주요국가정부조달시스템의비교분석 * I. 서론 정보사회가고도화되면서온라인상에서사람들의관계는활발한상거래로이어지고있으며, 전자상거래가더욱활성화됨에따라정부에서도오프라인상의정부구매에서전자조달에대한관심과활용이증대하고있다. OECD(2002) 에따르면, 주요국가는 GDP의 10~2

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1 주요국가정부조달시스템의비교분석 * I. 서론 정보사회가고도화되면서온라인상에서사람들의관계는활발한상거래로이어지고있으며, 전자상거래가더욱활성화됨에따라정부에서도오프라인상의정부구매에서전자조달에대한관심과활용이증대하고있다. OECD(2002) 에따르면, 주요국가는 GDP의 10~25% 정도에달하는금액을조달에지출하고있으며, 전세계정부조달규모는 10년전인 1998년에이미세계상품및서비스수출액의 82.3% 를차지하는등막대한규모로성장하고있다 ( 조달청, 2008). 우리나라의경우도정부조달이 2005년기준연간 84조원에달하고있으며, 이는전체 GDP의 10% 수준에해당하는규모에이르고있다 ( 한국전자거래진흥원, 2006: 250). 이러한규모를볼때, 정부조달이국가산업과경제에미치는영향력은상당하다할수있다. * 이논문은인천대학교 2008년도자체연구비지원에의하여연구되었음.

2 현재우리나라의정부조달시장은전자상거래의형태로볼때, 전자조달 (e-procurement) 과 e-마켓플레이스 (e-marketplace) 1) 의성격을동시에갖고있지만정부가추진한전자조달의모델은 e-마켓플레이스의성격이더크다고할수있다. e-마켓플레이스는시장에참여하고있는구매자와판매자가가격과물품제공에관한정보를교환할수있게하는조직간정보시스템으로정의되며 (Bakos et. al., 1986), 운영주체에따라판매자중심시장, 구매자중심시장, 중개자중심시장으로구분된다 ( 김성홍, 2000, 김근형 홍지환 서용건, 2007) 우리나라전자조달사업은전자정부사업의일환으로전자정부의여러주체중정부와기업간의거래에대해필요한절차를정보화한것으로특히범정부적전자조달사업인나라장터 (G2B) 는모든관계자에게개방적인중개형 e-마켓플레이스의대표적인형태로볼수있다 ( 한국전자거래진흥원, 2006). 2002년전자정부사업으로구축된나라장터사이트 ( 는국가및공공기관과기업간의거래를구매결정에서부터대금지불까지전자화가가능하도록종합적인전자조달체계를구축한것이며, 그결과조달청및모든공공기관의조달업무를하나의창구에서수행할수있는단일창구시스템을갖추게되었다. 정부의조달업무를투명하고전문화시켜획기적으로그효율성을제고하고자추진된나라장터는 UN에서 2003년제1회공공서비스상 (PSA : Public Service Award), 2004년전자정부모범사례모델 (best practice model), 그리고 2006년에는세계정보기술서비스연맹 (WITSA : World Information Technology Service Alliance) 에서공공분야 IT서비스혁신사례로선정되는등전자정부서비스의대표적인성공사례로평가되어왔다. 정부조달시스템에대한대외적인평가는전자정부서비스사례로서의우수성, 투명성제고, 그리고정보기술을통한행정서비스의대표적사례로서인지되어왔다. 또한지금까지전자조달분야에대한평가는전자정부평가의일부로간주되어왔으며, 실제전자조달시스템의기능과역할에대한체계적인분석을하고자하는시도는활발하게이 1) e- 마켓플레이스 (e-marketplace) 는일반 e-commerce 나 e-business 가기업과소비자사이의비즈니스를인터넷등으로전환시켜놓은것이라면 e- 마켓플레이스는공급자와소비자사이를연결해주는중계자의역할을인터넷등의뉴미디어를통해하는것이다. e- 마켓플레이스는공급자기업에속하지않고공급자와소비자를연결시켜주는것이가장큰핵심이다. 주로 B2B( 기업간거래 ) 에많이이용된다. 수익은거래성사에대한커미션이가장중요한부분이고일부 e- 마켓플레이스는등록비등의수익모델을가지고있는경우도있다. 기업은 e- 마켓플레이스의신뢰성을통해한번도본적도들은적도없는기업과의거래에대한위험을줄일수있으며, 또한 e- 마켓플레이스와기업들간의 e-procurement( 조달 ) 시스템을통해보다쉽게상품구매가가능해많은비용절감효과를가져올수있다 ( 네이버용어사전,

3 루어지지못한것이사실이다. 전자정부는궁극적으로시민이라는고객에게공공서비스를제공하기위해서, 전자조달은기업과정부기관이라는다차원의고객에게각기다른목적의서비스를제공하기위함에도그기능과역할을동일한잣대로평가해왔고, 이로인해본연의가치를평가하려는노력이상대적으로등한시되었다. 더군다나주요선진국에서도우리나라의정부조달시스템과같은전자조달체계를갖추고있으며, 이들의기능과역할에대한비교적관점에서의평가는이루어지지못하였다. 따라서본연구에서는우리나라전자조달시스템에대한평가를주요선진국에서구축한정부조달시스템과의비교를통한평가를시도하고자한다. 특히정부조달정보시스템의활용여부를중심으로정부조달시스템을평가하는것은전자조달시스템이갖고있는기능적측면에서다른나라의정부조달시스템과비교해볼수있는수단이된다는점을견지하여본연구에서는전자조달시스템에대한평가기준을활용성의측면에두고, 그분석기준을마련하는한편, 이를통해미국, 호주, 뉴질랜드 3개국의정부조달시스템과비교분석해보고자한다. Ⅱ. 정부조달의가치와역할, 그리고조달시스템 정부조달은공공조달의의미로서정부가국민으로부터징수한세금을주요재원으로하여공공활동의수행을위해필요한물적자원이나건설공사및설계, 컨설팅업무등다양한유 무형의자원을획득하는과정을의미한다 ( 조달청, 2008:27). 이러한정부조달은정부자체의구매력을향상하는것뿐아니라국가의부강과관련된가치를내포하고있는점에서그중요성은크다. 일반적으로정부조달이추구하려는가치는경제적합리성과공공성에입각하고있다. 경제적합리성은민간에서도상거래시우선적으로추구하는가치로최소의비용으로양질의조달을얻게되는것을의미한다. 다만정부조달은경제적합리성만추구하는것이아니라공공성도고려하여야하는데, 그것은정부조달행위가단순한구매행위가아니라국가경제및산업에상당한영향을미칠수있는행정활동에속하기때문이다. 특히정

4 부조달행위는민간기업의구매행위와는달리자금의원천이국민이납부한세금에있고, 자금의사용도예산회계법등합법적인절차가필수적으로요구된다는특성을가진다. 이러한공공성의특성으로인하여투명성과공정성의추구도함께중요한가치로언급된다. 결국정부조달은자금집행의결과적측면을강조하는합리적가치인경제적합리성과, 자금집행과정의정당성을강조하는도덕적가치인투명성및공정성을동시에추구하고있다 ( 조달청, 2008:35 에서재구성 ). 이를한마디로 조달의구매효율성 이라칭할수있다. 2) 다만각국가에서는정부조달의구매효율성을구성하는여러가치중어떤것을더우선적으로비중을두고조달행정을운영하느냐에따라조달제도와정책이특성있게표현된다. Kidd(2007) 에의하면, 구체적으로정부조달의목적은 1 공급측면을고려한주요공급시장의전략적관리, 2 총체적인공공기관의소비에대한전략적가시성 (visibility) 과영향 (influence), 3 조달활동의전문적지원, 그리고 4 구매효율성 (value for money) 에초점을둔조달서비스등을제공하는것이다. 이러한맥락에서정부조달은공공기관에필요한조달수요를충족하는것뿐아니라민간의공급시장에대해서도전략적인관리를하는역할을수행하고있음을알수있다. 일반적으로조달 (procurement) 은결과중심의전략적의사결정보다는수단중심의전술적의사결정에초점을맞추어왔기때문에전략적 (strategic) 기능이기보다는오히려전술적 (tactical) 기능으로자주인식되어왔다. 이러한관점에머물러왔던점을비판하면서 Snider(2006) 는조달이전략적인기능을수행해야하며, 이를가능하게하기위해서는조직의성과를결정하는합법적인리더십역할이필요하다는점을강조하고있다. 일반적으로구매와조달은공공부문보다는민간부문에서보다더전략적인속성을가진다. Johnson, et al.(2003:69-71) 에의하면, 민간회사의조달전문가는공공조달관리자보다마케팅이나재정기획등과같은대규모조직활동을더많이수행하는데, 민간부문 2) 민간에서나정부및공공기관에서구매 ( 조달 ) 행위를하는데있어서궁극적으로구매효율성을추구하는것은동일하지만민간에서의구매효율성은경제적합리성이대부분을차지하는반면, 공공에서의구매효율성은경제적합리성과투명성및공정성이비슷한비중으로고려된다.

5 과공공부문간의전략적차이점은민간부문에서는조달을재정적인것에근거하여수행하고, 공공부문은재정적인것이외에형평성, 경쟁, 투명성등과같은다른여러가지사항들을더고려해야한다는것이다. 지금까지공공부문에서조달기능과관련하여조직적인리더십이강조된바는거의없으며, 정부기관과같은대규모조직에서조달기능을수행함에있어서리더십과연계하여논의가없었던것이사실이다. 이것은조달이조직의비전창출, 기획, 조직전략설정등과같은조직리더십활동의중요한일환으로고려되지않았다는것을보여주는것이다. 이러한관점에서조달은리더십보다는팰로워십 (followership) 의기능으로간주되어왔다고할수있다. 실제정부조달이국가경제및산업에지대한영향을미칠수있고, 그에따른역할이요구된다는논의와주장이제기되었지만실제조달행정에는이에대한제도적중요성이많이반영되지못하여왔다. 그러나최근에는세계각국에서이러한관점에서좀더적극적인형태의공공조달제도를마련하고있다. 그단적인예로구매방식의변화와시장원리에입각한공공조달제도의도입이세계적흐름이되고있다는점을들수있다. 첫째, 공공조달의구매방식이시대적요청에따라변화하고있다. 일반적으로정부조달은크게집중구매방식과분산구매방식으로구분된다. 집중구매는정부기관이업무수행에필요한재화및서비스를중앙조달기구가일괄적으로구입하여실수요기관에공급하는제도를말하며, 분산구매는각공공기관들이개별적으로직접구매하는제도이다 ( 조달청, 2008). 집중구매와분산구매는서로상대적인장단점을지니고있으며어느것이가장좋은방식이라판단하기어렵다. 다만, 집중구매방식은중앙조달기구를통해대량구매하는방식으로, 중앙조달기관의축척된조달노하우등전문성을갖추고사전에구매계획을수립함으로써적기에최소의비용으로필요한재화를공급받을수있고, 구매프로세스가정형화되어있어구매에소용되는기간을단축할수있으며, 행정의책임이명확하다는장점을가지고있다. 반면중앙구매기관의관료화로인한폐해나수요기관의수요목적에맞지않는물품의확보등의문제가발생할수있는소지가있다. 분산구매는공공기관의수요에맞게자율구매가가능하여재고물품활용및실정에맞는구매량및조건을조절하여비용절감을할수있고, 탄력적으로긴급하게조달이가능하며, 지역기업육성이라는파생효과도얻을수있다. 그러나소량으로자주구매함에따라일괄집중구매보다구매비용이많이들고, 가격검증및물품규격의표준화기능의취약등조달전문성이상대적으로부족할수있으며, 정치적선호에의해조달계약배분

6 이이루어질가능성이높다는단점이있다. 이렇게집중구매방식과분산구매방식은서로장단점이맞물려있어어느하나만좋은구매방식이라판단하기어려우며, 각국가에서는사회, 정치, 경제적여건에따라적합한구매방식을채택하고있다. 또한어느하나만채택하고있기보다는집중구매와분산구매양자의장점을극대화하는방향으로정부조달제도를운영하고있다. 우리나라도중앙조달기관인조달청을통해집중구매방식과각지방정부및공공기관에서자체조달하는분산구매방식을동시에운용하고있다. 둘째, 공공조달제도가점차시장원리에입각한형태로변화하고있다. 전통적으로조달행정은행정행위의보조기능정도로간주되어정부가필요로하는물자의구매와효율적인관리에초점이맞추어져있었다. 그러나오늘날에는조달행정에서공사및용역 ( 서비스 ) 이차지하는비중이높아지고, 아웃소싱또한확대되는경향을보여주고있으며, 이러한변화는고객의수요가변화하는데따른자연스러운결과로해석된다. 특히이와같은변화는정보통신의발전과민간시장에서의고객지향패러다임전환을통해활발하게진행되고있다. 즉민간시장에서의고객맞춤형상품이나서비스가보편화되면서일괄적으로수행되어온공공조달활동도변모되어온것이다. 특히최근에우리나라에서부각되고있는조달제도인다수공급자계약제도는이러한변화를잘반영해주고있는사례로평가할수있다. 다수공급자계약제도는전통적인계약방식인한수요자에한공급자계약방식에서수요자가다수의공급자와계약해놓고그중필요한재화와용역을제공할수있는적격의공급자를수요가발생할때납품요구를할수있게하는제도로서수요자의다양한조달수요를충족하는한편, 공급자의구매확대및양질의경쟁을유도한다는측면에서경제합리적계약제도로인식되고있다. 이제도의장점은우선전통적계약방식에서는계약이후공급자들이경쟁없이저질의재화와용역을제공할수있었던상황을개선하여계약이후에도공급자들의지속적인고품질경쟁을유도한다는점에있다. 또한시장의경쟁원리를적용하여기존의계약방식보다경제적합리성에입각한구매효율성에보다초점을맞추고있다는것에의의가있다. 현재이제도는미국, 캐나다, 유럽등세계주요국에서도이미활용하고있다.

7 정보통신기술의발전은전자정부의발전에직접적인기여를했으며, 특히전자정부의한분야로서정부조달방식에시장원리의속성을도입하고전자조달 3) 을진화시키는데자극제적인역할을해왔다. 정부는전자조달시스템을구축함에있어서전자상거래방식에입각하여정보시스템을도입하였으며이로인하여물리적한계로추구하지못했던구매효율성을좀더향상시킬수있는계기를마련하였다. 공공기관은조달청에계약의뢰, 자체집행입찰, 견적요청, 계약, 대금지급등의계약관리업무를전자조달시스템을통해수행할수있도록하여조달청및모든공공기관의조달업무를하나의창구에서수행할수있게된것이다. 이러한전자조달시스템은전자정부의발전단계에따른구분에의해현재의수준을진단해볼수있다. 일반적으로전자정부의발전단계의구분은정보제공 (information) 단계, 상호작용 (interaction) 단계, 통합 (integration) 단계등 3단계로수렴된다 ( 전자정부연구소, 2004; 한국정보사회진흥원, 2007). 먼저정보제공단계는온라인으로정보를제공할수있는웹사이트구축등이이루어지며이는각기관별로분산적인정보화가이루어진다. 또이러한웹사이트를볼수있도록하는물리적인정보인프라및공유 DB 센터를구축한다. 이단계는정부가일방적으로정보를제공하는단계로볼수있다. 두번째, 상호작용단계에서는시민이정부에특정한서비스를요구하고이에대하여정부가반응을하는단계로서정보공동활용으로온라인으로수수료및각종세금을납부하고각종민원신청이가능하게된다. 이때온라인으로모든업무처리가가능할수있도록업무재설계및리엔지니어링과같은구조조정이이루어진다. 그리고마지막통합단계에서는완전하 3) 전자조달 (e-procurement) 이란인터넷을기반으로조달업무를전자화한온라인상의기업구매활동으로, 상품표현형식을표준화한전자카탈로그를매개로하여공급자들은유 무형의상품정보를제공하고, 구매자는그상품의기능, 성능, 가격등을고려하여물품을선택하고구매절차를이행한다. 이때공급자시스템과구매자시스템간을연동하여구매업무절차를완전전자화함으로써구매과정의투명성과공정성을확보할수있고, 구매에수반되는모든문서형식을표준화하여업계공통으로활용함으로써구매업무형식과절차를간소화할수있다. 이와같이전자조달은기업간의전구매과정을전자화함으로써구매원가와구매처리비용을절감하고, 효율적인재고관리를가능하게하며, 구매이행기간을단축하고, 공급선관리와신규공급선확보를용이하게하여기업의총조달비용절감과이윤을극대화하는조달체계를말한다 ( 네이버용어사전,

8 고유기적인기술적통합뿐아니라조직적통합이이루어져철학적싱글페이스 (single face) 4) 또는이음새없는 (seamless) 상태로이루어지는한편시민이정부의정책결정과정에실질적으로영향을미치는단계이다. 이러한 3단계를전자조달에적용하여볼때, 전자조달의발전단계도전자정부의발전단계와동일한방향으로발전하고있다. 전자조달포털을통한조달정보제공에서전자쇼핑몰운영, 그리고유비쿼터스조달구현등으로발전하고있다. 현재전자조달시스템의업무범위를보면물품구매, 공사및용역계약의체결등모든업무를포괄하며, 계약의요청에서전자입찰, 전자계약, 전자지급, 쇼핑몰을통한미리계약된상품의원클릭구매, 견적요청및비교견적등전체조달업무처리절차를수행할수있도록구축되어있다. 물론입찰로집행해야하는대규모조달외에견적처리및직접주문등이가능한소액구매까지모든형태의공공조달을지원하고있다. 또한 60여만품목의 e-카탈로그를구축하여이를공공기관및조달업체에서제공하고조달업무를참고할수있도록하고있다. 이와같은전자조달시스템에서제공하는제반업무를보면, 세가지단계모두가설명이가능하다. 전자조달의정보제공단계에서는조달정보를제공하기위한전자조달포털사이트등을구축하여입찰정보및낙찰정보를제공한다. 상호작용단계에서는정부기관이적격성평가에합격한일정한조달업체의물품등을쇼핑몰을통해구매할수있으며, 이때정부기관과조달업체간의전자계약및전자지불이가능하다. 그리고통합단계에서는언제어디서든입찰이가능하도록웹뿐아니라휴대폰이나 PDA 등을통한입찰이가능하고, RFID를통한조달물품관리등유비쿼터스조달구현으로고객중심적인맞춤형통합서비스가가능하다. 한편, 전자조달시스템은일반적인정보시스템과달리정보서비스를제공해야하는고객이다원화되어있다 ( 이재두 김정태 김병초, 2003). 예를들면민원서비스혁신사업인 G4C는정보서비스를제공해야하는고객이일반국민으로주민, 장애인, 노인, 여성등으로유형을구분하나제공되는정보서비스가서로다른것은아니다. 그런데전자조달시스템의고객은조달업체와정부수요기관에게각각제공되는정보서비스가각각다르기때문에다원화되어있다는특성이있다. 그렇기때문에전자조달시스템은조달업체에 4) 철학적 single face 는한포털로의한접속점을의미하는것이아니라언제, 어디서나, 어떤상황에서라도자신과가까운채널을통해업무가발생할시아무런하자없이업무처리가이루어지는것을말한다.

9 대해서는입찰공고정보, 일반적인계약정보, 낙찰정보등을제공하고, 정부수요기관에대해서는전자입찰시입찰참가업체정보, 계약물품의규격및품질정보등이제공되어야하는등한조달기능에대해이원적인시스템기능이갖추어져있어야한다. 즉, 입찰업무의경우, 조달업체에대해서는입찰공고를전자게시판을통해정보를획득할수있도록한다면, 정부수요기관에대해서는조달청에의입찰요청문서교환및입찰공고문작성기능이웹으로구현되도록하여편리한업무처리가가능하도록해야하는서로다른시스템이구현되어야한다. 이러한전자조달시스템은전자정부의발전정도에따라함께발전되어오면서, 전자정부를통해정부와기업간의관계를유기적이고친숙하게하고, 신속하고합리적인전자상거래를통한조달행정의투명성과효율성을더욱개선하는주요한매개체로서의역할을하고있다. 이로인하여조달행정에서구현하고자하는목표인구매효율성을달성할수있는기회가더많아지게되었으며, 더많은물품정보를공유함으로써경쟁원리에입각한지속적인고품질보장이이루어질수있는기반도마련된것이다. Ⅲ. 분석기준 최근세계주요국들은전자정부를추진함에있어정부조달시스템을정부의구매효율성을극대화하는기반으로활용하고있다. 그럼에도불구하고세계주요국가들의전자정부의발전정도를측정함에있어전자정부에서대국민서비스에대한온라인화정도혹은준비도나전자참여등정부와국민간의관계에대한측정은활발히이루어졌지만, 전자정부의주요주체인정부와기업간의관계를나타내는전자조달에대한비교연구에대한관심은상대적으로거의이루어지고있지않아실제전자조달시스템의활성화정도가어느수준에있는지는거의알려진바가없다. 이에전자조달시스템에대한체계적으로평가하기위해다음과같은분석기준을고려해볼수있다. 첫째, 전자조달시스템은정부의조달기능을전자화를통해종합적인체계를구축한것이기때문에역시전자정부의발전단계에따른다는점을고려할필요가있다. 전자조달시스템의활용성도전자정부발전단계에입각하여정보제공, 상호작용, 그리고통합단

10 계의수준으로구분하고이에따른전자조달시스템수준을파악해볼수있다. 이는일반적으로전자정부의발전단계에따른전자정부의주요서비스와동일한성격으로전자조달시스템을통해서도제공된다는점에서, 동일한발전단계에따라전자조달의활용성정도를파악할수있다는것이다. 예를들면, 전자정부의발전단계별전자조달서비스는정보제공단계에서는포털사이트나모바일등을이용한입찰공고및조달상품일반정보제공, 상품평가내용확인, 제안서등서식제공등이, 상호작용단계에서는입찰참가자격등록, 입찰요청, 낙찰자통보등의전자행정문서작성및전송, 전자계약서교환, 온라인주문및대금결재등이, 마지막으로통합단계에서는전자계약서인증및검사, 맞춤형고객지원등이가능하다. 둘째, 주요조달업무를기능별로분류하면조달업무가이루어지는단계에따라입찰, 제안서작성 / 평가, 계약체결, 납품, 그리고사후관리로구분할수있으며, 이에따라각각조달업체와정부기관의기능을분리하여정리할수있다. 전자정부의주요서비스는주로시민인고객에적합한기능이대부분이반면, 전자조달은주요고객이구매의당사자인조달업체와정부기관으로이들에게각기알맞은중개적인서비스기능을제공하여야하기때문에이차원적으로접근할필요가있다. 이와같이전자정부의발전단계와조달업무의주요기능을각각비교하여전자조달시스템이전자정부의발전단계에따라각각조달업무의기능적측면에서어느수준에있는지를분석할수있다. 이러한분석기준은조달업무기능에서정보화가얼마나진행되는지, 전자조달시스템이어느수준에있는지를비교할수있다. 그러므로다음과같은분석기준을고려해볼수있다.

11 < 표 1> 의분석기준을중심으로우리나라의정부조달시스템과비교하는대상국가는 세계적으로잘알려져있고선진적이라고판단되는정부조달시스템을보유하고있는국 가들인미국, 호주, 뉴질랜드를중심으로살펴보고자한다. Ⅳ. 정부조달시스템의활용성비교분석 정부조달시스템의활용성이어느수준인지를파악함에있어서먼저정부조달에대한

12 각국의일반적인사항을파악하는것이중요하다. 비교분석대상인미국, 호주, 뉴질랜드의정부조달시스템은각국가의상황에따라차이를보여주고있다. 우선일반적인사항으로정부조달의방식, 정부조달기관, 조달에대한기저가치를중심으로살펴보기로한다. 우리나라정부조달시스템은 1996년조달 EDI 사업에서출발하여오늘날나라장터 (G2B) 포털사이트에까지이르렀다. 조달 EDI 사업은단가계약에한하여조달요청, 조달요청변경, 경리업무, 계약업무등전자문서유통을위한정부 EDI 지원센터의시스템을구축하는형태로부터시작되었다. 2000년에서는조달 EDI/EC 사업을외자및시설계약까지포함한조달업무전반에까지확장하였고, 전자입찰시스템 (GoBIMS) 구축사업을통해조달업체를대상으로전자서명발급, 전자입찰이용자등록등을개시하였다. 그런데전자입찰시스템은많은기관에서이용하였지만의무적인것이아니었기때문에국소적으로일부개별기관에서별도로비슷한프로그램을구축하는등표준화되어있지못했다. 그러다가 2001년에는조달행정의단일창구 (single window) 로써종합적인조달서비스를하고자국가종합전자조달 (G2B) 사업을시행하였으며, 이에따라오늘날나라장터사이트로고도화되었다 ( 조달청, 2008). 나라장터사이트는우리나라전자조달의포털서비스를제공하고있어입찰공고에서계약자개별확인까지로그인만하면가능하도록하고있으며, 종합쇼핑몰과연계되어있어상시적인물품정보를검색하여선택적으로물품을계약할수있도록구축하였다. 현재는중단없는전자조달서비스를실행하고차세대유비쿼터스전자조달을구현하기위해무선입찰서비스등다양한서비스를실행하고있다. 우리나라에서는이러한조달사업을주체적으로이끄는주무기관으로조달청을두고있어중앙조달방식을채택하고있다. 5) 우리나라조달청에서는조달의투명성과효율성을중요한추구가치로삼고이를고도화하기위한장치로전자조달시스템을발전시켜왔다. 미국은총무처 (GSA) 이정부조달의주무기관으로되어있으며, 우리나라와마찬가지로중앙조달방식을채택하고있으며, 기저가치로서구매효율성 (best value) 을추구하고있다. 구매효율성은시장경쟁원리에입각하여조달수요에충족되도록물품및서비스를합리적으로구매하는것으로, 이는가격을반드시우선한다는것은아니며, 가격과품질을모두추구한다는의미로이해되고있다. 미국의다수정부기관에서전자입찰을시행중에있는데, 특히국방부조달본부에서는 DIBBS(DSCC Internet Bid Board System) 를구 5) 조달청은정부기관의상용물품및서비스에대한조달을담당하고있으며, 국방조달과관련해서는방위사업청을두고있다.

13 축하여입찰서및제안서를전자적으로주고받는인터넷기반의전자입찰을시행하고있다. 또한주정부의경우에도 California, Texas 등 7개주에서전자입찰을시행하고있다. 미국은우리나라와는달리일정기간동안연1회공고하는형식으로입찰공고를내기보다는 FedBizOpps 라는사이트 ( 를통해상시적인입찰공고를하고있어규격화된물품및서비스의 MAS계약을용이하게계약할수있도록도와주고있으며, 중앙계약자등록 (CCR: Central Contractor Registration), 온라인상입찰자설명및적격정보를미리입력하는사이트 (ORCA: Online Representation & Certification Application) 를통해조달업체의입찰참가자격에대한적격성심사를하는전자적도구로사용하고있다. 또한제안서제출을전자적으로도와주는 e-tool로 e-offer 시스템이있으며, 연방정부기관의조달관을위해고안된전자상거래사이트인 GSA Advantage!, 연방조달업체가정해진상품과정해진기간동안의서비스를준비하고 RFQ/RFP 를자유로이공표할수있는 e-buy 시스템등이다양하게구축되어있다. 호주와뉴질랜드는우리나라나미국과는달리각연방정부기관및주 / 지방정부의공공기관에서자체적으로그리고개별적으로조달을하는분산조달방식을채택하고있으며, 정부조달을관장하는명확한주무기관이존재하지않는다. 다만조달에대한가이드라인정도를제공하는주요기관으로서호주의경우재정부 (Department of Finance and Deregulation), 뉴질랜드의경우는경제개발부 (The Ministry of Economic Development) 에여기에해당한다. 이들국가들은영국의영향을많이받아조달관련법령체계도분산되어있고, 각기관의계약부서에있는계약관은조달의경제합리성 (value of money) 에입각한자유재량권이많이인정되고있다. 호주의경우 AUSTender 사이트 ( au), 뉴질랜드의경우 GETS(Government Electronic Tenders Service) 사이트 ( govt.nz) 를통해각각입찰공고나각종조달정보를제공하고있으나그외기능에대해서는각정부기관이나주 / 지방정부기관별로상이하다. 예를들어호주의수도특별지구인캔버라에서는온라인으로제안서를웹문서로기입하여웹으로제출이가능하도록되어있지만, 이러한프로그램을가지고있는정부기관은극히제한적이다. 또시드니를주도로하고있는 New South Wales 주에서는우리나라의종합쇼핑몰과같은 NSWbuy 를운용하고있지만, 다른주정부나지방정부에서이와같은사례를찾기어렵다. 지금까지논의한비교대상국가의일반적인조달사항은다음과같이정리할수있다.

14 정부조달시스템은국가의조달방식에따라우선적으로큰차이를보이고있다. 중앙조달방식을채택하고있는우리나라와미국에비해분산조달방식을채택하고있는호주와뉴질랜드는조달업무기능전반에대해정보시스템이크게발전되어있지는않다. 이는개별기관들이수요가있을때마다필요한물품이나서비스를구매함에따라대개는소규모예산으로이루어지고있고, 개별기관들의계약관재량에따라조달이이루어짐에따라일괄적인조달정보시스템이불필요한것으로보인다. 이에정부조달과관련된공식적인정보시스템은입찰공고및조달정보와가이드라인을제공해주는웹형식의프로그램이주를이루고있다. 한편, 우리나라와미국은중앙조달방식으로중앙정부에조달업무를전담하는기관이있으며, 이기관이고객인정부수요기관과조달업체의편의를위해다양한조달정보시스템을구축하여운용하고있다. 미국의정부조달을관장하고있는총무처 (GSA) 는대표적인포털사이트로 FedBizOpps 와 GSA Advantage! 를운영하며, 조달업무과정에서도움이되는각종 e-tool 등을보유하고있다. FedBizOpps 는 Federal Business Opportunity 의약자로미국연방정부에서진행하는조달사업중계약금액이 25,000달러이상인입찰은반드시공시하여야하는데, 이를위해마련된시스템이다. 연방정부와계약을원하는물품이나서비스공급업체들은이사이트를통해연방정부의구매요청을검색할수있으며, 공급업체의정보와판매상품등을등재할수있다. 이사이트의주된고객은정부기관 (Buyer) 과공급업자 (vendor) 로구분하며, 각고객에따라차별화된정보서비스를제공한다. 정부기관의경우에는웹사이

15 트에등록하여로그인을하면입찰공고를등재할수있으며, 총무처에조달요청을하는구매요청서를기재, 편집, 삭제등을온라인상에서처리할수있는정보서비스를제공한다. 공급업자의경우는별도의로그인이필요없으며각정부기관이등재한입찰공고및일반적인조달정보를확인할수있다. 결국 FedBizOpps 사이트는정부기관과공급업체에게정부입찰단계에서필요한정보를제공해주는역할을하고있다. 그리고 GSA Advantage 라는사이트는물품이나서비스를공급받고자하는연방정부공무원들이필요한물품및서비스에대한정보와가격등을검색할수있는사이트로, 인터넷을이용한전자상거래형식의시스템이다. 이사이트를통해주문을하면 Alaska, Hawaii 그리고해외파견부서등을제외하고는업무일기준으로 2-7일정도면배달될수있도록제도화하고있는데, 이는미국대륙에서아무리떨어진원격지에있어도신속히물품이납품될수있도록하는장치이다. GSA Advantage 에서제공하는주요정보로는정부가저장하고있는물품정보를확인할수있는 GSA Stock 정보, GSA가보유하지않는물품의경우공급자로부터직접주문및배달할수있는 Special Order 정보, 매일업데이트되는연방보급목록물품에대한정보, 장애인단체나연방교도소에서만든물품등의무구매물품에대한정보등을제공한다. 이사이트는연방정부에있는모든정부부서의계약관을위한전자상거래시스템이기때문에, 주로정부기관이주요고객이며, 공급업체가물품을함부로등재할수있는것이아니라총무처의적격성평가를통과한검증된공급업체의물품을총무처가등재해준다. 또한방문자의자격으로일반적인열람은가능하지만전용회원제도도운영하고있는데, 전용회원에게는개인홈페이지구성이가능하며, 회원들간의구매상황정보교환및자신의구매조건과목록에대한기록, 구매이력확인서비스, 서비스를통한정보제공등이이루어진다. 그외에도 GSA Advantage 는대금지불시스템등이완비되어있으며, 기타유용한 e-tool을제공하고있다. 예를들면, 적격심사를하기전에공급업체들의정보를등록해놓아야하는데도움을주기위하여 CCR과 ORCA 등을통해온라인등록을가능하게하고있으며, 공급업체가제안서를작성하고정부기관에직접제안도가능하도록도와주는 e-offer 와 e-buy 등도있다. 우리나라는미국의 MAS(Multiple Award Schedule) 와비슷한다수공급자계약제도를도입하면서미국에서운용하고있는시스템들과비슷한시스템이완비되어있다. 미국의정부조달시스템과차이점이있다면, 나라장터사이트가입찰공고및조달정보제공, 입

16 찰참가자격관련시스템, 제안서제출시스템등과연계된좀더진보된포털사이트라는점과, 나라장터와연계된종합쇼핑몰사이트도미국의 GSA Advantage 와비슷하게운영되고있으나좀더다양한컨텐츠와일반쇼핑몰처럼물품사진형식으로나열되어있는등사용자중심의웹구성이특징이라고할수있다. 또한우리나라조달청에서는유비쿼터스전자조달을구현하는일환으로모바일및 PDA 등으로입찰정보를제공하고있으며, 모바일검사시스템도도입하여실행하고있는등정보시스템을동원하여조달정보서비스를다양하게지원하려고노력하고있다는점에서좀더발전적인전자정부서비스창구로써좋은평가를받고있다. < 표 3> 를통해결과적으로알수있는것은분산조달방식을채택하고있는국가보다중앙조달방식을채택하고있는국가들이상대적으로일괄적이고대량의정부구매를하게됨으로써정부조달정보시스템을다양하게도입하고있다는것을알수있다. 그중미국의정부조달시장은주한미군및해외파견기관등이상당히위치해있어글로벌네트워

17 크가잘형성되어있는덕택에이러한정보시스템이많이도움이되고있다. 반면우리나라는일찍이정보화정책의일환으로시작된조달정보화사업들로인하여작은조달시장규모임에도불구하고다양한조달정보시스템을가지고있으며그활용성면에서미국과견주어보았을때매우활발하다고볼수있다. < 표 3> 의내용을근간으로전자조달의고객인조달업체와정부기관별로정부조달시스템의활용정도를 < 표 2> 의분석기준에따라기호적으로표현하면, < 표4> 에서보는바와같이우리나라와미국은상호작용단계, 호주와뉴질랜드는정보제공단계에머물고있음을확인할수있다. 우리나라와미국은조달업체와정부기관간에납품하기에편리하도록쇼핑몰에운영하여통합적인전자상거래가이루어지도록하고있어납품관련기능은이미발전단계중통합단계에진입하였다고평가할수있다. 또한입찰과제안서작성, 계약체결기능에대해서는상호단계에, 좀더오프라인에서확인하는평가가많은사후관리기능에대해서는정보제공단계에머물러있다. 그런데우리나라에서는입찰의경우모바일입찰공고를시범적으로운영하고있어향후활성화될것으로전망되므로입찰기능에대해서도통합단계에들어섰다고평가할수있다. 이에비해호주와뉴질랜드는포털사이트혹은개별기관조달사이트에서제안서전자제출이가능한제안서작성기능을제외하고는대부분의기능이정보제공단계에머물러있다. 이는앞서언급한바대로개별기관이소량의물품및서비스를제공받기때문에대규모의쇼핑몰을운영할필요가없기때문으로여겨진다. 또호주와뉴질랜드에서는제안서평가를위해여러단계의제안서를받을수있는데, EOI라는아이디어단계의제안과구체적인정밀제안인제안서 (Proposal) 등을제출할수있으며, 특히 EOI는사업에관심이있는기업은누구나참여할수있고다양한내용으로적극적으로제안할수있어좀더개방적인제안형태이다. 이모든형태의제안서가조달포털사이트나개별기관조달사이트, 담당자의이메일등을통해제출이가능하다는점에서제안서작성기능에대해서는상호유기적인형태의상호작용단계에있다고평가할수있다. 결국우리나라의정부조달시스템는그활용성면에서전반적으로상호작용단계에있으며, 조달업체와정부기관이라는고객과가장많이상호작용을하는입찰과납품기능에서는통합단계에진입하고있다. 이는각조달업무기능에서해당정보시스템의존재여부에따른것으로미국, 호주, 뉴질랜드에비해시스템구축이활발히이루어지고있음을

18 보여준다. 미국과호주, 뉴질랜드에서는 best value와 value for money라는조달기저가치를추구하기위해정부기관의계약관에게많은재량을주기때문에정보시스템을정보수집및제공을위한수단으로구축하여계약관과공급업체간의거래편의뿐아니라계약관이합리적인판단을할수있는발판으로써개발된측면이강하다. 필요시비공개되어있는계약이행평가시스템등과같은시스템도있는데, 이는공개되었을경우조달시장을왜곡할수있거나조달합리성에심각한악영향을준다고판단될때정부내부에서만운영되는등민수시장에서거래되듯거래합리성에입각하여운용되는경향이있다. 이에비해우리나라에서는조달투명성과효율성에입각하여나라장터포털사이트뿐아니라다양한정보시스템을두고있으나, 미국이나호주, 뉴질랜드에비해계약관의재량이낮은편이기때문에계약관의판단을위해서라기보다는고객인정부기관이나공급업체를위한조달실무를처리하기위해서정보시스템이활용되고있는편이다. 예를들면, 우리나라에는미국과같이계약사전에계약관이공급업체의정보를습득하기위해미리공급업체가자신의재정정보나실적등을기재해야하는 CCR이나 ORCA 제도등을두고있지않으며, 나라장터를통해입찰참가자격신청및등록이가능하지만국가계약법상입찰참가등록을처리하기위해장치한것이다. 호주와뉴질랜드는정보시스템화

19 되어있지는않지만제도상한번계약을맺은공급업체중실적사항이아주좋은업체들을일종의 pool 형식처럼 multi-user-list 를만들어웹상에공개하여이미검증된공급업체들중에서정부기관이우선계약협상을할수있도록배려하고있는데, 이는계약관의재량에따라이들중에서선택할수도있고아닐수도있는정보제공의차원으로공개된다. 이렇게조달정보시스템이비슷하게구축되어있지만각국의조달제도의특성상그활용의도는서로다르다고볼수있는측면도있다. 미국과호주, 뉴질랜드와견주어볼때우리나라조달정보시스템의위상은그구축면에서는매우높은편이지만, 조달효율성을목적으로활용되는지에대해서는최저가낙찰제도를일반원칙으로두고있는조달제도적한계로인하여의사결정적시스템이기보다는단순히실무처리를하기위한시스템으로활용되고있다는면이지적될수있다 6). Ⅴ. 결론 본연구는우리나라의정부조달시스템을활용성이라는측면에서비교대상국가를중심으로살펴보고자하였다. 우리나라의정부조달시스템은미국, 호주, 뉴질랜드등의조달시스템과비교하여비교적많은시스템들이구축되어잘운영되고있다. 그러나그활용의측면에서보면각국의조달기저가치와조달제도의특성에따라국가간의차이를발견할수있다. 미국이나호주, 뉴질랜드에서는구매효율성에바탕을둔 best value에입각하여계약관의합리적판단에따라계약을이행하고자다양한정보시스템을활용하고있는반면, 우리나라에서는조달투명성및효율성에입각하지만계약관의재량에대한 6) 미국과호주및뉴질랜드에진출한기업인및관련전문가 (KOTRA, 해외한인무역협회등 ) 의인터뷰결과 ( 미국 : 2007 년 10 월, 호주및뉴질랜드 : 2009 년 2 월 ), 진출한각해당국가의정부조달시스템에서는제출해야할서류가국제적표준에준하거나그보다더엄격한해당국가기준에맞추어좀더구체적인것을요구한다는점, 계약관의수시적인연락에즉각대응해야한다는점, 특히호주와뉴질랜드에서는많은서류보다는담당자의이메일로다양한디자인이가미된컨텐츠가제공되기를원한다는점, 기술엔지니어가마케팅에적극참여할필요가있다는점등진출애로사항이있다고하면서도, 계약관의의사결정을위해이러한사항을중요한사항이라는의견이제시되었다. 또한계약관이자기재량에의해이러한사항을진행하는것이당연한것이여서정보시스템으로모든의사결정사항이구현되는것보다는조달업체나수요기관에게정보제공의차원에서만시스템구축이이루어져도정부계약을하기에충분한시스템으로여겨진다는의견이대다수였다.

20 제도적제한으로실무에서객관적이고편리하게이용할수있는서비스의관점에서주로활용되고있다. 이와같은미묘한차이는조달제도환경이상이하기때문이라고결론내릴수도있겠지만무엇보다각국의조달제도하에서구축된조달정보시스템이얼마나그활용가치가있느냐에따라해석될필요가있다. 전자조달분야는정부기관이합리적으로구매할수있도록도와주는관점에서정부조달시스템이잘활용되어야하며, 이런상태에서정보조달시스템의실질적가치를분명하게평가할수있을것이다. 본연구는전자정부의일환으로구축된전자조달시스템의활용성측면에서비교대상국가간의비교를통한평가를시도해보고자하였다. 좀더정밀한분석항목을마련하기위해서는비교대상국가의선정과해당국가의자료수집의문제가극복된다면정보서비스로서의평가항목과조달환경에서필요한평가항목을좀더연구하여도출할필요가있다. 이번시도는후속연구를위한시론적성격이강하다는점에서의미를두고이분야에대한지속적인연구가요청된다. 첫째, 정보조달시스템에대해 UN의전자정부준비도를평가하듯이객관적으로계량화할수있는평가체계를마련할필요가있다. 특히정부조달시스템의유용성을평가할때에는조달실무에유용한지여부와함께구매효율성을달성하기위해얼마나합리적인판단을할수있는컨텐츠와장치가있는지등을살펴보는데, 두고객인정부기관과조달업체의입장에서나누어평가하는항목을고려할필요가있다. 전자조달분야에대한평가체계는전자정부의한분야로써전체전자정부평가에도활용될필요가있다. 이는정부조달시스템의활용성을객관적으로평가함으로써전자조달분야의발전방향을결정하는주요한가이드가될것이다. 둘째, 향후유비쿼터스전자조달을구현하는데있어장기적인로드맵을설계할필요가있다. 지금까지전자조달을구현하면서사실미국의정부조달시스템을지나치게벤치마킹하면서한국형전자조달시스템으로개발하는데있어개발후에제도적차이로인한정책적시행착오 ( 조달업체나정부기관과의갈등, 우리나라계약법체계와다른제도도입으로인한갈등등 ) 를경험한바있다. 향후진행될유비쿼터스조달구현을위해서는이러한착오등을정리하여정책적개선과함께한국형정보시스템의개선을함께고려하는연구도필요하다.

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