142 KHU 글로벌 기업법무 리뷰 제3권 제1호 관심의 대상이 되고 있으며, 특히 세종시법 수정안의 국회통과 여부가 국가적인 관심사가 되 고 있다. 이러한 시점에서 정부의 지역균형발전 정책, 특히 세종시 문제에 대하여 어떠한 관점에서 접근하는 것이 올바른 판단일지 검

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1 연구 논문 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 The Se-Jong City The Balanced Regional Development Policy And Legislative Policy 경희대학교 법학전문대학원 강 경 덕* / 강 준 구* / 김 지 연* 오 준 호* / 이 준 철* / 장 유 리* I. II. III. IV. V. 문제의 제기 우리나라의 지역균형개발을 위한 시도들 - 연혁적 검토 세종시 발전에 대한 원안과 수정안의 대립- 정책적 검토 세종시 수정법안에 대한 입법적 검토 결론 및 요약 Ⅰ. 문제의 제기 1. 연구의 의의 노무현 전 대통령의 선거공약으로부터 촉발된 수도이전 정책과 지역균형발전 논의는 입법 과정에서 많은 논쟁을 불러일으켰을 뿐만 아니라 입법이 이루어지고 나서도 헌법재판소의 재 판으로 이어지는 등 그 진행과정이 순탄하지 못했다. 특히 세종시법에 관한 논의는 정권이 바 뀐 후 다시 수정안이 마련되는 등 아직도 현재진행형이다. 게다가 최근 실시된 지방선거에서 야당에 대한 지지율이 증가함에 따라 정부의 주요 정책 추진이 어떠한 방향으로 전개될지가 * 경희대학교 법학전문대학원 전문석사과정, 2010년 법정책학 조별 발표문을 바탕으로 논문을 재구성함. (투고일: , 심사일: , 게재확정일: )

2 142 KHU 글로벌 기업법무 리뷰 제3권 제1호 관심의 대상이 되고 있으며, 특히 세종시법 수정안의 국회통과 여부가 국가적인 관심사가 되 고 있다. 이러한 시점에서 정부의 지역균형발전 정책, 특히 세종시 문제에 대하여 어떠한 관점에서 접근하는 것이 올바른 판단일지 검토해 보고자 한다. 2. 지역균형개발의 규범적 근거 1) 지역균형개발의 규범적 근거 헌법상 지역균형개발이라는 이념은 헌법상의 평등원칙, 지방자치제도의 보장을 위한 전제 라는 점에서 이념적 근거를 찾을 수 있다. 아울러 제정헌법(1948년도)에서부터 균형 있는 국 민경제의 발전 은 경제질서의 이념이었으며 1), 이후 1972년 헌법에서는 국가는 농민 어민의 자조를 기반으로 하는 농어촌개발을 위하여 계획을 수립하며, 지역사회의 균형 있는 발전을 기한다 (동법 제120조 제1항)라고 명시적으로 규정하고 있다. 현행 헌법은 제9장의 경제 조항에서 그 근거를 찾을 수 있고 2), 특히 제123조 제2항은 국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다. 라고 규정하여 지역균형 개발이 헌법상의 이념임을 분명히 하고 있다. 2) 경제의 효율성과 균형개발의 관계 경제의 효율성과 균형개발은 상호모순되는 것이 아닌지 문제될 수 있지만, 헌법 제122조에 서는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용 개발 이라고 규정을 하여 양자를 함께 추구할 수 있 는 이념으로 규정하고 있다. 오히려 지역균형개발이 경제적 효율성을 더욱 높일 수 있다는 점 에서 더욱 더 지역균형개발의 타당성을 찾을 수 있다. 3. 수도권 과밀화 현상의 문제점 - 지역균형개발의 필요성 우리나라는 5차례 경제발전계획을 통한 9% 이상의 경이로운 고도 경제성장 속에서 급격한 도시화가 진행됨과 동시에 국토의 불균형발전이 심화되었다. 특히 수도권에 자원이 집중되는 현상이 두드러졌는데, 이를 완화하려는 정책에 대해서는 다른 지역의 경제를 수도권 수준에 이르도록 하는 균형발전을 주장하는 입장과 이와 반대로 수도권의 공동화, 자원의 박탈을 우 려하는 입장이 대립하고 있다. 1) 제정헌법 제84조 - 대한민국의 경제질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다. 각인의 경제상 자유는 이 한계 내에서 보장된다. 2) 제120조 제2항 국토와 자원은 ~ 균형 있는 개발과 이용을 위하여 ~, 제122조 ~ 국토의 효율적이고 균형있는 이 용 개발과 보전을 위하여 ~, 제123조 제 1항 ~ 농 어촌종합개발과 그 지원 등 ~.

3 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 143 현재 수도권에의 자원 집중 현상은 수도권과 여타 지방 사이의 단순한 수평적 경제불균형을 넘어 수도권의 비대와 지방의 침체라는 양극화 현상을 가속화하고 있다. 수도권에는 인구, 기 업체 본사, 대학, 제조업, 공공기관이 집중되어 있으며 이로 인해 수도권 특히 서울의 주택난과 주택가격 상승, 교통혼잡비용, 대기오염 유발비, 상하수도 등 사회간접자본 유지비 등 사회적 비용이 천문학적으로 증가되는 추세이다. 지방은 인력과 자원의 계속적인 유출 때문에 재정 및 경제기반이 약화되는 등 성장잠재력을 상실하는 문제가 심화되었다. 이러한 불균형은 수도 권 주민의 삶의 질을 떨어뜨리고, 지역간 격차를 심화시켜 국가경쟁력을 약화시킬 뿐만 아니 라 사회적 형평성을 저해하고 지역갈등을 야기하며 궁극적으로 국가공동체의 통합을 저해시 킨다. 3) 따라서 지역균형개발의 필요성은 매우 크다고 하겠다. 국가균형발전위원회나 건설교통부의 조사에 의하면, 선진국들의 경우에는 수도권에의 자 원 집중이 평균 20% 정도로서 우리나라의 50%보다 현저히 낮고, 상위도시의 인구비중이 낮을 수록 1인당 GNP가 높다. 우리나라는 상위 15개 도시 중 8개가 수도권에 밀집하여 미국이나 독 일 등의 선진국과 대조적으로 전형적인 개발도상국형 종주도시국가이다. 4) 아래에서는 지역균 형개발을 위한 외국의 시도들을 간단히 소개하고자 한다. 4. 지역균형 개발을 위한 각국의 시도들 5) 1) 캐나다 온타리오 서드베리(Sudbury)의 도시혁신 캐나다 온타리오주 북부에 있는 서드베리는 세계적으로 중요한 광산도시이다. 1883년 대륙 횡단철도의 건설 당시 광맥이 발견된 이래, 주변 광업 지대에 서비스를 제공하는 중심지로 발 전하였으며, 캐나다 내셔널 철도와 캐나다 태평양 철도가 지나는 교통의 요지이기도 하다. 20세기 말에 들어서면서 서드베리 지역의 광산업 경쟁력이 급속히 약화되자 캐나다 중앙정 부는 서드베리를 광업관련 기업지원서비스와 제련업, 정밀기계공구산업, 환경산업, 운송기구 산업 등의 중심지로 발전시킬 계획을 수립하였다. 가장 먼저 북부발전 및 자원부, 지질조사청, 북부연구개발청 등 중앙행정기관과 국가의 고급핵심기능을 서드베리로 이전하고, 이를 기반 으로 하여 연구소와 첨단기업을 유인하였다. 또한 북부 온타리오 연구원과 혁신도시 추진기관 을 중심으로 지속적인 정책추진과 분석 및 평가를 진행하고, 서드베리 광업지원산업 및 서비 스 클러스터 형성을 위한 적극적인 지원정책을 추진하였다. 그 결과 서드베리 지역에는 13개소의 광업관련 연구소가 입지하였으며, 빠르게 성장하는 지 역 전체 고용의 75%가 연관기업 및 기업지원서비스의 종사자이고, 기업의 84%가 기업협회와 3) 정정목, 균형발전과 행정중심복합도시, 한국행정학회 제1회 국정토론회 발표논문집, 2005년, 3면 참조. 4) 이보영, 혁신도시와 지역 및 국가 경쟁력, 대한지리학회 전국지리학대회 논문집, 2007년, 10면 참조. 5) 남기범, 해외 혁신도시 유사사례와 정책적 시사점, 국토, 2006년 7월호 (통권297호), 30~34면 참조.

4 144 KHU 글로벌 기업법무 리뷰 제3권 제1호 조합 등에 가입하였으며, 이 중 60%가 회합에 정기적으로 참석하여 학습지역(learning region) 으로 발전할 잠재력을 제공하고 있다. 2) 미국 캘리포니아 어바인(Irvine) 비즈니스파크의 신도시와 산업지구의 복합발전 로스앤젤레스 부근에 위치한 어바인시는 캘리포니아 주립대학의 분교가 개설되면서 신도 시 건설과 함께 개발된 도시형 비즈니스파크의 전형이다. 첨단산업지구, 주거지구, 위락지구, 상업지구 및 녹지를 포함한 혁신도시로서, 테크놀러지 센터를 중심으로 의료기기분야에서 세 계적인 첨단단지를 형성하고 있는데 이는 캘리포니아 분교와 산학협동체계를 갖춘 생산업체 들이 집적했기 때문이다. 첨단산업단지 및 도시개발은 민간주도형 개발이었지만 어바인 대학과 시정부의 참여를 수 용하여 민관 합동 개발로 진행되었다. 특히 첨단산업지구가 신도시 건설과 병행되어 첨단산업 지구 주변에는 주택지구 및 신시가지가 인접하고 있기 때문에 유수의 대학과 연결된 산 학 연 협동단지의 형성이라고 할 수 있다. 어바인의 도시발전과 혁신중심 비즈니스파크의 조성은 지역수요에 맞춘 단계적인 도시개 발로 미국 최고의 도시계획과 실리콘밸리형 산업단지 개발이 조화를 이룬 것으로 평가를 받고 있다. 어바인 지역은 로스앤젤레스의 교외라는 점에서 대도시 성장의 효과를 흡수하고, 도시 주변의 낮은 지가를 토대로 개발되면서 그와 함께 대도시와의 연계를 통해 다양한 서비스를 공급받게 됨으로써, 유연한 네트워크 생산체계가 대도시 주변에 형성되기 용이하다는 점을 보 여주는 사례이다. 3) 프랑스 소피아 앙티폴리스(Sophia Antipolis) 혁신도시 프랑스 남부해안의 니스와 칸느의 중간에 위치한 소피아 앙티폴리스는 자연발생적으로 형 성된 첨단기술집적지구이자 과학단지로서, 연구와 기술혁신 및 지역개발이라는 세 가지 목표 를 달성한 성공적인 혁신도시로 평가받고 있다. 소피아 앙티폴리스는 1972년 국가적 관심 하에 개발에 착수하였으며, 초기에는 주로 공공 기관의 입주가 대부분이었으나, 점차 바이오, 정보기술 분야의 첨단기업이 입주하기 시작하였 다. 국가적 세계적 대기업이 입지하면서 외생적으로 성장했지만, 현재는 산업의 지역적 분산 이 아닌 지역 자체의 내생적인 개발과정의 상승효과가 나타나 지역혁신 모델로 발전하였다. 이 지역은 기획에서부터 실행, 운영까지 프랑스 정부가 적극적으로 지원하고 도시의 장기적 인 기획을 유지하고 있다. 또한 도시 내에 연구소, 대학, 기업, 금융기관 등을 집적시켜 상호 접 촉을 용이하게 함으로써 아이디어의 창출, 기숙혁신, 기업설립 유도와 같은 시너지 효과를 최 대한 창출하였다. 나아가 각종 민간 및 공공단체의 설립을 통해 다양한 네트워크를 형성함으 로써 인적 교류가 활발하고 분야별 미팅을 통해 정보를 교환하도록 여건을 조성했으며, 각종

5 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 145 협회 등도 과학적이고 문화적인 생활의 질을 높여 소피아 앙티폴리스가 활력을 갖는데 기여하 였다. Ⅲ. 우리나라의 지역균형개발을 위한 시도들 - 연혁적 검토 1. 참여정부 이전의 시도들 1) 박정희 정부 시기 (1) 경제성장 제일주의 이 시기 우리나라는 효율적인 국가경제발전계획을 위해 산업입지 및 도로, 항만, 용수 등 사 회간접자본 시설에 집중적으로 재원을 투자하였다. 이렇게 경제성장을 국가의 제1목표로 추 진한 결과, 1인당 국민소득이 87불(1962년)에서 1,592불(1980년)로 증가하였을 만큼 비약적인 경제성장을 이루었다. 지역개발도 국가의 산업화와 총량적인 발전의 맥락에서 이루어졌다. 투 자재원이 부족했던 까닭에 투자의 효율성 증대가 가장 중요한 정책적 판단기준이었다. 따라서 정부는 서울-인천, 울산지역을 특정지역으로 선정하여 집중적으로 투자하였다. 잠재력이 높 은 일부 지역에 대한 집중적인 투자는 제한된 자원 속에서 급속한 경제성장을 달성하는데 기 여하였으나, 수도권 및 대도시로 인구와 산업 등이 집중되기 시작하여 장기적으로 지역불균형 을 심화시키는 원인이 되었다. (2) 수도권 인구 과밀집중에 대한 문제 인식과 그에 대한 대응 한편 수도권의 집중현상은 이때부터 문제점으로 인식되었다. 1964년 수도권에 대한 억제시 책 이 마련되었고, 1964년 9월의 국무회의에서 대도시 인구집중 방지책 이 결의되었다 년에 들어와서 지방공업개발법 이 제정되어 지방공업개발단지에 입주하는 공장에 대하여 여 러 가지 세제 혜택을 줌으로써 지방공업입지의 촉진을 꾀하였다. 또한 같은 해에 수도권인구 과밀집중 억제에 관한 기본지침 을 작성되었는데, 인구집중의 해소를 위하여 도 농간의 균형 개발, 국토종합개발계획의 수립, 중앙 집권화 경향의 지양을 기본방향으로 하여, 그린벨트 와 같은 법적 규제구역을 설정하여 시설물의 수도권 내 집중을 억제하고, 행정권한의 지방이양, 2 차관서 등의 지방이전 등이 긴급대책으로 제시되었다. (3) 세 가지 주요 정책 이 시기의 대표적인 균형발전정책은 1 산업화 촉진을 위한 산업간접자본시설의 전국적 배

6 146 KHU 글로벌 기업법무 리뷰 제3권 제1호 치, 2 새마을 운동, 3 임시행정수도 건설 등이 있다. 1 산업화 촉진을 위한 산업간접자본시설의 전국적 배치 먼저 1963년 제정된 국토종합개발계획법에 의하여 서울-인천(1963), 울산특정지역(1966) 의 지정 개발과 관광, 영농, 지하자원 등 국토 자원개발을 위한 제주도(1966), 태백산(1967), 영산강(1967), 아산-서산(1967) 특정지역 등이 지정되고 개발되었다. 뿐만 아니라 이 시기에는 전국적인 차원에서의 사회간접시설로 고속도로, 용수개발을 위한 대규모 댐 건설, 그리고 산 업입지의 우위성이 높은 지역에 대한 국가 및 지방공단이 조성되었다. 1970년 지방공업개발 법의 제정과 함께 산업화를 지원하기 위하여 구로공단, 창원, 온산, 옥포, 여천, 울산, 미포, 포 항, 구미, 이리 수출자유지역 등 대단위 공업단지 개발사업이 이루어졌다. 그리고 접근성 개선 을 위하여 서울-인천 간(1967), 서울-부산 간(1968), 언양-울산 간 고속도로(1969), 호남고속도 로(1970), 영동고속도로(1971), 남해고속도로(1972), 동해고속도로(1974)가 완공 또는 착공되 었다. 2 새마을 운동 새마을 운동은 1970년부터 시작된 범국민적 지역사회 개발운동으로서, 농촌의 환경개선과 농가소득증대를 통해 농촌을 도시에 버금가는 풍족한 생활공간과 도시민이 돌아올 수 있는 쾌 적한 휴식 공간으로 만들기 위하여 추진된 정책이다. 새마을사업은 정부의 절대적인 지원을 받아 전국적으로 확대되면서 단순한 농촌개발사업이 아니라 공장 도시 직장 등 한국사회 전체의 근대화운동으로 확대 발전되었다. 3 임시행정수도 건설 유신체제 후반기인 1977년 2월 10일 당시 박정희 대통령은 통일이 될 때까지 임시행정수 도를 이전, 건설하는 문제를 구상하고 있다 고 발표했다. 여론은 행정수도의 이전으로 서울의 고질적 교통난은 해소될 것 이라는 긍정론과 유사시 정부가 서울을 포기할 것 등의 부정론이 대립하였다. 당시 수도 이전의 주요 이유는 북한군의 지상포화 사정거리 안에 수도가 위치하 고 있다는 안보상의 문제와 국토의 0.63%밖에 되지 않는 땅에 남한 인구의 20%인 725만 명이 집중돼 있다는 것이었다. 동년 7월 임시행정수도건설을위한특별조치법이 마련되어 국회에 제 출되었고, 내부적으로는 충남 공주시 장기면을 후보지로 확정하였다. 그러나 이 계획은 1979 년 10월 박정희 전 대통령이 김재규 중앙정보부장에게 시해되면서 유야무야되었다. (4) 평가 전체적으로는 총량적 경제성장에 치중하여 비약적인 성장을 거뒀지만 동시에 지역불균형

7 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 147 이 심화되었다고 할 수 있다. 물론 산업단지와 사회간접자본시설의 전국 배치를 통해 지역균 형발전의 기초를 닦은 측면도 있지만 수도권을 위주로 한 정책추진으로 수도권은 인구, 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 측면에서 한국 사회의 다른 지역을 지배하는 유일한 중심지로 자리 잡게 되었다. 또한 임시행정수도 건설 계획은 비록 수포로 돌아갔지만 매우 강력한 정책수단 을 구상했다고 평가할 수 있다. 2) 전두환 정부 시기 (1) 국가균형발전정책의 전환 : 경제성장 외에 안정과 균형을 정책기조로 설정 1980년대에 들어서면서 국가정책 목표의 전환이 이루어졌다. 지속적인 경제성장으로 절대 적 빈곤문제가 어느 정도 해소되고, 산업기반이 정착단계에 이르면서 국가의 정책 목표도 경 제성장 위주에서 사회개발의 상대적 중시로 전환되었다. 산업화 과정에서 초래된 환경훼손 및 지역격차 문제에 대하여 사회적인 인식과 관심이 증대하였는데, 경제개발계획의 명칭도 제5 차 계획(1982~1986년)부터 경제사회개발계획 으로 개칭하고, 경제성장보다는 안정, 능률, 형 평을 중시하였다. 이렇게 인식이 전환된 가운데 지방의 성장거점도시를 중심으로 투자를 집 중하는 분산적 집중개발전략(decentralized concentration strategy)이 채택되어 경제성장 위주 정책으로 초래된 공간적인 불균형의 해소와 지역간 균형개발을 촉진하는데 치중하였다. (2) 수도권 집중 억제 대책 1980년대는 수도권 집중억제 및 후진 지역의 발전을 촉진하기 위하여 제도적인 차원에서 다양한 조치와 수단이 마련된 시기였다. 대표적인 제도적 수단과 조치로 1982년 수도권정비 계획법이 제정되었는데, 동법에서는 수도권의 인구와 산업 활동의 집중억제수단으로 인구집 중유발시설의 신 증설 억제, 대학 정원의 규제조치와 함께 수도권을 이전촉진권역, 제한정비 권역, 개발유도권역, 자연보전권역, 개발유보권역 등 5개 권역으로 구분한 후, 이전촉진권역에 대하여 보다 엄격한 규제를 적용하는 등 수도권 집중억제시책의 효율적 추진을 위한 공간적 질서를 확립하였다. 그리고 이를 뒷받침하기 위하여 1984년에는 수도권정비기본계획이 수립 되어 인구집중억제와 성장을 체계적으로 관리토록 하였다. 그러나 지속적인 수도권 인구집중억제시책에도 불구하고 그에 대한 가시적인 효과를 거두 지는 못하였다. 수도권의 인구집중억제시책의 효과가 크지 못했던 가장 큰 원인은 자유시장경 제의 조건 하에서 개별적인 손익의 판단에 따라 움직이는 가구나 기업의 이동을 공공의 개입 으로써 규제하기에는 한계가 있었기 때문이다. 6) 6) 김용웅, 지역개발론, 법문사, 2000년, 376~379면 참조.

8 148 KHU 글로벌 기업법무 리뷰 제3권 제1호 (3) 다수의 지역개발사업의 추진 한편 1980년대의 주요 균형발전시책으로는 지방성장거점과 생활권 조성전략을 제시한 제2 차 국토종합개발계획(1982~1991년)을 들 수 있다. 제2차 국토종합개발계획에서는 지역적 불균형을 시정하고 지방의 자생적인 경제기반을 구 축하기 위한 전략으로 거점도시를 육성하는 성장거점개발 전략을 제시하였고, 성장거점도시 의 보완책으로 인구의 자율적인 지방정착 기반 조성을 위하여 지역생활권의 조성을 제시하였 다. 그러나 제2차 국토종합개발계획에서 제시한 성장거점전략은 입법화 추진의 실패로 무위 로 돌아갔고 1986년 제2차 국토계획 수정계획이 마련되면서 균형발전전략으로 지역경제권 개념이 도입되었다. 지역경제권은 행정구역 단위를 넘어 2개 이상의 시 도를 하나의 경제권 으로 개발하기 위한 계획권역의 성격을 지닌다. 전국은 수도권, 중부권, 서남권, 영남권 등 4개 권역과 강원도와 제주도로 구분되었다. 이는 제1차 국토종합개발계획에서 제시한 4대권역의 변형으로 볼 수 있다. 그러나 전자는 자연적이고 지형적인 유역체계를 지역구분의 기준으로 삼은 데 비하여, 후자는 경제활동 등 기능연계를 중시한 개념이다. 그리고 제주도 종합발전계획이 마련되었으며, 합천 다목적댐(1983년), 주암 다목적댐 착공 (1985년)과 중부고속도로(1985년), 대불공업단지 조성(1987년) 등 대규모 개발사업이 제한적 으로 추진되었으며 사회간접자본시설과 지역개발에 대한 투자가 상대적으로 부진하였다. 7) (4) 평가 이상에서 간략히 살펴본 바에 따르면 1980년대까지의 우리나라의 균형발전정책의 목표는 선진국처럼 낙후지역의 개발이나 경제 침체 지역의 높은 실업률의 해소와 같은 지역간 소득격 차의 완화에 있는 것이 아니었다. 어디까지나 서울의 인구집중의 억제에 초점을 두었으며 균 형발전정책은 항상 하나의 방편으로만 거론되었던 것이다. 3) 노태우 정부, 문민정부, 국민의 정부 시기 (1) 국가균형발전정책의 전환: 세계화와 국제 경쟁력 확보 1990년대의 균형발전정책의 기조는 산업화 과정에서 초래된 부작용을 치유 보완하는 단 계를 넘어 세계화와 개방화, 지방화, 자율화, 정보화와 기술혁신 등 구조적인 변화를 주도적으 로 수용하여 선도해 나갈 수 있는 공간 전략과 물적 기반을 마련하는데 치중하였다. 그리하여 국제적 통합성 증진을 위한 개방적 국토공간구조의 형성과 국토의 경쟁력 강화를 위한 국토자 원 이용과 물적 기반의 확보가 주요과제가 되었다. 개방적 국토공간구조 형성을 위하여 연안지역의 신산업지대 등 생산과 물류거점을 조성하 여 내륙지향적인 공간구조를 점차 해양지향적인 공간구조로 전환을 시도하였고, 연안거점은 7) 김용웅, 전게서, 440~445면 참조.

9 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 149 지방의 국제적 교류기반을 제공함으로써 세계화의 전진기지 역할을 수행하도록 하였다. 또한 국토의 경쟁력 강화차원에서 지역별로 자생력을 갖춘 지역경제기반을 구축하여 개발 잠재력 을 확대하고, 균형적인 국토자원의 이용체계를 갖추기 위하여 단일도시 중심의 성장거점전략 에서 벗어나 도시 간 네트워크를 통한 광역거점의 개발과 육성에 집중하였다. 이를 위하여 신 산업지대와 주변 도시지역, 그리고 지방 대도시와 주변도시지역을 기능적으로 연계하는 광역 권 개발계획을 추진하였다. 아울러 고비용 저효율 구조를 타파하기 위하여 토지이용 및 개발 에 있어 정부의 규제완화와 수요자 중심의 토지이용체계 확립에 치중하였고, 저가의 산업용지 의 적기공급, 교통 혼잡 해소, 생산여건의 개선을 위한 사회간접자본의 확충과 효율적인 이용 체계구축에 정책적 우선순위를 두고 있었다. (2) 지방자치 민간부문에 의한 분권화된 균형개발의 추진 1990년대 균형발전정책 추진의 주요특징은 중앙정부 주도적인 추진방식에서 벗어나 지방 자치단체와 민간부문의 창의 주도를 통한 분권화된 자율적인 추진방식의 도입이라고 할 수 있다. 이에 의거하여 중앙정부 권한의 지방이양과 민간자본의 참여 촉진을 위한 규제완화 등 다양한 행정적 제도적 조치가 이루어졌다. 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률 (1994년)의 제정과 민자유치촉진법(1994년)의 제정을 그 예로 들 수 있다. 이 밖에 토지이용의 규제완화를 위한 국토이용관리법의 개정(1994년)이 있다. 국토이용관리법의 개정은 복잡한 용도제의 단순화와 복잡한 정부규제의 완화라는 차원에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있으나, 계획적인 통제장치가 마련되지 않은 상황에서의 준농림지역에 대한 토지이용규제의 완화가 수도권과 일부 간선도로 주변지역 등 개발수요가 높은 지역에서 무질서한 난개발을 초래했다 는 비판도 있다. (3) 평가 1990년대의 균형발전정책은 지역균형개발과 국가경쟁력 강화를 동시에 추구한다고 했으 나 실제로는 국가 및 지역경쟁력 강화에 보다 높은 우선순위를 두었다. 수도권에 대한 경직적 이고 물리적인 규제를 합리적으로 조정하였고, 지방에는 대규모 집적경제 기반을 구축하기 위 한 광역권 개발을 추진하였다. 이 시기에 있어서 균형발전정책은 모든 지역을 평준화한다는 획일적이고 경직적인 균형개발 논리를 극복하고 세계화 지방화 등 급변하는 새로운 여건에 능동적으로 적응해 나가면서 국토의 균형발전을 도모한다는 차원에서 형평성만이 강조되던 1980년대의 균형개발 정책과는 구분된다고 할 수 있다. 1990년대의 주요 균형발전정책은 지 역균형개발과 지역 경쟁력 강화 측면에서 지역별로 대규모 집적경제기반을 구축하는 것이었 고, 수도권 과밀 해소에 있어서도 문민정부 시절 오히려 수도권의 규제를 완화하였으며, 국민 의 정부에서는 이에 큰 관심을 가지고 있었으나 외환위기를 맞아 강도 높은 정책을 추진하지

10 150 KHU 글로벌 기업법무 리뷰 제3권 제1호 는 못하였다. 2. 참여정부의 주요 지역균형개발 정책 1) 행복도시, 혁신도시, 기업도시 8) 5대 정책으로 구성된 1단계 국가균형발전정책은 구체적으로 개방형 다극분산구조를 형성 하면서 행복도시, 혁신도시, 기업도시, 지역전략산업, 혁신클러스터, 경제자유구역, 대외개방 거점, 신활력지역 등 다수의 지역거점과 수도권과 초광역경제권을 동시에 육성하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 2007년부터 시작된 2단계 국가균형발전정책은 지방에 획기적인 투자유 인을 제공하고, 궁극적으로는 기업하기 좋고 살기 좋은 지방 을 만들고자 하는 것이 요체이다. 2005년 3월 18일 행복도시건설특별법 이 공포되면서 추진된 행복도시 건설은 1960년대 이 래의 한국 도시발달의 패러다임인 수도권 중심의 일극집중구조를 다핵분산구조로 재편하기 위하여 시행되는 것으로 참여정부 국가균형발전정책의 핵심이다. 혁신도시는 이전 공공기관과 유관 산 학 연간 네트워크 형성을 통해 지속적인 혁신 창출 과 확산으로 지역성장을 견인하는 지역혁신거점으로 개발된다. 또한 양질의 주거, 교육, 문화, 의료, 여가 등 최상의 정주여건을 갖춘 살기 좋은 도시의 선도적 모델로 개발된다. 이를 위해 혁 신도시는 도시별 개발 컨셉을 설정하여 지역별로 특색 있는 도시로 개발되고 있다. 현재 수도권 에 입지한 공공기관들이 11개 시 도의 10개 혁신도시로 이전 입지하는 계획이 전개되고 있다. 기업도시는 기업이 주체가 되어 산업 활동을 계획 실행하고 주거 교육 의료 문화 활 동을 충족하는 자족형 도시로 개발되고, 이를 기반으로 지역의 성장거점도시가 되어 지역발전 을 통한 국가균형발전을 도모하고자 하는 것이다. 현재 산업교역형, 지식기반형 및 관광레저 형의 기업도시 시범사업이 6곳에서 전개되고 있다. 이러한 정책 추진 과정을 더 상설하면 다음과 같다. (1) 행복도시 1 행복도시 건설 추진 과정 2002년 12월 19일 당시 민주당의 대통령 후보가 신행정수도의 충청권 이전 을 공약하면서 시작된 신행정수도 건설은 2004년 10월 21일 헌법재판소의 신행정수도 건설 특별법 에 대한 위헌판결을 받아 행정중심복합도시의 건설계획으로 수정되었고, 2005년 3월 18일 행복도시 건설특별법 이 제정 공포되고, 2005년 5월 24일에 행복도시 예정지역과 주변지역 이 지정 고시되었다. 2005년 11월 행정중심복합도시건설특별법 이 합헌판결을 받으면서 행복도시 건 8) 최원회, 행복도시, 혁신도시, 기업도시 등 다핵형 국토공간 형성을 위한 정책추진 평가와 과제, 대한지리학 회 학술대회논문집, 2007년 참고.

11 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 151 설이 본격적으로 시작되었다. 2006년 11월 29일에는 행복도시건설 개발계획 이 확정되었고, 2006년 12월 21일에 행복도시 명칭으로 세종 이 확정되었다. 2007년에는 7월에 중심행정타운 과 첫마을 대상으로 한 1단계 건설공사가 착공되었다. 2008년 하반기부터는 단계적 도시기반 조성, 청사건축, 주택, 사업빌딩 등 민간 건축 등이 이루어지고 있고, 2012년부터는 중앙행정 기관의 단계별 이전과 주민입주가 이루어지고, 행복도시 건설은 도시기반 조성, 중앙행정기관 이전 및 주민입주가 완료되는 2030년에 종료될 예정이었으나 이명박 정부의 행복도시 수정안 발표와 함께 답지상태에 머물러 있다. 2 행복도시의 기능 행복도시의 기능은 전국적 차원에서 보면, 글로벌 도시지역(global urban region)을 선도하 는 핵심도시, 국토의 균형발전과 여타 도시지역의 동반성장을 추구하는 촉매도시, 전부문의 도시혁신을 전파하는 혁신도시 등으로 규정되고 있으며, 행복도시 내적으로는 중앙행정, 문 화 국제교류, 도시행정, 대학 연구, 의료 복지, 첨단지식기반 등의 기반기능을 갖게 된다. 행복도시가 갖게 되는 기반기능들 가운데 중앙행정기능은 핵심기반기능으로서 행복도시로 이전 입지하는 9부 2처 2청 단위기관들에 의해서 발생하게 된다. (2) 혁신도시 1 혁신도시의 개념 혁신도시특별법에서 정의하는 혁신도시 는 이전공공기관을 수용하여 기업 대학 연구 소 공공기관 등의 기관이 서로 긴밀하게 협력할 수 있는 혁신여건과 수준 높은 주거 교육 문화 등의 정주환경을 갖추도록 이 법에 따라 개발하는 미래형 도시를 말한다(혁신도시특별 법 제2조 제3항). 특히 혁신도시는 공공기관 지방이전, 혁신환경 조성 및 도시 인프라 구비를 핵심으로 한다. 여기서 공공기관 지방이전은 지역전략산업과 연관이 있고, 지역혁신역량을 강화할 수 있는 기 능군으로 묶어 혁신도시로 집단 이전하는 것을 의미한다. 요컨대 혁신도시는 공공기관 이전을 계기로 지방의 거점지역에 조성되는 미래형 도시로 기 업, 대학, 연구소 등 우수한 인력들이 한 곳에 모여 서로 협력하면서 이끌어가는 첨단도시이며, 수준 높은 주거 교육 문화 등 쾌적한 생활여건을 갖춘 친환경도시이다. 혁신도시는 공공기 관, 기업, 대학, 연구소 등의 혁신주체, 혁신주체 간의 공동협력 및 네트워킹 지원시설, 주거, 교육, 문화, 여가공간 등의 도시시설 을 주요 구성요소로 한다. 2 혁신도시의 추진과정 2005년 12월에 11개 시 도에 걸친 10개 혁신도시의 입지가 결정되었는데, 부산의 영도

12 152 KHU 글로벌 기업법무 리뷰 제3권 제1호 해운대 남구, 대구의 동구, 광주 전남의 나주시, 울산의 중구, 강원의 원주시, 충북의 진천 음성군, 전북의 전주시 완산군, 경북의 김천시, 경남의 진주시가 그것들이다. 이전기관은 평 균 12.5개인데, 가장 많은 곳은 18개의 광주 전남이고, 가장 적은 곳은 9개의 제주이다. 혁신도시 건설은 2007년 1월 11일에 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 이 제정 공포되고, 2007년 2월 6일 혁신도시특별법 시행령 이 국무회의에서 심 의 의결됨으로써 법적 제도적 조건을 완비하였다. 3 혁신도시의 기능 혁신도시는 지역의 혁신거점의 역할 수행, 양질의 정주환경을 갖춘 미래형 도시, 국가균형 발전과 지역의 자립적 발전의 선도라는 세 가지의 성격을 갖고 있다 (3) 기업도시 1 기업도시 개발의 필요성과 목적 2003년 10월 전국경제인연합회(이하 전경련)는 기업의 투자의욕 고취와 일자리 창출을 위 하여 기업도시(company town) 개발의 필요성을 제안하였고, 이에 정부가 기업도시 추진을 통 해 지역혁신역량을 강화하고, 이를 통하여 궁극적으로 국가균형발전을 이룩한다는 차원에서 기업도시 건설이 본격화하였다. 기업도시 개발은 기업이 필요한 곳에 민간의 창의와 활력을 이용하여 기업의 투자의욕을 고 취하고, 양호한 기업환경을 조성함으로써 특정산업과 연구 교육기능을 집적시키는 클러스터 를 구축하여 지역혁신과 국가발전의 견인차로 활용하고자 하는 의도로 마련된 민간주도의 도 시개발이다. 기업도시는 기업이 개발주체가 되어 기업 활동을 효율적으로 영위하기 위해 필요한 일체의 것을 직접 개발하는 도시이므로 최종수요자와 개발주체가 동일하다. 그렇기 때문에 엄밀하게 표현하자면, 기업도시는 기업자족도시라고 표현할 수 있을 것이다. 기업도시는 기업에게는 기 업 활동의 이익을, 이전지역에게는 지역개발 및 고용창출의 효과를, 정부에게는 지역균형발전 효과를 각각 제공하게 된다. 기업도시는 기업의 활동 특성이 도시부문에 반영된 것으로 기존 의 산업도시와 달리 기업의 생산 활동 이외에 주거, 교육, 문화기능이 한 공간에 복합되어 있어 서 그 발생배경이 다르다. 2 기업도시 시범사업 선정지역의 사업개요 정부는 2004년 12월에 기업도시개발특별법(법률 제7301호)을 제정 공포했고, 이어서 2005년 4월에 기업도시개발특별법시행령(대통령령 제 호)을 제정 공포했다. 이에 따 라 2005년 5월에 발족한 기업도시위원회는 2005년 기업도시 시범사업 6곳을 기업도시 유형별

13 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 153 로 선정하였는데( 제조업과 교역 중심의 산업교역형 1개 지구 (무안), 연구 개발 초기상품화 등 과학집적 중심의 지식기반형 2개 지구(충주, 원주), 관광 레저중심의 관광레저형 3개 지구(무주, 태안, 영암 해남)가 그것들이다. 기업도시를 유형화 한 것은 지역특성화 전략과 부합되도록 추진하여 기업도시가 다양한 정책과 접목됨으로써 국 토균형발전의 시너지 효과를 창출하기 위함이다. 2) 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법 (1) 제정이유 및 주요 내용 우리나라는 국가의 중추기능이 수도권에 과도하게 집중되어 수도권에서는 주택난 교통 난 환경오염 등 각종 부작용이 발생하고 있는 반면, 지방은 개발이 상대적으로 늦어져 국토 를 균형있게 이용하지 못하고 수도권과 지방이 모두 경쟁력을 잃어가고 있다. 이러한 상황에 서 국가 정치 행정의 중추기능을 가지는 신행정수도를 충청권에 새로이 건설함으로써 궁극 적으로 전국 어디서나 골고루 잘사는 나라를 건설하여 국민의 삶의 질을 향상시키고 국가경쟁 력을 극대화하는데 이바지하려는 것이 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법( 법 률 제7062호)의 목적이다. 신행정수도건설추진위원회의 설치와 신행정수도건설기본계획 수립, 그리고 신행정수도건 설에 필요한 사업을 재정적으로 지원하기 위한 건설교통부장관이 관리 운용하는 신행정수 도건설특별회계의 설치를 그 주요 내용으로 한다. (2) 헌법재판소의 위헌결정 신행정수도법 위헌 확인 결정(사건번호 : 2004헌마 헌마566, )에서 헌법 재판소는 서울이 대한민국의 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법개정절차에 따라 새로 운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 아니하는 한 헌법으로서의 효력을 가지며, 따라서 헌법 개정의 절차를 거치지 아니한 채 수도를 충청권의 일부지역으로 이전하는 것을 내용으로 한 이 사건 법률을 제정하는 것은 헌법개정사항을 헌법보다 하위의 일반 법률에 따 라 개정하는 것이기 때문에, 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법이 헌법에 위반된다고 판시 하였다. 3) 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 (1) 제정이유 및 주요 내용 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법 이 위헌이라고 결정됨에 따라 그 효력을 상실하게 된 바, 헌법재판소의 결정내용을 반영하면서 분권과 균형발전, 수도권 과밀해소의 취지와 효

14 154 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 과를 살릴 수 있는 대안으로 충청남도 연기 공주지역에 행정도시를 건설하여 수도권에 집중 된 중앙행정기관을 이전함으로써 궁극적으로 전국 어디서나 골고루 잘사는 나라를 건설하여 국민의 삶의 질을 향상시키고 국가경쟁력을 극대화하는데 이바지하기 위해 제정되었다. 행정도시건설추진위원회를 설치하고 행정도시광역도시계획을 수립하며, 행정도시건설에 관한 사업을 재정적으로 지원하기 위하여 건설청장이 관리 운용하는 행정도시건설특별회계 를 설치하고 그 예정지역으로 연기 공주지역을 지정하는 것 등을 그 내용으로 하고 있다. (2) 헌법재판소의 각하 판단 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 위헌 확인 소송[ , 2005헌마579, 763(병합)]에서 헌법재판소는 행정중심복합도시는 대 내적으로 국가의 중요정책이 최종적으로 결정되는 곳이 아니며 각국 외교사절들이 소재하여 주요 국제관계가 형성되는 장소도 아니다. 특히 국가상징으로서의 기능은 오랜 세월에 걸쳐 역사와 문화적인 요소가 결합되어 형성되는 것으로 짧은 기간에 인위적으로 만들어낼 수 있는 것이 아니다. 따라서 행정중심복합도시가 건설된다고 하더라도 이러한 요소가 충족되지 않은 상황에서 국가상징으로서의 기능을 수행할 것이라고 예상하기 어렵다 고 하여 본 법률이 수 도 이전을 위한 법률이 아니므로 국민투표권을 침해할 여지가 없다고 판단하여 각하하였다. 3. 지역균형개발을 위한 현행 법체계 1) 지역균형개발정책에 관한 세 가지 주요 법안 분석 지역균형개발정책에 관한 법체계를 설명하기 위해서는 지방분권 특별법, 국가균형발전 특별법, 그리고 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 을 주요하게 검토해야 한다. 앞서 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법은 이미 검토 한 바, 지방분권 특별법, 국가균형발전특별법 을 차례로 검토한다. (1) 지방분권 특별법 년 원안 국가 및 지방자치단체의 총체적이고 근본적인 혁신을 이끌어 낼 수 있는 지방분권의 획기적 인 추진을 통하여 분권형 국가운영체제를 구축함으로써 지방의 활력을 증진하고 국가발전을 도모하기 위하여 지방분권추진에 필요한 국가의 책무와 과제를 명시하고, 이를 효율적으로 추 진할 수 있는 기구와 절차를 정하려는 것으로서, 국가와 지방자치단체간의 합리적인 역할 분 담과 교육자치제도의 개선자치경찰제도의 도입, 지방재정발전방안의 마련, 그리고 국가 및 지 방자치단체는 주민투표제도, 주민소환제도, 주민소송제도의 도입방안을 강구하는 등 주민직

15 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 155 접참여제도를 강화하는 것을 주요 내용으로 하고 있다 년 전부개정안 지방분권의 추진을 위하여 2004년 제정된 지방분권특별법 은 그 내용이 선언적이고 형식 적이어서 지방분권추진법으로서의 실효성이 확보되지 않아 그간의 추진실적이 미미한 뿐 아 니라 오히려 복수차관제의 도입, 대통령소속 위원회의 증설, 대통령비서실 정원의 대폭 증원 등 중앙정부의 비대화와 권한강화가 가속화되고 있는 실정에서 지방분권을 촉진시키기 위하 여 구체적인 실천과제와 추진시한을 명시하고 이를 강제하는 제도적 장치를 마련하기 위하여 개정되었다. (2) 국가균형발전 특별법 년 원안 지역간의 불균형을 해소하고 자립형 지방화를 촉진하여 국가의 균형 있는 발전이 가능하도 록 국가균형발전계획을 수립 시행하고, 이를 뒷받침하기 위하여 대통령 자문기구인 국가균 형발전위원회를 설치하며, 국가균형발전계획의 시행을 재정적으로 지원하기 위하여 국가균 형발전특별회계를 설치 운영하도록 함으로써 일관성 있고 지속적인 국가균형발전을 도모하 려는 것이다 년 일부개정안 현행 법률명을 유지하면서 기존의 시 도를 넘어 지역 간의 연계 협력 발전과 지역마다 특화 된 발전을 촉진하는 새로운 지역발전전략을 제도적으로 뒷받침할 수 있는 광역 단위의 발전추 진기구와 계획체계를 마련하되, 지역발전을 총괄하는 계획체계에 대한 혼선을 방지하기 위하 여 지역발전계획은 국가재정운용계획과 국토계획에만 연계되도록 하며, 지역발전위원회의 평가결과가 광역시행계획 등에 반영되도록 해당 개념을 도입하여 명확히 규정하고, 효율적인 재정 지원을 위하여 국가균형발전 특별회계를 개편하려는 것이다.

16 156 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 Ⅲ. 세종시 발전에 대한 원안과 수정안의 대립- 정책적 검토 1. 세종시 원안 개요 참여정부가 제정한 행정중심복합도시 내 중앙행정기관 단계적 이적 방안 에 따르면, 세종 시에는 총 12부4처2청 49개 행정기관, 1만 374명이 2012년부터 3단계로 나눠 이전하게 되어 있다. 그러나 현 정부의 행정조직 개편에 따라 행정기관 이전 계획은 이전부처가 9부2처2청으 로 바뀌게 되었다. 행정부처 이전을 기점으로 산학의 이전을 함께 도모하며 이로 인해 총 17만 명의 초기 고용 인구가 유입될 것으로 예상하고 있다. 2030년까지 단계적으로 50만 명의 인구 달성을 목표로 한다. 자족 용지의 비율은 전체의 6.7%이며 현재까지 확보된 투자 유치 면적은 258만m2이다. 중심순환도로는 2011년부터 2015년에 걸쳐 건설할 계획이며 외곽순환도로는 2030년까지 완 성할 계획에 있다. 2. 세종시 원안 추진의 배경 및 당위성 1) 지방분권과 국토균형발전의 필요성 제기 참여정부는 중앙집권방식에 의한 행정수행방식으로 길들여진 행정체제로는 더 이상 효율 적인 행정을 산출할 수 없게 되었음을 깨닫고, 국가 주도의 일방적인 통치(Government)의 한 계를 극복하기 위해 지역중심의 국정운영과 지방자치단체 및 시민사회의 협치(Governance) 가 필요함을 역설했다. 9) 중앙에 집중되어 있는 권한과 기능은 점차 지방정부로 이양되어야 하 고, 그에 따라 지방정부의 자율권이 신장되고 책임행정이 강화되어야 한다는 것이다. 2) 과도한 중앙집권 방식의 폐해 과도한 중앙집권은 자원배분을 왜곡하여 중앙과 지방, 수도권과 비수도권 간의 불균형 격차 를 더욱 심화시키고 있다. 우리나라의 수도권 집중은 그 유례를 찾기 힘들 정도로 심각한 수준 이다. 수도권의 인구 집중, 수도권의 중추기능과 경제력 집중으로 인해 수도권의 블랙홀 현상 은 가속되고 있다. 이는 마치 신체의 모든 피가 머리로 집중되고, 심장에 지방분이 과다하여 그 기능을 제대로 발휘할 수 없는 위험한 상태와도 같다. 9) 정정목, 균형발전과 행정중심복합도시, 한국행정학회, 2005, 126면.

17 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 157 3) 수도권 과밀화로 인한 문제점 지난 참여정부는 행정수도 이전의 구체적인 이유로 수도권 과밀에 따른 천문학적인 사회적 비용을 문제로 꼽았다. 현재 우리나라는 국토의 약 12%에 불과한 수도권 면적에 전체인구의 절반가량이 살고 있다. 지난 2002년을 기준으로 지나친 수도권 인구 집중으로 인한 피해를 경 제적으로 환산해 보면 교통혼잡비용 12조원, 대기오염개선비용 10조원, 환경개선비용 4조원 등이 든 것으로 나타났으며, 10) 이와 같이 막대한 사회적 비용을 행정도시 이전을 통해 낮출 수 있다는 판단이었던 것이다. 한편 수도권 인구 과밀에 따른 부동산 가격 폭등 문제도 행정도시 이전의 주요 배경으로 작 용하였다. 지난 정부가 펴낸 대한민국 부동산 40년 에 따르면 서울은 2002년 집값 상승률이 22%로 전국 평균 상승률 16.4%를 웃돌았다. 반면 서울과 수도권의 주택보급률은 2005년 기준 으로 각각 89.7%, 96.8%로 전국 평균에 못 미쳤다고 한다. 11) 이처럼 주택이 부족한 현실에서 수 도권으로 인구가 집중될 경우 주기적인 부동산 가격 폭등을 겪을 수밖에 없고, 이를 해결하기 위해서는 행정도시 이전이 불가피했던 것이다. 3. 수정안 개요 및 수정안의 기대효과 1) 세종시 수정안 개요 현 정부는 원안 수정 작업을 통해 세종시 의 골자를 전면 수정한다. 첫째로, 가장 큰 변화는 원안에 규정된 총리실 등 9부 2처 2청의 행정기관 이전이 무산된다 는 점이다. 그 자리에는 삼성, 롯데 등 첨단녹색산업 중심의 대기업들과 고려대, KAIST, 그리 고 연구단지들이 들어서게 된다. 원안의 핵심 내용이 행정기관 이전 이었기 때문에 이러한 계 획의 무산은 사실상 세종시의 성격이 완전히 뒤바뀜을 의미한다. 이러한 점 때문에 수정 안이 아니라 전혀 다른 개발 계획이라는 비판도 나오게 된다. 둘째로, 원안에서 6.7%(486만m2)를 예상했던 자족용지가 20.7%(1508만m2)로 세 배 이상 늘 어난다. 정부는 이러한 부지확보로 원안보다 더 많은 인구유입 효과를 예상하고 있다. 셋째로, 부지공급, 기업도시 수준의 세제지원, 과학벨트법에 근거한 규제완화 등 원안의 계 획에는 없었던 인센티브들이 주어진다. 투자규모도 대기업 유치로 인한 민간투자가 투입돼 원 안보다 8조원 이상 늘어날 것으로 예상된다. 10) 최진혁, 지방분권과 지역균형발전을 위한 행정중심복합도시의 발전과제, 2007, 98면. 11) 최진혁, 상게논문, 104면.

18 158 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 2) 세종시 수정안을 통한 기대효과 (1) 고용창출 및 인구유발 효과 세종시 수정안을 통해 정부는 총 고용인원이 8.4만명에서 24.6만명으로 3배 이상 늘어날 것 을 기대하고 있다. 또한, 유입인구수도 늘어나고 인구유입 속도도 원안에 비해 가파를 것이라 전망한다. (2) 경제적 편익 원안대로 추진할 경우 경제적 편익은 오히려 마이너스가 될 것으로 예상되나, 수정안은 평 균 10배 이상의 경제적 편익을 누릴 것으로 보이고, 특히 직접적 비교가 어려운 교육편익의 경 우 수정안이 4.2배 큰 것으로 추산된다. 12) (3) 지역발전효과 충청지역에 미치는 파급효과는 수정안이 생산, 부가가치, 고용측면에서 원안에 비해 2.8~3 배 높은 것으로 분석된다. 13) 4. 원안에 대한 비판 1) 세종시 원안의 문제점 및 수정 필요성 세종시 원안은 중앙부처 분산이전에 따른 문제점에 대한 체계적인 분석 없이 계획을 수립했 다는 비판을 면하기 어렵다. 특히 헌재의 위헌판결( 04.11) 이후 여론의 비난을 피하기 위해 객 관적 분석절차 없이 허겁지겁 만든 대체입법이라는 평가를 받고 있다. 또한 신행정수도 추진 시 효과를 1회 분석한 것 외에 건설효과에 대해서는 분석한 적이 없다. 충청권 민심을 달래기 위해 정치적 타협에 치중한 나머지 중앙부처 분산이전에 따른 문제점을 경시했고, 구체성이 결여되어 있으며 그 목표 달성 여부가 불투명하다는 문제점을 안고 있다. 14) (1) 인구유입 문제 원안의 목표인구는 50만명이나, 거점 자족기능의 고용인구가 2만 9천명으로서 실제 유입 가 능한 총 인구는 17만명 수준으로 추산되고 인센티브 미흡으로 실제 인구 유입도 미흡할 것으 로 주장된다. 행정관청 이전만으로는 생산 및 일자리 유발효과가 낮아 도시성장에 미치는 영 12) 윤성도, 행정중심복합도시 및 혁신도시 건설에 따른 혼잡비용 감소효과 분석, 2007년 참조. 13) 국토연구원 홈페이지 참조. 14) 대한민국 정책포털 공감코리아 정책정보 참조.

19 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 159 향은 미미하고, 인구증가율을 볼 때에도 기업중심도시(천안, 창원, 포항, 파주)에 비해 행정중 심도시(과천, 춘천 등)는 성장이 미미한 수준이다. (2) 기존 계획상 자족기능 크게 미흡 세종시가 다른 실패사례처럼 전락하지 않고 계속적인 발전을 이루기 위해서는 자족기능을 키우는 것이 중요하다. 그러나 원안대로 추진한다면, 앞에서도 지적한 바대로, 인구유입이나 고용인원 등 여러 면에 있어서 자족기능이 충족되기 힘들다. (3) 중앙부처 분산에 따른 효율성 문제점 중앙부처는 국가전체를 대상으로 정책을 세우고 전략을 짜며 문제해결의 수뇌부 역할을 한 다. 예상치 못한 위기상황에 기민하게 대응하기 위해서는 국회-중앙부처-정책수범자간의 긴 밀한 관계가 필요하다. 특히 대통령 중심제 하에서는 대통령실 총리실 중앙부처로 이어 지는 국정운영 체계의 지휘 협조 통합이 긴요하다. 그런데 중앙부처가 분산되게 된다면 이러 한 부처 간의 긴밀한 관계가 흐트러지면서 위기 상황에 기민하게 반응하지 못하게 되고, 정보 소통의 혼란으로 정책내용에 차질이 생기며, 국가경쟁력이 저하될 위험성까지 있다. 또한 공 무원 출장비용, 사무소 이전비용, 운용비용 등 행정부처분산을 극복하기 위한 부대비용이 과 다하게 투입될 것이다. 마지막으로, 통일을 고려해 볼 때 여러 군데로 분산된 정부부처를 하나로 재편하는 데 드는 비용이 더욱 커질 것이다. 기존대책은 이러한 문제점 들을 화상회의 등으로 극복할 수 있다고 하나, 09년 말까지 화상 회의의 이용실적은 0.8%에 불과하다는 발표도 있고, 사실상 화상회의만으로는 앞에서의 문제 점들을 모두 해결하기에는 한계가 있다. 중앙부처 분산과 관련해 비교법적으로도 살펴보면 대표적으로 독일의 사례를 들 수 있다. 독일의 행정부 분할은 이미 국정비효율이 여러 면에서 드러났고, 베를린으로 재통합하자는 여 론이 강력하게 일고 있다. 독일 수뇌부 내부에서도 실패를 인정하고 (슈뢰더 前 독일 총리 발언 행정기능을 분산 배치함으로써 엄청난 국가적 비효율 초래 ) 재통합을 꾀해 나가고 있는 실 정이다. 세종시도 원안대로 추진된다면 이러한 실패사례를 답습하게 될 것이다. 브라질의 경우 국토 균형발전과 국민통합을 위해 신수도(브라질리아)를 건설했고, 지난 60 년 리우로부터 천도했으나 상당수 이주 공무원은 동부해안(리우 상파울루)에 거주함으로써 브라질리아는 주말 도시 공동화 현상이 심각하다. 또한 미국, 영국, 프랑스, 일본 등 대부분의 선진국들은 대통령이나 수상, 의회, 행정부처가 수도 중심부 반경 3km내 집중해 있는데 선진국 에 진입하려하는 우리나라가 행정부처를 분산해가면서까지 선진국들의 성공사례에 역행할

20 160 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 필요성이 있는지 의문이다. 15) (4) 수도권 공동화 문제 과거 수도권과 영남권에 집중되었던 경제개발정책으로 인해 경부축을 중심으로 개발이 확 산되는 현상이 나타나고 있는데, 이러한 시점에서 수도권과 근접한 충청권의 개발이 이루어진 다면, 새로운 중심지 형성이 아니라 수도권의 확산이 일어날 가능성도 있다. 특히 고속철도 운 행에 따라 이동시간이 단축되고, 수도권 전철의 천안 확대운행 등으로 통근 통학범위가 점 차 넓어지고 있으며, 천안시와 아산시에 대학집중, 대규모 택지개발 사업추진 등 수도권 연담 화 가능성을 더욱 크게 하고 있다. 수도권 연담화 방지를 위한 특별한 대책이 존재하지 않는 상 황에서 행정중심복합도시의 건설이 완료되었을 경우, 수도권-천안시-대전시로 이어지는 선형 형태로 수도권이 확장될 우려가 있는 것이다. 5. 비판에 대한 반론 및 수정안의 문제점 1) 원안 비판에 대한 반론 (1) 지역균형발전 효과의 문제 행정중심복합도시 건설의 효과는 충청지역에 국한됨으로써 영남권 호남권 지역에는 파급 효과가 미치지 않으며, 강원권 제주도 지역은 수도에의 접근성이 불리하게 되어 더욱 침체될 수 있고, 인구 50만 규모의 행정중심복합도시 건설은 2,000만 명 이상의 수도권 인구집중을 해 소하는 데 큰 의미가 없기 때문에 지역균형발전효과가 미미할 것이라는 지적이 있다. 그러나 행정중심복합도시 건설이 수도권의 절대인구의 규모를 변화시키는 데에는 한계가 있지만, 수도권의 인구증가패턴을 변화시키는 데에는 기여할 수 있다. 그 이유는 행정수도 이 전이 경제주체들에게 앞으로는 국제 서비스 금융 지식 정보 등 기능적으로 특화된 수도 권에서의 경제적 기회가 줄어들 수 있다는 신호를 보내게 되고, 이는 수도권으로의 이동욕구 를 약하게 만들 것이기 때문이다. 산업기능의 수도권 집중이 효율적으로 제어됨으로써 지역은 발전의 계기를 맞이할 수 있다. 16) 충청권의 지리적 여건 또한 지역균형발전을 이루는 데 기여할 것이다. 충청권은 제주도를 제외한 전국 각 지역과 접하여, 남한 전체가 반경 250km 권내에 포함되어 접근시간 및 고가의 접근 비용을 최소화할 수 있다. 또한 충청지역에는 남한의 거의 모든 철도와 고속도로가 통과 하여 국토전역에서 용이하게 왕래할 수 있는 결절점에 위치하기 때문에 산업경쟁력에 많은 영 향을 미친다. 행정중심복합도시의 충청권 건설은 기업의 전국적 분산과 더불어 개별 기업의 15) 채원호/손호중, 행정중심복합도시와 수도기능이전 모형의 재검토, 서울행정학회, 2005년. 16) 육동일, 행정중심복합도시는 왜 계속 추진되어야 하는가, 한국행정학회, 2009년, 95면.

21 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 161 물류비를 절감시켜 각 지역의 경쟁력을 강화하는 계기가 될 것이다. (2) 자족기능의 문제 행정중심복합도시의 비효율성만을 제기하면서 9부2처2청의 이전이 중요한 것이 아니라 과 학, 교육, 의료기능 등이 복합적으로 가미된 자족기능의 강화가 중요하다고 하는 주장은 행정 도시 특별법을 제대로 파악하지도 않은 결과이다. 여야가 합의해서 제정한 행정도시 특별법에 는 이미 행정도시가 국가균형발전을 선도할 수 있는 행정기능 중심의 복합형 자족도시 라고 분명히 명시되어 있으며, 중앙부처의 이동이 자족기능을 강화하는 가장 기본적인 토대가 되기 때문이다. 중앙부처의 이전 없이 각종 세제 혜택을 늘리는 것만으로는 대기업이나 학교, 연구 소 등의 자발적 이전을 기대하기 어려우며 이에 따라 인구유입 효과가 반감될 수밖에 없음은 당연한 결과이다. 17) 행정도시 계획 자체만으로도 자족적 기능을 수행할 수 있도록 도시계획이 수립되어 있다. 예컨대 국가행정의 중심도시로서 국제적 교류기능을 수행하기 위한 국제회의장, 무역전시 장, 호텔, 쇼핑, 공항터미널 등은 물론 수도권과 경쟁력을 갖춘 국토의 중추적 문화기능을 수행 할 수 있는 수준 높은 박물관, 미술관, 경연장, 도서관 등이 건립되도록 되어 있다. 이와 함께 출 판 인쇄, 영상 음향 통신장비, 의료 정밀 광학기기 등의 시설이 입주하는 공공기반시 설과 신규수용 발생에 대비한 유보지도 갖춰져 있다. 이 같은 건설계획을 통해 순수 고용인원 만 25만 명이 발생될 것이고 이를 기점으로 인구 50만 명은 충분히 달성할 것이라는 것이 참여 정부의 판단이다. (3) 행정효율성의 문제 중앙부처가 행정중심복합도시로 일부 분산 배치될 경우 청와대, 잔류 중앙부처, 국회와의 관계에서 다소의 행정 비효율이 발생한다고 문제가 제기된다. 그러나 이러한 비효율은 헌법재 판소의 판결문에서 이미 적시했듯이 첨단정보체계와 고속교통체계의 발전에 따라 상당부분 해소될 수 있다. 그럼에도 불구하고 비효율의 문제가 남는다면 정부의 종래 정부운영 관행을 선진화하고, 대 국회운영방식을 개선함으로써 문제점도 해결하는 동시에 선진적 정부운영체제를 구축하는 기회로 활용할 수 있을 것이다. 실제로 우리나라와 같이 정부부처가 분산 배치되어 있는 독일 의 경우 베를린과 본 사이에 우리나라의 경우보다 5배나 긴 600km의 공간적 거리가 있으나 정 부 간 기능 연결에 큰 문제는 없는 것으로 알려지고 있다. 백보 양보하여 행정비효율의 문제가 다소 나타나더라도 행정중심복합도시의 건설로 인한 17) 고승희, 행정중심복합도시 건설의 쟁점과 추진과제, 충남발전연구원, 2008년, 184면.

22 162 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 국가균형발전효과에 비하면 대단히 미미한 수준에 불과할 것이다. 18) 정부와 기업은 서로 다 른 목표와 운영원리를 갖고 있다. 자유로운 경쟁을 추구하는 기업은 효율성 그것도 기계적 능 률성이 최고의 가치이나 정부의 운영의 경우에는 구성원들의 목표가 다르고 이해관계가 상 충된다. 따라서 이들 복수의 목표를 조정하고 동시에 달성하는 것이 필요하다. 따라서 형평성 (equity) 내지 사회적 능률성이 더욱 큰 가치가 된다. 그럼에도 불구하고 행정의 효율성이라는 하위가치를 들이대어 국가균형발전이라는 상위가치를 훼손하는 것은 능률의 개념을 잘못 적 용하는 오류이다. 19) (4) 수도권 공동화의 문제 우리는 과거에 정부와 관료가 중심이 되어 주요 경제발전방향과 경제자원배분이 이루어지 는 국가주도형 경제체제를 이루어 왔다. 이러한 체제에서는 권력과 관료의 이동이 기업발전과 지역산업 경제활동에 결정적인 요소가 된다. 실제 우리 경제를 주도하여 왔던 재벌의 형성과 부침도 권력 경제관료와의 친밀도 내지 근접도에서 결정되는 경우가 많았다. 이런 이유로 행 정중심복합도시 건설로 인하여 중앙부처와 더불어 많은 민간기업의 이동이 뒤따를 것이고, 이 는 결국 수도권의 공동화로 이어질 것이라는 우려가 제기되고 있다. 그러나 수용인구 50만 명으로는 거대 시장과 자본을 흡입하지 못한다는 것이 학계의 중론이 며 이를 신뢰한다면 행정복합도시 건설로 인한 공동화는 일어나기 어려울 것이다. 20) 또한 세계 화시대에 정경유착을 통한 기업운영은 기업의 신용도에 많은 영향을 미치게 되어 무한 경쟁에 서 기업의 생존을 위협할 것이기 때문에, 행정복합도시 건설로 인한 경제적 공동화는 나타나 지 않을 것이다. 2) 수정안의 문제점 (1) 다른 지역과의 형평성 문제 세종시 수정안은 기존의 5+2 광역경제권 발전 계획에 따른 각 지역의 미래 성장산업과 충돌할 우려가 있다. 경북도의 경우에 교육 과학 의료 신재생에너지 등 지역의 미래전략 산업이 대부분 세종시와 중복되며, 호남권도 같은 이유로 태양광과 풍력 등 신재생에너지와 LED 사업 추진에 차질이 불가피하다. 정부가 지역 발전의 핵심기능을 모두 세종시로 끌어들 이는 바람에 다른 지역은 직간접적인 피해를 입을 수밖에 없는 것이다. 물론 정부도 이러한 점 을 의식해 수정안을 발표하면서 기업과 자본을 빨아들이는 블랙홀이 아니라, 기초과학과 원 18) 김찬동, 행정중심복합도시와 국정효율성 확보방안, 서울행정학회, 2005년, 76면. 19) 고승희, 행정중심복합도시 건설의 쟁점과 추진과제, 충남발전연구원, 2008년, 185면. 20) 육동일, 행정중심복합도시는 왜 계속 추진되어야 하는가, 한국법정책학회, 2004년, 97면.

23 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 163 천기술 새로운 산업을 만들어내는 중심축이 될 것 을 강조했다. 21) 하지만 정부가 서울에서 가까운 세종시에 입주할 기업이나 연구소에 부지를 헐값으로 제공하고 각종 세제 혜택을 부여 하는 마당에 기존의 혁신도시들이 세종시와의 기업 유치 경쟁에서 살아남을 리가 만무하다. (2) 국정 신뢰성의 문제 세종시로의 행정부처 이전은 여 야 합의는 물론 전 현직 대통령의 공약사항이자 국회에 서 특별법까지 마련된 법률에 규정돼 있다는 점에서 행정부처 이전을 백지화하는 것은 곧 국 민들의 정치 정책 불신으로 이어질 수밖에 없다. 일각에서는 국민을 기만하고 국가정책의 신 뢰를 추락시키고 있다는 비판의 목소리가 들리고 있다. 정책의 연속성이 곧 선진국과 후진국 을 가르는 기준이라고도 할 수 있는데, 정권이 바뀔 때마다 정책이 바뀌는 것은 국가 발전의 흐 름에 역행하는 것이다. (3) 매몰비용의 문제 행정부처의 이전이 백지화되면 이미 공사에 착수한 건물 중 일부는 사용목적이 유명무실해 져 애물단지로 전락할 가능성도 배제할 수 없다. 세종시의 현재 공사 진행률은 24.45% 이다. 총 사업비 22조 5,000억 원 중 지난 8월 말까지 5조 3,688억 원이 투입된 상태이다. 22) 중심지역에 들어서는 중앙행정타운은 이미 착공에 들어간 상태이며 총리실 건물은 기초공사를 마치고 골 조작업이 진행 중이다. 이와 같은 기존의 투입비용을 회수하는 방법이 수정안에는 확보되어 있지 않으며 이러한 국고의 낭비는 국민의 부담으로 고스란히 남게 될 것이다. (4) 지역감정 악화의 문제 세종시 건설은 인근 주민에게는 사활이 걸린 사업이다. 이런 사업이 표류하고 급기야 계획 수정까지 불거지면서 주민들은 원망과 실망감은 이루 헤아릴 수 없는 정도로 커지고 있다. 역 대 정권을 거치면서 충청도 지역의 주민들은 자신들이 정치적으로 이용만 당할 뿐 이권에서는 배제되어 왔다는 피해의식을 가지고 있는데, 세종시법이 재차 수정되는 것은 이러한 뿌리 깊 은 피해의식을 확대하고 공고히 할 뿐이다. 23) 21) 육동일, 상게논문, 99면. 22) 윤진섭, 세종시 앞날은 1~7, 이데일리, 2009년 9월. 23) 육동일, 행정중심복합도시는 왜 계속 추진되어야 하는가, 한국법정책학회, 2004년, 102면.

24 164 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 Ⅳ. 세종시 수정법안에 대한 입법적 검토 1. 수정법안의 내용 및 입법절차 현황 앞서 살펴본 바와 같은 분석을 토대로 정부는 2010년 3월 기존의 신행정수도 후속대책을 위 한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 을 전체적으로 수정하는 전부개정 법률안을 제정하였으나, 2010년 6월 국토해양소위원회의심사에서 부결되었다. 수정법안은 연기 공주지역 교육과학중심경제도시 건설을 위한 특별법 이라는 이름으로 명칭 변경을 시작으로 중앙행정기관 등의 이전 대신 세계적으로 우수한 과학 교육 산업이 융합 복합되는 교육과학중심경제도시를 조성하는 것을 목적으로 삼고(안 제2조, 제6조), 민 간투자를 촉진하기 위해 민간의 원형지 개발방식을 도입하여 도시의 자족성을 보완하고 있으 며(안 제18조), 이를 위해 국가예산 지출의 상한을 8조 5천억원을 초과해서 지출할 수 있도록 하고(안 제51조), 입주기관에 대한 입주기관에 대한 국유 공유 재산의 사용료 대부료 감면 (안 제54조), 교육과학중심경제도시 내 학교 설립 및 국립 공립대학 등에 대한 재정지원 등에 관한 특례(안 제71조부터 제74조까지)등의 조치를 두는 것을 그 내용으로 하고 있다. 다음에서는 이 수정법안에 대해서 입법적으로 어떠한 문제점이 있는지 절차적 관점과 규범 적 관점에서 분석해 보기로 한다. 2. 절차적 관점에서의 분석 1) 기존법률의 민주적 정당성 배제 문제 신행정수도특별조치법이 헌법재판소의 위헌결정을 받은 후, 후속 대책으로 행정중심복합 도시 건설특별법을 제정하고 건설기본계획을 마련하는데 1년 6개월 정도의 시간이 걸렸으 며, 건설기본계획 마련 후 기공식까지 1년이 걸렸다. 그 과정 속에서 많은 토론과 시간을 거치 고 여야 합의로 통과되어 입법 절차에 있어서 민주적 정당성을 확보한 법률이다. 이러한 법률 을 정책 전환의 이유에 의하여 수정하기 위해서는 그만한 비중의 국민적 논의와 함의, 객관적 인 평가와 진단이 전제되어야 한다. 그러나 수정법안의 경우 그러한 것들이 결여된 채 집권당 의 당론 변경만을 이유로 마련된 것이며, 국토해양부장관에 의한 기본계획의 변경과 같은 법 적 절차도 거치지 않은 상태에서 마련된 법률안이므로 기존 법률을 전반적으로 개정하기 위한 민주적 정당성이 아직 부족한 것이 아닌가 하는 의문이 든다. 2) 국민투표를 거쳐야 하는지 여부에 대한 검토 이렇게 부족한 민주적 정당성을 확보하기 위한 방법으로서 가장 유용한 방법은 국민투표일

25 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 165 것인데 최근 세종시법 수정을 국민투표에 붙일 수 있느냐를 놓고 정치권에서 뜨거운 논란이 이어졌었다. 같은 여당 내에서조차 계파의 이해관계에 따라 정반대의 입장이 주장되었고 격한 정치적 대립의 양상으로까지 치달았다. 우리 헌법은 1972년의 제7차 개정헌법 이래로 대통령 은 필요하다고 인정할 때에는 외교 국방 통일 기타 국가 안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다. 고 하여 대통령의 국회에 대한 우월적 권한의 하나로 국민투표부의권을 규정하 고 있다. 이 때 외교, 국방, 통일은 국민투표의 부의대상인 국가 안위에 관한 중요 정책의 예시 일 뿐이며, 무엇이 이 중요정책에 해당하는지 그리고 중요정책에 해당한다면 이를 국민투표에 붙일 것인지 말 것인지에 대한 판단권은 일차적으로 대통령에게 주어져 있다. 투표부의권이 국회를 통한 대의정치의 보완장치로서 헌법에 들어온 직접 민주제적 요소라 는 점을 고려하고 국민투표의 대상 범위를 좁게 해석하지 않는다면, 세종시법 수정과 관련해 대통령이 이를 국민투표에 부의하는 것이 헌법적으로나 법적으로 금지되어 있다고 보기는 어 렵다. 오히려 문제의 본질은, 본 사안이 정치적으로 봤을 때 국민투표에 부치기에 대단히 부적 합한 사안이며 이에 대한 국민투표가 또 다른 법적ㆍ정치적 논란을 낳아 국론 분열과 국정 혼 란을 장기화할 것이라는데 있다. 세종시법 수정과 관련한 국민투표가 법적으로는 가능할지 모 르나 정치적으로는 국민들 사이의 갈등과 국론 분열, 정부권력과 국회권력 간의 대립과 혼란 으로 인해 극한적인 정치혼란의 상황을 초래할 수 있다. 따라서 세종시법 수정안의 국민투표 부의 여부는 대통령이 결정할 사안이지만 지적한 바와 같은 문제점을 신중히 고려하여 판단할 문제이다. 3. 규범적 관점에서의 분석 1) 법체계상 문제점 체계정당성의 원리라 함은 법령체계의 정합성의 요청이라고도 할 수 있는 것으로, 법령 상 호간에는 규범구조나 규범내용면에서 서로 상치되거나 모순되어서는 안 된다는 것을 말한 다. 24) 수정법안 역시 지역균형개발의 맥락에서 입안되는 만큼, 관련된 기존 법제와의 규범구조 와 규범내용면에서 조화를 이루어 체계적 정당성을 갖추어야 할 것이다. 지역균형발전에 관련한 기존의 법제는 2004년에 제정된 국가균형발전 특별법 을 근간으로 하여 각각 2004년과 2005년 그리고 2007년에 제정된 기업도시 특별법 과 신행정수도 후속 대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 그리고 혁신도시 특별법 으로 이루어져 있다고 할 것이다. 국가균형발전 특별법은 국가발전계획의 수립, 공공기관지방 이전시책의 마련, 대통령 소속하의 국가균형발전위원회의 설립 등의 내용을 담고 있으며, 이 전에는 없었던 균형발전에 대한 포괄적 법안으로서의 기능을 하며, 위의 세 가지 법안이 각각 24) 헌법재판소 , 선고 2002헌바66 결정.

26 166 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 기업도시와 혁신도시 그리고 행복도시의 건설정책을 내용으로 뒷받침하고 있는 것이다. 그런데 수정법안에서 제시하는 교육과학중심경제도시 는 공공기관의 이전을 담고 있지 않 다는 점에서 혁신도시라고 할 수 없고, 기업도시 특별법 상에서의 도시선정이 없었다는 점에 서 기업도시라고 할 수도 없다. 즉 연기 공주지역을 위한 새로운 형식의 도시조성 정책을 위 한 특별법이므로 수정법안으로 인해 행복도시 정책이 폐지되게 되면 참여정부에서 추진했던 4가지 법률간의 체계적 연관성이 흐트러뜨릴 수 있다. 국가균형발전 특별법이 전면적으로 수 정되거나 폐지가 되지 않는 이상, 수정법안은 기존의 어느 법제도에도 해당사항이 없기 때문 에 수정안의 추진을 위한 재정 및 조직의 부가 지원은 전체적인 국가균형개발계획에 부담을 가중시킬 것으로 예상된다. 2) 평등의 원칙 위배 여부 (1) 지역균형개발 의무와 평등의 원칙 헌법 제120조에서는 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용 을 위하여 필요한 계획을 수립한다. 라고 규정하고 있고, 제123조 제2항은 국가는 지역간의 균 형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다. 라고 하여 지역균형개발 의무를 규정 하고 있다. 여기서의 균형이라는 의미는 평등의 원칙의 구체화된 표현으로 볼 수 있을 것이다. 한편 정책을 결정하고 입법을 함에 있어서는 광범위한 재량이 원칙상 인정된다고 할 것인 데, 대체적으로 도시계획과 같은 정책은 혜택을 주는 복지입법이라고 할 것이어서 더더욱 재 량이 인정되는 부분에 해당한다고 할 것이다. 하지만 앞서 본 바와 같이 헌법에서 지역균형개발 의무를 규정하고 있으므로 평등의 원칙을 무시할 수는 없을 것이다. 원칙상 평등의 원칙은 헌법에서 특별히 평등을 요구하거나 기본권 에 중대한 제한을 초래하는 경우에 엄격한 심사가 적용된다고 할 것인데 25), 헌법 제120조 내지 제123조 제 제2항에서 지역균형개발 의무를 규정하고 있으므로, 헌법에서 직접적으로 평등을 요구하는 경우에 해당되지는 않는다 하더라고 평등의 원칙을 준수해야 함은 틀림이 없다. 지역균형개발과 관련하여 헌법재판소는 입법자가 개인의 기본권침해를 정당화하는 입법 목적으로서의 지역경제 를 주장하기 위하여는 문제되는 지역의 현존하는 경제적 낙후성이라 든지 아니면 특정 입법조치를 취하지 않을 경우 발생할 지역 간의 심한 경제적 불균형과 같은 납득할 수 있는 구체적이고 합리적인 이유가 있어야 한다. 26) 라고 판시한 바 있는데, 특정 지역 개발을 위한 특별법인 경우에 분명히 차별의 합리적인 이유가 있어야 할 것이다. (2) 수정안의 경우 문제되는 규정들 25) 헌법재판소 , 선고 98헌마363 제대군인지원에관한법률 제8조 제1항 등 위헌확인결정. 26) 헌법재판소 , 선고 96헌가18 결정.

27 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 167 기존의 세종시 관련 법률과 마찬가지로 연기 공주 지역에 한정하여 시행될 법이고(법안 제 11조 제2항(예정지역 등의 지정 등)), 국가균형개발을 위해서 시도되는 것이지만 다른 지역에 비해 특별하게 개발되는 것이므로 차별의 합리적인 이유가 있어야 할 것이다. 구체적으로 입 주기관에 대한 국유 공유 재산의 사용료 대부료 감면 등의 조치(안 제54조), 교육과학중심 경제도시 내 학교 설립 및 국립 공립대학 등에 대한 재정지원 등에 관한 특례(안 제71조부터 제74조까지), 입주하는 녹색성장 기업에 대한 지원(안 제76조) 등 분명 다른 지역에 비해서 적 극적으로 우월한 조치를 취하고 있어서 다른 지방자치 단체 혹은 다른 지역의 기업체들과의 차별의 문제가 발생할 수 있다. (3) 타 지역과의 차별문제 우선적으로 수도권에 집중된 경제구조를 바꾸기 위한 시도로서 본 법안이 나온 것이므로, 수도권에 비해서 예산 지원 등의 특혜가 부여되더라도, 수도권이 겪는 차별은 적극적 평등실 현조치로서의 역차별이며 합헌적인 조치로 이해될 수 있을 것이다. 반면 공주 연기 지역보다 낙후된 지역에 대해서는 또다른 격차 심화 요소로 작용할 수 있을 것이다. 행정수도가 이전할 경우나 행정부가 이전하는 경우에는 그 파급효과가 공주 연기 지 역에 한정되지 않고 공주 연기에 접근성이 있는 많은 지역들이 추가적으로 긍정적인 영향을 받게 될 것이어서 비교적 차별의 크기가 작을 수 있으나, 사기업 이전 위주의 수정법안은 그 파 급효과가 사적인 영역에 한정되는 것이기 때문에 발생되는 차별의 크기가 원안에 비해서 클 것이다. 한편 헌법재판소는 원안에 대한 위헌확인사건에서 다른 지역과의 평등문제에 대해서 기회 의 평등은 주어졌으므로 합리적인 이유가 있는 것으로 판단하고 있다. 즉 이 사건 법률의 제 정과정을 보면 정부에서 신행정수도사건 결정에 대한 후속대책을 논의하는 과정에서 기존 신 행정수도 이전지역으로 결정되었던 연기 공주 지역의 입지적 우위성을 최대한 활용한다는 원칙에 따라 당해 지역이 건설예정지로 선정된 것이고 과거 신행정수도 건설 예정지역 선정은 각 지역의 균형발전을 위해 가장 적합한 지역을 충청권으로 보고 그 중 가장 적합한 지역을 정 한 것으로 볼 수 있으므로 반드시 처음부터 다른 지역에는 동등한 기회가 부여되지 않았다고 볼 수도 없다. 27) 고 하여 행정부 이전에 있어서는 공주 연기 지역이 타 지역에 비해 입지적 우위를 가지고 있어 차별의 합리적 이유가 있는 것으로 판단하였다. 그러나 수정법안의 경우에는 교육과학중심도시에 있어서 공주 연기 지역의 입지적 우위 성에 대한 검토가 없었으므로 타 지역과의 차별에 있어서 합리적 이유를 이끌어 내는 데에는 무리가 있다고 할 것이다. 27) 헌법재판소 , 선고 2005헌마579, 763(병합) 전원재판부 신행정수도후속대책을위한연기 공주지 역행정중심복합도시건설을위한특별법위헌확인

28 168 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 (4) 개선해야할 점 수정안은 국가균형발전시책의 병행추진 규정을 두어 해당지역에 한정된 특혜를 완화할 수 있는 국가균형발전시책의 의무를 규정하고 있다. 28) 그러나 이는 종래 원안에도 규정되어 있는 것으로서 단지 선언적 규정에 그치고 있다. 물론 다른 법에 의해서 지역균형개발이 시행되고 있다고 할 것이지만, 구체적으로 시행령 등을 마련하여 국가균형발전시책을 병행하여 추진할 필요가 있다. 아울러 교육과학중심도시의 입지조건에 있어서 공주 연기 지역이 비교 우위에 있다는 것 을 검토하는 과정 및 증명하는 조치들을 시행해야 할 것으로 판단된다. 아울러 각종 유도 정책 들에 대한 구체적 기준을 제시하고 제한을 가하여, 무분별한 지원으로 차별이 심화되는 것을 방지할 필요가 있다. 3) 예산 사용에 있어서의 문제점 (1) 수정안에 있어서의 해당 규정 수정안에서는 자족능력을 강화하고 입주기관을 유치하기 위한 여러 유도정책을 실시하기 위하여 국가예산 지출의 상한을 확대(안 제51조)하고 있다. 즉 국가예산 지출 상한인 8조 5천 억원을 초과하여 지출할 수 있다고 규정하고 있다. 원안대로 고수하면 추가적인 예산의 지출 을 막을 수 있는데 수정법안에서는 지출의 상한을 확대하고 있어서, 예산의 낭비의 가능성을 열어두고 있는 것이 아닌지 문제된다. (2) 헌법소원의 가능성 및 과도한 예산 사용에 대한 제한 헌법재판소는 헌법상 조세의 효율성과 타당한 사용에 대한 감시는 국회의 주요책무이자 권한으로 규정되어 있어(헌법 제54조, 제61조) 재정지출의 효율성 또는 타당성과 관련된 문제 에 대한 국민의 관여는 선거를 통한 간접적이고 보충적인 것에 한정되며, 재정지출의 합리성 과 타당성 판단은 재정분야의 전문성을 필요로 하는 정책판단의 영역으로서 사법적으로 심사 하는 데에 어려움이 있을 수 있다. 게다가 재정지출에 대한 국민의 직접적 감시권을 기본권으 로 인정하게 되면 재정지출을 수반하는 정부의 모든 행위를 개별 국민이 헌법소원으로 다툴 수 있게 되는 문제가 발생할 수 있다. 고 하여 조세 예산의 효율성과 타당성에 대한 개별 국 민의 헌법소원을 부정하고 있다. 29) 한편 과도한 혜택과 예산지원은 개별 국민에게 세금을 더 많이 내게 함으로써 재산권 침해 를 초래하는 것이 아닌지 문제된다. 28) 안 제4조(국가균형발전시책의 병행 추진) : 국가는 전국 각 지역이 지역 특성에 따라 골고루 잘 사는 국토 여건 을 조성하기 위하여 광역경제권 개발, 공공기관 지방이전, 수도권 발전대책, 낙후지역 개발 및 지방분권 등 국 가균형발전시책을 교육과학중심경제도시 건설과 병행하여 추진하여야 한다. 29) 헌법재판소 , 선고 2005헌마579, 763(병합) 결정.

29 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 169 이와 관련하여 헌법재판소는 원안에 대한 위헌확인 사건에서 조세의 부과 징수는 국민의 납세의무에 기초하는 것으로서 원칙적으로 재산권의 침해가 되지 않고, 다만 그로 인해 납세 의무자의 사유재산에 관한 이용 수익 처분권이 중대한 제한을 받게 되는 경우에만 재산권 의 침해가 될 수 있다 고 하면서 이 사건 법률이 청구인들의 재산권을 직접 제한하는 것이 아 닌 이상 행정중심복합도시의 건설로 조세부담이 증가할 수 있다는 막연한 가능성만으로 재산 권 침해의 가능성을 인정할 수는 없다. 고 하여 재산권 침해를 부정하고 있으므로 30) 본 수정법 안에 대해서도 동일한 판단이 가능할 것이다. 이렇듯 국민이 헌법소송을 통하여 예산을 통제할 수 없으므로 법 자체 내에 자의적인 국세 사용에 대한 대책이 마련되어야 한다. 8조 5천억 원 이상을 사용할 수 있는 경우에 있어 대통 령령으로 정하는 금액의 범위 라는 제한만 두고 있을 뿐이므로 좀 더 엄격한 절차적 요건을 규 정할 필요가 있다. (3) 신뢰의 원칙의 문제 공주 연기 지역 주민들의 원안 법률의 시행에 대한 신뢰를 보호할 필요가 있을 것이다. 수 정법안에서는 행정부가 이전하는 효과만큼의 파급효과를 이끌어내기 위해 여러 가지 조치를 취하고 있는데, 기업과 대학 등에 대한 세재혜택을 제공함으로써 해당 지역으로의 이전을 유 도하여 종전의 행정부 이전에 대한 신뢰이익을 보호하려는 것으로 볼 수 있다. 그렇지만 문제 는 이러한 조치들이 지역주민의 신뢰이익 보호에는 간접적일 수밖에 없다는 점이다. 기업이나 기관에게 혜택을 제공하여 입주를 유도하는 방식은 기업이나 기관에게 입주를 확정시키는 방 법도 아니거니와, 그 혜택이 입주기업에 부여될 뿐 해당 주민의 신뢰보호에는 직접적이지 않 기 때문이다. 물론 특정지역에 대한 수혜적인 법정책으로 넓은 입법재량이 인정되는 부분이고 해당 주민 들의 신뢰가 완성된 것이라고 볼 수 없어서 신뢰의 원칙 위반이라고 단정할 수는 없을 것이다. 다만 해당 지역 주민에 대한 직접적인 신뢰이익 보호조치도 고려할 필요가 있다. 30) 헌법재판소 , 선고 96헌가19등 결정.

30 170 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 Ⅴ. 결론 및 요약 1. 지역균형개발은 헌법적 이념이다. 성장위주의 정책으로 인하여 수도권과 지방의 경제적 불균형이 심화되었고, 이제는 평등 균형의 관점에서 뿐만 아니라 효율성 측면에서도 지역균형개발의 필요성이 커지고 있다. 지역 균형개발은 헌법상 평등원칙의 반영이며, 지방자치제도 활성화의 전제가 되며, 헌법 제9장 경 제조항에 근거한 헌법상의 이념으로의 실천과제이다. 세종시 문제도 이러한 관점에서 접근할 필요가 있다. 2. 세종시 문제는 지역균형개발을 위한 총체적 개발계획의 연장선상에서 검토해야 한다. 지역균형개발 정책은 수도권 과밀화와 지역불균형 문제를 해소하고 국가경쟁력을 제고하려 는 정책철학의 발현이며, 단순히 현 정권만의 문제가 아니다. 또한 세종시 건설계획은 단순히 충 청도 특정지역의 발전만을 위한 정책이 아니며, 혁신도시와 기업도시를 포괄하여 정립된 국가 균형발전 이라는 총체적인 국가균형발전의 흐름 속에서 그 타당성의 분석이 이루어져야 한다. 3. 세종시법 수정안은 효율성의 관점에서도 정책적 타당성이 없다. 세종시법 수정안 찬성 입장에서 주장하는 행정 효율성은 서울 중심의 관점에서 본 것으로서 지역균형발전의 이념에 부합하지 못하며, 오히려 국토 전체의 관점에서는 원안이 더욱 행정 효율성을 갖추고 있다. 서울과 세종시의 행정기관 분리로 인한 효율성 감소는 지역균형발전을 위해서 어느 정도 감수해야 하는 부분이며, 이에 대해서는 각종 보완책을 마련하면 될 문제이 다. 또한 원안도 세종시 자족기능을 담보하고 있으므로 자족기능 확보는 수정안의 타당한 근 거가 될 수 없다. 따라서 수정안은 지역균형개발 뿐만 아니라 효율성의 관점에서도 정책적으 로 타당하지 못하다. 4. 세종시법 수정안은 체계적 정당성 문제뿐만이 아니라 평등의 원칙 등 위헌 소 지가 있다. 세종시법 수정안은 현행 법률을 전면적으로 수정하는 제정법안임에도 불구하고 그만한 비 중의 국민적 논의와 객관적인 평가 및 진단을 거치지 못했으며, 기존의 국가균형발전 관련 법

31 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 171 률들과의 체계적 정당성에서도 문제가 있다. 해당 지역이 타 지역에 비하여 교육과학중심경제 도시로서의 입지적 우위를 차지하고 있는 못하므로 평등원칙에 위배될 소지가 있으며, 무분별 한 혜택으로 인한 예산과 국가재원의 낭비를 방지할 구체적인 보완이 필요하다. 아울러 수정 법안의 경우 사기업의 유치를 위한 유도 정책들이 원법률을 신뢰한 지역주민의 신뢰이익을 직 접적으로 보호하지 못하므로 보완이 필요하다. 5. 행정부 일부가 이전될 경우 수도이전에 대한 국민적 합의가 변화할 수도 있다. 이상과 같이 살펴볼 때, 세종시법 수정안은 대대적인 보완과 수정이 없는 한 국회를 통과하 기 어려워 보인다. 정부가 해당 수정법안을 전면적으로 수정하거나 폐기하여 행정부의 일부가 세종시로 이전하는 원법률의 취지가 실현된다면, 향후에는 수도에 대한 국민적 합의에도 변화 가 생길 것으로 예상된다. 즉 수도에 대한 국민적 합의가 변화하면 헌법재판소가 언급한 수도 가 서울이라는 관습헌법 이 부정되고, 행정수도 자체가 다른 곳으로 이전될 가능성도 조심스 럽게 예측해 본다.

32 172 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 참고문헌 1. 단행본 김용웅, 지역개발론, 법문사, 박영도, 입법학 입문, 한국법제연구원, 황명찬, 지역개발론, 법문사, 논문 강현수/권일/김현수/진미윤, 국토균형발전을 위한 도시개발, 도시정보, 월호. 고승희, 행정중심복합도시 건설의 쟁점과 추진과제, 충남발전연구원, 김정호, 21세기 선진국토를 향한 정책과제, 국토개발연구원, 김찬동, 행정중심복합도시와 국정효율성 확보방안, 서울행정학회, 김채규, 혁신도시의 건설배경과 추진방향, 국토, 월호. 남기범, 해외 혁신도시 유사사례와 정책적 시사점, 국토, 월호. 육동일, 행정중심복합도시는 왜 계속 추진되어야 하는가, 한국행정학회, 윤성도/이성우, 행정중심복합도시 및 혁신도시 건설에 따른 혼잡비용 감소효과 분석, 도시 행정학보, 이보영, 혁신도시와 지역 및 국가 경쟁력, 대한지리학회 전국지리학대회 논문집, 이재하, 혁신도시 개발의 문제점과 바람직한 방향, 대한국토도시계획학회, 임만택, 지역균형발전과 도시개발, 건축, 제49권 제8호, 정정목, 균형발전과 행정중심복합도시, 한국행정학회 제1회 국정토론회 논문집, 채원호/손호중, 행정중심복합도시와 수도기능이전 모형의 재검토, 서울행정학회, 최원회, 행복도시, 혁신도시, 기업도시 등 다핵형 국토공간 형성을 위한 정책추진 평가와 과 제, 대한지리학회 학술대회논문집, 한국의 도시발달과 행정중심복합도시 건설, 한국학중앙연구원, 최진혁, 지방분권과 지역균형발전을 위한 행정중심복합도시의 발전과제, 한정희, 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법령 주요내용, 국 토, 월호.

33 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 신문기사 및 인터넷자료 윤진섭, 세종시 앞날은 1~7, 이데일리, 정윤섭, 세종시 혼란, 여론조사도 들쭉날쭉, 연합뉴스, 정재하/구대선/오윤주, 세종시와 사업 중복 지역별 미래산업도 초비상, 한겨레, 국무총리실 주요정책자료 대한민국 정책포털 공감코리아 정책정보

34 174 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 강 경 덕* / 강 준 구* / 김 지 연* 오 준 호* / 이 준 철* / 장 유 리* 행정수도 이전정책은 헌법재판소의 위헌결정으로 인하여 일부 행정기관만이 이전하는 것 으로 수정되어 추진되어 왔다. 그러나 최근 정부 측에서 행정기관의 이전을 전면백지화하는 수정법안이 제시되면서 세종시와 관련된 문제가 초미의 관심사가 되고 있다. 오늘날 지역균형개발 이념은 헌법상 평등원칙의 반영이며, 지방자치제도 활성화의 전제가 되며, 헌법상 이념으로서의 실천과제이기도 하다. 또한 성장위주의 정책으로 인하여 심화된 수 도권과 지방의 경제적 불균형을 완화하기 위해서는 지역균형개발이 필요하고, 이제는 평등 균형의 관점에서 뿐만 아니라 경제적 사회적 효율성 측면에서도 그 필요성이 커지고 있다. 세종시 문제도 이러한 관점에서 바라볼 필요가 있다. 세종시 건설정책은 박정희 정권에서 부터 계획된 것으로서 단순히 현 정권만의 문제가 아니며, 충청도 특정지역만의 발전을 위한 정책도 아니다. 이 문제는 혁신도시와 기업도시를 포괄하는 총체적인 국가균형발전의 흐름 속에서 그 타당성의 분석이 이루어져야 한다. 세종시법 수정안과 기존의 법률의 비교를 통하여 정책적인 타당성을 검토해보면, 수정안 찬성 입장에서 주장하는 행정 효율성 문제는 서울 중심의 관점에서 본 것으로서 지역균형발 전의 이념에 부합하지 못하며, 오히려 국토 전체의 관점에서는 원안이 더욱 행정 효율성을 갖 추고 있다. 서울과 세종시의 행정기관 분리로 인한 효율성 감소는 지역균형발전을 위해서 어 느 정도 감수해야 하는 부분이며, 이에 대해서는 각종 보완책을 마련하면 될 문제이다. 또한 원 안도 세종시 자족기능을 담보하고 있으므로 자족기능 확보는 수정안의 타당한 근거가 될 수 없다. 따라서 수정안은 지역균형개발 뿐만 아니라 효율성의 관점에서도 정책적 타당성이 약 하다. 세종시법 수정안은 규범적인 측면에서도 문제점이 발견된다. 수정안은 적절한 비중의 국민 적 논의와 객관적인 평가 및 진단을 거치지 못하여 민주적 정당성이 약하고, 기존의 국가균형 발전 관련 법률들과의 체계적 정당성에서도 문제가 있다. 또한 해당 지역이 타 지역에 비하여 교육과학중심경제도시로서의 입지적 우위에 있다고 보기도 어려우므로 차별의 합리적인 이 유가 없어 평등원칙에 위배될 소지가 있다. * 경희대학교 법학전문대학원 전문법학석사과정 재학, 2010년 법정책학 조별 발표문을 바탕으로 논문을 재구성함.

35 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 175 이상의 분석의 의하면, 수정법안은 대대적인 보완과 수정이 없는 한 국회를 통과하기가 어 려울 것으로 판단된다. 정부가 해당 수정법안을 전면적으로 수정하거나 폐기하여 행정부의 일부가 세종시로 이전하는 원법률의 취지가 실현된다면, 향후에는 수도에 대한 국민적 합의 에도 변화가 생길 것으로 예상된다. 그렇게 될 경우 헌법재판소가 언급한 수도가 서울이라는 관습헌법 이 부정되어 행정수도가 전면적으로 이전될 가능성도 조심스럽게 예측해 본다.

36 176 글로벌 KHU 기업법무 리뷰 제3권 제1호 The Se-Jong City The Balanced Regional Development Policy And Legislative Policy Kang, Kyoung-Duck* / Kang, Joon-Koo* / Kim, Ji-Yeon* Oh, Joon-Ho* / Lee, Jun-Chul* / Jang, You-Ri* After the plan to move the administrative functions of the Capital was ruled unconstitutional by the Constitutional Court, the policy was changed and was implemented in a downsized form of moving a few number of administrative organs. However the recent government amendment which nullifies moving of any administrative organ has flamed controversy on all sides. The notion of regional equity reflects the constitutional principle of equality and it is the central idea behind local self-government. Moreover, balanced regional development will help to resolve the increasing disparity between the Greater Metropolitan area and others regions as well as increasing economic and social efficiency. We need to look at the Se-jong city issue in this context. Construction of Se-jong city was first conceived by the Park Jung-Hee regime and hence is not an issue confined to this current administration. Also this policy should not be seen as a mere appeasement to the people of Chung-Cheong province. The validity of the policy should be assessed in the wider principle and context of balanced national development. When in comparing the validity of the original legislation and the government amendment, those in favor of the amendment criticize that the original bill will harm administrative efficiency. However, this is purely a Seoul-centric analysis and it is inconsistent with the principle of balanced regional development. The original plan is more efficient on a nationwide scale compared with the amendment. Administrative inefficiency has to be accepted up to a certain degree as a price for balanced regional development and numerous compensative policies can be introduce to minimize the problem. Furthermore, the fact that the original plan already guarantees self-sufficiency of Se-jong as a city makes the claim that the amendment will help to create a self-sufficient city, meaningless. Therefore, the amendment is less satisfactory * Student, Kyung-Hee University Law School.

37 2010 세종시 지역균형개발 정책과 입법방향 177 not only in the context of balanced regional development, but also efficiency-wise. The amendment also has a normative problem. It lacks in democratic legitimacy since there were no proper discussions involving all social voices and there were not enough objective evaluations and analyses. Also it is not in consonance with already existing legislations on balanced national development. The region selected by the amendment does not possess any notable superiority over other regions as a education-science city. Hence it is possible that it is in violation of the consitutional principle of non-discrimination since there is no rational reason for the selection. After examination of the above mentioned rationales, it can be concluded that, without extensive changes and supplementary measures, the amendment is unlikely to pass the National Assembly. If the government retracts the amendment or makes extensive changes to it as to allow part of the executive branch to move to Se-jong, we can expect that the national consensus of the location of the capital city could change as well. Then the customary constitutional principle which makes Seoul the Capital could be overturned by the Constitutional Court and more complete move of the Capital and its administrative functions can be expected to follow.

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