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1 2012 경제발전경험모듈화사업: 농업용수 개발 및 공급방안 2013

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3 2012 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

4 2012 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안 A Plan for the Development and Supply of Agricultural Water 주관부처 농림축산식품부 연구수행기관 농어촌연구원 연구진 윤동균, 농어촌연구원주임연구원 자문위원 김진택, 농어촌연구원수석연구원 연구관리 KDI 국제정책대학원 사업총괄기관 기획재정부 본보고서는영문보고서를축약하여작성한것으로구체적인내용은영문보고서를참고하시기바랍니다. 정부간행물번호 ISBN ISBN ( 전42권 ) Copyright C 기획재정부

5 정부간행물번호 Knowledge Sharing Program 2012 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

6 Preface 서문 전후 60년동안한국은압축적인경제 사회발전을이루고자유민주주의를실현하며세계경제 10대강국의반열에오르게되었습니다. 전쟁의폐허와빈곤의악순환속에원조를받던최빈국에서공여국으로탈바꿈한한국의성공사례는많은개발도상국들의희망이되고있습니다. 이러한한국의발전모델에대하여국제사회의관심이고조되는가운데, 단기간내에국가발전을이루어낸우리의발전경험공유에대한수요가개발도상국을중심으로급증하고있습니다. 기획재정부는개발도상국과신흥경제국, 그리고자원부국등과의우호적이고포괄적인경제협력관계를구축하기위하여한국의경제 사회발전경험을협력대상국과공유하고정책자문을제공하는 KSP(Knowledge Sharing Program) 사업을 KDI 및관계연구기관과함께추진하여왔습니다. KSP사업을통하여 2004년부터 2012년까지총 39개국가를대상으로 441개주제에대한정책자문이실시되었고, 국격제고및경협기반구축에크게이바지하는성과를창출하였습니다. 이러한협력대상국정책자문에활용할수있는체계화된우리의개발경험콘텐츠기반을마련하기위하여기획재정부는다자개발은행및국제기구와지속적으로지식공유사업확대화를국정과제로선정 ( 08년) 하고 KDI 및관련교육 연구기관과함께한국의경제 사회발전경험을종합적이고체계적으로정리하는 KSP 발전경험모듈화사업을 2010년부터추진하여왔습니다. 모듈화사업을통하여 KSP 정책자문사업의실효성을높이고, 국제사회의다양한개발지식공유에대한수요를충족하며, 다자개발은행및국제기구와의지속적인지식공유사업확대를도모할수있을것으로기대합니다. 2012년모듈화사업은 2011년도 40개정책사례체계화에이어, 관계부처의견수렴을거쳐경제일반, 행정 ICT, 농어업, 인적자원, 산업에너지, 보건의료, 국토건설, 환경등경제 사회각분야를망라하는 8대분야 41개세부과제를선정하여추진하였습니다. 또한사업의효율적인추진및품질관리를위하여소관부처, 연구진, 자문단으로이루어진과제별 T/F를구성 운용하였고, 협력국의상황에적합한정책대안을제공하기위하여구체적인성공사례를중심으로발전경험을정리하였으며, 콘텐츠의안정적인생산을위한체계적인지식인프라를구축하였습니다.

7 본보고서의발간에즈음하여여러가지어려운여건에도불구하고성공적인사업추진을위해노고를아끼지않은기획재정부를비롯한관계부처담당자와연구진, 그리고보고서검토및보완에심혈을기울여준자문단과익명심사위원들에게감사의말씀을드립니다. 모듈화사업에참여해주신모든분들의노력은협력국의경제 사회발전을지원하고한국과의경제협력과상호교류를통한상생관계를증진시키는밑거름이될것으로믿어마지않습니다. 아울러최선을다해모듈화사업을이끌며보고서의질적수준향상에만전을기해온 KDI국제정책대학원개발교육연구실김준경실장과김동영교수, 유호웅발전경험연구팀장을비롯한팀원들의노력에감사드립니다. 끝으로본보고서에수록된내용은발전경험모듈화사업에참여한각집필자개인의견해로서 KDI국제정책대학원의공식적인의견을반영한것이아님을밝힙니다 년 5 월 KDI 국제정책대학원총장직무대행 김주훈

8 Contents 요약 9 제 1 장대한민국지역특성과농업변화 11 제 1 절국토및수자원현황 12 제 2 절농업의변화 14 제 2 장수리의발전개황 17 제 1 절수리의발전개황 18 제 2 절수리기반의발전과정 22 제3장수리사업의재건 31 제1절수리시설의변화 32 제2절수리사업의재건과정 34 제3절사업의재개와자금, 자재의조달 36 제4절중장기개발계획의수립과개발 40 제 4 장한수해와수리시설 43 제 1 절기상재해와대책의변천 44 제 2 절가뭄대책과지하수개발 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

9 제5장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 61 제1절농촌근대화시책과새로운법제 62 제2절차관 ( 외자 ) 도입에의한수리기반확대 65 제3절식량위기에대처한야산개발과배수개선사업의추진 78 제6장개발대상의재발굴과시설관리의강화 83 제1절농지기금의조성과간척개발 84 제2절수리시설관리를둘러싼쟁점과시책 85 제3절시군단위의농어촌종합개발 87 제4절대단위종합개발사업의확대 89 제7장새로운전환 개발에서보전관리로 93 제1절수리시설관리체제의대전환 94 제2절생산기반정비목표와목표접근도 97 제3절생산기반정비의새로운전환 100 제8장개발의성과와향후의과제 103 제1절개발의성과 104 제2절대단위종합개발사업의성과 106 제3절향후의과제 111 참고문헌 114 목차 07

10 Contents 표목차 제 2 장 < 표 2-1> 연표 ( 年表 ) 로본수리기반발전개요 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

11 요약 본고에서는과거에서현재까지농업인과동고동락하면서수많은시련과아픔을딛고무에서유를창조하여녹색혁명의꿈을이루기까지의과정을정리하였다. 지금현시점에서지나온시간들을냉철히돌아보고반성과교훈을얻어새로운농업의발전의 Feedback 자료로활용하고또한국외개발도상국에우리나라농업성장을위한정책및기술개발과정을국제세미나, 워크숍, 컨퍼런스등국제기술교류를통해공유하여식량확보및세계농업발전을위한발전경험자료로제시하고자한다. 우리나라농업의태동은한세기를거슬러올라가 1908년전북의 옥구서부수리조합 을최초의농업전문기관탄생이라고할수있다. 그전에도농업교본편찬, 영농및농기계등에대한자료는많이제시되었으나, 정부에서식량증대및기반시설관리를위해만든기관은최초라할수있다. 그로부터해방이되기까지전국에수리조합이설치되어많은수리사업을전개하였지만일제에의해식량수탈의수단으로악용되는아픔을감내해야했다. 또한광복과전쟁후에는부족한자본과기술을가지고황폐해진수리시설을복구하여배고픔을해결해야하는시련도이겨내어 100년이라는기간동안농업의지속적인투자와노력으로현재는녹색혁명의꿈을이룬전세계에으뜸가는농업선진국이라할수있다. 따라서본고에서는광복이후부터현재그리고미래에대한농업의발달과정과비전에대하여시기별, 정책별로정리를하였다. 1960년대후반부터시작된산업전반에걸친근대화의물결은농업부문에있어서도보다폭넓은변화를요구하였으며, 이에관련제도와조직을정비하여농업생산기반을확충하고농촌생활환경을개선하기위해노력하였다. 특히, 이시기에는대단위농업종합개발사업을중점추진하는등주식인쌀자급을달성하는데중추적역할을한시기였다. 요약 09

12 이후 1980년대중반부터불어닥친농산물수입개방압력은우리농업과농업인의어려움을가중시켰다. 정부에서는웬만한기상재해에도농산물생산에차질이없도록생산기반정비를더욱강화하는한편, 농지의집단화와규모화를통해경쟁력을높이기위한영농규모적정화사업을추진하는한편농업인의농외소득증대와살기좋은생활환경을만들기위한사업들도함께추진하였다. 그러나, 1990년대말외환위기에서비롯된 IMF관리체제하에서산업전반에걸친구조조정의회오리속에서농업부문에서는농업생산기반업무를담당했던농지개량조합, 동연합회, 농어촌진흥공사등 3개기관이통합하여 2000년 1월 1일 농업기반공사 로출범하게되었으며, 이후 WTO, UR, FTA 등많은시련이있었지만이를극복하기위해농업분야전문기관인농업기반공사를한국농촌공사로조직명을변경하였으며현재는한국농어촌공사로조직명을변경하여급변하는국제사회에대응하고자농림축산부와함께지속적인노력을하고있다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

13 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 1 장 대한민국지역특성과농업변화 제 1 절 국토및수자원현황 제 2 절농업의변화

14 제 1 장 대한민국지역특성과농업변화 제 1 절국토및수자원현황 1. 국토와자연환경유라시아대륙동단에서남으로돌출하여반도를형성하고있는한반도는가까운바다에산재하고있는 3,200여개의섬을포함하여그면적은 99천km² 이며, 동경 , 북위 에위치하고있다. 북쪽은압록강과백두산, 두만강을경계로중국과러시아에접속되어있으며, 동쪽은동해에, 남쪽은대한해협을건너일본과태평양을바라보며, 서쪽은황해를사이에두고멀리중국과대면하고있다. 지형은동쪽이높고험준하며서쪽과남쪽은평탄하다. 이는태백산맥이동쪽에치우쳐남북으로뻗어있어동해쪽은급한비탈을이루고서해쪽은완만하다. 또남쪽에는영남과호남을가로지르는소백산맥이뻗어도처에산악이형성되어있다. 그러나산지는대체적으로낮으며, 산악의표고는제주도한라산의 1,950m, 설악산 1,708m 가대표적인것들이다. 곳곳에비교적높은산봉우리가솟아있기는하지만대부분이 500m 내외의낮은산또는구릉을형성하고있고, 경사는완만한편이다. 평야는대부분이서해사면과남해사면에발달하여있는데대표적인것으로경기안성, 예산및호남평야는서해쪽으로, 그리고나주, 김해평야는남해쪽을향하여분포되어있으며, 울산평야만이동해사면에위치해있다. 하천은대부분이지형상서해및남해로흐르고있을뿐만아니라그흐름이느려근대적인교통이발달하기전까지는내륙물길로서중요한역할을해왔던것이다. 하천의유로는심한곡류를이루고있어홍수피해를가중시키는요인이되기도한다. 서남해로유입하는하천중에는하상이높은이른바천정천도적지않다. 광복후오랫동안상류유역의산림이황폐되어토사의운반 퇴적으 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

15 로홍수의범람과천정천화 ( 天井川化 ) 의경향이심화되기도하였지만 1970년이래점차산림녹화로유역의보전이회복되었다. 해안선은동 서 남삼면이바다로둘러싸여있어길다. 동해안은대체적으로해안선이단조롭고또산지가급박하여단애가발달되어있다. 이에반하여서해안과남해안은해안선의굴곡이심하고수심이얕아서넓은대륙붕이발달해있으며또평균조위차가커서간조시에는광활한간석지가노출되고있어간척개발의적지가많을뿐만아니라조차가큰경기만일대는조력발전의대상이기도하다. 기후는온대계절풍기후대에속해있어겨울철은한냉 건조하고여름철은고온다습하다. 평균기온은 5 15 ( 남부 10 15, 중부 10 12, 북부 5 10 ) 이며, 연강수량은 500 1,500mm( 남한은 1,283mm, 북한은 1,000mm 이하 ) 이지만연강우량의 3분의 2가여름철인 6 9월에편중되어있고, 10월부터다음해 3월까지 6개월간은 5분의 1에불과하다. 지역별강수량은제주도와남부해안지방이 1,500mm로다우지역이나경북내륙지방은 1,000mm 미만으로강수량의지역적차이가크다. 그러나이런한반도의기후는지난 100년간적지않은변화를보여왔다. 평균기온은 100 년동안에 1.5 상승했고, 하루최저기온이 0 미만인서리내리는일수도 30일이나줄었다. 뿐만아니라비나눈이오는양상도달라졌다. 비나눈이오는날은줄었지만연강수량은늘고있고, 한번에내리는비 눈의양도예전에비해많아졌으며, 하루에 80mm가넘는비가내리는호우일수가연간 1.6일에서최근에는 2.3일로증가했다. 또한반도의평균기온이오르면서식물생태계에서도변화가나타나고있는데농업과학기술원에따르면 년대서울의 3월평균기온은 3 였고벚꽃은 4월 15일경에피었는데최근에는같은기간의평균기온이 6 까지올라갔고벚꽃은 4월 5일을전후해서핀다는것이다. 한편기상연구소가한반도기후미래를전망한시나리오에의하면 2100년이면한반도는기온이 6 추가로상승하고연강수량은 25% 정도늘어날수있다는것이다. 실제로최근에나타나고있는이상기상만보더라도 2002년의태풍 루사 의경우는그통과지점이었던강릉지방의 1일강수량이 871mm로기상관측사항최고값을기록한바있으며, 2003년의태풍 매미 의경우는초속 60m 를넘는사상최고의강풍을몰고왔다. 2. 수자원이용현황수자원의근원은강수이다. 우리나라의연평균강수량은 1,283mm로세계평균값 973mm 에비하면 1.3배나되어비교적많은편에속하나인구 1인당으로배분하면 2,705m 3 로서세계평균 22,096m 3 의 12% 에불과하다. 또한강수량의시간적, 공간적편중이심하여안정적인용수확보에불리하고홍수로인한재해가자주일어난다. 해에따라강수량이 754mm에서 1,683mm 까지변화폭이커서가뭄과홍수피해가잦다. 제 1 장대한민국지역특성과농업변화 013

16 제 1 장 연간강수에서얻어지는수자원총량은 1,276 억m 3 이나되지만이중약 80% 정도가증발, 침투, 홍수등으로소실되고총이용량은 2006년현재 294억m 3 ( 수자원총량의 23%) 이다. 이용수량을용도별로보면농업용수가 158억m 3 로가장많고생활용수 22%, 공업용수 9%, 유지용수 21% 이다. 여기서가뭄과의연관하에서이들 10대하천유역의강수특성을보면다음과같다. 낙동강과형산강유역의강수량이가장적고 ( 전국평균의 92 85%), 영산강유역의경우수자원부존량이 5대강중가장적을뿐아니라이유역에입지한논은전남지역전체논면적의약 30% 에불과하고약 55% 가서남해안에위치하고있어용수원의확보적지가극히제한적이라는점등이이들지역의가뭄피해가다른지역보다큰이유이다. 수자원의부존량에비해이용수량이 23% 에불과하다는것은하천의갈수량이적다는것이되며, 가뭄이들면중소하천이거의고갈상태가되어심한용수부족을빚는다. 한편수자원의이용을꾀하기위한용수시설로는 5대하천을중심으로다목적댐과하구언을비롯하여중소하천유역에는생 공업용수나농업용수확보를위한중소규모의댐이나저수지가일찍부터축조되어왔으며, 하천연안을따라양수시설이나보도적지않게설치되어있고, 최근에는지하수개발 ( 암반지하수 ) 도가뭄에대비하거나밭용수를위해활발히추진되고있다. 지금까지완성된다목적댐과하구언의규모중저수용량 10억m 3 를넘는것만도소양강댐 (29억 m3) 을비롯하여대청댐 (14.9 억m 3 ), 안동댐 (12,5 억m 3 ) 등 4개나된다. 또안성천, 삽교천, 영산강, 금강, 낙동강의하구에설치된하구언에의한담수호조성으로물의다목적이용뿐만아니라서남해안지대산업발전의거점이되고있다. 이와같은수자원부존량의추정은기본적으로어느기준연도에대하여그이전의 30년간의평균강수량에의해 10년단위로조정되어온것으로 년대의 1,140 억m 3 가 1990년에는 1,267억 m 3, 2000년에는다시 1,276 억m 3 으로조정 사용하고있다. 이수자원의부존량의산출근거는전국을 10대하천유역과동 서 남해안및제주도로구분했을때각각여기에떨어지는 30년간의월별평균강수량의총량이되는것이다. 제 2 절농업의변화 1. 농업의역사한국농업의기원은선조들이대륙으로부터한반도로이주해와유목시대를거치지않고원시적농경을시작한것으로추정된다. 종전까지는인접한중국대륙이세계농업의기원지가운데하나로인정되었으나, 1998년충청북도청원군옥산면소로리의구석기유적에서기존의견해를뒤집는고대의볍씨가발견되었다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

17 소로리볍씨 라고부르는이볍씨는방사성탄소연대측정등의조사결과약 1만 7000년 ~1만 3000년전의재배볍씨로밝혀졌는데, 이는종전까지세계최고 ( 最古 ) 의볍씨로알려진중국후난성 [ 湖南省 ] 에서출토된 1만 1000년전의볍씨보다수천년이나오래된것이다. 소로리볍씨가세계최고의볍씨로밝혀지면서한반도와동아시아지역에서벼농사의기원과전파에관한연구도새로운전기를맞게되었다 광복이후에는농업발전을위한여러가지농업정책이입안수행되어왔다. 1949년에는토지개혁법에의한토지개혁이실시되었고농촌및농업발전을위한농업협동조합법 농촌진흥법 축산협동조합법등이차례로제정, 시행되었으며, 1962년이후에는 6차례에걸쳐경제개발 5개년계획을시행하면서단계적으로농업증산또는식량증산계획과새마을운동의실시와더불어괄목할만한농업기술의발전을이룩하여이른바녹색혁명을통하여쌀의자급을달성하게되었다. 1993년부터는신경제 5개년계획을수립, 추진하였으며, 1995년부터세계무역기구 (WTO) 의출범을계기로매우어려운상황에처한한국농업의국제경쟁력강화를위해서농어촌특별세를신설하여여러가지정책을추진하였다. 2. 농업수리의역사농업수리 ( 農業水利 ) 는농사에필요한물을조달하고, 이용하기위해서필요한각종수리시설및그관리쳬계를통틀어이르는말이다. 한국에서는농지개량사업으로조성되는시설물인보 ( 洑 ) 수문 저수지 제방 수로 양수장등을농업수리시설이라한다. 한국의농업은논농사를위주로하고있으므로, 농업수리사업이농지개량사업의주종을차지하고있다. 사업의종류별로는관개 배수가주며, 이밖에객토 ( 客土 : 흙넣기 ) 경지정리 ( 耕地整理 ) 등도농업수리와밀접한관계가있다. 이들사업에의하여조성된시설물인보 ( 洑 ) 수문 ( 水門 ) 저수지 제방 ( 堤防 ) 수로 ( 水路 ) 양수장 ( 揚水場 ) 등을통틀어농업수리시설이라한다. 또경지에인수 ( 引水 ) 하기위한권리및배수의권리까지포함해서농업수리권 ( 農業水利權 ) 이라한다. 농업수리의목적은토지의생산성을높이고, 농민개인적으로는농업경영을안정 향상시키며, 국민경제적으로는식량생산을유지 증진시키는것이일반적이었다. 다만근년에는농업용수뿐만아니라, 수력발전 공업용수 생활용수등각방면에있어서도수자원 ( 水資源 ) 에대한요구가확대됨으로써농업수리사업도대규모로발전하고있다. 그러나그방향은국토의종합개발이라는시각에서다루어지고있다. 농업수리사업의역사는농업의기원과때를같이한다. 중국에서는이미춘추전국시대에대규모의인공적관개시설을하였다. 이집트는나일강의물을다스려농경에이용하였다. 한국에서는이미삼국시대부터관개사업이발달하기시작하였다. 138년 ( 신라일성왕 11) 에전국에제방을쌓도록하는명령이시달되었다. 330년 ( 흘해왕 21) 에는지금의전북김제시에벽골제 ( 碧骨堤 ) 가축조되었으며, 현재그유적으로석주 ( 石柱 ) 수문 ( 水門 ) 등이남아있다. 제 1 장대한민국지역특성과농업변화 015

18 제 1 장 1730년 ( 영조 6) 당시의대소언제의수는 3,575 개소에달하였으며, 1782년 ( 정조 6) 에도 3,378개소, 그리고 1909년의농공상부 ( 農工商部 ) 발표에의하면대소언제수는 2,781 개소였다. 조선태조 ( 太祖 ) 때에권농관 ( 勸農官 ) 을임명하여언제의수축을감독하게하였고, 1662년 ( 현종 3) 에는제언사 ( 堤堰司 ) 를설치하여각도의제언사업을관장하게하였다 년 ( 정조 2) 에는 제언절목 ( 堤堰節目 ), 즉저수지대장 ( 貯水池臺帳 ) 을작성하여각도에나누어주고그유지 관리를철저히하도록하였다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

19 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 2 장 수리의발전개황 제 1 절 수리의발전개황 제 2 절수리기반의발전과정

20 제 2 장 수리의발전개황 제 1 절수리의발전개황 1. 60년간농업 ( 농업정책 ) 과생산기반정기개관광복이후의농업정책을대별하면 1970년대까지의식량증산정책과 년대의구조개선정책, 그리고 2000년대의쌀생산조정정책등이다. 이과정에서생산을자극하고, 농가소득증대를기하기위해취한가격지지정책이나생산과정의근대화시책, 경영규모확대시책등이강구되기도하였으며, 최근에는직접지불제나환경농업시책등이도입되어농산물의개방화, 국제경쟁등에대응하고있다. 이들과정을도식화하면 년대까지의증산정책과농지개혁 년대의증산정책 / 생산과정의근대화정책 년대의구조개선정책 / 가격지지정책 ( 경영규모확대와농지정비확대 ) 년대의쌀생산조정정책 ( 친환경농업및직접지불제도입 ) 등네단계로구분된다. 이런농정기조하에서전개된생산기반정비는 1950년대까지원조에의해사업이재건 정착될수있었으며, 60년대에는전천후농업용수원개발계획 (7년계획 ) 에의해지하수가새로이농업용수에추가되면서, 지하수 ( 관정및집수암거 ), 양수장, 보, 저수지등의개발이활성화되었다. 70년대에는 IBRD( 세계은행 ) 등차관자금도입을계기로농업용수, 개간 간척, 경지정리등을한묶음으로한대규모종합개발이, 그리고 80년대에는수리시설의내한능력평가를통해개발대상이신규개발, 보강개발, 가뭄대비등항목으로세분화되어 10개년개발계획이수립되어시설확장으로이어졌다. 90년대의개발은수혜농민의부담없는전액보조제로의전환과함께 1993년말의 UR 일괄타결을계기로경쟁력있는기반조성이란명목으로집중적인투자가이루어졌다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

21 그러나 1995년부터출범한 WTO 체제하에서쌀에대한가격지지정책이배제되고생산조정정책이펼쳐지면서 2000년대의수리기반은개발에서유지보전과보강등으로그비중이옮겨져가고있다. 1946년이래지난 2007년까지이들사업에투입된사업비는 42조 5천억원에달하며, 이를 2007년가격으로환산하면 56조 9백억원에이른다. 여기서얻어진개발의성과는누계면적으로 237만ha에달한다. 저수지나양 배수장, 보, 지하수개발등을내용으로하는관개배수사업과개간 간척에의한농지조성, 그리고구획, 용 배수로, 농도의정비등을다룬경지정리등에서얻어진누계실적이다. 이누계실적중개간에의한밭조성과밭정비를합한 27만ha를제외한 210만ha 는모두논을대상으로한다양한형태의정비이다. 이중에서배수개선과경지정리는농업용수개발과대부분수혜면적이중복되기때문에이부분을뺀 113만ha가논에대한정비실적이다. 저수지, 양 배수장, 보, 지하수등을수원으로한수리개발은농지개량조합에의한것이주축이되어왔으며, 농업용수개발이라는단위사업중대중규모사업이이에해당되며, 누계실적 42만ha에투자액은농업용수총투자액의약 80% 를차지한다. 이밖에사업의성과가계수로계상되어있지않은재해복구나수리시설개보수등시설의유지보전을위한사업에도총투자액의 25% 에해당하는 10조 7천억원이투입되었다. 특히배수개선과개보수는 90년대부터일종의사회간접자본의재해방지차원에서투자가계속확대되고있다. 90년대와 2000년대의투자실적이배수개선은약 2 배, 개보수는 3배로늘어났다. 또개보수를포함하여수리시설의보전관리의투자비중에있어서도 90년대의 12% 가 2000년대에는 23% 로약 2배로늘어났음을알수있다. 이것은결국생산기반에대한개발 정비가현재계속사업으로공사가진척되고있는것이준공되면새로운개발보다는기존시설의통합관리나보강, 방재차원의보전관리로이행되어갈것임을시사하는것이라할수있다. 또최근의투자실적에있어 80년대까지에비해 년대에크게달라진것은수리시설의수해복구분야이다. 최근에는지구온난화등의영향으로이상기상으로인한집중호우가자주방생함에따라수리시설에막대한피해를입혔고, 이의복구비가크게늘어났다는점이다. 70년대까지만해도수리시설의복구비가대중규모농업용수개발비의 5% 이던것이 80년대에 12%, 90년대에 45%, 그리고 2000년대에는 106% 로수해복구비가오히려더많이투입되고있는실정이다. 이는내용연한이거의다해가는수리시설이늘어나는데다그이전에는좀처럼볼수없었던크기의집중호우의빈발로인한현상이라볼수있다. 한편 60년간의총투자비 42조원에는 70년대까지의투자액이 7,121 억원에불과하나환산액으로는 4조 6,404 억원에해당된다는점으로보아물가지수의격차가대단히심했음을엿볼수있다. 이것으로미루어보아지난 60년간의사업성과를지금부터정비 개발한다고가정했을때 100조원가까운사업비가소요될것으로추정된다. 제 2 장수리의발전개황 019

22 제 2 장 2. 농업 농촌의변화 가. 생산여건의변화광복후 60년간농업과농촌의생산여건은크게변모했다. 농지면적은 1950년의 1,970 천ha에서 1970년에는 2,298천 ha로 328천ha나늘어났다. 이를피크로하여지금에이르기까지계속감소세로들어서 2005년에는 1,800천ha로 498천ha나줄었다. 또 1965년에 55% 였던농가인구는 2005년에 7.1% 로 40년동안에구성비에서 48% 나줄어 3,434 천명이되었으며이의 3분의 1에해당하는 1,000천명이 65세이상의노령자들이다. 이와같이농지면적이나농가인구의감소세가계속됨에도불구하고식량작물의생산은 1950년대의 3,702 천톤 (10년간의평균값 ) 이 2000년대에는 5,725 천톤으로 55% 나늘어났다. 그러나쌀과서류를제외하고는모두수입에의존하는생산의편중현상이두드러지게나타나고있다. 쌀은 80 년대중반부터자급되었고 70년까지자급하여오던보리쌀의자급률은 50% 대로떨어졌다. 또밀과옥수수의자급률은 1% 에도미치지못하고있으며두류는 10% 대미만이다. 이러한추세로미루어보아식량작물의생산은쌀생산으로편중되어왔음을알수있다. 식량작물에서차지하는쌀의비중은 50년대의 55% 전후에서 1985년부터는 80% 를상회하였으며 1995년이후는그비중이더욱높아져 90% 가까이에이르고있다. 쌀생산의기반인논에대해서는광복후오늘에이르기까지수리시설과경지정리등이꾸준히실시되어용수의보장과기계화가가능한상태로정비되어왔다. 1955년당시 34% 에불과했던수리답이 2005년에는 78% 로늘어났으며, 1964년부터시작된경지정리에의해 742천 ha의논이정비되었다. 이밖에개간 간척에의한 217천 ha의새로운농토가조성되는등논밭에대한개발과정비의성과가오늘의농업내지생산량유지의밑거름이되고있는것이다. 이제까지의식량작물의생산추세는쌀생산이가장안정된농업소득을보장한다는이유로이에치우쳐왔지만기후조건에따라생산량의기복이심했다. 1970대에 80% 이상의자급률을보였던쌀은 1980년한해의냉해로평년작에비하여 1,976 천톤의감수를, 그리고 1995년의가뭄으로인해 563천톤의감수를가져왔다. 이밖에다른기후조건이복합적으로작용하여평년작보다 40 50만톤정도상회하는경우도흔히나타나고있음이우리나라의쌀농업의특징이다. 나. 생활여건의변화농촌의생활여건은광복후 60년대초반까지만해도농촌사회는찌든초가집을거주공간으로하여가난과낡은인습에서벗어나지못한전근대적인생활에젖어있었다. 이러한농촌에 1961년 5 16 이후군사정부는활력을불어넣었다. 당시의혁명공약에는 절망과기아선상에서허덕이는민생고를시급히해결한다. 는것이담겨있었고농촌을비롯한사회모든분야에서쇄신의새바람을불러일으켰던것이다. 농어촌고리채정리 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

23 를시작으로재건국민운동의전개와함께농업증산과농가소득증대를위한각가지처방과노력이집중적으로펼쳐지면서농촌의생활상은조금씩활기를띠어갔던것이다. 근면 자조 협동을바탕으로한 70년대초부터의새마을운동은정신과물질양면에걸쳐농촌을새모습으로바꾸어놓는계기가되었다. 농촌새마을운동은한수해지구의복구현장에서부터비롯되었다. 1969년 8월 4일박정희대통령이경남북수해지구를시찰하던중경북청도군청도읍청도 1리를돌아보는자리에서였다. 이마을은다른마을과는달리마을안길이넓혀져있었고지붕이함석으로개량되어있었으며, 담장이말끔히다듬어져있는등생활환경이크게개선되어있었던것이다. 이것을본대통령은그경위를묻게되었고그대답은 마을사람들이기왕에수해로쓰러진마을을복구할바에야이기회에좀더환경을잘가꾸어깨끗하고살기좋은마을을만들어보고자마을총회에서결의하게되었고, 이에따라마을주민들이서로자진해서협동하여이루어진것이다. 라는것이었다. 대통령이농촌개발의산모델을직접목격하게된셈이었다. 그후얼마안된 1970년 4월 22일지방장관회의석상에서대통령은청도읍청도 1리마을을예로들면서 농민, 관계기관, 지도원들이서로협조해서농촌의새마을가꾸기운동을벌려보자. 고지시 ( 指示 ) 하였다. 이지시에따라마을안길넓히기, 소하천가꾸기, 지붕개량등 10가지의새마을가꾸기사업을실시할계획이세워졌다. 1970년 10월부터 1971년 6월까지농한기에새마을가꾸기사업을추진하기로하고전국 33,267 개마을에한마을당시멘트 335포대씩을무상으로주고마을사람들이서로상의하여그시멘트를효율적으로사용하는사업을추진하도록했던것이다. 이와같은새마을운동은이후에도계속되었으며소득증대와연계되어정신계발과환경개선그리고소득증대의삼위일체가되는방향으로확산되어갔다. 잘살아보세 란새마을노래가농어촌에울려퍼진 70년대의새마을운동은단기간에놀라운성과를거두었다. 마을마다가난의상징이던초가지붕과찌들은담장, 비위생적인화장실이말끔히개량되어갔고곳곳마다위생우물, 급수시설, 마을회관, 마을창고, 공동목욕탕등주민공공이용시설이새로마련되어갔다. 마을안길과농도를닦고넓혀서국도나지방도로로연결하는농촌도로망이조성되어농산물유통과농업기계화가촉진되어갔다. 생활환경과영농환경개선뿐만아니라농촌사회의낡은인습과허례허식이무너지고새로운기풍과생활질서가움텄다. 마을마다마을규약을채택하여도박과미신을추방하고관혼상제등의의례간소화를시켜나갔다. 제 2 장수리의발전개황 021

24 제 2 장 제 2 절수리기반의발전과정 1. 원조에의한수리재건 (1940년대후반부터 1950년대 ) 광복후 1950년대까지의산업화이전시기의우리나라농업정책은식량부족대책과농지소유관계의개혁 ( 농지개혁 ) 이핵심이었다. 식량부족에대한해결책으로는양곡수매제도와미국공법 (Public Law/PL 480) 에의한잉여농산물의도입 ( 원조양곡 ), 그리고식량증산계획이었다. 원조양곡은 1956년부터도입되기시작하였는데, 1964년까지국내양곡생산량의 2 23% 에달했고, 식량부족문제를해결하는데크게기여하였으나한편으로는국내농산물가격의하락을가져와농가경제를악화시키는결과를초래하기도하였다. 1949년부터실시된농지개혁은경자유전의원칙에의한자작농창설이었다 (3ha를한도로한농지의유상매수유상분배 ). 이것은지주계급의소멸과자작농체제의확립을목표로한것으로 1960 년대이후의산업화토대를형성함에크게기여하였다. 한편이 15년간의농업기반정비는수리사업의개건과전재복구에이어 1950년대후반부터점차사업이확대되어갔다. 미군정 정부수립 한국전쟁 (6 25 남북전쟁 ) 을거치면서수리조합을주체로한수리사업 ( 관개개선사업 ) 은어려운여건속에서나마미군정의지원에의하여재건 계승될수있었다. 이때의사업은대소지구설치사업이대표적인것이었으며, 미군정, ECA, FOA, ICA 등의원조에의한자금, 기자재가조달됨으로써광복이전에벌여놓았던사업지구의계속공사를이어나갈수있었던것이다. 또이들사업의재건에는관련단체인조선농지개발영단과조선수리조합연합회의기능부활이크게주효했다. 2. 농촌근대화를지향한계획적인개발 (1960~1970 년대 ) 1960년대에서 1970년대의고도경제성장기에취해진농업정책은식량증산정책과생산과정의근대화정책이었다. 이정책의방향이설정된것은 1966년 7월에수립된제2차경제개발 5개년계획에서보인산업구조의근대화와자립경제의확립, 시장경제의내실, 식량증산및산림녹화등의계획적인추진과, 1967년 4월에수립된농업종합개발계획에서표방한식량자급체제의정비와농업근대화의기반확립을전제로한단계적인계획의추진이었다. 이정책의실천수단으로는농업기술의개발 보급과농촌지도사업, 개간 간척등농지조성과경지정리, 농업용수개발등농업생산기반정비, 종자개량, 농업기계의보급 확대등이었다. 특히 1970 년 5월에수립된농촌근대화계획은연초에제정 공포된농촌근대화촉진법을근거로하여농업생산기반과생산활동여건의개선을위한획기적인전기를마련하였다는면에서높이평가되었다. 또농촌개발의일환으로전기보급과도로확장, 농가소득향상을위한농어민소득증대사업과고미가정책및보리수매가격예시제등의가격지지정책이채택되었다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

25 한편 1970년에시작된새마을운동은농촌의생활환경과농민의경제의욕을크게일깨워주였다. 농촌에서도시에이르기까지전국방방곡곡에새마을운동이퍼져나가면서마을길과농가의지붕이나담장이개조되는등농촌환경이급속도로개조되어갔던것이다. 이시기의농업기반의정비는농업용수, 개간, 간척, 경지정리등에관한사업제도의확립 ( 관련법규의제정 ) 과함께중장기계획하에사업추진이다양하게전개되었다. 당시의농정의최대과제는식량증산에있었고, 이를위한범국민운동의일환으로계단식개간이강행되었는가하면, 난립상태의수리조합의합병과경지정리사업이새로이채택되기도하였다. 1960년대의 10년간에제정 개폐된관련법률만해도 토지개량사업법 을비롯하여 개간촉진법, 농경지조성법, 공유수면매립법, 수리조합합병에관한특별조치법, 토지개량사업장기채정리특별조치법, 지하수공사법 등 7개나된다. 특히 1965년 6월에수립된전천후농업용수원개발계획에의해처음으로지하수가농업용수로개발되게되었다. 그러나지하수를너무과신하여실효성에문제가야기되기도하였다. 이와같은 1960년대의사업체제정비에힘입어 1970년대의 10년간은보다계획적이며, 수준높은기반정비사업이전개되었다. 특히사업비조달을위한외국차관의도입은기반정비에대한종전의사업방식이나기술수준의대전환을가져왔다. 금강 평택지구를비롯한 12개지구의대규모농업기반종합개발사업의추진과, 사업비보조율의인상등사업추진에따르는정책적인배려가한층강화되었다. 이때의차관사업의대상은주로서남해안지대의간척지와배후의천수답에대한용수공급과경지정리, 간척개발등이었는데하구를차단하여해수면을담수호로바꾸어놓는하구언축조는우리나라농업토목기술의상징이기도하였다. 용수원이전무했던해안지대의천수답이담수호에서양수된용수로수리답으로조성 정비되었던것이다. 또법제적인측면에서종전의 토지개량사업법 이 농촌근대화촉진법 으로대체되었고, 이밖에 농경지조성법 이 농지확대개발촉진법 으로, 장기채정리특별조치법 이 농지개량조합육성에관한특별조치법 으로대체되는등다양한변화가거듭되었다. 3. 수리답의진단을통한새로운개발 (1980년대) 1980년대의농업정책은 1970년대까지의주곡증산과가격지지에의한농업소득증대정책에서농외소득과복합영농및축산, 과수, 채소등소득작목을통한농가소득을높이는데있었다. 안정경제성장기라할수있는이시기의시책은농공단지조성에의한농촌공업육성, 양념채소류와축산업이크게확대되었으며, 1978년부터농산물수입자유화조치가취해졌다. 그러나농축산물의가격불안정으로농가경제가악화되고부채가증가되면서농업 농촌의활력은극도로저하되어갔다. 이러한농가경제의파탄에대응하여 1986년 3월에는농어촌종합대책이, 1987년 3월과 12월에는농어가부담경감대책이, 그리고 1989년 4월에는농어촌발전종합대책등이발표되었다. 이들대책은 제 2 장수리의발전개황 023

26 제 2 장 농어촌지역의균형개발과산업화를병행해간다는방향에서농외소득비중의획기적증대를통한농어가소득구조개선및 2000년대까지도시수준으로생활여건을개선한다는것이었다. 이들대책의주요내용을보면 1986년의종합대책에서는농어촌공업도입등농외소득원의개발촉진, 농수산소득원의확대, 농어촌생활여건의개선, 농어촌개발특별기금의신설등의시책과함께이들시책의효율적추진을위한제도개선, 부담경감을위한당면조치등이었다. 또 1987년의농어가부담경감대책과농어촌경제활성화종합대책에서는농외소득과농업소득확대, 농가부채경감, 농촌생활여건개선등이망라되어있었다. 이의정책수단으로농외소득확대를위한농공단지확대와, 농촌지역공장에대한세제지원강화, 농외소득확대를위한영농자금공급확대, 농어민후계자육성사업강화와함께농업생산기반시설보조지원확대등이강구되었다. 그리고 1989년의농어촌발전종합대책에서는앞에서수립되었던세가지대책을묶어이를농업구조개선촉진과농수산물의가격안정및수요기반확충, 농외소득원개발촉진, 농어촌정주권개발, 농어민부담경감과농어가경제안정등농어촌의현안문제를총망라한시책이강구되었다. 이와같은농정기조하에취해진생산기반정비는 1970년대에이어대규모종합개발사업의마무리와경지정리사업의확대등기존사업의투자확대와함께수리분야에서는획기적인대전환이이루어졌다. 즉 년에단행된수리시설내한능력평가조사에의한개발방안의설정은수리답의새로운개념정립하에농업용수개발 10개년계획으로수립되어단계적인다양한개발이추진되었다. 또 년에걸쳐전국도처에서일어난민주화를요구하는시위와함께수세거부운동이확산되면서취해진농지개량조합에대한운영개선은두가지측면에서획기적인것이었다. 그하나는 1961년토지개량사업법제정이래 28년동안시행이유보되었던조합장이나대의원의선거제도의부활이었으며, 다른하나는조합비의파격적인인하조치 (25kg/10a에서 5kg/10a) 로와함께농지개량조합운영경비의부족액을국고보조금으로지원하는조치였다. 농민들의부담경감차원에서수리사업지구의몽리농민 ( 조합원 ) 들의수리시설건설비중일부부담이었던장기채미상환액전액의국고보조대체, 수리시설을사회간접자본으로간주, 이의건설비용의전액국고보조지원, 경지정리사업시의농가부담을 20% 에서 10% 로경감하는등전생산기반정비분야에걸쳐대혁신이가해졌던것이다. 이들개혁조치가취해지면서 80년대후반부터배수개선사업과경지정리사업의투자규모가크게증대되었다. 배수개선은연간 100억원미만에서 1986년에 217억원, 1989년에 484억원으로늘어났고, 경지정리는 1985년까지연간평균 240억원이던것이 년에는 1,246억원으로 5 배이상늘어났다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

27 4. UR대응경쟁력강화를위한집중적개발 (1990년대) 1990년대에들어서자 1986년부터시작되었던 UR 협상의타결기미가엿보이게되면서농업정책은무역자유화시대에대응하기위한농업구조의획기적인개선과농업의국제경쟁력향상을지향한정책이었다. 1993년말 UR 농업협상이일괄타결됨으로써생산중립적인소득정책과생산기반정비, 농지규모확대등구조조정이농업정책의핵심과제로등장하였다. 1991년의농어촌구조개선대책에서는 1989년의종합대책을구체화하여 년의 10년동안농어촌구조개선을위해 42조원을투입한다는계획이었다. 또 1994년에는 6월 14일의농어촌발전대책및농정개혁추진방안과 7월 4일의농어촌특별세투자계획등두가지시책을통하여 1989 년이래의일련의종합대책을계승하고, 42조원의구조개선사업을 2001년에서 1998년으로앞당겨완료하도록하는한편 15조원의농어촌특별세를신설하여투자재원을확대한다는것이었다. 이들농업정책과관련하여취해진생산기반정비시책은각종관계법규의제정과새로운관련사업의창설등으로이어졌다. 관련법규로는 농어촌발전특별조치법 을비롯하여 농어촌정비법, 농어촌진흥공사및농지관리기금법, 농지개량조합법 등이제정되었다. 특히 1994년 12월에제정된농어촌정비법은 1970년에제정되었던농촌근대화촉진법의전면대체법률로서비단농업기반정비분야뿐만아니라수산업기반정비, 농어촌생활환경정비, 농어촌휴양자원개발및한계농지의정비등농어촌전반에대한정비절차를규정한법률이었다. 이와같은법제적인근거에의해추진된 1990년대의생산기반정비분야의사업은 WTO 출범 (1995년 1월 1일 ) 을계기로농업용수개발, 배수개선, 대단위농업종합개발, 경지정리등에집중적인투자가이루어져농업진흥지역내의우량농지에대한기반정비를 1998년까지앞당기는사업이전개되었다. 뿐만아니라 90년대후반에는대구획경지정리 (ʼ91) 를비롯하여밭에대한용수개발 (ʼ93) 과농로개설등의정비 ( 밭기반정비 ) 와기정비완료된경지정리지구를중심으로경작도로를확장, 포장 (ʼ94) 하는경작도로확 포장사업이, 그리고저수지준선사업등이신규로채택되었다. 특히수리시설의개보수는후반 5년간의평균투자가전반에비해 5배이상증액되는등시설관리비중이크게높아졌다. 5. 방재차원의보전관리강화 (2000년대) 2000년대의농업정책은농업과농촌을한묶음으로한농업 농촌정책으로새로운위상이정립되었다. 2000년부터발효된농업 농촌기본법은농업 농촌이나아갈방향과국가의정책방향에관한기본적인시책으로서시장경제원리의수용과농업의공익적기능을고려한지속가능한환경친화적농업육성에관한시책을비롯하여농업생산기반의정비, 농업경영규모의적정화, 농업기계화의촉진등구조개선을위한시책, 농수산물의수급및가격의안정, 유통개선등의시책이망라되어있었다. 제 2 장수리의발전개황 025

28 제 2 장 이러한기본방향위에서시행되고있는주요정책은쌀생산조정정책과직접지불제의도입을비롯하여농업의공익적인기능중시와조건불리지역에대한지원, 都 農교류확대및농촌주민의소득증대를위한녹색관광또한휴양자원개발에관한것들이다. 특히쌀생산조정정책은 1993년말의 UR 협상타결이래 10년동안세차례 (1993년과 1997년, 2001년 ) 의수매가격동결조치를거쳐 2005년에는 16% 의가격인하조치를취한끝에지금농협에의한자율적인생산조정단계에들어서고있다. 이와같이이제까지농업생산의주축이었던쌀생산이증산위주에서자율적인생산조정으로그기조가바뀌면서논을대상으로한수리시설의개발도새로운개발보다는기존시설의보강, 개보수등관리위주의정책으로바뀌어가고있다. 2004년을기하여일반경지정리사업이종결되었는가하면방재차원의수리시설개보수의확대, 수혜농업자의시설관리비 ( 구조합비 ) 의완전면제, 또한급변하는국제정세와개방화, 세계화추세에맞추어수리시설과수자원관리의효율성을제고하고사업추진의원활을위하여농지개량조합에서시설관리하던관리체제를 3개기관을통합하여농업기반공사가관리하도록전면적인전환등의특단의조치로취하여졌다. 표 2-1 연표 ( 年表 ) 로본수리기반발전개요 연대 1940 년대후반기 1950 년대 주요기사 수리사업의재건 - 중앙및각도의농지개량사업담당행정기구정비 ( ) - 조선수리조합연합회및조선농지개발영단기능부활 ( , ) - 수리사업의재개 ( ) 미군정및 ECA( 미국경제협력국 ) 원조에의한수리사업용기자재조달 사업비재원확보에의한수리사업활성화 - 미국원조자금및농특자금에의한재원확보 미국원조기관 UNKRA( 국제연합한국재건단 ), FOA( 미국대회활동본부 ), ICA( 미국국제협조체 ) 등에의한사업자금조달 ( 보조금및장지채충당 ) 농지개혁에의한상환대금 ( 농지개혁사업특별회계및귀속농지관리특별회계 ) 으로사업자금조달 ( 보조금 ) 산업부흥국채발행에의한수리자금 ( 장기채 ) 재원조달 ( 년까지 8 회발행 ) - 수리조합을시행주체로한대소지구설치사업 ( 관개배수사업 ) 위주의사업추진 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

29 연대 1960 년대 1970 년대 주요기사 관계법령의제정등제도정비 - 수리조합합병에관한특별조치법제정 ( ) 전국 695 개수리조합을 198 개조합으로통합 - 토지개량사업법제정 ( ) 수리조합령, 토지개량령, 농지개발영단령등구법령에대체한법령정비 - 농지개량사업장기채정리특별조치법제정 ( ) 수리조합사업에투입된장기채의일부탕감조치 (20 억원 ) 전천후농업용수원개발계획수립 ( ) - 개발계획목표 : 357 천 ha(7 개년 ) - 개발후보지에대한기본조사실시 - 지하수의부존성조사및관정, 집수암거등의적극적인개발 경지정리사업채택 (1965) - 정부예산에처음으로경지정리사업비계상 대일청구권자금에의한양수용기기및지하수개발용장비, 준설선등자재도입과수리자금조달 (1966 ) - 물자도입 : 4,409 천 $, 사업자금 ( 보조금 ) 307 억원 (66 75 년 ) 농업용수개발단위사업의새로운항목설정 (1966 ) - 종전의대소지구사업을저수지, 양수장, 보, 집수암거, 관정등으로항목별사업으로독립 대한발과농업용수개발계획의수립 ( ) ʼ68 년의영호남일대의연속적인대한발을계기로 1973 년까지 418ha 의농업용수개발계획수립 농촌근대화를지향한농업기반정비사업의시행체제전환 - 농촌근대화촉진법 ( 農村近代化促進法 ) 제정 ( ) 농업진흥공사설립, 동공사가대단위농업종합개발사업의시행주체가됨 외국차관에의한대단위농업종합개발사업추진 ( 농업용수개발, 배수개선, 경지정리, 개간 간척등의종합개발 )(1970 ) - 13 개지구, 155,269ha 의개발을위해 IBRD( 세계은행 ), OECF( 일본해외협력기금 ), ADB( 아세아개발은행 ) 에서차관도입 - 영산강지구, 4 개댐 ( 나주, 장성, 담양, 광주댐, 관개면적 34,500ha) 및금강 평택지구의河口堰에의한담수호 ( 아산, 남양호, 관개면적 30,567ha) 등대규모농업용수원개발 농업용수개발사업의활성화를위해 AID( 국제개발처 ) 차관도입 식량위기에대처한강력한식량증산정책의전개 - 식량기지확보를위한야산개발사업추진 (1974 ) - 농지확대개발촉진법제정 (1975) 1977 년부터국가직접개발제도전환 배수개선사업의채택 (1975) - 농지개량사업중최초로사업비의전액국고보조적용 농조운영의합리화를위한조합간통폐합 (266 개 127 개 )(1972) 제 2 장수리의발전개황 027

30 제 2 장 연대 1980 년대 1990 년대 주요기사 수리시설관리의효율화및강화 - 전국 123 개조합을 103 개조합으로통폐합. 정원 4,390 명을 3,808 명으로감축 ( 13%) (1981) - 농지개량시설관리규정제정 ( ) 농업진흥공사에수리시설관리단을설치하고, 수리시설의전문적인기술진단실시 농지개량조합조합원의부담경감 - 농지개량조합조합비의대폭인하 ( ) 전국평균조합비 25kg/10a 를 1988 년에 10kg/10a, 1989 년부터 5kg/10a 로인하 조합경상운영비부족액은국고보조로충당 지원 ( 조합비보조금 ) 농지개량사업비의전액보조제채택 (1989) - 대중규모농업용수개발 : 전액국고보조 - 소규모농업용수개발 : 국고 70%, 지방비 30% - 농조수리시설개보수 : 전액보조 관계법령의재정비및제도개선 - 농어촌진흥공사및농지관리기금법 ( 農漁村振興公社및農地管理基金法 ) 제정 ( ) 농업진흥공사를농어촌진흥공사로확대 개편하고다양한사업기능을부여 농지관리기금의간척농지개발비투자를규정화 - 농어촌발전특별조치법 ( 農漁村發展特別調治法 ) 제정 ( ) 농업진흥지역의지정, 농어촌정주생활권정비등구조개선농정의실현방향및절차규정 농어촌용수이용합리화계획수립 추진의무화 - 농어촌정비법 ( 農漁村情費法 ) 제정 ( ) 농수산생산기반을비롯한농어촌생활환경, 농어촌휴양자원및한계농지등의개발절차를규정 - 농지개량조합법 ( 農地改良組合法 ) 제정 ( ) 농촌근대화촉진법상의농지개량조합에관한규정을독립시킴 ( 농촌근대화촉진법폐지 ). 제 2 차농촌용수개발 10 개년계획수립 ( ) - 농업용수개발 ( 대중규모, 소규모, 보강개발, 가뭄대비등 ), 대단위종합개발, 농어촌생활용수, 수리시설개보수등 546 천 ha 를대상으로이중 296 천 ha 를 년까지 14 조 4,200 억원으로개발 밭용수개발을주축으로밭기반정비사업채택 (1994 년 ) - 채소, 특작, 과수, 화훼단지를중심으로지하수개발 ( 주로암반관정 ) 에의한용수공급 - 관정, 저수조, 송 급수로 ( 파이프라인 ), 살수기등용수이용시설과진입로, 경작로, 구획정비등 UR 대비생산기반정비사업비투자규모확대 ( 95 ) - 42 조원농어촌대책비집행기간의 3 년단축 ( 년 ) 및농특세 15 조원 ( 년 ) 에의한국고예산대폭증액, 년대 년평균연간투자규모 3 배이상증액 대중규모농업용수개발 989 억원 3,044 억원 (3.1 배증 ) 수리시설개보수 471 억원 1,783 억원 (3.8 배증 ) 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

31 연대 2000 년대 주요기사 관련단체의통합 (2000.1) - 농업기반공사및농지관리기금법 ( 農業基盤公社및農地管理基金法 )(1999 년 2 월제정 ) 에의해농지개량조합, 동연합회, 농어촌진흥공사가농업기반공사로통합 년부터구농지개량조합의조합비 ( 농민부담 ) 전액면제, 유지관리비를국고보조금및공사이익금에서충당토록함 가뭄대책 ( ) - 봄가뭄이극심하여중앙가뭄대책본부설치 ( ), 가뭄대책비 2,874 억원지원 제 2 차농촌용수개발 10 개년계획수정 ( ) 년, 14 조 3,453 억원 - 1 가뭄대비양수저류, 2 서남해안간척, 3 물관리시설자동화및정보화, 4 밭기반정비등추가 농업생산기반정비사업중장기계획수립 ( ) 년, 총투자규모 23 조 9,722 억원 년 2 월동계획수정, 년을계획기간으로총투자규모 14 조 2,600 억원 ( 농림어업부문총투자액 119 조원의 12%) 農林漁業人삶의質向上및農山漁村地域開發促進에관한特別措置法 ( 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별조치법 ) 제정 ( ) - 농어촌의복지, 교육, 지역개발의종합적, 체계적추진을위해 5 년마다기본계획수립 - 농립부 ( 농촌정책국 ) 가각부처농어촌관련사업을종합, 농어촌에관한총괄기능수행 경지정리사업중일반경지정리사업종결 (2004) 년봄마무리를끝으로사업종결 - 정비율 : 총논면적대비 64%, 정비목표면적 (80 만 ha) 대비 90%, 농업진흥지역논면적대비 82% 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발 5 개년기본계획수립 ( ) 년, 20.3 조원투융자 農村公社및農地管理基金法 ( 농촌공사및농지관리기금법 ) 제정 ( ) - 한국농촌공사설립 (2006 년 1 월발족 )( 농업기반공사승계 ) - 농촌공사에농지은행사무취급추가 새만금방조제최종물막이 ( ) 년까지방조제공정 81%, 투자액 2 조 1,386 억원 ( 보상비포함 ) 제 2 장수리의발전개황 029

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33 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 3 장 수리사업의재건 제1절수리시설의변화제2절수리사업의재건과정제3절사업의재개와자금, 자재의조달제4절중장기개발계획의수립과개발

34 제 3 장 수리사업의재건 제 1 절수리시설의변화 1. 광복당시수리시설광복당시이땅에남겨진수리시설은 598개의수리조합과여기에속했던 357천ha 의수혜면적이전부였다. 이중에서완성된것은 257천ha 에불과했으며, 미준공상태의것이 93개지구에 10만ha 에달했다 ( 남북한을합한것 ). 뿐만아니라 년에긴급소류지사업명목으로착수했던 20만 ha의소규모수리시설은약3분의 1인 7만ha가완성되었을뿐이었다. 특히전쟁말기 (1940년대전반기 ) 에일제가펼친무분별한수리사업의강행은대부분이미완성인상태였기때문에그대로방치할경우홍수가았을때시공부분의유실피해는물론주변에홍수피해를파급시킬염려가높았던것이다. 광복과함께한반도는북위 38도선으로남북이양단됨으로서남한에속한수리시설은 425개조합 188천ha로조합수는 71%, 몽리면적은 53% 였다 ( 경기, 강원, 황해도에속했던수리시설중약반이남한에속함 ). 이중에서완성된수리시설의수혜리면적이얼마인지는알려진것이없으나앞에서본광복당시의미준공면적에서유추해보면 만ha에달했을것으로추정된다. 2. 수리시설관리형태의변천수리시설은공공시설과는달리처음부터수혜자가정해져있고시설설치에소요되는건설비용의일부를수혜자가부담하는동시에건설후의유지관리는수혜자부담원칙으로한것이기때문에사업시행주체 ( 건설시 ) 와관리주체 ( 유지관리시 ) 가동일했다. 이제도는농지개량조합 ( 조합 ) 이창설된이래 90년동안지속되어왔으나 1989년부터건설비용은전액이보조지원으로, 그리고관리비용도 80% 가국고보조에서지원되다가이것마저 2000년부터전적으로국고보조와관리기관인농촌공 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

35 사의이익금에서충당되게되어사실상수혜자의부담이완전히배제되었다. 따라서이하의기술은광복후 55년동안조합이관리하던때의관리형태에대한기술이다. 1908년이래 90년동안수리시설은법률에의해건설과관리를담당하는단체 ( 조합 ) 가구성되었는데농지개량조합 ( 수리조합 토지개량조합 농지개량조합 ) 과농지개량계가대표적인것이었다. 1990년대말까지수리시설의유지관리체계는농어촌정비법과농지개량조합법 (1999년폐지 ) 에근거를두고농지개량조합 ( 조합 ) 와지방자치단체 ( 농지개량계 ) 로 2원화되어있었는데그기본적인구성원은구역내수혜자 ( 토지소유자 ) 에한정되어있었음이특징이다. 조합은수혜지구농민의자주적인조직에바탕을둔법인체로서수리시설을위시하여생산기반정비전반에대한건설, 소유, 관리주체이며지방자치단체는명목상의관리주체이기는하나이중약반은농지개량계가조직되어관리에임해왔다. 통합직전 (1999년말 ) 104 개조합이관리하고있었던수리시설은 12,025 개소에달했으며, 조합원 95만 9천명에수혜면적은 51만 3천ha였다. 이들조합이관리하던수리시설은시군관리의소규모시설에비해약 7배이상의시설투자로축조된비교적양호한시설로서우리나라근대수리기반을대표하는것이라할수있다. 광복후 1999년말까지 55년동안우리나라수리시설의관리주체였던조합은그운영이순탄하지못했다. 1960년대부터거의 10년마다한번꼴로조합간의통폐합이나관리인력의감축등을통하여운영의합리화를기함에안간힘을다했으나역부족이었다. 조합간의통폐합이나관리인력을감축하는것이운영의합리화를기하는길은아니었으나점차인건비가높아짐에따르는재정적인부담을줄이려는자구책은될수있었던것이다. 본래조합의업무는계절성을강하게지니고있기때문에일반기업활동처럼업무량의평준화를기하기어렵다는특성이있고, 보유시설의질적인수준차이에의해관리의난이도가다르게마련이다. 따라서소요인력을관리대상면적으로나눈 1인당관리인력에기준을둘수는없으나일반적으로비교의척도로이용되고있다. 이런척도에서본우리나라의 1인당관리인력 ( 정규직기준 ) 은 125ha였는데이것이 1996년에는 136ha로늘어나마치운영의합리화가이루어진것처럼보이기도하였다. 당시외국의 1인당관리인력은일본의토지개량구가 126ha였고대만의농정수리회가 118ha였다. 일반적으로시설관리의양부 ( 良否 ) 는관리비용의조달여하에좌우된다할수있는데관리비용은수혜자부담을원칙으로삼아비용발생의정도에따라지구단위로관리주체에의해부과 징수되어왔다. 양수장이나배수장에의한수혜지구는저수지나보에의한수혜지구보다부과금액이많을수밖에없었으나부과기준은해마다감독기관에의해그하한선이설정되고있었다. 이러한수혜자부담원칙하에서부과된관리비는 1987년까지전국평균으로 25kg/10a( 벼 2등품정부수매가격기준 ) 내외였으며양수장은 30kg/10a를상회하는수준이었다. 이것이 1989년부터 5kg/10a(88 년 10kg/10a) 로정략적으로대폭인하되고그부족액을해마다국고보조금으로충당한다는법정사항으로바뀌었던것이다 ( 부족액의국고보조금을조합비보조금이라하였음 ). 이조치는수혜농민에게는부담경감이되어크게환영받았고, 관리주체에게도조합비징수가용이해지리라는기대감으로크게호응을받은바있다. 이리하여 5kg/10a 상당의법정조합비는수혜농민으로부터거의어김없이징수되었으나국고보조금으로지원되어야할 20kg/10a 해당액은처음부터차질을빚어 89년부터 93년까지 5년간은해마다평균 250억원 (5.5kg/10a) 내외의부족이, 제 3 장수리사업의재건 033

36 제 3 장 94 96년은 100억원내외의부족이누적되어이것이시설관리의어려움을가중시키고있었던것이다. 뿐만아니라관리비의부족은곧시설관리의소홀로이어져개개시설이갖는내용연한 ( 耐用年限 ) 의단축과홍수등재해발생의위험도를가중시키는요인의하나로작용할수밖에없었다. 한편 90년대의조합운영은재정자립도 ( 세입인사업수입 ( 조합비 + 조합비보조금 ) 을비롯하여사업외수입, 고정자간처분수입등으로구성되며, 세출인사업비와관리비를주축으로하여자체사업비, 차입금상환, 고정자산취득비등이었는데세수총액에서보조금수입을뺀것을세수총액으로나눈것 ) 에의해평가되었는데 90년대중반의재정자립도는 50% 를겨우상회할정도였다. 기본적인세입원 ( 조합비 + 조합비보조금 ) 이기본적인시설관리비 ( 사업비 + 관리비 ) 의 70% 정도밖에충당하지못하고있는상태였음에비추어재정자립도가높은조합은손꼽을정도에지나지않았으며그것도고정자산처분수입이나수익사업에의한수입, 또는도시계획편입으로인한보상수입등한시적인것이대부분이었다. 제 2 절수리사업의재건과정 제2차세계대전이일본의무조건항복으로끝남에따라한국은 36년간에걸친일본식민지통치에서벗어나기는하였으나, 곧이어북위 38 도를경계로남과북이대치하는국토양단의비운을맞이했다. 남에는미군이북에는소련군이각각군정을펼쳤고점령군에의한통치가시작되었다. 1945년 9월남한에들어선미군정은한국내의자생적인국가권력수립기도를억제하면서일제가펼친식민지국가기구와법률을그대로계승하였다. 이런배경하에수리사업분야도 1945년 9 월미군정청산하에수리행정을담당할기구로서중앙에는농상국 ( 農商局 ) 에토지개량과를, 지방 ( 각도 ) 에는농산국 ( 農産局 ) 에토지개량과를두었다. 뿐만아니라동년 10월에는토지개량대행기관이었던조선농지개발영단을, 12월에는조선수리조합연합회를부활시켜수리사업의재개준비를신속히갖추어나갔다. 이렇게수리사무를담당할행정기구와사업대행기구가갖추어지자미군정은 1946년 1월 일각도농산부장및농지개량과장회의를열어토지개량사업의재개에관한기본방침을천명하고나섰다. 이기본방침은공사의재개에관한문제를비롯하여수리조합과수리조합연합회의운영문제등에대하여새로운지침을부여한것이었다. 다음은이때설정된기본방침의주요요지를간추린것이다. 첫째, 공사의재개에관해서는 1 영단사업지구중미완성잔여공사를우선적으로시행하되수혜구역에조합을설치하고사업을재개토록하며, 2 기설수리조합에의한기착수공사의중점시행과재해복구, 시설보강 ( 개량공사 ), 전화사업 ( 電化事業 ), 개답, 암거배수등에주력하는동시에각조합이보유한시설물을점검하여개량공사계획을수립하고보강공사를시행하도록하며, 3 이들사업을시행함에있어국고보조율을상향조정하고자재는군수품중에서이용가능한양을확보하도록하며, 년이전에농업목적으로면허된공유수면과국유미간지이용허가등에의한사업은자작농정착을전제로수리조합연합회의에공사시행을위임하며, 5 기설수리조합의운영 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

37 을개선하고수리조합연합회의기구를정비 ( 확충및도지부정비 ) 하여재해복구공사나개량공사, 전화공사등을조합의위탁에의해수리조합연합회하여금시행토록하며둘째, 수리조합의운영문제에대해서는 1 조합장의보수를무보수제에서유급제로바꾸고임직원등조직을정비하며, 2 조합비는전액을지주 ( 토지소유자 ) 에게부과하도록하고소작인의부담해당액 (50%) 은지주와소작인간에결제하도록하며, 이밖에조합채의연부상환을계속이행하도록하며재해대책및세수부족충당을위한적립금제도의유지, 3 농사개량사업을계속추진하여조합자력에의한시설물의유지관리에철저를기하는동시에인접조합과의합병을적극적으로추진하며셋째, 수리조합연합회나갱생수리조합연합회에대해서는 1 먼저기구를정비하는동시에회원조합의재해복구공사의수탁시행과, 2 갱생수리조합연합회에소속된조합의정비와회원조합구역내에농사개량모범답을만드는것등이었다. 이와같은미군정의방침에따라 1946년봄을기하여농지개발영단이수행하던사업과조합사업의일부및일부간척사업만이자금과자재의공급을받아재개되었다. 한편사업의재개와수리조합의새로운운영방침이설정되기는하였으나제도면에서이를뒷받침하기위하여조선수리조합령과조선토지개량령등에규정되어있었던사업절차의일부를민주적인방향으로부분적인개정이뒤따라야했다. 따라서수리조합연합회에서는사계의식견을갖춘 26 명의위원으로수리제도심의회를구성하여 1946년 10월 21일 토지개량사업에대한제도개선안 을논의하기에이르렀다. 이심의회에서채택된주요내용은 1 토지개량사업기술단체인조선농지개발영단과조선수리조합연합회를통합하여새로운현업기관을창설하며, 2 수리조합의재정과조합원의부담경감및사업의활성화를위해국고보조율의상향조정과조합비의물납제도입, 3 사업의전반적인재개등이었다. 이채택안은토지개량사업전반에걸친장래의방향을제시한것이었으며일제하에강압적인수단에의한사업방식을민주적인방식으로전환하는동시에농민부담의경감과사업의적극적인시행을촉구한것이었다. 자활의길을찾는이채택안은 1946년 11월 1일에개최된제1회전국수리조합대회에서재확인, 수용되어미군정당국에건의되었으며다시 1947년 1월 15일에는미군정청과도입법의원 ( 過渡立法議院 ) 에청원하는등제도정비를위한수리인들의목소리가확산되어갔던것이다. 이러한움직임속에수리조합연합회는평의회의기능을부활시켜민주적인운영을꾀하였으며농지개발영단도 1946년 5월부터공사시공지구에먼저수리조합을설치하고그지구내의수혜자의동의하에사업을실시하도록하는등운영방식의민주화를도모하였다. 1947년 7월에는수리조합연합회에수리조합사업에투자되는사업비중장기채의전대업무 ( 轉貸業務 : 개개수리조합에의한차입을수련이일괄대신하여차입하여수리조합에배정하는제도 ) 를부여하고자재기금을취급할수있게회원조합에대한자금, 자재의공급편의를도모해갔다. 제 3 장수리사업의재건 035

38 제 3 장 또갱생수리조합연합회는갱생수리조합자체의존립의의가소멸되어갱생수리조합연합회의존속 이불필요해짐에따라 1948년 5월미군정에의해수리조합연합회와갱생수리조합연합회의통합이이루어졌으며농지개발영단과의통합은그이후로미루어졌다. 제 3 절사업의재개와자금, 자재의조달 1. 사업의재개앞에서본재건과정을거쳐수리사업이재개된것은 1946년 3월이었다. 즉광복당시공사중이었던영단사업지구와수리조합연합회의수탁사업지구를중심으로중단된공사가재개되게되었다. 시멘트, 철근, 화약등 1946년에소요되는자재는미군정을통하여광복전일본이군수용으로확보하였던재고량에서인수충당되었으며, 년에는이들자재는미군수잉여물자중에서공급되었다. 특히 1947년에미군정으로부터양여받은 14대의토공용중장비인불도저는 1948년에시공현장에서첫선을보여기계력에의한굴착, 운토의거대한힘과능률을과시하기도하였다. 즉 1948년 4월당시농지개발영단의사업지구였던충북신덕지구 ( 薪德地區 ) 저수지공사장에이것이투입되어흙을깎고미는거대한힘에경탄을금하지못했던것이다. 이불도저는 1948년에도 9대를양여받게되자 1948년 11월정부는수리조합연합회에중기공장을설치하게하고 1949년 10월에는다시이를확장하여중기공작소로개편, 운영하도록했던것이다. 미군정 3년간의수리사업은비록자재와장비등이미군정에의해지원되기는하였으나사업재개를위한국내수리인들의집념과노력의결과였다. 여기서당시의수리사업재개에따른행정절차를보면다음과같다. 즉당시의사업체제는수리조합사업과토지소유자사업 ( 수인공동사업 ) 으로대별되었는데조합사업은조합의설립이선행되어야했다. 또사업의관장구분은수혜면적 300ha 이상을대지구라하여중앙기관에서, 300ha 이하의소지구는도가관장했으며관장기관에서각각사업시행인가권한과보조금의교부및감독과조성업무를담당하였다. 사업비는약 6할이국고보조금 ( 일반회계 ) 이었는데, 여기서당시의사업자금의비중을보면 년의경우사업비투자액은정부의일반회계총세출액의 3% 내외를차지하는거액이었다. 이것으로미루어보아정수수립초창기의세출은수리사업에아주큰비중을두었음을알수있다. 2. 다양한재원에의한자금조달광복후재개된수리사업은 1949년농지개혁이실시되면서참여대상이지주에서자작농으로바뀌었고, 사업확장에의한증수효과를보다많이향유할수있게되었다. 그러나 1950년 6월 25일에일어난남북전쟁으로그동안재건의기반을다져온수리사업은또한차례어려운국면을맞게된다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

39 전란의불바다속에서 1951년의영남일대의가뭄은가뜩이나부족했던식량사정을더욱악화시켜전시하에서도식량증산은한시라도늦출수없는과업임을공감하게되었다. 수도서울의철수, 9 28 수복, 그리고 1951년의 1 4 후퇴등일진일퇴의격전은 1951년후반부터전세가호전 안정되자 1951년 12월토지수득세재원에의한정부추경예산에서 176 억원 ( 국고보조 146억원, 장기채 30억원 ) 으로수리사업이재개되었다. 이리하여 년의수리사업은전란속에서도 168개지구에서공사가시행되어갔다. 가. 일반회계에의한조달광복후초창기의수리사업재개에는사업비 ( 보조금 ) 는일반회계에서전적으로조달되었는데이것이 1952년부터농지개혁사업특별회계에서, 그리고 1955년부터는경제부흥특별회계에서조달됨에따라일반회계에서의지출은점차줄어들었다. 그러나정부수립후 6 25 전까지의 2년간의일반회계에서의사업비조달은당시어려웠던국가재정에도불구하고상당한비중을수리사업비에두었던것이다. 예컨대 1948년의일반회계세출예산은 30백만원이었는데수리사업에대한지출은 864천원으로 2,9%, 1949년의경우는 91백만원중에서 2,840천원으로 3.1% 에달했던것이다 ( 일반회계의세출규모는 1948년의 30백만원이 1954 년에는 19,200백만원, 1959년에는 40,000백만원으로점차늘어났음 ). 나. 농지개혁사업특별회계에의한조달수리사업에는본래막대한자금과자재의뒷받침이따라야했고, 장기적인투자재원의확보가무엇보다필수적이었다. 1950년부터실시된농지개혁으로많은자작농가가창출되었고, 이들은보다많은증수를기대하기위해수리시설의설치를원했다. 이에즈음하여 1952년 4월 12일농지개혁사업특별회계법 ( 농특회계 ) 의제정으로새로운재원이확보되었다. 즉농특회계의수입금 ( 분배농지상환대금 ) 이수리사업에투자되었던것이다. 이회계법은농지개혁에수반한농지대가의상환과보상, 그리고귀속농지와그부속재산의관리에소요되는자금의회계처리와함께분배농지에서받아들이는상환대전을농지개량, 농촌건설에투자할수있게하는데목적이있었다. 이회계에는농지대가계정과귀속농지계정을두었는데전자는분배농지대가상환금을수입재원으로하여지주에대한지가보상과농지개혁사무수행에소요되는관리비에충당되었고, 후자는귀속농지에대한관리비를제외하고는모두농지개량과농촌건설사업에쓰도록한것이었다. 결국귀속농지의상환대전은농촌에환원한다는취지였다. 이농특회계가농지개량사업을위한투자재원이됨에따라농지개량사업은보다사업량의확대를기할수있게되었으며, 이와때를같이하여농림부의관련직제도농지국을농지관리국으로개편하여종전의귀속농지관리국을흡수하여농지과, 개량과와보상상환과, 처분과를설치앞의 2개과는농지개량사무를, 뒤의 2개과는농지개혁업무를관장하게하였던것이다. 제 3 장수리사업의재건 037

40 제 3 장 특히전시하임에도불구하고농지개량사업에대한장기성투자재원이농특회계에의해마련됨으로서 1950년대전반기의사업이이어나갈수있었던것이다. 농특회계에의한장기성자금의확보로전후부흥기에있어농지개량사업은점차활기를띠게되었으니이회계의설치는농촌부흥의큰지주가되었던것이다. 이회계는 1961년 12월 31일에폐지되었으나 1952년회계가설치된이래 1959년까지 8년동안농지개량사업의국고보조금으로지원된투자액은 1,391백만원에달했다. 이들농특회계에의한사업비보조금은모두귀속농지관리계정을통하여조달된것으로이계정의총지출액중농지개발사업비에투자된것은약 75% 에달했고, 농지개발사업비투자액의 84% 는대소지구사업 ( 수리조합사업 ) 에투입된것이었다. 다. UNKRA, FOA, ICA 등원조자금에의한수리자금조달 UNKRA, FOA, ICA 등원조기관에의하여얻어진원화자금즉대충자금의농지개량사업에대한투입은 1950년도에일부이루어졌으나 1952년이후중단되고말았다. 그러나 1953년 12월한미간에 경제재건과재정안정계획에관한합동위원회협약 이체결됨에따라대충자금이다시부활되었다. 즉 1954년 3월 12일외국의대한민국의경제부흥과재정금융의안정을위하여무상으로공여하는원조로수입되는원화자금 ( 대충자금 ) 의운용을목적으로하는대충자금특별회계법이제정 공포되었다. 이것은정부가시행하는경제부흥건설사업에필요한재정수요를조달하기위하여특별회계를설치한다는것으로회계명칭을경제부흥특별회계 ( 이회계는 1962년 11월 29일에제정된경제개발특별회계법에의해설치된경특회계로대체되었음 ) 라하였다. 이경특회계에서농지개량사업재원 ( 국고보조금 ) 이조달되기시작한것은 1955년부터였다. 경특회계의설치에따라 년사이의농지개량사업을위한국고보조금의투입액은 3,477 백만원이었는데이는동기간중의총투자보조금의 64% 에해당하는것이었다. 한편대충자금을주재원으로하는경특회계의집행절차는예산의배정에서자금배정에이르기까지정부 ( 농림부, 부흥부 ) 와 OEC 간의합동행위를요하는복잡한절차를거치게되어있었는데이것으로미루어보아당시의사업자금조달이얼마나어려웠는가를짐작할수있다. 라. 산업부흥국채발행에의한조달광복후 1953년까지농지개량사업에투자된융자금은융자취급기관이한국산업은행의자체자금이외에대부분의자금은중앙은행의재할인자금에의존해왔는데이때의융자조건은 2년거치 3년상환, 연리 7.3% 내지 15.0% 에이르는고이율의단기성자금이었다. 융자금은결국몽리농민이상환해야하는것으로증수수익에서이를연차적으로상환해야하기때문에단기간의상환은농민으로서는큰부담이되었다. 따라서농지개량사업에단기성자금을투입하는것은농민의과중한부담을초래하는결과를빚었다. 이의대응책으로정부는 1952년 9월 28일긴급을요하는산업의부흥자금을조달하기위한산업부흥국채발행의근거법률로산업부흥국채법을제정하는동시에국채발행에서조달된부흥기금의운용을위한사업부흥국채특별회계법을제정 공포하였다. 이어 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

41 년 12월에는장기개발금융취급기관의설치를위한한국산업은행법을제정하면서부터 1954년이후농지개량사업에투입되는장기채는부흥기금에의존하게되었으며장기채의융자업무도산업은행에서취급하게되었던것이다. 이와같이관계법의제정을통해산업부흥국채발행기금에의한농지개량사업충당장기채는 1954년 3월국회의동의를얻어 1, 2회분을발행한데이어 8회까지계속되어 1957년까지이발행기금이사업자금 ( 장기채 ) 으로투입되었다. 한편이때의융자조건은당초에는대하금리 ( 貸下金利 ) 5 2%, 대출금리 % 에상환방법은 2년거치, 3년분할상환내지 5년거치, 10년분할상환으로그조건이불리하였으나 1959년 1 월부터대하금리 2%, 대출금리 3,5%, 5년거치 15년분할상환으로개선되었다. 이러한금리인하및상환기한의연장조치는이후의수리조합운영과농지개량사업시행에크게도움이되었던것이다. 부흥기금에의한수리자금투입액은국채총발행액 6,167 백만원의 49% 에해당하는 3,044 백만원이었다. 그러나 1958년에들어서면서동국채발행의중지조치와이해 1월 3일산업부흥국채특별회계법이폐지되면서 1958년부터는농지개혁사업특별회계를비롯하여귀속재산처리특별회계 (1950년 2월 16일설치 ), 양곡관리특별회계 (1950년 5월 8일설치 ) 등의재원으로대체충당되게되었다. 또수리자금취급기관도 1957년 2월농업은행법의제정으로 1958년 4월에설립된농업은행에이관되었으며이해 5월수리조합연합회와농업은행간에장기채전대사무대행계약이체결되어수리조합연합회가자금을일괄차입하여사업시행자 ( 수리조합 ) 에게전대하게되었다. 마. 원조의존의기자재조달 1950년대까지의수리사업추진에있어가장어려웠던것은시멘트, 철근, 화약등의자재의조달이었다. 당시이들자재는국내생산이불가능했고, 외화를들여이를구입 조달하는것역시여건이여의치않았기때문에처음부터미군정또는미국원조에의존할수밖에없었던것이다. 만일이들자재의원조가없었다면수리시설의재개또는확장은기대할수없었을것이다. 특히 1946년이래 1950년대까지의 15년간은극심한인플레로건설노임과건설자재값이천정부지로치솟던때라시멘트나철근을시중에서조달하기는더욱어려웠다. 철근의경우 1년에 2배정도값이올랐는가하면경우에따라서는 3배까지값이치솟는등심한물가고로인하여사업비는반년또는 1년이면단가인상이불가피했고이것이누적되어공사가계속됨에도불구하고잔사업비가좀처럼줄어들지않았던것이다. 자금만확보된다고사업추진이가능한것이아니었다. 원조에의한자재도착이지연되거나여의치않을경우에는공사추진이지연되기도하였다. 따라서이들자재의배정이지구별로이루어졌으며그수불이엄격히통제되었던것이다. 제 3 장수리사업의재건 039

42 제 3 장 제 4 절중장기개발계획의수립과개발 1. 전천후농업용수의개발계획 1960년대초반, 토지개량에관한각종법률이제정되어사업질서는확립되었으나수리 개간 간척등개발은 50년대의 ICA 등원조자금이축소내지단절됨에따라사업비확보가극히어려운처지가되고말았다. 1965년까지농업용수개발사업비 ( 대소지구설치사업비 ) 는 50년대후반의반정도에불과했다. 뿐만아니라 1962년부터시작된제1차경제개발 5개년계획에서도농업용수에따르는투융자가점차감축되도록계획되는등수리시설의확대는극히전망이어두웠다. 그러나 1962년의가뭄과 1963년의하곡 ( 보리 ) 의대흉작은식량수급에큰차질을가져왔고 1964 년영남일대의가뭄을계기로농업용수개발을요망하는소리가높아졌다. 이것이동기가되어가뭄의양상과농업용수의개발가능성을시설별로구분하여조사하는작업이경상북도일원을대상으로실시되었고이조사결과를분석하여 1965년 6월전국적인개발계획이세워졌던것이다. 이계획은천수에의존하는농업에서탈피하고가뭄은있어도가뭄피해를입지않은농토를조성한다는뜻에서앞에전천후 ( 全天候 ) 를붙인것이고용수원 ( 用水源 ) 라는용어를쓴것은저수지, 양수장, 보, 지하수등용수원단위로개발단위를설정한다는뜻을담아전천후농업용수원개발계획 ( 全天候農業用水源開發計劃 ) 이라이름붙인것이며, 이것은곧항구적인가뭄대책이기도하였다. 이계획은저수지의존의농업용수원을지하수, 양수장, 보, 저수지의순위로정하고손쉽게그리고단시일내에개발할수있는것부터연차적으로개발해나간다는원칙으로총논면적의 85% 까지를수리답으로조성한다는목표였다. 즉총논면적 1,238천 ha 중 1,050 천ha에용수를보장한다는것을목표로하고 9개년계획 ( 년 ) 으로총사업비 115,417 백만원을투입하여 386천 ha를신규개발하는동시에용수원개발후보지에대하여기본조사를전국적으로병행하는것을내용으로하는것이었다. 여기서이계획에서내세운 1,154억원의투자규모는 1960년대전반기 5년간의농업용수개발사업 ( 대소지구사업및소규모사업 ) 의연간평균사업비 11.6억원에비해약 100배의규모였다. 바꾸어말하면 9년동안에매년 60년대전반기의평균사업비의 10배에해당하는 116억원의재원이해마다확보되어야하는셈이된다. 이전천후농업용수원개발계획이 1965년 6월 10일박정희대통령에게보고되자이에따른재원조달방안에대해외국의차관도입등을고려하라는지시가있었다. 이는 1965년 5월대통령이미국을방문했을때한국의농업개발차관을요청한바있고워싱턴당국에서고려의사를표명했던것을염두에둔지시였다. 이지시에따라전천후계획을중심으로차관도입계획이진행된것이 1970년부터의대단위농업종합개발사업으로이어졌던것이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

43 2. 수리시설사업단위의분화일제시대에이어광복후에도수리시설은수리조합을시행주체로한관개개선또는대소지구설치사업이란이름으로일관되어왔다. 이런사업방식을수원공단위로사업단위를설정한것이 1965 년 6월에수립된전천후농업용수원개발계획이었다. 즉저수지나양수장, 보, 지하수등수원공단위로사업지구가설정된것이다. 이계획은 1964년에발생했던영남일대의가뭄을계기로수리시설의개발가능성을시설별로구분하여조사분류한데에서비롯되었다. 또저수지위주의수리시설을지하수, 양수장, 보, 저수지등손쉽고, 단시일에개발이가능한것부터개발한다는원칙을적용한것이특징이다. 전천후농업용수원개발계획 ( 전천후계획 ) 은논면적의 85% 까지수리안전답으로조성함을목표로하고, 계획기간중 (9개년 ) 38만 6천ha를신규로개발하는동시에용수원개발후보지에대한기본조사를병행한다는것이었다. 여기서주목해야할것은지하수개발이총개발대상면적의 18% 나차지하고있다는점이다. 당시로서는지하수를농업용수로개발 이용하는프로젝트는생소한분야였음에도불구하고이를채택하게된데에는통치권자의지하수에대한강한집념이있었기때문이다. 그러나지하수개발에는모두양수기기를이용해야했는데당시에는국내에서양수기기 ( 揚水機器 ) 의생산이불가능하던때임에도불구하고이를계획에대거수용하게된것은 1965년 12월 18일한일기본조약과대일청구권협정의체결로청구권자금에의해양수기기와지하수조사및개발장비등이일본으로부터도입될수있었기때문이다. 3. 새로운개발의시작 가. 국토건설사업에의한수리시설개발 1960년 4 19 이후수리사업은먼저사업지구의경제효율성을재검토하기에이르렀고동년 8월민주당정권이수립되자 1961년 2월 18일에는국토건설사업을내세웠다. 국토건설사업이란경제개발시책의일환으로도시실업자와절량농가를구제하고개발가능한유휴자원을최대한으로활용하려는것이었다. 즉수리, 조림, 제방, 도로, 도시토목등의공공사업과수자원개발이그주요내용이었다. 이들사업은미국잉여농산물 (PL 480호제2관계획 ) 1천만의환화해당액과정부일반회계재원 (1961년 4월정부추경예산 ) 에의하여총 400$ 억환 (40억원 ) 을투자한다는것이었다. 이투자계획중수리사업이 40% 에해당하는많은비중을차지한 159억환이었고, 이것으로대소지구계속사업, 소류지사업및농지개량조합구역내수리시설의개보수사업등이시행되었던것이다. 이때의국토건설사업은고용확대에목적을두고실시된것인데수리분야의투자는소류지사업에집중되었다. 이는벌여만놓고공사진척이지지부진하던대소지구수리조합사업이자유당정권의선거득표에이용되었음을과 ( 過 ) 로본민주당정권이정책적으로전국에걸쳐골고루혜택이돌아가는소류지사업을택했음에연유한것이다. 제 3 장수리사업의재건 041

44 제 3 장 이로부터얼마안가서민주당정권은 1961년 5월 16일군사쿠데타에의하여물러났고, 새로운기풍진작을내세운군사혁명위원회로정권이교체되었다. 군사정부는 5월 18일재빨리국토건설사업의계속시행을공포하고, 공사중인대소지구사업을다시경제효율 (B/C) 에의해우선순위를정하여준공위주로집중투자하도록하였으며동년 6월 1일수리조합및수리조합연합회의평의회의기능을정지시켰다 ( 이조치는그후 29년동안이나그대로이어지다가 1987년수세거부및조합운영의관료화를반대하는농민시위로원상회복되었다.). 나. 개간에의한귀농 ( 歸農 ) 정착사업군사정부는 1961년 7월 22일제1차경제개발 5개년계획을발표하였다. 이계획은민주당정부가성안중이었던경제개발 3개년계획을토대로하여기본목표를자립경제의기반구축에두고산업의근대화를구현하는데두었다. 이때의계획은먼저중점시책을설정하고이시책을뒷받침하는투융자계획을세운것이특징이었는데여기서내세운 6개중점시책 1) 의하나로 농업생산력증대에의한농가소득제고시책 이곧농정의핵심이었다. 이에따라농정의방향도과거의생산위주시책에서소득증대로전환하게되었고, 농촌고리채의정리 (1961년 6월농촌고리채정리법제정 ), 농업은행과농협의통합, 농산물가격의적정유지책이강구되었다. 특히농업부문의생산계획은종래의미곡위주의증산시책에서벗어나축산, 잠업, 특용작물의증산대책을세우게되었고, 이에따라농업기반정비분야도벼농사위주의관개시설사업뿐만아니라개간, 간척등에도눈을돌리게되었던것이다. 또 1961년 7월 18일에발표된긴급경제시책의하나로제일먼저시도한것이귀농정착사업이었다. 도시실업자 ( 주로서울거주 ) 1,228세대를 24개지구, 2,406ha 의개간예정지에이주 정착케하는사업으로서, 선발된이주예정자들을직접개간공사에종사하도록하고개간후에이들에게 2ha 기준으로개간지를분배하여영농 정착케하는것이었다. 1) 6개중점시책 : 1 전력, 석탄등에너지공급원의확보, 2 농업생산력증대에의한농가소득제고와국민경제의구조적불균형시정, 3 기간산업의확충과사회간접자본의충족, 4 유휴자원의활용, 특히고용의증가와국토의보전및개발, 5 수출증대를주축으로하는국제수지의개선, 6 기술의진흥등 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

45 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 4 장 한수해와수리시설 제 1 절 기상재해와대책의변천 제 2 절가뭄대책과지하수개발

46 제 4 장 한수해와수리시설 제 1 절기상재해와대책의변천 1. 기상특성과기상재해 가. 일반적인기상특성우리나라는지리적으로아시아대륙동북단에위치한반도로서온대계절풍기후에속하다. 겨울철은한냉건조 ( 寒冷乾燥 ) 하고여름철은고온다습 ( 高溫多濕 ) 하다. 평균기온은 5 15 ( 남부는 11 5, 중부 10 12, 북부 5 10 ) 이며연강수량은 500 1,500mm( 남한은 1,283mm, 북한은 1,000mm이하 ) 이지만총강수량의 3분의 2가여름철 3개월에집중되어있다. 강우는주로계절풍에기인함으로동남풍이부는여름이우기이고서북풍이부는겨울은건기가된다. 여름 (6 8 월 ) 의강우량은연강수량의 50 65% 에달하며 7월한달의강우량만도약 30% 를차지하고있어여름철다우형 ( 多雨型 ) 에속한다. 봄 (3 5 월 ) 의강우량은연강수량의약 15 20% 를차지하며이기간은벼농사의못자리및밭작물의파종기에해당되므로때로는용수의부족을가져오는수가있다. 이와같이여름에강우가집중되기는하나여름계절풍이중단혹은지연되거나고기압권에오래머물게되면비는좀처럼내리지않아심한가뭄이발생하거나우기에태풍이겹치게되면풍수해를입게된다. 일반적으로농업재해란기상재해와생물재해로구분되는데기상재해는한해 ( 가뭄피해 ), 수해, 풍해, 냉해, 우박해 ( 雹害 ), 서리해 ( 霜害 ), 조해 ( 潮害 ) 등을들수있으며, 생물재해는병해와충해등이다. 이중에서우리나라에크게나타나는재해는한수해와병충해라고할수있다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

47 1904년우리나라에서기상관측이시작된이래지금까지의 100년동안발생했던한수해의기록을보면한해가 39회, 수해가 40회등 79회에달한다. 거의 3년마다한번꼴로한해와수해를당한셈이다. 1939년의큰가뭄피해 ( 大旱災 ) 는당시만해도천수의존의논이대부분이었던때로벼농사에큰타격을준바있었는데이때의남한의쌀수확고는 106만톤 ( 당시평년작 202만톤 ) 으로평년작의 2 분의 1에불과하였으며, 년의연속적인 2년간의가뭄은주로호남지방에서많은피해를입었지만그피해는 1968년의경우벼생산에서는목표량 4,195 천톤의 18.2% 에해당하는 761천톤이감수되었고, 밭작물에서는목표량 1,673 천톤의 28.9% 에해당하는 483천톤의감수를가져왔던것이다 ( 농작물의총피해액 525억원상당 ). 한편 6월하순부터시작되는장마는 7월까지한반도를가로질러강우전선을형성하면서남북으로오르내리면서비를뿌리는데대개호우를동반하는수가많고, 때로는태풍과겹쳐집중적인많은비를쏟아붓는다. 1987년 7, 8월에있었던두차례의태풍과여덟차례의호우는사상최대의인명피해 ( 실종, 사망 1,022 명 ) 와 1조 575억원의재산피해 ( 농경지및수리시설피해 1,747 억원 ) 을냈으며, 1998년 6, 7월과 9월말에있었던태풍및다섯차례의호우는 324명의인명피해와함께 1조 5,828 억원의재산피해 ( 농경지및수리시설피해 2,277 억원 ) 를내는등그피해규모가점점확대되어왔다. 나. 한해를유발한기상특성과피해가뭄을한자로한발 ( 旱魃 ) 이라표기하는데이는가뭄 ( 旱 ) 을몰고오는귀신 ( 魃 가물발 ) 이란뜻인데이에대해한고사성어 ( 故事成語 ) 가전해오고있다. 가뭄 ( 한발, Drought) 은두가지측면에서정의되고있는데하나는기상학적가뭄이고, 다른하나는수문학적가뭄이다. 기상학적가뭄 (Meteorological Drought) 은특정지역의연평균강수량이감소되는것으로정의한다. 그정의는나라마다다르고사회적으로제정된정상상태와의관계에따라서도달라진다. 예컨대인도기상청은지역의평균강수량이 60% 이상감소했을때이를 불가뭄 (Severe Drought) 이라고규정한다. 그러나농업의관점에서는총강수량보다강수의연중분포가더중요하다. 총강수량이평균이하라도농사철에비가제때내려주기만한다면농작물생산은별다른피해를입지않는다. 한편부족한강수량이식량생산에미치는영향은저장된물이나하천의물을얼마나활용할수있는지, 시의적절하게농지에관개할수있는지, 또물이상품이라면경작자들이능히구매할수있는지의여부에달려있다. 수문학적가뭄 (Hydrological Drought) 은자연의물비축체계 ( 하천, 호수, 대수층 ) 와인공적인물저장시설 ( 저수지, 우물, 운하 ) 모두가농작물을살릴수있을만큼충분한수량을확보하지못할때발생한다. 수문학적가뭄에는언제나사회상이개입한다. 인공관개시설은지속적인사후투자와유지노력에달려있다. 19세기의가뭄은경관붕괴, 전통적인관개시설의방치, 자치적인공동부역중단, 국가의물비축투자외면등에의해야기되었던재앙이라할수있다. 가뭄은강수량의부 제 4 장한수해와수리시설 045

48 제 4 장 족상태의지속시간에관계되지만농업과의관계에서그정도의비교척도는보통관개기간중의무강수계속일수 ( 기상학적가뭄 ) 와관개기간중의평년강수량 ( 보통 30년간의평균강수량 ) 과의차이 ( 수문학적가뭄 ) 로나타낸다. 가뭄을한자 ( 漢子 ) 로한발이라표기하는데이의유래에관하여다음과같은고사성어 ( 故事成語 ) 가전해오고있다. 즉, 한발이란가뭄을몰고오는신화속의여신이라는뜻으로신화시대의황제 ( 黃帝 / 漢族의조상 ) 가치우 ( 蚩尤 / 東夷族의영수 ) 와의전쟁에딸인발 ( 魃 ) 을끌어들인데에서유래되었다는것이다. 발은여신이지만추악한얼굴에다가머리는완전히벗겨진대머리였다. 그러나그녀의몸안에는많은열기가축적되어마치용광로처럼열기가들끓어그녀가토하는열기는어떠한비바람이나안개도모두소산시켰던것이다. 황제는이것을이용하여치우가조종하는풍우농무를소산시키고자그녀를불러온것이다. 이리하여딸의도움으로황제는결국치우의항복을받았던것이다. 그러나싸움이끝나자발도어지간히열기를써버리고지쳤으므로이미하늘로되돌아갈기력을잃었다. 그래서지상에그대로남아있지않으면안되었다. 이때문에그녀가머물러있는지방에서는그녀의열기로어김없이가뭄이계속되어한방울의비도내리지않았으니사람들은농사를짓지못했다. 그래서백성들이그녀를한발 ( 旱魃 ) 이라불러크게원망하였다. 여기서황제는그녀를적수 ( 赤水 : 지금의섬서성 ) 북쪽으로추방하고, 전신 ( 田神 ) 인숙균 ( 叔均 ) 에게명령하여그녀의행동을감시시켰으나, 그래도감시의눈을피해가끔도망치곤했다. 그녀가도망친곳에서는으레가뭄이들었다. 그래서사람들은가뭄만들었다하면먼저밭의방죽과도랑을깨끗이청소하곤 신이여제발북쪽을가주소서. 하고빌었다. 가뭄의원인인발 ( 魃 ) 을적수 ( 赤水 ) 북쪽땅으로되쫓아버리기만하면비가내린다고생각해서였다. 그러나이들가뭄의발생시기는거의늦가을에서겨울철에걸쳐있었으며농작물의생육시기인봄에서여름철의무강수계속일수는위의경우보다짧다. 관개기간 (6 9 월 ) 중의무강수계속일수는 20 40일이며, 동기간중에심한가뭄피해를입었던 1939년과 1951년, 년의광주지방의강우량부족은평년에비해 48%, 39%, 40%, 45% 등 50% 에미달되는과우현상을보였던것이다. 농업재해중에서가뭄피해는주로 5 8월의강수부족에서일어나는것이우리나라의특성이다. 이기간중의평년강수량은연강수량의 60% 에이르며지역적인편기성이심하다는것이또하나의특성이기도하다. 평년강수량에서볼때 5 8월의강수량이가장많은곳은서울지역의 890mm( 제주제외 ) 이며, 가장적은곳은포항 ( 울릉도제외 ) 의 570mm이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

49 한편좁은국토이기는하지만 3면이바다로둘러싸여있고산맥에의한지형조건이복잡하기때문에지역에따라강수분포가크게다르다. 전국을중부, 영동, 호남, 영남으로구분했을때해에따라강수량의기복이가장심한지역이호남과영남지역이다. 또특히가뭄피해를가져오는여름철의강수의불규칙성이이들지역에서많이나타나고있다. 그동안의대표적인가뭄이발생한해의지역별강수분포를보면 1967년에는호남지역의 8월강수량이평년의 25% 에불과했고영동, 영남지역도 50% 에미달되는심한가뭄이었으며, 1968년의경우는 6월의강수량이전국적으로평년의 50% 에미치지못했는데특히호남지역에서는 6 7월에걸쳐 30% 미만의과우현상으로심한가뭄피해를입었던것이다. 또 1982년에는중부지역의 6월강수량이최저값인 9.1mm( 평년의 7%) 를기록했으며영 호남지역의 20% 내외등중부, 영 호남지역의 6월강수량으로서는유래를찾아볼수없는과우기록이었다. 우리나라에서근대적인관측방법으로강수량의관측이시작된 1904년이래지금까지의약 100 년간의강수기록에의해가뭄의발생연도를보면연간강수량이상대적으로적었던해는 26회였으나여름철강수량이적어농작물에피해가발생했던해는 39회나되었다. 이것은연강수량이평년수준이었다하더라도여름철의강우분포가불규칙했음을말해주는것이라할수있다. 또 년의두해에걸친연속적인여름철가뭄은주로영호남지방에서발생했는데이때의피해는논농사에서 744천톤 ( 67년 419천톤, 68년 325천톤 ) 이었으며, 그피해는 1966년에비해 1967년은 8%, 68년은 18% 가감수되었던것이다. 이밖에 1970년대에도 1973년과 75년부터 78년에이르는 4개년을합해 5회나가뭄피해가발생하여벼농사의경우 20 60천ha 의논에서 천톤의감수피해를입었다. 또 1980년대의가뭄피해도 1982년이가장심했는데벼농사에서 174 천톤의감수를가져왔다. 그러나 1990년대에발생했던 3회의가뭄 ( 92년, 년 ) 에서는대책의적극성에힘입어벼수확량에큰영향이없었다. 일반적으로농작물의가뭄피해는관개수원의유무와가뭄지속기간의장단에따라다르게마련이지만 년의가뭄이후수리시설의확충이급진전되었고가뭄에대비한사전대책이나응급대책이체계화됨에따라그피해는크게줄어들었다. 1977년의경우벼농사의가뭄피해면적이 64천 ha에달했음에도불구하고피해수량이 15천톤에불과했다는사실이이를입증하는것이라하겠다. 한편가뭄의정도를나타내는척도로저수율이나저수지의고갈상태등이흔히사용된다. 일반적으로우리나라의저수지는농지개발조합 / 농촌공사관리의것을제외하면모두그규모나저수용량이매우적다. 모내기물정도를저류하는소규모 ( 소류지 ) 의것이대부분이다 (2005년총 17,894 개소중 85% 내외가소류지 ). 소류지는본래모내기후강우에의해다시저류된것을본답관개에이용하도록되어있기때문에모내기후에가뭄이계속되면쉽게고갈되는데 1994년의경우는 7월 27일에약 40% 가고갈상태에이르렀고저수율은 7월말에전국평균 28% 로평년동기 76% 에비해크게미달되었다. 또 2001의봄가뭄의경우는 6월 16일에고갈저수지가 12% 에달했고저수율은 30% 미만이 41% 나되는등최저저수상태로나타났던것이다. 제 4 장한수해와수리시설 047

50 제 4 장 다. 수해를유발한기상특성과피해수해를가져오는우리나라여름철강우는해양에서중앙아시아의저기압권을향하여다습한공기가서북방향으로이동할때강우전선이형성되어우기로들어가게된다. 1년중가장비가많아오는 7월은남동계절풍이탁월한장마철이다. 7월중의강우량은울릉도와울진등동해안일부지방의 mm 를제외하면전국적으로 mm의분포이다. 지역별로는한강유역이 mm로가장많고그밖의지방은 mm이다. 8월에접어들면장마전선이북쪽으로사라지고고온다습한북태평양고기압의영향을주로받게됨으로지속적인강우는줄어드나집중호우와태풍을동반하는폭우가많다. 8월중의강우량은울릉도와남부동해안및대구, 목포지방이 mm 로서가장적고중부지방이 mm 로가장많으며그밖의지방은 mm의분포이다. 재해와관련되는일최고강우량은 1981년 7월 2일태풍통과시의집중호우로전남장흥에서관측된 547mm 와 1987년 7월 22일충남부여의 517mm 이다. 우리나라에서일강우량 400mm 이상이관측된것은모두 19회이다. 또 2일연속최고강우량도 1999년 7월 일태풍의영향으로경남거제에서의 636mm와 1987년 9월 2 3 일장흥에서의 631mm가최고이며다음이 1981년 9월 2 3일전남고흥에서의 622mm 등이다. 우리나라에서집중호우를가져오는주요기상요인은강한기압골의형성에의한것을비롯하여한기류가난기류와부딪쳐강우전선을활성화시켜주거나, 또는난기류를유입시키는남서풍의작용, 기압골의장시간정체등을들수있다. 일강우량이 80mm 이상이거나연속 3 4일강우량이 200mm를초과할때홍수발생의가능성이크며대체적으로 50mm 이상의호우성강우는연간 5회정도나타나고있다. 80mm 이상의강우발생빈도는남해안인섬진강과낙동강하류에서가장많은연 3회정도이고, 서해중부지방과한강유역이약 2회 / 년, 영남내륙지방과중부동해안이약 1회 / 년정도이다. 우리나라홍수의대표적인것으로는 1925년의한강의대홍수를들수있는데 1925년 7월 10일부터 3일간서울측후소의강우기록은 377mm였고, 동년 7월 15일부터 3일간은 350mm에이르렀으며거의 700mm가넘는연속적인강우로 700여명이사망하고 10만동의가옥이유실되었다. 이와같은참사는당시서울의인구가 30만명에불과하였다는점에비추어볼때엄청난천재지변이라할수있었던것이다. 한편 1987년 7월의중부지방의집중호우는충남부여에서서천에이르는금강하류지역에서 7 월 21일부터 3일간에걸쳐서천군관하종천면의 684.1mm, 문산면의 678.6mm 등기록적인폭우였다. 일강우량으로는약 1,000년빈도에해당되며, 유례를찾아볼수없는강우기록과함께 130 여명의사망자와 4,100억원의재산피해, 그리고 5만여명의이재민을낸금강변의정묘대홍수로기록되고있다. 1990년 9월경기북동지방의집중호우는한강유역의상류인춘천, 인제, 홍천, 대관령등에서 mm의강우량이 3일간에걸쳐집중적으로내렸으며이로인하여 187천여명의이재민을내고 136명의인명피해와 7,300여억원의재산피해를가져왔다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

51 또한 1966년 7월에는경기, 강원북부지방의국지적인집중호우로한탄강유역에 600mm가넘는호우가내려연천댐이붕괴되는등 29명의인명피해와 16,900여명의이재민과 4,300여억원의재산피해를냈으며, 1998년 7월말부터 8월초에내린전국적인집중호우로서울, 강화지방에서는 1,000mm 이상의호우가내렸으며지리산에서는돌발홍수가발생하였고, 이로인하여 24,500여명의이재민, 324명의인명피해, 1조 2,450 억원에달하는재산피해를냈던것으로 20년만에가장큰피해였다. 1999년 7월말부터 8월초에는경기북부지방을중심으로태풍과호우가동반하여 mm의집중호우가있었으며이로인해 25,000여명의이재민과 67명의인명피해와함께 1조 490여억원의재산피해를가져왔다. 장마란일반적으로 6월하순부터 7월하순사이에비가지속적으로내리는현상을말한다. 이현상은남쪽의따뜻한기단이북상하여북쪽의찬기단과만나게되면서성질이서로다른기단사이에동서로전선이형성되는데이것을장마전선이라고한다. 장마전선은남쪽과북쪽기단들의세력에따라남북으로오르락내리락하게되며, 이러한상태가보통한달간계속된후북태평양의고기압의확장으로장마전선이북쪽으로올라가고나면그때부터한여름의불볕더위가시작된다. 여름철에오랫동안내리는비를우리나라에서는 장마 라부르는데, 일본이나중국에서는 매우 ( 梅雨 ) 라고쓰고각기 바이우, 메이유 라부른다. 매우 ( 梅雨 ) 라는이름은매실이익을무렵에내리는비를상징했다는것이다. 한국의경우장마는보통 6월하순부터시작하여 7월하순에끝난다. 그런데 장마 라고하는말의유래를알아보면다음과같다. 즉 장마 라는말과뜻은고대산스크리트어에서왔다는것이다. 영국옥스퍼드대학에서발행한 산스크리트어사전 428쪽에의하면 장 (jhan) 은 noise offalling rain, rain in large drops 라기재되어있고, 마 (ma) 는 장 을명사화하는어미 ( 語尾 ) 라는것이다. 이둘을합하면장마 (jhan ma) 이고이는 비가떨어지는소리, 큰방울로떨어지는비 라는의미를가지고있다는것이다 ( 조선일보, 조용헌살롱.( )). 장마기간에는 300mm 이상의비가내린다. 장마기간에는강우량이많아홍수가발생하는것이보통이나오호츠크해고기압의세력이너무강하여장마전선이오랫동안우리나라에접근하지못하면시원한여름이되며 (1993년의경우 : 冷害 ) 북태평양고기압이급격히발달하여장마전선이북상하게되면장마가일찍끝나가뭄이나타나는경우도있다 (1994년의경우 : 酷暑 ). 장마기간의강우량은평균 mm 이며이는연강수량의 25% 에해당된다. 강수량이많은해에는 600mm 이상에달하는수도있으며적은경우에는 100mm에못미치기도한다. 또장마기간중태풍이통과하는경우에는장마전선을활성화시켜많은비가내리기도한다. 엘리뇨현상이란적도주변 ( 태평양남미해안으로부터중태평양에이르기까지 ) 의해수온도가높아지는현상을말하며 2 7 년마다한번씩불규칙하게발생하고있다. 주로 9월에서다음해 3월사이에일어나며해면수온이평년에비해 2 5 나높은상태가반년에서 1년이상이나지속된다. 이현상이발생하면태평양상의에너지분포가바뀌고대기의흐름을변화시켜페루등남미지역과태평양을둘러싼열대, 아열대지역인인도네시아, 필리핀, 호주등지에이상기상을일으키는경향이뚜렷하다. 라니냐현상은엘리뇨의반대현상, 즉해수면의온도가낮은상태가지속되는현상을가르킨다. 제 4 장한수해와수리시설 049

52 제 4 장 엘리뇨와라니냐라는이름은아기예수를지칭하는스페인어에서유래된것이다. 이것은페루와에콰도르해안에서크리스마스에즈음하여발생하기때문에붙어진것이다. 우리나라의경우겨울철기온이평년보다다소높게나타나며다음해여름철강우량이많은경향을보인다. 최근의엘리뇨는 , , 1993, 1994, , 년에발생하였다. 상대적으로약한엘리뇨가 2004년 9월에시작하여 2005년봄에끝이났다. 2005년중반이후부터는약한라니냐상태가 2006년 3 6월경까지지속되었다 년의엘리뇨는특히강해서세계적인주목을받았다. 또한 년사이의엘리뇨는유래가없을정도로높은빈도로일어났다. 특히엘리뇨현상이나타나는해에는장마의끝나는시기가늦어진다는것이특징이며, 장마시작과는큰관련을찾을수없으나대체적으로평년보다늦게시작되는것으로추정되고있다. 일반적으로엘리뇨나라니냐현상은 1970년대이후이상기상의빈발과상당관계가있음이밝혀지고있다 ( 주로가뭄의빈발과규모의확대등 ). 미국을중심으로세계의이상기상과곡물시장의동향을보면 1 엘리뇨현상이나라니냐현상과미국의가뭄을비롯한세계의이상기상과의관련성이크며, 년대까지 4 5년에한번꼴이었던엘리뇨현상이나라니냐현상이 1980년대이후빈발하고있다는것이다. 최근에는 2002년에엘리뇨현상이발생하여북반구를중심으로이상기온이빈발했다. 미국중서부, 캐나다, 호주, 인도네시아, 인도는가뭄의피해를입었고, 유럽에서는독일동부와체코에서홍수가발생했으며 9월에는프랑스남부가집중호우에의해농산물에막대한피해를입었다. WMO( 세계기상기구 ) 에서는과거 30년간에관측되지않았던월평균기온이나월강수량등을이상기상이라정의한다. 농업은과거 30 40년간의평균적이기후조건을전제로시스템화되어있기때문에여기서벗어난이상기상에는대응할수없거나또는대응이어렵게된다. 세계각국에서일어났던이상기상의사례를보면다음과같다. 13억의인구를가진중국의대한발기록 (1800년대) 으로 1811년에는 2,000만명, 1849년에는 1,500만명, 1876년에는 1,000만명이사망하였다한다. 1988년여름미국의대평원지대를휩쓴한발로곡물생산량이 26% 나감소하였다 (1930년대이래최대의것 ). 1994년여름한국에서는 100 일동안의무강수로 100년빈도라할이상고온과건조한날씨로거국적인가뭄대책이전개되었다. 1999년미국미시시피중유역에대홍수발생, 장마로인한직접적인피해는집중호우에의해발생하는홍수로인한침수, 시설물의유실, 붕괴등으로인한인명과재산의손실을말한다 ( 한편호우는많은양의비가단시간에내리는강한소나기성강수현상을말하며, 시간당 30mm 이상의비가 3 4시간의주기로내리는것이특징이다. 호우는돌발적이고국지적인기상현상으로조기포착및예측이어렵다. 일반적으로어느지역에연강수량의 10% 이상이한꺼번에내릴때나, 1시간강우량이 30mm 이상이고일강우량이 80mm 이상이며연속강우량이 200mm 이상일때홍수가발생한다 ). 태풍이란북태평양서부에서발생하는열대성저기압중에서중심부근의최대풍속이 17m/s 이상의강한폭풍우를동반하고있는것을말한다. 해마다여름철이면거의어김없이우리나라에내습하는태풍은필리핀동쪽북서태평양상에서열대성저기압의큰소용돌이다. 이것은시계바늘의 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

53 반대방향으로돌면서강한비바람을동반하게되는데그발생지점은필리핀동쪽북위 5 20, 동경 사이의해역이다. 여름철에이해역의해수면온도가 28 가량이되어가열된공기가상승하게되고이것이지구의자전력에의해회전력이가해지면서태풍이된다. 우리나라에영향을끼치는태풍은주로 7월에서 9월사이의것으로그경로는 7월의것은서해안을따라북상하여중북부지방을통과하며 8월의것은 7월보다남하하여군산, 청주, 강릉지방을연결하는중부지방을대각선방향으로통과하며 9월의것은주로남해안지방을거쳐가는것이일반적이다. 해마다여름철에우리나라를내습하는태풍은필리핀동쪽, 북서태평양상에서생기는열대성저기압의큰소용돌이다. 이것이시계바늘의반대방향으로돌면서강한비바람을동반하게되는데, 그발생지점은필리핀동쪽북위 5 20, 동경 사이의해역이다. 여름철에이해역의해수면온도가 28 가량이되면, 가열된공기가상승하게되고이것이지구의자전력 ( 自轉力 ) 에의해회전력이가해지면서태풍이된다. 태풍의세기는발생당시의상승기류의세기와태평양고기압의세기및위치에따라달라진다. 대부분의상승기류는열대성저기압으로변하거나태풍으로변했다해도동지나해 ( 東支那海 ) 에서소멸되는경우가많다. 해마다발생하는태풍의횟수는연평균 27개로, 이가운데우리나라에상륙하거나상륙직전에소멸된것은연평균 2.7 개이며, 피해를준태풍의 47% 가 8월에찾아왔다. 일본강점기 36년동안에내습한큰태풍은 1914년 9월 7일의것을비롯하여 1923년 8 월 7일, 1926년 8월 18일, 1933년 7월 28일, 1934년 7월 12일, 1936년 8월 21일의것등여섯개다. 장마기간에는강우량이많아홍수가발생하는것이보통인데, 우리나라의경우장마기간의강우량은평균 mm 이며연강수량의 25% 정도이나, 많은해에는 600mm 이상, 적은경우에는 100mm에못미치기도한다. 장마로인한피해는집중호우의발생으로일어나는홍수인데, 가옥이나전답의침수나시설물의유실, 붕괴등으로인한인명과재산의손실을말한다. 한편호우는많은양의비가단시간에내리는강한소나기성강우현상을말하며, 시간당 30mm 이상의비가 3 4시간의주기로내리는것이특징이다. 호우는돌발적이고국지적인기상현상으로조기포착및예측이어렵다. 일반적으로어느지역에연강수량의 10% 이상이한꺼번에내릴때나 1시간강우량이 30mm이고일강우량이 80mm 이상이며, 연속 3 4일강우량이 200mm 이상일때홍수가발생한다. 우리나라에서는대체적으로 50mm 이상의호우성강우는 5회 / 년정도로나타나며, 80mm 이상의강우는남해안인섬진강 ( 蟾津江 ) 과낙동강 ( 洛東江 ) 하류에서 3회 / 년, 서해중부지방과한강 ( 漢江 ) 유역의 2회 / 년, 영남내륙지방과중부동해안이 1회 / 년정도이다. 우리나라에영향을끼친태풍의발생횟수를나타낸것으로총발생횟수 296회중 7 9 월의것이 270회로 91% 를차지하고있다. 제 4 장한수해와수리시설 051

54 제 4 장 2. 한수해대책의변천 가. 한해대책가뭄의발생은 40 50년동안에크게달라진것이없지만가뭄대책은시대에따라방법과수단에있어많은차이를보여왔다. 50년대까지의가뭄대책은수리사업마저외국원조에의존할수밖에없었던때라정부의대응책은피해농가에대한구호위주였고피해농가로서는최종수단이대파 ( 代播 ) 가고작이었다. 그러나 60년대중반부터지하수와양수장개발이활발해지면서가뭄대책의양상은크게달라졌다. 땅속에서물을찾거나낮은곳에있는물을양수할수있는기기나송수호스등이개발 이용되면서농업용수의개발시설이나가뭄대책에임하는방식이일변했다. 특히지하수가 1965년부터농업용수에채택되기는하였으나 1960년후반기의가뭄대책에활용되기에는시기상조였다. 지하수개발을위한탐사기술이나개발기법이정착되기도전에, 그리고기술적인조사를선행할겨를도없이응급대책으로개발된 ( 년의가뭄대책에서개발된것 ) 많은관정 ( 주로인력또는타설관정 ) 은채수를기대할수없었다. 70년대에들어서자경제전반에고도성장의기틀이자리잡히면서농업의근대화가추구되는가운데가뭄대책도대책기구 ( 對策機構 ) 의조직화와굴착기나양수기등의장비투입이가능해지고, 소요자금의뒷받침으로적극적인대응활동이가능해졌다. 한편 1967년에제정된농업재해대책법이 1970년에그시행에옮겨지면서가뭄대책의법적근거가되었다. 따라서 70년대부터의가뭄대책은가뭄이심히확산될때에는중앙가뭄대책본부가가동되었고이기구를통하여관계부처합동으로하루하루의상황변동에대처한대책이추진되어갔다. 비상동원령의발동에의한장비와인력의동원, 국고예산조치와지방비의지원, 의연금품의모금등을통하여간이용수원의개발과급수작전이펼쳐졌고재해농가에대한구호등이신속히이루어졌다. 이와같이 70년대부터가뭄대책이체계화되면서 80 90년대에는자금지원이보다적극적이었을뿐만아니라지하수를가뭄대비개발종목으로상례화 ( 常例化 ) 하는등사전대비에비중을둔대책으로발전되어갔다. 이는곧국력의신장을뜻하는것이기도하지만가뭄은있어도피해없는농업의실현에대한강한의지의결합이었다. 다음은이들가뭄대책의시대적인변천을그특징과함께보다상세하게기술한것이다. 광복후우리가겪었던최대의어려움은식량조달이었다. 국내생산으로는감당할수없었던식량수요가가뭄이드는해에는전체적인수급관계는말할것도없었거나와피해농가에게는절량 ( 絶糧 ) 의타격을안겨주었다. 국가적으로는식량수급을원조에의존해야했고피해농가는정부의구호손길만을기다려야했던것이 50년대까지의실정이었으며피해농민들이할수있었던수단은대파이외는아무것도없었다. 50년대말까지만해도천수답이약 60% 를차지하고있었고수리사업은외국의원조에의해지지부진한공사가시행되고있었을뿐가뭄해소의길은멀었다. 뿐만아니라양수기의국내생산이불가능했던때라흐르는강물을보고도이용하지못했고물이아쉬운농민들이할수있었던가뭄대책이라는것도봇도랑치기가거의전부였다. 따라서 50년대의가뭄대책은한마디로이재민의구호위주에서벗어나지못한실정이었다. 이러한구호위주의가뭄대책에서적극적인농업용수개발에의 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

55 한근본적인해결책이강구된것은 1965년 6월전천후농업용수원개발계획이수립되면서지하수개발이새로운농업용수개발의수단으로채택되었고단기간에개발이가능한양수장건설이우선시되었던것이다. 이는때마침한일협정에의해 1966년부터대일청구권자금으로양수기와지하수개발용장비의도입이가능했기때문이었다. 이와같은배경하에 년의가뭄대책부터는하상굴착, 들샘파기, 기계관정에의해수원을찾고여기에양수기를투입하여양수 송수하는가뭄극복작전이전개되었으며, 이밖에용수개발이불가능한곳에대한전전환 ( 田轉換 ) 사업과건답직파등이권장되었다. 결국 60년대까지의가뭄대책은 60년대후반기에들어서면서적극적인가뭄극복의길이열린것이라할수있다. 그러나가뭄발생시취해진하상굴착등응급수단은거의인력에의존할수밖에없어추진속도는지지부진할수밖에없었다. 한편 70년대전반기는 1973년을제외하고는비교적우순풍조 ( 雨順風調 ) 하였고지하수개발에대한열의는 년의실패경험으로인하여농업용수로서는선호의대상에서밀려나고말았다. 이런상황하에서 년에거의전국적인가뭄을당했고이의대책은처음부터모내기물을급수하는것이그주축을이루었다. 지역적으로가뭄상황에따라일찍부터사전대비책의일환으로간이용수원의개발 ( 들샘, 하상굴착, 간이양수장이나보의설치, 집수암거, 관정, 포강등 ) 에주력하고이에따르는인력동원과양수기의기동배치등이조직적으로이루어졌다. 이때의가뭄대책의특징은양수기의정수제 ( 定數制 ) 운영을비롯하여송수호스의개량과활용을통한다단양수와원거리송수가시도되었고, 타설관정, 소형관정등의지하수개발 이용이다시등장했다는점이다. 또정부의지원자금은재정제약으로충분하지못한대신, 인력동원과자부담에의한대책이활발해졌다. 식량증산지상주의하에서그리고농가로서는미곡생산이주수입원이었기때문에한포기의벼라도가뭄피해에서구제해내려는의지는몸으로부딪치는가뭄극복의슬기로승화되었던것이다. 이러한과정을거치면서 80년대에들어서자가뭄대책은한층더사전대비위주로정례화되어갔고지하수개발 ( 주로관정 ) 은분산되어있는소집단의오지의천수답을대상으로추진되었다. 뿐만아니라응급대책으로개발된간이용수원의항구시설화 (1976 년이래실시되어왔음 ) 도정착되어갔다. 또한정부에의한지원조치도 70년대에비해자금규모가훨씬증가되었음은물론굴착장비의투입과양수기, 송수호스의투입이확대되었다. 이와같이정부의가뭄대책이해를거듭하면서효율적이며빈틈없이수행되는가운데지역단위에서도가뭄극복을위한실질적인처방이나지혜가속출했다. 저수지물가두기 ( 오늘날의양수저류는 1976년경북지역의가뭄대책에서처음으로등장 ) 나 11단에달하는고양정의양수나바다를건너는양수도수, 논물가두기등은가뭄극복의효과를최대한으로발휘케했던것들이다. 90년대의가뭄은 년이대표적인것이었으며이때의가뭄대책은범정부차원에서동원가능한인력, 장비, 예산을투입한총력전이었다. 정부각부처가합동으로참여한중앙가뭄대책본부를운영하고가뭄지역의일선행정체제를가뭄극복체제로전환 운영토록했던것이다. 제 4 장한수해와수리시설 053

56 제 4 장 대책의주류는간이용수원개발과급수에있었으나정부가취한지원조치는암반관정의집중적인개발과저수지준설 ( 95년대책때부터 ) 이었다. 1994년의가뭄대책비 400억원중 306억원이암반관정개발비에, 95년의경우는총지원액 3,885억원중암반관정 1,658 억원, 저수지준설 936억원이었다. 특히 90년대의가뭄대책에서는국민각계대표가참여하는범국민가뭄대책위원회를발족 운영하여가뭄지역돕기운동추진과언론기관의가뭄극복지원을위한성금모금등대국민홍보활동이활발히전개되었음이특색이라할수있다. 나. 수해대책 1960년대의수해대책은피해시설의관리책임자나기타시설소유주등방재책임자에의한자기부담복구원칙으로복구가이루어졌다. 특히 1960년대에는소하천, 소교량, 농로등소규모시설의피해는주민이일체가되어자력으로복구하였으며, 피해규모가광범위하고시설물관리책임자의부담이과중하여복구가불가능할경우에는중앙정부에서복구비의전부또는일부를지원하였을뿐이었다. 당시에는정부의재정이빈약하여직접국고지원은최소한으로하고간접지원에주력하였다. 예컨대수해복구에사용되는중장비는인접군부대에서최대한동원하고예산은장비가동에소요되는유류대만반영하였으며, 농경지피해의경우에는응급복구용자재대만지원하였다. 이때의수해복구에대한지원기준은별도로마련되지는않았으나대규모피해가발생되면상황에따라중앙에서기준을설정하여복구비를지원하였다. 특히 1965년에는정부에서처음으로 3단계복구계획을수립하였는데 1단계는수난구호 ( 水難救護 ), 방역, 경비통신망복구등비상조치를취하기위한계획이었고 ( 당시가격으로 95백만원긴급방출 ), 2단계는가장긴급을요하는분야에대하여자재대금, 대파대등을지원하는계획이었고 ( 총 251백만원과양곡 61천톤을각시도에배정 ), 3단계는정부합동조사결과에따라항구적인대책을강구하는것으로중앙지원없이는복구가불가능한대규모피해에대하여연차별복구계획을수립한것 ( 정부예비비를최대한활용하여 698 백만원지출 ) 이고작이었다. 1970년대에는정부의재정형편이점차나아지고중앙지원제도가체계화됨에따라수해복구지원대상범위와지원종목이확대되었다. 1960년대에는산정기준이같은종목이라도지방자치단체별로산정방법이각각상이하여피해액의차이가컸었다. 이와같은불합리한점을개선하기위하여 1970 년부터는피해액산정기준 (70년 5월 6일중앙재해대책본부승인 ) 에의하여피해액및복구소요액을산정하기시작하였으며, 같은해 8월 8일에는 풍수해복구사업시행지침 이관련부처및각시도에시달되었다. 1980년대는경제성장과더불어토지이용이극대화됨에따라하천연안저지대및고지대, 비탈지대등재해취약지구에인구가크게늘어나고건물등생활시설이증가함에따라피해액이점차늘어났다. 또한지구온난화, 엘리뇨등에의한기상이변으로 1984년한강대홍수, 1987년은태풍 셀마 및중부지방호우, 1989년의영호남지방호우및태풍 쥬디 등으로크고작은피해가 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

57 잦아피해액과북구비용도증가되었다. 1987년은태풍 셀마 및중부지방호우등 7 8 월 2개월동안연속적으로피해가발생되면서지방자치단체의부담이크게늘어나게되어공공시설복구에차질이초래될우려가있어시 도당공공시설부담액중 25억원까지는국고 50%, 지방비 50%, 25 억원초과분은전액국고보조로전환지원하는제도를새로이마련하여복구계획에적용함으로써지방비부담이크게줄어든반면국고는상대적으로크게늘어났다. 1990년대에들어서는 1980년대후반에적용한지방비국고전환제도, 즉시 도당 25억원을기준하여지원하는제도가불합리하고재해구호및복구비용부담기준에위배된다는여론에따라기준을개정하여법적근거를마련하였다. 뿐만아니라지난날원상복구를원칙으로하여복구비를지원하던것을원상복구를원칙으로하되개량복구가필요한시설에대해서는복구비를대폭확대지원하도록했던것이다. 1) 풍수해대책법 / 자연재해대책법한편제도적인측면에서의대책의변천과정을보면 1 풍수해대책위원회규정, 2 풍수해대책법, 3 자연재해대책법등 3단계의과정을거치면서그내용과방법이점차복구위주의대책에서방재위주의대책으로정착되었던것이다. 다음은이들과정을간추려기술한것이다. 1960년대초기까지풍수해에관한재해대책은재해발생시마다행정조치에의해대처해왔다. 그러던중풍수해의예방과복구등에관한종합적인대책의필요성이높아짐에따라 1962년 6월 16 일풍수해대책위원회규정 ( 각령제821호 ) 이제정되었다. 이규정에서는주로중앙풍수해대책위원회의설치및운영에관한사항이규정되었을뿐수해복구및구호등재해대책업무수행에관한사항은동위원회에서결정시행하도록되어있었다. 따라서동위원회규정으로는재해대책업무를수행하기에는미흡하여 1964년에재해대책기본법 ( 안 ) 을성안하였으나관계부처간의협의부진등으로결실을보지못했다. 이로부터 3년이경과한 1967년 2월 28일풍수해대책법이처음으로국회를통과하였다. 이법에서는방재조직을비롯하여재해예방및복구, 재해응급대책에관하여체계적이고구체적인사항을규정하고지방자치단체및재해책임자에게재해복구비를보조할수있는근거를설정함으로써재해대책에관한기본법으로서의면모을갖추게되었다. 그후 1975년 7월 25일내무부주관하에민방위기본법이제정되면서재해대책업무가민방위의한분야로흡수됨으로써방재에관한계획과방재조직에관한사항을민방위체제에맞추어정비하지않을수없어 1981년 12월 17일이를개정하였다. 이개정에따라재해대책위원회는국무총리소속하에서건설부소관으로하여방재계획의종류와그작성절차가보다구체화되었다. 그러나방재업무의선진화및세계화를위해서는선진방재제도도입, 지진피해에대한대비등에관한사항들이법제화도어야하므로또한차례의개정이필요하게되어 1995년 12월 6일풍수해대책법을자연재해대책법으로법명칭을바꾸는동시에전면적인개정이되었다 ( 96년 6월 6일부터시행 ). 제 4 장한수해와수리시설 055

58 제 4 장 2) 농어업재해대책법농작물재해는재해발생빈도와정도에따라불가항력적이며, 불확실성을내포하고있는재해로서확률적인계산이불가능하다. 뿐만아니라넓은지역을대상으로발생하기때문에마을, 단체, 농가스스로상호부조형식의복구로는응급및항구적인복구가어렵기때문에국가나지방자치단체에서물자나자금지원이필요하다. 이와같은필요성이법률화된것은 1967년 1월 16일에제정되었던농업재해대책법이었다. 이대책법은풍수해대책법에준하여마련하였으나지원기준이서로달라실제로피해를입은농민의경제적재해복구에는실질적도움이되지못하였다. 따라서국가에서지원하고있는농작물재해대책의미비점을보완하고항구적인대책추진을위하여 1990년 8월 1일농어업재해대책법 ( 법률제4250호 ) 으로전면대체하기에이르렀다. 농어업재해대책법제정의배경은농어업재해발생시풍수해대책법에서는홍수, 폭우, 폭풍, 해일등풍수해에따른시설물피해를위주로지원됨에반하여농업재해대책법에서는한해에따른지원대책만이가능하게되어있었다. 그러나점차잦은기상이변에따른서리, 우박, 냉해, 조해, 동해, 병충해등에의한농작물의피해가확대됨에따라이들에대한지원기준을마련함으로써농민이안심하고영농에종사할수있도록하기위해이에알맞은제도적인장치를마련했던것이다. 전면개정보완된농어업재해대책법의주요내용을보면우선피해농가의보조및지원은타법령에서보조및지원받은사항을제외하고는이법에의한새로운기준에따라지원한다는것이었다. 또한농업재해에대한사항을심의하기위하여농림부에농업재해대책심의위원회를두어피해농가에대한국가의보조및지원내용을심의하게했던것이다. 한편농어업재해대책법과풍수해대책법을비교해보면풍수해대책법에서적용하는재해는홍수, 폭우, 폭풍, 해일등풍수해에한정하고있으나농어업재해대책법에서는농작물의경우서리, 우박, 냉해, 한해, 조해 ( 潮害 ), 동해, 병충해등풍수해대책법에서지원이제외되는각종재해를포함하고있다. 또한이상조류, 적조현상 해일 폭풍기타수산재해대책심의위원회가인정하는자연현상으로발생하는수산양식물및어업시설물까지도포함되어있다. 중앙지원대상규모도풍수해대책법에서는농작물피해와동산피해를제외한시설물피해가시 군단위에서일정액이상에달했을경우에만지원이되도록되어있었음에반하여농어업재해대책법에서는농작물은피해시기별, 농작물별, 지역별로가격이달라피해액산정의기준화가어렵기때문에피해액을산정하지않고시 도또는시 군당서리, 우박, 설해로인하여피해를입은경우 30ha 이상, 한해, 수해, 풍해, 냉해, 조해, 동해, 병충해등은 50ha 이상피해를입었을경우중앙지원대상으로한것이다. 또한중앙지원대상에서제외되는지역은지방자치단체장이복구지원을할수있도록하고농경지또는가축의피해등농업시설물의피해가있을경우, 시 군피해액이 3억원이상일때중앙에서지원하도록되어있다. 농작물재해에따른지원절차도체계화되었는데재해가발생되면피해를입은농가가이 동장또는행정기관에우선신고하고, 읍 면장은신고사항을확인한후응급복구를실시토록한것이다. 정밀조사는공무원, 이 동장, 마을대표, 피해농가등이합동으로실사하고, 정밀조사에서집계된내용은시장 군수가피해내역을시 도지사에게보고, 시 도지사는필요할경우응급조치및긴급지원을선행하고, 피해상황을최종집계하여농림부장관에게보고토록체계화되었다. 농림부장관 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

59 은각시 도지사의피해상황및복구계획을받아종합적으로복구지원계획을수립하여농업재해대책심의위원회에상정하여지원계획을심의받은후최종적으로이를확정하여각시 도지사에게피해에따른지원대책을시달하도록되어있다. 피해농가의농작물피해조사는피해농작물의응급조치를취한다음일정기간이지난후에정밀조사를실시하게되어있는데정밀조사도담당공무원, 이 동장, 마을대표, 피해농가등합동으로피해현장을답사한후피해물건에대한피해율산정기준에의거하여실시토록되어있고생육단계별, 피해기간별로피해율을달리적용하도록되어있다. 조사근거는농업재해조사보고요령에의거하여조사토록되어있으며조사대상농작물은벼, 일반전작물, 채소, 과수, 특용작물과밤등유실수, 기타농작물과가축, 누에, 경지, 수리시설, 비닐하우스, 축사, 잠실, 과실저장창고, 기타농업시설등전반에걸쳐있다. 농가별지원계획은농가단위피해율과농가소유농작규모에따라지원여부가결정되는데농가단위피해율은전체경작면적 ( 임차농지포함 ) 에대한피해면적의수확개무환산면적 ( 收穫皆無換算面積, 수확이전혀없는것으로환산한면적피해면적, 피해율 ) 의비율을말한다. 농가소유경작규모는동법에의한지원취지가농작물피해에따른보상적성격이아니라피해농가의생계안전과차기영농 ( 어 ) 활동을지원해주기위한구호성격이므로 1994년 7월 22일이전에는 1ha 미만농가를영세농가로분류하여지원대상으로하던것이이후에는피해농가의수혜범위가 2ha 미만으로확대되었다. 여기에서다소문제가되었던점은종전에밤나무등유실수재배면적 5ha를농작물재배면적 1ha와대등한면적으로환산적용한것과농가의가축사육규모를소 말 15두, 젖소 사슴 10두, 돼지 산양 개 100두, 오리 닭 6,000수, 토끼, 친칠라등 2,500 마리를각각농작물재배면적 1ha와대등한면적으로환산적용한것이었다. 이것은 1993년냉해의경우에실제로벼를중심으로심한피해를받았음에도밤등유실수재배와가축등의사육규모를농경지로환산적용함에따라적지않은불만과여론이뒤따라관계훈령이개정되어 1994년 6월 29일농업재해피해조사보고요령 ( 농림부예규제178 호 ) 을보완조정하여문제점들을해소하기에이르렀다. 또한담배, 인삼경작면적은농가의농지소유규모에는포함시키되농작단위피해율산정에는삽입하지않도록수정되었다. 그리고휴경지는농지소유규모및농가단위피해율산정에포함되도록하고담배, 인삼사업법에의한특별지원을받은경우를배제토록하여영농에종사한자가지원혜택을많이받게되었다. 뿐만아니라하천부지의농작물재배에대한지원제외를명문화하여민원소지가사전에차단되었다. 한편 1993년냉해피해를계기로여름철에발생한저온으로인하여벼의냉해가우심할경우에한하여당년도농림부장관의별도방침하에벼재배면적에대한피해면적의수확면적비율로피해율을예상가능토록함으로써냉해피해농가의어려움도덜게되었다. 제 4 장한수해와수리시설 057

60 제 4 장 복구지원계획수립에있어서직접지원책으로농약대금은재해로인한병해충방제면적을대상으로하여지원하고, 대파대금은종전 70% 이상피해를기준으로대파를실시한면적에따라지원하던것을피해정도에따라농가가실제로대파를희망하는경우대파를실시한면적에한하여지원토록되었다. 간접지원책으로지원대상농가를종전의 1ha 미만영세농가를 2ha 미만으로확대조정하여, 50% 이상피해농가에영농자금상환연기및이자감면을 2년간해주도록하고, 80% 이상피해농가의가족에대한구호가 3개월범위내에서이루어지게되었다. 50% 이상피해농가의중 고생자녀들에대한수업료를 2기분 (6개월분 ) 을면제해주는한편, 무상양곡을지급하는데농가단위 50 80% 이상피해농가는일반쌀 ( 종전통일쌀 ) 을 5가마씩, 80% 피해농가는 10가마씩을지급토록하고기타농지개량조합조합비감면등의지원책이마련되기도하였다. 제 2 절가뭄대책과지하수개발 1. 영호남의큰가뭄과가뭄대책 1967년중부지방은 5월부터 6월중순까지, 남부지방은 5월부터 7월상순까지거의가뭄이없는상태에서모내기를할수있었다. 그러나 7월중순부터 10월까지남부지방에가뭄이계속되었으며, 특히전남지방에서농작물뿐만아니라식수가고갈되는사태가벌어졌다. 모내기가끝난들판에서는계속되는가뭄과따가운열기로모가말라죽고, 논바닥이거북이등처럼갈라지는참상이빚어졌으며, 봇도랑을쳐도물길을찾을수없었다. 급수차, 급수선이동원되어도서지역의식수공급에안간힘을다하기도하였다. 벼가한창자라야할 7 8 월의광주지방강수량은평년의 40% 에도미치지못했을뿐만아니라 8 9월의강수량은평년의 17% 에불과한과우현상을보였다. 따라서천수답이나수리불안전답에서는거의수확이불가능한정도의피해를입었다. 이러한가뭄은 1968년에는모내기전부터찾아왔다. 장마전선이중부이북지방에오래체류하게되어중부와영동지방은 7월중순에흡족한비가내렸으며 8월중순에는태풍이부산남쪽해상을통과함에따라많은비가내렸으나호남지방은 4월이래계속과우현상을보이다가 6 7월에는평년강우량의 22%( 광주 ) 에불과한가뭄이계속되었다. 두달동안의강우량이고작 87.7mm 인데다가 1월부터 5월까지의강우량마저평년의 66% 에불과했기때문에 6월의저수량은 27% 로평년의 50% 수준이었다. 이와같은상태에서 1968년 7월 20일을전후하여가뭄피해가가장심하였던전라남도일원에서는모내기를하지못한논에대한한계시기를맞이하여관민이총동원되어땅속의물찾기운동을대대적으로전개하는한편한포기의모라도심어보겠다는성심은드디어 호미모 내기에까지이르렀던것이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

61 전남나주군은도내에서가장광활한평야지대였는데이앙계획면적 15,394ha 중 42% 에해당하는 6,534ha 에모를내지못했다. 이때나주군왕곡면일대에서는지난해가뭄에서는생각조차하지못하였던들샘파기 ( 후에이것을인력관정이라불렀음 ) 가농민들에의하여감행되었다. 표토에서 5 6m를파내려가면서농민들은최후의희망을걸었던것이다. 이리하여들샘파기가가뭄대책수단으로도내에널리파급되어갔던것이다. 한편이두해의가뭄으로인한농작물의피해액은 734억원에달했으며, 감수량은 175만톤으로서이는생산목표량의 16% 나되었다. 특히 1968년의피해는 67년의 2.5배에달했고피해농가는총농가호수의 35%(89만 5천호 ) 에달했다. 이와같은가뭄피해에대처한정부의노력은직접, 간접적인지원으로총 455억원의자금을투입하였는데이는농산물의총피해액의 62% 에해당되는규모였다. 또당시의연간농업용수개발사업비 67억원의약 7배에해당되는금액이었다. 직접지원으로는수리사업과소득증대특별사업등자조근로사업을비롯하여관개급수지원, 도로사업, 영농지원, 농지세결손보조, 납입금면제등에 269억원, 간접지원으로비료대금, 농사자금의회수연기를위시하여비료외상공급, 농산물수매자금, 양비교환및중소기업자금지원등에 186억원이투입되었다. 이중관개급수지원에있어서는응급양수작업에누계 73,245 대의양수기가동원되었고, 양수에소요된유류대금보조만도 380백만원에달했다. 이밖에 320백만원으로양수기 4,059 대가새로이구입배치되었으며, 공기압축기와소방차등양수작업이가능한모든장비가식수와관개급수작전에동원되었다. 뿐만아니라 1965년에수립된전천후농업용수원개발계획에의하여 1966년부터시험개발에나섰던지하수개발이이두해의가뭄을계기로개발장비인착정기의대량수입 ( 일본 ) 이이루어져기계관정개발이대대적으로추진되었다. 2. 가뭄극복을위한지하수개발앞에서본바와같이 1968년가장가뭄이심했던전남지방에서가뭄극복수단으로등장되었던 들샘파기운동 은곧이어전북, 경남, 경북등영호남일대에인력관정이란이름으로급속도로파급되어나갔다. 인력관정이란당시착정기를이용한관정 (Tube Well 기계관정 ) 과구별하기위해붙여진이름이다. 지하수가농업용수원의하나로계획된 1965년 6월이후동년 8월부터시작되었던지하수개발가능지의조사가진행되면서 년에시험개발단계에있었던것이가뭄을맞이하여바로집중적인개발로이어졌던것이다. 이하는이때의집중적인기계관정개발의배경을기술한것이다. 1968년 8월초영호남지방의가뭄이절정에달하자박정희대통령은 8월 4일가뭄대책사업에대한강력한행동지침을내각에하달하였다. 이것이곧대통령훈령제22호였고, 지하수위주의농업용수개발계획의지침이기도하였다. 제 4 장한수해와수리시설 059

62 제 4 장 대통령훈령제22호는가뭄대책을 1단계사업 ( 당면긴급대책 ) 과 2단계사업 (1969년 6월까지의대책 ) 및 3단계사업 ( 장기적항구대책 ) 으로구분하여각단계별추진방법을구체적으로명시한것이었으며이밖에지하수개발단 ( 가칭 ) 의편성과관계부처및기관의가뭄대책업무한계를비롯한가뭄피해지주민의각종부업권장에관한방법등이포함되어있었다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

63 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 5 장 농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 제1절농촌근대화시책과새로운법제제2절차관 ( 외자 ) 도입에의한수리기반확대제3절식량위기에대처한야산개발과배수개선사업의추진

64 제 5 장 농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 제 1 절농촌근대화시책과새로운법제 1. 근대화된농촌상 ( 農村像 ) 을그린시범사업농촌근대화라는용어가쓰이기시작된것은 1960년대중반부터이다. 근대화된농촌의모습이란어떤것을말하며, 농촌근대화의정의는무엇이었는지는분명하지않으나당시박정희대통령의통치이념이었던조국근대화의연장선상에농촌근대화가자리하였던것만은사실이다. 사진에서보는대통령의휘호 (1966년) 가곧이를말해주고있다. 그러나근대화된농촌상이구체화되고이를실현하기위한계획으로이어진것은 1969년중순경이었다. 생산기반의정비 ( 농업용수, 경지정리등 ) 를중심으로산지개발, 생활환경의개선, 소득증대, 농업기계화등을내세워농촌을새로운모습으로바꾸어놓기위한계획이농림부에의해추진되면서장래의우리농촌의모습이그려졌던것이다. 이계획이농촌근대화시범사업이란이름으로첫선을보인것은 1969년 12월 17일이었다. 충남천원군성거 ( 盛擧 ) 면정촌 ( 貞村 ) 리 ( 경부고속도로천안인터체인지지점 7.5km 에위치한곳 ) 에서박정희대통령을위시하여국회의원, 경제과학심의위원, 대학교수, 언론기관, USAID( 미국제개발처 / United States Agency of International Development), 농업관계관, 국내농업관계자등 200 여명이참석한자리에서농림부에의한안성 천원지구시범농촌근대화계획이발표되었던것이다. 당시보고현장에는초대형조감도두개가게시되었는데, 하나는잘정리된경지위를헬리콥터가농약을공중살포하는농촌들녘을담은것이었고, 다른하나는안성 천원지구의농촌근대화계획의개요를담은것이었다. 한눈으로장래의근대화된농촌의보습을알아볼수있게한것이었다. 잘정리된경지위를헬리콥터가농약을공중살포하는농촌들녘한편이때작성된두지구의계획은농촌근대화의청사진을담았던것으로그주요항목은다음과같다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

65 1 한해상습지해소를위한농업용수개발및기계화영농을위한경지정리사업등농업생산기반의정비, 2 유휴산지의개발로토지자원이용의극대화, 3 영농의다양화와기계화로농가소득증대, 4 농가주택의개량 보수로주거생활의향상, 5 농도정비, 농촌전화 ( 電化 ), 생활용수의공급등으로농촌생활환경의개선, 6 산지개발에의한목야지조성으로축산장려, 7 공판장, 곡물창고등을설치하여농산물출하및유통의개선등이었다. 이와같은내용을담은농촌근대화계획은처음에강원도를제외한경기 경남의 7개도에서각각 1개지구씩을개발후보지로선정하여현지답사결과이중경기, 충북, 충남지역에서안성 천원지구와미호천지구등 2개지구를선정하여구체적인사업계획이수립되었던것이다. 이들두지구의사업내용은 1 3,228ha 의농업용수개발 ( 저수지, 양수장, 지하수등 ) 과 7,683ha 의경지정리등생산기반정비를비롯하여 2 1,274ha 의산지개발 ( 초지 : 1,129ha, 과수원, 개전등 ), 3 고추, 비닐하우스에의한소득증대, 4 주택의개량, 신축을위시한농도정비, 농촌전화, 농촌생활환경개선, 5 공판장, 양곡보관창고등의설치에의한농산물의집산및유통개선등이었으며, 농수산부가주도한지역단위의종합개발사업의효시였다. 이와같은내용은모두농촌에관한것이었지만당시의행정체제에서는 7개부처가관여해야가능한것이었다. 각기소관별로보면농수산부는농업용수개발, 경지정리, 산지개발, 축산, 소득증대사업, 주택신축, 공판장, 양곡보관창고의건립등을, 내무부는산림청과함께조림 ( 용재림, 연료림, 유실수림 ), 사방 ( 산지사방과야계사방 ), 지붕개량등을건설부는하천개수사업, 보사부는생활용수, 공원묘지, 조정사업, 상공부는농촌전화사업등이었다. 이사업은 1969년과 1970년초의준비과정에서는토지개량조합연합회에농촌근대화사업단 ( 농근단 ) 이설치되어현업을전담수행했으며, 본격적인사업실행은 1970년 2월초에새로발족된농업진흥공사에설치되었던두개의사업단에의해실시되었던것이다. 특히안성 천원지구의시범사업의경우초기의사업수행은엄동설한속에서현장에텐트를치고농진공의종사원들이들판에서기거하는등일사불란하게사업을수행했다. 이농촌근대화사업은 년까지 3년간의시범사업으로끝나후속되지는않았지만적지않은본보기를남겼다. 전국의농민과공무원, 그리고관계기관들의산교육장이되었으며농촌근대화를위해서는무엇을해야하며근대화된농촌의미래상을지역사회에심어주고일깨워는계기가되었던것이다. 또이것은 80년대중반의 농어촌지역종합개발사업 이나 90년대의 농촌정주생활권개발사업 그리고 2000년대의농림어업인의삶의질향상및농산어촌지역개발사업의뿌리였다고할수있다. 2. 새마을사업을통한농촌근대화농촌근대화의기운이조성되기시작한것은 1960년대후반부터이다. 정부가 1965년을 일하는해 로설정하면서부터농촌근대화를지향한각종과제가등장하였는데여기서그주요한것을간추려보면첫째, 농업경영방식이자립경영과협업경영방향으로가야한다는것이고둘째, 농촌근대화를저해하는요인은농업생산의구조적특질인영세 소농적생산방식과사회적, 문화적낙후성에 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 063

66 제 5 장 있는것으로집약되었으며, 그해결방법의하나로경지정리사업의중요성이강조되었다. 특히경지정리사업을강력히추진할수있는법제화와농촌의사회구조개혁과농민의식을일깨우는계몽의필요성이부각되었으며이밖에가족제도면에서의근대화접근방법을비롯하여지역사회개발측면에서농촌개발이이루어져야한다는것이었다. 그러나이러한농촌근대화에대한실천철학이확립된것은 1970년부터라할수있다. 농어촌을새모습으로탈바꿈하기위한운동으로 1970년박정희대통령이제안한 새마을운동 이곧그것이다. 이새마을운동은농어촌이나, 도시에서, 섬이나두메산골에서, 그리고가정과일터에서요원의불길처럼번져갔다. 마을마다가난의상징이던초가지붕과찌든담장, 변소가말끔히개량되어갔고, 곳곳마다위행우물, 급수시설, 마을회관, 마을창고, 공동목욕탕등주민공동이용시설이새로마련되어갔다. 마을안길과농도를닦고넓혀서국도나지방도로로연결하는농촌도로망을조성하여농산물유통과농업기계화를촉진토록하였다. 또한농업용수시설이나경지정리사업으로농업증산의튼튼한기반을마련하여갔다. 이새마을운동은빈곤과침체의악순환을타파하고발전의기운을싹트게한역사적전기가된것이분명하다. 1970년 10월부터이듬해 6월까지전국의모든마을을대상으로주로마을환경개선사업에중점을두어이운동이전개되었다. 이 동단위로 335포씩의시멘트를무상으로공급하여 (41억원상당 ) 마을숙원사업을주민스스로의노력에의해추진토록하는등첫출발부터자조, 협동, 근면의기풍진작과함께사업이활발히전개되어갔다. 이러한새마을가꾸기사업은 1971년을조심스러운시험기였다고한다면 1972년은여기서얻은교훈을바탕으로이들사업이본격적으로, 그리고전국적으로확대된해였다고할수있다. 1972년에는 16,600마을을선정하여이들마을에시멘트 500포와철근 1톤씩을지원하여환경개선사업으로주민의자조의욕을북돋아주고, 일을통해새마을정신을익혀나가도록지도하였다. 이와아울러새마을지도자연수원을설립하고, 전국에서새마을지도자를모아새마을정신의진작과운동추진방법을익히게하여이운동의핵심적구실을하도록하였다. 또 1973 년에는전국 34,665 개의모든마을을그발전수준에따라기초마을 18,415 개, 자조마을 13,943 개, 자립마을 2,307개로나누어, 이들마을의능력에맞게새마을운동을전개하도록하였다. 이때의지원조치를보면기초마을은시멘트 500포와철근 1톤의기본지원을해주어새마을가꾸기, 농도, 지붕개량등환경개선으로자조의식을점화하고정신계발을기하도록하였고, 자조마을은환경개선사업과아울러노임사업으로국토가꾸기, 소도읍가꾸기, 소하천정비등을벌려농외소득을증대토록하였다. 또한자립마을에대해서는소득사업으로마을조림, 양묘, 농가부업을벌리고집단재배등생산협동사업과구조개선사업을추진토록하는한편문화 복지사업으로농어촌전화, 농촌표준주택, 간이급수시설, 마을통신시설, 메탄가스시설등을마련하여주민의복지와소득의향상을기하도록하였다. 특히농어촌의주거환경개선차원에서다루어진농어촌주택개량과취락구조개선사업은 년까지 7년간에걸쳐초가지붕을기와, 슬레이트, 함석등으로바꾸어놓은지붕개량사업을통하여 2,618천동이개조되었고, 1976년부터시작한주택개량사업을통하여 273 천동의불량주택의증개축이이루어졌으며또한 1976년부터의취락구조개선사업에의하여 3,147 개마을에서주거환경이개선되기도하였다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

67 3. 농촌근대화촉진법의제정앞에서본바와같이 1970년대초의농촌근대화사업이나농촌새마을사업은농촌을새모습으로바꾸어놓는계기가되었다그러나농촌근대화의핵심인농업용수개발이나경지정리, 개간, 간척등생산기반정비분야는많은투자와기술을요하는것이었기때문에국내재정으로이를감당하기는어려운실정이었다. 이러한어려움을타개하기위하여 1965년 6월의전천후농업용수원개발계획수립이후준비해왔던개발자금의외국차관이성사되어 1969년 5월 IBRD와의차관협정이체결되기는하였으나이협정이정식으로발효되기에는사업시행주체와차관자금의차입주체에관한지위를두고법적보장이필요했다. 즉당시의토지개량사업법상의토지개량조합연합회 ( 토련 ) 로서는국제법상차주가되기에는부적합하다는것이었다. 따라서이를충족시키기위해취해진것이토지개량사업법을전면대체한새로운법률, 농촌근대화촉진법 ( 농근법 ) 의제정이었다. 당시농근법의제정은 IBRD 차관협정의발효시한 (1969년 12월 31일 ) 에쫓기면서단시일내에급조된것이었다. 크게달라진것은공법인토련이정부투자기관으로격상되는동시에동기관에의한외자도입이법적으로보장되었으며, 측량설계나공사감리등의대행기관에서사업시행주체로서의지위확보등이었다. 또사업의범위도생산기반정비분야뿐만아니라농기계의제작, 정비시설과농가주택의건설 개량, 시범농촌조성, 기술용역의해외진출등새로운것이많이추가되었던것이다. 이리하여 1970년 1월 12일법률제2199호로 농촌근대화촉진법 이란이름으로공포되었던것이다. 이법률은생산기반정비사업의절차법으로서 90년대초반까지생산기반에관한기본법률이되었던것이다. 전문 189조부칙으로구성된농근법의주요내용을대별하면첫째, 생산기반의정비개발에있어사업시행에필요한절차 ( 기본계획의수립과고시, 인가등 ) 와사업시행과정에서의계획변경, 부담금등에관한규정을비롯하여둘째, 사업시행에수반되는권리관계의조정에관해법적근거를부여한것으로사업대상지구의토지소유자간의권리조정이나구획정리 ( 경지정리 ) 에따르는환지처분등과셋째, 농지개량사업의시행주체또는설치된시설물의유지관리주체인농지개량조합의조직, 운영에관해규정한것이었다. 특히농조의경우그설립절차와정관, 조합원, 총회및대의원회, 사업, 회계등조합의운영 관리에관한사항과합병, 분할, 해산등조합의존립에관한법률적인절차를부여한것이다. 이밖에행정관청의감독에관한사항등으로구성되었다. 제 2 절차관 ( 외자 ) 도입에의한수리기반확대 1. 대규모개발구상과차관교섭 1960년대만하더라도농업기반개발은관개 배수개선을위한수리, 개간, 간척및경지정리등이각각독립된사업명목으로시행되고있었고, 해마다한수해의되풀이속에서이에대한임기응변의조치가고작이었다. 그동안의식량생산측면에서는홍수에의한피해보다는가뭄에의한용수부족에서오는감수피해가더극심하였고이를해소하기위한농업용수개발은정부재정의제약으로, 또는때에따라서는수리사업이지역적인정치선심으로착공식만개최하고사업을중단함으로서실효를거두지못했으며장기적이안목의개발계획이설정되지못했다. 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 065

68 제 5 장 지난역사속에서가뭄이들면농업용수의필요성이절실했고미봉적인대책에는재정지원을아끼지않았지만정부예산에서중장기적인계획하의배려는쉽사리자리잡히지못했다. 이런상황에서 1965년 6월에수립된전천후농업용수원개발계획은광복후처음으로통치권자의비상한관심을끌었고, 사업비마련을위한외자유치로까지발전하게되었던것이다. 1965년 6월농림부가작성한전천후농업용수원개발계획이박정희대통령에게보고되자이에대한재원조달방안에대해외국의차관도입등에대한검토를고려하라는지시가하달되었다. 이것이계기가되어차관도입을전제로하는사업계획이여러가지로구상되었는데그하나는전천후계획전체에대한재원일부를차관자금으로조달하는방안이었고, 다른하나는 5개지구신규개발의소요자금의일부를외자로조달하려는것이었다. 이두가지안중에서후자를택하여지구별로사업계획을세워이를 IBRD 차관을전제로한예비차관신청서가작성되었다. 이리하여차관교섭이급속도로진전되어 65년 11월부터차관공여처의조사단이전후 3차례에걸쳐내한하여현지는물론국내의관련기관의의견을수렴하는등다양한조사가진행되었다. 이과정에서차관대상지구는 3개지구로압축되었으며 1969 년 1월 IBRD 차관위원회에서채택되었던것이다. 정부는 1969년 2월차관교섭단을파견하여최종교섭을마친후 4월 27일에대통령의재가를얻어 4월 30일국회동의를거쳐 5월 23일차관협정이체결되었다. 이하는차관이도입되기까지의과정을보인것이다. 이들사업은특히그시행과정에서경제적, 기술적타당성조사와실시설계에엄격한국제수준의평가가이루어졌으며, 시공면에서품질관리의철저를기하는등한국의농업기반개발기술을국제수준으로끌어올리는데크게기여하였다. 사상 ( 史上 ) 최초의하구언 ( 河口堰 ) 축조를통하여간척기술이비약적으로발전되었으며, 대형양 배수장에대한기술또한크게향상되었다. 1969년 IBRD 차관이성사될때까지만해도생산기반정비에대한기법이나사업시행절차등에관해국제적인감각이전무한상태였다. 특히타당성조사에있어경제적, 기술적충족조건이무엇이며채무상환등에대해서도거의선례가없었기때문에모든것이새로운것이었다. 차관협정전에 IBRD 측의몇차례의조사과정을통하여우리기술진 ( 당시의토지개량조합연합회기술진 ) 은하나하나를그들이요구하는기준에맞게작성함에진땀을흘렸던것이다. 뿐만아니라 IBRD 차관성사후에는외국기술용역단 TAHAL-DPU 의엄격한심사와기술지도를받아야했다. IBRD 차관의성사는우리나라생산기반정비기술사에한전기가되었으며이후차관의다변화를모색하여 1974 년말에는거의동시에 ADB와 OECF와의차관으로이어졌다. 다음은이들 3개차관공여처와의차관협정내용중차관이행사항에관한것을발취하여기술한것이다. IBRD 차관 1) 은행은이협정에명시된조건에따라차주에게 45,000천불에해당하는금액을수개국통화로대여할것을합의한다. 2) 은행은차주의명의로은행에차관계정을설치하고동계정의대변 ( 貸邊 ) 에차관금액을기입한다. - 차관금은이차관협정서의규정대로취소및정지권행사를조건으로이협정서차관금액배정은동계획의조건이나은행과차주간의별도합의로수시변경될수있다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

69 3) 차주는이사업에필요한자재및용역등을포함하여아래금액을차관협정에따라자금조달을받을권한이있다. -이협정서에명시된차관금액배정 Ⅱ, Ⅲ 및 Ⅳ항에따라지불된금액이나은행이동의하는경우지불될금액을충당하기위해요구된금액 - 이협정서에명시된차관금액배정 Ⅰ항에따라지불된금액의 41% 에해당하는금액이나은행이동의하는경우지불될금액을충당하기위해요구된금액 4) 일반조항 5.01 항에따라본협정서에명시된차관금액배정 Ⅰ 및 Ⅱ항에규정된차관금은보증국가의화폐단위또는보증인국가에서생산 공급되는자재또는용역비용으로인출할수있다. 단보증인이나그산하기관이이러한자재나용역에대하여부과되는세금지불을위해서는인출할수없다. 5) 차주는미인출된차관원금에대하여연 0.75% 의약정수수료를은행에지불한다. 6) 차주는인출된차관원금과그잔금에대하여연 6.5% 의이자를지불한다. 7) 이자및기타부과금은매년 6월 15일및 12월 15일 2회에지불한다. 8) 차주는상환계획표에따라차관원금을상환한다. ADB 차관 1) 은행은차주 ( 토지개량조합연합회 ) 에게 19백만불에상당하는금액을각종통화로대여하는데동의한다. 2) 은행은차주의명의로은행회계부에차관계정을개설하고해당차관금액을동계정에예치한다. 차관금액은차관계정으로부터예치된외화로인출이된다. 다만이차관협정서에규정된취소및정지의권한이발동된때에는그러하지못한다. 3) 차주는연 0.75% 의약정수수료를지불하여야한다. 동약정수수료는이차관협정체결일로부터 60일이경과된후부터발생되며, 매기별로다음에표시된차관금액 ( 다만인출금액은감함 ) 에대하여부과한다. 1차 12개월 : 2,850천불, 2차 12개월 : 8,550 천불, 3차 12개월 : 16,150 천불, 그이후 : 차관금액전액차관금액을취소할경우에는약정수수료의부과가개시되지않은차관금액에먼저적용한다. 만약취소한금액또는그누계가차관금액중약정수수료미부과부분의금액보다클때에는그초과부분은약정수수료가부과되고있는차관금액에적용한다. 4) 차주는인출된미상환금에대하여연 8.25% 의이자를지불하여야한다. 5) 차주와은행간에별도의합의가없는한차관규정제4.02 항에의하여차주의요청으로은행이제공하는특별인출약정에대하여지불되는수수료는특별지불약정금액의미상환한분에대하여연리 0.75% 의율로지불하여야한다. 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 067

70 제 5 장 6) 차관이자와기타수수료는매년 6월 1일과 12월 1일 2회에걸쳐매 6개월마다지불하여야한다. 7) 차주는이차관약정서에명시된상환계획에따라차관계정에서인출한차관원금을상환하여야한다. OECF 차관 1) 기금은이차관협정서에표시한농업개발사업시행을위하여차관협정서약정조항과일본국관련법규에따라차주에게원금 194억 4천만엔 ( 일화엔 ) 한도의차관을제공하되본차관협정하에지불총액이상기금액에도달하면그이상지불을않기로한다. 2) 차주는차관자금을이차관협정서에정한배정표에따라사업시행에필요한일본물자구입및용역에사용하여야한다. 이차관자금의일부는차관협정서에정한금액을초과하지않은범위내에서사업에대한내자를충당키위하여사용될수있다. 3) 이차관협정하에최종지불은 1979년 12월 31일전에하며그이후에는지불치않는다. 4) 차주는이차관협정서에규정한연부상환계획에따라차관원금을상환한다. 5) 차주는지불된원금및연 3.25% 의이자를반년마다기금에지불한다. 6) 차주는매년 6월 20일에전년 12월 20일부터 6월 19일까지, 12월 20일에는 6월 20일부터 12 월 19일까지발생한이자를기금에지불한다. 차관금의최종지불전에차주는전년 12월 20 일부터 6월 19일까지의이자를 7월 20일에지불하고 6월 20일부터 12월 19일까지의이자는익년 1월 20일에지불한다. 2. 차관사업시행 이하는차관도입에의해시행된대규모종합개발사업지구중대표적인 5개지구의사업개요와특징을기술한것이다. 가. 금강지구 - 대규모의 2단양수시설이지구는금강의풍부한물이흐르고있으면서도조금만가뭄이들면구릉지로형성된유역일대가가뭄피해를입고, 또조금만큰비가내려도평야지대는수해를입는한수해상습지대였다. 이와같은천재의악순환을개선하기위해금강의물을농업용수로활용하려는것이곧이지구의개발동기였다. 이일대는수리안전답이거의없는상태였고천수답 5,697ha 와수리불안전답 3,200ha, 밭 3,070ha, 임야 1,092ha 가토지자원의전부였다. 충남부여, 공주, 논산군과전북익산, 옥구군등 2도 5개군에걸쳐있는논산평야지대였다. 여기에사업비 16,823 백만원을투입하여 12,148ha 를개발하기위해저수지확장 1개소, 양수장 8개소, 배수장 4개소, 용수로 494km, 배수로 12km를설치하고이시설을이용하여경지정리 6,549ha, 개답 1,761ha, 관개개선 3,838ha 등을대상으로한것으로 1970년 76 년까지 7년간에걸쳐개발한곳이다. 특히이지구의경지정리 6,549ha 는평택 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

71 지구 6,173ha 와함께우리나라경지정리사업을선도하는데크게기여했다. 금강지구의경지정리는 1972년, 1,685ha 의시공에이어 1973년에는무려 4,864ha를가을착수, 봄마무리라는경지정리사업의공정통칙을지켜시공한선례를남겼다. 뿐만아니라당시까지농민들이과히선호하지않았던경지정리를선호하게만든계기가되었던것이다. 가을에착공하여 1 2 월의혹한기를제외하면 4 5개월에불과한단기간에공사를끝내고일시이용지를지정하여영농에지장이없게해야한다는것이당시여건에비추어여간어려운일이아니었기때문이었다. 이경지정리사업은사업시행주체인농업진흥공사의현지사업소 ( 금강사업소 ) 의총동원하에본사임원의현지주재지휘로주야를가리지않은돌관공사끝에소정의공정을끝낼수있었던것이다. 당시까지만해도시공장비 ( 불도저등 ) 가충분치못했고, 1965년부터정부주도로시작된경지정리사업은금강지구가위치한충남에서는연간평균 1,719ha, 전북에서는 1,584ha에불과했다는점에비추어금강지구의 1973년한해의사업량은이의약 3배에해당되는것이었다. 뿐만아니라이지구의경지정리사업의시행과정에서얻은기술축적과사무처리상의문제점에대한대처방안은이후경지정리사업의지침으로활용되는등사업발전의토대가되었던것이다. 이지구의개발특징은용수와배수를조절할수있는대규모의양수장, 봉정양수장과강경양수장이었다. 이 2개소양수장에서양수된물은다시 6개소의 2단양수장에서재차양수하는시스템으로그이전에는좀처럼볼수없었던새로운개발모델이었다. 이개발은평택지구와함께우리나라에서는최초로외자도입에의해개발이추진되었다는점에서각별한의미를가진다. 1965년 9월 IBRD 차관을위한예비신청서를제출한지 4년만인 1969년 5월 23일 IBRD와의차관협정에의해 17,185 천불 (7,108 백만원 ) 의외자가도입되어내자 9,715 백만원과함께총사업비 16,823 백만원을투입한대규모의종합개발이었다. 이지구의개발과정은종전의국내사업추진과정에서는볼수없었던몇가지특징이있었는데첫째는외자도입에따른내자의조달이비교적순조로워공정계획에큰차질이없었다는점이며, 둘째는협정에따라국제수준의외국기술용역단에의해기술검토와지도가이루어졌다는점이다. 셋째는 WFP 양곡이무상으로지원되어내자소요액을최소화하고농민부담을줄일수있었다는점과, 넷째는사업추진을위한협의기구가중앙에는농수산부차관을위원장으로한중앙조정위원회가, 지방에는도지사를위원장으로한지방위원회, 해당군에는군수를위원장으로한군단위소위원회가구성되어수시로문제점이발생했을때이에대처하도록했다는점등이다. 이사업은협정당시의총사업비는 1968년의물가기준으로 9,544 백만원이었으나 1977년준공될때까지투입된사업비는약 2배가까운 16,823 백만원이었다. 사업비가증가된주요원인은 1972년부터국제적인유류파동으로자재대가급등하였고연쇄적으로노임의상승, 그리고토지가격의상승으로용지매수비가급등하였기때문이었다. 당시만해도수리를중심으로한생산기반정비의기대효과는쌀과보리의증수량으로대표되었는데이지구의기대효과역시연간쌀 34,528 톤과보리 14,640 톤의증산으로평가되었다. 나. 평택지구 - 최초의하구언아산호 ( 牙山湖 ) 우리나라중서부서해안에위치한안성천과發安川하구지역은배후에광활한평택평야를끼고있었으나용수원이없어, 조금만가물어도상류가고갈되거나바닷물이역류하는등으로한해와 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 069

72 제 5 장 염해가겹치는악순환에시달려온곳이었다. 이와같은악순환을근원적으로해소하기위해안성천하구인아산만과발안천하구인남양만에각각하구를가로막는방조제를축조하고거대한담수호를조성하여, 이를용수원으로하여이일대의농업기반을개조하려는것이평택지구개발사업이었다. 이지구는경기도평택, 화성군과충남아산, 천원군등 2도 4개군에걸쳐있는평택평야지대였는데, 여기에경지정리 6,173ha, 간척개답 2,682ha, 야산개발 ( 경사지개발 ) 에의한개답 1,808ha, 관개개선 7,756ha 등을대상으로하여하구언에의한담수호 2개소와양 배수장 20개소, 용 배수로 993km( 용수로 966km) 등을설치하여전천후농토를조성하려는것이었다. 1969년금강지구와함께 IBRD와의차관협정에의해 1970년 12월에착공하여, 주수원공인아산, 남양방조제공사가 1973년 12월에끝났고, 양 배수장과용 배수로등관개 배수조직을갖춘것은 1976년 11월이었다. 총사업비 37,657 백만원이투입된이사업은종전까지주로중소규모의저수지나중소하천변에양수장, 보등을설치하여관개수원으로삼던관행적인용수원개발형태와는크게그발상을달리한것이었다. 즉하구를가로막아조수를차단하고내륙에서흘러드는담수를저류시키는것으로, 국내최초의하구언축조의시도였다. 아산만에축조한하구언을아산호, 남양만의것을남양호라부른다. 아산호의경우길이 2,564m, 높이 8.5m 의방조제에의해내부에저류된총저수량 123백만톤의담수호는당시로서는국내최대규모의농업용수원이었다. 이아산호에저류된용수는 12개소의양수장과용수로를통하여 14,415ha 에관개용수를공급하는동시에생활용수와공업용수를 1일 104,000m³ 공급할수있는능력을가진것이었다. 한편아산호를축조하기위한하구언공사는평조시 ( 平潮時 ) 의수심 7 8m, 간만의조위차 9m 에, 하루두차례유출입하는조석량 ( 潮汐量 ) 1억 9천만톤에이르는바다와의싸움이었으나착공한지 2년 3개월만에가장힘겨운고비로여겼던끝물막이공사를성공시켰던것이다. 여기서아산방조제의구조적인일면과물막이공사의과정을개괄해보면다음과같다. 아산방조제의단면은당시 100년빈도의해상조건 ( 海象條件 ) 에안전유지가가능하도록, 기초지반의구조를비롯한공사재료의선택, 끝막이공법등이한국특유의기술에의해선정되었던것이다. 방조제의기초처리는세굴방지를위하여볏집과가마니, 폴리에스텔천을꿰매서만든메트리스공법과돌망태사석공법이채택되었다. 또물막이공사에서는각단계별로해상 ( 海象 ) 에따른수리조건과보유장비에의한시공조건에부합되도록계획되었으며, 특히방조제의축조는점축 ( 漸縮 ) 법으로시공하여착공한지 24개월만인 1972년 12월 12일까지길이 2,564m 중연약지반구간 2,175m 를성토하고, 나머지끝막이구간 224m에서주로사석과돌망태가투입되었으나몇차례에걸쳐투입재료의유실이있기는하였으나큰차질없이점축 ( 漸縮 ) 전진이가능했다. 마지막으로개방구간 28m에서예상유속 6.9m/s, 수위차 5.4m 의대조기간에단면보강에전력을다한결과대조기간을넘기고 1973년 2월 16일에사납게달려들던바닷물차단에성공했던것이다. 이물막이공사의성공에는개당 2톤이상의중량을가진돌망태공법이주효했던것으로, 돌망태는시공중서로연결되어유속에저항하는힘이커짐으로써유실에견딜수있었던것이다. 전진하던捨石堤는적당한위치에서전진을중지하고, 그말단을돌망태로보강하여대조시의사석유실방지에크게기여했다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

73 다. 경주 -나팔형여수토의덕동 ( 德洞 ) 댐신라천년의고도 ( 古都 ) 인경주시동쪽 10km 지점인덕동 ( 德洞 ) 의신평천 ( 薪坪川 ) 계곡에축조된덕동댐은여수토의구조가지름 23m, 둘레 73m의나팔형이었으며, 선굴식 ( 立坑式 ) 터널을통하여홍수를배제하도록되어있는것이특징이다. 이것은댐길이가 169m에불과하기때문에여수토를제당에설치하기가어려워, 저수지내부에나팔형으로설치하여홍수를배제하도록계획된것이었으며, 완성후에는 196ha의넓은호면에노출된나팔모양의여수토그자체가장관을이루고있어주변을지나는관광객의시선을모았다. 이덕동댐은 1972년에수립된경주지구관광종합개발계획의일환으로불국사주변의농경지에대한농업용수와경주시의생활용수및관광용수의공급등다목적용수공급 ( 총저수량 3,270 만m 3 중농업용수 1,475 만m 3, 생활용수 3만m 3 / 일, 관광용수 1,018 만m 3 ) 을위한것이었다 년 1월 IBRD 와의차관협정에의해총사업비 4,916 백만원의 26% 에해당하는 1,280백만원의외자가투입된이지구의개발은관개개선 794ha와경지정리 346ha 등 1,140ha 를개발대상으로한중규모의사업지구였으나, 덕동댐은 1975년 2월착공하여 2년 10개월만에축조를완료한극히보기드문단기간의공사로손꼽혔다. 라. 영산강 1단계지구 -대규모의 4개댐우리나라서남단을흐르는영산강은한강, 낙동강, 금강과함께 4대강의하나이기는하나유량이앞의 3개의강에비하면극이적은측에속한다. 이영산강상류에건설된 4개댐은 70년대에축조된농업용댐으로는국내굴지의규모였다. 이 4개댐은축조후에호 ( 湖 ) 자를붙여각각담양호, 장성호, 나주호, 광주호라이름붙여오늘에이르고있다. 이들 4개댐은전남광주, 나주시와담양, 장성, 광산, 나주, 함평, 영암군등에펼쳐있는장성, 나주평야의 34,500ha에대한주용수원으로개발된것으로서이것을영산강 1단계지구라불렀다. 1972년 4월에착공하여 1978년 11월에준공된이지구의개발은관개개선 21,446ha 를비롯하여경지정리 10,351ha 와경사지개발에의한개답 2,703ha 등을내용으로한것이었다. 이 4개댐이건설되기전까지만해도영산강유역은 347,000ha의유역면적중 67,900ha가논으로, 전남도내논의 30% 가분포되어있었으나해마다한수해의되풀이속에서불안정한농업이지속되고있었다. 연간강수량에의해형성되는유역의수자원은 35억m 3 이나되었지만농업용수또는공업용수, 생활용수로이용되는물은 3억 1천만 m 3 에불과했고, 여름철에일강우량이 150mm만넘어도논밭이황토물로덮이는가하면, 조금만가뭄이들어도용수고갈로극심한한해를입어왔다. 이러한한수해의상습지대에근본적인치유책이강구된것이곧이 4대댐의건설이었는데장성댐은전남의중부평야, 담양댐은북동부의들판을, 광주댐은담양댐에서못대는광주근교의농지를, 나주댐은서남부의나주, 영암일대를관개구역으로한것이었다. 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 071

74 제 5 장 1973년 4월에서 74년 3월에걸쳐영산강 1단계사업의주수원공인 4개댐은수많은사람들의삶의터전과관공서등의수몰희생위에서얻어낸성과였다. 이는이지역주민들의한수해의쓰라린경험과이를극복하려는강한의지의산물이기도하였다. 이하는이들 4개댐의사업개요와수몰희생의단면을약술한것이다. 1) 나주댐나주댐은다도면 ( 茶道面 ) 국사봉 ( 國師峰 : 440m) 을중심으로한유역면적 8,460ha 에서저석강으로흐르는대초천 ( 大草川 ) 물목을막은것으로당시우리나라에서가장규모가큰농업용댐이었다. 집수면적에비해저수지규모가크고관개면적도많은데, 이는선왕산 ( 仙旺山 ) 너머의탐진강물을 1,328m 의터널을뚫어끌어들였기때문이다. 댐의형식은중심코어형필댐이며, 제당높이 31m 에길이는 496m로레이디얼게이트로제어할수있는슈트형여수토를갖추고있는것이특징이다. 이곳상류는예부터첩첩산중으로산림이울창해 6 25 때에는전남에서가장오래공비잔당들이칩거했고, 불회사 ( 佛會寺 ) 와운주사 ( 運舟寺 ) 를중심으로녹차가생산되어그이름마저다도면으로부를만큼명산지이다. 나주댐의물은 1967년과 68년의가뭄때많은농민들을울렸던신북 ( 新北 ), 나주, 공산 ( 公山 ), 동강 ( 洞江 ) 까지용수로가뻗어있다. 나주댐이축조되면서 755 가구의농가와초등학교, 동, 면사무소, 지서, 우체국, 농협등기관들이수몰되어모두옮겨갔다. 이댐과수혜구역내평야부공사까지합친총사업비는 8,740 백만원이었고, 댐건설에는 1,753 백만원이소요되었다. 높이 31m, 제당길이 496m의댐에저류된저수량은 9,120 만톤으로가장큰규모였다. 2) 장성댐장성군장성읍황용교에서국립공원백양사로통하는길목에자리한장성댐 ( 높이 36m, 길이 603m) 은용강천상류 687ha를저수면으로한국내최대의몽리면적을가진댐이었다. 이댐의축조로인하여북상면면소재지였던덕재리 ( 德在里 ) 등 7개부락 593가구와면사무소, 학교, 우체국, 파출소등공공기관이있던자리가모두물속에잠겼다. 이댐의저수면적은당시까지전남에서가장크다던불갑저수지 (160ha) 의 4배가넘으며저수량또한 8천 5백만톤에달했다. 16억 41백만원의보상비와 16억 70백만원의댐건설비, 59억 81백만원의경지정리및용수로시설, 4억 87백만원의이설도로건설등, 총 97억 79백만원을투입하여 13,400ha의가뭄상습지에용수를보장하는수원이었다. 특히댐안의봉덕리 ( 鳳德里 ) 천연기념물 80호인왕버들나무와지방문화재팔모정이수몰되었고, 선조로부터물려받은전답과가옥을두고 593 가구가낮선땅을찾아옮겨가야했던것이다. 이댐의물은초당 13.7 톤을뽑아내는취수탑을통해나비 3.5m, 길이 1.5km의터널로신광리 ( 新光里 ) 에보내지고이물은다시 4백리를흘러함평나주들까지급수되었다. 이같이장성의남면평야, 함평의월야평야, 광산의하남평야, 나주의노안평야등 1만 3천여ha 에물을공급하기위해 26개소에누계길이 6km의터널을뚫었고, 하천등낮은곳을건너기위해 25개소에누계길이 5km의潛管이시설되었다. 장성읍건너평야에서물은잠관을통하여황룡강을건너다시못 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

75 재산허리에 4km의터널을거쳐남면여산리산록에이르도록했던것이다. 이처럼 50km의산허리를돌아물이 400리용수로를타고흐르게되자그동안물이없어나무나심어두었던 1,141ha 의임야가농지로바뀌고목야지, 과수원등도크게늘어났다. 3) 담양댐담양읍에서동북쪽 1.2km 지점인금성면대성리에위치한담양댐은높이 46m, 길이 317m 로개댐중길이는제일짧지만높이는제일높고, 저수면적이 405ha나된다. 이댐을축조한지점은예부터돌이징검다리처럼양계곡에널려있어도깨비다리목이라불리던곳이다. 이댐이축조되면서도림, 월계, 산성, 용치, 용연, 청홍등용면관내 6개마을 366가구가수몰되었다. 또용면초등학교, 우체국, 지서등과담양에서순창으로가는지방도로 6km도다른곳으로옮겨졌다. 이처럼희생을감내하면서도이댐을축조하였던것은이계곡을흘러영산강으로흐르던금용천물이이지역주민들에게피해를너무나많이주었기때문이다. 이댐의완성으로담양읍상류추월산에서흐르는물을받아 65백만톤을저수하게되어추월산용연의용트림같은탁류나홍수는없어졌다. 또이댐상류의유역면적 4,720ha 에서흘러드는물만으로저수량을채우기가어려워댐의상류용연리에서전북순창군구림면월정리까지 726m의터널을뚫어섬진강물을끌어왔다. 담양, 장성, 광산일대 10개읍면 6,245ha 의농지에관개하는이댐의축조에는 16 억원이소요되었고, 용수로시설, 경지정리등이포함된총사업비는 56억 68백만원이투입되었다. 4) 광주댐광주시에서북쪽 12km 지점에있는광주댐은담양군남면분향리에위치하며, 이댐의만수위지역은광주시충효동에까지이르러광주무등산계곡의물을저수한다. 높이 25m, 길이 505m의이댐은담양군무정면일대의논과광주시등 3,155ha 에관개하여몽리면적은다른댐에비해적은편이다. 그러나광주근교에자리잡은데다도립공원인무등산산록에위치하여어느댐보다관광자원의가치가높다. 댐상류에는조선시대의가사문학의대가송강정철이성산별곡을지은식영정이자리잡고있으며그건너 500m 지점에충효동이자리하며, 충장공김덕영장군출생지인충효동과더상류지석리 ( 支石里 ) 에는우리나라의전형적인정원인소쇄원이있는등남도의문화적유산과유적이집중되어있다. 이댐을축조하면서 210가구가수몰되었으며신석기시대의유물로보이는고인돌과선돌등 30여기가물에잠겼다. 한편이영산강 1단계지구의사업은앞에서본 4개댐의건설만은아니었다. 본래영산강지구의개발은다섯단계로구분하여개발계획이세워졌던것으로여기서이들다섯단계의총개발계획을개관해보기로한다. 영산강유역의종합개발을처음부터지명이아닌단계또는후술하는 2 5 단계지구라부르게된데에는영산강수계라는대수계에걸친종합개발구상하에단계적으로추진한다는장기계획에서비롯된것이다. 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 073

76 제 5 장 이전단계의개발계획이싹트기시작한것은 1962년부터시작된 UN특별기금에의한간척자원조사에서부터비롯된다. 이조사를통하여영산강유역의실태와개발자원의전모가밝혀짐에따라 1965년후반기부터이유역에대한개발구상을적립했던것으로, 1970년 8월에는대통령 ( 박정희 ) 특별지시에의하여 4대강유역 ( 한강, 낙동강, 금강, 영산강 ) 종합개발위원회가설치되면서부터대수계단위의개발방향이설정되어갔다. 이에힘입어영산강유역을단위로한이일대 126천ha의생산기반종합개발에대한다년간의기본조사를통하여주요시설과투자규모가파악되었고, 이를다시지역별로기술검토를거쳐다섯단계로나누게된것이다. 5단계로구성된전체계획의주요시설은영산강상류에댐 10개소와목포앞바다를가로막는하구언과무안, 신안, 영암, 해남일대에산재한작은섬들을 11개의방조제로연결하고담수호 5개소와양수장 56개소, 용수간선 572km를건설한다는것이었다. 1단계사업은영산강상류 4개소에각각댐을축조하여 2억 5천만톤의물을담아유역내의농토 34,500ha에관개하는사업이고, 2단계는목포항위쪽지점인영산강하구를가로막아 2억 5천만톤의담수호를조성하며, 3단계는영암삼호반도와해남화원반도사이의바다마산만을막고다시영산강물을끌어 3억 7천 8백만톤을저류하며, 4, 5단계는서해바다무안만, 현경만, 지도만을각각막아담수호를만든뒤에이호수에다시학교와서해만사이의산허리를뚫어영산강물 5억 3 천 7백만톤을담게하는사업이다. 이전단계사업이모두끝나면 4개댐과 6개담수호에는 14억 3 천 3백만톤의물이확보되어유역내의농경지 10만ha에관개하고도남아돌아영산강유역은 3년간비가내리지않아도물걱정이없는전천후농업지대로변모될것이다. 뿐만아니라이지역일대에는 3만 1천ha에달하는새간척지가생기며담수면적 1천 5백내지 3천 5백ha에달하는바다같은호수 6개가생긴다. 또영광군남에서해남화원을가려면 600km의해안선을돌거나그이상거리의육로로돌아야하나이들사업이완성되면방조제를따라 150km면가능해지며화원에서목포까지도 200km의육로길이가 30리거리로단축된다. 이사업을통해조성되는토지는간석지 31,000ha 가농지로조성되고, 임야 5,368ha 를논으로개답하는등새로운농지의확장등으로연간 313천톤의쌀을증산하게되는데이는전남도민전체의 5개월분의식량에해당된다. 마. 계화도지구 -대규모간척의효시이지구의간척이특별한의미를갖는것은두가지이유이다. 그하나는당지로서는국내에서최대규모의간척이었다는점이고, 다른하나는농림부와건설부간의소관을둘러싼경합의역사가깃들어있다는점이다. 1960년이전까지만해도공유수면의매립면허는거의대부분이농업을목적으로한것이었으며농림부소관으로일관되고있었다. 이것이 5 16 후 1962년 1월공유수면매립법이제정되면서새로발족된국토건설청소관으로바뀌게된데에서비롯된것이다. 이때에는법상단서조항으로농업및수산업에관한것은농림부장관이관장하도록되어있기는하였으나, 그후국토건설청이건설부로개편되고공유수면매립법이개정되어모든매립면허를건설부장관이하도록일원화되었던것이다. 따라서농림부의그동안의자료가모두건설부로이관되어농지조성을목적으로하는간척이라할지라도건설부장관의면허를받아야하는처지가되고말았던것이다. 반면건 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

77 설부로서는이를기회로삼아농지조성을목적으로하는간척을건설부의사업으로삼았던것이다 ( 건설부에수리간척과를신설, 이를담당하게함 ). 개정된공유수면매립법에의해건설부가추진한최초이며마지막이된간척사업이곧계화도간척사업이었으며이를동진강수리간척사업이라불렀다. 1963년부터시작된이사업은매립면적 3,968ha 에농지조성대상 2,500ha로당시로서는국내에서최대규모였다. 그러나이사업은 6년간에걸쳐방조제와저수지등외곽공사를끝낸채내부개답을농림부로이관시키고자했던것이다. 이것은곧농림부와건설부의의견대립을빚었고급기야는청와대의조정으로매립법의개정으로이어져해결되었던것이다. 이때의개정을통하여농업목적의공유수면매립면허가다시농림부소관으로복귀하기에이르렀다. 이리하여 1973년농림부가이를인수하게되었고 1974년에 OECF( 일본해외협력자금 ) 차관에의해대단위농업종합개발사업의일환으로내부개답공사가이루어졌던것이다. 이하는건설부소관으로시행된외곽공사를포함하여이지구의사업개요와추진과정을간추려기술한것이다. 이지구는전북부안군행안면 ( 幸安面 ) 앞바다서해의외딴섬계화도를중심으로양쪽에두방조제를축조하여육지와연결시키고그안쪽을매립하고, 그중 2,500ha의농지를조성하려는것이었다. 외곽공사의주공종은방조제와도수로, 저수지였는데방조제는계화도 ( 界火島 ) 에서부안군동진면안성리까지의 9,254m 의제1호방조제와부안군하서면의복리까지의 3,556m 의제2호방조제를축조하고여기에정읍칠보발전소의방류수를농업용수로이용하기위해 67km의도수로와이물을담기위한저수지 ( 晴梧池 ) 가축조되었다. 이들공사에투입된사업비 ( 건설부집행 ) 는 5,686 백만원이었으며, 1971년에모든공사가났으나 74년까지방치상태에있었다. 1973년농림부가인수하여추진한내부개답은그대상이 2,500ha의논을조성하는것이었다. 7.7km 의배수간선을포함하여총길이 141km에달하는배수로를설치하고이를 279ha의조류지로연결시켜조절하는것을위시하여 176km 의용수로공사와중앙간선도로 176km, 방수제 10.6km, 양수장 3개소등이주공종이었다. 이들공중중간선도로는지반이연약하였기때문에침하를막기위해원지반위에 폴리텍스 를깔고 90cm의간석토를덮어단면을형성한뒤다시노면위를 50cm 두께로역질토 ( 轢質土 ) 를깔아노면을견고하게하는공법이사용되었다. 또용수지거 ( 用水支渠 ) 는논보다높여급수가용이하도록하고배수간선에는핀블록을붙였으며용수로비탈면에는소일시멘트로라이닝을하여공사비의절감을기하는등새로운공법이적지않게개발 적용되었던것이특징이다. 특히용수로비탈면보호를위해채택되었던소일시멘트라이닝은이지역이세사질 ( 細砂質 ) 흙이었기때문에사면안전을기함에있어다른공법에비해공사비가저렴하고시공이쉬웠다는점에서크게도움이되었던것이다. 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 075

78 제 5 장 3. 농업용수개발에도입된새마을차관 1965년 6월의전천후농업용수원개발계획을계기로농업용수개발사업은다소활기를띠기시작하였으나정부의예산지원규모가그다지늘지않는반면개발수요는점차높아져한지구의개발을완성하기까지에는 5 6년이상이소요되었다. 이에비하면 1970년초부터 IBRD 차관에의해추진되고있었던대단위종합개발사업은계획공정대로극히순조롭게공사가진척되고있었다 년초전국의대중규모사업은 106개지구에서 71,062ha 에대한계속공사가사업비의연차적인보장없이지지부진한상태로시행되고있었다. 총사업비 384억원을요하는이사업은 1972년까지 125억원이투입되었으며 1973년이후의잔사업비는 295억원에달했고 1973년의사업비예산 ( 보조금과장기채 ) 은 39억원에불과했다. 이에즈음하여박정희대통령은농업용수개발사업이나대단위종합개발사업에대하여개발후보지나시행중인사업지구를망라하여개발소요자금의수요판단과차관계획수립을지시하였다. 이지시에따라농수산부는당시까지지지부진하던농업용수개발사업시행지구에대한 1973년이후의잔사업비를포함하여조사 설계가완료된개발예정지의소요사업비와대단위종합개발사업의신규대상지에대한개략적인소요사업비를총망라하여자금소요판단과함께여러차관공여처를물색하면서차관교섭에나섰던것이다. AID, IBRD, ADB, 일본의 OECF등을상대로각기경로를통하여차관교섭에나서는한편 IECOK( 대한국경제협력처 : International Economic Consultative Organization for Korea) 를통하여차관도입에박차를가해갔다. 이리하여 1974 년 9월 1일드디어농업용수개발사업에대하여 AID와차관협정을맺기에이른다. 이에이어 IBRD, OECF 등의차관협정이농업용수개발사업을주축으로속속체결되어갔다. 78년까지이들차관을통하여도입된차관자금은 AID의 2천 5백만불을비롯하여 IBRD에서 8천 2백만불, OECF에서 1억 1천 8백만불등도합 2억 2천 5백만불에달했다. 이는 70년이래대단위종합개발사업을위해도입이확정된 IBRD, ADB 차관액 2억 1천 9백만불과 OECF 차관액 1천 4백만엔을합하면 5억불을넘는거액이었다. 이와같은차관의도입으로당시까지농업용수개발사업에대한연간 50억원에불과했던사업비가 1978년부터연간 278억원으로 5배이상늘어비약적인사업확대를기할수있게되었던것이다. 이하는이들차관의도입과정을차관선별로기술하면다음과같다. 가. AID 차관 1973년당시시행중이었던 106개지구의잔사업비에대한 AID 차관신청서가작성되었는데이것은잔사업비 259억원 (64,250 천불 ) 중 50% 에해당되는 130억원 (32,500천불 ) 을 74년부터 76 년까지 AID 차관에기대하고자한것이다. 먼저예비차관신청서를접수한 USAID/K에서는동년 5 월에관계관과한국정부측합동으로경기도관내김포군의신곡지구 ( 개발면적 15,926ha), 여주군의능서지구 (2,026ha), 파주군임진지구 (676ha) 등 3개지구의사업계획내용을검토한결과비교적규모가크고효율이높은 88개지구를대상지구로선정하기에이르렀다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

79 이리하여동년 10월, 이들 88개지구 ( 개발면적 65,874ha) 를대상으로 3천만불의차관을요구하는차관신청서를 AID 본부에제출했던것이다. 이 88개지구의차관신청서를접수한 AID 본부에서는 1974 년 3월에타당성검토를위한조사단을파견하여평가한결과투자효율이높고사업규모가큰 66개지구 ( 개발대상면적 48,716ha) 를차관대상지구로확정하고동년 9월 11일에정부측과 AID 간에 25,700천불의현금차관협정이체결되었다. 차관조건은 10년거치 ( 연이율 2%) 30년균등상환 ( 연이율 3%) 하도록되어있었는데이는대단위종합개발사업의경우보다유리한조건이었다. 이차관에의해 66개지구의농업용수개발사업은 1974 년부터 1976년까지의 4개년간에걸쳐시행되었다. 나. IBRD 차관 ( 새마을차관 ) 앞에서본 AID 차관에이어 1976년에는새마을사업이란이름으로농수산부, 내무부, 보사부, 상공부, 건설부및산림청등정부각부처가합동으로 IBRD 차관도입을추진하였다. 이때의대상사업은수리시설확충사업 14,000ha를비롯하여야산개발 4,500ha, 850km의농도건설, 2000 개마을에대한간이상수도시설, 30만호의농촌전화시설, 수자원개발을위한수문조사방법이나특수설계 연구등이었다. 1976년 1월차관예비신청서를 IBRD에제출하였고, IBRD에서는차관의타당성을검토하여 3월 5일이사회에서차관제공에동의함으로써 3월 19일정부와 IBRD간에협정이체결되었다. 이차관은공사비로 34,500천불과자재및장비도입비 21,400천불, 기타 4,100 천불로구성되어있었는데이중농수산부소관으로 65개지구 14,000ha의농업용수개발사업비로 15,900천불, 4,500ha의야산개발에 3,800천불등 19,700천불의공사비와이밖에자재및장비등을합한 29,149 천불이었다. 이차관자금은농협으로하여금사업시행주체인농지개량조합에융자해주도록하되그한도액은지구별공사비의 30% 로하고상환은거치기간 5년을포함하여 35년으로, 이자율은연리 3.5% 를적용, 원리금균등상환방식을취했다. 또이사업이완공될경우농지개량조합은몽리자로부터연간운영비와유지관리비를포함하여농협에서융자받은금액을상환함에충분한조합비를책정하여이를징수하도록규정했다. 이새마을차관은농업용수개발과야산개발에크게기여하였다. 그러나 년의영호남 4 개도의가뭄은쌀생산에큰타격을주었다. 1976년의경우여름철 (6, 7, 8월 ) 의강우량은평년에비해현저하게적었는데충남, 전남등지에서는평년강우량의 61% 와 69% 에불과했다. 또 1977년에도평년에비해전남에서는 47%, 경남 56%, 경북 57%, 그리고전북 60% 등과우현상을보였고 8월의경우제주를제외하고는전국적으로평년강우량의 50% 내외에불과한과우였다. 이와같은가뭄은농업용수개발의시급성을다시대두시켰으며사업자금의마련을차관에의존하기에이르렀다. 이리하여새마을사업농업용수개발부문에 IBRD 차관이추가도입된것이다. 이차관협정은 1978년 3월 13일정부와 IBRD 간에체결되었으며차관액은 52,922 천불이었다. 차관조건은제1차때와는달리거치기간 4.5년, 상환기간 12.5년, 연이율 7.45% 였다. 이차관으로 1978년부터 1983년까지 6년간에걸쳐 36개지구에서 9,192ha 에대한농업용수시설이갖추어지게된것이다. 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 077

80 제 5 장 다. OECF 차관 ( 대일상품차관 ) 이렇게연이은차관자금의도입으로농업용수개발사업의성과가입증되는가운데다시차관선의다변화와보다유리한차관물색에나선정부는대일농업진흥차관이란명목으로현금차관이아닌상품차관을도입하기에이른다. 이것은상품이차관으로도입되면정부가이를매도한판매대금을예산에계상하여사업자금으로투자하는방식이었다. 이상품차관에대하여정부와일본 OECF 간에차관협정이체결된것은 1975년 12월 24일 ( 제1 차 ) 과 1977년 6월 10일 ( 제2차 ), 그리고 1978년 1월 31일 ( 제3차 ) 등세차례에걸쳐 117,837 천불에달했는데제1차의 39,706 천불로는 16개지구 27,862ha 의농업용수개발비에, 제2차의 50,858 천불은 40개지구 10,234ha, 그리고제3차의 27,273 천불은 15개지구 4,124ha에대한투자였다. 이세차례의차관으로 71개지구 42,120ha 에대한농업용수개발사업이 1976년부터 1983년까지 8년동안계속되었던것이다. 제 3 절식량위기에대처한야산개발과배수개선사업의추진 1. 세계적인식량위기 70년대에들어서자중동전쟁을계기로일어난에너지파동에이어 1974 년에는세계적인식량위기를맞이했다. 이때의식량위기는 1972년의이상기후로소련을비롯한세계적인흉작이근본원인이기는하였으나미국의식량수출억제조치가가세되어일어났던것이다. 1973년 12월미국시카고소맥시장에서의가격폭등 ($6.01/ 붓셀 ) 을계기로세계적인식량파동이퍼져나갔다. 이로인하여식량이전략상품으로화하게되었고, 식량수입에의존하던국가들은안보차원에서각각자국내의식량기지확보에나서게되었던것이다. 세계 30여개국대표 3천여명이모인로마필라조 데 콩그레시대회장에서는세계식량회의 (World Food Conference) 가열려세계식량평가및식량증산조치, 영양개선등과제와함께세계식량안보계획에대한논의가있었다. 그러나이로마회의는빈부와동서의이해가달라세계적인기아대책을내놓지못한채, 이것이세계인류의공통과제임을재확인하였을뿐이었다. 당시세계가보유하고있었던식량은 39억인구가단 27일간생존할수있는양에불과했다는것인데이는 1961년의 95일간에비하여 3분의 1에도미달하는것이었다. 따라서세계적으로개간에의한농지확대, 기존농지의개량및정비, 새로운작물품종의개발, 인구조절, 대체식량의개발, 절식 ( 節食 ) 그리고국제적인상호협력등에의해식량문제를해결해야한다는것이었다. 전세계의최대의관심사로손꼽힌식량위기는우리나라도예외가될수없었다. 당시만해도해마다쌀을비롯하여밀, 옥수수, 콩등곡물 3백만톤정도를수입에의존하는처지였기때문에부족식량의해결책으로절대농지의확대와기존농지에서의증수등이식량문제해결의명제가되었던것이다. 즉우리나라가채택한대처방안은식량기지의외연적인확대를위한야산개발이었다. 당시국내의농지잠식은 1970년대초부터일기시작했던산업화로인하여 년까지의 4년동안에연평균약 2만ha씩의농 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

81 지가다른용도로전용되는등으로 7만 8천ha에달하고있었다. 이러한실정은곧식량기지의확보와확대및그생산조건의개선책이국가적인지상과제로부각될수밖에없게하였으며, 개간에의한농지확대를대규모의야산개발에기대했던것이다. 2. 야산개발과특별법의제정 1967년이래민간의자의적인개발에맡겨졌던개간이정부의계획적인개발로전환된것은 1972 년부터였다. 이때의개간을야산개발이라불렀으며그첫시도가 1972년의콩단지조성을목적으로한여주 ( 경지여주군여주읍 ), 태안 ( 충남태안군태안읍 ), 익산 ( 전북익산군왕궁면 ), 신북 ( 전남영암군신북면 ) 등 4개지구 603ha의단지개발이었다. 이에이어 1974 년에는경기도이천일대에서 ( 이천지구 ) 485ha의야산개발시범사업을전개하였는가하면전북고창일대에서는 2,000ha 규모의대규모호남야산개발사업을통하여종전까지점개발개간을단지개발로전환하여식량기지확대의기반을구축해갔던것이다. 이와같은단지화개발의시험단계를거치는동안에새로운제도도입의필요성이대두되었고이를전담하는기구의창설이요구되었다. 당시까지의계단식점개발위주의개발이 년에대규모의단지개간으로전환됨에따라이에따르는조사 설계나공법개발등을전담하기위하여 1974 년 6월 27일농업진흥공사에개간부가신설되어전국적인개간대상지의조사와함께단지개발에대한기법이정립되어갔다. 이기구는다시 1974 년 12월 27일농지확대개발기술단으로확대 개편되어개간대상지가집중되어있었던경기, 충청지역과전라지역, 그리고제주지역에각각제1, 제2, 제4 지역기술단을두어대대적인농지확대개발에나서게되었는데이때에기존농토의배수개선을일종의내연적인농지확대로보아이를함께전담케했던것이다. 기술단에부여된주요업무는단지개간및배수개선등개발대상지에대한예비답사를비롯하여기본조사, 실시설계및공사감독과영농계획수립등이었다. 이리하여식량기지의내외연적인확대를위한조사 설계및개발사업이전개되는가운데 1975년 4월 11일농지확대개발촉진법의제정에이르게된다. 이리하여제정된농지확대개발촉진법은식량위기에대처하기위해국가주도의강력한개발정책이반영된정부제안법률이었으며 1974 년 12월 8일국회에서심의 확정되었으나정식통과는 1975년 4월 11일이었다. 전문 10장 66조부칙으로구성된이법은 1975년부터의개간사업에적용되었는데이법률의특징은 1 개발제외지역을종전의경사 20도이상에서 30도이상으로하여개간대상범위가확대된점과 2 기본조사를통하여개발기본계획을수립, 확정하고이를개발촉진지역으로고시한다는점, 3 실행계획의수립과개간허가를거쳐개발에임하게하되개간적지로판명되었을경우사유미간지를매수하여국가직접개발이가능하도록한점, 4 환지처분에관한새로운규정이설정되었다는점, 5 개발된농지에대한토양개량제사용, 6 개발농지의영농부실을방지하기위한대리경작명령등이었다. 이법에의한당시의개간절차는두가지로대별되는데하나는기본절차이며다른하나는국가직접개발시의절차이다. 먼저기본절차를도식화하면다음과같이 1 개발대상지선정, 2 기본조사, 3 기본계획결정고시 ( 개발촉진지역 ), 4 실행계획수립, 5 개간허가, 6 개발, 7 환지처분까지인데이들절차과정에서가장중요한것은 3의개발촉진지역결정고시로이를위해서는기본계 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 079

82 제 5 장 획의작성에서부터관계부처와의협의, 개발위원회의심의를거쳐국무회의의결, 대통령의승인까지의복잡한절차를요했다. 국가직접개발의경우는국가의대행자로서농어진흥공사가사업시행주체가되어기본절차의 1과 2를거쳐국가직접개발지역결정고시가이루어지는것이다르다. 한편당시의개간공법은지형조건에따라네가지가적용되었는데원지형공법, 개량원지형공법, 경사형공법, 계단형공법등이었는데이들공법중주로적용된것은원지형공법과개량원지형공법이었다. 원지형공법은경사 15% 이내의완만한산지를거의원래의지형을변경하지않고원형그대로개간하여농지로조성하는방식이며, 개량원지형공법은경사의완화와지면의파상상태를수정하거나토층의개량을목적으로하는공법이다. 경사 15 25% 정도의경사지를절성토 ( 切盛土 ) 에의하여정형 ( 整形 ) 하여조성경지를 15% 이내로하는것으로토지이용률을높이고기계화영농이가능한장점이있다. 야산개발에는많은가변인자가복합적으로작용하기때문에조사 설계과정에서적지않은어려움이따르지만시공과정또한복잡하고신중한과정을거쳐야했다. 벌목에서부터시작하여개간예정지안의분묘를이장한후진입도로, 경작도로등도로망의설치, 나무뿌리뽑기에이어정지, 배수조직의설치, 토양개량제의시용, 막갈기등의작업이끝나면지형측량과가환지, 확정측량을거쳐본환지까지마쳐야모든공정이끝나고영농에임하게된다. 이하는이들시공과정을도식화한것이다. 1 시공준비 ( 구역표시, 시공측량 ), 2 벌목 ( 벌목경계표시 ), 3 분묘이전 ( 유연, 무연묘의구분과이장공고 ), 4 떼채취, 5 도로망설치 ( 진입도로, 경작도로 ), 6 발근 ( 拔根 ) 및배근 ( 排根 ), 7 특수정지, 8 배수조직 ( 배수로, 배수구, 승수로, 승수구등 ), 9 토양개량제시용 ( 施用 ), 10 막갈기및쇄토, 11 지형측량, 12 가환지, 13 확정측량, 14 본환지앞에서살펴본바와같이그동안의개간사업에대한제도의변천상황을요약 정리하면다음과같다. 1 개간사업은 1962년에제정 공포된 개간촉진법 에의하여토지소유자들의소규모 (2ha) 개발로시작되어 1967년에는 개간촉진법 이 농경지조성법 으로대체제정 공포되어개간사업이허가제로전환되었다 년에는 농경지조성법 에의하여대단위야산개발사업으로경기, 충남, 전북, 전남에각 1개지구씩 4개지구 505ha를시 군을시행주체로하여단지화개발이시도되었다 년에는경기도이천지구 (309ha) 및전라북도고창지구 (2,211ha) 를농업진흥공사가시행주체가되어시범사업을실시하였다 년에는 농경지조성법 이 농지확대개발촉진법 으로대체입법되면서소유자개발로하되시행주체는시 군이되고농경지조성법에의한동의서를징구하여사업시행하였으며, 재원은국고보조 60%, 융자 30%, 자부담 10% 로되었다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

83 3. 배수개선에의한 2모작확대수도작의기본요건이용수보장이라면답리작의요건은원활한배수에있다하겠다. 1972년부터야산개발에의한식량기지의확대와함께기경농지의이용률을높이는것도중요한과제였다. 배수개선은곧농지의내연적인확대를의미하기때문이다. 배수개선이란논의수분상태를작물생육에알맞은상태로유지하기위하여과잉수를배제하는일종의물관리이다. 배수는일반적으로지표배수와지하배수로구분되는데전자는지형조건으로인한침수상습지대에대한지표유출수를배수장, 승수로또는배수로를통해배제하는일이며, 후자는주로포장내에서토양배수를촉진하기위한지하암거조직망을설치하는일이다. 우리나라의경우당시까지생산기반에대한정비는가뭄에서오는용수부족을해소하기위한용수개발에치중한나머지배수에대한관심은그다지높지않았다. 그러나식량증산에있어큰몫을차지했던 70년대의보리증산은논의배수조건을개선함으로써보리재배의가능성을지닌곳이많았을뿐만아니라침수상습지대에서는수도작의감산요인이기도하였다. 70년대초반까지경지정리사업이정착단계에이르자배수불량이문제시되었다. 용 배수로가분리되고구획이나농도가정비되었으나배수의계통적인소통은불완전한곳이많았고, 특히동일구역안에서도배수침체로인하여 2모작에지장을받는곳이많았다. 트렌처에의한배수암거매설광경경지의고도이용과농기계의작업효율을높이기위해서는지하배수에의한건답화가절실했고이에대한기법개발을서둘러야할과제였다. 이와같은배경하에 1975년정부예산과목에배수개선사업비를처음으로독립시켜 20억원을책정한것이우리나라배수개선사업의첫출발이었다. 특히생산기반정비분야에서지하수개발에이어두번째로전액보조제가채택된가운데대상지에대한기본조사를시작으로지표배수위주의사업이추진되었다. 배수개선사업이채택된 1975년의과업은먼저배수개선대상지를찾아내는일이었다. 정부는각도의행정기관을통하여대상지를조사 보고하도록하여이를바탕으로농업진흥공사의기술진으로하여금이에대한개발가능성을조사 검토하도록했다. 당시각도에서조사 보고된배수개선대상면적은 107천 ha에달했는데그지역적인분포상황을보면전북이 45%(48,894ha) 로가장많았다. 또이의대부분이농조구역 (46,727ha) 이었다는점에주목할필요가있다. 이와같은사실은일찍이우리나라수리사업의발상지이기도하였던전북지방이오히려배수측면에서는지형이평탄하다는특성에비추어배수개선의여지가많다는또하나의문제점을안고있었던것이다. 이때집계된배수개선대상면적은포장배수 ( 圃場排水 ) 보다는침수상습지역이대부분이었다. 이것을기초로하여개발을위한기본조사, 실시설계를거쳐 1970년대에시행된배수개선사업은 1975년의첫사업에서는주로낙동강연안의경남 북지역에서, 그리고 1976년에는전남 북지역에서침수상습지대에대한지표수배제위주의사업이었다. 그러나이사업은장차암거조직과의연결이가능하도록배수로의깊이나담수지체시간의단축등을고려한배제용량의결정등계획 설계상의기법을개발하면서사업시행에임해야하는어려움이따랐다. 이렇게하여실시된 70 제 5 장농촌근대화시책하에추진된생산기반의확대 081

84 제 5 장 년대의배수개선사업은 5년동안 104억원의사업비를투입하여 107개지구 16,526ha 의논에대한배수계통이정비되었다. 한편배수개선사업이시작되었으나지하배수에대한기법은거의정립되지않은상태였다. 이러한기술개발의일환으로때마침 1975년부터 5개년계획으로 UNDP의기술지원을받게되었는데그내용을요약하면다음과같다. UNDP에의한배수개선기술지원사업은유역단위로 2,000 4,000ha 규모의 3개단지를선정하여배수계통망에대한종합계획을수립하는한편지하배수처리를위한 20 50ha 규모의시범시험사업을실시한다는것이었다. 이시범사업은지하배수를위한암거의유형과공법개발, 시공장비의도입및해외기술훈련등이었는데내자 1,030 만원과외자 1,412 천불의투자규모였다. 외자 1,412 천불은외국전문가의인건비와암거매설용굴착기 ( 트렌처 ) 등장비구입에충당되었으며국내기술자의해외파견훈련비용등이었다. 당시로서는지하배수에대한기술이나기법이축적되어있지않았던상태였으므로 UNDP에의한기술지원은지하배수이론과기술개척에크게기여한것이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

85 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 6 장 개발대상의재발굴과시설관리의강화 제1절농지기금의조성과간척개발제2절수리시설관리를둘러싼쟁점과시책제3절시군단위의농어촌종합개발제4절대단위종합개발사업의확대

86 제 6 장 개발대상의재발굴과시설관리의강화 제 1 절농지기금의조성과간척개발 1. 농지기금제도와기금의조성농지기금이란 농지의보전및이용에관한법률 에의하여농지를다른목적으로전용하는자로부터전용농지에상당하는농지를조성하는데필요한대금 ( 대체농지조성비 ) 을말하며이를농지기금으로관리 운용하는것을농지기금관리라한다. 이법률의제정당시 (1972 년 12월 18일 ) 에는기존농지의전용을규제하여농지를보전하고이용도를높인다는취지로도시계획구역및공업단지이외의구역내에있는농지를다른목적으로전용하고자하는경우이를허가제로하였다. 그후 1975년 12월 31일전문개정을통하여절대농지와상대농지의지정구분을비롯하여전용대금의수납규정등많은손질과운용의묘를거듭하면서농지의보전에기여해왔다. 그러나당시의대체농지조성비의수납 운용은시 도지사에의해관리하도록되어있었기때문에대체농지조성사업의실효를거두기어려웠다. 따라서 1981년 3월 7일제5차개정시에는농지기금을농업진흥공사가운용 관리하게되어 ( 제6조의 4) 기금의사용 ( 제6조의 5) 은 1 대체농지조성사업, 2 농지의조성을목적으로하는생산기반정비사업, 3 기금의관리등으로분명한구분이이루어졌던것이다. 이와같이 1981년부터농업진흥공사가농지기금을운용 관리함으로써대체농지조성에앞서입지조사와설계등을비롯하여농지의보전에관한조사, 연구와전용면적에상응한대체농지조성사업을효율적으로추진할수있게되었던것이다. 이리하여 1981년이래 89년말까지 9개년간의대체농지조성비로징수된금액은 2,642 억원에달했는데시 도단위의행정구역별로본기금징수액은서울, 인천, 경기지역이총징수액의 36% 를차지하는등수도권에서의농지전용이두드러지게많았으며, 연도별징수액은 1983년까지연간 100 억원미만이던것이 1984년부터 300억원대로, 그리고 1988년부터는 500억원이상으로급증하는현상을보였다. 이렇게하여징수된기금은그대부분이간척개발의재원으로충당되었던것이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

87 2. 대체농지조성사업 ( 간척개발 ) 앞에서본바와같이농지기금의주수입원은농지전용자로부터징수되는대체농지조성비였는데 1981년이래기금의운영은주로미완공간척을비롯하여유휴지개발등간척개발사업과이에따르는조사 설계비및연구개발에충당되어왔다. 농지기금에의한간척개발은시 군이나농지개량조합이사업시행주체가되어추진하였는데 1989년까지의집행은간척개발이 1,900억원, 조사 설계에 98억원농지조성개발연구에 27억원, 기금관리비 6억원등 2,031 억원으로조성된기금의 77% 에달했다. 제 2 절수리시설관리를둘러싼쟁점과시책 1. 수리시설개보수의실태및시각 80년대까지수리시설의개발정비는점차그규모가확대되었으나기존시설의유지관리에대해서는관리주체에맡겨져있었다. 그러나관리주체는자금, 인력면에서많은비용을요하는개보수를자체적으로해결하기에는역부족이었다. 본래수리시설의개보수는관리주체 ( 농지개량조합 ) 에의해통상적인시설관리의일환으로실시하도록되어있었고관리주체가감당하기어려운보강이나개량을요하는시설에한하여정부의지원 ( 보조금또는장기채 ) 이따르기는하였으나그지원규모는극히미미했다. 50년대의경우는개량공사라는명목으로거의설치사업에준하는보강공사성격의개보수 ( 보조 40% 와장기채 60% 의지원 ) 가이루어진이래 60 80년대전반기까지는극히미미한지원 ( 장기채 ) 이있었을뿐이었다. 1950년대의지원규모는농조의대 소지구설치사업비의 12% 였음에비해 60년대부터는 5% 내외에불과했다. 당시만해도수리정책은개발일변도였고기존수리시설의유지보전에대한정책적인배려가거의없는상태였다. 그러나해마다수해로인한수리시설의피해는늘어만갔다. 80년대전반기 5년간만해도홍수피해액은설치사업비의 23% 에달했던것이다. 이것으로미루어보아당시의수리시설은유지관리과정에서는이미감당하기어려운취약성을지니고있었던것이다. 이러한사태는 80년대까지는제도적으로수리시설의설치사업에적용되었던수지채산 (B/C) 의원칙에의해사업비의투자제약이따랐고, 수리시설설치과정과관리과정에서도많은취약성을내포하고있었기때문이었다. 당시의수리시설의취약성을대별하면첫째, 시설의경과연수에따른노후화나기능저하, 둘째, 설치당시의설계기준의미달로기능상의능력부족, 셋째, 사업시행과정에서의시공조잡및결함, 넷째, 관리자의관리소홀로인한결함등을들수있다. 이들요인중에서특히홍수량이나기준강우량의설계기준차이, 즉거의 10년마다기준개정이이루어져왔다는사실에비추어오래된시설일수록홍수배제능력에많은취약성을지니고있어재해방지차원에서이들시설을보강하는것은, 관리차원의개보수로서는감당할수없다는현실적인문제였다. 제 6 장개발대상의재발굴과시설관리의강화 085

88 제 6 장 2. 수리시설의유지관리합리화시책-장기채의탕감과농지개량조합의통폐합수리시설의관리주체인농지개량조합의업무는계절성을강하게지니고있기때문에일반기업활동에서와같이업무량의평준화를기하기어려운특성이있고, 보수시설의질적인수준차이에의해관리의난이도가다르다. 관리의난이도는관리인력에관계되는데 70년대이래고도경제성장에따라산업전반에걸친인건비상승의영향을받아농지개량조합의경우도점차인건비가차지하는비중이높아져농지개량조합재정의압박요인으로작용했다. 예컨대농지개량조합의세출예산에서차지하는인건비가 79년의 20% 이내이던것이 87년에는 24% 로높아진반면개보수비는 20% 이상에서 10% 이하로까지줄어들어자율적인개보수는거의기대할수없게되었던것이다. 이와같은농지개량조합재정운용의압박요인을해결하기위하여취한시책은장기채의탕감과농지개량조합의통폐합이었다. 1971년 1월 12일농지개량조합육성에관한특별조치법제정에의해동년 12월장기채 51억원의탕감을계기로농지개량조합운영비절감및농지개량조합원의부담경감을목적으로 266개농지개량조합이 127개농지개량조합으로통폐합되었다. 이통폐합에의하여 5,557 명의인력이 5,190 명으로감축되어인건비의부담이크게줄어들었다. 또 1983년에도 1982년 1월에단행된장기채탕감 409억원을계기로, 농지개량조합원부담경감및농지개량조합운영합리화를기한다는명목으로 123개농지개량조합을다시 103개농지개량조합으로통합하는동시에정원 4,390명을 3,808명으로감축했던것이다. 이리하여겉보기에는관리인력이 82년의 104ha/ 인에서 124ha/ 인으로조정되어적정인력이라평가되기도하였다. 장기채의탕감과조합간의통폐합을통한관리인력감축은일시적으로인건비부담이주는재정상의압박을완화하기는하였으나, 그동안에누적되어온수리시설의결함을보강 보수하는여유를찾기에는역부족이었다. 3. 자율적인관리강화를유도한시책-개보수협동금고및운영금고의설치앞에서본바와같이정부의지원을크게기대할수없는처지에서관리주체들의자율적또는협동적인노력으로개보수문제를해결하는시책으로발의되었던것이 1983년 4월에제정된농조개보수협동금고관리규정 ( 농림수산부훈령제544호 ), 농조운영금고관리규정 ( 농림수산부훈령제 543호 ) 이였다. 개보수협동금고는농조상호간부금으로자금을조달하여개보수사업을확대 추진함으로써수리시설의기능을보다건전하게유지 보전함을목적으로, 농지개량조합연합회에동금고를설치운영토록한것이다. 이규정에의하면금고의재원은국고보조금, 정부의장기저리융자금, 가입조합의부금, 금고의결산잉여금으로하고그관리를농지개량조합연합회회장이하도록하되, 운영관리상의중요사항을심의하기위하여관리위원회를두어사업계획의수립이나변경, 결산보고, 협동조편성및사업비부과금결정, 금고운영에관한제규정의개폐등을심의결정토록하였다. 협동조편성은개보수를요하는각농조의소요사업비를기준으로이를유사규모구룹으로구분하여 5개조합을 1개단위조로편성하여, 국고보조금또는정부장기저리융자금 45%, 협동조부과금 45%, 자체부담금 10% 로개보수사업을시행토록한것이었다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

89 이제도에의해 1983년부터시작된협동금고를재원으로한개보수사업은첫해인 83년에 95개농지개량조합이참가하여 35개협동조로편성되어 31개농지개량조합에서시행되었으며장기융자금 48억 5천 7백만원, 협동조부과금 48억 6천만원, 자체부담금 10억 4천 3백만원등총 107억 6천만원을투입, 319개지구 550개소를개 보수했다. 1차사업이기대이상의성과를거두자협동금고를통합개수사업의확대시행을위해정부에서는 1987년부터다시 5개년간에 100개농지개량조합 ( 농조 ) 에서 109개협동조를편성하여협동조가입농조가사업을시행하도록하는 2차협동금고사업계획이수립되었고, 1987년에 252개소에 52억 2천 3백만원을투입하여개보수사업이이루어졌다. 그러나이무렵농어촌부채탕감요구가정치권에서발의되었고, 농조에서도장기채의탕감요구와조합비감면요구가잇따라제기되었다. 따라서이들요구가받아들여지면서개보수사업비도전액국고보조로전환되었기때문에협동금고사업은 1988년에중단되고말았다. 한편운영금고제도는농조가보유하고있었던적립금등을이용하여농조상호간의원활한자금수급을꾀하려는목적으로설정된금고였다. 농조의재정운영은전통적으로선지출후수입체제였는데이로인하여운영자금의부족을적립금이나불용재산처분수입금, 수리시설의목적외사용수입금등으로충당하도록한것이다. 농조가보유하고있었던적립금과여유자금을운영금고에예탁하면운영금고는일반금융기관보다낮은금리와간편한절차에의해영세한농조가필요로하는운영자금이나사업자금을대출해주어조합간의자금수급의원활을기하고남은자금은수익성과안정성이높은국공채에투자 증식하여예탁농조에높은이자소득을보장하고, 대출농조에이자부담을경감토록해줌으로써경영개선은물론균형발전을도모하도록하는것이었다. 금고는농지개량연합회회장이운영관리하고금고의의결기관으로총회와관리위원회를두어총회에서는금고운영에관한규정의개폐, 금고운영계획의수립및변경, 결산보고등을의결하고관리위원회에서는자금의활용계획의수립및변경, 여유자산의활용계획등을의결하도록하였다. 운영금고의예탁금은초년도인 1983년에는 48개농조에서 67억 4천 6백만원이던것이 1988년에는 103개농조에서 255억 6천 7백만원이예탁되어약 4배나늘었다. 또운영자금과개보수사업자금등으로농조에대출된자금도 1983년에는 32개농조에서 27억 2천 6백만원이던것이 88년에는 46개농조에서 132억 7천 2백만원으로늘어났다. 제 3 절시군단위의농어촌종합개발 1. 농어촌에대한투자전환-농어촌종합개발계획의수립 1960년대의두차례의경제개발계획과 1973년의중화학공업시대선언으로공업화에의한고도성장은농공 ( 農工 ) 간및도농 ( 都農 ) 간의격차를확대시켜농촌에대량의이농 ( 離農 ) 을가져왔다. 뿐만아니라생활환경의낙후를농어민들이인식하면서농어촌은활력이식어가고있었다. 제 6 장개발대상의재발굴과시설관리의강화 087

90 제 6 장 80년대초반까지농업부문에서진전이있은것은주곡의자급달성과생산기반정비가상당한수준 ( 수리답 72%, 경지정리 32%) 에도달되었다는것등이었다. 이는벼의다수확품종의개발, 고미가정책 ( 高米價政策 ) 등이주효하여이룩한주곡자급달성이었고, 외국차관자금의도입에의해부진했던농업용수개발을확대실시한결과였다. 이러한두가지사실을두고고미가정책이나생산기반등농업위주의투자를농촌개발로전환해야한다는새로운이슈가대두되었다. 바꾸어말하면생산기반에대한투자를축소하고대신농촌생활환경과소득증대등에투자의비중을높여나가야한다는것이었다. 활력이식어가는농촌문제를더이상방치할수없다는취지에서 1984년 4월경제기획원 (EPB) 이주도하여농림부문에대한투자방향을두고대전환을모색하기에이른다. 이것의실천과제로등장한것이곧농어촌지역종합개발계획이었던것이다. 이후이계획은정부예산의통제권을지닌경제기획원의주관으로시 군단위의농어촌종합개발계획의수립과 3개군 ( 공주, 강진, 청송 ) 에대한시범사업의추진이었다. 이때에내세운추진목표는새로운소득원개발과소득증대, 농어촌투자의효율성제고, 농촌생활환경개선등으로도시와농어촌간의균형발전을촉진한다는것이었다. 이와같은목표를달성하기위해서는농어촌주민의취업기회를확대하고농외소득을증대하기위해농어촌에공업도입시책을본격적으로추진하며, 농수산소득원을다양화하고농수산업의구조개선을촉진하기위한농정의과감한전환을모색하고, 의료, 교육, 교통, 통신, 상수도, 주거등생활환경의획기적인개선과함께농어촌을식량기지만이아닌거주의안락한생활공간으로개발하며, 농가소득증대및사회복지시설의확충, 국가전체계획과지역발전계획의일관성유지및관련사업의지역단위의종합개발등이었다. 살기좋은농어촌, 소득이보장되는농어촌을건설하기위한주요사항이총망라된가운데이의추진을위해택한것은우선시 군단위의농어촌종합개발계획의수립이었다. 이를위해지역주민의개발수요를조사하고군단위의개발방향설정과함께투자의우선순위등을정하는것등이었다. 당시는지방차치제가실시되기전이었고, 군단위의지역개발계획이거의없는상태였기때문에개발계획의수립은전문기관과의용역계약에의해실시하도록하였던것이다. 이과정에서개발계획에대한주민공청회의개최, 개발계획안의심의등이있었으나거의형식적인절차에불과했다. 이리하여확정된개발계획은보고서로납품되었다. 이리하여전국 137개군을대상으로 1990년까지 76개군에대한개발계획이수립됐다 년에 7개군, 1987년에 8개군, 1988년에 24개군, 그리고 1990년에 12개군등이었다. 이계획의용역기관은한국농촌경제연구원을비롯하여지방대학, 농업진흥공사등다양했는데이중대부분인 84% 가농업진흥공사에의해수립되었던것이다. 그러나이군단위의농어촌종합계획은사업비가확보되지않아서사업이추진되지못하였으며보고서는책장속에사장되고말았던것이다. 2. 농어촌종합개발시범사업의추진앞에서본군단위의농어촌종합개발계획의수립과함께이계획의실천시범을보이기위해충남공주군, 전남강진군, 경북청송군등 3개군을대상으로 년까지 3개년간에걸쳐종합개발시범사업이추진되었다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

91 이시범사업의개발항목 ( 사업별 ) 은 1 농업생산시설, 2 농업기반조성, 3 유통시설, 4 소득원도로등 4가지로대별되었는데각항목의개발수요는각기군의선정에맡겨졌던것이다. 대체적으로 1개군당약 300억원내외의소요사업비에대하여 3년간의투자실적은약 3분의 1 정도를충족하는것이었다. 경제기획원주관으로 3년동안실시된시범사업에대한지원은 65% 의국고보조와 20% 의지방비, 그리고나머지 15% 가지역주민의노력부담이었으며군의개발수요에따라 1 4의구성비율은서로달랐다. 즉, 공주의경우는농업기반조성 (43%) 과소득원도로 (41%) 에두었고다른시 군에비하여농업생산시설분야에대한투자비율도높으며청송군의경우는소득원도로에가장많은비중을두었고 (55%), 강진군의경우는농업기반조성이 83% 를차지하는등이었다. 오지에속한청송에서는주왕산등관광명소를끼고있기때문에도로망의정비가곧지역주민의소득에직결된다는이유에서, 그리고강진군에서는 년의혹독한가뭄의경험이농업용수개발수요로집중되었음에기인한것이었으며공주시의경우다른두곳보다서울과대전등대도시에근접하였고시설원에도많이발전된지역으로서도로망의정비필요성과생산기반을통한노동력을절감할필요성이있다는점이었다. 제 4 절대단위종합개발사업의확대 1. 70년대사업의마무리 70년대에착수된 13개대단위사업중 70년대후반에착수된삽교천지구를비롯하여창녕, 미호천, 임진, 남강, 영산강, 낙동강, 논산등 8개지구는모두 80년대에마무리되었다. 이들 8개지구중영산강 2단계사업으로시행된영산강하구언은 70년대의아산호및삽교천에이어여섯번째의담수호조성이었다. 1976년부터착수된영산강제2단계사업은목포에서 6km 상류에하구언을건설하여담수호를조성하고이를수원공으로한농업용수개발과배후지의홍수조절및배수개선과함께간척개발로농지를확장하는등 1시 4개군에걸친 20,700ha를개발하는대역사 ( 大役事 ) 였다. 이지구또한강우가불규칙해서한수해가거듭되던곳이었다. 1942년부터 1968년까지무려 8 번의큰가뭄을겪었는가하면 1974 년 8월에는 100년빈도규모의호우가쏟아져영산포등하류지역을물바다로만들어농작물피해는물론적지않은인명피해까지냈었다또여름에서초가을사이에는폭우를동반한태풍이연 3 4회나이지역을통과하거나영향을미쳐해수역류등에의한풍수해도극심했다. 뿐만아니라개발대상 20,700ha의태반이경사 2% 정도의평탄지였기때문에배수가불량하고특히영암군 1,780ha 와무안군 245ha는침수상습지였다. 이지구에는당시 60여개소의중소규모의저수지로겨우 5,200ha를관개하고있었으나그나마노후하여기능이많이감퇴된상태였다. 이러한한수해상습지대를안정된영농기반으로개조하기위한사업이곧영산강제2단계사업이었으며, 용수원을하구언에의해조성될담수호에기대했던것이다. 이하구언으로조성된영산호 제 6 장개발대상의재발굴과시설관리의강화 089

92 제 6 장 는 2억 53백만톤의물을가두어제2단계지구 20,700ha의관개용수는물론목포시일원의생활및공업용수의공급과앞으로개발될제3 5 단계기구까지풍부한농업용수를공급하려는것이었다. 전남무안군삼향면옥암리에서바다건너영암군삼호면산호리까지 4,350m 를가로막은하구언은총공사비 426억원으로높이 19.5m, 나비 ( 최대바닥면 ) 225m로제체의체적은 291만4 천m³ 의거대한규모였다. 하구언상부에는나비 10m의포장도로가설치되고, 만수면적 3,460ha, 저수량 2억 53백만톤이다. 하구언좌안부에설치된배수갑문은높이 13.6m, 나비 30m의문짝 8짝으로되어있으며문짝의총무게는 467톤이다. 이배수갑문의최대홍수배제능력은초당 5,600만톤으로수해방지와담수호의수위조절역할을한다. 또우리나라처음으로호수내에선박이드나들수있는통선문 ( 通船門 ) 이부설되었는데그갑실의유효나비는 6m, 길이는 30m로서 30톤급선박이내외수위차에관계없이자유로이출입할수있다 년대에착수된대단위사업 가. 대호지구이지구는우리나라중서부태안반도에위치하여서산군의서산읍을비롯하여해미, 음암, 성연, 지곡, 대산면등 6개읍면과당진군의정미, 고대, 대호지, 석문면등 4개면에걸쳐 7,700ha를개발하는사업이었다. 주요시설로는대호방조제를비롯하여양 배수장 7개소, 용수로 258km이다. 이들시설에의하여경지정리 1,140ha, 관개개선 1,760ha, 간척농지 3,700ha, 개답 1,100ha 등의기반정비를하려는계획이었다. 이사업은 1971년부터준비작업이진행되어오다가 1981년 4월 16일제1공구인방조제및배수갑문공사가착공되어 1982년 4월 16일에는제2호방조제의최종물막이공사를마친데이어 1983년 1월 23일에는대호지구에서가장난공사였던제1호방조제의최종물막이공사를성공리에완료하였던것이다. 이리하여 1984년 11월에이방조제공사의준공을보았다. 총사업비 1,620 억원이소요된이지구의사업이끝나면서 31,133 톤의쌀과간척농지 3,700ha의새로운식량기지로조성되었다. 이지구의주공종인대호방조제는서산군대산면화곡리와당진군석문면교로리간 7,807m 를이어놓은국내에서가장긴방조제였다. 또이방조제는아산호, 남양호, 삽교호, 영산호등을건설한그간의경험과기술을바탕으로순수한농업진흥공사기술진의힘으로완공시킨우리나라간척공사의개가였다는점에서높이평가받았다. 최대높이 30.5m, 최대바닥나비 255m에달하는방조제축제에소요된토석은 757만 m³ 에달했으며누계인력 95만명, 육상및해상장비의누계대수 8만 9천대가동원되었다. 이방조제공사는최종물막이구간에서 10.3m 의조위차와 2억 3천만톤의조석량 ( 潮汐量 ) 이출입하여초당 7.2m 의거센유속이발생하였을뿐만아니라최대수심이 27m나되는등간척사상최대의난공사로손꼽혔던것이다. 이를극복하기위하여메트리스의매당포설면적을확대하여접합부의결함을감소시키고사석제와성토재료간의필터재료를모래대신화학섬유필터로시공하여사석제의투수유속에의한성토재료의유실방지와제체의안전을기했다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

93 나. 금강하구언금강 1단계사업이라이름붙인이지구의공사는우리나라 4대강의하나인금강하구를가로막아거대한담수호를조성하여이일대 43,000ha의농토에농업용수를공급하기위한하구언축조공사였다. 전북옥구군성산면성덕리에서충남서천군마서면도삼리까지 1,814m 구간에방조제를축조하여인공담수호를조성하고, 이물을충남서천, 부여군및전북전주시, 이리시를비롯한옥구, 익산, 완주, 김제등 2도 3시 6군 50개읍 면의 43,000ha에농업용수를공급한다는계획이었다. 서해안에위치한금강및만경강, 동진강하류연안에광활하게분포된농경지들은대부분일찍부터수리사업이선행된곡창지대이기는하였으나기설수리시설들이노후하여용수부족상태가심각하였을뿐만아니라완만한경사와양호한토질의구릉지, 천수답, 임야들이개발되지못한상태였다. 따라서대량의수자원확보를하구언의축조에의한담수호로서해결하고전반적인용수계통을재정비하여방치된토지자원을개발한다는것이이사업의기본구상이었던것이다. 금강하구언 ( 금강호전경 ) 총사업비 1,010 억원이소요된이하구언은저수량 1억 3천 9백만톤의물을가둘담수호 ( 만수면적 3,650ha) 는최대바닥나비 240m, 높이 16.6m 이며동마루나비 49.5m 에는복선철도가계획되고 4차선차도와그양쪽에인도가만들어져당시배편에의존하던이지역의교통이육로로개선됨으로써서해안일대의농업, 공업, 상업등산업발전과생활환경에크게기여하도록한다는계획이었다. 더욱이하구언에는나비 10m, 길이 31m의통선문과생태계보존을위해우리나라최초의어도 ( 魚道 : 나비 9m, 길이 78m) 의설치를계획했다. 한편 1단계로하구언이완성되는 1990년부터는 (1990년 10월완공 ) 2단계사업인평야부공사로 43,000ha에대한용수공급과경지정리 10,140ha, 배수개선 13,470ha 개답 7,290ha 등의정비가계속되게된다. 이사업이완성되면 3,280ha 의농지가새로늘어나며연간 113,700톤의식량증산효과를보게된다. 평야부의주요시설은담수호의물을공급하기위해신설되는양수장 9개소를비롯하여취입보 3개소, 용수로 270km가설치된다. 하구언공사의최대난관은최종끝막이공사였다. 1983년 8월착공이래 4년 2개월만인 1988년 1월 27일전북군산지역과충남장항이육지로연결되는날이었다. 최종끝막이를위한준비공사는 1987년부터착수되어방조제 1,127m 구간중 727m를완료하고 400m를남겨두고있었다. 1년중가장바닷물의출입이적은 2월초에최종끝막이를계획하고 1987년 9월까지배수갑문공사를완료한다음 1988년 1월 25일 2 월 3일 (10일간 ) 사이에 400m 구간을 15톤덤프트럭 29대, 백호 9개, 700톤바지선 2척등중장비 50여대를동원하여군산측과장항측의육상작업과해상작업을병행, 주야간연속으로강행한결과이날성공하게되었던것이다. 최종끝막이구간에투입된물량은 16,230 개의돌망태 ( 개당중량 1.6톤 ) 와약 65,000톤의사석으로이는 15톤덤프트럭 9,000대분에해당되었다. 방조제단면에는육지의흙대신금강바닥에퇴적된바다모래를 4,000마력의준설선을투입하여사용하였다. 바다모래사용은공사비절감은물론육지의자연훼손을없애는효과가있었다. 제 6 장개발대상의재발굴과시설관리의강화 091

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95 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 7 장 새로운전환 개발에서보전관리로 제1절수리시설관리체제의대전환제2절생산기반정비목표와목표접근도제3절생산기반정비의새로운전환

96 제 7 장 새로운전환 - 개발에서보전관리로 제 1 절수리시설관리체제의대전환 1. 3개단체통합의동기우리나라의수리관련제도가크게변화한시기는대개정권교체때에일어나는수가많았다. 1961년의 5 16 군사쿠데타에의해탄생했던군사정부때에는수리조합의대폭적인합병과함께광복후처음으로수리관련기본법률인토지개량사업법이제정되었고, 1994년김영삼정부때에는농어촌정비법이새정부의국정과제의하나로채택되어제정된바있으며, 김대중정부초기에도국정과제의하나로수리관련 3개단체의통합이이루어졌다. 또사업비의보조제나수리시설유지관리비역시노태우정부때농민부담경감을내세워수혜농민들의부담능력에대한고려나검토없이정치적인배려만으로파격적인인하조치와전액보조제로의전환이이루어졌던것이다. 이들대변혁은이행단계 ( 移行段階 ) 를거치지않고거의밀어붙이기식으로단행되었던변혁이었다. 2000년 1월 1일부터농어촌진흥공사 ( 농진공 ) 와농지개량조합 ( 농조 ) 및동연합회 ( 농연 ) 등 3개생산기반정비관련단체가하나의기구로통합되게되었던것이다. 앞에서본대변혁의한단면이라할수있다. 한편이들단체는그동안시대의변천에따라각기그필요성과고유의임무가법적으로부여되어왔다. 농조은 1906년의수리조합조례에의해 1908년부터수리조합이란이름으로설립되기시작된이래토지개량조합이나농지개량조합등으로이름이바뀌면서약 92년동안관개배수등수리시설설치사업의추진주체와시설관리주체역할을해왔고, 농어촌진흥공사는 1940년의조선수리조합령의개정에의해설립되었던수리조합연합회를모체로하여 1961년의토지개량조합연합회 ( 토지개량사업법 ), 1970년의농업진흥공사 ( 농촌근대화촉진법 ) 를거쳐 1990년농어촌진흥공사 ( 농어촌진흥공사및농지관리기금법 ) 로되어주로생산기반정비사업에관한기술지원업무를담당해왔다. 그리고농연은 1970년농업진흥공사로통합 ( 토지개량조합연합회 + 지하수개발공사 ) 되면서농조과의관 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

97 계 ( 농조를회원조합으로하는중앙연합기구 ) 가단절되었다가다시농조의공동이익추구내지대변기구로부활되었던것이다. 1978년이래이와같은 3개기관은약 20년동안서로공조관계를이루면서생산기반정비를주도해왔으나때로는경합적인관계에놓이기도하였다. 농조사업 ( 대중규모농업용수개발이나경지정리등 ) 의경우조사 설계나공사감리등의용역업무의선택권을두고농진공이나농연등의경합이일어났고, 농진공이시행한대단위종합개발사업의농조으로의시설물인계 인수과정에서하자를둘러싼시비도적지않았다. 특히 90년대말경부터기술업무의전면개방이촉구됨에따라생산기반정비에관한기술업무도농진공과농연의전담이될수없게되는등종전의기술대행기관의역할이약화되기에이르렀다. 이러한배경하에 1998년 2월국민의정부출범을앞두고대통령직인수위원회가선정한 100대국정과제에 농림수산관련조직의축소 조정으로효율성제고 라는명목으로농어촌진흥공사 ( 농진공 ) 와농지개량조합연합회 ( 농연 ) 의기능을통합, 농업구조조정지원및농어촌생산기반기술지원전문기관으로축소개편할것이제시되었다. 이렇게국정과제의하나로농진공과농연만의통합원칙이제시되었으나이의실행을구체화하는과정에서농조까지를포함한 3 기관의통합으로확대되었다. 이것은 1989년부터농조의운영에약 50% 를국고에서보조지원하고있었음에도불구하고부실화가심화되어농조간의통폐합이현안문제로대두되고있었기때문이었다. 통합거론의직접적인동기는농진공과농연의일부업무가중복되고 ( 조사 설계나공사감리업무등 ) 조합이나농연에대하여정부의자금지원 ( 조합비보조금등 ) 과사업배정 ( 경지정리사업의조사 설계등 ) 이계속되고있어효율성이저하된다는점에있었다. 그러나통합을둘러싸고통합대상기관의합의도출과수혜농업인의공감대형성에있어저항도만만치않았다. 이질적인조직을하나로통합한다는것에상반된이해관계가따랐기때문이었다. 일반적인저항사유는 1 통합내용에대한이해부족, 2 기존질서에대체될상황에대한불안감과심리적부담 ( 기존의사회적유대단절 ), 3 기존조직의안정감, 자존심의손상, 4 개인적인이해침해시각 ( 보수감소, 감원, 지위격하등 ), 5 필요성과성과에대한의문시등다섯가지로분류될수있었다. 한편실제로통합이추진되는과정에서수혜농업인은조합비폐지를요구하고나섰고, 해체되는농조의재산권포괄승계를둘러싼법률상의시비, 선출직농조장의이해관계와영세농조의직원퇴직금부족문제등이야기되었던것이다. 또농조가연합하여자체적인구조조정안 ( 농조간의통폐합 ) 이제시되기도하였다. 신설된농업기반공사신사옥이와같은문제점은구조조정개혁차원에서법제적인수단을통하여최대한수용한다는원칙하에다음과같은통합논리를내세워정부에의해입법조치가취해졌다. 즉첫째, 3개기관이하나의조직체로일원화됨으로써인력의풀가동및상호보완적인수리활동이가능하며둘째, 농진공과농연의일부업무의중복내지경합관계를해소할수있으며셋째, 농진공과농연의중앙및도사무소 ( 도지사및도지부 ) 를하나로하여운영경비가절감될수있으며조합을포함하여인력의순환이용이해질것이라는것등이었다. 통합을성취시켜야하겠다는정부의의지는 95만명에달하는농조조합원에게 99년부터 5kg/10a( 반당약 6,000원 ) 의조합비마저받지않고유지관리비전액을국고에서지원하겠다는약속을하기에이르렀고, 그간의 제 7 장새로운전환 개발에서보전관리로 095

98 제 7 장 농조부실의책임이반드시조합운영에만있는것이아니라 1989년이래정부가지원한유지관리비 ( 조합비보조금 ) 가제대로지급되지않았다는면에서정부에도상당한책임이있다는것을주장하는식자들도있었지만그들의주장은개혁드라이브의큰물결에묻히고말았다. 농업용수를이용하는농조조합원들은물값을내지않아도된다는것에이이를제기할사람은없었다. 2. 통합후의시설관리이리하여통합을전제로한법률이 1999년 2월 5일농업기반공사및농지관리기금법이란이름으로제정 공포되었다. 이법률에의해새로이설립된농업기반공사의기능은종전의농어촌진흥공사의기능에농조가다루던수리시설의유지관리사업이추가되었다. 법률상신설되는농업기반공사에부여된사업은농어촌정비법에의한각종정비사업을비롯하여수리시설의유지관리사업, 농어촌용수및지하수자원의개발 이용 보전에관한사업, 영농규모적정화사업, 농어촌지역개발사업등이었다. 이들사업중종전에농조가시행하던생산기반정비사업 ( 제반정비시설의설치및유지관리사업 ) 이공사의사업으로일원화되었고, 농연이전담하던환지업무는공사사업이외의것 ( 시 군사업 ) 은민간법인과경쟁관계에놓이게되었다 ( 환지업무는 1999년 4월 9일농어촌정비법시행령의개정에의해민간법인에게개방 ). 특히전자의경우정부투자기관 ( 국영기업체 ) 이사업시행에서부터시설관리에이르기까지의전과정을시행주체의위치에서다루게되었던것이다. 당시새로이출발한농업기반공사에대한기대는첫째, 기술력을바탕으로하여관리구역내의시설현대화에능동적으로대처할수있을것이며, 전국적으로완급비교차원에서계획적인시설현대화사업의시행이가능해질것으로보았으며둘째, 농촌용수의관리구역설정과이의지속적인관리를통하여신규용수개발자원과기존용수이용체계를합리적으로결합시켜농촌용수이용합리화사업에기여할것이라믿었으며셋째, 기존시설에대한안전관리와기능확장및보강과개보수사업등을계획적으로추진할수있을것이라는기대였다. 이것은특히당시까지농조단위로각기독립된위치에서시행되어오던개보수사업을농업기반공사단위에서완급을가려조정함으로써예산의효율적인배분내지집행을가능케한다는측면에서크게기대했던것이다. 넷째, 농업기반공사는중앙및도단위의총괄통제기능을가지기때문에지역분소의각종운영상황을신속하게파악하여이에대한탄력적인대처가가능해질것이며감독기관에대한절차상의시간단축의효과를기대할수있을것으로기대했다. 다섯째, 이밖에정보망의구축을비롯하여새로운기술개발에대한체계적인연구를통하여변화를예측한다양한기반정비기법을창출해낼수있을것으로기대했던것이다. 이와같은기대속에출범한농업기반공사 ( 이하공사라함 ) 가수행한수리시설정리는재정적으로처음부터적자를면치못했다. 2000년부터정부의예산과목은조합비보조금에서수리시설유지관리비지원금으로바뀌었으나예산액은한창통합에관한시비가오가던 1999년에책정되었다는이유도있었으나 90 년대의평균조합비보조금 900억원에비하여 270억원이나적은 634억원에불과했기때문에공사가 1,167 억원의자체자금을투입하여도합 1,894억원으로통합첫해의유지관리에임했던것이다. 통합후에정부의수리시설유지관리비지원은 2001년부터 2005년까지의 5년동안평균지원액은 1,290억원으로다소증액되기는하였으나소요액의 63% 에불과했으며, 37% 의부족액은공사 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

99 의수익금 ( 신도시개발, 행정복합도시등으로잠식된수리시설물의보상비나불용재산매각대금 ) 으로충당하는사태가지속되고있다. 통합과함께수리시설물이나부속토지의소유권이국가로이전되면서국가소유로전환되었고, 시설관리에소요되는비용은국가에서보조금으로지원하며, 부족한부분은공사에서부담하게되어사실상국가관리형태로전환된셈이다. 이로서물관리를둘러싼일부지역의수리권분쟁이많이해소되었으며공사가가진시설물의설계 시공감리등의축적된기술과개개농조가가졌던물관리경험을살려시설물설치와유지관리및물관리의전문성이확보되는등한차원업그레이드된시설관리가가능해졌다. 그러나실제시설물을관리하는지사 ( 구농조 ) 가본사의예산이나지침등에의하여운영되고있어지역특성의반영이어렵고, 부분적으로는지역실정에적합하지않은획일적인개발 관리로일관되는폐단도배제할수없었던것이다. 특히수혜민의참여부족으로공사는더많은인력이소요되는등적지않은관리상의애로와함께공사재정의압박요인이되기도하고있다. 1989년의농민부담경감논리와 1999년의수혜민의부담전폐논리가불러온것은결국시설물의국가관리체제로의전환을가져왔지만이를담당하는공기업의재정이부족한관리비충당으로인하여계속누적되었을때의대책마련도투명하게밝혀져야할것이다. 제 2 절생산기반정비목표와목표접근도 1. 주요사업의정비목표와중장기계획우리나라의전통적인식량작물은미곡 ( 쌀 ) 과맥류 ( 보리 ), 그리고두류, 서류, 잡곡등다섯가지를손꼽을수있다. 이중주곡인미맥의생산은논에서재배되어왔고, 그밖의작물은밭에서재배되는등논밭에따라작물재배패턴을달리했다. 물을가둘수있는논은여름철에는벼를재배했고가을추수후에는남쪽에서는 2모작으로보리를재배하는것이관례였다. 주곡인쌀의생산에는대량의물이소요되었고, 이물을인위적으로공급하는관개시설 ( 수리시설 ) 은벼농사의필수요건이었다. 그러나관개를위한용수원은지형조건이나하천의발달상황, 그리고관개대상지의위치등에따라저수지, 양 배수장, 보, 지하수등으로대별되는데우리나라의경우저수시설이관개용수원의대종을이루어왔다. 한편수리시설의유무는논의우열을가리는기준이되어왔고 70년대까지이를수리안전답과수리불안전답, 천수답으로구분했는데 1981년부터는수리답과비수리답으로단순화되었다. 수리시설또는농업용수시설의개발이란수리답을조성하는것이며이것이가능한면적이곧농업용수개발의목표가되는것이었다. 어떤사업을막론하고개발목표는그시대의사회경제적인배경과농업정책에따라차이가있게마련이며, 한번설정된목표는그시행과정에서자주궤도수정되는수가많다. 다음은우리나라생산기반정비의주력사업이라할수있는농업용수개발과경지정리, 배 제 7 장새로운전환 개발에서보전관리로 097

100 제 7 장 수개선사업등에대한개발목표와중장기계획이지금에이르기까지어떻게변화해왔는가에대해기술한것이다. 가. 농업용수개발사업농업용수개발사업에대한최초의개발목표설정은 1965년 6월이었다. 전천후농업용수원개발계획으로설정된개발목표는당시의논면적 1,239천 ha 중수리안전답 692천ha를제외한 547천 ha 중의 357천ha 였다. 이는논면적의 85% 를수리답으로조성한다는목표하에설정된신규개발대상면적이었던것이다. 이것이 1980년기존수리시설전반에대한관개능력 ( 내한능력 ) 평가 조사를바탕으로 1981년에수립된농업용수개발 10개년계획 ( 년, 1차 ) 에서는목표연도인 1991년의논면적 (1,385 천ha) 의 90% 의수리답조성을목표로 334천ha를신규로개발하는동시에관개능력이부족한 65천ha와가뭄을대비한지하수보충개발 156천ha 등 555천ha가개발대상이되었다. 이 10개년계획은 1965년의전천후계획을계기로바뀐수원공에따른단위사업의개발형태가다시세분화된셈이다. 즉신규개발외에기존수리답의관개능력부족을보충하기위해지표수나지하수개발을추가한다는것과가뭄시에지하수를이용하기위한관정개발등가뭄대비로세분화했던것이다. 또 1994년에는다시농업용수개발 10개년계획 ( 년, 2차 ) 이수립되었는데, 이때의개발목표는당초 2004년의논면적을 1,100천ha로상정하고이의 88%(967 천ha) 를수리답으로조성하려던것이 2000년에이를조정하여목표를 82%(907 천ha) 로낮추었다. 조정된수리답목표에의한개발면적은대단위종합개발에의한 52.3 천ha와서남해안간척의 21.3천 ha를합하여 천 ha로계획되었던것이다. 이두번째 10개년계획에서는총체적인개발목표가설정되지않고 10개년간의개발계획에의한목표면적만이제시되었다. 이밖에두번째계획에는밭기반정비목표가설정되어있었다. 이와같은 2차에걸친농업용수개발 10개년계획은 1차에서 2차까지사이에 4년간의단절기간이있는등연속성이결여되기는하였으나 20년동안의수리답목표설정의맥을이어온것이라할수있다. 그러나 2000년대의계획은 생산기반정비사업중장기계획 이란이름으로농업용수개발은물론배수개선, 경지정리, 대단위종합개발, 간척, 수리시설개보수등을총망라한 10개년간의계획목표설정으로바뀌었다. 이계획도처음의 년까지의계획을 2004년에수정하여계획기간을 년으로하는동시에각사업의목표도대폭수정되었다. 이때의농업용수개발의목표면적은 116천ha였는데여기에대단위종합개발과서남해안간척등을합하여 174 천ha 가 2013년까지의개발목표가된것이다. 나. 경지정리사업정부계획에의해경지정리가채택된것은 1965년부터였는데정비의기준과목표면적이설정된것은 1969년이었다. 당시의정비목표는수리안전답목표면적 1,176 천ha의약 50% 에해당하는 588천 ha였다. 이것은전국적인조사를통해얻은것이아니라논면적 1,301 천ha 중에서논이비교적집 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

101 단화되어있고평균경사도가 1/100 이하이며, 수리안전답으로서 10ha 이상의단지를대상으로한것이었다 (1/50,000 도상 ). 이기준에의해각도에서집계된대상면적 ( 수리안전답대비비율 ) 의지역별분포는강원 25%, 전북 53%, 전남 48%, 경북 45% 등지역간의차이가있기는하였으나비교적고루분포되어있었다. 이목표면적을기초로들어서자농촌의노동인력부족현상이심각한양상을띠게되었고기계화영농이시급해짐에따라경지정리의대상기준을집단화규모 10ha 이상이고평균경사도가 1 /50이하이며농업용수가확보된수리답을대상으로하여정비목표를조정하기에이르렀다. 이때설정된정비목표는논면적 1,316 천ha의 54% 에해당하는 706천ha였다. 이것이 1992년말에농업진흥지역지정을계기로경지정리는진흥지역을중심으로실시한다는방침과함께사업비중농민부담을없애고국고보조 80% 와지방비 20% 로전액을보조하도록됨에따라사업수요가급증하게되었다. 이때에설정된정비목표는 902천ha로농지의집단화규모가 10ha 이상이고평균경사도 1/50 미만을대상으로하되집단화규모가 2ha 이상이고경사도 1/15 미만과농업진흥지역밖이라도사업시행여건이비교적좋아계속영농이가능한곳등으로범위가확대되었다. 이 90년대초의정비목표는다시 1997년에실시된전국적인조사와 1996년 6월에있었던쌀산업발전종합대책에의해목표연도 (2004년) 의논면적 1,100천ha( 벼재배면적 920천ha와시설원예면적 180천ha를합한것 ) 로조정됨에따라 1997년경지정리대상면적에대한전국적인보완조사로약 80만ha(799,785ha) 로조정되기에이른다. 결국최종적인경지정리의목표는논면적 116만ha의약 70% 에해당되는 80만ha로정착된셈이다. 또이목표면적의 83% 는진흥지역에서, 나머지 17% 는진흥지역밖의논이대상이되었던것이다. 1975년에채택된배수개선사업은 2모작을확대함을목적으로한것이기때문에그목표면적에는지표배수와지하배수가함께포함되어있었다. 배수개선대상은여러가지복합적인인자가작용하기때문에어느기준에의한조사를통하지않고는파악할수없는것이다. 처음에는침수상습지를대상으로 년에걸쳐지표수배제위주로조사한결과전국적으로약 11만ha(107,832ha) 가대상면적으로파악되었다. 이렇게하여설정된목표면적은 년에다시대상을지표배수와지하배수로구분하여도, 시 군및농조를통한행정조사결과 207천ha 로늘어났다. 1975년의대상면적이약 2배증가되었으며, 지표배수에서는 1975년조사결과와큰차이가없었으나지역간의기복이심하게나타났다. 그러나 80년대후반이래기상이변에따른집중호우의빈발로농경지의침수피해가급증하게되자방재차원에서지표배수의대상이확대되기에이른다. 97년 7월부터 98년 6월까지시 군, 농조로하여금강우빈도및하천정비상황등현지여건을감안하여배수개선대상지일제조사가실시되었다. 이조사결과를토대로 98년에확정된대상면적은 235천ha로이중 180천ha가지표배수대상이되었던것이다. 제 7 장새로운전환 개발에서보전관리로 099

102 제 7 장 결국배수개선의목적과목표면적은시대의변천에따라, 또식량작물 ( 보리의 2모작 ) 의수요가줄어들면서, 그리고국지적인집중호우의강도나빈도가잦아짐에따른침수피해를막기위한지표배수위주로궤도가수정된셈이다. 한때보리 2모작면적확대또는논의범용화 ( 汎用化 ) 를내걸고목표면적의약 40% 를지하배수로계획했던것이실행과정에서암거배수는초창기 ( 년 ) 의 4 5년간의시험사업을끝으로사업자체가소멸되고말았다. 그후에도여러차례간헐적으로지하배수개선사업의필요성이제기되었으나생산기반정비분야에서신규사업과투자수요억제라는대세에밀리어빛을보지못하였다. 2. 정비목표접근도앞에서본바와같이지난 60년동안생산기반의정비는거의 10년단위로그계획목표가수정되면서점차목표에접근해갔다. 시설의유지보전을제외한정비개발에서는이제마무리단계에접어들고있다. 현행주요사업의잔사업완료까지소요되는기간은 2008년이후 10년내외로추정된다. 즉 2008년현재잔사업비가 2007년투자규모로지속된다고가정했을때농업용수, 배수개선, 종합개발등은 5 6년이내에, 그리고대구획, 밭정비, 경작로포장등경지정비는 15년이내에완료되리라는계산이다. 바꾸어말하면 2020년경에는 20세기형생산기반정비는모두마무리될전망이다. 그러나개보수등시설의보전관리는농업이지속되는한관리와개보수는되풀이되어야할과제로남을것이다. 이보전 관리의주류를이루는것은경상적인수리시설의관리비지원과재해발생시의복구비등인데 2000년대부터여기에대한투자시각이크게달라지면서사업비또한크게늘어나고있다. 이는수리시설을보는사회의시각이크게는사회간접자본의방재차원으로바뀌었다는점과수리시설자체의노후도가그동안누적되어왔다는점에서개보수의수요가급증하고있음에기인된것이라할수있다. 지난날의개발우선주의가이제개발의마무리와함께보전 관리로이행되고있는것이다. 제 3 절생산기반정비의새로운전환 1. 농정기조의대전환국제적으로는 2004년에 WTO 쌀협상이마무리되어 10년간전면개방은유예받았으나의무도입량은 4% 에서 8% 로늘어났다. 그리고각종농업보호를위한보조제도의삭감과관세율의계속적인인하등여려분야에서개방압력이가해져왔다. 또국내에서는쌀생산의과잉기조가계속되는가운데 2002년 4월정부에의한쌀산업종합대책이발표되었고동년 11월에는 쌀소득보전기금의설치및운용관리에관한법률 이제정되어휴경보상, 차액보전 ( 목표가격대산지쌀값과의차액 85% 보전 ) 등조치가취해졌는가하면 2004년 3월에는 농림어업인의삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별조치법 을제정하는등으로농어촌의복지기반확충, 교육여건개선, 지역개발, 복합산업활성화등의계획적인추진등새로운시책이속출되고있다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

103 이런가운데세계속의한국농업, 그리고농촌을유지 발전시킴에초점을맞춘새로운농정방향이설정되었는데요지는다음과같다. 첫째정책대상을지난날의농업에서농업, 식품, 농촌을망라한것으로, 둘째지원방식은전체농가또는평균적인지원방식을농가유형별차등지원으로, 셋째투융자방향은생산기반등 SOC에대한투자위주에서소득, 복지, 지역개발위주의투자로, 넷째소득안정수단은농축산물의가격지지수단을소득보전으로, 다섯째정책의중점을생산중심에서소비자의안전, 품질중심으로, 여섯째농업생산공간으로만생각하던농촌을생산, 정주, 휴양공간의역할을할수있는방향으로정비범위와목표를설정하는등농촌을보는시각과지원방식을크게전환한것이었다. 농정패러다임의전환정책대상농업, 농업, 식품, 농촌지원방식전체농가, 평균적지원농가유형별정책차등화투융자방향생산기반등 SOC. 소득, 복지, 지역개발소득안정수단가격지지, 소득보전정책의중점생산중심, 소비자안전, 품질중심농촌의역할농업생산공간, 생산, 정주, 휴양공간이제농정은농업, 소득, 농촌등에관한 3대정책을지주로새로운정책으로탈바꿈되어가고있다. 농업정책에서는시장지향적구조재편을비롯하여친환경, 고품질농업, 친성장동력의확충등을추구하며, 소득정책에서는직접지불의확대, 경영안정장치의강화, 농외소득의증대등을, 그리고농촌정책에서는농산어촌지역개발 ( 농촌지역개발 ) 의활성화, 사회안전망강화, 교육및복지인프라의확충등을중점적으로추진한다는것이다. 이중에서농촌정책에서지향하고있는농촌지역개발의과제는아래에서보는바와같이 1 거점기능을갖는소도읍육성등농촌지역종합개발을비롯하여 2 기초생활환경의종합적개선, 3 농촌관광활성화등을내용으로하는농촌에대한투자, 인재유입촉진, 4 농공단지를향토산업화하는등향토산업육성, 5 농촌의문화 예술진흥및복지시설설치확대, 6 농촌의정보화촉진등이다. < 농산어촌지역개발의중점적정책과제 > 1 농산어촌지역종합개발추진거점기능을갖는소도읍육성 :3 년간 100억원투자, 2013년까지매년 20개소육성. 배후취락은 3 5개마을을하나의권역으로하여농어촌취락종합개발 :3 년간 70억원을투자하여 10년간에 1,000개권역을종합개발 2 기초생활여건의종합적개선 3 농산어촌에대한투자, 인재유입촉진 5도 2촌 : 일주일의 5일은도시에서생활하고, 2일은농촌에서농산어촌관광활성화 4 향토산업육성향토지적재산발굴농공단지를향토사업화지역농업문화의육성 5 농산어촌의문화, 예술진흥및복지시설설치확대 6 농산어촌의정보화촉진 제 7 장새로운전환 개발에서보전관리로 101

104 제 7 장 2. 생산기반정비의새로운과제앞에서본농정기조의대전환속에서생산기반정비의입지는극히좁아졌다. 농업을바라보는사회적인시각이나농업을둘러싼주변성세가크게변했기때문이다. 90년대중반이후생산기반정비에일어난변화만해도 1994년에는대구획경지정비와밭기반정비사업이채택되었고, 1995년에는경작로확 포장사업이, 그리고 2001년에는농업용수관리자동화 (TM/TC) 사업이채택되었으며, 이밖에저수지나담수호등의수질개선사업과물관리정보화사업, 농촌용수이용체계개편사업등이농촌용수의보전 관리차원에서새로운과업으로채택되는등농업 농촌여건의변화에발빠른대응을해왔다. 전통적인생산기반정비의마무리단계에서지금정부가내세우고있는향후의사업추진방향은다음과같은세가지로집약된다. 기본적으로농촌공간을미래농업의복합산업공간으로조성한다는전제하에 1 새로운미래농업의생산기반의창출, 2 쌀산업유지발전을위한기반확충, 3 지속가능한농업 농촌유지를위한재해대비및환경친화적정비등이다. 1에서는축산, 원예, 과수등다양한농업소득창출을위한기반조성과대규모간척지를활용한미래농업시범단지의조성방안등의검토, 밭작물수요증대에따른밭기반정비확대를추진한다는것이며, 2에서는기개발된수자원을효율적으로배분하여농업 생활 환경용수등으로활용하도록하기위해농촌용수의이용관리체계의개선, 3에서는수리시설의재해대비기능강화를위한저수지, 양 배수장등의보수 보강과상습침수농경지의재해대응능력강화를위한배수개선조기마무리와농촌관광및지역개발계획과연계한저수지수변정비등과청정용수공급을위한수질관리등이다. 이와같은전제하에추진될새로운사업은현행사업이마무리되기전에관련사항에대한자원조사를통하여구체적인사업발굴이따라야할것이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

105 2012 경제발전경험모듈화사업농업용수개발및공급방안 제 8 장 개발의성과와향후의과제 제1절개발의성과제2절대단위종합개발사업의성과제3절향후의과제

106 제 8 장 개발의성과와향후의과제 제 1 절개발의성과 대한민국은 1945년광복후 60여년동안수리시설의설치 ( 농업용수개발 ) 를주축으로추진되어온생산기반의정비는누계면적으로 2,371 천ha를조성하는데 42조 5천여억원이투자되었다. 이투자액을 2007년가격으로환산하면 56조 9백여억원에달한다. 이를부문별로대별하면농업용수, 배수개선, 종합개발등관개배수분야와개간, 간척등농지확대분야, 일반경지정리, 대구획정비, 밭정비, 경작로포장등을내용으로하는경지정비분야, 전재복구나수해복구등재해복구분야, 그리고수리시설의관리비지원을비롯하여수리시설과방조제의개보수, 저수지준설, 안전관리등을망라한시설관리 개보수분야등이다. 여기서개발면적또는정비면적으로계수화되어있는것은관개배수와농지확대, 그리고경지정비분야등 3개분야이다. 개발 정비의실적면적으로는대구획을포함하여경지정리가 84만 8천ha로가장많은비중을차지하고있고, 다음이중규모농업용수개발 41만 6천ha이다. 사업비투자실적에서는중규모농업용수개발과대단위종합개발, 시설관리분야가각각 14% 정도이며경지정리는대구획을포함해 23% 로역시가장많은비중을차지하고있다. 이는 90년대중반부터 UR에대응하여집중적인정비가이루어졌기때문이다. 여러종류의단위사업가운데사업목표가거의달성되었다는이유로사업이종결된것은경지정리사업이처음이다. 생산기반에관한정비 개발은사회경제적인여건이나영농방식의변화에따라여러가지형태의사업으로분화되어왔다. 1908년 수리 라는이름으로시작된수리조합에의한관개개선사업은그시행주체의이름이토지개량조합, 농지개량조합으로바뀌기는하였으나 1999년까지일관되게수리시설의관리전담기구의역할을해오다가 2000년부터농업기반공사 (2006년이후농촌공사로변경 ) 라는정부투자기관의관리로바뀌는등관리체제가크게달라졌다. 뿐만아니라수혜자부담원칙의전통이 2000년부터없어지고시설관리에소요되는비용은정부보조금과공사의수익금에서충당하는국가관리체제로전환되었다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

107 광복후 10여년은수리사업이전개되었으며 1957년에처음으로정부보조에의한개간사업이채택되었고, 1965년에는경지정리사업이광복후 20년만에정부보조사업으로채택되었다. 경지정리가처음시작될무렵우리농촌에서는일손이풍부했기때문에경지정리의필요성을느끼지못하여사업을기피하거나반대하는분위가충만해있었다. 이러한인식이 3년이지나서야농민들이경지정리의필요성을느끼게되고, 1970년대초반부터는경지정리의수요가급증하기에이르렀다. 결국정부주도의사업이농민들의선호사업으로바뀌게된것이다. 1970년에들어서자 년의영호남지역의대한발을계기로수립된농업용수개발사업의목표설정과함께소요자금이추산되었는데막대한개발소요자금을국내재정에서조달하기란극히어렵다는판단하에외국차관도입이추진되어왔고, 이것이 1969년에성사되어소위 대단위농업종합개발사업 이라는이름으로농업용수, 간척, 개간, 경지정리등을한묶음으로한종합개발형태의대규모의개발사업이시작되었던것이다. 이사업은당시까지단일목적의단위사업으로일관되던사업체제에큰변화를일으킨셈이다. 또 1975년에는세계적인식량위기에대처하기위해종전의점개발방식의계단식개간을대규모의단지개발로전환하여 야산개발사업 이란이름으로대대적인개발이추진되었다. 그리고이에이어 1975년, 2모작의확대에의한식량증산이라는명분으로배수개선사업이우리나라기반정비사상처음으로전액국고보조사업으로채택되었다. 이것은야산개발을절대농지의확장에의한식량증산의한축으로하고, 배수개선을경지이용률의확대에의한식량증산의다른축으로한식량기지확보수단이었다. 이상에서기술한 5가지단위사업이한참동안 (1980년대까지 ) 이어져오다가 1994년에경지정리가완료된지구에서구획의크기를종전의 20 40a에서 a 규모로대형화하여대형농기계에의한효율적인영농기반으로재정비한다는명분으로대구획경지정리사업 ( 처음에는재경지정리라하였음 ) 과, 밭작물에필요한용수개발과농도정비등을내용으로하는밭기반정비사업이채택되었고, 이어 1995년에는경지정리가완료된논을대상으로경작도로의폭을 3 5m 로확대하고이를포장하는경작로확 포장사업이채택되었다. 이들 9가지사업외에수리시설 ( 방조제포함 ) 의개보수는 1949년부터제도금융자금 ( 정부보증장기채 ) 이지원되면서조합이주축이되어추진되기는하였으나예산의뒷받침이그다지순조롭지못했다. 그러나 1986년부터농가부담경감정책이적극적으로펼쳐지면서조합관리수리시설의개보수사업도 1987년부터 70% 의국고보조와 30% 의장기채로, 1989년부터는전액국고보조에의한사업으로전환되었으며해마다투자규모가늘어났다. 이는수리시설이사회간접자본으로인식되면서취해진정책적인배려였다. 주요단위사업의오늘의성과를가져오기까지의과정은결코순탄하지만은않았다. 예컨대생산기반의주력사업이라할수있는대중규모농업용수개발사업 ( 수리사업 ) 의경우 1946년사업이재개된이래 50년대초반까지만해도지지부진하던것이 1953년부터미국의원조자금 (ICA 원조 ) 이투입되면서활기를찾기는하였으나 1960년대에들어서자원조가삭감됨에따라다시답보상태를면하지못하던것이 1965년의전천후농업용수원개발계획의수립과함께대일청구권자금이새로운재원으로마련되자지하수, 양수장, 보, 저수지등공종을사업단위로한개발이다시되살아났던것이다. 그러나 년영호남의가뭄을계기로지하수를너무과신한나머지한때저수지의설 제 8 장개발의성과와향후의과제 105

108 제 8 장 치사업이백안시되기도하였다. 이리하여저수지설치가극히제한된가운데양수장, 보, 지하수위주의사업이약 10년동안이어지다가 1975년을기하여농업용수개발사업에 AID, IBRD, OECF등의차관이도입되면서저수지축조공사가되살아났음은물론대대적인농업용수확장의기회가왔던것이다. 여기서다시 1981년에는수리시설의전면적인내한능력조사에근거하여수립된농업용수개발 10개년계획을계기로또한차례의발전을거듭했다. 이런발전세가 90년대초반까지계속되다가또다시새로운발전계기가마련된것은 1992년에수립된농어촌구조개선대책이수립되면서부터였다. 이는 2001년까지 10년동안 42조원의농어촌투자계획이었다. 이계획에포함된생산기반정비및규모확대투자액은 14조 4,410 억원 ( 연간평균 1조 4,441 억원 ) 으로 1991년의투자규모 7,580 억원의약 2배의해당되는것이었다. 바꾸어말하자면농산물의수입개방을앞두고농업의경쟁력제고를위한구조개선차원에서가장큰비중을둔것이생산기반정비였던것이다. 이러한투자계획은 1993년 12월 UR 농산물협상이일괄타결되고 1994년부터 WTO 체제가출범되자다시 1994년 7월, 2001년까지의 42조투자계획을 3년앞당겨 1998년까지집행토록바꾸는동시에별도로농어촌특별세법을제정하여향후 10년동안 15조원의재원을마련, 이것을 UR대책으로농어촌에투자하게되었던것이다. 소위농어촌지원자금의풍년을맞이한셈이었다. 이와같은 UR대책의일환으로 95년부터농업용수, 배수개선, 대단위종합개발, 경지정비, 수리시설의개보수사업등에집중적인투자가이루어졌던것이다. 이리하여 60년간에정비된생산기반의성과는농업용수는 1955년에 34% 에불과했던수리답이지금 78% 로거의목표에근접해가고있으며, 경지정비는논의일반경지정리의경우 2004년을기해정비종결에까지이른것이다. 특히농업용수분야의성과는저류, 양수시설의대형화에이어바다로버려지는물을가두어이용하는하구언시설로까지발전하여서남해안의용수원확보에새로운길을열었다. 광복후축조된대표적인수리시설 52개소의수리시설만으로도 224,946ha 에달한다 ( 중규모농업용수개발총관개면적 416,196ha 의 54% 상당 ). 한편계속사업의성격을지닌농업용수개발 ( 중규모 ) 과대단위종합개발, 간척등의 2008년이후의잔사업이모두끝나는데에는 4 7년이소요될것으로전망되며 (2007년투자규모를전제로한추정 ) 개발면적은 17만ha가늘어날것이다. 제 2 절대단위종합개발사업의성과 1. 농업생산기반 1968년부터는대단위농업종합개발사업추진을위한외국의차관자금도입이본격화되어 1970년부터는대단위농업종합개발사업추진을위한외국의차관자금도입이본격화되어 1970년부터금강 평택지구의 IBRD 차관사업이착수된이래오늘에이르기까지 30년간지속되고있다. 1977년까지금강 평택지구 30,567ha, 1979년부터는영산강 Ⅰ지구, 경주및계화도지구등 3지구 38,107ha 그리고 1989년까지창녕, 임진, 남강, 낙동강지구등 18,806ha 가완전한전천후농토로바뀌었고 1983년을기하여주곡자급이달성된값진성과라할수있을것이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

109 이사업은 1998년까지모두 14지구가준공됨으로써, 상류의저수지와하구의담수호건설로수자원 1,437 백만m 3 을확보하고농업용수는물론인근의생활용수와공업용수공급, 환경용수, 관광용수등을공급하여농경지 141전천후농토조성과풍부한공업용수공급에의한대불국가공단등대규모공업단지조성의여건을만들었고, 특히경주보문관광단지와같이대규모호수주변에는관광지가새로조성되어지역경제발전에촉진제역할을하게되었다. 수자원개발은주로하천상류에저수지를건설하여확보하는것이일반적이지만이사업을통해서는수자원개발의마지막수단인금강, 영산강과같은큰하천의하구를막아담수호를건설하여약 10억m 3 의수자원을이미확보하였으며, 현재시행중인영산강 Ⅱ Ⅲ 지구와홍보, 새만금지구가완공되면연간약 32억m 3 의수자원확보가가능하게되므로지역사회발전에획기적역할을담당하게될것이며국가발전에도크게기여하게될것이다. 한편공유수면매립은 97천ha 의국토가확장되고그중농경에적합한 63천ha는우량농지로개답하여쌀 220만석을생산할수있으며, 총 21 지구에서기대되는증수량은 809천 M/T 에이른다. 아울러 74천ha 의경지정리와 37천ha 의배수개선으로농업기반을개선하여영농편의와농지의범용화를기하게되며, 총 267천ha 를가뭄과수해없는전천후농토로바꾸게된다. 또공사현장에필요한인력과영농활동이증가되어필요한농업노동력을합하면연인원 1억 4천 560만명이고용증대되므로농가의소득증대와지역경제활성화에크게기여하게될것이다. 2. 경제 사회농업용수의적기공급으로사업시행전의농업용수확보를위한양수, 취수, 저수관리등에필요한노력의절감, 농로설치와경지정리사업에의한기계화영농의실현으로육묘, 경운, 정지, 이앙, 병충해방제, 수확및운반작업등의노력비절감과고용노동의상대적절약은생산비를절감하게되었으며기준공된 14개지구에서연간농가소득증대는 5,301 억원으로추정되고있다. 대단위농업종합개발사업으로다목적저수지, 방조제와하구둑이축조됨으로써농업용수는물론생활 공업용수가동시공급되었으며특히경주, 평택, 삽교천, 영산강Ⅰ, 대호, 금강Ⅰ 지구지역주민의가정과공장에다음과같이 1일 108만m 3 의풍부한생활 공업용수를공급할수있게되었다. 하구둑및방조제와저수지를축조하고이에부설되는도로와진입도로를개설함으로써사업지구내외는물론인근지역의육운개선과도로망확충에크게기여하게되었으며이로인하여국민경제와지역경제발전에획기적영향을주고있다. 사업지구별육운개선내용과그효과를보면다음과같다. 공유수면매립에의한간척사업으로우리나라전체국토면적의 1.0% 에해당하는 97천ha 가확장되었고이는역사에길이남을커다란공적이라아니할수없다. 고래로한치의국토라도더넓히기위하여많은인접국가들과민족들간에전쟁과갈등이계속되었고, 이러한상황에서주어진자연자원을최대한개발하는국토의확장과생산용지의확보야말로다른어느사업에대한투자가치보다도더크게부각되어이사업에대한경제적효과를일층높이게되었다. 제 8 장개발의성과와향후의과제 107

110 제 8 장 개발현장에투입되는숙련공, 비숙련공및인부에게살포되는노임은지역경제에미치는영향이지대하였는바, 농경사회로부터산업사회로의전환과정에서농촌의계절적실업을해소하고농촌과도시의잉여노동력의흡수활용은국가적실업해소에큰몫을하였으며, 더욱이제반토목공사의노동집약적시공방식에따른고용증대효과는더욱높았다고볼수있다. 대단위사업지구에서의고용증대는 14개준공지구에서연인원 8,949 만명, 시행중지구에서 5,404 만명으로총 1억 4천 353 만명의직접적인고용증대를가져올것으로추정된다. 논의환경보전측면에서는간척지와밭그리고임야를개답하고, 기존의수리불안전답과천수답에도적정한관개용수를공급하게됨으로써논의환경보전효과를 100% 거양할수있게되었다. 일반적으로홍수기는가뭄이지난후에도래하는바, 농업용저수지는 5 7월의이앙용수및담수상태유지로저수량이감소되어홍수시에저수여력을가지게되므로홍수방지효과를가져오게되며, 또한홍수시논의저수지가능량은준공지구 141천 ha에서 20cm 저류시총 282백만 m 3 의홍수조절기능을갖게된다. 사업지구내저수지와담수호등에저수되는물은농업, 생활및공업용수등으로공급된후비어있는저류용적은홍수조절기능을하게되고, 관개용수는논에서저류상태에있는동안 45% 는지하로침투되어 ( 농업기술연구소, 1993) 지하수층을이루며지하수공급은물론지반침하를방지하고해변지방에서는바닷물의침투를방지하는효과를가져오고있다. 논에관개되는물은비료, 농약, 중금속, 합성세제, 유기물등을비롯한각종유해물질함유되어있는데논에머무는동안벼와논토양에의하여정화되고작물의열흡수작용에의해기온이낮아지고고여있는물은기화될시대기의온도를낮추어조절하는기능을갖는것으로보고되고있다. 사업지구중방조제를막은평택의안성천과발안천, 삽교천, 대호그리고영산강Ⅱ 지구등은사업시행전만조시바닷물의역류로하류의하천물이퇴수하여농경지나시가지가침수되었으나방조제및하구둑건설후배수갑문의효율적인조작등으로 21,889ha 의농경지에침수피해를방지하게되었다. 또한평택, 계화도, 삽교천, 대호, 영산강 Ⅱ지구에서호당 ha 의농지를분배하여 15,936 세대에영농의터전을마련하였으며그중에서도정부의공공사업으로인하여이주하게된수몰민이나국가유동자인원호대상자등을평택의남양간척지에 1,163 세대, 계화도간척지에 1,992세대에새로운정착촌을건설하고이주시킴으로써삶의터전을마련하였다. 농업종합개발사업에대한효과를평가하는데있어경제적인측면에서의가시적수익측정은가능하지만, 그보다도더큰가치를추정할수있는간접효과는계량화가어렵고또많은제약을받고있으나, 최근아시아개발은행에서는사업수혜진단과평가 (PBME:project benefit monitoring and evaluation) 방법을통하여누가수혜를받는가하는인구학적관점, 수익에역점을둔경제적효과그리고농민에게도움이되는참여활동이나제도등의효과를계측수단으로하여개발사업이지역주민의삶의질을높여주는등사회, 경제적측면에서가져온효과까지도측정을시도하고있다. 이러한방법으론대단위농업종합개발사업지구중에서조사된사업적효과에대하여높은만족도를보여주고있다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

111 3. 문화 관광사업지구내에새로운저수지나방조제및하구둑의축조는진입도로또는부체도로가잘연결됨으로써지역주민및인근도시민의상수원, 청소년수련장, 시민레크리에이션및보건휴양장소, 주말전원별장, 만남의장소, 수상스키장, 보트장및낚시터등을제공하게되었으며경주덕동댐의경우는보문관광단지에관광용수와생활용수를공급함으로써관광단지의확대개발이가능하게되었다. 4. 환경대단위농업종합개발사업은일부분의자연환경을인공환경으로바꾸어놓는다고할수있다. 다시말해서자연상태의갯벌이나하천유역환경이인위적으로만든담수호및농업환경으로완전히바뀌어생태계, 퇴적, 해양, 농업및교통등의환경에큰변화를일으킨다. 가. 농업환경의조성대단위농업종합개발사업에의하여농업적으로이용가치가적었던갯벌과하천유역은담수호와농경지로바뀌어양호한농업환경으로조성되고기계화영농이가능한우량한대규모농지에서안정적인농산물생산뿐만아니라농업용수, 공업용수및생활용수의공급등수자원확보에크게기여한다. 또한간척개발대상지역의주변에서는용수원부족으로가뭄피해가발생되고홍수기에는만조시해수의역류로침수피해, 그리고태풍또는해일시에는해수면상승에의한범람으로농작물의염해와시설의파괴등자연재해를입어왔으나, 간척개발후에는이러한재해로부터벗어나안전한삶의공간으로변화하였다. 한편새로조성된담수호및농업생태계는수질과대기질의정화기능, 습지기능, 지하수함양, 대기온도조절, 홍수조절, 야생동물의먹이및서식지제공등으로자연생태계의보전에도크게기여하고있다. 나. 새로운갯벌의생성방조제건설후인근해역에는조류속및해수유동등의변화가일어나퇴적환경에큰영향을미쳐결과적으로해안선의모양을크게변화시켰다. 우리나라의곡창지대인김제, 만경, 김포및김해평야는먼옛날에갯벌이었으나농지로개발된후오랜세월이경과하여, 오늘의서남해안에새로운갯벌이생성된것이다. 또한방조제를축조한후바깥쪽에새로운갯벌이형성되어이를다시간척농지로개발한사례도적지않았다. 그예로서강화도는원래 2개의섬이었던것이약 700년전부터소규모의간척이시행되었으며반복되는간척과갯벌의형성으로하나의섬이되었다. 대단위간척개발사업으로새로운갯벌이생성된또다른사례로서아산방조제, 삽교방조제, 금강하구둑, 동진강방조제등의경우방조제축조전후의지형도를비교해보면바다측에매우넓은갯벌이다시형성되어있는것을확인할수있다. 아산및삽교방조제축조후에아산만일대에는새로운갯벌이생성되는이곳에평택항건설공사가현재진행중에있다. 특히아산만일대와강화도주변에는생태적, 퇴적학적측면에서매우건강하고지속적개발가능성을지닌갯벌이생성되었다. 또한금강 제 8 장개발의성과와향후의과제 109

112 제 8 장 하구둑바깥쪽특히서천쪽연안에도빠른속도로새로운갯벌이생성되고있다. 현재새만금방조제가건설되고있는갯벌도약 30년전에동진강방조제가건설되고난후에새로이형성된것이다. 다. 교통환경의개선간척대상지가되는하구연안지역은불리한지형조건으로교통환경이좋지않아대부분의지역이낙후되고주민들의생활에불편이심하였던지역이었다. 그러나이곳에방조제가건설됨으로써육운교통환경이획기적으로개선되어지역발전의기틀을마련할뿐더러지역주민들에게도큰교통편익을제공하게되었다. 그예로서아산, 삽교. 금강, 영산강, 영암방조제등 5개방조제의교통량을 1998년에조사한결과이들방조제를통해서만연간 1,654억원정도의교통편익이발생된것으로나타났다. 라. 철새및희귀동물의도래간척지를개발한후에는주로갯벌에서서식하는동물을먹이로하는도요- 물떼새류의서식처가축소되거나먹이가감소되어다른곳으로이동하는경우가종종있다. 그러나간척사업으로조성된담수호, 농경지및방조제주변은철새의도래지가되고다른조류의서식장소로이용되고거시적으로는새로운조류생태계가형성된다. 금강하구의금강호, 영산강하구의영산호, 영암호및금호호, 천수만의간월호및부남호등의담수호겨울에는수면성오리류의중요한도래지가되고, 여름에는백로, 왜가리, 해오라기등백로과의철새들이도래하여이들조류군의중요한서식처로변하였다. 또한꼬마, 흰목물떼새류, 할미새류, 뜸부기및물총새과의새류, 논병아리, 붉은머리오목눈등총 25여종의조류가서식하고있다. 이와같이철새가도래하고많은종류의조류가서식함으로써담수호와그주변은수려한자연경관을이루게되어관광자원으로이용되기도한다. 한편아산및삽교방조제체절후새로이생성된아산만일대의갯벌에는 1988년도에도요- 물떼새류의새로운도래지가형성되어일시에 20만마리이상이날아들었다. 서산 A, B지구는세계최대규모의가창오리도래지가조성되어이지역을철새도래지로지정할것을검토하기도하였다. 우리나라천연기념물제199호로지정, 보호되는황새가중요담수호에서서식하고있는것도간척사업으로희귀조류의서식환경을조성한결과라할수있다. 방조제의외측사면은해달의중요한서식처로이용되고있다. 전남완도군의약산및완도지구방조제의외측피복석의틈새는훌륭한해달의집으로이용되고있는것이 년연구결과확인된바있다. 해안의암벽등에집을지어인근의성계, 패류, 굴, 따개비, 낙지, 어류등을잡아먹고살던해달이서식하는등은간석지에서이전에볼수없었던새로운생태계가조성되고있다는것을실증하는것이다 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

113 마. 새로운어장의현성간척개발에따라방조제안쪽의어장또는양식장은모두사라지지만외측바다쪽에는개발하기전과비슷하거나더많은수산환경이형성되는경우가적지않다. 전남의완도지구와약산지구간척개발의경우개발전에있었던모든수산시설은없어졌지만, 방조제건설후몇년이지나자인근해역에는방조제축조전보다더많은양식장이신설되었고, 생산량도증가하는것을알수있다. 금강하구둑설치후새로이생성된갯벌지역에새로운어장이형성되고있으며아산간척지와계화도간척지외곽에도광활한어업면적이생성되었다. 제 3 절향후의과제 1. 생산기반정비와환경문제 70년대이래세계인구의폭발적인증가와함께인간활동의급격한확대는여러가지형태로지구환경의변화에영향을미쳐왔다. 자원의이용은자원의고갈로, 자연환경의활용은그의변화와수탈로이어졌고, 인공물질의생산은그생산과정 소비과정에서폐기물의방출에의해지구환경을악화시켜왔다. 특히화석연료의대량사용에의해대기중에이산화탄소농도를높여지구의온난화진행에한몫을하고있으며이상태가계속되는경우해수위의상승이나기후의격변, 식량의감산등중대한문제가예측되고있으며금세기에는지구온난화와물문제가최대의과제가되리라는관측이지배적이다. 기후변화에크게영향을끼치는것은온난화현상과열대림의감소, 사막화의진행등으로알려져있다. 온난화는화석연료의연소에서발생하는이산화탄소등온실효과가스에의한온도상승과열대림의감소에따른이산화탄소흡수량의감소, 그리고과방목, 과경작, 과잉벌채에의한토양의열화 ( 劣化 ) 와기후변동에의한영향으로인한사막화의진행은지구단위의위기로감지되고있은것이다. 한편 80년대이래농업에대한환경부하 ( 環境負荷 ) 문제를둘러싸고미국이나유럽선진국가에서심각한우려의목소리가터져나오면서미국에서는 1985년과 1990년의농업법을통하여토양보전을위한장기휴경프로그램을비롯한습지회복보전계획, 수질보전자원계획등의환경보전규정을강화하는한편지속가능한농업 ( 비료, 농약의저투입 ) 을표방하고나섰으며, 유럽에서는 EU 국가를중심으로공동농업정책 (CAP) 하에저투입농업의실시, 농업과환경과의공존대책이강구되어왔다. 밭농업을위주로하는미국이나 EU 국가의농업에있어가장심각한문제는농약이나화학비료에의해수질이심히오염되어있고전국적으로이들투입재료에의해오염되어있을가능성이있는지하수를음료수로사용하고있는인구가 5,000만명 ( 미국총인구 2억 4,800만명의 20%) 에달하는것으로추정되고있다. EU 국가의경우는영국을제외한대부분의국가에서음료수의 70% 를지하수에의존하고있고그오염의주요인이가축배설물의과다살포에기인한것으로알려져있다. 제 8 장개발의성과와향후의과제 111

114 제 8 장 우리나라의경우농정사에서환경을중시한사상은극히희박했다. 오직증산정책에입각한생산력의증대와효율의추구가주된목표였다. 그결과농업의과학화와기계화, 그리고단일품목에의한주산지형성이농업근대화의축이되어왔다. 그러나최근이근대화속에담겨있는환경문제가크게부각되고있다. 즉 1 농업기술의근대화속에는농업용비닐, 플라스틱의대량폐기, 화학비료와농약의보급, 제초제의보급, 쓰레기소각에의한다이옥신발생등으로농산물의안전성손상, 환경에대한부화 ( 호소, 지하수의부영양화등 ) 를비롯하여 2 농업기반정비에있어구획정리로논두렁이나소수로, 토양의반전, 이동, 대형기계에의한전압등으로생식생물의타격, 3 주산지형성으로인한경지생태계의단순화, 천적에의한병충해저항력의저하와과다한지력소모, 4 농촌생활의근대화, 혼주화로인한석유, 합성세제등에의한하천수질악화에더하여환경보전을가미한농촌지역계획결여, 무질서한혼주화진전, 수질오염, 쓰레기문제의심화등이다. 이러한농업 농촌전반에걸친환경문제와함께생산기반정비와환경문제와의관계이다. 앞의 2에서와같이생산기반정비가환경측면에서마이너스효과가있다고하여정비를가하지않을경우농업활동의지속이보장되지못함으로써입는손실이더클것이라는것이다. 이는생산적인손실뿐만아니라환경면에서도적지않은손실을초래할것이다. 생산기반정비는곧농업활동을보장하는기본적인수단이며나아가서는농업과농촌의유지 보전을보장하여이들이갖는공익적인기능을발휘케하는것이기때문이다. 농업 농촌이갖는국토 환경보전기능에는 1홍수조절기능, 2 수자원함양기능, 3 토양침식방지기능, 4 토사붕괴방지기능, 5 대기정화기능, 6 생물상 ( 生物相 ) 의보전기능, 7 보건휴양기능등을들수있는데최근에는이들기능에대한경제적인평가액이시산되고있다. 일본의경우농림수산성농업종합연구소의시산 (1998년 ) 에의한평가액은 68,788 억엔 / 년으로농업조생산액의 65% 에달하는것으로알려져있다 ( 대체법에의한평가 ). 2. 환경에배려한기반정비의향후방향지난 60년동안의생산기반정비의기조는농업생산성의제고에목표를둔용배수의보장과기계화영농기반의구축에있었다. 그리고그과실은수혜지구인농업자에게한정되어있었다. 농업용수나경지정리등을주축으로하여정비대상은평야지의조건양호지역이었고, 염가주의로양적확대위주의사업이전개되어왔으며사업비의 20 30% 의자부담과유지관리비의수혜자부담원칙이적용되었다. 그러나남겨진생산기반정비는지속가능한농업의유지보전차원에서우량농지의보전정비와중간간지등조건불리지역의종합정비를양대축으로하여새로운정비정책을정립할필요가있다. 이두가지를축으로하여이제까지의개별사업을통합또는재분류하여각기특색있는지원책을강구함이필요하다. 예컨대농촌용수나가뭄대책, 경지정리, 밭기반정비, 경작도로등사업이중산간지에속하는경우에는사업을통합관리하거나그기준이나지원책을달리하고우량농지의유지보전의경우에는관리시설의현대화나광역단위의재정비책또는통합관리방안을강구해야할것이다. 특히중산간지의농지는생산력이낮고또이를정비함에는과다한투자를요하는것이기는하나국토보전이나환경보전의관점에서유지 보전에필요한적정수준의정비는필수적이다. 유럽의산지 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

115 농업의유지보전책이나일본의중산간지활성화사업등에비추어우리나라도이에대한확고한정책방향이정립되어야한다. 획일적인기준이나경제성위주가아닌농업의공익적기능에역점을둔다양한정비수단을강구하는것이중요하다. 조건불리지역에대한특단의정책적인배려가없는한중산간지역의농업 농촌정비는경제성이나효율면에서극히제한적일수밖에없다. 나라에따라조건불리지역에대한대책은구구하지만최근의동향은환경보전적인차원에서지윈책이강구되고있음이일반적이다. 그러나일본의경우는곡물자급도가 30% 수준이고논의 30% 이상을전작 ( 轉作 ) 하고있음에도불구하고중 산간지역에대한활성화대책이기반정비를중심으로계속되고있음에주목할필요가있다. 우리나라의금후대책은조건불리지역의농업 농촌대책을하나의정책과제로독립시키고여기에다양한세부사업을수용 접목하는새로운사업체계전환을꾀할필요가있다. 예컨대 조건불리지역농촌정비특별사업 속에 1 생산기반종합정비사업, 2 다랑논등의농지보전사업, 3 농토정비사업등의세부사업을수용하는것을말한다. 여기에는제도, 기술면에서선행연구가필수적이며이를토대로시범사업의전개, 사업의확대추진으로이어져야할것이다. 제 8 장개발의성과와향후의과제 113

116 참고문헌 농림부, 한국농정 50년사 ( 상 ), 한국농촌경제연구원, 1995 농림부, 한국농정 50년사 ( 하 ), 한국농촌경제연구원, 1995 농림부, 항구적가뭄대책을위한농촌용수 10개년계획, 2002 농림부 농어촌진흥공사, 농업 농촌용수종합이용계획, 1999 농림부, 농업기반공사, 한국수리시설의변천과문화유산, 2002 농림수산부, 한국농업기반개발 45년사, 농어촌진흥공사, ( 사 ) 한국농지개발위원회, 1992 한국개발연구원, 한국경제반세기정책자료집, 1995 한국농어촌공사, 한국농어촌공사 100년사, 2008 한국농어촌공사, 한국농업수리변천사, 2007 한국농지개발연구소, 농림부 한국농업기반개발 45년사, 1992 한국농촌경제연구원, 한국농업 농촌 100년사, 2003 농어촌진흥공사, 농공기술 50년사, 1996 농어촌진흥공사 농업생산기반정비사업총람, 경제발전경험모듈화사업 : 농업용수개발및공급방안

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