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태윤 빙
5 years ago
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1 국내외조달환경변화에따른관련기관의 새로운역할 신삼철박사( 한국조달연구원원장) < 목차 > 1. 국내외조달환경변화가. 국외조달환경변화나. 국내조달환경변화 2. 국내여건및개선과제가. 구매조달에대한전략적역할과중요성인식부족나. 정부조달시장개방대책미흡다. 국내기업의해외조달시장진출부진라. 국내공공기관조달을총괄관리하는중앙행정기관의부재마. 중소기업을보호할수있는조달제도취약 3. 대책방향가. 구매조달기능의중요성인식확산과전문인력양성나. 국제통상분야별책임연구기관지정제시행다. 연구성과제고및조달행정발전을위한학술연구단체간협력강화라. 입찰및정부계약제도개선마. 중앙조달기관인조달청의역할및위상강화 -1-

2 1. 국내외조달환경변화 가. 국외조달환경변화 1996년 WTO 정부조달협정( 이하 GPA 라한다) 의발효로정부조달시장의개방화및국제화가가속. - 우리나라의경우동협정에가입함으로써국내기업의해외조달시장에의진출기회가확대된반면, 향후외국기업의국내조달시장참여가활발해질것으로예상됨. 2006년 3월현재전세계지역무역협정은 261개가있고, 이가운데현재193개가발효중1) 인것으로파악되고있으나점차확대되고있는추세임 년대이후에체결, 또는추진되고있는대부분의 FTA/ RTA에정부조달이비중있게반영되고있음. - 우리나라를포함하여 21개회원국이가입하고있는 APEC은개방적지역주의(Open Regionalism) 를표방하면서역내자유무역(free trade in region) 을장기발전비전으로내세우고있고, 정부조달에대한 비구속정부조달원칙2) 을적용하여개방을촉진시키고있음. 1) 2) 비구속적정부조달원칙의주요내용으로는투명성, 조달가치의최대화, 공개적이고효율적인경쟁, 공정한거 래, 책임성과정당성(due process), 무차별성등이다. 이들원칙은비구속적(non-binding) 이기때문에의무적 준수사항은아니며회원국들은자국의경제발전이나경제사정등을고려하여이행하면된다. -2-

3 - 우리나라의경우는이미칠레, 싱가포르, EFTA 3) 와 FTA를체결하였고, 일본, 멕시코, 캐나다, 아세안, 미국등과의협상이활발히진행중에있는데, 이들협정에는정부조달이비중있게포함되어있음. OECD가 2004 년 반부패세계포럼 을개최하여정부조달분야의부패예방, 탐지, 제재방법등을논의하고, WTO 각료회의는 1997 년 정부조달투명성작업반 을구성, GPA와별도의다자간국제협정으로 WTO정부조달투명성협정 을준비하고있는등공공조달분야의반부패와투명성개선이국제사회의초미의관심대상으로부각되고있음. - APEC 정부조달전문가그룹(GPEC) 에서도 정부조달투명성기준 의제정필요성에대한공감대가이미형성되었음. ( ) IT 및정보통신기술의발달로미국, 캐나다, EU 등주요선진국의조달시스템이전자화되고, 입찰및계약절차도전자상거래기반의조달방식으로전환되어져가는추세임. 4) - 정부조달의공정성, 투명성, 능률, 비용절감에서효과. 3) EFTA(European Free Trade Association) 는스위스, 노르웨이등유럽연합(EU) 에가입하지않은서유럽 4 개국으로구성. 한-EFTA간 FTA는금년 7 월발효예정. 한국의 EFTA 에대한수출은 04년기준 8억6천3백만달러, 수입은 17억9천 400만달러로우리나라와는제20위의교역상대임 4) 1990 년대중반이후선진국들은조달행정개혁을역점적으로추진하고있는데, 그개혁방향은 2가지로요약할수있다. 하나는전자거래(EC) 를활용하여복잡한서류중심의조달프로세스를간소화하는것이며, 다른하나는민간의거래관행을수용하여정부조달시장에시장경제원리를도입하는것이다. 주요선진국의전자상거래기반조달방식으로는미국GSA의 MAS(400 여만품목), 영국OGC의 Framework Agreement(50 만품목), 캐나다PWGSC의Standing Offer 등이다. -3-

4 나. 국내조달환경변화 공공기관의조달업무전과정이전자화할수있도록개발되어계약요청, 공고, 입찰, 계약및대금지급등모든업무가일관되게사이버공간내에서처리할수있도록지원됨. - 조달청은국가종합전자조달시스템(G2B) 을모든공공기관(33,000 개) 과조달업체(177,000 개) 가공동이용할수있는체제로개발.( ) - 조달청은시스템의관리총괄기능을수행하면서모든공공기관이자체조달시에도직접이용할수있도록콘텐츠를지속적으로개발지원하여정부조달의성과를크게높여나가고있음. 조달방식에대해서도지금까지국가계약법령에서최저가낙찰제도를원칙으로해왔으나전자상거래기반의다수공급자물품계약(MAS) 제도를새롭게도입하고단가계약물품에대해서는쇼핑몰을통해서공급하는방식으로개선하였음. 방위사업청의신설로군수조달조직이통합되고, 군수품조달은방위사업법에근거하여방위사업청이전담토록체제를정비하였으나, 나머지일반조달의경우는공기업의자율경영정착및참여정부의 자율과분권 정책기조에의해다원화구조로분권화되고있음. -4-

5 - 공기업조달은 1984년이후원칙적으로자체기관에 서집행. - 지자체는조달사업법령5) 에근거하여시설공사중 PQ, 턴키, 대안입찰등특수입찰만을조달청에의뢰하 고, 그이외의 모든일반공사는지자체의위임확대 요청에따라자체적으로집행할수있도록조달사업 법령을개정하여위임하였음 년이후는모든시설공사에대해 100% 자체조 달로전환토록하는정부방침이확정되어있는상태. 6) 물품구매및시설공사의집행과정에서발생할수있는부정부패를예방할수있는제도적장치가미흡한가운데집중조달의효과보다는자율과분권의중요성에우선순위를두어추진키로결정. 종전까지정부입찰 계약의근거법령은 국가를당사자 로하는계약에관한법률 단일체계였으나, 현재는 3원화체계로 분리됨에따라법령간충돌로혼선이 예상되고, 정부조달에 참여하는조달업체의불편이클 것으로예상됨. - 국가기관조달 : 국가를당사자로하는계약에관한 - 법률.( 종전과동일). 지방자치단체조달 : 지방자치단체를당사자로하는 계약에관한법률.( 신규제정시행). 5) 조달사업에관한법률시행령제15조 6) 조달사업에관한법률시행령부칙제4항 -5-

6 - 중소기업생산제품조달 : 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률.( 개정시행). 중소기업제품단체수의계약제도폐지. - 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관등공공기관에서중소기업이생산하는물품을구매할때중소기업협동조합과수의계약을통하여구매토록한제도. < 근거> 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률제9 조, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령제26조제1항 6 호나목. - 대기업에비하여판로확보에어려움을겪고있는중소기업의안정적인판로를지원하기위하여 1965 년에동제도를도입하여약40 년간운영. - 경쟁제한적속성으로인하여경쟁력제고저조, 운영상투명성결여등으로동제도를 일부로전면폐지하기로법령개정하였으며, 이에따라향후중소기업정책은보호육성위주에서자율경쟁촉진방식으로전환됨. -6-

7 2. 국내여건및개선과제 가. 구매조달에대한전략적역할과중요성인식부족 최근들어선진국을중심으로구매조달관리의전략적 역할과중요성이크게증대되고있는추세임. - 경쟁이 치열하지 않은 블루오션에서 원가절감과 이익창출효과(profit-leverage effect) 를 극대화하 는전략으로전환. - 메킨지사는기업의조달부문효율화가 20% 이상의 비용절감효과를내기때문에조달비용절감이기업 경쟁력의원천이라는연구결과를발표. - 기업의경쟁력이기업과기업간의단독경쟁이아 니라전체기업의제품을만들어내는그룹( 협력업 체등을망라) 간의경쟁이되어기획-구매-생산- 물류-판매의공급과정전반에걸쳐전략적역할이 크게강조되고있음. - 정부조달의경우에있어서도예산집행의효율성을 높임으로써국민에대한부담완화와서비스강화를 위한전략분야로인식. 국내의경우는아직까지도구매조달분야를비전문가의영역으로인식하고, 주로생산에필요한원재료를제때에맞춰구매공급하는역할즉, 생산관리의보조기능내지사무적지원기능으로만인식하려는경향을크게벗어나지못함. -7-

8 나. 정부조달시장개방대책미흡 정부조달분야에대해국제협상을주도할수있는전문가부족과전문연구기관이없는실정임. - 지금까지정부조달을전문적으로연구하는기관이없어이분야에대한연구가거의이루어지지않았으나금년초한국조달연구원이개원되어활동을개시. 정부조달관련각종국제협정에대한심층연구미흡. - GPA에내재하고있는문제점7) 은물론이고, GPA 에반하는주요국가의불합리한조달제도가다수존재 8) 하고있는것으로파악되고있으나이분야에대한연구가등한시되고있어문제점으로써올바르게정책건의가되지못하는실정. - 정부조달투명성협정을다자간협정으로추진할경우복수국간협정인 GPA의약체화로연결되어정부조달시장개방질서의저해가우려되고있음에도이에대한적절한대책방향 9) 을제시하지못하고있는상황. - 지역무역협정이동시다발적으로진행되고있으나유리한협상결론을도출해내기위해서는관련정부기관중심의노력만으로는한계가있음. 7) GPA 의내적문제점으로는가입국별협정의국내적효력상이에따른실효성문제, 상호주의에의한과도한개방유보및차별적조치의잔존, 복수국간협정으로서가입국수부족및선진국중심의가입, 정보기술이용및전자상거래조항의미반영, 과도한규제, 협정가입절차복잡등을들수있다. 8) 대표적인불합리한외국의제도로는미국연방정부의미국산품구매법(Buy American Act) 이규정한 미국산품우선구매원칙, 미국지방정부의 Buy State Act. EU 공동체레벨의시장접근을제한하고있는 수도에너지운송 및통신부문의조달에관한 Utillities ( 이사회지침 90/531 및 93/38). 캐나다의 캐나다산품 州생산품우대정책 등을들수있다. 9) 적절한대책방향으로는 GPA 의내외적인 문제점개선, 과도한규제의대폭완화, 복수국간협정의지위에서다자간협정으로전환, 정부조달투명성협정에반영하려는조항대폭수용반영등을들수있다. -8-

9 다. 국내기업의해외정부조달시장진출부진 정부조달협정의가입에따른개방대책을수립이행하면서해외조달시장진출에대한연구는거의이루어지지않고국내조달시장의개방준비에치중하였음. 협정발효후 10년이경과하였으나정부조달관련수출은매우부진하고, 실적확인이제대로안되고있는실정임 10). 우리기업의물품수출은주로중진개발도상국가에대하여이루어지고, 건설수출은주로중동및아시아지역국가를대상으로이루어지고있으나, 이는대부분협정비가입국이기때문에이지역에수출이늘어난다고해서조달시장의개방효과가있다고할수없음. 협정가입국인선진국조달시장의진출부진원인. - 선진국정부는물품이나서비스를조달할때상당히높은품질의물품이나서비스를요구하고있으나기술력부족, 금융취약성, 시장개척의지부족등으로진출이용이하지않음. - 건설서비스수출의경우는선진국이요구하는기술, 하자보수및 A/S 등의수준이높고, 계약제도가 10) KOTRA에서일부선진국조달시장의규모와외국기업을통한조달실적등을간헐적으로발표하고있으나이는자체통계가아니고외국의보도자료를인용하여소개하는것에불과함. 98 년및 01년자료에의하면한국의미국조달시장진출실적이 344백만달러로미국조달시장전체규모의 0.19% 수준이고, 한국을포함한외국기업의미조달시장수주실적은 2%(32 억달러) 에불과. 독일의경우는 1% 를외국기업을통해조달하였는데이중 0.5% 는역내기업이, 나머지 0.5% 는외국기업이수주하였다. -9-

10 우리나라에서는생소한 Life Cycle(Whole of Life) Costing이나 VE(Value Engineering) 방식을적용하면서단계별( 기획, 설계, 계약, 시공, 사후관리) 로컨설팅과이에따른대안의제시등변경이수반되는관계로절차의복잡성과새롭게접하는제도에익숙하지못하여이들의요구를충족시킬수없는데서비롯되는것으로알려짐. - 민간단체및기업에있어구매조달전문가가부족. 학부에조달학과를설치하고있는국내대학은없고, 명지대학교가국내최초로 05년 2학기부터특수대학원에조달학과를설치운영하고있음. 라. 국내공공기관조달을총괄관리하는중앙행정기관의부재 중앙조달기관으로서조달청이설치되어있으나조달청은국내전체공공조달규모의 30% 정도만담당하고있으며, 나머지 70% 의조달은방위사업청, 지방자치단체및정부투자기관등이각각관계법령에따라직접조달하고있음. 이에따라기관마다계약제도및기준이다르게운영되어, 전체공공조달규모에대한기본통계조차마련되어있지못한실정임. -10-

11 - 05년기준으로정부전체조달규모를 82조원으로발표하고있으나이는중소기업청이중소기업지원실태를파악하기위해조사한통계를인용한것에불과하며, 아직까지정부의공식적인통계조사는이루어지지않고있음. 정부조달을총괄관리하는기관이없어대외협상력발휘에한계가있으며, 정부조달의효율성, 투명성증대및조달계약제도개선에제약사항으로작용됨. 마. 중소기업을보호할수있는조달제도취약 정부는단체수의계약제도폐지에따른보완대책으로다음 의제도를시행키로하였음. - 중소기업간경쟁의무화제도시행. - 중소기업제품 구매목표비율제 (50%) 도입. - 계약이행능력심사제도, 공사용 자재 직접구매제도 시행등. 개선이이루어져야할사항. - 구매가격의현실화문제. 종전수의계약시의계약금액은예정가격의 98% 수준에서결정되었으나, 경쟁방식으로전환됨에따라예정가격의 85% 선에서낙찰자가결정됨. -11-

12 - 계약제도의경직화문제. 조달기관이중소기업을대상으로입찰공고를할때일정금액이상의조달의경우, 전국단위로경쟁입찰을실시하고있는데이는입찰참가자와발주기관모두가불만족 11) 한상태로됨. - 구매절차의복잡성문제. 중소기업생산제품은소량소액이대부분이나중소기업간경쟁으로전환되면서대부분의품목이단가계약이되어있지않아구매절차가복잡하고시간과비용낭비등비능률이초래됨. - 관납위주의영업행태에익숙하고민수체제로의전환곤란. 종전관납위주로영업을해오던중소기업이수주기회가불확실해짐에따라상당수의기업이대책마련에부심하고있는것으로알려지고있음. 11) 종전배정만으로이루어지던조달이매건마다경쟁입찰로진행됨에따라절차가복잡하고비용이과다소요됨. 수요기관입장에서는구매소요일수가많이소요되고, 지역업체로부터구매가이루어지지않아 A/S 등에어려움발생 -12-

13 3. 대책방향 가. 구매조달기능의중요성인식확산과전문인력양성추진 대학학부내에조달학과를설치하거나특수대학원내에조달대학원을설치하여 구매조달관리 를전공한전문인력을지속적으로배출. - WTO 정부조달협정, FTA 협상과외국조달시장진출에앞장설전문가양성. - 민간기업이필요로하는구매공급관리전문인재를계속공급하여기업의경쟁력향상에기여. CPM(Certified Purchasing Manager) 12) 과유사한국가공인자격증제도운영및자격증소지자채용기업우대제시행. - 정부의물품구매와시설공사입찰시일정인원의자격증보유직원을채용한기업에대해서는적격심사에서가산점을부여하는제도를운영함으로서조달업체의전문인력채용확대를도모하고조달업체의대외경쟁력이향상됨. 12) 미국공급관리협회(ISM; Institute of Supply Management) 시행, 구매공급관리분야의국제공인자격증 -13-

14 나. 국제통상분야별책임연구기관지정제시행 WTO내의개별협정분야별로가장전문성있는연구원조직을 책임연구기관 으로지정( 예; 정부조달분야에대해서는한국조달연구원을책임연구기관으로지정) 하는제도를운영하고지속적으로지원. 정부로부터책임연구기관으로지정되면해당분야에대한연구용역수행등정부의요청에따른임무를수행하고외국정부와의협상에서전문가자격으로참여함. 다. 연구성과제고및조달행정발전을위한학술연구단체간협력강화 한국구매조달학회 - 조달업무전분야를망라한전문가다수확보. - 한국조달연구원과학술발표대회공동개최등협력. - 한국조달연구원이수행하는용역사업공동수행. - 한국조달연구원의교육센터( 설립예정) 에강사지원. 한국조달연구원 - 교육센터를설립하여조달청등록업체를대상으로조달전문교육실시. - 주요조달분야에대한자체연구수행및제도개선건의. -14-

15 - 국가계약제도개선과관련하여재경부, 조달청, 중 기청등이발주하는연구용역수행. - 국내기업의해외조달시장진출을위한연구. 국내기업의해외조달시장진출지원에대해서는 KOTRA, 한국무역협회및중소기업청등에서해외조달시장파악및자료발간등의노력을기울이고있으나한국조달연구원에서는주요국의조달관련법제, 통계, 시장동향등에대해이론적인연구를거쳐진출방안을제시하는역할을수행할필요가있음. 라. 입찰및정부계약제도개선 단체수의계약에서폐지되는중소기업생산품목에대해서는년내에다수공급자물품계약 (MAS; Multiful Award Schedule) 또는단가계약을체결하여행정능률향상과조달업체및발주기관에대한편의제공. 단가계약품목은종합쇼핑몰을통해신속하게구매공급토록함으로써행정소요일수단축및구매기관의구매물품선택권보장. 중소기업간경쟁품목에대하여는지역제한입찰방식을허용하는방향으로관계법령개정. -15-

16 구매담당자의재량을근본적으로제거하고모든의사결정과구매프로세스를전자적으로처리토록의무화규정을신설하여투명성을획기적으로개선. 마. 중앙조달기관인조달청의역할및위상강화 공공조달제도와정책에대한총괄관리기능부여. - 예산집행의효율성증대와조달의성과향상기대. - 모든공공기관에적용할통일적인구매기준및가이드라인제정. - 법령, 회계예규질의회신. 조달사업법령을폐지 13) 하고국내모든공공조달을규제하는 공공조달계약기본법( 가칭) 제정. - 국내공공조달과관련한계약법령을단일화. 조달청이가지고있는전문성, 노하우, 조달정보를 G2B 시스템을통해모든공공기관에개방. - 구매의사결정지원프로그램등구매업무수행에필요한제반소프트웨어를지속적으로개발. - 원가계산을위한가격D/B 프로그램. 13) 조달사업법령은조달청이각공공기관으로부터조달요청을받아행하는물자구매와시설공사의계약업무등을조달사업으로정의하고, 조달의대가로조달구매수수료를징수하여조달특별회계의재원으로사용토록하고있음. 그러나수수료제도의존속으로인하여정부투자기관및지방자치단체가자율경영과경비절감을내세워중앙조달기관의이용을기피하는원인으로작용하였다고할수있음. 중앙조달기관이구매조달에대한총괄관리기능을수행토록임무를부여할경우에는일반회계로의전환과수수료제도의폐지가전제되어야할것으로봄 -16-

17 - 조달업체신용정보. - 조달업체등록내용및과거계약이행정보등. 조달청내에 조달분쟁조정위원회 설치 - 국제입찰과 관련한 분쟁처리를 위해 재경부내에 국제계약분쟁조정위원회 가있으나, 국내계약의 경우계약이행과정에서발생하는분쟁에대한조정 기구가 없어 주로 재판이나 상사중재원을 통하여 해결. - 모든국가기관, 지자체, 정부투자기관의입찰및계 약이행과정에서발생하는각종분쟁을신속하고경 제적으로지원하기위해 공공조달계약기본법 에 조달분쟁조정위원회 의설치근거를반영하고 조달청내에설치. 조달전문교육원신설 - 국내 33,000개공공기관의조달공무원을대상으로조달전문교육훈련실시. -17-

16-27( 통권 700 호 ) 아시아분업구조의변화와시사점 - 아세안, 생산기지로서의역할확대

16-27( 통권 700 호 ) 아시아분업구조의변화와시사점 - 아세안, 생산기지로서의역할확대 16-27( 통권 700 호 ) 2016.07.08 - 아세안, 생산기지로서의역할확대 본보고서에있는내용을인용또는전재하시기위해서는본연구원의허락을얻어야하며, 보고서내용에대한문의는아래와같이하여주시기바랍니다. 총괄 ( 경제연구실장 ) : 주원이사대우 (2072-6235, juwon@hri.co.kr) 경제연구실 / 동향분석팀 : : 조규림선임연구원 (2072-6240,