됨. 입지를제한하기위해특별구역을지정또는해제에관한규제지정한구역에서의행위를제한하는규제피규제자가달성해야하는오염배출목표치로환경배출기준또는배출총량에관한규제 하천인접지역입지제한및의무부여폐수배출시설허가ㆍ신고대상의범위및설치제한지역등사업장설치의허가등수변구역의지정 해제등비점오염원관리지역의지정등교통소음진동규제지역의지정대기환경규제지역지정의해제건축허가제한대상지역의공고특별보호구역안에서의행위제한공원구역및공원보호구역내금지행위상수원주변도로의유해물질수송차량운행제한실내공기질권고기준수질또는토양의농약잔류허용기준설정건설기계원동기차기기준토양오염의우려기준수질오염물질총량관리배출허용총량의할당등대기오염물질총량규제 3. 환경영향위해성 환경오염의사전예방을위해환경에대한영향평가및사 자연경관영향검토및심의환경영향평가, 협의

56 유형세부유형세부설명규제사무명 ( 예시 ) 의무 제한 평가 1. 검사 2. 관리기준 3. 금지제한 4. 오염저감등의무부여 5. 처리기준방법 6. 행위허가 전협의에관한규제오염의방지및저감과환경의보호를위해검사를하도록의무를부여하는규제환경오염의방지및저감을위해기준과관리운영의기준을제시하고관리의무를부과하는규제. 환경보호를위해행위의금지및사용의제한, 통행제한을하도록하는규제환경오염의최소화또는자원의효율적활용을위해의무를부여하는규제환경오염의저감을위해오염물질처리또는재활용기준이나방법을규정하는규제환경의보호및오염저감을위해허가, 인가, 신고를통해제한적으로특정행위를허용하는규제 행정계획및개발사업에대한사전환경성검토협의 화학물질에대한위해성평가 운행차의배출가스정기검사 건축물석면조사및관리 사후관리대상폐기물매립시설검사의무화 먹는물수질기준및수질검사신청 유독물의관리기준준수 용기의회수 재활용 ( 빈용기보증금제도 ) 폐수종말처리시설의방류수수질기준및관리운영기준등 잔류성유기오염물질함유폐기물의처리 석면함유가능물질의관리 수도시설에대한위생상조치 불법포획한야생동물의취득등금지 특정도서지역출입금지 생물자원의국외반출승인 공공용으로이용되는자연의훼손방지 합성수지재질포장재 가전제품완충용포장재등의감량화의무 전기 전자제품재활용목표관리제 완충저류시설등의설치 관리의무 건설폐기물처리기준 석면함유고형화처리물매립기준 폐전기 폐전자제품기후 생태계변화유발물질처리 전용상수도인가 유해야생동물의포획허가등 샘물개발허가등 공원용도지구별허용행위기준및행위허가등 7. 인력의지정 교육 환경관리를위한인력의자격, 지정, 교육에관한규제 수질환경기술인의임명등에관한사항기술관리인및교육환경성적표지인증심사원의자격기준 부담금등 1. 부담금 분담금 보험금 2. 비용부담 환경자원이용에대한비용부담적성격으로부담금, 분담금, 보험금의산정및부과에관한규제자원의훼손이나피해의복구및보상에대한비용부담의기준산정, 비용부담, 피해의책임에관한규제 환경개선부담금부과징수석면피해구제특별분담금부과매립시설사후관리이행보증금산출기준조정한강수계물이용부담금부과율공공하수도부대공사의비용부담손해배상금의배분기준환경오염의피해에대한무과실책임공원원상회복소요비용예치기준

57 (3) 행정적규제행정적규제는일반적인규제의집행과정에서관련행정기관의내부운영절차와의사결정과정을합리화하여규제행정의효율성향상을목적으로만들어진규제이다. 경제적규제나사회적규제의집행과정에서부수적으로수반되는것들로서, 실질적으로개인이나기업에부담을주거나새로운의무를부과하는규제라고할수있다. 표 15. 행정적규제의유형 행정 1. 계획수립 승인 2. 과징금 3. 과태료 4. 명령 5. ( 행정 ) 수수료 6. 정보 7. 지도 단속 8. 행정처분 기타 1. 용어정의 2. 토지수용 출입 3. 기타 그림 7. 행정적규제의유형별현황 1 행정 - 단순한행정통계의확보를위한의무규정, 행정수행의단순화나통일성확보를위한구비서류나형식요건, 처리절차등에관환규정을포괄하여지칭한다. - 환경계획의수립과승인에관한규제, 과징금또는과태료부과에관한규제, 행정명령에관한규제, 수수료징수에관한규제, 기록 보고 자료제출등정보에관한규제, 지도 단속에관한규제, 행정처분에관한규제로세부유형을구분한다. 2 기타 - 경제적규제나사회적규제에서정하는바에대하여부수적역할을하기위한규 제를말한다

58 - 용어의정의, 토지의수용및출입, 기타행정규제에관한사항으로유형을구분한다. 표 16. 행정적규제의세부유형설명및분류예시유형세부유형세부설명규제사무명 ( 예시 ) 행정규제 행정적절차로서환경계획 1. 계획수을수립하거나승인을받도립승인록하는규제 규제위반으로얻은불법적 2. 과징금 경제적이익을박탈하고자금전적부담 ( 과징금 ) 의부과 기준과처분에관한규제 행정상의질서위반행위에 3. 과태료 대하여금전적제재로서과 태료를부과하는규제 규제위반으로인한명령, 개 4. 명령 선요청, 권고, 폐쇄조치등과 같은행정명령 5. 수수료 행정서비스에대한수수료 행정통계및이행사항을보 6. 정보 고하기위한서류의작성, 신고, 보고, 통보의의무, 자 료제출등 7. 지도 단 행정기관의조사, 검사, 지 속 도, 단속등에대한규제 규제위반시처벌에관한규 8. 행정처 정으로자격취소, 시정조치, 분 영업의정지와같은행정처 분에관한규제 특정수질유해물질배출자의저감계획수립이행의무멸종위기야생동. 식물에대한보호대책의수립등비점오염저감계획서의작성방법개발사업변경승인오염물질불법배출자에대한과징금부과등생활폐기물수집운반대행자과징금부과기준마련수도시설과태료부과자연공원법위반에대한과태료과태료부과기준배출허용기준을초과한사업자에대한개선명령측정기기부착사업장등에대한조치명령및조업정지명령허가등의수수료환경영향평가사자격시험수수료징수장부의기록, 보존화학물질의등록휴 폐업등의신고권리변동이통지의무폐기물발생처리재활용에관한보고서제출보고및검사등관계인등에대한조사명령의이행보고및확인샘물개발관련환경영향조사대행자등록 ( 취소 ) 등석면해체작업의중지공공수도관리대행업자의행정처분기준양벌규정 1. 용어의정의 사회적규제나경제적규제에부수하기위하여필요한용어의정의에관한규제 환경피해종류개발사업의범위소음진동규제법용어정의 기타규제 2. 토지수용 출입 3. 기타 행정집행을위해토지의수용및출입에관한규제그외행정규제에해당하는규제로서다른규제분류에해당하지않는규제 공원관리업무수행을위한타인의토지출입과사용수질개선사업시행을위한토지의수용동일 ( 유사 ) 명칭사용금지개인하수도설치지원

59 Ⅳ 장 규제총량제실효성확보를위한규제관리방안 1. 규제총량제와환경규제 1) 규제총량제의기본개념과추진방향 규제총량제는일정시점의규제수준을규제총량으로간주하고그총량의증가또는감소를관리하여규제의불필요한증가를막고보다효율적인규제관리를위한제도라고할수있다. 이러한총량을통한규제관리는총규제수를관리하는방법, 규제부담 ( 비용 ) 을관리하는방법, 규제총량을지수또는점수로관리하는방법, 피규제자에대한영향을관리하는방법으로나눌수있다. (1) 규제총량관리방법 1 규제의총수량에의한관리규제수량에의한접근방법은규제의총수량을기준으로하여그수의감축및개선규제의수량의증감을통해규제관리를하는것으로우리나라에서는규제등록제도를통해규제의총수량을파악하고그증감을관리하는방법을추진해왔다. 총수량관리를통한규제개혁의대표적인사례로국민의정부하에서규제등록제도의추진으로등록된 11,125건의규제가운데 50% 폐지를목표로대대적인규제감축정책을추진하였다. 98년 1단계정비에서 11,125건규제중 5,430건 (48.8%) 을폐지하고 2411건 (21.7%) 을개선하는성과를거두었다. 그러나이러한수량적접근은규제의규모나파급효과등에대한고려가배제되어있어상대적으로파급력이약한규제의개선에치중한다든지, 수량을줄이거나증가를막기위한규제등록의기피, 등록방식의비일관성등의한계점을가지고있다. 2 규제비용 ( 부담 ) 에의한접근방법규제로인한부담을비용으로산정하여기존수준의부담을기준으로그비용부담의증가를억제또는감소시킴으로서규제총량을관리하는방법을말한다. 영국의 One in One out이대표적인제도로이제도는기업에게가해지는규제부담에대해새로운규제가도입또는기존규제개선시증가하는규제비용에상응하는기존규제부담감소를하도록하는제도이다. 캐나다의 One for One 제도는기업의행정부담에대한규제부담비용증가분을기존규제비용에서상쇄하도록규제폐지또는개선하도록하는제도이다. 26) 이러한제도는신설규제에의한부담을기존규제와연관시켜 26) 캐나다의 One for one 제도는규제부담 ( 비용 ) 에대한상쇄뿐만아니라증가규제수만큼줄이도록

60 총량을관리함으로서규제의심사및규제도입을위해기존규제들에상시적인관심을갖도록하는한편, 규제생성에있어서피규제자의규제비용을고려한규제설계를하도록한다는장점이있다. 기존의규제가운데개선또는폐지되어야할규제를미리파악하고이것을규제신설시증가되는규제부담과연관도록하기때문에기존규제에대하여지속적인규제개선노력을촉진하도록한다는점에서수량중심의규제총량관리보다발전된접근방법이라고도할수있다. 다만, 규제부담의범위를산정하는것이논란이될수있고, 특정규제에한정 ( 영국의경우기업규제부담, 캐나다는행정규제 ) 하고있다는점에서종합적인규제관리체계로보기에는곤란하고규제일부에대한하나의관리방식으로보는것이적합하다. 3 규제지수 ( 점수 ) 를활용한접근방법규제개선을위해고려해야하는요소들, 즉규제로인한부담뿐만아니라, 규제의성격과적정성, 파급효과등을반영한규제지표 ( 점수또는가중치활용 ) 를통해규제수준과변화의파악, 규제평가및개선방안의도출등보다진화된규제관리방법이다. 규제점수를활용하는방법으로국토부에서는 2014년규제의유형별로등급을매겨이에따른점수를산정하고, 그총점을관리하는규제총점관리제도를적용하고 2017년까지총 30% 의규제를감축할계획을발표한바있다. 환경부에서는환경규제지수를통해환경규제특성을반영한규제관리제도를도입할예정이라고발표한바있다. 규제지수 ( 점수 ) 를활용한접근은수량이나비용과같이특정한요소에치중하지않고, 규제특성을반영한지표를활용하여탄력적규제관리를할수있다는점에서진일보된종합적규제관리방식으로볼수있는접근방식이라할수있다. 다만, 규제지표의개발과적용이복잡하다는단점이있다. 4 피규제자에대한영향을고려한규제관리이접근방법은규제도입시특정피규제자의영향을고려하도록하는것으로가장대표적인예로규제순응활동에어려움이많고규제로인한부담을크게느끼는중소형또는생계형기업에대한규제영향을고려하는방법이다. 구체적으로는중소기업에대한규제영향평가제도로해당규제가중소기업과의설문조사와인터뷰를통해중소기업에적용되어야하는규제근거를제시하도록하는제도이다. 일정기간동안의중소기업에대한규제적용을면제해주거나유예해주는등규제순응부담이큰중소기업피규제자에대한규제부담의형평성을고려하는규제관리방식도이에해당한다. 27) 영국, 캐나다, 호주, 독일등많은규제선진국들은적극적으로중소기업영향을고려하도록하는제도들도입하는등특정피규제자에대한규제부담및영향을관리하는규제관리방법으로채택하고있는규제관리방식이다. 하고있다는점에수량에의한관리방법이혼합적으로적용된제도라고할수있음. 27) 영국은중소기업에대해서는아예규제면제제도 (micro-business moratorium) 를한시적으로시행하고있다 년 4 월부터 2014 년 4 월사이에의회와정부가제정한규제는일정한예외를제외하고는중소기업에적용되지않는다는유예제도를마련하였다

61 (2) 규제비용총량제의추진방향 28) 규제비용총량제 (Cost in Cost out) 란규제를새로만들게될때 직접순비용 ( 직접비용-직접편익 ) 을기준으로기존규제를폐지하여규제비용총량이더이상늘지않도록관리하면서규제절대량을감축하는것으로신설규제를관리하고기존규제의감축을병행해실효성을높이겠다는취지에서도입되는제도이다. 정부는 2004년에이미규제총량제를도입하였으나규제내용과비용에대한고려없이건수기준의행정지침으로운영되었기때문에실효성이없었다는지적이많았다. 이를보완하여규제의비용즉, 규제도입으로기업이직접부담해야하는비용 ( 직접비용 ) 을기준으로규제를관리하는규제비용총량제 (Cost in Cost out) 도입을추진하고있다. 2014년 7월 1일시범실시 29) 하고시범실시에서미비점을발굴개선하여행정규제기본법개정에맞춰 2015년 1월에전면실시될예정에있다. 표 17. 규제비용총량제단계별추진계획 시범사업단계 14 년하반기 1 단계 ( 제도정착 ) 15 년 ~ 16 년 2 단계 ( 제도발전 ) 17 년이후 8 개부처시범사업 전부처전면실시 제도강화 Cost-In, Cost-Out 운영실적연말공표 운영실적 6 개월마다 ( 연 2 회 ) 공표검토 banking 제도실시 Cost-Out 강화 banking 사용기한설정 총량제적용대상확대 1 적용규제범위신설규제도입시동일비용규제감축 (cost-in, cost-out) 을위한규제비용총량제의적용범위는원칙적으로 행정규제기본법상 의등록규제에서기업 30) 에직접적인비용및편익을발생시키는규제로, 예외적으로위기상황등긴급대처가필요한경우, 국민의생명 안전관련규제, 조약이나국제협정등에의해도입된규제등에는규제개혁위원회의심의를거쳐적용을제외한다. 28) 국무총리실티스토리 의내용및규제비용총량제매뉴얼 (2014.7) 의내용을요약정리함 29) 시범운영에국토부, 산업부, 환경부, 문체부, 농림부, 해수부, 중기청, 산림청 8 개부처가자발적참여지원함. 30) 영리를목적으로계속적반복적으로행하는모든행위및이에부수되는행위를하는법인또는개인및비영리법인을말함 ( 국무조정실외, 2014, 규제비용총량제매뉴얼, p5)

62 표 18. 규제비용총량제적용제외사항 1 국가적위기상황등긴급한현안대처가필요한규제 2 조약이나국제협정등의이행을위해필요한규제단, 조약이나국제협정준수를위한최소요건이상으로국내규제수준을설정하여기업에대해추가비용을유발할때에는총량제적용함 3 국가질서유지, 국민의생명안전과직접적으로관련이있는규제 4 금융위기및환경위기대응과관련된규제로서사회적편익이매우큰규제 5 1년이하의효력상실형일몰이설정된규제 6 통상적인임금및물가상승에상응해기존규제수준을유지하고자시행되고있는규제 7 수익적행위에통상적으로수반되는요금, 수수료단, 규제활동범위의확대또는감축으로인해요금및수수료의금액이변경됐을경우에는총량제적용 8 규제의미이행으로부과되는행정질서벌및행정처분 9 1항내지 8항에준하는사항으로써규제개혁위원회에서총량제적용제외가특히필요하다고인정하는규제 2 적용방식비용의기준은규제도입으로피규제자인기업또는비영리법인등에게직접발생하는 직접순비용 으로직접비용 ( 규제의일차적효과로발생하는비용 ) 에서직접편익 ( 규제의도입으로직접적으로발생하는편익 ) 을제외한순비용을말한다. 31) 신설강화규제의비용분석후이에상응하는기존규제를폐지완화하는비용간등가교환방식으로운영된다. 32) 신설강화규제없이규제폐지완화되는경우감축규제비용을적립 (banking) 할수있다. 다만, 화폐적비용분석이불가능하거나, 분석에많은비용노력이소요되어사실상매우어려운경우, 규제개혁위원회의심의를거쳐규제의성질강도파급효과를고려하여유사수준의규제를폐지완화하도록한다. 표 19. 규제비용총량제적용예시 규제비용발생또는증가분 (Cost in) IN (+ 약 21억원 ) : 가스배관안전진단확대 ( 13년, 산업부 ) [ 규제도입또는확대 ] 도시가스중압배관 (20년이상 ) 에대한정밀안전진단실시확대 [ 비용산정방법 ] 진단대상배관길이 ( 연평균 ) x 정밀안전진단비용 = 1,868km x 113.5만원 /km 교환후남는비용은적립하여차기활용 규제비용감축분 (Cost out) OUT(-약 29억원 ) : KS인증교육폐지 ( 12년, 산업부 ) [ 규제폐지 ] KS 인증중소기업대표의무교육폐지 [ 비용산정방법 ] 중소 KS인증업체 ( 수 ) x 교육비용 = 6,005개 ( 13년) x 48만원 31) 직접비용과편익에는대상자에직접적으로발생하는비용편익만해당되며, 2 차적효과로파생유발되거나, 제 3 자 ( 일반국민 ) 에발생하는비용편익은간접적인비용편익으로보아직접비용과편익에해당되지않는다. 32) 직접비용보다직접편익이크거나같은경우순비용은발생하지않으므로별도의규제퇴출이요구되

63 3 적용예외규정규제부담간유사한수준을판단시에는규제성격, 강도, 파급효과, 규제개선정도, 규제방식, 일몰등을종합적으로고려하여야하는데, 원칙적으로는규제비용총량제매뉴얼에서지정한 가이드라인 을따르도록한다. 33) 다만, 부처가자율적으로기준을수립한경우규제개혁위원회에서심사후, 기준이적합한적으로인정받은경우에한해사용가능하다. [ 규제부담의유사성분류기준 ] 규제성격 ( 진입, 가격, 거래, 품질, 질서 ) 별기초지수에규제강조파급효과개선정 도규제방식일몰설정여부에따른가중치의합을곱하여산출. 최종점수 = 규제성격별기초지수 X 가중치 ( 최저 7 점 ~ 최고 95 점 ) ⅰ) 규제성격별기초지수 구분진입규제가격규제거래규제품질규제행정규제 기초지수 ⅱ) 가중치기준ㅇ규제강도 가중치 진입규제 원칙금지 ( 허가 ) 일부허용 ( 인가 등록 ) 일반허용 ( 신고 ) 가격규제 전면통제 ( 허가 ) 사전통제 ( 인가 ) 사후통제 ( 신고 ) 거래규제 원칙금지 ( 허가 ) 거래조건제한 기준설정 ( 가이드라인 ) 품질규제 전면통제 ( 허가 ) 사전통제 사후통제 ( 신고 ) 행정규제 정보제공의무 ㅇ규제파급효과 ( 영향집단 ) 구분 1,000만명이상 100만 ~1,000만명 100만명이하 가중치 ㅇ규제개선정도구분 대폭 중폭 소폭 가중치 지않게된다 ( 국무조정실, 2014, 규제비용총량제매뉴얼, p8) 33) 2013 년 3 월규제비용총량제안의발표시에는부처가제시한비용분석내용검증시에비용측정이곤란한경우예외적으로규제의파급효과등을감안해등급 (A B C 3 단계 ) 제를통해분류하고분류된등급에따라서신설 - 폐지규제를교환하는방법도검토하도록한다고하였으나 7 월매뉴얼에서이를 규제부담의유사성분류의기준 ( 가이드라인 ) 으로변경보완됨

64 ㅇ규제방식 구분 Positive 혼합 기타 Negative 가중치 ㅇ일몰 구분미설정재검토형일몰효력상실형일몰 가중치 운영주체및검증 그림 8. 비용총량제적용절차도 규제비용총량제운영을위해각부처는관련출연연또는전문가그룹을구성해비 용분석내용을제출하고규제개혁위원회산하전문위원회 ( 비용전문위원회 ) 가규제비 용분석독립기구로서부처가제시한비용분석을검증하게된다. ( 그림 8. 참고 )

65 2) 환경분야규제총량제도입의과제와방향 (1) 총량의파악 규제의총량관리를하기위해서가장먼저해야하는것은총량의파악이다. 총량은규제의수로서관리하는경우총규제의수가되고, 규제부담비용에의한관리방식을따를경우규제부담으로발생하는비용으로환산한총량을의미한다. 지수 ( 점수 ) 에의한관리를하는경우에는, 점수 ( 지수 ) 평가에따르기때문에규제유형에의한가중치등과같은평가설계에의해총량이정해진다. 문제는규제범위를어떻게정할것이냐이다. 실제로우리나라의규제등록에있어법령과행정규칙및하위명령까지단일한규제를하나의등록단위로하고있음에도불구하고실제적으로는규제마다차이가있다. 같은부처내에서도규제등록단위에대한기준이통일되지않아한규제안에여러규제사항이포함되어있거나개별규제사항들이각각의규제단위로나뉘어등록되어있는등의차이를보인다. 이것은규제등록과정에서규제등록담당부처에서규제총량관리라는측면을고려한통일성있는규제등록및관리체계를갖추지못한데에기인한다. 더구나규제의총수에따른규제증가의억제또는감축을위해규제의수를부풀리거나축소하기등과같은규제부처의행태도어느정도반영되어있다는지적도있다 ( 임상준, 2005, 100p, 148p). 우리나라가규제등록이라는제도를두고있기때문에규제의범위를정하는것이마치등록실무상의문제처럼보일수있는문제이나, 실제로규제의범위를정하는문제는그다지간단하지않다. 행정규칙이나지도와같이규제등록제에서는규제의수로산정되지않더라도규제적성격으로인해부담을지우는경우이것을규제의총량으로포함할것인가하는문제가있다. 비용중심의총량관리인 One in One out 제도를적용하고있는영국의경우, 각부처에서기존규제에서개선의여지가있는규제들을선별하기위한기초작업으로전체규제를파악하도록하고있다. 영국환경청인 Defra는실제규제와관련된내용들이다양한수준에서존재할수있고때로이것들을각각분리된규제로서정의내리기어렵기때문에관련규제를세트라는단위를이용하여규제총수를파악하고있다 34). 실제 Defra의총규제파악작업이약 1년여에걸쳐진행되고있다는점은규제총량파악작업이결코쉽지도않을뿐더러규제총량관리에있어서이러한작업의중요성을보여주는예라고할수있다. 따라서규제총량관리제도도입에앞서현재의규제등록제도의등록일관성과통일성을유지할수있는방안을마련하는것이필요한한편, 등록되지않은의무적조항과같은규제적성격의내용들에대해파악하는것이필요하다. 34) 법률에서정하는바외에도지침과같은것을어느수준까지포함할것인가라는문제와지자체의규제 ( 세칙 ) 을규제총량에포함할것인가하는문제등이있을수있음

66 비용중심총량관리의경우규제의수의함께고려되어야하는문제점이규제의부담을화폐가치로환산하는문제이다. 비용총량제에서규제의부담은규제직접비용으로서규제로인한비용과편익을고려한순비용을말한다. 그러나문제는편익을화폐단위로서환산하는문제가용이하지않다는것이다 ( 여차민외, 2009, 211). 실제비용편익분석서에서는비용과편익을정량적인비교를하도록하고있는데, 편익의산정에있어서화폐가치로환산하는것이제대로되어있지않는경우가적지않다. 35) 특히환경규제로인한편익의경우그것을화폐가치로의환산이쉽지도않을뿐더러아예간접적인방식의산정이아닌경우산정자체가불가능한경우도있다 ( 김서용, 2004, 5) 더구나편익의화폐가치환산방식이충분히사회적으로데이터로축적되지않은채비용총량제를적용할경우, 비용총량제라는제도만있을뿐실제적인적용이어려워총량관리로서의실효성이저하될가능성이높다. 36) (2) 총량관리와규제품질과의연계성 규제총량관리는규제전체의규모를파악하고이를적정한수준으로유지하도록하는규제관리시스템이라할수있다. 따라서규제의총수를감소시키는것을목적으로하는것이아니라규제전체를대상으로개선의여지를찾고규제품질의향상을통해규제감축을유도하는방법이다. 여기서중요한부분이적정한수준의규제를유지하는것인데, 필요한규제를생산또는유지하는대신, 불필요한규제들은없애나가는것이병행되어야한다. 이적정한수준의규제란각국가의상황마다다를수있으며, 총량관리는그국가의규제실정을고려한합리적인방안을도출하여적용하도록해야한다 ( 최동진외, 2013,p17). One in One out 제도는규제부담 ( 비용 ) 의정량화를통해총량을관리한다는점에서 양적관리의수단이라할수있는데, 규제의총비용만고려할경우사회적편익이큼 에도불구하고비용도큰규제를도입하는데에는어렵게되는문제가있다. 37) 환경 규제와같이사회공공재, 환경의보호및국민안전과관련된규제는, 그편익의범 위가광범위하므로편익을화폐가치로산정하기어려워비용부담만으로규제의적절 성을파악하는것이쉽지않다. 더구나규제부담의정도가반드시규제품질을반영 하는것이아니므로, 규제품질관리에대한부분이보완될필요가있다. 즉, 규제 총량관리제도가잘운용되기위해서는규제의양적관리에질적관리 ( 규제품질개 35) 국회예산정책처 (2008) 가 2007 년정부가생산한규제영향분석평가결과규제영향분석서수준이낮은것으로드러났고전체의 80% 이상이미흡한것으로평가되었다. ( 여차민외, 2009, 210p 재인용 ) 36) 비용편익분석과정에서자료들이부족또는부적절하여활용이불가능할경우비용편익분석에서의화폐화또는정량화가불가능해진다는지적이이미있다 ( 이성우외, 2004, 47). 마찬가지로비용총량제를실효성있게적용하기위해서비용편익의화폐화정량화를위한사전자료들일충분히축적되어있어야한다. 37) 규제비용중심총량관리에대한우려는규제개혁특별법입법공청회에서도이미지적된바있다. 김기흥 ( ) 규제개혁에관한법률검토의견, 규제개혁특별법제저안입법공청회, 를참고

67 선 ) 가수반되도록하는것이중요하다. 규제의품질을재고하기위해불필요한규제는없애고피규제자의규제부담을줄이는방법을적극적으로고려하도록하는한편, 규제의목적에맞게잘운영될수있도록재설계하는것 ( 품질제고 ) 을함께포괄할수있는규제총량의관리방안이필요하다. 이를통해일괄적으로적용하는수량감축이나부담억제에서드러났던품질제고에한계를극복하고합리적이고적절한수준의규제의도입과효율적인관리가가능하게될것이다. 2. 규제총량제운영사례 1) 캐나다의행정비용총량관리제 (One for one) 38) (1) 도입배경 2011년 1월 Stephen Harper총리가기업의규제애로사항을파악하고부담을줄이기위한방법을찾고자관료주의규제감축위원회 (Red Tape Reduction Commission) 를발족한다. 이위원회에서는기업에서제안하는규제개선요구를모아 What was heard 라는보고서를기업측에서는 Red Tape Reduction Commission 에현재의규제부담이관리되지않은채계속증가중이라지적했다. 권고보고서에서는 15가지의구조적규제개혁의변화와 90개부처에대한개선책을제시하고있다. 발표하였고이것을바탕으로 권고보고서 를 2012년 1월에발표하게된다. 이러한일련의보고서가기초가되어관료주의규제감축을위한실행계획 (Red tape reduction action plan) 을발표한다. 이실행계획은구조적인변화를위해정부전반에걸쳐보다근본적인규제개혁을위해마련되었으며 3년간 ( ) 에걸쳐구현된예정이다. 그주요내용은다음과같다. [ 기업의관리부담감소 (Reducing administrative burden on business)] One for One Rule: 규제로인한기업부담에대해엄격한관리를위한제도도입 The Small Business Lens: 규제자로하여금중소기업의요구와현실을고려한규제설계를하도록하는제도 [ 효율적인규제정책 (Making it easier to do business with regulators)] Interpretation policies: 이해당사자로부터질문이나우려의뜻을전해받았 38) Government of Canada (2012) Red Tape Reduction Action Plan, Red Tape Reduction Commission (2012) Recommendations Report-Cutting Red Tape Freeing Business to Grow, Treasury Board of Canada Secretariat (2014) The Scoredcard Report- Implimentating the Red Tape Reduction Action Plan 의내용을요약발췌함

68 을때나규제를어떻게해석해야하는지에대해분명히하도록하는것 [ 서비스와예측가능성향상 (Improving service and predictability)] Forward regulatory plans: 규제사항의변화가일어나기 24개월이전에미리알리는제도 Service standards for high-volume regulatory authorizations: 기업에대한영향을미치는승인이나절차에대핸서비스를개선 An Administrative Burden Baseline initiative: 규제자는기업의행정부담에대한규제사항의인벤토리를구축하고유지하도록하여관료주의규제에대한감독및보고가가능하도록하는것. 이인벤토리는규제저량을곤리하는데에도움이될수있음. 2014년가을까지각부처를최초인벤토리를공표하고매년갱신하도록함. 이외에도위원회에서 90 개부처에권고한사항에대해받아들이고 년말까지 대부분적용하도록하였다. (2) 주요내용 One for one rule은기업에대한행정부담규제의증가를철저히관리하고자 2012년 4월 1일에시행되었다. 기업에대한행정부담의증가를관리하기위해캐나다정부는연방정부의규제시스템전반에걸쳐행정부담의관리와시대에뒤떨어진규제를없애기위해다음의규칙이적용된다. 1 행정부담을주는새로운규제가하나도입될때마다규제하나를제거할것 - 규제자는기업에새로운행정부담을야기하는규제변화를최종승인을받는 2 년내에상쇄하도록해야함 - 캐나다관보에규제변화가발표될때기업에대한행정부담비용절감또는증가치를규제영향분석서에공표함. 2 새규제또는수정규제가기업에행정부담을증가시킬때규제자는기업에부담이되는행정비용에상응하는규제를제거하여상쇄하도록할것 Carve-outs: 기업에새로운행정부담을지우는모든규제적변화에 One for One Rule 이적용되지만, 이규칙이적절하지않거나실행불가능한경우 carve-out이적용될수있다. 이때재무부가유연성을가지고개별사항별로특정규제에대한적용면제를줄수있다. Annual Scored Report에다른규제개혁조치와함께그결과를알려야한다. 부담측정방법 : 표준비용모델 (Standard Cost Model) 로규제변화에따른행정비용측정한다. 2014년 1월 29일캐나다정부는 One for One Rule을법으로정하기위해 Red

69 Tape Reduction Act를국회에소개했다. One for One Rule를법제화함으로서캐나다는가장급진적인행정부담감소조치를입법화한최초의나라가되었다. 재무부 (The Treasury Board Secretariat) 에서이규칙에따라비용산정과투명성요건을검증하기위해관보에게재된행정부담비용증감이포함된규제변화에대한최종평가를한다. 재무부는규제자가개선할수있도록평가결과를협의하게된다. (3) 적용결과 도입첫해에, One for one rule은기업에영향을미치는규제에대한체계적인관리를성공적으로하였다고평가하고있다 년에이규정을적용이기업으로하여금연간 98000시간의행정규제부담을절감하였고, 2013년 12월 12일기준, 이규정하에서정부는 19개규제를줄임으로서 2천만달러가까이행정부담을감축했다고보고하였다. 그림 9. 캐나다 One for One 제도성과 ( 행정부담 ) * 출처 : The Board of Canada Secretariat (2014) The Scorecard Report: implementing the Red Tape Reduction Action Plan, 18p 39) 39) the Canada Gazette (April 1, March 31, 2013) 에실린내용임

70 그림 10. 캐나다 One for One 행정부담감축성과 ( 부처별 ) * 출처 : The Board of Canada Secretariat (2014) p19 2) 영국의순비용중심총량관리제 (One in One out/ One in two out) (1) 도입배경 Less is More 보고서 (2006) : 2006년발표한규제개혁보고서 40) 로이보고서에서는정부가규제의행정적부담 (Administrative Burdens) 과비용을줄이기위하여최우선적으로노력해야함을강조하여 표준비용모델 (Standard Cost Model) 을채택하여, 일정기한까지영국내에서발생하고있는행정부담에관한구조적인평가수단을제공할것을제안하였다. 또한정부의각부처는새로운규제를도입하는경우에규제대상자에게지나치게복잡하고부담이되는규제는단순화시키거나폐지하도록하는 One in, One Out 방식의규제개혁의내용에포함시켜야한다고권고함으로서영국식비용총량제의시초를제시하였다. 40) Better Regulation Task Force (2006) Regulation - Less is More : Reducing Burdens, Improving Outcomes, A BRTF report to the Prime Minister

71 표 20. 규제의정의- Hampton 보고서 - 규제란준수하지못할경우에사업체가법에저촉되고관련된지원금또는보조금기타관련계획에대한자격을갖추지못하게되는규칙으로정의하고다음의것들이이에포함. 1 직접적으로적용되는 EU규정 2 직접적으로적용되는의회의법령 3 제정법적인규정 4 장관이나정부부처에의하여제정법상효력을가지는규칙, 명령, 계획, 규정등 5 중앙정부기관에의하여인정되는면허와허가 6 제정법상효력을가지는 Codes of Practice 7 제정법상효력을가지는가이드라인 8 정부의지원하에이루어지는산업계및실무계에의한 Codes of Practice, 가이드라인, Self-Regulation, 업종별협정 9 중앙정부에의한정관 (Bye-Law) 10 정부의지원이없는 Codes of Practice, 가이드라인 11 정부의지원이없이자기규제및업종별협정을포함한사업체들간의자발적인협정 12 중앙정부의정책시행과관련이없는분야에서지방정부에의하여발생되는의무 13 보통법상으로발생되는의무 Hampton 보고서 41) (2005) : 이보고서는규제완화방법으로 위험에기초한규제시스템도입 을강조하고네덜란드식행정부담완화방식을도입하여위험도가낮고규제준수와순응이잘이루어지는기업에대해서는행정부담을낮추도록하는것을제안하고있다. 행정부담이란규제비용에서정책비용 (Policy Costs) 과행정비용 (Administrative Burdens) 중행정비용을말하는것으로정책비용에대해서는환경론자와산업론자의의견이다를수있지만, 감시감독을위한문서작성등에관한행정비용은적절한위험평가의수준보다높아서는안된다는점에서서로동의하기때문에행정비용감소에주력하는것은사회적합의를전제한규제개혁방법으로적합하다고설명하고있다. 41) Hampton, P. (2005). Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and enforcement. London, HM Treasury

72 규제비용 정책비용 행정비용 표 21. 규제비용 ( 정책비용과행정비용 ) 규제의목적을달성하기고유의비용 정책비용의예 : 새로운쓰레기소각장의설치와같 은직접적인현금비용 새로운건강과안전에관한규제를만족시키기위하 여공장과같은설비를변경하는것과같은간접적 인비용 정보제공및수집에관한비용 행정비용의예 : 규제당국에게보여주기위하여서 식을작성하는것 행정비용감소를통한규제비용감소정책도입 : 네덜란드의표준비용모델을이용한행정비용의산정과감축은 2005년이후로유럽을중심으로여러국가에서도입되기시작하였는데, OECD에서는 2006년규제간소화를위한프로젝트 (Red tape scoreboard project) 에 SCM를도입하도록하였고, EU에서도영향평가에서행정비용산정을하도록하고있다. 영국도이러한표준비용모델효과에적극적관심을가지고 2005년 9월표준비용모델에관한매뉴얼을발간하고 2006년말까지행정부담측정과목표설정을완료하도록하였다. 2007년에는규제영향평가가이드라인을개편하여표준비용모델을통한행정부담을측정하도록하였다. 표 22. 영국행정비용산정식행정활동비용 = 단가 (Price) 수량 (Quantity) 단가 = 비용 (tariff) 시간 수량 = 대상수 (population) 빈도 (frequency) 대상수 = 영향을받는기업의총수 빈도 = 매년완성되어수행되어야할행위의빈도 그림 11. 표준비용모델 matrix 출처 : 이준호 (2009) 비교법현안분석, 영국의규제개혁동향 ; 규제개혁보고서를중심으로, 법제연구원

73 표 23. 영국의행정비용감소를위한방안구분내용 - 규제의폐지 - 규제에있어서대안의활용규제의폐지, 감 - 규제에서발생하는정보제공의무의폐지소, 통합, 개선 - 의무로부터이해관계자가속한집단또는분야의면제 - 이차적인입법과요건에관한통합 - 규제용어의단순화와복잡성의축소 - 불필요한형식, 조사, 정보요청의폐지 - 서식작성에대한시간의축소규제준수를위한 - 자원의우선순위화절차의단순화 - 정보요청빈도의축소 - 기타정보의무와관련된정보요청과의조화 - 이해관계자이외의기타다른정부단체로부터의정보수집정부의정보공 - 이해관계자의 ICT시스템에의한직접적인정보수집동공유체계확립 - 이해관계자를위한 One-Stop-Shop 시스템구축 - 입법에있어서기준에관한정의의개발 - 인터넷상에서이용가능한정보요청과양식에대한개발인터넷기술에기 - 관련없는정보요청을방지하기위한상호보완적인서식개초한문제해결과발서비스의발전 - 이해관계자들이서로간에협력된정부포탈을이용할수있도록전자 one-stop-shop 시스템의구축 - 보다더향상되고접근가능한가이드라인의개발개선된가이드라 - 유사한용어에의한가이드라인의정비인과정보의제 - 가이드라인상규정된자발적규정에서의무적내용의분리공 - 공공분야포털과연계되어온라인상에서이용가능한규정의제정출처 : 이준호 (2009) 비교법현안분석, 영국의규제개혁동향 ; 규제개혁보고서를중심으로, 법제연구원 (2) 주요내용 42) One-in One-out (OIOO) 제도는 2011년 1월부터적용되었고 2011년에 7월에지침서가발간되었다. 2013년에는규제개혁제도들을종합적으로적용하도록하는 Better Regulation Framework Manual 43) 을발간하였는데, 이매뉴얼에서는 One-in One-out 이확대적용된 One-in two-out (OITO) 을포함하여기업또는기업에관한규제를규제 ( 강화 ) 또는규제완화를하는모든조치에대해어 42) HM Government (2011a) One-in One-out Methodology 와 BIS (2013a) Better Regulation Framework Manual 의내용을정리함. 43) Better Regulation Framework 은그조치가규제에관한것이거나, 공공부문, 개인시민들이아닌기업에대한규제조치에대한규제개혁내용을정리하고있다

74 떻게 Better Regulation Framework 을적용해야하는지설명하고있다 44). One-in Two-out 제도 기업에대해규제또는규제완화하여기업에직접순비용이발생할것으로예상되는모든조치 에대하여적어도그비용의두배에상응하는기업규제완화또는비용절감조치를해야함. 출처 : BIS (2013a) Better Regulation Framework Manual 적용대상 : 규제감축소위원회 (RRC) 의승인이필요한규제의도입, 폐지, 기한만료에적용된다. RRC의승인이필요한규제란집합적합의가필요하고기업을규제또는규제완화하는조치를말한다 45). 여기에는행정입법, 법적권한을갖는직업규약이나자기규제, 법적효력이있는지도, 중앙정부에의해만들어진규칙, 의회제정법이포함된다. 비적용대상 : RRC 의승인이필요없는조치, 입법적성격을가지지않는중앙 규제자에의해제안된새롭게제안된법안, 그외 RRC 의승인대상에해당은 되나 OITO 의대상에해당하지않는아래표 24 와같은조치이다. 표 24. RRC 승인이필요없는조치 - 기업의규제또는규제완화에대한것이라해도일부규제는 RRC의승인범위에해당하지않는데, 특정집행행위와다른순응관련활동, 법원또는재판의판례 ( 판례의결과가규제해석에변화를초래하는경우 ) 를말함 - 공공부문과개별시민에게만해당하는조치도 RRC의승인범위에해당하지않음. 또한기업에영향을주더라도다음과같은경우규제로간주하지않으므로해당하지않음. 중앙또는지방의세금 세무행정 환경세 영국통계청에의해환경세및비규제로분류된환경조치 지출에관한결정 단, 지출결정이중요한규제적측면을포함하는경우는제외하며이경우 RRC의승인이필요 조달에관한결정에관련한계약의무 적용시점 : 2010 년까지의규제비용이베이스라인이되고 OIOO 은 2011 년부터신 설되는규제부터적용되었고 OITO 은 2013 년 1 월부터적용된다. 비용과편익에따른규제분류 : 영향평가의규제비용평가결과에따라 IN, OUT, ZERO NET COST 로분류한다. 46) 44) 여기에서는이매뉴얼에서설명하고있는 OITO 의적용내용을중심으로정리하였다. 45) BIS (2013a) Better Regulation Framework Manual 46) 2011 년 OIOO 제도도입전에는행정부담감축프로그램 (Administrative Burdens Reduction

75 표 25. 영국의비용총량제도대상이되지않는조치 1. 기업에대한영향이순전히간접적인 ( 직접영향이없는 ) 조치 2. 다음의경우를제외한유럽연합의규제, 결정, 지시 - 골드플레이팅 (Gold Plating): 유럽연합의지시에서정한최소조건이상을시행하여기업비용을증가시키는경우 - 계약의부분적수정의실패 : 유럽연합의지시를소개하거나변경함에있어서, 기업비용을줄일수있는계약수정을하지못하거나기업에게부담을증가시키는계약수정을하는경우 - 유럽연합의지시를조기도입하는경우 3. 국제협약이나의무 - EU 조치와같은방식으로처리해야함 4. 위기대응규제 - 시민비상대처법 (Civil Contingencies Act 2004) 하에비상사태로분류된조치에적용됨. ( 예 : 구제역발생 ) 5. 글로벌금융위기 - OECD (2004) 의금융위기에관한문제를다루는조치. 그러나 OITO은다른모든금융서비스규제에는적용되며여기에는금융범죄규제 ( 자금세탁방지법등 ) 와업무규제가포함됨. 6. 임시적이고단기적규제즉, 최대 12개월미만으로적용되고자동일몰이설정된규제 7. 규제집행과순응활동에관련된수수료 여기에는연간상승률이포함됨. 단, 규제활동의범위에있어서확대또는축소로인한수수료변화는 OITO 대상에포함 8. 이미있는규제를일반적임금과물가인플레이션에대해현재수준의규제유지를위한주기적조정 - 조정은현재의입법에정해진대로또는관련입법기관의권고에의함. 9. 부과금과범칙금 이것들이규제로서규제불응에대한피규제자에게부과하는부담 [IN 규제 ] 규제조치로인해기업에게발생시키는직접증가경제비용이직접증가경제편익을초과하는경우 47) [OUT 규제 ] 규제에대한변화가규제완화 48) 이면서기업에게발생시키는직접증가경제편익이직접증가경제비용을초과하는경우 49) [ZERO NET COST] 조치가규제이면서기업에대한직접증가편익이직접증가비용을초과하는경우, 조치로인해기업에대한직접증가비용이직접적증가편익과같거나직접순증가비용과직접 Programme) 하에서행정비용과정책비용을구분하였으나, OIOO 제도하에이를구분하지않고비용은기업과시민사회 ( 시민단체, 자선단체, 사회적기업을의미함 ) 에발생시키는직접순비용 (Direct Net Cost) 이라는의미로사용하게됨. 출처 : HM Government (2011a) One-in One-out Methodology 47) BIS (2013a) Better Regulation Framework Manual 48) 규제완화란정부의규제범위를줄이는것을말하는것으로, 여기에서는각부처에서기업에부담을줄이기위해규제개선하여 OITO 의목적을위해규제완화에포함시키는경우도포함 (BIS, 2013a, 42p) 49) BIS (2013a) Better Regulation Framework Manual

76 순증가편익이최종적으로돈으로환산할수없는경우 50) 그림 12. One-in Two-out 적용 flowchart 출처 : BIS (2013a) Better Regulation Framework Manual, 42p 플로어차트 F 의내용을재정리함 경쟁력촉진조치 51) : 경쟁력을향상시키는조치는경제성장을촉진하고사회에이익이될것으로기대되는것이당연하므로경쟁촉진을주요목적으로하는조치에대해서, 경쟁력측면과특히관련되는영향에대해서는 OITO에서 ZERO NET COST 로평가되어야한다. 경쟁력강화로분류될수있는지평가하기위해서는다음의모든질문에긍정적답이나와야한다. 50) 기한이있는조치에대해서기업에비용발생을일으키는조치가기한만료되는경우 OUT 으로취급하며기업에편익발생조치가만료되는경우 IN 으로간주함. 두경우모두기한만료로인한실제비용에대한평가를해야하고같은원칙은 EU 규제의조기도입에대해서도적용된다. 이러한원칙은일몰조항이있는모든조치에적용되어야하며단 12 개월미만의단기조치에대해서는적용제외한다. 51) 출처 : BIS (2013a) Better Regulation Framework Manual 의 43-44p

77 표 26. 경쟁력촉진조치평가를위한질문 1. 그조치가경쟁력을촉진할것으로기대되는가? 경쟁력촉진은다음의매카니즘을통해달성될수있는가? 지속가능한공급자의수또는범위를직접적으로증가시킴 지속가능한공급자의수또는범위를간접적으로증가시킴 공급자의경쟁능력을강화시킴 열심히경쟁할수있도록공급자에대한인센티브를증가시킴 2. 순영향이경쟁을증가시킬것으로기대되는가? ( 다시말해그정책이기준의하나를만족지만결과적으로다른것에대해약화시키지는않는지 ) 3. 그정책에대한주요한기대영향이경쟁을촉진하는것인가? 4. 모든영향이화폐가치로환경될수없더라도, 정책으로인한순사회편익 ( 비용보다편익이큰것을말함 ) 이창출될것으로기대되는가? 경쟁촉진조치로취급되기를희망하는부처는영향평가에서위의모든질문을다뤄야함. 영향평가서가 RPC에보내질때, 경쟁촉진목적에관한영향을영향평가서에별도로기재되어야함. RPC는 경쟁촉진 평가와경쟁촉진측면에대한영향의산정이유효한지평가해야함. 부처는경쟁촉진목적과관련없는영향에대해서는 OITO 에따라평가를해야함. 경쟁촉진목적에맞다고평가된영향은영향평가서와 SNR 에기록하는 OITO의평가에서제외되게됨. 출처 : BIS (2013a) Better Regulation Framework Manual의 43-44p 내용을재정리 OUT 규제의뱅킹시스템 : 각부처들은소관규제에대한개혁을통해미리기존규제 (OUT) 를개선함으로써신규규제도입시필요한기존규제의개선에해당하는가치를축적해서이를저금해놓을수있는데, 각부처는추후신규규제 (IN) 를입안할때, 미리저축해놓은기존규제개선가치를사용할수있다. 52) 비용 / 편익산정방법 - IN과 OUT에대한산정에서사용되는방법은기업연간순비용 (Equivalent Annual Net Cost to Business: EANCB) 으로 EANCB는기업에대한순비용의현재가치를연단위가치화한것이다. OITO에서 EANCB의적용은규제실행일을기준으로함. EANCB는영향평가내용의일부로서각부처는 Green Book 지침에따라영향을수량화하고여기에직접영향을분리하여산정하도록하고있다. EANCB를계산하기위해기업에대한직접순비용의현재가치를이용한다 ( 다음의수식참고 ) 52) OIOO/OITO 제도적용을위해서는각부처에서 OUT 규제가될수있는규제들을미리파악하는기존규제에대한전반적검토를해야한다고하였음. 출처 : HM Government (2011a) One-in One-out Methodology

78 기업연간순비용 (EANCB)= 기업순비용의현재가치 연금지급률 할인율 연금지급률 = 할인율 할인율 정책시행기간 - 기업에가해지는직접적영향에대해서만 OITO에포함하는데기업에대한직접영향이란 규제의실행이나제거 / 단순화로인해직접적으로받게되는영향 으로, 직접영향의결과로발생하는후속영향 ( 예 : 행동의변화 ) 은간접적이므로 OITO 산정에포함되지않는다 53). - 시간적범위는정책이실행되는기간이며, 기본적으로 10년을기준으로하는데만약입법안이기한제한이있고 10년미만으로집행되는경우실제입법실행기간을 EANCB 계산방법을이용하여연간비용과편익으로하여산정한다. - EANCB 계산에는기업의불응으로발생하는비용 ( 벌금, 부과금 ) 은포함되지않는다. EANCB에는규제도입에드는비용과편익뿐만아니라매년반복하여발생하는비용과편익을포하는데 EANCB 계산할때는 2009년을가격기준연도 (Price base year) 로, 2010년을현재가치기준연도로하고세금공제전을기준으로한다. 집행과책임 - 집행 : 규제감축소위원회 (RRC) 가 OITO 제도실행의책임을지며예외적인경우, 개별면제의권한을가진다고규정하고있다. 규제정책위원회 (RPC) 는 EANCB의유효성을평가하는책임을지고있는데이는전부처에걸친비용편익산정의일관성을유지하기위해서이다. OITO을지키지못했을경우별도의제재시스템은언급된바없으나다음과같은사항에대해명기하고있다. 1) IN 에상응하는 OUT 조치를찾지못한경우규제입법이보통지연될것이고부처는가능한한빨리 OUT 조치실행하기위한계획을내도록요구받을 것이다 54) 2) 부처가 OUT을찾을수없는경우부처는모든기존규제를화폐가치로환산하고, 규제감축소위원회앞에서왜충분한 OUT 이해당부처에서찾을수없는지설명해야한다. 만약규제감축소위원회가동의한다면영국정부내다른부처에서찾은 OUT을사용할수있다 55) 53) 직접간접영향의구분은기존기업과신규기업모두에같이적용되나기존기업을참고하여직접간접영향을정해야함. 같은방식의영향구분이신규기업에적용됨. 출처 : BIS (2013a) Better Regulation Framework Manual 54) HM Government (2011a) One-in One-out Methodology 3p 4 항의내용

79 - 책임 : 각부처의장관과국무상은정부가 OITO 의무를지키도록하는책임을지며, 각부처와범정부수준의공공책임을보여주고자 Statement of New Regulation (SNR) 를 6개월마다발간하여 OITO의경과를일반을공개하도록하고있다. (3) 적용결과 영국정부는신규규제및규제완화조치가있는경우이에대한정보를 Statement of New Regulation(SNR) 에 6개월마다발행및공개하도록하고있는다. 56) SNR을작성해야하는규제는기업에비용및편익을발생시키는모든규제조치들로, 순비용이 0인규제도포하며규제비용총량제가적용되는모든규제조치들뿐만아니라 EU차원의기업규제및규제완화조치들도포함된다. 표 27. 규제개혁성과보고서 (Statement of New Regulation; SNR) 의발간시기 회차발행시기수록된규제정보 년 4 월 2011 년 1 월 6 월시행예정규제 년 9 월 2011 년 7 월 12 월시행예정규제 년 2 월 2012 년 1 월 6 월시행예정규제 년 7 월 2012 년 7 월 12 월시행예정규제 년 12 월 2013 년 1 월 6 월시행예정규제 년 7 월 2013 년 7 월 12 월시행예정규제 출처 : HM Government (2011b) One-in, One-out: Statement of New Regulation, London, Department for Business, Innovation and Skills 비용총량제적용첫시기인 2011년 (SNR1 ~ SNR2) 에는기업의연간규제비용이약 2,276억원감소하였고, 2012년 (SNR3 ~ SNR4) 에는 49억원, 2013년 (SNR5 ~ SNR6) 에는 71억원의규제비용이감소하였고, SNR1 ~ SNR7 시기의규제의연간규제비용은 2,410억원감소한것으로나타났다 년말까지누적연간규제비용으로약 8 억 4800 만파운드 ( 약 1713 억원 ) 을절 감하였고여기서영국환경청 DEFRA 의기여는약 1 억 4256 만파운드 ( 약 286 억 원 ) 정도이다. 55) HM Government (2011a) One-in One-out Methodology, p6 21 항의내용 56) SNR 은매년 2 회, 7 월초와 12 월중순에발행을원칙으로하고있음. 통상적인규제개시일 (CCDs) 인 4 월 6 일과 10 월 1 일에앞서약 4 주간의규제가이드라인기간을확보할수있도록하기위함. 첫발행은 2011 년 4 월이었고, 2 회차는 2011 년 9 월, 3 회차는 2012 년 2 월이었는데 4 회차부터는 7 월과 12 월에발행

80 표 년 1월부터 2013년 12월까지기업에부가된순규제비용 SNR1 SNR2 SNR3 SNR4 SNR5 SNR6 총계 - 3,288 m - 211m 8m 2,524m - 210m - 17m - 1,193m 출처 : BIS(2013b) The Seventh Statement of New Regulation 표 29. 영국규제비용총량제부처별실적 ( 월말기준 ) 출처 : HM Government (2012) One-in, One-out: Fourth Statement of New Regulation, (4) 영국환경부 (DEFRA) 의규제개혁과규제총량관리 1 Defra 의규제개혁 Defra 의규제는환경과농업, 물과해양의 3 개의주요분야와 5 개의다른부문 이있는데, 2011 년 4 월부터 1,200 개가넘는규제를검토하여, 전체적으로 336 개의규제를개선하고, 올해내에연간 3 억파운드이상의기업비용을절감하는 성과를올릴것으로기대되고있다. 57) 57) Defra (2014) DEFRA better FOR BUSINESS : A Strategic Reform Plan for Defra's Regulations

81 Defra 는 428 개의규제를단순화하거나통합하는방식으로개선할예정이며, 350 개의규제를폐지하고, 452 개의규제는유지할예정이다. 그림 13. Defra 의규제개혁계획 출처 : Defra (2014) DEFRA better FOR BUSINESS : A Strategic Reform Plan for Defra's Regulations The Smarter Environmental Regulation Review (SERR) 58) :Red Tape Challenge로서 2012년 3월에공표된환경규제리뷰작업으로, 환경지침의합리화를위해기업, 환경단체와함께작업을시작하여 2012년 9월말까지장관에보고하고, 현황파악을위한증거확보, 개선을위한방법모색, 평가, 선택그리고실행을포괄하는전반적인리뷰이다. 본리뷰의 1단계는지침, 정보제공의무의개선을위한검토결과 5000여개이상의환경지침 (10만장이상 ) 을맵핑하였고, 여전히진행중으로전체는 6000여개로추정된다고발표하였다. 59) 정보제공의무와관련하여연간 12억파운드수준의환경관련컨설팅비용 ( 환경관련변호사비용별도 ) 이규제설명에상당부분사용되고있는것으로추정되며환경청 (Environment Agency) 에서도다음의환경규제에대한정기보고에대해연간행정부담비용을산정하였다. WEEE 60) = 39.5m 유독폐기물 = 14.7m 포장에대한정보보고 = 11.4m EPR 61) 허가 = 1.8m 매립보고서 = 960k 58) DEFRA (2013) Smarter Environmental Regulation Review: Phase 1 report guidnace and information 의주요내용을요약발췌함. 59) 리뷰의 2 단계는법률과규제순응확보방법을검토하는것임. 60) Waste Electrical and Electronic Equipment Directive ( 폐기물, 전기및전자장비에대한유럽의회및유럽연합이사회지침 ) 61) Environmental Permitting Regulations

82 이러한검토결과를바탕으로 DEFRA는다음과같은개혁의목표를설정하였다. 2011년이후총규제수를 20% 감소 가이드라인등규제내용을 80% 간소화함 기업에부과되는 DEFRA와관련규제기관에대한보고의무량을 20% 감소 2015년 4월까지기업에부과되는비용의연간약 3억파운드씩 ( 또는향후 5 년간 15억파운드 ) 감소 표 30. One in One out 의비용편익개념정의 기업직접비용 : 정책비용 ( 규제순응을위한실질비용예 : 오염관리시설투자 ) + 행정 부담 ( 정보제공의무에따른비용예 : 양식제출이나기록보관 ) 기업직접편익 : 규제순응으로인해발생하는직접편익. 비용절감 ( 예 : 에너지의효율 적사용 ) 과증가된경제활동 ( 예 : 해양자원의합리적인활용 ) 다른이해관계자에대한직접비용 : 규제자와다른공공기관의비용 다른직접편익 : 기업과시민사회에생기는것이아닌직접편익 ( 예 : 개별가정에대한 재정적편익이나더나은환경, 개선된건강과웰빙에대한기여 ) 편익 비용비율 : 위의네가지분류방식으로하여가능한한모든화폐가치로환산한 정보를고려한편익과비용간전체적인비교를함. 화폐가치화하지못한영향 : 어떤비용과편익은정량화하고화폐가치환산이어려우나 그정책으로인한영향이중요하고, 그런화폐가치환산이어려운영향을서술적방식 으로밝힌것. 2 규제총량관리를위한비용편익평가결과보고서 (DEFRA, 2011b) 평가기간 : 2010년 5월부터 2011년 8월보고서작성전까지 적용범위 : 규제비용편익비용산정은 2010년까지의규제를기준으로하며 2011 년이전에적용된규제가베이스라인이되며영향평가의기간은 2011년현재를기준으로향후 10년간에대한비용을연평균으로산정하고따라서이전에발생한비용과편익은제외하도록한다. ( 예 : 과거에이미규제로인해발생한행위나투자에대한영향은배제하는데이때추가적행위를취할필요가없고규제폐지시전혀변화가없을경우를말함 ) 대상규제 : 총평가대상으로 435세트 62) 의규제가기업에순응행위를잠재적으로요구하는규제로확인되었고이중 227개 ( 약 52%) 가 EU 규제또는국제규제입법에의한것이고나머지 208개가국내규제로분류되었다. 평가결과 : EU 또는국제규제기준에따른직접비용의비율은전체 DEFRA의규제비용중 81% 이다. 기업에대한행정부담비용은전체비용의 8% 로 DEFRA 는 2005년에서 2010년사이행한규제간소화계획 (Simplification Plans) 으로약 25% 를이미감소시킨바있다. 이것은약 2억 8700만파운드 (2005년기준 ) 62) 본평가를위해규제수산정시에행정명령과같이규제와긴밀하게연관되는것들을하나의세트로묶어서산정하였음, 따라서실제행정명령숫자를고려하면더많음

83 에서증가한 2011 년기준 4 억 800 만달러가치에해당하는것으로추산된다. DEFRA 전분야에서기업에대한연간총비용은연간약 54억파운드로물, 공기질, 폐기물분야가전체의 68% 를차지한다. 비용산정에서대부분의규제가포함되나비용이아직산정되지못한규제 ( 예 : 임야활동관리에대한규제 ), 잠정적추산에대한규제 ( 예 : 동물부산물규제 ), 정량화하기어려운주요부품비용에관련한비용 ( 예 : 물관리규제와관련하여 2010년이전에개선된부분에대한유지비용 ) 과같은규제는포함되지못하였으나, 이로인한규제비용산정의차이는 10억파운드를넘지않을것으로예상하다고발표하였다. 정책분야 표 31. DEFRA 의규제중 EU 규제비용과행정비용비율 EU 규제 국내규제 행정비용비율 비용편익비율 (B/C) EU 규제비용비율 기후변화적응 % 0% 농업관리 % 72% 대기질 % % 동물건강과복지 % 12 92% 생물다양성 % % 화학물질과 GMOs % 38 28% 공통분야 (Cross-cutting) 2 1 2% % 홍수관리 1 7 1% 3.7 0% 식량 (Food) % 100% 토지와토양 0 4 0% 0% 조경과실외레크리에이션 % 2.2 3% 해양 % % 소음공해 % 16% 식물 (Plants) % 12 87% 지속가능한제품 9 1 1% % 폐기물 % % 수질과수량 % 1 86% 전체 % % 출처 : Defra(2011b) The Costs and Benefits of Defra s Regulatory Stock 를재정리 63) 63) 기업에대한전체직접편익은약 67 억파운드로편익의대부분은일반시민에대한경제적비용절감임. ( 예 : 홍수피해회피, 에너지절감등 ) 다른편익들은대부분개선된환경과건강에의한편익임. 편익평가에있어서는비용산정수준으로만큼되지못한면이있는데, 전체 17 개정책분야중 9 개분야의규제에대해서만하였으며해당분야의모든규제가아닌일부분야에대해일부편익만산정되었음. 따라서앞으로계속하여편익산정을보완할필요가있음. 전체적인편익대비용비율은 2.4:1 로이는 1 파운드지출에대해 2.4 파운드가치의편익을창출한것을의미함. 그러나이러한결과는편익이상당히저평가되었다고볼수있는데, 비용이대부분은다평가에포함된반면, 편익은일부에대해서만산정되었기때문이라할수있음

84 One in One out 에대한 DEFRA 성과 : 2012 년 4 월오염토양에관한불확실 성을줄이는지침을개선하여, 불필요한복원작업을줄이고위험도가높은지역 에집중하여기업비용을연간 1 억 3,200 파운드절감하였다. 시기 (NR) 표 32. DEFRA 의규제개혁의성과 (Zero Net Cost 제외 ) 규제명 규제유형 연간기업순비용 ( 백만원 )* 1 Flood and Water Management Act (2010) Schedule 2 Amendment of Other Acts IN The Licensable Means of Fishing Order 2010 OUT The Environmental Protection (Controls on Ozone-Depleting Substances) Regulations 2011 OUT Flood & Water Management Act (2010) Implementation of sections 38 & 39 Incidental Flooding. IN 5 2 Flood & Water Management Act (2010) Implementation of Section 7 (6) on co-operation and sharing IN 3 information. 2 Amendment of Pigs (Records, Identification and Movement) Order 2007 OUT Simplification of the contaminated land regime. OUT - 227,568 2 The Water Supply (Amendment to the Threshold Requirement) Regulations 2011 OUT - 3 Revision of Annex III of the the Volatile Organic Compounds in Paints, Varnishes and Vehicle Refinishing OUT Products Regulations Environmental Permitting (England and Wales) (Amendment) Regulations 2010 OUT Order under Section 14 of the Planning Act 2008 OUT The Welfare of Animals (Slaughter or Killing) (Amendment) (England) Regulations OUT - 3,551 4 Amendment to The Tuberculosis (England) Order 2007 IN English Scallop Order 2012 IN Legislation Reform Order Veterinary Surgeons Act 1966 IN 69 5 The Welfare of Wild Animals in Travelling Circuses (England) Regulations 2012 IN 34 5 Marine Licensing: Navigational Dredging and Other Exemptions OUT Reforms to section 15 of the Commons Act 2006 OUT - 5,138 5 Cattle Identification (Amendment) Regulations OUT Environmental Permitting (England and Wales) Regulations Amendments OUT The Nitrate Pollution Prevention (Amendment) Regulations 2013 OUT Flood and Water Management Act 2010: Commencing Schedule 4 on Reservoir Safety OUT - 6,655 6 Plant Health (England) (Amendment) (No.3) Order 2013 IN - 6 Company reporting of greenhouse gas emissions IN 5,862 6 Designation of Marine Conservation Zones in English Inshore Waters and English and Welsh Offshore Waters IN Amendment to Code of Practice on Noise from Ice-Cream Van Chimes Etc (approved Code under the Control Of Pollution Act 1974) OUT

85 시기 (NR) 규제명 규제유형 연간기업순비용 ( 백만원 )* 6 Animal By-Products (Enforcement)(England) Regulations 2013 OUT Changes to the scope of the Gangmaster Licensing Authority OUT The Non-Native Species Prohibition of Sale (England and Wales) Order 2014 IN The Tuberculosis (England) Amendment Order 2014 IN - 7 The Keeping and Introduction of Fish (England) Regulations 2014 OUT - 7 Revocation of Code of Recommendations for the Welfare of Livestock: Meat Chickens and Breeding OUT - Chickens 7 The Sheep and Goats (Records, Identification and Movement) (England) (Amendment) Order 2014 OUT Waste (England and Wales) (Amendment) Regulations 2014 OUT - 7 Environmental Permitting (England and Wales) (Amendment) Regulations 2014 OUT The Jam and Similar Products (England) Regulations 2013 OUT - 7 Prohibition of Keeping or Release of Live Fish (Specified Species) Order 2013 IN 17 7 The Sea Fishing (EU Enforcement) Order 2014 OUT - 7 Water Bill 2014, part 5 (section 48) OUT - 7 Water Bill 2014, part 3 (section 46) OUT - 7 Guidance on river basin planning OUT ,972 출처 :DEFRA(2011b) The Costs and Benefits of Defra s Regulatory Stock Emerging Findings From Defra s Regulation Assessment 3) 국토부규제점수총량관리제 64) 국토부에서발표한규제총점관리제 65) 는규제건수위주의감축이아니라, 규제의품질, 중요도를고려하기위해규제를유형별로나누고그에따른점수를부여하여점수를감축하는제도이다. 국토부는총점관리제를규제품질관리, 규제비용총량과기존규제의건수감축을포함하는통합적인관리방안으로활용할계획을밝혔다. 국토부는총리실의규제건수 12% 감축목표를수용하면서, 규제총점을 17 년까지총 30% 감축할계획이라고발표하였다. 66) 64) 국토교통부홈페이지에서발췌 ) 국토부규제총점관리제는국무조정실의규제관리시스템에사회적파급효과가큰입지규제등이많은국토부규제특성을반영하여규제개혁의국민체감을높일수있도록개선한방식이다. 66) 출처 : -

86 규제관리시스템 ( 국무총리실 ) + 국토부규제특성반영 ( 사회적파급효과가큰입지규제등 ) = 국토부규제총점관리제 ( 국민체감도개선 ) (1) 규제유형분류 규제총점관리제는규제를유형에따라 8개카테고리로나누고, 각각의카테고리별로행위강도와적용범위를고려하여 16등급으로분류한다. 다만, 국민의안전과관련된규제는총점관리대상에서제외하여무리한안전규제완화우려를사전에방지할방침이다. 표 33. 국토부규제총점관리제규제유형별 8 개카테고리 규제유형대분류경제적규제사회적규제행정적규제 규제유형소분류 1입지, 2진입, 3거래, 4가격, 5품질규제 6환경, 7사회적차별 8행정적규제 각규제유형은국민과기업에미치는영향정도에따라배점을차등화하여영향 력이큰규제에대해서는높은점수를부여함으로써영향력이큰규제의우선적 인개혁을유도하도록하였다. 점수상한 : 입지 진입규제 > 거래 가격규제 > 품질 환경 사회적차별규제 > 행정적규제 (2) 총점산정방식 행위강도별차등적용절차적사항 특허 / 인허가 / 신고 / 등록등내용적사항 - 전면금지 / 일반적금지 / 일부금지 / 대부분허용등 적용범위 : 규제가적용되는시설물, 지역, 기업등의해당범위 ( 등급예시 ) 건설업주기적신고 : 행위강도 C등급 ( 신고 ), 적용범위 1등급 ( 모든건설업체 ) (3) 규제총점산정과적용사례 67) 기본베이스총점산정 : 상기제시한산정방식으로국토부등록규제중 2 천 8 백여 건의규제전수에대한카테고리별 등급별분류작업을진행하고점수화한결과, 67) 국토교통부홈페이지에서인용발췌 [

87 규제총점은 8만 335여점으로잠정집계되었다. 68) ( 단, 안전규제는점수미산정 ) 국토부는 2014년말까지 15% 를줄여 6만8천점으로낮출계획을밝힌바있다. 69) 국토부에서국민체감우선추진과제 (4개과제 ) 에대하여규제총점관리제를적용해본결과다음의표와같은규제개선효과가있는것으로나타났다. 즉, 규제개선전의규제점수는 600점으로산정되었으나개선하였을때점수는 499점으로감소하는것으로산정되었다 70). 표 34. 국토부 4개과제규제개선효과 ( 총점제적용사례 ) 규제명 구분 적용사례 ( 주요내용 ) 모든건설업체는 3년마다건설업등록기준충족여부를신고 건설업하여야하나, 이를폐지하여업체의신고부담해소주기적규제폐지 ( 규제점수 ) 현점수 100점 개선후점수 0점신고제도 ( 기대효과 ) 전체건설업계 3년간약 450억원비용절감 ( 업체별 70~80 폐지만원 ) 녹지 ( 주요내용 ) 용도지역변경등으로녹지 관리지역내건폐율 (20%) 기준을 관리지역내초과하는공장은시설확충이불가하여기업경영에애로가많았으행위강도기존공장의나, 건폐율을 40% 로상향하여공장증축을허용완화건폐율기준 ( 규제점수 ) 현점수 75점 개선후점수 57점 완화 ( 기대효과 ) 공장설비증설, 시설개량활성화로기업투자여건개선 ( 주요내용 ) 자동차안전에지장이없는범위에서승인받지않고튜닝할 자동차행위강도수있는대상을대폭확대튜닝규제완화 ( 규제점수 ) 현점수 225점 개선후점수 150점완화 ( 기대효과 ) 튜닝시장확대및관련여가산업증진, 관련일자리창출 개발제한구역내수소충전소설치허용 기준일부완화 ( 주요내용 ) 개발제한구역내에서원칙적으로불허되었던수소충전소설치를일부허용 ( 규제점수 ) 현점수 200점 개선후점수 192점 ( 기대효과 ) 수소차상용화기반을제공하여신사업발전토대마련 출처 : 국토부 ( 3. 규제총량제도입시의주요고려사항 과거의건수중심규제총량제는규제완화나폐지에있어서상대적으로중요도나파 급효과가낮은규제중심으로적용되어, 규제완화의효과가낮다는문제점이있었다. 68) 기존등록규제는 2,400 여건이었으나, 숨은규제 400 여건을새로발굴하여총점관리대상에포함하였다. 규제총점은당초 55,000 여점으로잠정집계되었으나검증작업후 10 월 8 만 335 점으로수정발표함. 69) 정성호 ( ) 국토부 규제총점관리제 질적규제개혁모범사례로, 연합뉴스 [ ( ) 70) 국토부홈페이지 [

88 규제로인한비용부담 ( 특히기업에대한규제비용 ) 을고려한영국의비용총량제 (One in One out) 를모델로하여정부에서는비용총량제 (Cost in cost out) 를도입하겠다고발표한바있다. 비용총량제가기존규제와신규규제를통합하는효율적규제관리가가능하게될것이라는기대가높다. 여기에서는영국식비용총량제를그대로도입할경우제기될문제점에대해논의해보고이제도를우리나라의실정에도입할경우에고려해야하는사항들에대해짚어보고자한다. 1) 비용총량제대상규제의범위설정 영국이도입하고있는비용총량제도는규제도입시에기업 ( 시민단체포함 ) 에게부과되는규제부담을고려하여이를최소화하도록하는것은물론기존기업의부담을적극적으로줄이도록유도하기위해도입된제도이다. 여기에서주목해야하는부분은기업에게부담이되는규제라는적용범위가우리나라규제개혁의범위와영국의범위가상당히다르다는점이다. 영국에서는기업에게부담이되는다양한형태의부담을규제로보고전형적인행정규제뿐만아니라민법이나회사법등과관련된규제, 법규정으로한정하지않고가이드라인이나모범지침 (code of conduct) 도경제주체에부담을주는의무조항등도비용총량제대상으로보고있다. 따라서기업에가해지는다양한형태의규제를포괄하는의미로적용되고있다고할수있다. 또한기업에게가해지는부담을중심으로총량관리를적용한다는점에서국민안전과환경보호를위해필요한규제를완화또는폐지하게될우려가나올수있으나, 영국의경우국민안전과환경에중요한규제들은 EU규제로서설정되어있어총량제적용을받지않는다 ( 표 25 참고 ). 즉기본적인국민안전과환경에대한규제수준에있어서는 EU규제로서보호되고있다. 다만 EU 규제수준이상으로규제를가할시에만총량관리의대상이되도록하고있다. 71) EU규제또는국제법에의한규제에대해서는총량제적용을제외하고있는영국의경우, 실제영국농림환경부인 Defra에서발표한비용편익분석자료에따르면, Defra 전체분야에있어서 2011년이후기업에게부담이되는규제비용에있어서 EU규제로인한부담부분은약 81% 가량된다 ( 표 31 참고 ). 기업에대한규제비용에서물분야의경우 86%, 폐기물 95%, 대기실 100% 가 EU 규제로인한것이다. 따라서 EU 규제에대한적용제외가환경안전을위한필수규제에대한안전장치역할을하고있는점에셈이다. 72) 71) EU 규제들은입법과정에서영향평가를거치게됨. EU 에서는영향평가에관한포괄적인근거규범은존재하지않으며, 위원회에서가이드라인을작성하여자체적으로실시함. 영국은 EU 의규제를국내의규제로입법화할경우에필요한원칙과절차를제시한지침서에서는 EU 규제의최소한의범위를넘어서는과잉규제를만들지않도록하는것이며, 가능하면규제의대안을찾도록권고하고있음. ( 출처 : HM Government (2013) Transposition Guidance: How to implement European Directives effectively)

89 규제비용총량제를우리나라에적용할경우, 그대상규제의범위선정에신중해야한다. 영국식으로모든수준의규제에대해적용을할것인지, 현재의규제등록시스템에등록된규제만을그대상으로할것인지충분한고려가필요하다. 만약영국식으로모든수준의규제에대한적용을할경우그러한규제들에대해사전파악작업 ( 대상규제의파악, 편익비용분석등 ) 이선행되어야한다. 규제등록시스템상의규제만을대상으로할경우, 등록되지않은다양한수준과형태의규제사항에대한부담은대상이되지않으므로비용총량제적용으로피규제자가체감할수있는규제부담의개선은높지않을수있다. 또한영국의 EU 규제제외기준을그대로우리나라에적용하지않더라도, 비용총량제의대상이되는규제가운데국민안전과환경에관한필수규제를유지할수있도록하는방안이마련되어야한다. 비용총량제가국민안전과삶의질저하시키는조치가되지않도록필수규제를선정하여비용총량제에서제외시키도록해야하나, 필수규제의선정이오히려비효율적규제를확대하는수단이되지않지않도록규제의범위설정에대한세밀한고려가필요하다. 즉규제비용총령제의취지를살리되, 우리나라규제환경에맞는적절한범위를설정하고적용방법을개발할필요가있다. [ 물분야 ] 그림 14 영국물분야규제의비용편익분석결과 출처 : DEFRA(2011b) The Costs and Benefits of Defra s Regulatory Stock 72) Business 측으로부터개선을요청받은 435 개의규제 Sets 에대한비용편익분석결과보고서 (2011). 개수면에서전체의 52% 인 227 개가 EU 규제이며, 나머지는국내규제임

90 EU 규제 EU 규제의적용규제국내규제 Water Framework Directive (2000/60/EC) Water Framework Directive (2000/60/EC) & Mercury Directive (82/176/EEC) Priority Substances Directive 2008/105/EC The Nitrates (91/676/EEC) EIA Directive (85/337/EEC) Directive Sewage Sludge directive (86/278/EEC) Groundwater Directive (2006/118/EC) Detergents Regulation (648/2004) Bathing Water Directive (2006/7/EC) Urban Wastewater treatment Directive (91/271/EEC) Freshwater Fish Directive Shellfish Waters Directive (2006/113/EEC) Drinking Water Directive (98/83/EC) Convention on UK BAP 표 35 물분야 EU 규제와영국내규제분류 The Water Environment (Water Framework Directive) Regulations 2003 Water control provisions of the Environmental Permitting Regulations; The Trade Effluents (Prescribed Processes and substances) Regulations 1989; 2010 Directions to the Environment Agency Environmental Permitting Regulations Action Programme for Nitrate Vulnerable Zones (England and Wales) Regulations 1998 Nitrate Sensitive Areas Regulations 1994 Protection of Water Against Agricultural Nitrate Pollution (England and Wales) Regulations 1996 Nitrate Pollution Prevention Regulations 2008 The Water Resources (Control of Pollution) (Silage, Slurry and Agricultural Fuel Oil) (England) Regulations 2010 Water Resources (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 2003 Sludge (Use in Agriculture) Regulations 1989 Environmental Permitting Regulations (Section 22) Detergents Regulations 2010 The Bathing Water Regulations 2008 Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 The Surface Waters (Fishlife) Directions 2010 The Surface Waters (Fishlife) (Classification) Regulations 1997 The Surface Waters (Shellfish) Directions 2010 The Surface Waters (Shellfish) Classifications Regulations 1997 Private Water Supply Regulations 2009 Water Supply (Water Quality) Regs 2000 Drinking Water (Undertakings) (England and Wales) Regulations 2000 Water Supply (Water Fittings) Regulations 1999 Water Industry Act 1991 Water Resources Act

91 EU 규제 EU 규제의적용규제국내규제 Biological Diversity Habitats Directive (92/43/EEC) Conservation of habitats and species regulations 2010 (SI no. 2010/490 Control of Pollution (Applications, Appeals and Registers) Regulations 1996 Countryside and Rights of Way Act 2000 Water Supply and Sewerage Services (Customer Service Standards) Regulations 1989 Reservoirs Act 1975 Code of Good Agricultural Practice for the Protection of Water Control of Pollution (Oil Storage) Regulations 2001 Anti-pollution Works Regulations 1999 The Water Industry (suppliers' Information) Direction 2009 Water Act 2003 Water Resources (Impounding & Abstracting) Regulations 2006 Drought Plan Regulations 2005 Catchment sensitive farming delivery initiative Flood and Water Management Act 2010 (Schedule 3: Sustainable Drainage Systems) (to commence in 2012) 출처 : DEFRA(2011b) The Costs and Benefits of Defra s Regulatory Stock [ 대기분야 ] 그림 15. 영국대기분야규제의비용편익분석결과 출처 : DEFRA(2011b) The Costs and Benefits of Defra s Regulatory Stock

92 EU 규제 EU 규제의적용규제국내규제 Directive 2008/50/EC on ambient air quality and cleaner air for Europe replaces Council Directive 96/62/EC on ambient air quality assessment and management, Council Directive 1999/30/EC relating to limits for sulphur dioxide, nitrogen dioxide, oxides of nitrogen, particulate matter and lead in ambient air, Council Directive 2000/69/EC relating to limit values for benzene and carbon monoxide in ambient air, Council Directive 2002/3/EC relating to ozone in ambient air.) Directive 2004/107/EC relating to arsenic, cadmium, mercury, nickel and polycyclic aromatic hydrocarbons in ambient air. National emission ceilings directive 2001/81/EC, transposing regulation National Emissions Ceilings Regulations 2002 Council Directive 96/62/EC on ambient air quality assessment and management, and Council Directive 99/30/EC relating to limit values for sulphur dioxide, nitrogen dioxide and oxides of nitrogen, particulate matter and lead ( the relevant pollutants ) in ambient air. IPPC Directive (2008/1/EC); European Regulation 166/2006 concerning the establishment of a European Pollutant Release and Transfer Register Large Combustion Plant Directive (2001/80/EC); Petrol Vapour Recovery Stage I and Stage II Directives (94/63/EC +2009/126/EC) Directive on the limitation of emissions of volatile organic compounds due to the use of organic solvents in certain activities Paints Directive (2004/42/CE) and installations (1999/13/EC); The Sulphur Content of Liquid Fuels Directive (1999/32/EC) EU Regulation on certain fluorinated Green House Gases (842/2006) 표 36. 대기질분야에서 EU 규제와영국내규제분류 Council Regulation (EC) no.2037/2000 on substances that deplete the ozone layer. + relevant laws: EU Regulation 1005/2009 as amended by Commission Regulation 744/2010 Air quality standards regulations 2010 Air Quality Limit Value Regulations 2003 PPC requirements in the Environmental Permitting Regulations Large combustion plant requirements in the Environment Permitting Regulations Petrol vapour requirements in The Environmental Permitting Regulations Solvents requirements in the Environmental Permitting Regulations. The Volatile Organic Compounds in Paints, Varnishes and Vehicle Refinishing Products Regulations 2005 (as amended) The Sulphur Content of liquid fuels (England and Wales) Regulations (SI 2007 No.79) The Fluorinated Greenhouse Gases Regulations 2009 (S.I 261) The Environmental Protection (Controls on Ozone-Depleting Substances) Regulations 2002 (SI 2002/528) The Ozone-depleting Substances (Qualifications) Air quality (England) Regulations

93 EU 규제 EU 규제의적용규제국내규제 Regulations 2009 Aerosol dispensers Directive (324/1975) The Environment Act 1995 (requirement to publish an air quality strategy) The Clean Air Acts Dark Smoke (Permitted Periods) Regulations 1958 SI 498 출처 : DEFRA(2011b) The Costs and Benefits of Defra s Regulatory Stock [ 폐기물분야 ] 그림 16. 영국폐기물분야규제의비용편익분석결과 출처 : DEFRA(2011b) The Costs and Benefits of Defra s Regulatory Stock 2) 입법권과의충돌 행정부에서규제비용총량제를모든규제에적용할경우입법권에의해제정된규제에대해행정부재량으로변경을한다는비판을받을수있다. 실제영국의경우입법부에서제정한법률을규제비용총량제에의해서개입하는것은행정부에의한과도한권력남용이라는비판이있는것이사실이다. 다만영국의 입법및규제개혁법 2006 은주무장관이규제부담을제거또는완화하기위한규제개혁명령을발할수있다고하고있으며이명령은기존의입법에만적용되며규제부담제거또는경감에관한명령만사용할수있다. 그러한이러한명령으로인하여 필수적인보호 를제거하지않아야한다는제한조건과명령제정안은공적협의를거쳐양원의위원회의심사를받아야할뿐아니라양원을통과하여야한다는점에서심의와협의의과정을통해일정정도행정권의입법권간여에대해조

94 건적으로인정하고있다는점을알수있다. 73) 우리나라에서도규제비용총량제의적용이행정부의입법권침해로볼수있는측면이있다는것을감안해야할것이며 ( 이성환,2014) 74), 이부분에대하여국회와행정부간의권한과영역에대한정리가필요하다, 또한이에대한국민적합의와이해를통해규제합리화라는측면에서규제개혁의추동력이약화되지않도록하는공감대형성과법적제도마련등이충분히뒷받침되어야할것이다. 3) 규제비용과편익산정의객관성 : 영향평가 (IA) 규제비용총량제의도입에있어서가장중요한요소는규제의비용과편익을정확하고객관적으로평가하는것이다. 이는규제영향평가와규제개선의효과에대한평가의기본적인자료가되기도한다. 규제의비용과편익을체계적으로산정하기위한지침과절차가마련되어있지않으면, 규제비용를통한총량관리는부실하게운영될수밖에없다. 특히편익산정의경우환경규제의경우사회전반에미치는편익을산정하는것이쉽지않다. 유일하게비용총량제를도입하고있는영국의경우도 Defra의비용편익산정보고서에서비용은모두산정가능한것으로보고있는데반해, 편익의산정은그일부만이현재산정되어있으며이는계속적으로보완이이루어져야한다고설명하고있다. 75) 따라서영국의 Defra의규제개혁의방향과비용총량제도입에있어서도환경규제의편익산정의어려움을인식하고규제비용총량제를영향평가 (IA) 에서규제저량 (Stock) 의체계적인관리라는측면에주안을두고접근하고있다. 결국규제비용과편익의산정에서객관성을확보할수있는방법에대한지속적인노력이필요하다. 규제비용총량제적용을위한비용산정의체계마련과특히환경규제와같은사회적규제에대한비용과편익산정에대한충분한고려를통해비용총량제와비용편익산정설계가필요하다. 앞서지적했다시피환경안전규제에대한규제비용총량제적용에있어서영국의경 우 EU 규제등필수적인보호에관한규제는대상에서제외하고있어, 실제적으로주 요한규제개선대상이신고나보고의무와같은기업에행정적인부담을주는규제 개선에초점이맞추어지고있다는점에또한주목할필요가있다. 특히영국의비용 총량제가기존규제의체계적인검토와관리를통해불필요한부담이되고있는규제 73) 장민선 (2013) 입법평가 Review를통한재정립방안연구-입법평가비교제도론2 유럽연합영국, 서울, 한국법제연구원 74) 이성환 (2014) 규제개혁현실에대한헌법적평가, 진정한규제개혁을위한규제개혁위원회개혁방안토론회의발제문 75) 2010년집권한보수당정부가규제개혁을워낙빠르게시행하다보니해당부서가작성한규제영향평가서의질이낮아졌다는보고도나오고있다. 규제위원회는자신들이심사한규제영향평가서가운데 2012년에는 81% 가적합했는데, 2013년에는 75% 만이적합하다고평가하면서분석수준이저하되었다고보고있다. 출처문병순 ( ) 영국의사례에서본규제개혁, LG Business Insight, p

95 를파악하고그것들을합리적으로개선하는것에주안점을두고규제개선제도들 76) 과 연계하여추진되고있다는점에규제의행정비용감축이필수적인전제가되고있다 는점을간과해서는안된다. 우리나라의경우행정비용산정을아직본격적으로도입하고있지않으나, 이를적극적으로활용하여평가의객관성을높일수있도록하는것이필요하다. 규제의행정비용산정과감축은환경규제와같이사회적규제로서사적주체인기업의부담과공공재인환경의보호사이의가치충돌과는크게상관이없이규제효율성을위해대체적으로모든영역에서그감축을추진하는데동의하고있다. 이미유럽연합회원국의대부분과캐나다등의규제선진국은행정규제산정방식인표준비용모델 (SCM) 을이용하여행정비용산정과감축에적극적인노력을기울이고있다. 따라서우리나라에서도행정비용감축을위한비용산정법을도입하여체계적인비용산정의틀로활용하는것을고려하는것이필요하다. 그림 17. 영국의비용총량제운영방식구조 4) 뱅킹제도로인한규제개혁의추동력약화 영국의비용총량제의뱅킹제도 (Banking system: 절감효과의저축 ) 는비용절감효과가큰규제하나만완화하면, 그후규제의신설이나강화에더이상개선의추동이되지못할수있다는단점을가지고있다. 영국 Defra의비용총량제실적보고에서도비용총량에의한개선은초기절감한규제비용외에크게변화하고있지않음을보여준다. 77) 영국의규제개혁기간별 Defra의비용총량제적용내용을살펴보면순비용이 0인규제를제외하고, 비용총량규제의대상이되었던규제는 NR1에서는 In과 Out 각 76) Red tape challenge, 통상적규제일, 일몰제및검토제도, 소규모기업배려등. 77) 영국에서 OIOO 에서 OITO 로정책을전환한배경에는이러한문제도있을것으로추정된다

96 각 1개씩이며, NR2에서는 In 2건, Out 4건등 3년 6개월동안 53개. 이중에서 In 13건, Out 29건, Zero Net Cost 11건이다. Defra에서 2011년 4월부터 1,200개가넘는규제를검토하여, 2014년초까지 336개의규제를개선한것을고려하면, 규제비용총량제의적용을받은규제는전체검토규제의 4.4%, 규제개혁의대상이된규제의 15.8% 라고할수있다 ( 표 37 참고 ) 78). 즉, 비용총량제의적용을받는규제가매우제한적이며실제적으로 Simplification of the contaminated land regime 규제감축으로많은비용을감축하였고이후큰변화가없음을알수있다. ( 표 38 참고 ) 시기 (NR) 규제명 규제유형 연간기업순비용 ( 백만원 )* 1 Flood and Water Management Act (2010) Schedule 2 Amendment of Other Acts IN The Licensable Means of Fishing Order 2010 OUT The Environmental Protection (Controls on Ozone-Depleting Substances) Regulations 2011 OUT Flood & Water Management Act (2010) Implementation of sections 38 & 39 Incidental Flooding. IN 5 2 Flood & Water Management Act (2010) Implementation of Section 7 (6) on co-operation and sharing IN 3 information. 2 Amendment of Pigs (Records, Identification and Movement) Order 2007 OUT Simplification of the contaminated land regime. OUT - 227,568 2 The Water Supply (Amendment to the Threshold Requirement) Regulations 2011 OUT - 3 표 37. DEFRA 의규제비용총량제시행결과 구분 IN OUT Zeronet Cost 표 38. DEFRA 의규제개혁의성과 (Zero Net Cost 제외 ) Revision of Annex III of the the Volatile Organic Compounds in Paints, Varnishes and Vehicle Refinishing 기업순비용변화 ( 백만원 ) 순비용누계 ( 백만원 ) NR NR , ,629 NR , ,146 NR ,543 NR , ,870 NR ,921 NR ,628 계 , ,628 출처 : Regulatory Policy Committee (2013) Complete list of validated costs and benefits to business of regulatory and dereguatory proposals OUT ) 2011 년기업측으로부터개선을요청받은규제가 435 개였음을고려하면, 기업활동과관련된규제중에서도일부만이비용총량제의적용대상이되었음을알수있음

97 시기 (NR) 규제명 규제유형 연간기업순비용 ( 백만원 )* Products Regulations Environmental Permitting (England and Wales) (Amendment) Regulations 2010 OUT Order under Section 14 of the Planning Act 2008 OUT The Welfare of Animals (Slaughter or Killing) (Amendment) (England) Regulations OUT - 3,551 4 Amendment to The Tuberculosis (England) Order 2007 IN English Scallop Order 2012 IN Legislation Reform Order Veterinary Surgeons Act 1966 IN 69 5 The Welfare of Wild Animals in Travelling Circuses (England) Regulations 2012 IN 34 5 Marine Licensing: Navigational Dredging and Other Exemptions OUT Reforms to section 15 of the Commons Act 2006 OUT - 5,138 5 Cattle Identification (Amendment) Regulations OUT Environmental Permitting (England and Wales) Regulations Amendments OUT The Nitrate Pollution Prevention (Amendment) Regulations 2013 OUT Flood and Water Management Act 2010: Commencing Schedule 4 on Reservoir Safety OUT - 6,655 6 Plant Health (England) (Amendment) (No.3) Order 2013 IN - 6 Company reporting of greenhouse gas emissions IN 5,862 6 Designation of Marine Conservation Zones in English Inshore Waters and English and Welsh Offshore Waters IN Amendment to Code of Practice on Noise from Ice-Cream Van Chimes Etc (approved Code under OUT - the Control Of Pollution Act 1974) 6 Animal By-Products (Enforcement)(England) Regulations 2013 OUT Changes to the scope of the Gangmaster Licensing Authority OUT The Non-Native Species Prohibition of Sale (England and Wales) Order 2014 IN The Tuberculosis (England) Amendment Order 2014 IN - 7 The Keeping and Introduction of Fish (England) Regulations 2014 OUT - 7 Revocation of Code of Recommendations for the Welfare of Livestock: Meat Chickens and Breeding OUT - Chickens 7 The Sheep and Goats (Records, Identification and Movement) (England) (Amendment) Order 2014 OUT Waste (England and Wales) (Amendment) Regulations 2014 OUT - 7 Environmental Permitting (England and Wales) (Amendment) Regulations 2014 OUT The Jam and Similar Products (England) Regulations 2013 OUT - 7 Prohibition of Keeping or Release of Live Fish (Specified Species) Order 2013 IN 17 7 The Sea Fishing (EU Enforcement) Order 2014 OUT - 7 Water Bill 2014, part 5 (section 48) OUT

98 시기 (NR) 규제명 규제유형 연간기업순비용 ( 백만원 )* 7 Water Bill 2014, part 3 (section 46) OUT - 7 Guidance on river basin planning OUT ,972 * 환율은 1파운드 = 1724원적용 출처 : Regulatory Policy Committee (2013) Complete list of validated costs and benefits to business of regulatory and dereguatory proposals 5) 환경규제의품질개선과규제평가 규제비용총량제도입과관련하여실제적용에서어려운부분이비용으로산정하기곤란한편익을어떻게반영할것인가하는문제이다. 환경규제의경우규제부담비용이기업에지워지는데에비해그편익은일반국민들이누리게되는측면이강하다. 환경안전이나삶의질과관련된편익을화폐가치로산정하는것이어렵기때문에, 화폐가치를대신하여규제의부담 ( 비용 ) 과편익을정량적으로비교할수있는방법을고안해야할필요가있다. 즉, 규제부담과편익의수준을비교하여규제부담을일정수준이하로유지하면서규제도입의우선순위 ( 중요성 ) 를정할수있도록하는, 비용산정에대안적으로적용가능한정량적기준이마련되어야한다. 규제수준의정량화방안으로규제지표적용또는지수제를도입하는방안을고려해볼수있다. 규제지수또는지표는규제로인한부담정도뿐만아니라규제의신설과강화, 완화와폐지로인해변화를객관적으로평가하여지수를도출하도록설계할수있다. 또한환경규제의특성을반영하여지표를적용하여개발할수있다는것이장점이라고할수있다. 규제지수는규제별수준의평가에기반하고있기때문에기존규제수준에대비한규제개선의정도를비교할수있다는점에서품질개선을유도하는수단으로도활용가능하다는점에서도비용총량제에보완적역할을할수있다. 다음장에서는규제총량관리라는측면을고려한환경규제지수도입의필요성과방향, 그리고운영방법에대한기본구상을논의해보도록하겠다. 4. 환경분야규제총량관리의기본구상 1) 환경분야규제총량제방안의기본방향 환경규제의중요한특성은사회적규제로서기업의활동으로인해일반국민의환경비용부담의전가를막고환경의질과안전의수준을유지하는것이다. 바람직한환경규제관리란이러한환경규제의특성이고려된규제관리제도를마련하는것으로, 환경안전이라는측면을어떻게환경규제총량관리에연관하여적용할것인가에대해고

99 려할필요가있다. 여기에서는환경규제총량관리에서환경위험도를반영하여규제품 질을제고하고개선하는방향에대하여살펴보고자한다. (1) 위험도를고려한환경규제관리 1 환경규제와규제비용 환경정책은과도한자연자원의훼손행위로부터자연환경을보전하고, 환경위해로부터국민안전을지키기위해기업과인간활동을지속가능한수준으로규제하기위한정책이라고할수있다. 이는또한환경과안전에대한위험수준을낮추기위한정부의개입이며, 기업을포함한피규제자에게는규제에순응하기위한부담 ( 비용 ) 이발생하게된다. 환경규제가미흡한때에기업은환경에대한비용을지불하지않는대신, 환경과안전의수준을저하시키게된다. 그러나환경안전에대한경각심이높아지면서, 적극적인환경규제가도입되게되고이것이적정수준이상의부담을유발하는과도한규제도입이되기도한다. 규제개혁은과도한규제, 불필요한규제를정비하고적절한수준의규제로재설계하여규제품질을향상시켜합리적인규제수준으로전환하는것으로여기에는환경안전이고려되어야한다. ( 아래그림 18 참고 ) 그림 18. 환경규제의규제비용과합리적 규제수준 규제개혁의초기는과도한규제로인한비용부담을줄이기위해규제를완화하는데초점을맞추게되지만, 이러한규제완화중심의규제개혁은환경안전을낮출수있기때문에규제재설계로환경안전의수준이낮아지지않는규제의품질의제고하는규제개혁으로점차적으로변하게된다

100 그림 19. 환경규제정책과규제수준 2 위험및안전규제의비용편익분석 규제의비용편익분석에서가장중요한것은화폐화또는개량화의문제로특히위험및안전규제와같은사회적규제의경우비용보다는편익을측정하고화폐화하는것이더어렵다. (Viscusi & Gayer, 2002; Hodges 2005, p15) 국회차원에서이루어진규제영향분석서에대한평가에서비용편익분석의경우전체의 80% 이상이미흡한것으로평가되고있으며 79), 정부의자체적인규제영향분석서평가에서도규제영향분석의질적수준이낮고특히비용편익분석의경우이를생략하거나기술적으로작성한사례가많은것으로보고되고있다 ( 여차민외, 2009). 문제는위험및안전규제의경우규제의완화나폐지에보다신중해야함에도불구하고완화폐지에대한영향분석와같은규제심사는이루어지고있지않다. 여차민등 (2009) 은위험및안전규제비용편익분석의경우비용편익분석적용의현실적한계인방법론적문제와자료부족의문제때문에현실적요건을모색해야한다고지적하였다. 비용과편익을화폐화하거나계량화하는데초점을맞춘결과현실적으로비용편익분석을적용하는데문제가발생하고이때문에비용편익분석자체를포기하거나기피하는현상이발생하고있다고보았다. 위험및안전규제비용편익분석을수행함에있어서는다양한정보의제공, 유연한방법론과기법의적용, 비용의철저한파악, 대용치의활용등위험및안전규제비용편익분석이활용될수있는현실적요건을모색하고위험및안전규제비용편익분석이제몫을다할수있는방안을강구하는것이필요하다. 예를들어, 비용과편익의화폐화가불가능할경우에는주어진자료를최대한이용하여, 질적인방법으로비용과편익을비교 분석하는방법을제시하거나비용및편익항목과그규모를판단할수있는표를작성하여그정도를정성적으로비교할수있게하는 79) 국회예산정책처 (2008) 2007 년도정부규제영향분석서평가

101 것등을적용해볼수있다. 표 39. 위험및안전규제비용편익분석의실무차원의지침 위험및안전규제비용편익분석의요건 준수비용, 집행비용또그파급되는효과로 인한비용등을파악비용의과소계상과편익과대계상을경계비용대비효과를파악하고측정 상황에부응하는유연한방법론의개발및 적용 다양한대응치 (Proxy) 의개발 다양한정보의생산과제공 계량화및화폐화와함께다양한시각과 관점의제공도중요 위험및안전규제비용편익분석의실무적차원의지침비용 ( 편익 ) 의철저한파악유연한방법론과기법을적용한비용과편익의추정정성적추정의적극적활용다양한대응치를통한비용또는편익의추정다양한관점이반영된비용또는편익정보의적극적제시 비용편익분석결과가정책논변과담론의 계기로가능 비용과편익의유연한비교및제시 전문가집단을활용한비용과편익의검토 상당항규모의외부성의존재를입증하고 정부의개입이시장기제보다유효하게안 전을도모한다고기대하는것이합리적임 을입증상당히유해한정보의비대칭성의존재를 입증하고정부의개입이시장기제보다유 효하게안전을도모한다고기대하는것이 합리적임을입증무지와경향적인주의부족의존재를확인 하고정부의개입이시장기제보다유효하 게안전을도모한다고기대하는것이합리 정부개입의타당성을비용과편익을비교 형량하여입증 적임을입증출처 : 여차민, 김태윤 (2009) 위험및안전규제비용편익분석의현실적요건의모색 3 위험도기반의규제평가 일반적으로규제비용을많이투입할수록규제효과는커지지만, 효과의증가정 도는점진적으로감소하게된다. 최적의규제, 즉좋은규제란주어진환경에

102 서최소의비용으로최대의규제효과를얻게할수있는규제라고할수있다. 따라서규제설계기술은주어진환경에서같은규제비용으로최선의규제효과 / 편익을달성하거나동일한규제효과 / 편익을달성하는데최소의규제비용을부담하게하는기술이다. 규제도입이후의환경위험의수준은규제의비용이높아질수록낮아지지만, 규 제에투입되는비용이커질수록환경위험의감소속도는점점줄어들게된다. ( 아래그림 20 참고 ) 그림 20. 규제비용대비규제효과및위험수준의변화 주어진기술적가능성범위에서사회적선호상최선의조합을선택하게되는 데이를그림으로나타내면다음 21 과같다. 그림 21. 규제변화와규제선호도 옥색 : 위험수준으로볼때미흡한규제 노란색 : 비용상으로과도한규제 중복된영역 : 최적의규제에비해위험수준으로볼때미흡하면서도비용상으로는과도한규제 (A) - 비효율적규제 - 현재의가능한규제비용효과곡선상에있지않은규제

103 같은규제비용으로더높은규제효과를달성할수있고, 더낮은규제비용으로 동일한규제효과를달성할수가있다. 그림 22. 규제변화와규제효과 B : 비효율적규제는아니지만미흡한규제 C : 비효율적규제는아니지만최적의규제에비하여과도함 O : 현재의조건에서최대의후생수준을가져다주는최적의규제 사회적선호상최적의규제가허용가능한위험수준보다낮은위험수준을가지면문제가없으나현재의기술수준에서사회적선호상최적의규제는규범적으로허용가능한위험수준보다높은위험수준을가지게될수있다. 그럴경우에는허용가능한범위안에서최적의규제는 O 으로변경되어야한다. O 은 O보다사회적선호도는낮지만허용가능한위험범위를충족하는것이라할수있다. 현재의규범과기술수준에서선택이가능한영역은위의노란색영역이며, 그 영역중에서최선의선택이 O 라고할수있다. 4 규제의환경리스크평가와규제개선 위험도기반규제와환경리스크의평가 환경규제의중요한목적은환경리스크의저감으로일반적으로규제비용이높아질수록환경리스크가낮아진다고할수있지만, 규제설계기술의발전과환경기술의개발로규제비용의부담을크게높이지않으면서환경위험을높일수있는규제의개선이가능하다 최근위험도에기반한규제가많은관심을받고있으며위험도기반규제는 더좋은규제아젠다 (better regulation agenda) 에서도중요한요소로인식되고있다 80). OECD의규제개혁에관한보고서에서도사회적, 환경적, 경

104 제적위험으로부터국민을보호하기위해서는규제의설계와순응전략을세우는데위험기반접근이필요함을강조하고있다 (OECD 2010) 호주의경우위험도기반허가시스템 81) 을도입하였는데, 이제도는모든환경보호면허를받는사람들은그들이인간건강과환경에미치는위험의수준을토대로적절한수준의규제를받게하는것이다. 호주환경보호국 (Environment Protection Authority) 는각허가자에대한환경위험평가를실시할예정으로면허를받는자들은 1~3까지의위험수준을받게되고, 높은위험수준을받은경우에는더강화된규제와순응감시를받게되고, 낮은위험도의경우에는불필요한행정과규제부담이줄어들게된다. 허가를받는사람들이환경위험을최소화할경우에는행정요금을줄여주는보상을해주며, 성과가부진한경우에는반대로성과를개선하기위한동기를제공할수있는면허비용을부과받게된다. 위험도기반규제접근방식은위험이높은부분에높은규제비용을투입하게하고낮은위험에대한부담을줄임으로서규제비용의효율성을높이도록하는한편, 피규제자로하여금적극적으로위험수준을낮추도록노력하게하는유인으로작용할수있다. 위험도기반접근의규제정책은다음ㅁ과같은흐름도의규제평가와관리절차를따르게된다. ( 그림 23 참고 ) 80) Peterson D. and Fensling S.(2011) Risk-based regulation: good practice and lessons for the Victorian context 81)

105 그림 23. 화학물질환경위험평가및관리흐름도 출처 :OECD (2012b) The OECD Environmental Risk Assessment Toolkit: Tools for Environmental Risk Assessment and Management, Better Policies for better Lives 최적의규제비용으로최대의규제효과를얻기위해서는규제로인한환경안전수준, 즉환경위험도의합리적인평가가필요하다. 리스크를정량화하는일반적인방법은리스크의확률 (Probability) 과심각성 (Severity) 를곱하는것으로흔히이는위험평가행렬로나타낼수있다. 즉, 위험도는위험의발생확률과위험의크기의곱으로산정하며, 일반적으로위험평가행렬 (Risk Profile Matrix) 로나타내고있다. 리스크의정도와발생확률을고려한리스크평가행렬은다음과같은과정을거쳐 서작성된다. 즉, 위험의심각성과확률을고려하여영역을구분하고, 이를리위험 평가행렬 (Risk profile matrix) 로전환한다. 82) 82) 다음은리스크평가를위한행렬의한사례임. 확률과심각성을 log-log 의단위로나타내고있음

106 그림 24. Risk Matrix 작성 ( 예 ) 출처 : Clemens, PL (1993) Working with the risk assessment matrix (lecture notes). 2nd ed. Tullahoma, TN: Sverdrup Technology, Inc. [ 그림 25. Risk Matrix 에서위험산정 출처 : Webster B. Y. (NA) Understanding & Comparing Risk 위험평가행렬 (Risk profile matrix) 를작성하는방법으로크게 3 영역, 혹은 4 개영역으로구분하고, 각영역에적절한점수를부여한다

107 그림 26. Risk Matrix 작성의예출처 : Government of South Australia (2006) RISK ASSESSMENT MATRIX Determining the Level, Department Education and Childern s Services 의예시를번역함. 환경위험평가와규제개선 환경위험평가를통해규제개선정도를파악하는방법으로환경위험의허용한계와위험선호도를고려하여설계할수있다. 위험허용한계 (Risk Tolerance) 는수용가능한위험수준을, 위험선호도 (Risk Appetite) 는감당할준비가된위험의수준을말한다. 83). 위험허용한계 (Risk Tolerance) 는특정시스템이수용할수있는위험수준으로그허용한계선 (Risk Tolerance Line) 을중심으로위험허용또는불가가결정의기준으로활용할수있다. 규제의개선시에환경위험허용계선 (Environmental Risk Tolerance Line) 를설정하고, 규제완화가허용한계선한도를벗어나지않도록하는것이중요하다. 그림 27. 위험허용한계선예시 83) The ISO risk management standard refers to risk appetite as the "Amount and type of risk that an organization is prepared to pursue, retain or take". In a literal sense, defining your appetite means defining how "hungry" you are for risk

108 위그림은위험평가행렬에서위험허용한계값을나타내는데, 왼쪽행렬에서규제 위험허용한계값은 4 이며, 오른쪽에서는 10 임을알수있다. 그림 28. Risk Matrix 에서위험의변화 출처 : Traynor J & O Hagan, M. (2005) 일반적으로규제개선은규제위험도가감소하는방향으로개선되어야하나규제완화시에는규제의비용을줄이는대신에규제의위험도가높아지는경우도있을수있다. 따라서이때는규제의변화로인해규제의위험도수준이위험허용한계를넘지않도록하는것이필요하다. 그림 29. 규제개선시환경위험변화 ( 예시 ) 위험안전도를고려한규제수준의설정시위의위험평가행렬을활용하여위험의 변화율을산정하고이를위험허용한계선의이하로관리되고있는지확인할수있 다

109 ( 예시 ) 그림 24 의위험평가행렬의예시에서규제완화로인한환경위험은 4 점 에서 9 점으로변했으며, 규제위험도의변화수준 ( 변화율 ) 은환경위험도 20% 증가. 위험변화량 규제위험변화율 총위험정도 2) 환경규제총량제도입의영향과기대효과 국가마다규제수준과질의차이가있기때문에각각의상황에맞는적절한규제관리시스템을구축하여합리적인규제를만들고유지하는것이중요하다.(OECD, 1997) 규제비용총량제는불필요한규제증가를막아규제부담을적정수준이상으로높이지않게하는제도로, 기존의규제규모 (stock) 에대한파악과새롭게도입되거나변경폐지되는규제의규모 (flow) 에대한관리라는점에서기존의개별규제개선방법보다진일보된방식이라할수있다. 더욱이규제도입에있어서기존의규제부담및규모와연관하여살펴보도록하기때문에합리적인수준의규제도입을촉진하고수요자중심에서지속적인규제개선의여지를찾도록유도한다는점이가장큰기대효과라고할수있다. 그러나사회전체의편익과화폐가치로환산하기어려운편익에근거를두는환경규제에비용중심의총량관리만적용하기에는환경규제의품질의확보라는측면에서한계가있다 84). 환경규제는기업의활동에서공공재인환경에대한대가를지불하지않고비효율적으로환경재를이용하는것을막기위한정부의개입이기때문에기업부담외에도사회적공공재인환경에대한영향이고려되어야한다. 앞서살펴본위험도관리에기반한환경규제관리는환경안전도와환경의질을고려한다는점에서환경규제의질적관리를위한툴로활용할수있다. 비용중심의총량관리가양적인규제관리를가능하게한다면, 환경규제의내용을고려한합리적수준의질적관리, 즉환경의질과국민안전이라는측면에대한고려한양적 질적관리를포괄하는종합적인환경규제총량관리제라할수있다. 환경규제총량관리제는규제비용부담감축을촉진하면서도규제품질이저하되는것을막고, 합리적인수준의규제를유지하도록하여품질향상에대한유인을갖도록하는관리방식이다. 특히비용산정이어려운환경적편익을환경위험도로서반영하게하여, 규제변화로인한환경의질저하를막을수있다. 따라서환경정책목적에부합하고환경규제특성을반영한규제관리, 규제이력관리, 환경및국민안전에대한영향을고려 84) 편익산정의어려움에대해서는이미규제개혁특별법입법공청회에서지적된바있다. 김현수 ( ) 규제개혁성공조건, 규제개혁특별법제정안입법공청회

110 한규제의품질의확보, 규제개혁촉진을유도하는총량관리와같은다양한효과를 기대할수있다. 또한종합적규제관리방식으로지금까지의환경규제관리를한단계 높이는관리시스템이될수있을것이다

111 Ⅴ 장 환경규제총량지수의도출및산정 1. 환경규제의총량지수의기본설계 1) 규제총량관리 규제저량과규제유량 규제총량은규제저량 (regulation stock) 과규제유량 (regulation flow) 으로구분할수있다. 규제저량은기존에있는규제들의양을가리키며, 여기에는미등록규제를발굴하여등록하는규제를포함한다. 규제유량은저량에포함되지않는규제들로어느한시점을기준으로새로신설되는규제, 기존의규제들가운데강화완화폐지등변화되는규제의정도 ( 양 ) 을의미한다. 규제비용총량제에서규제신설만큼폐지를하도록하는것은이러한유량을대상으로하는관리라고할수있다. 그림 30. 규제유량과규제저량의개념 규제총량관리를위해규제저량과유량모두에대한관리가필요한데, 규제지수는이것들을쉽게파악하고관리하기위한방법으로이용될수있다. 규제지수는단순히규제의양적인측면뿐만아니라질적인측면이포함되도록설계하여, 저량지수에는규제의등급과유형을통해현재규제수준에대한파악하고개선해야할점을찾는데에도움이되도록설계할수있고, 유량지수는규제변화에따른규제개선정도를나타낼수있도록하는것이가능하다. 이러한두가지지수를통합하여규제의종합적인지수로서관리 활용할수있다. 규제저량 : 규제저량의전체의크기를나타내는양적지표이며, 단순히규제의

112 건수만을나타내는것이아니라규제정책의수준, 환경규제를위한정부의개입정도등을지표로하여평가하고이를바탕으로지수화한것이다. 여기에는규제의유형별로등급을부여하거나규제의성격, 방식, 수준을반영한가중치를활용한점수부여등으로지수도출이가능하다. 규제유량 : 신설되는규제와폐지되는규제, 완화되거나강화되는규제등기존 규제량에대한변화를나타내는것으로환경규제에있어서규제부담의변화뿐 만파급효과등을반영하도록하는것이필요하다. 2) 환경규제지수관리제 환경규제지수의필요성 환경규제의경우규제로인한비용과편익을산정하기가곤란하여규제의신 설 강화시에비용분석이제대로이루어지지못하고있는실정이며특히, 기업에 미치는직접적인편익과비용의산정이어렵다. 규제총량제매뉴얼 (2014) 에서도비용분석이불가능하거나매우어려운규제는 규제개혁위원회 ( 비용전문위원회 ) 의심의를거쳐유사한수준의규제를폐지 완화 (OUT) 하도록하고있는등대안을제안하고있다. 규제부담간 유사한수준 을판단시에는규제성격 강도 파급효과 규제개선정도 규제방식 일몰등을종합적으로고려하도록하고있다. 부처가자율적으로기준을수립한경우규제개혁위원회 ( 비용전문위원회 ) 에서심사후, 기준이적합한것으로인정받은경우에한하여사용가능하고규정하고있다. 합리적환경규제지수의도출 규제품질및국민 기업의부담도, 환경위험도를종합적으로반영한다음과같 은환경규제지수를산정할수있다

113 환경규제지수를설계할때에는규제유형, 행위강도, 적용범위를고려유형별등급위계를설정하도록하여규제특성별차이를두도록하는것이바람직하다. 특히국민 기업부담이크고, 낡은방식규제에높은등급과가중치를부여하도록설계하도록하여규제개선시규제지수에반영될수있도록설계하는것이중요하다, 또한환경규제의특성을반영하여규제부담도뿐만아니라환경위험도변화를정성적으로평가하여반영하도록하는것이필요하다. 환경규제지수를통한규제총량관리의의의 환경규제지수관리는규제비용총량제와함께새로운규제도입에있어서기존규 제의부담과편익을고려하도록하는적극적인규제총량관리제도라고할수있 다. 환경규제지수의도입을통해환경정책의수준을평가하는것은물론일정수준으로규제를관리하여총량관리를가능하게하는지표로활용하여단순히규제의부담이나정부의개입수준만을나타내는것이아니라, 해당분야의정책의질적수준을종합적으로나타낼수있다는점에서기존의건수중심이나부담중심의총량관리방법보다진보한규제관리가가능하게된다. 규제의부담중심의총량관리방식도규제의필요성이나효과에대한고려없이피규제자의부담의관점에서만규제를평가하게되어필수적인규제의도입이나유지를부정적으로평가하게되는편향적평가의우려가있다. 환경정책의목적을달성하기위해서는정책분야별로적절한수준의규제가도입되어야하고, 해당규제들이가장효율적으로규제목적을달성할수있도록최적화되어야한다. 따라서규제지수는이를잘반영할수있도록설계하는것이중요한데규제지표에 1 해당분야의정책수준이어느정도인지, 즉환경보호와국민안전을위해필수적인환경정책이적절하게도입되어있는지 2 국민과기업에대한규제부담이어느정도인지 3 규제개선을위한지속적인노력이잘이루어지고있는지가반영되도록설계하여보다효율적인규제관리평가가가능하게된다. 규제관리에있어서사후평가방식에만의존하는것이아니라지속적인규제평가관리를유도함으로서개별규제의이력의관리뿐만아니라, 전체적인규제의규모 ( 양 ) 를파악하고관리하는데에도용이하다. 공공재인환경과국민안전도를반영하여규제비용총량제의양적관리를보완하여규제의질적관리가가능하도록함으로서환경규제개선에대한종합적인평가가가능하게된다는의의를갖는다. 이는또한규제개선에관하여국민과규제수요자와의소통을쉽게하는데에도

114 기여할수있다. 2. 환경규제지수산정방법 1) 규제등급별점수산정 규제등급점수분류 규제행위강도별등급을 A~E 의 5 단계로구분하고, 적용범위역시 5 단계로구분하여 4~100 점까지의점수를부여하도록한다. 적용범위행위강도 ( 내용 / 형식 ) 해당법률이적용되는시설물 지역 기업등의전체中 75% 초과 75% 이하 50% 이하 25% 이하 아주강함 A A1 (100점 ) A2 (75점) A3 (50점) A4 (25점) 강함 B B1 (75점) B2 (56점) B3 (38점) B4 (19점) 중간 C C1 (50점) C2 (38점) C3 (25점) C4 (13점) 약함 D D1 (25점) D2 (19점) D3 (13점) D4 (6점) 아주약함, 기타 E E1 (15점) E2 (11점) E3 (8점) E4 (4점) - 규제의등급은앞에제시한규제의성격과유형에따라다음과같은방식으로등 급을부여하도록한다. 규제성격별유형별등급부여방법 (1) 경제적규제의등급부여예시일반적으로아래의그림과같은기준으로행위강도를정하되, 정해진유형이강도를정확히반영하지못할때에는규제의내용에따라등급을조정할수있다

115 그림 31. 진입규제의등급부여범위 1 진입 영업제한 / 허가 - 영업제한 / 허가는제한및허가의강도를기준으로판단. 영업의전면적금지에관한규제는 A등급을부여하고, 일반적으로금지되고있는사업의등록이나허가에의한것은 B등급으로분류한다 - 일반적으로허용된사업의등록에대한규제는 C등급을부여하고, 대부분허용된사업의신고에대한규제는 D등급으로분류한다. 그림 32. 영업제한허가의등급부여범위 권리의무의승계 - 권리의무의승계에는영업의승계 ( 권리 의무의승계 ) 와행정처분의승계로구분. 영업자의권리의무의승계에서규제의내용과강도를고려하여규제등급을설정한다. - 일반적인영업의승계는 D등급을부여. 사업의진입이어려운분야의영업의승계는상위등급 (C) 을부여하고, 행정처분의승계와같이영업허가와무관한권리의무의승계는하위등급 (E) 을부여한다

116 그림 33. 권리의무승계의등급부여범위 협회 / 검사기관지정 - 협회 / 검사기관지정은시험및검사기관의지정과공제조합및협회의설립등에관한규제가포함된다. - 일정등록요건을갖추어야영업을할수있는시험및검사기관의지정은 B등급을부여하고, 교육과훈련등을담당하는환경전문인력양성기관등에관한규제는하위등급인 C 등급을부여한다. - 공제조합이나협회의설립은관련산업의진입에관한규제로작용하는정도를기준으로 C등급이나 D등급으로분류한다. 그림 34. 협회검사기관지정의등급부여범위

117 규제등급 B등급 C등급 D등급 표 40 협회검사기관지정규제부여사례규제사무명광역폐기물처리시설설치 운영위탁자지정기준토양관련전문기관의종류및지정등사회환경교육지도사자격기준및사회환경교육지도사양성기관지정환경측정분석사교육및검정기관자원재활용협회한국자동차환경협회의설립등 2 제조 거래 가격 그림 35. 제조거래가격규제의등급부여범위 제조 사용 거래의제한 - 제조 사용 거래의제한은전면적제조나사용의금지에대한규제는 A등급을부여하고, 일반적금지나기준이하에대한일부허용에관한규제는그허용의정도포괄범위에따라 B등급혹은 C등급을부여한다. - 사용의제한적금지나제조 / 사용의기준혹은지침에관한규제는 D등급으로분류한다

118 그림 36. 제조사용거래제한규제의등급부여범위 수출입이승인, 허가 - 수출입의전면적금지에대해서는 A등급을부여하고, 행정당국의승인이나허가가필요한경우 B등급을부여한다. - 신고절차가요구되는경우 C등급을부여하고, 사후신고는 D등급을부여하되, 실제규제의내용이강도를고려하여등급조정가능하다. 그림 37. 수출입의승인허가규제의등급부여범위 수수료 - 수수료는검사기관이검사나인증등의서비스를제공하고부과하게되는수수료로일반적으로 C등급으로부여하되, 규제의구체적인내용에따라등급조정가능하다

119 3 품질규제 기준과규격 - 모든제품이나서비스에의무적으로요구되는기준이나규격은 B등급을부여하되규제내용에따라 C등급으로조정가능하다. 인증 - 모든제품이나서비스에의무적으로요구되는인증이경우 B 등급을부여하고일 반적인기술이나제품인증은 C 등급을부여한다. 그림 38. 품질규제의등급부여범위 표시기준및의무 - 유독물의표시의무등표시기준의의무에관한규제는 C등급을부여. 개별규제내용의강도에따라 B등급이나 D등급으로조정가능하다 시험법 정도관리 - 시험방법이나기준, 정도관리에관한규제는 C 등급을부여하되, 규제내용이지 침과같이다소낮은강도의규제인경우 D 등급으로조정가능하다. (2) 사회적규제 ( 비경제적규제 ) 의행위강도예시 사회적규제는입지 구역, 환경기준 평가, 의무 제한, 비용 부담금으로나눌수있다. 규제의강도가같더라도규제유형이나성격에따라국민과기업이느끼는규제부담이다르기때문에규제성격유형별규제등급의차이를두었으며, 규제의등급은규제의성격유형과세부유형, 규제의내용등을고려하여결정하도록한다. 같은유형의규제라하더라도규제의내용에따라국민과기업의부담이클경우등급을다르게부여할수있다

120 1 입지 구역 입지제한 / 허가 - 입지제한 / 허가에해당하는규제는일반적으로특정시설의설치허가를통해입지를제한하는규제이다 - 입지제한 / 허가에관한규제는사회적규제에서가장강한규제로서 A등급을부여하되, 한정된지역이나허가기관의검토에의한제한적인허용이가능한경우 B등급으로분류한다. 그림 39. 입지 구역규제의등급부여범위 구역의지정 - 오염의방지, 자연의보호등을목적으로구역을지정하는규제로서규제등급 B 를부여함. 단, 규제내용에따른조정가능하다. - 구역지정으로인한행위의전면제한등부담이매우높아지는경우상위등급인 A등급을부여하거나, 구역의지정에따른행위제한이탄력적으로적용되는경우낮은등급 (C) 부여가능하다. 구역내행위제한 - 구역내행위제한에관한규제는일반적으로강한규제로 B등급을부여한다. - 전면적행위의제한의경우높은등급인 A등급을부여하고, 특정행위에국한된제한인경우낮은등급인 C로등급조정가능하다. 2 환경기준 평가 환경기준 / 배출기준 - 수질, 대기, 폐기물등의배출기준을사업자에게직접적인의무로부과하는일반적인환경기준에관한규제는 B등급으로분류하고규제의내용이기업등에미치는영향에따라 B에서 C 등급사이에서조정가능하다. ( 예 : 권고기준규제 ->

121 C 등급 ) 그림 40. 환경기준평가규제의등급부여범위 총량규제 - 대기오염물질, 수질오염물질등의총량에의한규제는사업자의스스로총량감축을하도록하는규제로중간정도강도의규제로 C 등급부여한다. - 총량규제에필요한의무들을부과와같이관련한부수적인규제의경우 D 등급부여한다. 환경영향및위해성평가 - 환경영향, 위해성평가는그결과가기업활동에영향을미칠수있는것으로규제강도를중간정도로간주하고 C등급부여하고, 그와관련된부수적인규제는 D등급부여한다. - 영향이나위해성평가의결과가직접적인기업활동과큰관련이없거나조사의성격을띤규제는 D등급으로분류하여규제내용에따른등급조정가능하다. 3 의무 제한 검사 - 사업자가주기적으로행해야하는검사의경우 C 등급을부여하고, 행정기관의검사나조사와같이규제부담의정도가약한규제는 D 등급으로분류한다. - 규제내용에따라 B등급에서 D등급사이에서등급조정가능하다

122 그림 41. 의무 제한규제의등급부여범위 관리기준 - 관리기준의경우사업에직접적인의무를부과하는경우 C 등급을부여한다. 일반적인유지관리기준에관한규제는 D등급부여가능하다. - 규제내용에따라 B등급또는 D등급으로조정가능하다 금지및제한 - 금지및제한의경우사업자에게부여하는행위제한의경우 C등급을부여하고, 일반적인행위제한의경우 D등급으로분류한다. - 규제내용에따라 B등급또는 D등급으로조정가능하다 오염저감등의의무부여 - 오염저감등의의무부여에관한규제는강제적규제로 C등급을부여. 지침이나권고적성격의규제는 D등급부여한다. - 피규제자의규제부담및강도에따라 B등급에서 D등급사이에서조정가능하다. 처리기준및방법 - 처리기준및방법에관한규제는일반적으로 C 등급을부여하나사업자에게부과 되는의무의강도를고려하여 B 등급또는 D 등급으로조정가능하다. 행위허가 - 행위허가의경우행정관청의허가가필요하거나제한적범위에서행위허가가허용되는경우 B등급을부여하고, 신고를통해행위가승인되어일반적인허용의경우 C 등급으로분류한다. - 규제내용에따라 B에서 D등급사이에서조정가능하다

123 인력지정및교육 - 인력지정은자격이필요한전문기술인이나관리인을지정하도록하는경우 D등급을부여한다. - 특별한자격요건의충족없이임명할수있는관리인등에관한지정은 E등급으로분류한다 - 일반적인교육에관한규제는 D등급을부여하되, 인력지정및교육에관한부수적인사항을규정한규제는하위등급인 E등급으로분류한다. - 교육의내용과주기, 기간등에관한사항을고려하여등급조정가능하다. 4 비용 부담금 그림 42. 비용 부담금규제의등급부여범위 부담금 분담금 - 부담금의경우 C등급을부여하되, 사업자의부담정도에따라상위등급 (B) 또는하위등급 (D) 으로조정가능하다 - 이행보증금은 D 등급부여하도록한다. 비용부담 - 비용부담에관한규제는 C 등급을부여하되, 부담의강도에따라상위등급 (B) 또 는하위등급 (D) 으로조정가능하다. (3) 행정적규제의행위강도예시 행정적규제는기업에직접적인부담을주는행정규제와기타규제로구분한다. 1 행정규제 명령 - 행정명령에대한규제는 B등급을부여하되, 권고와같이규제의강도가다소약한경우하위등급으로조정가능하다

124 그림 43. 행정규제의등급부여범위 행정처분 - 행정처분의기준또는허가취소에관한규제는 B등급을부여하되, 규제강도에따라규제등급조정가능하다. 과징금, 과태료 - 과태료및과징금은행정질서위반에대한금전적제재로 B 등급을부여하되, 부 담정도에따라등급조정가능하다. 계획수립및승인 - 계획수립및승인에관한규제는사업자의오염저감을위한사전계획의수립과승인에관한사항으로 C등급을부여하되, 규제대상및내용에따라등급조정가능하다. 정보 - 자료의작성, 기록, 보존, 제출, 보고, 통지등에관한행정규제로규제강도는일반적으로 C등급을부여하되, 휴폐업의신고와같이규제강도가낮은정보관련규제는낮은등급 (D) 을부여한다. - 규제부담정도에따라등급조정가능하다. 지도단속 - 보고와검사와같은일반적인지도단속에관한행정규제는 C등급을부여. 단, 관계인조사와같이규제부담이크지않는지도단속에대한규제는 D등급으로분류한다. - 규제부담정도에따라등급조정가능하다

125 행정수수료 - 행정서비스에관한수수료에관한규제는 D등급을부여. 단, 자격시험수수료와같이그부담과강도가낮은경우하위등급 (E) 를부여한다. - 규제부담정도에따라등급조정가능하다 그림 44. 기타규제의등급부여범위 2 기타규제 용어의정의 - 사회규제또는경제규제에서대상을명확히하기위한성격을가지고있으므로중간정도의규제강도로서판단하여 C등급을부여한다. 토지수용및출입금지 - 토지수용및사용에관한규제는경제규제또는사회규제를행하기위한보조적의미의행정적행위제한규제로 C등급을부여한다. - 토지의출입에관한규제는비교적낮은규제로 D등급부여한다. 기타 - 기타규제에서대표적으로유사명칭사용금지와같은규제는비교적약한규제로 D등급부여한다. - 그외기타규제는규제내용의강도에따라등급부여가능 (B등급 ~ E등급 ) 하다

126 2) 규제가중치산정 가중치 ( 안 ) = ( 일몰계수 + 규제방식계수 + 국제수준계수 )/3 규제저량점수를구하기위해서규제등급점수에규제가중치곱하도록하고있는데 이때규제가중치는규제방식, 수준, 일몰에따라정해지게된다. 규제방식 ( 네가티브, 포지티브 ) 과국제수준과의비교, 일몰여부를각각 0.5~1.5의범위에서적용하여산술평균한후에규제등급점수에반영하도록한다. 네가티브방식을채택하고있고, 국제수준이하일경우, 일몰이적용되어있을경우에는규제등급점수를하향하도록한다. 구체적으로가중치산정방법은아래의표와같다. ㅇ일몰 구분미설정재검토형일몰효력상실형일몰 가중치 ㅇ규제방식 구분 Positive 혼합 기타 Negative 가중치 ㅇ국제비교 구분국제수준이상국제수준과동일국제수준보다약함 가중치 효력상실형일몰이설정되어있는경우 0.5, 재검토형일몰은 1점을부여. 일몰이설정되지않은경우는 1.5점을부여하게된다. - 포지티브방식과네가티브방식은경제적규제와사회적규제의입지규제, 행위제한규제를주요한대상으로하고, 그밖에포지티브와네가티브방식의구분이크게의미가없는행정규제등은 1점을부여한다. - 입지규제와진입규제의경우네가티브규제가분명한경우에는 0.5점을부여하고, 그밖의경우는 1.5점을부여한다. - 국제수준과비교가명확하지않은경우는 1점을부여하도록한다

127 규제등급산정예시 1 사례 : 실내공기질유지기준준수의무 규제사무명성격유형세부유형일몰여부규제방식국제비교 실내공기질 유지기준 준수의무 사회적 규제 의무 / 제한오염저감등의무부여 3 년일몰 ( 재검토 ) 포지티브 동일 - 규제유형에따른기본점수 : 규제내용을확인하고, 규제세부유형분류의아래 기준그림을참고하여, 오염저감등의무부여 = C 등급 그림 45. 실내공기질유지기준준수의무의규제등급산정예 - 파급의범위를명확하게알수없는경우는전체에파급된다고가정 : 규제등 급점수 : C1 = 50점 - 가중치의산정 : 3년의효력상실형일몰일경우 0.5점의가중치부여하고, 포지 티브규제인경우에는 1점, 국제수준과동일한경우에도 1점의점수를부여 가중치 = ( )/3 = 최종등급점수 = 50 점 0.83 =

128 3. 규제변화도의산정 1) 개요 규제등급점수는규제의세부유형과강도, 파급범위를기준으로산정하고있지만, 규제등급의변화가없이규제가완화되거나강화되는경우가많으므로이런경우는규제개선을정량적으로산정하기곤란하다. 또, 환경규제의개혁은환경의보호와국민의안전을지키면서규제의품질을향상시키는것을목표로하므로규제개선을평가할때환경안전과규제부담을함께고려하여야한다. 환경규제가완화되어규제부담이줄어드는경우상대적으로환경안전의위험은높아 질우려가있으므로, 규제개혁을평가할때규제완화의정도뿐만아니라환경안전의 질의저하여부가반영되어야한다. 그림 46. 규제개혁의방향 규제부담도와환경위험도를도입 규제개선의효과를정량화하기위해서규제부담도와환경위험도를도입하게된다. - 규제부담도는규제부담의증가와감소의비율을 0~1 의범위에서설정 - 환경위험도는위험의감소와증가의비율을 0~1 의범위내에서설정 - 규제변화도는규제부담도와환경위험도의곱으로구함. 규제부담도 환경위험도

129 2) 규제부담도 (α) 의산정 (1) 산정방법 규제부담의증가와감소정도를비율로표시. - 규제부담이 20% 감소할경우규제부담도는 1-0,2 = 0.8로산정됨. - 규제지표 ( 등급과강도 ) 의변화가있을경우는지표변화율로규제부담도를산정. 그러나규제를개선하여강화또는완화하였을때, 규제등급이나유형이변하는경우 는많지않으므로규제부담의변화정도를별도로산정할필요가있다 - ( 예시 ) 규제점수가 92 점에서 80 점으로낮아진경우 규제부담도는 등급점수와규제유형점수의변화가없는경우, 규제부담의감소정도는다음의표를참고하여산정. - 파급범위는규제의영향을미치는피규제자의비율이나공간적범위를기준으로산정. - 규제의강도는규제유형을고려하거나, 이해당사자의반발이나동의의정도를고려하여결정. - 규제부담변화량 = 현재의규제부담점수 규제개선후의규제부담점수 - ( 예시 ) 규제부담점수가 64 에서 36 으로낮아졌을경우 규제부담도 파급범위 규제강도 ( 부담의정도 ) 구분거의매우약함상당함큼없음강함 전체 (~100%) 대부분 (~ 80%) 절반정도 (~60%) 제한적 (~ 40%) 매우제한적 (~20%) 규제부담변화량규제부담도 ±

130 (2) 규제부담도산정의예시 1 사례 : 규제의강화로인한규제부담의증가 실내공기질유지기준준수의무 ( 강화 ) 규제내용 : - 다중이용시설소유자등은실내공기질을쾌적하게유지하여야하며, 다중이용시설소유자가실내공기질을쾌적하게유지하지않았을경우처분을명함, 다중이용시설소유자등은실내공기질을측정하고보존하여야함, 다중이용시설소유자및신축공동주택시공자등은보고사항을보고하여야함 - 다중이용시설 : 지하역사, 지하도상가, 여객자동차터미널, 공항시설, 항만시설, 도서관, 박물관, 미술관, 의료기관, 실내주차장, 철도역사, 보육시설, 대규모점포, 노인의료복지시설, 장례식장, 목욕장업, 산후조리원등 17개시설군 규제강화 - 실내공기질관리대상인노인요양시설의범위를종전국 공립노인요양시설에서 민간시설까지확대 (2013 년규제개혁백서 ) 규제부담의산정 - 파급범위 : 전체다중이용시설을 100이고, 노인요양시설의비중이 5라가정. 1천m2이상노인요양시설의범위가 15% 에서 100% 로확대됨. 그러나전체적인범위는 5% 이내로매우제한적. - 규제의강도 : 실내공기질측정및결과보전, 교육이수는이해당사자의반발이거의없으므로규제강도는거의없음에서약함으로높아짐

131 - 규제부담도의산정 : 위의표에서규제부담은 1.8% 증가. 규제부담도 = 2 사례 : 규제의완화로인한규제부담의감소 어린이환경활동공간환경유해인자시험검사수수료 ( 완화 ) 규제내용 : 환경보건법제29조의2 및같은법시행규칙제15조 - 검사기관이시험 검사를의뢰한자로부터받을수있는적정수수료를정함 규제완화 - 최근검사기관이 6개로확대되었고, 수수료가시장경쟁에의해자율적으로조정되어적정수준에서결정될수있으므로, 수수료를시장에맡김. 현행개정안ㅇ환경보건법ㅇ환경보건법 - 제29조의2( 수수료 ) 검사기관은제23조 - 제29조의2( 수수료 ) 검사기관은제23조의2에따른시험 검사를하는경우에는시의2에따른시험 검사를하는경우에는시험 검사를의뢰한자로부터환경부령으로험 검사를의뢰한자로부터수수료를받을정하는바에따라수수료를받을수있다. 수있다. ㅇ환경보건법시행규칙 - 제15조 ( 수수료 ) 법제29조의2에따른ㅇ환경보건법시행규칙수수료는별표 4와같다. - 제15조 ( 수수료 ) < 삭제 > 규제부담의산정 - 파급범위 : 모든검사기관에적용 - 규제의강도 : 유사사례로서실내공기질측정분석대행법정수수료폐지후, 비용약 30% 하락 (110만원 80만원 ) 하였으므로, 규제의부담이 30% 감소하는것으로산정. - 규제부담도의산정 : 전체검사기관의규제부담이 30% 감소하였으므로. 규제부담도 = 3 사례 : 규제의완화로기업체편익의증가 먹는샘물제조시설활용제한개선 규제의문제점 : - 먹는샘물제조공정에일부설비 ( 탄산가스주입설비등 ) 만추가하면탄산수도함께생산할수있음에도, 먹는샘물제조업과관련없는설비는먹는샘물제조공장내설치할수없어기업의추가적인생산활동이제한 규제완화

132 - 먹는샘물제조공장내탄산음료류제조관련설비의설치를허용. 다만, 먹는샘물 제품수의품질에영향을주지않도록먹는샘물제조업시설기준의보완필요 현행 개정안 ㅇ먹는물관리법시행규칙ㅇ먹는물관리법시행규칙 - 별표5( 먹는물관련영업자, 표지제조자 - 별표5( 먹는물관련영업자, 표지제조자준수준수사항 ) 1. 먹는샘물등의제조업자의경사항 ) 1. 먹는샘물등의제조업자의경우우가 가. 제조공장에는먹는샘물등의제조업 다만, 탄산수주입장치과직접관련이있는제조시설외의다른는예외로한다. 제조시설을설치하여서는아니된다.... ( 이하생략 ) ( 이하생략 )... 규제부담의산정 - 파급범위 : 모든먹는샘물제조업체에해당 - 규제의강도 : 전체 65개업체중약 32% 가탄산수제조의향이있는것으로조사 - 규제부담의산정 : 전체가상당히강한규제 ( 금지 ) 를받고있다가 68% 만약한규제를받고있는것으로가정. 규제부담도 =

133 3) 환경위험도 (κ) 의산정 (1) 산정방법 ㅇ환경위험의증가와감소정도를비율로표시 - 환경위험도는다음표를참고하여다음식에의해산정함. 파급범위 구분 규제완화또는폐지시의환경위험정도 거의없음적음상당함심각치명적 전체 (~100%) 대부분 (~ 80%) 절반정도 (~60%) 제한적 (~ 40%) 매우제한적 (~20%) 환경위험도변화량환경위험도 = ± - ( 예시 ) 환경위험이 6 에서 36 으로변화할경우, 환경위험도는 30% 증가한것이 됨. 환경위험도 = (2) 규제위험도산정의예시 1 사례 : 규제의강화로인한환경안전향상 실내공기질유지기준준수의무 ( 강화 ) 규제내용 : 앞의사례내용과동일 - 다중이용시설소유자등은실내공기질을쾌적하게유지하여야하며, 다중이용시설소유자가실내공기질을쾌적하게유지하지않았을경우처분을명함, 다중이용시설소유자등은실내공기질을측정하고보존하여야함, 다중이용시설소유자및신축공동주택시공자등은보고사항을보고하여야함 - 다중이용시설 : 지하역사, 지하도상가, 여객자동차터미널, 공항시설, 항만시설, 도서관, 박물관, 미술관, 의료기관, 실내주차장, 철도역사, 보육시설, 대규모점포, 노인의료복지시설, 장례식장, 목욕장업, 산후조리원등 17개시설군 규제강화 - 실내공기질관리대상인노인요양시설의범위를종전국 공립노인요양시설에서민간시설까지확대 (2013년규제개혁백서 ) 환경위험의산정 - 파급범위 : 전체다중이용시설을 100이고, 노인요양시설의비중이 5라가정. 1천m2이상노인요양시설의범위가 15% 에서 100% 로확대됨. 그러나전체적인범

134 위는 5% 이내로매우제한적. - 환경위험의변화 : 노인요양시설은치매 중풍등노인성질환등으로장기간입소하여생활하는공간. 규제의강화로건강에취약한노년입주자들의환경성질환 ( 미세먼지, 세균등 ) 예방등건강보호및쾌적한생활환경조성에상당히도움이되므로환경안전의수준이상당함에서적음으로감소. - 환경위험도의산정 : 위의표에서환경위험도는 12 에서 2 로감소 환경위험도 = 4) 규제변화도 (r) 의산정 (1) 산정방법 규제변화도는규제부담도와환경위험도를곱하여구함. 규제변화도 : 규제부담도 환경위험도 - ( 예시 ) 규제비용부담이 20% 증가하였고, 환경위험은 30% 감소한경우 규제변화도 - 규제개선효과의산정 : 규제의본래점수가 60점이었는데, 규제강화로규제부담이 20% 증가하고, 환경위험이 30% 감소한경우규제점수는 50.4로낮아져규제개선이되었음. - 규제의부담도만변화하고환경안전수준에는변화가없을경우규제변화도는규제부담도와동일한것으로간주

135 (2) 규제개선도산정의예시 1 사례 : 규제의개선으로인한규제지표의변화 실내공기질유지기준준수의무 ( 강화 ) 규제지표의산정 - 유형 : 사회적규제, 의무부여, 오염저감등의무부여 B1 = 75 - 규제가중치 = [0.5( 일몰설정 ) + 1( 규제방식, 기타 ) + 1( 국제수준 )]/3 = 규제등급점수 ( 저량지수 ) = 75점 0.83 = 규제변화도의산정 - 규제부담도 : 규제위험도 : 규제변화도 규제변화도 규제개선의효과 - 규제개선후의규제저량점수 = = 규제는강화되었지만, 피규제자에대한부담이크지않고, 대신환경안전수준이높아져서규제점수는감소함. 규제변화도의산정 - 규제개선후의총량점수의산정 - 규제부담이증가하더라도환경안전수준이높아지면규제점수는감소 ( 개선후 ) 규제점수 = 당초규제점수 규제변화도 = =

136 4. 환경규제지수활용의기대효과 개별규제중심의관리에서규제전체의관리가가능하게된다. 건수중심의관리에 서규제의내용, 즉규제의품질관리에대한관리를동시에할수있게된다. 피규제자인기업의부담뿐만아니라규제변화로인한환경안전을고려하여규제 로인한사회전체의환경안전편익이감소되지않도록관리할수있다. 규제유형화를통해규제이해가쉬워지고규제수요자의이해를도움이된다. 규 제변화를쉽게이해할수있도록하고규제개선정도에대한평가를쉽게이해할 수있게하여규제이해당사자와의소통에용이하게된다.( 수요자중심규제관리 ) 사회적규제의성격이강한환경규제의특성을반영한관리체계구축이가능하다. 개별규제의이력관리뿐만아니라, 규제전체에대한총량과이력관리가가능하 게된다

137 Ⅵ 장 규제총량지수를통한환경규제의평가및개선방향 1. 규제지수를통한환경규제의평가 개별규제의점수평가와비교개별규제의점수는규제의등급점수와가중치에의해서결정된다. 규제의등급은 20 개의유형으로분류되는데최저점이 4점이고최고점이 100점이다. 규제의등급은규제의강도와파급범위에따라서정해진다. 그리고규제의일몰설정여부, 규제방식 ( 네가티브, 포지티브여부 ), 국제수준과의비교에의해서규제등급점수에 0.5~1.5 사이의가중치가곱해진다. 따라서실제규제의점수는 2~150점의범위에속하게된다. 이와같은환경규제지수의산정방법에따라서환경부소관규제 1239 개의규제를 평가한결과규제의총점은 70,757 점이고, 개별규제의평균은 점이었다. 그림 47. 규제점수평균 (2014 년말산정 ) 규제의성격별로비교해보면경제적규제가평균 69.06점으로가장높았고, 사회적규제가 67.29점으로뒤를이었으며, 행정적규제는 37.17점으로비교적낮았다. 세부유형별로보면, 기업의진입이나입지와관련된규제가비교적점수가높았고, 행정적규제에속한유형의규제들의점수가낮았다

138 그림 48. 경제적규제점수평균 (2014년말기준 ) 경제적규제에서는진입규제에대한평균점수가가장높게나온반면, 품질에관한규제의평균는 수준이었다. 사회적규제는입지 구역에관한규제평균이 90.16으로가장높게나왔고, 비용부담금에관한규제평균은 정도였다. 행정적규제평균은기타규제가 48.84점, 행정일반규제가 수준이었다. 그림 49. 사회적규제점수평균 (2014 년말기준 )

139 그림 50. 행정적규제점수평균 (2014 년말기준 ) 세부유형별로는사회적규제의구역의지정에관련된규제는평균점수가 91.55점이고, 경제적규제중에서영업제한 / 허가관련된규제의평균점수는 87.87점인반면행정규제의행정처분으로분류된규제는평균이 20.75점, 각종인력지정및교육과관련된규제의평균은 26.13점이었다. 그림 51. 세부유형별규제점수비교 2. 분야별총량지수의산정및평가 규제유형및정책분야별규제총점의비교개별규제의점수를분야별로합산하면, 해당분야의규제전체의총량 ( 규제저량 ) 을확인할수있다. 규제성격별규제의총점을비교해보면, 사회적규제가 35,459점으로가장높고, 그다음이경제적규제로 19,128점이며, 행정적규제는 16,169점이었다

140 규제의개수는행정적규제가 435개로경제적규제 (277개) 보다많지만, 개별규제의점수가경제적규제가훨씬높기때문에규제총점은경제적규제가더높게산정되었다. 즉규제전체의개수는행정적규제가많지만, 규제의전체의부담은경제적규제가더크다고할수있다. 그림 52. 규제성격별규제총점비교 규제저량의분야별비교환경정책분야별규제의부담을비교해보기위해서환경정책분야를물환경, 상하수도, 기후대기, 환경보건, 자원순환, 자연보전, 환경정책등의 7가지분야로구분하여비교하여보았다. 규제의건수는환경보건분야가 242개로가장많고, 다음이물환경으로 203개이다. 규제저량을분야별로비교해보면, 물환경분야가가장많고, 다음이환경보건분야, 자원순환분야의순이다. 규제저량점수의총합을비교해보면, 물환경분야가 13,224점으로가장점수가높았다. 이는물환경분야의 4대강수계특별법이 4개의수계별로각각나누어서제정되어있기때문에동일한내용의규제가법률별로중복해서산정된것이큰영향을미쳤다고할수있다. 물환경분야의규제부담이다른분야에비해서상대적으로크게나타난것을제외하고는환경정책분야별규제부담은규제의건수와대체로비례한다고할수있다. 환경보건분야의규제건수와규제부담이비교적크게나타난것은, 환경안전과관련된규제의수가많고, 안전의식이높아지면서그에따른규제수요도증가하고있기때문이다. 본결과는 2014년에가등록된 100여개의신규규제를모두포함하여산정하였다

141 그림 53. 환경정책분야별규제총점 ( 저량 ) 비교 그림 54. 환경정책분야별규제건수 본규제저량지수평가결과는연구진이각환경규제의새로운유형분류적용방식을적용하여각각의규제에대한저량점수를부여하여평가한것에근거하여나온결과이다. 이는환경규제지수도출의하나의예시로서활용할수있으며, 환경부의각담당자의추후검증과정을거치는것이바람직하다

142 Ⅶ 장 환경규제총량관리의효율적추진방안 1. 규제개혁을위한규제등급제추진방향 규제등급제의도입 - 규제개혁이국정의주요한과제가되면서규제비용총량제, 규제일몰제등다양한규제개혁의수단과제도들이도입되고있다. 사회가발전할수록환경관리의중요성이대두되고, 이와관련된정부의정책과제도들도발전하게된다. 따라서환경규제는모든나라에서추세적으로계속늘어날수밖에없다. 하지만, 그렇다고환경규제가규제개혁에서예외가될수는없다. 다만새로운분야의규제가필요한영역까지규제의증가를일률적으로억제하거나, 기업의비용절감의측면에서만접근할수는없다. - 환경규제의특성을잘고려한현명한규제의관리가필요하다. 규제의개수증가의일률적인통제나규제의일방적인완화가아니라규제의품질을높이고, 규제를합리화하는방향의규제개혁이필요하다. - 규제의질을개선하기위해서는규제의정보의체계적인관리가중요하다. 특히나무를보고숲을보지못하는식의규제관리가되지않기위해서는규제전체의체계적인관리와정비가필요하다. 그런의미에서규제총량을적극적으로파악하고관리하기위한노력이필요하며본연구에서제시한규제지수제도는이를위한매우유용한수단이라고할수있다. - 본연구에서는환경규제전체를대상으로현재의규제분류의문제점을분석하고이를개선하기위한새로운분류방식을도입하여적용하여보았으며, 이를토대로개별규제의부담과강도를평가할수있는규제등급제에대해서검토하였다. 규제등급을토대로개별규제별로규제부담의정도를점수화할수있을뿐만아니라특정분야의규제나환경규제전체의양적인관리가가능하다. 규제등급제혹은규제지수제는규제의증가와부담을억제하기위한수단으로서보다는규제전체의체계적인관리와규제의질을높이는방향으로활용되어야할것이다. 규제등급제의의의 - 규제비용총량제의도입취지를반영하여규제를평가할수있을뿐만아니라비용산정의어려움으로인한비용총량제적용의한계를보완하여규제전체의양적관리가가능하다. - 환경규제전체를규제강도와규제파급범위등을중심으로정량화함으로써, 규제개선의효과를정량적으로평가할수있는토대를마련할수있다. - 규제의저량 (Stock) 과규제의유량 (Flow) 을종합적으로평가할수있어서, 법률별,

143 분야별규제전체의총량과개선효과의양적관리가가능하다. - 규제개선의효과를시기별로평가하고파악할수있다. - 규제의개혁에서규제의부담뿐만아니라규제로인한국민안전과환경보존에미치는영향까지종합적으로판단이가능하다. 2. 규제등급제의적용 1) 규제저량의관리 그림 55. 규제지수를통한규제저량과유량관리 규제점수는규제의부담을정량적으로표현한것이다. 현재우리나라의규제등록시스템의규제의신설과강화시에는엄격하게심사하지만, 기존규제를체계화하고관리하는데서는여러가지문제가있다. 대표적인것이규제정보와법률정보의이원화된관리로인한문제이다. 일반적으로새로운법률이제정되거나법조문이도입되면, 이를심사하고규제로등록을하지만, 관련법률이폐지될경우에법률의폐지가바로관련등록규제의정비로반영될수있도록되어있지않다. 기존규제를강화하여새로운규제를도입하는경우에는새롭게도입되는규제가심사되지만, 그와관련된기존등록규제를재정리하고정비하기위한체계적인장치는없다. 규제등급점수에의한규제저량의관리는이러한기존규제관리의문제점을개선하는데도움이될수있다. 기존규제의전체양을관리하기위해일정한목표를설정하고기존규제들을정비하고, 통합하는데규제점수가유용하게사용될수있다. 본연