대통령 선거보도 연구 공정성 제고를 위한 제도적 개선방안 책임연구 이구현(한국언론재단 미디어연구팀 국장) 공동연구 김덕모(호남대 커뮤니케이션학부 교수) 보조연구 오경수(성균관대 신문방송학과 박사과정) 신재식 (성균관대 신문방송학과 석사과정) 발행인 박기정 편집인 김주언

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2 연구서 대통령 선거보도 연구 공정성 제고를 위한 제도적 개선방안 책임연구 이구현 공동연구 김덕모 한국언론재단

3 대통령 선거보도 연구 공정성 제고를 위한 제도적 개선방안 책임연구 이구현(한국언론재단 미디어연구팀 국장) 공동연구 김덕모(호남대 커뮤니케이션학부 교수) 보조연구 오경수(성균관대 신문방송학과 박사과정) 신재식 (성균관대 신문방송학과 석사과정) 발행인 박기정 편집인 김주언 발행일 2002년 11월 30일 초판 제1쇄 발행 한국언론재단 서울특별시 중구 태평로 1가 프레스센터 12층 전화(02) , 팩스(02) 편집 제작 판매 한국언론재단 출판팀 ( ) 유통대행 정부간행물센터 ( ) 인쇄 컴프로남양( ) 이 책은 방송위원회의 방송발전기금을 지원 받아 발간했습니다. 이 책에 실린 내용은 본 재단의 공식 견해가 아닌 필자의 연구결과임을 밝힘니다. 한국언론재단 ISBN 책값은 표지에 있습니다.

4 대통령 선거보도 연구서 를 내면서 대통령제 국가에서 대통령선거는 가장 핵심적인 민주주의 정치과정이 라고 할 수 있다. 그 이유는 대통령선거는 국정 전반을 책임지는 중요한 공직이며 누가 대통령이 되는가에 따라 많은 사람들의 이해관계가 엇갈 리기 때문이다. 따라서 대통령선거에 대한 국민들의 관심이 높을 수밖에 없으며, 언론도 이를 중요한 이슈로 인식하고 집중적으로 보도한다. 오늘날 대통령선거에 있어서 언론의 선거보도는 매우 중요한 요인으 로 인식되고 있다. 이는 언론이 유권자들에게 자신의 신성한 정치적 권 리를 을바로 행사할 수 있도록 후보 개인의 능력, 가치관, 주요 정책, 선거캠페인, 여론 등에 관한 정보를 제공하는 동시에 공명선거가 이루어 질 수 있도록 선거부정을 감시하고 비판하는 기능을 수행하기 때문이다. 그러나 지금까지 우리 언론의 선거보도는 이러한 기능을 제대로 수행 하지 못해 왔다는 비판이 끊임없이 제기되어 왔다. 이러한 비판은 대체 로 선거에 대한 지나친 부정적 보도경향, 특정 후보에게 유리하거나 불 리하게 보도하는 불공정 또는 편파보도 경향, 유권자가 필요로 하는 후 보의 자질, 정책, 이슈 등에 대한 정보보다는 피상적이고 홍미위주의 보 도태도, 지역 이념 지지율 등에 입각한 판세분석과 경마식 보도경향 둥의 보도태도에 기인한다고 말할 수 있다. 언론의 잘못된 선거보도 경

5 향 또는 보도태도는 유권자들에게 올바르고 유용한 정보를 제공하지 못 함으로써 궁극적으로는 민주주의 발전을 가로막을 수 있다. 따라서, 언 론은 바람직한 선거보도를 위한 보도준칙을 세우고 이를 적극적으로 실 천하려는 노력이 무엇보다도 요구된다고 할 수 있다. 우리 나라에서 미디어 정치와 미디어 선거가 활성화된 것은 1990년 대 중반부터라고 할 수 있다. 국민들 사이에 우리 나라 선거의 고질적인 벙폐인 고비용 선거구조를 혁신해야 한다는 여론이 거세지면서 이를 해 결할 수 있는 하나의 대안으로 미디어 선거운동이 제기되었으며 이러한 미디어 환경에 맞추어 선거법의 개정도 이루어졌다. 특히 지난 1997년 15대 대통령선거에서 처음으로 등장한 TV토론은 본격적인 미디어 선거 시대의 개막을 알리는 중요한 사건이라고 평가될 수 있으며 특히 최근 중앙선거관리위원회는 지금까지 세 과시용 청중동원 등 돈이 많이 드는 선거운동방법을 과감하게 폐지하고 새로운 미디어 중심의 선거운동방법 을 도입하되 그 비용의 대부분을 국가에서 부담해 주는 완전에 가까운 선거공영제방안이 포함된 선거 정당 정치자금 개혁방안을 발표했다. 선진 각국에서의 경험처럼 미디어 선거는 민주주의의 발전에 많은 기 여를 하고 있다고 평가하고 있는 것으로 알려져 있지만, 다른 한편으로 는 미디어 선거의 부정적 측면 또는 역기능에 대해 우려하는 목소리가 높아지고 있는 것도 우리의 현실이다. 선거보도에서 언론의 잘못된 보도 관행은 유권자의 판단을 흐리게 할 수 있는 중요한 요인으로 지적되고 있다. 선거보도에 있어서 우리 언론이 드러내는 잘못된 보도관행은 경마 식 보도, 지역주의에 편승한 보도, 특정후보에 대한 편향보도, 심지어 언론이 대통령을 만든다는 독선적 보도태도 등을 그 사례로 들 수 있는 데 이러한 언론의 보도관행에 대해서는 국민들의 따가운 비판과 질책이

6 있어왔다. 특히 우리 나라 언론의 선거보도는 선거를 마치 스포츠 경기 와 같은 차원에서 바라보고 선거에서의 승리를 주요 관심사로 간주한 나 머지 이기는 것이 모든 것을 말해준다 는 식의 보도로 선거 과정에서의 민주적 절차와 과정 등에 대한 체계적인 보도가 미흡했다는 비판도 있었 다. 또한 언론이 저널리즘의 본령인 객관성과 공정성을 외면하고 미확 인 보도 및 추측성 보도 를 남발하고 가십성의 선거보도에 오히려 치중 함으로써 국민들의 정치 냉소주의와 무관심을 낳았다는 비판적 지적도 잇따르고 있다. 언론이 선거보도의 초점을 입후보자들간의 당락과 그들 의 개인적 속성과 같은 흥미적 요소에 둔 나머지 각 정당 및 입후보자들 이 강조하는 본질적인 선거쟁점 을 정확하게 파악하여 보도하지 못하는 경향도 많은 것으로 드러났다. 본 연구에서는 언론의 선거보도가 지니고 있는 문제점을 16대 대통령 선거보도, 선거관련 여론조사보도, 언론보도에 대한 수용성 등을 다각적 으로 살펴보는 한편 선거개혁의 일환으로 중요하게 부각되고 있는 TV토 론을 분석함으로써 앞으로 우리 언론이 나아가야 할 바람직한 선거보도 방식은 무엇인지 모색하고자 하며 본 연구결과가 이번에 실시되는 우리 나라 언론의 대통령 선거보도에 조그마한 보템이 되기를 바란다. 2002년 11월 한국언론재단

7 대통령 선거보도 연구서 를 내면서... 3 I. 서 론 ^구 목 적 연구의 구 성 II. 이론적 배 경 선거 S 도 ) 선거와 언론 ) 대통령선거와 선거보도 ) 선거보도에 관한 이론적 논 의 ) 한국 언론의 선거보도 문제점 ) 경마저널리즘의 문제 ) 공정성의 문제 ) 부정적 선거보도 경 향 여론조사 보 도 ) 여론조사 보도의 의미 ) 여론조사 보도 관련 쟁점 TV토 론 ) TV토론의 의의... 60

8 2) 국내 TV토론 발전고[정 ) TV토론 관련 쟁점...64 III. 외국의 선거보도 분석 미 국 ) 미국의 선거제도 ) 대통령선거와 대중매체 ) 대통령선거오F 텔레비전 보 도 ) 인터넷을 통한 선거운동 ) 여론조사 및 출구조사 프랑스 ) 프랑스의 정치제도 및 선거제도 ) 프랑스의 선거법 ) 프랑스의 선거보도와 텔레비전 토론 ) 프랑스 대통령 선거 방송 규정 ) 인터넷을 통한 선거운동 ) 여론조사 및 출구조사 일 본 ) 일본의 정치제도 및 선거제도 ) 일본의 선거방송 ) 정견방송의 내용(공직선거법 제150조) ) 경력방송의 개요(공직선거법 제151조) ) 선거보도 관련 신문편집 기준(일본신문협호I ) ) 인터넷을 이용한 선거운동 ) 여론조사와 출구조사 ) 선거보도와 관련한 언론사 내부 규정

9 IV. 한국언론의 선거보도 행태분석 대통령선거 신문보도 분 석 ) 분석대상 ) 분석기간 ) 분석방법 분석결과 ) 보도현황 ) 인물중심보도 ) 본문분석 정쟁중심보도 ) 제목분석 ) 부제분석 ) 본문분석 정책중심에도 ) 제목분석 ) 부제분석 ) 본문분석 판세중심보도 ) 제목분석 ) 부제분석 ) 본문분석 선거자체 및 선거보도 중심보도 ) 제목분석 ) 부제분석 ) 본문분석 질적분석결과

10 1) 신문 정책보도의 문제점과 개선노력 ) 신문의 정책보도 개선방안 ) 정쟁보도의 문제점과 개선방안 ) 인물보도의 문제점과 개선방안 ) 판세보도의 문제점 ) 신문의 형식적 공정성 ) 내용적 공정성에 대한 의견: 편파적 기사 사 례 V. 선거관련 여론조사 보도행태 분석대상 분석방법 분석결과 ) 양적분석 결과 ) 질적분석 결과 VI. 선거보도 수용성 조 사 조사개요 ) 조사대상의 선 정 ) 조사기간 및 조사방법 분석결과 ) 신문의 대선 보도 ) 방송의 대선 보도에 관한 질문 ) TV토론에 대한 의견 ) 제16대 대통령선거 취재보도시스템 ) 뉴미디어를 활용한 선거보도...307

11 VII. 결 론 한국언론의 선거보도 개선방안 ) 후보자 중심에서 유권자 중심의 보구로 ) 홍보적인 보도에서 검증적인 보도로 ) 삽호F성 보도에서 주제적 보도로 ) 감성적 보도에서 이성적 보도로 ) 본래의 취지에 부합히는 TV토론 보도로 선거보도 현실과 활성화 방 안 대책고ᅡ 전 망 (부록-1 대통령선거보도 분석유목 [부록~2] 여론조사보도 분석유목 부록' 3 ] 가. 선거보도 수용성 조사분석 유목(제 1차) [부 록 -4]나. 선거보도 수용성 조사분석 유목(제2차) (부록' 5 신문사별 여론조사 보도내용 분 석 표 (표차례 > 표-1> 한국언론의 보도행태 비판유형 표- 2 언론의 선거보도 관행 분 석 표- 3 선거보도의 문제점 표-4 여론조사 보도 관련 기존 논의의 주요 쟁점과 제 언...45 표- 5 신문사별 기사량

12 표- 6 제16대 대통령선거 주요 일 정 표- 7 신문사별 보도량 표- 8 신문사별 보도량 표-9> 신문사별 기사크기 표-10> 신문사별 기사크기 표- 11 신문사별 게재면 표- 12 신문사별 기사위치 표-13> 신문사별 주요 정보원 표- 14 신문사별 사진게재량 표- 15 사진 등장인물 표- 16 신문사별 사진 유 형 표- 17 신문사별 보도내용 유 형 <a-18> 신문사별 제목내용 표- 19 신문사별 제목유형 표- 20 제목관련 후보에 대한 보도태도(중복응답) 표-21> 인물중심보도 부제내용 표-22> 인물중심보도 부제관련 후보 보도태도(중복응답) 표-23> 신문사별 본문 제시방식 표- 24 신문사별 본문 기사에서의 입 장 표- 25 신문사별 제목내용 표-26> 정쟁보도 제목유형 표- 27 정쟁중심보도 제목관련 대상 보도태도(중복응답) 표-28> 신문사별 부제내용 표-29> 정쟁중심보도 부제관련 대상 보도태도(중복응답) 표- 30 신문사별 본문 제시방식 표- 31 신문사별 본문 기사에서의 입장...156

13 표-32> 신문사별 정책중심보도 제목내용 표- 33 신문사별 정책중심보도 제목유형 표- 34 정책중심보도 제목관련 대상 보도태도(중복응답) 표-35> 신문사별 부제내용 표- 36 정책중심보도 부제관련 대상 보도태도(중복응답) 표- 37 신문사별 본문 제시방식 표-38> 신문사별 본문 기사에서의 입 장 표-39> 신문사별 판세보도 제목내용 표-40> 판세중심보도 제목유형 표-41> 판세중심보도 제목관련 대상 보도태도(중복응답) 표- 42 신문사별 판세중심보도 부제내용 표-43 판세중심보도 부제관련 대상 보도태도(중복응답) 표-44> 신문사별 본문 제시방식 표-45> 신문사별 본문 기사에서의 입장 표-46> 신문사별 선거자체 및 선거보도 제목내용 표-47 선거자체 및 선거보도 중심보도 제목유형 표-48> 신문사별 제목 보도태도 표- 49 신문사별 선거자체 및 선거보도 부제내용 표-50> 신문사별 선거 자체 및 선거보도 부제 보도태도 표- 51 신문사별 본문 제시방식 표- 52 신문사별 본문 기사에서의 거 리 표- 53 신문사별 대선관련 여론조사 횟수 표- 54 대선관련 여론조사 조사기간 표- 55 대선관련 여론조사 방식 표-56> 신문사별 대선 관련 주요 여론조사 기 관 표-57> 대선관련 여론조사 표본크기...208

14 표-58> 대선관련 여론조사 방 법 표- 59 대선관련 법적 공개사항 공개여부 표- 60 대선관련 법적 공개사항 공개여부 표-61> 대통령선거 관련 언론보도의 수용성 조사 현 황 표-62> 신문의 정책보도 문제점 표-63> 신문의 정책보도 개선방안 표-64> 행정수도 이전 관련 보도의 문제점 표-65> 행정수도 이전 관련 보도의 개선방안 표- 66 대북정책 관련 신문보도의 문제점 표-67> 대북정책 관련 신문보도의 개선방안 표-68> 재벌정책 관련 신문보도의 문제점 표- 69 재벌정책 관련 신문보도의 개선방안 표-70> 기타 정책보도의 문제점 표- 71 신문의 정쟁보도 문제점 표-72> 신문의 정쟁보도 개선방안 표-73> 병역의혹 관련 신문보도의 문제점 표- 74 병역의혹 관련 신문보도의 개선방안 표- 75 대북지원설에 대한 신문보도의 문제점 표-76> 대북지원설에 대한 신문보도의 개선방안 표-77> 현대전자 주가조작설에 대한 신문보도의 문제점 표- 78 현대전자 주가조작설에 대한 신문보도의 개선방안 표-79> 신문의 인물보도 문제점 표-80> 신문의 인물보도 개선방향 표- 81 이회창 후보 관련 신문보도의 문제점 표-82> 이회창 후보 관련 신문보도의 개선방안 표-83> 노무현 후보 관련 신문보도의 개선방안...255

15 표- 84 노무현 후보 관련 신문보도의 개선방안 표- 85 정몽준 후보 관련 신문보도의 문제점 표- 86 정몽준 후보 관련 신문보도의 개선방안 표-87> 기타 후보 관련 신문보도의 문제점 표- 88 기타 후보 관련 신문보도의 개선방안 표- 89 신문의 판세보도 문제점 표-90> 신문의 판세보도 문제점 표- 91 신문의 형식적 공정성에 대한 의견 표-92> 신문의 내용적 공정성에 대한 으 견 표-93> 신문보도의 기타 문제점 표-94> 신문보도의 기타 문제점에 대한 개선방안 표- 95 방송의 정책 보도 문제점 표-96> 방송의 정책 보도 개선방안 표- 97 행정수도 이전에 관한 방송보도의 문제점 표-98> 행정수도 이전과 관련된 방송보도의 개선방안 (표-99> 대북정책 관련 방송보도의 문제점 표- 100 대북정책 관련 방송보도의 개선방안 표- 101 재벌정책 관련 방송보도의 문제점 표- 102 재벌정책 관련 방송보도의 개선방안 표-103> 기타 정책관련 방송보도의 문제점 표- 104 기타 정책관련 방송보도의 개선방안 표- 105 방송의 정쟁보도 문제점 표- 106 방송의 정쟁보도 개선방안 표- 107 병역의혹 관련 방송보도의 문제점 표- 108 병역의혹 관련 방송보도의 개선방안 표- 109 대북지원설 관련 방송보도의 문제점

16 표- 110 대북지원설 관련 방송보도의 개선방안 표- 111> 주가조작설 관련 방송보도의 문제점 표- 112 주가조작설 관련 방송보도의 개선방안 표- 113 방송의 인물보도 문제점 표- 114> 방송의 인물보도 개선방안 표- 115 이희창 후보 관련 방송보도의 문제점 표- 116 이회창 후보관련 방송보도의 개선방안 표- 117 노무현 후보 관련 방송보도의 문제점 표- 118 노무현 후보 관련 방송보도의 개선방안 표- 119> 정몽준 후보 관련 방송보도의 문제점 표- 120 정몽준후보 관련 방송보도의 개선방안 표- 121 기타 후보 관련 방송보도의 문제점 표-122> 기타 후보 관련 방송보도의 개선방안 표- 123 방송의 판세보도 문제점 표- 124 방송의 판세보도 개선방안 표- 125 방송의 형식적 공정성에 대한 의 견 표- 126 방송의 내용적 공정성에 대한 의 견 표- 127 방송보도의 기타 문제점 표- 128 방송의 기타 문제점 개선방안 표- 129 TV토론의 형식적 차원의 문제점 표- 130 TV토론의 형식적 차원의 개선방안 표- 131> KBS 심야토론의 형식적 측면의 문제점 표- 132 MBC 100분 토론의 형식적 측면의 문제점 표- 133 SBS 토론공방의 형식적 측면의 문제점 표- 134 TV토론의 내용적 차원의 문제점 표- 135 TV토론의 내용적 차원의 개선방안...298

17 표- 136 KBS 심야토론의 내용적 측면의 문제점 <5-137) MBC 100분 토론의 내용적 측면의 문제점 표-138> SBS 토론공방의 내용적 측면의 문제점 표- 139 기타 TV토론 프로그램의 문제점 표- 140 기타 TV토론 프로그램 개선방안 표- 141 언론사의 취재 시스템 운영 계 획 표-142> 언론사 종사자가 중요하게 생각하는 선거 보도 준 칙 표-143> 온라인 매체의 선거보도 현 황 표- 144 온라인 매체의 선거보도 문제점 표- 145 온라인 매체의 선거보도 개선방안 (그 림 刺 그림- 1 연구의 분석틀...20 그림- 2 웨스터슈탈의 뉴스 객관성 개념 구 성 그림- 3 맥퀘일의 뉴스 실행 모 형... 26

18 I. 서론 17 ᅵ 서론 1. 연구목적 대의 민주주의 제도의 핵심은 국민들이 선거를 통해 자신들의 대표를 선출하는 것이라고 할 수 있다. 대의 민주주의에서 선거는 권력에 정통 성을 부여하고, 시민에게 그들의 대표자를 직접 선출할 수 있는 기회를 제공하며, 민주시민으로서의 지식과 안목을 갖추는 학습의 장이 된다. 이러한 맥락에서 국민들은 공직에 출마하는 후보자의 자질이나 정책 에 대해 잘 알아야 할 필요가 있으며, 이러한 지식에 기초하며 투표에 적극적으로 참여해야 한다. 그러나 현대를 살아가는 대부분의 국민들은 선거 외에도. 가정 직장 학교 친구 종교 개인적 관심사 등 다양한 분야에. 관심을 가져야 하기 때문에 사회에서 발생하는 다양한 일, 특히 정치와 선거에 관한 정보는 주로 미디어에 의존할 수밖에 없다. 따라서 미디어는 정치권과 국민을 연결함으로써 민주주의를 유지하고 발전시키 는데 중요한 역할을 수행한다. 우리 나라에서 미디어 정치와 미디어 선거가 활성화된 것은 1990년 대 중반부터라고 할 수 있다. 국민들 사이에 우리나라 선거의 고질적인

19 18 대통령 선거보도 연구 벙폐인 고비용 선거구조를 혁신해야 한다는 여론이 거세지고, 이를 해결 할 수 있는 하나의 대안으로서 미디어 선거운동이 제기되었고, 선거법의 개정도 이루어졌다. 특히 지난 1997년 15대 대통령선거에서 처음으로 등장한 TV토론은 본격적인 미디어 선거시대의 개막을 알리는 중요한 사 건이라고 평가되고 있으며,1) 최근에 중앙선거관리위원회는 지금까지 세 과시용 청중동원 등 돈이 많이 드는 선거운동방법을 과감하게 폐지하고 새로운 미디어 중심의 선거운동방법을 도입하되 그 비용의 대부분을 국 가에서 부담해 주는 완전에 가까운 선거공영제방안이 포함된 선거 정 당 정치자금 개혁방안을 발표하기도 하였다.2) 이같이 미디어 선거는 민주주의의 발전에 많은 기여를 하고 있지만, 다른 한편으로는 미디어 선거의 부정적 측면 또는 역기능에 대해 우려하 는 목소리가 높아지고 있는 것도 사실이다. 최근 실시된 6 13 지방선 거는 48.8%라는 최악의 투표율을 기록함으로써 선거에 대한 국민들의 정치적 무관심이 커다란 사회적 문제로 부각되었다. 투표율이 저조했던 이유는 6 13지방선거가 월드컵대회와 중복되었기 때문이라고 해석할 수 있지만 한편으로 미디어의 선거보도 역시 투표율 저하를 가져온 중요 한 요인으로 지적되고 있다. 이러한 분석들은 한결같이 미디어가 선거보 도에서 나타내는 경마저널리즘, 여1 조사보도의 문제, 공정보도의 문제, 부정적 보도경향의 문제 등을 지적하고 있으며, 이를 극복하기 위하여 다양한 대안을 모색하고 있다.3 미디어의 입장에서 우리의 선거과정이 부정적 캠페인으로 얼룩져 있 기 때문에 어쩔 수 없다는 식의 주장은 안일한 자기 변명에 불과할 뿐이 1) 방 송 위원회. 공정 선거방송 모델 연구, , P ) 중앙선거관리위원회, "선거개혁안 보도자료, w w.nec.go.kr 3) 한국언론학회, "선거보도 가이드라인 제정을 위하여, ;한국스피치커뮤니 케이션학회, "정책대결을 향하여-대선토론과 선거보도를 정책중심으로 유도하기 위한 방 안 모색, ;언론개혁시민연대, "대선보도준칙 토론회,

20 다. 이제는 미디어가 좀더 적극적으로 부정적인 선거 캠페인 자체를 긍 정적인 방향으로 선도할 책무가 있다는 관점에서 그 방안을 모색해 보는 일이 필요하다. 따라서 본 연구에서는 언론의 선거보도가 지니고 있는 문제점을 16대 대통령 선거보도, 선거관련 여론조사보도, 언론보도에 대한 수용성 등을 다각적으로 살펴보는 한편 선거개혁의 일환으로 중요하게 부각되고 있는 TV토론을 분석함으로써 앞으로 우리 언론이 나아가야 할 바람직한 선거 보도 방식은 무엇인지 모색하고자 한다. 2. 연구의 구성 일반적으로 미디어는 선거보도에 있어서 다음과 같은 역할을 수행할 것이 요구되고 있다. 첫째는 공명선거가 이루어지도록 선거를 감시하는 기능이다. 둘째는 선택에 필요한 정보를 정확하고 공정하게 제공하는 역 할이다. 셋째, 시민학습을 위해 중요한 선거 이슈에 관해 활발한 공론의 장을 제공하는 역할을 수행하는 것이다. 이를 위하여 미디어는 유권자 가 후보자를 선택하는데 유용한 정보를 진실하고 공정하게 보도해야 한 다. 다시 말해서 선거보도는 후보자의 자질, 정강정책, 공약, 선거부정 등에 관해 진실하고 공정하고 유용한 정보를 제공해야 한다.4) 따라서 본 연구의 구성은 신문의 대통령 선거보도, 여론조사보도 및 TV토론 등에 관한 기존문헌을 고찰하고, 미국 일본 프랑스의 선거제 4) 이효성, <언론과 민주정치, 서울: 커뮤니케이션북스, pp. 127~128.

21 20 대통령 선거보도 연구 도와 선거보도의 사례를 살펴본 다음 제16대 대통령 선거와 관련된 신 문보도 및 TV토론의 내용을 체계적으로 분석한다. 이와 더불어 언론의 선거보도의 수용성을 살펴보기 위하여 언론사, 정당 관계자, 시민단체, 온라인매체, 학계 등의 의견을 다각적으로 조사하고 결론적으로 국내 언 론의 선거보도가 나아 가야 할 바람직한 방안을 모색하고자 한다. 그림-1> 연구의 분석틀 VII.대통령 선거보도 수용성 조사결과 VIII.결 론

22 II. 이론적 배경 21 II. 이론적 배경 1. 선거보도 1) 선거와 언론 민주사회에서 언론은 정치체계와 이중적인 관계를 형성한다. 언론은 정치체계를 감시하고 비판하는 역할을 수행한다. 그러나 언론의 가장 중 요한 정보원은 정치인이다. 따라서 언론과 정치인의 관계는 협력적일 수 밖에 없다. 특히, 선거에서 정당은 언론의 의제설정에 영향력을 행사하 기 위하며 체계적인 선거전략을 수립하고 다양한 선거의제를 개발한다. 선거에서 정치인에 의한 의제설정과 언론에 의한 의제설정의 관계는 다양한 형태로 나타날 수 있다. 첫째, 선거과정이 언론에 종속된다는 것 이다. 언론은 사회적 문제에 관한 토론을 지배하고, 시민과 정당을 위한 이슈의 순위를 결정하고, 현실에 대한 해석을 내리는 입장에 서 있다. 특히 선거에서 언론은 선거의제를 설정하고, 공론을 형성함으로써 선거 에 결정적인 영향력을 행사한다는 것이다. 둘째, 언론의 초권력화 이론 이다. 이것은 언론이 막강한 현실규정력을 행사하기 때문에 정당은 제한

23 22 대통령 선거보도 연구 된 범위에서만 의제설정 및 영향력 행사가 가능하다는 주장이다. 셋째, 종속관계와는 반대로 정치체계에 의한 언론 통제이론이다. 이것은 언론 이 무엇을 어떤 방식으로 미디어가 보도하는지의 결정적인 인자는 바로 정권 흑은 정당이라는 것이다. 이는 정당의 선거전략이 전문화됨에 따라 일방적으로 정당에 의한 언론의 의제주입이 이루어진다는 것이다. 여기 서 정당의 미디어전략은 주로 개인화, 양극화, 첨예화와 같은 기법을 사 용한다. 넷째,정당과 언론의 균형이론이다. 언론과 정당간의 상호연관 성을 힘의 균형이라는 차원에서 설명하고 있다. 왜냐하면 언론과 정치는 존재와 기능에서 상호 공존하기 때문이다. 상호연관성의 차원에서 언론 은 정치내용을 전달하고 의제를 설정한다는 것을 강조한다. 또한 정치는 언론의 정보원으로써 기능한다는 것이다.5) 따라서, 언론과 정당의 관계 에서 민주국가가 될수록 언론과 정당간의 균형이론이 설득력을 얻게 되 며, 권위주의 국가일수록 정치체계에 의한 언론 통제형태로 나타나게 된 다고 볼 수 있다. 2) 대통령선거오[ 선거보도 대통령제 국가에서 대통령선거는 가장 핵심적인 민주주의 정치과정이 라고 할 수 있다. 왜냐하면 대통령선거는 국정 전반을 책임지는 중요한 공직이며 누가 대통령이 되는가에 따라 많은 사람들의 이해관계가 엇갈 리기 때문이다. 따라서 대통령선거에 대한 국민들의 관심이 높을 수밖에 없으며, 언론도 이를 중요한 이슈로 인식하고 집중적으로 보도한다. 오늘날 대통령선거에 있어서 언론의 선거보도는 매우 중요한 요인으 5) 한국언론연구원, 선거와 미디어 지방자치제 선거보도연구, 1995, pp. 14~ 16.

24 II. 이론적 배경 23 로 인식되고 있다. 이는 언론이 유권자들에게 자신의 신성한 정치적 권 리를 을바로 행사할 수 있도록 후보 개인의 능력, 가치관, 주요 정책, 선거캠페인, 여론 등에 관한 정보를 제공하는 동시에 공명선거가 이루어 질 수 있도록 선거부정을 감시하고 비판하는 기능을 수행하기 때문이다. 그러나 지금까지 우리 언론의 선거보도는 이러한 기능을 제대로 수행 하지 못해 왔다는 지적이 끊임없이 제기되어 왔다. 이러한 지적은 대체 로 선거에 대한 지나친 부정적 보도경향, 특정 후보에게 유리하거나 불 리하게 보도하는 불공정 또 는 편파보도 경향, 유권자가 필요로 하는 후 보의 자질, 정책, 이슈 등에 대한 정보보다는 피상적이고 홍미위주의 보 도경향, 지역 이념 지지율 등에 입각한 판세분석과 경마식 보도경향 둥으로 대별될 수 있다.6} 언론의 잘못된 선거보도 경향은 유권자들에게 올바르고 유용한 정보 를 제공하지 못함으로써 궁극적으로는 민주주의 발전을 가로막을 수 있 다. 따라서, 언론은 바람직한 선거보도를 위한 보도준칙을 세우고 이를 적극적으로 실천하려는 노력이 요구된다. 3) 선거보도에 관한 이론적 논의 (1) 보도의 객관성 웨스터슈탈(Westerstahl) 은 1972년 스웨덴의 신문과 방송 그리고 4 대 통신의 베트남보도, 스웨덴 총선보도, 광산노동자 파업보도 등의 사 례분석에 근거하여 뉴스 객관성의 구성개념을 다음과 같이 정의하고 있 6) 권혁남, u선거보도의 관행과 문제점, 관훈클럽,

25 24 대통령 선거보도 연구 다.7) 뉴스의 객관성은 사실성 (factuaiity) 의 차원과 불편부당성 (impartiality) 의 차원으로 구분할 수 있는데 각 차원은 다시 세부 항 목으로 구분된다. 첫째, 사실성의 차원은 다시 진실성과 관련성의 개념 으로 구분될 수 있다. 여기서 진실성 (truth) 은 사건과 관련된 신뢰할 만한 정보를 수집하고 있느냐의 여부를 뜻하고, 관련성 (relevance) 은 보도와 관련되어 선택되는 사실들이 적절하고 일관적인 기준을 통해 선 택되었는가에 관한 것이다. 둘째, 불편부당성의 차원은 사회현실을 파악 함에 있어서 대립되는 시각이 존재한다는 것을 전제로 하는데, 균형 또 는 비당파성과 중립적 제시로 구분하고 있다. 균형 또는 비당파성이란 뉴스보도가 대립되는 여러 시각의 어느 쪽에도 편향되지 않고 동일한 비 중으로 여러 시각을 제시하고 있느냐에 관한 것이고, 중립적 제시란 기 자가 사건으로부터 일정한 거리를 유지하고 있느냐를 뜻한다. 즉 한 당 파가 대립되는 당파의 견해나 주장을 비판할 때 기자는 그것이 특정 당 파의 의견임을 분명히 밝혀야 한다는 것이다.8) 웨스터슈탈의 이러한 객관성 구성모델에 대하여 맥퀘일은 객관성 구 성모델이 간과한 측면을 보완함으로써 더욱 포괄적인 뉴스 개념의 모델 을 구성하였다. 맥퀘일은 뉴스의 실행을 필연적 요인(necessity)과 독 립성 (independence) 의 차원으로 구분하고 있다. 즉 맥퀘일은 뉴스의 생산과정에 존재하는 다양한 내적 요인으로 인해 순수한 객관이란 존재 하지 않는다고 전제하고 이에 따라 뉴스의 객관성은 구조적으로 주어지 7) Denis M cquail, Mass Communication Theory,(third eds. :London:Sage Publications Ltd. 1994), p. 147, 강태영, "방송사간 보도성향 공정성 비교연우방송 3사 저녁종합뉴스의 경제/ 정치/북한관련 보도를 중심으로: 방 송 위원회, 방송의 공정성 에 관한 연구, p. 26. 재인용. 8) 강 명 구, 한국저널리즘 이론>. 서울: 나남, 1994, pp , 강태영, 앞의 보고서, P. 27. 재인용.

26 II. 이 론 적 배 경 25 는 제약들에 기자들이 적응한 전략으로서 나타난 하나의 결과라고 설명 한다. <그림- 2 웨스터슈탈의 뉴스 객관성 개념 구성 객관성 사실성 불편부당성 진실성 관련성 균형/비당파성 중립적 제시 또한 맥퀘일은 미디어가 주관적 판단과 평가를 행사하는 자유로운 영 역(사설,해설기사 등 )을 확보하고 있는데 바로 이 공간을 비객관적 뉴 스의 영역이라고 부른다. 여기서 비객관성이란 편향(bias) 을 뜻하는데, 비객관적 뉴스의 차원은 그러한 편향이 공개적이냐 감추어져 있느냐, 의 도적이냐 비의도적이냐의 기준에 따라 다시 네 가지 범주로 구분된다. 첫째 공개적이고 의도적인 편향은 언론매체가 사시 혹은 편집방침으로 공개하고 있는 가치지향을 가리킨다. 해설기사나 칼럼, 사설 등을 통해 언론은 특정 당파의 주장을 지지하거나 반대할 수 있다. 둘째, 공개적이 면서 비의도적인 편향으로서 주관적인 보도를 가리킨다. 이는 뉴스생산 과정에 개입되는 내적 외적 요인들의 압력에 적응한 결과로서 생겨나는 편향이라고 할 수 있는데 뉴스의 정보원이 주요 권력기관에 집중되어 있 을 때 자연스럽게 발생하는 편향이다. 셋째, 감추어지고 의도적 편향으 로서 대표적인 사례가 선전(propaganda)이다. 선전이 사설이나 당파적. 해설과 다른 점은 특정 당파의 견해를 지지하려는 의도가 감추어져 있다 는데 있다. 이러한 의도는 언론의 의도일 수도 있고 정보를 제공한 정보

27 26 대통령 선거보도 연구 원의 조작에 의한 것일 수도 있다. 정보 제공자나 기자의 의도가 감추어 져 있는 대부분의 선전적 보도는 객관보도라는 이름으로 왜곡될 수도 있 다. 마지막으로 비의도적인 편향에는 이데올로기가 해당된다.9) 그림-3 맥퀘일의 뉴스 실행 모형 웨스터슈탈이 제시한 바와 같이 뉴스는 사실성과 불편부당성의 측면 을 가지고 있으며 이러한 두 가지 측면이 만족된다면 가장 이상적인 보 도형태가 될 수 있다. 그러나 현실적으로 뉴스는 뉴스의 생산과정에 존 재하는 다양한 내적 또는 외적 요인으로 인해 완전히 객관적일 수는 없 다. 따라서 맥퀘일의 지적은 뉴스의 객관성 개념이 내포하는 이면적 의 미를 드러내면서 뉴스의 객관성이 지닌 한계를 다 음과 같이 시사하고 있 다. 첫째, 뉴스의 사실성 또는 진실성의 개념과 관련하여 어떤 정보원을 사용하고 있는가의 문제이다. 뉴스는 사실적인 정보를 수집하고 보도하 는 과정에서 어떤 정보원을 선택하여 사실을 수집하고, 수집한 사실 가 9) 강태영, 앞의 보고서, pp 재인용.

28 II. 이론적 배경 27 운데 어떤 것을 취사선택하며 보도하느냐에 따라 사실상 편향을 가지게 된다는 것이다. 둘째, 비당파성 또는 불편부당성과 관련하여 특정 사안 의 보도여부를 누가 결정하는가의 문제이다. 일반적으로 특정사안의 보 도여부에 대한 결정은 사회구성원의 논의를 거치는 것이 아니라 언론사 고위간부 또는 권력 엘리트의 편향이 개입된 결과라고 할 수 있다. 셋 째, 불편부당성의 하위개념으로 균형성과 관련하여 논쟁적인 사안에 있 어서 대립되는 시각이 양면적으로 제시되고 있는가에 대한 문제이다. 객 관성 하에서는 반대의견의 제시가 허용되고 심지어 고무되기까지 한다. 그러나 이는 일정한 한계 내에서 이루어질 뿐이며 반대의견과 대응하는 정통성은 권력층에 의해 대변되기 때문에 지배적인 목소리로 강조된다. 이처럼 객관성은 표면적으로 드러나는 의미와 현실적인 제약조건 하에서 발생하는 이면적 의미가 상호 대립되는 상태에 있으며, 이러한 맥락에서 볼 때 객관성은 결국 편향을 벗어나지 못하는 개념이라고 할 수 있다. (2). 보도의 공정성 공정성은 객관성과 더불어 언론이 표방하고 있는 중요한 보도원칙이 라고 할 수 있다. 공정성의 개념은 두 가지 차원에서 살펴볼 수 있다. 좁은 의미에서의 공정성이란 논쟁적인 사안을 다룰 때 모든 측면을 제시 하는 것이며, 넓은 의미에서의 공정성은 논쟁적인 문제의 중립적이고 균 형있는 제시뿐만 아니라 어떤 보도에서는 이중기준을 적용하거나, 어느 한쪽에 편파적이거나, 중요한 사실을 생략하거나, 사살의 일면만을 다루 거나, 기만적 또는 오도적이지 않는 보도자세를 가리킨다. 이민응에 따르면 공정성은 진실성, 적절성, 균형성, 다양성, 중립성 10) 이효성. "선거보도 가이드라인 제정을 위하여: 선거보도 개선을 위한 이론적 논의와 제언, 한국언론학회, 선거보도 가이드라인 제정을 위하여, p. 6.

29 28 대통령 선거보도 연구 (불편부당성), 이데올로기로 구성된다. 첫째, 진실성이란 보도내용의 정 확성과 더불어 종합적인 정보를 제공해야 한다는 완전성을 포함한다. 둘 째, 적절성이란 특정 사안이 선택되느냐의 여부와, 기사로 선택된 이후 어떻게 처리되느냐의 두 가지 측면을 포함한다. 셋째, 균형성은 보도량, 보도순서, 인터뷰, 영상처리 등의 측면에서 양적인 균형을 이루고 있느 냐의 여부와, 상반된 이해 당사자의 주장을 균형 있게 전달하느냐 하는 질적 균형을 포함히는 개념이다. 넷째, 다양성은 사회적으로 중요한 이 슈에 대해 다양한 입장이나 정보가 제공되느냐의 측면과 다양한 사회 계 층들의 입장과 관심사가 골고루 반영되고 있느냐의 두 측면을 포함하고 있다. 다섯째, 중립성(불편부당성)은 소극적 중립성과 적극적 중립성의 개념으로 구성되며, 특정 사안에 대해 궁극적인 판단을 시청자의 몫으로 남겨두어 결과적으로 냉소주의를 유발할 가능성을 갖는 보도를 소극적 중립성이.라고 하며, 이슈에 대해 접근할 때에는 중립적 자세를 취한 후 충실한 취재를 통해 진실에 입각하며 판단을 내리는 보도를 적극적 중립 성이라고 한다. 마지막으로 이데올로기는 세계관 또는 계급관으로 대변 될 수 있는 비교적 공식적이고 분명한 의미, 가치, 신념체계로 정의될 수 있으며, 이를 공정성의 개념과 관련지으면 지배계급의 견해와 일반국 민의 견해가 일치하는 정도, 일반 국민과 지배계급을 매개하는 중재자의 유사성 정도, 지배계급의 이익에 반하는 정보와 의견이 누락되는 정도 등이 포함될 수 있다. 11) 공정성은 인쇄매체 뿐만 아니라 특히 방송매체에서 강조되는 개념이 라고 할 수 있다. 방송에서의 공정성은 어느 힌쪽의 견해냐 주장에 치우 침이 없이 보도하거나 논평하는 것을 가리킨다. 이러한 맥락에서 미국의 연방통신위원회 (Federal Communication Commissions) 는 방송사업 11) 이민옹, 한국TV저널리즘의 이해>, 서울: 나남, 1996, pp 강태영, 앞의 보고서, pp 재인용.

30 II. 이론적 배경 29 자들에게 형평의 원칙 (the fairness doctrine)을 준수하도록 요구하였 다. 형평의 원칙이란 첫째 공공의 중요한 문제에 대해 합당한 비율의 시 간을 할애해야 하고, 둘째 그 문제에 대해 대립되는 견해를 제시할 수 있는 합당한 기회를 제공해야 한다는 것이다. 또한 연방통신위원회는 두 번째 규정과 관련히여 엄격한 수학적 균형 대신 각 견해에 제공되는 시 간의 총량, 각 견해가 제시되는 빈도,방송물이 방송되는 동안의 시청자 수를 고려해야 할 사항으로 제시하였다. 그러나, 논쟁적인 사안에 대한 방송사들의 제작기피와 전파기술의 발 전에 따른 새로운 매체의 증가로 형평의 원칙은 1987년에 폐지되었다. 그럼에도 불구하고, 선거방송에서의 공정성을 보장한 동등기회의 규칙 (the equal opportunities rule)은 여전히 유효하다. 여기서 동등한 기회란 동등한 시간의 의미와 비슷한 수의 시청자를 가질 수 있는 동일 한 시간대를 의미한다. 또한 방송사는 재량에 따라 소수 정당이나 군소 후보에게는 시간을 할애하지 않아도 된다. 그래서 이를 준동등 기회의 규칙 또는 재플 원칙 (Zapple doctrine) 이라고 부른다. 한편 1959년 미국 의희는 순수한 뉴스 프로그램, 뉴스 대담, 뉴스기록물, 뉴스사건의 현장보도에 후보자가 나오는 경우에는 동등기희의 원칙에 적용을 받지 않도록 하였다. 여기서 순수한 의 의미는 프로그램의 목적이 특정후보의 당락이 아니라 순수한 뉴스보도가 목적이라는 것을 의미한다.데 (3) 공정성과 객관성의 관계 언론보도가 지켜야 할 저널리즘 원칙으로 가장 빈번하게 지적되는 것 이 공정성과 객관성의 원칙이다. 이 가운데 공정성은 때로 균형성과 다 12) 이효성, 앞의 논문, pp. 6-8.

31 30 대통령 선거보도 연구 양성을 강조하는 객관성 개념에 가까운 것으로 간주되기도 하고, 객관성 의 한계를 뛰어넘는 의미로 간주되기도 한다. 앞서 살펴본 바와 같이 미 국 연방통신위원회의 형평의 원칙 (the fairness doctrine), 동등기회의 규칙 (the equal opportunities rule) 은 공정성을 객관성에 가까운 의 미로 해석한 것이라고 볼 수 있다. 반면, 상반된 가치 중에서 공공의 입장에서 보았을 때 정의 또는 진실이라고 판단될 수 있는 의견이 있다 면 그것을 강조하여 보도해야 한다는 입장은 공정성을 양면가치의 제시 이상으로 해석한 것이라고 할 수 있다. 따라서, 언론보도가 국민들에게 가능한 한 다양한 근거자료들을 제시 하고 국민들로 하여금 스스로 판단하는 방식을 택한다면 공정성의 원칙 은 균형성 및 다양성에 입각한 객관보도를 추구하게 되는 반면, 국민들 의 판단을 위한 근거자료의 제공에서 한 걸음 더 나아가 정의나 진실에 대한 판단까지 수행하고자 한다면 공정성의 원칙은 객관성을 뛰어넘는 의미가 될 것이다.내) 4) 한국 언론의 선거보도 문제점 (1) 언론보도의 문제점 지난 반세기 동안 한국사회는 경제적으로는 고도의 산업화를 이루고, 정치적으로는 권위주의 사회에서 민주사회로 급격한 변화를 겪었다. 이 러한 사회변화는 언론에도 직접적인 영향을 미쳐왔다. 1960~70년대 당근과 채찍으로 대변되는 박정희 정권의 강도 높은 언론정책은 우리 언 13) 강태영, 앞의 보고서, p. 33.

32 II. 이론적 배경 31 표- 0 한국언론의 보도행태 비판유형나) 유형 _ 내 蔓 ᅳ _ᅳ 편파보도 특정후보, 정당. 계층. 재벌편들기,형평성 부족 예단 추측보도 넘겨짚기, 점치기식 보도 미확인보도 중계보도 경마식보도 안보 상업주의 선정주의 보도 한탕주의식 보도 사후 약방문식 보도 축소보도 확대보도 은폐 묵살 침묵 양비론 냄비언론 떼거리 저널리즘 본질 비껴가기와 흐리기 본질왜곡 호도 이중적 보도행태 엇갈린 보도태도 자사 이기주의 자사 생색내기 언론윤리의 문제 언론의 의제설정기능 부재 무책임한 보도 책임회피성 보도 객관성 부족 독창성 부족 전문성 부족 표절 언론의 권력 만들기 하이에나식 물어뜯기 보도 사실을 확인하지 않은 보도 발표저널리즘, 외신에의 맹종. 탐사보도의 부족 게임식보도, 지역감정 조장, 지역판세 보도 보수 이데올로기 강조, 보수주의, 극우주의 가십, 인신공격, 흥미위주의 보도, 성상품화 터뜨리기식 보도 뒷북치기, 언론의 환경감시기능 부족, 소극적 방임 개인문제화, 사건의 축소 부풀리기. 제목의 과대포장 중요한 사건의 비보도 당사자 양쪽을 모두 비방, 고고한 언론 추후보도 없음 여론선동,여론올이 핵심 비껴가기, 초점 흐리기(다루지 않음), 의사 이미지 전달 본질을 다르게 해석, 자의적 해석, 이미지 조작 일관성없는 보도, 방향상실, 입장번복, 널뛰기 보도 같은 주제에 대한 상반된 기사(신문간),용어 해석의 차이 자사 이해관계에 따른 보도, 자사 중심주의, 재벌 비재벌 신문의 논조차이 자사 칭찬,자사 행사 홍보, 변명 취재원의 비윤리적 사용, 촌지 등 언론의 선도기능 부재 표피적 현상 나열, 발언의 평면적 전달, 대안없는 당위 주장 면피성 보도, 오보에 대한 합리화 기사의 취재선택 오류, 독단적 비판, 일면 주장 보도 기사의 신문간 중복, 진부, 식상, 동일주제 무식한 언론, 전문기자의 부족 타사 기사 베끼기 정치과정에의 적극적 관여, 권력 밑그림 그리기 약자 물어뜯기. 기회주의적 속성. 마녀사냥. 권력 눈치보기 론을 국가에 종속된 제도언론으로 전락시켰으며, 1980년대 후반까지 신 군부의 언론통폐합에 입각한 언론정책은 특정 언론의 급속한 성장과 더 14) 한국언론연구원, 앞의 보고서, p. 39.

33 32 대통령 선거보도 연구 불어 여론의 독과점 체제를 가져왔다. 1990년대 이후 우리 언론은 민주화 과정을 통해 국가권력으로부터 상당한 자유를 누리게 되었으나 소수 언론에 의한 시장지배, 대안언론의 시장진입 원천봉쇄, 권력과 언론의 유착, 언론사간 과열경쟁, 잘못된 보 도관행, 지나친 상업성 등의 문제가 제기되어 왔다. 그 중에서 소수 언 론의 여론독과점 경향은 가장 첨예한 문제로 부각되어 국민의 정부 출범 이후 언론개혁의 당위성을 뒷받침하는 주요 명분으로 사용되어 왔다. 따 라서, 오늘날 언론의 문제는 국가권력으로부터 언론의 자유를 수호하는 데 있다라고 하기보다는 언론의 사회적 책임과 공중에 대한 서비스를 어 떻게 향상시킬 것인가에 초점이 맞추어진다고 할 수 있다.15) 언론의 사회적 책임과 공중에 대한 서비스 향상을 위해서는 언론산업 의 구조적 문제를 개선하려는 노력과 데 :어 다양한 정보와 의견을 공중 에게 제공하고, 공공의 사안에 대한 여론을 형성하며, 국가권력의 남용 과 사회에 존재하는 부조리를 감시하는 역할에 충실하는 것이 중요하다. 그러나 지금까지 우리 언론의 보도는 그렇지 못해왔던 것이 사실이며, 이러한 내용을 살펴보면 다 음 의 표-1>에서 나타난 바와 같다. 표에서 나타난 바와 같이 우리 언론은 편파보도, 예 단. 추측보도, 미 확인보도, 중계보도, 경마식 보도, 안보 상업주의, 선정주의 보도, 축소 보도, 확대보도, 은폐. 묵살 침묵, 양비론, 본질왜곡 호 도, 이중적 보 도태도, 자사 이기주의 등 수많은 문제점을 노출시켜 왔다. (2) 한국언론 선거보도의 문제점 선거보도에서 언론의 잘못된 보도관행은 유권자의 판단을 흐리게 할 15) 한국언론연구원. 신문보도와 비평, p. 18.

34 II. 이 론 적 배 경 33 수 있는 중요한 요인으로 지적되고 있다. 선거보도에 있어서 우리 언론 이 드러내는 잘못된 보도관행은 경마식 보도, 지역주의에 편승한 보도, 특정후보 편향보도, 심지어 언론이 대통령을 만든다는 독선적 보도태도 등을 들 수 있다. 이러한 언론의 보도관행에 대해서는 국민들의 따가운 비판과 질책이 있어왔다. 언론의 선거보도는 선거를 스포츠게임과 같은 맥락에서 바라보고 선거에서의 승리를 주관심사로 간주한 나머지 이기 는 것이 모든 것을 말해준다 는 식의 보도로 선거 과정에서의 민주적 절 차와 과정 등에 대한 보도가 미흡했다는 지적도 있었다. 또한 언론이 저 널리즘의 본령인 객관성과 공정성을 외면하고 미확인 보도 및 추측성 보도 를 남발하고 가십성의 선거보도에 오히려 치중함으로써 국민들의 정치 냉소주의와 무관심을 낳았다는 비판적 지적도 잇따르고 있다. 언론 이 선거보도의 초점을 입후보자들간의 당락과 그들의 개인적 속성과 같 은 흥미적 요소에 둔 나머지 각 정당 및 입후보자들이 강조하는 선거쟁 점 을 정확하게 파악하여 전달하지 못하는 경향도 없지 않았다. 언론이 흔히 그 나물에 그 밥이라고 혹평하며 쟁점 없는 선거라고 일축했지만 어쩌면 언론이 쟁점을 찾아내지 못한 것은 아닌지 겸허하게 반성해 볼 필요가 있다. 지금까지 우리 나라는 많은 선거를 치러왔고 이에 따라 언론의 선거 보도가 지닌 문제점에 대해서도 다양하게 지적되어 왔다. 1995년 지방 자치선거를 분석한 방송위원희의 보고서에 따르면, 한국 언론의 잘못 된 보도경향으로 '후보자간 갈등을 조장함으로써 선거를 과열시키기, 특 정 정당의 내부분열을 조장하기, 이미지 또는 실수에 대해 차별하기, 낮은 투표율이 선진국형인 것처럼 암시함으로써 기권을 조장하기, 양비 론적 보도, 선거의 과열 및 타락을 강조하는 보도 등을 지적하고 있다. 16) 방송위원회, <1995년 지자체 선거방송 분석결과 보고서, 1995.

35 34 대통령 선거보도 연구 표- 1) 언론의 선거보도 관행 분석 분석대상 연구자 선거보도 관행 1995년 지방선거 제 15대 국회의원선거 제 16대 국회의원 선거 2002년 지방선거 방송위원회 (1995) 김택환 (1997) 백선기 (1997) 황 근 (2000) 김서중 (2002) 후보자간 갈등을 조장함으로써 선거를 과열시키기 특정 정당의 내부 분열을 조장(최고위원간의 불협화음, 계파 간의 갈등)하기 이미지 또는 실수에 대해 차별하기 낮은 투표율이 선진국형인 것처럼 암시함으로써 기권을 조장 하기 양비론적 보도 선거의 과열 및 타락을 강조하는 보도 경마식보도 전장구도 보도 학연, 지연, 혈연중심보도 공약이나 정책이 아닌 인물중심보도 기득권 정치인에 유리한 보도 과다한 스케치보도 미확인 추측보도 부정확한 여론조사 보도 선거를 부정적으로 묘사하는 보도 피상적이고 단편적인 보도 유권자와 선거참여 의욕을 떨어뜨리는 보도 추문밝히기식 폭로보도(공천자금 유포설, 공천 괴문서, 비자금 폭로, 흑색선전 등) 타락성 중심의 보도(낯뜨거운 비방전,흑색선전 등) 가십성 중심의 보도(로비 비방전 가열, 돈타령 등) 역설적인 공명선거 강조보도(공천헌금 수사,정당 불법행위 집중단속, 금품제공 처벌) 선거감시 기능의 왜곡현상 미흡한 선거 논제설정기능. M A jo l 무제 정치참여 oir 대한 부정적인 효과 부족한 보도와 대선에 휘말린 지방선거보도 여전한 경마식 보도 부정적 인식 양산하는 선거보도 지역구도식 판세분석 보도-소외되는 신생정치세력. 이중잣대의 편파보도 또한 1996년 4월 11일에 치러진 제15대 국회의원 총선거를 분석한

36 II. 이 론 적 배 경 35 김택환I7)에 따 르 면, '경마식 보 도, 전장구도 보 도, "학연. 지연.혈연 중심보 도, 공약이나 정책이 아닌 인물중심보 도, 기득권 정치인에 유리 한 보 도, 과다한 스케치보 도, 미확인 추측보도, 부정확한 여론조사 보 도, 선거를 부정적으로 묘사하는 보도, 피상적이고 단편적인 보도, 유 권자의 선거참여 의욕을 떨어뜨리는 보도 등의 문제점이 지적되었다. 한편 백선기18)는 경마식 보도경향, 전장 및 대결구도 보도경향, 지역 연고 중심의 보도경향, 바람몰이 세몰이식의 비정치적 요인 중시, 미 숙한 정치쟁점 및 공약파악 보도경향, 제한적이고 취약한 여론조사 활 용 보도경향, 추문 밝히기식 폭 로 보도 경향, 타락성 중심의 보 도, 가 십성 중심의 보도경향, 역설적인 공명선거 강조 보도경향, 여당위주의 편파보도 경향 등을 주요 문제점으로 지적하고 있다. 1997년 제15대 대통령선거보도에 대한 분석에서도 세몰이 선거운동 보 도, 상대후보 흠집내기 폭로전, 정책보도 실종, 선거에 대한 의미부 여 미흡 등이 지적되었다.19) 2000년에 치러진 제16대 국회의원 총선 에 대한 언론보도에서는 선거감시 기능의 왜곡현상, 미흡한 선거논제 설정기능, 공정성의 문제, 정치참여에 대한 부정적 효과 등이 문제점 으로 지적되었으며, 2002년 지방자치제 선거는 월드컵대회와 맞물리면 서 부족한 보도와 대선에 휘말린 지방선거보 도, 여전한 경마식 보 도, 지역구도식 판세보 도, 이중잣대의 편파보도 등이 문제점으로 지적되었 다.20) 17) 김택환, 한국선거보도연구: 제15대 국회의원선거는 어떻게 보도되었나. 서울: 커 뮤니케이션북스, ) 백선기, "선거보도의 내용평가: 성균관대학교. 언론정보연구소, <선거와 언론보도 세 미나>, pp. 47~94: 백 선 기. 한국선거보도의 기호학, 서울: 커뮤니케이션 북스, ) 우병동, 신문특성 못살리면 TV에 종속될 수도, 한국언론학회, 저널리즘비평, 22 호, p ) 김서중, "지방선거와 언론보도- 선거의 중요성을 1는가, 민주언론시민연대, 대선보 도준칙토론회 발표문,

37 36 대통령 선거보도 연구 표-2> 선거보도의 문제점21) 구 분 이효성 (2002) 장호순 (2002) 내 용 경마저널리즘의 문제 의견조사 저널리즘의 문제 후보 자질검증의 문제 정보 및 발언검증의 문제 공정보도의 문제 후보자 텔레비전 토론과 그 보도의 문제 선거감시 기능의 왜곡현상 미흡한 선거 논제설정기능. 코저서 이 무제ᄌ나 정치참여 oir대한 부정적인 효과 이준웅 (2002) 3 ᅵ적2J 부정적 ^페인 의 대변인 노릇하기 전략적 용어를 주로 사용하는 보도 근거없는 추측성 보도 남발 기자의 평가나 감정으로 기사를 주관적으로 윤색하는 인용보도 선 거 무 관 심, 불법선거운동방조보도 비과학적인 설명을 제시하는 보도 지역감정을 자극하는 보도 권혁남 (2002) 선거의 과열, 불법을 조장 가십과 스케치 기사의 강조 전략적 대결보도 편파보도 경마식 보도. 이슈보도에 인색 정당수뇌부 중심의 선거보도 부정주의 보도 지역감정 조장 선거여론조사의 부정확성 TV토론보도의 문제 선거보도에서 나타난 이러한 잘못된 보도관행은 선거의 유형과 정치 21) 이 효 성, 언론과 민주정치>, 서울: 커뮤니케이션북스, 2002: 장호순, "선거방송의 공 정성과 효율성 확립을 위한 과제, 방송위원희, 선거방송의 공정성과 효율성 확립을 위한 과제 전문가 토론회, ;이준웅, "캠페인보도의 문제점과 개선을 위한 제언, 한국언론학회, 선거보도 가이드라인 제정을 위하며>, ; 권혁남, 선거보도 의 관행과 문제점/ 관훈클럽 토론회, 2002.

38 II. 이론적 배경 37 적 상황에 따라 특정 문제점이 부각되기도 하지만, 이는 어떤 경우라고 하더라도 선거보도가 지속적으로 개선해야 할 과제라고 할 수 있다. 제16대 대통령선거를 앞두고 있는 시점에서 고비용 저효율 정치구조 를 획기적으로 개선하기 위하여 대규모 장외집회를 통한 선거캠페인보다 는 신문, TV토론, 정치광고 등을 활용한 미디어선거로 전환해야 한다는 주장이 강조되고 있다. 이에 따라 언론이 후보검증에 적극적으로 나서는 한편 후보간 정책대 결을 중심의 선거보도가 이루어져야 하며,구체적으로 언론사가 선거보 도에서 활용할 수 있는 가이드라인을 마련하기 위한 노력도 전개되고 있 다.22) 그럼에도 불구하고 최근의 연구에서도 지속적으로 언론의 잘못된 선거보도 관행에 대한 문제가 지적되고 있다. 5) 경마저널리즘의 문제 일반적으로 선거보도는 후보의 지지도에 관한 여론조사, 각 후보의 선 거유세활동, 이념 지역 세대 등에 입각한 판세분석, 각 후보의 선거전 략과 유세활동 등에 관한 내용이 주축을 이루게 된다. 이런 사안들은 홍 미있고 이해하기 쉬운 내용으로 상업적으로 유리할 뿐만 아니라 취재와 보도도 비교적 쉽다. 따라서 선거보도는 자연스럽게 이러한 내용에 치우치게 된다. 이 가운 데서 특히 지지도 조사결과나 판세분석 결과와 같이 어떤 후보가 이기고 있는가 또는 어떤 후보가 이길 것인가 하는 내용은 최대 관심사항이기 22) 선거감시시민연대, "언론의 후보검증 어떻게 할 것인가?, : 언론개혁시 민 연 대, 미디어 공영선거 어떻게 할 것인가? >, 2002;한국스피치커뮤니케이션학회, 정책대결을 향하며 : 대선토론과 선거보도를 정책중심으로 유도하기 위한 방안 모색>, ;한국언론학회, 선거보도 가이드라인 제정을 위하여>,

39 38 대통령 선거보도 연구 때문에 선거보도도 어떤 후보가 이길 것인가를 주로 다루는 경마저널리 즘(horse race journalism )으로 흐르게 된다.23) 이처럼 경마저널리즘이란 당선가능성을 전제로 후보간 우열의 차이에 초점을 맞추어 보도하는 경향을 가리킨다. 다시 말해서 누가 앞서고 누 가 뒤지는가만 집착하여 보도한다는 뜻이다. 경마저널리즘은 선거일을 기점으로 다소 차이를 보이는데, 선거가 실시되기 훨씬 이전 시기에는 예상 후보자들의 당선 가 능성을 추측하는데 초점을 맞추고, 선거전에 돌 입하게 되면 각 정당별 후보자 사이의 우열을 차별화 시킨다. 이러한 경 마저널리즘은 거의 모든 선거에서 나타나고 있으며 우리 나라 선거의 파 행성의 근본 요인으로 지적되고 있다. 선거의 본질은 공직을 수행할 수 있는 능력과 자질을 갖춘 후보를 선 택하는 것이기 때문에 선거보도도 기본적으로는 이러한 목적에 봉사할 수 있는 것이어야 한다. 그러나 경마저널리즘은 이러한 목적과 거리가 멀다. 경마저널리즘은 선거를 후보간의 대결구도로 상정하고 후보들의 캠페 인 전략을 중심으로 보도한다. 경마저널리즘은 누가 대통령으로서 국정 을 이끌어갈 수 있는 능력을 갖추고 있는가 또는 누가 어떤 정책을 제시 하고 있는가에 초점을 맞추는 것이 아니라 누가 어떤 전략을 구사하고 있고 누가 누구를 얼마나 이기고 있는가세 초점을 맞춘다. 또한 경마저 널리즘은 선두주자에 대해 과다한 관심을 보임으로써 선거 자체를 크게 왜곡시킨다.24) 따라서 경마저널리즘은 사람들의 관심과 흥미를 자아내 는 정보는 제공할 수 있지만 후보의 자질에 대한 정보는 별로 제공할 수 없다. 23) 이효성, 앞의 책, p ) 강 준 만, 춤추는 언론 비틀대는 선거, 서울: 아침, 1992, p. 14.

40 6) 공정성의 문제 (1) 양적 공정성 선거보도가 준수해야 할 가장 중요한 가치는 공정성이다. 그러나 공정 성의 개념에 대해 구체적으로 규정하거나 이를 현실에 적용하기는 매우 어렵다. 왜냐하면 공정성을 측정할 수 있는 절대적인 기준이 존재하지 않기 때문이다. 따라서 선거보도가 공정해야 한다는 주장은 현실적으로 달성 가능한 목표를 제시한 것이라기보다는 이상적인 상황을 표현한 것 이라는 주장이 폭넓게 받아들여지고 있다. 그럼에도 불구하고 공정성은 언론이 지향해야 할 근본적인 가치라고 할 수 있으며,선거보도가 올바로 이루어지고 있는지를 판단하는 기준으 로 활용된다. 공정성은 앞서 살펴본 바와 같이 진실성, 적절성, 균형성, 다양성, 중립성(불편부당성), 이데올로기 등의 하위개념으로 구성된다고 할 때, 선거보도의 공정성 여부를 판단하는데 있어서 진실성, 적절성, 다양성, 이데올로기 등은 객관적으로 파악되기 어렵다. 반면 균형성과 중립성(불편부당성)이 지켜지지 않는 편파보도의 경우는 상대적으로 쉽 게 드러나며, 현실적인 영향력을 쉽게 예측할 수 있으므로 선거보도에서 항상 중요한 문제로 대두된다. 특히 양적인 차원에서의 균형성이 이루어지지 않는 편파보도는 쉽게 주목을 끈다. 특정 후보나 정당의 선거 캠페인을 더 많이 혹은 더 적게 보도하는 것은 언제나 편파시비의 대상이 된다. 편파적인 선거보도는 선 거결과에서 직 간접적으로 영향을 주는 것으로 간주된다. 즉 유권자는 언론의 집중적인 주목을 받는 후보는 선거전에서 유리한 위치를 차지할 가능성이 높다고 믿는다. 따라서 이러한 양적인 편파에 대해서는 후보와 정당에서 민감하게 반

41 40 대통령 선거보도 연구 응하며,유권자와 시민단체의 감시의 눈길도 날카로워진다. 편파보도가 초래할 수 있는 결과는 자명하다. 편파보도는 사건이나 사 안에 대해 균형적인 관점을 유지하기 어렵게 만들며, 결과적으로 유권자 가 특정 후보나 정당에게 호감을 갖거나 반감을 갖도록 만든다. 특히 질 적인 편파보도는 그 편파여부가 확실히 드러 나지 않기 때문에 그에 대한 유권자의 주의 및 감시가 덜한 상태에서 수용되며 결국 그 효과가 극대 화될 것이다. 따라서 언론인이 스스로 알면서 이러한 질적인 편파를 범 하는 것은 윤리적으로 정치적으로 심각한 문제를 초래한다. (2) 질적 공정성 공정성의 하위개념 가운데 중립성(불편부당성)이 지켜지지 않는 경우 는 질적인 편파보도라고 할 수 있다. 질적인 편파보도가 나타나는 방식 으로는 첫째, 불공정하거나 일관되지 않은 뉴스가치 적용의 문제이다. 뉴스가치와는 상관없이 무조건 여당인사나 후보를 먼저 보도하는 사례가 많다. 또한 특정 정당에게 유리한 기사는 머리에, 그렇지 않은 기사는 뒷부분이나 단신으로 처리하는 등 뉴스가치를 일관되게 적용시키지 않거 나 불공정하게 적용시키는 경우가 있다. 둘째, 외형적으로 편파적이지 않은 것처럼 보이기 위해 노력하는 과정 에서 부지불식간에 범하는 편파가 있다. 특히 우리 언론의 경우 후보나 정당에 대한 인용을 하는 과정에서 양적인 편파를 범하지 않기 위해, 경 쟁하는 두 후보의 입장을 같은 규모와 횟수로 다루는데 집착한 나머지 질적인 편파를 범하는 경우가 있다. 예를 들어, 기사에서 경쟁하는 두 후보의 주장을 번갈아 제시하고, 두 후보의 말을 따옴표로 묶어 같은 크 기의 표제로 인용하면서 한 후보에 대해서는 호의적인 해석이 가능한 인 용문을 제시한 반면, 다른 후보에 대해서는 부정적인 해석이 초래될 가

42 II. 이 론 적 배 경 41 능성이 높은 인용문을 제시할 수 있다는 것이다. 이 경우 두 후보에 대 한 기사는 양적으로는 편파가 없지만, 질적으로 한 후보에 기우는 편파 적인 보도가 된다. 셋째, 특정 이슈를 강조함으로써 특정 후보에 유리한 여론환경을 조성 할 수 있다. 언론의 의제설정기능에 대한 논의에 따르면, 언론은 특정 사안을 다른 사안보다 강조해서 보도함으로써, 유권자가 그 사안의 중요 성을 높게 평가하도록 만들 수 있다고 한다. 이러한 의제설정기능의 후 속효과 가운데 하나가 곧 점화효과(priming effect) 이다. 점화효과란 특정 이슈를 중요하다고 생각하는 유권자가 후보에 대해 판단할 때, 그 중요하다고 생각하는 이슈를 중심으로 후보를 평가하게 되는 경힝을 의 미한다. 즉 언론은 특정 이슈를 강조해서 보도함으로써 유권자가 그 이 슈를 기준으로 후보를 평가할 수 있게 만들 수 있다는 것이다. 7) 부정적 선거보도 경향 선거캠페인은 흔히 후보들 간의 인신공격, 추문 들추기, 근거없는 자 격시비, 색깔론 등의 부정적 캠페인으로 점철된다. 예를 들어, 우리 언 론의 경우 부정적인 내용을 담고 있는 선거관련 방송뉴스는 1996년 15 대 국회의원 총선의 경우 약 14%, 1997년 제15대 대통령 선거의 경우 11%이었다고 한다. 상대방 후보의 약점을 공격하는 부정적 캠페인은 효과적인 캠페인 수 단이 되는 것으로 알려져 왔다. 실제로 부정적인 메시지가 긍정적인 메 시지에 비해 유권자의 주목을 받으며, 심지어 누가 그 부정적인 메시지 를 전달했는지 메시지 전달자는 잊어도 부정적인 메시지 자체는 오래 기 억에 남는다는 연구결과가 있다. 후보나 정당은 이러한 점을 잘 알고 있

43 42 대통령 선거보도 연구 으며, 따라서 선거 캠페인에서 상대방에 대한 인신공격. 추문들추기, 자 격시비, 색깔론 등 부정적 캠페인을 효과적으로 사용하기 위해 노력한 다. 특히 부정적 메시지는 선거전에서 뒤지고 있는 후보가 앞서가는 후 보의 지지율을 낮추기 위해 사용할 수 있는 효과적인 전술이라고 알려져 있다. 부정적 캠페인의 문제는 잘 알려져 있다. 부정적 캠페인이 난무하는 선거에서 유권자는 후보에 대한 추문에 대해 배우게 될 뿐 정작 필요한 정보인 후보의 자질이나 인격, 정당의 정책이나 주요 주장 등에 대해 학 습할 기회를 잃게 된다. 즉 유권자가 자신의 투표에 대해 합리적이며 민 주적인 결정을 내리는데 필요한 정보를 얻지 못하게 된다는 것이다. 특 히 선거에 임박해서 전개되는 부정적 캠페인은 유권자에게 치명적인 악 영향을 미친다. 선거 막판에 특정 후보에 대한 부정적 메시지를 접한 유권자는 다른 대안적인 정보를 구할 기회도 없이 투표소로 갈 수밖에 없다. 특히 우려가 되는 점은 부정적 캠페인을 그대로 보도함으로써 후보들 이 사용하는 비방-폭로전에 휘둘릴 가능성이 높아진다는 것이다. 비방- 폭로전은 선거의 주요 이슈를 비본질적인 사안에 묶어두기 위해 시용하 는 비열한 선거전이다. 그런데 언론이 이러한 비방-폭로전을 그대로 보 도함으로써 비열한 선거전을 한층 가열시키는 역할을 하게 된다. 언론이 후보간의 인신공격, 추문들추기, 근거없는 자격시비, 색깔론 등을 있는 그대로 보도하는 이유 가운데 하나는 이러한 부정적 메시지가 독자나 시청자의 홍미와 관심을 끈다고 판단하기 때문일 지도 모른다. 그리고 이러한 판단은 일정정도 사실일지 모른다. 그러나 이러한 보도관 행은 순간적으로 독자나 시청자의 관심에 부응하는 것일 뿐 장기적으로 선거과정에 도움이 되는 행위가 아니라는 점을 명심해야 한다. 언론이 부정적 캠페인을 그대로 보도함으로써 부정적 캠페인 효과가 극대화되는

44 II. 이론적 배경 43 것을 도와준다면 이는 유권자의 합리적인 투표를 방해하는데 일조하는 셈이 된다. 2. 여론조사 보도 1) 여론조사 보도의 의미 언론의 여론조사 보도는 현대 정치의 선거과정에 영향을 미치는 중요 한 요인으로 인식되어 왔다. 선거를 앞두고 여론조사 보도는 후보의 지 지율을 알려주고 누가 당선될 가능성이 가장 높은가를 미리 알 수 있기 때문에 많은 사람들의 관심을 집중시킨다. 또한 여론조사 보도는 유권자 들에게 후보나 선거 현안에 대한 다수 의견을 전달함으로써 유권자들이 후보를 선택하는데 유용한 정보를 제공하는 기능을 수행한다. 또한 여론 조사 보도는 국민의 알 권리를 충족시키고 국민의 의견을 정치권에 알린 다는 차원에서 긍정적인 측면을 가지고 있다고 할 수 있다. 그러나, 언론의 여론조사 보도는 경마저널리즘을 조장하여 선거에 있 어서 중요한 쟁점을 희석시키고 유권자들로 하여금 선거의 본질과 관계 없는 정보에 입각하여 투표를 하게 만든다는 지적을 받아왔다. 다시 말 해서 여론조사 보도가 후보들의 정책을 검증하는데 도움을 주기보다는 유권자들이 여론조사에서 가장 앞서는 후보를 무분별하게 선택하도록 만 드는 밴드왜건(bandwagon) 효과를 유발할 수 있다는 것이다. 이러한 점을 감 안하여 우리 선거법에서는 선거기간 개시일부터 선거일의 투표 마감시각까지 정당의 지지도나 당선자를 예상하게 하는 여론조사 결과를

45 44 대통령 선거보도 연구 공표하거나 보도할 수 없도록 규정하고 있다.25) 이는 여론조사 자체가 불공정하게 이루어지거나 조사결과가 잘못 해석되어 여론을 오도할 수 있다는 것이다. 따라서, 여론조사 보도를 수행하는 조사기관 뿐만 아니 라 그 결과를 보도하는 언론의 책임은 매우 중요하다. 2) 여론조사 보도 관련 쟁점 1990년대 이후 우리 나라의 주요 언론 매체들은 대통령선거를 비롯 한 각종 선거를 앞두고 여러 차례 여론조사를 실시하고 그 결과를 발표 해왔다. 선거관련 여론조사 보도는 국민들에게 민심을 파악할 수 있게 하고, 나아가 선거과정 및 결과에 직접 또는 간접적으로 영향을 끼치고 있다는 점에서 주요 선거시기마다 각별한 주목을 받아왔다. 특히 2002 년 12월 제16대 대통령 선거를 앞두고 각 정당의 대통령 후보간 지지 율 순위가 반전을 거듭하면서 언론의 여론조사 보도가 지닌 파급효과는 더욱 중요성이 더해가고 있다. 그러나 여론조사 보도는 적합한 과학적 조사방법을 거치고 또한 언론 사의 보도가 그 결과에 기초해 올바로 해석되어 유권자들에게 전달될 때 비로소 의미를 가질 수 있다. 그런데 지금까지 우리 나라 언론사가 수행 한 여론조사 보도는 여러 가지 문제점을 노출시켜 왔으며, 이러한 보도 경향이 개선되지 않는 원인을 다음과 같이 설명하고 있다. 첫째 여론조 사 결과를 보도하는 기자들이 여론조사에 대한 전문적인 지식이 없기 때 문에 여론조사의 기획에서부터 보도에 이르는 과정에서 문제가 생길 수 밖에 없다는 것이다. 둘째는 언론의 지나친 보도경쟁과 홍미위주의 보도 25) 공직선거및선거부정방지법 제108조 1항

46 II. 이론적 배경 45 표-3> 여론조사 보도 관련 기존 논의의 주요 쟁점과 제언 구분 문제점 제언/ 개선# 지나치게 낮은 조사응답률과 이로 인해 접촉가능한 사람만을 조사함으로써, 표 본의 대표성 문제 발생 응답률을 공개하고, 면접원 교육을 강화 하며,조사비용을 현실화 조사방법 실시방식 관련 설문작성 관련 보도방식 관련 제도/규정 관련 비확률적 표집방식인 할당표집 사용 전화조사라는 한가지 조사방법에만 지나 치게 의존 조사시점의 자의성으로 인해 특정후보의 유불리 야기 문항 용어로 불명료 설문문항의 잘못된 순서배치로 인한 설 문결과의 신뢰도 결여 지나친 시의성 강조로 인해 수치나열에 만 급급하고 결과보도의 심층성 결여 일과성, 단발성 기획으로 인해 지속적, 체계적인 여론 추이 분석이 힘들 표본오차 이내의 조사결과를 지지도 변 화로 확대 해석하여 보도 여론조사방식 및 자료의 미공개를 통해 언론사의 입맛에 맞는 조사결과만 선별 적으로 보도 한정된 표본수로 인한 연령별, 지역별 분 석력 결여 선거기간 중 여론조사 금지로 인해 국민 의 알권리 저해 선거 여론조사의 공정성 및 신뢰도 강화 를 위한 심의감독기구 부재 남발을 억제하고 사용시 가중치 선정에 신중을 기해야 함 면접조사를 적절히 병행할 필요가 있고, 질적 여론조사의 일환인 심의 여론조사 에 대한 검토 필요 정기적인 여론조사 필요 정확하고 객관적인 용어를 사용 후보 지지도와 정책 선호도 문항의 선후 배치에 신중을 기해야 수치를 제목으로 다루지 말고, 결과분석 에 보다 중점 두어야 장기적. 주기적 여론조사를 통해 여론변 화 감지 표본오차 이내 차이에 대해 우열 차원의 해석 금지 인터넷 등을 활용한 투명한 공개 필요 조사횟수 축소와 표본수 확대를 통한 세 부 항목별 심층분석 필요 국제기준에 맞게 금지기준의 폐지 또는 대폭 축소 필요 여론조사위원회 설치를 통해 여론조사보 도의 정확성, 공정성 강화 출처 : 윤호진, 대선관련 TV여론조사보도의 현황과 쟁점, 한국방송영상산업진흥원, 2002년 대통령선거와 여론조사보도의 쟁점, , p. 4.

47 46 대통령 선거보도 연구 성향 때문에 여론조사 자체가 부실해 질 수밖에 없고 또한 여론조사 결 과를 과장 해석하는 등의 문제들이 야기될 수밖에 없다는 것이다. 셋째 는 언론이 여론조사 결과를 의도적으로 왜곡하거나 과장해서 보도하기 때문에 문제가 발생한다는 것이다.26) 이러한 지적과 함께 유권자들에게 정확하고 유용한 정보를 제공할 수 있도록 여론조사 보도의 문제점을 개선하기 위한 여러 방안도 제시되고 있으며, 대체로 조사방법 및 조사실시, 설문지 작성, 보도방식, 제도 및 규정 관련 내용을 포함하여 여론조사 전문기자 육성, 기자들을 위한 여 론조사보도 가이드라인 제작 및 교육, 언론사내 조사연구 시스템 구축, 이슈나 정책 중심의 여론조사 기획, 조사일정 사전공개 등의 방안이 거 론되고 있다.27) 여론조사 보도가 비록 유권자들에게 당선 가능성이 있는 후보와 가능 성이 없는 후보에 대한 정보를 제공하며 유권자들의 후보 선택을 도와주 는 중요한 역할을 수행하지만, 앞서 살펴본 바와 같이 여러 가지 문제점 을 지니고 있기 때문에 이를 충분히 인식해야 할 필요가 있다.28) 26) 현경보, "선거 여론조사보도의 실제와 한계: 이카 데미즘과 저널리즘의 조화 모색, 한 국방송영상산업진홍원, 2002년 대통령선거와 여론조사 보도의 쟁점, p ) 현경보, 앞의 논문, p ) 양승찬, "여론조사보도의 문제점과 개선을 위한 제언, 한국언론학회, 선거보도 가이 드라인 제정을 위하여,

48 II. 이 론 적 배 경 47 여론조사 보도의 문제점과 개선을 위한 제언 - 양승찬(숙명여대 언론정보학부 교수) 언론사의 여론조사 이용의 일반적인 문제점 단시간, 단면적인 일과성 조사보도 언론사 주관, 후원의 여론조사 여론조사와 현실정치 - 시의성을 중요시하는 언론사의 관행 - 지면과 방송시간의 제약으로 단순한 %나열 ᅳ 표본의 대표성에 문제, 체계적 분석의 미홉 - 가상의 미디어 이벤트화 - 언론사 자의적 해석에 의한 결과 과장 또는 은폐의 위험 - 여론조사 결과 자체가 유권자들에게 여론의 현실로 인식될 가능성 여 론 조 人 圆 고려해야 할 문제 조사방법 조사방법의 다양화 조사일정의 계획화 및 예산투자 문제 시의성 때문에 지나치게 전화조사에 의존함으로써 심층적인 결과분석이 어려움 비정기 적인 긴급여론조사는 특정후보에 유리 혹은 불리한 결과를 언론사 자의적으로 해석할 가능성이 있음 대표성의 확보 표집틀의 선정 및 표본추출 하위표본의 문제 제한된 시간 내에 표본숫자를 채우려다 보니 정확한 표집틀에 의거해 선정된 표본접촉이 어려움 (대표성 없는 표본조사) 충분한 사례수가 포함될 수 있도록 표집 설계를 했는가? 조사 응답률의 문제 단기간 실시되는 여론조사는 표본으로 선정된 대상 접촉에 한계가 있으며 표본 수를 채우는 데 급급할 수밖에 없음 설문문항의 작성 질문의 단어는 신중히, 명확하게 사용되었는가? 설문문항의 순서 어떻게 측정하며 측정에 통일성이 있는가? 후보 지지도 영향에 미칠만한 예민한 이슈는 지지도 질문 둬로 위치시켜야 함

49 48 대통령 선거보도 연구 수치의 범위 오차와 조사 전반에 대- 한 정보 공개 (선거법 제 108조 4항) 타 언론사, 타 기관의 여론조 사에 대한 인용 보도의 문제 오차 범위를 고려한 해석 추이에 대한 해석과 오 차: 그래프의 이용 제목의 선정 하위 표본의 해석, %의 사용 문제 수식어의 사용,표 현의 문제 피조사자의 선정방 법 응답률 질문내용 여론조사 보도에서 고려해야 할 문제 오차 범위내의 지지율 차이에 대한 서열화하는 제목 이나 기사는 지양해야 함 오차 범위내의 추이변화는 무의미하며, 그래프를 편 의상 조작하면 안됨 주관적인 해석을 담거나 단정적 또는 확정적으로 수 치만을 나열하는 제목 자제 표본의 크기가 작음에도 불구하고 하위표본을 해석 할 때에는 아주 적은 수라 오차범위가 더 커지기에 %로 처리하여 강조 해석하는 것은 문제가 됨 결과 해석에서 과장, 강조 등을 통해 주관적 해석을 개입시키는 일이 없어야 함 대부분의 여론조사에서 생략하고 있는데,표본은 적 절한 방법에 의해 추출되어야 함 여론조사의 대표성과 신뢰성을 평가하는데 도움이 되기에 표기해야 함 실제 설문지의 내용과 보도내용이 많이 다르게 나타 나는 경우가 있는데, 질문내용 은 조사의 타당성과 신뢰성을 좌우함 타 언론사의 여론조사 결과를 신중하지 못하고 자의적인 방식으로 보도함. (타 언론사의 결과에 대한 보도 시 표본오차를 고려하지 않고 지지율 순위 에 대한 결과만을 전달하는 오류를 범하는 예) 우리 나라 선거여론조사보도의 현황 _ 유재천(한림대 언론정보학과 교수) 정확성에 대한 신뢰도 저하 조사방법과 절차를 표기의 미흡 후보 지지율 조사에만 국한 조사 결과보도만이 중시 선거상업주의 보도관행 여론오도의 가능성 지지도 해석의 오류 출구조사 규정 선거법의 비현실성, 조사방법상의 오류, 속보 경쟁에 의한 오차, 사회의 폐쇄성, 언론사 간의 지나친 경쟁 설문 내용을 제대로 공개하지 않음 경마식 보도로 정책에 대한 무관심 초래 결과에 대한 심층적 분석 결여 가상대결시의 보도 등은 선거풍토의 과열 뿐 아니라 유권자 에게 도움을 주지 못함 특정 정당의 부설연구소나 혹은 그들이 용역을 준 여론조사전문기관들이 행한 여론조사결과는 보도하지 말아야 함 표본오차 내 지지율을 잘못 해석하는 경우가 많음

50 II. 이 론 적 배 경 49 여론조사의 기능 (조지 갤럽) 정치지도자들에게 보다 정확한 여론의 향방을 알려준다. 그러한 여론의 제공을 통하여 민주주의 과정을 촉진시켜 준다. 행정 당국자들에게 보다 현명한 결정을 내릴 수 있도록 도움을 준다. 국민들에게도 국가와 사회가 당면하고 있는 중요한 문제들에 대한 관심을 환기시켜 준다. 그러한 문제들의 해결에 필요한 올바른 결정을 내릴 수 있게 국민들을 도와준다. 사회적으로 무시되어온 관심의 사각지대를 노출시켜주는 구실을 한다. 유권자로 하여금 그들이 바라는 정차지도자를 선출하도록 도와준다. 국민들의 투표참여의식을 높여준다. 여론조사는 일부 정치인이나 압력집단들이 내세우는 주장의 진위를 가려주는 구실도 하고 있다. 여론조사보도에서 언론인이 던져야할 20가지 질문 * 미국여론조사협의회 (NCPP :National Council of Public Polls) 누가 여론조사를 실시했는가? 누가 여론조사의 비용을 지불했으며, 조사의 목적은 무엇인가? 조사응답자의 수는 몇 명인가? 조사대상자들을 어떻게 선정했는가? 조사대상자의 모집단을 어떻게 규정하고 있는가? 조사대상자를 어느 지역 혹은 어떤 집단에서 구했는가? 여론조사 결과는 모든 응답자들의 대답에 근거하여 산출한 것인가? 응답률은 얼마인가? 언제 여론조사를 실시했는가? 어떤 조사방법을 사용했는가? 인터넷이나 웹 상에서의 여론조사는 믿을만한 것인가? 여론조사에서 표집오차란 무엇인가? 누가 선두인가? 조사 결과를 왜곡시키는 요인으로는 또 어떤 것이 있는가? 어떤 질문을 사용했는가? 어떤 순서로 질문했는가? 여론조사를 가장한 푸시 폴 (Push P이I) 은 어떻게 해야 하는가? 동일한 주제에 관한 다른 조사들이 있었는가? 있었다면 그 조사들도 같은 결과를 보여주는가? 묻고자 하는 질문은 모두 물었다. 대답 또한 매우 그럴 듯 해 보인다. 그렇다면 그 조사는 정확한 것이라고 생각할 수 있나? 잠재적 문제가 있음에도 불구하고 조사결과를 보도해야 하는가? 이 여론조사 결과는 보도할 만한 가치가 있는가?

51 50 대통령 선거보도 연구 보다 좋은 선거보도를 위한 여론조사 체크 리스트 (언론학회 선거보도 가이드라인 中 ) 체계적인 조사 기획 대표성을 담보하는 조사 설문의 타당성 조사 관련 정보 제공 표본오차의 이해 제목의 적합성 해석의 적합성 타 언론사가 조사기 관에 의뢰한 여론조 사 결과 보도 조사 관련 사항 여론의 추이를 살펴 볼 수 있게 정기적인 조사를 기획하고 있는가? 특정한 이슈가 제기된 상황에서 긴급한 여론조사를 실시하려 할 때 여론을 반영할 수 있는 방안을 가지고 있는가? 즉 추가적인 조사를 예정하고 있는가? 단순히 지지도 조사에 국한하고 있는 여론조사만 실시하고 있지 않은 가? 전화조사의 한계를 극복하고 다양한 요인을 살펴볼 수 있는 대인 면접 조사를 병행하여 여론조사를 실시하는가? 확률적 표집을 위해 충분한 시간을 두고 조사를 실시하고 있는가? 조사응답율을 계산할 수 있는 조사인가? 조사기관에 조사응답율을 제시할 것을 요청했는가? 차이나 추이를 비교할 수 있게 대표성 있는 표본의 수가 충분한 조사를 하고 있는가? 설문의 작성에 있어 전문가와 기자가 적극 참여하여 측정의 타당성을 높이기 위해 노력하고 있는가? 특정한 방향으로 응답을 유도할 수 있도록 설문과 유목이 제시되지는 않았는가? 분석 결과 보도 시 유의사항 ^ 여\ 선거법 제108조 4항에서 공표와 보도 시에 제시해야할 정보를 구체적으로 담은 기사를 작성하고 있는가? 특히 피조사자의 선정방법, 조사응답율, 질문내용을 구체적으로 공개하고 있는가? 표본오차 범위 내에서 순위를 강조하는 식으로 기사가 전개되고 있지는 않은가? 하위표본의 해석에서 무리한 %의 비교는 없는가? 수치가 부각되어 제시되는 제목을 뽑고 있지는 않은가? 표본오차를 고려하지 않은 순위를 강조하는 제목이 제시되고 있지는 않은가? 주관적인 판단으로 자의적인 해석을 하고 있지는 않은가? 결과의 해석에 무리가 있는 단어와 표현을 선택하는 것은 아닌가? 여론조사 결과의 원인을 단순한 사건의 발생에 확정적으로 돌리고 있지는 않은가? 특정한 한 차례의 여론조사 결과가 단정적, 확정적으로 진리인 것처럼 취급되고 있지는 않은가? 차이가 없는 조사 결과를 경마식으로 보도하면서 책임을 타 언론사나 기관에게 단순히 돌리고 있지는 않은가? 타 언론사, 타 기관의 조사도 관련한 정보를 선거법 제 108조 4항에 의거하여 충분히 제시하고 있는가?

52 II. 이론적 배경 51 1 누구든지 선거기간 개시일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도 나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(모의투표나 인기투표에 의한 경우를 포함한다. 이하 이 조 에서 같다)의 경위와 그 결과를 공표하거나 인용하여 보도할 수 없 다. 개정 누구든지 선거일전 60일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거실시사유가 확정된 때)부터 선거일 까지 선거에 관한 여론조사를 투표용지와 유사한 모형에 의한 방법을 사용하거나 후보자(후보자 가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 정당(창당준비위원회를 포함한다. 이 하 이 조에서 같다)의 명의로 선거에 관한 여론조사를 할 수 없다. < 개정 97,11.14) 3 누구든지 공표 또는 보도를 목적으로 선거에 관한 여론조사를 하는 경우에는 피조사자 에게 여론조사기관 단체의 명칭, 주소 또는 전화번호와 조사자의 신분을 밝혀야 하고, 당해 조사대상 의 전 계층을 대표할 수 있도록 피조사자를 선정하여야 하며, 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 신설 ) 1. 특정 정당 또는 후보자에게 편향되도록 하는 어휘나 문장을 사용하여 질문하는 행위 2. 피조사자에게 응답을 강요하거나 조사자의 의도에 따라 응답을 유도하는 방법으로 질문하거 나, 피조사자의 의사를 왜곡하는 행위 3. 오락 기타 사행성을 조장할 수 있는 방법으로 조사하는 행위 4. 피조사자의 성명이나 성명을 유추할 수 있는 내용을 공개하는 행위 4 누구든지 선거에 관한 여론조사의 결과를 공표 또는 보도하는 때에는 조사 의뢰자와 조사기 관 단체명, 피조사자의 선정방법, 표본의 크기, 조사지역 일시 방법, 표본오차율, 응답률, 질 문내용 등을 함께 공표 또는 보도하여야 하며, 선거에 관한 여론조사를 실시한 기관 단체는 조 사설계서 피조사자 선정 표본추출 질문지작성 결과 분석 등 조사의 신뢰성과 객관성의 입증 에 필요한 자료와 수집된 설문지 및 결과분석자료 등 당해 여론조사와 관련 있는 자료일체를 당 해 선거의 선거일 후 6월까지 보관하여야 한 다. 신설

53 52 대통령 선거보도 연구 선거 여론조사 보도의 문제점 (양문석, 전국언론노조 민실위 정책연구팀장) (1) 제목선정의 문제 (소제목 포함) 1 잘못된 제목 : 응답결과와 다른 결과를 제시하거나 표본오차 暑 고려 하지 않고 제목을 선정하는 과정에서 문제점이 드러남 2 균형 잡히지 않은 제목 : 한 후보자나 한쪽 응답만을 제시함에 따라 자연적으로 한쪽은 강조, 다른 한쪽은 무시하게 되는 결과를 낳을 수 있어 독자로 하여금 불균형한 해석을 하게 하는 경우. 또한 양쪽 응답 을 모두 제시하더라고 불균형한 표현을 사용하는 사례를 포함 3 불분명한 제목 : 간략한 제목만을 볼 때 그 내용을 잘못 이해하거나 오해하기 쉬운 경우 또는 제목 상으로는 정확하게 무엇을 말하려는지 모르는 경우 4 분석의 근거가 없는 제목 : 기사 본문에서 그 제목에 따른 설명이나 이유가 제시되지 않아 근거가 없는 제목을 붙인 사례 (2) 표본오차 무시의 문제 (3) 결과해석상의 문제 (4)어휘사용, 표현의 문제 (5) 분석근거를 제시하 지 않은 문제 (6) 하위표본 해석의 문제 오차한계조차도 제시하지 않고 결과를 해석한 경우 2 표본오차는 제시하고 있으나 오차 한계 범위 내라는 사실은 언급하 지 않고 결과를 해석한 경우 3 오차한계 범위 내라고 밝히고 있으나 기사작성에서 그러한 상황을 명백히 무시하고 있는 경우 : 이는 응답결과가 오차한계 범위 내라고 제시하고 있음에도 불구하고 결과해석은 이를 고려하지 않는 경우 조사결과의 해석이나 함의여부가 불확실한 경우 : 구체적으로 조사 결과에서 예측상황을 도출한다거나 어떠한 의미를 부여할 때 조사결과 가 미약함에도 불구하고 기자의 견해나 자의적 해석을 붙이는 문제점이 다. 2 설문내용과 다른 차원으로 제시하는 경우 3 나머지 많은 % 의 유목을 설명 않음 : 편향된 시각의 해석 가능성 1 감정 또는 의견이 개입된 표현이나 용어를 사용하는 경우 : 여론조 사 보도는 객관적이어야 하는 데도 불구하고 기자의 감정이나 의견이 개입되어 주관적인 보도를 하고 있는 경우 1 %를 제시하지 않음 1 인구통계학적 변인에 따른 하위표본 해석의 문제 : 성별, 학력, 지 역별, 연령,직업 등에 따라 응답해석을 하는 경우에 해당 (1) 여론조사 방법 및 실시방식의 문제점 선거관련 여론조사 보도는 무엇보다 정확해야 한다. 조사결과가 정확 하지 않다면 여론조사 그 자체가 의미를 잃게되고 오히려 유권자에 게 혼

54 II. 이 론 적 배 경 53 란만을 가중시키게 된다. 그러나 여론조사의 정확성을 떨어뜨리는 요인 은 다양하게 존재한다. 예를 들어 선정된 표본의 대표성이 없다거나, 표 집 방법이 잘못되거나,설문 및 응답 항목이 잘못되거나, 조사원의 실수 나 의도적인 조작에 의해 오류가 발생하게 되면 조사의 정확성이 떨어지 게 된다.29) 그러나 선거관련 여론조사 결과의 부정확성 문제는 조사응답률이 지 나치게 낮다는 점이 가장 큰 문제로 지적되고 있다. 아무리 조사설계가 정확하게 이루어졌다고 하더라도 지지 후보에 대한 무응답률이 40 50%에 이르는 상황에서 선거결과를 정확히 예측하기란 거의 불가능한 일이다. 특히, 대부분의 선거관련 여론조사는 하루 또는 이틀의 단기간 에 전화조사로 이루어지기 때문에 확률적 표집방법에 따라 체계적으로 선정된 표본이라고 하더라도 조사대상자 모두가 응답하기는 어렵다. 또 한 대부분의 선거관련 여론조사가 가구 선정까지는 확률표집 방법을 사 용하지만 가구 내 응답자를 선정하는 과정에서부터는 성별, 연령별, 지 역별 할당을 기준으로 조사를 수행하는 것이 일반적이다. 가구 내 응답 자 선정에 있어 확률표집 방법을 사용하지 않는 주된 이유는 선정된 응 답자에게 응답을 얻기 위해서는 대략 최초 응답자에게 3~5희 반복해서 전화를 해야 하는데, 이러한 조건을 충족할 만한 시간과 비용이 부족하 기 때문이다. 결국 우리 나라의 선거관련 여론조사는 거의 대부분 첫번 째 통화에서 정해진 응답자와의 접촉에 실패하면 재통화를 시도하지 않 고 곧바로 다른 응답자로 대처하는 방법을 사용하는 것으로 보면 된다. 그럼에도 불구하고 여론조사 결과를 밝힐 때 할당표본 방법을 사용했다 고 정확하게 명시하지 않거나, 아니면 아예 확률적 표집방법의 일종인 다단계 유층표집이라고 잘못 제시하는 경우가 대부분이다.30)이따라서 조 29) 권혁남, "우리나라 선거여론조사 보도 실태와 과제, 언론개혁시민연대, 여론조사보 도, 어떻게 볼 것인가? >, P. 9.

55 54 대통령 선거보도 연구 사과정에서 발생하는 무응답률은 여론조사의 타당성을 나타내는 중요한 지표라고 할 수 있기 때문에 이를 명백하게 밝혀야 한다. 한편, 선거관련 여론조사의 조사시점과 공표시점에 있어서도 문제가 제기될 수 있다. 여론조사를 언제 실시하고 발표할 것인가는 조사의뢰기 관 또는 조사기관이 결정할 사항이지만 조사 및 발표시점에 따라 특정 후보의 이해관계가 엇갈리는 경우도 발생할 수 있다. 예를.들어, 지난 민주당의 대통령 후보 경선에서 노무현 후보가 승리한 데에는 경선과정 에서 주요 TV 방송사들이 보도한 노무현 후보 대 이회창 후보의 여론조 사 결과가 큰 영향을 끼쳤다고 평가받고 있으며, 그 와중에서 SBS는 노무현 후보가 이회창 후보를 크게 앞지른 것으로 나타난 자체 여론조사 결과를 두 차례나 보도하지 않음으로써 정치권 눈치보기가 아니냐는 지 적을 받기도 했다.31) (2) 설문작성 및 조사내용 관련 문제점 선거관련 여론조사에서 가장 중요한 부분 가운데 하나가 설문의 작성 이다. 설문을 작성할 때 각 문항은 정확하고 객관적인 용어를 사용해야 하고, 문항간 상호 배타성이 존재해야 한다. 또한 문항의 배치는 신뢰도 를 떨어뜨리지 않도록 신중을 기해야 한다. 예를 들어, 지난 민주당 대 통령후보 경선에서 이인제 후보가 3월 13일의 문화일보-TN소프레스 여론조사에서 이희창 한나라당 총재의 빌라문제를 거론한 뒤 서민 이미 지의 노무현 후보 지지를 이끌어 냈으며 방송사를 통해 잇달아 조사를 하도록 해 노후보의 지지율 급상승을 끌어냈다 고 주장했다.32) 이러한 30) 이준웅, 언론의 선거 여론조사 후원 기획 실행의 문제점과 개선방안: 관훈클럽, 관훈세미나>, p ) "SBS 여론조사 두차례 불방, 미디어오늘>. 제334호( ), 1~2 면, 윤호진, 앞의 논문, P. 3. 재인용.

56 II. 이론적 배경 55 논란은 문화일보와 TN소프레스가 설문지를 공개해 근거가 없는 것으로 매듭지어졌지만 설문구성의 객관성과 공정성이 매우 중요하다는 사실을 제시하고 있다. (3) 여론조사 보도방식의 문제점 대부분의 선거관련 여론조사는 논란이 되고 있는 사안에 관하여 유권 자의 의견이나 특정 후보에 대한 지지도를 알아보는데 초점을 맞추고 있 다. 이러한 여론조사는 주요 사안에 대한 국민의 관심이 변화되기 전에 신속하게 이루어져야 의미를 가질 수 있는 것으로 여겨진다. 따라서, 언론사는 단기간에 여론조사를 기획하여 하루 또는 이틀만에 실사를 마 치고 분석결과를 곧바로 기사로 작성하여 보도하게 된다. 이처럼 여론조사가 단기간에 이루어지다 보니 조사 자체가 체계적으 로 이루어지기 어렵다. 최근 여론조사 기법이 체계화되어 여론조사와 분 석과정이 신속하게 처리될 수 있다고 하더라도 조사 설계, 설문지의 작 성, 조사방법 결정, 표본의 선정, 조사의 시행, 잘못된 응답의 점검, 조 사결과 분석과 해석이라는 복잡한 절차를 단기간에 끝내야 한다는 제약 은 여전히 존재한다. 이로 인해 언론의 여론조사 보도는 조사결과에 대 해 심층적인 분석보다는 단순히 특정 이슈나 후보에 대한 의견이나 지지 의 비율을 나타내는데 그치고 있는 것이 현실이다. 단기간 수행되는 여론조사는 표본으로 선정하여 접족을 해야하는 사 람들을 끝까지 조사에 포함시키지 않고 접촉 가능한 사람들을 주로 포함 시키게 되어 표본의 대표성에 영향을 미칠 수도 있다. 또한 조사 자체가 어떤 정치적 현상을 설명하거나 예측하려는 조사설계에 따라 기획된 것 32) 박광은, "선거 여론조사 보도의 문제점과 개선방향/ 관훈클럽, 관훈세미나, 2002.

57 56 대통령 선거보도 연구 이 아니기 때문에 조사결과를 근거로 정치적 현상을 단순히 기술하는 기 사를 쓸 수밖에 없다. 따라서 정작 필요한 설명이 필요한 기사를 작성하 기 어려워진다. 간혹 설명이 제시되는 경우 그 기사는 조사자료에 근거 한 과학적 추론의 결과가 아니라 조사자료 없이 내린 추측과 예단의 결 과가 되기 쉽다. 예컨대 특정후보의 지지율이 급싱승하고 있는 국면에서 그 후보의 지지율 상승폭과 하위집단별 지지율 차이를 알아보기 위한 조 사가 수행되는 경우가 있다. 이 경우 왜 그 후보의 지지율이 상승하는지 설명하지 못한다면 유권자들은 누가 이기고 누가 지는지 확인하는 데 그 칠 뿐 아무런 추가적 정보도 얻지 못한다.33) 또한 언론사의 수많은 여론조사가 단편적으로 실행되다 보니 기존의 조사결과를 검토해서 비교하는 보도가 지속적으로 이루어지지 못하고 있 다. 자사 또는 타사에서 조사한 여론조사 결과를 종합적이고 체계적으로 분석하는 것은 기존 자료의 활용도를 높이는 것이다. 또한 이번 여론조 사 결과가 타사의 결과와 유사하다면 조사결과의 일반화 가능성이 높아 지는 것이며 다음 조사에는 보다 세련된 설명을 제공할 수 있는 조사설 계를 기획할 수 있다. 반대로 만약 이번에 얻은 조사결과가 다른 소스의 조사결과와 판이하게 다르다면 그 차이성의 근거가 무엇인지 확인하는 새로운 조사를 기획할 수 있다. 한편, 선거관련 여론조사의 결과보도가 주요 내용을 중심으로 이루어 지기 때문에 많은 사람들로부터 선택적으로 공개한다는 지적과 함께 설 문 조작 등의 의혹을 받아왔다. 따라서 언론사는 여론조사의 모든 내용 과 설문을 빠짐없이 공개하는 방향으로 가야 할 필요다 있다. 지금까지 대부분의 언론사는 이러한 요구를 지면이나 시간의 제약으로 인해 불가 피하다는 이유를 제시해 왔다. 그러나, 인터넷 등의 다른 매체를 활용하 33) 이준웅, 언론의 선거 여론조사 후원 기획 실행의 문제점과 개선방안: 관훈클럽, 관훈세미나>, p. 3-4.

58 II. 이 론 적 배 경 57 여 여론조사 결과를 상세히 공개하면 조사의 신뢰도와 자료의 활용도를 더욱 높일 수 있을 것이다. 이밖에 여론조사 방법 및 분석에 있어서 무응답자 처리방식, 판별분석 에서 판별변수 선정 문제, 예측조사에서 최종 예측치 산정방법 등 무심 하게 지나칠 수 없는 문제들이 많이 있음에도 불구하고 언론은 이러한 문제들을 면밀한 검토 없이 넘어가는 경우가 많은 것으로 지적되고 있 다.34) (4) 여론조사 제도 및 규정 관련 문제점 일반적으로 선거관련 여론조사의 공정성과 신뢰도를 높이기 위하여 공직선거와 부정선거방지법 108조에는 언론이 선거관련 여론조사 결과 를 보도할 경우 다음과 같은 사항을 준수하도록 명시하고 있다. 제108조 (여론조사의 결과 공표금지 등) 1 누구든지 선거기간 개시일부터 선거일의 투표마감 시각까지 선거 에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(모의 투표나 인기투표에 의한 경우를 포함한다. 이하 이조에서 같다)의 경위 와 그 결과를 공표하거나 인용하여 보도할 수 없 다. 개정 ) 2 누구든지 선거일 전 60일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거실시 사 유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 관한 여론조사를 투표용지와 유 사한 모형에 의한 방법을 사용하거나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다) 또는 정당(창당준비위원회를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 34) 이준웅, 앞의 논문, P. 4.

59 58 대통령 선거보도 연구 의 명의로 선 거에 관한 여론조사를 할 수 없 다. 개정 누구든지 공표 또는 보도를 목적으로 선거에 관한 여론조사를 하 는 경우에는 피조사자에게 여론조사기관 단체의 명칭, 주소 또는 전화 번호와 조사자의 신분을 밝혀야 하고, 당해 조사대상의 전 계층을 대표 할 수 있도록 피조사자를 선정하여야 하며,다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 신설 특정 정당 또는 후보자에게 편향되도록 하는 어휘나 문장을 사용하 여 질 ^하 는 행위 - 피조사자에게 응답을 강요하거나 조사자의 의도에 따라 응답을 유 도하는 방법으로 질문하거나 피조사자의 의사를 왜곡하는 행위 - 오락, 기타 사행성을 조장할 수 있는 방법으로 조사하는 행위 - 피조사자의 성명이나 성명을 유추할 수 있는 내용을 공개하는 행위 4 누구든지 선거에 관한 여론조사의 결과를 공표 또는 보도하는 때 는 조사 의뢰자와 조사기관 단체명, 피조사자의 선정방법, 표본의 크 기, 조사지역 일시 방법, 표본오차율, 응답률, 질문내용 등을 함에 공 표 또는 보도하여야 하며, 선거에 관한 여론조사를 실시한 기관 단체는 조사설계서, 피조사자 선정, 표본추출, 질문지 작성, 결과분석 등 조사 의 신뢰성과 객관성 입증에 필요한 자료와 수집된 설문지 및 결과분석 자료 등 당해 여론조사와 관련 있는 자료 일체를 당해 선거의 선 거일 후 6개월까지 보관하여야 한 다. 신설 ) 여론조사 보도와 관련하여 공직선거와 부정선거방지법 108조 4항의 항목들은 여론조사의 결과를 해석하는데 상당히 많은 영향을 미치는 요 소라고 할 수 있다. 따라서 언론사는 여론조사 결과를 보도할 때 이 같 은 규정을 지키기 위해 노력해야 한다. 그러나, 대부분의 여론조사 보도 는.신문의 경우 지면의 부족, 방송의 경우 시간의 부족 등의 이유로 이

60 II. 이 론 적 배 경 59 러한 항목을 모두 공개하지는 않는 경우가 많은 것이 현실이다. 한편, 선거기간동안 여론조사의 공표를 금지한 108조 1항의 규정에 대해 언론의 자유를 침해하고 결과적으로 국민의 알권리에 대한 본질적 인 제한을 것이며,적정한 참정권의 행사를 방해하는 위헌적 규정이라는 지적도 존재한다. 지난 1992년 헌법재판소는 선거여론조사의 공표 금지 가 언론 출판의 자유와 알권리 및 선거권을 침해하는 제도라는 사실을 인정하면서도, 여론조사가 갖는 부정적 기능과 국민의식수준, 선거문화 등의 현실이라는 비법률적인 요소를 근거로 내세워 여론조사의 공표 금 지가 합리적인 범위 내의 제한이라고 해석하였다. 그러나 여론조사의 공 표 금지 규정은 언론의 자유를 침해하고 결과적으로 참여민주주의의 근 간이 되는 국민의 알권리에 대한 본질적인 제한을 가하는 것이며, 적정 한 참정권의 행사를 방해하는 위헌적 규정이라는 지적이 많다. 또한 현 실적으로 여론조사 결과를 감추고 제한된 정보만을 공개함으로써 유권 자 들이 비합리적이고 왜곡된 요인에 의해 의사 결정을 할 위험성이 높다 하겠다.35) 이밖에 언론이 후원 기획 수행하는 여론조사가 지닌 근본적인 문제 가운데 하나는 낮은 조사예산이라고 할 수 있다. 현재 전화조사의 경우 응답자 단가 기준으로 약 1만원, 면접조사의 경우 2만 5천원 정도이다. 이는 물론 대략적인 가격이며 표집 방법, 설문의 수와 난이도 등에 따라 그 단가도 달라진다. 문제는 이 정도의 단가가 최근 5년간 큰 변화가 없 으며, 대부분의 경우 이 정도의 단가보다도 낮은 선에서 계약이 체결된 다는 데 있다.36) 이는 적은 비용으로 여론조사를 수행하려는 언론사와 낮은 비용이라도 수주를 하려는 조사회사의 이해관계가 맞물려 복합적으 로 발생히는 현상이라고 할 수 있다. 그러나, 여론조사가 올바르고 정확 35) 권혁남. 앞의 논문. P ) 이준웅, 앞의 논문, pp. 4~5.

61 60 대통령 선거보도 연구 하게 이루어지기 위해서는 조사목적에 적합한 조사방법을 채택하고 그에 따른 예산이 뒷받침되어야 할 필요가 있다. 3. TV토론 1) TV토론의 의의 토론이란 주어진 논제에 대해 대립되는 의견을 가진 사람들이 정해진 규칙에 따라 논리적인 주장, 검증, 의논을 되풀이함으로써 이성적 판단 을 내리는 과정이라고 할 수 있다.37) 토론은 일정한 절차와 규칙을 따 론다는 점에서 논쟁과 차이가 있으며, 서로 다른 의견을 가진 사람들이 공동체를 형성 및 유지하는데 있어서 필수적인 요소라고 할 수 있다. 일반적으로 토론은 모든 사람들이 한 자리에 모여서 이루어진다. 하지 만 현대사회에서 모든 사람들이 토론을 위해 한자리에 모인다는 것은 사 실상 불가능하다. 따라서 토론은 그것이 지닌 사회적 중요성에도 불구하 고 시간적, 공간적 제약으로 인해 활성화되지 못하였다. 그러나 매스미디어 특히 TV의 발전은 사람들이 TV를 통해 토론을 접하게 되는 것을 가능케 하고 있다. 오늘날 TV는 가장 널리 보급되어 있고 그만큼 커다란 영향력을 행사하는 매체라고 할 수 있다. 따라서 TV를 매개로 하는 토론은 많은 사람들이 공공의 사안에 관해 공개적으 37) 이상철, 선거 토론과 민주주의 : 토론, 텔레비전, 선거, 대통령 그리고 유권자,- 한국 방송영상산업진홍원 전문가 토 론 회, 대통령 후보 TV토론 어떻게 할 것인가?, p. 6.

62 II. 이론적 배경 61 로 논의하고 여론을 형성하는 공개장으로 그 중요성이 높아지고 있으며, 특히 선거에서 TV토론의 활용은 기존의 고비용 저효율 선거방식을 벗어 날 수 있는 대인:으로 각광받고 있다. 예를 들어, 지난 1997년 대통령 선거는 역대 대통령 선거에서처럼 대규모 청중동원에 의한 운동장 선거 캠페인이 사라졌으며, 국내 최초로 개최된 3차례의 대통령후보 합동토론 회는 평균 시청률이 50%를 상회할 만큼 국민들의 관심을 끌었던 것으 로 나타났다.38) 오늘날 선거관련 TV토론은 유권자의 입장에서 볼 때 정치 현안에 관 한 다양한 정보를 제공받는 중요한 수단이 되었으며, 후보의 입장에서는 자신의 정책과 비전을 국민들에게 효과적으로 전달할 수 있는 기회를 제 공해 준다. 또한 TV토론은 민주적 정치제도에 대한 신뢰감을 강화시킨 다. 이는 유권자들이 TV토론을 통해 후보의 정책과 비전을 직접 듣고 비교함으로써 합리적 의사결정을 가능케 하기 때문이다. 그럼에도 불구하고 TV토론은 아직까지 많은 문제점을 안고 있다. 특 히 TV토론에서 후보자간의 공정성과 형평성 문제에 대한 구체적인 제도 적 장치는 아직 마련되어 있지 않다. 특히 올해는 12월 대통령 선거를 앞두고 우리 나라 정치사상 최초로 시행된 국민경선제를 통해 선출된 각 당의 대통령후보자간의 TV토론이 활발하게 개최될 전망이다. 따라서, 유권자들이 후보자의 정책과 주장을 이해하는데 도움이 되는 방향으로 TV토론의 내용을 이끌어갈 수 있도록 개선방안을 모색할 필요가 있다. 38) 대통령선거방송토론위원회, <제15대 대통령 선거, 대통령 선거방송 토론위원회 보고 서 >, pp

63 62 대통령 선거보도 연구 2) 국내 TV토론 발전과정 지난 1991년 제14대 대통령 선거는 우리나라 선거사상 선거전략, 선 거기법, 광고기법 및 광고전략에 있어서 획기적인 변화가 이루어진 시기 였다. 과거에 활용하지 않던 대통령 후보의 TV광고가 제한적이지만 처 음 실시되었고 후보와 지지자들의 TV유세가 행해졌다. 이러힌 선거기법의 활용은 기존의 대중연설 및 지역유세를 근간으로 하던 우리의 대통령 선거방식을 바꾸는 일대 전환이 되었다. 이에 따라 군중심리를 주축으로 세몰이, 바람몰이 형식의 선거전략이 주춤하고, 대 신에 미디어를 활용한 선거전략이 중심을 차지하게 되었다. 미디어를 활용한 선거기법의 도입으로 유권자들은 직접 유세장에 가 지 않더라도 후보의 견해와 정책대안 및 제안돌을 비교적 상세하게 접할 수 있게 되었으며, 이에 따라 우리나라 선거에 있어서 망국적인 현상이 라고 할 수 있는 지역분할식 선거를 지양할 수 있는 가능성을 제시하였 그러나 유권자는 단순히 후보자의 입장에서 자신들의 강점만 구성하 여 보내는 미디어 메시지를 통해서 후보간 차이를 발견하기 어렵다. 유 권자들은 후보의 강점만 보고자 하는 것이 아니라 약점, 구체적인 생각, 견해를 상세하게 알기를 원하고 이를 통해 후보간 차별성을 발견하고자 노력한다. 이러한 유권자들의 욕구를 충족시켜주는 방안으로 등장한 것 이 TV토론이다. TV토론은 그 구체적인 양식이나 진행과정에서 다소 차 이가 있지만 유권자들에게 후보 사이의 차이를 인식할 수 있는 가장 획 기적인 방식이라고 할 수 있다. 대개의 경우 일정한 전문가에 의해 동일 한 질문이 후보에게 가해지면 후보들은 이에 대해 자신의 견해를 피력하 게 되고 그 과정에서 상대 후보의 견해에 반대하거나 다르게 생각될 때 그에 대한 재반박을 하게 된다. 이러한 과정을 통해 유권자들은 후보의

64 II. 이 론 적 배 경 63 정책 및 대안제시에 있어서 차별성을 인식하게 된다. 1997년 대통령선거에서 가장 중요한 이슈는 단연 TV토론이라고 할 수 있다. 1997년 TV토론은 5월 1일의 중앙일보와 MBC가 공동으로 주최한 개별 토론회를 시작으로 12월 14일 합동토론회까지 총 86희의 TV토론이 이루어졌다. 당시는 TV토론에 대한 법적 장치가 만들어지지 않은 상태에서 경쟁적으로 후보초청 개별토론회가 이루어졌으며, 대통령 선거방송토론위원회가 1997년 12월에 주관한 후보자 합동토론회는 후 보자간 상호 질문을 허용하고 토론진행의 공정성 시비가 없었다는 점에 서 성공적인 토론회라는 평가를 받았다.39) 그러나 1997년 대통령선거 TV토론은 많은 문제점을 노출시켰다. TV토론의 내용적 차원에서 지엽말단적이고 흥미위주의 방송용 의제 남 발 및 선거전략 중심의 의제 편중, 후보 정책역량과 진실성 검증작업 부 족, 대통령으로서의 자질과 직무수행능력 검증의 토론진행의 공정성 문 제, 후보간 지나친 상호비방의 문제, 과도한 TV토론 횟수의 문제 등이 지적되기도 하였다.4이 제도적 차원에서도 2000년 2월 국희가 선거법 제82조의 2(공영방송주관 텔레비전 대담 토론회)를 개정해 공영방송사 가 선거일 60일 전까지 선거방송토론위원회를 설치해 TV토론을 실시하 도록 규정한 것 외에 구체적인 내용이 결정되지 못하고 있다. 이러한 상황에서 2002년 1월부터 민주당, 한나라당의 대통령후보 경 선 후보들에 대한 TV토론이 지속적으로 개최되었으며, 6 13 지방선거 와 12월 대통령 선거를 앞두고 각종 개별토론이 이어졌다. 이처럼 선거 에서 TV토론이 중요한 선거캠페인 수단으로 자리잡고 있는 현실에서 TV토론에 대한 제도적 뒷받침과 더불어 우리 나라의 현실에 적합한 TV 39) 송종길, "대통령후보자 토론방송의 문제점과 개선방인:: 한국방송영상산업진흥원 전 문가 토 론 회, 대통령 후보 TV토론 어떻게 할 것인가? >, pp ) 심상용. 2002년 민주당 대선 예비주자 TV토론에 대한 평가와 과제: 서울YMCA, 대선TV토론제도 어떻게 바꿔야 하나?, pp. 5-6.