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1 2012 경제발전경험모듈화사업: 농업용수 개발 및 공급방안 2013

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3 2012 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

4 2012 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안 A Plan for the Development and Supply of Agricultural Water 주관부처 농림축산식품부 연구수행기관 농어촌연구원 연구진 윤동균, 농어촌연구원주임연구원 자문위원 김진택, 농어촌연구원수석연구원 연구관리 KDI 국제정책대학원 사업총괄기관 기획재정부 본보고서는영문보고서를축약하여작성한것으로구체적인내용은영문보고서를참고하시기바랍니다. 정부간행물번호 ISBN ISBN ( 전42권 ) Copyright C 기획재정부

5 정부간행물번호 Knowledge Sharing Program 2012 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

6 Preface 서문 전후 60년동안한국은압축적인경제 사회발전을이루고자유민주주의를실현하며세계경제 10대강국의반열에오르게되었습니다. 전쟁의폐허와빈곤의악순환속에원조를받던최빈국에서공여국으로탈바꿈한한국의성공사례는많은개발도상국들의희망이되고있습니다. 이러한한국의발전모델에대하여국제사회의관심이고조되는가운데, 단기간내에국가발전을이루어낸우리의발전경험공유에대한수요가개발도상국을중심으로급증하고있습니다. 기획재정부는개발도상국과신흥경제국, 그리고자원부국등과의우호적이고포괄적인경제협력관계를구축하기위하여한국의경제 사회발전경험을협력대상국과공유하고정책자문을제공하는 KSP(Knowledge Sharing Program) 사업을 KDI 및관계연구기관과함께추진하여왔습니다. KSP사업을통하여 2004년부터 2012년까지총 39개국가를대상으로 441개주제에대한정책자문이실시되었고, 국격제고및경협기반구축에크게이바지하는성과를창출하였습니다. 이러한협력대상국정책자문에활용할수있는체계화된우리의개발경험콘텐츠기반을마련하기위하여기획재정부는다자개발은행및국제기구와지속적으로지식공유사업확대화를국정과제로선정 ( 08년) 하고 KDI 및관련교육 연구기관과함께한국의경제 사회발전경험을종합적이고체계적으로정리하는 KSP 발전경험모듈화사업을 2010년부터추진하여왔습니다. 모듈화사업을통하여 KSP 정책자문사업의실효성을높이고, 국제사회의다양한개발지식공유에대한수요를충족하며, 다자개발은행및국제기구와의지속적인지식공유사업확대를도모할수있을것으로기대합니다. 2012년모듈화사업은 2011년도 40개정책사례체계화에이어, 관계부처의견수렴을거쳐경제일반, 행정 ICT, 농어업, 인적자원, 산업에너지, 보건의료, 국토건설, 환경등경제 사회각분야를망라하는 8대분야 41개세부과제를선정하여추진하였습니다. 또한사업의효율적인추진및품질관리를위하여소관부처, 연구진, 자문단으로이루어진과제별 T/F를구성 운용하였고, 협력국의상황에적합한정책대안을제공하기위하여구체적인성공사례를중심으로발전경험을정리하였으며, 콘텐츠의안정적인생산을위한체계적인지식인프라를구축하였습니다.

7 본보고서의발간에즈음하여여러가지어려운여건에도불구하고성공적인사업추진을위해노고를아끼지않은기획재정부를비롯한관계부처담당자와연구진, 그리고보고서검토및보완에심혈을기울여준자문단과익명심사위원들에게감사의말씀을드립니다. 모듈화사업에참여해주신모든분들의노력은협력국의경제 사회발전을지원하고한국과의경제협력과상호교류를통한상생관계를증진시키는밑거름이될것으로믿어마지않습니다. 아울러최선을다해모듈화사업을이끌며보고서의질적수준향상에만전을기해온 KDI국제정책대학원개발교육연구실김준경실장과김동영교수, 유호웅발전경험연구팀장을비롯한팀원들의노력에감사드립니다. 끝으로본보고서에수록된내용은발전경험모듈화사업에참여한각집필자개인의견해로서 KDI국제정책대학원의공식적인의견을반영한것이아님을밝힙니다 년 5 월 KDI 국제정책대학원총장직무대행 김주훈

8 Contents 요약 9 제 1 장대한민국지역특성과농업변화 11 제 1 절국토및수자원현황 12 제 2 절농업의변화 14 제 2 장수리의발전개황 17 제 1 절수리의발전개황 18 제 2 절수리기반의발전과정 22 제3장수리사업의재건 31 제1절수리시설의변화 32 제2절수리사업의재건과정 34 제3절사업의재개와자금, 자재의조달 36 제4절중장기개발계획의수립과개발 40 제 4 장한수해와수리시설 43 제 1 절기상재해와대책의변천 44 제 2 절가뭄대책과지하수개발 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

9 제5장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 61 제1절농촌근대화시책과새로운법제 62 제2절차관 ( 외자 ) 도입에의한수리기반확대 65 제3절식량위기에대처한야산개발과배수개선사업의추진 78 제6장개발대상의재발굴과시설관리의강화 83 제1절농지기금의조성과간척개발 84 제2절수리시설관리를둘러싼쟁점과시책 85 제3절시군단위의농어촌종합개발 87 제4절대단위종합개발사업의확대 89 제7장새로운전환 개발에서보전관리로 93 제1절수리시설관리체제의대전환 94 제2절생산기반정비목표와목표접근도 97 제3절생산기반정비의새로운전환 100 제8장개발의성과와향후의과제 103 제1절개발의성과 104 제2절대단위종합개발사업의성과 106 제3절향후의과제 111 참고문헌 114 목차 07

10 Contents 표목차 제 2 장 < 표 2-1> 연표 ( 年表 ) 로본수리기반발전개요 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

11 요약 본고에서는과거에서현재까지농업인과동고동락하면서수많은시련과아픔을딛고무에서유를창조하여녹색혁명의꿈을이루기까지의과정을정리하였다. 지금현시점에서지나온시간들을냉철히돌아보고반성과교훈을얻어새로운농업의발전의 Feedback 자료로활용하고또한국외개발도상국에우리나라농업성장을위한정책및기술개발과정을국제세미나, 워크숍, 컨퍼런스등국제기술교류를통해공유하여식량확보및세계농업발전을위한발전경험자료로제시하고자한다. 우리나라농업의태동은한세기를거슬러올라가 1908년전북의 옥구서부수리조합 을최초의농업전문기관탄생이라고할수있다. 그전에도농업교본편찬, 영농및농기계등에대한자료는많이제시되었으나, 정부에서식량증대및기반시설관리를위해만든기관은최초라할수있다. 그로부터해방이되기까지전국에수리조합이설치되어많은수리사업을전개하였지만일제에의해식량수탈의수단으로악용되는아픔을감내해야했다. 또한광복과전쟁후에는부족한자본과기술을가지고황폐해진수리시설을복구하여배고픔을해결해야하는시련도이겨내어 100년이라는기간동안농업의지속적인투자와노력으로현재는녹색혁명의꿈을이룬전세계에으뜸가는농업선진국이라할수있다. 따라서본고에서는광복이후부터현재그리고미래에대한농업의발달과정과비전에대하여시기별, 정책별로정리를하였다. 1960년대후반부터시작된산업전반에걸친근대화의물결은농업부문에있어서도보다폭넓은변화를요구하였으며, 이에관련제도와조직을정비하여농업생산기반을확충하고농촌생활환경을개선하기위해노력하였다. 특히, 이시기에는대단위농업종합개발사업을중점추진하는등주식인쌀자급을달성하는데중추적역할을한시기였다. 요약 09

12 이후 1980년대중반부터불어닥친농산물수입개방압력은우리농업과농업인의어려움을가중시켰다. 정부에서는웬만한기상재해에도농산물생산에차질이없도록생산기반정비를더욱강화하는한편, 농지의집단화와규모화를통해경쟁력을높이기위한영농규모적정화사업을추진하는한편농업인의농외소득증대와살기좋은생활환경을만들기위한사업들도함께추진하였다. 그러나, 1990년대말외환위기에서비롯된 IMF관리체제하에서산업전반에걸친구조조정의회오리속에서농업부문에서는농업생산기반업무를담당했던농지개량조합, 동연합회, 농어촌진흥공사등 3개기관이통합하여 2000년 1월 1일 농업기반공사 로출범하게되었으며, 이후 WTO, UR, FTA 등많은시련이있었지만이를극복하기위해농업분야전문기관인농업기반공사를한국농촌공사로조직명을변경하였으며현재는한국농어촌공사로조직명을변경하여급변하는국제사회에대응하고자농림축산부와함께지속적인노력을하고있다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

13 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 1 장 대한민국지역특성과농업변화 제 1 절 국토및수자원현황 제 2 절농업의변화

14 제 1 장 대한민국지역특성과농업변화 제 1 절국토및수자원현황 1. 국토와자연환경유라시아대륙동단에서남으로돌출하여반도를형성하고있는한반도는가까운바다에산재하고있는 3,200여개의섬을포함하여그면적은 99천km² 이며, 동경 , 북위 에위치하고있다. 북쪽은압록강과백두산, 두만강을경계로중국과러시아에접속되어있으며, 동쪽은동해에, 남쪽은대한해협을건너일본과태평양을바라보며, 서쪽은황해를사이에두고멀리중국과대면하고있다. 지형은동쪽이높고험준하며서쪽과남쪽은평탄하다. 이는태백산맥이동쪽에치우쳐남북으로뻗어있어동해쪽은급한비탈을이루고서해쪽은완만하다. 또남쪽에는영남과호남을가로지르는소백산맥이뻗어도처에산악이형성되어있다. 그러나산지는대체적으로낮으며, 산악의표고는제주도한라산의 1,950m, 설악산 1,708m 가대표적인것들이다. 곳곳에비교적높은산봉우리가솟아있기는하지만대부분이 500m 내외의낮은산또는구릉을형성하고있고, 경사는완만한편이다. 평야는대부분이서해사면과남해사면에발달하여있는데대표적인것으로경기안성, 예산및호남평야는서해쪽으로, 그리고나주, 김해평야는남해쪽을향하여분포되어있으며, 울산평야만이동해사면에위치해있다. 하천은대부분이지형상서해및남해로흐르고있을뿐만아니라그흐름이느려근대적인교통이발달하기전까지는내륙물길로서중요한역할을해왔던것이다. 하천의유로는심한곡류를이루고있어홍수피해를가중시키는요인이되기도한다. 서남해로유입하는하천중에는하상이높은이른바천정천도적지않다. 광복후오랫동안상류유역의산림이황폐되어토사의운반 퇴적으 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

15 로홍수의범람과천정천화 ( 天井川化 ) 의경향이심화되기도하였지만 1970년이래점차산림녹화로유역의보전이회복되었다. 해안선은동 서 남삼면이바다로둘러싸여있어길다. 동해안은대체적으로해안선이단조롭고또산지가급박하여단애가발달되어있다. 이에반하여서해안과남해안은해안선의굴곡이심하고수심이얕아서넓은대륙붕이발달해있으며또평균조위차가커서간조시에는광활한간석지가노출되고있어간척개발의적지가많을뿐만아니라조차가큰경기만일대는조력발전의대상이기도하다. 기후는온대계절풍기후대에속해있어겨울철은한냉 건조하고여름철은고온다습하다. 평균기온은 5 15 ( 남부 10 15, 중부 10 12, 북부 5 10 ) 이며, 연강수량은 500 1,500mm( 남한은 1,283mm, 북한은 1,000mm 이하 ) 이지만연강우량의 3분의 2가여름철인 6 9월에편중되어있고, 10월부터다음해 3월까지 6개월간은 5분의 1에불과하다. 지역별강수량은제주도와남부해안지방이 1,500mm로다우지역이나경북내륙지방은 1,000mm 미만으로강수량의지역적차이가크다. 그러나이런한반도의기후는지난 100년간적지않은변화를보여왔다. 평균기온은 100 년동안에 1.5 상승했고, 하루최저기온이 0 미만인서리내리는일수도 30일이나줄었다. 뿐만아니라비나눈이오는양상도달라졌다. 비나눈이오는날은줄었지만연강수량은늘고있고, 한번에내리는비 눈의양도예전에비해많아졌으며, 하루에 80mm가넘는비가내리는호우일수가연간 1.6일에서최근에는 2.3일로증가했다. 또한반도의평균기온이오르면서식물생태계에서도변화가나타나고있는데농업과학기술원에따르면 년대서울의 3월평균기온은 3 였고벚꽃은 4월 15일경에피었는데최근에는같은기간의평균기온이 6 까지올라갔고벚꽃은 4월 5일을전후해서핀다는것이다. 한편기상연구소가한반도기후미래를전망한시나리오에의하면 2100년이면한반도는기온이 6 추가로상승하고연강수량은 25% 정도늘어날수있다는것이다. 실제로최근에나타나고있는이상기상만보더라도 2002년의태풍 루사 의경우는그통과지점이었던강릉지방의 1일강수량이 871mm로기상관측사항최고값을기록한바있으며, 2003년의태풍 매미 의경우는초속 60m 를넘는사상최고의강풍을몰고왔다. 2. 수자원이용현황수자원의근원은강수이다. 우리나라의연평균강수량은 1,283mm로세계평균값 973mm 에비하면 1.3배나되어비교적많은편에속하나인구 1인당으로배분하면 2,705m 3 로서세계평균 22,096m 3 의 12% 에불과하다. 또한강수량의시간적, 공간적편중이심하여안정적인용수확보에불리하고홍수로인한재해가자주일어난다. 해에따라강수량이 754mm에서 1,683mm 까지변화폭이커서가뭄과홍수피해가잦다. 제 1 장대한민국지역특성과농업변화 013

16 제 1 장 연간강수에서얻어지는수자원총량은 1,276 억m 3 이나되지만이중약 80% 정도가증발, 침투, 홍수등으로소실되고총이용량은 2006년현재 294억m 3 ( 수자원총량의 23%) 이다. 이용수량을용도별로보면농업용수가 158억m 3 로가장많고생활용수 22%, 공업용수 9%, 유지용수 21% 이다. 여기서가뭄과의연관하에서이들 10대하천유역의강수특성을보면다음과같다. 낙동강과형산강유역의강수량이가장적고 ( 전국평균의 92 85%), 영산강유역의경우수자원부존량이 5대강중가장적을뿐아니라이유역에입지한논은전남지역전체논면적의약 30% 에불과하고약 55% 가서남해안에위치하고있어용수원의확보적지가극히제한적이라는점등이이들지역의가뭄피해가다른지역보다큰이유이다. 수자원의부존량에비해이용수량이 23% 에불과하다는것은하천의갈수량이적다는것이되며, 가뭄이들면중소하천이거의고갈상태가되어심한용수부족을빚는다. 한편수자원의이용을꾀하기위한용수시설로는 5대하천을중심으로다목적댐과하구언을비롯하여중소하천유역에는생 공업용수나농업용수확보를위한중소규모의댐이나저수지가일찍부터축조되어왔으며, 하천연안을따라양수시설이나보도적지않게설치되어있고, 최근에는지하수개발 ( 암반지하수 ) 도가뭄에대비하거나밭용수를위해활발히추진되고있다. 지금까지완성된다목적댐과하구언의규모중저수용량 10억m 3 를넘는것만도소양강댐 (29억 m3) 을비롯하여대청댐 (14.9 억m 3 ), 안동댐 (12,5 억m 3 ) 등 4개나된다. 또안성천, 삽교천, 영산강, 금강, 낙동강의하구에설치된하구언에의한담수호조성으로물의다목적이용뿐만아니라서남해안지대산업발전의거점이되고있다. 이와같은수자원부존량의추정은기본적으로어느기준연도에대하여그이전의 30년간의평균강수량에의해 10년단위로조정되어온것으로 년대의 1,140 억m 3 가 1990년에는 1,267억 m 3, 2000년에는다시 1,276 억m 3 으로조정 사용하고있다. 이수자원의부존량의산출근거는전국을 10대하천유역과동 서 남해안및제주도로구분했을때각각여기에떨어지는 30년간의월별평균강수량의총량이되는것이다. 제 2 절농업의변화 1. 농업의역사한국농업의기원은선조들이대륙으로부터한반도로이주해와유목시대를거치지않고원시적농경을시작한것으로추정된다. 종전까지는인접한중국대륙이세계농업의기원지가운데하나로인정되었으나, 1998년충청북도청원군옥산면소로리의구석기유적에서기존의견해를뒤집는고대의볍씨가발견되었다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

17 소로리볍씨 라고부르는이볍씨는방사성탄소연대측정등의조사결과약 1만 7000년 ~1만 3000년전의재배볍씨로밝혀졌는데, 이는종전까지세계최고 ( 最古 ) 의볍씨로알려진중국후난성 [ 湖南省 ] 에서출토된 1만 1000년전의볍씨보다수천년이나오래된것이다. 소로리볍씨가세계최고의볍씨로밝혀지면서한반도와동아시아지역에서벼농사의기원과전파에관한연구도새로운전기를맞게되었다 광복이후에는농업발전을위한여러가지농업정책이입안수행되어왔다. 1949년에는토지개혁법에의한토지개혁이실시되었고농촌및농업발전을위한농업협동조합법 농촌진흥법 축산협동조합법등이차례로제정, 시행되었으며, 1962년이후에는 6차례에걸쳐경제개발 5개년계획을시행하면서단계적으로농업증산또는식량증산계획과새마을운동의실시와더불어괄목할만한농업기술의발전을이룩하여이른바녹색혁명을통하여쌀의자급을달성하게되었다. 1993년부터는신경제 5개년계획을수립, 추진하였으며, 1995년부터세계무역기구 (WTO) 의출범을계기로매우어려운상황에처한한국농업의국제경쟁력강화를위해서농어촌특별세를신설하여여러가지정책을추진하였다. 2. 농업수리의역사농업수리 ( 農業水利 ) 는농사에필요한물을조달하고, 이용하기위해서필요한각종수리시설및그관리쳬계를통틀어이르는말이다. 한국에서는농지개량사업으로조성되는시설물인보 ( 洑 ) 수문 저수지 제방 수로 양수장등을농업수리시설이라한다. 한국의농업은논농사를위주로하고있으므로, 농업수리사업이농지개량사업의주종을차지하고있다. 사업의종류별로는관개 배수가주며, 이밖에객토 ( 客土 : 흙넣기 ) 경지정리 ( 耕地整理 ) 등도농업수리와밀접한관계가있다. 이들사업에의하여조성된시설물인보 ( 洑 ) 수문 ( 水門 ) 저수지 제방 ( 堤防 ) 수로 ( 水路 ) 양수장 ( 揚水場 ) 등을통틀어농업수리시설이라한다. 또경지에인수 ( 引水 ) 하기위한권리및배수의권리까지포함해서농업수리권 ( 農業水利權 ) 이라한다. 농업수리의목적은토지의생산성을높이고, 농민개인적으로는농업경영을안정 향상시키며, 국민경제적으로는식량생산을유지 증진시키는것이일반적이었다. 다만근년에는농업용수뿐만아니라, 수력발전 공업용수 생활용수등각방면에있어서도수자원 ( 水資源 ) 에대한요구가확대됨으로써농업수리사업도대규모로발전하고있다. 그러나그방향은국토의종합개발이라는시각에서다루어지고있다. 농업수리사업의역사는농업의기원과때를같이한다. 중국에서는이미춘추전국시대에대규모의인공적관개시설을하였다. 이집트는나일강의물을다스려농경에이용하였다. 한국에서는이미삼국시대부터관개사업이발달하기시작하였다. 138년 ( 신라일성왕 11) 에전국에제방을쌓도록하는명령이시달되었다. 330년 ( 흘해왕 21) 에는지금의전북김제시에벽골제 ( 碧骨堤 ) 가축조되었으며, 현재그유적으로석주 ( 石柱 ) 수문 ( 水門 ) 등이남아있다. 제 1 장대한민국지역특성과농업변화 015

18 제 1 장 1730년 ( 영조 6) 당시의대소언제의수는 3,575 개소에달하였으며, 1782년 ( 정조 6) 에도 3,378개소, 그리고 1909년의농공상부 ( 農工商部 ) 발표에의하면대소언제수는 2,781 개소였다. 조선태조 ( 太祖 ) 때에권농관 ( 勸農官 ) 을임명하여언제의수축을감독하게하였고, 1662년 ( 현종 3) 에는제언사 ( 堤堰司 ) 를설치하여각도의제언사업을관장하게하였다 년 ( 정조 2) 에는 제언절목 ( 堤堰節目 ), 즉저수지대장 ( 貯水池臺帳 ) 을작성하여각도에나누어주고그유지 관리를철저히하도록하였다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

19 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 2 장 수리의발전개황 제 1 절 수리의발전개황 제 2 절수리기반의발전과정

20 제 2 장 수리의발전개황 제 1 절수리의발전개황 1. 60년간농업 ( 농업정책 ) 과생산기반정기개관광복이후의농업정책을대별하면 1970년대까지의식량증산정책과 년대의구조개선정책, 그리고 2000년대의쌀생산조정정책등이다. 이과정에서생산을자극하고, 농가소득증대를기하기위해취한가격지지정책이나생산과정의근대화시책, 경영규모확대시책등이강구되기도하였으며, 최근에는직접지불제나환경농업시책등이도입되어농산물의개방화, 국제경쟁등에대응하고있다. 이들과정을도식화하면 년대까지의증산정책과농지개혁 년대의증산정책 / 생산과정의근대화정책 년대의구조개선정책 / 가격지지정책 ( 경영규모확대와농지정비확대 ) 년대의쌀생산조정정책 ( 친환경농업및직접지불제도입 ) 등네단계로구분된다. 이런농정기조하에서전개된생산기반정비는 1950년대까지원조에의해사업이재건 정착될수있었으며, 60년대에는전천후농업용수원개발계획 (7년계획 ) 에의해지하수가새로이농업용수에추가되면서, 지하수 ( 관정및집수암거 ), 양수장, 보, 저수지등의개발이활성화되었다. 70년대에는 IBRD( 세계은행 ) 등차관자금도입을계기로농업용수, 개간 간척, 경지정리등을한묶음으로한대규모종합개발이, 그리고 80년대에는수리시설의내한능력평가를통해개발대상이신규개발, 보강개발, 가뭄대비등항목으로세분화되어 10개년개발계획이수립되어시설확장으로이어졌다. 90년대의개발은수혜농민의부담없는전액보조제로의전환과함께 1993년말의 UR 일괄타결을계기로경쟁력있는기반조성이란명목으로집중적인투자가이루어졌다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

21 그러나 1995년부터출범한 WTO 체제하에서쌀에대한가격지지정책이배제되고생산조정정책이펼쳐지면서 2000년대의수리기반은개발에서유지보전과보강등으로그비중이옮겨져가고있다. 1946년이래지난 2007년까지이들사업에투입된사업비는 42조 5천억원에달하며, 이를 2007년가격으로환산하면 56조 9백억원에이른다. 여기서얻어진개발의성과는누계면적으로 237만ha에달한다. 저수지나양 배수장, 보, 지하수개발등을내용으로하는관개배수사업과개간 간척에의한농지조성, 그리고구획, 용 배수로, 농도의정비등을다룬경지정리등에서얻어진누계실적이다. 이누계실적중개간에의한밭조성과밭정비를합한 27만ha를제외한 210만ha 는모두논을대상으로한다양한형태의정비이다. 이중에서배수개선과경지정리는농업용수개발과대부분수혜면적이중복되기때문에이부분을뺀 113만ha가논에대한정비실적이다. 저수지, 양 배수장, 보, 지하수등을수원으로한수리개발은농지개량조합에의한것이주축이되어왔으며, 농업용수개발이라는단위사업중대중규모사업이이에해당되며, 누계실적 42만ha에투자액은농업용수총투자액의약 80% 를차지한다. 이밖에사업의성과가계수로계상되어있지않은재해복구나수리시설개보수등시설의유지보전을위한사업에도총투자액의 25% 에해당하는 10조 7천억원이투입되었다. 특히배수개선과개보수는 90년대부터일종의사회간접자본의재해방지차원에서투자가계속확대되고있다. 90년대와 2000년대의투자실적이배수개선은약 2 배, 개보수는 3배로늘어났다. 또개보수를포함하여수리시설의보전관리의투자비중에있어서도 90년대의 12% 가 2000년대에는 23% 로약 2배로늘어났음을알수있다. 이것은결국생산기반에대한개발 정비가현재계속사업으로공사가진척되고있는것이준공되면새로운개발보다는기존시설의통합관리나보강, 방재차원의보전관리로이행되어갈것임을시사하는것이라할수있다. 또최근의투자실적에있어 80년대까지에비해 년대에크게달라진것은수리시설의수해복구분야이다. 최근에는지구온난화등의영향으로이상기상으로인한집중호우가자주방생함에따라수리시설에막대한피해를입혔고, 이의복구비가크게늘어났다는점이다. 70년대까지만해도수리시설의복구비가대중규모농업용수개발비의 5% 이던것이 80년대에 12%, 90년대에 45%, 그리고 2000년대에는 106% 로수해복구비가오히려더많이투입되고있는실정이다. 이는내용연한이거의다해가는수리시설이늘어나는데다그이전에는좀처럼볼수없었던크기의집중호우의빈발로인한현상이라볼수있다. 한편 60년간의총투자비 42조원에는 70년대까지의투자액이 7,121 억원에불과하나환산액으로는 4조 6,404 억원에해당된다는점으로보아물가지수의격차가대단히심했음을엿볼수있다. 이것으로미루어보아지난 60년간의사업성과를지금부터정비 개발한다고가정했을때 100조원가까운사업비가소요될것으로추정된다. 제 2 장수리의발전개황 019

22 제 2 장 2. 농업 농촌의변화 가. 생산여건의변화광복후 60년간농업과농촌의생산여건은크게변모했다. 농지면적은 1950년의 1,970 천ha에서 1970년에는 2,298천 ha로 328천ha나늘어났다. 이를피크로하여지금에이르기까지계속감소세로들어서 2005년에는 1,800천ha로 498천ha나줄었다. 또 1965년에 55% 였던농가인구는 2005년에 7.1% 로 40년동안에구성비에서 48% 나줄어 3,434 천명이되었으며이의 3분의 1에해당하는 1,000천명이 65세이상의노령자들이다. 이와같이농지면적이나농가인구의감소세가계속됨에도불구하고식량작물의생산은 1950년대의 3,702 천톤 (10년간의평균값 ) 이 2000년대에는 5,725 천톤으로 55% 나늘어났다. 그러나쌀과서류를제외하고는모두수입에의존하는생산의편중현상이두드러지게나타나고있다. 쌀은 80 년대중반부터자급되었고 70년까지자급하여오던보리쌀의자급률은 50% 대로떨어졌다. 또밀과옥수수의자급률은 1% 에도미치지못하고있으며두류는 10% 대미만이다. 이러한추세로미루어보아식량작물의생산은쌀생산으로편중되어왔음을알수있다. 식량작물에서차지하는쌀의비중은 50년대의 55% 전후에서 1985년부터는 80% 를상회하였으며 1995년이후는그비중이더욱높아져 90% 가까이에이르고있다. 쌀생산의기반인논에대해서는광복후오늘에이르기까지수리시설과경지정리등이꾸준히실시되어용수의보장과기계화가가능한상태로정비되어왔다. 1955년당시 34% 에불과했던수리답이 2005년에는 78% 로늘어났으며, 1964년부터시작된경지정리에의해 742천 ha의논이정비되었다. 이밖에개간 간척에의한 217천 ha의새로운농토가조성되는등논밭에대한개발과정비의성과가오늘의농업내지생산량유지의밑거름이되고있는것이다. 이제까지의식량작물의생산추세는쌀생산이가장안정된농업소득을보장한다는이유로이에치우쳐왔지만기후조건에따라생산량의기복이심했다. 1970대에 80% 이상의자급률을보였던쌀은 1980년한해의냉해로평년작에비하여 1,976 천톤의감수를, 그리고 1995년의가뭄으로인해 563천톤의감수를가져왔다. 이밖에다른기후조건이복합적으로작용하여평년작보다 40 50만톤정도상회하는경우도흔히나타나고있음이우리나라의쌀농업의특징이다. 나. 생활여건의변화농촌의생활여건은광복후 60년대초반까지만해도농촌사회는찌든초가집을거주공간으로하여가난과낡은인습에서벗어나지못한전근대적인생활에젖어있었다. 이러한농촌에 1961년 5 16 이후군사정부는활력을불어넣었다. 당시의혁명공약에는 절망과기아선상에서허덕이는민생고를시급히해결한다. 는것이담겨있었고농촌을비롯한사회모든분야에서쇄신의새바람을불러일으켰던것이다. 농어촌고리채정리 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

23 를시작으로재건국민운동의전개와함께농업증산과농가소득증대를위한각가지처방과노력이집중적으로펼쳐지면서농촌의생활상은조금씩활기를띠어갔던것이다. 근면 자조 협동을바탕으로한 70년대초부터의새마을운동은정신과물질양면에걸쳐농촌을새모습으로바꾸어놓는계기가되었다. 농촌새마을운동은한수해지구의복구현장에서부터비롯되었다. 1969년 8월 4일박정희대통령이경남북수해지구를시찰하던중경북청도군청도읍청도 1리를돌아보는자리에서였다. 이마을은다른마을과는달리마을안길이넓혀져있었고지붕이함석으로개량되어있었으며, 담장이말끔히다듬어져있는등생활환경이크게개선되어있었던것이다. 이것을본대통령은그경위를묻게되었고그대답은 마을사람들이기왕에수해로쓰러진마을을복구할바에야이기회에좀더환경을잘가꾸어깨끗하고살기좋은마을을만들어보고자마을총회에서결의하게되었고, 이에따라마을주민들이서로자진해서협동하여이루어진것이다. 라는것이었다. 대통령이농촌개발의산모델을직접목격하게된셈이었다. 그후얼마안된 1970년 4월 22일지방장관회의석상에서대통령은청도읍청도 1리마을을예로들면서 농민, 관계기관, 지도원들이서로협조해서농촌의새마을가꾸기운동을벌려보자. 고지시 ( 指示 ) 하였다. 이지시에따라마을안길넓히기, 소하천가꾸기, 지붕개량등 10가지의새마을가꾸기사업을실시할계획이세워졌다. 1970년 10월부터 1971년 6월까지농한기에새마을가꾸기사업을추진하기로하고전국 33,267 개마을에한마을당시멘트 335포대씩을무상으로주고마을사람들이서로상의하여그시멘트를효율적으로사용하는사업을추진하도록했던것이다. 이와같은새마을운동은이후에도계속되었으며소득증대와연계되어정신계발과환경개선그리고소득증대의삼위일체가되는방향으로확산되어갔다. 잘살아보세 란새마을노래가농어촌에울려퍼진 70년대의새마을운동은단기간에놀라운성과를거두었다. 마을마다가난의상징이던초가지붕과찌들은담장, 비위생적인화장실이말끔히개량되어갔고곳곳마다위생우물, 급수시설, 마을회관, 마을창고, 공동목욕탕등주민공공이용시설이새로마련되어갔다. 마을안길과농도를닦고넓혀서국도나지방도로로연결하는농촌도로망이조성되어농산물유통과농업기계화가촉진되어갔다. 생활환경과영농환경개선뿐만아니라농촌사회의낡은인습과허례허식이무너지고새로운기풍과생활질서가움텄다. 마을마다마을규약을채택하여도박과미신을추방하고관혼상제등의의례간소화를시켜나갔다. 제 2 장수리의발전개황 021

24 제 2 장 제 2 절수리기반의발전과정 1. 원조에의한수리재건 (1940년대후반부터 1950년대 ) 광복후 1950년대까지의산업화이전시기의우리나라농업정책은식량부족대책과농지소유관계의개혁 ( 농지개혁 ) 이핵심이었다. 식량부족에대한해결책으로는양곡수매제도와미국공법 (Public Law/PL 480) 에의한잉여농산물의도입 ( 원조양곡 ), 그리고식량증산계획이었다. 원조양곡은 1956년부터도입되기시작하였는데, 1964년까지국내양곡생산량의 2 23% 에달했고, 식량부족문제를해결하는데크게기여하였으나한편으로는국내농산물가격의하락을가져와농가경제를악화시키는결과를초래하기도하였다. 1949년부터실시된농지개혁은경자유전의원칙에의한자작농창설이었다 (3ha를한도로한농지의유상매수유상분배 ). 이것은지주계급의소멸과자작농체제의확립을목표로한것으로 1960 년대이후의산업화토대를형성함에크게기여하였다. 한편이 15년간의농업기반정비는수리사업의개건과전재복구에이어 1950년대후반부터점차사업이확대되어갔다. 미군정 정부수립 한국전쟁 (6 25 남북전쟁 ) 을거치면서수리조합을주체로한수리사업 ( 관개개선사업 ) 은어려운여건속에서나마미군정의지원에의하여재건 계승될수있었다. 이때의사업은대소지구설치사업이대표적인것이었으며, 미군정, ECA, FOA, ICA 등의원조에의한자금, 기자재가조달됨으로써광복이전에벌여놓았던사업지구의계속공사를이어나갈수있었던것이다. 또이들사업의재건에는관련단체인조선농지개발영단과조선수리조합연합회의기능부활이크게주효했다. 2. 농촌근대화를지향한계획적인개발 (1960~1970 년대 ) 1960년대에서 1970년대의고도경제성장기에취해진농업정책은식량증산정책과생산과정의근대화정책이었다. 이정책의방향이설정된것은 1966년 7월에수립된제2차경제개발 5개년계획에서보인산업구조의근대화와자립경제의확립, 시장경제의내실, 식량증산및산림녹화등의계획적인추진과, 1967년 4월에수립된농업종합개발계획에서표방한식량자급체제의정비와농업근대화의기반확립을전제로한단계적인계획의추진이었다. 이정책의실천수단으로는농업기술의개발 보급과농촌지도사업, 개간 간척등농지조성과경지정리, 농업용수개발등농업생산기반정비, 종자개량, 농업기계의보급 확대등이었다. 특히 1970 년 5월에수립된농촌근대화계획은연초에제정 공포된농촌근대화촉진법을근거로하여농업생산기반과생산활동여건의개선을위한획기적인전기를마련하였다는면에서높이평가되었다. 또농촌개발의일환으로전기보급과도로확장, 농가소득향상을위한농어민소득증대사업과고미가정책및보리수매가격예시제등의가격지지정책이채택되었다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

25 한편 1970년에시작된새마을운동은농촌의생활환경과농민의경제의욕을크게일깨워주였다. 농촌에서도시에이르기까지전국방방곡곡에새마을운동이퍼져나가면서마을길과농가의지붕이나담장이개조되는등농촌환경이급속도로개조되어갔던것이다. 이시기의농업기반의정비는농업용수, 개간, 간척, 경지정리등에관한사업제도의확립 ( 관련법규의제정 ) 과함께중장기계획하에사업추진이다양하게전개되었다. 당시의농정의최대과제는식량증산에있었고, 이를위한범국민운동의일환으로계단식개간이강행되었는가하면, 난립상태의수리조합의합병과경지정리사업이새로이채택되기도하였다. 1960년대의 10년간에제정 개폐된관련법률만해도 토지개량사업법 을비롯하여 개간촉진법, 농경지조성법, 공유수면매립법, 수리조합합병에관한특별조치법, 토지개량사업장기채정리특별조치법, 지하수공사법 등 7개나된다. 특히 1965년 6월에수립된전천후농업용수원개발계획에의해처음으로지하수가농업용수로개발되게되었다. 그러나지하수를너무과신하여실효성에문제가야기되기도하였다. 이와같은 1960년대의사업체제정비에힘입어 1970년대의 10년간은보다계획적이며, 수준높은기반정비사업이전개되었다. 특히사업비조달을위한외국차관의도입은기반정비에대한종전의사업방식이나기술수준의대전환을가져왔다. 금강 평택지구를비롯한 12개지구의대규모농업기반종합개발사업의추진과, 사업비보조율의인상등사업추진에따르는정책적인배려가한층강화되었다. 이때의차관사업의대상은주로서남해안지대의간척지와배후의천수답에대한용수공급과경지정리, 간척개발등이었는데하구를차단하여해수면을담수호로바꾸어놓는하구언축조는우리나라농업토목기술의상징이기도하였다. 용수원이전무했던해안지대의천수답이담수호에서양수된용수로수리답으로조성 정비되었던것이다. 또법제적인측면에서종전의 토지개량사업법 이 농촌근대화촉진법 으로대체되었고, 이밖에 농경지조성법 이 농지확대개발촉진법 으로, 장기채정리특별조치법 이 농지개량조합육성에관한특별조치법 으로대체되는등다양한변화가거듭되었다. 3. 수리답의진단을통한새로운개발 (1980년대) 1980년대의농업정책은 1970년대까지의주곡증산과가격지지에의한농업소득증대정책에서농외소득과복합영농및축산, 과수, 채소등소득작목을통한농가소득을높이는데있었다. 안정경제성장기라할수있는이시기의시책은농공단지조성에의한농촌공업육성, 양념채소류와축산업이크게확대되었으며, 1978년부터농산물수입자유화조치가취해졌다. 그러나농축산물의가격불안정으로농가경제가악화되고부채가증가되면서농업 농촌의활력은극도로저하되어갔다. 이러한농가경제의파탄에대응하여 1986년 3월에는농어촌종합대책이, 1987년 3월과 12월에는농어가부담경감대책이, 그리고 1989년 4월에는농어촌발전종합대책등이발표되었다. 이들대책은 제 2 장수리의발전개황 023

26 제 2 장 농어촌지역의균형개발과산업화를병행해간다는방향에서농외소득비중의획기적증대를통한농어가소득구조개선및 2000년대까지도시수준으로생활여건을개선한다는것이었다. 이들대책의주요내용을보면 1986년의종합대책에서는농어촌공업도입등농외소득원의개발촉진, 농수산소득원의확대, 농어촌생활여건의개선, 농어촌개발특별기금의신설등의시책과함께이들시책의효율적추진을위한제도개선, 부담경감을위한당면조치등이었다. 또 1987년의농어가부담경감대책과농어촌경제활성화종합대책에서는농외소득과농업소득확대, 농가부채경감, 농촌생활여건개선등이망라되어있었다. 이의정책수단으로농외소득확대를위한농공단지확대와, 농촌지역공장에대한세제지원강화, 농외소득확대를위한영농자금공급확대, 농어민후계자육성사업강화와함께농업생산기반시설보조지원확대등이강구되었다. 그리고 1989년의농어촌발전종합대책에서는앞에서수립되었던세가지대책을묶어이를농업구조개선촉진과농수산물의가격안정및수요기반확충, 농외소득원개발촉진, 농어촌정주권개발, 농어민부담경감과농어가경제안정등농어촌의현안문제를총망라한시책이강구되었다. 이와같은농정기조하에취해진생산기반정비는 1970년대에이어대규모종합개발사업의마무리와경지정리사업의확대등기존사업의투자확대와함께수리분야에서는획기적인대전환이이루어졌다. 즉 년에단행된수리시설내한능력평가조사에의한개발방안의설정은수리답의새로운개념정립하에농업용수개발 10개년계획으로수립되어단계적인다양한개발이추진되었다. 또 년에걸쳐전국도처에서일어난민주화를요구하는시위와함께수세거부운동이확산되면서취해진농지개량조합에대한운영개선은두가지측면에서획기적인것이었다. 그하나는 1961년토지개량사업법제정이래 28년동안시행이유보되었던조합장이나대의원의선거제도의부활이었으며, 다른하나는조합비의파격적인인하조치 (25kg/10a에서 5kg/10a) 로와함께농지개량조합운영경비의부족액을국고보조금으로지원하는조치였다. 농민들의부담경감차원에서수리사업지구의몽리농민 ( 조합원 ) 들의수리시설건설비중일부부담이었던장기채미상환액전액의국고보조대체, 수리시설을사회간접자본으로간주, 이의건설비용의전액국고보조지원, 경지정리사업시의농가부담을 20% 에서 10% 로경감하는등전생산기반정비분야에걸쳐대혁신이가해졌던것이다. 이들개혁조치가취해지면서 80년대후반부터배수개선사업과경지정리사업의투자규모가크게증대되었다. 배수개선은연간 100억원미만에서 1986년에 217억원, 1989년에 484억원으로늘어났고, 경지정리는 1985년까지연간평균 240억원이던것이 년에는 1,246억원으로 5 배이상늘어났다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

27 4. UR대응경쟁력강화를위한집중적개발 (1990년대) 1990년대에들어서자 1986년부터시작되었던 UR 협상의타결기미가엿보이게되면서농업정책은무역자유화시대에대응하기위한농업구조의획기적인개선과농업의국제경쟁력향상을지향한정책이었다. 1993년말 UR 농업협상이일괄타결됨으로써생산중립적인소득정책과생산기반정비, 농지규모확대등구조조정이농업정책의핵심과제로등장하였다. 1991년의농어촌구조개선대책에서는 1989년의종합대책을구체화하여 년의 10년동안농어촌구조개선을위해 42조원을투입한다는계획이었다. 또 1994년에는 6월 14일의농어촌발전대책및농정개혁추진방안과 7월 4일의농어촌특별세투자계획등두가지시책을통하여 1989 년이래의일련의종합대책을계승하고, 42조원의구조개선사업을 2001년에서 1998년으로앞당겨완료하도록하는한편 15조원의농어촌특별세를신설하여투자재원을확대한다는것이었다. 이들농업정책과관련하여취해진생산기반정비시책은각종관계법규의제정과새로운관련사업의창설등으로이어졌다. 관련법규로는 농어촌발전특별조치법 을비롯하여 농어촌정비법, 농어촌진흥공사및농지관리기금법, 농지개량조합법 등이제정되었다. 특히 1994년 12월에제정된농어촌정비법은 1970년에제정되었던농촌근대화촉진법의전면대체법률로서비단농업기반정비분야뿐만아니라수산업기반정비, 농어촌생활환경정비, 농어촌휴양자원개발및한계농지의정비등농어촌전반에대한정비절차를규정한법률이었다. 이와같은법제적인근거에의해추진된 1990년대의생산기반정비분야의사업은 WTO 출범 (1995년 1월 1일 ) 을계기로농업용수개발, 배수개선, 대단위농업종합개발, 경지정리등에집중적인투자가이루어져농업진흥지역내의우량농지에대한기반정비를 1998년까지앞당기는사업이전개되었다. 뿐만아니라 90년대후반에는대구획경지정리 (ʼ91) 를비롯하여밭에대한용수개발 (ʼ93) 과농로개설등의정비 ( 밭기반정비 ) 와기정비완료된경지정리지구를중심으로경작도로를확장, 포장 (ʼ94) 하는경작도로확 포장사업이, 그리고저수지준선사업등이신규로채택되었다. 특히수리시설의개보수는후반 5년간의평균투자가전반에비해 5배이상증액되는등시설관리비중이크게높아졌다. 5. 방재차원의보전관리강화 (2000년대) 2000년대의농업정책은농업과농촌을한묶음으로한농업 농촌정책으로새로운위상이정립되었다. 2000년부터발효된농업 농촌기본법은농업 농촌이나아갈방향과국가의정책방향에관한기본적인시책으로서시장경제원리의수용과농업의공익적기능을고려한지속가능한환경친화적농업육성에관한시책을비롯하여농업생산기반의정비, 농업경영규모의적정화, 농업기계화의촉진등구조개선을위한시책, 농수산물의수급및가격의안정, 유통개선등의시책이망라되어있었다. 제 2 장수리의발전개황 025

28 제 2 장 이러한기본방향위에서시행되고있는주요정책은쌀생산조정정책과직접지불제의도입을비롯하여농업의공익적인기능중시와조건불리지역에대한지원, 都 農교류확대및농촌주민의소득증대를위한녹색관광또한휴양자원개발에관한것들이다. 특히쌀생산조정정책은 1993년말의 UR 협상타결이래 10년동안세차례 (1993년과 1997년, 2001년 ) 의수매가격동결조치를거쳐 2005년에는 16% 의가격인하조치를취한끝에지금농협에의한자율적인생산조정단계에들어서고있다. 이와같이이제까지농업생산의주축이었던쌀생산이증산위주에서자율적인생산조정으로그기조가바뀌면서논을대상으로한수리시설의개발도새로운개발보다는기존시설의보강, 개보수등관리위주의정책으로바뀌어가고있다. 2004년을기하여일반경지정리사업이종결되었는가하면방재차원의수리시설개보수의확대, 수혜농업자의시설관리비 ( 구조합비 ) 의완전면제, 또한급변하는국제정세와개방화, 세계화추세에맞추어수리시설과수자원관리의효율성을제고하고사업추진의원활을위하여농지개량조합에서시설관리하던관리체제를 3개기관을통합하여농업기반공사가관리하도록전면적인전환등의특단의조치로취하여졌다. 표 2-1 연표 ( 年表 ) 로본수리기반발전개요 연대 1940 년대후반기 1950 년대 주요기사 수리사업의재건 - 중앙및각도의농지개량사업담당행정기구정비 ( ) - 조선수리조합연합회및조선농지개발영단기능부활 ( , ) - 수리사업의재개 ( ) 미군정및 ECA( 미국경제협력국 ) 원조에의한수리사업용기자재조달 사업비재원확보에의한수리사업활성화 - 미국원조자금및농특자금에의한재원확보 미국원조기관 UNKRA( 국제연합한국재건단 ), FOA( 미국대회활동본부 ), ICA( 미국국제협조체 ) 등에의한사업자금조달 ( 보조금및장지채충당 ) 농지개혁에의한상환대금 ( 농지개혁사업특별회계및귀속농지관리특별회계 ) 으로사업자금조달 ( 보조금 ) 산업부흥국채발행에의한수리자금 ( 장기채 ) 재원조달 ( 년까지 8 회발행 ) - 수리조합을시행주체로한대소지구설치사업 ( 관개배수사업 ) 위주의사업추진 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

29 연대 1960 년대 1970 년대 주요기사 관계법령의제정등제도정비 - 수리조합합병에관한특별조치법제정 ( ) 전국 695 개수리조합을 198 개조합으로통합 - 토지개량사업법제정 ( ) 수리조합령, 토지개량령, 농지개발영단령등구법령에대체한법령정비 - 농지개량사업장기채정리특별조치법제정 ( ) 수리조합사업에투입된장기채의일부탕감조치 (20 억원 ) 전천후농업용수원개발계획수립 ( ) - 개발계획목표 : 357 천 ha(7 개년 ) - 개발후보지에대한기본조사실시 - 지하수의부존성조사및관정, 집수암거등의적극적인개발 경지정리사업채택 (1965) - 정부예산에처음으로경지정리사업비계상 대일청구권자금에의한양수용기기및지하수개발용장비, 준설선등자재도입과수리자금조달 (1966 ) - 물자도입 : 4,409 천 $, 사업자금 ( 보조금 ) 307 억원 (66 75 년 ) 농업용수개발단위사업의새로운항목설정 (1966 ) - 종전의대소지구사업을저수지, 양수장, 보, 집수암거, 관정등으로항목별사업으로독립 대한발과농업용수개발계획의수립 ( ) ʼ68 년의영호남일대의연속적인대한발을계기로 1973 년까지 418ha 의농업용수개발계획수립 농촌근대화를지향한농업기반정비사업의시행체제전환 - 농촌근대화촉진법 ( 農村近代化促進法 ) 제정 ( ) 농업진흥공사설립, 동공사가대단위농업종합개발사업의시행주체가됨 외국차관에의한대단위농업종합개발사업추진 ( 농업용수개발, 배수개선, 경지정리, 개간 간척등의종합개발 )(1970 ) - 13 개지구, 155,269ha 의개발을위해 IBRD( 세계은행 ), OECF( 일본해외협력기금 ), ADB( 아세아개발은행 ) 에서차관도입 - 영산강지구, 4 개댐 ( 나주, 장성, 담양, 광주댐, 관개면적 34,500ha) 및금강 평택지구의河口堰에의한담수호 ( 아산, 남양호, 관개면적 30,567ha) 등대규모농업용수원개발 농업용수개발사업의활성화를위해 AID( 국제개발처 ) 차관도입 식량위기에대처한강력한식량증산정책의전개 - 식량기지확보를위한야산개발사업추진 (1974 ) - 농지확대개발촉진법제정 (1975) 1977 년부터국가직접개발제도전환 배수개선사업의채택 (1975) - 농지개량사업중최초로사업비의전액국고보조적용 농조운영의합리화를위한조합간통폐합 (266 개 127 개 )(1972) 제 2 장수리의발전개황 027

30 제 2 장 연대 1980 년대 1990 년대 주요기사 수리시설관리의효율화및강화 - 전국 123 개조합을 103 개조합으로통폐합. 정원 4,390 명을 3,808 명으로감축 ( 13%) (1981) - 농지개량시설관리규정제정 ( ) 농업진흥공사에수리시설관리단을설치하고, 수리시설의전문적인기술진단실시 농지개량조합조합원의부담경감 - 농지개량조합조합비의대폭인하 ( ) 전국평균조합비 25kg/10a 를 1988 년에 10kg/10a, 1989 년부터 5kg/10a 로인하 조합경상운영비부족액은국고보조로충당 지원 ( 조합비보조금 ) 농지개량사업비의전액보조제채택 (1989) - 대중규모농업용수개발 : 전액국고보조 - 소규모농업용수개발 : 국고 70%, 지방비 30% - 농조수리시설개보수 : 전액보조 관계법령의재정비및제도개선 - 농어촌진흥공사및농지관리기금법 ( 農漁村振興公社및農地管理基金法 ) 제정 ( ) 농업진흥공사를농어촌진흥공사로확대 개편하고다양한사업기능을부여 농지관리기금의간척농지개발비투자를규정화 - 농어촌발전특별조치법 ( 農漁村發展特別調治法 ) 제정 ( ) 농업진흥지역의지정, 농어촌정주생활권정비등구조개선농정의실현방향및절차규정 농어촌용수이용합리화계획수립 추진의무화 - 농어촌정비법 ( 農漁村情費法 ) 제정 ( ) 농수산생산기반을비롯한농어촌생활환경, 농어촌휴양자원및한계농지등의개발절차를규정 - 농지개량조합법 ( 農地改良組合法 ) 제정 ( ) 농촌근대화촉진법상의농지개량조합에관한규정을독립시킴 ( 농촌근대화촉진법폐지 ). 제 2 차농촌용수개발 10 개년계획수립 ( ) - 농업용수개발 ( 대중규모, 소규모, 보강개발, 가뭄대비등 ), 대단위종합개발, 농어촌생활용수, 수리시설개보수등 546 천 ha 를대상으로이중 296 천 ha 를 년까지 14 조 4,200 억원으로개발 밭용수개발을주축으로밭기반정비사업채택 (1994 년 ) - 채소, 특작, 과수, 화훼단지를중심으로지하수개발 ( 주로암반관정 ) 에의한용수공급 - 관정, 저수조, 송 급수로 ( 파이프라인 ), 살수기등용수이용시설과진입로, 경작로, 구획정비등 UR 대비생산기반정비사업비투자규모확대 ( 95 ) - 42 조원농어촌대책비집행기간의 3 년단축 ( 년 ) 및농특세 15 조원 ( 년 ) 에의한국고예산대폭증액, 년대 년평균연간투자규모 3 배이상증액 대중규모농업용수개발 989 억원 3,044 억원 (3.1 배증 ) 수리시설개보수 471 억원 1,783 억원 (3.8 배증 ) 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

31 연대 2000 년대 주요기사 관련단체의통합 (2000.1) - 농업기반공사및농지관리기금법 ( 農業基盤公社및農地管理基金法 )(1999 년 2 월제정 ) 에의해농지개량조합, 동연합회, 농어촌진흥공사가농업기반공사로통합 년부터구농지개량조합의조합비 ( 농민부담 ) 전액면제, 유지관리비를국고보조금및공사이익금에서충당토록함 가뭄대책 ( ) - 봄가뭄이극심하여중앙가뭄대책본부설치 ( ), 가뭄대책비 2,874 억원지원 제 2 차농촌용수개발 10 개년계획수정 ( ) 년, 14 조 3,453 억원 - 1 가뭄대비양수저류, 2 서남해안간척, 3 물관리시설자동화및정보화, 4 밭기반정비등추가 농업생산기반정비사업중장기계획수립 ( ) 년, 총투자규모 23 조 9,722 억원 년 2 월동계획수정, 년을계획기간으로총투자규모 14 조 2,600 억원 ( 농림어업부문총투자액 119 조원의 12%) 農林漁業人삶의質向上및農山漁村地域開發促進에관한特別措置法 ( 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별조치법 ) 제정 ( ) - 농어촌의복지, 교육, 지역개발의종합적, 체계적추진을위해 5 년마다기본계획수립 - 농립부 ( 농촌정책국 ) 가각부처농어촌관련사업을종합, 농어촌에관한총괄기능수행 경지정리사업중일반경지정리사업종결 (2004) 년봄마무리를끝으로사업종결 - 정비율 : 총논면적대비 64%, 정비목표면적 (80 만 ha) 대비 90%, 농업진흥지역논면적대비 82% 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발 5 개년기본계획수립 ( ) 년, 20.3 조원투융자 農村公社및農地管理基金法 ( 농촌공사및농지관리기금법 ) 제정 ( ) - 한국농촌공사설립 (2006 년 1 월발족 )( 농업기반공사승계 ) - 농촌공사에농지은행사무취급추가 새만금방조제최종물막이 ( ) 년까지방조제공정 81%, 투자액 2 조 1,386 억원 ( 보상비포함 ) 제 2 장수리의발전개황 029

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33 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 3 장 수리사업의재건 제1절수리시설의변화제2절수리사업의재건과정제3절사업의재개와자금, 자재의조달제4절중장기개발계획의수립과개발

34 제 3 장 수리사업의재건 제 1 절수리시설의변화 1. 광복당시수리시설광복당시이땅에남겨진수리시설은 598개의수리조합과여기에속했던 357천ha 의수혜면적이전부였다. 이중에서완성된것은 257천ha 에불과했으며, 미준공상태의것이 93개지구에 10만ha 에달했다 ( 남북한을합한것 ). 뿐만아니라 년에긴급소류지사업명목으로착수했던 20만 ha의소규모수리시설은약3분의 1인 7만ha가완성되었을뿐이었다. 특히전쟁말기 (1940년대전반기 ) 에일제가펼친무분별한수리사업의강행은대부분이미완성인상태였기때문에그대로방치할경우홍수가았을때시공부분의유실피해는물론주변에홍수피해를파급시킬염려가높았던것이다. 광복과함께한반도는북위 38도선으로남북이양단됨으로서남한에속한수리시설은 425개조합 188천ha로조합수는 71%, 몽리면적은 53% 였다 ( 경기, 강원, 황해도에속했던수리시설중약반이남한에속함 ). 이중에서완성된수리시설의수혜리면적이얼마인지는알려진것이없으나앞에서본광복당시의미준공면적에서유추해보면 만ha에달했을것으로추정된다. 2. 수리시설관리형태의변천수리시설은공공시설과는달리처음부터수혜자가정해져있고시설설치에소요되는건설비용의일부를수혜자가부담하는동시에건설후의유지관리는수혜자부담원칙으로한것이기때문에사업시행주체 ( 건설시 ) 와관리주체 ( 유지관리시 ) 가동일했다. 이제도는농지개량조합 ( 조합 ) 이창설된이래 90년동안지속되어왔으나 1989년부터건설비용은전액이보조지원으로, 그리고관리비용도 80% 가국고보조에서지원되다가이것마저 2000년부터전적으로국고보조와관리기관인농촌공 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

35 사의이익금에서충당되게되어사실상수혜자의부담이완전히배제되었다. 따라서이하의기술은광복후 55년동안조합이관리하던때의관리형태에대한기술이다. 1908년이래 90년동안수리시설은법률에의해건설과관리를담당하는단체 ( 조합 ) 가구성되었는데농지개량조합 ( 수리조합 토지개량조합 농지개량조합 ) 과농지개량계가대표적인것이었다. 1990년대말까지수리시설의유지관리체계는농어촌정비법과농지개량조합법 (1999년폐지 ) 에근거를두고농지개량조합 ( 조합 ) 와지방자치단체 ( 농지개량계 ) 로 2원화되어있었는데그기본적인구성원은구역내수혜자 ( 토지소유자 ) 에한정되어있었음이특징이다. 조합은수혜지구농민의자주적인조직에바탕을둔법인체로서수리시설을위시하여생산기반정비전반에대한건설, 소유, 관리주체이며지방자치단체는명목상의관리주체이기는하나이중약반은농지개량계가조직되어관리에임해왔다. 통합직전 (1999년말 ) 104 개조합이관리하고있었던수리시설은 12,025 개소에달했으며, 조합원 95만 9천명에수혜면적은 51만 3천ha였다. 이들조합이관리하던수리시설은시군관리의소규모시설에비해약 7배이상의시설투자로축조된비교적양호한시설로서우리나라근대수리기반을대표하는것이라할수있다. 광복후 1999년말까지 55년동안우리나라수리시설의관리주체였던조합은그운영이순탄하지못했다. 1960년대부터거의 10년마다한번꼴로조합간의통폐합이나관리인력의감축등을통하여운영의합리화를기함에안간힘을다했으나역부족이었다. 조합간의통폐합이나관리인력을감축하는것이운영의합리화를기하는길은아니었으나점차인건비가높아짐에따르는재정적인부담을줄이려는자구책은될수있었던것이다. 본래조합의업무는계절성을강하게지니고있기때문에일반기업활동처럼업무량의평준화를기하기어렵다는특성이있고, 보유시설의질적인수준차이에의해관리의난이도가다르게마련이다. 따라서소요인력을관리대상면적으로나눈 1인당관리인력에기준을둘수는없으나일반적으로비교의척도로이용되고있다. 이런척도에서본우리나라의 1인당관리인력 ( 정규직기준 ) 은 125ha였는데이것이 1996년에는 136ha로늘어나마치운영의합리화가이루어진것처럼보이기도하였다. 당시외국의 1인당관리인력은일본의토지개량구가 126ha였고대만의농정수리회가 118ha였다. 일반적으로시설관리의양부 ( 良否 ) 는관리비용의조달여하에좌우된다할수있는데관리비용은수혜자부담을원칙으로삼아비용발생의정도에따라지구단위로관리주체에의해부과 징수되어왔다. 양수장이나배수장에의한수혜지구는저수지나보에의한수혜지구보다부과금액이많을수밖에없었으나부과기준은해마다감독기관에의해그하한선이설정되고있었다. 이러한수혜자부담원칙하에서부과된관리비는 1987년까지전국평균으로 25kg/10a( 벼 2등품정부수매가격기준 ) 내외였으며양수장은 30kg/10a를상회하는수준이었다. 이것이 1989년부터 5kg/10a(88 년 10kg/10a) 로정략적으로대폭인하되고그부족액을해마다국고보조금으로충당한다는법정사항으로바뀌었던것이다 ( 부족액의국고보조금을조합비보조금이라하였음 ). 이조치는수혜농민에게는부담경감이되어크게환영받았고, 관리주체에게도조합비징수가용이해지리라는기대감으로크게호응을받은바있다. 이리하여 5kg/10a 상당의법정조합비는수혜농민으로부터거의어김없이징수되었으나국고보조금으로지원되어야할 20kg/10a 해당액은처음부터차질을빚어 89년부터 93년까지 5년간은해마다평균 250억원 (5.5kg/10a) 내외의부족이, 제 3 장수리사업의재건 033

36 제 3 장 94 96년은 100억원내외의부족이누적되어이것이시설관리의어려움을가중시키고있었던것이다. 뿐만아니라관리비의부족은곧시설관리의소홀로이어져개개시설이갖는내용연한 ( 耐用年限 ) 의단축과홍수등재해발생의위험도를가중시키는요인의하나로작용할수밖에없었다. 한편 90년대의조합운영은재정자립도 ( 세입인사업수입 ( 조합비 + 조합비보조금 ) 을비롯하여사업외수입, 고정자간처분수입등으로구성되며, 세출인사업비와관리비를주축으로하여자체사업비, 차입금상환, 고정자산취득비등이었는데세수총액에서보조금수입을뺀것을세수총액으로나눈것 ) 에의해평가되었는데 90년대중반의재정자립도는 50% 를겨우상회할정도였다. 기본적인세입원 ( 조합비 + 조합비보조금 ) 이기본적인시설관리비 ( 사업비 + 관리비 ) 의 70% 정도밖에충당하지못하고있는상태였음에비추어재정자립도가높은조합은손꼽을정도에지나지않았으며그것도고정자산처분수입이나수익사업에의한수입, 또는도시계획편입으로인한보상수입등한시적인것이대부분이었다. 제 2 절수리사업의재건과정 제2차세계대전이일본의무조건항복으로끝남에따라한국은 36년간에걸친일본식민지통치에서벗어나기는하였으나, 곧이어북위 38 도를경계로남과북이대치하는국토양단의비운을맞이했다. 남에는미군이북에는소련군이각각군정을펼쳤고점령군에의한통치가시작되었다. 1945년 9월남한에들어선미군정은한국내의자생적인국가권력수립기도를억제하면서일제가펼친식민지국가기구와법률을그대로계승하였다. 이런배경하에수리사업분야도 1945년 9 월미군정청산하에수리행정을담당할기구로서중앙에는농상국 ( 農商局 ) 에토지개량과를, 지방 ( 각도 ) 에는농산국 ( 農産局 ) 에토지개량과를두었다. 뿐만아니라동년 10월에는토지개량대행기관이었던조선농지개발영단을, 12월에는조선수리조합연합회를부활시켜수리사업의재개준비를신속히갖추어나갔다. 이렇게수리사무를담당할행정기구와사업대행기구가갖추어지자미군정은 1946년 1월 일각도농산부장및농지개량과장회의를열어토지개량사업의재개에관한기본방침을천명하고나섰다. 이기본방침은공사의재개에관한문제를비롯하여수리조합과수리조합연합회의운영문제등에대하여새로운지침을부여한것이었다. 다음은이때설정된기본방침의주요요지를간추린것이다. 첫째, 공사의재개에관해서는 1 영단사업지구중미완성잔여공사를우선적으로시행하되수혜구역에조합을설치하고사업을재개토록하며, 2 기설수리조합에의한기착수공사의중점시행과재해복구, 시설보강 ( 개량공사 ), 전화사업 ( 電化事業 ), 개답, 암거배수등에주력하는동시에각조합이보유한시설물을점검하여개량공사계획을수립하고보강공사를시행하도록하며, 3 이들사업을시행함에있어국고보조율을상향조정하고자재는군수품중에서이용가능한양을확보하도록하며, 년이전에농업목적으로면허된공유수면과국유미간지이용허가등에의한사업은자작농정착을전제로수리조합연합회의에공사시행을위임하며, 5 기설수리조합의운영 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

37 을개선하고수리조합연합회의기구를정비 ( 확충및도지부정비 ) 하여재해복구공사나개량공사, 전화공사등을조합의위탁에의해수리조합연합회하여금시행토록하며둘째, 수리조합의운영문제에대해서는 1 조합장의보수를무보수제에서유급제로바꾸고임직원등조직을정비하며, 2 조합비는전액을지주 ( 토지소유자 ) 에게부과하도록하고소작인의부담해당액 (50%) 은지주와소작인간에결제하도록하며, 이밖에조합채의연부상환을계속이행하도록하며재해대책및세수부족충당을위한적립금제도의유지, 3 농사개량사업을계속추진하여조합자력에의한시설물의유지관리에철저를기하는동시에인접조합과의합병을적극적으로추진하며셋째, 수리조합연합회나갱생수리조합연합회에대해서는 1 먼저기구를정비하는동시에회원조합의재해복구공사의수탁시행과, 2 갱생수리조합연합회에소속된조합의정비와회원조합구역내에농사개량모범답을만드는것등이었다. 이와같은미군정의방침에따라 1946년봄을기하여농지개발영단이수행하던사업과조합사업의일부및일부간척사업만이자금과자재의공급을받아재개되었다. 한편사업의재개와수리조합의새로운운영방침이설정되기는하였으나제도면에서이를뒷받침하기위하여조선수리조합령과조선토지개량령등에규정되어있었던사업절차의일부를민주적인방향으로부분적인개정이뒤따라야했다. 따라서수리조합연합회에서는사계의식견을갖춘 26 명의위원으로수리제도심의회를구성하여 1946년 10월 21일 토지개량사업에대한제도개선안 을논의하기에이르렀다. 이심의회에서채택된주요내용은 1 토지개량사업기술단체인조선농지개발영단과조선수리조합연합회를통합하여새로운현업기관을창설하며, 2 수리조합의재정과조합원의부담경감및사업의활성화를위해국고보조율의상향조정과조합비의물납제도입, 3 사업의전반적인재개등이었다. 이채택안은토지개량사업전반에걸친장래의방향을제시한것이었으며일제하에강압적인수단에의한사업방식을민주적인방식으로전환하는동시에농민부담의경감과사업의적극적인시행을촉구한것이었다. 자활의길을찾는이채택안은 1946년 11월 1일에개최된제1회전국수리조합대회에서재확인, 수용되어미군정당국에건의되었으며다시 1947년 1월 15일에는미군정청과도입법의원 ( 過渡立法議院 ) 에청원하는등제도정비를위한수리인들의목소리가확산되어갔던것이다. 이러한움직임속에수리조합연합회는평의회의기능을부활시켜민주적인운영을꾀하였으며농지개발영단도 1946년 5월부터공사시공지구에먼저수리조합을설치하고그지구내의수혜자의동의하에사업을실시하도록하는등운영방식의민주화를도모하였다. 1947년 7월에는수리조합연합회에수리조합사업에투자되는사업비중장기채의전대업무 ( 轉貸業務 : 개개수리조합에의한차입을수련이일괄대신하여차입하여수리조합에배정하는제도 ) 를부여하고자재기금을취급할수있게회원조합에대한자금, 자재의공급편의를도모해갔다. 제 3 장수리사업의재건 035

38 제 3 장 또갱생수리조합연합회는갱생수리조합자체의존립의의가소멸되어갱생수리조합연합회의존속 이불필요해짐에따라 1948년 5월미군정에의해수리조합연합회와갱생수리조합연합회의통합이이루어졌으며농지개발영단과의통합은그이후로미루어졌다. 제 3 절사업의재개와자금, 자재의조달 1. 사업의재개앞에서본재건과정을거쳐수리사업이재개된것은 1946년 3월이었다. 즉광복당시공사중이었던영단사업지구와수리조합연합회의수탁사업지구를중심으로중단된공사가재개되게되었다. 시멘트, 철근, 화약등 1946년에소요되는자재는미군정을통하여광복전일본이군수용으로확보하였던재고량에서인수충당되었으며, 년에는이들자재는미군수잉여물자중에서공급되었다. 특히 1947년에미군정으로부터양여받은 14대의토공용중장비인불도저는 1948년에시공현장에서첫선을보여기계력에의한굴착, 운토의거대한힘과능률을과시하기도하였다. 즉 1948년 4월당시농지개발영단의사업지구였던충북신덕지구 ( 薪德地區 ) 저수지공사장에이것이투입되어흙을깎고미는거대한힘에경탄을금하지못했던것이다. 이불도저는 1948년에도 9대를양여받게되자 1948년 11월정부는수리조합연합회에중기공장을설치하게하고 1949년 10월에는다시이를확장하여중기공작소로개편, 운영하도록했던것이다. 미군정 3년간의수리사업은비록자재와장비등이미군정에의해지원되기는하였으나사업재개를위한국내수리인들의집념과노력의결과였다. 여기서당시의수리사업재개에따른행정절차를보면다음과같다. 즉당시의사업체제는수리조합사업과토지소유자사업 ( 수인공동사업 ) 으로대별되었는데조합사업은조합의설립이선행되어야했다. 또사업의관장구분은수혜면적 300ha 이상을대지구라하여중앙기관에서, 300ha 이하의소지구는도가관장했으며관장기관에서각각사업시행인가권한과보조금의교부및감독과조성업무를담당하였다. 사업비는약 6할이국고보조금 ( 일반회계 ) 이었는데, 여기서당시의사업자금의비중을보면 년의경우사업비투자액은정부의일반회계총세출액의 3% 내외를차지하는거액이었다. 이것으로미루어보아정수수립초창기의세출은수리사업에아주큰비중을두었음을알수있다. 2. 다양한재원에의한자금조달광복후재개된수리사업은 1949년농지개혁이실시되면서참여대상이지주에서자작농으로바뀌었고, 사업확장에의한증수효과를보다많이향유할수있게되었다. 그러나 1950년 6월 25일에일어난남북전쟁으로그동안재건의기반을다져온수리사업은또한차례어려운국면을맞게된다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

39 전란의불바다속에서 1951년의영남일대의가뭄은가뜩이나부족했던식량사정을더욱악화시켜전시하에서도식량증산은한시라도늦출수없는과업임을공감하게되었다. 수도서울의철수, 9 28 수복, 그리고 1951년의 1 4 후퇴등일진일퇴의격전은 1951년후반부터전세가호전 안정되자 1951년 12월토지수득세재원에의한정부추경예산에서 176 억원 ( 국고보조 146억원, 장기채 30억원 ) 으로수리사업이재개되었다. 이리하여 년의수리사업은전란속에서도 168개지구에서공사가시행되어갔다. 가. 일반회계에의한조달광복후초창기의수리사업재개에는사업비 ( 보조금 ) 는일반회계에서전적으로조달되었는데이것이 1952년부터농지개혁사업특별회계에서, 그리고 1955년부터는경제부흥특별회계에서조달됨에따라일반회계에서의지출은점차줄어들었다. 그러나정부수립후 6 25 전까지의 2년간의일반회계에서의사업비조달은당시어려웠던국가재정에도불구하고상당한비중을수리사업비에두었던것이다. 예컨대 1948년의일반회계세출예산은 30백만원이었는데수리사업에대한지출은 864천원으로 2,9%, 1949년의경우는 91백만원중에서 2,840천원으로 3.1% 에달했던것이다 ( 일반회계의세출규모는 1948년의 30백만원이 1954 년에는 19,200백만원, 1959년에는 40,000백만원으로점차늘어났음 ). 나. 농지개혁사업특별회계에의한조달수리사업에는본래막대한자금과자재의뒷받침이따라야했고, 장기적인투자재원의확보가무엇보다필수적이었다. 1950년부터실시된농지개혁으로많은자작농가가창출되었고, 이들은보다많은증수를기대하기위해수리시설의설치를원했다. 이에즈음하여 1952년 4월 12일농지개혁사업특별회계법 ( 농특회계 ) 의제정으로새로운재원이확보되었다. 즉농특회계의수입금 ( 분배농지상환대금 ) 이수리사업에투자되었던것이다. 이회계법은농지개혁에수반한농지대가의상환과보상, 그리고귀속농지와그부속재산의관리에소요되는자금의회계처리와함께분배농지에서받아들이는상환대전을농지개량, 농촌건설에투자할수있게하는데목적이있었다. 이회계에는농지대가계정과귀속농지계정을두었는데전자는분배농지대가상환금을수입재원으로하여지주에대한지가보상과농지개혁사무수행에소요되는관리비에충당되었고, 후자는귀속농지에대한관리비를제외하고는모두농지개량과농촌건설사업에쓰도록한것이었다. 결국귀속농지의상환대전은농촌에환원한다는취지였다. 이농특회계가농지개량사업을위한투자재원이됨에따라농지개량사업은보다사업량의확대를기할수있게되었으며, 이와때를같이하여농림부의관련직제도농지국을농지관리국으로개편하여종전의귀속농지관리국을흡수하여농지과, 개량과와보상상환과, 처분과를설치앞의 2개과는농지개량사무를, 뒤의 2개과는농지개혁업무를관장하게하였던것이다. 제 3 장수리사업의재건 037

40 제 3 장 특히전시하임에도불구하고농지개량사업에대한장기성투자재원이농특회계에의해마련됨으로서 1950년대전반기의사업이이어나갈수있었던것이다. 농특회계에의한장기성자금의확보로전후부흥기에있어농지개량사업은점차활기를띠게되었으니이회계의설치는농촌부흥의큰지주가되었던것이다. 이회계는 1961년 12월 31일에폐지되었으나 1952년회계가설치된이래 1959년까지 8년동안농지개량사업의국고보조금으로지원된투자액은 1,391백만원에달했다. 이들농특회계에의한사업비보조금은모두귀속농지관리계정을통하여조달된것으로이계정의총지출액중농지개발사업비에투자된것은약 75% 에달했고, 농지개발사업비투자액의 84% 는대소지구사업 ( 수리조합사업 ) 에투입된것이었다. 다. UNKRA, FOA, ICA 등원조자금에의한수리자금조달 UNKRA, FOA, ICA 등원조기관에의하여얻어진원화자금즉대충자금의농지개량사업에대한투입은 1950년도에일부이루어졌으나 1952년이후중단되고말았다. 그러나 1953년 12월한미간에 경제재건과재정안정계획에관한합동위원회협약 이체결됨에따라대충자금이다시부활되었다. 즉 1954년 3월 12일외국의대한민국의경제부흥과재정금융의안정을위하여무상으로공여하는원조로수입되는원화자금 ( 대충자금 ) 의운용을목적으로하는대충자금특별회계법이제정 공포되었다. 이것은정부가시행하는경제부흥건설사업에필요한재정수요를조달하기위하여특별회계를설치한다는것으로회계명칭을경제부흥특별회계 ( 이회계는 1962년 11월 29일에제정된경제개발특별회계법에의해설치된경특회계로대체되었음 ) 라하였다. 이경특회계에서농지개량사업재원 ( 국고보조금 ) 이조달되기시작한것은 1955년부터였다. 경특회계의설치에따라 년사이의농지개량사업을위한국고보조금의투입액은 3,477 백만원이었는데이는동기간중의총투자보조금의 64% 에해당하는것이었다. 한편대충자금을주재원으로하는경특회계의집행절차는예산의배정에서자금배정에이르기까지정부 ( 농림부, 부흥부 ) 와 OEC 간의합동행위를요하는복잡한절차를거치게되어있었는데이것으로미루어보아당시의사업자금조달이얼마나어려웠는가를짐작할수있다. 라. 산업부흥국채발행에의한조달광복후 1953년까지농지개량사업에투자된융자금은융자취급기관이한국산업은행의자체자금이외에대부분의자금은중앙은행의재할인자금에의존해왔는데이때의융자조건은 2년거치 3년상환, 연리 7.3% 내지 15.0% 에이르는고이율의단기성자금이었다. 융자금은결국몽리농민이상환해야하는것으로증수수익에서이를연차적으로상환해야하기때문에단기간의상환은농민으로서는큰부담이되었다. 따라서농지개량사업에단기성자금을투입하는것은농민의과중한부담을초래하는결과를빚었다. 이의대응책으로정부는 1952년 9월 28일긴급을요하는산업의부흥자금을조달하기위한산업부흥국채발행의근거법률로산업부흥국채법을제정하는동시에국채발행에서조달된부흥기금의운용을위한사업부흥국채특별회계법을제정 공포하였다. 이어 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

41 년 12월에는장기개발금융취급기관의설치를위한한국산업은행법을제정하면서부터 1954년이후농지개량사업에투입되는장기채는부흥기금에의존하게되었으며장기채의융자업무도산업은행에서취급하게되었던것이다. 이와같이관계법의제정을통해산업부흥국채발행기금에의한농지개량사업충당장기채는 1954년 3월국회의동의를얻어 1, 2회분을발행한데이어 8회까지계속되어 1957년까지이발행기금이사업자금 ( 장기채 ) 으로투입되었다. 한편이때의융자조건은당초에는대하금리 ( 貸下金利 ) 5 2%, 대출금리 % 에상환방법은 2년거치, 3년분할상환내지 5년거치, 10년분할상환으로그조건이불리하였으나 1959년 1 월부터대하금리 2%, 대출금리 3,5%, 5년거치 15년분할상환으로개선되었다. 이러한금리인하및상환기한의연장조치는이후의수리조합운영과농지개량사업시행에크게도움이되었던것이다. 부흥기금에의한수리자금투입액은국채총발행액 6,167 백만원의 49% 에해당하는 3,044 백만원이었다. 그러나 1958년에들어서면서동국채발행의중지조치와이해 1월 3일산업부흥국채특별회계법이폐지되면서 1958년부터는농지개혁사업특별회계를비롯하여귀속재산처리특별회계 (1950년 2월 16일설치 ), 양곡관리특별회계 (1950년 5월 8일설치 ) 등의재원으로대체충당되게되었다. 또수리자금취급기관도 1957년 2월농업은행법의제정으로 1958년 4월에설립된농업은행에이관되었으며이해 5월수리조합연합회와농업은행간에장기채전대사무대행계약이체결되어수리조합연합회가자금을일괄차입하여사업시행자 ( 수리조합 ) 에게전대하게되었다. 마. 원조의존의기자재조달 1950년대까지의수리사업추진에있어가장어려웠던것은시멘트, 철근, 화약등의자재의조달이었다. 당시이들자재는국내생산이불가능했고, 외화를들여이를구입 조달하는것역시여건이여의치않았기때문에처음부터미군정또는미국원조에의존할수밖에없었던것이다. 만일이들자재의원조가없었다면수리시설의재개또는확장은기대할수없었을것이다. 특히 1946년이래 1950년대까지의 15년간은극심한인플레로건설노임과건설자재값이천정부지로치솟던때라시멘트나철근을시중에서조달하기는더욱어려웠다. 철근의경우 1년에 2배정도값이올랐는가하면경우에따라서는 3배까지값이치솟는등심한물가고로인하여사업비는반년또는 1년이면단가인상이불가피했고이것이누적되어공사가계속됨에도불구하고잔사업비가좀처럼줄어들지않았던것이다. 자금만확보된다고사업추진이가능한것이아니었다. 원조에의한자재도착이지연되거나여의치않을경우에는공사추진이지연되기도하였다. 따라서이들자재의배정이지구별로이루어졌으며그수불이엄격히통제되었던것이다. 제 3 장수리사업의재건 039

42 제 3 장 제 4 절중장기개발계획의수립과개발 1. 전천후농업용수의개발계획 1960년대초반, 토지개량에관한각종법률이제정되어사업질서는확립되었으나수리 개간 간척등개발은 50년대의 ICA 등원조자금이축소내지단절됨에따라사업비확보가극히어려운처지가되고말았다. 1965년까지농업용수개발사업비 ( 대소지구설치사업비 ) 는 50년대후반의반정도에불과했다. 뿐만아니라 1962년부터시작된제1차경제개발 5개년계획에서도농업용수에따르는투융자가점차감축되도록계획되는등수리시설의확대는극히전망이어두웠다. 그러나 1962년의가뭄과 1963년의하곡 ( 보리 ) 의대흉작은식량수급에큰차질을가져왔고 1964 년영남일대의가뭄을계기로농업용수개발을요망하는소리가높아졌다. 이것이동기가되어가뭄의양상과농업용수의개발가능성을시설별로구분하여조사하는작업이경상북도일원을대상으로실시되었고이조사결과를분석하여 1965년 6월전국적인개발계획이세워졌던것이다. 이계획은천수에의존하는농업에서탈피하고가뭄은있어도가뭄피해를입지않은농토를조성한다는뜻에서앞에전천후 ( 全天候 ) 를붙인것이고용수원 ( 用水源 ) 라는용어를쓴것은저수지, 양수장, 보, 지하수등용수원단위로개발단위를설정한다는뜻을담아전천후농업용수원개발계획 ( 全天候農業用水源開發計劃 ) 이라이름붙인것이며, 이것은곧항구적인가뭄대책이기도하였다. 이계획은저수지의존의농업용수원을지하수, 양수장, 보, 저수지의순위로정하고손쉽게그리고단시일내에개발할수있는것부터연차적으로개발해나간다는원칙으로총논면적의 85% 까지를수리답으로조성한다는목표였다. 즉총논면적 1,238천 ha 중 1,050 천ha에용수를보장한다는것을목표로하고 9개년계획 ( 년 ) 으로총사업비 115,417 백만원을투입하여 386천 ha를신규개발하는동시에용수원개발후보지에대하여기본조사를전국적으로병행하는것을내용으로하는것이었다. 여기서이계획에서내세운 1,154억원의투자규모는 1960년대전반기 5년간의농업용수개발사업 ( 대소지구사업및소규모사업 ) 의연간평균사업비 11.6억원에비해약 100배의규모였다. 바꾸어말하면 9년동안에매년 60년대전반기의평균사업비의 10배에해당하는 116억원의재원이해마다확보되어야하는셈이된다. 이전천후농업용수원개발계획이 1965년 6월 10일박정희대통령에게보고되자이에따른재원조달방안에대해외국의차관도입등을고려하라는지시가있었다. 이는 1965년 5월대통령이미국을방문했을때한국의농업개발차관을요청한바있고워싱턴당국에서고려의사를표명했던것을염두에둔지시였다. 이지시에따라전천후계획을중심으로차관도입계획이진행된것이 1970년부터의대단위농업종합개발사업으로이어졌던것이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

43 2. 수리시설사업단위의분화일제시대에이어광복후에도수리시설은수리조합을시행주체로한관개개선또는대소지구설치사업이란이름으로일관되어왔다. 이런사업방식을수원공단위로사업단위를설정한것이 1965 년 6월에수립된전천후농업용수원개발계획이었다. 즉저수지나양수장, 보, 지하수등수원공단위로사업지구가설정된것이다. 이계획은 1964년에발생했던영남일대의가뭄을계기로수리시설의개발가능성을시설별로구분하여조사분류한데에서비롯되었다. 또저수지위주의수리시설을지하수, 양수장, 보, 저수지등손쉽고, 단시일에개발이가능한것부터개발한다는원칙을적용한것이특징이다. 전천후농업용수원개발계획 ( 전천후계획 ) 은논면적의 85% 까지수리안전답으로조성함을목표로하고, 계획기간중 (9개년 ) 38만 6천ha를신규로개발하는동시에용수원개발후보지에대한기본조사를병행한다는것이었다. 여기서주목해야할것은지하수개발이총개발대상면적의 18% 나차지하고있다는점이다. 당시로서는지하수를농업용수로개발 이용하는프로젝트는생소한분야였음에도불구하고이를채택하게된데에는통치권자의지하수에대한강한집념이있었기때문이다. 그러나지하수개발에는모두양수기기를이용해야했는데당시에는국내에서양수기기 ( 揚水機器 ) 의생산이불가능하던때임에도불구하고이를계획에대거수용하게된것은 1965년 12월 18일한일기본조약과대일청구권협정의체결로청구권자금에의해양수기기와지하수조사및개발장비등이일본으로부터도입될수있었기때문이다. 3. 새로운개발의시작 가. 국토건설사업에의한수리시설개발 1960년 4 19 이후수리사업은먼저사업지구의경제효율성을재검토하기에이르렀고동년 8월민주당정권이수립되자 1961년 2월 18일에는국토건설사업을내세웠다. 국토건설사업이란경제개발시책의일환으로도시실업자와절량농가를구제하고개발가능한유휴자원을최대한으로활용하려는것이었다. 즉수리, 조림, 제방, 도로, 도시토목등의공공사업과수자원개발이그주요내용이었다. 이들사업은미국잉여농산물 (PL 480호제2관계획 ) 1천만의환화해당액과정부일반회계재원 (1961년 4월정부추경예산 ) 에의하여총 400$ 억환 (40억원 ) 을투자한다는것이었다. 이투자계획중수리사업이 40% 에해당하는많은비중을차지한 159억환이었고, 이것으로대소지구계속사업, 소류지사업및농지개량조합구역내수리시설의개보수사업등이시행되었던것이다. 이때의국토건설사업은고용확대에목적을두고실시된것인데수리분야의투자는소류지사업에집중되었다. 이는벌여만놓고공사진척이지지부진하던대소지구수리조합사업이자유당정권의선거득표에이용되었음을과 ( 過 ) 로본민주당정권이정책적으로전국에걸쳐골고루혜택이돌아가는소류지사업을택했음에연유한것이다. 제 3 장수리사업의재건 041

44 제 3 장 이로부터얼마안가서민주당정권은 1961년 5월 16일군사쿠데타에의하여물러났고, 새로운기풍진작을내세운군사혁명위원회로정권이교체되었다. 군사정부는 5월 18일재빨리국토건설사업의계속시행을공포하고, 공사중인대소지구사업을다시경제효율 (B/C) 에의해우선순위를정하여준공위주로집중투자하도록하였으며동년 6월 1일수리조합및수리조합연합회의평의회의기능을정지시켰다 ( 이조치는그후 29년동안이나그대로이어지다가 1987년수세거부및조합운영의관료화를반대하는농민시위로원상회복되었다.). 나. 개간에의한귀농 ( 歸農 ) 정착사업군사정부는 1961년 7월 22일제1차경제개발 5개년계획을발표하였다. 이계획은민주당정부가성안중이었던경제개발 3개년계획을토대로하여기본목표를자립경제의기반구축에두고산업의근대화를구현하는데두었다. 이때의계획은먼저중점시책을설정하고이시책을뒷받침하는투융자계획을세운것이특징이었는데여기서내세운 6개중점시책 1) 의하나로 농업생산력증대에의한농가소득제고시책 이곧농정의핵심이었다. 이에따라농정의방향도과거의생산위주시책에서소득증대로전환하게되었고, 농촌고리채의정리 (1961년 6월농촌고리채정리법제정 ), 농업은행과농협의통합, 농산물가격의적정유지책이강구되었다. 특히농업부문의생산계획은종래의미곡위주의증산시책에서벗어나축산, 잠업, 특용작물의증산대책을세우게되었고, 이에따라농업기반정비분야도벼농사위주의관개시설사업뿐만아니라개간, 간척등에도눈을돌리게되었던것이다. 또 1961년 7월 18일에발표된긴급경제시책의하나로제일먼저시도한것이귀농정착사업이었다. 도시실업자 ( 주로서울거주 ) 1,228세대를 24개지구, 2,406ha 의개간예정지에이주 정착케하는사업으로서, 선발된이주예정자들을직접개간공사에종사하도록하고개간후에이들에게 2ha 기준으로개간지를분배하여영농 정착케하는것이었다. 1) 6개중점시책 : 1 전력, 석탄등에너지공급원의확보, 2 농업생산력증대에의한농가소득제고와국민경제의구조적불균형시정, 3 기간산업의확충과사회간접자본의충족, 4 유휴자원의활용, 특히고용의증가와국토의보전및개발, 5 수출증대를주축으로하는국제수지의개선, 6 기술의진흥등 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

45 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 4 장 한수해와수리시설 제 1 절 기상재해와대책의변천 제 2 절가뭄대책과지하수개발

46 제 4 장 한수해와수리시설 제 1 절기상재해와대책의변천 1. 기상특성과기상재해 가. 일반적인기상특성우리나라는지리적으로아시아대륙동북단에위치한반도로서온대계절풍기후에속하다. 겨울철은한냉건조 ( 寒冷乾燥 ) 하고여름철은고온다습 ( 高溫多濕 ) 하다. 평균기온은 5 15 ( 남부는 11 5, 중부 10 12, 북부 5 10 ) 이며연강수량은 500 1,500mm( 남한은 1,283mm, 북한은 1,000mm이하 ) 이지만총강수량의 3분의 2가여름철 3개월에집중되어있다. 강우는주로계절풍에기인함으로동남풍이부는여름이우기이고서북풍이부는겨울은건기가된다. 여름 (6 8 월 ) 의강우량은연강수량의 50 65% 에달하며 7월한달의강우량만도약 30% 를차지하고있어여름철다우형 ( 多雨型 ) 에속한다. 봄 (3 5 월 ) 의강우량은연강수량의약 15 20% 를차지하며이기간은벼농사의못자리및밭작물의파종기에해당되므로때로는용수의부족을가져오는수가있다. 이와같이여름에강우가집중되기는하나여름계절풍이중단혹은지연되거나고기압권에오래머물게되면비는좀처럼내리지않아심한가뭄이발생하거나우기에태풍이겹치게되면풍수해를입게된다. 일반적으로농업재해란기상재해와생물재해로구분되는데기상재해는한해 ( 가뭄피해 ), 수해, 풍해, 냉해, 우박해 ( 雹害 ), 서리해 ( 霜害 ), 조해 ( 潮害 ) 등을들수있으며, 생물재해는병해와충해등이다. 이중에서우리나라에크게나타나는재해는한수해와병충해라고할수있다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

47 1904년우리나라에서기상관측이시작된이래지금까지의 100년동안발생했던한수해의기록을보면한해가 39회, 수해가 40회등 79회에달한다. 거의 3년마다한번꼴로한해와수해를당한셈이다. 1939년의큰가뭄피해 ( 大旱災 ) 는당시만해도천수의존의논이대부분이었던때로벼농사에큰타격을준바있었는데이때의남한의쌀수확고는 106만톤 ( 당시평년작 202만톤 ) 으로평년작의 2 분의 1에불과하였으며, 년의연속적인 2년간의가뭄은주로호남지방에서많은피해를입었지만그피해는 1968년의경우벼생산에서는목표량 4,195 천톤의 18.2% 에해당하는 761천톤이감수되었고, 밭작물에서는목표량 1,673 천톤의 28.9% 에해당하는 483천톤의감수를가져왔던것이다 ( 농작물의총피해액 525억원상당 ). 한편 6월하순부터시작되는장마는 7월까지한반도를가로질러강우전선을형성하면서남북으로오르내리면서비를뿌리는데대개호우를동반하는수가많고, 때로는태풍과겹쳐집중적인많은비를쏟아붓는다. 1987년 7, 8월에있었던두차례의태풍과여덟차례의호우는사상최대의인명피해 ( 실종, 사망 1,022 명 ) 와 1조 575억원의재산피해 ( 농경지및수리시설피해 1,747 억원 ) 을냈으며, 1998년 6, 7월과 9월말에있었던태풍및다섯차례의호우는 324명의인명피해와함께 1조 5,828 억원의재산피해 ( 농경지및수리시설피해 2,277 억원 ) 를내는등그피해규모가점점확대되어왔다. 나. 한해를유발한기상특성과피해가뭄을한자로한발 ( 旱魃 ) 이라표기하는데이는가뭄 ( 旱 ) 을몰고오는귀신 ( 魃 가물발 ) 이란뜻인데이에대해한고사성어 ( 故事成語 ) 가전해오고있다. 가뭄 ( 한발, Drought) 은두가지측면에서정의되고있는데하나는기상학적가뭄이고, 다른하나는수문학적가뭄이다. 기상학적가뭄 (Meteorological Drought) 은특정지역의연평균강수량이감소되는것으로정의한다. 그정의는나라마다다르고사회적으로제정된정상상태와의관계에따라서도달라진다. 예컨대인도기상청은지역의평균강수량이 60% 이상감소했을때이를 불가뭄 (Severe Drought) 이라고규정한다. 그러나농업의관점에서는총강수량보다강수의연중분포가더중요하다. 총강수량이평균이하라도농사철에비가제때내려주기만한다면농작물생산은별다른피해를입지않는다. 한편부족한강수량이식량생산에미치는영향은저장된물이나하천의물을얼마나활용할수있는지, 시의적절하게농지에관개할수있는지, 또물이상품이라면경작자들이능히구매할수있는지의여부에달려있다. 수문학적가뭄 (Hydrological Drought) 은자연의물비축체계 ( 하천, 호수, 대수층 ) 와인공적인물저장시설 ( 저수지, 우물, 운하 ) 모두가농작물을살릴수있을만큼충분한수량을확보하지못할때발생한다. 수문학적가뭄에는언제나사회상이개입한다. 인공관개시설은지속적인사후투자와유지노력에달려있다. 19세기의가뭄은경관붕괴, 전통적인관개시설의방치, 자치적인공동부역중단, 국가의물비축투자외면등에의해야기되었던재앙이라할수있다. 가뭄은강수량의부 제 4 장한수해와수리시설 045

48 제 4 장 족상태의지속시간에관계되지만농업과의관계에서그정도의비교척도는보통관개기간중의무강수계속일수 ( 기상학적가뭄 ) 와관개기간중의평년강수량 ( 보통 30년간의평균강수량 ) 과의차이 ( 수문학적가뭄 ) 로나타낸다. 가뭄을한자 ( 漢子 ) 로한발이라표기하는데이의유래에관하여다음과같은고사성어 ( 故事成語 ) 가전해오고있다. 즉, 한발이란가뭄을몰고오는신화속의여신이라는뜻으로신화시대의황제 ( 黃帝 / 漢族의조상 ) 가치우 ( 蚩尤 / 東夷族의영수 ) 와의전쟁에딸인발 ( 魃 ) 을끌어들인데에서유래되었다는것이다. 발은여신이지만추악한얼굴에다가머리는완전히벗겨진대머리였다. 그러나그녀의몸안에는많은열기가축적되어마치용광로처럼열기가들끓어그녀가토하는열기는어떠한비바람이나안개도모두소산시켰던것이다. 황제는이것을이용하여치우가조종하는풍우농무를소산시키고자그녀를불러온것이다. 이리하여딸의도움으로황제는결국치우의항복을받았던것이다. 그러나싸움이끝나자발도어지간히열기를써버리고지쳤으므로이미하늘로되돌아갈기력을잃었다. 그래서지상에그대로남아있지않으면안되었다. 이때문에그녀가머물러있는지방에서는그녀의열기로어김없이가뭄이계속되어한방울의비도내리지않았으니사람들은농사를짓지못했다. 그래서백성들이그녀를한발 ( 旱魃 ) 이라불러크게원망하였다. 여기서황제는그녀를적수 ( 赤水 : 지금의섬서성 ) 북쪽으로추방하고, 전신 ( 田神 ) 인숙균 ( 叔均 ) 에게명령하여그녀의행동을감시시켰으나, 그래도감시의눈을피해가끔도망치곤했다. 그녀가도망친곳에서는으레가뭄이들었다. 그래서사람들은가뭄만들었다하면먼저밭의방죽과도랑을깨끗이청소하곤 신이여제발북쪽을가주소서. 하고빌었다. 가뭄의원인인발 ( 魃 ) 을적수 ( 赤水 ) 북쪽땅으로되쫓아버리기만하면비가내린다고생각해서였다. 그러나이들가뭄의발생시기는거의늦가을에서겨울철에걸쳐있었으며농작물의생육시기인봄에서여름철의무강수계속일수는위의경우보다짧다. 관개기간 (6 9 월 ) 중의무강수계속일수는 20 40일이며, 동기간중에심한가뭄피해를입었던 1939년과 1951년, 년의광주지방의강우량부족은평년에비해 48%, 39%, 40%, 45% 등 50% 에미달되는과우현상을보였던것이다. 농업재해중에서가뭄피해는주로 5 8월의강수부족에서일어나는것이우리나라의특성이다. 이기간중의평년강수량은연강수량의 60% 에이르며지역적인편기성이심하다는것이또하나의특성이기도하다. 평년강수량에서볼때 5 8월의강수량이가장많은곳은서울지역의 890mm( 제주제외 ) 이며, 가장적은곳은포항 ( 울릉도제외 ) 의 570mm이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

49 한편좁은국토이기는하지만 3면이바다로둘러싸여있고산맥에의한지형조건이복잡하기때문에지역에따라강수분포가크게다르다. 전국을중부, 영동, 호남, 영남으로구분했을때해에따라강수량의기복이가장심한지역이호남과영남지역이다. 또특히가뭄피해를가져오는여름철의강수의불규칙성이이들지역에서많이나타나고있다. 그동안의대표적인가뭄이발생한해의지역별강수분포를보면 1967년에는호남지역의 8월강수량이평년의 25% 에불과했고영동, 영남지역도 50% 에미달되는심한가뭄이었으며, 1968년의경우는 6월의강수량이전국적으로평년의 50% 에미치지못했는데특히호남지역에서는 6 7월에걸쳐 30% 미만의과우현상으로심한가뭄피해를입었던것이다. 또 1982년에는중부지역의 6월강수량이최저값인 9.1mm( 평년의 7%) 를기록했으며영 호남지역의 20% 내외등중부, 영 호남지역의 6월강수량으로서는유래를찾아볼수없는과우기록이었다. 우리나라에서근대적인관측방법으로강수량의관측이시작된 1904년이래지금까지의약 100 년간의강수기록에의해가뭄의발생연도를보면연간강수량이상대적으로적었던해는 26회였으나여름철강수량이적어농작물에피해가발생했던해는 39회나되었다. 이것은연강수량이평년수준이었다하더라도여름철의강우분포가불규칙했음을말해주는것이라할수있다. 또 년의두해에걸친연속적인여름철가뭄은주로영호남지방에서발생했는데이때의피해는논농사에서 744천톤 ( 67년 419천톤, 68년 325천톤 ) 이었으며, 그피해는 1966년에비해 1967년은 8%, 68년은 18% 가감수되었던것이다. 이밖에 1970년대에도 1973년과 75년부터 78년에이르는 4개년을합해 5회나가뭄피해가발생하여벼농사의경우 20 60천ha 의논에서 천톤의감수피해를입었다. 또 1980년대의가뭄피해도 1982년이가장심했는데벼농사에서 174 천톤의감수를가져왔다. 그러나 1990년대에발생했던 3회의가뭄 ( 92년, 년 ) 에서는대책의적극성에힘입어벼수확량에큰영향이없었다. 일반적으로농작물의가뭄피해는관개수원의유무와가뭄지속기간의장단에따라다르게마련이지만 년의가뭄이후수리시설의확충이급진전되었고가뭄에대비한사전대책이나응급대책이체계화됨에따라그피해는크게줄어들었다. 1977년의경우벼농사의가뭄피해면적이 64천 ha에달했음에도불구하고피해수량이 15천톤에불과했다는사실이이를입증하는것이라하겠다. 한편가뭄의정도를나타내는척도로저수율이나저수지의고갈상태등이흔히사용된다. 일반적으로우리나라의저수지는농지개발조합 / 농촌공사관리의것을제외하면모두그규모나저수용량이매우적다. 모내기물정도를저류하는소규모 ( 소류지 ) 의것이대부분이다 (2005년총 17,894 개소중 85% 내외가소류지 ). 소류지는본래모내기후강우에의해다시저류된것을본답관개에이용하도록되어있기때문에모내기후에가뭄이계속되면쉽게고갈되는데 1994년의경우는 7월 27일에약 40% 가고갈상태에이르렀고저수율은 7월말에전국평균 28% 로평년동기 76% 에비해크게미달되었다. 또 2001의봄가뭄의경우는 6월 16일에고갈저수지가 12% 에달했고저수율은 30% 미만이 41% 나되는등최저저수상태로나타났던것이다. 제 4 장한수해와수리시설 047

50 제 4 장 다. 수해를유발한기상특성과피해수해를가져오는우리나라여름철강우는해양에서중앙아시아의저기압권을향하여다습한공기가서북방향으로이동할때강우전선이형성되어우기로들어가게된다. 1년중가장비가많아오는 7월은남동계절풍이탁월한장마철이다. 7월중의강우량은울릉도와울진등동해안일부지방의 mm 를제외하면전국적으로 mm의분포이다. 지역별로는한강유역이 mm로가장많고그밖의지방은 mm이다. 8월에접어들면장마전선이북쪽으로사라지고고온다습한북태평양고기압의영향을주로받게됨으로지속적인강우는줄어드나집중호우와태풍을동반하는폭우가많다. 8월중의강우량은울릉도와남부동해안및대구, 목포지방이 mm 로서가장적고중부지방이 mm 로가장많으며그밖의지방은 mm의분포이다. 재해와관련되는일최고강우량은 1981년 7월 2일태풍통과시의집중호우로전남장흥에서관측된 547mm 와 1987년 7월 22일충남부여의 517mm 이다. 우리나라에서일강우량 400mm 이상이관측된것은모두 19회이다. 또 2일연속최고강우량도 1999년 7월 일태풍의영향으로경남거제에서의 636mm와 1987년 9월 2 3 일장흥에서의 631mm가최고이며다음이 1981년 9월 2 3일전남고흥에서의 622mm 등이다. 우리나라에서집중호우를가져오는주요기상요인은강한기압골의형성에의한것을비롯하여한기류가난기류와부딪쳐강우전선을활성화시켜주거나, 또는난기류를유입시키는남서풍의작용, 기압골의장시간정체등을들수있다. 일강우량이 80mm 이상이거나연속 3 4일강우량이 200mm를초과할때홍수발생의가능성이크며대체적으로 50mm 이상의호우성강우는연간 5회정도나타나고있다. 80mm 이상의강우발생빈도는남해안인섬진강과낙동강하류에서가장많은연 3회정도이고, 서해중부지방과한강유역이약 2회 / 년, 영남내륙지방과중부동해안이약 1회 / 년정도이다. 우리나라홍수의대표적인것으로는 1925년의한강의대홍수를들수있는데 1925년 7월 10일부터 3일간서울측후소의강우기록은 377mm였고, 동년 7월 15일부터 3일간은 350mm에이르렀으며거의 700mm가넘는연속적인강우로 700여명이사망하고 10만동의가옥이유실되었다. 이와같은참사는당시서울의인구가 30만명에불과하였다는점에비추어볼때엄청난천재지변이라할수있었던것이다. 한편 1987년 7월의중부지방의집중호우는충남부여에서서천에이르는금강하류지역에서 7 월 21일부터 3일간에걸쳐서천군관하종천면의 684.1mm, 문산면의 678.6mm 등기록적인폭우였다. 일강우량으로는약 1,000년빈도에해당되며, 유례를찾아볼수없는강우기록과함께 130 여명의사망자와 4,100억원의재산피해, 그리고 5만여명의이재민을낸금강변의정묘대홍수로기록되고있다. 1990년 9월경기북동지방의집중호우는한강유역의상류인춘천, 인제, 홍천, 대관령등에서 mm의강우량이 3일간에걸쳐집중적으로내렸으며이로인하여 187천여명의이재민을내고 136명의인명피해와 7,300여억원의재산피해를가져왔다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

51 또한 1966년 7월에는경기, 강원북부지방의국지적인집중호우로한탄강유역에 600mm가넘는호우가내려연천댐이붕괴되는등 29명의인명피해와 16,900여명의이재민과 4,300여억원의재산피해를냈으며, 1998년 7월말부터 8월초에내린전국적인집중호우로서울, 강화지방에서는 1,000mm 이상의호우가내렸으며지리산에서는돌발홍수가발생하였고, 이로인하여 24,500여명의이재민, 324명의인명피해, 1조 2,450 억원에달하는재산피해를냈던것으로 20년만에가장큰피해였다. 1999년 7월말부터 8월초에는경기북부지방을중심으로태풍과호우가동반하여 mm의집중호우가있었으며이로인해 25,000여명의이재민과 67명의인명피해와함께 1조 490여억원의재산피해를가져왔다. 장마란일반적으로 6월하순부터 7월하순사이에비가지속적으로내리는현상을말한다. 이현상은남쪽의따뜻한기단이북상하여북쪽의찬기단과만나게되면서성질이서로다른기단사이에동서로전선이형성되는데이것을장마전선이라고한다. 장마전선은남쪽과북쪽기단들의세력에따라남북으로오르락내리락하게되며, 이러한상태가보통한달간계속된후북태평양의고기압의확장으로장마전선이북쪽으로올라가고나면그때부터한여름의불볕더위가시작된다. 여름철에오랫동안내리는비를우리나라에서는 장마 라부르는데, 일본이나중국에서는 매우 ( 梅雨 ) 라고쓰고각기 바이우, 메이유 라부른다. 매우 ( 梅雨 ) 라는이름은매실이익을무렵에내리는비를상징했다는것이다. 한국의경우장마는보통 6월하순부터시작하여 7월하순에끝난다. 그런데 장마 라고하는말의유래를알아보면다음과같다. 즉 장마 라는말과뜻은고대산스크리트어에서왔다는것이다. 영국옥스퍼드대학에서발행한 산스크리트어사전 428쪽에의하면 장 (jhan) 은 noise offalling rain, rain in large drops 라기재되어있고, 마 (ma) 는 장 을명사화하는어미 ( 語尾 ) 라는것이다. 이둘을합하면장마 (jhan ma) 이고이는 비가떨어지는소리, 큰방울로떨어지는비 라는의미를가지고있다는것이다 ( 조선일보, 조용헌살롱.( )). 장마기간에는 300mm 이상의비가내린다. 장마기간에는강우량이많아홍수가발생하는것이보통이나오호츠크해고기압의세력이너무강하여장마전선이오랫동안우리나라에접근하지못하면시원한여름이되며 (1993년의경우 : 冷害 ) 북태평양고기압이급격히발달하여장마전선이북상하게되면장마가일찍끝나가뭄이나타나는경우도있다 (1994년의경우 : 酷暑 ). 장마기간의강우량은평균 mm 이며이는연강수량의 25% 에해당된다. 강수량이많은해에는 600mm 이상에달하는수도있으며적은경우에는 100mm에못미치기도한다. 또장마기간중태풍이통과하는경우에는장마전선을활성화시켜많은비가내리기도한다. 엘리뇨현상이란적도주변 ( 태평양남미해안으로부터중태평양에이르기까지 ) 의해수온도가높아지는현상을말하며 2 7 년마다한번씩불규칙하게발생하고있다. 주로 9월에서다음해 3월사이에일어나며해면수온이평년에비해 2 5 나높은상태가반년에서 1년이상이나지속된다. 이현상이발생하면태평양상의에너지분포가바뀌고대기의흐름을변화시켜페루등남미지역과태평양을둘러싼열대, 아열대지역인인도네시아, 필리핀, 호주등지에이상기상을일으키는경향이뚜렷하다. 라니냐현상은엘리뇨의반대현상, 즉해수면의온도가낮은상태가지속되는현상을가르킨다. 제 4 장한수해와수리시설 049

52 제 4 장 엘리뇨와라니냐라는이름은아기예수를지칭하는스페인어에서유래된것이다. 이것은페루와에콰도르해안에서크리스마스에즈음하여발생하기때문에붙어진것이다. 우리나라의경우겨울철기온이평년보다다소높게나타나며다음해여름철강우량이많은경향을보인다. 최근의엘리뇨는 , , 1993, 1994, , 년에발생하였다. 상대적으로약한엘리뇨가 2004년 9월에시작하여 2005년봄에끝이났다. 2005년중반이후부터는약한라니냐상태가 2006년 3 6월경까지지속되었다 년의엘리뇨는특히강해서세계적인주목을받았다. 또한 년사이의엘리뇨는유래가없을정도로높은빈도로일어났다. 특히엘리뇨현상이나타나는해에는장마의끝나는시기가늦어진다는것이특징이며, 장마시작과는큰관련을찾을수없으나대체적으로평년보다늦게시작되는것으로추정되고있다. 일반적으로엘리뇨나라니냐현상은 1970년대이후이상기상의빈발과상당관계가있음이밝혀지고있다 ( 주로가뭄의빈발과규모의확대등 ). 미국을중심으로세계의이상기상과곡물시장의동향을보면 1 엘리뇨현상이나라니냐현상과미국의가뭄을비롯한세계의이상기상과의관련성이크며, 년대까지 4 5년에한번꼴이었던엘리뇨현상이나라니냐현상이 1980년대이후빈발하고있다는것이다. 최근에는 2002년에엘리뇨현상이발생하여북반구를중심으로이상기온이빈발했다. 미국중서부, 캐나다, 호주, 인도네시아, 인도는가뭄의피해를입었고, 유럽에서는독일동부와체코에서홍수가발생했으며 9월에는프랑스남부가집중호우에의해농산물에막대한피해를입었다. WMO( 세계기상기구 ) 에서는과거 30년간에관측되지않았던월평균기온이나월강수량등을이상기상이라정의한다. 농업은과거 30 40년간의평균적이기후조건을전제로시스템화되어있기때문에여기서벗어난이상기상에는대응할수없거나또는대응이어렵게된다. 세계각국에서일어났던이상기상의사례를보면다음과같다. 13억의인구를가진중국의대한발기록 (1800년대) 으로 1811년에는 2,000만명, 1849년에는 1,500만명, 1876년에는 1,000만명이사망하였다한다. 1988년여름미국의대평원지대를휩쓴한발로곡물생산량이 26% 나감소하였다 (1930년대이래최대의것 ). 1994년여름한국에서는 100 일동안의무강수로 100년빈도라할이상고온과건조한날씨로거국적인가뭄대책이전개되었다. 1999년미국미시시피중유역에대홍수발생, 장마로인한직접적인피해는집중호우에의해발생하는홍수로인한침수, 시설물의유실, 붕괴등으로인한인명과재산의손실을말한다 ( 한편호우는많은양의비가단시간에내리는강한소나기성강수현상을말하며, 시간당 30mm 이상의비가 3 4시간의주기로내리는것이특징이다. 호우는돌발적이고국지적인기상현상으로조기포착및예측이어렵다. 일반적으로어느지역에연강수량의 10% 이상이한꺼번에내릴때나, 1시간강우량이 30mm 이상이고일강우량이 80mm 이상이며연속강우량이 200mm 이상일때홍수가발생한다 ). 태풍이란북태평양서부에서발생하는열대성저기압중에서중심부근의최대풍속이 17m/s 이상의강한폭풍우를동반하고있는것을말한다. 해마다여름철이면거의어김없이우리나라에내습하는태풍은필리핀동쪽북서태평양상에서열대성저기압의큰소용돌이다. 이것은시계바늘의 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

53 반대방향으로돌면서강한비바람을동반하게되는데그발생지점은필리핀동쪽북위 5 20, 동경 사이의해역이다. 여름철에이해역의해수면온도가 28 가량이되어가열된공기가상승하게되고이것이지구의자전력에의해회전력이가해지면서태풍이된다. 우리나라에영향을끼치는태풍은주로 7월에서 9월사이의것으로그경로는 7월의것은서해안을따라북상하여중북부지방을통과하며 8월의것은 7월보다남하하여군산, 청주, 강릉지방을연결하는중부지방을대각선방향으로통과하며 9월의것은주로남해안지방을거쳐가는것이일반적이다. 해마다여름철에우리나라를내습하는태풍은필리핀동쪽, 북서태평양상에서생기는열대성저기압의큰소용돌이다. 이것이시계바늘의반대방향으로돌면서강한비바람을동반하게되는데, 그발생지점은필리핀동쪽북위 5 20, 동경 사이의해역이다. 여름철에이해역의해수면온도가 28 가량이되면, 가열된공기가상승하게되고이것이지구의자전력 ( 自轉力 ) 에의해회전력이가해지면서태풍이된다. 태풍의세기는발생당시의상승기류의세기와태평양고기압의세기및위치에따라달라진다. 대부분의상승기류는열대성저기압으로변하거나태풍으로변했다해도동지나해 ( 東支那海 ) 에서소멸되는경우가많다. 해마다발생하는태풍의횟수는연평균 27개로, 이가운데우리나라에상륙하거나상륙직전에소멸된것은연평균 2.7 개이며, 피해를준태풍의 47% 가 8월에찾아왔다. 일본강점기 36년동안에내습한큰태풍은 1914년 9월 7일의것을비롯하여 1923년 8 월 7일, 1926년 8월 18일, 1933년 7월 28일, 1934년 7월 12일, 1936년 8월 21일의것등여섯개다. 장마기간에는강우량이많아홍수가발생하는것이보통인데, 우리나라의경우장마기간의강우량은평균 mm 이며연강수량의 25% 정도이나, 많은해에는 600mm 이상, 적은경우에는 100mm에못미치기도한다. 장마로인한피해는집중호우의발생으로일어나는홍수인데, 가옥이나전답의침수나시설물의유실, 붕괴등으로인한인명과재산의손실을말한다. 한편호우는많은양의비가단시간에내리는강한소나기성강우현상을말하며, 시간당 30mm 이상의비가 3 4시간의주기로내리는것이특징이다. 호우는돌발적이고국지적인기상현상으로조기포착및예측이어렵다. 일반적으로어느지역에연강수량의 10% 이상이한꺼번에내릴때나 1시간강우량이 30mm이고일강우량이 80mm 이상이며, 연속 3 4일강우량이 200mm 이상일때홍수가발생한다. 우리나라에서는대체적으로 50mm 이상의호우성강우는 5회 / 년정도로나타나며, 80mm 이상의강우는남해안인섬진강 ( 蟾津江 ) 과낙동강 ( 洛東江 ) 하류에서 3회 / 년, 서해중부지방과한강 ( 漢江 ) 유역의 2회 / 년, 영남내륙지방과중부동해안이 1회 / 년정도이다. 우리나라에영향을끼친태풍의발생횟수를나타낸것으로총발생횟수 296회중 7 9 월의것이 270회로 91% 를차지하고있다. 제 4 장한수해와수리시설 051

54 제 4 장 2. 한수해대책의변천 가. 한해대책가뭄의발생은 40 50년동안에크게달라진것이없지만가뭄대책은시대에따라방법과수단에있어많은차이를보여왔다. 50년대까지의가뭄대책은수리사업마저외국원조에의존할수밖에없었던때라정부의대응책은피해농가에대한구호위주였고피해농가로서는최종수단이대파 ( 代播 ) 가고작이었다. 그러나 60년대중반부터지하수와양수장개발이활발해지면서가뭄대책의양상은크게달라졌다. 땅속에서물을찾거나낮은곳에있는물을양수할수있는기기나송수호스등이개발 이용되면서농업용수의개발시설이나가뭄대책에임하는방식이일변했다. 특히지하수가 1965년부터농업용수에채택되기는하였으나 1960년후반기의가뭄대책에활용되기에는시기상조였다. 지하수개발을위한탐사기술이나개발기법이정착되기도전에, 그리고기술적인조사를선행할겨를도없이응급대책으로개발된 ( 년의가뭄대책에서개발된것 ) 많은관정 ( 주로인력또는타설관정 ) 은채수를기대할수없었다. 70년대에들어서자경제전반에고도성장의기틀이자리잡히면서농업의근대화가추구되는가운데가뭄대책도대책기구 ( 對策機構 ) 의조직화와굴착기나양수기등의장비투입이가능해지고, 소요자금의뒷받침으로적극적인대응활동이가능해졌다. 한편 1967년에제정된농업재해대책법이 1970년에그시행에옮겨지면서가뭄대책의법적근거가되었다. 따라서 70년대부터의가뭄대책은가뭄이심히확산될때에는중앙가뭄대책본부가가동되었고이기구를통하여관계부처합동으로하루하루의상황변동에대처한대책이추진되어갔다. 비상동원령의발동에의한장비와인력의동원, 국고예산조치와지방비의지원, 의연금품의모금등을통하여간이용수원의개발과급수작전이펼쳐졌고재해농가에대한구호등이신속히이루어졌다. 이와같이 70년대부터가뭄대책이체계화되면서 80 90년대에는자금지원이보다적극적이었을뿐만아니라지하수를가뭄대비개발종목으로상례화 ( 常例化 ) 하는등사전대비에비중을둔대책으로발전되어갔다. 이는곧국력의신장을뜻하는것이기도하지만가뭄은있어도피해없는농업의실현에대한강한의지의결합이었다. 다음은이들가뭄대책의시대적인변천을그특징과함께보다상세하게기술한것이다. 광복후우리가겪었던최대의어려움은식량조달이었다. 국내생산으로는감당할수없었던식량수요가가뭄이드는해에는전체적인수급관계는말할것도없었거나와피해농가에게는절량 ( 絶糧 ) 의타격을안겨주었다. 국가적으로는식량수급을원조에의존해야했고피해농가는정부의구호손길만을기다려야했던것이 50년대까지의실정이었으며피해농민들이할수있었던수단은대파이외는아무것도없었다. 50년대말까지만해도천수답이약 60% 를차지하고있었고수리사업은외국의원조에의해지지부진한공사가시행되고있었을뿐가뭄해소의길은멀었다. 뿐만아니라양수기의국내생산이불가능했던때라흐르는강물을보고도이용하지못했고물이아쉬운농민들이할수있었던가뭄대책이라는것도봇도랑치기가거의전부였다. 따라서 50년대의가뭄대책은한마디로이재민의구호위주에서벗어나지못한실정이었다. 이러한구호위주의가뭄대책에서적극적인농업용수개발에의 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

55 한근본적인해결책이강구된것은 1965년 6월전천후농업용수원개발계획이수립되면서지하수개발이새로운농업용수개발의수단으로채택되었고단기간에개발이가능한양수장건설이우선시되었던것이다. 이는때마침한일협정에의해 1966년부터대일청구권자금으로양수기와지하수개발용장비의도입이가능했기때문이었다. 이와같은배경하에 년의가뭄대책부터는하상굴착, 들샘파기, 기계관정에의해수원을찾고여기에양수기를투입하여양수 송수하는가뭄극복작전이전개되었으며, 이밖에용수개발이불가능한곳에대한전전환 ( 田轉換 ) 사업과건답직파등이권장되었다. 결국 60년대까지의가뭄대책은 60년대후반기에들어서면서적극적인가뭄극복의길이열린것이라할수있다. 그러나가뭄발생시취해진하상굴착등응급수단은거의인력에의존할수밖에없어추진속도는지지부진할수밖에없었다. 한편 70년대전반기는 1973년을제외하고는비교적우순풍조 ( 雨順風調 ) 하였고지하수개발에대한열의는 년의실패경험으로인하여농업용수로서는선호의대상에서밀려나고말았다. 이런상황하에서 년에거의전국적인가뭄을당했고이의대책은처음부터모내기물을급수하는것이그주축을이루었다. 지역적으로가뭄상황에따라일찍부터사전대비책의일환으로간이용수원의개발 ( 들샘, 하상굴착, 간이양수장이나보의설치, 집수암거, 관정, 포강등 ) 에주력하고이에따르는인력동원과양수기의기동배치등이조직적으로이루어졌다. 이때의가뭄대책의특징은양수기의정수제 ( 定數制 ) 운영을비롯하여송수호스의개량과활용을통한다단양수와원거리송수가시도되었고, 타설관정, 소형관정등의지하수개발 이용이다시등장했다는점이다. 또정부의지원자금은재정제약으로충분하지못한대신, 인력동원과자부담에의한대책이활발해졌다. 식량증산지상주의하에서그리고농가로서는미곡생산이주수입원이었기때문에한포기의벼라도가뭄피해에서구제해내려는의지는몸으로부딪치는가뭄극복의슬기로승화되었던것이다. 이러한과정을거치면서 80년대에들어서자가뭄대책은한층더사전대비위주로정례화되어갔고지하수개발 ( 주로관정 ) 은분산되어있는소집단의오지의천수답을대상으로추진되었다. 뿐만아니라응급대책으로개발된간이용수원의항구시설화 (1976 년이래실시되어왔음 ) 도정착되어갔다. 또한정부에의한지원조치도 70년대에비해자금규모가훨씬증가되었음은물론굴착장비의투입과양수기, 송수호스의투입이확대되었다. 이와같이정부의가뭄대책이해를거듭하면서효율적이며빈틈없이수행되는가운데지역단위에서도가뭄극복을위한실질적인처방이나지혜가속출했다. 저수지물가두기 ( 오늘날의양수저류는 1976년경북지역의가뭄대책에서처음으로등장 ) 나 11단에달하는고양정의양수나바다를건너는양수도수, 논물가두기등은가뭄극복의효과를최대한으로발휘케했던것들이다. 90년대의가뭄은 년이대표적인것이었으며이때의가뭄대책은범정부차원에서동원가능한인력, 장비, 예산을투입한총력전이었다. 정부각부처가합동으로참여한중앙가뭄대책본부를운영하고가뭄지역의일선행정체제를가뭄극복체제로전환 운영토록했던것이다. 제 4 장한수해와수리시설 053