지방복지재정위기-표지_ F(OUT) copy

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2 목차 식순 3 인사말 새정치민주연합보건복지위원 4 한국사회복지시설단체협의회 5 축사 문희상새정치민주연합비상대책위원장 8 우윤근새정치민주연합원내대표 10 백재현새정치민주연합정책위의장 12 김춘진국회보건복지위원장 14 이찬열국회지방자치발전특별위원회간사 16 발제 지방복지재정위기, 분석과해법 19 김승연사회복지학박사, 서울복지시민연대사회행동위원장 사회복지현장에서바라본복지예산축소논란 55 신용규한국사회복지관협회사무총장 토론 홍성대새정치민주연합복지전문위원 67 구정태전국시장군수구청장협의회수석전문위원 75 장연식대전동구노인종합복지관관장 91 황소진천마재활원원장 97 장호연보건복지부재정운용담당관실과장 109

3 식순 시간프로그램 14:00 14:20 20 분 14:20 15:10 50 분 < 개회식 > 사회 : 정현석한국장애인복지시설협회정책실장 국민의례, 내빈소개 인사말 축사 < 제 1 부 : 주제발표 > 좌장 : 남기철동덕여자대학교사회복지학과교수 1. 지방복지재정위기, 분석과해법 김승연 ( 사회복지학박사, 서울복지시민연대사회행동위원장 ) 2. 사회복지현장에서바라본복지예산축소논란 신용규 ( 한국사회복지관협회사무총장 ) < 제 2 부 : 토론및자유토론 > 15:10 16:00 50 분 홍성대새정치민주연합복지전문위원 구정태전국시장군수구청장협의회수석전문위원 장연식대전동구노인종합복지관관장 황소진천마재활원원장 장호연보건복지부재정운용담당관실과장 16:00 16:20 20 분 16:20 16:30 10 분 종합토론및질의응답 정리 - 3 -

4 인사말 국회보건복지위원회새정치민주연합위원일동 ( 김성주, 김용익, 남윤인순, 안철수, 양승조, 이목희, 인재근, 최동익 ) 오늘지방복지재정토론회에참석해주신여러분께감사드립니다. 한해를마무리하는시점인요즘, 국회는법안과예산안심사로바쁜나날을보내고있습니다. 내년도살림살이가결정되는기간인만큼정부와지방자치단체, 기관과협회의많은관계자들이국회를찾고, 예산의필요성에대해강변하는모습이눈에띕니다. 예산안처리의법정시한인 12월 2일까지불과일주일밖에남지않아마음마저분주한하루하루를보내고있습니다. 저희새정치민주연합보건복지위원회위원들은내년도보건복지예산안을심사하면서지방복지재정에어떤문제가있고, 어떻게해결해나가야할지고민하면서전문가와현장의의견을듣고자오늘토론회를준비하였습니다. 기초연금도입, 무상보육확대등많은예산이소요되는복지제도의시행, 분권교부세의폐지, 지방이양사업중일부사업의중앙환원이이루어지는등변화되는지방복지재정환경에대해분석하고, 사회복지현장의우려와실제발생하고있는상황을알아보고합리적대안을찾아보고자하는것이이번토론회의목적입니다. 아무쪼록이번토론회가요식행위나탁상공론이아닌깊이있는식견과현장에대한이해를바탕으로효과적인대안을만들어내는의미있는자리가될수있도록참석자여러분들의지혜와애정을모아주시길부탁드립니다. 다시한번이자리를찾아주신많은분들께감사의인사를드리며, 가정과일터의행복과발전을기원합니다. 감사합니다

5 인사말 한국사회복지시설단체대표자일동 먼저 지방자치단체의복지재정문제해결을위한토론회 를개최할수있도록공동주최해주신김용익의원님과함께해주시는국회보건복지위원회새정치민주연합위원님들께깊은감사를드립니다. 우리한국사회복지시설단체협의회 ( 이하한단협 ) 는사회복지시설단체의발전을도모하고다양한사회복지현안에대한건강한공동대응과단체간의연대를통하여국민의복지향상을위해함께노력하기위해 2014년결성된사회복지시설단체들의연합체입니다. 우리한단협이이같은토론회를기획하게된것은사회복지각분야의서비스이용자에대한복지가중앙정부와지방정부간예산조율의난항과각종이해관계로인해사회복지전반의가치와근간에크나큰위험이감지되고있기때문입니다. 사회복지사업은국가가수행하는것이바람직하나 2005년 지방교부세법 개정에따라분권교부세명목으로 10년간지방에이양되어추진되어왔습니다. 그러나사회복지사업비가연평균 20.5% 씩증가하고있는데반하여지방자치단체에지원하는분권교부세는10.2% 증가에그치고있어지방자치단체의재정부담이가중되고있는실정입니다. 특히 2015년부터분권교부세가보통교부세로흡수되면재정이열악한지방자치단체는사회복지사업의축소가불가피할것으로예상되므로주민들에대한기초적인복지서비스제공에도차질이발생할우려가있습니다. 아울러, 2015년부터장애인거주시설운영사업등 3개사업에대해국고보조사업으로전환한것은다행이라고생각되지만, 이마저도현재수준에미치지못하는예산이정부안으로편성된것과그부족분을지방정부에의존하는것도여전히해결해야할부분입니다

6 오늘토론회에서각분야의전문가들의발제와토론으로지방자치단체의복지재정문제에대한심도깊은논의가진행되기를기대하며특히발제로수고해주실서울복지시민연대김승연정책위원장님께감사를드립니다. 다시한번토론회를주관해주신김용익의원님과함께해주신보건복지위원회새정치민주연합의원님, 내외귀빈여러분께감사드리며, 함께고민을나누고자참석해주신사회복지시설관계자여러분께도깊은감사를드립니다. 우리한단협은앞으로이와같은문제에대해서적극적으로대응하고대안을찾기위해더욱노력하겠습니다. 감사합니다 한국사회복지시설단체협의회대표자일동한국노인종합복지관협회, 한국사회복귀시설협회, 한국사회복지관협회, 한국시니어클럽협회, 한국여성복지연합회, 한국장애인복지관협회, 한국장애인복지시설협회, 한국재가노인복지협회 - 6 -

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8 축사 새정치민주연합비상대책위원장문희상 반갑습니다. 새정치민주연합비상대책위원장문희상입니다. 먼저국회보건복지위원회소속새정치민주연합김성주, 김용익, 남윤인순, 안철수, 양승조, 이목희, 인재근, 최동익위원께서공동주최하는 지방복지재정의위기, 분석과해법 토론회개최를매우뜻깊게생각합니다. 새누리당정권 7년동안지방복지재정의위기상황이날로심각해지고있습니다. MB정권에서박근혜정부로이어져온부자감세정책으로인해지방세수가현격히감소되어지방재정이고갈되고있습니다. 특히박근혜정부는복지및교육관련부담을각지방정부에떠넘기면서지방재정을더욱악화시키고있습니다. 심지어 2015년부터는분권교부세가폐지되고보통교부금으로전환됨에따라, 안그래도턱없이부족한지방복지재정이더욱더감축될것이라는우려가깊어지고있습니다. 민생도파탄지경으로내몰리고있습니다. MB 정부는경제활성화를명분으로대기업과부자들의세금을깎아주더니, 이제박근혜정부는그세수부족분을서민증세로메우려하고있습니다. 이미가 - 8 -

9 계부채문제가한국경제의시한폭탄인상황입니다. 담뱃세, 자동차세, 주민세와같은서민증세가아니라부자감세철회가정답입니다. 박근혜정부는책임있는자세로지방복지재정의정상화방안을마련해야합니다. 새정치민주연합은서민증세와지방재정파탄을막고, 소득중심성장정책과지방분권강화로민생을살리기위해최선을다하겠습니다. 오늘토론회를통해지방자치단체가사회복지사업을안정적으로운영하기위한종합적인대책이마련되길기대하며, 함께하신모든분들께감사의말씀을전합니다. 고맙습니다 새정치민주연합비상대책위원장문희상 - 9 -

10 축사 새정치민주연합원내대표우윤근 반갑습니다. 새정치민주연합원내대표우윤근입니다. 최근기초적인복지서비스에대한재원문제가사회적이슈로대두되고있습니다. 중앙정부가대통령의공약마저도지방에재정부담을떠넘기면서생긴일입니다. 가장문제가되고있는누리과정역시, 아이를낳기만하면국가가책임지겠다. 며약속했던대통령의대표공약입니다. 또새누리당이치적으로내세웠던대표적인복지정책이기도합니다. 그런데정부는내년도예산에관련사업비 2조 1천억원을편성하지않았습니다. 정부재정이어렵다는이유입니다. 그래서시 도교육청에돈이부족하면급식지원을중단하거나, 누리과정을포기하거나둘중에하나를포기하라고종용하고있습니다. 세상어느정부가형의밥그릇을빼앗아그돈으로동생을돌보라고하겠습니까? 어른들은우리미래인아이들을볼면목이없을것입니다. 대한민국의슬픈자화상같아안타까운심정입니다. 30조원의공사비를투입하고도매년 5천억원이상의천문학적인유지비가투

11 입되는 4대강혈세낭비. 41조원의세금이투입돼 36조원을손실을기록한해외자원개발은앞으로도 31조원의세금이추가로들어가야합니다. 100조원에달하는국민의혈세를증발시킨정부가재정을핑계로 2조원의보육예산을편성조차하지않았다는사실에우리는분노하지않을수없습니다. 중앙정부의책임전가로인한지방정부의재정고갈, 더이상방치해서는안됩니다. 지방정부의재정상황은국민의삶과직결된문제이기때문입니다. 지방재정의약 40% 가국가위임사업과관련돼있습니다. 그리고전국민을대상으로하는기본복지서비스모두를지방정부가수행하고있습니다. 문제는바로여기에있습니다. 중앙정부가지방정부에게필요한재정을지원하지않아서발생한일입니다. 얼마전, 참다못한기초단체장들이회의를갖고, 사실상의 디폴트 를선언했습니다. 해법은분명합니다. 세입구조와세목조정을통한지방재정의확충입니다. 수백조원의사내유보금을쌓아두고부동산투기와부당한대물림상속에열을올리는재벌을상대로 특혜감세조치 를 MB정권이전으로복원하는것이먼저입니다. 오늘토론회는그동안새정치민주연합이지향해온지방재정확충과자치분권강화를위한시간이될것입니다. 발전적대안을가지고전문가분들과함께토론을통해그실효성을보완하는뜻깊은시간이되길기대합니다. 오늘토론회를준비해오신우리당김용익의원님을비롯한여러분께감사드리며, 모쪼록지혜를모아좋은대안이마련되는뜻깊은시간이되길바랍니다. 끝으로우리사회의그늘진곳을밝히고, 국민은물론사회적취약계층을위해헌신하고계시는사회복지사여러분께도깊은감사와존경을표합니다. 저희새정치민주연합은더나은국민의삶과안전을위해여러분과함께고민하고, 분발할것을약속드립니다. 감사합니다 새정치민주연합원내대표우윤근

12 축사 새정치민주연합정책위의장백재현 안녕하세요? 새정치민주연합정책위의장백재현 ( 경기광명시갑 ) 입니다. 오늘이렇게새정치민주연합보건복지위원회위원님들과한국사회복지시설단체협의회가공동으로 지방복지재정의위기, 분석과해법토론회 를개최하게된것을축하드립니다. 박근혜정부가출범한이후사회전반에갈등이확산되고있는데, 그중복지와관련된갈등이가장크게나타나고있습니다. 예전의복지논쟁이복지를확대할것인가, 말것인가하는것이었다면, 요즘의복지논쟁은재정을누가책임지도록하는가하는갈등으로변화되어나타나고있습니다. 저출산 고령화, 경기침체, 소득양극화의심화등으로복지확대의필요성에대해서는더이상정부여당도반대만하지못하게되어, 복지확대에는공감하지만그비용을누가담당할것인가하는것에서갈등이생겨나고있습니다. 이명박정부의부자감세와이른바사자방 (4대강사업, 자원외교, 방위산업비리 ) 이라불리는예산낭비로국가의재정상황은급격하게악화되었고, 경기침체와불황으로인한세수감소까지겹치면서중앙정부가재정적어려움에부딪히자지방정부에그부담을떠넘기는행태를보이고있습니다

13 최근논란이되고있는무상보육예산도올해까진중앙정부가담당하지만, 내년부터지방정부에떠넘기려하면서지방교육청과지방자치단체가강하게반발하고있는것입니다. 지방재정수입의내용을보면 2005년-2014년 10년동안연평균 2.3% 성장하였는데, 이중지방세는연평균 4.9% 증가하였으나, 중앙정부로부터의보조금수입은 11.3% 증가하여지방재정의수입구조가국고보조금중심으로의존적인구조가만들어졌습니다. 사회복지예산으로사용되는분권교부세의경우 2004년총액이 2조 2천억원에서 2012년 5조 5천억원으로증가하여, 연평균증가율이 16.0% 나타내었으나, 이중지방정부가부담하는지방비부담증가율은연평균 18.5% 인반면, 국고지원의연평균증가율은 7.2% 에불과한상황입니다. 결국, 지방정부의수입구조를중앙에의존하도록만들어놓고, 사업확대에따른재정책임은지방정부에떠넘기면서지방정부의재정상황이계속해서악화되고있는것입니다. 지방정부의재정위기 와 지방복지사업의확대 라는두가지과제를앞두고이번토론회가문제를풀고, 갈등을해결하는좋은계기가되길기대합니다. 아무쪼록이번토론회를주관하시고, 특별히시간을내어참석해주신모든분들께감사를드리며, 함께하신모든분들의건강을기원합니다. 감사합니다

14 축사 국회보건복지위원장김춘진 안녕하십니까? 국회보건복지위원장김춘진의원입니다. 지방복지재정의위기, 분석과해법토론회의개최를진심으로축하드립니다. 또한국민건강증진과복지향상을위한의정활동에여념이없으시면서도이번토론회의성공적개최를위해노력을아끼지않으신국회보건복지위원회새정치민주연합김성주간사님, 김용익의원님, 남인순의원님, 안철수의원님, 양승조의원님, 이목희의원님, 인재근의원님, 최동익의원님께감사의말씀을드립니다. 성장과발전이라는외연확장이강조되던과거를지나우리사회의주된화두는바로복지가되고있습니다. 이제국가복지재정이 115조에이르고전체재정의 30% 를넘고있는상황에서정의로운복지국가건설을위한복지재원분담체계의내실을다지는것은또하나의중요한과제가되고있습니다. 복지정책은한번시작되면다시되돌리기가어려운특성을가지고있기때문에재원의조달과분배는정책설정에서부터심각하게고려되어야할부분입니다. 그러나우리나라의현실은그리녹록치않은것이사실입니다. 빈약한재정기반에서늘어나는복지부담을감당하기힘든지방정부의현실은복지재정이앞으로도계속증가할것이기정사실인상황에서복지부담시스템전반에

15 대한합리적제고가필요함을인식시켜주고있습니다. 중앙정부와지방정부간의복지재정분담문제로발생하는피해는고스란히수혜자인국민에게돌아가게됩니다. 지방복지재원의부족으로위기를겪고있는지방정부와근심하고있는국민들의걱정을덜수있도록복지재정을원활히확보하고제공할수있는환경조성을위한체계적인구상이절실히필요한시기입니다. 그런의미에서오늘지방복지재정의해결책에대해함께고민해보는토론회는매우시의적절하고기대가됩니다. 부디오늘토론회를통해서사회복지국고보조사업의중앙, 지방정부간의재정부담문제를합리적으로해결하여지방자치단체가복지사업을안정적으로수행하고국민이만족하는복지정책이원활이운영될수있는다양한의견들이개진되어정부정책에반영될수있기를기원합니다. 다시한번 지방복지재정의위기, 분석과해법토론회 의개최를진심으로축하드리며함께해주신모든내외빈여러분들의건강과행복을기원합니다. 감사합니다

16 축사 국회의원이찬열 ( 수원장안 ) 국회지방자치발전특별위원회간사 반갑습니다. 국회지방자치발전특별위원회간사를맡고있는수원시장안국회의원이찬열입니다. 사회복지국고보조사업의중앙-지방간재정분담문제를합리적으로개선하고, 지방자치단체가자체복지사업을안정적으로운영할수있는방안을마련하기위한 지방복지재정의위기, 분석과해법토론회 개최를진심으로축하드립니다. 무상급식 무상보육 분권교부세폐지로인해지방복지재정에 3가지폭탄이동시에터지고있는지금의상황에서이처럼뜻깊은토론회를준비하신국회보건복지위원회김성주 김용익 남윤인순 안철수 양승조 이목희 인재근 최동익의원님께감사의말씀드립니다. 지난 17일, 국회보건복지위원회법안심사소위원회에서새정치민주연합창당 1호법안으로발의된 세모녀복지 3법 이통과되었습니다. 이로인해복지사각지대해소를위한중요한전기가마련되었다고생각합니다. 당장, 긴급복지수혜자가 5만여명증가할것으로기대되며, 기초생활보장수혜자가 57만여명증가할것으로예상된다고합니다. 또한생존위기에처한사회구성원을신속히찾아내어복지지원을하는지역사회시스템이구축된다고합니다

17 세모녀복지 3법 에서보듯, 최근우리의복지정책은점점확대되는추세입니다. 이는국가가국민의삶의질을높여야한다는 의무 가있다는점에서당연한변화이지만, 문제는이에소요되는비용이증가함에따라지방자치단체의복지지출부담이급증하여지방재정이악화된다는점입니다. 더큰문제는, 국민의복지를책임져야할국가가그책임을지방자치단체에떠넘기고있다는점입니다. 얼마전문제되었던 누리과정사태 에서보듯이현정부는상위법과국민과의약속까지무시하고지방교육청에재정부담을떠넘기는무책임한모습을보였습니다. 오늘준비된토론회는그렇기때문에그의미가매우크다고말씀드리고싶습니다. 오늘이자리에서사회복지국고보조사업에있어중앙정부와지방정부간의바람직한역할분배에대해논의되어, 복지정책의온기가우리사회전반으로스며들어함께잘사는대한민국으로나아가는계기가되길바랍니다. 다시한번오늘의토론회개최를진심으로환영하며, 함께하신여러분모두언제나건강하시고행복하시길기원합니다. 감사합니다

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19 지방복지재정위기, 분석과해법 김승연 사회복지학박사서울복지시민연대사회행동위원장

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21 지방복지재정위기, 분석과해법 김승연 사회복지학박사, 서울복지시민연대사회행동위원장 < 요약문 > 지방자치단체의복지재정부담으로중앙과지방간재정갈등이심화되고있다. 지방복지재정위기의원인은국고보조사업의확대와분권교부세폐지에서비롯된것이다. 지방복지재정위기로인해지역복지사업 (64개분권교부사업 ) 예산확보에어려움을초래하고있다. 이에지방자치단체복지재정위기의실태를분석하고, 분권교부세폐지후사회복지사업의예산이축소되는구조적맥락과국고보조사업의문제점을진단한후지방재정위기를해결하기위한개선과제를검토하였다. 정부의복지정책확대기조로국고보조사업이확대됨에따라지방자치단체의부담이확대되고있는데, 특히국가가부담해야하는몫은축소하면서지방이부담하는몫은확대하여지방자치단체의부담이가속화되고있다. 2013년기준 228 기초지방자치단체의사회복지지출은 30.1조원, 이중국고보조사업비가 26.5조원. 국고보조사업비중국고비율은 52.5%, 지방비비율은 47.% 로국고비율은연평균 1.8% 씩감소하는반면, 지방비비율은연평균 2.18% 씩증가. 2015년 64개분권교부사업이보통교부세로전환됨에따라사회복지사업에대한예산확보가불투명하다. 왜냐하면분권교부세는 64개사업복지사업에소요되는지출에맞춰편성되지만보통교부세는이런수요를직접적으로반영하지않는다. 또한지방자치단체는국고보조사업대응비부담으로자체사업인 64개사회복지사업에적정한예산을편성하기어렵다. 현행국고보조금제도는 1986년 보조금관리에관한법률 시행령에따

22 라정해진이후큰개정없이운영되고있어현복지상황을반영하지못하고, 다음과같은문제점을가지고있다. 국고보조율을산출하게된근거와원칙이없음 국고보조율이 보조금관리에관한법률 시행령 < 별표1> 에근거, 개별법에근거, 근거없이운영되는등체계적인관리가안됨 국고보조사업결정과정에지방자치단체의의견수렴절차가없이중앙정부에의해일방적으로결정됨 차등보조적용비율이낮아효과가극대화되지못하고, 차등보조적용기준도적절하지못함 보편적복지를지속가능하게하기위해서는중앙-지방정부간역할과재정분담을재조정하여지방복지재정문제를해결해야한다. 이를위해서다음과같은개선과제를도출하였다. 1) 국가사무의성격이강한국민기초생활보장, 기초연금, 무상보육사업의국고보조율을인상하여지방의재정부담을줄이고, 지방자치단체가자체사업을할수있는환경을만든다. 국고보조율을보육료지원사업 20% 인상, 기초연금과기초생활보장사업을 90% 로적용할경우, 국비증가액은 2014년사업예산기준으로총 2조 4,624억원 2) 사회복지사업조정위원회를구성하여 1사무배분의원칙과기준마련 2 사회복지사업들을국가사무와지방사무로재분류 3사업의성격에따라국고보조율재조정등을논의하여원칙과기준을가지고중앙-지방정부간역할과재정을분담하도록한다. 3) 중앙-지방간재정분담에관한사항을국회에서논의하고, 관리할수있도록한다. 이를위해서사회복지국고보조사업에대한국고보조율은사회복지개별법에명시하도록한다. 또한국고보조사업의대응지방비예산안을국회에제출한다. 4) 지방재정을수반하는예산을결정하는과정에지방자치단체참여를보장

23 한다. 이를위하여지방재정영향평가서작성시지자체의견수렴을의무화하고, 지방재정부담심의위원회운영을활성화한다. 5) 장기적으로사회복지교부금제도신설또는사회복지포괄보조금제도도입을검토한다. 기본적으로국가복지사업은중앙재정으로, 지방복지사업은지방재정으로충당하는것이당연한원칙이다. 따라서원칙과기준을가지고국가사업과지방사업의재분류가필요하다. 이를분류할객관성있는기준을설정하고제도화된위원회를만들어합리적인분류를담당하도록해야한다. 이과정에서지방정부의의견이충분히반영되어야한다. 국가복지사업의집행을지방정부에위임할때국가는지방의분담금을최소화하여지방의재정부담을줄여주어야한다. 또한개별복지사업을일일이매칭하기보다각자치단체에소요되는복지사업비를포괄적으로교부하여자치단체의자율성을보장해주는것이바람직하다. 그러나각지역이복지사업을소홀히할가능성에대비하여복지사업의목적으로교부되는재정은반드시복지사업에쓰일수있도록사용의범위를제한하는것이아울러필요하다. 이러한원칙은내년부터분권교부세가폐지되고일반교부세로전환되는과정에서도반영되어야한다

24 Ⅰ. 들어가며 최근무상급식과무상보육재원마련방안을놓고논쟁이뜨겁다. 이런논쟁의저변에서무상복지에대한정치적논리가작동하고있지만핵심은재정부담이다. 그동안복지를할것이냐말것이냐의각축전이었다면이제는복지를어떻게지속가능하게할것인가의문제로쟁점이넘어온것이다. 지난대선과지방선거에서도누가복지를찬성하느냐가관건이아니라누가복지를현실화시킬것인가. 즉, 구체적재원마련이주요한쟁점이되었다. 보편적복지를위한재정방안에는국가재정의부담과지방재정의부담이함께고려되어야하지만그동안지방의몫은숨겨져있었다. 그결과무상보육확대와기초연금도입과정에서중앙과지방간의재정분담문제가불거지게되었다. 지난 2012년서울시의무상보육중단논란이일었고최근에는무상급식과무상보육을둘러싼갈등이빚어지는상황이다. 중앙정부와지방정부간복지재원분담을놓고다툼을하는건국민들입장에서이해될수없다. 국민들이보면, 중앙정부나지방정부나모두하나의국가일뿐이다. 이제불필요한논쟁을중단하고, 현시점에서복지재정에문제가되는그원인들을분석하고대안을모색해야한다. 최근십여년사이한국사회에서는다양한현대사회문제의발생과그러한사회문제해결에대한사회각분야의욕구의증가와더불어그에대한사회적책임이점차강조되고있다. 그가운데사회복지정책이그종류와수적인면에서크게증가하는추세이다. 최근들어서는저출산고령화등의인구구조변동국면에따른보육지원강화와노인장기요양보험및기초노령연금의도입으로사회복지재정의규모가더욱팽창하였다. 그규모의팽창속도는 OECD 국가들에비하여크게빨랐고향후더욱가속화될전망이다 ( 최성은 2011). 최근영유아무상보육과무상급식대상확대, 기초연금도입등으로사회복지재정수요또한급격히증가하고있음을알수있다. 이렇게확대되는국가주도의사회복지를긍정적으로만바라보는지방자

25 치단체는별로없다. 왜냐하면국가가지방에위임하는방식에는국고보조사업과교부금사업의두가지가있는바, 대부분의사회복지사업이국고보조사업이고지방자치단체가업무와일정부분의재정을담당해야한다. 이때문에국가의복지정책확대는지방자치단체의재정부담확대로이어지게된다. 2003년 7월 사회복지사업법 을개정하여복지서비스책임의주체를중앙과지방으로분명히하고중앙정부의복지정책과예산에대해지방자치단체의역할을구체화하여책임을강화하였다. 또한 2005년도에 67개사회복지국고보조사업을지방으로이양함으로써사회복지사업에대한지방자치단체의책임은더욱확대되었다. 뒤이어분권교부세를신설하여이에대한포괄적재정지원을실시하였다. 그러나여전히실질적으로국가가위임한사회복지사업의약 90% 정도가국고보조사업으로이루어져있다. 이때문에지방자치단체는중앙정부에서결정한사회복지사업을처리하는일선행정기관역할을수행하고있을뿐아니라국고보조사업에대한지방비부담으로재정위기까지경험하고있다. < 그림 1> 국가와지방의복지사업분류 지방의복지재정위기로더욱우려가되는것은지방자치단체의자체복 지사업들이위협을받게된다는점이다 년지방이양된사업중 64 개

26 사회복지사업의재원이던분권교부세가폐지되고 2015년부터보통교부세로전환된다. 이제 64개사업은전적으로지방자치단체의자체복지사업이되는것이다. 따라서중앙정부는지방자치단체의자체사업이되어버린 64개사회복지사업에대해책임있게예산을보장하지않을것이고, 지방정부는재정이고갈되는상황에서자체복지사업에대한적절한예산확보의어려움이예상된다. 이런재정구조에서지역의복지는축소될수밖에없다. < 그림 2> 지방복지재정위기의맥락 지방자치단체의복지재정의위기는국고보조사업의확대에서비롯된것이다. 최근정부에서확대하고있는무상보육, 기초연금과같은사업들은물론그외의사회복지사업들이대부분국고보조사업이다. 국고보조사업은중앙정부에서보조율을정하여국비를지원하면대응비를지방자치단체에서부담해야된다. 그러나급격히변화하고있는복지환경에도불구하고 1986년에 보조금관리에관한법률 이제정된이후국고보조율은 28년동안그대로적용되고있다. 국고보조사업의재원분담을결정하는절차로서중앙-지방간협의를위해 2011년도에신설된재정부담심의위원회도유명무실한상황이다. 즉, 사회복지사업확대정책에대한중앙정부의일방적결정, 사업실시를위한재원분담협의체계의부재, 이로인한재원분담구조의경직성은여전히현재진행형이고, 경직된국고보조사업체계로인해지방자치단체는복지재정으로몸살을앓고있다

27 우리나라가보편적복지국가로도약하기위해서는사회복지사업에대한중앙-지방간역할과재원분담의문제를해결하여지속가능한토대를만들어야한다. 이를위해서국가적차원에서중앙정부와지방정부의전반적인재정문제즉, 지방세확충, 교부세확대방안, 지방비부담축소방안을포괄적으로다뤄야한다. 하지만여기서는사회복지지출문제에주목해서분권교부세폐지에따른사회복지사업예산의축소우려문제와지방비부담의원인이되는사회복지국고보조사업의문제를중심으로다루고자한다. 먼저, 현재지방자치단체의사회복지지출현황을분석하여복지재정위기의실태를파악하고, 이로인해비롯된지역의복지축소문제를제기하고자한다. 다음으로분권교부세폐지후사회복지사업에대한예산이축소되는구조적맥락을진단하고, 복지재정위기에주요원인이되는사회복지국고보조사업의문제점을제기한다. 마지막으로지방재정위기를해결하기위한정책적대안을단기적차원과중 장기적차원에서제시하고자한다

28 Ⅱ. 사회복지재정현황 1. 늘어나는복지지출 2005 년부터 2013 년까지 9 년간연도별사회복지지출현황을살펴보면중앙 의총지출은 6.3%, 복지지출은 2.4% 씩증가해왔다. 하지만지방자치단체 는총예산의증가는 4.8% 로중앙정부에비해낮은반면에복지지출은연 평균 9.3% 씩급격히증가해왔다. 이에지방자치단체의사회복지지출비 율도 2005 년 12% 에서 2013 년에 24.2% 로 9 년사이에두배나증가하였다. < 표 1> 연도별중앙과지방의사회복지지출현황 구분 중 앙 지 방 ( 단위 : 조원 ) 예산 연평균증가율 중앙총지출 % 복지지출 % 복지지출비율 지방총예산 % 복지지출 % 복지지출비율 * 사회복지 = 사회복지분야 + 보건분야 / 최종예산순계기준, 13 통합재정지출기준 * 자료 : 한국지방행정연구원, 년부터 2013 년까지보건복지부소관국고보조사업에대한국고보조 금과대응지방비분담현황을살펴보면, 복지부의국고보조금은연평균 8.6% 씩증가하는한편, 대응지방비는 12.8% 로중앙에비해지방의부담 이훨씬크게증가하고있다. 또한국고보조금중에서대응지방비가차지 하는비중도점차늘어나고있어국고보조사업에대한지방의부담이커 지고있음을알수있다. < 표 2> 연도별복지부국고보조사업과대응지방비부담 ( 단위 : 조원 ) 구분 연평균증가율 국고보조금 ( 복지부 ) % 대응지방비 % 국고보조금중대응지방비비중 * 사회복지 = 사회복지분야 + 보건분야 / 최종예산순계기준, 13 통합재정지출기준 * 자료 : 한국지방행정연구원, 2013, 재정리

29 지방자치단체재정부담의급격한증가는최근사회복지국고보조사업확대에따른것으로볼수있다. 최근 7년간신설된복지사업을살펴보면, 2008년기초노령연금이신설되어 2013년에만 1.1조원의지방의예산이투입되고있다. 2009년양육수당이신설된이후꾸준히증가하여 2012년에서 2013년 1년사이에 8,432억원이증가하였다. 특히 2011년영유아보육료확대지원에따라 2013년에만지방예산이 2.7조원이투입되고있다. < 표 3> 주요복지정책확대에따른지방비부담현황 구분 전년대비 증가율 2008 년 기초노령연금신설 2009년양육수당신설 2010년장애인연금신설 2011년영유아보육료확대 0.8조 1.1조 1.0조 1.0조 1.0조 1.1조 624억 346억 711억 971억 1,112억 9,544 억 8,432억 733억 1,420억 1,435억 1,681 억 246억 1.8조 2.0조 2.4조 2.7조 2,109억 * 자료 : 한국지방행정연구원, 최근국가의사회복지정책확대는중앙정부보다지방의재정부담을가중시키고있는상황이다. 이렇게국고보조사업에대한지방비부담이확대됨에따라지방재정이파탄날지경에이르렀다. 또한자치단체는재정부담의문제로자체사업을축소하는등자치단체가자율적인지역의복지사업을실시하는데저해가되고있다

30 2. 위기의지방복지재정 2009년부터 2013년까지 4년동안 228개기초지방자치단체의총세출예산이연평균 2.5% 씩증가하는데비해사회복지지출은 7.3% 나증가하고있어전체예산중사회복지지출이차지하는비중이늘어나고있다 년지방자치단체의사회복지지출액이 22조8,824억원에서 2013년 30조 1,700억원으로늘어남에따라동기간에사회복지비율은 26.5% 에서 31.8% 로증가하였다. 이와같은지방자치단체의사회복지지출증가는국고보조사업의확대에기인한것으로보인다. 사회복지국고보조사업비는 2009년 19조7,653억원에서 2013년 26, 조4,540억원으로연평균 7.7% 씩증가하여 2013년에전체사회복지지출중국고보조사업이 87.5% 를차지하고있다. 특히, 주목할점은국고보조사업에있어서국고부담비율은 2009년 56.5% 에서 2013 년 52.4% 로연평균 1.8% 씩감소하는반면에지방비부담비율은 43.7% 에서 47.6% 로연평균 2.18% 나증가하고있다. 즉, 국고보조사업확대에따른부담을중앙정부가지방자치단체로전가하는것으로볼수있다. 한편, 지방자치단체의자체복지지출현황을보면, 2009년부터 2013년사이에자체복지액이소폭증가하기하였으나전체사회복지지출에서차지하는자체복지비율은감소하였다. 2013년기준지방자치단체가자율적으로시행하는자체복지사업비율은 12% 에불과하다. 이는한정된재원하에서국고보조사업의확대는지방자치단체의자체복지사업의축소로이어진다는것을시사한다

31 < 표 4> 지방자치단체의연도별사회복지지출현황 ( 단위 : 억원, %) 구분 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 연평균증감률 전체복지 국고보조 자체복지 총세출액 863, , , , , 사회복지액 228, , , , , 사회복지비율 사회복지국고보조사업비 사회복지국고보조사업비율 197, , , , , 국고비율 지방비비율 자체복지액 26,234 26,833 26,665 29,294 31, 자체복지비율 * 자료 : 228 개기초자치단체 ( 시군구 ) 에서작성한예산자료를보건복지부를통해수집하여정리. < 그림 2> 과같이지방자치단체의사회복지예산의특징은중앙정부에의해결정되는국고보조사업이사회복지예산의대부분의차지하고있고, 지방자치단체의자체복지사업은턱없이부족하다. 또한국고보조사업있어서국비부담은축소하는반면에지방비부담을늘어나고있음으로볼수있다

32 < 그림 3> 지방자치단체의사회복지예산현황 228개지방자치단체의사회복지지출증가는지출비율분포를통해서도파악할수있다. 2009년사회복지지출비율이 15% 미만인지자체가 24개에서 2013년 19개로줄어드는반면에사회복지지출이 30% 이상인지방자치단체는 71개에서 104개로늘어났다. 사회복지지출이낮은지역은줄어드는반면에사회복지지출비율이높은지역은늘어나고있다. * 자료 : 각지방자치단체에서작성한예산자료를보건복지부를통해수집하여정리. < 그림 4> 지방자치단체의사회복지지출비율분포변화 앞서살펴본바와같이지방자치단체의사회복지지출증가는최근사회

33 복지에대한국민적요구가큰상황에서환영할만한일이다. 하지만 < 그림 4> 에서제시한바와같이재정자립도가 40% 도안되는상황에서사회복지지출이 40% 가넘어 60% 에달하는지역이상당수있다. 이는지방자치단체의재정적능력이열악한상황에서도국고보조사업과같은의무적지출증가로사회복지지출비율이증가하는것으로볼수있다 < 그림 5> 지방자치단체의재정자립도에따른복지지출비율분포 < 그림 6> 사회복지지출비율및국고보조비율별지역분포현황

34 Ⅲ. 지방재정위기의문제점 1. 보통교부세로전환되는 64 개사회복지사업에대한예산확보불투명 참여정부는지방자치단체의자율적재정운영의제약및지방비부담가중등국고보조금제도의운영과정에서나타난문제점을해소하고실질적인자치권한의확대를위해 2005년도국고보조사업중 149개사업을지방이양하였고, 그중 67개가사회복지사업이다. 지방으로이양된사업들에대한재원지원을위하여 2005년지방교부세의별도의항목으로분권교부세를신설하였다. 지방이양첫해인 2005년분권교부세규모를이양대상사업의 2004년국고보조금합계액 (9,581억원 ) 으로결정하고, 내국세의 0.83% 를분권교부세 (8,454억원 ) 로교부하였다. 나머지는담배소비세인상으로늘어나는지방세 4,200억원중 1,127억원을지방이양사업에활용토록하였다. 그러나이후신규사회복지수요등이급증하고, 담배소비세확충실적이예상과달리낮아지는등분권교부세사업의재원부족문제가쟁점이되면서 2006년부터는내국세의 0.11% 가추가배정되어내국세의 0.94% 로증가하였다 ( 김재훈외, 2009). 분권교부세는한시적사업으로 2010년부터보통교부세로통합될예정이었으나지방비부담가중, 복지서비스의지자체간불균형심화우려, 불교부단체지원문제등으로인하여 2010년-2014년까지 5년동안기한을연장하였다. 내년부터는보통교부세를받지않고분권교부세만받은자치단체 1) 에대해서는 2019년까지 2014년분권교부액기준으로보통교부세를지원하기로하고, 지방이양사업에적절치않다고지적되어온정신 장애인 노인양로시설운영사업은국고보조사업으로환원하였다. 나머지 64개사업은모두 2015년부터보통교부세로전환되어지방자치단체자체복지사업이된다. 2015년부터분권교부세가보통교부세로전환되면우려가되는문제는지 1) 보통교부세불교부단체 : 재정력지수 ( 지방재정법제 36 조 ) 가 1 이상으로보통교부세지원대상에서제외되는자치단체로 2014 년현재서울, 수원, 성남, 고양, 과천, 용인, 화성이해당된다

35 방이양된사회복지사업에대한예산확보가보장되지않는다는것이다. 보통교부세의경우지방자치단체별배분금액을산정하는과정에서지방자치단체의사회보장지출수요를계량적으로산출한다. 구체적으로살펴보면, 지방교부세의 9개산정항목중하나인 사회보장비 는특정인구수 ( 노령인구, 아동인구, 장애인인구등 ) 와관련단위비용을고려하여자치단체별로배분금액이산출된다. 따라서지방자치단체로배분된금액은각지방자치단체가사회복지분야에실제사용하는금액과는큰차이가있다. 그이유는보통교부세는사회복지사업에쓰라는꼬리표를달지않기때문이다. 이렇게되면지방자치단체에따라보통교부세의산정과정에서도출된사회보장수요액보다많이지출할수도있고적게지출할수도있다. 다시말해보통교부세로전환되면기존의 64개사업에대한수요에맞춰중앙정부에서지방자치단체에예산이교부하는것도아니고, 지방자치단체가보통교부세로받은예산을사회복지가아닌다른분야사용할수있기때문에지방이양된복지사업에대한예산확보가불투명하게된다. 이와같은상황에서지방자치단체가자체사업인지방이양사업들에대한예산을확보가어렵다는것은두가지측면에서예측가능하다. 첫째, 중앙정부에서기존분권교부세수준으로보통교부세를지원하지않을가능성이높다. 국고보조사업을분권교부세로하여지방이양한이후중앙정부는국가부담분을지속적으로줄이고, 지방비부담을확대시켜왔다. < 표 5> 에제시한바와같이분권교부세로전환하기전에는사업비중국비비중이 45.6%(2002년 ) 에서 47.2%(2004년 ) 까지증가하였으나지방이양이후에는국비비율이꾸준히감소하여 2011년 31.6% 까지감소하였다. 반면지방비비중은지방이양전에는 50% 초반을유지하다가 2011년에는 68.4% 까지늘어나지방의부담이가중되었다. 전체사업비에있어서도지방이양후전체사업비증가율이감소되었고, 특히국비증가율은이양전 20.4% 에서 8.2% 로상당히줄어들었다. 이와같이국비를줄이려고하는중앙정부의노력은분권교부세를보통교부세로전환하는과정에서도나타날가능성이크다

36 < 표 5> 사회복지분야분권교부세사업의예산추이 ( 단위 : 억원, %) 구분 연도 사업비 국비 / 분권교부세지방비금액비중금액비중 ,247 4, , 이양전 ,434 4, , ,951 6, , ,820 5, , ,201 6, , ,268 7, , 이양후 ,200 9, , ,134 8, , ,019 9, , ,453 10, , 연평균 이양전 증가율 이양후 * 자료 : 최병호, 이재원외, 분권교부세는 64개사회복지사업에소요되는지출에맞춰예산이편성되지만, 보통교부세는지방교부세의 9개산정항목중하나인 사회보장비 에따라교부금에결정되기때문에실질적으로사회복지사업에소요되는예산과일치되지않는다. - 보통교부세로전환되면, 기존의 64개사회복지사업은지방자치단체의자체복지사업이된다. 따라서 64개사회복지사업에대한예산이축소되더라도그책임이중앙정부가아닌지방자치단체에있기때문에중앙정부입장에서는예산축소가용이하다. 둘째, 국고보조사업의확대로지방자치단체의자체예산확보가어렵다. 당분간지방자치단체의예산부담을가중시키는국고보조사업이지속적으로확대될전망이다. 기초연금도입으로기초연금의예산규모가대폭확대되고지방비대응액 2) 도증폭될것이다. 또한기초생활보장사업도현재국회에서논의중이지만 2013년 9월에개편된내용에따르면수급자가 140만명에서 220만명으로증가됨으로써그에따른지방비부담도 2) 한국지방행정연구원에서기초연금을추계한자료에따르면, 전국적으로 5 조 6,600 억원이소요될것으로예상되는데지방비부담액이 2 조 1,667 억원으로 2012 년기초노령연금지방비매칭비의 2.2 배로서추가적으로 9,556 억원을부담할것으로추정되었다

37 확대될것이다. 지방자치단체는국고보조사업에대한지방대응비부담이 가중되는상황에서자체사업에사용할예산을확보하는것은난망한일 이다. 2. 지방재정부담을가중시키는국고보조금제도 1) 현복지환경이반영되지않은국고보조율 사회복지사업의기준보조율은 보조금관리에관한법률 제9조에서대통령령으로정하도록하고있다. 그런데이기준보조율은 1986년전부개정된이후큰개정작업없이현재까지운영되고있다. 1986년국고보조사업의기준이정해진이후우리사회는지방자치제실시와최근보편적복지국가라는거대한시대적변화가있었다. 지방자치제실시이전, 시도및시군구는국가의일선지방행정기관으로서국가에서정한사무와예산을집행하는역할을하였으나지방자치제실시로지방자치단체는단순히지방행정기관의역할을넘어자치권을가지고중앙정부와파트너관계에서지역주민의생활을보장해야하는책임이확대되었다. 또한지방자치제가실시되기전지방자치단체의사회복지지출수준은 7.24%(1994년기준 ) 에불과하였으나 2013년에는 30% 가넘어약 4배이상증가하였다. 특히, 최근보편적복지국가를구현하기위한국가적노력에의해사회복지지출이더욱급격히증가하고있는추세이다. 이와같이현행국고보조율은변화된사회복지환경을전혀반영하지못한채 28년전에정해진기준에따라관례적으로운영되고있다. 즉, 28 년전취약계층을대상으로선별적복지정책을시행하던당시에국고보조율을보편적복지를시행하는현재까지그대로적용하고있다. 따라서현시점에서국고보조사업과지방자치단체의자체사업이적절하게사무가배분되었는지, 국고보조사업들의기준보조율이적정한지에대한재검토가필요하다. 이는사회복지사무와재정에대한분담원칙과기준에의해평가되어야한다

38 < 표 6> 법정사회복지국고보조사업의기준보조율현황 국고보조사업 기준보조율서울지방 생계급여 기초 주거급여 자활급여 생활해산, 장제급여 보장교육급여 의료급여 의료비, 자녀학비지원 장애인 장애수당, 장애아동수당 장애인활동지원 노인 기초 ( 노령 ) 연금 지역아동센터운영 영유아보육사업지원 아동 저소득한부모가족지원 어린이집기능보강 아동통합서비스지원, 운영 사업비의 2/3 100 산모, 신생아도우미지원 노숙인재활시설및노숙인요양시설운영 일반 사회복지보장시설및장비지원 화장시설, 봉안시설, 자연장지, 화장로 사회긴급복지지원 복지가사간병방문서비스사업 지역사회서비스투자사업 지방의료원기능강화 선천성대사이상검사및소아환자관리 보건 한센환자보호시설운영 위생 한센양로자지원 국가예방접종실시 농어촌보건소등이전, 신축 사업비의 2/3 국고보조사업의보조율에대한문제는오랫동안제기되어왔지만명확하 게정립된원칙이없다. 그래서개선방안을연구자들마다다양하게도출 하고있는데최근사회복지분야의국고보조율개선과관련하여제시되 고있는내용을살펴보면다음과같다. 구인회외 (2009) 는사회복지분권을논하면서보조율체계를전액보조, 높 은보조, 동등보조의세단계로구분할것을제안하고있다. 1 국가사무 의성격을지니고, 중앙정부의책임성을필요로하며, 전국적형평성이 요구되는취약계층에대한소득보장사업, 중앙정부의시범사업, 한시적 정책사업등은전액보조로적용한다. 2 취약계층에대한사회서비스성 격의급여와제도가아직성숙되지않고전국적으로안정화되지않는서 비스사업, 시설이지역적으로편중된사업등은높은보조를적용한다

39 3 공동사무의성격을가지는지역서비스, 전국적으로수요가비교적균 일하게분포된비현금성서비스사업, 비경상적서비스제공기관들의기 능보강사업은동등보조를적용한다. < 표 7> 사회복지국고보조율개선안 구분 전액보조 (100%) 높은보조 (70-80%) 동등보조 (40-60%) 사업특성 국가사무의성격이강하고중앙정부의책임성과전국적형평성을가져야하는사업 취약계층에대한소득보장사업 취약계층에대한사회서비스성격을가지는급여 제도가성숙되지않았고전국적으로안정화되지않은사업에대한보조 공동사무의성격을가지는지역서비스 상대적으로전국적인수요가균일하게분포되어있는각종비현금성서비스사업 중앙정부시범사업이나한시적정책사업 시설이지역적으로편중되어있거나수가적어전국적형평성이강하게요구되는사업 비경상적서비스제공기관들의기능보강사업 주요사업 기초생활급여 의료급여 장애수당 장애아동부양수당 기초노령연금 장애인의료비지원 장애인자녀학비지원 장애아동입양양육보조금 입양아동양육수당지원 지역복지서비스혁신사업 장애인생활시설기능보강 노인보호전문기관설치및운영 아동복지시설기능보강 노인생활시설기능보강 * 자료 : 구인회외 (2009) 참조. 이재원 (2012) 은사회복지보조사업의유형을지자체재량과사업특성에따라기준보조율을설정할것을제안하였다. 즉, 복지사업의사회적성격에따라기초생활보장은중앙정부책임, 사회기반투자사업은중앙-지방협력, 그리고일상생활지원은지방자치단체책임으로구분하였다. 그리고이러한사업성격과지자체의재량정도에따라사업의유형을 5가지로분류하고기준보조율을 50%-90% 로정할것을제시하였다. 복지사업의사회적성격 기초생활보장 ( 중앙정부책임 ) 사회기반투자 ( 중앙 - 지방협력 ) 일상생활지원 ( 지방자치단체책임 ) 집행재량 낮음 중간 높음 TYPEⅠ( 생계급여 ) 90% TYPEⅡ( 지역자활센터운영 ) 80% TYPEⅢ 70% TYPEⅡ 80% TYPEⅢ ( 노인돌봄 ) 70% TYPEⅣ ( 청소년여가지원 ) 60% TYPEⅢ 70% TYPEⅣ 60% TYPEⅤ( 경로당지원 ) 50% < 그림 7> 복지사업의성격에따른기준보조율설정

40 2) 중앙정부에의해일방적으로결정되는국고보조금 국고보조율이일부사업은 보조금관리에관한법률 시행령에근거하고, 일부사업은개별법률에근거하며, 일부사업은법적근거조차없이임의대로시행되고있다. 또한국고보조사업의보조율을결정하는과정에서재원부담의책임이있는지방자치단체의의견이반영되지못하고있다. 우리나라국고보조사업은 지방재정법 과 보조금관리에관한법률, 지방자치단체예산편성운영기준 에그법적근거를두고있으며사회복지분야국고보조사업은그외각개별법에서사업의내용에대해명시하고있다. 그런데보건복지부소관보건, 복지국고보조사업의국고보조율에대한법적근거를살펴본결과전체 148개사업중보조금관리에관한법률에근거한사업이 100개, 개별법률에근거한사업이 25개, 법적인근거조차없이정부가임의대로결정하여운영하고있는사업도 23개나되는것으로나타났다. 법적근거가없는사업은 보조금관리에관한법률시행령 을참고하여보건복지부에서임의대로편성하고 3), 이를기획재정부와협의하여결정하는방식으로중앙정부에서임의적, 일방적으로결정하고있다. < 표 8> 보건복지부소관국고보조사업의법적근거현황 구분 전체 보조금관리에관한법률 개별법률 법적근거없음 사업수 148개 100개 25개 23개 * 자료 : 보건복지부제출자료를세부사업별로재정리. 3) 보조금관리에관한법률시행령별표 1 에 115. 그밖에국가와지방자치단체상호간에이해관계가있고보조금의교부가필요한사업은사업수행의근거법령, 성격에따라정률또는정액보조하고, 이는지획재정부장관이수립한예산안편성지침에대상사업명칭과기준보조율을분영하게밝히거나매년예산으로정한다 에따른다

41 법적으로는지방재정부담을수반하는중앙부처의사업을추진하기전에는안전행정부장관과협의하도록하고있고, 지방재정부담심의기구가운영되고있지만그협의과정에실질적으로지방자치단체가참여하는절차가없고, 심의결과에강제력이없어서형식적인절차에불과하다. 정부에서지방비부담을수반하는사업을신설하는경우 지방재정법 4) 에따라안전행정부와협의하도록되어있지만지방자치단체의의견을수렴하는절차는없다. 안전행정부가지방자치단체를담당하는기관이라하더라도지방자치단체와입장이동일할수없다. 지방재정부담심의위원회에서는지방자치단체의부담을수반하는주요경비의국가와지방자치단체간, 광역과기초간재원분담비율조정등에관한사항을심의하도록되어있다 5). 지방재정부담심의위원회는정부위원과지방자치단체를대표하는위원, 전문가들이참여하도록되어있어지방자치단체가의사결정과정에참여할수있는유일한통로이다. < 표 9> 지방재정부담심의위원회위원구성현황 정부위원지자체위원민간위원 안전행정부제 2 차관시도지사협의회전문위원남서울대세무학과교수 국무조정실일반행정정책관 시장군수구청장협의회전문위원 이화여대행정학과교수 기획재정부예산총괄심의관동의대행정학과교수동국대행정학과교수 안전행정부지방재정정책관 시군구의회의장협의회수석전문위원 한국지방행정연구원연구원 - - 경기개발연구원연구원 4) 지방재정법제 25 조 - 제 27 조 : 지방자치단체의경비부담을수반하는법령제개정, 세입, 세출, 국고채무부담행위, 자치단체의부담을수분하는국고보조교부시행정안정부장관과협의하도록함 5) 지방재정법제 27 조의 2: 지방자치단체의부담을수반하는주요경비에관한사항, 국가와지방자치단체간세목조정중지방재정상부담이되는중요사항, 국고보조사업의국가와지방자치단체간, 시 도와시 군 자치구간재원분담비율조정에관한사항, 지방자치단체재원분담에관련된법령또는정책입안사항중안전행정부장관의요청에따라국무총리가부의하는사항, 지방세특례및세율조정등지방세수입에중대한영향을미치는지방세관계법령의제정 개정에관한사항중안전행정부장관의요청에따라국무총리가부의하는사항, 그밖에지방자치단체의재원분담에관한사항으로안전행정부장관의요청에따라국무총리가필요하다고인정하여부의하는사항

42 그런데지방재정부담심의위원회가신설된 2011년이후지금까지총 6차례의회의가개최되었고, 총 7개사회복지사업에대한지방비부담에관한심의가있었다. 심의결과위원회안에반영된경우는 1건에불과하고, 영유아보육사업은정부안과위원회안을조정하였으며, 나머지 5건은모두위원회심의결과가반영되지못했다. 부처요구안도정부의재정상황에따라국고보조율을결정한것으로지방자치단체의의견을반영하지못하고있다. 지방자치단체의의견을유일하게반영할수있는통로인지방재정부담심의위원회마저도강제력이없어서유명무실하다. 각부처별로다양한사업들이기획되어시행되고특히, 사회복지국고보조사업을갈수록그규모가기하급수적으로커지고있는상황은지방자치단체입장에서사회복지사업이재정적위험요소가되어가고있다. 따라서중앙과지방간재원분담결정절차및실질적인운영과결과에대한강제력확보가시급한상황이다. < 표 10> 지방재정심의위원회심의사항및반영결과 사업명 발달장애인을위한성년후견인지원 모성아동건강지원 ( 난임부부지원 ) 중증장애인자립생활지원 ( 중증장애인자립생활센터지원 ) 노인일자리운영 국가예방접종실시자치단체보조 영유아보육사업 ( 보육료지원, 양육수당 ) 모성아동건강지원 ( 난임부부지원 ) 부처요구국고보조율 서울 50%, 지방 70% 서울 30%, 지방 50% 서울 30%, 지방50% 서울30%, 지방 50% 서울 20%, 지방 50% 서울 30%, 지방 50% 위원회심의결과 서울 50%, 지방 80% 서울 50%, 지방 80% 최종정부반영안 심의결과대로반영 ( 서울 50%, 지방 80%) 미반영 40% 부처안수용미반영 부처안수용 미반영 50% 미반영 14 년서울 40%, 지방 70% 추후서울 50%, 지방 80% 로인상 서울 50%, 지방 80% 일부반영 ( 서울 30%, 지방 60%) 미반영

43 3) 차등보조방식의불합리 차등보조제도는지방재정부담을완화시키고, 지역간격차를줄이기위한것으로현행국고보조체계하에서재정상황이열악한지방자치단체의재정부담을줄여주는유일한장치이다. 하지만차등보조적용비율 (10% 가감 ) 낮아그효과가극대화되지못하고, 차등보조적용기준도적절하지못하다. 차등보조대상사업은현재기초생활급여, 영유아보육사업, 기초 ( 노령 ) 연금사업 3개사업이며그기준은다음과같다. 먼저, 기초생활급여와영유아보육사업은재정자주도 80미만이면서사회보장비지수가 25이상이면기준보조율을 10% 인상하고, 반면재정자주도가 85이상이면서사회보장비지수가 20미만인자치단체는 10% 인하하여국비를지원한다. 기초 ( 노령 ) 연금의경우는기준보조율에대한서울과지방의구분없이재정자주도와노인인구비율에따라서 40%-90% 까지차등지원하도록되어있다. 차등보조율의적용현황을살펴보면, 2012년도기준인상보조율이적용되는자치단체는 71개, 인하보조율대상자치단체는 1개, 아예차등보조율이적용되지않는자치단체는 156개로나타났다. < 표 11> 차등보조율적용현황 구분 인상보조율대상 인하보조율대상 미적용자치단체 계 시 군 자치구 합계 한국지방세연구원 (2014) 의연구결과에따르면, 차등보조율이지방비부담을줄이는데효과적일뿐만아니라차등보조율적용이지방자치단체간재정불균형을줄이는데효과적인것으로나타났다. 하지만사회복지국고보조사업의기준보조율이너무낮고, 차등보조율이 ±10% 로지방자치단체가 10% 인상된차등보조율을적용받는다하더라도

44 여전히재정부담문제가해결되기어렵다. 예컨대, 무상보육사업의경우기준보조율이서울 20%, 지방 50% 로서울자치구가 +10%p 인상보조율을적용받더라도여전히 70% 를부담해야하기때문에재정부담을감소시키는효과가약하다. 또한차등보조율을결정하는지표의적절성에문제가있다. 차등보조율을적용하고있는기초생활보장및영유아보육사업의경우, 일괄적으로사회복지비지수 (= 사회복지예산 / 총세출예산 ) 를지표로하여복지수요를산정하고있는데, 이는개별복지사업의성격을반영하지못하는한계가있다. 기초생활보장사업의복지수요는기초생활보장수급자가됨에도불구하고, 사회복지예산비율을기준으로기초생활보장급여사업의복지수요를산정하는것을측정지표의문제로볼수있다. 대전광역시 K구와 N구의경우자치구총인구중기초생활수급자가차지하는비율이 2배이상차이가나지만사회복지비지수가유사하기때문에국고보조율이동일하다. 부산광역시 Y구와 J구의경우에도기초생활수급자비율이 3.7배가량차이가나지만국고보조율이동일하다. 기초노령연금의경우, 지방비부담에대한광역-기초자치단체간부담비율을광역자치단체조례로정하도록하고있다. 전국의도 ( 道 ) 가부담비율을일괄 20대80으로정하여차등보조율제도가실제적으로이루어지지않고있다. 이로인하여시, 군등기초자치단체의부담이지나치며, 특히노인인구가많은시, 군의상황은더욱어려운실정이다. 예컨대, 전라남도에서노인인구비율이가장높은 OO군 ( 총인구의 34.1% 가노인 ) 의경우, 2010년사회복지예산중기초노령연금지원예산만 35.5% 를차지하고있는상황이다 ( 국회입법조사처, 2010). < 표 12> 국고보조율이같은광역시자치구간복지수요 ( 단위 : %) 구분 기초생활수급자비율 사회복지비지수 재정자주도 국고보조율 대전 K구 N구 부산 Y구 J구 * 자료 : 국회입법조사처,

45 Ⅳ. 지방복지재정부담문제해결을위한정책제언 1. 위기에놓인분권교부사업들을대해논의되는대안들 지방이양사업들을어떤방식으로운영할것인가에대한다양한대안들이제시되어왔다. 주요하게대두되었던주장들을각각검토해보기로한다. 1 사회복지분야전체사업의국고환원 : 지방이양 67개모든사업을국고보조사업으로전환하자는주장이다. 이는가장간단하게지방복지재정문제를해결할수는있을것이나지방분권화추세에역행하고결국지방의자율적사업수행역량을저하시키게될것이다또한사회복지사업외에지방이양된사업들과의형평성문제가제기될것이며, 정부정책의비일관성으로인해신뢰도가하락하고, 지방이양사업의국고보조사업으로의전환과정에서예산확보의어려움이발생할것이다. 2 사회복지사업중일부국고환원및나머지는보통교부세로의통합 : 분권교부세대상사업가운데정책적으로국가가관리해야하는사업, 자치단체사업으로부적절한사업, 지방의재원부담을가중시키는사업등을선별하여국고보조사업으로일부환원시키자는주장이있었다. 2013년 9월정부의 지방재정건전화를위한기능및재원조정방안마련 정책에따라정신요양시설운영, 장애인생활시설운영, 노인생활시설운영의사업을국고보조사업으로환원하였다. 이에더해일부사업들을국고로환원하는주장이있는데보통교부세로전환되는 64개사업중어떤사업은국고보조사업으로전환하고, 어떤사업은지방이양사업으로남겨둘지에논란이여지가남는다. 3 사회복지교부금제도신설또는사회복지포괄보조금제도도입 : 사회복지교부금제도는분권교부세와현행의지방교부세제도중사회복지수요비중에해당하는재원을통합하여지방교부세제도와는별도의사회복지분야재정지원제도를신설하자는방안이다. 그리고사회복지포괄보조금제도는분권교부세사업중자치단체사무로서의적합성을평가하여현행국고보조금대상사업중에서포괄보조금사업으로전환하는것이필요한사업들과함께포괄보조금제도를도입하는방안이다. 이방식은분권교부

46 세와같이중앙정부의보조금이복지분야에쓰이도록사용범위를한정하는효과가있다. 포괄보조금제도는선진국들의복지재정분권화과정에서선택했던방안중의하나이다. 이런제도도입은대안으로서검토할가치가충분히있다. 4 지방자치단체의예산감시를통해사회복지사업예산을확보 : 보통교부세로전환된상황에서사회복지사업들의예산삭감이없도록하기위한전략으로타지자체와의비교모니터링강화, 주민참여예산제와주민참여예산운동을통해복지예산확보를위한감시활동전개등을제시하고있다 ( 충북행동하는복지연함 분권교부세폐지에따른복지재원확보전략토론회 ). 이는지역의복지예산감시의차원에서반드시필요한행동이지만이것만으로지방복지재정문제가해결되기는어렵다. 재정의총량문제가기본적으로해결되지않은상황에서예산확보를주장한들지방자치단체의의지와관계없이예산확보를어려울수있다. 2. 지속가능한보편적복지를구현하기위한새로운틀을만들기 현재우리나라의복지현실은복지사업은확대되었으나재원조달과배분의방식은 80년대골격을유지하는구조이다. 보편적복지를지속가능하게하기위해서는중앙-지방정부간역할과재정분담을재조정하여중앙정부와지방정부가각자의역할을다할수있는환경을만들어야한다. 1) 국가사무성격이강한기초생활보장, 기초연금, 무상보육사업의국고보조 율인상 사회복지국고보조사업중국가사무적성격이강하고, 예산부담이가장큰기초생활보장, 기초연금, 무상보육사업을국가사무로전환하여중앙정부는국민들의기본적인생활을책임지고, 지방자치단체의숨통을터주고자율적으로지역복지를실시할수있도록해주자. 기초생활보장, 기초연금, 무상보육사업은어떤잣대를적용한다하더라도

47 유형화지표 국가정책 여부 의무 / 재량 여부 국가사무로볼수밖에없다. 기초생활보장과기초연금은국민의최저생활 을보장한다는헌법에기초한소득보장정책이고, 영유아보육지원사업도 이미취약계층의영유아보육을목적으로한잔여적차원을떠나서영유 아의복지수준보장과여성의보육부담경감이라는범국가적인목적을 갖고, 전국적으로동일한수준의보편적서비스를제공해야할사업으로 위상이변화되었다. 보육은이미교육과마찬가지의보편적성격을가지 게된것이다. 다음 < 표 13> 은국회예산정책처에서국고보조율산정지표마련을위해 정책연구용역을한결과보조사업의특성에따라보조율적용기준을마 련한것이다. 이기준에따라기초생활보장, 기초연금, 무상보육성격을 적용해보아도이사업들은국가사무로하여높은국고보조율을적용해 야한다. < 표 13> 기준보조율유형화지표에따른기초생활, 기초연금, 무상보육성격 사업의 파급범위 공공재적성격 국가최저수준 정책유형 내용 국가사무집행을지방자치단체에위임한경우높은 보조율적용 법령에따라지방자치단체의보조사업수행이강제 되는경우높은보조율적용 사업효과가특정지역에한정되지않고외부로파급 되는경우높은보조율적용 보조사업이공공재적성격을가질경우높은보조율 적용 전국적으로공통된기준에의하여집행되는현금지 급성복지사업에높은보조율적용 지역개발, 복지등사업내용에따라보조율을달리 해야하며, 복지정책등지방자치단체가선호하지 않는정책에대하여높은보조율적용 기초생활, 기초연금, 무상보육성격국가사무를지방에위임한 것으로높은보조율적용 보조사업수행이강제적인 것으로높은보조율적용 외부효과적음 공공재적성격이강한것 으로높은보조율적용전국적으로공통된기준으 로집행되는것으로높은 보조율적용 복지정책에해당되는것으 로높은보조율적용 사업비규모가커서매칭부사업비규모가커서지방자치단체의매칭부담이클수사업의규모담이매우커서높은보조록높은보조율적용율적용 * 자료 : 김태일외1인, 자치단체보조사업성격과보조율간관계분석 ( 국회예산정 책처정책연구용역보고서, 2014.) 을바탕으로기초생활, 기초연금, 무상보육사 업성격을비교하여재정리하였음

48 기초생활보장, 기초연금, 영유아보육료지원사업에대한국고보조율조정에따른예산을추계하였다 6) < 아래표16, 표17. 참조 >. 2014년기초생활보장사업예산은총 4조 1,447억원으로이중국비가 3조 3,147억원, 지방비가 8,300억원으로평균국고보조율이 80% 이다. 기초 ( 노령 ) 연금사업예산은 6조 9,000억원으로국비가 5조 1,771억원, 지방비가 1조7,229억원으로평균국고보조율 75% 이고, 영유아보육료지원사업의예산은 5조 700 억원으로국비가 3조 3,292억원, 지방비가 1조 7,408억원으로평균국고보조율은 65.7% 이다. 1 국고보조율을 10% 인상 국비증가액은총 1조 6,114억원 서울은 2,448억원, 경기는 3,213억원, 경남은 1,207억원등지방비부담액감소 2 국고보조율을보육료지원은 20% 인상, 기초연금과기초생활보장은 90% 로적용 국비증가액은총 2조 4,624억원 서울은 5,725억원, 경기는 5,798억원등지방비부담액감소 3 국고보조율을모두 90% 로인상 국비증가액은 2조 6,823억원 서울은 7,724억원, 경기는 6,138억원등지방비부담액감소 2) 국가와지방의사업을객관적이고통일성있게구분하는제도의도입 사회복지사업들이현복지환경에맞춰원칙과기준을가지고국가사무, 지방사무, 중앙-지방공동사무를구분하여운영해야한다. 그리고이분류의기준이객관적이고투명하게모든사업에적용되도록제도화가필요하다. 이를담당하기위해중앙정부, 지방자치단체, 전문가가참여한 사회복지사업조정위원회 를구성한다. 사업분담의원칙과기준을마련하고, 국가전담사업, 국고보조사업뿐만아니라지방자치단체의자체복지사무까지모든복지사업을대상으로재분류해야한다. 재분류된사무를기준으로지방자치단체의재정적여건을고려하여국고보조율을통일성 6) 국고보조조정에따른예산추계는 2014 년예산을토대로작성한것으로실제제도가시행되는시기에제도의변화와각종변수들에의해실제예산은달라질수있다

49 있게재조정해야한다. 현재 보조금관리에관한법률 시행령 < 별표1> 은 114개유형의사업에대해서만기준보조율을명시하고있을뿐, 일부사업을제외한다수사업의기준보조율이예산안편성시마다기획재정부의재량에의해결정된다. 이는법률이시행령에위임한사항을기획재정부장관에게포괄적으로재위임한것이다. 지방자치단체의보조사업예산편성의예측가능성을높이고, 법률체계의일관성을갖추기위해서사회복지국고보조사업에대한국고보조율은개별법에명시하도록한다. 이원칙은앞으로새로추가되는사업에도모두적용한다. 이를통해복지재원분담에대해국회통제력을높일수있다. 2. 지방자치단체참여와실효성을갖는재정분담결정구조마련 1) 지방재정영향평가과정에지방자치단체의견수렴의무화 지방재정법 이 2014년 11월에개정되어지방재정영향평가제가도입되었고, 현재시행령작업중에있다 7). 그내용은지방재정부담을수반하는사항에대해서는지방재정에미치는영향을평가한결과를안전행정부장관에서제출하도록하는것이다. 현재시행령작업중에있어평가대상, 평가방법에대해구체적인내용이제시되지않았지만지방재정영향평가시지방자치단체의견수렴을의무화하는절차를두도록해야할것이다. 7) 지방재정법제 27 조의 6( 지방재정영향평가 ) 2 중앙관서의장은제 25 조또는제 26 조에따라의견을듣거나협의할때에대규모지방재정부담을 수반하는사항에대해서는대통령령으로정하는바에따라지방재정에미치는영향을평가한결과 ( 이 하제 3 항에서 " 지방재정영향평가서 " 라한다 ) 를안전행정부장관에게제출하여야한다. 이경우평가대 상은지방재정부담의소요기간, 소요금액등을고려하여대통령령으로정한다

50 2) 지방재정부담심의위원회운영활성화 국가와지방자치단체가지방재정부담에관한사항을공동으로논의할수있는공식적인장치를마련하고자 지방재정법 에지방재정부담심의위원회를설치하도록하였다. 이위원회가지방자치단체의부담을수반하거나지방세수입등에중대한영향을미치는사항등에대해사전심의를담당하도록하고있다. 이는그동안국가와지방간재원분담수준결정시지방자치단체의입장을반영할수있는공식적인장치가마련되어있는않은미비점을보완하기위해중앙정부와지방자치단체가참여하는협의시스템을마련한것이다. 지방재정부담심의위원회의운영을활성화하여사회복지와관련한정부간재정관계라는측면에서발생하는문제점을해결하는방안을모색할필요가있다. 지방자치단체도지방재정부담심의위원회개최를요구할수있게하고, 관련부처에서위원회의심의결과를의무적으로반영하도록하는등의제도개선이이루어져야한다. 3) 국고보조사업의대응지방비예산안을국회에제출 현재지방자치단체국고보조사업의대응지방비부담에대해정부내에서이를종합적으로관리하지않고, 국회는정부에산안에따른대응지방비규모를파악할수없어예산안심의시이를함께심사할수없는실정이다. 국고보조사업에따른대응지방비부담이지방재정위기의주요원인으로제기되고있는상황이므로국회의예산안심사과정에서대응지방비부담의적절성이논의될수있도록그기초자료인대응지방비현황및세부사업별내역을예산안에포함되어국회에제출하도록한다. 이를통해지방재정부담에대하여국회가심의하고, 중앙과지방간재정갈등완화에기여할수있는계기를마련한다

51 < 표 14> 국가재정법개정의견 현행제34조 ( 예산안의첨부서류 ) 제33조의규정에따라국회에제출하는예산안에는다음각호의서류를첨부하여야한다. 1.~15.( 생략 ) 16.( 신설 ) * 자료국회예산정책처 개정안제34조 ( 예산안의첨부서류 ) 제33조의규정에따라국회에제출하는예산안에는다음각호의서류를첨부하여야한다. 1.~15.( 생략 ) 16. 지방자치단체국고보조사업예산안에따른대응지방비현황및세부내역 3. 차선책으로차등보조제도를개선 1) 차등보조비율확대 국고보조사업의재정문제는기본적으로기준보조율이부적절하다는데있다. 따라서기준보조율개선이우선이고, 차등보조제적용확대는차선책에불과하다. 그래도큰부담없이개선이가능하기때문에다른대안들이미루어질경우에대비하여현행차등보조제개선방안을마련할필요가있다. 현재의차등보조율은 +10%, 유지, -10% 등 3단계구조로되어있는데기준에근접하였으나적용을받지못하는문턱효과로인해불만이발생한다. 보조비율단계를좀더세분화하여인상또는인하기준에약간미치지못하더라도크게차이가나지않도록설계할필요가있다. 또한차등보조효과를극대화하기위해차등보조율을인상, 인하폭을 ±20% 수준으로확대하는것도대안이다. 2) 차등보조지표개선 현재의차등보조지표인사회보장비지수, 노인인구비율, 재정자주도는각복지사업들과상관관계가약하거나차등보조효과가없다는지적이있다. 지역의실질수요를보다예민하게반영할수있는복지대상자수를지표화해야한다. 즉, 지방자치단체의인구구조, 재정력, 복지수요증가,

52 재정구조등을종합적으로고려하는다차원적인접근이필요하다 < 표 15> 지방복지재정문제해결을위한정책적대안 구분단기중기장기 법령개정위원회신설법령개정법령개정법령개정제도개선제도개선제도도입 기초생활보장, 기초연금, 무상보육사업국고보조율인상 지방재정영향평가서작성시지자체의견수렴의무화 - 지방재정법제 27 조의 6( 지방재정영향평가 ) 개정 국고보조사업의대응지방비예산안을국회에제출 지방재정부담심의위원회운영활성화 차등보조율제도개선 1) 차등보조율확대적용 2) 적용지표개선 사회복지사업조정위원회구성 1) 사무배분의원칙과기준마련 2) 사회복지사업들을국가사무와지방사무로재분류 3) 사업의성격에따라국고보조율재조정 재조정된국고보조율을개별법에명시 사회복지교부금제도신설또는사회복지포괄보조금제도도입 V. 맺는말 현단계복지확대의관건은재정문제이다. 최근나타나고있는무상보육, 무상급식을둘러싼논란은재정문제가해결되지않으면추가적인복지제도의확대는물론기존의복지제도마저흔들릴수있음을적나라하게보여준다. 정부와여당의무책임한태도는재정확충을거부하면서은연중복지피로감을유발하는것이라할수있다. 보편적복지국가를

53 지향하는모든세력은재원문제에대해책임성있는대안을제시해야한다. 복지재정을설계하는과정에서중앙정부의재정을우선적으로고려하는것이지금까지의방식이었다. 이는정부뿐아니라각종선거의공약을제시하는과정에서각정당의재정추계에도마찬가지로나타나는현상이었다. 이방식의잘못은자명하다. 이문제가현재중앙정부와지방정부, 지방정부간의충돌을야기하고있다. 복지제도의설계에는반드시중앙정부의재정과함께지방정부의재정에미치는영향이함께고려하여야한다. 기본적으로국가복지사업은중앙재정으로, 지방복지사업은지방재정으로충당하는것이당연한원칙이다. 따라서국가사업과지방사업의분류가재정부담의책임을결정하는기준이되어야한다. 국가사업과지방사업의분류는자의적이거나애매해서는안된다. 이를분류할객관성있는기준을설정하고제도화된위원회가합리적인분류를담당하도록해야한다. 이과정에서지방정부의의견이충분히반영되어야한다. 국가복지사업의집행을지방정부에위임할때국가는지방의분담금을최소화하여지방의재정부담을줄여주어야한다. 또한개별복지사업을일일이매칭하기보다각자치단체에소요되는복지사업비를포괄적으로교부하여자치단체의자율성을보장해주는것이바람직하다. 배분의기준은각지역의실제복지소요를정확히반영하는것이라야한다. 그러나각지역이복지사업을소홀히할가능성에대비하여복지사업의목적으로교부되는재정은반드시복지사업에쓰일수있도록사용의범위를제한하는것이아울러필요하다. 이는각지역에서활동하는각종복지시설과전문인력이충분한재정적뒷받침을받으며활동하게하는데필수적인조치가될것이다. 이러한원칙은내년부터분권교부세가폐지되고일반교부세로전환되는과정에서도반영되어야한다

54 기초생활보장, 기초연금및영유아보육료등 3 개주요복지사업의현실 가능한국고보조인상의대안들을검토한결과는다음과같다. < 표 16> 기초생보, 기초연금, 영유아보육료국고보조율조정에따른예산추계 ( 사업별 ) ( 단위 : 억원 ) 구분 2014년예산 국고보조 국고10% 인상안 국비 지방비 율국비국비지방비증가액 보육예산국고 20% 인상안 + 기초연금 / 기초생보 90% 적용안국비국비지방비증가액 국고 90% 적용안국비국비지방비증가액 합계 118,210 42, ,325 26,823 16, ,835 18,313 24, ,034 16,114 26,823 기초생활보장 33,147 8, ,292 4,155 4,144 37,302 4,144 4,155 37,302 4,144 4,155 기초연금 51,771 17, ,671 10,329 6,900 62,100 6,900 10,329 62,100 6,900 10,329 영유아보육료 33,292 17, ,362 12,338 5,070 43,432 7,268 10,140 45,630 5,070 12,338 < 표 17> 기초생보, 기초연금, 영유아보육료국고보조율조정에따른예산추계 ( 시도별 ) 지역 2014 년예산국고 10% 인상안 국비지방비국비지방비지방비 감소액 보육예산국고 20% 인상 + 기초연금 / 기초생보 90% 적용안 국비지방비지방비감소액 ( 단위 : 억원 ) 국고 90% 적용안 국비지방비지방비감소액 합계 118,210 42, ,325 26,823 16, ,835 18,313 24, ,034 16,114 26,823 서울 14,313 10,172 16,762 7,724 2,448 20,038 4,447 5,725 22,037 2,448 7,724 부산 9,573 2,614 10,791 1,396 1,218 11,078 1,109 1,505 10,969 1,218 1,396 대구 6,473 1,858 7,306 1, , ,133 7, ,025 인천 6,455 1,894 7,290 1, , ,182 7, ,059 광주 4,065 1,106 4, , , 대전 3,685 1,072 4, , , 울산 2, , , , 경기 22,782 9,351 25,996 6,138 3,213 28,581 3,553 5,798 28,921 3,213 6,138 강원 4,619 1,400 5, , , 충북 4,389 1,221 4, , , 충남 5,817 1,747 6, , , 전북 6,783 1,826 7, , , 전남 7,201 1,787 8, , , 경북 9,001 2,448 10,147 1,303 1,145 10,273 1,177 1,271 10,305 1,145 1,303 경남 9,104 2,974 10,312 1,767 1,207 10,752 13,26 1,648 10,871 1,207 1,767 제주 1, , , , 세종 * 자료 : 보건복지부제출자료를기초하여분석

55 사회복지현장에서바라본복지예산축소논란 신용규 한국사회복지관협회사무총장

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57 사회복지현장에서바라본복지예산축소논란 신용규 한국사회복지관협회사무총장 1. 들어가는말 우리나라복지서비스의욕구는날로증가하고있고이를해결하기위한민간사회복지영역은공공서비스가정착되기훨씬이전부터복지서비스의중추적역할을수행하며헌신과희생의가치로매우중요한역할을감당해왔음은주지의사실임. 민간사회복지영역의발달은근대적복지체계가안착되면서일부지원수준의정부보조금의형식이법적근거의정비로점차확대되었고현재는정부보조금의의존도가민간사회복지시설운영에절대적영향을미치는상황에이르게됨. 이러한상황에서최근민간사회복지서비스영역의정부보조금이중앙정부와지방정부간책임주체혼란, 예산조율의난항, 정치적이해관계, 제도적장치의부실등다양한이유로인하여민간사회복지전반의위험요소로나타나고있음. 이러한위험적요소는민간영역에서수행하는일체의복지사업에직접적타격을줄것이고결국에는서비스의질과량의부실로연결되는것은자명하다고할수있으며, 더욱더심각한문제는이러한민간시설에대한정부보조금의예산편성이정부의재정상황을고려하여충분한사전적논의가있고이에따른준비. 대응의과정이필요함에도불구하고재정상황이어렵다는이유만으로일방적으로삭감. 축소하는형태로진행되고

58 있어이에대한민간영역의자위권이전무하다는것임. 이러한차원에서본논의는사회복지현장에서일어나고있는 2015 년복 지예산축소문제를다음의두가지관점에집중하여논의하고자함. 분권교부세체계에서의민간시회복지시설의복지예산문제 중앙정부로환원이이루어지는 3 개시설의예산확보문제 2. 분권교부세체계에서의민간시회복지시설의복지예산문제 가. 분권교부세제에서보통교부세제로의전환 정부는국회의결의에따라 2005년부터한시적으로운영되어오던분권교부세제도를폐지하고지방교부세법에의거, 동법부칙제2항의조문을그대로적용시켜나가기로함 8). 다만, 장애인거주시설, 노인거주시설, 정신요양시설등 3개시설의운영비지원은보통교부세대상에서제외하고보건복지부의보조금사업으로다시환원함. 분권교부세제는지방재정분권의하나로참여정부인 2005년부터실시된제도로서중앙정부의기능을지방정부로이양함과동시에지방정부사업집행의자율성을확장하기위해국고보조사업의정비의일환으로추진되었음 9). - 분권교부세는 5년간의한시적인제도였던바, 2010년부터보통교부세로전환해야함에도이명박정부는다시 5년간운용시한을연장하였으며 8) 지방교부세법, 부칙 < 법률제 7257 호, > 1( 시행일 ) 이법은 2005 년 1 월 1 일부터시행한다. 2( 분권교부세의운영기한등 ) 분권교부세에관한개정규정은 2014 년 12 월 31 일까지효력을가지고 2015 년 1 월 1 일부터는분권교부세를폐지하여보통교부세에통합하여운영한다. 이경우기준재정수입액이기준재정수요액을초과하여보통교부세가교부되지아니한지방자치단체에대하여는분권교부세로교부되던재원을보전하기위한필요한조치를하여야한다. 9) 복지사업의경우, 보건복지부소관국고보조사업 140 개중 67 개사업 (5,959 억원 ) 이분권교부사업으로지방이양되었으며, 전체지방이양사업규모의약 45%( 비용대비약 62%) 에달하는것이었음

59 2014 년까지분권교부세제는유효하게됨. 나. 분권교부세제의문제점 분권교부세제문제의핵심은분권교부세액자체의부족으로지방정부의부담이늘어난것으로서분권교부세는 2004년부터 2012년까지연평균 6.5% 씩증가했지만같은기간지방비부담은 14.9% 나늘어났음. 2013년도기준으로분권교부세대상사업에필요한예산중중앙정부는분권교부세로 28.4% 만부담하고나머지 71.6% 는지자체몫이었음. 결국지자체에선부족한사업예산을메꾸기위해 보조금역 ( 逆 ) 전용 10) 현상까지벌어졌음. < 분권교부세의중앙정부와지방정부예산비중및분권교부세예산액추이 > ( 출처 ) 서울신문자정고, 이러한지방정부의재정압박에도불구하고지방이양되지않고남아있거나새로도입된국고보조사업에서는중앙정부는여전히과도한지방비분담요구, 국비지원의불규칙성, 지방자치단체의재량권이없는일방적사업집행등과같은문제점들이지속적으로나타남. - 특히국고보조사업의보조율은일관된기준이있다고보기어려울뿐더러최근의복지수요급증이나지방재정의여건등을제대로반영하지못 10) 보조금역전용 이란지방재원을중앙정부사업에사용한다는의미

60 하고있음 11). 다. 분권교부세제의개선논의과정 지방재정분권이란원론적인의의에도불구하고다양한문제점이발생하거나우려의소지가있었던분권교부세제의개선논의가가장뜨거웠던때는 2010년부터일반교부세로의통합을앞둔시점이었으며그당시개선안으로제시되었던방안은 4가지로요약될수있음. < 분권교부세제의개선방안 > 번호개선안내용지지그룹 - 지방이양사업에대한전격국고보조사업으로의환원. 1 국고보조사업으로의환원 04년이전상황으로돌림. -특히생활시설운영비등에대한환원강조 -그러나국고보조사업이갖고있었던기존의한계재 안행부 복지현장 발와중앙정부의재정확보에대한어려움존재 - 지방이양사업중사회복지관련사업만별도의교부세 사회복지 로묶어내국세의일정 % 를할당하여지자체가이범 2 교부세 위내에서재원을사용토록함 복지부 도입 - 중앙정부의재정조달부담은적지만분권교부세제가 갖고있는재원총량의부족현상재발가능성 - 지방이양사업에대한재정조달은중앙정부가행하지 만, 예산을포괄적으로지급함으로써세부예산배정은 3 포괄보조금제도입 지자체의자율에맡김. -중앙정부가재정을확보하는데에따른부담 ( 감세등으로인한국가재정축소여지 ) 등존재. 일부복지단체 - 그러나중앙정부의책임 ( 재정조달 ) 과지방정부의자율 성 ( 사업실시 ) 이조화된방식 4 일반교부세로편입 -예정대로 2010년도에일반교부세로가는방안. 일부사업만을제한적으로국고보조사업으로편입 기획재정부 ( 출처 ) 지방재정분권환경변화와지방정부복지예산확보전략. 토론자료집. 이 태수 (2014). 이외에도절충안으로서일부사업 ( 생활시설지원등기초생활보장에관련 11) 중앙정부가재원을전액부담해야할사업에대해과도한수준의지방비를부과하는예로서는무상보육과기초연금등을들수있음

61 된사업 ) 은국고보조사업으로환원하고나머지에대해서는포괄보조금으로가자는안 ( 국고보조 + 포괄보조 ) 이나국고보조사업으로환원하고나머지는사회복지교부세로가자는안 ( 국고보조 + 사회복지교부세 ) 등이제시되었으나, 결과적으로그로부터 5년이더흐른 2014년현재, 기획재정부의의견대로일부사업중앙환원, 대다수사업일반교부세로의편입됨. 라. 분권교부세제의폐지와보통교부세로의편입이후의전망 현재와같이지방재정의여건이악화되어있고, 또한지방정부의재정수립시의우선순위가아직도 민생예산 중심으로정착되지않은상황에서분권교부사업이라는울타리없이보통교부세로전환되는것은여러가지우려스런전망을낳게함. 특히재정여건이열악한지방정부중심으로지자체단체장입장에서는복지영역의예산중의무부담또는경직성예산을제외하면결국상대적부담이적은민간사회복지영역의지원금을삭감하려는움직임은충분히예상가능하다고할수있음. 이는지방정부의자율성은강화될지모르지만지방정부의복지에대한철학에따라, 정치적판단에따른우선순위에따라민간사회복지영역의예산이심각하게불안정한상황으로치닫게될가능성이높다고볼수있음 년민간사회복지영역의예산확보논의 12) 가. 인천광역시의경우 12) 2014 년 11 월현재, 2015 년예산이최종확정되지않은상황에서민간사회복지영역의예산축소, 삭감내역은명확한자료확보가불가한상황임. 따라서본논의에명시된내용은일부지방정부가구체적으로해당시설에게예산조정을요구한경우이며해당지역의제보와관련시설의협회가자체파악한내용을중심으로명시함

62 인천시는올해분권교부세사업중 121억원을 2015년예산에미반영 13) 하는안을사회복지현장에전달했으며, 이에관한사회복지현장의심각한문제제기는계속적으로이루어지고있는상황임 14). - 특히, 인천시는 2015년도예산에추경예산으로반영하겠다고는하지만기본인건비를미반영한상황은초유의사태라할수있음. - 인천시는복지예산삭감에대한비판에대하여재정위기극복을위한 고통분담차원 에서사회복지현장의협력을요청하고있지만, 그럼에도불구하고엄청난예산이소요되는송도워터프론트사업같은신규개발사업은이상없이진행하는상황임. 나. 경기도과천시의경우 경기과천시는 2015년사회복지시설보조금중, 사회복지관의경상운영비를일괄 20% 삭감하라는지침을공문으로시달하였고이로인한사회복지시설의원성과혼란이심각한상황으로파악됨. - 실재사회복지관의경우 20% 수준의보조금이삭감되면인건비의보조금의존도가 90% 이상인점을감안할때최소 3명의인력을감축해야하는상황에이르러시설의본래적기능에심각한문제가발생할수있음. - 관련, 현장의문제제기에대하여시측은현장에게 순차적절감 계획을요구하고있으며, 인력에대하여도 인원감축은퇴사직원이있을시미충원방식의자연감축 을요구하고있는상황임. 다. 경기도고양시의경우 경기고양시는사회복지관운영비를고통분담차원에서 2014 년대비 10% 13) 인천광역시 2015 년예산 ( 안 ) 중민간사회복지영역관련삭감내용은, 전액삭감 : 영구임대단지사회복지관특화프로그램비 (60 백만원 ), 군구자원봉사센터지원 (300 백만원 ) 등 1,704 백만원이며, 일부삭감사업 : 노인복지시설종사자장려수당 1,146 백만원, 경로식당 ( 무료급식 )348 백만원, 종합사회복지관운영비지원 90 백만원등 3,972 백만원으로파악됨 ( 출처, 인천광역시민생복지예산삭감반대비상대책위원회 ). 14) 민생복지예산삭감반대비상대책위원회 를구성하여 11 월 4 일총궐기대회 (1,200 명규모 ) 를시작으로 1 인시위, 언론홍보전등다양한방법으로현장의입장을전달하고있음

63 감액을요구하였고, 인건비는동결수준을유지하겠다는입장임. - 관련, 인건비의동결수준을유지하면서 10% 의삭감편성은결과적으로사업비를축소할수밖에없는상황으로서이에대한특별한대안은없으며다만시설운영자의부담이나지역사회자원동원으로해결하는시설의부담으로감당해야할실정임. 라. 기타의경우 상기한인천, 경기고양, 경기과천외에도충북지역 ( 장애인복지관등 ), 경기광주 ( 노인복지관등 ), 충남예산 ( 노인복지관등 ), 강원원주 ( 노인복지관등 ) 등에서구체적인예산삭감요구가지방정부로부터있었고이에대한복지현장의대응이다각적으로논의되고있음. 4. 보통교부세체계에서의복지예산확보전략 가 년예산확보상의주안점 2015년예산편성에있어광역과기초의매칭으로편성되던사업예산이보통교부세체계에서는매칭사업이더이상아니므로예산확보의어려움이기초단체단위에서심화될수있음. - 이를기초단체단위에서는과거분권교부세사업의예산확보와관련하여긴밀한협의를가질필요가있음. 나. 복지예산의확보전략 향후보통교부세사업으로분류된사업들이예산삭감이나상대적인예산정체에빠지지않고복지수요에걸맞게적극적으로예산편성이되도록하기위해서는다음과같은복지현장과시민사회의역할이중요할것임. - 분권교부사업들에대한예산감시와타광역시도와의비교를통한모니

64 터링강화필요. - 광역단체가보통교부세체계에서의기초단체복지사업에대한모니터링과필요한지원역할을하도록요구해야함. - 주민참여예산제와주민참여예산운동을통해지역내의복지예산확보를위한감시활동전개 - 근본적으로중앙정부의복지재정떠넘기기의관행에대해문제제기를하여지방자치시대에걸맞는재정자립과재정자주의원리가적용될수있도록역할 5. 중앙정부로환원이이루어지는 3 개시설의예산확보문제 정부는지방재정건정성확보와장애인거주시설지원강화를위해장애인거주시설등에대해정부합동기자회견을통해중앙환원발표 ( ) 하였음. 이에따라 2015년부터중앙으로환원된장애인거주시설, 노인거주시설, 정신요양시설등 3개시설에대한예산은중앙정부직접사업으로편입되며현재의관건은해당 3개시설에대한 2015년도예산확보의문제임. 특히장애인거주시설의경우전년대비 70% 수준으로확보됨. 장애인거주시설예산확보현황 15) - 보건복지부자체파악한소요액 5,791억 ( 기재부제출 4,231억 ) - 국회에제출한 2015년장애인거주시설예산안 4,085억 - 보건복지부, 2015년소요액대비 70% 수준 (24,654명, 24,706천원 / 인 ) 현황의내역을살펴보면, 실제이용장애인수와현재지원단가에훨씬못미치는수준의예산이반영되었으며다양한문제점이예상됨. - 미반영이용장애인수 26,954명 ( 지원단가기준, 26,232천원 / 인 ) - 장애인거주시설의운영예산 ( 특히인건비 ) 이턱없이부족하며, 이는복지부자체지침도못지킬수준임 16). 또한, 장애인소규모시설정책에역행하는예산확보의상황임. - 장애인단기거주시설, 공동생활가정의경우 2015년예산 0원 17). 15) 현재. 16) 충남도의경우, 현확보예산으로확정되면 1 인당 40~50 만원인건비하락, 관리운영비동결 17) 장애인복지법미적용, 2011 년개정

65 이에장애인거주시설관련협회는아래와같은수준의증액을요구함 <2015 장애인거주시설예산증액요청안 > ( 단위 : 억원 ) 세부사업명 장애인거주시설운영 정부안증액요구수정안수정사유 4, ,081 o 장애인거주시설 ( 법인운영, 연장근로시간 22.5 시간 52 시간 ): 582 억 o 단기거주시설 : 179 억 o 공동생활가정 : 235 억 ( 출처 ) 한국장애인복지시설협회 (2014) 결과적으로장애인거주시설의경우, 중앙환원이후에도지방정부예산에 의존해야하는상황이며, 이는박근혜대통령의선거공약과정부의중점과 제인중앙환원의의미퇴색시키는것으로볼수밖에없음. 6. 나오는말 민간사회복지시설의안정된운영예산의확보는종사자의고용안정을포함한처우에밀접한영향을미치는것은당연하다할수있음. 그러나일선복지현장의우려는안정된예산확보가되지않을경우, 단순한종사자의처우문제보다는공공부조서비스가해결하지못하는다종. 다양의수많은사회문제와날로증가하는복지욕구에대한능동적대처에심각한문제가나타날것이라는사실임. 복지예산의책임주체관련, 중앙정부와지방정부, 누구의책임인가? 하는문제는사실민간사회복지영역의입장에서는중요한관심사항이아니며, 누구의책임이든건강한복지를확대하고안정된복지현장을구현한다면주어진소임에집중할것이며불필요한정치논쟁적성향이강한예산논쟁의중심에설이유가없음. 그럼에도민간복지영역이복지재원에민감성을나타내는이유는매년, 년중, 상시로예산확보에매달려정작집중해야할복지대상자의서비스에는집중할수없는상황이반복된다

66 는사실임. 재정의규모와경기의상황을고려하여정부의예산이운용되는것은당연한것이지만어떠한예산보다필수적, 우선적으로확보해야할예산은우리사회의가장소외된국민의생존과최소한의복지서비스에대한예산이어야할것이며, 이는특별한경우를제외하고는경제적상황이나정치공학적판단은배제되어야할대상임. 이러한차원에서전체적인복지사업에대한중앙환원논의가필요함. - 현재지방정부의재정상황은중앙정부에비하여훨씬가변적이며, 단체장의복지철학에따라예산배정에민감한영향을미치는상황은주지의사실임. - 또한, 폭발적으로증가하고있는복지욕구에대한능동적대처는지방정부차원에서는한계가있음은최근다양한복지서비스이슈에서확인되고있다고볼수있음. - 따라서, 지방이양 67개사업중, 2015년 3개사업이중앙환원이이루어졌는바, 해당 3개시설의중앙환원이성공적으로안착되어야함은물론이고나머지 64개사업에대한중앙환원문제도전향적인검토가필요한시점임. 아울러최근복지재정과관련, 안정된복지예산확보, 보편적복지국가로 의지향차원에서사회복지현장에서적극적으로논의. 확산, 요구하고있 는사회복지세제도입과같은제도적개선은전향적인검토가필요함

67 지방복지재정대안 홍성대 새정치민주연합복지전문위원

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69 지방복지재정대안 토론문 홍성대 새정치민주연합복지전문위원 근래수년간복지디폴트위기가반복됨. 위기반복과정에서중앙정부와지방정부의갈등심화, 복지대상자들과국민의불안감조성등많은우려스러운일이발생함. 가장우려되는것은 우리나라경제형편에비해과도한복지를하다보니이러한사단이난다 는여론이형성되는것임 향후이러한위기가반복될경우, 결국여론은복지확충필요성내지정당성에대해심각한회의를품게될것임. 아마지금의정부와여당도이러한가능성을충분히짐작할것임. 반복되는위기를지켜보면서정부여당의고의, 최소한미필적고의를의심하게됨. 시급한대책마련이필요함. 대책은크게두가지방향에서마련되어야함. 즉, 우리나라복지재정의총량을증가시키는대책과, 붕괴된중앙-지방복지부담의균형을회복시키는대책이마련돼야함. 두가지대책중후자에토론의초점을맞추겠음 김승연위원장님의발제문에선명히드러나있듯이, 근래복지확충과정에서재정의상당부분이지방정부에전가되어심각한상황에이르렀음. 균형을바로잡아야하는데, 이를위한방법은크게 3가지로나누어볼수있음 첫째, 지방정부의재원을늘려야함. 지방정부복지재정과부담상황에서, 과부담완화방안의하나로지방이양사업의국고사업전환주장이지속적으로제기됨. 물론, 지방정부가주도하기어려운성격의사업은국고사업전환이타당하지만, 당장의재정부담때문에그렇지않은성격의사업까지전환하는것은바람직하지않음. 이는지방자치의철학에어긋나는것일뿐더러, 복지사업의특성 ( 특히, 지역특성에맞게설계되어야할사회복지서비스제공사업 ) 과도부합하지않는일임

70 따라서지방정부재정과부담을해소하면서도지방이양복지사업을안정적으로운영하기위해서는지방정부재원을늘려야함. 이와관련하여우리당은지방교부세및교육재정교부금의교부율인상, 지방소비세율인상, 지방소득세독립세원화등을추진하기로하였음 ( 아래 < 표1> 참조 ). 이중에서도지방교부세및교육재정교부금의교부율인상이조속히추진되어야함. 국고보조사업에대한대응비증가등지자체재정부담지속증가한반면 2006년이후지방교부세교부율은그대로지속되고있기때문에, 재정부담이증가한것에비례하여교부율을인상해야함. 한편, 3~4세누리과정에따른교육재정추가부담금이 13년 8,195억원 14년 1조 3,399억원 15년 2조 1,902억원으로급증되고있으므로, 이러한급증추세를반영하여교육재정교부금교부율을인상해야함 두분발제자들께서지적하셨듯이, 사회복지분권교부금이일반교부금으로통합되면서새롭게고민해야할지점이생겼음. 모든조건을지금과같이가정한다면, 일반교부금통합이후중앙정부는복지재정을더욱더지방정부에전가하려할것이며, 재정부담에시달리고개발사업유혹을뿌리치기어려운지방정부는복지지출을가능한줄이려할것임. 따라서복지재정부분을명확히칸막이하는방안이필요한데, 발제자들께서제안하신사회복지교부세도입이나사회복지포괄보조금제도입이그좋은대안이될수있음. 다만, 정부여당의지금과같은기조하에서이러한대안이도입될경우, 교부세나보조금을낮게책정해놓고서는중앙정부가복지재정에대한책임을면피하는방식으로악용할소지가있기때문에, 이를차단하는데힘을모을필요가있음 즉, 제도자체로서문제를해결하는데는항상한계가수반되므로, 정부가책임감있게해당제도를도입 운영하도록하는자극을주어야함. 일단, 좋은대안을추진함과동시에, 우리당지방정부를중심으로분권교부금통합여부와무관하게기존지방복지사업들이안정적으로운영되도록하겠음 둘째, 과도한지방정부의복지재정부담을완화해야함. 부담완화는중앙정부가전적으로재정을책임져야할성격의국고보조사업예산의국

71 고보조율을대폭올리는방식으로추진하는것이적절함. 많은전문가들이공통적으로지적하듯이, 국민의생존권적기본권을보장하면서전국적으로동일한형태와양의보장을제공하는복지사업은중앙정부가전적으로책임지는것이타당함 이러한방안은이견의소지가거의없는것임. 그렇기때문에지난대선과정에서박근혜대통령께서도 전국민을대상으로하는복지사업은중앙정부가책임지도록하겠다 고수차례약속하였던것임. 이러한취지에서우리당도기초생활보장제도, 기초노령연금, 무상보육등 3개사업국고보조율을 90% 로인상한다는입장을정하였음. 각제도별로국비와지방비합쳐 1년예산이 10조원내외가되기때문에 3개사업의국고보조율을 90% 수준으로인상하여도상당한지방정부재정부담완화효과가발생할것임. 대통령도약속하는등사회적이견이없는방안이라는점, 간단히추진할수있으면서도당장효과가발휘되는방안이라는점에서가장우선적으로추진해야함 셋째, 합리적중앙-지방재정분담원칙을확립해야함. 현재국고보조사업과지방이양사업구분에는아무런일관성이없음. 우선, 국가사무성격여부등을기준으로사업구분을다시해야하며, 이과정에서중앙정부책임과지방정부책임에대한합리적기준을확립해야하고, 이와결부하여사업종류별합리적국고부담수준을다시설정해야함 근본적으로해결해야할것은, 중앙-지방재정분담방안을결정하는데지방정부는물론, 국민의대표기관인국회의참여가이루어지도록하는것임. 현재국고보조사업과지방이양사업의분류및국고보조사업국고보조율이기재부 보조금관리법 에의해결정되고있음. 이는복지사업이잔여적 (residual) 성격에머물렀을때나가능한일임. 오늘날우리나라의복지도전국민을대상으로하며, 생활전반을아우르고있음. 이러한중대한제도의운영을일개정부부처, 그것도경제관료들에게맡긴다는것은시대착오적인것임. 어쩌면근래반복되고있는복지디폴트위기의구조적배경에는제도운영의기본틀결정이반복지적경제관료손에맡겨져있는현실이있다고할수있음. 우리나라복지발전을위해반드시

72 돌파해야할것중의하나가사회적합의에의한국고보조율결정, 복지예산의분리등을통해경제관료의권력을약화시키고복지를이들의손아귀에서벗어나게하는것이라생각함 < 표1> 새정치민주연합 지방재정건전화TF 지방재정문제해결방안 방안 지방재정의자주권강화및복지재원의안정적확보 지방정부재정부담완화및합리적중앙 - 지방재정분담원칙확립 국고보조사업대응지방비급증에따른당면한지방재정위기극복지원 세부내용 - 지방소비세세율인상 - 지방소득세독립세원화 - 지방교부세법정교부율상향 - 지방교육재정교부금법정교부율상향 - 부자감세철회를통한지방재정확충 - 기초생활보장제도, 기초노령연금, 무상보육등 3 개사업국고보조율 90% 로인상 - 대통령직속 사회복지국고보조사업선정심의위원회 설치. 전액국고부담사업선정및사회복지사업별기준보조율과차등보조율결정 - 복지분야국고보조사업의원칙없고불공정한국고보조율에대한근본적인재검토 - 영유아보육사업국고보조율 20% 인상 ( 完 ) - 분권교부세 3 개사업의국고사업환원 ( 完 ) - 취득세인하보전대책마련 첫째방안도, 둘째방안도, 셋째방안도모두쉽게관철되지않을것임. 박근혜정부와보수정치세력, 경제엘리트들이전력을다하여저지하려할것임. 이러한방안을관철하기위한가장확실한방법은정권교체이지만, 우리당은이정부에서도관철을위해최선을다할것임. 사실, 암울한환경속에서도전혀성과가없었던것은아님. < 표1> 의마지막셀이지방정부재정부담완화를위해지난해부터올해사이우리당이집중적으로추진하여일정한성과를낸것들임. 이중에서도영유아보육사업국고보조율인상이특히중요한성과인데, 대선전부터지난해까지정부와여당을지속적으로압박하여전국평균영유아보육사업국고보조율을기존 50% 수준에서 2014년 65% 수준으로끌어올렸음 최근우리당은다시한번당력을모아지방재정대안관철을준비하고있음. 아래 < 표2> 는앞으로집중적으로관철시킬대안과관련한법안들

73 임. 당장의지방정부재정부담을상당부분줄여주면서도합리적중앙-지방재정분담원칙을정하는기본토대가될대안들임. 이러한대안들과함께, 분권교부세폐지로인한폐단을막기위한대안도조속히강구하도록하겠음. 폐단이발생하지않도록우리당지방정부와긴밀히의사소통하는한편, 정부차원에서상시적으로모니터링하도록하겠음. 근본적으로, 복지사업이안정적으로운영될수있도록재정을확보하는장치를제도화하겠음 < 표 2> 국고보조사업중앙정부책임강화를위한새정치민주연합법안 법안명발의자주요내용 기초생활보장법개정안 기초연금법개정안 장애인연금법개정안 영유아보육법개정안 보조금관리법개정안 보조금관리법개정안 김성주의원등 25 인 김성주의원등 25 인 김성주의원등 25 인 김성주의원등 25 인 박광온의원등 27 인 박광온의원등 27 인 - 기초생활급여지급비용전액국가부담 - 기초연금지급비용전액국가부담 - 장애인연금지급비용전액국가부담 - 무상보육시행비용전액국가부담 - 기초생활보장, 기초연금, 무상보육, 장애인연금사업에대해국가가보조금전액을국고에서지원 - 국가가지방자치단체의부담을수반하는보조사업을수행할경우지방자치단체의재정상황이나부담능력등에미치는영향평가를실시하여국회소관상임위원회에보고 - 보조금사업과관련하여매년국회소관상임위원회에기준보조율등에관한사항보고

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75 지방자치단체사회복지재원확충방안 구정태 전국시장군수구청장협의회수석전문위원

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77 지방자치단체사회복지재원확충방안 구정태 전국시장 군수 구청장협의회수석전문위원 Ⅰ. 들어가는말 현재자치단체의복지재정의위기는단순히사회복지지출이계속증가한것만이주요원인은아니다. 2005년이후본격적인저출산 고령화정책확대에따른복지비지출지속적인증가가가장큰일차적원인이될수있지만이와함께이러한수요를따라잡지못하는경제적, 재정적, 제도적여러원인등이있다. 우선거시적으로는세계적인경제불황으로인한여파로국가재정이어려워지고이에따라지방재정도어려워지게된다. 국세감소로인한지방세감소, 경기활성화를위한각종비과세 감면정책등지방세수환경은어려지는반면, 경제위기대응지출, 사회복지비가급증, 교육재정부담, 일자리창출등지방재정수요는크게늘어나면서지방재정의어려움더욱가중되고있는실정이다. 이러한국내외적인경제불황에따른국가및지방재정의악화그리고저출산 고령화란세계적트렌드에우리의국가및지방재정구조, 복지재정체계등미시적인제도적인부분은이러한경향을반영하지못함으로써반복적인소모적인논쟁과아랫돌빼서윗돌메꾸기의임기응변으로우리의지방재정이나복지재정구조는전문가도알수없을정도로복잡 정교 (?) 해졌다. 그러나지방재정구조난통제장치가정교, 복잡해질수록지금의여러가지문제를해결하기에는점점더부족해지는것은아이러니가아닐수없다. 지금까지복지사무에대한중앙 지방간업무체계나재정부담에관한합리적기준은사실존재하지않았다고볼수있다. 발제문에서도지적했듯이지방자치가시작되기도전의기준보조율을그대로적용하고있다는것이다. 그러나복지수요나복지재정을둘러싼환경은급격히변해왔다. 그럼에도불구하고최근무상보육대란부터기초연금에이르기까지중앙정부는과거의중

78 앙집권적틀에서벗어나지못하고일방적으로복지재정부담을전가하고있다. 급기야지난 9.3 시군구기초자치단체는과중한복지비부담완화를호소하면서이러한상황이계속방치될경우 복지디폴트 가현실화될수밖에없다는대국민호소를하였다. 특히서울시를비롯한자치구의경우는매우심각한상황이다. 이에민선자치이후지방재정의전반적인추이와특징을살펴보고중앙 지방간합리적인복지사무분담체계를모색해보고자한다. Ⅱ. 지방재정의구조적문제와실태 1. 세계적경제위기이기와국가경제의저성장 1998년의외환위기, 2008년의금융위기등의일련의재정위기는세계경제를위축시킴으로써세계적경제불황을초래하였고, 세계경제가만성적인경기침체의상항에접어들었음을의미한다. 더욱이이와같은경기침체의양상은일시적이지않고상시화 고착화되고있는특징을나타내고있다. 이에따라국가재정과지방재정모두그여건이급속도로나빠지고있다 이명박정부출범이후침체된경기활성화를위해국세인소득세와법인세감세를단행하였다. 이에따라내국세가줄어들었고, 이는지방소득세감소와지방교부세규모의축소를통해지방재정을더욱곤궁하게만드는원인이되고있다. 뿐만아니라경기침체에따른부동산거래의위축은지방세제의근간을이루는취득세의세수를감소시킴으로써지방세입기반을크게약회시키는결과를초래하였다. 2008년헌법재판소의가종합부동세세대별합산과세방식에대한위헌판결과 1주책장기보유과세에대한헌법불합치판결로그세수를재원으로하는부동산교부세의규모를줄어듦으로써지방자치단체의세입을감소시키고있다. 또한, 최근에는정부가부동산경기활성화란정책목적달성을위해취득세를영구적으로인하함으로써지방세의근간이되는취득세가감소하게되어지방재정을더욱어렵게하고있다

79 2. 영세하고취약한지방세구조 1991년지방자치가부활한이후 20년이넘도록총조세중지방세가차지하는비중은20% 수준에머물고있다. 이로인해지방세입과세출의격차가확대되면서재원조달책임과재정지출책임의괴리심화로재정책임성약화문제가대두되고있다. 이러한지방자주재원의근간인지방세비중이낮음으로인해자치단체의자체재원조달능력을나타내는재정자립도또한 1995년민선자치이후전체평균 63.5% 에서 2014년 44.8% 로계속낮아지고있다. 특히, 시도광역단체를제외한시군구기초단체의경우시가 1995년 53.7% 에서 31.4%, 군이 23.8% 에서 11.4%, 자치구가 54.3% 에서 27.2% 로감속폭이더욱크다는것을알수있다. < 표 1> 국세대지방세비중 구분 국세 (%) 지방세 (%) 자료 : 지방자치단체예산개요 (2014). < 그림 1> 민선자치이후재정자립도감소추이 이러한현상은지방세가국세에비해세수의안정성과신장성이낮은데서 그원인을찾을수있다 년에서 2013 간국세와지방세의연평균증가율 을보면국세는 6.8% 인데비해지방세는거의절반에가까운 3.9% 에불과하다

80 지방세구성을보면지방세는부동산경기와접한재산과세위주로되어있는데, 최근과같이부동산경기가위축될경우그영향을크게받아지방재정은세수불안정성이초래됨과아울러세수신장성이위축되는문제가나타난다. 특히우리나라지방세구조는 OECD 주요국에비해소득 소비과세비중이낮다. 2014년지방세입 ( 순계 ) 규모는 544,751억원으로이중취득세 (24.0)% 와재산세 (14.9%) 가차지하는비중이거의 40.0% 를자치하고소득 소비과세관련비중은지방소득세, 지방소비세, 담배소비세, 레저세등을합쳐 33.1% 에불과하다. OECD 평균인 60.7% 수준에크게미달하는수준이며, 주요국인미국 (66.3%), 일본 (68.0%), 캐나다 (75.4%) 등과의격차는더욱크다. 일반적으로사회복지지출비중증대와같이지방재정수요가크게확대되는경우세원의규모가크고세수신장성이높은소득 소비과세의비중제고가필요하다. 그러나우리나라의경우그비중이낮은수준이므로향후에는지방세구조개편과함께이부분의비중증대가필요하다. 자료 : 지방자치단체예산개요 (2014). 3. 국세개편등으로인한지방세입감소 2008년정부는정부는글로벌금융위기에대한경기회복지원을목적으로세법개정을통해소득세 법인세및부동산교부세등감세정책을실시한다. 국세의감세는지방재정에향을미치는데소득세및법인세율인하에따라부가세인지방소득세가감소하고내국세감소는지방교부세감소로이어지며, 또한종합부동산세감소에따라부동산교부세도감소하다. 구체적으로는지

81 방소득세가 2012 년 1 조 7,043 억원, 지방교부세가 3 조 5,176 억원, 부동산교부세 가 2 조 5,770 억원감소하여 2012 년총 7 조 7,939 억원지방세입이감소되었다. 문제는일회성이아니라구조적으로지방세입축소를초래하여지방재정의 건전성을위협하고있다는것이다. < 표 2> 국세감세등으로인한지방세입감소 ( 단위 : 억원 ) 구분 합계 지방소득세 -2,861-8,664-16,708-15,687-17,043-60,963 지방교부세 -6,027-19,201-34,460-32,561-35, ,424 부동산교부세 -4,935-20,680-25,770-25,770-25, ,925 소계 -13,822-48,545-76,938-74,018-77, ,311 자료 : 국회예산정책처 (2012) 08년 4. 지방세비과세 감면의확대 지방세비과세감면은지방자치단체의입장및의사와무관하게국가에의해 일방적으로시행되어과세자주권침해와함께지방자치발전을저해하는주요 원인으로지적받고있다. 지방세비과세감면률은 2006 년 16.3% 으나, 2011 년 지방세비과세 감면액규모가 17 조 3,320 억원, 지방세액이 52 조 3,001 억원으 로지방세비과세 감면비율이 24.9% 로증가한다. 이중법률에의한지방세 비과세 감면비율이 84.6% 인반면, 조례에의한비과세 감면은 5.3% 로주로 중앙정부정책목적을위해지방세비과세 감면제도가활용되고있다. < 표 3> 지방세비과세 감면현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 지방세법 67,414 77,404 90, , , ,134 감면조례 9,930 15,532 15,734 16,809 15,109 9,177 조특법 3,334 4,331 7,297 13,849 12,956 13,531 기타 ,476 합계 80,678 97, , , , ,320 지방세액 412, , , , , ,001 비과세감면률 16.3% 18.3% 19.9% 25.0% 23.2% 24.9% 자료 : 지방재정연감각년도

82 Ⅲ. 자치단체복지비부담실태 1. 자치단체사회복지비부담급증 사회복지지출은국고보조사업형태로추진되는대표적의무적지출로서전체예산대비비중이 2007년 15.4% 에서 2013년 22.3% 로연평균 12.6% 의증가율을보이고있다. 반면, 전체예산증가율은중앙정부 6.3%, 자치단체 5.9% 이며, 중앙정부사회복지예산증가율은 7.9% 에불과하여사회복지확대가지방재정의존적으로확대되고있음을알수있다. 특히, 참여정부출범이후정부주도의사회복지정책강화는국고보조사업확대로이어져이들사회복지분야보조사업의지방비부담에따른지방재정운용의경직화를초래하고있으며, 이러한현상은앞으로도계속지속될것으로전망된다. 중앙정부 지방정부 < 표 4> 사회복지비확대현황 구분 ( 단위 : 조원, %) 연평균증가율 정부총지출 (A) 사회복지재정 (B) 비중 (B/A) 순계예산 (C) 사회복지예산 (D) 비중 (D/C) 자료 : 국회예산정책처 (2012), 지방자치단체예산개요 (2013) 특히, 2013년무상보육확대와 2014년 7월부터기초연금이시행되면서지방재정상황은더욱어려워지고있다. 당장 2014년에무상보육지방비예산은 2조 4,000억원이소요되고기초연금시행으로지방비는 2014년에 1조 8,000억원원, 2015년에 2조 6,00억원, 향후 4년간약 10조원정도가소요될것으로전망되고있다. 기초연금시행에따른지방비추가부담액을보면, 2013년대비 2014년 7천억원, 향후 4년간 5.7조원 ( 연평균 1.4조원 ) 추가적으로소요될것으로추산되고있다

83 < 표 5> 기초연금도입지방재정소요전망 구분 현행기초연금도입 ( 14.7월) 합계 계 4.3조원 국비 3.2조원 5.2 (2.0) 7.7 (4.5) 8.1 (4.9) 8.5 (5.3) 29.5 (16.7) 지방비 1.1조원 1.8 (0.7) 2.6 (1.5) 2.8 (1.7) 2.9 (1.8) 10.1 (5.7) 주 : 1. 국고보조율 74.5% 가정, 2. ( ) 는 2013년대비순증 / 자료 : 보건복지부 재정자립도하위권 6개시군구의복지비현황을살펴본결과, 영양군을제외한상주시, 남원시, 고흥군이총예산대비사회복지비중이거의 20% 에이르고부산서구 50.1%, 영도구 61.7% 에이르고있다. 대도시자치구의경우인구특성상노인이나영유아등복지대상이상대적으로많기때문에복지비중이높게나타나고있어재정운영이더어려울것을판단된다

84 경북상주시 전북남원시 < 표 6> 시군구복지비부담현황사례 ( 단위 : 억원, %) 구분 비교증감비고 총예산 5,551 5, 재정자립도비중비중증감율 8.1% 사회복지 1, % % % - 보육 가족 % 65세이상인구수 - 노인 청소년 % 26,884 명 (26.0%) - 기초, 취약, 노동 % 총예산 4,970 4,971-1 재정자립도비중비중증감율 9.8% 사회복지 1, % % % - 보육 가족 % 65세이상인구수 - 노인 청소년 % 18,449 명 (23.1%) - 기초, 취약, 노동 % 경북영양군 전남고흥군 총예산 2,154 2,150 4 재정자립도비중비중증감율 3.9% 사회복지 % % % - 보육 가족 % 65세이상인구수 - 노인 청소년 % 5,629 명 (30.9%) - 기초, 취약, 노동 % 총예산 4,344 4, 재정자립도비중비중증감율 14.2% 사회복지 % % % - 보육 가족 % 65세이상인구수 - 노인 청소년 % 24,762 명 (35.4%) - 기초, 취약, 노동 % 부산서구 부산영도구 총예산 1,886 1, 재정자립도비중비중증감율 10.4% 사회복지 % % % - 보육 가족 % 65세이상인구수 - 노인 청소년 % 23,690 명 (17.5%) - 기초, 취약, 노동 % 총예산 1,733 1, 재정자립도비중비중증감율 12.2% 사회복지 1, % % % - 보육 가족 % 65세이상인구수 - 노인 청소년 % 21,178 명 (16.8%) - 기초, 취약, 노동 % 자료 : 각자치단체별 세입세출예산서 (2014). 전반적으로 2013 년대비 2014 년복지비가모두큰폭으로증가하고있으 며이중노인 청소년관련복지비증가가가장크게나타나고있다. 특히, 기 초연금시행전인 2013 년대비증가한규모로보면고흥군이 163 억원 (48.7%)

85 으로가장크고상주시 146억원 (41.2%), 영도구 127억원 (52.7%), 부산서구 109 억원 (49.3%) 에이르는등예산확보에상당한어려움이예상되고있다. 전반적으로보육예산비중이노인예산보다적게나타나고있는데이는영유아보육사업의국고보조율이 15%p 인상된효과로보다. 그러나여전히작년대비상당한폭으로증가하고있어큰부담으로작용하고있다. 대체적으로 65세이상노인인구수나영유아인구가많을수록관련예산규모가크게나타나고있다. 이러한상황에서자체재원조달능력을나타내는재정자립도가낮은자치단체는재정운영이경직될수밖에없고, 자체사업투자는고사하고일부자치구의경우는인건비등필수경비조차확보하지못하고있다. < 표 7> 지방예산규모대비자체사업비중 구분 예산규모 ( 순계 ) 조원 자체사업 59.2 조원 자체사업비중 42.2% 40.4% 40.1% 38.3% 37.6% 자료 : 국회예산정책처 (2012), 지방자치단체예산개요 (2013) 2. 국고보조사업확대에따른지방비매칭부담증가 2006년국고보조사업비중은전체지방예산대비 25.4% 에불과하였으나 2013년에는 36.1% 로대폭확대되었다. 이에반해국고보조율은지속적으로하락하여평균국고보조율이 2006년 69.8% 에달하던데비해 2013년에는 60% 로하락하였다. 이에따라지방부담액은 2006년전체예산대비 7.1% 에불과하던것이 2013년 14.4% 로 2배이상증가하여자치단체의재정부담을가중시키고있다. 이와같은국고보조사업의팽창은지방의자체재원을감소시키고있으며, 지방재정자율성을급격히악화시키고있다

86 < 표 8> 국고보조사업증가현황 ( 단위 : 조원, %) 구분세출총액 국고보조사업비 (A) 소계 (B) 국고보조금지방비부담액 (C) B/A C/A (100.0) 20.9(65.3) 9.7(34.7) (100.0) 22.8(64.9) 12.2(34.8) (100.0) 26.5(63.5) 15.2(36.5) (100.0) 29.2(62.5) 17.5(37.5) (100.0) 30.1(61.9) 18.5(38.1) (100.0) 32.1(61.0) 20.6(39.0) (100.0) 34.0(60.0) 22.7(40.0) 자료 : 지방자치단체예산개요 (2013) 3. 분권교부세사업지방부부담 2005년도입된분권교부세는 2010년보통교부세로통합예정이었으나, 재정부담문제로연기되어 2015년에노인, 장애인, 정신요양시설사업은국고보조사업으로환원하고, 나머지사업은보통교부세로통합되게되었다. 그러나분권교부세의법정률인내국세의 0.94% 는지방교부세법정률에포함시켜정부는그만큼지방의재원확충효과가있다고주장하고있으나이미 2013년에사업을확대하여이에따른추가부담이 2조 618원에달하고있다. < 표 9> 분권교부세사업확대에따른지방비추가부담 구분 2004( 이양전 ) 2013당초 (A) 2013현재 (B) 추가사업비 (A-B) 사업비 2조 2,224억원 3조 8,861억원 5조 9,478억원 2조 618억원 국비 / 분권 9,755억원 1조 6,886억원 1조 6,886억원 - 지방비 1조 2,669억원 2조 1,975억원 4조 2,593억원 2조 618억원 자료 : 안전행정부 (2013) Ⅳ. 자치단체사회복지재원확충방안 1. 지방소비세 20% 까지확대 2010 년부터시행되고있는지방소비세는현재부가가치세세수의 11% 를 재원으로하고있으며 2014 년세수규모는약 4 조원정도이다. 정부는최근 지방소비세를 5% 에서 11% 6%p 인상하였으나 2008 년이후계속된감세조치

87 로인해지방재정확충효과를체감하기에는한계가있다. 왜냐하면지방세의근간인취득세를영구인하조치함으로써취득세감소분 2조 4,000억원을보전하는데그쳤기때문이다. 일본, 호주등주요국의지방재정제도개혁은자체재원확대방향으로추진하고있으며, 그근간은지방소비세및지방소득세의강화이다. 향후지방소비세추가확대를통해기초연금, 무상보육등자치단체의과중한복지비를완화하고세제개편등으로악화된열악한지방재정여건을개선하여 실질적인지방자치구현 을뒷받침하기위해서는지방소비세를현행 11% 에서 20% 까지확대해야한다. 2. 사회복지사업국고보조율상향조정 우선자치단체의과중한사회복지비부담을완화하기위해서는기초연금이나무상보육등과같이보편적복지에대한국가의책임을강화해야한다. 기초연금의경우전액국비로지원하거나현행평균국고보조율 74% 를 90% 수준이상으로올려야한다. 또한무상보육확대에따른지방비부담완화를위해정부의 10%p인상안과자치단체의 20%p인상안을절충하여최종 15%p인상되었으나여전히 2,542억원을부담해야하는상황이다. 따라서영유아보육사업은당초국회에서여야가합의대로국고보조율을빠른시일내에서울 40% 지방70%( 현행서울35% 지방65%) 까지인상해야한다. 앞으로는새로운국가적복지시책을추진할경우에는반드시지방의의견을듣도록법제화할필요가있다. 아울러지금의과중한복지비부담도중앙정부의무분별한대책없는복지대책남발로비롯된것으로이를방지할수있는제도적장치가필요하다. 3. 국고보조금제도의전면개선 국가에서지방으로교부되는국고보조금을지방자주재원으로전편개편하 여지방비매칭부담을줄이면서지방재정의자율성과책임성을강화해야한 다. 현행국고보조율 50% 이하사업은원칙적으로지방고유사무로전환하고

88 해당재원 ( 국고보조금 ) 은지방세화 ( 지방소비세 ) 한다. 다만본래국가가행하여야할사무를자치단체에위임하여처리하게할경우그경비전액은국가가부담해야한다. 국가적사무로서또한국가적차원에서일정행정수준을유지하기위한의무교육, 사회복장및사회복지그리고국가적으로정비할필요가있는대규모의도로, 하천, 항만및각종환경시설등의경우는최소국가경비의 90% 이상을부담해야하도록해야한다. 특히, 기초생활보장, 기초연금, 무상보육, 장애인연금등국민최소한의보장에해당하는국가사무로서반드시국가사무로전환해야한다. 따라서이번에협의회는지난 11월 12일국회보건복지위원회김성주의원과기획재정위원회박광온의원이무상보육, 기초생활보장, 기초연금, 장애인연금등국가가주도하는 4대복지사업에대한예산을중앙정부가전액부담하게하는 4대복지관련법개정안 을발의한것에대해적극환영하면서, 이것이정쟁의대상에휘말리지않고오로지국민을위한대승적차원에서조속히국회를통과할수있도록국회와정부에강력히촉구한다. 4. 지방세비과세 감면축소와보전대책강구 중앙정부정책목적으로시행되고있는지방세비과세 감면의축소와정비가이루어져야한다. 2011년지방세비과세 감면액은약 17조원으로서비과세 감면액이전체지방세에서점유하는비중은 24.9% 에이르고있다. 이는지방세비과세 감면비율 (23.2%) 이국세감면율 (14.6%) 보다 2배높은수준으로가뜩이나열악한자치단체의재정여건을더욱어렵게하는주요원인이다. 따라서국가및자치단체, 공공법인, 비영리법인등에광범위하게적용되고있는감면범위와수혜정도를최소화해야한다. 그리고국가정책목적수행을위한지방세비과세 감면으로인한세수손실은전액국가가보전해야한다. 또한모든지방세 감면규정에대하여일몰제를적용하여대상을계속축소해나가고국가정책목표달성을위한비과세 감면제도는국세에한정시며지방재정에미치는영향을최소화해야한다

89 5. 분권교부세의보통교부세통합시재원보전대책 2005년도입된분권교부세는실질적으로복지수요가많은대도시자치구의재원을보전한다는측면이있었다. 그러나분권교부세가보통교부세로통합될경우노인, 영유아등복지수요가많은특별 광역시대도시 69개자치구는재원을지원받지못하면상황은더어렵게전개될것이다. 따라서분권교부세의보통교부세통합시불교부단체와 69개자치구에대해서는재정보전대책이이루어져야한다. 아울러분권교부세예산의큰비중을차지하고있는노인, 장애인, 정신요양 3개생활시설사업은국가로환원해야한다. 이런생활시설은전국의모든당사자들이입소할수있어해당자치단체는시설운영비로많은어려움을겪고있으며시설이없는타지역과의형평성문제까지대두되고있다. 또한이를관련예산의자치단체의창의성이나자율성의개입의여지가거의없는대부분운영비나인건비등법정경비로서국가차원에서운영 관리할필요성이더욱크다고하겠다. Ⅳ. 맺는말 우리지방자치가시작된지 20년이지났다. 사람으로치면정신적으로나물질적으로어느정도독립을할나이인데아직까지지방자치는자치단체장을선거로뽑는다는것외에아무것도달라진것이없다고들한다. 국세대지방세비중은 80:20으로고착화되어있고중앙의중앙집권적규제나시스템은여전하며지방재정은매우열악한상황에처해있다. 지난 9월 3일 전국시장 군수 구청장협의회 는국가가부담해야할복지비용을자치단체가이대로계속부담하다가는더이상복지비를감당할수없는 복지디폴트 가불가피해질수있으며이에대한국가차원의재원대책이절박하다는대국민호소를발표한바있다. 특히, 시군구기초자치단체는조금과장해서복지비용과인건비, 법정경비를제외하면도로하나다리하나놓지못하는형편이다. 실제자치구는복지비가총예산의 50%~60에육박한다. 자치단체는국가의복지시책을배달하는택배회사다. 그런데택배비는고사

90 하고그상품비용까지대라고한다. 중앙정부가지방정부의호화청사, 낭비성축제라고하지만과연지방재정위기가중앙정부의포퓰리즘공약때문인지이번기회에반드시정확히따져봐야할것이다. 협의회차원에서복지예산편성현황등추가조사를통해후속조치를계속해나갈계획이다. 우리전국의시장 군수 구청장도국가와지방모두재정여건이어려운상황에서정부와국민을설득하고공감을얻기위해서는낭비성또는비효율적재정운용을적극줄여나가야한다. 경기침체의만성화지방세수감소등지방재정현실을제대로반영하지못하는무리한전시성사업이나행사축제등을줄여나가고세입및세출의구조조정과주민참여확대를통해지방재정운용을보다투명하고합리적 효율적으로개선시켜주민들에게안정적으로복지를공급하는데만전을다해야할것이다

91 지방복지재정위기, 분석과해법 장연식 대전동구노인종합복지관장

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93 지방복지재정위기, 분석과해법 장연식 대전동구노인종합복지관장 우리나라는저출산과평균수명의연장으로급속한사회변화를겪고있으며경제성장으로인한소득과생활수준이높아지게되면서우리사회에많은문제가찾아왔다. 사회복지에있어서도다양한영역에서사회문제의발생과더불어사회적욕구와문제해결에대한사회적책임성이점차강조되고있는가운데사회복지서비스에대한관심도점차증가하고있다. 사회복지서비스를중심으로한국가의공적지원기능이강조되고사회복지환경과정책의변화를위한재정의관심은더욱높아지고있으며중앙정부중심의복지체계에서지방자치단체의역할이중요시되고있다. 그러나지방재정의건전성위기나재정압박의요인들이계속하여제기되고있듯이재정력이취약한지방정부는국고보조금의지원되지않을경우복지재정확보는물론지역별로산재되어있는복지문제에대해자율적이고적절한사회복지서비스를제공할수없는것이현실이다. 특히지방정부의복지재정위기로다가올 2005년지방이양된사업중 64개사회복지사업의재원이던분권교부세가폐지되고 2015년부터보통교부세로전환되는시점에서지방복지부담해소를위한 지방자치단체의복지재정문제해결을위한토론회 통하여종합적인의견을논의할수있는자리를마련한한국사회복지시설단체협의회관계자여러분에게다시한번감사드린다. 발제자의정리와설명으로문제인식과개선할과제에대해서는전체적으 로동의하는바이다. 본토론자는사회복지현장에있는사람으로서몇가지 첨언을하고자한다. 첫째, 국가복지사업은중앙재정으로지방복지사업은지방재정으로충당하

94 는것에절대적으로동의한다. 국가보조사업으로지방재정의문제가되고있는바, 기본적인사회복지안정망과관련된사업은중앙정부의재정적역할과책임을보다명확히하고지방재정의자립도를높여지방정부의부담을줄이고복지욕구와수요에따른지방정부의재량사업을확대하는것이바람직할것이다. 생계급여와의료급여등과같은권리적측면의보장성사업의재정은중앙정부가전적으로부담하고지방현안과관련된사회복지사업은지방정부가재정부담을가져야한다. 최근이슈가되고있는무상보육이나기초연금의경우거주지와상관없이영유아혹은 65세이상노인이라면일단대상이된다는점과영유아보육법에서명시되어있다는것을강조하면중앙정부의몫이될것이고무상급식은재량사업이기에지방정부의몫으로한다거해서정부간복지재정관계를종합적으로재정비하여재정부담에대한조정과책임을부여하는재정부담원칙이있어야할것이다. 둘째, 사회복지교부금제도신설또는사회복지포괄보조금제도의도입에찬성한다. 우리나라의경우보편적복지를강조되면서사회복지서비스예산지출과관련하여일부에서는복지포퓰리즘으로매도되기도한다. 선진국에비해여전히부족한사회복지재정을확대하여지방재정의안정적운영과사회복지서비스질적향상은당연하듯이재원마련을위한제도적변화가반드시필요하고선택과집중을통해서소득재분배효과를가져올수있는사회복지분야재정지원제도의신설이요구되며포괄보조금제도를실시할때재원이중앙의단일부처가아닌각개별정책담당부서에서분야별로관리를하는전제가있어야할것이다. 마지막으로보건복지재정지출어려움으로사회복지서비스를경제적측면만고려하여결과지향적으로본다거나효율성만을강조할때발생할수있는문제들을간과하고있다는것이다. 대표적인사례로독거노인응급안전돌보미서비스의경우취약한독거노인의댁내에화재 가스감지기및활동센서등을설치하여응급상황발생시신속대응하는시스템으로 365일 24시간응급안전을지원할수있는시스템으로독거노인에게는중요한안전장치라할

95 수있다. 그런데보건복지부에서는향후계획을장애인분야까지확대할예정에있는데장애인응급안전돌봄시스템구축이아닌기존독거노인응급안전돌봄서비스체계에장애인을포함하고그운영과관리를기존운영기관에서할수있도록하는계획은효과성을배제하고비용절감에따른효율성만을강조한대표적인사례라할수있다. 사회복지서비스투자를위한재정문제를해결하는과정에서현장중심의사업을진행하기위해서는정책을결정하고예산을편성하는데현장의의견이반영될수있는제도마련으로통보아닌동반자적역할을수행해야할것이다. 지방재정문제해결과더불어행정기관과전문적지식을갖춘사회복지단체들의네트워크를구축하여사회복지모델을제시하고발전시키는계기가마련되길바래본다

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97 국고환원발표된장애인거주시설의 2015 년예산편성문제 황소진 천마재활원원장

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99 국고환원발표된장애인거주시설의 2015 년예산편성문제 황소진 천마재활원원장 서론 지방복지재정의위기와관련하여논점은중앙정부와지방정부간재원부담문제이다. 이에대해국민이체감하는불편함은정부간논의부족으로일방적피해를받을수밖에없는것이며, 당연스럽게형성 유지되는정부와민간복지전달주체간갑을관계가그불편함의최고조일것이다. 그리고분권교부세의폐지와관련해서기획재정부는보통교부세로전환 되는비율을현행대로유지하겠다는입장이나지방정부에서체감하는복 지재정부담은그리나아지지않은듯하다 지방복지재정의위기의해법으로김승연위원장께서제시한국가사업과지방사업의분류와재정부담책임의기준을명확히해야한다는부분, 그리고지방에위임할경우라도지방의분담금을최소화하거나각지역의실제복지소요를정확히반영하는노력이필요하다는것에전적으로동의한다. 또한복지재정에대한칸막이를두어지방정부의의지에따라좌우지되거나비복지영역으로예산이빠져나갈수있는여지를차단하는해야한다는것에도동의한다. 그리고, 신용규총장께서발제한사회복지현장의복지예산축소관련해서 2015 년부터국고환원되는장애인거주시설의예산축소논란에대해서실제 사례를들어토론하고자한다

100 본론 장애인거주시설등 3개사업에대해 2015년부터국고보조사업으로환원하겠다던정부가 2015년정부예산안에편성한예산을보면, 10년동안시 도간극심한편차를보이고있는지방정부간운영비지원편차를전혀반영하지못하였을뿐아니라, 정부의예산편성논리또한다분히일방적인주장만되풀이고하고있다. 여기에서장애인거주시설중앙환원과정을잠시살펴볼필요가있다. 그 과정은아래와같다 년지방분권화사업 ( 분권교부세제도 ) 추진 년부터분권교부세를보통교부세로통합운영할예정이었으나, 지방정부가경험한장애인생활시설 ( 現장애인거주시설 ) 등지방이양사업추진의어려움과감사원의감사결과, 시설운영자등다양한계층의여론에따라분권교부세제도를 2014년까지연장운영하기로결정 - 감사원 18) 및국무총리실 19) 은장애인거주시설사업을국가사업으로중앙환원조치권고. - 박근혜정부, 공약사항 ( 지방재정건전화방안의일환으로장애인거주시설중앙환원적극검토 ) 과중점과제에포함 년장애인거주시설중앙환원정부발표 ( 지방재정건전화를위한기능및재원조정방안마련 에대한정부합동기자회견 ) 18) 2007년 10월국회는 사회복지분야지방이양사업운영실태 감사를청구하였고, 감사원감사보고서 (2008) 의주요내용은미래수요미반영으로인한지방비부담증가, 국가사무의지방이양등의문제점을지적하고, 장애인생활시설등 3개생활시설운영사업을국고사업으로환원조치또는분권교부액증액하는방안을강구 하도록정부에권고함. 19) 국무총리실은 2008년 장애인생활시설관리 운영정책평가 결과에서장애인생활시설에대한국가의관리기능및역할이축소되어 국가의중장기계획에의한수급관리및전국적으로균일한서비스질관리가필요하므로국고보조를통해정부의직접관리가필요하다 고평가함

101 그리고, 장애인거주시설에대해국고보조사업으로환원하기위한국회에서의입법활동도지속적으로이루어졌으나, 임기만료로폐기되었고, 현재 19대국회기획재정위원회에계류되고있는법안도 4건이나된다. 아래는보조금관리에관한법률일부법률개정안을발의한대표의원과주요내용이다. - 최동익의원, 장애인복지사업국고환원 - 박병석의원, 장애인거주시설국고환원 - 경대수의원, 사회복지사업국고환원 - 강창일의원, 지방자치단체장과협의 - 이노근의원, 국고보조사업재원부담결정시각계전문가참여 - 오제세의원, 음성꽃동네국고환원 - 정하균의원, 장애인생활시설, 노인양로, 정신요양시설국고환원 - 유재중의원, 장애인, 아동, 노인복지사업국고환원 장애인거주시설을회원으로두고있는한국장애인복지시설협회에서는지난 10년간의지방이양사업으로인해시설운영의문제등을해결하기위해아래와같이국고보조사업으로환원을위한대정부, 대국회활동을지속해왔다. - 18대입법청원 ( 한국사회복지협의회, 김득린 ), 지방이양된사회복지사업의중앙환원 - 18대, 19대국회입법 - 장애인거주시설종사자서명운동 - 대규모집회 (1인시위 ) - 대언론활동 ( 인터뷰, 기고문작성 ) - 토론회개최 그동안의장애인거주시설운영상문제는시 도간운영비지원편차, 신 규시설신설미흡등여타지방이양사회복지사업과유사한부분이많으

102 나, 특히장애계는당사자주의의보편화를바탕으로재활에서자립으로장애패러다임의전환을맞이하면서그변화의움직임에대해장애인거주시설이예외일수없었다. 때문에장애인복지법개정 (2011.3) 을통해장애인거주서비스체계의일원화, 시설소규모화, 거주시설이용계약제도입을통한장애인의선택권보장, 이용자중심의서비스구축을목적으로하는 장애인거주서비스개편 은국가의중 장기적계획과지속적추진하려는노력을기울였다. 그러나장애인복지법이개정된지 3년이지난지금에도법개정취지를반영하는시행규칙의개정을하지못했고, 관련부처간관련법정비도못하고있는실정이다. - 이러한일련의장애인시설정책은시설운영자의운영상어려움과는별개 로장애인거주시설이용자에게그피해가고스란히전가되고있다는것이 가장큰문제라고할수있다. 이러한문제때문에지난해 9월 23일정부합동기자회견에서현오석부총리의장애인생활시설등 3개사업에대한국고환원발표는매우환영할만한발표였으나, 그환희는그리오래가지않았다. 국고환원발표이후정부는관련부처간 TF조차구성하지않았고관련업무협의나민간단체 ( 해당시설협회 ) 와의어떠한의견조율조차없었다. 정부의중앙환원발표이후 1년이지난후, 지난 9월 18일정부의 2015년정부예산안이발표되었는데, 장애인거주시설들은예산편성내용을보고놀라지않을수없었다. 2015년장애인거주시설정부예산의내용을보면, 사업의주무부처인보건복지부에서는지난 6월 5,791억원을소요파악하였고, 기획재정부에는보건복지부자체예산규모가있어소요파악액의 73% 수준인 4,231억원만을제출하였다. - 그런데, 기획재정부는보건복지부가제출한금액에서다시 3% 정도를삭감 하여 4,085 억원만을편성했고, 편성의근거가되는기준은장애인거주시설 이용자 24,654 명, 1 인당지원단가 2 천 4 백 7 십만원 (24,706 천원 ) 이었다

103 장애인거주시설예산편성의문제는매우심각하고, 많으나일단기획재정부의편성근거에대한문제를제기한다면, 표1 장애인거주시설현황을보면장애인거주시설이용자는 31,152명이며금번기획재정부가제외한단기거주시설과공동생활가정이용자를제외하더라도이용자수는 26,954명으로기획재정부가당초파악한이용자수보다 2,000명정도오류가있다. 구분 총계 [ 표 1] 장애인거주시설현황 유형별 / 중증 / 영유아거주시설 장애인단기거주시설 현재 장애인공동생활가정 시설 ( 개소 ) 1, 이용자 ( 명 ) 31,152 26,954 1,432 2,766 종사자 ( 명 ) 16,309 14, 정부지원금 ( 백만원 ) 참고 ) 보건복지부 , ,768 15,970 21,949-1 인당지원단가에대해서도표 2 와같이전국적으로지원편차가있고평 균적으로하더라도 2 천 6 백만원정도인데, 기획재정부는 2 천 4 백 7 십만원으로 지역적편차를고려하지못했다

104 [ 표 2] 1 인당지원단가조사표 ( 단위 : 천원 ) 지역 시설명 이용자수 보조금총액 소요액 (1인당) 대전 행복마을 44 1,260,693 26,986 인천 광명원 53 1,291,464 22,451 인천 장봉혜림원 45 1,149,043 25,534 경남 남해사랑의집 ,714 26,214 경북 대동요양원 76 2,027,780 26,681 전북 정읍천사마을 ,559 24,404 대구 카리타스남구보금자리 ,611 25,216 광주 엠마우스집 ,056 23,869 제주 창암재활원 50 1,447,802 27,213 서울 삼성농아원 40 1,342,012 33,550 부산 평화의집 64 1,568,249 22,223 전남 목포장애인요양원 98 2,301,934 23,489 경기 해든솔 ,588 27,845 충북 밀알한마음쉼터 ,010 29,032 강원 홈에버그린 40 1,068,903 26,722 서울 SRC보듬터 76 1,825,312 23,982 경기 해밀 ,660 27,355 경기 소망재활원 97 2,853,676 평균 26,045 장애인거주시설정부예산안에대해사업의주무부처인보건복지부에서 2015 년지원규모에대해전국 17 개시 도에가내시문서를전달하였는 데, 그내용은아래도같다 년장애인거주시설운영비지원가내시 - 관리운영비 : 2014 년수준 ( 동결 ) - 인건비기본급 : 2014 년사회복지시설관리안내준수 - 연장근로시간 : 교대종사자 30 시간, 기타종사자 15 시간 - 위내용을토대로현재 17 개시 도에서지원하고있는급여와 2015 년지 원받게될급여를생활재활교사 3 호봉기준으로 1 개월분급여를비교하 였더니, 표 3 과같이 2 개지역을제외하고는전부하락하는결과나나왔다

105 참고로 2015 년공무원인건비인상율은 3.8% 로발표되었다.( 생활재활교사, 전체종사자의 75% 차지 ) [ 표 3] 2015 년도인건비증감비교표 (1 개월분 ) ( 단위 : 원 ) 지역별 현재급여 차액 증감 2015년정부안 2,042, 서울 2,309, ,800 감소 부산 2,039,700 3,240 증가 대구 2,169, ,880 감소 인천 2,031,430 11,510 증가 광주 2,095,710-51,770 감소 대전 2,182, ,990 감소 울산 2,116,310-73,370 감소 경기 2,296, ,710 감소 강원 2,090,550-47,610 감소 충북 2,217, ,400 감소 충남 2,593, ,190 감소 전북 2,178, ,500 감소 전남 2,263, ,640 감소 경북 2,291, ,220 감소 경남 2,263, ,120 감소 세종 2,383, ,640 감소 제주 2,137,000-94,060 감소 평균 2,205, ,731 참고 ) 한국장애인복지시설협회자료 위표와같이인건비의하락이나타나는이유는연장근로시간적용과관계가있다. 보건복지부지침에의하면교대종사자에게는 64시간의연장근로시간을지원하도록지침을하고있는데, 국고환원시점에서보건복지부는보건복지부가시 도로준수하도록요구한지침을준수하지못하는상

106 황이발생한것이다.( 이와관련해서는현재근로기준법에미적용으로체 불임금소송이진행되고있는데, 전국적으로확대될가능성이높다.) - 특히, 현재 17 개시 도의평균연장근로시간이 40 시간인데반해 2015 년 정부예산안에반영된연장근로시간은 30 시간수준으로, 재정이열악한지 방정부에서지원하던수준에도못미치는예산을편성한것이다. - 그리고, 기획재정부는 2014년예산대비해서총액의 5.3% 를인상했다는주장을하고있는데이에대한비용추계할때사용한데이터에신뢰가떨어지며, 지방이양 10년동안장애인거주시설종사자의시도별인건비격차가아래표4와같이발생하였는데, 이에대한조사자료도없는것이현재예산정부와사업주무부처의현실이다. [ 표 4] 장애인거주시설시도별인건비모니터링결과 ( 생활재활교사 10 호봉 ) 참고 ) 한국장애인복지시설협회자료 장애인거주시설정부예산안에대한기획재정부의논리중, 중앙정부예산으로사업비를 100% 충족시킬수는없고분권교부세가현행대로유지하기때문에지방정부에서추가적보전이얼마든지가능하다는입장이다. 그러나이에대해서는법적근거가없는기획재정부의논리다. 그이유는기준보조율에따라지방정부는중앙정부가보조하는예산에일정비율만