(편집_5.14) _(18호)통일과법률(이은영_검토).hwp

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1 목 차 2014 / 5 특별기고 1. 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 이 정 훈 / 1 연구논문 1. 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 한 명 섭 / DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 제 성 호 / 통일한국의 선거제도 연구 : 통일 독일의 사례를 중심으로 김 유 진 / 구동독 국영기업의 회사전환의 법적 문제 김 익 성 / 중국-대만 ECFA의 남북경협에 대한 시사점 연구 김 명 아 / 남북한 사회문화교류협력의 의미와 방향 한 승 호 / 203 실무 및 남북관계 동향 1. 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 남북관계 주요 통계 현황 303

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3 특별기고 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 이 정 훈 (외교부 인권대사, 연세대 국제대학원 교수) 目 次 Ⅰ. 서언 Ⅱ. 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 1. 유엔 북한인권 조사위원회(COI)의 설립 및 주요 조사결과 2. 조사위원회의 권고사항과 국제사회의 동향 3. 유엔 인권이사회의 북한인권결의 채택 Ⅲ. 북한인권 개선을 위한 우리 정부 국회의 당면 과제 1. 북한인권법 제정 2. 북한인권기록보존소 설치 Ⅳ. 결론 Ⅰ. 서언 태어날 때부터 인간은 자유롭고 동등한 존엄성과 권리를 가지고 있다고 규정한 세 계인권선언문 이 채택된 지 어언 66년이 지났지만 북한에서는 아직도 인권에 대한 범 죄가 버젓이 저질러지고 있다. 이 선언문의 30개 조항 모두를 일상적으로 위반하고 있 는 북한은 국제사회에서 세계 최악의 인권국가로 인식되어가고 있다. 유엔인권이사회 는 2003년부터 매년 북한인권결의안을 채택하면서 북한인권 개선을 시도하였지만 상황 이 여의치 않자 작년 3월 북한인권 조사위원회(COI)를 창설하면서 북한인권에 대한 새 로운 국면을 모색하게 된다. 이 조사위원회는 1년간의 체계적이고 광범위한 조사 끝에 기대 이상의 강도 높은 보고서를 제출하였다. 보고서의 핵심은 3대에 걸친 수십 년간 의 조직적 인권탄압이 반인도 범죄 로 규정되었다는 것뿐만 아니라 국제법상 최악의

4 2 통일과 법률 범죄인 집단학살죄(genocide)로의 적용 가능성이 시사되었다는 점이다. 더 나아가 북한 인권 조사위원회의 마이클 커비 위원장은 보호책임(R2P) 원칙에 입각하여, 김정은을 비 롯한 북한 지도부의 국제형사재판소 회부를 포함한 국제사회 개입 의무를 권장하였다. 이것은 유례없이 강한 경고임이 분명하다. 그 결과, 유엔을 비롯한 국제사회는 북한 인권 개선을 위한 제도적 개입을 다양한 방면으로 검토하면서 추진하고 있다. 유엔안 보리의 아리아회의(Arria Formula) 개최, 보츠와나의 대북 외교관계 단절, 유엔 인권최 고대표사무소의 현장사무소 설치, 호간로벨스(Hogan Lovells) 국제법률사무소의 범죄자 기소를 위한 법적 검토, 미국, 영국, 캐나다 등의 국회 청문회 개최 등 북한인권에 대 한 국제사회의 보호책임 의지는 크게 강화되고 있다. 그 반면, 국내에서는 북한인권법 이 국회에서 10년간 표류중이며 북한인권 문제가 사회 전반에 걸쳐 큰 관심을 받지 못 하고 있어 국제사회로부터 따가운 눈총을 받고 있다. 대니얼 골드하겐 하버드대 교수는 일찍이 홀로코스트의 책임이 히틀러에게만 있는 것이 아니라 침묵한 독일인 전체에게 있다고 주장해 큰 논쟁을 불러일으킨 바 있다. 1) 북한인권에 대한 우리의 무관심과 침묵 역시 같은 맥락에서 볼 수 없는지 깊이 성찰할 필요가 있다. 마이클 커비 위원장은 북한인권 범죄가 홀로코스트 범죄를 연상시킨다고 했다. 그런데도 야당을 포함한 국내의 일부 진영은 북한인권을 논하는 것 자체를 내정 간섭, 실효성 부재 등의 이유로 집요하게 반대하고 있다. 통일 후 북한 주민에게 어떻 게 변명할지 궁금하다. 북한인권 문제는 이제 국제사회의 책임으로 인식되기 시작했다. 이에 따른 국제사회 의 적극적인 개입 역시 자연스럽게 증가되고 있다. 일관된 목표는 북한 체제의 변화이 다. 체제 변화 없이는 인권 개선이 현실적으로 어렵기 때문이다. 그리고 국제사회의 북 한체제 변화 시도는 곧 통일을 앞당기는 촉매제가 될 수 있음을 유념해야 한다. 그렇 기 때문에 지금 진행되고 있는 북한인권에 대한 국제사회의 흐름을 정확하게 읽을 필 요가 있다. 왜냐하면 올바른 대북 인권정책 마련이 북한주민의 기본인권을 지켜주는 것은 물론 자유 민주적 통일을 촉진시키는 기회로 돌아올 수도 있기 때문이다. 1) Daniel Jonah Goldhagen, Hitler's Willing Executioners: Ordinary Germans and the Holocaust (USA: Vintage Books, Random House, 1996)

5 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 3 Ⅱ. 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 1. 유엔 북한인권 조사위원회(COI)의 설립 및 주요 조사결과 대규모 인권침해 사태가 발생하는 경우 국제사회는 국제형사재판소(International Criminal Court : ICC)를 통한 사후적 처벌로 대응하거나, 진행 중인 사태에 대한 인도적 개입 논의를 통해 관련 사태를 중단시키고자 한다. 그 중 국제형사재판소는 반인도범죄, 집 단살해죄(genocide), 전쟁범죄(war crimes) 등의 관할범죄에 대한 형사처벌을 위해 국제 형사재판소에 관한 로마규정(Rome Statute of the International Criminal Court, 이하 로마 규정 )을 근거로 설립되었다. 만약 범죄 관련국이 로마규정에 가입한 당사국이 아닐 경 우에는 유엔 안전보장이사회(이하 안보리 )가 결의안 채택을 통해 관련 사건을 국제형 사재판소에 회부하여야 관할권이 인정된다. 대규모 인권침해 사태가 발생한 대다수 국 가들이 로마규정의 당사국이 아닌 점 등을 고려할 때 안보리의 역할이 결정적이라고 할 수 있다. 그뿐만 아니라 보호책임 등을 근거로 사태에 개입하기 위해서도 안보리의 의사결정이 필수적이다. 이와 같이 중요한 결정을 내려야 하는 안보리에게는 판단의 근거가 될 신뢰성 있는 정보를 확보하는 것이 중요한 사안이 되었다. 그에 따라 유엔은 대규모 인권침해 행위 등에 관하여 체계적으로 조사하고 그러한 행위에 따른 책임 문제를 다루기 위한 조사 시스템을 도입하고자 하였다. 그러한 국제사회의 맥락 속에서 문제가 되는 사태와 관 련된 사실(형사처벌을 위한 조사활동을 포함)을 전문적 체계적으로 조사하기 위한 목 적으로 조사위원회(Commission of Inquiry : COI)가 등장하게 되었다. 2004년 수단의 다 르푸르 국제 조사위원회(International Commission of Inquiry on Darfur), 2006년 레바논, 2011년 리비아, 시리아, 코트디부아르에 설립된 조사위원회 등이 그 예이다. 그러던 중 2013년 3월 21일, 유엔 인권이사회에서 북한인권 조사위원회를 설립하는 내용이 포함된 북한인권 결의안이 채택되었다. 1년 임기의 북한인권 조사위원회는 총 3인으로 구성되며, 북한인권 특별보고관이 유엔 인권이사회에 제출한 보고서에 적시된 9가지 인권침해 사항-식량권 침해, 정치범수용소, 고문과 비인간적 처우, 자의적 구금, 차별, 표현의 자유 침해, 생명권 침해, 이동의 자유 침해, 강제실종-에 관하여 포괄적으 로 조사하도록 임무를 부여받았다. 이러한 결의안이 유엔 인권이사회에서 표결 없이

6 4 통일과 법률 47개 인권이사국의 컨센서스(consensus)로 채택되었다는 것은 북한 인권상황의 심각성 에 대한 국제사회의 공통적 인식을 드러내는 것으로 볼 수 있다. 그리고 기존의 조사 위원회가 무력충돌과 관련된 인권침해 사태를 대상으로 설립된 반면 북한인권 조사위 원회(이하 조사위원회 )는 무력충돌이 발생하지 않은 상황에서 설립된 최초의 사례가 되었는데, 이 또한 북한인권의 실상을 국제사회가 얼마나 심각하게 받아들이고 있는지 보여주고 있다. 조사위원회는 반인도범죄(crimes against humanity) 등 국제범죄를 구성하는 사안에 대 해 온전한 책임(full accountability)을 묻기 위한 목적으로, 앞에서 적시한 9가지 인권침 해 사항이 있는지에 관하여 포괄적으로 조사하도록 임무를 부여받았다. 조사위원회는 임무 수행을 위해 북한 당국에 공식적으로 협조를 요청하였으나 북한 당국은 거부하 였고, 그에 따라 조사활동은 관련 국가들에서 이루어졌다. 1년간의 활동 끝에 제출된 조사위원회의 최종 보고서는 북한 내 인권침해 상황을 다음과 같은 6가지 유형으로 정 리하고 있다. 가. 사상 및 표현과 종교의 자유 침해 2) 북한은 최고지도자에 대한 절대복종 체제를 확립하기 위해 철저히 정보를 독점하고 어릴 때부터 세뇌작업을 실시하며 주민들의 사생활을 감시함으로써 독자적인 사상, 양 심, 표현 및 종교의 자유를 억누르고 있다. 그런데 근래 통신수단의 발달로 인해 외부 정보가 유입되자 가혹한 처벌을 통하여 주민들의 외부 정보와의 접촉을 막으려하고 있다. 나. 차별 북한 주민은 성분제도에 의해 태어날 때부터 주거, 직업, 학업, 배급, 결혼 등에서 차 별을 받으며, 가부장제에 의해 여성에 대한 차별이 존재한다. 북한은 그러한 차별제도 를 이용해 체제유지를 강화함으로써 각종 인권침해를 자행하고 있다. 근래에는 사경제 가 발달함에 따라 빈부격차가 심해지고 그에 따라 확대되는 극빈층에 대한 새로운 차 별이 심각해지고 있다. 2) COI 보고서 전문 유엔 인권최고대표사무소 홈페이지 참조. 국문 공식 번역본은 통일연구원 홈페이지 참조.

7 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 5 다. 이동 및 거주의 자유 침해 북한은 주민들간의 소통 및 외부 정보의 유입을 봉쇄함으로써 독재체제를 유지하기 위하여 이동의 자유를 제한하고 있다. 특히 해외여행을 엄격히 금지하여 이를 위반하 는 경우 조직적인 박해, 고문, 구금, 성폭력, 강제낙태 또는 영아살해 등을 가한다. 남 한 사람 또는 기독교인과의 접촉이 밝혀지는 경우에는 정치범수용소에 보내지거나 즉 결처형을 당하기도 한다. 라. 식량권 침해 및 생명권 관련 침해 북한은 국제사회에 식량 원조를 요청하기 훨씬 전부터 이미 식량 사정이 악화되고 있음을 알고 있었음에도, 북한은 비민주적인 기구 운용으로 투명성과 책임성 없이 정 책을 집행하면서 식량난 해고를 위한 경제정책이나 제도의 마련을 회피하였다. 오히려 북한은 식량을 주민 통제 수단으로 이용하여 식량 분배를 성분제도 등에 따라 체제유 지에 필요한 계층 및 평양 등 선호지역에 차별적으로 적용하였을 뿐만 아니라 고난의 행군(Arduous Mach)이라는 구호 아래 체제유지를 위한 이념적 세뇌작업을 벌임으로써 주민들이 스스로 살 길을 찾는 기회를 놓치게 하고 외부 원조도 제때 이루어지지 못하 게 하였다. 게다가 북한은 주민들이 먹을 것을 찾아 국내외로 이동하거나 사설 시장에 서 일하는 것을 처벌하였으며, 외부의 원조에 대해서도 비인도적인 조건을 붙이거나 시급한 계층 지역에 대한 공급을 막았고, 그로인해 더욱 많은 주민들이 굶어죽는 것 을 방치하였다. 마. 자의적 구금 고문 처형 및 정치범수용소 북한의 국가안전보위부, 인민보안부, 보위사령부는 정치범 혐의가 있는 사람을 비밀 리에 잡아간 뒤 오랫동안 행방을 알리지 않음으로써 주민들에게 극도의 공포심을 주 입하고 있다. 교화소를 비롯한 일반 구금시설에 수용된 사람들 역시 대부분 재판 자체 를 받지 않거나 불공정한 재판으로 수감되었으며, 수용소 및 구금시설 측의 광범위하 고 계획적인 굶기기, 강제노동, 고문, 강간 등 잔인한 처우에 시달리고 있다. 바. 납치 및 강제실종 북한은 6.25 전쟁 후 억류한 국군포로들을 송환하지 않고 있으며, 당시 수많은 민간

8 6 통일과 법률 인들을 납치하였을 뿐만 아니라 1960년대부터 최근까지 한국, 중국, 일본 등 여러 나라 의 국민들을 납치하였다. 납치되거나 억류된 사람들은 대부분 북한에서 적대계층에 속 하게 되어 큰 불이익과 차별대우를 받았다. 2. 조사위원회의 권고사항 및 국제사회의 동향 조사위원회는 북한 내 인권침해 행위들이 반인도범죄를 구성한다고 판단하고, 안보 리가 유엔헌장 제7장의 권한을 바탕으로 북한의 책임자들을 국제형사재판소 또는 특 별재판소(ad hoc tribunal)에 회부할 것을 권고하였다. 그리고 유엔 총회와 인권이사회는 북한인권특별보고관, 유엔 사무총장 및 인권최고대표사무소 등 기존의 북한 인권 감 시 보고 기관들의 활동기간을 연장하되 조사위원회의 권고사항에 대한 이행을 보고 하게 하는 한편, 유엔 사무국과 그 산하 기관들에게 반인도 범죄 방지를 위한 인권우 선(Right Up Front) 전략을 시행하도록 하였다. 조사위원회는 보호책임(Responsibility to Protect : R2P)을 근거로 북한인권 상황의 개선을 위해 국제사회가 나서야 한다고 강조 한다. 보호책임은 대규모 인권침해 행위에 대해 개입이라는 권리를 강조하는 기존의 인도적 개입(humanitarian intervention)을 넘어 책임이라는 의무를 강조하는 진전된 국제 사회의 대응방식이다. 3) 즉 북한이 주민을 보호해야 하는 책임을 다하지 못하고 있으므 로 국제사회가 그 책임을 맡아야 한다는 것이다. 그 밖에 조사위원회는 북한에 대해서 포괄적인 민주개혁을 요구하면서 정치범수용 소를 폐쇄하는 동시에 정치범을 석방하도록 권고하였다. 또한 공정한 재판을 받을 권 리 보장, 가혹행위 금지, 사형제 폐지, 언론 독립, 정보접근권 보장, 해외여행 금지조치 폐지 등의 개혁을 요구하였으며, 납북자 귀환, 이상가족 상봉, 유엔과의 협력 수용 등 인권개선을 위한 노력을 권장하였다. 중국에 대해서는 반인도 범죄 방조행위(aiding and abetting) 해당 가능성을 지적하며, 탈북자 강제 송환을 금지하고 국제난민법에 따른 의 무를 이행하여 탈북자 보호에 힘쓰도록 요청하였다. 유엔 인권이사회 및 인권최고대표사무소는 조사위원회의 후속 조치로서 국제사회의 제도적 개입을 검토하고 있다. 미국 하원 외교위원장 에드 로이스(Edward Randall 3) 김수암, COI 권고와 주요국의 대응과 과제, 유엔 북한인권조사위원회(COI) 권고와 북한인권 개선을 위한 전략, 국가인권위원회, , 23면.

9 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 7 Royce)는 하원에서 개최한 북한인권 관련 청문회에서 북한의 돈줄을 죄기 위한 북한 제재 이행 법안(North Korea Sanctions Enforcement Act, HR 1771) 4) 을 본격 심의하겠다 고 밝혔다. 그리고 남아프리카에 위치한 보츠와나(Botswana)는 지난 2월 19일 북한의 반인도적 범죄를 이유로 수교 40년 만에 북한과의 외교관계 단절을 선언하였다. 이처 럼 조사위원회의 활동 이후 북한인권에 대한 보호책임의 공감대는 국제사회의 대세로 자리매김하고 있다. 3. 유엔 인권이사회의 북한인권결의 채택 2014년 3월 28일 오후(현지시간) 스위스 제네바에서 열린 제25차 유엔 인권이사회에 서 우리정부 등이 공동 제안한 북한인권결의 가 채택되었다. 5) 이번 결의는 조사위원 회가 제출한 보고서를 바탕으로 북한 정권에 대해 인권침해 행위 중단 및 조사위원회 의 권고 이행을 촉구하고 있으며, 강제송환금지(non-refoulement) 원칙 존중 등 탈북민 보호도 촉구하고 있다. 또한 북한의 조직적 인권침해에 대한 책임규명(accountability)을 위해 유엔 총회가 조사위원회 보고서를 안보리에 제출할 것과 유엔 인권최고대표사무 소(OHCHR) 내에 북한인권 모니터링 및 기록을 위한 현장사무소 설치를 권고하였다. 유엔 인권최고대표사무소는 위 현장사무소의 후보지로 서울, 방콕, 동경을 검토하였 으나 현재 서울이 유력한 것으로 알려져 있다. 남북관계의 경색을 우려해서 서울 설치 를 반대하는 입장도 있지만 인권의 문제는 정치적 입장보다 인류보편적인 관점에서 접근해야 한다는 원칙에서 살펴보면, 북한주민의 인권 개선을 위한 국제적인 노력에 우리나라도 적극 동참하는 것은 너무나도 당연한 처사이다. 우리정부가 현장사무소를 서울로 유치함으로써 북한인권 개선을 위한 국제사회의 공조에 제 몫을 다 할 것으로 기대된다. 현장사무소의 서울 유치는 결국 북한인권 개선에 대한 우리의 의지를 부분 적으로 상징하기 때문에 매우 중요한 제도적 조치이기도 하다. 4) 북한과 거래하는 기업이나 은행, 정부 등이 미국을 상대로 경제활동을 하지 못하도록 하는 내용을 담고 있음 5) 표결결과 : 찬성 30(우리나라, 미국, 영국, 일본 등), 반대 6(중국, 러시아, 베트남, 파키스탄, 베네수엘라, 쿠바), 기권 11(인도, 인도네시아, 사우디아라비아, 남아공, 케냐, 알제리 등)

10 8 통일과 법률 Ⅲ. 북한인권 개선을 위한 우리 정부 국회의 당면 과제 1. 북한인권법 제정 북한인권법 제정은 보편적 가치(universal value) 로서의 인권이라는 차원에서 북한인 권 문제에 접근하는 방식이다. 북한주민 역시 대한민국 국민의 일부로서 당연히 인권 을 보장받아야 할 주체이며, 대한민국이 인권의 결핍 상황에 놓인 북한주민을 외면하 지 않고 노력하겠다는 의지를 보여주는 것이다. 그러한 노력을 안정적 지속적으로 펼 쳐나가기 위해서는 법에 근거를 두어야 한다. 또한 북한인권 개선에 필요한 예산의 마 련을 위해서도 북한인권법 제정이 필요하다. 북한인권법 제정에 있어서는 북한주민의 인권신장 이 최우선의 가치가 되어야 한다. 인권 문제는 좌우가 없는 것이며 정치화시켜서는 안 된다. 순수하게 보편적 인권의 차 원에서 접근해야 명분을 세우고 지지를 얻을 수 있다. 그리고 북한인권 개선을 위한 정책을 담당할 주체와 역할, 권한범위 등을 명확히 설정해야 한다. 그래야 통일부, 법 무부, 외교부 등 관련 부처 간의 업무중복, 관할문제와 같은 혼선을 최소화하고, 유기 적 협력관계를 구축함으로써 효율적인 업무 추진이 가능할 것이다. 또한 북한사회에 외부 정보를 유입시키기 위한 활동이 이루어지도록 해야 한다. 외부에서의 노력으로는 한계가 있기 때문에 북한주민들 사이에서 인권의식이 싹트게 하여 내부적인 움직임이 이루어질 수 있도록 하는 것이다. 북한인권법 제정이 남북관계 악화를 불러올 것이라는 주장 역시 근거가 없다. 북한 인권법 없이도 북한은 이미 핵실험, 미사일 발사, 연평도 포격 등의 도발을 일삼아 왔 다. 남북관계 발전의 명분으로 국회가 지난 10년간 북한인권법을 제정하지 않았다고 해서 북한 당국이 인권 개선에 대한 최소한의 성의를 보인 것도 아니다. 또한 야권이 주장하는 민생지원은 별도의 법이 필요 없다. 특히 민생지원을 위해 왜 인권법이 필요 한지 아무도 명쾌한 설명을 제시하지 못하고 있다. 북한 취약계층의 식량권 건강권을 위한 인도적 지원이나 민생지원은 여건만 조성된다면 필요에 따라 언제나 가능하다. 북한인권법에 민생지원을 붙이는 이유는 결국 북한인권에 대한 관심이 없기 때문이라 는 간단한 결론을 내릴 수밖에 없다. 1963년 케네디 대통령은 당시 분단된 베를린을 방문해서 이 세상에는 자유세계와 공

11 북한인권 개선을 위한 국제사회의 노력 및 우리 정부 국회의 역할 9 산세계 간의 차이가 무엇인지 정말 모르는 사람들도 있고, 모르는 체하는 사람들도 있 다면서 그들을 베를린에 오게 하자고 강력히 호소해 베를린 시민의 환호를 받은 적이 있다. 북한인권을 방관하는 한국인들에 대해 케네디 대통령은 어떻게 생각했을지 궁금 한 대목이다. 2. 북한인권기록보존소 설치 동독의 베를린장벽 설치 후 동서독 간 가장 긴 국경선이 있던 서독의 니더작센 (Niedersachsen)주 잘츠기터(Salzgitter)에는 중앙기록보존소가 설치되었다. 중앙기록보존 소는 동독의 비인도적 반법치국가적 범죄행위에 대해 향후 형사소추가 가능해 졌을 때 공소시효에 관계없이 처벌할 수 있도록 해당 자료를 수집 보존하는 기관이다. 이 는 동독이 베를린 장벽을 세워 동서독 분단의 고착화를 시도한 것에 대한 서독 국민의 분노를 표현한 것이자 통일에의 의지를 나타내는 것이다. 6) 또한 중앙기록보존소는 분 단된 조국의 다른 부분에 거주하는 독일인에 대하여도 연방공화국의 모든 기관은 보 호의무를 다해야 한다는 기본법의 정신을 실현하는 기관이고 동독주민들에게 공산억 압체제를 넘어선 하나의 조국을 확인시켜주는 정신적 상징기관임과 동시에 독일국민 의 통일에의 의지를 표상하는 기관이었다. 7) 1961년 11월 잘츠기터에 중앙기록보존소가 설치된 후 2008년 12월 해체되기까지 동 독 인권침해사례를 기록한 중앙기록보존소의 활동 자체가 동독 주민들에 대한 인권침 해를 억제하는데 실제로 도움이 되었는지에 대해서는 견해가 나뉜다. 하지만 중앙기록 보존소의 활동을 통해 동독 지도부의 인권침해 상황을 국제사회에 구체적으로 드러냄 으로써 동독의 인권문제에 대한 국제적 압력을 가하는 토대를 마련했다는 점은 부정 할 수 없으며, 실제로 동독의 인권정책에 대한 태도 변화를 이끌어 내기도 하였다. 우리도 북한인권기록보존소를 설치하는 내용을 담은 북한인권법안이 국회에 발의되 어 있다. 발의된 법안들은 모두 북한의 인권침해 관련 자료의 체계적 조사 수집 보 존의 필요성을 인정하고 있는데, 다만 북한인권기록보존소를 어느 기관에 설치할 것인 지에 대해서는 다소 차이를 보이고 있다. 그런데 북한인권기록보존소 설치가 북한의 6) 전지연 홍성필, 북한 인권기록보존소 설치방안, 2013, 25면. 7) Heiner Sauer, Hans-Otto Plumeyer, Der Salzgitter Report, 1991, (법무부, 통일독일의 구동독 체제불법청산 개관, 1995, 115면에서 재인용).

12 10 통일과 법률 인권침해 억제 효과로 이어지기 위해서는 그 기록들을 바탕으로 언젠가는 인권침해에 책임 있는 자들이 형사처벌 될 수 있다는 가능성을 두어야 한다. 그리고 수집된 자료 는 향후 인권 침해자의 처벌뿐만 아니라 피해자에 대한 손해배상, 복권 및 피해회복의 지원, 부당판결 재심절차상 증거자료, 공무원 임용을 위한 검토 자료 등으로 활용될 가 능성이 높다. 이러한 기록들은 광범위한 개인적 정보를 담고 있다는 점에서 민간조직 보다는 의회와 법률의 통제를 받는 정부 차원에서 관리하는 것이 바람직하다. 또한 자 료의 특성과 용도 등을 고려할 때, 형사사건의 처리를 위한 조사능력 자료관리 능력 을 갖추고 있으며, 피해회복 지원을 위한 법적 절차를 직접 수행할 소관부처인 법무부 에 북한인권기록보존소를 설치하는 것이 적절할 것이다. 유엔 인권이사회에서도 북한 인권 모니터링 및 기록을 위한 현장사무소를 설치하고자 하는 상황에서, 만약 정치적 사정 등으로 국회에서 북한인권법의 조속한 제정이 불투명하게 된다면, 법 제정과 별 개로 북한인권기록보존소를 우선 설립하여 그 활동을 개시하는 방안에 대한 검토가 이루어져야 한다. Ⅳ. 결어 인권침해 상황을 앞에 두고 스스로 눈을 감는 것은 정의롭지 못한 일이다. 또한 최 근 유엔 총회나 유엔 인권이사회에서 북한인권결의안이 컨센서스에 의해 통과되는 등 북한인권 문제의 심각성 및 그 해결을 위한 노력의 필요성에 대해서는 이미 국제사회 의 공감대가 이루어져 있다. 게다가 북한에 강력한 압박이 될 국제형사재판소 회부 문 제와 관련하여, G2 국가로 국제적인 인정을 받기 원하는 중국이 그 회부에 대해 거부 권을 행사하기도 부담이 되는 상황이다. 통일을 지향하는 우리나라로서는 이 같은 시 기에 더욱 적극적으로 그 역할과 책임을 다 해야 한다. 그 일환으로 먼저 북한인권 개 선을 위한 제도적 기반을 마련하기 위해 법무부에 북한인권기록보존소 를 설치하는 내용을 포함하는 북한인권법 제정을 서둘러야 한다. 물론 다양한 접점에서의 교류를 통해 상호 신뢰를 구축하면서 북한을 국제사회의 일원으로 이끌어 내려는 노력이 병 행되는 것도 중요하다. 그러한 노력들을 통해 대한민국은 경제강국, 문화강국에 이어 인권강국 으로 도약할 수 있고, 결국에는 자유민주적 기본질서에 입각한 통일을 이룰 수 있을 것이다.

13 연구논문(1) 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 * 8) 한 명 섭 (법무법인 한미 변호사) 요 약 문 현재 북한에서 자행되고 있는 인권침해 역시 우리의 분단 상황에서 벌어지고 있는 우리 의 역사이다. 이를 기록하고 보존하는 일은 그 자체로서 가치가 있는 일이다. 특히 북한인권 기록은 통일 이후의 사회통합과 미래지향적인 통일한국을 건설하기 위한 과거청산 과정에 반드시 필요한 작업이다. 이는 선택의 문제가 아니라 반드시 해야만 하는 일이다. 그럼에도 불구하고 북한인권기록보존소 설치 문제를 포함하여 북한인권법 제정에 대해서는 찬반 의견 이 팽팽히 대립하고 있다. 이 글의 목적은 북한인권기록보존소에 대한 문제를 과거청산의 관점에서 살펴보기 위한 것이다. 이를 위해 과거청산과 북한인권기록의 관계, 북한인권기록 실태, 북한인권기록보존 소 설치 규정을 포함한 북한인권법 제정의 필요성, 법무부의 북한인권기록 보존 업무의 필 요성 등에 대해 검토하였다. 북한인권침해에 대한 기록 업무의 중요성을 다시 한 번 되새겨 보고, 정권의 교체나 대북 정책에 관계없이 일관되게 체계적으로 북한인권침해에 대한 기록 업무가 수행될 수 있도록 조속한 시일 내에 북한인권법의 제정이 이루어지기를 기대한다. 주제어 북한인권, 북한인권기록보존소, 북한인권법, 과거청산, 불법청산, 국제형사재판소에 관한 로마규정, 국제형사재판소 관할 범죄의 처벌 등에 관한 법률 * 이 논문은 필자가 (사)북한인권정보센터와 독일 한스자이델재단이 공동 주최한 북한인권 사건기록과 인권운동 세미나에서 발표한 소고 북한인권기록과 과거청산 을 수정 보완한 것이다.

14 12 통일과 법률 目 次 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 북한 과거청산과 북한인권기록의 관계 1. 북한에 대한 과거청산 2. 과거청산과 북한인권기록의 관계 Ⅲ. 북한인권기록 실태 Ⅳ. 북한인권법과 북한인권기록보존소 1. 북한인권법 제정 추진 경과 2. 북한인권기록보존소 규정의 비교 Ⅴ. 북한인권기록보존소의 필요성 1. 필요성에 대한 찬반론 2. 과거청산 관점에서 본 검토 의견 Ⅵ. 북한인권기록보존소의 소재 1. 법안 및 관련 기관의 의견 대립 2. 과거청산 관점에서 본 검토 의견 Ⅶ. 결론 Ⅰ. 서론 최근 북한은 국제사회의 북한인권에 대한 문제제기를 의식한 탓인지 나름대로 인권 관련 법제에도 개선의 노력을 보이고 있다. 무엇보다도 2009년 4월 헌법 개정시 제8조 를 개정하여 국가는 인권을 존중하고 보호한다 고 처음으로 국가의 인권존중과 보 호에 관한 의무 규정을 두었다. 이후 2010년 7월 8일 노동보호법, 2010년 12월 22일 여 성권리보장법과 아동권리보장법을 각 제정하는 등 국내법제 개선을 통해 인권존중 및 보호에 대한 의지를 표명하였다. 2013년 7월 3일에는 장애인권리협약(Convention on the Right of Persons with Disabilities)에 서명을 함으로써 인권에 관한 국제적 의지도 피력 하는 등 가시적인 조치를 취하였다. 재일본 조선인총연합회(조총련) 기관지인 조선신보 에 따르면 북한이 장애인 복지를 국제적 기준에 맞추기 위해 2013년 12월 6일 장애자 보호법을 개정하였다고도 한다. 1) 그러나 다른 한편으로는 2013년 6월 북한 주민들의 생활에 대해서는 헌법이나 노동 당 규약보다 상위에 있는 최고의 규범으로 평가되는 당의 유일적 영도 체계 확립의 10대 원칙 을 당의 유일사상체계 확립의 10대 원칙 으로 개정하면서 김정은에 대한 충성을 강요하고 있을 뿐 아니라 수시로 형법을 개정하고, 주민행정법 제정과 행정처 벌법 개정 등을 통해 주민통제를 강화하고 있다. 1) 연합뉴스, 2013년 12월 6일.

15 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 13 이 같은 상황에서 국제인권단체인 프리덤 하우스(Freedom House)는 2013 세계자유 보고서 에서 북한을 40년 연속 최악의 인권탄압국가로 규정하였다. 유엔인권이사회 (UNHRC)도 2013년 3월 21일 개최된 제22차 회의에서 이사국 만장일치로 북한인권조 사위원회(Commission of Inquiry: COI) 설립에 관한 결의를 채택하였다. 2) 북한인권조사 위원회는 지난 1년간의 활동을 마감하는 공식보고서를 2014년 2월 17일 제네바에서 공 개하였다. 위 보고서는 방대한 자료 제시 및 법적 분석을 통해 북한 내의 다양한 인권 침해 행위가 국제형사법상 인도에 반한 죄(crimes against humanity)를 구성한다고 명백 히 밝혔다. 또한 위 범죄는 국제형사재판소(ICC)의 관할 대상범죄일 뿐 아니라 보호책 임(R2P: Responsibility to Protect) 개념과도 직업 관련된다고 밝히면서, 유엔 안보리가 북한 상황을 국제형사재판소에 회부할 것을 권고하고 있다. 3) 2014년 3월 28일 유엔 인 권이사회는 위 보고서의 결론과 권고안에 대한 후속조치를 담은 결의안을 채택했다. 위 결의안의 핵심은 북한의 인권침해 가해자에 대한 국제법에 따른 처벌 메커니즘 마 련, 탈북자 강제송환 금지원칙의 재확립, 북한인권 상황을 계속 지켜볼 유엔 사무기구 의 설립 등으로 요약할 수 있다. 4) 이처럼 북한인권에 대한 문제는 단지 북한 내부나 남북한만의 문제가 아니라 국제 적인 관심의 대상이자 해결과제이다. 특히 분단국의 한 구성체인 우리로서는 북한인권 개선을 위해 노력해야 할 직접 당사자이기도 하기 때문에 더욱 큰 관심과 해결방안을 모색할 의무가 있다 할 것이다. 그럼에도 불구하고 2005년 처음으로 북한인권에 대한 보다 체계적인 해결을 위해 북 한인권법안이 발의된 지 벌써 9년이란 시간이 흘렀다. 제17대 국회 및 제18대 국회에 제출된 북한인권법안들은 모두 해당 국회 임기만료로 자동 폐기되었다. 제19대 국회에 도 5개의 북한인권법안이 제출되었지만 아직까지 소관 위원회 심사 중에 있다. 북한인권법안 내용 중 가장 논란의 대상이 되고 있는 것은 북한인권기록보존소의 설치에 관한 것이다. 북한인권기록보존소 설치에 관한 규정이 들어 있는 북한인권법을 제정할 필요성이 있는지에 대해 찬반 논쟁이 첨예하게 대립하고 있다. 북한인권기록보 2) Human Rights Council Resolution A/HRC/RES/22/13. 3) 중앙일보, 2014년 2월 19일. 4) 조정현, 유엔 북한인권 조사위원회(COI) 보고서 분석 및 평가(전자자료), 주요국제문제분석 (국립외 교원 외교안보연구소, 2014), 1, 8면 참고.

16 14 통일과 법률 존소를 어느 기관에 설치하여야 하는지에 대해서도 법안의 내용이 다르다. 특히 국가 인권위원회와 법무부는 모두 자신들 산하에 위 기구를 설치하는 것이 바람직하다는 주장을 하고 있어 입장 정리가 쉽지 않은 상황이다. 위 논쟁에 대한 해법의 출발점은 결국 북한인권기록보존소의 설치 목적이 무엇인지 에 대한 근본적인 문제의 검토에서 출발해야만 한다. 북한인권기록보존소의 설치 목적 은 북한의 인권실태를 파악하여 그 개선을 촉구하는 자료로 활용한다는 점도 있지만 더욱 근본적인 목적은 통일 이후 과거청산의 자료로 활용하고자 하는데 있다고 본다. 이 글의 목적은 북한인권 침해 사례에 대한 기록(이하, 북한인권기록 이라 한다)에 대한 문제를 과거청산의 관점에서 살펴보고자 하는데 있다. 이를 위해 먼저 북한체제 에 대한 과거청산 문제를 개괄적으로 살펴본 후, 과거청산과 북한인권기록의 관계에 대해 검토해 보고자 한다. 이어서 현재 우리의 북한인권기록 실태를 살펴보고, 북한인 권기록에 관한 논쟁의 한 가운데 있는 북한인권기록보존소 설치의 필요성 및 위 보존 소를 어느 기관 산하에 두는 것이 바람직한지에 대해 검토해 보고자 한다. Ⅱ. 북한 과거청산과 북한인권기록의 관계 1. 북한에 대한 과거청산 가. 과거청산의 정의 통일한국의 헌법질서는 당연히 자유민주주의적 기본질서와 실질적 법치주의에 입각 하여야만 한다. 이는 곧 사회주의체제인 북한이 자유민주주의적 기본질서와 실질적 법 치주의 체제인 남한으로 통합되는 것을 의미한다. 이와 같은 체제통합 과정에서는 동 서독 통일의 사례를 보듯이 필연적으로 북한의 반치법국가적 잔재를 청산하는 과정, 즉 과거청산 또는 불법청산이 필요하다. 법학계에서는 과거청산이란 용어보다는 불법청산이란 용어가 더 선호되는 것으로 보인다. 불법청산(Aufarbeitung des Unrechts)이란 개념은 독일에서 과거 나치정권의 불 법을 규명하기 위해 처음으로 사용된 이래 독일 통일이후 구동독 공산당 정권에 의해

17 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 15 자행된 불법을 법치국가원칙에 따라 제거 또는 극복하는 작업을 의미하는 용어로 독 일학계와 판례를 통해 널리 인용되어 왔다. 불법청산이란 용어가 청산 대상 정권에 의해 자행된 불법을 법치국가원칙에 따라 제거 또는 극복하는 법적 특히 형사법적 청산의 의미가 강하다면, 과거청산이란 용어 는 정치적 사회적 도덕적 역사적 청산의 의미까지 포괄할 수 있는 용어라 할 수 있다. 남북통일을 전제로 북한 과거청산 에 대한 정의를 한다면 결국 통일이전에 북한 정 권에 의해 자행된 과거의 불법을 제거 또는 극복하는 작업이라고 정의할 수 있다. 북한 과거청산의 문제는 북한 정권에 의해 자행된 체제불법 에 대한 것이다. 체제불 법이란 통상 행위 당시의 국가의 권력강제에 의하여 보장되는 총체적 규범질서 속에 서 이에 준하는 명령에 근거한 국가행위의 행태로 자행됨으로써 체제 내부에서는 불 법으로 평가되지 아니하였지만 그 체제의 붕괴로 인하여 종전의 가치질서와 법률체계 가 전환됨에 따라 비로소 불법으로 평가받는 행위 라고 정의된다. 5) 체제불법은 특정한 정치조직체 내에서 제정된 법률에 근거하여 자행된 행위, 법률에 의하여 허용되거나 명령된 행위, 체제유지를 위하여 정권수뇌부의 명시적 묵시적 의 사에 따라 이루어진 행위를 포괄하는 개념으로서 이러한 행위들은 행위 당시에는 적 법한 행위로 취급되었지만, 그 체제가 붕괴되어 이념이나 가치가 전환된 새로운 체제 가 수립되면 비로소 불법성이 드러나 그 행위자에 대한 법적 도덕적 정치적 사회 적 책임이 추궁되는 특징을 갖는다. 6) 따라서 북한에서 발생한 인권침해 범죄라 할지라 도 그것이 북한 정권과 무관하게 개별적으로 이루어진 것이라면 이는 그 행위자에 대 한 개별적 형사처벌의 문제로 체제불법과는 구별되어야 할 것이다. 또한 이러한 체제 불법은 특별한 체계적 또는 국가적 자의에 기초하여 발생한 구체적인 불법형태로 나 타나므로 경제적 궁핍, 자유권과 행동의 일반적 제한 등과 같은 포괄적인 부정의나 정 의의 흠결 등은 체제불법의 개념에 포함되지 않는다. 7) 5) 법무부, 통일독일의 동독 체제불법청산 개관 (법무부, 1995). 45면. 6) 김하중, 체제불법 청산방안에 관한 헌법적 고찰-구 동독과 북한의 체제불법을 중심으로-, 고려대학교 박사논문(2008), 4면. 7) 위의 논문, 29면.

18 16 통일과 법률 나. 과거청산의 범위 북한 과거청산의 범위는 크게 시간적 범위와 장소적 범위 및 피해자의 범위로 구별 해 볼 수 있다. 시간적 범위는 간단하게 본다면 남북분단 이후 통일 이전까지로 보면 될 것이다. 굳 이 문제를 제기한다면 남북분단 이후 북한정권 수립 이전까지의 시기이다. 남북분단 이후 남한에는 미군정이 실시되었다. 북한의 경우에는 과연 이 시기를 소련군정기로 볼 것인지 여부가 명확하지 않다. 그러나 북한의 경우 이 시기의 법률 제정 등 사실상 통치가 북조선임시인민위원회 명의로 실시되었으므로 남북분단을 시점으로 보는 것이 타당하다고 본다. 또 하나의 문제는 현재 남한에서도 진행되고 있는 일제 과거청산의 문제이다. 일제 청산의 문제는 북한 내에서도 문제가 되기 때문이다. 그러나 이는 기본 적으로 일제 과거 청산의 문제이지 북한 과거 청산의 문제가 아니므로 별개로 논의 되어야 할 것이다. 장소적 범위의 문제는 북한 정권에 의해 자행된 행위라면 그 발생장소가 어디인지 는 크게 문제가 되지 않는다고 본다. 즉, 과거청산의 대상이 되는 행위가 이루어진 장 소가 북한은 물론 남한이나 제3국 어디든지 북한 정권에 의한 행위라면 과거청산의 범 위에 포함시켜야 할 것이다. 북한 과거청산의 문제를 피해자에 따라 구분해 본다면 북한 주민에 대한 불법만 대 상으로 할 것인지, 남한 주민을 포함하여 외국 또는 외국인에 대한 불법을 포함할 것 인지가 논의될 수 있으나 그 피해자를 북한 주민에 한정할 필요는 없을 것이다. 다. 과거청산의 대상 북한 과거청산은 통일 이전 북한 정권에 의해 자행된 모든 불법행위와 결과가 그 대상이다. 청산의 구체적 대상은 체제불법행위를 한 국가나 체제 자체가 아니라 그러 한 체제불법을 이루는 구체적 개별적인 행위들이다. 여기에는 불법행위자 개개인에 대한 인적 청산 외에 그 결과를 회복하기 위한 사법 재건과 같은 제도적 청산, 몰수재산처리와 같은 물적 청산도 포함된다. 다만 이 글에서 는 북한의 인권침해와 직접적 관련이 있는 인적 청산의 문제로 논의의 범위를 제한하 고자 한다.

19 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 17 과거청산의 대상을 유형별로 분류해 보면 통상 침해법익에 따라 생명권의 침해, 신 체와 건강에 대한 침해, 자유에 대한 침해, 거주와 이전의 제한, 재산권의 박탈, 직업에 대한 침해 등으로 구분한다. 그 밖에도 행위주체에 따라서는 사법종사자에 의한 사법 범죄, 경찰 교도관 세관원 국경수비대원 등에 의한 직무범죄, 체제수호기관에 위한 안보범죄, 경제부처에 의한 경제범죄 등으로 나누어 볼 수 있고, 행위태양의 관점에서 국경폐쇄, 법왜곡, 선거부정, 간첩행위, 강제입양, 경제범죄 등으로 구분해 볼 수도 있 다. 8) 라. 과거청산의 유형 과거 체제의 불법행위에 대한 새로운 체제하에서의 청산방식을 역사적으로 살펴보 면 각 나라마다 체제의 붕괴 내지 전환 과정과 시대적 배경, 새로운 체제의 법질서와 가치관, 국민들의 의사 등에 따라 다양한 형태로 전개되었다. 따라서 과거청산의 유형 에 대한 분류도 학자들마다 약간의 차이가 있다. 대표적으로 클라우스 킨켈(Klaus Kinkel)은 다음의 네 가지 유형으로 분류하고 있다. 1불법행위자를 모두 사면하는 방식이다. 라틴아메리카의 군사독재체제가 저지른 불법 에 대한 형사책임은 군사독재 종식 후에 독재자들과 그 협력자들을 과감히 사면하는 방식으로 청산되었다. 2사회 전체가 과거의 불법을 묵인하고 아무 일도 없었던 것처 럼 지나가는 방식이다. 제2차 세계대전이 종료한 후 전쟁에 대한 책임자들 중에서 전 범재판에 회부된 자들을 제외하고 어떤 사람에게도 그 책임을 묻지 않았던 일본의 사 례가 여기에 해당할 것이다. 3간단하고 형식적인 재판절차를 거쳐 과거의 불법행위자 들을 단죄하고 가혹하게 처벌하는 방식이다. 폭력혁명에 성공한 정권이 과거체제의 정 적을 제거하고 권력의 안정적 기반을 마련하기 위해 취해왔던 방법으로 역사상 수많 은 선례가 존재한다. 4법치국가원리에 입각한 적법절차에 따라 가해자를 사법처리하 고 피해자를 구제하며 불법행위로 인하여 발생한 부당한 결과를 원상회복하는 방법이 다. 이것은 통일독일이 동독의 체제불법을 청산함에 있어 취했던 방식이다. 9) 위의 네 가지 청산유형 중 2의 묵인 방식은 사실상 과거 청산 을 하지 않은 것이고, 3의 방식은 그 청산 방식 자체가 다시 과거청산의 대상이 될 소지가 크다는 점에서 8) 위의 논문, 30면. 9) Klaus Kinkel, Wiedervereinigung und Strafrecht, JZ p.486. 김하중, 위의 논문, 4면에서 재인용.

20 18 통일과 법률 바람직하지 않다. 현재까지의 역사적 과거청산 방식 중에서도 가장 높이 평가되는 방 식은 통일독일의 경우와 같이 법치국가원칙에 입각한 사법적 청산방식과 남아프리카 공화국의 경우와 같이 진실과 화해라는 보다 큰 가치를 추구하면서 실시한 사면방식 이라 할 수 있다. 마. 북한에 대한 과거청산 방식 통일 이후 북한에 대한 과거청산은 통일의 과정이나 유형에 따라 선택을 달리할 수 밖에 없을 것이다. 이는 통일 당시 과거청산의 주체 또는 주도적 세력이 누가 될 것이 냐에 따라 그 유형이나 청산 정도가 달라질 것이기 때문이다. 만일 과거청산의 대상이 되어야 할 현재의 북한 정권이 계속하여 영향력을 행사할 수 있는 형태의 통일이 된다 면 과거 동유럽 국가들의 체제 전환 과정에서 있었던 과거청산과 같이 특히 사법적 측 면에서의 과거청산은 제대로 이루어지지 않거나 매우 제한적으로 이루어질 수밖에 없 을 것이다. 북한에 대한 과거청산을 검토할 때 간과하지 말아야 할 것은 과거청산의 기본적 성 격에 대한 것이다. 과거청산의 문제는 체제불법을 말하는 것이다. 체제불법이란 행위 당시의 그 체제 내에서는 불법으로 평가되지 않았던 것이 체제의 붕괴로 인하여 종전 의 가치질서와 법률체계가 전환됨에 따라 비로소 불법으로 평가받는 행위를 말한다. 바로 이러한 성격 때문에 가장 모범적인 사례로 평가되는 통일독일의 과거청산도 일각에서는 사법적 보복, 혹은 자의적인 승자의 사법 이란 비판이 제기되었던 것이다. 통일독일의 사법적 청산조치는 하나의 주권국가였던 동독의 법질서와 사법실무를 무 시하고 사후적으로 불법이라고 선언한 것으로 법적 근거가 없고, 이는 승자가 패자에 게 자의적으로 적용하는 사실상의 힘에 근거한 것에 불과하다는 주장이다. 이와 관련하여 통일한국의 경우 위와 같은 사법적 보복 또는 승자의 사법이란 문제 제기를 불식시킬 수 있는 방안을 국제형사재판소에 관한 로마규정(Rome Statute of the International Criminal Court) 에서 찾아 볼 수 있다. 위 규정은 독일 통일 이후인 1998년 7월 17일 로마에서 채택되어 2002년 7월 1일 발효되었다. 우리나라는 2000년 3월 8일 서명을 하고, 2002년 11월 8일 국회동의를 받아 같은 달 13일 비준서를 기탁하였으며, 2003년 2월 1일 조약 제1619호로 발효되었다. 이후 2007

21 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 19 년 12월 21일 위 규정의 국내 이행법률인 국제형사재판소 관할 범죄의 처벌 등에 관 한 법률 을 제정하여 동일자로 시행하고 있다. 위 법률은 제1조에서 명시하고 있는 바 와 같이 인간의 존엄과 가치를 존중하고 국제사회의 정의를 실현하기 위하여 국제형 사재판소에 관한 로마규정 에 따른 국제형사재판소의 관할 범죄를 처벌하고 대한민국 과 국제형사재판소 간의 협력에 관한 절차를 정함을 목적 으로 한다. 위 법에서는 국제형사재판소의 관할 범죄인 집단살해죄, 인도에 반한 죄 및 각종 전 쟁범죄에 대한 규정을 두고 있다. 특히 위 법에서 규정하고 있는 인도에 반한 죄에 관 한 처벌규정, 공소시효 배제에 관한 규정 및 외국인이 국외에서 범한 범죄의 처벌에 관한 형사법상의 특칙 등은 통일한국의 불법청산에 있어서 제기되는 여러 가지 법률 적 난제와 쟁점들을 해결하는데 도움이 될 수 있다. 무엇보다도 인류의 보편적 가치를 추구하는 객관적이고 공정한 국제규범에 입각한 형사처벌이라는 정당성을 확보할 수 있을 것이란 점에 특별히 주목할 필요가 있다. 위 규정과 법률은 동유럽 국가들의 체제전환이나 독일 통일 이후에 비준 또는 제정 된 것이다. 위 규정과 국내의 이행법률을 통한 불법청산은 통일독일의 경우보다도 법 치국가원칙의 준수란 측면에서 진일보한 불법청산의 새로운 선례를 만들 수 있을 것 으로 기대된다. 북한 과거청산은 주로 위 법률 제9조의 인도에 반한 죄와 관련된다. 현실적으로 한국전쟁의 전쟁 관련 책임자들이 대부분 사망한 상황에서 북한 과거청 산 시 가장 큰 문제가 되는 현재도 자행되고 있는 공개처형, 정치범수용소 운영 등을 통한 북한 주민들에 대한 광범위한 불법 체포와 구금 및 수용소 내에서의 각종 고문행 위, 남한 주민에 대한 각종 테러와 납치 행위가 될 것이다. 이러한 범죄들은 대부분 위 제9조의 적용으로 처벌이 가능하다. 다만 한 가지 문제는 위 법률의 시행일인 2007년 12월 21일 이전의 불법에 대해서는 위 법률을 적용할 수 없다는 한계가 있다. 그렇지 만 북한에서 자행되는 대부분의 인권침해행위는 계속범적 성격을 띠고 있고, 현재도 진행이 되고 있다. 통일의 시기에 따라서는 상당부분 위 법률의 적용만으로도 해결이 가능할 수 있을 것이다. 2. 과거청산과 북한인권기록의 관계 앞에서 본 바와 같이 통일한국의 북한에 대한 과거청산 방식은 통일의 유형과 통일

22 20 통일과 법률 당시 상황, 남북한 주민의 의사에 따라 선택을 달리 할 수밖에 없을 것이다. 다만 이를 묵인하거나 폭력적 청산 방식은 바람직하지 않으므로 위의 두 가지 방식을 제외한다 면, 역사적 경험에 비추어 볼 때 크게는 남아프리카공화국의 진실과 화해위원회(Truth and Reconciliation Commission)를 통한 사면 방식이나 통일독일의 경우처럼 법치국가원 칙에 입각한 사법적 청산방식 중에서 선택되거나 양자의 혼합 형태를 취하게 될 가능 성이 높다고 본다. 그런데 위 두 가지 청산방식 모두 반드시 수반되어야 할 선결조건이 있음을 주목할 필요가 있다. 바로 진실 규명의 문제이다. 사면 방식이 되었건 아니면 사법적 청산 방 식이 되었건 가장 중요한 것은 과거에 대한 명백한 진실의 규명이다. 모두가 납득할만 한 진실 규명이 없다면 사면이나 사법적 청산 모두 만족스러운 결과를 얻을 수 없다. 그렇게 되면 보다 철저한 과거청산을 요구하는 목소리가 끊이지 않을 것이고, 그로 인 한 사회적 갈등 역시 계속될 수밖에 없다. 일각에서 주장하는 바와 같이 만일 진실 규 명 활동을 통일 이후에 시작하게 된다면 이는 바람직하지 못하고 현실적으로 매우 힘 든 과정이 될 것이다. 과거청산이 진행되면 가해자들은 당연히 과거의 행적을 감추기 급급할 것이다. 굳이 통일독일의 사례가 아니더라도 이들에 의한 관련 자료의 폐기 등 은 당연히 예상되는 일이다. 따라서 과거 인권침해에 대한 진실 규명은 피해자와 목격 자 등의 진술에 대한 의존성이 높을 수밖에 없다. 현재도 북한의 인권침해 사례에 대한 조사는 북한이탈주민들을 통한 피해조사가 가 장 큰 비중을 차지한다. 그런데 사람의 기억이라는 것은 시간이 지남에 따라 희미해지 거나 변질이 될 우려가 높다. 또한 시간이 흘러 이들이 사망하게 되면 그 진술 자체를 확보할 수도 없게 된다. 따라서 이들의 진술 확보는 가능한 빠른 시일 내에 이루어져 야 한다. 과거청산의 측면에서 볼 때 이들을 상대로 한 북한인권기록은 매우 중요한 일이고, 반드시 바로 지금 당장 해야 하는 국가의 중요한 책무이다. 또한 북한인권기록은 사면 이나 형사소추의 자료로만 사용되는 것이 아니다. 무엇보다도 과거의 잘못을 되풀이 하지 않도록 할 중요한 역사의 기록이 되는 것이다. 또한 피해자에 대한 복권 및 보상 등에도 중요한 자료로 활용된다. 복권의 판단을 위한 증거자료가 될 뿐 아니라 정당한 보상의 근거가 활용됨과 동시에 잘못된 복권이

23 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 21 나 보상이 발생하지 않도록 방지하는데도 기여할 수 있다. 따라서 북한인권기록은 위 와 같이 과거청산을 염두에 두고 최대한 실체적 진실을 밝힐 수 있도록 제대로 생산하 고 관리할 필요가 있다. Ⅲ. 북한인권기록 실태 북한인권기록의 필요성과 중요성에 불구하고 아직까지 정부 차원에서는 북한인권 침해 사례에 관한 기록의 포괄적 체계적인 생산 수집 관리가 이루어지지 않고 있다. 법무부는 통일법무과를 중심으로 통일대비 업무와 관련하여 북한인권침해로 인한 과거청산과 관련한 연구업무를 수행하고 있기는 하지만 직접적으로 인권침해사례를 조사하거나 그 기록물을 생산 수집 관리하지는 않는다. 국가인권위원회는 2011년 3월 북한인권 문제와 관련한 기록을 체계적으로 수집 관 리하고, 북한인권 개선을 위한 정책 수립 등을 위해 북한인권침해신고센터를 설치하여 북한 주민, 재외탈북자, 국군포로, 납북자, 이산가족, 남한 주민이 북한에 의하여 인권 침해를 당한 사건에 대한 신고를 접수 관리하고 있다. 2012년 3월에는 1년간 북한인 권침해신고센터에 접수된 사례를 정리한 북한인권침해사례집을 발간한 바 있다. 위 사례집에는 1년간 834명으로부터 접수된 북한인권 침해 사례를 정리해 수록하였 다. 북한 정치범수용소에서의 인권침해, 구금시설인 교화소에서의 인권침해, 기타 구금 시설에서의 인권침해, 국군포로 납북자 이산가족에 대한 인권침해 등이 주요 내용을 이루고 있다. 그 밖에 통일부 산하 통일연구원에서 매년 북한인권백서를 발간하고 있지만, 북한인 권침해 실태에 대한 조사는 위 백서발간에 필요한 정도의 조사여서 매우 제한적이다. 민간단체인 대한변호사협회도 북한이탈주민들에 대한 설문조사 등을 통해 매 2년마다 북한인권백서를 발간하고 있다. 하지만 위 협회의 인권침해실태 조사 역시 백서발간의 목적 범위 내에서 제한적으로 이루어지고 있을 뿐이다. 그나마 다행인 것은 민간단체인 (사)북한인권정보센터(NKDB)가 10년 전부터 북한인 권침해에 대한 실태조사를 체계적으로 하여 기록을 관리해 오고 있다는 것이다. 특히

24 22 통일과 법률 북한이탈주민에 대한 전수조사를 하고 있다는 것은 매우 다행스러운 일이다. 위 북한 인권정보센터는 북한의 인권개선과 북한인권침해(과거사) 청산을 주요목표로 2003년에 설립되었다. 위 센터는 북한인권침해 실태조사, 북한인권침해 DB 구축 및 관리, 북한인권침해 구 제 및 예방, 북한인권피해자 보호와 정착 지원 업무를 수행하고 있다. 특히 2007년부터 북한인권 침해사례와 증거물을 체계적으로 관리하고 보존하기 위하여 부설기관으로 북한인권기록보존소를 설립하여 운영하고 있다. 북한인권기록보존소는 북한인권 사건 정보와 관련 인물 정보를 체계적으로 기록하 고 보존하기 위하여 NKDB 통합인권 DB 를 개발하여 활용하고 있다. NKDB 통합인 권 DB 는 탈북자 증언(인터뷰 및 설문조사), 문헌자료(국내외 문헌 및 북한의 판결문, 심문조서 등), 사진 및 영상물, 고문 도구 등 매년 새롭게 수집된 증거자료의 분석결과 를 보존하고 있다. 북한인권기록보존소가 보관중인 인권침해 사건은 2013년 7월 기준 46,713건으로 유 사한 기능을 수행한 서독 잘츠기터 중앙기록보존소 10) 의 최종 사건 규모인 41,390건 (1961년부터 1990년까지 30년간 집계)을 능가하는 기록이다. 11) Ⅳ. 북한인권법과 북한인권기록보존소 1. 북한인권법 제정 추진 경과 북한인권기록의 생산 및 관리는 당연히 국가에서 해야 할 업무임에도 불구하고 현 재로는 위와 같이 국가기관이 아닌 민간단체가 가장 포괄적이고 체계적으로 기록하여 관리하고 있는 형편이다. 이와 같은 문제점 등을 해결하기 위해 2005년 8월 11일 김문수 의원에 의해 최초로 10) 정식명칭은 die Zentrale Erfassungsstelle der Landesjustizverwaltungen 로 자료마다 번역을 달리하고 있으나 이 글에서는 편의상 잘츠기터 중앙기록보존소 로 용어를 통일하여 사용하고자 한다. 11) (사)북한인권정보센터 부설 북한인권기록보존소, 2013 북한인권백서 (2013), 39면 참조.

25 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 23 북한인권법안이 발의 되었다. 위 법안 제9조는 북한 내에서의 인권침해사례와 그 증거 를 체계적으로 수집 기록 보존하기 위하여 국가인권위원회에 북한인권기록보존소를 두도록 하고 있다. 그러나 위 법안은 제17대 국회 임기만료로 자동 폐기되었다. 제18대 국회에서도 김문수 황우여 윤상현 의원의 각 대표발의에 의한 북한인권법 안에 북한인권기록보존소 설치에 관한 내용이 포함되어 있었다. 그 밖에 황진하 의원 의 북한인권증진법안은 제13조에서 국가인권위원회가 북한 내 인권실태에 대한 정보 를 수집 분석하고, 그 보고서를 국회에 제출토록 하고 있고, 제18조에서는 통일부장관 은 북한주민의 인권실태 인권증진활동 및 인도적 지원활동에 관한 보고서를 6개월마 다 국회에 제출토록 규정하였으나 북한인권기록보존소를 별도로 설치하는 내용은 없 었다. 또한 홍일표 의원이 대표 발의한 북한인권재단 설립 운영에 관한 법률안은 북한인 권재단을 설립하여 위 재단의 사업으로 북한인권 실태에 대한 조사 연구, 북한 인권 침해 실태의 기록에 대한 보존 검증 등 10가지를 규정하고 있었다(안 제5조제1항 제1 호 내지 제10호). 제18대 국회에 제출된 위 법안들 역시 국회 임기만료로 모두 자동 폐기되었다. 현재의 제19대 국회에도 윤상현 황진하 이인제 조명철 심윤조 의원이 각 대표 발의한 5개의 북한인권법안이 제출되었으나 아직 소관 위원회 심사 중에 있다. 12) 2. 북한인권기록보존소 규정의 비교 제19대 국회에 제출된 위 5개의 북한인권법안은 모두 북한인권기록보존소 설치에 관한 규정을 포함하고 있다. 북한인권기록보존소에 관한 각 법안의 규정을 살펴보면 아래 표와 같다. 12) 위 5개의 법안 외에도 2012년 11월 15일 심재권 의원이 대표 발의한 북한주민 인권증진법안 이 있다. 위 법안 역시 북한 주민의 인권증진에 기여하고자 하는 목적은 다른 북한인권법안과 같지만 북한인권 기록보존소에 관한 규정이 없으므로 검토 대상에서 제외한다.

26 24 통일과 법률 <표 1> 19대 국회 북한인권법안의 북한인권기록보존소 관련 규정 비교 윤상현 의원안 황진하 의원안 이인제 의원안 조명철 의원안 심윤조 의원안 제10조(북한인권재 단의 설립) 1, 2 생략 3 재단은 다음 각 호의 사업을 수행한다. 1. (생 략) 2. 북한인권기록보존 소의 설치 운영 3. 8.(생 략) 4 그 밖에 재단의 설립에 필요한 사 항은 대통령령으로 정한다. 제12조(북한인권기록 보존소) 1 북한인 권 침해사례를 조 사하고 관련 자료 를 체계적으로 수 집 기록 보존하 기 위하여 법무부 에 북한인권기록보 존소를 둔다. 2 법무부장관은 북 한인권기록보존소 의 업무와 관련하 여 필요한 경우에 관계 중앙행정기관 또는 지방자치단체 의 장에게 협조를 요청할 수 있고, 요청을 받은 관계 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장 은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하 여야 한다. 3 그 밖에 북한인 권기록보존소의 구 성 및 운영에 관한 사항은 대통령령으 로 정한다. 제14조(북한인권기록 보존소) 1 북한인 권 침해사례를 조 사하고 관련 자료 를 체계적으로 수 집 기록 보존하 기 위하여 국가인 권위원회에 북한인 권기록보존소를 둔 다. 2 제1항의 조사에 관하여는 성질에 반 하지 않는 한 국가 인권위원회법 제4장 이하의 규정을 준용 한다. 3 국가인권위원회 위 원장은 북한인권기 록보존소 업무와 관 련하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관 또는 지방자치단체 의 장에게 협조를 요청할 수 있고, 요 청을 받은 중앙행정 기관 또는 지방자치 단체의 장은 특별한 사유가 없는 한 이 에 응하여야 한다. 4 그 밖에 북한인권 기록보존소의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통 령령으로 정한다. 제13조(북한인권기록 보존소의 설치) 1 북한 인권 침해사 례와 관련된 자료 등을 체계적으로 수집ㆍ기록ㆍ보존 하기 위하여 국가 인권위원회에 북한 인권기록보존소를 둔다. 2 국가인권위원회는 북한인권 침해사건 에 대한 자료 수집 ㆍ기록ㆍ보존 업무 와 관련하여 필요 한 경우에 관계 중 앙행정기관의 장 또는 지방자치단체 의 장에게 협조를 요청할 수 있고, 요청을 받은 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체 의 장은 특별한 사 유가 없는 한 이에 따라야 한다. 3제1항에 따른 북 한인권기록보존소의 구성 및 운영에 필 요한 사항은 대통 령령으로 정한다. 제9조(북한인권기록 보존소의 설립) 1 북한인권 침해사례 를 조사하고 관련 자료를 체계적으로 수집 기록 보존 하기 위하여 국가 인권위원회 소속으 로 북한인권기록보 존소를 둔다. 2 제1항에 따른 북한인권기록보존 소의 구성 및 운영에 필요한 사항은 대통 령령으로 정한다.

27 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 25 위 5개의 법안을 비교해 보면 모두 별도의 북한인권기록보존소 설치 운영에 관한 규정을 두고 있다. 황진하 이인제 심윤조 의원이 각 발의한 법안들은 북한인권기록보존소의 역할을 북한인권침해 사례의 조사 수집 기록 보존으로 규정하고 있고, 조명철 의원 법안에 는 위 네 가지 기능 중에서 조사기능이 빠져 있다. 황진하 이인제 조명철 의원안은 위 업무를 위해 중앙행정기관 및 지방자치단체장에게 협조를 요청할 수 있고, 위 요청 에 대해 특별한 사유가 없는 한 이에 응하도록 동일한 내용의 규정도 두고 있다. 북한 인권기록보존소의 구성과 운영에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 점은 동일하다. 13) 이처럼 각 법안이 거의 동일한 내용으로 되어 있으면서도 북한인권기록보존소를 어 느 기관에 설치한 것인지에 대해서는 내용을 달리한다. 윤상현 의원안은 북한인권재단 내에, 황진하 의원안은 법무부에, 나머지 3개의 법안은 국가인권위원회에 설치하는 것 으로 규정하고 있다. Ⅴ. 북한인권기록보존소의 필요성 1. 필요성에 대한 찬반론 북한인권법안의 핵심은 북한인권기록보존소 관련 규정이라 해도 과언이 아닐 것이 다. 따라서 북한인권기록보존소의 설치에 대한 찬반 의견은 결국 북한인권법 제정 자 체의 찬반론과 직접적인 관련이 있다. 먼저 위 법의 제정에 찬성하는 입장에서는 북한인권에 대한 선언적 추상적 규정 14) 보다 북한인권 개선을 실효적으로 추진하기 위해서 구체적인 제도장치 마련이 필요하 다는 점, 북한의 인권문제가 공개적 공식적으로 거론이 가능해짐에 따라 국민적 관심 13) 윤상현 의원안은 북한인권기록보존소의 구성과 운영에 대한 직접적인 규정은 없으나 제10조 제4항이 북한인권재단의 구성에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 14) 남북관계 발전에 관한 법률 제9조(인도적 문제 해결) 1 정부는 한반도 분단으로 인한 인도적 문제 해결과 인권개선을 위하여 노력한다.

28 26 통일과 법률 이 높아진다는 점, 국제적으로도 유엔인권이사회 및 유엔총회의 연례적 북한인권 결의 등 북한의 인권을 개선하기 위한 국제사회의 노력에 동참함으로써 국제사회와 유기적 이고 실질적인 협력체계 구축이 가능해진다는 점에서 의미가 있다고 보고 있다. 반면, 법률의 제정에 반대하는 입장에서는 북한 당국에 대북 압박의 요소로 인식될 수 있고, 이로 인한 북한 당국의 반발과 남북관계의 경색, 그리고 체제 위협을 의식한 북한 당 국의 북한주민에 대한 내부 통제 강화 등의 가능성도 있어 법률이 실효적으로 북한의 인권상황을 개선시킬 수 있을지 여부가 불투명하다는 점을 들고 있다. 15) 제19대 국회에 발의된 북한인권법안의 내용을 살펴보면 북한인권기록보존소 설치에 관한 규정 외에 북한인권자문위윈회 설치, 북한인권 기본계획 및 집행계획 수립, 북한 인권대사 임명, 북한인권재단 설립, 민간단체 지원 등의 문제에 대해 유사한 규정들을 두고 있다. 다만 국군포로 납북자 이산가족 등 인도주의 사안을 포함하고 있는지 여 부, 인도적 지원에 관한 규정의 유무, 북한인권기록보존소를 어느 기관에 설치할 것인 지에 대한 입장, 북한 주민의 정보접근에 관한 규정 유무, 북한에서 인권 관련 활동을 하는 북한 주민으로 구성된 단체에 대한 지원 규정 유무, 제3국 체류 북한 주민에 대 한 보호 규정 유무, 국제형사재판소 기소 관련 규정 유무 등에 있어서 약간의 차이가 있을 뿐이다. 각 법안의 제출이유나 목적 조항을 살펴보면 위 법의 제정 목적을 대체로 북한 주 민에 대한 인도적 지원, 북한인권개선, 또는 북한인권증진에 두고 있다. 북한인권기록 보존소의 설치 목적 내지 이유에 대해서도 과거청산을 목적으로 명시하고 있지는 않 고 주로 북한인권 침해사례를 조사하고 관련 자료를 체계적으로 수집 기록 보존하 기 위한 것으로만 명시하고 있다. 즉 어느 법안도 위 법안의 제출이유나 북한인권기록 보존소의 설치 목적에 대해 통일 이후 북한의 인권침해에 대한 과거청산에 있음을 밝 히고 있지 않다. 그러나 실질적으로 위 법안들의 주된 목적은 구서독의 잘츠기터 중앙기록보존소와 같이 북한인권기록보존소를 설치하여 북한이탈주민 등에 대한 조사 등을 통해 북한내 부에서 발생하고 있는 구체적인 인권침해사례를 조사하고 그 기록을 보존 관리하다 가 통일 이후 인권침해행위의 책임을 질 사람에 대한 형사소추를 비롯하여 구체적인 15) 이용준, 북한인권법안(심윤조의원 대표발의) 검토보고서 (국회 외교통상통일위원회 전문위원 검토보 고서, ), 6면.

29 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 27 과거청산의 자료로 활용하고자 하는데 있다고 해야 할 것이다. 바로 이 점 때문에 북 한인권기록보존소의 설치에 관한 규정을 포함하고 있는 북한인권법을 제정할 필요성 이 있는지에 대한 논쟁이 발생하고 있는 것이다. 위 법률의 제정에 반대하는 입장에서 가장 크게 우려하고 있는 바는 크게 두 가지 이다. 하나는 굳이 법률을 별도로 제정하지 않고서도 현실적으로 북한 인권 침해에 관 한 내용을 기록하여 활용할 수 있는데 별도로 법률을 제정하여 북한을 자극함으로써 남북관계를 경색국면으로 몰고 갈 필요가 있겠냐는 것이다. 다른 하나는 과연 위 법률 을 제정한다고 해서 북한인권 개선에 실질적인 도움을 줄 수 있겠느냐는 것이다. 위 법률의 제정 필요성은 사실상 북한인권기록보존소 설치의 필요성과 같은 의미라 고 본다. 북한인권기록보존소의 설치의 가장 주된 목적은 통일이후 과거청산에 있다고 보아야 할 것이다. 만일 북한인권법의 제정 목적을 통일이후 과거청산 문제를 염두에 두지 않고 단지 북한인권침해에 관한 사례를 조사하고 기록을 하며 그 자료를 인권교 육이나 북한인권 개선촉구 등의 목적으로 사용하기 위한 것으로만 본다면 법 제정 반 대론자들이 주장하는 바와 같이 굳이 별도로 법을 만들어 남북관계 경색을 초래할 필 요가 없다는 주장도 어느 정도 설득력이 있다고 본다. 2. 과거청산 관점에서 본 검토 의견 북한인권법의 제정, 특히 북한인권기록보존소 설치가 통일이후 과거청산을 목적으로 한다면 위 법률의 제정 없이 과연 과거청산에 필요한 기록 확보가 얼마나 제대로 이루 어질 것인가를 생각해 볼 필요가 있다. 물론 북한인권기록보존소가 담당할 업무는 법 제정 반대론자들이 주장하는 바와 같 이 별도로 법을 제정하지 않더라도 현재 상태로도 불가능한 것은 아니다. 하지만 별도 의 법 제정이 없다면 굳이 독일의 사례를 보지 않더라도 각 정권의 정책과 노선에 따 라 수시로 사업이 중단될 소지가 매우 크다. 또한 업무에 필요한 예산과 인력 확보에 도 어려움이 많을 수밖에 없다. 따라서 정권이 바뀌더라도 일관성 있게 체계적으로 과 거청산을 목적으로 한 제대로 된 북한인권 침해 사례에 대한 조사와 기록 업무를 수행 하기 위해서는 별도의 법제정이 필수적이라고 본다. 법제정 반대론자들이 우려하는 바에 대해서도 독일의 사례를 참고할 수 있을 것이

30 28 통일과 법률 다. 즉, 독일에서도 잘츠기터 중앙기록보존소를 둘러싸고 우리와 비슷한 형태의 논쟁이 있었다. 독일 사민당은 위 중앙기록보존소가 동서독의 긴장완화정책에 저해가 된다면 서 끊임없이 기관폐쇄를 주장하였고, 심지어는 재정적 지원을 중단하기도 하였다. 그러 나 결과적으로는 사민당도 통일이후 중앙기록보존소의 설치가 올바른 선택이었음을 인정한 점을 주목할 필요가 있다. 1988년부터 1993년 슐레스비히-홀스타인(Schleswig-Holstein)의 주 수상이자 1991년부 터 1993년 사민당을 이끌었던 브요런 앵홀름(Bjoern Engholm)은 자신이 잘츠기터 중앙 기록보존소를 비판하는 이유에 대해 당시 우리들이 동독에 관한 모든 인식을 오늘의 관점에서 가졌다면, 동 보존소에 대한 비판적인 결정은 아마도 다르게 나타났을 수도 있을 것 이라고 언급하기도 하였다. 니더작센의 내무부장관인 우베 슈네만(Uwe Schüneman)도 잘츠기터 중앙기록보존소의 설립이 동독과 긴 국경선으로 대치하고 있 던 당시 상황에서 올바른 결정이었다고 강조한 바 있다. 16) 한스자이델 재단 한국사무소 대표인 베른하르트 젤리거 박사도 긴장완화정책이 인 권침해사례 수집으로 인해 어려움을 겪긴 했지만, 불가능하게 된 것은 아니었다. 내독 간의 협상에 있어서 가장 중요했던 요소는 경제분야의 목표들이었다. 사민당과 녹색당 그리고 자민당 일부에서 결정했던 동독 인권침해사례 수집 작업의 조기 포기는 실책 으로 판명되었다 고 한다. 17) 그는 또한 데일리NK와의 인터뷰에서도 중앙기록보존소와 관련하여 실질적으로 인권침해 가해자들이 법적으로는 동독 정부에 소속되어 있었기 때문에 처벌을 하기는 쉽지 않았지만 동독에서 인권을 침해하는 기관의 관료들은 자 신의 인권침해가 어딘가에 기록된다는 것을 알기 때문에 행동에 제약을 느끼는 예방 적 효과가 있었다고 밝힌 바 있다. 18) 물론 동서독의 분단 환경과 남북한의 분단 환경이 동일한 것도 아니고, 법 제정 반 대론자들이 주장하는 바와 같이 북한인권법을 제정할 경우 북한이 내정간섭 등을 이 유로 강력한 반발을 할 것은 당연히 예상된다. 하지만 남북한의 전반적인 관계가 위 16) 이건묵, 동독주민과 북한주민의 인권침해 기록보존소에 대한 정치적 갈등사례 비교와 시사점, 사회 과학 담론과 정책, 제4권 2호(경북대학교 사회과학연구원, ), 50면. 17) 베른하르트 젤리거, 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과, 통일과 법률, 통권 제8호(법무부, ), 14면. 18) 데일리NK, 2011년 6월 16일.

31 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 29 법의 제정 하나로 좌우되는 것은 아니다. 위 법을 제정하지 않는다고 해서 남북관계가 좋아질 것이라는 보장도 없다. 반대로 위 법을 제정한다고 해서 반드시 남북관계가 영 원히 경색국면으로 가는 것도 아닐 것이다. 이는 그 동안 북한의 입장에서는 자신들이 줄기차게 주장해 온 미군철수 문제와 국가보안법 폐지 문제가 이루어지지 않았고, 우 리의 입장에서는 북핵 문제가 해결되지 않은 상황에서도 남북한의 교류와 협력이 이 루어져 왔다는 점을 보아도 알 수 있는 일이다. 오히려 남북관계 경색에 대한 우려보다는 위 법의 제정을 통해 우리가 얻을 수 있 는 가치가 무엇인지를 생각해 볼 필요가 있다. 북한인권기록보존소가 그 기능을 제대 로 수행한다면 통일 이후의 과거청산에 대한 우려 때문이라도 북한의 인권침해 기관 종사자들이 심리적으로 위축됨으로써 얻게 되는 실질적인 북한의 인권개선 효과가 훨 씬 더 가치 있는 일이라고 본다. 이와 같이 과거청산을 염두에 둔 북한인권침해의 기 록에 따른 북한인권 개선의 효과는 단순히 인권침해 자료를 수집하고 국제사회와의 공조 등을 통해 북한에 대해 인권개선을 촉구하는 것 보다 훨씬 강력하고 직접적인 효 력을 가져올 것이다. 무엇보다도 인권침해기록은 통일 이후의 과거청산을 위해서도 반 드시 필요하다는 것은 두말할 나위가 없는 일이다. Ⅵ. 북한인권기록보존소의 소재 1. 법안 및 관련 기관의 의견 대립 가. 개요 북한인권기록보존소를 어느 기관에 설치할 것인지에 대해서도 각 부처 간의 입장에 차이가 있고, 북한인권법안들도 그 내용을 달리하고 있다. 먼저 법무부는 수사 형사소추 권한을 보유하고 있고 형사처벌 및 피해자 복권지원 이 가능한 법무부에 북한인권기록보존소를 설치하는 것이 향후 북한인권기록을 바탕 으로 한 인권침해 사건에 대한 조사, 수사 등의 업무와 연속성을 갖기 용이한 측면이 있으므로 법무부에 북한인권기록보존소를 설치할 필요가 있다는 입장이다. 반면 국가 인권위원회는 정치적 중립성을 가지고 독립적인 조사기능이 있는 국가인권위원회에

32 30 통일과 법률 북한인권기록보존소를 설치하는 것이 바람직하다는 입장이다. 다만 행정안전부는 국 가인권위원회법 제27조에 따라 인권에 관한 국내외의 정보와 자료 등을 수집 정리 보존하는 기능을 수행하는 인권도서관 이 국가인권위원회 내에 이미 설치되어 있으므 로, 북한인권 침해사례 조사 및 관련 자료의 체계적 수집 기록 보존을 위하여 인권 도서관 을 활용하는 것이 바람직하며, 북한인권 침해사례 조사에 해당 도서관을 활용 할 수 있도록 관련 조항을 수정하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다. 19) 현재까지의 진행 과정을 보면 대체로 국가인권위원회 설치안과 법무부 설치안이 가 장 유력해 보인다. 따라서 국가인원위원회와 법무부의 입장을 좀 더 구체적으로 살펴 보면 다음과 같다. 나. 국가인권위원회 설치안 국가인권위원회에 설치하는 것이 바람직하다는 견해의 이유는 첫째, 북한인권기록보 존소는 형사소추뿐만 아니라 다른 기능, 예를 들면 인권침해내용을 교육용 목적으로 활용하거나 국제사회의 자료요청에 협조하는 등 자료의 활용성 측면에서 많은 제약이 따른다는 것이다. 국가차원에서 북한인권침해와 관련하여 형사처벌과 과거청산 작업이 진행될 경우에도 법무부나 검찰은 그 기록의 보유기관에 대하여 자료요청을 할 수 있 으므로 활용도를 낮춰가면서 직접 자료를 관리할 이유가 없다는 것이다. 둘째, 법무부 에 형사소추를 목적으로 한 북한인권기록보존소를 설치한다면 북한으로부터 내정간섭 이라는 정치적 역공의 빌미를 제공하고 남북 간에 첨예한 외교적 마찰을 초래할 가능 성이 높다면서 독일의 경우에 법무부가 주도하여 기록보존소를 운영한 것은 우리나라 의 인권위원회와 같은 독립적인 인권기구가 설치되어 있지 않았다는 점도 유의할 필 요가 있다는 것이다. 반면 국가인권위원회는 인권에 대한 전문적인 능력과 국제인권규 범을 바탕으로 북한의 인권침해에 대한 현황 평가, 인권침해의 사안별 기록 및 활용을 유연하게 할 수 있고, 정부로부터 독립된 기관으로서 정권의 대북정책에 직접적인 영 향을 받지 않으므로 북한의 압박으로부터 상대적으로 자유로울 수 있으며 국가차원의 기록보존에도 불구하고 정부를 곤란한 처지에 놓이도록 하지 않을 수 있는 장점이 있 다고 주장한다. 20) 19) 배명근, 북한인권법안(윤상현 황진하 이인제 조명철의원 대표발의) 검토보고서 (국회 외교통상통 일위원회 전문위원 검토보고서, ), 38-40면.

33 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 31 다. 법무부 설치안 법무부의 견해를 정리해 보면 첫째, 북한인권기록보존소는 형사적 처벌을 위한 소추 기능과 복권 등 피해 회복조치 관련 집행기능이 함께 부여된 기관에 설치되어야 통일 후 체제불법 청산이란 본연의 임무를 수행할 수 있으며, 수사권 및 소추권이 없는 기 관에 설치할 경우 북한에 대한 경고 및 인권침해 억제 효과도 충분히 달성하기 어렵다 는 것이다. 둘째, 조사과정의 인권침해 방지와 개인정보 보호를 위해 범죄 피해자 조사 에 준하는 조사능력과 형사사건에 준하는 자료관리가 필요하다고 한다. 셋째, 민간단체 나 권고적 성격의 기구에 설치될 경우에는 수집 및 조사자료의 성격상 증거능력 측면 에서 근본적인 한계가 존재하고, 북한이탈주민 입국절차상 합동신문 과정에 참여할 수 있는 기관에 의한 조사가 필수적이며, 정확한 검증을 위해 국정원 등 대공수사기관과 의 긴밀한 협조가 긴요하다고 하다고 주장한다. 이런 점을 고려할 때 법무부는 통일 후 체제불법 청산과 관련된 계획을 수립 중에 있고, 북한의 인권침해 문제에 대해 가 장 객관적이고 공신력이 있는 조사 및 자료수집 체계를 갖추고 있으며, 서독의 경우도 베를린장벽 총격사건 후 1961년 각 주 법무장관 회의의 결정을 통해 접경지역인 니더 작센 주 법무부 산하에 잘츠기터 중앙기록보존소를 설치한 점 등을 고려할 때 법무부 산하에 설치하는 것이 바람직하다는 것이다. 2. 과거청산 관점에서 본 검토 의견 앞에서 살펴본 바와 같이 과거청산을 염두에 둔 북한인권기록보존소를 설치한다면 그 자체로 북한 정권과 북한 내 인권침해 기관에 종사하는 관료 개개인들에 대한 심리 적 압박의 효과는 상당할 것이다. 즉, 북한인권기록보존소 설치를 포함한 북한인권법 제정 자체만으로도 북한의 강력한 반발은 당연히 예상이 되는 것이다. 따라서 북한인 권기록보존소를 법무부에 설치할 것인지 아니면 국가인권위원회에 설치할 것인지의 문제에 대해서는 북한의 반발 여부나 그 정도를 크게 고려할 것은 아니다. 오히려 중요한 것은 북한의 반응이 아니라 어느 기관에 설치하는 것이 가장 주된 20) 윤남근, 북한인권법 제정 필요성과 북한인권기록보존소 설치의 의의, 국가인권위원회 북한민주화위원회 공동주최 역사적 시대적 과제로서의 북한인권법 제정 세미나 자료집(국가인권위 원회, 2013), 26-27면. 김태훈, 북한인권법의 제정 필요성과 방향, 선진통일당 정책위원회 주최 북한인권법, 어떻게 할 것인가 세미나 자료집(2012), 12-14면도 거의 동일한 취지이다.

34 32 통일과 법률 목적인 과거청산 업무와 관련하여 더 효율적이고 실용성이 있으며, 북한 정권이나 인 권침해기관 종사자들에 대한 심리적 압박을 통한 인권개선의 효과가 더 있을 것인가 를 고민하는 것이 바람직한 접근방법이라고 본다. 이와 같은 입장에서 북한인권기록보존소 설치를 어디에 할 것인지를 생각해 본다면 국가인권위원회 보다는 법무부내에 설치하는 것이 바람직하다고 본다. 좀 더 정확하게 표현하자면 국가인권위원회가 위 업무를 하도록 할 것인지와 무관하게 법무부에서는 반드시 북한인권기록보존소의 설치 여부와 관계없이 해당 업무를 수행하여야만 한다 고 본다. 따라서 굳이 위 두 기관 중 어느 한 기관을 선택해야 한다면 법무부에 설치 하는 것이 바람직하다고 보는 것이다. 그 이유에 대해서는 앞에서 밝힌 법무부의 주장 과 더불어 다음과 같은 점을 들 수 있다. 첫째, 통일 이후 과거청산이 남아프리카공화국의 사면 방식이나 통일독일의 사법적 청산 방식 중 어느 방식을 택하더라도 가장 중요한 것은 실체적 진실을 규명하는 문제 이다. 실체적 진실의 규명은 행정조사보다는 수사의 방식이 훨씬 더 적합하다. 물론 국 가인권위원회에서도 충분히 능력 있는 인력을 확보하여 피해자들의 진술을 자세히 기 록할 수도 있을 것이다. 하지만 단순히 인권침해사실을 조사하는 것과 형사소추를 전 제로 한 수사기록의 작성에는 질적으로 많은 차이가 발생할 수밖에 없다. 제대로 된 실체 파악을 위해서는 피해자나 목격자의 진술이라고 해서 이를 그대로 기록만 해서 는 안 된다. 범죄수사에 있어서의 피해자 진술과 같이 이들을 상대로 진술내용에 모순 되는 부분은 없는지 살펴보고, 모순되거나 일반 경험칙에 반하여 납득하기 어려운 부 분이 있으면 이를 지적하고 재확인하는 등 수없이 반복되는 재질문을 통해 사실관계 를 명확히 밝힐 필요가 있다. 또한 그 진술을 뒷받침 할 수 있는 다른 증언이나 증거 물은 없는지 등 증거확보를 위한 노력도 병행해야 한다. 무엇보다도 가해자가 누구인 지를 최대한으로 특정해 놓아야 한다. 이런 작업들은 노련한 수사경험을 갖춘 검사들 이 직접 수행하는 것이 가장 적합하다 할 것이다. 둘째, 과거청산이 통일독일과 같이 사법적 청산 방식이 된다면 증거자료로 가장 중 요한 것은 수사기관이 작성한 피해자나 관련자들의 진술조서이다. 그런데 통일 이후 과거청산이 진행될 때 비로소 검찰이 국가인권위원회로부터 자료를 넘겨받아 검토하 고, 형사소추에 필요한 내용을 확보하기 위해 피해자들을 상대로 다시 진술을 받고자 한다면 이미 피해자가 사망한 경우도 있을 수 있고, 오래전 일을 다시 정확하게 기억

35 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 33 해 내기 어려울 것이다. 또한 과거청산을 염두에 두고 인권침해사례를 조사한다면 가 해자에게 적용할 죄명과 적용 법조를 염두에 두고 해당 범죄의 구성요건에 필요한 사 항을 조사해서 기록에 남겨야 한다. 이와 같은 방식의 조사 역시 국가인권위원회나 다 른 행정기관에서 하는 것은 적절하지 않고 수사기관, 특히 검사 작성의 진술조서를 통 해 이루어지는 것이 바람직하다고 본다. 셋째, 북한 인권침해 기관에 종사하는 관료들에 대한 심리적 압박을 통한 인권침해 방지 효과 면에서 보더라도 국가인권위원회 보다는 형사소추권을 가지고 있는 법무부 산하 검찰청의 검사들이 업무를 담당하는 것이 효과적일 것이다. 또한 검찰에서 위 업 무를 담당할 경우, 사안에 따라서는 가해자가 명확히 특정되는 경우에는 미리 이들을 입건하여 기소중지 처분을 둘 필요성도 있는데, 이를 위해서도 법무부가 위 업무를 담 당하는 것이 효율적이다. 넷째, 비용 등 국가예산의 측면에서 보더라도 국가인원위원회에 별도 기구를 설치하 고, 새로운 인력을 확보하기 보다는 이미 전국적 조직망을 갖춘 검찰조직을 그대로 활 용하는 것이 유리할 것이다. 더군다나 북한의 급변사태 등이 통일로 이어질 경우에는 통일에 임박하여 대규모의 북한이탈주민이 발생할 것이다. 이들을 상대로 한 인권침해 조사를 원만히 수행하기 위해서는 전국적 조직을 갖춘 검찰이 아니면 감당하기 어려 운 일이다. 다만 법무부에 북한인권기록보존소를 설치한다고 하더라도 국가인권위원회가 주장 하는 바와 같이 북한인권기록은 통일 이후의 과거청산자료로만 활용되는 것은 아니라 는 점을 유념할 필요가 있다. 따라서 법무부 자체적으로 인권침해내용을 교육용 목적 으로 활용하거나 북한인권 개선을 위한 국제사회와의 공조 등에도 소홀함이 없도록 해야만 한다. 아니면 필요한 범위 내에서 국가인권위원회를 비롯한 다른 국가기관과의 자료공유 등 업무협력이 원만하게 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다. 마지막으로 북한인권기록보존소를 법무부에 설치하는 것이 바람직하다고 해서 다른 기관이나 민간단체는 더 이상 이에 관한 업무를 하지 말아야 한다는 주장은 아니라는 것을 강조하고자 한다. 오히려 통일연구원이나 대한변호사협회, 북한인권정보센터가 지금까지 수행하여 온 북한인권기록 관련 업무는 더욱 확대 발전시켜 법무부와 상호 네트워크를 구축하는 것이 바람직할 것이다. 국가인권위원회 역시 업무가 중복된다고

36 34 통일과 법률 하여 현재 진행하고 있는 북한인권기록 업무를 중단할 필요는 없다고 본다. 북한인권 기록의 주된 목적이나 활용 방법이 각 기관 또는 단체마다 차이가 있기 때문에 각자 자신들의 목적에 부합하는 범위에서 관련 업무를 추진할 필요가 있다. 또한 어느 한 기관이 위 업무를 독점하게 되면 그 기관에서 간과하는 부분을 보완할 방법이 없게 된 다. 따라서 어느 정도 중복되는 부분이 있더라도 여러 기관이 북한인권기록 업무를 수 행하면서 다른 한편으로는 네트워크를 구축하여 상호 협조를 하는 것이 가장 바람직 한 형태라 할 것이다. 독일의 경우에도 동독의 인권침해기록보존 업무를 주로 중앙법무기록보존소가 담당 한 것은 사실이다. 하지만 위 중앙기록보존소 외에도 베를린 전독일연구소 에서는 인 권침해, 정치재판판결, 피구금자학대, 강제입양, 출국관련 범죄사례에 관한 130,000건의 문서가 보관되어 있었고, 포츠담의 군사중간기록보관소(Militärisches Zwischenarchiv) 에 서도 내독국경에서의 총격사건에 관한 100,000건 이상의 일일보고서가 보관되어 있었 다는 점을 간과해서는 안 될 것이다. 21) Ⅶ. 결어 북한의 인권침해 상황의 심각성에 대한 국제사회의 우려는 날로 깊어지고 있고, 이 를 개선하기 위한 노력도 강화되고 있다. 북한의 인권개선 문제를 해결하려면 먼저 북 한의 인권침해 실태에 대한 정확한 파악이 필요하다. 그러나 북한인권침해 실태에 대 한 우리 정부의 체계적인 조사 및 자료 관리는 제대로 이루어지지 않고 있다. 이 문제 를 해결하기 위해 북한인권침해에 대한 조사 등을 목적으로 한 북한인권기록보존소의 설치 및 운영에 대한 내용을 포함한 북한인권법안에 2005년에 처음 발의되었고, 현 국 회에도 5개의 유사한 법안에 발의되어 있다. 하지만 아직도 이에 대한 찬반론이 팽팽 하게 맞서고 있는 상황이어서 법안 통과를 낙관할 수 없는 상황이다. 이러한 상황에서 북한인권법안의 핵심 내용인 북한인권기록보존소 설치의 필요성 및 그 소재를 어디에 두는 것이 바람직한 지에 대하여 통일이후의 북한에 대한 과거청 21) 박수희, 형법을 통한 독일통일의 구동독 체제불법 청산에 관한 연구, 경희대학교 박사논문(1999), 233면.

37 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 35 산의 관점에서 살펴보았다. 북한인권법안은 북한의 인권증진을 목적으로 하고 있다. 법안의 핵심내용인 북한인 권기록보존소는 이를 위해 북한의 인권침해사례를 조사 수집 기록 보존하면서 북 한인권 개선의 촉구자료로 활용하기 위한 것이다. 그러나 다른 한편으로는 위 보존소 가 구서독의 잘츠기터 중앙기록보존소를 모델로 하였다는 점에서 알 수 있는 바와 같 이 장차 남북한이 통일되었을 때 북한의 체제불법에 대한 과거청산의 중요한 자료로 활용하기 위한 것이라는 점을 주목할 필요가 있다. 장차 북한의 인권침해 가해자들에 대한 과거청산의 형태가 어떤 방식으로 전개될 지 단정할 수는 없지만, 그 형태 여부 와 관계없이 정확한 침해행위의 실체를 파악하는 것은 반드시 필요한 일이다. 이를 위 해서는 인권침해의 피해자들에 대한 조사 및 광범위한 자료 수집과 보존이 필요하다. 북한인권기록보존소의 설치를 포함하여 북한인권법 제정을 반대하는 입장은 이로 인한 남북관계의 경색에 대한 우려를 가장 큰 이유로 들고 있다. 물론 북한인권법이 제정된다면 북한의 이에 대한 강력한 반발은 당연히 예상되는 일이다. 하지만 남북관 계가 위 법 제정 하나 의해서만 좌우되는 것은 아니다. 오히려 독일의 사례에서 보는 바와 같이 북한인권기록보존소를 설치하면 북한에서 자행되는 인권침해행위에 대한 간접적 압박을 통해 상당한 인권개선의 효과를 기대할 수 있을 것이다. 일각에서는 북 한인권법의 제정 없이도 사실상 북한인권기록 보존을 할 수 있다는 주장을 한다. 하지 만 관련 법 제정 없이는 정권 교체 때마다 해당 업무의 중요성을 달리하여 지속적이고 체계적인 업무추진도 어렵고 예산과 인력 확보도 쉽지 않다. 현재 발의된 5개의 법안 중 3개의 법안이 그 소재를 국가인권위원회에 두는 것을 내 용으로 하고 있다. 하지만 국가인권위원회에 설치하는 것보다는 수사권이 있는 법무부 에 두는 것이 북한에 대한 심리적 압박을 통한 인권침해 방지 효과도 극대화할 수 있 다. 나아가 통일 이후 가해자들에 대한 과거청산을 위한 증거자료로 활용하기 위해서 도 형사소추권을 가진 검사들이 직접 인권침해조사를 하고 피해자 진술조서를 작성할 필요가 있다. 인권침해 피해 사례에 대한 조사에 있어서도 수사경험이 많은 검사들이 직접 관여하는 것이 효율적이다. 또한 국가인권위원회 내에 추가 인력을 확보하기 보 다는 전국적 조직망을 갖춘 검찰 조직을 그대로 활용하는 것이 예산을 절약할 수도 있 다. 북한이탈주민이 대량으로 발생하더라도 즉각 대처할 수 있다는 장점도 있다.

38 36 통일과 법률 유엔의 세계인권선언 기초위원회 위원장으로 활약한 영국의 정치학자이자 역사학자 인 에드워드 핼릿 카(Edward Hallett Carr)는 역사란 현재와 과거 간의 끊임없는 대화라 며 기록의 중요성을 강조했다. 현재와 대화할 수 있으려면 기록해야 하고, 그래야 공동 의 기억이 될 수 있는 것이다. 현재 북한에서 자행되고 있는 인권침해 역시 우리의 분 단 상황에서 벌어지고 있는 우리의 역사이다. 이를 기록하고 보존하는 일은 그 자체로 서 가치가 있는 일이다. 모든 문제의 해결은 실태를 정확하게 파악하는 것에서 시작된다. 북한인권침해에 대 한 기록 업무의 필요성과 중요성을 다시 한 번 되새겨 봐야만 한다. 정권의 교체나 각 정부의 대북 정책과 관계없이 일관되게 체계적으로 북한인권침해에 대한 기록 업무가 수행될 수 있도록 조속한 시일 내에 북한인권법이 제정되면서 그 업무를 가장 효율적 으로 수행할 수 있는 법무부 산하에 북한인권기록보존소가 설치 운영되어야 할 것이다. (논문접수 : / 심사개시 : / 게재확정 : )

39 북한 과거청산과 북한인권기록보존소 설치에 관한 고찰 37 참 고 문 헌 김태훈, 북한인권법의 제정 필요성과 방향, 선진통일당 정책위원회 주최 북한인권법, 어떻게 할 것인가 세미나 자료집(2012) 김하중, 체제불법 청산방안에 관한 헌법적 고찰-구 동독과 북한의 체제불법을 중심으 로-, 고려대학교 박사논문(2008) 박수희, 형법을 통한 독일통일의 구동독 체제불법 청산에 관한 연구, 경희대학교 박 사논문(1999) 배명근, 북한인권법안(윤상현 황진하 이인제 조명철의원 대표발의) (국회 외교통상통일위원회 전문위원 검토보고서, ) 검토보고서 법무부, 통일독일의 동독 체제불법청산 개관 (법무부, 1995) 베른하르트 젤리거, 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권 침해사례 수집소의 역할과 성과, 통일과 법률, 통권 제8호(법무부, ) (사)북한인권정보센터 부설 북한인권기록보존소, 2013 북한인권백서 ((사)북한인권정 보센터 부설 북한인권기록보존소, 2013) 윤남근, 북한인권법 제정 필요성과 북한인권기록보존소 설치의 의의, 국가 인권위원회 북한민주화위원회 공동주최 역사적 시대적 과제로서의 북한인 권법 제정 세미나 자료집(국가인권위원회, 2013) 이건묵, 동독주민과 북한주민의 인권침해 기록보존소에 대한 정치적 갈등사례 비교와 시사점, 사회과학 담론과 정책, 제4권 2호(경북대학교 사회과학연구원, ) 이용준, 북한인권법안(심윤조의원 대표발의) 전문위원 검토보고서, ) 검토보고서 (국회 외교통상통일위원회 조정현, 유엔 북한인권 조사위원회(COI) 보고서 분석 및 평가(전자자료), 주요국제문 제분석 (국립외교원 외교안보연구소, 2014) 데일리NK 연합뉴스 중앙일보

40 38 통일과 법률 <Abstract> Review of Transitional Justice and the establishment of North Korean Human Rights Archive Han Myung Sub The occurrence of current human rights violation cases in North Korea as of today's divided Peninsula is also part of our history. The act of recording and preserving the cases itself is significant. Especially for establishing unified society and pursuit of future oriented Unified Korea, record of North Korean human rights violation cases is required as a process during transitional justice. It is not a matter of a choice but required action. Nevertheless, there is a strong disagreement in the issue of North Korean Human Rights Act and the establishment of North Korean Human Rights Archive. Even in the issue of human rights, which is a universal value of mankind, the perspective of North Korean human rights varies in a great scale depending on the view of North Korea. This paper aims to examine North Korean Human Rights Archive from the perspective of transitional justice. One reviewed the relationship between the North Korean human rights records and transitional justice, the current situation of North Korean human rights violation record, the need for legislation of North Korean Human Rights Act which includes the principles of establishment of North Korean Human Rights Archives, and the need for preservation of the North Korean human rights records by the Ministry of Justice. In addition, regardless of South Korean's regimes change and its political policy of North Korea, one hopes continuous efforts towards North Korean human rights violation cases recording activity and immediate legislation of the North Korean Human Rights Act. Key Words North Korean human rights, North Korean Human Rights Archives, North Korean Human Rights Act, transitional justice, Rome Statute of the International Criminal Court, Act on the Punishment of Criminal Within The Jurisdiction of The International Criminal Court.

41 연구논문(2) DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 * 22) 제 성 호 (중앙대학교 법학전문대학원 교수) 요 약 문 현재 한반도의 DMZ는 말 그대로 비무장화된 지역이 아니라 이미 오래 전에 중무장화된 지역으로 변하였다. 이에 따라 DMZ의 완충기능은 상당히 약화되어 있으며, 언제든지 무력 충돌 가능성이 상존하는 것이 현실이다. 이 때문에 DMZ를 긴장완화 및 평화 조성의 전진기 지로 만드는 작업이 시급히 요구되고 있다. 이런 한반도 안보상황을 감안할 때 박근혜 대통 령이 2013년 제안한 DMZ세계평화공원 구상은 한반도 평화 증진에 기여함은 물론 남북화 해 협력을 견인할 수 있는 유용한 대북 제안이라고 볼 수 있다. 이 구상을 추진하기 위해 서는 다양한 법적 문제의 검토 및 철저한 대비가 요구된다. 본고에서는 이를 국제법적 측면, 남북관계 및 통일법적 측면, 국내법적 측면으로 나누어 고찰하였다. 무엇보다도 강조할 것은 DMZ세계평화공원 구상이 현실화되기 위해서는 3중 구조의 합의, 즉 유엔사-북한군 간의 장성급회담에서 DMZ 일부구역 개방을 위한 양자 간의 국제적 합의, 유엔사와 한국 국방부 간의 관리권 이양에 관한 국제적 합의, 그리고 남북한 당국(특히 국방부 장관) 간의 DMZ 세계평화공원 조성 지원을 위한 민족내부적 합의가 필요하다는 점이다. 주제어 비무장지대(DMZ), 평화적 이용, 세계평화공원, 정전협정, 유엔군사령부(유엔사), 유엔사-북 한군 간 장성급회담, 관할권, 관리권 이 글은 2013년 10월 필자가 작성, 통일연구원에 제출한 개조식 용역보고서(미출판)를 대폭 수정 보완해 논문형식으로 재작성한 것이다.

42 40 통일과 법률 Ⅰ. 서언 Ⅱ. DMZ의 설치와 법적 성격 1. DMZ의 설치 2. DMZ의 법적 성격과 관할권 Ⅲ. DMZ의 현황과 DMZ세계평화공원 구상의 의의 1. DMZ의 현황 2. DMZ의 평화적 이용의 주요 사례 3. DMZ세계평화공원 구상의 의의 目 次 4. DMZ세계평화공원 구상 관련 북한의 예상태도와 한국의 대응논리 Ⅳ. DMZ세계평화공원 구상 추진시 법적 고려사항 1. 국제법적 측면 2. 남북관계 및 통일법적 측면 3. 국내법적 측면 Ⅴ. 맺는 말 Ⅰ. 서언 박근혜 대통령은 버락 오바마 미국 대통령과 첫 한 미 정상회담을 가진 후 다음 날인 2013년 5월 8일(현지시간) 미국 의회를 방문, 상ㆍ하원 합동회의 연설을 통해 비 무장지대(Demilitarized Zone: DMZ)에 세계평화공원을 만들겠다는 의지를 천명했다. 즉, 박 대통령은 한반도 신뢰프로세스를 유지해 나가면서 DMZ 내에 세계평화공원을 만 들고 싶다 며 그곳에서 평화와 신뢰가 자라나는 계기가 됐으면 한다 고 밝힌 것이다. 박 대통령은 지난해 대선 경기지역 공약에서 경기 북부지역 개발과 함께 DMZ 한반 도 생태평화벨트 를 조성하겠다고 말한 바 있지만, 1) 이처럼 세계평화공원 건립을 언급 한 것은 처음이다. 박 대통령이 방미 기간에 밝힌 DMZ세계평화공원 구상은 남북과 유엔, 미국이 함 께 참여하는 그랜드 플랜으로 북한을 제외한 당사자들과 상당한 협의가 진행되고 있 는 것으로 알려지고 있다. 이와 관련, 동년 5월 13일 청와대의 한 핵심 관계자는 이번 방미 기간에 유엔과 미국에 DMZ세계평화공원 구상을 설명하고 동의를 요청했으며 긍정적인 답변을 들은 것으로 알고 있다 면서 넘어야 할 산은 많지만 대통령의 추진 1) 새누리당은 18대 대선에 즈음하여 서울 경기 지역공약의 6번째 공약으로 DMZ 한반도 생태평화벨트 조성을 제시한 바 있다. 새누리당, 세상을 바꾸는 약속, 책임있는 변화, 제18대 대통령선거 새누리당 정책공약, 시 도공약집 ( ), 46면.

43 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 41 의지가 강하고 이미 상당한 검토가 이뤄져 있다 고 말했다. 2) 이후 박 대통령은 동년 8 월 15일 광복절 68주년 기념사에서 DMZ세계평화공원 구상을 정식으로 북한측에 제 의하였고, 2014년 3월 28일 독일의 드레스덴을 방문한 계기에 드레스덴 공대에서 한 반도 평화통일을 위한 구상 (일명 드레스덴 대북 3대 제안 ) 3) 을 발표하였는데, 여기서 DMZ세계평화공원 구상의 수용을 다시 한 번 북한측에 촉구한 바 있다. 이상의 점에 비추어 박근혜 정부는 임기 5년 내에 DMZ세계평화공원 구상의 실천 을 위하여 다각도의 노력을 기울일 것이 분명하다. 다만 이 구상이 결실을 맺으려면 북한의 적극적인 호응이 있어야 함은 두말할 것도 없다. 4) 하지만 아직까지 북한이 그 러한 자세를 보일 조짐은 나타나고 있지 않다. 따라서 한국 정부로서는 북한의 진정성 있는 태도 변화를 유도하기 위하여 계속 노력하여야 한다. 더불어 모든 남북관계 사안 및 통일정책 과제가 그러하듯이 안정적인 추진을 위해 서는 반드시 법적 측면의 고려가 이루어져야 한다. 그리고 발생가능한 법적 문제를 미 리 예측하여 해결을 추구해 나감에 있어서 법적 제도화 및 규범화는 필수적으로 요구 된다. 물론 그러한 작업은 DMZ세계평화공원 조성사업의 법적 안정성 및 예측 가능 성을 제고하게 될 것이다. 이러한 점을 고려할 때 지금부터 법적 측면에서 철저한 준 비를 해두는 노력이 긴절하다고 하겠다. 이 같은 문제의식 아래 본고에서는 DMZ세계 평화공원 조성 시 제기되거나 검토해야 할 국제법적 및 국내법적 문제 혹은 고려사항 을 개괄적으로 고찰하기로 한다. 2) 박 대통령도 이날 대통령수석비서관 회의에서 DMZ 평화공원은 그 지역을 관할하고 있는 유엔, 미국 등과도 얘기를 나눠 봐야 할 문제가 될 것 이라며 세부 추진 의지와 방향을 간접적으로 내비쳤다. 앞서 박 대통령은 6일(현지 시간) 미국 뉴욕에서 진행된 반기문 유엔 사무총장과의 비공개 면담에서도 이 내 용을 상의한 것으로 알려졌다. 유엔 깃발 앞세워 DMZ 세계평화공원에 北 참여 유도, 동아일보, 2013년 5월 14일자. 3) 박근혜 대통령이 2014년 3월 28일 독일 드레스덴 공대 명예박사 학위 수여식에서 행한 한반도 평화통 일을 위한 구상 연설 참조. 4) 다만 이와 관련해서 북한 당국도 DMZ세계평화공원 에 대해 반드시 부정적인 입장만 갖고 있는 것은 아니라는 발언이나 보도가 있었음은 주목을 요한다. 이 구상과 관련된 김양건 조선노동당 통일전선부장 의 발언( 동아일보 2013년 8월 12일자)과 박상권 평화자동차 사장의 언론 인터뷰( YTN 2013년 8월 11일자 보도, 주간조선 2271호, 2013년 8월 26일자) 등이 그런 예다.

44 42 통일과 법률 Ⅱ. DMZ의 설치와 법적 성격 1. DMZ의 설치 DMZ는 1953년 7월 27일 6.25전쟁을 종식시키기 위해 체결된 한국군사정전협정(이하 정전협정이라고 함)이라는 특별국제법에 의해 설치되었다. 정전협정 제1항은 다음과 같이 규정하고 있다. 1. 한 개의 군사분계선을 확정하고 쌍방이 이 선으로부터 각기 이(2)키로메터씩 후퇴 함으로써 적대군대 간에 한 개의 비무장지대를 설정한다. 한 개의 비무장지대를 설정하여 이를 완충지대로 함으로써 적대행위의 재발을 초래할 수 있는 사건의 발생을 방지한다. 정전협정 그 자체의 성질과 상기 규정을 고려할 때 다음 3가지 결론을 도출할 수 있다. 첫째, DMZ는 정전협정이란 국제법에 따라 설치되었으며, 정전협정 당사자는 정전협 정이 존속하는 한 DMZ 제도에 구속된다. 정전협정의 어느 당사자도 자신의 국내법(사 후입법)을 내세워 DMZ를 폐지할 수 없다. 이와 관련, 정전협정 제61항과 제62항 5) 은 정전협정의 수정 증보 및 효력(유효기간)에 관한 특칙을 명시하고 있다. 둘째, DMZ는 군사분계선을 중심으로 남북 방향 각각 2km(총 4km)에 이르는 한 개 의 벨트를 형성한다. 셋째, DMZ의 본질적 성격은 군사적 완충지대이다. 곧 DMZ의 설치목적은 양측 군대 간의 이격과 완충을 통해 적대행위의 재발을 초래할 수 있는 사건의 발생을 방지하는 데 있다. 5) 정전협정 제61항 : 본 정전협정에 대한 수정과 증보는 반드시 적대쌍방 사령관들의 호상 합의를 거쳐 야 한다. 정전협정 제62항 : 본 정전협정의 각 조항은 쌍방이 공동으로 접수하는 수정 및 증보 또는 쌍방의 정 치적 수준에서의 평화적 해결을 위한 적당한 협정 중의 규정에 의하여 명확히 교체될 때까지는 계속 효력을 가진다.

45 DMZ세계평화공원 구상의 의의와 법적 고려사항 DMZ의 법적 성격과 관할권 가. DMZ의 법적 성격 전술한 바와 같이 DMZ는 남북한의 어느 국내법에 의해 설치된 것이 아니라 정전협 정이라는 국제법에 의해 설치되었다. 따라서 정전협정의 정신과 문맥 속에서 DMZ의 법적 성격이 파악되어야 한다. DMZ의 법적 성격은 다음 몇 가지로 나누어 설명될 수 있다고 생각된다. 첫째, DMZ는 비무장화 내지 중립화란 목적 달성을 위해 특별히 설치된 군사지역일 뿐이다. DMZ의 설치는 동 지역의 영유권(공법적 의미) 귀속이나 개별 소유권(사법적 의미)의 행방에 영향을 주지 아니 한다. 둘째, 정전협정은 전체적으로 DMZ를 하나의 단위체'(a single unit)로 보는 입장을 취하고 있다. 이와 관련해서 이장희 교수는 DMZ를 남북한의 공동영유(condominium) 지역으로 성격지우기도 한다. 6) 물론 그렇게 볼 수 있는 측면이 있는 것이 사실이다. 하지만 지금까지 유엔군사령부(United Nations Command: UNC, 이하 유엔사라고 함)나 남북한 당국이 공식적으로 그런 입장을 표명한 바는 없다. 대한민국은 군사분계선 이 남의 DMZ는 대한민국의 관할영토로, 그리고 북한은 군사분계선 이북의 DMZ를 그들 의 관할영역으로 인식하는 태도가 오히려 더욱 정전협정 실행(실무관행)에 부합한다. 아마도 이 같은 태도는 DMZ 남측 지역의 민사행정 및 구제사업에 대한 집행책임이 유엔군사령관에게, 그리고 DMZ 북측 지역의 민사행정 및 구제사업에 대한 집행책임이 북한군사령관에게 있는 것과 무관치 않은 것으로 생각된다. 셋째, DMZ는 일종의 국제관할지역이다. 정전협정에서는 군사정전위원회란 국제기관 (합의체기관)을 설치하여 DMZ에 대한 국제관할의 책임을 담당토록 하였다. 정전협정 에 따라 군사정전위원회가 갖는 권한은 1 DMZ 내에 설치한 일체 표식물의 건립 감 독권(제4항), 2 DMZ 진입을 위한 특정의 허가권(제9항), 3 DMZ 내 위험물 철거 지 시 및 감독권(제13항 ㄱ목), 4 군사정전위원회(이하 군정위라고 함) 본부 부근 DMZ에 건설된 비행장의 용도 결정권(제13항 ㅈ목), 5 군정위 본부 위치 이설권(제25항 ㄱ목), 6) 이장희, 세계화와 비무장지대의 평화적 이용을 위한 법적 기본문제, 명지대학교 사회과학연구소, 세 계화와 통일정책의 당면과제, 제9회 통일문제 세미나, , 21면.

46 44 통일과 법률 6 필요한 절차 규정 채택권(제25항 ㄷ목), 7 비무장지대 관련 정전협정 규정의 집행 감독권(제25항 ㄹ목), 8 공동감시소조 사업 지도권(제25항 ㅁ목), 9 정전협정 위반사 건 협의 처리권(제25항 ㅂ목), 10 적대쌍방 사령관 간에 통신을 전달하는 중개권(제25 항 ㅈ목), 11 전쟁포로송환위원회와 실향사민 귀향협조위원회의 사업 지도 감독권(제 25항 ㅇ목), 12 증명 문건 및 휘장, 식별 표식 발급권(제25항 ㅊ목) 등이다. 넷째, DMZ는 대한민국의 통치권(imperium)이 1 정전협정에 따라, 2 주로 군사적 측면에서, 3 군사정전위원회 혹은 적대 쌍방사령관(유엔군사령관, 조선인민군 최고사 령관 및 중국인민지원군사령관)에 의해 상당한 제약을 받는 지역이다. 하지만 통치권 을 제외한 영유권(dominium)은 이른바 잔존주권(residual sovereignty)으로서 여전히 대한 민국에 귀속되어 있다. 나. DMZ에 대한 관할권 1953년 7월 정전협정이 체결된 후 2000년 이전까지 군정위나 유엔사는 DMZ에 대한 관할권이란 표현을 사용한 적이 없다. 공산측 사령관(북한과 중국)도 마찬가지였다. 사 실 정전협정에서도 직책과 권한이라는 용어를 사용하면서도 관할권이란 용어는 사용 하고 있지 않다. 그런데 2000년 6월 남북정상회담 이후 서울-신의주 간 철도와 개성-문산 간 도로, 그 리고 금강산 관광을 위한 남북 간 도로의 연결을 위하여 DMZ 일부를 개방하고 해당 지역의 지뢰를 제거하는 문제를 처리하는 과정에서, 관할권 (jurisdiction)과 관리 권 (administration)이라는 개념이 등장하였다. 이 개념은 유엔사가 제기하였고, 한국 국 방부가 동의한 것으로 보인다. 북한도 이 같은 개념 구별을 하고 있는지는 분명치 않 으나, 북한군이 한국군에 대하여 정전협정 상의 문제에 대한 직접 협상권과 포괄적인 처리권을 인정하고 있지 않음은 분명하다. 이러한 점에 비추어 북한측이 유엔사의 구 별을 사실상 묵인하는 것으로 파악된다. 이와 관련, 한국 국방부와 유엔사 사이에 2003년 5월 23일 군사분계선 통과승인에 관해 특별한 약정이 체결됐다고 한다. 그에 따르면, 정전협정에 대한 유엔사-북한군의 권한은 관할권 으로 DMZ 내 일부 지역을 남북관리구역으로 지정 설치, DMZ 진입 승인, MDL 통과 승인, 정전협정과 관계되는 문제의 처리, 정전협정의 유지를 담당한 다. 반면 한국군-북한군의 권한은 관리권 으로 지뢰제거, 철도 도로 및 지원 제반시설