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3 공무원헌장 우리는자랑스러운대한민국의공무원이다. 우리는헌법이지향하는가치를실현하며국가에헌신하고국민에게봉사한다. 우리는국민의안녕과행복을추구하고조국의평화통일과지속가능한발전에기여한다. 이에굳은각오와다짐으로다음을실천한다. 하나. 공익을우선시하며투명하고공정하게맡은바책임을다한다. 하나. 창의성과전문성을바탕으로업무를적극적으로수행한다. 하나. 우리사회의다양성을존중하고국민과함께하는민주행정을구현한다. 하나. 청렴을생활화하고규범과건전한상식에따라행동한다. < 공무원헌장실천강령 > 하나. 공익을우선시하며투명하고공정하게맡은바책임을다한다. 부당한압력을거부하고사사로운이익에얽매이지않는다. 정보를개방하고공유하여업무를투명하게처리한다. 절차를성실하게준수하고공명정대하게업무에임한다. 하나. 창의성과전문성을바탕으로업무를적극적으로수행한다. 창의적사고와도전정신으로변화와혁신을선도한다. 주인의식을가지고능동적인자세로업무에전념한다. 끊임없는자기계발을통해능력과자질을높인다. 하나. 우리사회의다양성을존중하고국민과함께하는민주행정을구현한다. 서로다른입장과의견이있음을인정하고배려한다. 특혜와차별을철폐하고균등한기회를보장한다. 자유로운참여를통해국민과소통하고협력한다. 하나. 청렴을생활화하고규범과건전한상식에따라행동한다. 직무의내외를불문하고금품이나향응을받지않는다. 나눔과봉사를실천하고타인의모범이되도록한다. 공무원으로서의명예와품위를소중히여기고지킨다.

4 제 1 편행정의의의와정부의기능 1 제1장행정의개념과과정 3 제1절행정의개념 3 제2절행정의과정 5 제2장정부의기능 7 제1절정부의기본적기능 7 제2절변화하는행정환경과정부기능의변화 8 제 2 편행정학의접근방법과이론 15 제1장행정학의학문적성격과발달과정 17 제1절행정학의학문적성격 17 제2절현대행정학의발달과정 18 제2장행정학의접근방법 20 제1절접근방법의의의 20 제2절행정학의다양한접근방법 21 제3장행정학의주요이론 27 제1절행정학건학기의주요행정이론 27 제2절 20세기전반기의주요행정이론 32 제3절 20세기후반기의주요행정이론 35 제4절기타행정이론 45 제 3 편행정윤리와행정통제 51 제1장행정이추구하는가치 53 제1절본질적행정가치 54

5 행정학 제2절수단적행정가치 58 제3절관료제를통한행정가치의구현 63 제2장행정윤리 64 제1절행정윤리의의의 64 제2절공무원부패 66 제3장행정책임과행정통제 68 제1절행정책임 68 제2절행정통제 69 제 4 편정책론 73 제1장정책의의의및유형 75 제2장정책형성 76 제1절정책형성의개념과절차 76 제2절정책형성과정의참여자 77 제3절정책결정의이론모형 78 제3장정책집행 82 제4장정책분석과평가 83 제1절정책분석 평가의의의와유형 83 제2절정책분석 평가의절차와방법 84 제5장정책변동 85

6 제 5 편조직관리 89 제1장조직이론의기초적이해 91 제2장조직구조론 92 제1절조직구조의기본개념 92 제2절조직구조의모형 94 제3장조직행태론 99 제1절동기이론 99 제2절리더십이론 105 제3절갈등의관리 111 제4절의사전달과의사결정 114 제5절생산성향상을위한포괄적관리기법 116 제 6 편인적자원의관리 121 제1장인사행정의기초적이해 123 제1절인사행정의개념 123 제2절인사행정의과정 124 제2장인사행정제도의발달 125 제1절직업공무원제도 125 제2절엽관주의와실적주의 127 제3절대표관료제 129 제3장공직구조의형성 131 제1절계급제 131 제2절직위분류제 132

7 행정학 제4장인사관리과정 133 제1절임용 133 제2절능력개발 134 제3절동기부여 139 제5장공무원의행동규범과규율 142 제1절공무원의정치적중립 142 제2절공무원노동조합활동 144 제3절공무원의신분보장과징계 145 제 7 편예산과재정의관리 151 제1장예산의기초적이해 153 제1절예산의개념과기능 153 제2절예산의원칙 155 제3절예산의종류와분류 157 제2장예산과정 160 제1절예산편성 160 제2절예산심의 161 제3절예산집행 161 제4절결산 163 제3장예산개혁 164

8 행정학 제 8 편행정개혁 169 제1장행정개혁의의의와접근방법 171 제1절행정개혁의의의 171 제2절행정개혁의접근방법과대상영역 172 제2장성공적행정개혁전략 173 제1절행정개혁과저항의극복 173 제2절행정개혁의성공적관리전략 174 제3장각국의행정개혁 175 제1절우리나라역대정부의행정개혁 175 제2절외국의행정개혁 177 제 9 편미래사회의도전과행정의과제 183 제1장세계화와행정 185 제1절세계화의의의 185 제2절세계화의행정적함의 186 제2장미래사회의도전과미래행정의모색 187 제1절미래사회의도전 187 제2절미래행정의모색 188 < 참고문헌 > 192

9 제 1 편 행정의의의와정부의기능

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11 제 1 편행정의의의와정부의기능 제 1 편행정의의의와정부의기능 제 1 장행정의개념과과정 제1절행정의개념행정 (public administration, Verwaltung) 은 공익을증진시키고공공문제를해결하기위해공공정책을형성하고집행하는공공부문의활동 으로정의될수있다 ( 이종수, 2013c, 이종수외, 2014). 행정의개념은적용범위와관련하여넓은의미의행정과좁은의미의행정으로나눌수있다. 넓은의미의행정은조직일반에적용할수있는인간협동의측면에초점을맞추는개념이다. 이경우행정은 고도의합리성을수반한협동적인간노력의한형태 로정의될수있다. 좁은의미의행정은정부관료제를중심으로이루어지는활동을의미한다. 행정을국가목적을실현하기위한사람과물자의관리로보거나, 또는행정을정책결정과집행을중심으로하는정치과정의일부로보는견해가여기에속한다. 최근의행정개념은공공문제의해결과이를위한정부외의공 사 ( 公 私 ) 조직들의연결망을강조하는경향이있다. 이러한행정개념은 거버넌스 (governance) 로서의행정 을의미한다. 거버넌스의주창자들은오늘날의복잡한공공문제를해결하기위해서는과거와같이공공서비스가국가에의해일방적으로제공될것이아니라시장과시민사회등민간부문과의협력에의해제공되어야한다는입장에서, 행정현상을정부와시민사회의파트너십이라는관점에서이해하고자한다. 행정학은정치학및경영학과밀접하게관련되어있다. 행정은우선정치권력을배경으로하여정책을형성하고집행한다는점에서정치와관련된다. 그러나정치학이정치권력의형성및유지를주로다루는데비해행정학은정책의형성과집행을다룬다는점에서양자의차이가있다. 19세기미국행정학의건학자들은행정의본질을 관리 로파악하여 정치 행정이원론 을주창하였다. 단순화하여설명하면정치는 정책 ㅣ 3 ㅣ

12 행정학 을형성 하는일과관련되며행정은 정책을집행 하는것이기에양자는서로다른바, 행정을정치로부터독립시켜야한다는논리를편것이다. 그러나행정공무원들이실제로수행하는일을보니정책집행뿐만아니라정책형성기능까지수행하더라는관점에서 1930년대에는정치와행정이하나라는 정치 행정일원론 이대두되었다. 실제로행정공무원들이수행하는기능가운데법률안을기초하고, 시행령과규칙 규정을제정하는일등은정책형성의범주에속한다. 미국의초기행정학자들이행정의본질적기능을 관리 즉 정책집행 으로파악한데서알수있듯이행정의관리방식은경영과유사한측면이많다. 행정과경영은우선인적 물적자원을동원하고활용하는관리기술을다룬다는측면에서유사하다. 그리고대규모조직 (large organization) 은공 사 ( 公 私 ) 조직을막론하고계층제, 전문화, 분업등관료제적성격을띤다는점에서도양자는유사하다. 또한행정과경영은조직목표달성을위한조직구성원들의협동행위를다룬다는점에서유사하다. 다른한편행정과경영은추구하는목적, 법적규제의강도, 정치권력적성격, 평등규범의요구, 독점성, 관할및영향의범위면에서차이점을보인다. 행정이공익을추구하는데반해경영은사익의극대화를목적으로삼는다는점에서서로다르며, 행정은경영보다엄격한법적규제를받는다는점, 그리고행정은본질적으로정치적성격을갖고있으며공권력을배경으로한다는점에서서로다르다. 또한행정에서는경영에서보다평등규범이강하게작용하고, 독점성이강하며, 관할영역및영향의범위가경영에서보다넓고크다는점에서양자는차이를보인다. 여러학자들이다양하게제시한행정의개념정의속에는다음과같은속성개념이들어있다. 첫째, 행정은공익을증진시키고공공문제를해결하기위한활동이다. 국가안보와치안질서를유지하고, 시장의공정거래질서를유지시키며, 환경오염을감시하고, 도로 항만의건설과같은사회간접자본을확충하며, 각종복지정책을펴는정부의여러활동은공익을보호 증진하고공공문제를해결하는데근본목적이있다. 이와같은의미에서공직자의공적책무 (public obligation) 는기본적으로공익을수호 증진하는데있다고할것이다. ㅣ 4 ㅣ

13 제 1 편행정의의의와정부의기능 둘째, 행정은공공정책을형성하고집행하는활동이다. 행정학의발달과정을보면 19세기말정치 행정이원론 (politics-administration dichotomy) 에서는행정의 집행 기능에초점을두어, 행정을정책의집행을위한 관리 ( 管理, administration) 활동 으로정의하였으나 ( 행정관리설 ), 1930년대이후대두된정치행정일원론에서는행정을정책집행뿐만아니라정책형성기능까지를함께수행하는통치과정의일부로보고있다. 셋째, 행정은공공부문에서이루어지는활동이다. 국가사회는공공부문과민간부문으로크게나눌수있는바, 행정은공공부문에서공공재와공공서비스를생산하여소비자로서의국민에게제공하는일을주로수행한다. 이러한공공부문에는정부부처와정부기업등정부부문과, 공기업등준정부부문이포함된다. 행정의개념을좁게정의할경우정부부문의활동에만국한할수도있을것이나, 민 관공동생산 (coproduction) 등의형태로민간부문도공공서비스생산에참여한다는관점에서, 최근에는공공부문과민간부문의영역을엄격하게구분하지않는뉴거버넌스 (new governance) 적관점이강조되기도한다. 사익을추구하는민간부문과는달리, 공공문제를다루는행정에서는공공성 (publicness) 이핵심개념을이룬다. 공공성의속성개념에는, 이기적관심또는사적이익 (self-interest) 으로부터자기자신을넘어타인의이익을이해하는 성숙 (maturity) 의개념에더하여 공동 (common) 과 배려 (care with) 의의미가부가되어있다. 국가사회라는공동체를함께이루고유지하기위해서는사적이익을넘어타인의이익까지배려하는구성원들의관계가중요한의미를지닌다 ( 이종수, 2010: 61-64). 제2절행정의과정행정이구체적으로이루어지는과정은논자에따라다양하게제시되고있다. 행정과정은정책의형성과집행에초점을두어 [ 정책형성 - 정책집행 ] 으로단순화할수있다. 또한귤릭 (Luther Gulick) 이제시한최고관리층의관리기능으로서의 POSDCoRB를행정과정으로이해할수도있을것이다. 귤릭은 행정관리에관한대통령위원회 ( 일명브라운로우위원회 ) 에서제출한보고서에서조직의최고관리층이담당해야할총괄 ㅣ 5 ㅣ

14 행정학 관리기능으로기획 (planning), 조직화 (organizing), 인사 (staffing), 지휘 (directing), 조정 (co-ordinating), 보고 (reporting), 예산 (budgeting) 의 7대기능을제시하고, 이들기능을나타내는단어의첫글자를따서 POSDCoRB라는약어를만들었다. 그러나가장일반적으로받아들여지고있는행정과정은 Hersey와 Blanchard (1972: 5) 가제시한관리의 4대과정이다. 이들은관리의과정을기획 (planning), 조직화 (organizing), 동작화 (motivating), 통제 (controlling) 의 4단계로다음과같이나누었다. [ 그림 1-1] Hersey 와 Blanchard 가제시한관리의 4 대과정 planning controlling organizing motivating Hersey와 Blanchard가제시한관리의 4대과정을다음과같이설명할수있다. 즉행정은특정한공공문제가발생하거나새로운행정수요가대두될때공공문제를해소하고행정수요에부응하기위해필요한공공서비스를생산 공급하기위한정책을형성하고 (planning), 그러한정책을수행하기위해필요한조직을짜고인력을충원 배치하며 (organizing), 조직구성원들이열심히일하도록유인 (incentive) 을제공하고동기를부여하며 (motivating), 조직구성원들이게으름을피우거나규범을일탈하는행위를하지않도록통제 (controlling) 하는과정이라고할수있다. ㅣ 6 ㅣ

15 제 1 편행정의의의와정부의기능 제 2 장정부의기능 제1절정부의기본적기능정부의기능이란정부가담당하는행정사무를의미한다. 즉, 정부가 하는일 이라고볼수있다. 정부의 하는일 은국민개개인의생활모든국면에두루영향을미친다. 정부는국민일반 (public at large) 의생명과재산을보호하기위해그리고국민의자유로운생활을보장하기위해범죄, 공해발생과같은개인과기업의활동을규제하기도하며, 복지서비스를제공하기도한다. 정부기능은 활동영역별 로나누어볼수도있고, 활동과정의성질별 로나누어볼수있다. 정부의주요기능을 활동영역별 로살펴보면법과질서유지기능, 국방및외교기능, 재정 경제적기능, 사회복지기능, 교육 문화기능등으로나누어볼수있다. 법과질서유지기능은공동체생활의유지를위해필수불가결한공공서비스로정부의제1차적기능이라고할수있다. 또한국민의생명과재산을외국의침략으로부터보호하고외국과의외교관계를유지하기위해서는국방및외교기능이필요하다. 국방및외교기능은법과질서유지기능과함께주권적기능에해당한다. 이러한기능을담당하는정부기관으로는외교부, 국방부, 행정자치부, 법무부등을들수있다. 정부는또한국민들이보다나은경제적삶을영위할수있도록경제적기능을수행한다. 기업및소비자의경제활동을보장하고사회간접자본및과학기술 정보분야등에대한투자등이경제적기능에속한다. 경제적기능을수행하는정부기관으로는미래창조과학부, 기획재정부, 산업통상자원부, 농림축산식품부등을들수있다. 정부는한편사회적약자를보호하고사회갈등을해소하는사회적기능과함께교육 문화적기능도아울러수행한다. 이러한기능을담당하는행정기관으로는교육부, 문화체육관광부, 보건복지부등을들수있다. 정부기능은다른한편 활동과정의성질별 로분류해볼수있다. 정부기능을성질별로분류하는방법도다시둘로나눌수있다. 그하나는정책형성기능과집행기능으로분류하는것이며, 다른하나는규제기능, 조장및지원기능, 중재및조정기능 ㅣ 7 ㅣ

16 행정학 으로나누는방법이다. 정부기능을정책과정의측면에서보면크게 정책형성 기능과 집행 기능으로분류할수있다. 정책형성기능은정부정책을짜는정책결정또는기획기능을말하며, 집행기능은이미결정된정책을집행하기위한기능을의미한다. 정부기능은또한 활동과정의성질 을기준으로 규제, 조장, 중재및조정 기능으로나누어볼수있다. 규제기능 은국민들의생활을금지하거나제한하는기능이다. 여기에도경제적규제와사회적규제가있다. 경제적규제의예로서경쟁을확보하기위한공정거래에대한규제, 각종경제활동에대한인허가, 부동산투기억제조치등이있다. 사회적규제의예로는노동자의안전및환경에대한규제와소비자보호를목적으로한규제등이있다. 조장 기능은특정분야의산업이나활동을조장하거나지원하는기능을말한다. 특정분야의산업을활성화하기위해재정및금융상의지원을하고기술을제공하는등의경우가여기에해당된다. 중재및조정 기능은사회내에서이해당사자들간에분쟁이발생했을때정부가그사이에서서이해관계를조정하고양측의합의를이끌어내는기능을말한다. 노동분규의중재, 이익집단간의이해조정, 환경분쟁에서의갈등의조정등이그러한예에속한다. 민주화가진행되는과정에서각종이익집단의이익표출과갈등이심해질때특히요구되는기능이다. 제2절변화하는행정환경과정부기능의변화정부를둘러싸고있는환경은크게정치 경제 사회적환경으로나누어볼수있다. 행정은그존재맥락을제공하는사회의지배적인형태와특성에의해영향을받는 사회적구성물 이라고할수있다 (Farmer, 1995: 24). 정부기능은이와같은환경의변화에크게영향을받는다. 예를들어, 정치가민주화되고, 나라간의경제적경쟁이치열해지며, 노령인구의비율이증대하는등인구구조가변하고복지수요가증대되면그에따라정책기조의우선순위도달라질수밖에없다. 정부기능은우선공공부문 ( 정부 ) 과민간부문의관계변화에따라크게변한다. ㅣ 8 ㅣ

17 제 1 편행정의의의와정부의기능 민간부문은 경제적시민사회 즉 시장 과 비경제적시민사회 로나눌수있다. 정부기능의범위는, 경제적측면에초점을맞추자면, 정부가얼마만큼민간의경제활동에간섭 (intervention) 하느냐또는자유롭게방임하느냐에따라달라진다. 역사적으로살펴보면, 자유주의이념이추구되던 19세기까지는정부기능이국방 외교및법과질서유지기능에한정되고경제생활의자유가강조되었다. 즉자유방임주의국가이념이추구되던이른바값싼정부 (cheap government) 로불리는야경국가관이지배적이었다. 20세기들어사회적강자에의한독점과착취등시장실패 (market failure) 현상이대두되고자본주의사회의어두운측면이드러나자시장에대한정부개입의필요성이강조되면서복지국가의이념이추구되었다. 그러나 1980년대이후에는방만한복지정책과 큰정부 (big government) 에따르는재정부담을완화하고정부실패 (government failure) 를교정하기위한필요에서 작은정부 (small government) 를강조하는신자유주의의이념이확산되었다. 신자유주의이념에따라각국정부는정부의기능과규모를축소하고민간경제에대한규제를완화하는시장지향적정부혁신을추구하게되었다. 1990년대이후에는시장우위적신자유주의이념이다시중대한도전에직면하게되었다. 기든스 (Anthony Giddens), 바버 (Benjamin Barber) 와같은사상가들은국가와시장의실패를바로잡는새로운접근즉 제3의길 (the third way) 을주창하기에이르렀다. 제3의길에대한아이디어는 1980년대미국및영국의중도좌파적재사고 (centre-left rethinking) 에서나왔다. 여기서제1의길은 1970년대이전유럽의구 ( 舊 ) 사회민주주의를말하며, 제2의길은 1980년대를전후하여영국과미국등에서추구된신자유주의를말한다 (Martell, 2004: 92). 이와같은관점에서볼때, 제3의길은사회민주주의와신자유주의의변증법적통합이라고할수있다. 제3의길에서는우파적정책기조와좌파적정책기조, 즉 경제성장 과 사회정의 간의우선순위가비슷한비중으로함께고려되어야할것을주장한다 ( 이종수, 2010: ). 행정기능의변화는 경제 이외의정치 사회적환경의변화와도밀접한관련을맺고있다. 행정의내용은즉, 다양한행정환경과지속적이고역동적으로상호작용한다. 행정은우선국가안에형성된정치제도의영향을크게받는다. 정치권력은행정의모든수준에작용하는바, 특히정치제도가요구하는이념적교의는행정의내용에 ㅣ 9 ㅣ

18 행정학 많은영향을미친다. 그리고정치가민주화되면그에부응하여정부의기능도달라질수밖에없다. 행정과사회의관계도각국의사정에따라각기다를수밖에없다. 공산주의사회와자본주의사회의행정이서로다르고, 전근대사회또는봉건사회와산업사회의정부기능이서로다르다. 이것은사회가그유형에따라특유한방식으로행정체제에영향을미친다는것을뜻하며, 또한행정체제역시각사회의특성에대응해서독특한방식으로운영되고있다는것을의미한다. 행정체제는필요한인적자원을사회의여러집단으로부터충원하기때문에사회집단의가치를반영하게된다. 또한사회의요구에대응하여행동하기때문에, 그리고사회의폭넓은지지를필요로하기때문에사회의이념과규범을따르게된다. 따라서행정이란그환경을이루는사회에의존적일수밖에없다. 오늘날우리나라행정에중요한영향을미치는행정환경의변화양상으로는민주화 정보화 세계화 분권화등을들수있다. 우리나라는 1987년 6월항쟁이후민주화의큰변혁을겪게되었다. 전반적인사회민주화과정속에서관료적권위주의체제 (bureaucratic authoritarianism) 가해체되고, 대통령직선제가도입되는등광범한정치 사회적민주화가추진되었다. 1987년 10월 29일공포된제6공화국헌법에서는입법부의국정감사권이부활되고, 대통령의국회해산권과비상조치권이삭제되는등권위주의체제를해체하고민주화를촉진하기위한여러내용들이포함되었다. 1991년의지방자치제도입과 1997년의헌정사상최초의여야간정권교체는정치권력의시녀로서의한국관료제의성격을탈피하게만들었다. 우리사회변화의한특징으로는또한 1980년대말전반적인사회민주화의흐름속에서대두된시민사회의활성화와시민참여의확대를들수있다. 시민사회 (civil society) 의개념은시대적 사상적배경에따라다양하게규정된다. 여기서는시민사회를 사적시민들이국가의통제를받지않고스스로다양한조직을창출하여상호작용하는사회적생활의영역 으로규정하고자한다. 시민사회의활성화및참여의증대는행정의민주성, 합리성, 투명성을높이고질높은행정서비스를확보하는데크게기여하였다. 그러나부분적으로는참여과잉에따른사회적부작용이초래된것도사실이다. 즉, 민주화의속도에미치지못한시민의식의미성숙과참여의과잉으로인해, ㅣ 10 ㅣ

19 제 1 편행정의의의와정부의기능 사회집단간에끊임없는갈등이야기되고, 공권력에대한도전이일상화됨으로써행정권의행사에큰장애가초래되고있는것도사실이다. 그리고 20세기후반들어산업사회가정보사회 ( 또는탈산업사회 ) 로급격하게변화하면서행정의양상이크게바뀌고있다. 즉, 산업사회에서의기존의생활방식, 사고방식, 가치관, 의식구조등이바뀌게되면서행정구조와일처리방식뿐만아니라행정문화까지변화되고있다. 정보사회에서의사회시스템은다양한쌍방향미디어의출현으로산업사회의일방적 집권적시스템으로부터분산적 네트워크적시스템으로이행된다. 산업사회의중앙집권화된대량생산체제에서는관료제조직이효율적이었으나, 정보사회의다품종소량생산체제에서는분권화된네트워크조직이더효율적이다. 정부의일하는방식과관련하여가장큰변화는전자적방식으로업무를처리하고정보를관리하며, 행정서비스를제공하는전자정부의등장이다. 그리고최근에는지식기반사회의개념이등장하면서, 지식사회를설계하고지식을창출 형식화 전파 활용하는등지식관리를통해새로운가치를창출하고극대화하는지식행정의개념이강조되고있다. 정보사회의행정적함의는쌍방향정보통신기술의발달로인한참여민주주의의구현, 정부기능의축소와분권화, 전자적행정서비스의제공, 행정관리의전자화 효율화, 지식행정의구현, 수평화된네트워크형조직구조, 사명감과가치창조를강조하는동기부여등으로나누어볼수있다 ( 이종수, 2010: ). 그리고 1980년대이후신자유주의이념의등장에따라추진된세계화가행정에큰영향을미치고있다. 세계화는일반적으로자본주의적생산및교환의기본단위가되는기업조직과경영의공간적범위가전지구적으로확대되는것을의미하는경제적측면의세계화를지칭한다. 세계화가확산되면서국가간의전통적인경계는느슨해지고국민국가가독점해왔던국민에대한장악력도상대적으로약화된다. 특히세계화의확산과더불어환경오염, 인권, 군비통제등범지구적인문제를해결하기위해국제기구또는국제협약에의해국가의고유한주권이제약받고있다. 이로인해개별국가의정책결정권한이축소되어관련국가의요구를받아들이고, 이들과의공조체제하에정책을결정해야하는상황이전개되고있다 ( 이종수외, 2012). ㅣ 11 ㅣ

20 행정학 지방분권화또한우리나라행정에큰영향을미치고있다. 특히 1991년의지방자치제부활과 2002년의참여정부등장으로지방분권화가가속화되었다. 지방분권화는지방이독자적인정치 경제 사회 문화적공동체로서적극적인역할을수행해나가도록하는데근본목적이있다. 이를위해서는중앙정부에서지방정부로의권한이양과중앙정부의지방정부에대한관여의폭을축소시켜지방정부의자기결정권을확대해야할것이다. ㅣ 12 ㅣ

21 제 1 편행정의의의와정부의기능 제 1 편생각해보기 1. 정부의기본적기능에대해생각해봅시다. 2. 정부기능의변천과정에대해생각해봅시다. 3. 정부의규제기능이왜필요한지에대해생각해봅시다. 4. 최근우리사회에서는시민의식의미성숙과참여의과잉으로인해, 일부집단의공권력에대한도전이일상화되고있습니다. 공권력의무력화현상을타개할구체적방안에대해생각해봅시다. 5. 정부와시민운동단체간의관계의유형을살펴보고, 바람직한관계설정의방향에대해생각해봅시다. 6. 아래박스 (box) 의글을읽고, 민자사업의효용성과문제점, 그리고그개선방안에대해생각해봅시다. - 민자사업의허 ( 虛 ) 와실 ( 實 ) 2015년 6월언론보도에따르면, 정부가민자사업의수요를잘못예측해보전해준민자투자사업손실액이 2014년한해에만 8,162억원에달하는것으로나타났다. 관련손실액은 2015년에도 7,000억원이상이될것으로예측되었는데, 가뜩이나어려운정부의재정운용에걸림돌로작용할것으로예상된다. 이모든손실액은결국국민의혈세로메워줄수밖에없다. 전형적인민자사업은마산과창원을잇는마창대교건설사업에서찾아볼수있다. 마창대교건설은 IMF직후정부재원이부족했던상황에서현대건설과프랑 ㅣ 13 ㅣ

22 행정학 스브이그 (Bouygues Construction) 사 1) 의합작컨소시엄에의해제안되었다. 마창대교건설사업도여느민자사업과마찬가지로사업을제안하면서장밋빛전망을내놓았다. 즉마창대교개통으로물류비가절감되고도심지교통난이완화될것이며, 진북산업단지와현동지구등마산지역산업활성화에기여할것이고아울러관광객증대및지역상권이활성화될것이라고전망하였다. 그밖에도마창대교를연동한마산문화벨트구축, 진해해양관광단지와의연계, 고용창출, 돝섬발전, 마산항 5부두후면석산개발등의효과가있을것으로전망하였다. 그러나이러한장밋빛전망들은마창대교개통이점점다가올수록부정적으로바뀌어갔다. 2002년당시마산시및경남도에의해연 2700억원에달할것으로강조되었던물류비절감효과는 2006년슬그머니연 400억원으로줄어들었다. 그리고마창대교는외곽순환도로성격이강해도심지교통난해소에기여하기어렵다는회의적의견도대두되었다. 그러나무엇보다큰문제점으로는과다한수요예측으로운영수입보장소요가 2005년까지총 5천억원수준으로확대될것으로예상, 당초예상되었던총사업비 (2001년 8월 15일추정 : 2,648억원 ) 와비하면 배보다배꼽이더큰형국 이되어버렸다는점이다. 1) 브이그사는세계 7 위 ( 연매출 42 조원 : 300 억유로 ) 의프랑스건설사로 2015 년현재현대산업개발과함께총투자비 1 조 4000 억원규모의부산신항 2-3 단계및북항대교사업을민간투자사업으로추진중이며, 또한인천유시티와협력, 인천송도에스마트시티구축방안등을논의중이다. ㅣ 14 ㅣ

23 제 2 편 행정학의접근방법과이론

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25 제 2 편행정학의접근방법과이론 제 2 편행정학의접근방법과이론 제 1 장행정학의학문적성격과발달과정 제 1 절행정학의학문적성격행정현상은인류가사회를형성하여공동체생활을영위한이래존재해왔으나오랫동안정치학이나법학의일부로다루어져왔다. 그후국민국가 (nation state) 의등장과더불어근대적관료제가형성되면서행정에대한체계적인연구가시작되었다. 행정학은 응용사회과학 (applied social science) 으로분류될수있다. 사회과학은 사회현상 을 과학적인연구방법 을동원하여연구하는학문을말한다. 사회현상 은, 자연현상과달리, 인간과인간사이의관계에서일어나는현상을말한다. 따라서사회과학은 인간의사회적행동 을탐구하는학문의한분야이다. 오늘날의대부분의사회과학은자연과학분야에서발전한 과학적방법 을사용하여사회현상을연구한다. 그러나사회과학은, 자연과학과는달리, 인간사이의관계를연구하기때문에가치관의문제등이게재된다. 사회과학의연구방법을둘러싸고는자연과학과동일한연구방법을사용하여야한다는통일과학 (unified science) 주창자들과, 사회현상과자연현상간에는본질적차이가있기에서로다른연구방법이적용되어야한다는역사적접근방법및현상학적접근방법의주창자들의견해가서로부딪친다. 오늘날적지않은과학철학자들의지지를받고있는통일과학은, 모든학문연구는동일한언어, 동일한방법을공유해야한다고주장한다. 행정학은또한사회과학가운데서도심리학이나경제학과같이순수학문 (pure science) 의성격을지닌다기보다경영학과같이응용학문 (applied science) 의성격을지닌다. 다음에서는행정학의학문적성격에관한이러한논의들에바탕하여행정학의발달과정과행정학의접근방법및주요이론을살펴보고자한다. ㅣ 17 ㅣ

26 행정학 제 2 절현대행정학의발달과정현대행정학은두방향에서형성 발전되어왔다. 독일의관방학 ( 官房學, Kammeral wissenschaft) 과 관리 중심의미국행정학이그것이다. 독일행정학은 17세기프러시아에서등장한관방학을연원으로하여경찰학 ( 국가학 ) 으로분화된다음행정법학을거쳐현대행정학으로정립되었다. 관방학은국가경영의학문으로관방관리들에게국가통치에필요한행정기술과지식을제공하기위한목적에서형성된학문체계이다. 관방학은그당시절대군주제를유지하는데필요한재정학적성격을강하게띠고있었다. 18세기들어관방학 ( 재정학 ) 으로부터경찰학 (Polizeiwissenschaft) 이하나의독립된학문으로분화되었다. 유스티 (Johann Heinrich Gottlob von Justi) 가토대를마련한경찰학에서는국가목적또는국가이념을실현하기위한합목적적인국가활동을경찰 (Polizei), 즉 행정 으로포착한것이다 ( 유훈, 1992: 53). 프랑스혁명이후절대군주제가쇠퇴하게되고, 국가에대한시민의권리문제가중요한관심사로떠오르면서경찰학은행정법학으로대체되었다. 몰 (Robert von Mohl) 로대표되는행정법학의등장과쇠퇴이후독일행정학은 슈타인 (Lorenz von Stein) 행정학 으로이어졌다. 슈타인은국가원리를국가의사형성으로서의헌정 (Verfassung) 과국가활동으로서의행정 (Verwaltung) 으로구분했다. 슈타인은헌정과행정의밀접한관계를인식하면서도헌정과행정을구별해행정의독자성을주장하고, 국가활동에관한분과학문으로서행정학의성립을주장했던것이다. 그러나 19세기이후독일행정학이쇠퇴하게됨에따라, 관리 를앞세운미국행정학이사실상현대행정학의주류를형성하게되었다. 현대행정학의다른하나의뿌리는미국행정학이다. 유럽에비해국가형성도늦었고, 행정발전도뒤졌던미국에서는 19세기에정치학과경영학을모태로하여하나의새로운분과학문으로행정학이탄생하였다. 미국의행정학은정치학에뿌리를둔 행정이론 과테일러 (Frederick W. Taylor) 의과학적관리론에뿌리를둔 조직이론 을중심축으로하여발전해왔다. 즉미국행정학은과학적관리론및고전적조직이론과접목되면서독자적인학문영역을구축하게된것이다. 19세기말윌슨 (W. Wilson), 굿노 (F. J. Goodnow) 등미국의일부정치 행정학자 ㅣ 18 ㅣ

27 제 2 편행정학의접근방법과이론 들은행정의본질적기능이관리 ( 경영 ) 즉 정책집행 임을선언하면서행정학의정치학으로부터의분리 독립을선언하였다. 그것이정치 행정이원론이다. 정치 행정이원론은 행정 을정당정치의오염으로부터분리 독립시켜야정부의비효율과낭비, 부패를제거할수있다는논리를내세웠다. 이러한정치 행정이원론은현대적인관료제의발전에필요한기초이론을제공한것이다. 1930년대이후미국의정통행정학에대한반성이일면서, 정치와행정은어떤형태로든분리될수없다는정치 행정일원론이대두되었다. 정치 행정이원론은현실의행정실태를제대로반영하지못한, 규범에기초한잘못된이론이라는비판에입각해정치 행정일원론또는정치 행정융합론이등장한것이다. 1950년대에는사이먼 (H. Simon), 스미스버그 (D. W. Smithburg), 톰슨 (V. A. Thompson) 등에의해행태주의 (behavioralism) 가행정학에도입되었으며, 또한가우스 (J. M. Gaus), 리그스 (F. W. Riggs) 등을중심으로생태론적접근방법이활용되어, 환경이행정에미치는영향을연구하기시작했다. 그리고 1950년대말부터는비교및발전행정론이대두되었다. 비교행정론은각국의행정에대한비교연구를통해행정학의과학성을높이기위해, 그리고미국영향력하의발전도상국가들의행정역량제고를위한현실적필요성에서발전하게되었다. 1960년대에는공공문제에 OR, 체제분석 (system analysis) 기법을본격적으로도입 활용한행정개혁이추진되는등관리과학의학문적체계가완성되었으며, 정책학이본격적으로발전하기시작했다. 또한 1968년의미노브룩회의를기점으로적실성 (relevance), 참여 (participation), 변화 (change), 가치 (values), 사회적형평성 (social equity) 등의가치를내세우는신행정학 (New Public Administration) 이등장하였다. 신행정학은정통행정학의능률지상주의를탈피하여사회적형평, 민주적가치, 인본주의에입각한능동적행정, 고객중심행정을주창하면서탈관료제조직설계의대안을제시하고, 논리실증주의와행태주의를비판, 현상학적접근방법을제시했다. 1980년대이후에는신자유주의이념이확산되면서행정학의새로운접근방법으로신공공관리론 (new public management; NPM) 이등장, 세계여러나라에서감축관리, 기업관리방식의공공부문에의도입등신공공관리론에입각한다양한행정개혁이 ㅣ 19 ㅣ

28 행정학 추진되었다. 그러나 2000년대들어신공공관리론의한계가부분적으로드러나면서탈신공공관리 (Post-NPM) 가신공공관리의반명제 ( 反命題 ) 로대두되고있다 ( 이종수외, 2014). 제 2 장행정학의접근방법 제1절접근방법의의의접근방법 (approach) 또는접근시각은특정학문분야의연구에서무엇을 (what) 어떻게 (how) 연구할것인가에관한견해와관점을말한다. 접근방법은따라서특정학문분야의연구활동을안내해주는일종의전략이나지향 (orientation) 이라고할수있다. 접근방법은학문연구에유용한가설을설정하는데좋은아이디어를제공해주는발견적 (heuristic) 기능을갖는다. 접근방법은앞서밝힌바 무엇을, 어떻게 연구할것인가에관한관점을말한다는점에서인식론 ( 認識論, epistemology) 과밀접하게관련되어있다. 지식론 ( 知識論, science of knowledge) 이라고도불리는인식론은인식은어떻게이루어지는가, 특정한인식과정을통해얻은지식이과연믿을수있는가하는진리와지식의성질과기원그리고범위를논하는학문분야다. 대부분의행정학관련문헌에서는접근방법과이론을구분하지않고함께망라적으로소개하는경우가많다. 그러나이책에서는양자를구분하여설명하고자한다. 한학문분야에서특정한현상을해명하는데중심적역할을하는 핵심개념 을 빈개념 (empty conception) 으로둘경우접근방법이라고할수있으며, 핵심개념 을경험적준거 (empirical referents) 를갖는구체적개념으로바꿀경우, 그것은특정학문분야의 이론 (theory) 이된다. 예를들어 체제적접근 에서 투입 (input), 체제 (system) 라는 빈개념 을사용할경우, 그것은 체제적접근방법 (systems approach) 이 되며, 투입 의내용을정치적 요구 (demand) 와 지지 (support) 라는구체적개념으로바꾸고 체제 라는 빈개념 을 정치체제 또는 행정체제 로바꿀경우, 그것은 정치체제론 ㅣ 20 ㅣ

29 제 2 편행정학의접근방법과이론 또는 행정체제론 이라는 이론 이된다. 기존문헌에서 접근방법 과 이론 을뒤섞어사용함으로써혼란을불러일으키는이유가여기에있다 ( 이종수외, 2014). 학문연구의접근방법은크게양적접근과질적접근으로크게나눌수있다. 양적접근즉양적연구는실증주의적, 계량적, 객관적또는경험주의적패러다임을계승하고있으며, 반실증주의로부터출발한질적연구는주관적접근, 해석학적접근, 자연주의적접근등으로불린다 ( 남궁근, 2004; 심준섭, 2006). 다음에서는정치 행정현상의본질을이해하기위한다양한접근방법과행정학의주요이론을체계적으로살펴보고자한다. 제 2 절행정학의다양한접근방법행정학은다양한접근방법을통해연구되고있다. 이러한접근방법은행정학이나혹은인접사회과학의학문적연구정향혹은학파의생성및발전과궤를같이하고있다. 행정학에서의지배적인접근방법도계속변화하고있다. 다음에서는행정학연구에서사용되고있는주요접근방법들을살펴보고자한다. 1. 역사적접근방법 역사적접근방법 (historical approach) 은어떤사건 기관 제도 정책등의기원과발전과정을설명하는연구방법을말한다. 역사적접근방법은정치 행정적사건들의발생및전개과정을자세하게묘사한다. 이러한역사적연구는일종의사례연구 1) 가된다. 사례연구 (case study) 는특정사례에대해전개과정, 특성, 문제점과원인및대책을검토하고분석하는연구방법을말한다. 역사적접근방법의논리구조는, 한사회의행정현상은특정한사건 기관 제도 정책등의기원과발전과정의영향을받는다는것으로, 다음과같이표현할수있다. [ 특정한사건 기관 제도 정책등의기원과발전과정 행정현상의특성 ] 이러한역사적접근방법은어떤사건 기관 제도 정책등의기원과발전과정을 1) 사례연구 ( 事例硏究, case study) 는특정사례에대해전개과정, 특성, 문제점과원인및대책을검토하고분석하는연구방법을말한다. ㅣ 21 ㅣ

30 행정학 파악설명하는데많이사용되며, 이런연구에서는소위발생론적설명 (genetic explanation) 방식을주로사용하게된다 (Isaak, 1981; 강신택, 1995). 미국정치학은초기부터역사학의한분과학문으로인식되었다. 정치학으로부터분리되어또하나의분과학문으로발전되어온행정학의연구에서역사적접근방법이중요한접근방법으로남아있다는점은이러한관점에서이해된다. 2. 법률 제도론적접근방법과신제도론적접근방법법률적 제도론적접근방법 (legalistic-institutional approach) 과신제도론적접근방법 (neo-institutional approach) 은사회현상연구의 핵심개념 을 제도 에두는접근시각이다. 이들접근방법, 특정한행정현상을법률적 제도적특성에기대어설명하고자하는접근방법을말한다. 행정학연구의초기접근방법들중의하나로오늘날에도널리사용되고있는법률적 제도론적접근방법은법률에기반을둔제도를강조한다. 법률적 제도론적접근방법의논리구조는, 특정한행정현상은법률적 제도적특성의영향을받는다는것으로, [ 법률적 제도적특성 행정현상의특성 ] 과같이표현할수있다. 신제도론적접근방법 ( 新制度論的接近方法, neo-institutional approach) 은제도를일단의규칙으로규정하고, 사회적활동의결과에영향을미치는제도적장치를규명하는데초점을두는사회과학연구의한접근방법을말한다. 신제도론적접근방법은, 한사회의경제적생산활동의결과 (outcomes) 는경제적제도 (institution) 인일단의규칙 (rules) 에달려있다고주장하는신제도론적경제학 (neo-institutional economics) 에바탕을두고있다. 3. 생태론적접근방법생태론적접근방법 (ecological approach) 은특정한사회현상해명의 핵심개념 을 생태 에두는접근시각을말한다. 행정학에서의생태적접근방법은행정현상을자연적 사회적 문화적환경과관련시켜이해하려고하는특징을갖는다. 생태론적접근방법의논리구조는, 특정한행정현상은생태즉자연적 사회적 문화적환경의영향을받는다는것으로, [ 생태적특성 행정현상 ] 과같이표현할수있다. ㅣ22ㅣ

31 제 2 편행정학의접근방법과이론 생태적접근방법을사용하는생태론자들은서구행정제도가후진국에서잘작동되지않는이유는사회 문화적환경이다르기때문이라고본다. 따라서생태론적접근방법은행정체제의개방성을강조하고있으며, 분석의수준이행위자개인보다는집합적행위나제도에서이루어지고있어거시적분석의성격을띠고있다. 행정학분야에서는, 후술할가우스 (G. M. Gaus) 와리그스 (F. W. Riggs) 등이생태론적접근방법을활용하여각국행정현상의특성을설명하고자하였다. 4. 행태론적접근행태론적접근방법 (behavioral approach) 은사회현상을이해하는 핵심개념 으로 행태 를제시하고, 분석방법으로 계량적분석 을중시하는접근시각을말한다. 행태론적접근방법은인식론적기반을논리실증주의 ( 論理實證主義, logical positivism) 2) 에둔다. 행태론적접근방법의논리구조는, 조직구성원의행태적특성을과학적으로분석함으로써특정한행정현상을이해할수있다는것으로, [ 조직구성원의행태적특성 행정현상 ] 과같이표현할수있다. 사회과학분야의논문을작성할때설문조사또는관찰결과를통계적으로분석하여가설을검증하는방식이일반적으로사용되는데이러한연구방법이전형적인행태론적접근방법에속한다고하겠다. 행태론적접근방법의주요특징은다음과같다. 첫째, 사회현상도자연현상과마찬가지로엄밀한과학적연구가가능하다고본다. 둘째, 사회현상을관찰가능한객관적대상으로보며사회현상연구의인식론적근거로논리실증주의를신봉한다. 셋째, 행태주의는명백한자극과반응으로볼수있는행위또는행동만을연구대상으로삼는심리학적행동주의 (psychological behaviorism) 와는달리, 특정질문에따른반응을통해파악해볼수있는태도, 의견, 개성등도행태에포함시키고있다. 넷째, 이러한행태의규칙성, 상관성및인과성을경험적으로입증하고설명할수있다고본다. 다섯째, 연구에서가치와사실을명백히구분하고가치중립성의규범을지킨다. 여섯째, 2) 논리실증주의는개념과명제의의미를논리적으로분석하는경험주의적연구지향을말한다. 논리실증주의는따라서가치문제와형이상학을배제한실증가능한경험적사실만을연구대상으로할것을주창한다. 논리실증주의는 1924 년슐릭 (M. Schlick) 을중심으로결성되어 1929 년공식적철학운동으로발전한비인학파 (Wien 學派 ) 및여기에동조하는일련의철학적정향에붙여진이름이다 ( 이종수, 2013c 참조 ). ㅣ 23 ㅣ

32 행정학 개념의조작적정의를통해객관적인측정방법을사용하며자료를계량적방법에의해분석한다. 일곱째, 집단의고유한특성을인정하지않는방법론적개체주의의입장을취한다. 여덟째, 사회과학이인간행태에공통된관심을갖고있기때문에통합된다고본다 ( 이종수, 2013b). 행정학분야에서행태주의운동은논리실증주의를강조한사이먼이 1945년 행정행태론 (Administrative Behavior) 을발표한후크게발전되었다. 그러나행태론적접근방법은 1960년대중반미국의일부정치학자들로부터비판을받기시작했다. 1960년대말미국의원로정치학자인이스턴 (David Easton) 은정치학의새로운혁명으로서탈행태주의 (post-behavioralism) 가시작되었음을선언하게되었다. 그는탈행태주의의성격을 적실성의신조 (credo of relevance) 와 실천 (action) 이라고주장했다. 5. 체제적접근방법체제적접근방법 (system approach) 은자연현상이나사회현상등모든체제는상호작용하는여러구성요소 ( 하위체제 ) 로이루어져있다고보는관점을말한다. 체제적접근방법의기본생각은다음과같다. 체제는환경과구별되는경계 (boundary) 를지니며, 체제속에는여러하위체제 (subsystem) 가있고, 이하위체제들이상호의존관계 (interdependence) 속에서상호작용 (interaction) 을하며, 체제는환경 (environment) 으로부터투입 (input) 을받아전환 (conversion) 과정을거쳐환경에산출 (output) 을내놓는다는것이다. 그리고산출결과는다시새로운투입으로환류 (feedback) 된다. 체제는유기체로서자기고유의속성을유지하려는성향을갖고있으며, 이러한자기유지에혼란을주는요소가들어오면이것을균형화시킴으로써본래의자기상태로돌아가려고하는데, 이러한체제의속성을항상성 (homeostasis) 이라고한다. 그리고체제의변화나성장은기존의균형상태에서는일어나지않고, 구성요소중의어느하나에변화가생기거나새로운이질적요소가투입될때일어난다고한다. 체제적접근방법의논리구조는다음그림과같이이해할수있다. ㅣ 24 ㅣ

33 제 2 편행정학의접근방법과이론 < 그림 2-1> 체제적접근방법의논리구조 환경 체제 투입 하위체제 1 하위체제 2 산출 하위체제 3 환류 국제정치학에서동북아시아정세를논할때, 한국 북한 미국 중국 일본 러시아등한반도와그에영향을미치는주요주변국들을하위체제로보아그들간의상호작용을통해이해하려고하거나, 임학 ( 林學 ) 에서특정지역의산림분포의특성을, 그하위체제인소나무, 잣나무, 오리나무등의상호의존성과상호작용을통해이해하고자할때사용하는접근방법을체제적접근으로이해할수있을것이다. 6. 현상학적접근방법현상학적접근방법 (phenomenological approach) 은실증주의와행태주의가내세우는과학적연구방법에반기를들면서, 현상에대한이해 (understanding) 를강조하는접근방법을말한다. 현상학적접근방법은사회현상또는사회적실재 (social reality) 란자연현상처럼사람과동떨어진객체로존재하는것이아니라, 그속에참여하는사람들의의식 생각 언어 개념등으로구성되기에, 사회과학연구에서사람들의외면적행태의관찰만을강조하기보다는내면적의식을이해하여야한다고주장한다. 사회현상에는그속에참여하는사람들의의식과생각등이반영된다는현상학적접근방법의기본논리는, [ 인간의내면적의식 생각 개념 행정현상 ] 과같이표현할수있을것이다. 현상학 (Phenomenology) 은현상의배후에있는본질 (true nature) 의내적의미 (inner meaning) 를직관 (intuition) 에의해파악하고자하는철학의한유파를말한다. ㅣ 25 ㅣ

34 행정학 현상학은즉본질직관 ( 本質直觀, Wesensanschauung) 을강조하는선험적관념론이다. 관념론은주관이있음으로써비로소대상이의미를지닐수있다고보는관점을말한다. 현상학은 19세기중반에이르러, 마음에관한순수한서술적연구 라는의미로쓰이게되었다 ( 이종수, 2013b). 자연과학자가탐구하는자연의세계는아무런의미도없지만, 사회과학자의관찰영역인사회적실재는그속에서살고, 생각하고, 의사소통하고, 행위하는사람들에게특정한의미를지닌다는것이다. 따라서현상학적접근방법은사회과학연구에서경험적관찰을지나치게한정시키기보다는, 일상생활의상식적인생각속에서인간행위를이해하고, 그이면에깔린동기나목표로서설명되는 경험의형식 까지도포함시킨다면훨씬더풍부한인간행위의이해가가능하다고본다. 행정학연구에서현상학적접근방법은, 과학적연구방법을통해서는파악하지못했던인간의주관적관념 의식및동기등의의미를더적절하게다루고이해할가능성을제시해주고있어연구의적실성을높여줄수있다. 나아가과학적연구가지향하는가치중립적인연구에서, 가치비판적이고가치평가적인연구를할수있게함으로써정책연구에기여할수있다. 현상학적접근방법은결론적으로말하여사회현상의인식과정에서 인식주체 의능동적역할을강조, 인식객체 에초점을두어 객관성 을강조하는 ( 자연 ) 과학적방법의한계를밝혔다는점에서평가받을수있다. 그러나접근방법으로서의현상학은지나치게 주관적 이고모호하다는비판또한받고있다. 사회과학분야에서는하몬 (Michael Harmon) 에의해제시된행위이론 (action theory) 이현상학적접근방법을활용하여인간행위의주관적의미를탐구한이론이라고하겠다. 그의행위이론은인간의행위가합목적적이고의도적이며, 인간은그들의활동과관련해서그들자신을성찰할수있는책임있는행위자임을암시한다. 또한주체와객체간의상호작용과정을통해서사회적조직은창조되고유지될수있으며, 행위지향적인행정은다른개인들의현실을이해하고공감할수있는행위지향적개인들에의해서만가능하다는것이다 ( 이종수외, 2014). ㅣ 26 ㅣ

35 제 2 편행정학의접근방법과이론 제 3 장행정학의주요이론 제1절행정학건학기의주요행정이론 1. 정치행정이원론과정치행정일원론정치 행정이원론 ( 政治 行政二元論, politics-administration dichotomy) 은, 정책결정기능을담당하는정치와, 집행을담당하는행정은명백히구분된다는초기행정학의관점을말한다. 이러한입장을기술적행정학 ( 技術的行政學 ) 이라고도부른다. 대표적학자로는윌슨 (W. Wilson) 과굿노 (F. Goodnow) 등을들수있다. 이에반해정치 행정일원론 ( 政治 行政一元論 ) 은행정도정책결정기능을수행한다는입장에서정치와행정은하나라는학문적관점을말한다. 1930년대뉴딜 (New Deal) 정책이후대두된이학설의대표적학자로는가우스 (J. M. Gaus), 디목 (M. E. Dimock), 화이트 (L. D. White), 헤링 (P. Herring), 애플비 (P. H. Appleby) 등이있다. 기능적행정학 ( 機能的行政學 ) 이라고도한다 ( 이종수, 2013c 참조 ). 전통적으로민주주의정치체제에서정치는국민들의의사를수렴하는 가치개입적행위 이며, 행정은수렴된의사를실행에옮기는 가치중립적행위 로간주되어왔다. 행정과정치를이런식으로구별하는것은, 정치는국민들에의한국가목표의설정과정이며, 행정은설정된목표를달성하기위한효율적수단을모색하는과정으로보고있기때문이다. 정치와행정을이와같이명백히구분하는입장을정치 행정이원론이라한다. 19세기후반정치와행정이분리되지않은상황에서, 엽관제도 (spoil system) 의폐해를극복하고행정의능률성을확보하기위해, 행정의정체성을 관리기술 에서찾은정치 행정이원론의주장은당시의시대적상황에서는상당한설득력을지녔었다 ( 이종수외, 2012). 그러나 1930년대의뉴딜 (New Deal) 정책이후, 화이트 (L. D. White), 디목 (M. E. Dimock), 애플비 (P. M. Appleby) 등은행정의전문화, 신속한정책결정의필요성등으로행정부가정책결정에서적극적인역할을수행할수밖에없다는논거에서이전의정치 행정이원론을비판하고정치와행정이불가분의관계에있다는정치 행정일원론을제기했다. ㅣ 27 ㅣ

36 행정학 2. 관료제론관료제 ( 官僚制, bureaucracy) 는 정부관료집단 또는 대규모조직 (large organization) 을의미하는용어로사용된다. 상황에따라서는그러한집단자체를가리키는용어로사용되기도하나, 다른경우에는정부관료들의일처리방식과조직특성을나타내는의미로사용되기도한다. 이경우관료제는많은양의업무를법규에따라비정의적 ( 非情誼的 ) 으로처리하는특정한형태의대규모분업체제를말한다. 관료제의이념형 (ideal type) 은베버 (M. Weber) 에의해정립되었다. 그는 18세기이후서구사회의근대화과정에서생성된대규모조직들의공통된특징을통찰하고, 작업능률을극대화할수있는합리적이고이상적인조직형태로관료제의이념형을제시한것이다. 베버가정립한관료제는그합리성과기술적수월성으로인해현대사회의복잡한문제들을가장잘다룰수있는효과적인조직형태로인식되었다. 베버가제시한근대관료제의주요특징은다음과같다. 법적 합리적권한에기초를두는관료제의특성은다음과같이규정될수있다 ( 이종수 2010). (1) 법규의지배와권한의명확성 : 관료제속의모든직위의권한과관할범위는법규 (rules) 에의해규정된다. (2) 계층제구조 : 관료제조직의구조는계층제 (hierarchy) 로구성된다. (3) 문서주의 : 모든업무는구두가아닌문서에의해처리되어야한다. 대규모조직의업무처리는책임성과정확성을확보하기위해문서에의해처리되어야된다. (4) 비정의적업무수행 : 관료들의업무수행은비정의성 (impersonality) 을지녀야한다. 즉관료들은법규적용등임무수행시에개인적친분관계나상대방의지위등에구애됨이없이공평무사하게임해야한다. (5) 전문성 : 관료들은기술적자격 (technical qualifications) 즉전문성을기준으로채용되어야한다. ㅣ 28 ㅣ

37 제 2 편행정학의접근방법과이론 (6) 전직성 : 공공업무의안정적수행및사무에의전념을요구 (demand the full working capacity) 하기위해관료의직업은잠정적 임시적직업이아니라일생동안종사하는 생애의직업 (vocation)' 이어야한다. (7) 항구성 3) : 관료제의조직형성과인사관리는정부업무의안정적수행을위해, 항구성 ( 恒久性, permanence) 의원칙에의해인도된다. 관료제는임시조직 (adhocracy) 과는달리안정된조직구조를지향한다는측면에서항구성에기반하며, 또한정부조직에의참여가임시직이아닌 생애의직업 ' 으로간주된다는측면에서항구성에기반을둔다고할수있다. 베버의관료제모형은여러장점을지닌다. 즉관료제는법규에의한업무처리를통해조직활동의정확성 일관성 예측가능성을제고할수있으며, 계층제에입각하여명령 복종관계의질서를확립함으로써대규모조직과인원그리고작업을효율적으로관리할수있게하고, 문서화의원칙에따라직무수행의책임성 정확성을제고할수있으며, 비정의적업무처리를통해공평무사한업무처리를기대할수있고, 전문성에의해능률성을확보하며, 전직성과항구성에의해공공업무의안정적처리를가능하게하는등의장점을지닌다. 그러나관료제에는여러가지역기능이따른다. 일반적으로거론되는관료병리 (bureaupathology) 현상은다음과같다. (1) 번문욕례 (red tape) 형식주의(formalism): 대규모조직에서문서에의한업무처리를하게되면서번거로운관청절차즉번문욕례와복잡한날인절차, 형식주의등의현상이나타나게된다. (2) 동조과잉 (overconformity) 과수단의목표화 : 관료조직속에서는동조과잉현상이일어나기쉬우며관료들이목표가아닌수단으로서의규칙 절차에지나치게집착함으로써수단으로서의규칙의준수가목표달성보다더중시되는목표-수단의전도현상이나타난다. (3) 무사안일주의 : 관료들은보신을위해상관의권위에의존하면서소극적으로일 3) 항구성은베버가당초이념형에서제시한관료제의특성은아니나, 탈관료제모형을모색한피터스 (B. Guy Peters) 등후대의학자들이전통적관료제의특성으로지적한다 ( 이종수, 1999 참조 ). ㅣ 29 ㅣ

38 행정학 을처리하려는경향성을지닌다. (4) 할거주의 (sectionalism): 관료제에서는자신이소속되어있는기관 부처 국 과만을중요하게생각하고다른기관과부서에대한배려가없어결과적으로횡적인조정 협조가어렵게되는문제점이나타난다. (5) 전문화로인한무능 (trained incapacity): 관료제는고도의전문가를요청하게되는바, 이러한전문가는극히한정된분야의전문성을지니고있어시야가좁을뿐만아니라생각이나이해의신축성이적어폭넓은관리자로서부적합하게된다고할수있다. (6) 변동에대한저항 : 관료제는본질적으로보수주의적 현상유지적특징을지니고있어변동에대한적응성이결여되어있다. (7) 무능력자의승진 : 이른바피터의원리 (Peter Principle) 4) 가지적하듯이, 계층제적관료조직의구성원은각자의능력을넘는수준까지승진하게되는경향이있다 (Peter & Hall, 1969: 8). 이러한현상은현직위에서거둔업무성과 (job performance) 에대한보상으로승진을시켜주는관행때문에일어난다. 그러나승진된자리에서요구되는역량은현직위에서요구되는역량과그성질이다르다고할수있다 ( 이종수, 2010). 3. 과학적관리론과학적관리론을창시한테일러 (F. W. Taylor) 는관리에대해과학적조사, 연구, 실험등을통해업무의능률성을극대화시킬수있다고믿었다. 그는이러한신념에근거하여작업장에서수집한자료를객관적으로분석해보면, 일또는작업 (work) 을조직화할수있는최선의방법을찾아낼수있다고생각했다. 테일러의과학적관리의원칙을요약하면다음과같다. 그는이것을 관리진의임무 4) 피터의원리 ( In a hierarchy every employee tends to rise to his level of incompetence") 로부터이끌어낼수있는교훈은현직위에서거둔업무성과에대해서는 승진 이아니라 보수인상 (pay raise) 을보상으로제공해야하며, 승진은현직위에서의 근무실적 보다는 직무수행능력 과같은잠재적역량을나타내는평정요소에대한평가를기준으로해야한다는점이라고하겠다 ( 이종수. 2009c. 행정학사전 참조 ). ㅣ 30 ㅣ

39 제 2 편행정학의접근방법과이론 (duties of management) 로불렀다 (Shafritz et al., 2007: 235; Rosenbloom and Kravchuk, 2005: 149의내용을필자가재구성함 ). 첫째, 주먹구구방식 (rule-of-thumb method) 의전통적인작업수행방법을체계적이고과학적인방법으로대체할것. 특정과업을수행하는최선의유일한방법은시간 -동작연구 (time-and-motion studies) 를통해발견할수있다. 둘째, 조직구성원을과학적으로선발하고능력을발전시켜적재적소에배치해야한다. 셋째, 근로자들에게는과학적으로동기가부여되어야한다. 테일러는작업량에따라보수를지급하는성과급 (piece-rate pay plan) 을강조했다. 즉생산성을높이기위해 경제적인유인 을주된지렛대로활용할것을주창한것이다. 넷째, 관리자가작업과정과일의흐름을설계함에있어더한책임감을갖도록, 관리자와근로자의역할과책임간에논리적분배가이루어져야한다. 테일러의과학적관리론은현대조직이론의초석을놓았다는점에서크게공헌했다. 그러나인간의 사회적성격 은무시하고, 조직내개인을경제적보상에의해서만움직이는 경제적존재 로파악, 인간을조직에종속적인부속품으로간주한점등은비판을면하기어렵다. 일부학자들은관료제론과과학적관리론등을고전적조직이론으로범주화한다. 이들고전적조직이론은조직을하나의기계와같이보는기계적관점 (mechanical view) 을대표, 조직구성원을기계의부속품과같이다루는비인간적조직관리방식을처방하였다는비판을받고있다. 고전적조직이론은또한구성원의동기유발을위한효과적수단으로경제적유인 (economic incentive) 을처방하였으며, 조직을환경과교호작용을하지않는폐쇄체제 (closed system) 로보았다는특징을지닌다. 4. 인간관계론과학적관리론에대한반명제 ( 反命題 ) 로등장한인간관계론 ( 人間關係論, human relations approach) 은조직내인간의 사회적관계 의중요성을밝힌이론이다. 인간관계론은당초과학적관리론의가정즉작업환경및임금에의한유인등이근로자의능률성향상에미치는영향을확인하기위한호손실험 (Hawthorne experiment, 1927년 ~1932년 ) 에의해비롯되었다. 그러나이실험에서예상과는달리작업환경과 ㅣ 31 ㅣ

40 행정학 임금에의한유인등이능률성에독립적인효과를미친다기보다는단지전체상황의일부에불과하며, 오히려 인간관계 가직원들의사기와생산성에더큰영향을미친다는사실을밝혀주었다. 인간관계론의요지는첫째, 조직구성원의생산성은생리적 경제적유인으로만자극받는것이아니라 사회 심리적요인 에의해서도크게영향을받는다는점과, 둘째, 이러한비경제적보상을위해서는대인관계 비공식적자생집단등을통한 사회 심리적욕구의충족 이중요하며, 셋째, 이를위해서는조직내에서의의사전달 참여가존중되어야한다는것이다. 고전적조직이론에서도외시한조직내개인의 사회적관계 를조직활동의중요한요소로간주하여 인간중심적관리 를주창한인간관계론은현대조직이론의발전에지대한영향을미쳤다. 특히조직내인간의가치를발견하고조직구성원개개인의참여를유도, 조직과개인의통합을통해조직성과를높이려한점은새로운조직관리방향을제시하였다는점에서높이평가받고있다. 그러나인간관계론은조직구성원개개인의사기 (morale) 와사회적관계즉인간적관계 (interpersonal relationships) 를지나치게중시한나머지 조직의목표 자체를소홀히다루었으며, 여전히조직을폐쇄체제 (closed system) 로인식하여조직과환경과의관계를제대로취급하지않았다는비판을받고있다. 그리고인간관계론이 인간적가치 를중시하여조직구성원의욕구충족을지향한다고는하나그것은어디까지나조직의생산성향상을위한수단으로다루어졌다는한계를지적받기도한다. 저명한사회학자벨 (Daniel Bell) 이인간관계론을 젖소사회학 (cow sociology) 으로매도한이유가여기에있다 ( 이종수외, 2014). 제 2 절 20세기전반기의주요행정이론 1. ( 행정 ) 생태론 ( 행정 ) 생태론은행정현상해명의핵심개념을행정의 생태 (ecology) 즉사회적 문화적환경으로인식하고있다. 즉 ( 행정 ) 생태론자들은서구의행정제도가후진국에서잘작동되지않는이유는사회 문화적환경이서로다르기때문이라고본다. ㅣ 32 ㅣ

41 제 2 편행정학의접근방법과이론 행정학분야에서는가우스 (G. M. Gaus) 와리그스 (F. W. Riggs) 등이생태론적접근방법을활용하여각국행정의특성을설명하고자하였다. 정치학, 문화인류학등에서발전된생태론적접근방법을행정학에도입한가우스는행정에영향을미치는환경적요인으로국민, 장소, 과학기술, 욕구와사조, 재난, 그리고개성등일곱가지를제시하였다. 행정연구에서환경의중요성을강조한또다른학자는리그스 (Fred Riggs) 이다. 그는행정의환경변수로경제적기초, 사회구조, 이념적요인, 통신및정치체제등다섯가지를선정하고, 이들환경적요소가농업사회 (agraria) 와산업사회 (industria) 의행정에각각어떠한영향을미치는가를설명하고자하였다. 조직이론분야에서생태론적접근방법을조직현상해명에적용한이론으로는조직군생태론 (population-ecology or natural-selection theory) 과자원의존이론 (resourcedependence theory) 을들수있다. 조직군생태론은조직을환경의영향을받는피동적존재로규정하여, 환경적요인들이그에가장적합한조직특성들을선택한다고본다. 이에비해자원의존이론은조직과환경의관계에서조직의주도적 능동적행동을강조한다. 즉자원의존이론은, 조직은환경에수동적으로적응만하는것이아니라환경적영향에적극적으로대처하여조직에유리하도록환경을전략적으로선택 (strategic choice) 하는것으로본다. ( 행정 ) 생태론은후진국의행정현상을설명하는데크게기여했으며행정의보편적이론보다는중범위이론 (middle range theory) 의구축에자극을주어행정학의과학화에기여했다. 그러나생태론은행정을환경적요소에의해영향을받는것으로만보아환경에대한행정의적극적이고주체적인역할을경시했다는비판을받고있다. 뿐만아니라생태론에입각한연구들은행정현상을환경과관련시켜진단과설명은잘하지만, 행정이추구해야할목표나방향을제시하지못한다는비판도받고있다 ( 이종수, 2013b). 2. 행정행태론 ( 행정 ) 행태론자들은행정현상을연구할때, 법률이나제도또는환경보다는행정인의행태에초점을맞추어야한다고주장한다. 그들은즉행정학의주된관심사가되어야하는것은정치 행정제도내의행정인의행위나활동이라는것이다. ( 행정 ) 행태론자들은연구에필요할경우에는역사적자료를이용하기도하며법률적측면이나제 ㅣ 33 ㅣ

42 행정학 도적측면의연구를수행하기도하나, 연구의초점은반드시행정행태로모아져야한다고주장한다. 행정학분야에서행태론은 1945년사이먼의 행정행태론 이출판된뒤크게발전되었다. 그는행정현상에대한경험적연구와방법론적엄격성을통해행정학의과학화를이룰수있다고보았다. 특히그는행정현상을의사결정과정으로파악, 의사결정에관한과학적연구가행정학연구의핵심이라고보았다. 그러나 1960년대중반부터탈행태주의 (post-behavioralism) 사조가등장, 행태론이많은비판을받기시작했다. 탈행태주의자들은사회과학자가과학적방법을적용할수있는것만을연구대상으로삼기보다는, 그사회의급박한문제를연구대상으로삼아서연구결과가그사회의개선에기여할수있는적실성있는연구가이루어져야한다고주장했다. 또한사회과학자들은연구결과를단순히발표함으로써끝나는것이아니라그연구결과가정책을통해서구현되도록해야한다는것이다. 그래서인류사회의가치를보전하고사회를개혁하는데관여하는것이정치 행정학자들의임무라는것이다. 행태주의에대한탈행태주의의비판내용은다음과같다. 첫째, 행태주의는인간의외면적인객관적행태를관찰하고설명하지만그행태이면의진정한의미를파악하지못한다. 둘째, 행태주의는객관적으로존재하는사실의세계만을다루게되므로경험적보수주의에빠진다. 셋째, 사회과학분야에서가치와사실을분리시키고가치판단을배제하는것은적절하지않다. 넷째, 본질이나실체의파악은연구방법보다중요하며, 따라서사회문제의핵심을파악하는것이도구적인연구방법보다중시되어야한다. 다섯째, 지식인은사회문제를해결하는데자신의지식을적극적으로활용해야한다. 여섯째, 행태주의의연구들은사소한문제에만관심을집중시키고급박한사회적문제는소홀히하고있다 ( 이종수외, 2012). 행정학분야에서탈행태주의운동은, 후술할신행정론자들에의해주로추구되었다. 3. 비교행정론 비교행정 (comparative administration) 은각국행정에대한문화횡단적 (cross-cultural) 비교연구를통해일반화된행정이론을개발하기위한행정학연구의한운동이라고 ㅣ 34 ㅣ

43 제 2 편행정학의접근방법과이론 할수있다. 비교행정의접근방법은여러학자에의해다양하게범주화되었다. 리그스 (F. Riggs) 는행정학연구방법의경향이규범적방법 (normative approach) 에서경험적방법 (empirical approach) 으로, 개별례적접근방법 (idiographic approach) 에서일반법칙적접근방법 (nomothetic approach) 으로, 비생태론적접근방법 (non-ecological approach) 에서생태론적접근방법 (ecological approach) 으로전환되고있다고지적하며, 비교행정의연구는경험적, 일반법칙적연구에국한되어야한다고주장하였다. 비교행정론은제2차세계대전후미 소냉전상황에서서방진영개발도상국에대한미국의기술원조라는국제정치적필요성과행정학의과학화라는학문적필요성에의해발전되었다. 즉비교행정연구는냉전체제에서미국이발전도상국가를대상으로공산주의의침식을방지하기위해경제원조를시작했으나이들국가의행정능력이낮아원조효과를충분히거두지못하게되자, 기술원조제공의일환으로발전도상국가의행정문제를연구하게되면서비교행정이발전하게되었다. 다른한편비교행정연구는미국행정학의문화기속적속성의한계가드러나면서, 선후진국을막론하고보편타당성을지니는행정학이론의개발과행정학의과학화라는학문적요청에의해발전되었다. 비교행정연구는미국의대외원조가감소하고비교행정연구회에대한포드재단의재정지원이종료된 1971년이후에는곧바로시들어졌다. 리그스의 프리즘적사랑방모형 (prismatic sala model) 은비교행정연구의대표적인성과가운데하나로꼽힌다. 제 3 절 20세기후반기의주요행정이론 1. 발전행정론발전행정 (development administration) 은발전도상국의국가발전을위한전략과, 국가발전추진체제로서의행정체제의발전문제를연구하는행정학의연구지향을말한다. 발전도상국의국가발전사업을지원하기위한목적으로대두된발전행정론은 1950년대비교행정론의한분과로출발하였으며, 1960년대에크게확산되었으나 1970 년대이후위축되었다. ㅣ 35 ㅣ

44 행정학 리그스 (F. Riggs) 에따르면발전행정은국가발전정책의수립, 추진및관리 (administration of development) 와이를주도해갈행정의발전 (development of administration) 을의미한다. 와이드너 (E. Weidner) 는발전행정을 국가의정치 경제 사회적목표달성을위해정부조직을이끌어가는과정 으로정의하고있으며, 또한갠트 (G. Gant) 5) 는 사회 경제적발전을촉진, 활성화하기위해국가발전계획을수립하고공공기관을조직, 관리하는것 으로정의하고있다. 이러한발전행정은정부주도의사회변동, 경제발전및지역개발등의필요성에부합하여 1970년대에한국행정학자들의많은관심을끌었다. 발전행정은국가사회발전을주도적으로이끌어갈행정인의창의적 쇄신적능력을중시하고, 행정을독립변수로간주해행정의적극적기능을강조한다는점에서종래의행정이론과다르다. 발전행정론의특성은다음과같이요약할수있다 ( 김태룡, 2010; ). 발전행정론은행정인의정책결정능력향상을중시하며, 행정이념으로서의효과성을중시하고, 발전지향성 창업가정신 성취욕구를지닌발전행정인의독립변수적역할을인정한다. 2. 신행정론신행정론 ( 新行政論, new public administration) 은 1960년대말일단의미국의젊은행정학자들이기존행정학의학문방법과개념, 연구의적실성등을비판하면서일으킨새로운학문지향을말한다. 신행정론은행태론의인식론적근거를이루는논리실증주의및행태론적학문자세를비판하고당시의사회문제를해결하기위해서는현실적합성 (relevance) 과실천성 (action) 을갖는처방적학문이필요하다는점을강조하였다. 신행정론의특징으로는적실성있는행정학의추구, 실증주의로부터의이탈과가치및규범의중시, 사회적형평의추구, 능동적행정인과고객에대한관심등을들수있다. 신행정론은 1968년 9월미국시라큐즈대학미노브룩 (Minnowbrook) 회관에서왈도 (Dwight Waldo) 교수주관하에모인일단의소장학자와실무가들의모임에서 5) 발전행정 이라는용어는포드재단의일원이었던갠트가 1956 년발전행정의유용성을제안하면서국제적으로통용되기시작하였다 (Gant, 1979; 김태룡, 2010; 249). ㅣ 36 ㅣ

45 제 2 편행정학의접근방법과이론 태동하였다. 이회의에서그들은적실성 (relevance), 참여 (participation), 변화 (change), 가치 (values), 사회적형평성 (social equity) 등에기초한행정학의독자적주체성을강조했다. 신행정학운동은행정학의실천적성격과적실성을회복하기위해정책지향적행정학을요구했으며전문직업주의, 가치중립적인관리론에대한집착을비판하면서민주적가치규범에입각하여분권화, 고객에의한통제 (client control), 가치에대한합의등을강조했다. 이와같이신행정론은정통행정학의능률지상주의를탈피하여사회적형평, 민주적가치, 인본주의에입각한능동적행정, 고객중심행정을주창하면서탈관료제조직설계대안을제시했다. 이들은특히논리실증주의에인식론적근거를둔행태주의방법론을비판하였다는점에서행정학분야에서대두된탈행태주의운동으로볼수있다. 신행정론은가치중립적이기보다는규범적이며, 기술적이기보다는처방적이며, 제도지향적이기보다는고객지향적인행정과행정학을강조하였다. 즉신행정론에서는행정의정책결정기능을적극적으로요청하면서도, 이의관료주의화를견제하기위해이념으로서의형평성을강조하고시민의참여를강조하였다. 신행정론의지적전통은 1980년대를전후하여등장한비판행정학으로이어졌다. 3. 행정체제론행정체제론은행정현상을체제적접근방법 (system approach) 을통해이해하고자하는이론지향을말한다. 정치현상을이해하는데체제적접근방법을적용한대표적학자는이스턴 (D. Easton) 과샤칸스키 (I. Sharkansky) 이다. 이스턴은체제적접근방법에서 투입 (input) 이라는 빈개념 을 정치적요구 (demand) 와지지 (support) 라는, 경험적준거 (empirical referents) 를갖는구체적개념으로치환한 정치체제론 을발전시켰다. 그는정치 행정체제는환경으로부터요구 (demand) 와지지 (support) 를투입받아암상자 (black box) 속에서의전환과정을거쳐정책을산출하고, 이것이다시환류되어새로운투입이일어나게된다는것이다. 이스턴은환경을사회내적환경과사회외적환경으로나누고, 정치체제의구성요소를 당국자 (authorities)' 로표현한, 다음과같은정치체제의동태모형을통해환경의 ㅣ 37 ㅣ

46 행정학 요구투입이당국자들에의해산출로변환되는과정을설명하고있다 ( 이종수, 2008). 행정학자들은이러한이스턴의정치체제를행정체제로바꾸어, 정책형상을설명하는도구로활용하고있다. < 그림 2-2> 정치체제의동태적반응모형 자료 : Easton. (1965) p.110. 이러한정치 행정체제론은행정현상의전체 (wholeness) 를잘조망하게해준다는장점을지니나, 다양한비판도받고있다. 그비판으로는첫째, 체제론은정태성과현상유지적성격을띠고있어목적성을띤변화나정치사회의변화나발전을잘설명하지못한다는것이다. 둘째, 체제론은행정과환경과의교호작용을강조하지만특히발전도상국이나후진국의경우행정의환경에대한독립변수적인성격을충분히설명하지못한다는것이다. 따라서급격한변동의소용돌이속에있는발전도상국의행정보다는안정적인선진국의행정현상을연구하는데적합한접근방법이라고한다. 셋째, 체제론은거시적접근방법이므로체제의전체적인국면은잘다루고있으나체제의구체적인운영이나행태적인측면은잘다루지못한다는것이다. 넷째, 정치 행정현상에서특수한인물의성격, 개성, 리더십등이큰비중을차지하는경우이를과소평가하기쉬우며, 행정현상에서중요한권력, 의사전달, 정책결정등의문제나혹은행정의가치문제를고려하지못한다는것이다 ( 이종수외, 2011). ㅣ 38 ㅣ

47 제 2 편행정학의접근방법과이론 4. 공공선택론공공선택론 (public choice theory) 은정부를공공재 (public goods and services) 의생산자로그리고시민을공공재의소비자로규정하고, 시민의편익을극대화하기위해서는경쟁을통해공공서비스를생산 공급하게한뒤시민즉공공 (public) 이선택토록하면된다는이론을말한다. 공공선택론적접근은 1986년노벨경제학상을수상한뷰캐넌 (James Buchanan) 을비롯한경제학자들과수학자들에의해창시되었다. 행정학분야에서이접근방법을도입발전시킨학자는오스트롬부부 (Vincent Ostrom and Elinor Ostrom) 다. 빈센트오스트롬은윌슨이후의전통적인행정이론을윌슨류의패러다임이라고지칭하고, 새로운접근방법으로서의공공선택론을민주적패러다임이라고주장했다 (Ostrom, 1974: 44-48). 공공선택론은다음과같은기본적인가정을바탕으로하고있다. 첫째, 방법론적개체주의 (methodological individualism) 의입장에따라개인을분석의기본단위로삼는다. 이러한개인은경제적합리적존재로자기이익추구적이라고가정된다. 둘째, 개인들은공공재를최소의비용으로향유하려고하기때문에공동으로사용하게될재화 ( 공공재 ) 와용역의공급과개선에는개인들이자발적인의욕을보이지는않을것이라고가정한다. 셋째, 공공재의효율적인공급과생산을위해서는제도적장치의마련을통해서가능하다고가정한다. 전통적인정부관료제조직은공공서비스의공급과생산을위한바람직한제도적장치가되지못하며, 정부의각수준에맞는분권적이고다양한규모의제도적장치가마련되어야한다고주장한다. 공공선택론에대해서는다음과같은비판들이제기되고있다. 먼저, 공공선택이론은현실세계가전적으로효용극대화를추구하는개인들로구성되었다고보나, 이러한가정은현실적이지못하다는것이다 (Golembiewski, 1977). 둘째, 자유시장의논리를공공부문에도입하려는이접근방법에는시장실패라는나름의고유한한계를안고있다. 셋째, 경쟁시장의논리는그자체가현상유지와균형이론에입각해있는바, 공공선택론에기초를둔처방책이현실적합성이높지않다는것이다 ( 이종수외, 2012). ㅣ 39 ㅣ

48 행정학 5. 신공공관리론 1980년대이후영미국가들을중심으로등장한 신공공관리론 (new public manage ment) 은 시장주의 와 신관리주의 를결합하여전통적인관료제패러다임의한계를극복하고작은정부를구현하기위해개발된정부운영및개혁에관한이론이다. 신공공관리론의한축을구성하는시장주의는시장의가격메커니즘과경쟁원리를활용한공공서비스제공, 그리고고객지향적인공공서비스제공을중시한다. 신공공관리론에서는따라서수익자부담원칙의강화, 민간부문상호간경쟁원리를활용한공공서비스제공을위한민간위탁 민영화의확대, 정부부문내경쟁원리도입, 규제완화등을행정개혁의방향으로제시하고있다. 신공공관리론에서는또한고객지향성또는고객주의에의거하여고객이가치를부여하는결과의산출, 서비스의질관리, 고객에대한서비스선택권부여등을강조하고있다. 신공공관리론의또하나의축인신관리주의 (new managerialism) 에서는기업의경영원리와관리기법들을행정에도입 접목하여정부의성과향상과관리의효율성제고를꾀하고자한다. 신공공관리론은민간부문의경영기법을도입함으로써효과적이고대응적인정부를구현할수있다고주장한다. 즉, 정부는기업과같이운영되어야하며, 관료는공공기업가 (public entrepreneurs) 가되어야한다는것이다. 이와관련하여기업가정신, 성과지향적관리, 권한이양 (empowerment), 품질관리기법, 유인 (incentive) 메커니즘, 마케팅기법, 고객만족경영기법등을행정에도입하는방안등을다양하게처방한다. 폴릿 (Pollitt, 1995: 133) 은신공공관리의다양한구성요소와기법을 장바구니 에비유하면서그특성을다음과같이범주화했다. (1) 시장원칙, (2) 공공서비스의분권화및분할, (3) 민간부문의관리기법, (4) 정치와행정의명확한분리와관리상의높은자율성을행정에부여, (5) 산출및성과를핵심요소로규정하는결과의강조 (Hammerschmid & Meyer, 2005: 711; Schedler & Proeller, 2002; Reichard, 1996; Pollitt, 1995; Hood, 1991 등참조 ). 신공공관리론은 1980년대이래세계각국에서기업식관리기법의도입, 성과관리, 민영화, 규제완화, 준자율적단일목표기관 (single-purpose organization) 의창설등공공부문의능률성제고를위한급진적인여러개혁조치를통해공공부문의효율성 ㅣ 40 ㅣ

49 제 2 편행정학의접근방법과이론 을제고하는데적지않게기여했다. 그러나아직도이론적체계와엄밀성이부족하다는비판이제기되기도하며, 이론의이면에자리잡고있는신자유주의이데올로기에대한문제점도지적되고있다. 즉신공공관리론은시장과민간부문을지나치게이상화하는반면정부와관료제를지나치게폄하함으로써민주행정및책임행정의지향성과갈등을야기할가능성이많다는것이다 ( 안병영, 2000: 20-21). 또한신공공관리론은정부의정체성을무시하고정부와기업을동일시하여기업경영원리와기법을그대로정부에이식하려한다는비판도제기되고있다. 일단의행정학자들은신공공관리론에대한이러한비판적관점에기반하여신공공관리개혁의부작용및한계를보완하기위한반작용적 (reactive) 또는사전적 (proactive) 조치들을탈신공공관리 (post-npm) 로개념화하고있다 ( 이종수, 2013b). 크리스텐센 (Tom Christensen) 과래그레이드 (Per Lægreid) 는공공조직의기관화 (agencification) 와규제개혁및자율화문제를다룬 자율과규제 (Autonomy and Regulation) (2006) 에서개혁추진중에나타나는가치간의균형이동가운데특히신공공관리의주된수단인규제개혁과행정기관개혁을추진한국가에서재규제화, 재집권화, 구조통합등신공공관리개혁과거꾸로된움직임즉탈신공공관리현상이나타나는점에주목했다. 즉그들은규제완화가실제로재규제 (reregulation) 를다시초래하게되고, 통합된중앙부처모형 (integrated ministerial model) 을다양한단일목적기관으로분절화시킨기관화개혁이중심기관 (centre) 의필요성을다시주창하게만들었다는점을지적한다. 탈신공공관리의주요아이디어는다음과같이정리될수있다 (Jun, 2009: 163). 1 구조적통합 (structural integration) 을통한분절 (fragmentation) 화의축소 2 재집권화 (fragmentation) 와재규제 (re-regulation) 의주창 3 총체적정부 (whole-of-government 또는합체된정부 (joined-up government) 의주도 4 역할모호성의제거및명확한역할관계의안출 ( 案出 ) 5 민간-공공부문의파트너십 (private public partnerships) 6 집권화 (centralization), 역량 (capacity) 및조정 (coordination) 의증대 7 중앙의정치적 행정적역량의강화 8 환경적 역사적 문화적요소에의유의 ㅣ 41 ㅣ

50 행정학 6. 신공공서비스론신공공관리론에대한반명제로대두된신공공서비스 (new public service) 론은기업가정신보다시민권 (citizenship) 을강조하고, 방향잡기 (steering) 를통해시민을통제하기보다시민에대한 공공서비스제공 을강조하는이론지향을말한다. 신공공서비스론자들은정부의역할은신공공관리론에서와같이기술적 경제적합리성 (technical and economic rationality) 을강조하고시장메커니즘에의지하는 방향잡기 에그칠것이아니라, 정치적합리성까지고려하는전략적합리성 (strategic rationality) 에기반하여시민과지역사회의이익을중재하고공유가치를창출하는 서비스제공 에초점을두어야한다고강조한다. 신공공서비스론이신공공관리론과크게다른점은행정의역할이공공서비스를제공해야하는데있음을강조한다는점이다. 즉신공공서비스론은관료의기본역할이사회의방향을설정하고 (steering) 통제하는데있는것이아니라시민이그들의공유된이익을표출하여충족시킬수있도록도와주는데있음을강조한다 (Denhardt & Denhardt, 2000: 549). 신공공서비스론의주창자들은, 행정가가책임져야하는것은행정업무수행에서의 효율성 이라기보다는모든사람에게 " 더나은생활을보장하는것 " 이라고주장한다 (Denhardt & Denhardt, 2003). 따라서관료는시민이담론을통해공유된가치 (shared value) 를표명하도록하고, 지역사회가직면하고있는문제를해결하는과정에서협상과중재의기능을담당해야한다는것이다 (Denhardt & Denhardt, 2000; 김태룡, 2010: ). 신공공서비스론자들은또한관료가대응적이어야할상대는 고객 (customers) 이아니라 ' 시민 (citizen)' 이어야한다는점을강조한다 ( 이종수, 2013b). 신공공서비스론에서는다음과같은일곱가지의기본원칙을제시한다 (Denhardt & Denhardt, 2000: 553-6). 첫째, 방향잡기 보다 봉사 하라 (Serve, rather than steer). 관료역할의중요성은사회의새로운방향을잡고통제하는데있는것이아니라, 시민들로하여금그들의공유된가치를표명하고그것을충족시킬수있도록도와주는데있다. 둘째, 공익은부산물이아니라목표다 (The public interest is the aim, not the by-product). 관료는공익이라는공유된이익과공유된책임을창출하는데기여해야한다. ㅣ 42 ㅣ

51 제 2 편행정학의접근방법과이론 셋째, 전략적으로생각하고민주적으로행동하라 (Think strategically, act democratically). 공공의욕구를충족시키기위한정책은집합적노력과협력적과정을통해가장효과적으로그리고가장확실하게달성될수있다. 넷째, 고객이아닌시민에봉사하라 (Serve citizens, not customers). 공익은개별적사익의합계가아닌공유가치에관한담론을통해도출된다. 따라서관료들은 고객 의요구에단순히대응할것이아니라, 시민 과함께그리고시민사이의협력과신뢰의관계를구축하는데초점을두어야한다. 다섯째, 관료들의책임성은단순하지않다 (Accountability isn t simple). 관료들은시장에만주의를기울여서는아니되며, 헌법과법률, 지역사회의가치, 정치적규범, 행정관의전문직업적기준, 시민적이익에도관심을기울여야한다. 여섯째, 생산성만이아니라 사람 의가치를존중하라 (Value people, not just productivity). 공공조직과그네트워크는장기적안목에서보면모든사람을존중하는바탕위에서공유된리더십과협력의과정을통해작동될때성공할수있다. 일곱째, 기업가정신보다는시민의식과공공서비스의가치를존중하라 (Value citizenship and public service above entrepreneurship). 공익은공공자금을그들자신의것인양행동하는기업가적관료에의해확보되기보다는사회에대해의미있는기여를하는시민과관료들에의해더잘증진될수있다. 7. 뉴거버넌스론거버넌스 (governance) 는국정관리체계 ( 國政管理體系 ), 공치 ( 共治 ), 협치 ( 協治 ) 등의용어로번역되거나그냥거버넌스로음역하여사용되기도한다. 정부로부터거버넌스로 (from government to governance) 라는금언이대변해주듯이 거버넌스 는일방적 계층제적통치를의미하는 정부 (government) 와대비되는개념이다. 거버넌스는넓은의미에서일반적인국정관리체계를가리키는말로도사용되며다른한편특별하게 네트워크식국정관리체계 만을지칭하는의미로상호교호적으로사용됨으로써혼란이초래된다. 여기서는거버넌스의개념을, 공공문제해결기제로서정부와시민사회간의파트너십및네트워크를강조하는관점을가리키는말즉뉴거버넌스와, 일반적인국정관리체계를가리키는말로서의거버넌스두가지를, 문맥에따라, 혼용하여사용ㅣ43ㅣ

52 행정학 하고자한다. 전통적으로는계층제에의존하는거버넌스가지배적이었으나, 1980년대이후부터점차계층제외에시장과네트워크를적절히조합한방식을활용하여공공문제를해결하려고하는뉴거버넌스의시대 (the era of new governance) 가도래하게되었다. 다시말하면그동안계층제적국정관리체계로서의정부는공공서비스의일방적 독점적생산자및공급자역할을담당해왔으나, 점차공공서비스의생산과전달에민간부문과비영리부문의참여가확대되었다. 그결과이제공공서비스전달의효율성과효과성은정부부문과민간부문및비영리부문간협력적네트워크의구축및관리에의해크게영향을받게되었다. 이에따라국가, 시장, 시민사회및세계체제와의관계를새롭게정립할필요성이제기된점도뉴거버넌스론이등장하게된배경이다. 뉴거버넌스의개념은당초정책네트워크 (policy network) 의개념에기초하여발전된것으로볼수있다. 정책네트워크의개념은뉴거버넌스의가장중요한측면중의하나인공공부문과민간부문과의네트워크현상에주목하여등장한개념으로, 정부내혹은정부바깥의다양한정책공동체 (policy community) 에서활동하는정책이해관계자들사이의긴밀한타협과협상의결과로구성되는공식적혹은비공식적네트워크를말한다. 로즈 (Rhodes, 1996) 는뉴거버넌스의개념속에는다음의여섯가지속성개념이포함되어있다고주장한다. 즉, 최소국가 (the minimal state), 기업적거버넌스 (corporate governance), 신공공관리 (new public management), 좋은거버넌스 (good governance), 사회적인공지능체계 (socio-cybernetic system), 자기조직화네트워크 (self-organizing network) 등이그것이다. 뉴거버넌스의전망과관련하여세계적으로행정개혁이뉴거버넌스적으로전환되고있다는학문적주장은많지만, 실제로계층적정부조직이나관리체계가사라진경우는찾아보기쉽지않다. 네트워크식참여형태가간혹나타나기는하지만그완성도에서도차이가크며, 몇몇네트워크식국정관리사례가전통적정부행정을근본적으로전환시켰다는증거는쉽게찾아보기힘들다. 오히려개별사업별로나타나는네트워크식국정관리는정부정책의예측성을약화시켜시장경제의혼란을가져올수도있다는문제점이지적되고있다 ( 조성한, 2005 참조 ). ㅣ 44 ㅣ

53 제 2 편행정학의접근방법과이론 제 4 절기타행정이론 1. 포스트모더니티행정이론포스트모더니즘 (post-modernism) 은합리주의와과학주의및기술주의를신봉하는모더니즘에대한회의, 즉과학주의와기술주의의한계와부작용을비판하는관점또는이론을지칭한다. 포스트모더니즘의지적특성으로는, 사회적현실은우리들의마음속에서구성된다고보는구성주의 (constructivism), 상대주의적 다원주의적세계관, 해방주의 (emancipatory) 적성향등을들수있다. 포스트모더니즘은 18세기이후 300 여년간서구사회를지배해온근대주의 (modernism) 사조의문제점을극복하려는하나의대안적사조로서, 모더니즘관점의이성중심주의, 합리주의, 진보주의를극복하려는것이다. 포스트모더니즘적사고방식의특징으로는탈경험성, 다양성, 다원성, 우연성, 탈규제성, 분산성, 불확정성, 탈규격성, 탈연속성등을들수있다 ( 조창현, 2006). 관료제로상징되는전통적행정학은모더니티의가정들을수용하고있는전형적사례라고할수있다. 따라서합리성을추구하는모더니티는전통행정학의기초라고할수있다. 전통행정학은모더니티의두드러진특징인합리성의장점을가지고있으나, 합리성으로부터도출된명제들이서로모순되는한계또한지니고있다. 포스트모더니티의행정이론은이와같은한계를지닌전통적행정이론에대한회의와비판을반영하는것이다 ( 강신택, 2002: 25). 포스트모더니즘의지적특성은다음과같이요약할수있다 ( 오석홍, 1998: ). 첫째, 포스트모더니즘은우리가발견할수있는객관적사실이있다고보는객관주의를배척하고사회적현실은우리들의마음속에서구성된다고보는구성주의 (constructivism) 를지지한다. 둘째, 포스트모더니즘의세계관은상대주의적이며다원주의적인것이다. 보편주의와객관주의를추구하는것은헛된꿈이라고비판하고지식의상대주의를주창한다. 셋째, 포스트모더니즘은해방주의 (emancipatory) 적성향을지닌다. 개인들은조직과사회적구조의지시와제약으로부터해방되어야한다고주장한다. 사람들은상이성을인정한위에서자유롭게접근할수있어야한다는것이다. 개인들은모든의미에 ㅣ 45 ㅣ

54 행정학 서자유로울수있는존재라고한다. 그들은인위적계서제와구조들로부터자유로울수있고서로다를수있으며각자가자기특유의개성을가질자유를누려야한다는것이다. 이러한포스트모더니즘의관점에기초하여행정학에서근대 ( 모더니즘 ) 를상징하는관료제를비판적으로해석하고, 그대안을제시하는것이포스트모더니즘행정이론이다. 포스트모더니즘행정이론으로는파머 (D. J. Farmer) 가제시한반관료제론과폭스와밀러가제시한담론이론등이있다 ( 김종술, 1999; 조만형, 1999). 파머는관료제도를중심으로한근대행정이론을과학주의, 기술주의, 기업주의등으로규정하면서포스트모더니즘행정이론의특징을상상 ( 想像 ), 해체, 탈영역화, 타자성 ( 他者性 ) 으로제시한다. (1) 상상 (imagination): 상상은단순히마음속으로오감을활용하여형상화하는것이아니라보는관점에따른 가능성 (possibilities) 을의미한다. (2) 해체 (deconstruction): 포스트모더니스트들이말하는해체는텍스트 ( 언어, 몸짓, 이야기, 설화, 이론 ) 의근거를파헤쳐보는것을말한다. (3) 탈영역화 (deterritorializaton): 탈영역화는지식과학문의영역간에경계가없어지는것을의미한다. (4) 타자성 (alterity): 타자성이란나아닌사람을인식적객체로서가아니라도덕적타자로인정하는것을말한다. 이러한타자성의개념은행정조직에서일하는공무원에게공동체권력에기초한시민참여이론을수용하게하는것을의미한다. 한편폭스와밀러 (Fox & Miller, 1995) 는대의민주주의의한계와문제점을비판한다음그대안으로참여적공동체주의 (participatory communitarianism), 입헌주의 (constitutionalism), 담론이론 (discourse theory) 등을제시하고, 이세대안중특히담론이론이관료제의대안으로가장적합한것으로평가한다. 이러한포스트모더니티행정이론은기존의모더니티행정이론에대한비판적성찰을통해전통적관료제의한계를극복하고행정을쇄신하는데촉매적인역할을할수있게해주며, 진정한담론을통해약화된정치의책임환류고리를보완할수있게해준다는장점을지닌다. 그러나다른한편포스트모더니티행정이론이라고하는 ㅣ 46 ㅣ

55 제 2 편행정학의접근방법과이론 것이일정한정설이있는것도아니며, 바로사용할수있는 실질적 구체적방안을제시해주지않는다는한계를지니고있다고하겠다 ( 강신택, 2002: 44 참조 ). 2. 엘리트이론엘리트이론 (elite theory) 은, 공공정책은그사회의지배엘리트의가치와선호를반영하며, 정책결정과정에서소수의엘리트가지배적인위치를차지한다고보는관점을말한다. 엘리트이론은고전적엘리트론과 1950년대미국에서발전된엘리트론그리고신엘리트론으로나누어볼수있다. 모스카 (G. Mosca), 파레토 (V. Pareto), 미첼스 (R. Michels) 등에의해대표되는고전적엘리트론은어떠한사회조직에서도소수엘리트에의한지배즉과두지배체제가필연적으로대두된다는 과두제의철칙 ( 寡頭制의鐵則, iron law of oligarchy) 으로특징지어진다. 밀스 (C. W. Mills) 와헌터 (F. Hunter) 등으로대표되는 1950년대의엘리트론은군-산복합체 ( 軍 - 産複合體, military-industry complex) 개념에서보듯이, 미국사회를지배하는권력엘리트는정부 군 기업체와같이정치적으로중요한기관이나조직의지도자들이라는점을실증적연구를통해입증하고자하였다. 한편다알 (R. Dahl) 등에의해대표되는신엘리트론은중요한정책결정에참여한지도자들의영향력및그들간의갈등 타협을밝혀내어엘리트의다원성과대중의간접적영향을주장하였다 ( 이종수, 2013c). 엘리트이론은, 다시말하면, 정부정책은일반대중의요구를반영하는것이아니라, 권력엘리트의요구를반영하게된다고본다 (Dye, 1981: 30-32; Mosca, 1939). 일반대중은비록사회구성원의다수를점하고있으나, 정치에대해무관심하며, 공공정책의결정과정에영향력을행사하지못하고, 항상통치계급에의해의하여지도되거나통제된다는것이다 ( 하태권, 2005: 16). 엘리트이론은이론적관점에따라다소차이를나타내나다음과같은점에서공통점을찾을수있다 (Dye, 1972: 29-30; 안병만, 2008: 41). 1. 사회는권력을가진소수와권력을가지지않은다수로나누어진다. 항상소수의권력엘리트만이사회내의가치를분배하는데참여하며, 일반대중은공공정책의결정에있어영향력을행사하지못한다. ㅣ 47 ㅣ

56 행정학 2. 일반대중은정치에무감각하며, 엘리트집단은이들의영향을거의받지않는다. 3. 공공정책은일반대중의요구를반영하는것이아니라권력엘리트의요구를반영하며, 결과적으로공공정책은혁명적변화보다는체제유지를위한점진적변화만을추구한다. 4. 권력엘리트는사회 경제적으로상위계층에서많이나오며, 따라서피통치자인일반대중과는사회 경제적배경을달리한다. 5. 체제내의혁명적변화를막기위해엘리트가아닌사람이엘리트의지위를확보하는과정은느리며, 현존하는엘리트계층의기본적합의를받아들이는사람만이지배서클 (governing circles) 에받아들여진다. 6. 엘리트집단은기존체제의가치와이의보존을위한기본적사항에공통의입장을취한다. 엘리트이론은집단이론 (group theory) 과대비된다. 집단이론은집단간의상호작용이통치과정의핵심이라는전제하에출발한다. 집단이란어떤목적을달성하기위해구성원사이에상호작용 (interaction) 을하며, 이러한상호작용을통하여이해 ( 利害 ) 를함께나누는조직체를말한다. 엘리트이론이일반대중을정치에무감각하다고보는데반해, 집단이론은정치체제내의모든개인이정치적능력을소유하고있음을인정한다. 그러나개인은오직집단을통해서만정치적의미를가지게된다고본다 ( 이종수외, 2014). 3. 딜레마이론딜레마상황이란정책대안들의표면화된가치를비교할수없기때문에선택이어려운상황에처해있는상태를의미한다 ( 이종범외, 1994). 다시말하면딜레마상황이란정책결정자가정책대안중하나를선택해야하나, 두대안이거의동등한가치를갖고있거나하나의가치를포기하는비용이너무큰두대안중하나를선택해야만하는상황등에처해곤란을겪는상황을말한다 ( 김태룡, 2010). 딜레마이론이란어떤현실적조건하에서이런상황이야기되는것인지를밝히기 ㅣ 48 ㅣ

57 제 2 편행정학의접근방법과이론 위해문제상황의특성, 결과가치의성격, 행위자의성격등이주요변수로작용한다는가정을하고있다. 딜레마이론을행정및정책연구에도입하는경우정책결정혹은의사결정상황에대한이론적기여와함께현실정책상황에대한처방을제공할수있을것으로기대된다 ( 이종수외, 2012). 4. 시차이론시차이론은사회현상을발생시키는주체들 ( 개인, 집단, 조직, 사회또는국가 ) 의속성이나행태가, 주체에따라시간적차이를두고변화되는사실을사회현상에적용하는연구방법을의미한다. 시차이론은현실적으로한국의정책집행과정특히정부개혁이효과를거두지못한이유를파악하려는데서시작된접근방법이다. 시차이론은정책연구에서 시간 변수를중요한분석요소로도입했다는점에서특징을찾을수있다. 시차이론에서도입하고있는제도와정책변화에내재하는시차적요소는시간차이에대한전제, 인과관계의시차적성격, 숙성기간, 변화의속도와안정성, 선후관계 적시성 시간규범등이다 ( 이종수외, 2012). ㅣ 49 ㅣ

58 행정학 제 2 편생각해보기 1. 이론 과 접근방법 의차이에대해생각해봅시다. 2. 법률 제도론적접근방법과신제도론적접근방법의유사점과차이에대해생각해봅시다. 3. 신공공관리론 과 탈신공공관리론 의차이점에대해생각해봅시다. 4. 행정학에서모더니티이론과포스트모더니티이론의차이점에대해생각해봅시다. 5. 엘리뜨이론과집단이론의본질적차이점에대해생각해봅시다. 6. 사회전체적으로볼때개인들은공유재의사용을자제하는것이합리적이나, 개인적차원에서는공유재를많이 ( 과다하게 ) 사용하는것이합리적인선택이되어공유재의지나친사용으로사회적딜레마가초래되는현상을사회적함정 ( 社會的陷穽, social traps) 이라고한다. 특정한개인또는집단이어장, 관개시설, 목초지, 산림등공유자원을과다하게사용하는것을방지하기위해정부는어떠한제도적장치를마련하여야할것인지를신제도론적접근방법에기초하여생각해봅시다. 7. 우리나라의행정제도가운데뉴거버넌스이론에근거한것으로볼수있는제도로는어떤것이있는지살펴봅시다. 8. 신공공관리론에서주창하는기업의경영원리와관리기법들을행정조직에도입할경우, 어떠한부작용과문제점이나타날수있는지에대해구체적사례를들어설명해봅시다. 그리고그러한부작용을제거하기위한방법도동시에생각해봅시다. ㅣ 50 ㅣ

59 제 3 편 행정윤리와행정통제

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61 제 3 편행정윤리와행정통제 제 3 편행정윤리와행정통제 제 1 장행정이추구하는가치 행정이추구하는주요가치는학자에따라다양하게제시된다. 가치 (value) 는 사람이나물건 아이디어 행동 현상등의대상에부여하는욕구 태도 선호등 을의미한다. 가치판단은인간행동의옳고그름 (right or wrong) 에대한평가를반영하는바, 그바탕에는판단자의이해관계 (interest) 가놓여있다. 일상언어로서의가치 (value) 는 사물이지니고있는쓸모 의뜻을지닌다. 철학, 사회학, 심리학, 경제학등여러분과학문에서사용되는가치의개념을살펴보면, 가치는 판단주체의욕구충족과관련된바람직한것에관한관념 의의미를지닌다. 일반적으로가치개념은선호, 욕구, 소망, 쾌락, 도덕적의무등을포괄하며, 개인적 집단적 사회적행동의규범적기준이된다. 미국의현대철학자프랑캐나 (William Frankena, ) 에의하면, 좁은의미의가치는 좋은 (good), 바람직한 (desirable) 또는 가치있는 (worthwhile) 것을가리키는말로사용되며, 넓은의미의가치는 모든종류의옮음, 의무, 미덕, 아름다움, 진실, 성스러움 을가리키는말로사용된다 (Frankena, 1967: ). 가치는그도구성을기준으로하여도구적, 수단적또는비본질적가치 (instrumental or extrinsic value) 와본질적가치 (intrinsic value) 의두가지종류로나눌수있다 (Ackoff, 1981: 41). 본질적행정가치는행정을통해이룩하고자하는궁극적가치이다. 이범주에는정의, 공익, 복지, 형평, 자유, 평등등의개념을포함시킬수있다. 물론이러한본질적가치도절차적행정가치나수단적행정가치로환원할수있다. 예를들어정의는평등또는형평의개념으로환원될수있으며, 공익은정책결정과정과관련된절차적가치로이해될수있다. 수단적행정가치는본질적행정가치를달성하기위한수단이되는가치로서, 실제적인행정과정에서구체적지침이되는규범적기준이다. 이범주에는합법성, 능률성과효과성, 민주성, 합리성, 투명성, 중립성등이포함된다 ( 이종수외, 2012). ㅣ53ㅣ

62 행정학 제 1 절본질적행정가치 1. 공익공익 ( 公益, pub1ic interest) 은공공의이익, 즉사회구성원전체의이익을말한다. 공익이라는용어는현실행정에서많이사용되고있으나, 공익개념은논자에따라그의미가다양하게규정될정도로모호할뿐만아니라, 심지어무의미하다고까지주장된다. 소라우프 (Frank Sorauf) 등의일부학자들은공익이특정집단의이해관계를합리화한다고주장하면서 (Sorauf, 1962: 188), 공익개념의모호성으로인해공익이라는이름아래공익에반하는특수이익을추구하는행정을정당화시킬우려가있다는점을지적하고있다. 사실어떤측면에서보면, 정치인을비롯한공직자들은부분이익즉사익 (private interest) 을 공익 으로포장하는기술이뛰어난사람들로이해될수있다. 공익개념은공익을보는접근시각에따라실체설과과정설로나누어볼수있다. 실체설은공익을, 사익 ( 私益 ) 을초월한실체적개념으로파악하며, 공익과사익간의갈등이란있을수없다고본다. 실체설에서인식하는공익개념의구체적인내용은논자에따라자연법, 정의, 형평, 복지, 인간존중, 공동사회의기본적가치등다양하다. 공익의과정설은, 사익을초월한별도의공익이란존재할수없으며, 공익이란사익의총합이거나사익간의타협또는집단상호작용의산물이라고본다. 이러한과정설은공익이실질적으로과정적 제도적 절차적국면을통해서형성되며, 여러사회집단이대립 투쟁 협상 타협을벌이는과정에서결과적으로다수이익에일치되는것이도출된다고인식한다. 공익을어떠한시각에서보든간에공익에관한논의의초점은결국특정정책의비용을누구에게얼마만큼부담시키고, 그편익을누구에게귀착시킬것인가하는사회적가치의배분원칙과관련된다고하겠다. 2. 정의정의 ( 正義, justice) 의개념은희랍시대이래여러학자들에의해다양하게정의 ( 定義 ) 되어왔다. 플라톤과그의동시대인에있어정의는으뜸가는덕목으로 옳음 (righteousness) 그자체였다 (Arthur & Shaw, 1978: 2). 정의의개념은 옳다 는정의 ㅣ 54 ㅣ

63 제 3 편행정윤리와행정통제 적 ( 情意的 ) 의미 (emotive meaning) 6) 이외에다른서술적 ( 敍述的 ) 의미 (descriptive meaning) 가들어있지않은순수한정의적 ( 情意的 ) 개념인것처럼보인다. 정의 (justice) 는, 아리스토텔레스에의하면 동등한사람이똑같은대접을받는것 을의미한다. 현대의정의론자롤스 (John Rawls) 도정의를공평 (fairness) 으로풀이하면서배분적정의가무엇보다도평등원칙에입각해야한다고주장한다. 이와같은관점에서파악한다면, 정의개념의핵심속에는형평및평등과같은사회적가치의배분원리가서술적요소 (descriptive component) 로자리하고있음을알수있다. 돌바흐 (d'holbach) 또한정의의본질을형평성으로파악한다. 그는정의의개념은각자의재능과업적에따라대우하는것을의미한다고말하면서형평이곧정의라고주장한다. 돌바흐는기계적평등은사회정의에어긋날뿐만아니라사회공동선과양립하지않는다고주장하면서차별과계급의기원은개인의덕성, 능력또는공익에의기여등에있는바, 그결과발생하는불평등은당연하다고주장한다 (d'holbach, 1776: ; 차하순, 1983: 256). 정의의개념은또한공정성으로풀이된다. 시즈위크 (Sidgwick, 1961: 15) 는정의를권리와자유, 부담과혜택을 공정하게배분 하는것을의미한다고말한다. 그에의하면배분적정의는단지자의적차등 (arbitrary inequality) 을배제하려는것에불과하다. 롤스 (John Rawls) 도정의를공정성 (fairness) 으로풀이한다. 정의의사회적의미는분배적정의 (distributive justice) 를의미한다. 분배적정의란사회구성원각자가자신이향유해야할사회적 경제적가치의 응분의몫 을누리는상태를말한다. 분배적정의는 공정한분배 를의미한다. 이러한정의는사회도덕의기초로서법의기본원리가된다. 확실히법체계를지탱하는것은 정의의원리 (principles of justice) 라고할수있다. 이와같은관점에서본다면사회도덕의기초로서의정의는전체로서의사회질서를지지하고있는기본규범이라고하겠다 ( 김영종, 1995: ). 정의이론의계보는다양하게범주화할수있다. 여기서는현대적정의론을공리주의정의론, 자유주의정의론, 롤스의자유주의적평등주의정의론, 공동체주의정의론 6) 정의주의윤리설 ( 情意主義倫理說, emotivism) 은언어는인식적진술을통하여사실문제를기술하는기능과, 감정 을표현하는정의적기능의두기능을지닌다고주장한다. ㅣ 55 ㅣ

64 행정학 으로나누어살펴보고자한다. 공리주의 (utilitarianism) 는특정한행위의옳고그름은그행위가사회구성원의이익과행복을늘리는데얼마나기여하는가하는효용성에따라결정된다고본다. 공리주의에의하면도덕적으로가장옳은행위는공리 (utility) 를극대화하는행위인것이다. 자유주의 (liberalism) 또는자유지상주의 (libertarianism) 에서는개인의자유와권리를신장하는것이정의인것이다. 현대의대표적인자유주의철학자인노직 (R. Nozick: ) 은개인의자유를정치적가치의중심에놓는다. 자유시장에의한가치분배를공정한것으로보는그는무엇보다도정의 ( 正義 ) 가광범한경제적재분배를요구한다는가정에도전한다. 결국국가에의한강제적재분배정책에대해기본적으로반대하는노직과같은정치적 경제적자유주의자들은시장메커니즘에의한분배를정의로운것으로본다. 롤스의정의론은자유주의적요소와평등주의적요소를함께포괄하고있다는의미에서 자유주의적평등주의 로구분될수있다. 롤스는개인의자유에대한신념을강조하고있다는측면에서그리고자유롭고평등한사람이합의하는계약에따르는것을정의로규정한다는점에서자유주의자로규정될수있다. 롤스는다른한편불평등한분배가정당화되자면최소수혜자집단에게더많은이익이돌아가도록해야한다고주장하면서, 개인의재능과노력에의한성과를개인의소유로할것이아니라사회의공동자산으로해야한다고주장한다는점에서공동체주의의요소를지닌다고하겠다. 롤스는순수한절차적정의가보장되는원초상태 (original position) 7) 에서합의되는일련의원칙이곧사회정의의원칙이된다고주장한다. 공동체주의 (communitarianism) 정치철학은공생, 공익등공동체의유지 강화를중요한가치로삼는정치사상을말한다. 20세기후반에등장한공동체주의는자유주의정치철학에대한비판으로부터시작된다. 공동체주의자로분류되는샌델은정의로운사회는단순히공리를극대화하거나선택의자유를확보하는것만으로는만들수없다고본다. 그는정의로운사회를만들기위해서는좋은삶의의미를함께고민하고, 7) 원초상태는어느누구도자신의사회적지위나계층상의위치를모르며, 누구도자기가어떠한소질이나능력, 지능, 체력등을천부적으로타고났는지를모르는상황을말한다. 이러한무지의베일 (veil of ignorance) 상태에서특정한원칙을선택하게될경우, 아무도타고난우연의결과나사회적여건의우연성으로인해유리하거나불리해지지않는다. ㅣ 56 ㅣ

65 제 3 편행정윤리와행정통제 으레생기게마련인이견을기꺼이받아들이는문화를함께가꾸어야한다고말한다. 샌델은나아가정의는올바른분배만의문제는아니며, 올바른가치측정의문제이기도하다고주장한다. 샌델은정의로운사회는공동선을추구하는사회라고규정한다 ( 이종수외, 2014). 3. 형평성형평성 (equity) 의개념은일반적으로공정성 ( 公正性, fairness) 혹은사회정의 (social justice) 의개념과거의같은의미로쓰인다. 형평성에관한고전적견해를처음체계적으로논한아리스토텔레스는형평 (epieikeia) 을여러개인들간의관계에있어사물의적절하고마땅한분배로이루어진 공정한평등 으로정의한다 (Aristotle, 1962). 형평성의원리는로마시대이래 각자의몫은각자에게로 (suum cuique tribuere: to each according to his or her own merits) 라는격언으로간결하게표현된다. 이는각자의공헌에비례하여가치를배분하는것을뜻한다. 돌바크 (d Holbach) 는형평은각자의재능과업적에따라대우하는것을의미한다면서정의가곧형평이라고주장한다. 그는기계적평등은사회정의에어긋날뿐만아니라사회공동선과양립하지않는다고주장한다. 페렐만 (Charles Perelman) 은형평의원리를다음과같이여섯가지로공식화하고있다. 1 동일범주에속한성원들에게동등한대우를할것, 2 공적과과실에상응하는응분의대우를할것, 3 수행한일에비례하여그에상응하는대우를할것, 4 각자의필요에따라배분할것, 5 지위 (rank) 에따라그에상응하는대우를할것, 6 각자에게법적권리를줄것 (Perelman, 1963: 17-29). 이와같은기준에입각해볼때형평의원리는평등의원리와불평등의원리를다함께포괄하고있다고하겠다. 요약하자면형평이란동일한것은동일하게취급하고, 서로다른것은서로다르게취급하는것을의미한다. 이러한형평의개념속에는 정당한불평등 의개념이내포되어있다. 따라서형평개념으로서의분배적정의의핵심문제는어떠한불평등이사회적으로용인될수있는것인가를밝혀내는것이라고하겠다. 행정이추구하는가치로서의사회적형평성 (social equity) 은 년대신행정론의등장과더불어특히강조되기시작했다. ㅣ 57 ㅣ

66 행정학 4. 자유와평등자유의개념은둘로나누어살펴볼수있다. 즉, 간섭과제약이없는상태를의미하는소극적자유 (negative freedom) 와 무엇을할수있는자유 를의미하는적극적자유 (positive freedom) 로나누어볼수있다. 정치 행정적측면에서의소극적자유는개인의자유와재산권등에대한정치권력의부당한간섭을배제하는데초점이두어지는데비해, 적극적자유는정부의간섭주의 (interventionism) 를지향한다. 평등의행정적함의는정책과정의편익과비용의분배원칙과관련된다. 공공정책은편익과비용을모든구성원들에게평등하게배분하는것이아니라일정한기준에따라불평등하게배분하는성질, 즉부분이익선택성 (policy selectivity) 을갖고있기때문에구성원의사회경제적지위에큰영향을미친다. 즉평등의문제는사회의어떤집단에얼마만큼의조세부담을지우고, 정부지출의편익을어느계층에얼마만큼분배할것인가하는문제와연결된다. 미국과같은자본주의사회에서는사회적가치배분에서결과적평등보다는기회의평등이강조된다. 제 2 절수단적행정가치 1. 합법성행정행위가법규에근거하여이루어져야한다는합법성 ( 合法性 ) 의이념은국민의자유와권리가강조되었던입법국가시대에대두된행정이념이다. 합법성의이념은국민의대표로구성된입법부에서제정한법률을행정은재량권없이충실히집행하여야한다는것을의미한다. 민주주의정치의발아 ( 發芽 ) 초기, 그동안절대권력에의해억압받아왔던시민권은이러한합법행정을통해서신장될수있을것으로기대되었다. 2. 능률성 19세기말정치 행정이원론이후강조된행정가치는능률성 (efficiency) 이다. 행정관리적가치의중심개념인능률성은일반적으로투입대산출의비율 (input-output ㅣ 58 ㅣ

67 제 3 편행정윤리와행정통제 ratio) 로표현된다. 이무렵조직관리에서의능률성은일종의복음 (gospel) 으로간주되었으며, 행정관리에있어이의결핍은죄악시되었다. 이러한경향은미국의행정학이 원리의시대 에접어들면서더욱강화되어귤릭 (Luther Gulick) 과어윅 (Lindall H. Urwick) 은그들의편저인 Papers on the Science of Administration(1937) 에서능률성을제1의공리 (number one axiom) 라고주장하였다. 능률성의개념은기계적능률성 (mechanical efficiency) 과사회적능률성 (social efficiency) 으로나누어볼수있다. 투입대산출의비율로표시되는기계적능률성은수량적으로명시할수있는기계적 물리적 금전적측면에서파악한개념이다. 사회적능률성을주창한디목 (Marshall E. Dimock) 은기계적능률성의개념을비판하면서종래의능률개념이란 누구를위한능률이냐 는목적의식과방향감각을결여하고있어기계적인성격에서벗어나지못하였다고지적하면서능률성의상대화 사회화 인간화를주장하였다. 당장에는능률적인것같지만장기적인측면에서는비능률적인것이있고, 즉각적인목적을성취하는데에는능률적이지만인간성을파괴시킨다는점에서는비능률적인것도많다는것이다. 그리고수단적인측면에서는능률적이지만목적적인측면에서비능률적이고낭비적인것도있을수있다. 1930년대이후강조되기시작한사회적능률성은행정의사회목적실현, 다원적인이익들간의통합조정및행정조직내부에서의구성원의인간적가치의실현등을내용으로하는능률관이다. 이러한사회적능률성은민주성의개념으로이해되기도한다. 능률성과대비되는효과성 (effectiveness) 은목표달성도 (degree of goal attainment) 를나타내는개념이다. 효과성은특히근대화를추진하는발전도상국이나후진국에서추구되는행정이념이다. 이들국가는행정이라는도구를사용해서근대화를추진하고발전목표를성취하고자한다. 그러나목표의성취만을강조하는효과성의이념은적법절차를무시하게되는비민주성의위험을초래할우려가있다. 한편효율성 (efficiency and effectiveness) 의개념은능률성과효과성의두개념을합친복합개념으로생산성 (productivity) 의개념과유사한의미를지닌다. 생산성이란행정이이루어지는과정의비용을적게한다는것뿐만아니라행정결과의수준 ( 질 ), 내용, 시간성 (timeliness) 등도동시에따지는개념이다. ㅣ 59 ㅣ

68 행정학 3. 민주성행정이추구하는가치로서의민주성은대외적민주성과대내적민주성의두측면에서논의될수있다. 대외적민주성은행정이국민의사를존중하여국민의요구를수렴하고, 이를행정에반영시킴으로써대응성 (responsiveness) 있는행정을구현하여야한다는민주정치의이념을의미한다. 조직내적인도주의 (organizational humanism) 를뜻하는대내적민주성은행정조직의내부관리에서하급구성원들의의사를반영하고그들의욕구를반영하여야한다는민주적조직관리를의미한다. 조직내의민주화를위해서는조직구성원의사회심리적요인을중시하는관리가행해질것이요구된다. 행정학에서민주성은 1930년대정치 행정일원론이대두된이후새롭게조명되기시작했다. 1930년대의뉴딜 (New Deal) 정책이후, 가우스 (J. M. Gaus), 화이트 (L. D. White), 디목 (M. E. Dimock), 애플비 (P. M. Appleby) 등은행정부가정책결정에서적극적인역할을수행할수밖에없다는논거에서정치 행정일원론을제기하면서, 행정이념으로서의민주성을강조했다. 한편 1960년대후반에대두된신행정론에서는행정의정책결정기능을적극적으로요청하면서도, 이의관료주의화를견제하기위해이념으로서의형평성과민주성을강조하고수혜자로서의시민의참여를강조하였다. 신행정학운동은민주적가치규범에입각하여분권화, 고객에의한통제 (client control), 가치에대한합의등을강조했다. 신행정학은이와같이정통행정학의능률지상주의를탈피하여사회적형평, 민주적가치, 인본주의에입각한능동적행정, 고객중심행정을주창하였다. 4. 합리성베버 (M. Weber) 이래행정은 합리성 의문제로인식되어왔다. 수단적가치로서의합리성은어떤행위가궁극적목표달성의최적수단이되느냐의여부를가리키는개념이다. 사이먼 (H. A. Simon) 은합리성의개념을실질적합리성 (substantive rationality) 과절차적합리성 (procedural rationality) 으로나누고있다. 실질적합리성은목표에비추어적합한행동이선택되는정도를의미하고, 절차적합리성은결정과정이이성적인사유 (reasoning) 에따라이루어졌을때존재한다고말한다. ㅣ 60 ㅣ

69 제 3 편행정윤리와행정통제 5. 책임성행정의책임성은국민의요구와수요를충족시켜주기위하여정책을수립하고행정업무를수행해나가는것이라고정의할수있다. 프레스더스 (R. Presthus) 는책임성을제도적책임성 (accountability) 과자율적책임성 (responsibility) 으로구분한다. 제도적책임성은행정관료가국민의대표기관인입법부와행정수반등외부기관에대해지는법적책임 (legal accountability) 즉외재적책임을말하는데반해, 자율적책임성은도덕적 개인적 내재적책임성을말한다. 공무원의책임성은관료들에게부여된재량권의확대로인해더욱중시되고있다. 프리드리히 (Friedrich, 1966) 에의하면정책형성의과업이관료들의손으로넘어간상황에서, 행정책임도이제더이상형성된정책들을단순히집행하는데대한책임으로볼수없으며, 책임의범위가훨씬더포괄적이라는사실을인식해야한다고말한다. 그는따라서관료의도덕적 내재적책임성이더욱강조될수밖에없다고주장한다. 한편파이너 (Finer, 1966) 는내재적책임성을강조하는프리드리히의주장은독재제도를위한주장이아니냐고꼬집으면서, 민주제도는관료들이국민에의해선출된대표들의통제를받도록하고그들에게책임을지도록하는즉, 외재적책임성을구체화한것이라고주장한다. 6. 투명성최근들어공공부문에서의핵심적인가치로중요시되는투명성 (transparency) 은 정부의정책결정과집행과정등다양한공적활동이정부기관외부로명확하게드러나는것 을의미한다. 특히최근정부활동의독점성에대해부정적입장을취하는거버넌스 (governance) 개념이강조되면서, 정부부문의투명성이더욱요구되고있다. 즉, 각종정책결정과집행이정부에의해독점되어서는아니되며, 민간부문과시민사회가더욱광범위하게참여해야하는바, 이를위해서는기본적으로정부와행정의투명성이확보되어야한다는것이다. 투명성은정보의비대칭 (information asymmetry) 으로인해주인으로서의국민들의효용과이익이충분히확보되지못하는대리인문제 (agency problem) 를방지하기위해, 그리고부패방지를위한전제조건으로서중요성을지닌다 ( 이종수, 2010: 89). ㅣ61ㅣ

70 행정학 투명성확보는첫째, 부패방지수단이된다는점에서중요성을지닌다. 공공부문의투명성확보는둘째, 능률성향상의자극제가될수있다는측면에서도중요성을지닌다. 투명성확보는셋째, 행정의대응성 (responsiveness) 을제고하는수단이된다는점에서중요성을지닌다. 정책관련정보가이해당사자들에게공평하게공개되어투명성이증대될경우, 공직자들은이해집단사이에서공정한중재자역할을충실히함으로써대응성을제고할수있다. 투명성확보는넷째, 책임행정을달성하는데기여한다. 투명성을확보하기위해서는무엇보다먼저관료제권력의원천이되는비밀주의를혁파하여야한다. 즉주권자인시민이공공부문을좀더효율적으로통제할수있도록 공공기밀 (official secret) 의개념을엄밀하게재정립하고, 시민사회가공공기관의정보에더잘접근할수있도록하는제도개선을해야할것이다 ( 이종수외, 2014). 7. 중립성행정이추구하는가치로서의중립성은 직업공무원 의정치적중립성을말한다. 다시말해서, 공무원은선거운동에개입해서도안되고특정한정치인을당선시키기위해행정력을동원해서도안된다. 행정공무원이중립성을지키지않을때에정치과정에서선의의경쟁을기대할수없으며, 평화적정권교체도기대할수없다는것은두말할나위가없다. 공무원의정치적중립은관료에대한정치적간섭을배제하여공무원의신분을보호함으로써행정의안정성과능률성, 그리고전문성을확보하려는데근본의의가있다. 또한공무원들은특정정파의이익을대변하기보다국민전체의이익을대변해야한다는현대민주정치의근본이념에비추어공무원의정치적중립은의미를지닌다고하겠다. 민주화이후우리사회에서공무원의당파적정치활동은거의사라지게되었다. 그러나 정책적중립성 의필요성은더욱커지게되었다. 공무원의정책적중립성은정부사업의절약과능률성의확보를위해필수불가결한요건이되기때문이다. 정책과정에서의중립성문제는정부를구성하고있는집권여당의정책에관료들이현실적으로헌신하지않을수없다는관점에서상징적의미를지닐뿐이라고볼수있다. ㅣ 62 ㅣ

71 제 3 편행정윤리와행정통제 다시말하면, 이론적측면에서는관료들이베버의이른바 영혼없는전문가 (specialist without spirit) 로서전문지식을제공하는것이가능하다고하겠으나, 현실속의관료들은결코정치적으로자유로울수없는한계를지닌다고하겠다. 그러나정책과정에서당파적이익의추구에노골적인정치를견제, 거시적차원의공익을확보하고정책의합리성과능률성을담보하기위해서는관료들의정책정치의공간을확대하고정책적중립성을보장하기위한제도적장치의마련이바람직하다고하겠다 ( 이종수, 2012). 제 3 절관료제를통한행정가치의구현행정과정은관료제를통한행정가치의구현과정이다. 행정과정의각단계에서이루어지는구체적가치판단은관료들에의해이루어진다. 다시말하면정책문제를인지하고그문제를해결하기위한정책대안을입안, 결정하고시행하는전과정에서관료들에의해여러가치가투입되고반영된다. 이스턴 (Easton, 1965: 50) 은정치적상호작용 (political interactions) 을다른사회적상호작용들과구분짓는특징으로 사회에대한가치의권위적배분 (authoritative allocation of values for a society) 으로규정하였다. 사회적가치의권위적배분은현실사회에서는정치와행정의과정을통해이루어진다. 즉, 행정은정책선택성 (policy selectivity) 을통해사회적가치를사회구성원에게차별적으로배분하는기능을수행한다. 인류사회의역사는권력과부그리고명예와같은사회적가치의배분을둘러싸고끊임없이다툼을벌여온역사다. 인간사회에서가치배분의기능을수행하는공무원들의역할은그만큼중요하다. 그러한사회적기능을수행하는공무원들은행정행위를함에있어항상공익, 형평성, 효율성과같은규범을궁극적판단의준거로삼아야할것이다. ㅣ 63 ㅣ

72 행정학 제 2 장행정윤리 제 1 절행정윤리의의의행정윤리 (administrative ethics) 란정부조직에종사하는공직자들이지켜야할행동규범 (code of conduct) 을의미한다. 행정윤리는개인차원의윤리가아닌일종의공공윤리 (public morality) 이다. 왈도 (Dwight Waldo) 는공공윤리를자신이나, 가족, 붕당, 또는부족보다 광범한주민 (more inclusive populations) 의이익에봉사하는것으로정의한다 (Waldo, 1974: ). 그에의하면, 공공비윤리 (public immorality) 는 많은주민보다적은수의주민 의이익에봉사함으로써더많은수의주민을위해행동하여야한다는원칙을위배하는것이다. 행정공무원들은국가업무를능률적으로수행하여야할책임을질뿐만아니라, 공공의이익을수호하여야하는책무를지고있다. 행정업무를능률적으로수행하지못하거나, 행정권한을자기자신의영향력확대의기회나, 친지들에게호의를베푸는기회로이용하는공무원은국민전체에대한봉사자여야한다는측면에서공공의이익을침해하는것이된다. 공무원들에게는일반시민이나회사원의경우보다더높은윤리기준이요구된다. 행정윤리는조직의구성원들에게요구되는일종의직업윤리이나, 공공업무를수행하는공무원들에게는그들에게만특별히요구되는추가적행동규범이있다. 공무원들에게는일반조직의구성원들에게요구되는보편적인의무로서의성실의무, 복종의무, 직장이탈금지의무외에수행업무의특성상고객에게공정하고친절하여야하고, 영리업무에종사해서는아니되며, 종교에따른차별이없이직무를수행하여야하고, 청렴하고품위를유지하여야하는등의추가적인윤리기준이요구된다. 현대행정국가하에서는행정기능이양적으로확대되고질적으로전문화됨에따라행정인의자유재량의범위가크게확대되고, 공무원의결정은국민생활에지대한영향을미치게된다. 따라서행정기능의확대와재량권의증대에상응하여행정윤리의중요성이증대되고있다. ㅣ 64 ㅣ

73 제 3 편행정윤리와행정통제 한국의공무원에게요구되는행정윤리의구체적인내용은국가공무원법의공무원복무규정이나공직자윤리법, 그리고공무원취임선서와복무선서, 공무원의윤리헌장과신조등에규정되어있다. 국가공무원법과공직자윤리법은기본적으로부정부패를방지하기위한소극적윤리를강조하고있으며, 취임선서와복무선서및공무원의윤리헌장과신조등은봉사와충성, 그리고창의성과책임성등적극적윤리를강조하고있다. 국가공무원법 ( 제56조 ~66조 ) 에서는공무원이지켜야할윤리규정으로 1 성실의무, 2 복종의무, 3 직장이탈금지, 4 친절, 공정의무, 5 종교중립의의무 ( 신설 < 제59조의2>), 6 비밀엄수의무, 7 청렴의무, 8 외국정부로부터영예등을받을경우에사전허가, 9 품위유지의무, 10 영리업무및겸직금지, 11 정치운동금지, 12 집단행위금지를제시하고있다. 우리나라는 2005년공직자윤리법의개정을통해 이해충돌방지의무 ( 제2조의 2) 조항을설치, 국가또는지방자치단체는공직자가수행하는직무가공직자의재산상이해와관련되어공정한직무수행이어려운상황이일어나지아니하도록노력하고, 공직자는자신이수행하는직무가자신의재산상이해와관련되어공정한직무수행이어려운상황이일어나지아니하도록직무수행의적정성을확보하여공익을우선으로성실하게직무를수행하여야하며, 공직자는공직을이용하여사적이익을추구하거나개인이나기관 단체에부정한특혜를주어서는아니되며, 재직중취득한정보를부당하게사적으로이용하거나타인으로하여금부당하게사용하게하여서는아니된다, 또한퇴직공직자는재직중인공직자의공정한직무수행을해치는상황이일어나지아니하도록노력하여야한다 고규정하고있다. 그리고이러한 이해충돌 (conflict of interest) 회피의원칙에따라 직무관련성 이있는주식을 매각 하거나 백지신탁 하도록하는 주식의매각또는신탁 ( 제14조의 4) 제도가새로이도입되었다. ㅣ 65 ㅣ

74 행정학 제 2 절공무원부패공무원부패 (bureaucratic corruption) 는 공무원들이그직무와관련하여부당한이익을취하기위하여공식적규범을위반하는행위 로정의할수있다 ( 이종수외, 2011). 이러한정의속에들어있는속성개념은다음과같다. 첫째, 부패행위는공무원들의부당한직무수행및권력행사와관련이있다. 즉관료부패는직무와관련된 영향력의불법적형태 (illicit form) 의하나 라고할수있다. 둘째, 부패행위속에는공무원들이부당한사적이익을추구하고자하는의도가들어있다. 셋째, 관료부패는관료들에게기대되는공식적규범을위반하는행위이다. 부패행위속에는횡령, 뇌물수수와같은명백한불법행위 (illegality) 는물론, 직권의남용및오용 (abuses) 그리고부정 (misconduct) 과같이비록직접적인물질적혜택은없다고하더라도민주적절차를벗어나거나공정성을잃은행정처분등공식적규범을벗어난일체의행위가포함된다. 공직부패는사회전반에걸쳐심각한부정적영향을미친다. 즉관료부패는행정서비스공급체계를왜곡시키고행정권력에대한불신과도전을유발함으로써사회의기본적규범과기강을무너뜨리고사회의총체적부패와불신풍조를유도, 무규범 (anomie) 현상을확산시키는심각한역기능을초래한다고할수있다. 워너 (Werner, 1983: ) 는부패가확산효과 (spillover effect) 를통해민주체제의기반자체를위협한다고주장한다. 즉그는리더의부패가부하의신뢰와충성심그리고인격에영향을미치는 리더-추종자확산 (leader-follower spillover) 과특정조직의부패가이웃조직과제도로확산되고부패한정치인과관료, 기업인그리고노동조합지도자들이결탁하는 제도적확산 (institutional spillover) 메커니즘등을통해민주체제의기반자체가위협받게된다고주장한다. 한편굴드 (David J. Gould) 는부패가발전도상국에서특히행정의생산성과효과성및능률성을떨어뜨리고배분및규제메커니즘을파괴하게된다고지적한다. 그는또한부패가분노와좌절을불러일으키고행정에대한불신을초래하며, 능력있고정직한공무원들을좌절시키는악영향을끼치게된다고지적한다 (Gould, 1983: 33). 부패는또한경제성장에해를끼친다고주장된다 (Keefer and Knack, 1997; ㅣ 66 ㅣ

75 제 3 편행정윤리와행정통제 Rivera-Baitiz, 2000; Woo 2004). 그러나학자들가운데는부패가배분적효율성을증가시킴으로써경제에긍정적효과가있을수있다는주장을펴는학자도있다 (Nye, 1970: ; Leff, 1964; Kaufmann, 1997). 일부학자는 1998년우리나라에큰고통을안긴 IMF 구제금융사태의주요요인가운데하나로이전의개발연대기간동안축적된사회경제적 부패 의유산을지적하기도한다 (Bhargava, 2004: 1 참조 ). 차문중 (2005: ) 은우리나라의부패수준과경제성장간의관계에관한실증분석을통해 2000년이후부패로인한우리나라의경제적손실이매년평균 % 에달한것으로추정하였다 ( 이종수외, 2014). 부패는얼마나구조화되고제도화되어있느냐를기준으로하여우발적부패 ( 偶發的腐敗, accidental corruption) 와제도적부패 ( 制度的腐敗, systemic corruption) 로나누어볼수있다. 우발적부패는사건자체의연속성이없으며, 구조화되지않은부패를말한다. 케이든 (G. E. Caiden) 이말하는이른바제도적부패는행정체제내에서부패가실질적인규범의위치를차지함으로써조직의본래적임무수행을위한공식적행동규범이예외적인것으로전락한상황을가리킨다. 부패가제도화되어있는이러한상황에서는부패한구성원이조직의옹호를받는반면에공식적행동규범을준수하려는구성원들은공식적혹은비공식적으로처벌을받을가능성이있다 (Caiden, 1977: ). 공무원의부정부패를방지하기위해서는다양한부패의원인을제거하여야한다. 부패를근본적으로억제하기위해서는처벌위주의사후적인조치보다는원인제거를위한사전적인예방노력이더중요하다. 부패의방지대책으로는우선공무원개개인의윤리의식을제고하기위한노력이경주되어야할것이다. 관존민비, 관직사유관과같은공무원들의전근대적가치관을국민에대한봉사를강조하는근대적인가치관으로바꾸고, 건전한직업윤리를확립할수있도록각종윤리교육을통하여적극적으로교화하여야할것이다. 그리고공무원부패를억제하기위해서는여러제도적장치를개선하여야한다. 부정부패방지를위한엄격한규제장치를마련하고, 행정정보공개제도를도입하여행정과정의투명성을확보하여야할것이며, 또한현실과괴리된법령의이중적인 ㅣ 67 ㅣ

76 행정학 규제기준을현실에맞게재조정하여야할것이다. 우리나라정부는 1995년 1월공직사회의부정부패요인을근원적으로제거하고깨끗한공직풍토를조성하기위해서공무원이특정한범죄행위를통하여취득한불법수익등을철저히추적 환수하는제도적장치로서 공무원범죄에관한몰수특례법 ( 법률제4934호 ) 을제정하였다. 또한국가공무원법은 일의법개정을통해 징계부가금 조항을신설하였다 8). 마지막으로행정의환경을이루는일반시민의가치관이변화되고의식수준이제고되어행정에대한외적통제가강화되어야할것이다. 제 3 장행정책임과행정통제 제 1 절행정책임행정책임은행정인들이직무를수행할때, 법률적 도덕적규범에따라행동해야하는국민에대한의무를말한다. 여기에는공무원의결과책임뿐만아니라과정책임그리고역할인지및동기에대한주관적책임까지포함된다. 프레스더스 (Robert Presthus) 는행정책임을행정인이나행정조직이윤리적 기술적 법률적기준에따라행동해야하는의무라고규정한다 (Presthus, 1975: 441). 행정책임의유형은 1 도덕적 윤리적책임 (responsibility), 2 법적인책임 (accountability), 3 국민에대한대응성 (responsiveness) 등으로나눌수있다. 행정책임은또한행정인또는행정기관이행정조직내부에서상관또는감독기관에대하여책임을지는내재적책임과, 행정인또는행정기관이대외적으로입법부 사법부또는국민에게책임을지는외재적책임으로나누어볼수있다 ( 이종수, 2013c). 서양의많은학자들은행정책임을 법률적 외재적책임 을의미하는것으로받아들이고있다. 예를들어샤칸스키 (Ira Sharkansky) 는행정책임성의본질을, 법률과규칙 8) 국가공무원법제 78 조의 2( 징계부가금 ) 1 제 78 조에따라공무원의징계의결을요구하는경우그징계사유가금품및향응수수 ( 授受 ), 공금의횡령 ( 橫領 ) 유용 ( 流用 ) 인경우에는해당징계외에금품및향응수수액, 공금의횡령액 유용액의 5 배내의징계부가금부과의결을징계위원회에요구하여야한다. ㅣ 68 ㅣ

77 제 3 편행정윤리와행정통제 을준수하고상급직원의지시와명령에복종해야할의무로규정한다 (Sharkansky, 1982: 92). 하몬 (Michael M. Harmon) 또한행정책임성은법규또는규칙, 법원의판결에의하여공식화될수있다고하면서, 관료의행위는상급자또는조직외부의통제를받아야한다는것이행정책임의본질이라고설명한다 (Harmon, 1981: 119). 행정책임의유형을보다잘이해하기위해서는 1940년대 (Friedrich, 1940 및 Finer, 1941) 에시작된파이너 (Herman Finer) 와프리드리히 (Carl Joachim Friedrich) 의논쟁을살펴볼필요가있다. 파이너는 민주정부에서의행정책임 (1966) 이라는논문에서행정권력과관료권력이강화되는현상을살펴보고행정인들은국민에의해선출된대표들의통제를받아야할것과그들에게책임을져야한다고주장했다. 한편프리드리히는 공공정책과행정책임의성질 (1966) 이라는논문에서관료들의도의적책임에대하여논하였다. 프리드리히는재량권을갖고있는행정인들이책임있게행동하도록하기위해서는주관적책임, 정치적책임이반드시요청된다고하면서관료들의도덕적 윤리적책임의중요성을강조했다. 다시말하면프리드리히는관료들이내적점검 (internal checks) 을통해행정문제를효과적으로다룰수있다고믿고있으며, 파이너는그와대비되게공무원들의책임을확보할수있는유일한방법 (the only way) 은선출직의원들에의한외적통제 (external control) 뿐이라고생각한것이다 ( 이종수외, 2014). 제 2 절행정통제행정통제 (administrative control) 는공무원개인또는행정체제의일탈에대한감시와처벌을통해행정목표를달성하려는활동을말한다. 행정통제는행정책임과표리의관계에있으며, 행정책임확보의수단이된다. 행정통제란, 다른측면에서보면, 관료에게서재량권을빼앗는것이다. 일반적으로민주정부에서따라야할행정통제의기준은두가지이다. 즉, 1 시민의자유를보존하는것과, 2 공공의목적또는집합적목표에봉사하는것이다. 행정통제의기준은시대가변함에따라조금씩변화되어왔다. 초기에는행정통제에서인권을권력으로부터보호하기위해합법성이강조되었지만점차민주성, 효과성, 공정 ㅣ 69 ㅣ

78 행정학 성등의가치가중시되고있다. 행정통제를이론적측면에서유형화한학자는길버트 (C. E. Gilbert) 다. 그는행정통제의방법을통제자가행정조직내부에위치하는가그렇지않은가에따라내부통제와외부통제로구분했다. 그리고통제방법이법률등으로제도화되었는가그렇지않은가에따라공식적통제와비공식적통제로구분했다 (Gilbert, 1959). 외부통제는국회나사법부와같은행정조직외부의사람이나기관에의한통제이고, 내부통제는행정조직내부의구성원또는행정인자신에의한통제를말한다. 비교적행정이단순했던입법국가시대에는외부통제에중점이두어졌지만, 행정이전문성과복잡성을띠게된현대행정국가시대에는외부통제보다내부통제가점차강조되고있다. 다음의표는길버트가제시한행정통제의유형에기반을두어그내용을필자가채워넣은것이다. < 표 3-1> 행정통제의네가지유형 공식적통제 비공식적통제 외부통제 입법부에의한통제사법부에의한통제 시민에의한통제이익집단에의한통제여론, 매스컴등에의한통제 내부통제 계층제및인사관리제도를통한통제감사원에의한통제청와대와국무총리실에의한통제중앙행정부처에의한통제 동료집단의평가와비판직업윤리에의한자율통제 자료 : Gilbert(1959) 행정통제에는한계와문제점이따른다. 입법통제, 사법통제와같은공식적외부통제는전문성의한계, 사후통제의문제점이따르며, 내부통제또한정치적판단에따라흐지부지되는경우가적지않다. 그리고최고국정책임자의지시에따라이루어지는정책에대해서는사실상통제가이루어지지않고있다. 아울러청와대, 국가정보원, 감사원, 검찰등권력기관은통제자또는조정자라는우월적지위를이용해통제를거부하거나방해하기도한다. 또한중요한정책사안에대해서는정치적타협이이루 ㅣ 70 ㅣ

79 제 3 편행정윤리와행정통제 어지고나면국민의여론은무시되어버리는풍토도통제의효과성을떨어뜨린다. 그리고공무원의일상적부패에대한사정기관의통제의지는약한편이다. 경찰, 구청, 세무서등단속및규제업무에종사하는공무원의경우, 이들에대한통제는대개일회적이거나정치적결정에따르는경우가많다. 그리고사법당국도관료들에게 국가사회를위해헌신한공로 를참작한다는명분으로관용을베풀고있다. 행정통제의효과를높이기위해서는무엇보다도정치권력의책임성이제고되고시민사회의참여가활성화되어야할것이다. 미시적차원에서는행정정보공개제도를활성화시키는것이효과적수단이될수있다 ( 이종수외, 2014). ㅣ 71 ㅣ

80 행정학 제 3 편생각해보기 1. 행정가치구현에서의공무원의역할에대해생각해봅시다. 2. 능률성의가치와형평성의가치가서로부딪칠때어느기준을우선시하여야할것인지에대해구체적행정사례를상정하여논의해봅시다. 3. 조직이구성원의가치기준에벗어나는비윤리적행위를강요할경우, 조직구성원은허시만 (A. O. Hirschman) 이이름붙인이른바, 조직을떠나거나 (exit) 자신의의견을표출하거나 (voice) 또는침묵으로충성하는 (loyalty) 세가지행동가운데하나를선택할수밖에없는상황에놓이게된다. 조직구성원이자신의의견을적극적으로표출 (voice) 할수있는조직풍토를만들기위해서는어떠한제도적개선이이루어져야할것인지에대해생각해봅시다. 4. 이해충돌 (conflict of interest) 금지의원칙 이우리나라공직자윤리법에어떻게반영되어있는지얘기해봅시다. 5. 공무원부패의원인과개선책에대해생각해봅시다. 6. 비공식적행정통제의중요성에대해생각해봅시다. ㅣ 72 ㅣ

81 제 4 편 정책론

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83 제 4 편정책론 제 4 편정책론 제 1 장정책의의의및유형 정책이란공공문제를해결하거나특정한정책목표달성을위해정부에의해결정된행동방침을말한다. 정책의유형은다양한방식으로분류될수있다. 정책은우선직제 ( 職制 ) 와기능에따라국방정책, 문화정책, 경제정책, 교통정책, 교육정책, 통일정책, 외교정책등으로분류될수있다. 정책은또한그성격에따라분류할수있는바, 학문적으로는 성격에따른분류 가더의미가있다. 로위 (T. J. Lowi) 는성격을기준으로하여정책을분배정책, 규제정책, 재분배정책, 구성정책으로분류하고있으며, 샐리스버리 (R. H. Salisbury) 는분배정책, 규제정책, 재분배정책, 자율규제정책으로분류한다. 그리고앨먼드와파월 (G. A. Almond & G. B. Powell) 은분배정책, 규제정책, 추출정책, 상징정책의네가지로분류하며, 라이플리와프랭클린 (R. B. Ripley & G. A. Franklin) 은분배정책, 경쟁적규제정책, 보호적규제정책, 재분배정책으로분류한다. 분배정책은특정한개인, 기업체, 집단등에공공서비스와편익을배분하는것을말한다. 수출특혜금융, 지방자치단체에대한국가보조금지급, 주택자금의대출, 택지분양등이그런정책에속한다. 규제정책은특정한개인, 기업체, 집단에제재나통제및제한을가하는정책을말한다. 환경오염규제, 독과점규제, 공공요금규제등이좋은예이다. 규제정책은정부의정책중가장많은영역을차지하고있으며, 규제대상집단들의많은반발을불러일으키게된다. 규제정책은그내용에따라경쟁적규제정책과보호적규제정책으로구분할수있다. 보호적규제정책은국민일반 (public at large) 을보호하자는의도가들어있는규제정책으로, 기업들의독과점을규제함으로써일반소비자들을보호하는정책이보호적규제정책의대표적인예에속한다. 이와대비되는경쟁적규제정책은분배정책 ㅣ 75 ㅣ

84 행정학 과보호적규제정책의혼합형과같은것이다. 많은이권이걸려있는서비스나용역을특정한개인이나기업체, 단체에게부여하면서이들에게설비기준등특별한요구조건을부여하는정책들이여기에속한다. 항공기노선배정, 이동통신사업자선정, 중화학및자동차사업자선정을둘러싼정책들이여기에해당된다. 재분배정책은자산을많이소유하고있는집단으로부터그렇지못한집단으로자산을이전시키는정책을말한다. 누진소득세, 영세민취로사업이나임대주택의건설등의정책이이에속한다. 재분배정책은계급대립적성격을띠고있으며, 이때문에정책을둘러싸고사회적갈등이야기되기쉬우며, 집행이어렵다는특징을지닌다. 그밖에구성정책은정부기관의신설이나변경, 선거구조정등과같이정치체제의구조와운영에관련된정책을말하고, 추출정책은조세, 병역, 물자수용, 노력동원등과관련된정책을말하며, 상징정책은경복궁복원, 군대열병, 올림픽경기개최와같이국민전체의자긍심을높이기위한정책들이여기에포함된다. 제 2 장정책형성 제 1 절정책형성의개념과절차 1. 정책형성의개념정책형성 (policy making, policy formulation) 이란정부의행동방침즉정책을복잡한동적과정을거쳐결정하는것이라고할수있다. 요컨대정책결정이란정부혹은정치체제가공공문제를해결하고공익을증진하기위해둘이상의대안중에서하나를의도적으로선택하는행위및과정이라고할수있다. ㅣ 76 ㅣ

85 제 4 편정책론 2. 정책형성의절차정책이만들어지는과정은일반적으로다음과같은단계를거친다 ( 이종수외, 2012). 첫째, 정책문제와국민욕구의파악단계이다. 정책문제와국민들이바라는욕구가무엇인가를파악함으로써정책형성작업은시작된다. 이때정책의제설정, 정책문제의인식과정의등의작업이이루어진다. 둘째, 목표설정단계이다. 정부의모든활동에는그지향점, 즉목표가있다. 목표설정을통해정부활동에일관성을유지할수있고, 관련자들의노력을하나로결집할수있다. 셋째, 정책대안의수립및분석단계이다. 목표를달성하기위한정책대안을개발하여이들의장 단점, 제약요인, 실현가능성등을따져보는것이다. 이때에는과학적수치분석뿐만아니라가치갈등분석도포함한다. 넷째, 최적안의선택 ( 정책결정 ) 단계이다. 대안들에대한분석결과를놓고결정권을가진사람이최종결정을함으로써정책형성과정은끝난다. 그러나정책형성의각단계는항상명확하게구분되는것이아니며, 서로얽혀있는것이사실이다. 제 2 절정책형성과정의참여자누가정책형성과정에참여하며, 어떠한영향을미치는가를파악하는것은정책과정의내용을이해하는중요한요소중의하나가된다. 정책결정과정에는다양한이해관계자들이참여한다. 사회에는이익이상반되는여러개인과집단이있게마련이며, 이들은다양한방법과수단을동원해서정책결정자에접근하여그들의이익을관철시키려노력하게된다. 여기서는정책결정과정에직 간접적으로참여하는공식적참여자와비공식적참여자를살펴보고자한다. 정부조직안에서정책결정과정에직접적으로관여하는공식적참여자로는중앙정부차원에서대통령, 입법부, 행정기관과관료등을들수있으며, 지방정부차원에서는자치단체장, 지방의회, 지방공무원, 국가일선행정기관등을들수있다. 비공식적 ㅣ 77 ㅣ

86 행정학 참여자는정부조직밖에있으면서정책과정에직 간접적으로참여하는단체와사람을말한다. 대표적인비공식적참여자로서는시민단체, 이익집단, 언론기관, 전문가및학자, 일반국민, 정당등을들수있다. 제 3 절정책결정의이론모형 정책결정의이론모형으로는합리모형, 만족모형, 점증모형, 회사모형, 혼합탐사모형, 최적모형, 쓰레기통모형, 앨리슨 (Allison) 모형등다양한모형이있다. 1. 합리모형합리모형 (rational model) 은공공문제를해결하기위한모든가능한정책대안이철저하게검토되고, 각대안이초래할모든결과가분석 예측되며, 각대안가운데서최선의유일한대안 (one best way) 이선택된다는이론모형을말한다. 합리모형은하나의규범적모형으로, 다음과같은점에서비현실적이라는비판을받고있다. 즉, 합리모형에서는정책결정과관련된모든정보를입수할수있고모든대안을비교 평가할수있다고가정되나, 현실적으로인간의능력에한계가있고또한시간적한계도따른다고할수있다. 2. 만족모형사이먼 (H. A. Simon) 과마치 (J. G. March) 등은정책결정자의전지 전능을가정하는합리모형과대비되는만족모형 (satisficing model) 을제시하고있다. 그들은현실적인인간은극히소수의대안을알고있는데지나지않으며, 이소수의대안에관해서도그결과의일부를예측할수있을뿐이라고지적한다. 현실속의인간은, 그능력의한계때문에모든대안이아닌소수의대안만을선택하여, 각대안의주요결과일부만을비교 분석하고, 최적의대안 (optimal solution) 이아닌단지 동의할만한대안 (agreeable solution) 을선택하게된다는것이다. 만족이론의중심을이루는개념은 제한된합리성 (bounded rationality) 이다. 이러한만족모형도다음과같은약점을가지고있다. ㅣ78ㅣ

87 제 4 편정책론 첫째, 규범적측면에서보면, 최선의대안이아니라 동의할만한대안 을찾은후에대안모색을중단하게되면, 검토되지않은대안중에더중요한대안이있다하더라도이것을탐색하지않고포기하게된다는한계를지닌다. 둘째, 결정자의만족여부는기대수준에달려있는데, 이기대수준자체가극히유동적이므로어느것이만족할만한대안인지를객관적으로판단하기어려운경우가많다. 셋째, 일반적이고경미한의사결정에서는무작위로대안을고려하고만족할만한대안이있으면대안의탐색이중단된다는사이먼의주장이옳겠지만, 이례적이고중대한의사결정에는이러한식의의사결정이아니라분석적결정이이루어질가능성이크다. 3. 점증모형점증모형 (incremental model) 은현실속의정책결정현상을보면 기존의정책에서소폭적인변화만을가감한정책즉점증적정책이채택 되더라는의사결정의이론모형을말한다. 합리모형에서는모든정책대안이광범위하게탐색될것이요구되는데비해점증모형에서는현존의정책보다약간수정 보완된것이정책대안으로고려된다. 예산안은전형적인점증모형에의해결정된다고할수있다. 이러한특징을지닌점증모형은보수주의에빠지기쉬우며, 변동과혁신을설명하기곤란하고, 현존의정책에오류가존재할때 잘못된정책에의한악순환 현상이발생할소지가많다는등의비판을받는다. 4. 혼합탐사모형혼합탐사모형 (mixed scanning model of decision making) 은, 실제적인정책결정에서는합리적 근본적결정과세부적 점증적결정을혼합한의사결정이이루어진다는이론모형을말한다. 에치오니 (A. Etzioni) 가이스라엘의군사전략에서아이디어를얻어제시한이론모형이다. 이모형에서근본적결정은큰줄기에대한결정으로, 대안고려에서나대안의결과평가에서중요한것만고려하는것으로합리모형방식이적용된다. 그뒤근본적결정ㅣ79ㅣ

88 행정학 의테두리안에서세부적인결정이이루어진다는것이다. 세부적결정에서는점증적방식을적용하여, 약간만변화된대안들에대해세밀한분석이이루어진다. 이모형은정책이크게잘못되는것을줄이고정책목표달성이라는핵심에좀더근접하는결정을만드는데효과적인것으로볼수있다. 5. 회사모형회사모형 (firm model) 은사이어트와마치 (R. Cyert & J. March) 가주장한의사결정모형으로, 느슨하게연결되어있는조직의정책결정을다루고있다. 연합모형 (coalition model) 이라고도한다. 많은조직은각단위사업부서별로준독립적인운영이이루어지는경우가많은데이런조직에선다른부서상황을고려하면서조직전체의목적을극대화하는결정을해야한다. 이모형의특징은다음과같다 ( 이종수외, 2012). 1 갈등의준해결 : 결정에서는관련집단들의요구가모두다성취되기보다는서로나쁘지않을정도의수준에서타결점을찾는경향이있다. 이때밀접한관련이있는이웃집단의가치와목표는고려해야할제약조건으로다루어진다. 2 불확실성의회피 : 결정자들은가능한한불확실성을줄이거나회피하는경향을보인다. 그래서장기전략보다는단기전략에치중하고, 관련자들과타협을하며, 예측가능한결정절차를선호한다. 3 문제중심의탐색 : 결정자들은시간과능력의제약때문에모든상황을다고려하기보다는특별한관심을끄는문제부분에대해서만고려한다. 4 조직의학습 : 결정작업이반복되는과정에서결정자들은점차많은경험을쌓게된다. 시간이흐르고경험이많아짐에따라결정은좀더세련되고목표달성도는높아진다. 5 표준운영절차 (SOP : standard operating procedure) : 경험이축적되어감에따라가장효율적이라고생각되는결정절차를마련해두고이를활용해결정을한다. ㅣ 80 ㅣ

89 제 4 편정책론 6. 최적모형드로어 (Y. Dror) 가주장한것으로, 기존의합리적결정방식이지나치게수리적완벽성을추구해현실성을잃는것을경계하고, 그반대로다른접근방식들이너무현실지향적이되는것을막는다는의도로제시된것이다. 앞서살펴본합리모형도최적대안 (one best way) 을추구한다는면에서최적모형으로불린다. 드로어의최적모형은정책결정단계를다음과같이세단계로나눈다. 1 초정책결정단계 (meta-policymaking stage) : 정책결정을어떻게할것인가에대한결정을하는단계를말한다. 즉결정참여자, 시기, 결정을위한조직과비용, 결정방식들을미리결정하는것을말한다. 2 정책결정단계 (policymaking stage) : 일반적인결정과정을말한다. 3 후정책결정단계 (post-policymaking stage) : 결정이이루어진이후에집행준비와집행과정에서나타나는정보에따른결정의수정작업이여기에포함된다. 드로어의최적모형은정책결정에서는합리적분석만이아니라결정자의직관적판단도중요한역할을하며, 양적분석뿐만아니라질적분석도동시에고려되어야한다고주장한다. 7. 쓰레기통모형코헨 (M. Cohen), 마치 (J. March), 올슨 (J. Olsen) 등이제시한쓰레기통모형 (garbage can model) 은기본적으로 조직화된혼란상태 (organized anarchies) 에서의의사결정을다루고있다. 이이론모형은현실속의정책결정은어떤일정한규칙에따라움직이는것이아니라문제, 해결책, 선택기회, 참여자의네가지요소가독자적으로흘러다니다가어떤계기로교차하여서로만나게될때정책결정이이루어진다는것이다. 8. 엘리슨모형 엘리슨 (Graham T. Allison) 은정책결정을이해하는모형으로서다음과같은세가지를제시한다 ( 유훈, 1995: ). ㅣ 81 ㅣ

90 행정학 1 합리적행위자모형 (rational actor model) : 정책결정자로서의정부를, 잘조정된유기체로보는모형으로서, 정책결정을명확한목표를지닌행위자의합리적선택행위라고본다. 2 조직과정모형 (organizational process model) : 정책결정자로서의정부를느슨하게연결된준독립적인하위조직체들의집합이라고보는모형으로, 정책결정을합리적선택행위로보는것이아니라조직행태의산출 (output) 로보는것이다. 3 관료정치모형 (bureaucratic politics model) : 정부를서로독립적인정치적참여자들의집합체로보는모형으로서, 정책결정은정치체제내의집단이나개인간의협상의결과라고보는것이다. 엘리슨의이세모형은정책결정의유형이라기보다는어떻게정책결정이이루어지는가를이해하기위한모형이라할수있겠다. 동일한현상에대한해석이모형에따라달라진다는것이엘리슨의견해이다. 엘리슨은위기결정 (crisis decisions) 이나외교정책분야에서는합리적행위자모형이대부분의정책결정맥락을구성하고있다고주장한다. 제 3 장정책집행 정책집행은정책수단들을동원하여정책을시행하는것을말한다. 정책속에포함되어있는수많은정책수단과계획들은집행작업을거쳐현실로나타나야만원하는목표를달성할수있다. 정책의성공적집행을위해서는올바른정책수단이동원되어야한다. 정책수단이란정부가정책목적을달성하기위해사용하는여러가지방법을말한다 (Salamon & Lund, 1989: 29). 정책수단의유형은일반적으로강제적수단, 혼합적수단, 자발적수단으로나눌수있다. 샐러먼 (L. M. Salamon) 등은강제적수단으로정부의직접시행, 규제, 공기업을통한시행등을들고있으며, 혼합적수단에는보조금, 조세감면, ㅣ 82 ㅣ

91 제 4 편정책론 지급보증을그리고자발적수단에는민간부문 ( 시민단체, 시장경제등 ) 의자율적활동을포함시키고있다. 정책집행에는정책의유형, 사업계획의성격, 집행주체의활동, 정책대상집단의특성, 환경적요인등다양한요소가영향을미친다. 정책의유형에서편익을분배하는분배정책은집행이용이하나, 재분배정책은집단간의갈등을초래함으로써집행에어려움이초래될수있다. 그리고정책에포함된사업계획의성격이명확하고, 일관성이있으며, 소망성을지닐때집행의성공가능성이높다. 또한집행주체의활동과관련하여집행담당조직의분위기, 집행구조, 관료규범, 집행절차, 재원등도정책집행에큰영향을미치며, 정책집행담당공무원의태도및관련기관과의관계도집행의성공여부에영향을끼친다. 나아가정책대상집단의규모와조직화정도, 집행주체의협상전략도집행에영향을미치며, 경제적 정치적여건, 대중매체의관심과여론의반응, 정책결정기관의지지도등환경적요인도집행에큰영향을미친다. 제 4 장정책분석과평가 제 1 절정책분석 평가의의의와유형정책분석 ( 政策分析, policy analysis) 정책대안의비용과편익을 사전 ( 事前 ) 에 분석하는활동을말한다. 이에반해정책평가 ( 政策評價, policy evaluation) 는정책의내용과집행및그영향등을 사후 ( 事後 ) 에 추정하거나평가하는것을말한다. 일반적으로는정책분석과정책평가의개념을구분하지않고혼용하는학자들이많다. 정책분석의개념은다의적으로사용된다. 맥래 (Duncan MacRae) 와윌드 (James A. Wilde) 는정책분석을 여러대안들사이에서최선의정책을선택하기위해이성적인사고와실제적인증거를활용하는것 으로정의하는가하면, 스토키 (Edith Stokey) 와젝하우서 (Richard Zeckhauser) 는 합리적인정책결정자가목표를수립하고이러한목표를달성하기위한최선의방법을탐색해가는논리적과정이활용되는분야 라고정의하고있다. ㅣ 83 ㅣ

92 행정학 정책분석의활동유형에는정책결정요인에관한분석, 정책결정자들에게제공할정책정보의산출, 정책집행결과에대한사후적분석인정책의모니터링과평가활동, 특정정책이추구하는의도와운용에관한연구 분석등이포함된다. 정책평가는정책의내용, 집행의성공여부및그영향등을추정하거나평가하는것을말한다. 정책평가는정책목표가얼마나잘충족되었는가를파악하기위해, 정책의성공과실패의원인을규명하기위해, 그리고정책집행도중에발생한문제점을파악하여정책집행을개선하기위한목적등으로수행된다. 정책평가는정책집행과정에서등장하는여러가지문제점을해결하여보다나은집행전략과방법을모색하기위하여실시되는형성적평가 (formative evaluation) 와정책집행후당초의도했던효과를성취했는지여부를판단하는총괄적평가 (summative evaluation) 로나누어볼수있다. 형성적평가는과정평가 도중평가 진행평가등으로도불린다. 포괄적평가 (comprehensive evaluation) 는과정평가와영향평가를모두포함하는평가를말한다. 제 2 절정책분석 평가의절차와방법정책분석 평가의일반적절차는 [ 목표의규명 - 기준의설정 - 인과모형의작성 - 연구설계 - 자료의수집및분석 ] 등으로구성된다. 정책분석 평가연구는정책목표와수단사이의인과관계를하나의가설로설정하고이를검증하기위해관련자료를분석한뒤, 그결과를해석하고처방하는절차로이루어진다. 정책분석 평가는타당성을지녀야한다. 정책분석 평가에서의타당성은구성적타당성, 통계적결론의타당성, 내적타당성, 외적타당성의네가지로구분할수있다. l 구성적타당성 (construct validity): 분석에사용된이론적구성 (construct) 요소들이성공적으로조작화 (operationalize) 된정도를의미한다. 2 통계적결론의타당성 (statistical conclusion validity): 통계분석을통해얻은결론이다른연구의결과및현실과어느정도부합하는지를따져보는것을의미한다. ㅣ 84 ㅣ

93 제 4 편정책론 3 내적타당성 (internal validity): 분석결과를통해얻은결론이다른경쟁적인원인들에의해서라기보다는해당처치 (treatment) 에기인된것이라고볼수있는정도를의미한다. 4 외적타당성 (external validity): 이연구 분석을통해얻은결론을다른집단또는상황에도적용할수있는지즉일반화 (generalization) 할수있는지의정도를말한다. 정책분석 평가연구에서는진실험적방법과준실험적방법이사용될수있다. 그러나현실적제약때문에준실험이많이사용된다. 진실험은실험집단과비교집단 ( 통제집단 ) 의 동질성 을확보한가운데시행되는실험을말하며, 준실험은무작위배정을하지않아동질성이확보되지않거나비교집단없이행하는실험을말한다. 준실험적연구설계로는비동질적비교집단설계, 사후측정비교집단설계, 회귀불연속설계, 단절적시계열설계등이있다. 오늘날정책분석 평가에대한중요성이강조되고있으나, 아직그수준이초보단계에있을뿐만아니라과학적이고전문적인면에서의질도낮다고하겠다 ( 이종수외, 2012). 정책분석 평가의한계로는주관적판단의개입등일반적문제점외에방법론상의장애, 유용화과정에서의평가자의역할인지, 공식적저항, 정책목표의불확실성, 정책영향의확산등을들수있다. 제 5 장정책변동 정책변동 ( 政策變動, policy change) 은당초의정책이변하는것을말한다. 정책변동은정책목표 수단 대상집단등정책의내용이변하는것뿐만아니라, 정책집행방법의변화까지도포함한다. 정책변동의대표적유형으로는정책혁신 (policy innovation), 정책유지 (policy maintenance), 정책승계 (policy succession) 및정책종결 (policy termination) 의네 ㅣ 85 ㅣ

94 행정학 가지가있다 (Hogwood & Perters, 1983: 26; 백승기, 2001: ). 정책혁신은정부가이때까지관여하지않던분야에개입하기위해새로운정책을결정하는것을말하며, 정책유지는본래의정책목표를달성하기위해정책의기본골격은유지하되상황의변화에따라대응하는것을말한다. 그리고정책승계는정책의기본성격을바꾸는것으로실제정책과정에서가장많이나타난다. 정책승계에는정책의기본목표는그대로유지하면서정책을대폭적으로수정하거나또는기존의정책을새로운정책으로대체하는경우등을포함한다. 그리고정책종결은기존정책을완전히소멸시키는것을말한다. 정책종결의유형은특정한정책을일시에종결시키는 폭발형, 서서히정책을종결시키는 점감형, 폭발형과점감형을혼합한 혼합형 으로나누어볼수있다. ㅣ 86 ㅣ

95 제 4 편정책론 제 4 편생각해보기 년 9월의감사원감사결과에의하면, 건설교통부는경인운하사업의경제성을짜맞추기위해자료를조작하고왜곡해온것으로드러났다. 건교부는민간사업자가산출한총사업비 2조 2,447억원을멋대로 1조 9,770억원으로낮춘자료로한국개발연구원 (KDI) 에경제성분석을의뢰하였으며, 분석결과경제적타당성이없다는결론이나오자두차례에걸쳐평가항목을 20여개나바꿔가며경제성을조작, 경인운하에들어가야할비용을 4,000억원가까이숨기거나빼고, 기대효과는 2,000억원가까이부풀린것이밝혀졌다. 결국이사업은 1,520억원의국고손실을초래한가운데중단되었다. 이사례에서드러난정책분석의문제점을방지하기위한제도적개선책에대해생각해봅시다. 2. 공무원의정책중립성을제고하기위해서는어떠한제도적개선이이루어져야할것인지에대해생각해봅시다. 3. 정책결정이론모형가운데현실설명력이가장높은모형을선정, 그원인을생각해봅시다. 4. 정책분석 평가결과의활용도를높일수있는제도적방안에대해생각해봅시다. 5. 다양한정책변동의구체적원인에대해생각해봅시다. ㅣ 87 ㅣ

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97 제 5 편 조직관리

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99 제 5 편조직관리 제 5 편조직관리 제 1 장조직이론의기초적이해 조직이사회생활에서중요한행위자로등장한현대사회를조직사회 (organizational society) 또는조직국가 (organizational state) 라고한다 (Presthus, 1985; Lauman & Knoke, 1987). 조직사회에서는개개인의힘보다조직의힘이더크고강하기때문에사람들은문제해결및문제예방의수단으로다양한조직을결성한다. 정부조직은특히인간이사회를이루어생활하기시작하면서만들어졌으며국가사회를운영하기위한수단으로그역할을다해오고있다. 조직은 일정한목표를달성하기위해형성된분업과통합의활동체계를갖춘사회적단위 로정의될수있다 ( 민진, 2012: 42). 이와유사하게행정조직을정의하자면 행정조직은일정한행정목표를달성하기위해분업과통합의활동단위를갖춘사회적단위 라할수있다. 조직학의학문적뿌리는사회학과심리학에두고있다. 사회학적전통과배경에뿌리를둔조직학은조직이론 (organization theory: OT) 으로발전했으며, 심리학적배경에뿌리를둔조직학은조직행태론 (organization behavior: OB) 으로발전했다. 조직이론은조직행태론에비해거시적인경향을가지고있으며, 주로조직구조와조직설계에관심을두고있다. 반면에조직속의인간행태를다루는조직행태론은미시적인분석에중점을두고있다. 여기서는조직현상을좀더용이하게이해하기위해조직구조론과조직행태론으로나누어설명하고자한다. ㅣ 91 ㅣ

100 행정학 제 2 장조직구조론 제 1 절조직구조의기본개념조직은구조와과정및규범을내포하며, 환경과교호작용을하는사회적단위다. 조직구조 (organization structure) 는조직구성원의 유형화된교호작용 (patterned interaction) 을말한다. 조직구성원들은조직목표를달성하기위하여서로협동하면서끊임없이상호작용을하는바, 이러한계속적인교호작용속에서조직구성원들의행위의유형이형성된다. 조직의구조는조직의가장기초가되는개념이며핵심적인요소이다. 조직구조의기본형태는기계적조직구조와유기체적조직구조로나눌수있다. 이러한조직구조의형태는조직의기본변수와상황변수의영향을받는다. 조직구조의기본변수로는복잡성 (complexity) 공식성(formalization) 집권성 (centralization) 을들수있다. 이들변수들은조직구조를설계하고분석할때사용된다. 복잡성은수직적 수평적분화의정도를가리키는말이다. 그리고공식화는조직내의직무가표준화되어있는정도를가리키는말이며, 집권화는조직내의사결정권한이어느개인, 집단, 계층에집중되거나분산되어있는정도를의미한다. 앞서살펴본조직의기본변수즉복잡성 공식성 집권성은조직의상황변수즉규모 (size) 기술(technology) 환경(environment) 의영향을받게된다. 예를들어조직규모가커지게되면어느정도까지는복잡성이증대하다가어느수준부터는체감된다. 그리고조직의규모가커질수록공식성은높아지고분권화가촉진된다. 또한일상적기술을사용하는조직의복잡성은낮고, 공식성은높다. 또한환경의복잡성과불안정성이높으면조직은분권화되고, 유기적구조가효과적이된다. 이상의논의를요약하면조직의 상황변수 는 기본변수 에영향을미치고, 조직의기본변수는 조직구조의형태 에영향을미친다고할수있다. 단순하게표현하자면다음과같이나타낼수있다. [ 조직의상황변수 ( 규모 기술 환경 ) 조직의기본변수 ( 복잡성 공식성 집권성 ) 조직구조의형태 ( 기계적구조 유기적구조 )] 조직구조는조직내의수평적분화및수직적계층에따라다양한형태를띠고있 ㅣ 92 ㅣ

101 제 5 편조직관리 다. 대표적인조직구조는베버 (M. Weber) 가제시한관료제조직으로, 분업화와집권화및공식화정도가높은조직형태이다. 조직구조는, 앞서살펴보았듯이기본적으로기계적조직구조와유기체적조직구조로나눌수있으나, 그밖에애드호크라시 (adhocracy) 사업부제조직 직능조직 행렬조직등으로구분할수있다. 관료제조직은전형적인기계적조직구조다. 조직구조를설계할때는명령체계, 계선과참모, 통솔범위, 집권과분권, 공식화정도를고려해야한다 (Daft, 1998: 15-18). 명령체계 (chain of command) 는조직내모든구성원을연결하는 권한 (authority) 의흐름 으로누가누구에게보고하는지를지정한다. 조직의관리자는의사결정, 명령지침, 자원배분에관해직위가부여한공식적이고 정당한권력 으로서의권한을행사한다. 따라서상관은조직의계층을따라위에서아래로권한을행사하고, 부하는이에복종한다 ( 이종수외, 2012). 계선부서 (line departments) 는조직의일차적목표와관련된과업을수행하는데반해, 참모부서 (staff departments) 는전문성을바탕으로계선기관을지원하는일을한다. 즉참모부서는지원부서로인력, 회계, 연구, 마케팅등지원업무를수행한다. 군대조직에서는작전참모, 인사참모, 군수참모등이참모기능을수행하며, 우리나라정부기관에서는차관보, 담당관등이참모부서에해당된다. 통솔범위 (span of control) 는한상관에게보고하는부하의수를뜻한다. 전통적조직이론에서는 6명이내의좁은통솔범위를주장했다. 통솔범위는조직의계층수를결정한다. 일반적으로좁은통솔범위를가지고있어계층수가많은경우고층조직 (tall organization) 이라하고, 넓은통솔범위에따라계층수가적은것은저층조직 (flat organization) 이라한다. 최근의조직이론에서는비용효율성, 신속한의사결정, 관리권한의위임을위해넓은통솔범위를가지는저층조직을선호한다. 집권화와분권화는, 앞서살펴보았듯이, 의사결정이이루어지는계층이위치한수준을나타낸다. 집권화 (centralization) 는의사결정권한이조직계층의상층부에집중되어있는것을말하며, 분권화 (decentralization) 는의사결정권한이조직의하위계층에분산되어있는경우를말한다. 집권조직은위기상황과같은불리한조직환경에효과적인조직구조이다. 그러나 ㅣ 93 ㅣ

102 행정학 분권조직은최고관리자의과도한의사결정부담을경감하고, 하부조직구성원의능력과기술을더욱적극적으로활용할수있다는장점을지닌다. 또한분권화는과업내용을가장잘알고있는하부조직구성원에가까운수준에서의사결정이이루어질수있고, 환경변화에신속한대응이가능하다는장점도지닌다. 공식화 (formalization) 는규칙등이문서화 (written documentation) 된정도를뜻한다. 문서는조직구성원에게지시하고통제하는것과관련된직무기술서, 공식적규칙및규정, 구체적정책및절차를포함한다. 공식화의수준이높은과업을수행하는조직구성원에게는재량의여지가적다. 따라서높은공식화는과업수행의지속성을확보할수있다는장점을지니나, 조직구성원의참여와창의성을제한한다는단점도지닌다. 또한공식화는지나친문서주의 (red tape) 와같은부정적문제를낳기도한다. 최근의신공공관리론에서는내부규제를완화해조직의신축성을제고하고, 조직구성원에게재량권을부여할것을강조한다. 제 2 절조직구조의모형 1. 조직구조의기본모형조직구조의기본모형은크게기계적구조 (mechanistic structure) 와유기적구조 (organic structure) 로나눌수있다 (Burns & Stalker, 1961). 기계적구조는엄격히규정된직무, 많은규칙과규정 ( 높은공식화 ), 집권적권한, 분명한명령체계, 좁은통솔범위, 낮은팀워크를특징으로한조직구조로내적통제에따른예측가능성이높다는장점을지닌다. 반대로유기적구조는적은규칙과규정 ( 낮은공식화 ), 분권적권한, 광범위한직무, 넓은통솔범위, 높은팀워크를특징으로한조직구조로, 환경변화에대한적응성이뛰어나다는장점을지닌다. 기계적구조의대표적조직은막스베버의관료제모형이다. 관료제는전문화, 높은공식화, 좁은통솔범위, 비정의성, 엄격한명령체계, 계층제적조정을특징으로하는전형적인기계적조직구조를지닌다. 관료제는합리성과효율성을극대화할수있는효과적인조직구조로, 1960년대까지지배적인조직구조의패러다임으로인정받았다. 그러나 1970년대이후급변하는조직환경에따라탈관료제모형이대안으로제기되었다. ㅣ 94 ㅣ

103 제 5 편조직관리 유기적구조의대표적인조직으로는학습조직 (learning organization) 을들수있다. 학습조직은공동의과업, 소수의규정과절차, 비공식적이고분권적인의사결정을특징으로한다. 모든조직구성원이문제정의와해결에관여하고, 조직역량을증진하기위해지속적인실험을가능케하는대단히유기적인조직구조의특성을지니고있다. 학습조직은세계경제통합에따른경쟁의심화와정보통신기술의확산등환경의급격한변화에따라탄력적 신축적으로적응할수있는대응적조직구조로관심을끌고있다. 현실속의조직은그러나어떠한조직도기계적또는유기적구조가운데하나를배타적으로채택하고있지는않다. 즉우리가일상적으로접하는현실의조직구조들은기계적구조와유기적구조의양극단사이에위치하고있다 ( 이종수외, 2012). 2. 조직구조의다양한모형들가. 기능구조기능구조 (functional structure) 는기능부서화방식에기초한조직구조유형이다. 기능부서화는유사한기능을수행하거나, 유사한지식이나기술을가진구성원을동일부서로묶는방식을말한다. 예를들어제품생산과관련된직위는생산부로, 판매와관련된직위는판매부로묶는방식을말한다. 기능구조는기능내에서규모의경제를실현할수있다는장점을지닌다. 즉, 유사한기능적업무를묶어시설과자원을공유함으로써중복과낭비를막아효율성을높일수있다. 기능구조의단점은부서들간의조정과협력이요구되는환경변화에둔감하다는것이다. 나. 사업구조사업구조 (divisional structure) 는산출물에기반하여조직구조를만든것을말한다. 사업구조의각부서는특정한하나의제품을생산하거나, 한지역에봉사하거나, 또는특정고객집단에봉사할때필요한모든기능적직위들이하나의부서내로배치된자기완결적단위다. ㅣ 95 ㅣ

104 행정학 사업구조의각부서는자기완결적기능단위로기능간조정이용이하므로환경변화에좀더신축적이고, 대응적일수있게된다는장점을지닌다. 그리고성과관리에유리하며, 구성원들에게포괄적인목표관을갖게해주는장점도지닌다. 그러나사업구조는산출물별생산라인의중복에따른규모경제와효율성에손실이있다는단점을지닌다. 또한사업부서간의경쟁이지나칠경우조직전반에부정적결과를초래할수있다는점도단점이라고할수있다. 다. 매트릭스구조매트릭스구조 (matrix structure) 는기능구조와사업구조를혼합한조직구조다. 매트릭스구조의특징은이원적권한체계를갖는데있다. 즉, 조직구성원은두명이상의상관에게보고하는체계를가진다. 매트릭스구조는신축성과적응성이요구되는불안정하고급변하는조직환경에효과적이다. 매트릭스조직의단점은이중권한체계가개인에미치는혼란, 갈등, 좌절이다. 매트릭스구조에서는특히기능부서와사업부서간의갈등이높다. 따라서갈등해결에요구되는시간과노력의낭비가불가피하다. 라. 수평구조수평구조는핵심업무과정을중심으로조직구성원을조직화한것을말한다. 즉, 특정한업무과정에서일하는개인을팀으로모아의사소통과조정을쉽게한것을말한다. 팀구조라고도한다. 수평구조의장점은고객수요변화에신속히대응할수있도록조직의신축성을크게제고할수있는데있다. 또한부서간의경계가엷어조직전체의관점에서업무를이해하게되고, 팀워크형성과조정에유리하다는장점을지닌다. 마. 네트워크구조네트워크구조란핵심역량위주로조직의주요기능을합리화하고, 여타기능은외부기관들과계약관계를통해수행하는조직구조유형을말한다. 네트워크구조는유기적조직유형의하나로정보통신기술의확산으로채택된새로운조직구조의유형이다. ㅣ96ㅣ

105 제 5 편조직관리 네트워크구조의주요장점은전지구적으로최고품질과최저비용의자원들을활용할수있으면서도, 아주간소화된조직구조를갖는데있다. 또한환경변화에신축적이고, 신속한대응이가능하다는장점을지닌다. 그러나네트워크구조는계약관계에있는외부기관을직접통제하기어렵다는단점을지닌다. 바. 애드호크라시애드호크라시는항구성 (permanency) 을특징으로하는관료제구조에반대되는유기적조직구조이다. 애드호크라시는기계적이고정태적이며, 일상적인관료제에비하여유기성 동태성 비일상성을강조하는조직구조다. 이개념을만들어낸베니스는애드호크라시를 다양한전문기술을가진비교적이질적인전문가들이프로젝트를중심으로집단을구성하여문제를해결하는, 변화가빠르고, 적응적이며, 일시적인체계 로정의하고있다. 애드호크라시는관료제와는달리유연성 (flexibility) 적응성 (adaptability) 대응성(responsiveness) 혁신성(innovation) 이높다는점에서유기적조직구조에속한다 ( 양창삼, 1992). 애드호크라시는낮은수준의복잡성, 낮은수준의공식화, 분권적의사결정등의구조적특성을가지고있다. 애드호크라시는다양한조직구조의모양을가지고있으며, 대표적인것으로태스크포스, 위원회조직등을들수있다. 3. 지식정보사회의조직구조의변화 20세기후반비약적발전을거듭한정보기술 (information technology) 은사회의모든부문에걸쳐혁명적변화를가져왔다. 조직구조측면에서지식정보사회의도래는조직의신축성을보장하는조직이론의탄생을강요하고있다. 환경에신속하게적응하기위해서는조직의유연성과신축성을극대화시킬수있어야한다. 따라서지식사회의조직은수평적으로연결된네트워크구조 (network structure) 나가상조직 (virtual organization) 의형태를띠게된다 (Naisbitt, 1988; Toffler, 1990). 이러한새로운형태의조직구조는관료제의계층제를완화시켜환경에대한조직의신축적인대응을가능하게하기위한것이다. 물론정보화의진전에따라오히려정부관료제의계층제적구조가강화될것이라는우려가대 ㅣ 97 ㅣ

106 행정학 두되기도하나조직의수평화와네트워크화는거역할수없는추세이다. 정보화에의한새로운조직형태의예로는후기기업가조직, 삼엽조직 ( 三葉組織, shamrock organization), 혼돈정부, 공동정부등을들수있다 ( 박우순, 1996a: ). 후기기업가조직 (post-entrepreneurial organization) 은신속한행동, 창의적탐색, 더많은신축성, 직원과고객과의밀접한관계등을강조하는조직형태이다. 삼엽 ( 三葉 ) 조직은조직을구성하는세가지유형의근로자집단을나타내기위해붙여진이름이다 (Handy, 1989). 세유형의근로자는핵심적인소규모전문직근로자, 계약직근로자, 신축적인근로자를말한다. 이들로구성된삼엽조직의조직구조와고용체계는직원의수를소규모로유지하는반면에산출의극대화를가능하도록설계된다. 따라서조직구조는계층수가적은날씬한조직이되며, 고품질의상품과서비스를적시에공급할수있다는장점을지닌다. 혼돈정부 (chaos government) 는자연과학에서비롯된카오스이론 (chaos theory), 비선형동학 (nonlinear dynamics), 또는최근의복잡성이론 (complexity theory) 등을정부조직에적용한조직형태이다. 20세기말시작된정부혁신의주요양태로는정부기능의일부를민간에양도하거나위탁하는민영화와민간위탁을들수있다. 정부가공급하는행정서비스의생산및공급업무를제3자에게위임또는위탁하게되면정부의기능은현저하게줄어들게된다. 결과적으로정부는기획, 조정, 통제, 감독등의중요한업무만을수행하게되는것이다. 이와같이정부의업무가축소된형태를공동 ( 空洞 ) 정부또는공동조직 (hollow organization) 이라고한다 (Milward, 1994). 이러한형태의정부조직은고객에대한복지서비스의공급을중시하는그림자국가 (shadow state), 정부와제3자와의계약을강조하는대리정부 (government by proxy), 제3자정부 (third-party government), 계약정권 (contract regime) 등으로일컬어지기도한다 (Salamon, 1981; Kettl, 1988; Wolch, 1990). ㅣ 98 ㅣ

107 제 5 편조직관리 제 3 장조직행태론 효과적인조직관리를위해서는조직내인간의본질을이해해야하며그들의행위가어떻게이루어지는가를파악해야한다. 조직속의구성원들의행태에관심을갖는조직행태론의주요연구분야로는인간관, 동기이론, 리더십, 권력, 갈등관리, 의사전달, 의사결정등이있다. 제 1 절동기이론조직구성원의행동을효과적으로관리하기위해서는조직구성원들에게동기를부여하여그들의행동을조직의효과성과일치하도록유도하여야한다. 일반적으로동기이론은동기를유발하는요인의내용을설명하는내용이론 (content theories) 과동기유발의과정을설명하는과정이론 (process theories) 으로분류할수있다. 1. 내용이론가. 머슬로의욕구계층이론머슬로 (A. H. Maslow) 는인간의욕구를다섯가지로나눈욕구계층이론을제시하였다. 그의이론은다음과같은세가지전제위에성립한것이다. 첫째, 인간의동기는다섯가지욕구 ( 생리적욕구, 안전욕구, 사회적욕구, 존경에대한욕구, 자아실현욕구 ) 의계층에따라순차적으로유발되고, 둘째, 동기로작용하는욕구는충족되지않은욕구이며, 충족된욕구는그욕구가나타날때까지동기로서의힘을상실한다. 셋째, 대개의경우인간은그러한다섯가지욕구들을부분적으로밖에충족시키지못하기때문에인간은항구적으로무엇인가를원하는동물 (perpetually wanting animal) 이라고하는욕구계층이론을주장한다 (Maslow, 1943: ; 1954: 92). 이러한욕구계층이론은인간의기본적욕구를파악하여계층별로분류하고그들간의관계를설명함으로써, 인간행동을작동시키는동기를이해시켜주며조직구성원 ㅣ 99 ㅣ

108 행정학 의개인적문제해결의개념틀을제시해주었다는점에서높은평가를받고있다. 그러나욕구계층이론은다음의여러비판도받고있다. 즉, 인간의기본욕구를다섯가지로분류하는것의타당성이의심스러우며, 어느욕구가충족된다하더라도그욕구가동기유발요인으로서의의미를완전히상실하는것이아니라강도가약화되어하나의욕구로서여전히존재하고있을뿐아니라, 또한항상하나의욕구가하나의행동을유발한다고보기보다는두가지이상의복합적인욕구가하나의행동을유발한다고보는것이타당하다는등의비판이제기되고있다. 나. 앨더퍼의 ERG이론앨더퍼 (C. Alderfer) 는머슬로의욕구계층이론을수정하여, 기본욕구로서의존재욕구 (existence needs), 관계욕구 (relatedness needs), 성장욕구 (growth needs) 의머리글자를따서 ERG이론을제시하였다. 존재욕구는머슬로의생리적욕구와안전욕구일부를포함하며, 관계욕구는머슬로의안전욕구중대인관계차원의비물리적안전 ( 원만한인간관계등 ) 과사회적욕구그리고존경욕구중일부를포함한다. 그리고성장욕구는머슬로의존경욕구중일부와자아실현욕구를포함한다. 앨더퍼는우선인간의기본욕구를머슬로와는달리세가지로보았다. 그리고앨더퍼는두가지이상의욕구가동시에작용하여복합적으로하나의행동을유발한다고주장한점에서, 다섯가지욕구중에서가장우세한하나의욕구에의해서하나의행동이유발된다고본머슬로와는다르다. 앨더퍼는또한욕구만족시욕구발로의전진적 상향적진행뿐만아니라욕구좌절로인한후진적 하향적퇴행을제시하고있다는점에서도머슬로와다르다. 앨더퍼의 ERG이론은머슬로의욕구계층이론보다는인간의동기를더현실적으로설명하는것으로평가받고있다. 다. 허즈버그의욕구충족요인이원론허즈버그 (F. Herzberg) 의욕구충족요인이원론은조직구성원에게불만족을주는요인과만족을주는요인이상호독립되어있다고주장한다 (Herzberg, 1966). 즉그는인간의기본욕구의범주를, 불만족을느끼게하는위생요인 (hygiene factors) 과, 만족 ㅣ 100 ㅣ

109 제 5 편조직관리 을주고동기를유발하는데작용하는동기요인 (motivators) 으로이분화했다. 위생요인은 직무의맥락 (job context) 과관계되는것으로서일그자체보다도 직무환경 과관련된요소라할수있다. 주로조직의방침 ( 정책 ) 과행정, 관리감독, 상사와의관계, 근무환경, 보수, 동료와의관계, 부하직원과의관계, 지위, 안전등이여기에속한다. 그리고동기요인은열심히일하게하고작업성과도높여주는요인으로서성취, 인정, 직무내용, 책임, 승진 승급, 성장등이여기에속한다. 허즈버그의욕구충족요인이원론은만족을주는요인과불만족을방지하는요인은서로다른차원이라는것을제시하여조직관리의측면에서실질적인공헌을한것이사실이다. 그러나이이론역시많은한계점을갖고있다. 즉개인차에대한고려가없으며, 직무요소와동기및성과간의관계가충분히분석되어있지않다는등의비판을받고있다. 라. 맥클리랜드의성취동기이론맥클리랜드 (D. McClelland) 는조직구성원들의성취욕구를집중적으로연구하여성공적인기업가가되게하는요인이성취욕구라는점을입증하고자했다. 인간의욕구중에서습득된욕구들을성취욕구 (need for achievement), 소속욕구 (need for affiliation), 그리고권력욕구 (need for power) 로분류한그는성취욕구가강한사람들의중요한특징을다음과같이지적하였다. 첫째, 성취동기가강한사람은목표설정을중요시하고, 목표설정에서도난이도에모험성을가미하여도전적이다. 물론, 실패에대해서도비슷한정도의두려움을가진다. 그러면서도달성가능한목표를설정하여성과를높여간다. 둘째, 목표달성과정에서성취동기가강한사람들은경과진행상황과성과결과등에대한빠른환류 (feedback) 를원하며, 이를통해자신들이얼마나일을잘하고있는지를점검한다. 셋째, 성취동기가강한사람들은성과지향적인동료들과근무하기를원한다. 넷째, 성취동기가강한사람은자신의개인적개선 (personal improvement) 에주저하지않고적극적이다 ( 이종수외, 2011). 그는또한권력욕구가강한사람은다른사람에게영향력을행사하거나통제하려는생각이강하며, 논쟁에서이기려하고타인의행동을변화시키려하며, 권위와지 ㅣ 101 ㅣ

110 행정학 위를얻기위해자신의영향력을행사할대상을찾는데많은시간을보낸다는것이다. 그리고소속욕구가강한사람은타인에대한권력행사나강력한성취욕보다는타인과따뜻하고친근한관계를유지하는데많은시간을할애한다고맥클리랜드는지적한다. 마. 맥그리거의 X Y이론맥그리거 (D. McGregor) 의 X Y이론은인간관을 X Y형두가지로대별하고, 이러한인간관에따라각기다른인간관리전략을제시한다 (McGregor, 1960). 그는전통적관리체제를정당화시켜주는인간관을 X이론, 새로운인간관으로제안한것을 Y이론이라고불렀다. X이론은머슬로가말한욕구계층가운데서주로하위욕구를중요시하는것이며, Y이론은비교적상위욕구를중요시하는이론이다. X이론에따른관리전략은강제 통제 명령 처벌등을기초로하고, Y이론은자율에의한통제를중시한다고하면서, 맥그리거는 X이론적관리전략을비판했다. 즉그는조직관리에서는조직구성원에대한지시와통제가주무기가되어서는안되고, 조직구성원의잠재력이능동적으로발휘되게하면서개인과조직이원하는바를서로통합시킬수있는 Y이론적인간관이바탕이되어야한다고주장했다 ( 이종수외, 2012). 2. 과정이론과정이론 (process theories of motivation) 은인식절차이론 (cognitive process theories of motivation) 으로불리기도한다. 내용이론이욕구의종류와내용을바탕으로한이론이라면, 과정이론은정보처리 (information processing) 과정이나인식 (cognition) 혹은직무환경요인과상황등에초점을둔다. 과정이론으로는브룸의기대이론, 포터와롤러의기대이론, 애덤스의공정성이론등을대표적인예로들수있다. ㅣ 102 ㅣ

111 제 5 편조직관리 가. 브룸의기대이론 (VIE 모형 ) 브룸의기대이론 (expectancy theory) 은행위와보상이어떻게연결되는가를살펴봄으로써개인의지각에의한동기부여의과정을설명하려한다. 기대이론은욕구와만족그리고동기유발사이에 기대 라는인식론적개념을개입시킨다는점에서내용이론과구별된다. 브룸의이론을구성하고있는세가지요소는유의성 (valence), 수단성 (instrumentality), 기대감 (expectancy) 이며, 이들의머리글자를모아 VIE모형이라부른다. 유의성은개인이특정보상에대하여갖는선호의강도를말한다. 다시말하면직무수행에서받을수있는보상에대하여그개인이느끼는중요성을말한다. 수단성은개인이지각하는 1차적결과 ( 예를들면성과나생산성 ) 와그에따른 2차적보상 ( 예를들면승진, 승급, 인정 ) 과의상관관계에대한인지도, 즉열심히노력하여일정한성과를이룩하면그에대한보상이적절하게주어지는가에대한인지정도를말한다. 그리고기대감이란열심히노력하면자신이특정한성과를낼수있는지에대한주관적믿음을말한다. 다시말하면일정한노력을기울이면, 일정한수준의성과 (1차적결과 ) 를가져올수있으리라는주관적확률에대한믿음을말한다. 브룸에의하면개인의동기는자기자신이달성할수있으리라고기대하는 1차적결과와또그 1차적결과가실제로 2차적보상을가져다주리라는기대감의복합적함수에의하여결정된다. 따라서개인이열심히노력하면일정한성과를거둘수있다는자신감이있고, 그러한성과가승진이나보상등개인이원하는결과를반드시가져다주리라는믿음이강할때개인의동기는강하게작용한다. 그반면에아무리노력해도성과를거둘수있으리라는자신감이없고, 비록자신이일정한성과를거두더라도조직이보상을제대로해주지않을것으로판단할경우개인의동기는낮게나타난다는것이다. 나. 포터와롤러의동기유발모형 (EPRS 모형 ) 포터와롤러는구성원의욕구를충족시켜줄경우성과가향상된다는 (need performance ) 전통적동기이론의인과관계를거꾸로설명하는과정이론을제시한다. 즉이들은 [ 노력 (effort) 성과 (performance) 보상 (reward) 만족 (satisfaction)] ㅣ 103 ㅣ

112 행정학 이라는틀을통해기존의동기부여과정을거꾸로제시 [performance satisfaction ] 한것이다. 포터와롤러는성취곧생산성에영향을미치는요인으로조직원들의만족이나사기보다는오히려노력이라는요인을중시하고있다. 따라서직원의노력이성취를낳고그같은성취에따른보상을지급할때, 직원의만족은보장된다는주장을편다. 동기부여과정을순차적으로나타내는머리글자를따서 EPRS 이론이라부른다. 그들에의하면, 개인은과거에습득한경험이나미래에대한기대감에의해동기가유발된다는사실을시사하고있다. EPRS 모형에대해서는, 인간은쾌락주의적가정이나경제적타산에따라서만행동하는것이아니라는비판이제기되고있다. 다. 애덤스의형평성이론형평성이론 (equity theory) 은애덤스 (J. Stacy Adams) 등에의하여체계화된이론이다 (Adams, 1963: ). 이이론은개인의투입 ( 노력, 성과, 기술, 생산량, 제품과서비스의질 ) 대 ( 對 ) 결과 ( 보수, 승진, 인정, 칭찬, 지위 ) 의비율을동일한직무상황내에있는다른사람들의투입 (inputs) 대결과 (outcomes) 의비율과비교하여 [(O/I)f (O/I)r], 자신의행동방침을정한다는것이다. 형평성이론에의하면, 인간은자신의투입에대한산출의비율 [(O/I)f] 보다비교대상의투입에대한산출의비율 [(O/I)r] 이높거나낮다고지각하면비형평성을느끼게되고, 이에따른심리적불균형 긴장 불안감등을해소시키기위해형평성을회복할수있는방향으로자신을행동을수정하게된다는것이다. 형평성을회복하기위한행동으로는 1 투입또는산출을변화시켜조정하는것, 2 투입과산출에대한본인의지각을바꾸는것, 3 준거인물을바꾸는것, 4 조직을이동하는것등이있다. ㅣ 104 ㅣ

113 제 5 편조직관리 제 2 절리더십이론 1. 리더십의개념과리더의기능리더십의개념은논자에따라다양하게정의되고있다. 디목 (Dimock, 1969) 은 조직목표의달성을위해구성원이자발적으로적극적행동을하도록동기를부여하고영향력을미치는창의적인능력 으로정의하고있으며, 스토그딜 (Stogdill, 1974) 은리더십을 집단이목적을설정하고그것을성취하도록하기위하여집단활동에영향을미치는과정 이라고정의한다. 리더십이란결국피프너와프레스더스 (Pfiffner & Presthus, 1960) 의정의와같이, 희구하는목표를달성하기위해개인및집단을조정하며동작하게하는기술 로규정할수있을것이다. 다시말해리더십이란조직구성원으로하여금바람직한조직목적에자발적으로협조하도록하는기술및영향력으로볼수있다. 또한리더가추종자로하여금소망스러운방식으로행동하게하는과정이고, 목표설정에서목표달성에이르기까지이를위해노력하는조직의집단활동에영향을미치는과정이라고볼수있다. 리더십은그것이효과적으로행사될때조직의성과를제고하는데긴요한역할을수행한다. 모든하위조직이각각의임무를완벽하게수행하도록잘구조화된컴퓨터와같은시스템에는별도의리더가필요하지않을수있다는관점에서, 리더는조직의 불완전한구조와과정 을보완하는기능을수행한다고할수있다. 젝스 (Jex, 2002) 는리더의기능을다음과같이제시한다. 즉리더는 1 전략적방향과비전을설정하고 (strategic direction and vision), 2 구성원의동기를유발하고코치하며 (motivation and coaching), 3 조직의정책을해석하고집행하며 (enforcement and interpretation of organizational policies), 4 자원을획득하는기능 (obtaining resources for groups) 을수행하는등의중요한역할을수행한다고주장한다. 또한유클 (Yukl, 1994) 은리더의주요기능을다음과같이제시한다. 1 정보관리 (giving-seeking information): 조직활동과관련된정보의수집 전파, 직무책임및기대의명확한전달, 성과의모니터링및보상의제공. 2 의사결정 (making decisions): 조직목표의설정, 실행계획의수립및활동의 ㅣ 105 ㅣ

114 행정학 조정, 문제의식별 분석 해결, 상담및권한위임. 3 구성원에의영향력행사 (influencing people): 구성원에의가치 논리제공 정서자극등동기부여, 인정과보상을통한성과강화. 4 관계형성 (building relationships): 구성원에대한개인적배려등지원활동, 타인과의네트워크형성, 갈등의조정과팀형성. 이러한리더의기능을좀더구체화하여설명하면다음과같다. 1 조직목표의설정및장단기계획수립 : 조직목표의설정, 조직목표에의우선순위부여, 조직목표의구체화등. 2 조직목표달성을위한조직활동의조정 : 구성원에대한동기유발, 조직의임무 역할의규정, 업무의배정등. 3 전문적인정보와경험의공급원. 4 대내관계의통제및대외적대표기능의수행. 5 보상과제재의시행 : 상벌관리. 6 갈등의중재 조정. 7 임무수행을위한솔선수범. 8 집단의상징으로서집단의공과에대해책임을짐. 9 조직구성원의정서적유대를유지하는구심점. 2. 리더십이론전통적리더십이론은자질론 (traits theory), 행동유형론 (styles of leader behavior), 상황론 (situation theory) 으로발전해왔다. 오늘날에는변혁적리더십과카리스마적리더십등이강조되고있다. 가. 자질론 (traits) : [ 리더의자질 조직효과성 ] 자질이라는것은지도자개인이가지고있는속성을말한다. 지도자가될수있는사람은다른사람들에게서찾아볼수없는독특한생래적속성을가지고있다는것이이이론의출발점이다. ㅣ 106 ㅣ

115 제 5 편조직관리 자질론은두가지로나뉘는데, 첫째는지도자의신체적특성인신장이라든가용모등에서지도자의자질을찾는이론이며, 둘째는지도자의성격속성을내세우는이론이다. 학자들은지도자의속성으로지능, 지배성향, 공격성, 언어구사력, 통찰력, 판단력, 결단력, 사교성, 사명감, 육체적특성등다양한것을내세우고있다. 그러나연구자마다결론이달라결국지도자의보편적인속성을확인하는데실패했다고볼수있다. 버나드 (C. Barnard) 는리더의자질을 1 박력과지구력 (vitality & endurance), 2 결단력 (decisiveness), 3 설득력 (persuasiveness), 4 책임감 (responsibility), 5 지적 기술적능력 (intellectual & technical capacity) 등다섯가지로구분하였다. 한편스토그딜 (R. M. Stogdill, 1982) 은여러학자들이경험적연구에서밝혀낸리더의보편적특성을종합하여지도자의보편적인속성을다음과같이제시하고있다. 1 사교성 (sociability), 2 주도성 (initiative), 3 고집 (persistence), 4 전문성 (knowing how to get things done), 5 자신감 (self-confidence), 6 주의력과통찰력 (alertness to, and insight into, situations), 7 협조성 (cooperativeness), 8 대중성 (popularity), 9 적응성 (adaptability), 10 언변 (verbal facility). 나. 행동유형론 (styles of leader behavior) : [ 리더의행동유형 조직효과성 ] 자질이론의여러한계로인해학자들의관심은지도자의실제행동을분석하는행동유형론으로옮겨지게되었다. 즉리더의어떤행동유형이조직의효과성을높이게되는지에관심을갖게되었다. 행동유형론은눈에보이지않는능력등속성보다지도자들이실제어떤행동을하는가에초점을맞추고있다. 리더의행동유형은, 그용어가어떻든일반적으로권위형 ( 독재형 ) 과민주형의둘로크게나눈다. 미시간대학의연구팀은리더의유형을 1 직무중심형 (job-centered or production-centered), 2 구성원중심형 (employee-centered) 의둘로나누었으며, 오하이오주립대연구팀또한 1 구조창설형 (initiating structure), 2 배려형 (consideration) 으로나누어그특성과효과성을논하고있다. 그밖에블레이크와모우튼 (Blake and Mouton, 1964) 은관리유형도 (Managerial Grid) 에서, 인간에대한관심 과 생산에대한관심 의두차원을기준으로, 리더의유형을 1 무관심형 (impoverished management), ㅣ 107 ㅣ

116 행정학 2 친목형 (country club management), 3 과업형 (authority-obedience management), 4 절충형 ( organization-man management), 5 팀형 (team management) 으로나누었다. 다. 상황론 (situation theory) : [ 상황적요인 조직효과성 ] 행동유형론을매개로하여발전된상황론은리더가처한 상황적요인 이지도자를만든다는사고방식에서출발된것이다. 즉, 리더는그가처한상황적요인에적합한행태를보일때조직의효과성이제고된다는생각이상황론의기본적전제이다. 리더의역할변화를초래하는상황적요인으로는부하의기대와욕구, 가치관, 경험등에더하여업무의명확성과난이도, 조직및집단의규모, 목표, 규범, 권력구조, 응집성, 문화, 집단구성원간의관계등이제시되고있다. 상황론의전형적인예로널리인용되고있는피들러 (Fred Fiedler) 의상황적응적접근방법은 L=f(T. S. F.) 로도식화할수있다. 그는리더십의효율성은리더의자질 (traits), 상황요인 (situation), 그리고추종자특성 (follower) 의함수라는것이다. 피들러는상황요인으로 1 리더와부하의관계 (leader-member relationship), 2 과업구조 (task structure), 3 지위권력 (position power) 의 3가지를제시하였다. 피들러는상황이아주좋을때, 즉부하들이리더를좋아하고과업구조가명확하며지위권력이클때와그리고그반대로상황이아주나쁠때는과업지향적리더 (task-oriented leader) 가효과적이며, 상황이어중간할때는민주적리더가효과적이라고주장한다. 3. 리더의유형가. 권위형리더 (authoritarian type) 지도자가독단적으로중요한결정을내리고부하로하여금이에따르게하는유형이다. 권위형은시간적여유가없거나부하들의능력이극히보잘것없거나또는참여에대한기대가작은조직상황에서는효과적일수있다. 그러나상황이이와다를경우에는일반적으로조직성과를저하시킬가능성이크다. 나. 민주형리더 (democratic type) 권위형과달리지도자가홀로의사결정을하는것이아니라, 지도자가부하들의의 ㅣ 108 ㅣ

117 제 5 편조직관리 견을반영하여의사결정을하는유형이다. 따라서이유형은개인주의및민주주의적문화가지배적인사회에서는구성원의창의력도살리고근무의욕을높일수있는장점을지닌다. 그러나조직문화가권위주의적이며참여에대한기대도별로없는경우시간만낭비하게되고성과도올리지못하는결과가초래되기쉽다. 다. 자유방임형리더 (free-rein type) 권위형과정반대로지도자가스스로결정하지않고오히려구성원들의재량에맡기는유형을말한다. 이러한유형은구성원의능력이고루우수하고업무의내용이고도로전문직업적인성격을가지는경우효과적일수있다. 그러나그러한조건이갖추어져있지않은경우, 조직의규율이서지않고일의진전이늦어져조직성과가극히저하되기쉽다. 라. 카리스마적리더 (charismatic leader) 리더개인의카리스마즉비범한능력에의해부하들에게특별한영향을미칠수있는리더 를말한다. 카리스마적리더는부하들이리더를지원하고수용하도록만드는대인적매력 (interpersonal attraction) 이있는리더로, 자신감이강하고, 자신의소신과이상을확신하며, 다른사람들에게영향력을행사하려는욕구가강하고, 자신이부하들을신뢰하고부하들에게기대를많이갖고있다는것을나타내는등의특성을지닌다. 하우스와호웰 (House & Howell, 1992) 에의하면카리스마적리더십에는리더의신념의정당성에대한부하들의믿음, 리더에대한무조건적인수용, 리더에대한애정, 자발적인복종등의특징이포함된다. 카리스마적리더십이론은조직성과, 구성원의만족등에초점을두는전통적리더십이론과대조적으로, 부하의마음속에긍정적인이미지를형성하여유지하도록하고, 부하를신뢰하고존중하며, 비전을제시하고사명감을강화하는방법등을강조한다. 여기서리더는보다의미있는삶을약속해주고, 미래에대한희망을주는사람으로비쳐진다. ㅣ 109 ㅣ

118 행정학 마. 변혁적리더 (transformational leader) 변혁적리더는부하에게자긍심을심어주고, 개인적차원에서부하를존중한다는것을보여주며, 창조적인사고를할수있는여건을마련해주고, 부하에게영감 (inspiration) 을제공함으로써조직성과를이끌어내고자하는리더의유형을말한다. 변혁적리더는인본주의, 평화, 평등, 정의, 자유와같은높은수준의도덕적가치와이상에호소하여부하들의의식을더높은단계로끌어올리려하는특성을지닌다. 바스와아블리오 (Bass & Avolio, 1994) 에의하면, 변혁적리더십은다음의네가지요인으로구성되어있다. 1 카리스마적리더십 (charismatic leadership): 리더가난관을극복하고현상에대한각성 (disenchantment) 을확고하게표명함으로써부하에게자긍심과신념을심어줌. 2 영감적리더십 (inspirational leadership): 리더가부하로하여금도전적목표와임무, 미래에대한비전을열정적으로받아들이고계속추구하도록격려함. 3 개별화된배려 (individualized consideration): 리더가부하에게특별한관심을보이고각부하의특정한요구를이해해줌으로써부하에대해개인적으로존중한다는점을전달함. 4 지적자극 (intellectual stimulation): 리더가부하로하여금형식적관례 (conventional practice) 와사고 (thinking) 를다시생각하게함으로써새로운관념을촉발시키게함. 바. 임파워링리더 (empowering leader) 임파워링리더는비전을제시하고권한을이양함으로써구성원들로하여금조직목표를위해일하도록동기를유발하고또한자기강화 (self-reinforcement) 를통해자기실현욕구를달성하도록동기를부여하는리더라고할수있다. 코터 (J. P. Kotter) 는임파워먼트리더십이 영향력있는비전을설계하고부하의의욕을이비전에집중고양시키며, 동시에부하의자주성을중시하고, 적절한정보를제공함으로써형성된다 고보고있다. 즉그는리더는다음의네가지행동을통해 ㅣ 110 ㅣ

119 제 5 편조직관리 임파워먼트리더십을형성할수있다고한다. 1 비전을설계한다. 2 상호의사전달 ( 커뮤니케이션 ) 에의해비전을부하와공유한다. 3 비전의실현을위해부하를관리한다. 4 비전의실현을위해부하의의욕을높인다. 제3절갈등의관리 1. 갈등의개념과유형갈등의개념은다양하게정의될수있다. 로빈스 (Robbins, 1974: 23) 는갈등을권력, 사회적자원, 사회적가치의희소성, 상이한가치지향성때문에발생하는적대적인상호작용이라고정의한다. 조직내의의사결정과관련하여갈등을정의하면, 갈등이란한정된자원에대한경쟁이있거나선택의기준이분명치못해여러대안중선택의곤란을겪는상황이라고할수있다 ( 박동서, 1997: 253). 복잡한현대조직에는수많은형태의갈등이존재한다. 개인별로복잡한심리과정으로인해자신의내부에서느끼는갈등, 목표설정이나성과평가등에관한의견차이로생기는상사와부하간의갈등, 서로다른역할로인한라인과스태프간의갈등, 자원확보를위한경쟁에서야기되는집단간의갈등등여러가지유형의갈등이발생하고있다. 조직내에서발생하는갈등의유형을분류하는기준은다양하다. 행동의주체, 갈등의진행단계, 표면화된대립적행동, 갈등상황등여러가지분류기준이있다. 일반적으로조직내에서발생하는갈등은개인이내부적으로겪는개인적갈등 (individual conflict), 개인과개인사이에서발생하는개인간갈등 (inter-personal conflict), 집단과집단사이에서발생하는집단간갈등 (inter-group conflict), 그리고조직간갈등 (inter-organizational conflict) 으로나누어볼수있다 (March and Simon, 1958). ㅣ 111 ㅣ

120 행정학 2. 갈등의원인갈등의원인에대해서는여러학자들이다양한의견을제시하고있다. 마치와사이먼 (March & Simon, 1958) 은개인적갈등의원인을 1 비수락성 (unacceptability), 2 비비교성 (incomparability), 3 불확실성 (uncertainty) 의세가지로구분한다. 그리고복수의사주체간의갈등의원인및조건으로는 1 공동결정의필요성 (need for joint decision-making), 2 목표의차이 (difference in goals), 3 사실에관한인지의차이 (difference in perception) 의세가지를들고있다. 여기서 공동결정의필요성 은갈등발생의전제조건으로그것은한정된자원에의상호의존성및 timing에있어서의상호의존성등을의미한다. 목표의차이 가갈등의원인일경우에는 사실에관한인지의차이 가원인일때보다갈등해결이더어려워진다. 한편리터러 (Litterer, 1974) 는 1 상충되는목표추구로인한승패의상황 (win-lose situation), 2 제한된자원의획득과수단을둘러싼경쟁 (competition over means or resource utilization), 3 지위부조화 (status incongruency), 4 지각의차이 (perceptual difference) 의 4가지를갈등상황으로제시하였다. 그리고슈미트와코찬 (Schmidt & Kochan, 1972) 은갈등의원인으로 1 목표의비양립성, 2 한정된자원경쟁, 3 상호의존성등 3가지를제시한다. 가. 목표의비양립성목표의차이또는비양립성이란집단이나조직활동의목표, 방향및사업달성의평가기준이서로불일치함을의미한다. 나. 한정된자원의획득을둘러싼경쟁갈등은집단이나조직구성원들이희소자원 (scarce resources) 을서로차지하기위해다툴경우발생한다. 이희소자원에는돈과같은물질적인것과지위, 위신, 명성, 권력등과같은비물질적인것도포함된다. 다. 상호의존성상호의존성이란둘이상의행위주체가각각의업무를수행하는과정에서상호간에자원이나정보의제공, 동조및기타협동적인분위기를위하여서로의존하는정 ㅣ 112 ㅣ

121 제 5 편조직관리 도를말한다. 조직내의단위부서간또는조직간상호의존성의정도가높으면높을수록그만큼갈등발생의기회는높아진다. 왜냐하면상호의존성은관련행위주체들을상호제약하는제약조건 (constraints) 으로작용하기때문이다. 그밖에갈등의미시적원인으로는역할의분화와상호기대의차이, 인지및태도의차이, 의사전달의문제등을들수있다. 3. 갈등해결의전략갈등의해결전략은갈등의원인이무엇이냐에따라달라진다. 마치와사이먼 (March & Simon, 1958) 은갈등해결전략으로 1 문제해결 (problem-solving), 2 설득 (persuasion), 3 협상 (bargaining), 4 책략 (politics) 을제시한다. 그밖에학자에따라서는위협 (threats), 회피 (avoidance), 완화 (smoothing) 등다양한해결방법을제시하기도한다. 갈등의원인이단순한인식의차이나의사전달의문제등미시적요인일경우, 상호이해등이문제해결방법으로이용될수있을것이나, 근본적인목표의차이가있을경우에는협상이나책략등의방법이동원되어야할것이다. 가. 문제해결문제해결은갈등당사자들이상호설명과이해를통해갈등의원인이되는문제를공동으로해결하는방법을말한다. 나. 설득설득 (persuasion) 이란자신의입장을양보하지않고다른사람에게이해시켜상대방을자신의입장으로끌어들이는노력이라고하겠다. 설득에는다양한방법이동원될수있을것이나, 린드블롬 (C. E. Lindblom) 은특히분석의중요성을강조하고있다. 다. 협상협상 (negotiation/bargaining) 이란어떤공통된문제에대하여당사자상호간에합의 (mutual agreement) 를형성함으로써상충되는이익을조정해나가는과정이라고할수있다 (Anderson, 1979: 79). 협상은 주고받는 하나의교환관계로서로간에수용가능한행동대안을만들기위해상호간의입장을조정하는과정을거치게된다. ㅣ 113 ㅣ

122 행정학 라. 책략책략 (politics) 은협상과유사하나, 협상과다른점은당사자들이협상의장 (arena of bargaining) 이고정되어있지않다고생각한다는점이다. 예를들어열세에놓인측이 협상의장 바깥에있는유력한후원자를동원해유리한타결을모색하는등의방식이책략에속한다고하겠다. 마. 위협상황에따라서는위협등의방법을통해 조작된합의 (manipulated agreement) 를이끌어내는갈등해결방법도사용될수있을것이다. 홀스티 (Holsti, 1977: ) 는위협을적극적위협 (positive threats) 과소극적위협으로서의박탈위협 (threats of deprivation) 의두가지로나누고있다. 적극적위협은새로운불이익을 부과 하는형태를띠고, 소극적위협은이미제공하거나약속한보상및이익을 유보 또는 철회 하는형식을띤다. 그밖에현실속의구체적갈등해결방법을보면, 상위목표를제시하여갈등을해결하거나, 상관의명령에의하거나, 구조적요인을개편하는방법등을통해갈등을해결하는경우가많다. 구조적요인을개편하는방법의예로는인사교류, 조정담당직위또는기구의신설, 이의제기제도의실시, 갈등을일으키는조직단위의합병, 지위체제의개편, 업무배분의변경, 보상체제의개편등을들수있다. 제 4 절의사전달과의사결정의사전달 (communication) 이란복수의행위주체가정보를교환해서의미를공유하는과정을말한다 (O Reilly III & Pondy, 1979: 121). 의사전달이란즉유기체로서의개인이나조직이어떤기호를사용해다른유기체인개인이나조직에게정보나메시지를전달하고, 그것을해당개인이나조직이수신해전달자와피전달자가상호공통된이해에도달하며, 나아가서상호간의행동에영향을미치거나계획적인변화를가져오게하는행동과정및기능이라고할수있다. 조직내인간의행동은의사전달을매개로하여끊임없이상호작용을한다. 따라서조직내의다른과정들도의사전달에의존하고있으며, 의사전달의형태와기술은조 ㅣ 114 ㅣ

123 제 5 편조직관리 직의활동범위와조직구조, 조직구성원의만족도 태도, 의사결정과동기부여등에도영향을주는주요요소이다. 결국조직의효과성을높이는데있어합리적인의사전달은필수적이라고할수있다. 의사전달에서의기본적인구성요소로는발신자, 코드화, 발송, 통로, 수신자, 해독, 환류, 장애등여덟가지가있다. 의사전달의유형에는공식적의사전달과비공식적의사전달이있다. 공식적의사전달이란조직의공식적통로와수단에의해이루어지는의사전달을말한다. 이에반해비공식적의사전달이란비공식집단과더불어자생적으로형성되는의사전달로비공식적통로를통해이루어지는의사전달을말한다. 비공식적의사전달은조직체계를뒤흔드는등조직내에서바람직하지못한결과를야기하기도하나, 긍정적기능을수행하기도한다. 공식적의사전달은방향을기준으로하여하향적의사전달, 상향적의사전달, 수평적의사전달, 대각선적의사전달로분류된다. 의사전달의장애요인으로는매체의불완전성, 지각의착오, 환류의차단, 과다한정보, 시간압박등상황관련장애, 계서제로인한의사전달장애등을들수있다. 이러한장애요인을극복하기위해서는자유로운의사전달통로를만들어주고, 상하급자간의인간적분위기를조성해주는등대인관계를개선해야하며, 발신자는언어적 비언어적정보를적절히활용하여수신자의이해를도와주고신뢰성을회복해합리적인의사전달이이루어질수있는분위기를조성해야한다. 그리고적절한의사전달매체를선택해야하며, 발신내용이정확하게수신되었는지를발신자가알수있도록하고, 정보과다요인이발생하지않도록해야한다. 의사전달이외에조직내의과정에서중요한것중의하나가의사결정이다. 의사결정이란몇가지대안중에서어느하나를선택해서문제를해결하는과정을말한다 (Gore, 1964: 19; Luthans, 1973). 따라서행정에서의의사결정은행정목적을달성하기위한여러대안을모색하고그중가장효과적이고실행가능한최선의대안을선택하는행위라고할수있다 ( 오석홍, 1990: ). 의사결정모형으로는앞서정책결정의이론모형에서살펴보았듯이합리모형, 만족모형, 점증모형, 회사모형, 혼합탐사모형, 최적모형, 쓰레기통모형, 앨리슨 (Allison) 모형등여러가지가있다. ㅣ 115 ㅣ

124 행정학 제 5 절생산성향상을위한포괄적관리기법덴하트 (Denhardt, 1999: ) 는생산성을제고할수있는조직의포괄적관리기법으로목표관리, 직무개선, 품질관리서클, 인센티브프로그램등다음의네가지를소개하고있다. 1. 목표관리목표관리 (Management By Objectives: MBO) 는조직의상하구성원이참여의과정을통해조직단위와구성원개개인의목표를명확히설정하고, 생산활동은자유롭게수행하도록한뒤, 업적을측정 평가함으로써관리의효율화를기하려는포괄적조직관리체제를말한다 ( 이종수. 2013c). 목표관리의주요특징은참여적과정을통한명확한목표의설정과업적의평가에있다. 목표관리는광범위하고추상적인목표를명확하게구체화하고조직단위와구성원개인들이달성해야할목표를계량적으로제시할경우조직의전반적생산성이제고될것이라는가정에입각해있다. 목표관리는또한업적의평가를강조하는결과지향적관리체제이다. 업적은일반적으로작업의양과질, 효과성, 완수일자및목표비용등의기준에의해평가된다. 2. 직무개선직무개선 (quality of work-life; QWL) 은직무의질을개선함으로써조직의전반적인생산성을제고하고자하는관리기법을말한다. 직무개선의주창자들은직무의질을개선하는것이결근과이직을감소시키고, 직무만족을제고하며, 조직과그목표에대한헌신을유도함으로써궁극적으로조직의전반적인생산성을향상시킬것이라고믿는다. 직무의품질을판단하는일반적기준은다음과같다 (Walton, 1975). 1 적절하고공정한보상, 2 안전하고건강한작업조건, 3 인간능력의활용및발전기회, 4 지속적성장과안전을위한기회, 5 작업조직에서의사회적통합, 6 작업조직에서의합법성, 7 균형있는총체적생활공간, 8 작업생활의사회적적합성. ㅣ 116 ㅣ

125 제 5 편조직관리 일부학자들은 QWL의특징으로자율성, 책임성및개인에의권한위임의세국면을강조한다. 또다른학자는 조직의생산성이의미있고재미있으며또한도전적인작업과연결되도록직무를어떻게설계할수있느냐 가 QWL의주된관심이라고주장한다. 이러한관심은직무다양화기법으로연결된다. 직무다양화 ( 職務多樣化, job enrichment) 는직무담당자의책임성과자율성을제고하고직무수행에관한환류가원활히이루어지도록, 권한을말단조직에분산 위임하고직무의내용을개편하는것을말한다. 허즈버그 (Frederick Herzberg) 가제창한직무다양화는계층제적조직에서계층분화가고정화되어행정관리의과정이수직적으로분단되는것을방지하기위해, 직능내지권한을말단조직에분산 위임하는직무개편을말한다. 이러한직무다양화는직무집단에대한재량의존중을의미하는것으로직원의능력개발에효과적이다 ( 이종수, 2013c). 3. 품질관리서클품질관리서클 (quality circles) 의개념은오랫동안공사 ( 公私 ) 조직에널리이용된개념이다. 품질관리서클의중요한원칙들은 총체적품질관리 (Total Quality Management; TQM) 또는 자율관리팀 (self-management team) 기법이라는이름으로알려져왔다. 품질관리서클은작업과정에서들어나는문제점을식별 분석 해결하기위해정기적으로만나는, 서로관련된유사한작업을수행하는소규모집단을말한다. 품질관리서클은 6명-12명의직원으로구성되고, 제1선감독자에의해이끌어지며, 작업부서바깥의전문가의도움을받으면서운영된다. 품질관리서클의건의사항은상위감독자에게제시되고계서제를따라상위계층으로전달된다. 품질관리서클은통상일주일에한시간씩정기적으로모임을갖는다. 품질관리서클의첫과업은해결해야될문제를선정하는일이다. 일반적으로서클은브레인스토밍에의해문제를선정하며, 이때평가나비평없이자유로운분위기속에서주제들을모아목록을작성한다. 다음으로주제목록을검토하여하나의문제를선정한다. 서클구성원들은뒤이어문제를분석하고해결책을발전시킨다. 분석단계에서는관련자료와정보를수집한뒤, 문제의원인과가능한해결책을식별한다. 각해결책은효과성과실현가능성을기준으로검토된다. 해결책이정해지면관리층에 ㅣ 117 ㅣ

126 행정학 정식으로보고된다. 관리층은이해결책을수용하여서클구성원들과함께시행하게된다. 품질관리서클프로그램의성공요건은최고관리자의적극적지원여부에달려있다. 그러나품질관리서클운동의진정한핵심은프로그램참여자자신들이다. 즉서클프로그램은고도로동기가유발되고적절한훈련을받은서클지도자와구성원들없이는성공할수없다 ( 이종수외, 2005). 4. 인센티브프로그램여러공사 ( 公私 ) 조직은오늘날조직의생산성향상을위해다양한인센티브프로그램을활용하고있다. 그가운데일반적인것으로는성과보너스, 작업량보너스, 수익분배제도, 제안상제도, 행태보상제도, 종업원인정제도등이있다. 성과향상에대해서는임금인상과보너스지급, 보상여행등다양한금전적, 비금전적인센티브들이제공된다. 성과향상에대한보상은금전적인것이일반적이나, 그밖에도상품이나, 휴식과같은비금전적인것이있을수있다. 인센티브제도는산출의양과질을제고하고구성원의행태를개선 ( 사고및결근의감소등 ) 하려는데주된목적이있다. ㅣ 118 ㅣ

127 제 5 편조직관리 제 5 편생각해보기 1. 노무현행정부에서많이활용된 위원회 조직의효용과한계에대해생각해봅시다. 2. 관료제조직구조와탈관료제조직모형의특징과장단점을각각비교해봅시다. 3. 행정현상에서접하게되는조직내갈등의해소방안에대해, 구체적사례를상정하여제시해봅시다. 4. 상여금지급기준으로사용되는근무성적평정결과를, 동기이론에비춰생각해봅시다. 5. 조직관리에서의사전달의중요성을, 실제사례를들어생각해봅시다. ㅣ 119 ㅣ

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129 제 6 편 인적자원의관리

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131 제 6 편인적자원의관리 제 6 편인적자원의관리 제 1 장인사행정의기초적이해 제 1 절인사행정의개념인사행정 (public personnel administration) 이란 정부활동의수행에필요한인적자원의효율적관리활동 을의미한다. 다시말하면, 정부활동의수행에필요한인적자원 (human resource) 을충원하고, 유지하며, 근무의욕을고취하고, 통제하는일련의활동을말한다. 이러한인사행정은인적자원의효율적관리를목표로한다는점에서사기업의인사관리와유사하다. 그러나인사행정은공익의실현을목표로하는정부조직의인력관리활동이라는점에서사기업의인사관리와는다른특성을지닌다. 공익을추구하는정부조직의활동은강한공공성을지닐수밖에없으며, 따라서엄격한공공통제를받는다. 인사행정과인사관리의차이는기본적으로이와같은정부활동의공공성에기인한다. 인사행정과인사관리양자간의차이를구체적으로살펴보면다음과같다 ( 이종수외, 2005). 첫째, 인사행정은행정의공공성으로인하여봉사성과평등성을추구한다. 둘째, 인사행정은행정의독점성으로인하여능률성추구에한계가있다. 셋째, 법령제약성으로인하여인사행정에서는재량의여지가적을뿐만아니라법적규제가강하다. 넷째, 행정에대한국민의통제는인사행정의탄력성을약화시키는원인이된다. 다섯째, 정치적환경속에서작동하는인사행정은정치적인압력을받을소지가많다. ㅣ 123 ㅣ

132 행정학 제 2 절인사행정의과정 인사행정이이루어지는과정과내용은관점에따라다양하게설명될수있다. 여기서는아래그림과같이그과정을나타내고자한다. < 그림 6-1> 인사행정의과정 인력계획 공직구조의형성 임용 능력발전 동기부여 규범과통제 인력계획 직무설계 공직구조의형성 모집 시험 임용 교육훈련 근무성적평정 사기 보수 관리기법 공무원단체 행동규범 징계 인력계획은정부조직에필요한인력의수요와공급에관한예측을하고, 그것을토대로최적의공급방안을모색하는활동을말한다. 인력계획이수립되면정부조직속의구체적직위에대한직무설계를하고공직구조를형성하여야한다. 공직구조형성작업이끝나면이에필요한인적자원을모집하고충원하는임용을하게된다. 그다음공무원개개인의능력을발전시키기위한활동과, 근무의욕을고취하기위한동기부여활동이전개된다. 마지막으로, 공무원들의태도와활동이정부의목표와일치되도록그들을유도하고통제하는기능이필요하다. 이를위하여정부는공무원들에게엄격한의무와행동규범을요구하고, 이것을위반하는공무원들에게는그에상응하는제재조치를취하게된다. ㅣ 124 ㅣ

133 제 6 편인적자원의관리 제 2 장인사행정제도의발달 제1절직업공무원제도 1. 직업공무원제도의의의직업공무원제 (career civil service system) 란젊은인재들을공직에유치해그들이공직에근무하는것을명예롭게생각하면서일생동안공무원으로근무하도록운영하는인사제도이다. 따라서직업공무원이란단순히일생을공무에바쳐봉사하는것과다르며또한실적주의와도다르다. 직업공무원제를실적주의와동일시할수없는논거는다음과같다 ( 박동서, 1997). 1 실적주의가확립되었다고해서공무원이생애를통해장기근무한다고언제나말할수없다. 2 직업공무원제는장기근무를요청하므로젊은사람을채용하는것을중요시한다. 3 직업공무원제는실적주의에서요구되는정치적중립의요건을당연히내포하는것은아니다. 4 또한가지주목할만한사실은이미직업공무원제적성격이강한인사제도를수립한유럽의여러나라는그것을약화시키고점차적으로개방형 (open career) 을도입하고있으며, 이미실적주의를수립한미국에서는점차적으로폐쇄형 (closed career) 의직업공무원제를부분적으로받아들이고있어양자는점차상호접근해가고있다. 2. 직업공무원제의수립요건직업공무원제를수립하기위해서는다음과같은몇가지수립요건이필요하다. 가. 실적주의의확립직업공무원제도가수립되기위해서는그기반으로서의실적주의가먼저정착되어야한다. ㅣ 125 ㅣ

134 행정학 나. 공무원에대한높은사회적평가관직이특권이나치부의수단으로서가아니라, 공공봉사의차원에서높은사회적평가를받아야한다. 다. 젊은사람의채용가능한한학교를갓나온젊은사람을채용하여평생에걸쳐당해직렬의상위까지승진할수있게하여야그들이일생근무할가능성이높아진다. 라. 능력발전공무원개개인이지니고있는소질을재직자훈련, 전보및승진을통해발전시켜주어그들의소질 능력 흥미와일치되는직책을담당케하여야한다. 마. 보수와연금제도의적정화공무원들이생활에대한불안감없이근무할수있도록보수가적정화되고, 또한합리적인연금제도의확립을통해퇴직후의생활에대해서도안정감을가질수있도록하여야한다. 바. 적절한인력수급계획정부는인사의불공평 침체를방지하기위하여직급별수급계획을세워야한다. 이러한계획을세우려면이직률, 공무원의연령구조, 직급별평균체재연수, 정부의직무계획등을파악해야한다. 3. 직업공무원제도의평가와전망직업공무원제는유능한인재의확보, 공무원의신분보장, 행정의안정성과계속성유지등의장점이있으나, 반드시직업공무원제도가행정의능률성과민주화를보장한다고는볼수없다. 즉공무원이사회변동이나혁신에보수적인경향을띨우려가있으며, 폐쇄형직업공무원제가외부로부터전문가의흡수를허용하지않을뿐아니라, 결과적으로관료집단이특권집단화하여관료제적병리가나타날가능성이있다는점등은직업공무 ㅣ 126 ㅣ

135 제 6 편인적자원의관리 원제가비판받는근거가되고있다. 직업공무원제의문제점이여러각도에서지적되고있지만현대행정국가하에서전문관료의육성및유지를위해서는직업공무원제의확립이여전히필요하다고하겠다. 제 2 절엽관주의와실적주의 1. 엽관주의엽관주의 (spoils system) 또는정실주의 (patronage) 란공직임용에서인사기준을능력 자격 업적이아니라정치적연고와당파성 개인적충성심 학벌 지연 혈연등에두는제도를의미한다. 특히엽관주의는정당에의공헌도를관직의임용기준으로삼는인사행정제도를말한다. 엽관주의와정실주의를굳이구분하여사용할경우, 미국에서발전한엽관주의는정치적요인을중요시하는데비해, 영국에서발전한정실주의는학연 혈연등귀속성 (ascriptiveness) 을중시하는것으로구분할수있다. 엽관주의는민주정치의발달과같은맥락에서생성 발전하였다. 즉, 엽관주의는 19 세기초정치적으로자유민주주의가어느정도정착된미국에서관료기구와국민과의동질성을확보하기위한수단으로발전하였다. 엽관주의는입법국가시대의행정의단순성때문에가능하게된제도이기도하다. 당시의행정은질서유지적인단순업무가주를이루어보통사람들도누구나공무원의직무를담당할수있는것으로인식해공직의개방이훨씬수월하게이루어질수있었다. 이러한엽관주의는국민의요구에대한관료적대응성을향상시키고, 행정의민주화에기여하며, 대통령의정책실현을용이하게해주고, 정당정치의발전에기여할수있다는장점을지닌다. 다른한편이러한엽관주의는행정의능률성 공정성 계속성 안정성 일관성을훼손하고, 정당의과두적지배를촉진함으로써매관매직이나뇌물수수등의정치적 행정적부패를초래한다는단점을지닌다 ( 이종수외, 2012). 2. 실적주의실적주의 (merit system) 란공직에의임용이능력과자격에의하여이루어지는제도를의미한다. 실적주의는행정이복잡화, 전문화되는등정치적 사회적환경이변화하ㅣ127ㅣ

136 행정학 고엽관주의의폐해가극심해짐에따라엽관주의에대한비판운동에서출발하였다. 실적주의의의미를좀더구체적으로살펴보면다음과같다 ( 박동서, 1997). 1 기회균등즉국민은누구나인종 종교 지연 학벌등의이유로공직임용에서차별을받지않는다는것을의미한다. 2 개인이지니고있는능력 자격 실적 (achievement, merit) 이인사임용의기준이된다는것을의미한다. 3 공무원의정치적중립을지향한다. 정치적중립성이란집권정당이어느정당이든간에부여된직무를성실히수행하는것을의미한다. 4 공무원의신분보장즉공무원은법령이규정하는바에따라근무하는한그의공무원으로서의신분을위협받는일이없이보장된다는것을의미한다. 이러한신분보장의제1차목적은정권교체에흔들림없이관료집단이국가안정화의중심수단이되어야한다는것을의미한다. 영국의실적제는 1853년발표된 노스코트-트레벨리언보고서 (Northcote and Trevelyan Reports), 그리고이보고서를토대로하여제정된 1855년의추밀원령 ( 樞密院令 ) 및 1870년의추밀원령에의하여제도적기초를확립하였다. 미국에서의실적제는 1883년펜들턴법 (Pendleton Act) 의제정으로제도화되었다. 전술한엽관주의는시대의변천과함께정치 행정적부패등많은문제점을노출하였다. 정권이바뀔때마다공무원이교체됨으로써행정의계속성 안정성 지속성이위협을받게되었으며, 행정의능률성과전문성이향상될수없었다. 행정의복잡화와전문화추세에도불구하고행정경험이부족한사람이임용되어행정의능률을저하시켰으며불필요한공직이남설 ( 濫設 ) 되어재정적낭비를초래했다. 국민에대한충성보다는집권자에대한충성이중시되어행정의공공성이약화되고공무원의신분이보장되지않음으로써부정부패의원인을제공하게된것이다. 이러한엽관주의의폐해가실적주의수립의직접적인계기가된것이다. 그리고행정국가의대두또한실적주의수립의환경적기반을제공하게되었다. 자본주의의비약적인발전과사회적 경제적조건의변동에따라국가는중립적조정자 통제자의역할을담당하게되었으며, 행정기능이양적으로증대되고질적으로변동하 ㅣ 128 ㅣ

137 제 6 편인적자원의관리 게됨으로써전문적능력을갖춘유능한공무원이요구된바, 이러한여러요인이작용하여실적주의수립의환경적토대를이룬것이다. 실적주의는공직취임에의기회균등을보장하며, 공개경쟁시험등을통해유능한인재를임용함으로써행정의능률성을높일수있고, 공무원의정치적중립을통해행정의공정성이확보되고, 공무원의신분보장을통해행정의안정성과계속성을확보할수있다는장점을지닌다. 다른한편실적주의는반엽관주의 ( 反獵官主義 ) 에지나치게집착함으로써인사행정을소극적 경직적 비능률적으로만들고, 강력한신분보장으로인해직업공무원들에대한정치적상관들의통제력확보를어렵게하는단점을지닌다. 결국엽관주의와실적주의는각기장 단점을지니는만큼상호조화적으로활용될수밖에없을것이다. 즉상위직의경우는집권자와정치적이념을공유하는것이정책의추진에유리하기때문에엽관주의가바람직하다고할수있으나, 절대다수를점하는중하위직공무원들은실적에의해임용하는것이행정의능률성과공정성, 안정성, 계속성확보에유리할것이다. 오늘날대부분의국가에서는엽관주의와실적주의의양제도를적절하게혼합해운용하고있다 ( 이종수외, 2011). 제 3 절대표관료제대표관료제 (representative bureaucracy) 는 사회를구성하는모든주요집단으로부터인구비례에따라관료를충원하고, 그들을정부관료제내의모든계급에비례적으로배치함으로써정부관료제가그사회의모든계층과집단에공평하게대응하도록하는제도 로정의될수있다 ( 이종수외, 2011). 즉대표관료제는정부관료제가그사회의인적구성을반영하도록구성함으로써관료제내에민주적가치를주입시키려는의도에서발달된개념이다. 대표관료제이론은 관료들은누구나자신의사회적배경 ( 출신집단 ) 의가치나이익을정책과정에반영시키려노력한다 는명제를전제로하고있다. 그러나근래에는이러한가정에대한의문이제기되고있다. 대표관료제의가정과관련하여학자들은대표관료제를소극적 (passive) 측면과적극적 (active) 측면 (Mosher, 1982: 15-16), 혹 ㅣ 129 ㅣ

138 행정학 은상징적 (stand for) 측면과행동적 (act for) 측면으로구분한다. 대표관료제의적극적측면에서는관료들이출신집단의이익을위하여적극적으로행동할것을기대한다. 반면에소극적개념에의하면, 관료는자신의출신집단에유리하도록실제로행동하는것이아니라, 단지그들을상징적으로대표할뿐이라고할수있다 (Mosher, 1982: 14-15). 대표관료제의개념은오늘날의대의정치제도아래서직업공무원들의대표성 (representativeness) 을확보할수있는제도적장치가효율적으로작동하지못하고있다는데에서그필요성을찾아볼수있다. 즉행정의전문화로인해직업공무원들에대한정치적상관들의통제가실효성을상실해가는상황에서, 관료들의주관적책임성제고를통해정부의대응성을향상시킬수있을것이라는점에서대표관료제이론이주목받게된것이다. 대표관료제는다음과같은여러가지효용성을지닌다. 즉대표관료제는국민의다양한요구에대한정부의대응성을향상시키며, 기회균등의원칙을보장함으로써관료제의국민대표성과사회적형평성의제고라는민주적이념을구현하고, 정부정책에대한관료의책임성을제고하는한편, 정부관료제에다양한집단을참여시킴으로써정부관료제의민주화에기여한다. 대표관료제는또한정부가민주적인정책결정을하도록도와줄뿐만아니라, 정부가좀더합리적인정책을선택할수있도록도와주고, 소외집단의요구에대한정부정책의대응성을높임으로써정부정책에대한국민의신뢰감을높이고, 정책의집행을용이하게하며, 정부활동의능률성을향상시킨다. 대표관료제는이어소외된집단을정부에참여시키고활용함으로써, 국가적인견지에서인적자원을효율적으로관리하도록도와주며, 나아가전통적으로차별을받거나소외되던집단의사회 경제적지위를향상시킴으로써소외집단구성원의반사회적행위를감소시키는효용성을지닌다. 그러나대표관료제에대한반대론자들은여러각도에서다양한비판을제기하고있다. 적지않은비판론자들은소극적대표가적극적대표를보장하지못할뿐만아니라, 적극적대표는민주주의에위협요소로작용할수도있다는문제점을지적하기도한다. 그리고대표관료제가할당제 (quota system) 를강요하게됨으로써, 결과적으로현대인사행정의기본원칙인실적주의를훼손시키고, 나아가행정능률을저하시키 ㅣ 130 ㅣ

139 제 6 편인적자원의관리 며, 아울러역차별 (reverse discrimination) 문제를야기한다는문제점등이지적되기도한다. 대표관료제와관련하여우리나라에서는 1990년대이후공무원집단의여성대표성을높이기위해 양성평등채용목표제 ( 당초에는 여성채용목표제 라는용어가사용됨 ) 를도입하여운영하고있으며, 참여정부들어서는장애인과과학기술인력그리고지방대출신을배려하기위한균형인사등이추구되었다. 제 3 장공직구조의형성 실적주의의적용을받는경력직공무원을분류하는방식으로가장대표적인것으로는계급 (rank) 을중심으로공직의계층적구조를형성하는계급제와, 직무를중심으로공직을구조화하는직위분류제가있다. 오늘날대부분의나라에서는순수한형태의직위분류제와계급제를채택한다기보다양제도의장점을혼합한형태를많이활용하고있다. 다음에서는계급제와직위분류제의개념및특성을살펴보기로하자. 제 1 절계급제 계급제는공무원개개인의자격과능력을기준으로계급 (rank) 으로분류하는것을의미한다. 이제도는주로농업사회의오랜전통을지닌한국 일본 독일 프랑스등이운용하고있다. 계급제의주요특징은대부분의나라가과거신분체계의영향을받아 4대계급으로분류하고있으며계급간의사회적평가 보수 자격요건 교육면에서심한차이를두고있다. 또한계급간의승진을특별히어렵게하여원칙적으로어느한계급에임용되면일생동안동일한계급에머물거나한정된계급내에서만승진하도록하고있다. 한국에서는계급제에토대를두고직위분류제요소를가미한제도를운영하고있다. 계급제는직위분류제와비교하여장래의발전가능성과잠재력을지닌사람을채용ㅣ131ㅣ

140 행정학 할수있게하고, 인력활용의융통성과효율성을높여탄력적인사관리를가능하게하며, 직업공무원제확립을용이하게하고, 일반행정가양성에유리하며, 공무원의직업적연대의식과일체감제고를통해능률성을제고할수있는장점을지닌다. 또한계급제속에서여러부서의경험을두루쌓게되는공무원은시야와이해력이넓어다른부서의공무원과협조가원활하게이루어질수있다. 그리고사람이직책의유무에관계없이신분이유지되므로공무원의신분보장에유리하다. 반면에계급제는직무급체계의수립을어렵게하고, 행정의전문화에부응하지못하며, 의사결정의합리화를기하기어렵고, 적임자의임용을담보할수없어능률성을떨어뜨리며, 신분보장과폐쇄형임용체제로인해무사안일을부추기고공무원을특권집단화할우려가높다는단점을지닌다 ( 이종수외, 2005). 제 2 절직위분류제직위분류제는직책을중심으로공직을분류하는것으로, 각직위를직무의난이도와책임의경중도에따라등급 (class) 으로분류하는것이다. 직위분류제는미국과이의문화적영향을받은캐나다, 필리핀, 중남미여러나라등이대표적으로채택하고발전시켰다. 우리나라는계급제를기본으로하고채용, 승진및전직등에있어직위분류제의요소를활용하고있다. 직위분류제의장점은다음과같다. 직위분류제는담당직책이요구하는능력의소유자를임용하게됨으로써채용시험, 전직, 승진등의인사배치를할때보다적합한기준을제공한다. 또한직위분류제는훈련의수요를쉽게파악할수있게해주고, 직무급의수립에용이하다. 그리고근무성적평정기준의설정에유익하며, 횡적으로직책의한계와종적으로지휘감독관계가분명하여권한과책임의한계를명백하게함으로써조직관리의합리성을기할수있다. 그밖에행정의전문화와정원관리등을용이하게한다는장점을지닌다. 그러나직위분류제는폭넓은안목을지닌일반행정가의양성을어렵게하고, 인사관리의신축성을확보할수없어조직및직무의변화에잘대응하지못하게하며, 상위직급에서의업무통합을어렵게한다는등의단점을지닌다. ㅣ 132 ㅣ

141 제 6 편인적자원의관리 계급제와직위분류제는상호대립되는것처럼보이나사실은상호보완적으로활용되고있다. 즉, 계급제를채택한국가에서는점차직위분류제적요소를더많이가미하고있으며, 반대로직위분류제를채택한미국등의국가에서는계급제적요소를도입함으로써상호약점을보완해나가는추세를보이고있다. 제 4 장인사관리과정 제 1 절임 용 임용은정부조직에서사람을선발하고, 움직여쓰는활동을말한다. 임용에는정부조직바깥에서사람을선발하여쓰는신규채용즉외부임용과정부조직안에서사람을움직여쓰는내부임용이있다. 임용의유형은다음의그림과같이나타낼수있다. < 그림 6-2> 임용의유형 [ 임용의유형 ] 임용 외부임용 ( 신규채용 ) 공개경쟁채용 경력경쟁채용 수평적이동 : 전직 전보 파견 겸임 내부임용수직적이동 : 승진 강등 강임 해직및복직 : 휴직 직위해제 정직 면직 해임 파면 복직 우리나라의일부학자들은임용을정부조직의 결원보충활동 으로좁게정의하여휴직 면직 복직 파면 해임등의임용행위를그범위에서제외하고있다. 이경우임용은행정조직에결원이발생할경우행정조직바깥에서사람을선발하여받아들이 ㅣ 133 ㅣ

142 행정학 는외부채용즉외부임용과정부조직안에서사람을움직여쓰는배치전환만을의미하는것으로좁게해석될우려가있다. 넓은의미의임용속에는승진, 강등, 강임, 전직과같이정부조직안에서사람을움직여쓰는내부인사운용 (internal staffing) 은물론파면 해임등공무원신분을소멸시키는해직 (separation) 조치까지포함되어야할것이다. 이책에서는임용을넓은의미로사용하여, 정부조직에서사람을선발하고, 움직여쓰는활동 으로정의하고자한다 ( 이종수, 2013c). 공무원임용령 ( 제2조 ) 에서도 임용 이란신규채용 승진임용 전직 전보 겸임 파견 강임 휴직 직위해제 정직 강등 복직 면직 해임및파면을말한다 고규정함으로써, 임용의의미를외부임용즉신규채용뿐만아니라내부인사운용과해직까지를포괄하는넓은의미로사용하고있다. 외부임용즉신규채용의방법으로는공개경쟁채용과경력경쟁채용 9) 의두가지가있다. 신규채용가운데공개경쟁채용의일반적절차는 [ 모집 시험 채용후보자명부작성 임용추천 시보임용 임명및보직 ] 으로이루어진다. 경력경쟁채용은경력직공무원퇴직자의재임용, 관련자격증의소지자, 외국어능통자, 북한이탈주민등을대상으로, 경쟁을제한하는별도의선발절차를거쳐채용한다. 정부조직안에서사람을움직여쓰는내부임용의유형은수평적이동, 수직적이동그리고해직및복직으로크게나눠볼수있다. 수평적이동은다시전직 전보 파견 겸임으로, 수직적이동은승진 강등 강임으로그리고해직및복직은휴직 직위해제 정직 면직 해임및파면으로나눠볼수있다. 제 2 절능력개발 능력개발은조직구성원의역량과능력을향상시키는것을말한다. 이절에서는교육훈련, 근무성적평정등을중심으로다루고자한다. 9) 경력경쟁채용 이란용어는기존의 특별채용 에해당하는것으로, 2008 년외교부등의특별채용비리가큰사회적물의를빚자정부는 2010 년의법개정을통해 경력경쟁채용 이라는용어로바꾼것이다. ㅣ 134 ㅣ

143 제 6 편인적자원의관리 1. 교육훈련교육훈련 (education and training) 은공무원에게직무수행상필요한지식과기술을연마시키고가치관과태도를발전지향적으로개선시키고자하는인사기능을말한다. 오늘날공무원교육훈련의의미는지식과기술의연마뿐만아니라잠재적인능력을종합적으로개발하는활동을포함하는광의의뜻으로사용된다. 우리나라에서와같이공무원인사가폐쇄형으로이루어지고공무원의신분이법적보장을받고있는경우, 기술과환경의변화에대응하여교육훈련을통한능력발전노력은더욱중요한의미를지닌다. 교육훈련의방법은훈련의목적, 대상자의특징에따라그효과가다르다. 훈련의목적에따른훈련방법을분류해보면, ➀ 지식의습득을위한방법 ( 강의, 토론회, 사례연구, 시찰, 시청각교육, 사이버강좌등 ), ➁ 기술연마를위한법 ( 사례연구, 모의연습, 현장훈련, 전보 순환보직, 실무수습, 시청각교육등 ), ➂ 태도 행동의교정을위한방법 ( 사례연구, 역할연기, 감수성훈련등 ) 이있다공무원교육훈련의종류는교육훈련의목적과훈련을받는공무원의계층, 훈련기간, 훈련장소, 훈련방법의성격등에따라여러가지로나눌수있다. 교육훈련의종류는목적과내용등의기준에의해적응훈련 (orientation training), 정부고유업무담당자훈련, 일반재직자훈련 (refresher and extension course) 훈련, 감독자훈련 (supervisory training), 관리자훈련 (executive training), 윤리교육훈련 (ethical education and training) 등으로나눌수있다. 적응훈련은특정직책을담당하기전에받는훈련을말한다. 적응훈련에서는소속직장전체의성격과업무상황을알려주고, 직무수행에필요한기초지식을습득하게한다. 정부고유업무담당자훈련은경찰 소방등민간부문에서배울기회나경험을쌓을수없는직책을부여받는사람에게실제업무를담당하기전에실시하는훈련을말한다. 그리고보수교육 ( 補修敎育 ) 이라고도하는일반재직자훈련은재직공무원을대상으로새로운지식이나기술또는법령의내용을습득시키고근무태도와가치관을개선시키기위하여정기적또는수시로실시하는훈련을말한다. 감독자훈련과관리자훈련은부하를지휘감독하는간부직공무원에대한훈련이다. 감독자훈련은과장급을대상으로한교육훈련으로인간관계 의사전달 인사관리 부하의훈련 사무 ㅣ 135 ㅣ

144 행정학 관리 사무개선등을교육한다. 국장급등고위공무원을대상으로한관리자훈련은공무원들의관리능력, 즉정책결정과지도에필요한능력을향상시키는훈련을말한다. 정신교육이라고불리는윤리교육훈련은공무원의윤리성을제고할목적으로가치관과태도의발전적변화를모색하는교육훈련을말한다. 우리나라에서는최근액션러닝 (action learning) 과역량기반교육훈련 (competency based curriculum: CBC) 등이강조되면서실천학습과개인역량개발을강화하고있다. 또한국제교류협력사업의일환으로외국공무원을대상으로한교육훈련도강화하고있다. 액션러닝 이란교육참가자들이소규모팀을구성하여실제현안문제를해결하면서동시에문제해결과정에대한성찰을통해학습하도록지원하는행동학습 (learning by doing) 교육방식을말한다. 주로관리자훈련에사용된다. 역량 이라는개념은특정직무에서탁월한성과를나타내는고성과자 (high performer) 에게서일관되게관찰되는행동적특성을의미한다. 각급공무원교육원에서강조되고있는 역량기반교육훈련 (competency based curriculum: CBC) 은조직의실질적인성과창출에필요한역량을파악하여현재수준과요구수준간의격차를확인한후이를해소하기위한교육훈련체계라할수있다. 2. 성과관리와근무성적평정우리나라의현행 근무성적평정 제도는 성과관리 의큰틀속에포함되어다루어지고있다. 성과관리제도는공무원개인의성과관리와조직의성과관리로나뉜다. 개인의성과관리는 4급및 5급과장직위재직자이상의공무원을대상으로하는성과계약등평가와 5급 ( 과장직위재직자제외 ) 이하공무원을대상으로하는 근무성적평가, 경력평정및가점평정등으로구분된다. 조직의성과관리는기관별주요정책과제 재정사업 행정관리역량등을평가하는정부업무평가와, 균형성과 (BSC) 모델을적용하여재무 내부프로세스 고객 학습과성장등을평가하는각부처성과관리시스템으로구분된다. 근무성적평정 (performance evaluation or appraisal) 이란공무원이근무하고있는조직체에서의근무실적, 직무수행능력및태도등을체계적 정기적으로평가하는것을말한다. 평가결과는보수 승진 배치전환 교육훈련등의인사행정에반영된다. ㅣ 136 ㅣ

145 제 6 편인적자원의관리 조직구성원의근무실적과직무수행능력을측정하여인사에반영하는근무성적평정제도는피평정자의동기유발을통하여조직전체의생산성을높이고자하는데주된목적이있다. 근무성적평정의유형은다양하게분류할수있다. 근무성적평정의유형은평정의방법을기준으로하여도표식평정척도법 (graphic rating sca1e), 강제배분법 (forced distribution), 사실기록법, 서열법, 목표관리제평정법, 체크리스트 (check list) 평정법, 강제선택법 (forced choice method), 중요사건기록법 (critical incident method), 행태기준평정척도법 (behaviorally anchored rating scales: BARS), 행태관찰척도법 (behavioral observation scales: BOS) 으로나눠볼수있다. 도표식평정척도법은도표로된평정표를사용하는근무성적평정방법으로, 가장많이이용되고있으며, 평정표의작성이용이하고평정이쉽다는장점을지닌다. 강제배분법은결과가과도하게집중되거나관대화되는것을막기위해성적분포의비율을미리정해놓는평정방법을말한다. 사실기록법은공무원의근무성적을객관적인사실에기초하여평가하는것을말하며, 서열법은피평정자간의근무성적을서로비교할때평정요소를세구분한객관적지표에의하지않고피평정자의전체적인근무상황을포괄적으로비교하여서열을정하는방법을말한다. 목표관리방법은상 하급자간에협의를통하여부서및개인의목표를명확히설정하고일정기간 ( 근무성적평정기간 ) 동안목표활동을수행하게한뒤, 성과를평가하여보상체제에반영하는평가제도를말한다. 체크리스트평정법은공무원평정에적절하다고판단되는표준행동목록을미리작성해두고, 이목록에단순히가부를표시하게하는방법을통하여공무원의근무성적을평가하는방법을말한다. 강제선택법은 2개또는 4~5개의항목으로구성된각기술항목의조 ( 組 ) 가운데서피평정자의특성에가까운것을강제적으로골라표시하도록하는평정방법을말하며, 중요사건기록법은피평정자의근무실적에큰영향을주는중요사건들을평정자로하여금기술하게하거나또는중요사건들에대한설명구를미리만들어평정자로하여금해당되는항목에표시하게하는평정방법을말한다. 또한도표식평정척도법과중요사건평정법의장점을통합한행태기준평정척도법은직무분석에기초하여중요한과업 (task) 분야를선정하고, 각과업분야의행태를 바람직함 을기준으로몇개의등급으로구분한뒤점수를할당하 ㅣ 137 ㅣ

146 행정학 는평정방법을말한다. 행태기준평정척도법 (BARS) 와도표식평정척도법 (graphic rating sca1e) 을혼합한행태관찰척도법 (BOS) 은도표식평정척도법과유사하게사건의빈도수를표시한등급을사용하되, 행태에관한구체적인사건 사례를기준으로평가하는평정방법을말한다. 근무성적평정유형은또한평정자를기준으로하여피평정자가자신의근무성적을스스로평가하는자기평정법 (self-rating), 피평정자들이상호평정하는동료평정법 (peer rating), 피평정자의상관인감독자가평정하는감독자평정법, 부하들이상관을평정하는부하평정법, 피평정자의상급자 동료 부하 고객등이참여하여평정하는집단평정법 ( 다면평가제 ) 등으로나눠볼수있다. 참여정부시절전정부부처에도입 시행되던다면평가제는 2010 년부터그결과를역량개발, 교육훈련등에활용하되승진, 전보, 성과급지급등에는참고자료로활용하도록제도가변경됨에따라사실상유명무실화되었다. 근무성적평정과정에는평정결과를왜곡시키는여러가지오류즉연쇄효과 (halo effect), 집중화경향 (central tendency), 관대화경향 (tendency of leniency), 규칙적오류 (systematic or constant error) 와총계적오류 (tota1 error), 시간적오류 (primacy effect and recency effect), 선입견 (personal bias) 에의한오류등이개입된다. 연쇄효과는한평정요소에대한평정자의판단이연쇄적으로다른요소의평정에도영향을주는현상을말한다. 집중화경향은평정자가모든피평정자들에게대부분중간수준의점수를주는심리적경향을말하고, 관대화경향이란평정결과의분포가우수한쪽에집중되는경향을말하며, 이와반대로평정결과의점수분포가낮은쪽에집중되는경향을엄격화경향이라한다. 이러한집중화경향, 관대화경향및엄격화경향의폐단을막기위해서는강제배분법을활용할수있다. 한편어떤평정자가다른평정자들보다언제나후한점수또는나쁜점수를주는것을규칙적오류 (systematic or constant error) 라하고, 평정자의평정기준이일정치않아관대화및엄격화경향이불규칙하게나타나는경우를총계적오류 (tota1 error) 라한다. 우리나라정부에서는근무성적평정결과에이의가있는경우확인자에게이의를신청할수있도록하고있고, 이의신청결과에불복하는경우근무성적평가위원회에근무성적평가결과의조정을신청할수있도록하고있다 ( 공무원성과평가등에관한규정제21조 ). ㅣ 138 ㅣ

147 제 6 편인적자원의관리 제 3 절동기부여동기부여 ( 動機附輿, motivating) 는조직구성원으로하여금업무를적극적으로행할의욕을일으키도록동기를부여하는것을말한다. 동기부여를위한인사행정수단으로는여러가지가있다. 고충처리제도 (grievance procedure), 제안제도 (suggestion system) 그리고보수행정과관련된제도들이이범주에속한다. 그리고제5편제3장제1절에서다룬 [ 동기이론 ] 과제5편제3장제5절에서다룬 [ 생산성향상을위한포괄적관리기법 ] 의내용이모두 동기부여 와관련이있다고하겠다. 그러나이절 ( 節 ) 에서는고충처리제도, 제안제도그리고보수행정과관련된내용만을한정적으로다루고자한다. 1. 고충처리제도공무원고충처리제도는공무원이직장생활과관련하여제기하는고충을심사하여그해결책을강구하는활동을말한다. 우리나라에서는공무원고충처리규정 ( 대통령령제25751호 ) 을두고있다. 이규정제2조에서 공무원은누구나근무조건 인사관리기타신상문제에대하여인사상담및고충심사 ( 이하 고충심사 라한다 ) 를청구할수있다. 고규정하고있다. 이규정에따르면심사대상은근무조건, 인사관리및기타신상문제에한정되며, 이의처리는각급고충심사위원회에서하도록하고있다. 고충심사위원회의결정은기속력은없으나임용권자에게결정결과에따라고충해소를위해노력할의무를부과한다. 우리나라에서는이제도가 1981년에만들어지긴했으나그활용도가높지못하고, 주로하급공무원의승진, 전보와관련된고충들이제기되고있다. 2. 제안제도제안제도는공무원의창의적의견과고안을장려하고개발하여정부시책에반영함으로써행정의능률화와경비의절약을기하며, 공무원의참여의식과문제해결능력의증진및사기앙양을목적으로시행되는제도이다. 다시말하면공무원의성취 ㅣ 139 ㅣ

148 행정학 의욕을자극함으로써사기앙양을도모하고그결과로행정개선에기여하게하자는제도인것이다. 제안의종류는대상의선정을자유롭게하는자유제안, 정부가과제를지정하는지정제안, 직무수행과정의문제해결책을제시하는직무제안및추천제안으로구분된다. 제안의심사는제안심사위원회에서하며그결과제안제도의목적에부합하다고판단되어채택된제안에대해서는그등급에따라포상과인사상의특전이부여된다. 우리나라에서는 1960년대후반부분적으로시작되어 1973년에법제화되었다. 제안의기간이별도로정해져있지않음에도불구하고이를장려하기위해매년일정한기간을정해특별히제안을모집하는등노력을기울이고있으나그다지활발하지못한편이다. 관련법령으로는 공무원제안규정 ( 대통령령제26433호 ) 과 공무원제안규정시행규칙 ( 행정자치부령제1호 ) 이있다. 3. 보수행정보수는공무원에게근무의대가로지불하는경제적보상을말한다. 공무원은근무의대가로보수를지급받는외에승진을하기도하고신분의유지를보장받기도하며, 연금이나보험등의혜택을받기도한다. 그중보수는정부가공무원에게금전적으로지급하는경제적보상에해당된다. 공무원의보수는정부재정으로지급되며공무원의노동권은법령상의여러제약을받기에사회일반의보수수준에비추어낮다는특징을지닌다. 보수체계는공사 ( 公私 ) 조직을불문하고봉급 ( 기본급 ) 과수당 ( 부가급 ) 으로구성된다. 봉급은직책, 능력, 자격에따라일률적으로받는금액을말하며, 수당은특별한사정에따라받는금액을말한다. 보수행정의합리화정도가낮거나, 계급제를채택하고있는나라에서특히공무원의보수체계는, 수당의종류가많다는특징을지닌다. 공무원보수가운데기본급은근속급 ( 연공급 ), 직무급, 직능급의속성에따라결정된다. 근속급은연공 (seniority) 과같은인적요소기준에의한임금형태로속인급 ( 屬人給 ) 혹은연공급이라고도한다. 근속연수에따라임금수준이결정되는근속급은공무원개개인의생활을유지 보전하고노동시장에서일정한노동력을확보하려는목적차원에서유용한제도이다. ㅣ 140 ㅣ

149 제 6 편인적자원의관리 직무급은개개인이맡고있는직무 (job) 가지니는상대적가치를평가하여임금을결정하는방식 (job-based pay) 으로선진국에서많이채택하고있는제도이다. 다시말해서직무의곤란도 ( 괴로움과어려운정도 ), 책임도등의 직무가치 를상대적으로분석 평가하여그결과에따라보수를결정하는것으로, 동일직무에대한동일보수 (equal pay for equal work) 원칙에근거한속직급 ( 屬職給 ) 의한형태다. 직무급제도가정착되기위해서는직무가표준화되고객관화되어야하므로직무분석과직무평가가이루어져야한다. 직능급은직무수행능력을기준으로한것 (ability-based pay) 으로, 연공급의속인적 ( 屬人的 ) 요소 ( 사람에대한임금 ) 와직무급의속직적 ( 屬職的 ) 요소 ( 일에대한임금 ) 를결합한 혼합형태 라고할수있다. 공무원에대한주요금전적보상체계가운데하나로공무원연금제도 (government employees pension program) 가있다. 공무원연금제도는공무원들에대한사회보장제도로서, 사회보험 (social insurance) 의원리에의하여운영되는장기소득보장시스템이다. 공무원연금제도는군인연금, 사립학교교직원연금, 국민연금제도등과같이사회보험제도의일종이다. 공무원연금제도는기금제 (pre-funding system, funded plan, actuarial reserve plan, accumulation of fund) 와비기금제 (terminally funded plan, cash disbursement plan, pay-as-you-go financing, unfunded system) 로나눠볼수있다. 기금제는기금을장기적으로적립해두어이기금의운용과투자를통하여나오는이자와수익을재원으로하여연금을지급하는방식을말한다. 미국과우리나라는기금제를활용하고있다. 기금제는보험적립제라고도한다. 이에반해비기금제는미리기금을적립해두지않고필요한재원을세출예산에계상하여지출하므로현금지출제라고도한다. 영국과프랑스등이비기금제를운영하고있다. 기금제를채택하는경우그소요재원을확보하는방법을기준으로하여다시기여제 (contributory system) 와비기여제 (non-contributory system) 의두가지로나눠볼수있다. 기여제란기금조성비용을정부와공무원이공동으로부담하는제도를말하며, 비기여제란기금조성의비용을정부가단독으로부담하는제도를말한다. 그러나실제기여제를택하느냐비기여제를선택하느냐의문제는경제적이라기보다심리적인 ㅣ 141 ㅣ

150 행정학 문제라고할수있다. 왜냐하면비기여제라하더라도공무원이기여해야할금액만큼을정부가공무원의보수를줄여서충당하면기여제와비슷한결과가나오기때문이다 ( 이종수외, 2011). 우리나라의공무원연금재정은날로악화되고있다. 이러한상황에서는기여금을점진적으로늘리고수혜범위를축소해야할것이다. 또한연금기금에대해지속적으로관리혁신을해나가야할것이다. 제 5 장공무원의행동규범과규율 제 1 절공무원의정치적중립공무원의정치적중립성 (political neutrality) 은공무원이당파적정치활동에개입하여서는아니된다는당파적중립성 (political party neutrality) 을의미한다. 공무원의정치적중립규범은 19세기말실적주의인사행정이도입된이래정치 행정관계설정의기본틀로기능해왔다. 공무원들에게정치적중립이요구되는근거는다음과같다 ( 오석홍, 1993: ). 첫째, 민주국가에서의공무원은국민전체에대한봉사자로서공익을옹호하고증진시키는임무를수행하므로불편부당하여야한다. 둘째, 정치적개입에의한부정부패와낭비를방지하기위하여공무원의정치적중립은필요하다. 셋째, 정권교체에도불구하고행정업무의계속성과전문성을확보하기위하여공무원의정치적중립은필요하다. 넷째, 공무원집단이안정된중립적세력으로기능함으로써정치체제내의세력균형을도모하기위하여공무원의정치적중립은필요하다. 다섯째, 신분보장을통하여직무수행의능률성을확보하기위하여공무원의정치적중립은필요하다. 역사적으로엽관주의의폐해가컸던국가는공무원의정치적중립을엄격하게요구 ㅣ 142 ㅣ

151 제 6 편인적자원의관리 하고있으나, 그렇지않은국가는비교적관대하다. 대체로유럽의국가들은공무원의정치활동에대하여관대한반면한국과미국의경우에는공무원에대해엄격하게정치적중립을요구하고있다. 영국에서는정책결정과관련이깊은고급공무원에대해서는정치적중립을강하게요구하나하위직으로내려갈수록완화하여최하위계층에대해서는어떠한제약도두지않고있다. 가장엄격하게공무원의정치활동을규제하고있는국가가운데하나인우리나라에서는대학교수등일부특수분야의공무원을제외하고는공무원의정당가입자체를금지하고있다. 우리나라의국가공무원법 ( 제65조 ) 에서금지하고있는공무원의정치활동은다음과같다. 1 공무원은정당이나그밖의정치단체의결성에관여하거나이에가입할수없다. 2 공무원은선거에서특정정당또는특정인을지지또는반대하기위한다음의행위를하여서는아니된다. 가투표를하거나하지아니하도록권유운동을하는것나서명운동을기도 주재하거나권유하는것다문서나도서를공공시설등에게시하거나게시하게하는것라기부금을모집또는모집하게하거나, 공공자금을이용또는이용하게하는것마타인에게정당이나그밖의정치단체에가입하게하거나가입하지아니하도록권유운동을하는것 3 공무원은다른공무원에게제1항과제2항에위배되는행위를하도록요구하거나, 정치적행위에대한보상또는보복으로서이익또는불이익을약속하여서는아니된다. 공무원의정치적중립규범과연관하여생각해볼문제가운데하나는 정책적중립 의문제다. 직업공무원에게요구되는 중립적역량 (neutral competence) 은정책과정에서의전문적판단과중립적관점의투입을기대하는 정책적중립 의의미로해석되어야할것이다. 1921년설치된미국의예산처 (Bureau of the Budget: BoB) 10) 는중립적역량을뜻하는전문성과비당파성의요새 ( 要塞 ) 라는평판을받아왔다. 예산처의주된사명은 10) 1970 년관리예산처 (Office of Management and Budget: OMB) 로개칭됨. ㅣ 143 ㅣ

152 행정학 정부내에서절약과능률을추구하는것인바, 이는재정이많이소요되는새로운정책을추진하려는대부분의대통령의욕구와조화되지않는다. 닉슨과레이건두대통령은특히정치적당파성이강한인물을관리예산처장으로임명함으로써관리예산처의활동이보다분명하게그들의정치적목표를향하도록만들었다 (Wolf, 1999: 143). 공무원의정책적중립성은정부사업의절약과능률성의확보를위해필수불가결한요건이될것이다. 그러나현실적인정치틀속에서공무원들이정책적중립성을유지하기는여간힘든일이아니다. 제 2 절공무원노동조합활동 공무원노동조합 (government employees' union) 은공무원들이자주적으로단결하여근로조건의유지개선과복지증진, 기타경제적 사회적지위의향상을목적으로조직되는공무원집단의단체로정의될수있다. 공무원은공무원집단의집단적이익을표출하여복지증진을도모하기위하여노동조합을조직한다. 공무원은주권자의공복 ( 公僕, public servant) 으로서공적업무를수행한다는특수성을갖는다. 따라서헌법에보장된국민기본권으로서의단결권, 단체교섭권및단체행동권은공무원들의경우에일정한제약을받는다 ( 이종수, 2013b). 우리나라에서는그동안사실상노무에종사하는공무원에대해서만노동권이제한적으로허용되어왔으나, 1999년의 교원의노동조합설립및운영등에관한법 및 공무원직장협의회의설립 운영에관한법률 과 2006년 1월시행된 공무원의노동조합설립및운영등에관한법률 에의하여교원및 6급이하일반직공무원도 노동조합 과 공무원직장협의회 를결성할수있게되었다. 사실상노무에종사하는공무원은미래창조과학부소속현업기관의작업현장에서노무에종사하는우정직공무원 11) ( 우정직공무원의정원을대체하여임용된일반임기제공무원및시간선택제일반임기제공무원을포함 ) 을말한다 ( 국가공무원복무규정제28조 ) 11) 이전의체신노조에속했던공무원을지칭한다. 이전에는 체신노조 와함께철도노조, 국립의료원노조의조합원들도 사실상노무에종사하는공무원 의범주에속했으나, 철도청과국립중앙의료원이기존의행정기관에서 공사 및 법인 으로바뀜에따라, 이들노조들은 공무원노동조합 에서 공공노조 로바뀌고, 현재는 체신노조 에속했던공무원들만 사실상노무에종사하는공무원 으로남아있다. ㅣ 144 ㅣ

153 제 6 편인적자원의관리 공무원노동조합의효용성은공무원의집단적의사표시의수단이된다는점에서, 참여의식 가치인정 귀속감등의충족을통하여동기부여효과와아울러사기의앙양을기할수있다는점에서, 행정의민주화와행정발전에기여할수있다는점에서, 실적제의강화기능을수행한다는점에서그리고공무원들의올바른직업윤리확립과부패방지에기여할수있다는점에서찾을수있다. 그러나공무원노동조합에반대하는사람들은공무원노동조합이장기적으로공익을해치게된다는논거에서반대한다. 이들은먼저주권자의공복으로서공적업무를수행하는특수성때문에공무원들의단체활동이허용되어서는안된다고주장한다. 그리고공무원노동조합은전체국민의이익보다는공무원집단의부분이익을추구하므로공익을해치게된다는논거에서, 또한실적주의인사원칙을저해하고, 행정의능률성을저해할수있다는점에서공무원노동조합에반대한다. 어느나라에서나공무원노동조합의단체구성권과단체교섭권은폭넓게허용되고있으나, 단체행동권은일부소수의국가를제외하고는대부분의국가에서제한되고있다. 그이유는공공업무를수행하는특수성을지닌공무원들의파업은공익을크게침해할수있다는우려때문이다. 제 3 절공무원의신분보장과징계 1. 공무원의신분보장공무원은법에정하는사유에의하지않고는자의적으로퇴직당하거나신분상의불이익을받지않는다. 즉공무원은법령에의하지않고는면직 휴직 직위해제와같은신분상의불이익을당하지않도록제도적뒷받침을받고있다. 공무원의신분을이와같이법률로보장하는이유는신분의안정을통하여행정의일관성과능률성을향상시키고국민에대한봉사의질을높이기위해서다. 즉공무원의신분을보장하는취지는신분보장을통하여행정의능률성을확보하고국민에대한봉사의질 ( 質 ) 을높이는데있는것이지, 무능한공무원에대해서까지신분을보장하고, 공무원개인이나집단의사익을보호하는데있지않다. 따라서공 ㅣ 145 ㅣ

154 행정학 무원의신분보장은일정한한계내에서이루어질수밖에없다. 그러나정치권력이공무원의신분보장을지나치게흔들경우행정의능률성과안정성그리고합리성을크게훼손할수있다는점에서공무원의신분보장은중요한의의를지닌다고하겠다. 우리나라의국가공무원법과지방공무원법은모두공무원의신분보장을명시하고있다. 국가공무원법제68조는 공무원은형의선고, 징계처분또는이법에정하는사유에따르지아니하고는본인의의사에반하여휴직 강임또는면직을당하지아니한다. 다만, 1급공무원과직무등급이가장높은등급의직위에임용된고위공무원단에속하는공무원은그러하지아니하다 고규정, 공무원의신분보장을명시하고있다. 그러나우리나라의현실은법제상으로는공무원의신분이보장되고있으나, 실질적으로는공무원의신분을위협하는수단들이많이이용되고있다. 특히새로운정권의출범초기에취약한정권의정통성을보완하기위하여실시되는대량숙정과구조조정, 정식징계절차를거치지않는직위해제, 그리고국가공무원법상의제도가아니면서도사실상의강제퇴직의효과를갖는권고사직등의비공식적징계수단들은공무원의신분보장을크게위협하고있다. 또한정실인사의수단으로활용되거나구성원을좌천 해임시키는수단으로악용되는전보도공무원의신분을위협하는제도적장치로기능한다. 우리나라공무원의신분보장제도를개선하기위해서는공무원의신분보장을근본적으로위협하는대량숙정, 직위해제, 권고사직등의비공식징계수단의사용을억제하여야할것이며, 소청심사제도를활성화하는한편인사이동의기준을객관화 표준화하여인사권자가자의적으로전보권 ( 轉補權 ) 을행사하는것을방지하여야할것이다 ( 이종수외, 2005). 2. 공무원의징계징계 ( 懲戒 ) 는공무원의의무위반에대한제재를의미한다. 즉징계는법령, 규칙, 명령위반자에대한처벌을뜻한다. 징계는공무원이맡은바직무를좀더성실하게수행하고행동규범을준수하게하기위한통제활동으로, 의무위반자에대한제재를통해서공무원들의잘못된행태를교정하려는데주목적이있다. 징계는교정의목적도있지만예방의목적도아울러지닌다. 또한징계를적극적측면에서보면, 단순한 ㅣ 146 ㅣ

155 제 6 편인적자원의관리 처벌이아닌교육훈련의의미도지닌다. 우리나라는공무원법에징계의사유를법령의위반, 직무상의의무위반및태만, 위신손상행위등으로규정하고그러한사유가발생했을경우에는징계의결에따라파면 해임 강등 정직 감봉 견책등의징계를하도록규정하고있다. 그러나징계사유가매우추상적이고애매하게규정되어있기때문에징계사유의발생을파악하는것도힘들며, 또한관료제내의온정적풍토로인해징계사유가발생해도극소수만징계를받게된다. 징계의원인으로는개인의윤리의식의결여나지식부족또는직위의부적합, 부적절한욕망의추구및정서적요인등이복합적으로작용한다. 그러나불합리한제도와조직의부당한정책, 감독자의감독소홀또한징계사유의발생을조장할수있다. 징계의예방적기능을달성하기위해서는정부차원에서징계사유발생가능성이있는부분을미리점검하고대처해야하며, 조직을참여지향체제로운영하고구성원개개인의특성을고려해서직무를부여해야할것이다. 공무원의그릇된행동을사전에예방하고교정하기위해징계제도는올바르게운영되어야한다. 징계가꼭필요한경우에이를방임하거나, 징계권을함부로남용하는권위주의로는징계본래의효과를거둘수없다. 근무규율을확립하고행정의능률성을확보하기위해서는어떠한조직이든징계제도를필요로한다. 그러나과거행동의처벌을위주로한징계보다는미래행동의교정이강조되어야할것이며, 일탈행동의교정을위한여러노력이선행적으로이루어진뒤, 징계는마지막수단으로강구되어야할것이다. 징계처분을받은공무원이그처분에불복하여이의를제기할경우, 이를심사해서구제하는절차가행정기관에마련되어있다. 그것이소청심사 ( 訴請審査 ) 제도다. 소청심사제도는징계처분이나강임 휴직 직위해제또는면직처분과같이그의의사에반하는불이익처분을받은공무원이그에불복하여이의를제기하는경우, 이를심사해서구제하는절차이다. 소청심사제도는사법부에 행정소송 을제기하기에앞서반드시거쳐야하는전심절차로서, 행정부내에서공무원의신분을보장하기위한제도적장치이다. 소청심사위원회는중앙부처로서의인사혁신처, 각시 도등에각각설치되어있다. ㅣ 147 ㅣ

156 행정학 제 6 편생각해보기 1. 최근들어우리나라공무원제도에개방형직위, 직위공모제등경쟁성을강화하기위한제도들이도입되었다. 이러한제도의도입에따른문제점을지적하고그해결방안에대해논의해보자. 2. 우리나라에서공무원의신분보장을해치는 관행 들을구체적으로살펴보고, 그제도적개선책을모색해보자. 3. 우리나라에서직업공무원제적요소를강화해야한다는주장의장단점에대해생각해봅시다. 4. 한국행정에서실적제를강화해야한다는주장과엽관제적요소를더도입해야한다는주장이부딪치고있다. 각주장의논거에대해생각해봅시다. 5. 한국의인사행정에서대표관료제를확대도입할필요가있는지의여부에대해그논거를생각해봅시다. 6. 한국의인사행정에서계급제와직위분류제적요소가운데어느것을확대도입하는것이바람직한가에대해생각해봅시다. 7. 한국공무원의동기를유발할수있는구체적방안에대해생각해봅시다. 8. 아래 box의글을읽고공무원의정치적중립의필요성에대해생각해봅시다. 공무원이정치적중립을지켜야한다는행동규범은우리의경우처럼복수정당제에입각한민주정부를채택하고실적주의를인사행정의원리로받아들이는나라에서만문제로된다. 군주국가나일당전제국가에서는공무원의정치적중립성이논의될여지가없다. 의회민주정치를하고있는나라에서도엽관주의를지배적인인사행정원리로채택하고있는경우에는공무원의정치적중립성을인사행정의보호대상으로삼지않는다. ㅣ 148 ㅣ

157 제 6 편인적자원의관리 역사적으로엽관주의의폐해가컸었던국가는공무원의정치적중립을엄격하게요구하고있으나, 그렇지않은국가는비교적관대하다. 대체로유럽의국가들이공무원의정치활동에대하여관대한반면한국과미국의경우에는공무원에대해엄격하게정치적중립을요구하고있다. 영국에서는정책결정과관련이깊은고급공무원에대해서는정치적중립을강하게요구하나하위직으로내려갈수록완화하여최하위계층에대해서는어떠한제약도두지않고있다. 가장엄격하게공무원의정치활동을규제하고있는국가가운데하나인우리나라는대학교수등일부특수부문의공무원을제외하고는공무원의정당가입자체를금지하고있다. 국회의원선거와관련하여한국 미국 일본등은공무원의입후보자체를금지하고있으며, 당선후공직을사임하여야하는나라로는독일 벨기에등이있고, 북유럽여러나라는공무원의국회의원겸직을허용하고있다. 우리나라의국가공무원법은공무원의정치활동을광범하게제한하고있다. 일부정무직공무원을제외한나머지공직자들은선거에의하여취임하는직위에겸임될수없으며, 선거에입후보하려면사전에공직을사임하여야한다. 9. 공무원노동조합의활동에관한아래 box의글을읽고, 공무원노동조합의활동과공무원의정치적중립의무에대해생각해봅시다. 시국선언 전공노 전교조 공무원도기본권주체 전국공무원노동조합 ( 전공노 ) 은 29일시국선언등에참여해공무원법위반혐의등으로기소된이들의재판과관련 공무원도국민이며기본권의주체임이판명될것을기대한다 고밝혔다. 전공노는이날오후민주사회를위한변호사모임사무실에서기자회견을갖고 공무원의정당활동, 선거운동은제약이불가피할지라도, 일반적인의미에서의 정치적표현의자유 는최대한보장되어야한다 며이같이주장했다. ㅣ 149 ㅣ

158 행정학 이들은 시국선언은민주주의의후퇴를막겠다는충정에서비롯된것 이라며 시국선언을통해진정한국민의봉사자로거듭나겠다는취지였으므로국가및지방공무원법상집단행동금지에저촉되지않는다 고강조했다. 이어 국민의한사람인공무원들이최소한의기본권을행사할수있는길을열어주어야한다 며 지금이라도정부는시국선언을빌미로한탄압을중단하라 고촉구하고사법부에 현명한판단 을내려줄것을호소했다. 한편이날오후서울중앙지법 417호법정에서는전국교직원노동조합 ( 전교조 ) 정진후위원장등 9명과전공노정헌재위원장 ( 민주공무원노조위원장 ) 등 10명에대한첫공판이형사합의 36부 ( 부장판사정한익 ) 심리로열렸다. 시국선언사건은이제껏 4곳법원에서 1심판결이났는데유 무죄가 2 대 2로엇갈려혼란을초래했다. 전주지법과대전지법단독판사들은무죄를, 인천지법과대전지법홍성지원단독판사들은무죄를각각선고했다. 이와는별도로검찰은전교조와전공노조합원의정당가입, 당비납부등 불법정치활동 의혹에대한수사를진행중이다. 경찰로부터사건을송치받은서울중앙지검공안2부 ( 부장검사유호근 ) 는이날본격재수사에착수했다.( 조선일보 : ) ㅣ 150 ㅣ

159 제 7 편 예산과재정의관리

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161 제 7 편예산과재정의관리 제 7 편예산과재정의관리 정부의재정활동을깊이있게이해하기위해서는정부예산의세출측면뿐만아니라세입측면도함께다루어야한다. 정부및기타공공단체가공공욕구를충족시키기위해필요한자원을조달하고관리 사용하는경제활동을재정 (public finance) 이라고한다. 재정활동은즉정부가국민들로부터세금을징수하여국방, 교육, 도로건설등각종사업을시행하는것을말한다. 정부재정활동의주된도구는정부예산이다. 여기서는예산의개념과기능그리고원칙등을살펴보고자한다. 제 1 장예산의기초적이해 제 1 절예산의개념과기능 1. 예산의개념예산 (budget) 은일정기간 12) 동안의정부의수입 지출의예정적계산서이자사업계획서다. 예산은정부의가장중요한문서의하나로정책결정의결과와우선순위, 사업의목적그리고정부가제공하는서비스의전반적인수준을나타낸다. 정부예산은 1 일정한회계연도의 2 화폐단위로표시한 3 세입세출에관한계획이라고할수있다. 이것을좀더구체적으로살펴본다면 1 결산이사후의수지 ( 收支 ) 의집계인데반하여예산은사전에예상되는경비및수입에관한계획안이다. 2 예산은단순한재정설명서와달리, 화폐표시를수반하는수지간의균형이고려되어있으며, 3 정치단체의수입 지출의예정적계산이라는점에서기업이나가계수지의예정적계산과 12) 예산에서일정기간이라고하는것은소위회계연도를말하는것이다. 1 회계연도간의수입을세입이라고하며 1 회계연도간의지출을세출이라고하므로예산은 1 회계연도에있어서의세입 세출의예정적계산이라고할수있다. ㅣ 153 ㅣ

162 행정학 는다르다 ( 유훈, 1984: 503). 4 예산은국민들이납부하는조세와사용자부담금등공공의재원으로편성 운영되기때문에이는법률에근거하여집행되어야한다. 2. 예산의기능예산의기능은보는관점에따라다양하게제시되고있는데여기서는크게 1 정치적기능, 2 관리적기능, 3 경제적기능등세가지로나누어살펴보고자한다. 가. 정치적기능예산은국민이그대표기관인의회를통해정부를통제하는수단의하나이다. 예산제도는의회제도와병행해서발달한제도이며, 어떤의미에서의회제도자체가재정의민주적통제를위해발달했다고해도과언이아니다. 예산의정치적기능을강조한대표적학자로는윌다브스키 (Aaron Wildavsky, ) 가있다. 나. 관리적기능예산은행정부가가용자원을동원하여국가의사업계획을관리하는기능을가지고있다. 다. 경제적기능 1) 경제안정기능국민경제에결정적영향을미치는예산은경제안정화에기여하는재정정책의도구로서의기능을가진다. 2) 경제성장촉진기능예산은발전도상국가는물론선진국에서도경제성장의수단으로인식되고있다. 특히정부가경제발전의주동적인역할을담당하는유도발전정책의경우자본형성을위한예산의직접적인역할이더욱강조된다. 3) 소득재분배기능예산은상속세, 소득세등의세율조정과사회보장적지출등을통하여소득재분배기능을수행한다. ㅣ 154 ㅣ

163 제 7 편예산과재정의관리 4) 자원배분기능예산은발전목표의달성을극대화시키기위한합리적자원배분수단으로기능하고있으며, 특히시장경제가제대로작동하지않는경우예산의자원배분기능은더욱강화된다. 제2절예산의원칙 1. 입법부중심원칙가. 예산공개의원칙심의, 의결된예산및결산은국방 국가정보등국가안보에관련된사항을제외하고는모두공개되어야한다. 나. 예산명료성의원칙예산은모든국민이쉽게이해할수있도록편성되어야한다. 다. 예산사전의결의원칙예산은집행하기에앞서국회의의결을거쳐야한다. 라. 예산엄밀성의원칙예산과결산은엄밀하게일치되어야한다. 마. 예산한정성의원칙예산의각항목은상호명확한한계를지녀야한다. 예산한정성의원칙은다음과같은세가지내용을지닌다. 1 예산의목적외사용금지, 2 계상된금액이상의지출금지, 3 연도경과금지등이다. 바. 예산통일성의원칙특정한세입과특정한세출을직결시켜서는안된다는것으로 non-affection의원칙이라고도한다. ㅣ 155 ㅣ

164 행정학 사. 기 타 이밖에도예산단일성의원칙, 예산완전성의원칙등이있다. 2. 행정부중심원칙과거입법부중심의통제지향적예산원칙은정부의기능과책임이확대됨에따라새로운사태에적응하기어렵다는문제점이대두되게되었다. 행정부는현대의복잡하고어려운정치적 사회적 경제적인여러문제를해결하는수단으로예산을활용하지않을수없게되었으며, 예산원칙도이러한원칙에서재조명되지않을수없게된것이다. 다음에서는이러한행정부중심원칙들중에서중요한것을중심으로간단히소개하고자한다. 가. 계획의원칙예산은행정부의사업계획을반영하는것이므로예산의편성은행정부수반의전체사업계획의수립과밀접한관련성을갖지않으면안된다. 나. 예산수단구비의원칙정부가책임있게예산을편성 심의 집행하기위해서는적절한수단을구비하여야한다. 다. 다원적절차의원칙예산은정부의다양한활동을나타내주는만큼이러한활동의능률적인수행을위해서는다양한절차가필요하다. 라. 시기신축성의원칙예산은경제사정등객관적정세의변동에대응할수있는장치를포함해야한다. 마. 예산기구상호성의원칙예산의편성 집행은행정수반의지휘를받아야하나능률적인예산운영을위해서는모든부처와그산하기관의적극적인협력을필요로한다. ㅣ 156 ㅣ

165 제 7 편예산과재정의관리 바. 기 타 이외에도 1 책임의원칙, 2 보고의원칙, 3 재량의원칙등이있다. 제 3 절예산의종류와분류 1. 예산의종류예산운영과정에서의회계책임, 능률성, 대응성등을높이기위하여예산은여러종류로구분운영된다. 예산은 1 세입 세출의성질, 2 예산절차상의특징, 3 예산운영기술상의특징에따라분류될수있다. 예산운영과정에서 1 세입 세출의성질에따른예산종류는안정성및회계책임과관계가깊으며, 2 예산절차상의특징에따른종류는불확실성의완화와관계가깊고, 3 예산운영상의특징에따른종류는행정적 경제적능률성과관계가깊다 ( 신무섭, 1993). 가. 세입 세출의성질에따른구분 : 일반회계 특별회계정부에서수행하는사업의성질에따라서예산을일반회계와특별회계로구분할수있다. 일반회계는정부사업가운데국민의기본욕구를충족시키기위한것으로그세입을주로조세수입으로충당한다는특징을지닌다. 특별회계는사업적성격이농후하거나일반회계와분리하는것이능률적일것으로판단되는것으로서세입은주로자체수입, 일반회계로부터의전입금등으로구성된다. 나. 예산절차상의특징에따른구분행정부의예산편성, 입법부의예산심의과정에서예산환경의변화와결정의지체등으로각기다른양태나의미를지니는예산이나타나게된다. 1 예산편성절차에따른구분 : 본예산 수정예산 추가경정예산본예산또는당초예산은정기국회심의를거쳐확정된최초예산을말한다. 그리고수정예산은행정부가입법부의승인을얻기위해예산안을입법부에제출한이후에국내외의사회경제적여건의변화로예산안의내용중일부를변경할필요성이있을때제출되는예산안을말한다. 그리고추가경정예산은 ㅣ 157 ㅣ

166 행정학 입법부를통과하여이미성립된예산에대해행정부가추가적으로다시편성내용을변경 제출하여입법부의승인을받는것을말한다. 2 예산불성립시예산집행을위한장치 : 잠정예산, 가예산, 준예산예산은다음회계연도개시일전까지의결되어야하지만, 불가피한사유로국회가의결하지못해예산이성립되지못하는경우가발생한다. 이때우리나라는준예산을이용하도록되어있으나, 아직한번도사용한적은없다. 우리나라의헌법제54조는새로운회계연도가개시될때까지예산안이의결되지못한때에는정부는국회에서예산안이의결될때까지 (1) 헌법이나법률에의하여설치된기관또는시설의유지 운영, (2) 법률상지출의무의이행, (3) 이미예산으로승인된사업의계속의경우, 전년도예산에준하여집행할수있도록규정하고있다. 미국 일본 영국 캐나다는잠정예산제도를채택하고있다. 잠정예산은일정금액 ( 최초 4, 5개월분 ) 에해당되는예산의국고지출을허용하는제도이다. 2. 예산의분류예산의분류란국가의세입과세출을일정한기준에따라서유형별로구분해이를체계적으로배열하는것을말한다. 예산은그분류기준 ( 목적 ) 에따라여러가지로나눌수있다. 조직별분류, 기능별분류, 품목별분류, 경제성질별분류, 사업계획별분류, 활동별분류등이있다. 여기서는이러한분류방법가운데중요한기능별분류, 품목별분류, 경제성질별분류만을간단히살펴보고자한다. 우리나라에서는세출예산과목을소관별로장, 관, 항, 세항, 목으로구분하며, 각단계별로다른분류방법을사용하여예산분류를체계화시키고있다. 우선소관은조직별분류에해당된다. 그리고장, 관, 항은기능별분류의대분류, 중분류, 소분류에해당된다. 세항에서는사업계획으로서단위사업이나타난다. 그리고목은품목별분류에해당된다. 따라서현재우리나라는조직별, 기능별, 품목별분류를결합하여사용하고있다. 반면세입예산의경우관, 항, 목으로만구분하고있다. ㅣ 158 ㅣ

167 제 7 편예산과재정의관리 가. 기능별분류예산의기능별분류란정부의주요기능을기준으로하여예산을분류하는방법이다. 우리나라는세출예산을방위비 교육비 사회개발비 경제개발비 일반행정비 지방재정교부금 채무상환및기타등으로기능별로분류하고있다. 이분류방법의가장큰이점은정부의사업계획수립과입법부의예산심의를쉽게해준다는점이다. 이외에도국가사업에대한국민의이해가쉬울뿐아니라행정부가예산집행에신축성을발휘할수있어예산지출의효율성을높일수있다는장점을지닌다. 그러나입법부의예산통제가어렵게되며회계책임을분명히할수없다는결점을지닌다. 무엇보다도예산의기능별분류에대해서는주요기능이정부의각기능을포괄하고있기때문에부처별사업계획의내용을파악하기어려워합리적인예산집행이곤란하다는단점이지적되고있다. 나. 품목별분류품목별분류는예산을급여, 수당, 정보비등지출대상에따라분류하는것을말한다. 우리나라의예산과목은소관 ( 조직 ), 장, 관, 항, 세항, 목으로분류되는데, 목이품목별분류에해당된다. 이분류방법은행정부의세출예산을엄격히통제하는통제중심의예산분류형태로서행정부의예산집행의재량을엄격히제한하고있다. 품목별분류는통제중심의방법이긴하나회계책임과회계검사그리고입법부의대행정부통제를쉽게해주는장점이있다. 반면에예산집행의신축성이거의없으며, 국가사업의국민경제적영향을파악하기어려운결점이있다. 다. 경제성질별분류경제성질별분류는예산을경상계정과자본계정으로분류하는것과같이, 예산지출이국민경제에미칠영향을기준으로하여분류하는방법을말한다. 경제성질별분류는재정이거시경제지표인고용, 물가, 국제수지등에어떠한영향을미칠것인가를파악하는데적합한분류방식이다. 즉경제안정과경제성장, 국민소득분배등의국민경제적관점에서예산이편성될수있도록국가정책의수립 결정에유용한자료를제공해주는방법이다. 이러한장점에도불구하고예산지출통제가어렵고회계책임의소재가불분명하다는흠이있다. ㅣ159ㅣ

168 행정학 제 2 장예산과정 예산은행정부의편성과입법부의심의과정을거쳐결정되고, 행정부가집행한다. 그리고입법부에서결산심의를함으로써예산과정은끝난다. 예산과정의정치적성격은세가지차원의의미를가진다. 첫째는예산이결정되는과정에서다양한이해관련당사자의이익이조정된다. 둘째는이러한조정과타협의과정에서점증주의적행태가나타난다. 셋째는이러한이해관계의입장을예산을늘리려는주창자와예산을지키려는옹호자간의관계로파악할수있다. 이경우누구의이해가어떠한과정을통해조정되는가를파악하게된다. 제 1 절예산편성우리나라는행정부가예산을편성하여입법부에제출하는 행정부제출예산제도 를채택하고있다. 우리나라행정부는다음회계연도 90일전까지예산을편성하여국회에제출하도록되어있다. 기획재정부가각부처로예산편성지침서를시달하고국회에서본예산이승인되기까지필요한절차들을이행하는제반시기들을예산순기라고한다. 우리나라중앙정부의예산편성은다음의네단계를거쳐이루어진다. 첫째, 기획재정부예산실을중심으로재정운영계획을수립하고각부처에예산편성지침서를시달하는단계, 둘째중앙부처가개별사업들을확정하고예산을요구하는단계, 셋째예산실에서각부처의예산요구서를사정하는단계, 그리고넷째정부의예산안에대해국민의이해와지지를호소하는단계로구성된다. 기획재정부예산실에서는매년 3월 31일까지각부처에예산편성지침을시달한다. 이에근거해서개별부처에서는예산요구서를 5월 31일까지기획재정부에제출한다. 이러한예산요구에대해국가전체적인중요성, 그리고개별사업에대한평가를전제로개별부처와기획재정부간조정과정, 즉사정이이루어진다. 이러한조정이끝나면, 당정회의, 국무회의심의그리고대통령의승인을받아국회에제출한다. ㅣ 160 ㅣ

169 제 7 편예산과재정의관리 제 2 절예산심의정부가편성한예산안은국회가심의하여확정한다. 국회에서본격적으로예산심의작업을수행하기전에우선국정감사가실시된다. 예산심의의측면에서국정감사는예산운영에대한현장조사및자료수집의의미가있다. 국정감사가끝나면상임위원회의예비심사가진행된다. 사실상국회의예산심의활동은상임위예비심사에서시작된다. 하나의상임위원회에 30여명의의원이속해있기때문에통상적으로소위원회를구성하여예비심사를한다. 상임위의예비심사를거친정부예산안은예산결산특별위원회 ( 예결위 ) 에회부된다. 여기서는기획재정부장관이정부예산안에대해제안설명을하고예결위전문위원이예산안검토보고를한다. 그다음예결위에서는정책질의를하고부별심사를실시한다. 마지막으로계수조정소위원회에서계수조정을하면서실질적으로예산안심의가마무리되고, 그결과가국회본회의에서승인되는절차를거친다. 제 3 절예산집행 예산이국회에서확정되면회계연도개시와함께집행단계에들어간다. 예산의집행이란성립된예산을실행에옮기는과정을말한다. 예산집행은두가지의미를함축하고있다. 첫째, 행정부는국회가최종승인한대로예산을집행해야한다는통제지향적예산집행의의미가있다. 둘째, 예산이란 1년전에성립된것이기때문에실제집행과정에서는상황변화가발생할수있는바, 행정부는국회가승인해준대로집행하되상황변화에대응한융통성있는집행이필요하다는점이다. 국회가최종승인한대로예산이집행되도록하기위해서는예산집행에대한통제장치가있어야한다. 예산집행에대한통제장치로는다음과같은것이있다. 첫째, 배정과재배정제도이다. 이는예산집행을분기별및월별로통제하여수입과지출의균형을유지하고자금의흐름과사업의진도를일치시키려는제도이다. 둘째, 정원및보수를통제하여경직성경비의증대를억제한다. 셋째, 계약의방법과절차에대한규정을마련해일정액이상의계약에대해서는상급기관의승인을얻도록하여수입과지출의균형을유지하고사업의품질을통제한다. ㅣ161ㅣ

170 행정학 넷째, 기록과보고제도를체계화하여예산집행과정을투명하게한다. 또한예산이융통성있게집행되도록하기위해서도여러제도적장치가마련되어있다. 앞서밝혔듯이예산의집행에는, 행정부를통제하려는재정민주주의이념과아울러상황변화에신축적으로대응하여재량으로운영할수있게하는신축성개념이혼재되어있다. 예산집행에서신축성을유지하기위한대표적장치로는다음과같은것이있다. 첫째, 예산의신축적집행을폭넓게인정하는총괄예산제도가있다. 이는구체적으로용도를제한하지아니하고, 포괄적인지출을허용하는것이다. 예컨대교부금이나포괄보조금과같은형식이다. 둘째, 목적외사용을금지하는한정성원칙의예외적인장치로서의예산의이용 ( 移用 ) 과전용 ( 轉用 ) 이있다. 예산의이용은입법과목 ( 장, 관, 항 ) 사이의상호융통으로국회와기획재정부의승인을얻어야한다. 전용은행정과목 ( 세항, 목 ) 간의재원이전이며, 기획재정부의승인을통해가능하다셋째, 정부조직등에관한법령의제정 개정 폐지로인해그직무권한에변동이있을때예산도이에따라서변동시키는예산이체제도가있다. 넷째, 예산을당해회계연도에집행하지않고다음연도에넘겨차기회계연도의예산으로사용하는이월제도가있다. 이는명시이월과사고이월로나뉜다. 명시이월이란세출예산중연도내에지출하지못할상황이예측될때에는미리국회의승인을얻어다음연도에사용할수있게한것이다. 사고이월은회계연도독립이라는원칙에예외적인장치로, 해당연도내에지출원인행위를하고, 불가피한사유로인해연도내에지출하지못한경비와지출원인행위를하지않은부대경비에한해인정된다. 다섯째, 완공에수년이소요되는대규모공사 제조 연구개발사업의경우에총액과연부금을정해서인정하는계속비제도가있다. 여섯째, 예측할수없는예산외의지출또는예산초과지출에충당하기위해세입 세출예산외에 상당하다고인정 되는금액의예비비를계상할수있다. 예산외의지출 이란예산에계상되지않은신규소요를말하며, 예산초과지출 이란예산에계상된경비중일부가부족한경우해당소요예산으로충당이불가능한추가소요를말한다. ㅣ 162 ㅣ

171 제 7 편예산과재정의관리 일곱째, 당해예산에반영되지않았지만예산집행과동일한효과를창출할수있도록인정하는국고채무부담행위제도가있다. 이는차관 ( 借款 ), 국공채등과같이국가채무에포함된다. 국고채무부담행위란국고의부담을야기하는채무를체결할권한을부여하는것이다. 채무를부담할권한만부여받는것이며, 지출에대해서는다시국회의의결을얻어야한다. 여덟째, 회계연도개시전에대통령이정하는바에의해기획재정부장관이예산을배정하는 회계연도개시전예산배정 이있다. 회계연도전에배정할수있는경비는외국에지급하는경비, 선박에속하는경비, 교통이나통신이불편한지방에지급하는경비, 각관서에서필요한부식물의매입경비, 정보비, 여비등이있다. 아홉째, 국회의결에의해예산이성립한이후상황변화로인해사업을변경하거나새로운사업을추진해야하는경우추가경정예산을편성하여국회의결을받아예기치못했던사태에대처할수있도록하고있다. 마지막으로, 수입지출의특례가있다. 수입의특례로서는과년도수입과지출금의반납이있으며, 지출의특례로서는자금의전도, 선금급, 개산급, 도급경비, 과년도지출, 수입대체경비등이있다. 제 4 절결 산 결산이란한회계연도에서국가의수입과지출의실적을확정적계수로표시하는행위이다. 이로써정부의책임을해제시키고감사원의권한이발동하는계기가된다. 결산의기능은예산의범위내에서재정활동을했는지를확인하고, 그결과를장래의재정운영에반영하는것이다. 결산은행정부와입법부의결산절차로나누어진행된다. 우선행정부의개별집행부서는예산지출을마감하여세입결산보고서, 세출결산보고서, 계속비결산보고서, 국가의채무에관한계산서를 2월말까지기획재정부장관에게제출해야한다. 기획재정부장관은세입세출결산에각중앙관서의세입세출결산보고서, 계속비결산보고서및국가의채무에관한계산서를첨부하여이를다음연도 6월 10일까지감사원에제출해야한다. ㅣ 163 ㅣ

172 행정학 감사원은세입세출결산서를검사하고그보고서를다음연도 8월 20일까지기획재정부에게제출한다. 감사원의검사는예산집행을무효 취소시키는것이아니며, 회계상의비위에대한시정조치를구하는행위이다. 정부는감사원의검사를거친세입세출결산을다음회계연도개시 120일전까지국회에제출한다. 결산의최종적인과정은국회의심의를거침으로써끝난다. 제 3 장예산개혁 정부의재정관리자들은예산이적절히운영된다면지출의통제, 관리및능률성, 계획등의세가지주요한기능을수행하는것으로믿고있다. 지출통제와관련된기능에사용되는예산기법은민간부문의예산과크게다르지않지만나머지두가지관리및계획기능을수행하는데는민간부문의예산과상이한접근방법이요구된다. 쉬크 (A. Schick) 는미국예산개혁의단계를그정향 (orientation) 에따라통제지향, 관리지향, 기획지향으로구분했다. 국내학자중에는여기에감축지향, 참여지향을추가하여설명하기도한다 ( 이종수외, 2012). 1. 통제지향지출의통제와관련하여정부는이용가능한재원의한도를엄수하며예산운영의합법성을준수해야하는데정부의지출은의회에서승인한세출의범위내에서이루어져야한다. 1920년대초서구의예산운영제도에서는품목별지출이중요한방법이었는데, 품목별예산제도는전형적인통제지향적예산제도이다. 품목별예산제도는구체적인지출소요액의기록과이후의집행에초점이맞추어졌는데이는가장효과적인재정통제수단이되었다. 품목별예산제도는재무회계시스템의발전과병행하여재정통제의목적을효과적으로수행했다. ㅣ 164 ㅣ

173 제 7 편예산과재정의관리 2. 관리지향관리지향적예산제도는각기관에서구입하는투입요소나자원보다정부활동의성과에초점을맞추는것이다. 사업에소요되는자원은목적을달성하기위해투입하는수단에불과하기때문에예산에서가장중요한일은사업또는성취해야할서비스, 그리고사업이나서비스의비용이얼마인가를파악하는일이다. 1949년미국의후버위원회는이러한접근방법을통해성과주의예산제도를제안했다. 1940년대와 1950년대에풍미한성과주의예산의요소들은아직까지남아있어재정관리의효과적인수단으로작용하고있다. 3. 기획지향예산은기획의기능을수행하는것으로, 기존의사업을계속하거나새로운사업을개발하거나혹은자원을배분하는의사결정수단으로작용한다. 예산개혁에서이러한지향은 PPBS를통해추구되었다. 이는기업에서발전된프로그램예산제도기법에서나온것이다. 프로그램예산제도의기본적인목적은통합적인목적에의해지출을요구하는것이아니라프로그램패키지에의해지출하려는것이다. 즉최종적인목적의기술, 광범위한프로그램대안의식별, 프로그램과재정계획과의연계등을강조한것이다. 4. 감축지향 1970년대이후부터서구에서는물가상승과재정적자, 그리고경기침체의영향으로성장의한계가인식됨에따라정부재정의팽창에대항하는조세저항운동이발생했다. 이에따라재정낭비를줄이고능률성을제고하기위해중장기사업에소요되는예산을매해영기준 (zero base) 에서다시검토하는 ZBB(zero base budgeting) 제도를도입하는등감축관리가추진되었다. 5. 참여지향 : 의회와주민참여 전통적인예산개혁은주로예산편성의주체인행정부가예산기능의변화에적합한 ㅣ 165 ㅣ

174 행정학 새로운예산제도를도입하는데초점이두어졌다. 그런데정부의지출을통제하고책임성을높이기위한예산개혁에서의회와시민사회의비중이점차증대되고있다. 의회에서는성과지향적인정책운영을위해더욱강도높은입법을추진했고시민사회에서는예산운영에서의예산감시운동을통해성과에대한감시와평가활동을강화하고있다. 즉실제적인정부서비스의수요자인주민들과의유기적인협력관계가중요해지면서행정부스스로도예산과정에서의시민참여를적극유도하게되었다. ㅣ 166 ㅣ

175 제 7 편예산과재정의관리 제 7 편생각해보기 1. 최근우리나라특정지방자치단체에서대기오염을방지하기위해디젤차량에매연저감장치를달아주는사업을추진하였다. 그러나실제로는엔진출력이떨어진다는이유로그장치를떼버리고운행하는운전기사들이적지않다는사실이밝혀졌다. 이와같이예산낭비만을초래하고정책효과가없는사업을억제하여정책사업의실질적효율성을제고할수있는방안에대해생각해보자. 2. 매년연말이되면각행정기관에서쓰지않고남은예산을소진하기위한불필요한사업들이추진되고있다. 가로수의잦은교체, 멀쩡한보도블록교체 와같은 12월의열병 (December fever)' 을방지하기위한제도적개선책에대해생각해보자. 3. 우리나라의예산은심의과정에서매년수천억원씩증액되는것으로나타나고있다. 2010년 10월여당단독으로강행처리한 2011년도최종예산에도당초행정부가편성하지않은예산이 3,300여억원이나포함돼있는것으로나타났다. 이가운데상당부분은여 야당의힘있는국회의원들이자신의지역구나이해관계단체의민원을해결하기위해국회예산결산특별위원회에쪽지를넣어반영한이른바 쪽지예산 이라는것이다. 쪽지예산 의잘못된관행을없애기위한제도개선책을생각해보자. 4. 아래 box의글을읽고이른바 쪽지예산 을근절할수있는제도적개선책에대해생각해봅시다. 우리나라예산국회때마다볼수있는특이한광경가운데하나는예산결산위원회및계수조정소위원회회의장에서건네지는 쪽지예산 관행이다. 그리고예산국회가끝날즈음언론에등장하는의원들의예산확보무용담또한특이한풍경가운데하나다. 2011년도예산국회에서도의원들의무용담이어김없이등장했다. 예산결산특별위원회야당측간사인강아무개의원은지역사업의예산확보를위해기획재정부고위관계자와모호텔에서밤부터아침까지줄다리기를벌여극적으로반영하게됐다고자신의무용담 ㅣ 167 ㅣ

176 행정학 을자랑했다. 그는당시기획재정부예산실장이 하늘이무너져도 F1대회 ( 국제자동차경주대회 ) 지원은안된다 고해서 그럼한나라당과잠정합의한새해예산안도무효다. 알아서하라 고협박한얘기도전했다. 지역예산을협조해주면예산안처리때혼자라도본회의에참석하겠다 고제안해예산당국이긍정적인방향으로돌아서게했다고주장한그는실제로모두가퇴장한소속당의원가운데유일하게본회의장에남아있은것으로보도됐다. 그밖에예산결산특별위원회계수조정소위원회의오아무개의원은충청내륙고속화도로설계비, 중부내륙선전철설계비등충청북도의지역사업예산 466억 7천만원을자신이증액시켰다고밝혔으며, 경남의신아무개의원도교정시설신축사업비와국도확장사업비를자신이확보했다고주장하였다. 5. 예산집행과정에서공무원의일탈적행위를방지할수있는제도적개선책에대해생각해봅시다. ㅣ 168 ㅣ

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179 제 8 편행정개혁 제 8 편행정개혁 제 1 장행정개혁의의의와접근방법 제 1 절행정개혁의의의행정개혁 (administrative reform) 은행정체제를보다나은상태로변화시키는것을말한다. 행정개혁은특정한행정가치를달성하기위해이루어지는계획된변화 (planned change) 로, 동태적특성을지닌다. 케이든 (Caiden, 1969: 65) 은행정개혁을, 저항에거스르는행정변화의인위적유도 (artificial inducement of administrative transformation, against resistance) 로정의한다. 케이든에의하면, 행정개혁은자연스럽게이루어지는변화가아니라는점에서인위적 (artificial) 이며, 설득과주장그리고제재의위협과연관되기에유도된 (induced) 것이며, 결과상태가현재상태보다항상더나으리라는믿음에근거하여추진되기에도덕적의미를지닌다는것이다. 행정개혁은 (1) 미시적차원의행정개혁과 (2) 거시적차원의행정개혁으로그유형을나누어볼수있다. 미시적차원의행정개혁은 행정체제내부의합리화 (internal administrative rationalization) 를가리킨다. 이는행정조직의구조변경, 새로운기술 방법의채택 적용, 행정인의가치관 신념 태도를변화시켜행정조직의효율성을제고하고자하는좁은의미의행정개혁을말한다. 이에반해거시적차원의행정개혁은정책체제와정책기조의변혁을통해정부전체의효율성을제고하고자하는노력으로규정할수있다. 오늘날공 사부문을막론하고조직현상에있어개혁은풍토병과같다. 그러나개혁이란극히소수만이할수있고, 극히소수만이그것을견뎌낼수있으며, 극히소수만이그뒤에까지살아남을수있다 (Fishman, 1997). 개혁은그만큼힘든것이다. 하버드대학경영대학원의연구결과에의하면, 개혁을추진한선두기업가운데단지 30% 만이손익계산상의개선을이룬것으로나타났다 (Pascale et al., 1997; Dover, ㅣ 171 ㅣ

180 행정학 2004). 사기업체의개혁성과가이렇게빈약함에도불구하고, 여러나라에서는사기업의개혁모델을따라공공부문의개혁을추구하고있다. 공공부문의개혁은더어려운작업이라고할수있다. 행정개혁은결코쉬운작업이아니다. 적지않은혁신노력들은정부의효율성증대라는당초의목적을달성하기보다는엄청난사회경제적비용만초래한채, 오히려기존의제도적장치들을못쓰게망가뜨리는부작용을낳았을뿐이라는경험적증거들이적지않다 제 2 절행정개혁의접근방법과대상영역행정개혁의접근방법은학자에따라다양하게범주화된다. 휴즈와보우디치 (Huse & Bowditch, 1977) 는 조직개혁 의접근관점을 (1) 구조설계관점 (structural-design perspective), (2) 과정관점 (work-flow perspective), (3) 인간관점 (human perspective), (4) 통합체제관점 (integrated systems perspective) 의 4가지유형으로나누고있다. 행정개혁의접근방법은일반적으로대상영역을기준으로하여다음과같이유형화한다. (1) 조직의구조적설계변경에초점을두는 구조적접근 (structural approach), (2) 조직내의운영과정또는일의흐름의개선에초점을두는 과정적접근 (procedural approach), (3) 개혁의초점을조직구성원인인간에두는 행태적접근 (behavioral approach), (4) 조직의상징체계, 신화, 의례를바꾸고그에따라조직구성원의행동양식과관행, 그리고신념을혁신하고자하는조직문화접근 (organizational culture approach), (5) 그리고개혁대상의구성요소들을포괄적으로고려하는 종합적접근 (integrated approach). ㅣ 172 ㅣ

181 제 8 편행정개혁 제 2 장성공적행정개혁전략 제 1 절행정개혁과저항의극복행정개혁을성공적으로추진하기위해서는무엇보다개혁에따르는저항을슬기롭게극복하여야된다. 케이든은혁신작업에수반되는저항에초점을두어, 행정개혁을 저항에맞서인위적으로유도하는행정변혁 으로정의한다 (Caiden, 1969: 8). 행정개혁은인위적으로기존의질서를타파하고새로운질서를구축하려고하는것이기에개혁에는무릇저항이따르게마련이다. 개혁이추구하는새로운질서란, 다른말로하면, 권력 부 명예등사회적가치의분배기준을바꾸는것을말한다. 유형화된가치배분기준 인제도를바꾸려할때, 그러한변화를통해손해를보게되는개인및집단은개혁에저항하게마련이다. 일반적으로행정개혁에따르는저항의원인으로는기득권의침해, 타성으로인한저항, 개혁내용의불확실성, 고객집단의저항등을든다. 그밖에개혁이수반하는혁신의과부하 ( 過負荷 ), 변혁에따른혼돈과불안및정신적고통도저항의원인이된다. 개혁추진자의특성과저항자의특성또한저항에큰영향을미치는요인이된다. 행정개혁에대한저항은대개의경우개혁목표및내용과관련하여야기된다. 즉개혁으로인해이익및권한을상실할우려가있거나, 개혁성과를불신하거나또는개혁안의내용이바람직하지못하거나불확실한경우저항이야기된다. 어떤유형의혁신이든개혁에는승자 ( 수혜자 ) 와패자 ( 손해보는자및비용부담자 ) 가있게마련이다. 행정개혁으로인해불이익을받는다고느끼거나지위가상실된다고느끼는사람들은개혁에저항한다. 개혁에대한저항을극복하기위해서는앞서살펴본저항의원인을제거하면될것이다. 저항의극복방법에대해학자들은다양한전략을제시한다. 저항극복의방법은 (1) 강제적방법 (coercive method), (2) 공리적 기술적방법 (utilitarian-technical method), (3) 규범적 사회적방법 (normative-social method) 등으로나뉜다. 강제적방법은저항자에대해물리적제재나불이익의위협을가하는방법을말한다. 공리적 기술적방법은이익침해에대해기술적조정을하거나보상을제공함으로써저항을 ㅣ 173 ㅣ

182 행정학 회피하는전략이다. 규범적 사회적방법은상징조작및설득의방법을통해개혁대상집단의심리적저항요인을약화시키는전략을말한다. 제 2 절행정개혁의성공적관리전략개혁은체제의문제이기에, 행정개혁이성공하기위해서는포괄적접근이필요하다. 그리고조직혁신은조직이변하는것이아니라사람이변하는것이다. 즉정부또는조직자체가변하는것이아니기에, 조직구성원들의생각과행태가변하도록해야개혁이성공하는것이다. 개혁이성공하기위해서는여러가지요건이필요하다. 학자들은이러저러한논거에서개혁의다양한성공요건을제시한다. 던포드 (Durnford, 2004) 는성공적혁신의기초로다음의 5가지를제시한다. (1) 최고관리층의선도 (The Leader Is Critical to Success) (2) 간부집단의헌신 (Commitment of the Top Team Is a Priority) (3) 강력한비전의창출 (Creating a Powerful Vision Is Vital) (4) 반복된의사전달 (Communicate, Communicate, Communicate) (5) 혁신촉진자의육성및훈련 (Create and Train the Facilitators of Change) 그리고워싱턴과그의동료들 (Washington, et al., 2004) 은혁신의 5가지구성요건을다음과같이제시하고있다. (1) 비전 (vision): 당신은어디로가려고하는가? (2) 리더십 (leadership): 누가당신을그곳으로인도할것인가? (3) 전략계획 (change plan): 어떻게그곳에도달할것인가? (4) 정치계획 (political plan): 어떻게다른사람의지지와도움을동원할수있을것인가? (5) 강렬한혁신열망 (burning platform): 왜나는바뀌어야하는가? ㅣ 174 ㅣ

183 제 8 편행정개혁 제 3 장각국의행정개혁 제 1 절우리나라역대정부의행정개혁우리나라는 1948년정부수립이후정치적 경제적 사회적변동을겪으면서수많은행정개혁을단행해왔다. 대부분의경우행정개혁은정부기구의개편을중심으로진행되었다. 이승만대통령의제1공화국 ( ) 은헌법제정등국가의기본제도를수립하고행정체제의기반을구축한정부형성의시기였다. 4.19혁명을계기로출범한제2 공화국 ( ) 은민주화를위한다양한정치 행정개혁을시도했다. 의회에양원제가도입되고, 시 읍 면장까지주민직선에의해선출되는지방자치제가전면적으로도입되었다. 그러나제2공화국의이러한혁신노력은새로운체제가제대로실험되고뿌리내리기이전에 5.16 군사쿠데타에의해좌절되고말았다 쿠데타에의해탄생한박정희행정부 ( ) 는행정체제의합리화를위한다양한행정개혁을추진했다. 수십차례에걸쳐정부조직을개편하고인사행정 기획 심사분석등여러분야에걸쳐새로운절차와기법을도입하였다. 1979년 사태이후일련의격동기를거쳐 1981년 3월출범한전두환대통령의제5공화국정부 ( ) 는 20여년에걸친압축성장기간동안누적되어온행정체제의부작용을제거하고정부주도성장정책의패러다임을바꾸기위한행정개혁을추진하였다. 그러나성립과정에서의정통성결여라는태생적한계때문에전두환행정부의개혁작업은그렇게성공적이지못했다. 6월민주항쟁 등민주화열기속에서태동한노태우행정부 ( ) 는정치 사회적민주화를위한제한된개혁을시도하였다. 그러나 3 4 5공화국과같이군부지배체제의맥을이었다는한계때문에별다른정치 행정적변화를가져오지못하였다. 문민정부 의기치를내건김영삼행정부 ( ) 는권위주의체제를해체하고민주주의를제도화하기위한다양한개혁을시도하였다. 김영삼행정부는정치공작과인권탄압의상징이었던국가안전기획부와국군기무사등억압기구의축소와정치간여금지등탈정치화를도모하는개혁을추진하였으며, 아울러금융실명제및부동 ㅣ 175 ㅣ

184 행정학 산실명제도입등의경제개혁조치를취하였다. 국민의정부 의기치를내세운김대중행정부 ( ) 는출범을전후하여불어닥친외환위기극복을위해시장메커니즘을회복하고경제규제를혁파하기위한정부혁신을추진하였다. 신공공관리적입장에서개혁을추진한김대중행정부는그러나지나치게다양한추진주체에기인된추진력의분산 약화등으로당초기대와는달리개혁성과의한계를나타냈다. 참여정부 의기치를내건노무현행정부 ( ) 는국민참여와지방분권그리고국가균형발전을위한다양한개혁정책을추진하였다. 그러나노무현행정부의정부혁신에대해 올바른목표 - 그릇된수단 (right goal, wrong method) 이라고일부학자들이비판하듯이, 개혁목표달성을위한구체적전략의결여와개혁역량의부족으로큰성과를거두지못했다는평가를받고있다. 우리나라역대정부의행정개혁은그다지성공적이지못했다. 역대정부의정부혁신은우선명확한비전과의지도없이규범적구호만으로개혁정책을가장 ( 假裝 ) 하고, 뚜렷한이론적기반이없이상호상충적일수있는여러처방들을복합적으로제시함으로써개혁목표와선호체계에혼란을초래하고일관성을상실하였다는한계를지적할수있다. 또한문화적정합성을고려하지않은채검증되지않은외국의이론과개혁사례를껍질만형식적으로도입한다든지, 조직문화가상이한기업조직의개혁논리를정제하지않은채공공조직에그대로적용하려함으로써개혁에한계를드러내지않을수없었다고평가할수있을것이다. 또한지나치게잦은 개혁의과잉 또한개혁에대한내성을기르고개혁피로감을초래하게된점을지적하지않을수없다. 개혁강박관념에빠진새정권이집권초기성급하게추진하는어설픈개혁은제도와행태를개선하기는커녕그나마작동하던기존제도마저망가뜨리는부작용을초래한다. 그것도막대한사회경제적부담을초래하면서. 섣부르고잦은제도변경은문제가많으며, 새로운제도나정책의효과가충분히발휘될수있도록충분한숙성기간을갖도록하는것이중요하다 ( 최종원, 2003). 5년간의집권기간동안 4차례나정부조직을개편하고, 바로전해에만든중앙부처를그이듬해에또다시바꾸는가하면, 심지어는행정기관의명칭만을바꾸고도개혁을하였다는식의알맹이없는정부혁신은개혁에대한국민의기대와신뢰만떨어뜨릴뿐이다. ㅣ 176 ㅣ

185 제 8 편행정개혁 제 2 절외국의행정개혁 1. 영국의행정개혁영국에서는절대군주제가확립된 16세기이후까지도체계화된관료제가발달되지않았으며, 19세기중엽까지국왕이나귀족들이관직을미끼로자신의정치적영향력을확대하는이른바정실주의에의해관료가임명되었다. 따라서영국에서의행정개혁은실적주의제도가확립되기시작한 19세기중엽이후에시도되었다고할수있다. 19세기영국의행정개혁은 1848년재무부에설치된노스코트-트레벨리언위원회 (Northcote and Trevelyan Commission) 가획기적인계기가되었다. 글래드스턴 (W. E. Gladstone) 수상의적극적후원하에활동한이위원회는 1853년 공무원제도개편에관한보고서 (Report and Papers Relating to the Reorganization of the Civil Service) 를의회에제출하였다. 이보고서는 1 정실주의를폐지하고공개경쟁채용시험에의거하여공무원을채용할것, 2 행정사무를지적사무 (intellectual work) 와일상사무 (routine work) 로나누어이에대응하는두종류의시험을실시할것, 3 지적사무를담당할상급공무원의시험은일반능력에관한시험으로역사 어학 자연과학등일반교양과목에치중할것, 4 공무원임용절차를능률화 간소화하기위해시험을관장할독립적인중앙인사위원회를설치할것, 5 시험을정기적으로실시하며성적주의에의한임용과승진제도를도입할것, 6 공무원의지위를상급 하급의 2등급으로구분하고상급공무원의임명은 19-25세, 하급공무원의임명은 17-21세로제한할것, 7 시보기간을설정할것, 8 부처간순환보직제를실시할것, 9 연차증봉과연금제도를둘것등을건의하였다. 이노스코트-트레벨리안보고서는당시정실주의의혜택을누리던정치인들의큰저항을불러일으켰으나, 1855년및 1870년의추밀원령을통해영국의실적주의인사제도확립의획기적계기를마련하였다. 영국에서는 20세기들어중앙정부행정기구에대한개혁이다시추진되었다 년의공무원제도에관한왕립위원회보고서, 1917년의재무부위원회보고서 (The Report of the Committee on the Treasury), 1918년의홀데인위원회보고서 (Haldane Committee Report), 1929년의장관권한위원회보고서 (The Committee on Ministers' ㅣ 177 ㅣ

186 행정학 Powers or Donoughmore Committee), 년의풀턴위원회 (Fulton Committee) 활동등을들수있다 ( 김수영. 1996: 263). 영국은또한 1979년이후대처 (Margaret Thatcher) 수상의주도아래재무관리개혁 (Financial Management Initiatives: FMI) 등광범한행정개혁을추진하였다. 1973년및 1978년의석유위기를겪으면서심각한경제및재정타격을받은영국정부는 1979 년부터정부기구의축소및기능재편, 인력감축, 공기업민영화등강력한구조조정작업을추진하였다. 그리고넥스트스텝프로그램 (The Next Steps Programs) 을통해책임운영기관제도를도입하고, 공공서비스의질향상을위한경쟁제도도입, 시민헌장제 (Citizen's Charter Program), 의무경쟁입찰제 (Compulsory Competitive Tendering System: CCT) 13), 시장성테스트 (Market Testing) 14), 경비효용성 (value for money) 진단등다양한개혁조치들을추진했다. 2. 미국의행정개혁건국의역사가길지않은미국은유럽대륙과같은관료제적전통을경험하지않았다. 미국에서는 1820년, 대통령이임명하는공직자의임기를대통령의임기와일치시키는 4년임기법 (Four Years Law) 이제정되면서인사제도상의엽관주의개혁의법적기초가마련되었다. 그리고 1883년펜들턴법 (Pendleton Act) 이제정되면서실적주의개혁이시작되었다. 펜들턴법의주요내용은다음과같다 ( 안희수, 1976: ). 1 독립적이며초당적 ( 超黨的 ) 인인사위원회를설치한다. 2 공무원의임용은공개경쟁채용시험에의한다. 13) 의무경쟁입찰제도는지방정부의직영사업으로특정서비스를공급하고자할때는반드시먼저해당서비스의공급에대해경쟁입찰을실시하도록하는제도이다, 의무경쟁입찰제도는기존에서비스공급에참여하고있던공무원팀 ( 지방정부관련부서 ) 을민간부문과경쟁입찰에참여할수있게허용했다는점에서민간위탁과구분된다. 영국에서는 2000년부터이제도를 최고가치정책 (Best Value)' 으로전환했다. 최고가치정책 은서비스를단순히저렴한비용으로제공하는것만이능사가아니라는점을강조하고있다. 14) 시장성테스트는정부부문에경쟁성도입여부및그정도를결정하기위한사전검증절차이다. 즉입찰등공정한경쟁절차를통해정부기관과민간또는정부기관간에경쟁을시험적으로도입해봄으로써그효과에따라내부시장화또는민간위탁등의방안을결정하게된다. ㅣ 178 ㅣ

187 제 8 편행정개혁 3 시험에합격한공무원에대해서는시보임용기간 (probation term) 을둔다. 4 공무원의정치활동은금지된다. 펜들턴법제정이후, 연방정부사무처리방법에관한특별위원회 (Cockrell Committee) (1887년), 행정조직기타에관한합동위원회 (Dockery-Cockrell Commission) (1893 년 ) 가구성되는등미국연방정부수준에서대규모적인행정개혁이추진되었다. 20세기들어일명브라운로위원회로불리는 행정관리에관한대통령위원회 (President's Committee on Administrative Management) (1936년) 의개혁, 1 2차 후버위원회 (1947년및 1953년 ) 의개혁이추진되었다. 후버 (Herbert Hoover) 전대통령을위원장으로하여 1947년설치된제1차후버위원회는가장중요한정부업무활동의능률적수행을위해경비를최소한으로절약하고, 업무 활동및기능의중복을제거하며, 업무 활동및기능을통합하고, 불필요한기능및업무를폐지하고, 업무 활동및기능의범위에관한명확한규정을통해업무처리의절약과능률봉사를목적으로설치되었다. 1953년의제2차후버위원회가건의한구체적개혁안은다음과같다. 즉 64개에달하는대통령직속기관중 31개기관을제외한나머지를대통령이지정하는부처의관리하에둘것, 엽관제와실적제를조화시키는등의공무원제도개혁, 동력 우편 저금등약 500개의정부기업을민간부문에이양하는정부기업의혁신, 문서관리간소화등의개혁조치를건의하였다. 후버위원회의건의에따라 500여개의국영기업체가민영화되고성과주의예산제도가확대실시되는한편행정의능률화가이루어지는등관리혁신에크게기여하였다. 미국의클린턴 (B. Clinton) 행정부는또한 1993년부터국정성과평가 (National Performance Review: NPR) 개혁을추진하였다. 1993년 2월취임한클린턴대통령은취임직후향후 3년간각연방기관별로인원을 4% 이상씩감축하는등연방공무원 10 만명을감축하도록지시하였다. 또한각부처공무원을중심으로국정성과평가팀 (NPR) 을구성하여광범한정부혁신을추구하였다. 고어 (A. Gore) 부통령주도하에운영된 NPR은 정부재창조 의기치아래새로운관리시스템을도입해관료적형식주의를제거하고집행부서의재량권확대와절차의간소화를추진했다. NPR은국민을최우선으로하는정부창조를지향하면서불필요한지출을줄이고, 고객에대해봉사 ㅣ 179 ㅣ

188 행정학 하며, 직원의권한을강화하고, 지역사회가자신들의문제를해결하도록지원하며, 탁월한실력을함양한다는작업원칙을내세웠다. 3. 일본의행정개혁 일본의근대적정부체제는 1868년명치유신을계기로확립되었다. 명치유신을계기로막부정치시대가종말을고하고태정관 ( 太政官 ) 을권력의중추기구로하는근대적정부체제가구축되었다. 당초태정관은의정관 행정관 사회관 군무관 외국관 형법관 신지관등 7관으로나누어져있었으나, 1868년의직원령에의해태정관에는좌 우대신, 대납언, 참의를두고그아래민부 대장 병부 형부 관내 외무의 6성 ( 省 ) 이설치됨으로써태정관이국정의중추기구가되었다. 태정관제도는 1885년폐지되었다. 일본의행정체제는제2차세계대전이끝난뒤근본적으로개혁되었다. 신헌법의채택, 행정조직관계법및국가공무원법의제정으로국민주권의원리, 삼권분립의원칙, 국회의최고성과의원내각제도의원칙이천명되고천황의관제대권 ( 官制大權 ) 이부인되었으며 15), 공무원은국민전체의봉사자로규정되었다. 그리고종래의중앙집권적지배체제가타파되고지방자치제가도입되었다. 일본은 1980년대이후강력한정부혁신을추진하였다. 국제수지흑자가확대되는시대적배경속에서일본경제를국제사회와조화시키기위한경제구조조정의필요성과, 다른한편에있어서는악화되는국가재정을재건하기위한행정개혁의필요성이대두되었다. 재정재건의실현은 1981년설치된 제2차임시행정조사회 ( 제2차임조 ) 를중심으로검토되었다. 또한 1983년의 제1차임시행정개혁추진심의회 ( 제1차행혁심 ) 와 1987년의 제2차임시행정개혁추진심의회 ( 제2차행혁심 ) 를통해공적규제완화를통한경제구조조정에관한논의가전개되었다. 1985년및 1987년에는전후 ( 前後 ) 일본의행정개혁중최대성과의하나로내세우는 3공사즉전매공사 전신전화공사 일본국유철도의민영화가이루어졌다. 15) 오늘날의행정조직법및국가공무원법등에상당하는법제는천황의관제대권 ( 官制大權 ) 에속하는것이라고하여칙령내지는추밀원령에의해정해지던이전의제도가바뀌게되었다 ( 西尾勝, 1993). 전후일본국헌법제 65 조는 행정권은내각에속한다 고규정하여궁내청을포함해모든행정기관이예외없이내각속으로들어오게되었다 ( 회계검사원등은제외 ). 따라서전전의통치구조에존재한궁중의내대신. 궁내대신, 원로, 추밀원, 군령기관과같이내각으로부터독립한정부기관의존속을허용하지않게되었다. ㅣ 180 ㅣ

189 제 8 편행정개혁 1996년에는중앙성청 ( 中央省廳 ) 의 1/2축소, 대장성해체등중앙정부의전면개편, 특수법인의민영화와통폐합, 행정정보공개법제정등을총선공약으로내세운하시모토개혁이추진되었다. 하시모토내각은 21세기를맞아정치 경제 사회의변혁에효과적으로대응하기위하여행정, 재정, 사회보장, 경제, 금융, 교육등에걸친 6대개혁을추진하였다. 하시모토 ( 橋本 ) 총리를회장으로하는행정개혁회의가 1997년 12 월 3일공표한최종보고속에는행정의목적ㆍ기능을축으로중앙성청 ( 中央省廳 ) 을재편성하여그수 ( 數 ) 를절반으로축소하여행정의폐해및중복을배제하며보다높은시점 ( 視點 ) 과넓은시야에서서정책입안을가능하게한다는내용을담고있다. 당시 1부 ( 府 ) 22성 ( 省 ) 청 ( 廳 ) 으로구성된일본중앙성청 ( 中央省廳 ) 의숫자를그절반인 1부 ( 府 ) 12성 ( 省 ) 청 ( 廳 ) 으로정리하겠다는하시모토개혁안은오부치 ( 小淵惠三 ) 내각에의해 1999년 7월제2차중앙성청등개혁관련법률로제정 공포되었다. 1990년대와 2000년대에걸쳐추진된일본의행정개혁의특징은행정운영에있어서는 정치주도의확립 과 행정조직의슬림화 로요약할수있다. ㅣ 181 ㅣ

190 행정학 제 8 편생각해보기 1. 한국의행정개혁과일본의행정개혁의차이점에대해살펴보자. 2. 한국의행정개혁이실패하는원인에대해생각해봅시다. 3. 영국의대처수상이추진한 넥스트스텝 개혁의내용을알아보자. 4. 정부재창조 의기치를내건미국클린턴행정부의행정개혁의특징을알아보자. ㅣ 182 ㅣ

191 제 9 편 미래사회의도전과행정의과제

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193 제 9 편미래사회의도전과행정의과제 제 9 편미래사회의도전과행정의과제 제 1 장세계화와행정 제 1 절세계화의의의오늘날전세계적으로확산되고있는세계화 (globalization) 는각국의경제, 사회및행정에큰영향을미치고있다. 세계화란통신기술의발달과무역 자본의흐름등으로세계시장이공간적 제도적으로통합되고, 각국의제도및정책의유사성이증가하는과정이라고할수있다 ( 이종수, 2010: 231). 세계화는자본주의적생산및교환의기본단위가되는기업조직과경영의공간적범위가전지구적으로확대되는것을의미하는경제적측면의세계화를지칭하는경우가많다. 그러나세계화의가장핵심적인함의는국가간상호관계가강화되고, 복합적인상호의존성이심화되는것을말한다 (Denhart, 1999). 개방 (openness) 으로서의세계화는개별국가의관세장벽과규제등보호주의장치의제거를통해금융 상품거래의신속화는물론통신및문화의교류를용이하게하는대규모의국경개방을의미한다 (Brown, 1992). 그러한 국경없는세계 는통합된세계경제, 세계정부, 동질적세계문화, 그리고함축적이긴하나 세계적행정체제 (global system of public administration) 로특징지을수있을것이다 (Scholte, 1997). 최근들어인터넷등다양한정보기술수단들이이러한세계화에크게기여하고있다. 행정의세계화는 세계적으로생각하고지방적으로행동하라 (thinking globally and acting locally) 는금언으로요약될수있다 (Farazmand, 1999). ㅣ 185 ㅣ

194 행정학 제 2 절세계화의행정적함의세계화는국가사회전반에걸쳐다양한영향을끼치고있다. 세계화는각국의행정및제도의혁신을자극하는긍정적효과를초래하는가하면, 다른한편에서는개별국가의주권을약화시키고민주주의를위협하며공동체의상실을초래하고, 지구적권력구조의집중화를초래하며, 기업및정부엘리트의집중화를강화하고, 저개발국의강대국에의예속을강화하는등부정적영향을초래하기도한다. 다음에서는세계화가행정에미치는함의를고찰하고자한다 (Farazmand, 1999; 이종수, 2010). (1) 세계화는국민국가적정책의무력화를초래한다. 세계무역기구 (WTO) 로상징되는세계화는개방화를강요함으로써특히개별국가의산업성장정책및무역규제와같은국민국가적경제정책을무력화시킨다. (2) 세계화는국제적표준 (global standard) 에적합하도록행정제도를바꾸는행정개혁을촉진한다. 세계화가추진됨에따라각국은관세및비관세장벽을철폐하고각종규제를완화하며, 세제 ( 稅制 ) 등재정제도와금융제도등을개방화에적합하도록바꿀것을국제사회로부터요구받게된다. (3) 세계화는또한민간화를통해공공영역을축소할것을처방하며, 공공서비스생산에있어민 관공동생산및파트너십을강조한다. (4) 세계화는행정의전문화를촉진한다. 즉세계화의도전에대해행정은전문화로응답하지않으면아니되게되었다. (5) 세계화는정부부문의분권화를촉진하는데반해사기업부문에있어서는기업권력의대규모적집중화와조직구조의집권화를초래하고있다. (6) 세계화는민주주의의확산을촉진한다는긍정적평가와아울러민주적절차를위협하고공동체를파괴한다는부정적평가를받기도한다. (7) 세계화는지구공동체 (global community) 문제에대한공동대처를촉구한다. 세계화는환경오염, 기아와같은전지구적문제에대한관심을환기하고공동대책의마련을촉구하는분위기를형성한다. ㅣ 186 ㅣ

195 제 9 편미래사회의도전과행정의과제 제 2 장미래사회의도전과미래행정의모색 제 1 절미래사회의도전지난 20여년간전례없이급격한변화와도전을겪은우리사회와정부는 21세기의변화된환경속에서더욱심각한국내외의여러도전에직면하게될것이다. 향후우리사회의발전에영향을미칠메가트랜드는다음과같이예측될수있다. 먼저경제적측면에서는 2008년미국월가 (Wall Street) 의금융시스템붕괴로전세계적경기후퇴가초래된것과같이지구화된경제체제는세계경제의불안정성을더욱증대시킬것으로전망할수있다. 또한경제 산업측면에서국제경쟁 (global mega competition) 이더욱심화되고자국의기술과산업을보호하기위한국가간대립이본격화되며다국적기업의세계시장에대한영향력이증대될것으로예측할수있다. 그리고 WTO체제에도불구하고경제블록간보호주의가강화되고개발도상국의에너지수요급증으로에너지자원을둘러싼갈등이증대될것으로전망된다. 이러한상황에서국가경쟁력의원천이되는과학기술의육성과창의성있는인적자원의개발이한층더중요한국가적과제로대두될것이다. 사회적측면에서는 삶의질 이중시됨으로써분배와형평을중시하는사회적요구가증대될것으로전망된다. 특히구조적실업과사회양극화현상이중요한도전으로부상할것으로예측된다. 산업구조의고도화로경제규모는비록커진다하더라도 일자리없는성장 (jobless growth) 이지속되고, 리프킨 (Jeremy Rifkin, 1996) 이예언하였듯이로봇과정보통신기기들이인간의노동력을급격하게대체함으로써 노동자없는세계 가눈앞에다가오고있다. 또한사회구성원의 80% 가불안정한고용상태에놓이게되는 20% 대 80% 의양극화사회에대비, 경제적부를나누는새로운분배방식을모색하는것이중요한사회적과제로대두될것이다 ( 이종수, 2010: ). ㅣ 187 ㅣ

196 행정학 제 2 절미래행정의모색 지난 20여년간공공관리패러다임의새로운변화를주도해온 OECD 국가들은정부패러다임이 20세기후반의급격한기술진보와경제성장그리고사회발전의변화를따라가지못하고있는것으로인식, 다양한개혁조치를취해왔다. 이에따라 OECD국가의공공행정은좀더효율적이고, 투명하며, 고객지향적으로변화했고, 더탄력적인성과중심조직으로전환되었다. 그럼에도불구하고여러국가는아직변화된사회가정부에대해제기하는근본적이고도다양한도전에성공적으로대응하지못하고있는것이사실이다. OECD 공공거버넌스위원회 (Public Governance Committee) 에서는 2003년과 2004 년개최한심포지엄등을통해공공부문혁신의주요과제로개방형정부, 성과향상, 책임과통제의현대화, 기능재배분및조직재구성, 시장형메커니즘의활용, 인적자원관리의현대화등을제시했다 (OECD정부혁신아세아센터, 2006: 10-17). 이상의논의를바탕으로하여우리는미래정부의모습을다음과같이그려볼수있을것이다 ( 이종수, 2010). (1) 뉴거버넌스적네트워크형정부미래의정부는그명칭이대리정부 (government by proxy) 16) 형태가되었건, 제3자정부 (third party government) 17) 가되었건, 또는그림자국가 (shadow state) 18) 가되었건네트워크식국정관리체계를많이활용하게될것이며, 시민은공공문제해결로부터떨어져있기 (remoteness) 보다는적극적으로개입 (engagement) 하는공민 (public) 이되어야할것이다. 16) 중앙정부의재정지원을토대로하여민관협력 (public-private partnership), 계약 (contracting out) 등의방식을통해정책집행을외부기관에위임하는정부운영형태를말한다. 17) 전통적으로정부고유의기능으로간주되어온각종사회및복지서비스생산에서정부는정책을결정하고자원을공급하며제3섹터기관들이공공재의생산및서비스를조직화하는정부운영형태를가리킨다. 18) 그림자정부는비영리기관등민간부문과정부기관간의다양한협력적상호작용을가리키는개념이다. ㅣ 188 ㅣ

197 제 9 편미래사회의도전과행정의과제 (2) 신공공관리적성과지향형정부미래의정부는가격메커니즘과경쟁원리를활용한공공서비스제공, 그리고고객지향적서비스제공을중시하며, 기업의경영원리와관리기법을행정에도입 접목하여정부의성과향상과관리의효율성을제고하고자하는신공공관리적성과지향형정부가되어야할것이다. (3) 지식의존적학습조직형정부오늘날의사회는지식정보화사회다. 정보사회에서는정부의효과성제고를위한학습관련정보를관리할수있는지식의존적학습조직 (knowledge-driven learning organizations) 이긴요하다. 학습조직은모든구성원이문제인지와해결에관여하면서조직역량의제고를위해시행착오를거치면서지속적으로실험할수있는조직을말한다. 9 11테러와같은전례없는비일상적사태에효과적으로대응하기위해서는유형화된업무를일상적으로처리하는관료제조직구조보다는학습조직이유효할것이다. (4) 투명한개방형정부미래정부는시민이쉽게접근할수있고, 품질높은서비스를제공하며, 시민의증가하는욕구에부응하는대응성있는개방형정부가되어야할것이다. 개방형정부에서는투명성의가치가중요시된다. 즉정부의의사결정과집행과정등다양한공적활동이정부바깥으로명확하게드러나야한다. 정부안의정보가정부바깥에존재하는사람들에게투명하게개방된다는것은행정의형평성과공정성을확보하기위한그리고부패를방지하기위한주요수단이된다. (5) 사명지향적책임정부미래의정부는법규나규정에의해운영되는전통적관료제형정부보다는목표와임무를중심으로조직을운영하고결과를중시하는사명지향적책임정부가되어야할것이다. 다시말하면법규와규정을준수한다면결과적책임에서해제될수있다는관료제적무책임성에서탈피하여결과를중시하는사명지향적정부가되어야할것이 ㅣ 189 ㅣ

198 행정학 다. 즉 21세기의미래정부는 투입 과 과정 에대한통제를강조하는관료제적운영방식에의존하기보다는 결과 와 성과 에대한책임을강조하는사명지향적책임정부가되어야할것이다. ㅣ 190 ㅣ

199 제 9 편미래사회의도전과행정의과제 제 9 편생각해보기 1. 신자유주의이념에따라추진되는 시장지향적정부혁신 의효용과한계를생각해보자. 2. 다음의예시문에제시된바와같은상황을방지하기위해, 공무원의국제적역량을어떻게길러야할것인지그효과적방안에대해생각해보자. 세계화 민영화의어두운그림자 상상해보았는가. 하루아침에 % 오른수도요금과한달소득에서 25% 를물세로내는일을. 빗물을받아두는걸법으로금지하고, 먹는물이안전하지않아늘사먹어야하는일을. 몇해전볼리비아코차밤바사람들이겪은일이다. 1999년세계은행은볼리비아정부에돈을빌려주면서수도국을민영화하고초국적기업에관리를맡기라고했다. 볼리비아정부는미국의초국적기업인벡텔과계약을맺었다. 코차밤바물을 40년동안민간위탁한다는내용이었다. 도중에파기할수없다는단서도달렸다. 벡텔만이승자가되는물관리법안을의회가통과시키자코차밤바사람들은물세를내든지굶든지해야하는상황에내몰렸다. 정치가, 세계은행, 초국적기업이 모두가주인이면서아무도주인일수없는물 을놓고마음대로권리를정하고거래하자사람들은분노했다. 물세를내지않고밥을먹기를선택했다. 물이필요한모든생명, 사람 동물 식물 땅 돌그리고미래에올사람들을살리기를선택했다. 돈을투자한만큼이득을얻으려고만년설, 산, 강, 지하수, 저수지, 호수까지상품으로만들 초국적기업에맞서, 멋대로결정을내린정부에맞서싸우기를선택했다. 물은땅에흐르는피고, 어머니대지가준선물이기때문이다. 코차밤바사람들은어둠속에서체결한계약과물관리법안내용이무엇인지 정보 를찾아내어사람들에게 알렸다. 다섯명으로시작한물사유화반대투쟁은쉰, 백, 백만으로늘었다. 모두가대표이자지도자였다. 거리로 나오고, 십만명이한자리에모여 공동회의 를하고, 서로 조직 하고, 벡텔이없어도충분히스스로물부족문제를해결하고관리할 대안 을마련했다. 총구도두려워하지않고정부와벡텔을 압박 해마침내 2000년 4월빼앗긴물을되찾았다. 물길은제길을찾아흘렀다... [ 삶의창 ] 조심하십시오 / 박수정 ( 한겨레신문 : ) ㅣ 191 ㅣ

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