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1 NCAIV-RER / 공공부문의성과평가및관리방안연구 - BSC를중심으로 - A Study on Evaluation and Management of Performance in Public Sector - Focused on BSC

2 NCAIV-RER / 공공부문의성과평가및관리방안연구 - BSC를중심으로 - A Study on Evaluation and Management of Performance in Public Sector - Focused on BSC

3 서 문 세계화, 민주화, 정보화의추세와신공공관리적패러다임의도입으로인해 정부의업무및정책에관한성과평가와책임행정단위로서각기관들의성과 관리가더욱강조되고있습니다. 작고능률적인정부의구현을위해공공부문 도강력한혁신을통해사용자중심의고객만족과저비용고효율의경영방식 으로의전환을꾀하고있고, 이의일환으로성과평가및관리가도입되고있 습니다. 그러나공공부문에서이러한제도의도입경험이일천하여선진성과 관리방안의도입및구축시어려움을겪고있습니다. 이러한어려움을극복 하여실질적이고효율적인성과관리제도의도입에대한개괄적인검토에본 연구는의의가있다고할수있습니다. 한국전산원에서는이러한필요에의해본프로젝트를발의하였으며, 특히 본보고서에서는우리나라공공부문에서활용되어온성과평가및관리방법에 대한현황과문제점에대해논의한후문제점을해결할수있는이론적인근 거를기반으로하여우리나라의공공부문실무에서실제로적용할수있는예 산과인사문제에대해논의하였습니다. 그러나정부및공공부문성과향상을위한방안을검토하는수준까지만작 업된한계점을가지고있으며, 향후이러한방안이실질적으로실행에옮겨지 기위해서는보다심도있는연구가필요가있다고생각됩니다. 또한이러한 제도가빠른시간내에정착되기위해서는법 제도화되어야할것으로보입니 다. 아무쪼록본연구가우리나라정부및공공부분의성과관리체계구축과운 영에도움이되기를바라며, 본연구의수행에도움을주신참여연구원께감 사의말씀을드립니다. 2005년 9월30일 한국전산원 원장 김창곤

4 제출문 정보통신부장관귀하 본보고서를 로제출합니다. 공공부문의성과평가및관리방안연구 의최종결과보고서 2005년9월30일 주관연구기관: 한국전산원 연구책임자: 팀장권미수 ( 한국전산원정보화평가팀) 공동연구책임자 : 교수김은 ( 서울디지털대학교 e- 경영학부) 참여연구원 ( 주): 대표강현수(Decision Science/ 경원대학교겸임교수) 교수김선명 ( 순천대학교행정학과) 교수임효창 ( 천안대학교경영학과) 컨설턴트표춘미 ( 삼일회계법인) 참여연구원 ( 부): 사무관심상희 ( 특허청혁신인사기획관리실) 컨설턴트심태호 연구원이용행 ( 딜로이트컨설팅) ( 연세대학교정보대학원) 연구지원 : 선임연구원임해영 ( 한국전산원정보화평가팀) 연구원권오중 컨설턴트김수환 (Hebel) 연구원서은진 컨설턴트이정민 ( 서울산업대학교) ( 성균관대학교) ( 삼성 SDS) 컨설턴트정지영 (Hebel) 자문 : 과장강성주 ( 정보통신부) 연구부장전봉근 ( 외교안보연구원)

5 요약문 1. 제목 공공부문의성과평가및관리방안연구 -BSC를중심으로- 2. 연구개발의목적및필요성 최근민간기업을중심으로빠르게변화하는경영환경에대처하고무한경쟁 하에서기업의경쟁력을지속적으로유지하고발전시키는방안으로성과평가 및관리에대한논의가증가되고있으며, 이러한논의는점차그영역을넓혀 공공부문에도확산적용되고있다. 특히 2004년도에대통령이정부혁신을위 해성과평가를하고이를인사에반영하라고독려하면서공공부문의성과평가 및관리에대한논의와도입이더욱가속화되고있다. 이러한성과평가및관리방식으로현재가장많이활용되고있는것이균 형성과표(BSC : Balanced Scorecard) 이다. BSC와성과관리제도에대한정확한 이해없이따라하기식으로도입하고있어, 도입과정또는도입후운영과정 에서많은어려움을겪고있는실정이다. 관리방안에대해포괄적으로검토함으로써, 성과관리제도의안착을돕고자한다. 이에공공부문의성과향상을위한 이러한어려움을극복하고선진 3. 연구의내용및범위 본연구의내용은공공부문의성과향상을위한관리방안에대해고려할사항을포괄적으로검토하는것이다. 이를위해먼저지금까지공공부문에서적용되었던성과평가및관리방안에대한현황과문제점을파악한후, 이러한문제점의해결책으로서공공부문의성과평가및관리와관련된최근이론 -i-

6 을파악하고적용가능성의검토와함께공공부문의성과향상을위한관리방 안에대해서구체적으로살펴본다. 또한, 공공부문에대한성과제도의실효성 을높이기위해서예산과인사관리를성과관리와연계시키는방안에대해서도 살펴보기로한다. 4. 연구결과 가. 공공부문성과관리의현황및문제점 정부의업무및정책에관한성과평가작업및각기관들의성과관리의중 요성이강조되고있으며, 이는세계화, 민주화, 정보화와같은시대적흐름의 변화와국가의신공공관리적패러다임으로의전환에기인한다. 정부에서는그 동안다양한성과평가체계를도입하여시행해왔지만, 못하고있는것으로보인다. 인내용은다음과같다. 그다지효과를거두지 정부가실시해온다양한성과평가체제의세부적 현재우리나라공공부문에서활용중인성과관리제도는국무조정실의정부업 무평가제도를비롯하여, 중앙인사위원회의직무성과계약제도, 행정자치부의목 표관리제도, 기획예산처의재정성과관리제도등이있다. 이를기능별로구분해 보면, 조직은행정자치부의목표관리제도, 인력은중앙인사위원회의직무성과 계약제도, 재정은기획예산처의재정성과관리제도등해당부처가주관하는 업무에따라성과관리및평가가이루어지고있으며, 이가운데조직과인력, 재정분야는평가의방법이나평가틀이거의흡사하다. 이러한공공부문의성과관리제도는과거정부업무의실행정도를점검하였 던수준에서점차정책의성과와원인에대한분석으로발전하였고, 최근에는 민간기업에서주로활용되었던전략적성과관리기법들을공공부문에도적용하 려는시도들이증가하고있다. 정책품질관리제, 논리모델, BSC등이기법들이 주로논의되고있으며, 행정자치부의통합행정혁신시스템(Hamoni), 해양경찰 청과특허청에서적용한 BSC 등이대표적사례라고할수있다. -ii-

7 성과관리제도들은정부경쟁력제고와보다나은행정서비스제공을위한 결과중심의행정패러다임의실현이라는점에서강조되어의욕적으로추진되 고있으며, 성과관리제도들이공공부문의조직, 인사, 재정, 공공사업에이르 기까지평가와관리의방법으로서활용되고있다. 그러나일부새로운성과관 리제도들은오히려기존행정관리문화와의부조화, 제도의비효율성, 구성원들 의무관심등의이유로비판받고있다. 또한외형적으로는성과관리의형태로 진행되고있지만, 한계에직면해있다. 세부적으로는성과관리의원래목적이달성되지못한다는 앞서언급한한계들을극복하고공공부문의성과관리제도를정착시키기위 해서공공부문성과관리제도에대한문제점을현행공공부문성과관리에대한 인식의한계, 공공조직의전략적관점의성과관리부재, 성과관리제도의적용 영역선정의문제, 성과관리제도와보상체계연계방안의미흡, 성과주의문화 의부재등으로정리할수있으며, 또한이러한문제점을극복하고공공조직 이성과관리체계의실효성을거두면서도역동적으로운영되기위해서는다음 과같은사항들이고려되어야한다. 정부혁신과변화관리의일환으로서성과관리제도접근 성과목표와지표들이조직전체의미션과비전, 전략의수행과연계될 수있도록함 가장일선의단위까지도점차적으로핵심적성과지표개발 공동의협력적작업이중시되는업무나조직에서는공동의이해가결집 될수있는단위별로성과목표와지표개발 조직의유형자산뿐만아니라무형자산들의성과지표까지균형있게개 발관리 성과지표와성과측정이명확한단위를중심으로보상등의피드백체계 확립 정부운영방식으로서성과주의문화를보편화 일상화시켜나감 - iii -

8 나. 공공부문성과관리에도구로서의 BSC 고찰 공공기관의성과평가및관리방식으로서현재가장많이활용되고있는것 이균형성과표 (BSC: Balanced Scorecard) 이다. BSC는원래영리를목적으로 하는민간기업을위해서개발되었으나, 후에그활용의범위에대한다양한 연구를통해서현재는공공부문까지이용되고있다. BSC 는기존의재무회계시스템에서는간과되던기업의무형및지적자산의 가치평가를위해서기존의재무적인지표외에비재무적인지표를고객, 내부 프로세스, 학습과성장관점의 3 가지지표를관점으로분류하였다. BSC는조 직의비전과전략으로부터도출된 4가지관점의전략적목표와측정지표들을 통해서조직의성과를전체적으로조망할수있는틀을제공하며, 이를통해 기업은어떻게현재와미래고객들을위해가치를창조할것인지, 그리고미 래성과를향상시키는데필요한사람과시스템, 프로세스에대한투자와내부 역량등을어떠한방법으로고양시킬것인지를측정한다. 전략을원인과결과에대한일련의과정으로볼때 BSC는각관점별전략 적목표간의인과관계를보여줌으로써전략의줄거리를전체적으로나타내며 결과와결과의성과동인간의인과관계를구체적이고명확하게표현해준다. 따라서기업들은원하는결과를도출하는성과동인을파악하는과정에서원인 을찾아내고전략의오류를반복하는것을막을수있다. BSC 와같은성과관리시스템을조직에도입 적용시, 그실효성을높이기 위해서는성과평가측정기준과측정치가타당해야하고구성원들로부터수용 될수있어야한다. 이를위해성과관리제도의도입시, 조직의변화관리차 원에서접근하여구성원의수용도를높이고자발적인참여를유도해야한다. 또한 BSC 기본개념에대한깊은이해없이단순히성과지표를 4개의관점으 로분류한후, 이를측정하고평가하는방식으로 BSC를활용한다면다른성 과평가및관리시스템의오류를그대로답습할가능성이높으며기존의평가 시스템의한계성을극복할수없다. 따라서 BSC의개념과특징에대한정확 한이해를바탕으로개선된성과관리제도로서의 BSC 의활용이필요하다. -iv-

9 이러한 BSC 가공공부문에있어서민간기업과는다르게적용되며, 이는수 익증대를목표로하는것이아니라각기관별임무가효과적, 효율적으로수 행되는것을목표로하는공공부문의특성으로부터비롯된다. 공공부문에서는 수익증대를목표로하는민간기업과는달리성과목표에대한정의와개념이 다르기때문에 공공부문, BSC 적용시이러한점을감안해야한다. 특히정부기관은수익이목적이아니라법에명시된각기관의 고유한임무를수행하기위해존재한다. 따라서정부의 BSC 관점별인과관계 는재무관점을궁극적인목표로삼는민간기업과는달리고객관점을궁극적인 목표로설정하게된다. 정부기관에서의고객은납세자와유권자이며정부기관 은납세자가납부한세금에대한투명한지출을제시하고, 정부의기능을효 과적으로달성하였음을유권자에게제시하여야한다. 목표가아닌제약조건으로작용한다. 공공부문의재무관점은 또한정부기관업무수행의성과는납세 자와유권자들의욕구를얼마나효과적이고효율적으로충족시켰는가에의해 측정되며, 이를위해서는먼저고객과유권자를위한가시적인목표가규정되 어야한다. 다. 공공부문성과향상을위한방안 과거공공부문에서사용되었거나현재사용되고있는성과관리체계나시스 템은다음과같은한계점을안고있다. 평가위주의시스템도입으로인해일회적인성과개선만가능하고지속적 인성과관리불가 단편적인결과위주의성과평가도입으로인한조직원의저항과이로인 한성과주의문화의미정착 전략실행의수단인전략관리시스템미비 성과목표및지표와조직전체의미션과비전, 전략의수행과의미연계 성과관리방안과인사, 예산시스템과의미연계로인한실질적인동기유 발저하 -v-

10 따라서공공부문의성과향상을위한새로운성과관리방안을도입시에이 러한한계점에대한고려와이에대한대책이필요하며그내용은다음과같 다. 첫째, 평가위주의시스템도입은사후처방에불과하고지속적인성과관리가 불가능하기때문에성과평가에서성과관리로전환하는것이필요하다. 기존시스템하에서의성과평가는수립된전략을바탕으로성과를모니터하 거나측정하여각부서와조직원의성과를평가하고이에따른보상을집행하 는단선적인방식이사용되고있으나, 성과평가결과를지속적으로피드백하 고이를통해서상황을학습하고더나은대안을제시할수있는방법으로전 환하는것이필요하다. 둘째, 단편적인결과위주의성과평가도입으로인한조직원의저항을최소 화하여성과주의문화를정착시키기위해변화관리차원의접근이필요하다. 많은성과평가시스템들이제대로사용되지못하는이유는조직원의저항과 평가결과에대한반발때문이다. 성과평가시스템을일방적으로적용할경우 에는성과평가의대상이되는업무만가시적으로수행되는현상이발생할수 있으며이러한성과평가를바탕으로한보상과인사고과는바람직하지않다. 따라서자발적인성과주의문화를정착하기위해서는성과관리제도의도입을 조직의변화관리차원에서접근하여, 조직의자발적인참여와수용을통해조 직문화로서의성과관리정착이필요하다. 셋째, 전략실행의수단인전략관리시스템으로서의기능이미비하고성과목 표와지표들이조직전체의미션과비전, 때문에이를정렬시킬수있는도구가필요하다. 전략의수행과의연계가미흡하기 많은성과관리시스템이안고있는문제점중의하나는성과에대한측정과 평가만가능하지, 어떻게전략을실행하고, 관리해야하는지를보여주는전략 관리의기능이없어서실제수행되는활동을모니터링하고, 관리하는것이불 가능하다는점이다. 이를극복하기위해서는전략의해석을통한비전장애의 극복과조직의목표와개인의목표간의정렬을통한인적장애의극복, 전략 적인자원배분을통한자원장애의극복, 전략적학습을통한관리장애의극 -vi-

11 복등이필요하다. BSC는각각의장애를극복할대안의하나로서고려할수 있으며전략실행을통해조직의성과를향상시켜주는성과관리도구가된다. 공공부문의성과향상에있어관리상의문제점에대한해결방안을토대로 공공부문의성과관리의실질적인집행에서가장큰역할을담당하는예산과 인사부문을 예산에서는 BSC 와연계하는방법을고려할수있다. BSC와의연계를통해자원배분을보다효과적으로할수있으 며능동적으로역할을수행할수있다. 즉 BSC를구축하는과정에서전략적 중요성을갖는사업들이도출되므로, 이를활용함으로써예산배분의효과성을 향상시킬수있으며, BSC를활용함으로써예산집행의결과를전략적으로관 리하는성과예산을이룰수있다. 부서단위가아니라프로그램과활동단위 로편성된예산인성과예산은결과지향적계획이측정가능한성과에연계됨 으로써프로그램성과와비용에관한정보가획득되고, 이를바탕으로정책에 대한결정이수립된다. 성과측정기준들이프로그램들의일상적운영관리의 지침이되고예산지원이이루어진사업( 서비스) 들은각각의측정기준들을 통해, 프로그램의결과들이어떻게산출되며, 무엇이얼마나좋은성과를내는 지, 그리고전략목표들을달성하기위해어느부분에서개선이되어야하는지 에대한정보를제공해준다. 공공부문의인사관리에서는 BSC와의연계를통해크게조직의변화관리 지원, 전략중심의업무목표수립지원, 전반적인인사관리체제의변화유발, 성과주의 HR 시스템강화등의개선효과를기대할수있다. BSC는성과주의 인사관리를강조하여기존연공주의인사관리문화를가지고있는공공부문에 성과주의인사관리마인드의확산에기여하며 BSC의도입은구성원들의마인 드및조직문화의변화를가져올수있다는조직변화의관점에서검토되어야 한다. -vii-

12 5. 활용에대한건의및기대효과 공공부문성과관리에대한논의가활발히진행되고있는상황에서본연구 를통해검토된방안은공공부문에서의성과평가및관리에대한이해를도와 주며실제적인방안을수립하는데활용될수있다. 또한공공부문성과관리 전반에대한개념과이론을성과관리체계도입이전에포괄적으로검토함으로 써 있다. BSC의개념및한계성을파악하고대안을마련할수있는토대가될수 공공부문의성과관리에있어서예산및인사와의연계에대해제안된 구체적인방안은실질적이고실용적인길잡이역할을할수있다. 따라서공 공부문에서성과관리방안도입시발생할수있는문제를최소화할수있을 것으로기대된다. 공공기관의업무는그위계와역할에따라차이가있다. 정부중앙부처에 서하는업무는주로정책을기획하고입안하는역할을수행하고, 집행기관에 서는기획된정책을직접적으로수행한다. 또한중앙부처의기획업무를수행 하는담당직원들의직급도주로사무관급이상이많다. 이러한다양한기관 들에공통적으로적용할수있는가이드라인의도출은쉽지않을뿐만이아니 라조직적특성을감안하지못하기때문에본연구는중앙부처의 5급에서 3 급까지로직급군을대상으로한가이드라인의도출로그범위를한정하였다. 그러나기관의특성에맞게수정 보완한다면지방정부혹은정부산하기관에 서도본방안을활용할수있을것으로생각된다. - viii -

13 Summary With the proliferation of globalization, democratization and informatization, and the introduction of new public management paradigm, it is getting emphasized to evaluate the performance about policies and services that the public sector builds and provides and it is obliged for the public sector to be responsible for managing and improving its performance as the private sector has been doing. Public sector is moving toward the small and efficient government by strong reform for the customer-centric and cost-efficient management. Performance evaluation and management systems are rapidly introduced as a means of reform. But lack of knowledge and experience on enhanced performance evaluation and management systems are hindering the public sector from introducing and implementing new performance management systems in its organization. So, myriad needs for the practical manual about enhanced performance management systems are aroused from public sector. To solve those problems and provide a practical manual for the enhanced performance management system and its implementation, this research project had started and finally derived the general guidelines which public sector should keep in mind when it introduces new management system. To comprehend the present state of performance evaluation and management systems and their problems, we examined performance evaluation and management systems that have been used in the public sector and figured out their limits and problems in practical use and then, we searched, from academic basis, for ways to solve those problems and complement the limits. Especially, we focused on developing practical solutions that can be applied to a budget and human resource effectively. We expect this research will provide to public sector a comprehensive -ix-

14 -xfoundation for understanding the core concept of myriad theories of performance management in public sector including "Balanced Scorecard" and for finding out the limits and problems of each theories, then it can prepare the alternatives in advance. But the research is restricted within the general guideline for performance management. It doesn't provide practical and detailed action programs that are needed for actual execution. So, further studies on particular action programs are needed to compliment this limit and for coming to stay of performance management system in the public sector quickly, the enactment of performance management is needed as well.

15 Contents Chapter 1 Introduction 1 Chapter 2 Present state and issues of performance management systems in the public sector 5 Section 1 Present state of performance management systems 5 Section 2 Issues of performance management systems 92 Chapter 3 Theoretical consideration on BSC as a performance management tool 40 Section 1 Theories of BSC 04 Section 2 Application of BSC in the public sector 65 Chapter 4 Management Scheme for performance enhancement in the public sector 70 Section 1 General issues and solutions on the current systems 07 Section 2 Performance Budgeting & BSC 78 Section 3 HR management & BSC 96 Chapter 5 Conclusion 125 References 133 -xi-

16 Appendix DEA(Data Envelopment Analysis) AHP(Analytic Hierarchy Process) BSC case study - Korean Intellectual Property Office xii-

17 목 차 Summary xiii Contents xv 목차 xvi 표목차 xx 그림목차 xxi 제 1 장서론 ( 김은) 1 제 2 장공공부문성과관리의현황및문제점 ( 김선명) 5 제 1 절공공부문성과관리의현황 5 1. 공공부문성과관리의배경 5 2. 공공부문평가제도의역사 공공부문성과관리제도의현황 14 가. 정부업무평가제도 15 나. 중앙행정기관평가( 기관평가) 16 다. 지방자치단체평가 20 라. 재정성과관리제도 21 마. 직무성과계약제 23 바. 목표관리제도 26 제 2 절. 현행공공부문성과관리의문제점 현행공공부문성과관리에대한인식의한계 31 -xiii-

18 2. 공공조직의전략적관점의성과관리부재 성과관리제도의적용영역선정의문제 성과관리제도와보상체계연계방안의미흡 성과주의문화의부재 37 제 3 장공공부문성과관리도구로서의 BSC 고찰 40 제 1 절 BSC 관련이론 ( 김은) BSC 의기본개념( 김은이용행 / ) 41 가. BSC 의기반이되는이론 41 나. BSC 개념의발달과정 44 다. BSC 의특징 BSC 의방법론적한계와대안 ( 강현수) 50 가. 각관점별전략적목표도출: CSF 방법론 51 나. 측정지표간의가중치및우선순위도출: AHP 51 다. 측정된결과에대한효율성이나타당성검증: DEA BSC 구축방법론: CSF & KPI 도출방법론 ( 강현수) 45 가. 스텝 1: CSF 의영역정의 5 나. 스텝 2: 자료의수집 56 다. 스텝 3: 분석 57 라. 스텝 4: CSF 도출 60 마. 스텝 5: CSF 분석 61 바. 스텝 6: KPI 도출 62 사. 스텝 7: KPI 타깃설정 63 제 2 절공공부문에서의 BSC 적용 ( 김은/ 이용행) 공공부문성과측정의특성 공공부문 BSC 의특성 6 -xiv-

19 3. 공공부문 BSC 모델 68 제 4 장공공부문성과향상을위한관리방안 70 제 1 절공공부문의성과관리를위한일반적인관리상의문제점및해결방안 ( 김은/ 이용행) 성과평가에서성과관리로의전환 변화관리차원의접근 전략실행의도구 76 제 2 절공공부문에서성과주의예산과 BSC ( 강현수/ 표춘미) 성과예산개요 78 가. 성과예산의의미 78 나. 성과예산의기본구조 우리나라의성과예산제도 82 가. 성과예산의연혁 82 나. 성과예산제도의운영과정 BSC 와성과예산의연계방안 성과예산의시사점과향후과제 93 제 3 절공공부문에서기존의인사관리와 BSC ( 임효창) 공무원인사평가현황 96 가. 공무원평가규정의변화 96 나. 인사평가현황 97 다. 정부부문의개인성과관리제도체계및문제점 조직성과관리와인사고과 102 가. 인사고과의중요성 102 나. 조직성과관리와개인성과평가간의관계 103 -xv-

20 다. 조직성과평가와개인성과지표간정렬 BSC 와개인성과평가제도비교 108 가. BSC와 MBO 108 나. BSC 와직무성과계약제 인사평가제도의신조류 114 가. 기존평가제도의문제점과개선방향 114 나. 환경변화에따른평가시스템의변화 115 다. 성과와역량중심의 HR 시스템정비 공공부문의인사관리개선과 BSC 의역할 118 가. 조직의변화관리지원 118 나. 전략중심의업무목표수립지원 120 다. 전반적인인사관리체제의변화유발 122 라. 성과주의 HR 시스템강화 123 제 5 장결론 ( 김은) 125 제 1 절현황및문제점 125 제 2 절이론적배경, 문제점및개선방안 126 제 3 절공공부문에서의 BSC 활용및예산과인사의연계방안 127 제 제 4 절본연구의공헌및효용도 절연구의한계및향후과제 132 참고문헌 133 부록 141 -xvi-

21 1. DEA(Data Envelopment Analysis) ( 강현수) AHP(Analytic Hierarchy Process) ( 강현수) BSC 국내적용사례 - 특허청 BSC 도입사례 ( 심상희/ 심태호) 159 개별 Part 는 ( ) 안표기된연구원이책임지고작성및편집을하였으며, 전 체에대한조율및최종편집에대한책임은김은교수에게있습니다. -xvii-

22 표목차 < 표 2-1> 성과주의와관료주의의비교 8 < 표 2-2> 중앙부처평가의유형 4 1 < 표 2-3> 평가영역과평가내용 6 1 < 표 2-4> 주요정책과제평가 7 1 < 표 2-5> 관리역량평가 8 1 < 표 2-6> 국민만족도조사 9 1 < 표 2-7> 지방자치단체평가체계 1 2 < 표 2-8> 직무성과계약제의계약절차 5 2 < 표 2-9> 한국의성과관리제도현황 0 3 < 표 3-1> Kaplan/Norton이 BSC 와관련된발표내용및특징 64 < 표 3-2> 활동설명문도출 8 5 < 표 3-3> 활동설명문의그룹화및요약주제 9 5 < 표 3-4> 비교매트릭스 1 6 < 표 3-5> KPI의 Target 설정 4 6 < 표 3-6> 공공부문과민간부문의전략비교 6 6 < 표 3-7> 정부와기업의 BSC 측정의주안점비교 7 6 < 표 4-1> Kotter의기업혁신 8 단계 3 7 < 표 4-2> GE 의변화관리모델 5 7 -xx-

23 그림목차 < 그림 2-1> 성과관리목표-지표- 사업체계 2 2 < 그림 2-2> 전략적성과목표도출체계도 4 2 < 그림 2-3> 직무성과계약제의성과목표설정방식 6 2 < 그림 2-4> 목표관리제개념도 8 2 < 그림 3-1> 전략경영의발전동향 2 4 < 그림 3-2> BSC 의통합적관점 4 4 < 그림 3-3> BSC 의특징 8 4 < 그림 3-4> KPI 도출과정 5 5 < 그림 3-5> Strategic Alignment Pyramid 2 6 < 그림 3-6> 공공부문을위한 BSC 8 6 < 그림 4-1> 전략실행의장애요인 7 7 < 그림 4-2> 정부부문운영시스템혁신 0 8 < 그림 4-3> 성과주의예산제도의기본구조및과정 1 8 < 그림 4-4> 성과예산제도의운영프로세스 4 8 < 그림 4-5> 정부의재정지출단계 6 8 < 그림 4-6> BSC 와예산의연계 8 8 < 그림 4-7> 이니셔티브와관련된자원요청템플릿 1 9 < 그림 4-8> BSC 전략및전략목표에의한예산편성 2 9 < 그림 4-9> 전략중심통합관리시스템과정 5 9 < 그림 4-10> 공무원평정규정연혁표 7 9 < 그림 4-11> 역량평가제개념도 10 < 그림 4-12> 공무원개인에대한성과관리제도의현황 101 < 그림 4-13> 개인성과평가와조직성과평가시스템간의관계 104 < 그림 4-14> 성과관리체계 105 < 그림 4-15> 일반적인목표와 MBO 목표의비교 109 < 그림 4-16> 목표관리제도의기본 cycle xxi -

24 < 그림 4-17> BSC 와직무성과계약제도비교 13 < 그림 4-18> HR 시스템의정비방안 17 < 그림 4-19> 전략지향적인개인목표수립 121 < 그림 5-1> 공공부문예산에있어서성과평가결과반영의문제점 128 < 그림 5-2> 성과관리를위한개념틀 130 -xxii-

25 제 1 장서론 최근민간기업을중심으로빠르게변화하는경영환경에대처하고무한경쟁 하에기업의경쟁력을지속적으로유지하고발전시키는방안으로성과평가및 관리에대한논의가확대되고있다. 이러한성과평가및관리에대한논의는 점차그영역을넓혀공공부문에도확산적용되고있는데, 특히 2004년도에 대통령이정부혁신을위해성과평가와이를인사에반영하라고독려 ( 연합뉴스) 하면서공공부문의성과평가에대한논의와도입이더욱가속화되고 있다. 혁신실적우수부처에인사예산자율권부여 노대통령분야별혁신추진체계구축지시 ( 서울= 연합뉴스) 김범현기자 = 노무현( 盧武鉉 ) 대통령은 4일정부혁신과관련, " 앞으로혁신실적이우수한부처나기관부터우선적으로인사나예산상자율권을부여하겠다." 고밝혔다. 노대통령은이날오전정부중앙청사별관에서열린혁신사례차관급학습토론회에서 " 부처마다개혁하고혁신할사항을스스로정리하고시대에뒤떨어진업무는없는지점검하라" 면서이같이지시했다고김만수( 金晩洙 ) 청와대부대변인이전했다. 노대통령은특히 " 범정부적으로정부전체를성과평가할수있는체계를만들고이를인사에반영할수있는시스템을갖추라" 면서 " 인사제도의혁신을위해범정부적인차원에서인사제도의혁신추진체계를운영하라" 고분야별로혁신추진체계를갖출것을지시했다. 김부대변인은이와관련, " 공공영역에서의업무나정책에대한평가가제대로관리되고, 인사제도혁신을통해학연, 지연등의연고주의가사라질때정부혁신이앞당겨진다는점을강조한것" 이라고설명했다. 이와함께노대통령은 " 아직은불안하고답답하지만희망이보인다." 고전제, " 변화의조짐이보이고있고하나ㆍ둘정부내에서성공모델이나오고있다" 며 " 이런성공사례를부처간서로교환하고학습하고발전시켜나간다면틀림없이정부혁신은성공할것" 이라고강조했다. kbeomh@yna.co.kr ( 끝) ( 연합뉴스 :38) -1-

26 이와관련하여노무현대통령은오영교전 KOTRA 사장을행정자치부장관 으로기용하였는데, 이는 KOTRA 사장재직시 BSC를활용하여공기업혁신 모델로서의 KOTRA의위상을한차원높인오영교장관의공적이인정되었다 는것을의미한다. 또한오영교장관의행정자치부취임이후정부부문의성 과평가관련업무가정부혁신지방분권위원회에서행정자치부로이관되었다는 사실이이를뒷받침하고있다고할수있다. 이러한상황에서현재여러정부 및공공부문에서 고있다. BSC의도입과실행에대한논의와검토가활발히이루어지 그러나공공부문에서성과평가를도입하고이를인사에반영하는것은두 가지측면에서심도있게고려되어야한다. 하나는성과와관련된총체적인 관리의문제이고다른하나는성과평가와관련된조직차원의문제이다. 성과평가의궁극적인목적은성과향상에있다. 그러나이러한성과향상은 단순히과거지향적인성과평가와그결과에따른보상만으로는달성할수없 다. 즉성과에대한보상의목적도결국은동기부여를통해성과향상을하고 자하는것임을주지해야한다. 따라서단선적인사후평가를통한보상이아 니라사업을수행하기이전인기획단계부터집행과평가등의총체적인관리 를통해성과평가및관리의궁극적인목적인성과향상에도달할수있다. 조직차원의문제는조직의문화나의식과관련된변화관리의문제이다. 현 재많은공공기관에서성과평가를위해 BSC를도입하고있으나실제로성과 향상을위한관리의지를갖고추진하는지에대해서는심각하게검토해볼필 요가있다. 이것이일부에서형식적인활용에그치는것은 BSC에대한이해가 부족하고, 상명하복이라는조직구조의특성상전체조직의미션 가치 비 전 전략목표등에대해서전체조직원들사이에공유되지못하고, 또한주지 하다시피공공부문에서는가시적인결과물을산출하거나이에대한객관적인 성과측정지표를도출해내기어렵기때문이다. 그러나체계적이지는못해도실제로시작하고난뒤에점점의지를갖고 노력하는기관이증가하고있는현실이다. 어떠한이유로든최근에공공기관 에서성과평가및관리제도의도입이활성화되면서많은기관이동시에도 -2-

27 입을추진하고있어실제프로젝트를진행할인력도모자라는상황이다. 또한 정부및공공부문의기관들은성과평가및관리에대한프로젝트의수행경험 이부족하여실제도입시에많은어려움을겪고있다. 따라서프로젝트수행 시시행착오를줄이고, 원활한도입을위해서는성과평가및관리전반에대 한교육이절실하다. 이러한공공기관들이실제성과평가및관리에서발생하는현실적인문제 에대해조금이라도도움이될수있는실천적인대안을제시하고자공공부문 성과향상을위한관리방안에대한포괄적으로검토하는것이본연구의목적 이다. 본프로젝트가처음발의될때는공공부문의 BSC를기반으로한성과평가 및관리방안의타당성검토를목적으로하였다. 하지만이에대한검토를진 행중에타당성을검토할시기는이미지나고공공부문의성과평가및관리는 모든기관들이필수적으로수행해야하는상황으로변하였다. 즉공공부문에서 의성과평가및관리방안이충분한타당성검토를마치고시작된것이아니라 일단대통령의독려와오영교장관의취임과더불어본격적으로확산되기시작 된것으로보인다. 따라서프로젝트에초기에참여한공무원들이공공기관에 서활용할수있는관리방안도출이바람직할것으로제안하여프로젝트내용 이 BSC를기반으로한공공부문성과향상을위한관리방안을포괄적으로검 토하는것으로연구목적이변경되었다. 본프로젝트는공식적으로한국전산원의발의로시작되었다. 그러나프로 젝트수행은특별한대상에게발주를하는형태가아니라리눅스의개발과같 이관심있는사람은누구든자발적으로참여할수있는개방형으로진행되었 으며, 그관리는경영정보학회산하의 SEM 연구회가맡았다. 본프로젝트는공공부문에서성과향상을위한관리방안에대한가이드라인 을작성하기위한사안을검토하는것이목적으로이를위해먼저그동안우 리나라공공부문에서활용되어온성과평가및관리방법에대한현황과문제점 에대해분석하고( 제2 장), 이러한문제점을해결할수있는이론적인배경을 검토하였다( 제3 장). 이러한이론적인논의를기반으로공공부문에서성과를향 -3-

28 상시키기위한방안을다루었으며, 특히공공부문에서관리의수단으로활용 할수밖에없는예산과인사제도에대해심도있게논의하였다 ( 제4 장). 마지 막으로결론에서는본연구의시사점과향후과제및추진방안을제안하고있 다 ( 제5 장). 공공기관의업무는그위계와역할에따라차이가있다. 정부중앙부처에 서하는일은주로정책을기획하고입안하는역할을수행하고집행기관에서 는기획된정책을수행한다. 또한중앙부처의기획업무를담당하는직원들의 직급도주로사무관급이상이많다. 이러한다양한기관들에공통적으로적용 할수있는가이드라인의도출은쉽지않을뿐만이아니라조직적특성을감 안하지못하기때문에본연구는중앙부처와중앙부처의 5급에서 3급까지로 직급군을대상으로한가이드라인의도출로그범위를한정하였다. -4-

29 제 2 장공공부문성과관리의현황및문제점 제 1 절공공부문성과관리의현황 1. 공공부문성과관리의배경 1961 년국무총리기획조정실의심사분석제도가처음도입된이후정부기관 과공공정책에관한평가제도는지속적인변화와발전을거듭해왔지만, 근래 처럼그중요성이강조된적은없다. 정부업무의심사평가및조정에관한 규정 ( 대통령령제15774 호, ) 과 2000년도국무총리실의정부업무 심사평가지침, 정부업무등의평가에관한법 ( ) 등을비롯하여, 목표 관리제, 재정성과관리제, 직무성과계약제 등은국정운영에서정부조직 과공공정책에대한종합적평가를실시할뿐만아니라정부업무의지속적인 성과향상을도모하기위한노력의일환이라할수있다. 이처럼정부의업무및정책에관한성과평가작업과책임행정단위로서각 기관들의성과관리가강조되고있는것은세계화, 민주화, 정보화와같은시대 적흐름의변화와국가의신공공관리적패러다임으로의전환에기인한다. ( 김 석준외, 2000) 신공공관리적접근의배경 정부혁신과같은신공공관리적접근이시도되고있는배경은다음과같이세가지로분류할수있다. 첫번째는국가간의경쟁이치열해지는세계화의흐름에한국이깊숙이편 -5-

30 입되었다는점이다. 과거발전국가시기한국은경제성장을위해전략적산업에대한정부의직접적지원과보호가가능하였다. 그러나 WTO 체제이후정부의직접적지원은거의불가능해졌다고봐야하며, 따라서국가전체의자원배분과전략적행위및치열한무한경쟁을뚫고나가기위해서는보다능력있는정부, 효율적정부, 성과지향적정부가필수적으로요청되고있다. 이처럼능력있는정부를만들어서실제적성과를향상시켜나갈수있는방법의일환으로서성과관리제도가자리매김된다. 두번째는우리사회도민주화가안정적으로정착되고있는즈음에서, 이러 한민주화는공공정책의민주적결정및효율적집행, 그리고공공서비스의 질적수준을높이도록하는사회적요인으로작용하고있다. 민주화는정부 에대한국민의통제력을높인다. 국민의세금으로운영되는정부조직이좀 더효율적으로운영되기를기대하며, 정부조직의활동이좀더국민의기대 와요구수준에부합하기를기대하며, 나아가공공부문의문제해결과발전에 실질적으로성과를거둘수있는정부활동을기대한다. 그러한국민들의기 대수준을일목요연하게제시하며평가를받을수있는방법이정부활동에 대한성과관리및성과평가체계라하겠다. 세번째는정보화의급속한진행이다. 정보화는조직내적으로업무의처리를신속히하고조직간연계및의사소통을강화시켜줄뿐만아니라, 조직외적으로는조직의투명성, 공개성, 참여성, 민주성, 환류에의한통제가능성을높여주는수단이다. 정부조직의정보화는방대하며복잡한정부업무를쉽게처리할수있도록하고, 분절적인정부조직들을일원화시켜주어조직활동의연계성과효율성을높여준다. 따라서아날로그시대에서는불가능하였던거대한정부조직의성과관리및평가시스템들이정보화로인해실현가능성이높아졌다. 정보화에의해서, 정부업무의기획, 실행, 통제과정이하나의체계로통일되어모니터링될수있고, 각각의단위들에대한평가체계및성과관리체계수립, 다차원적인상호의사소통과피드백이가능해졌다. ( 김석준외, 2000) -6-

31 즉, 작고능률적인정부의구현이세계적경향으로됨에따라대부분의국 가는총체적인국가경쟁력배양에힘을쏟기시작했으며, 이를위해공공부문 도공익 형평을견지하면서도효율성과효과성제고를기치로하는기업가적 형태로변모해야한다는전제가무한경쟁시대의생존전략으로제시되고있다 ( 차의환, 1999). 이의확보수단으로서 평가 란도구가필수적으로채택되고있 고, 있다. 특히성과에중점을두는평가제도와조직관리제도가점점더강조되고 정부는그동안다양한성과평가체계를도입하여실시해왔지만, 실제적용 과정에서그다지효용을거두지못하였다. 그이유로여러가지를들수있겠 지만, 크다. 민간기업에비해정부가갖고있는독특성과차별성에기인하는바가 정부의행위는민간기업과는달리강제성 독점성 포괄성 법적규제성과 같은특성을띤다. 정부가국가내에다른경쟁조직을갖고있지못하고, 공 무원들이법적으로신분보장을받고있다는구조적특성과공무원들의조직 경쟁력강화에대한절박감및주인의식이약하다는인식론적특성, 그리고 정부업무자체의공공적특성은정부의성과관리를원활하게수행하지못하 게하는요소로서작용한다. 그러나정부조직과업무적특성에따른성과관리의어려움에도불구하고, 공공부분의특성에맞는성과관리제도를더욱개선하며발전시켜나가야하는 이유는, 정부의능력과경쟁력이국가생존및발전의필요충분적인요소이자 시대적요청으로되고있기때문이다. 급변하는현대사회의흐름에따라 상시키고자하는은유적용어로서상징화되고있다. 성과주의 는정부의능력과역량을향 그동안정부의성과주의 를향한다양한시도들은정부업무및행위에대한성과개념의부정, 연공 서열위주의뿌리깊은전통, 비창의적이며매너리즘화된관료주의문화, 공공 부문의역할과비전에대한몰지각성및비주체성과무책임성, 과거로부터전 래된권력지향적성향에따른비고객중심성, 공공조직의특성에서기인한무 사안일성등에부딪쳐빈번히좌초되거나형식화, 또는도그마화되어버렸다. -7-

32 성과주의는이러한관료적전통에대한부정이며, 공공조직의패배주의에대한도전이자, 공공부문의변화와혁신을위한새로운패러다임의상징적은유이다. 성과주의전략적공공재의성과개념인정능력과실적강조창의성능동적성찰성책임성고객중심전체와부분의연계변화지향 관료주의비전략적공공재의성과개념부정연공서열강조관례중심수동적매너리즘책임회피공급자중심전체와부분의분절과거지향 < 표 2-1> 성과주의와관료주의의비교 1997년 IMF 외환위기는정부와기업, 노동, 금융의지속적개혁만이국가 생존과발전의원동력임을일깨워주었다. 그중에서도국가전체의방향타를 수립하는정부및공공부문의개혁은나라전체의활력을불어넣고사회개혁 을성공시킬수있는가장모범이되어야할부분으로간주된다. 서유럽을비롯한한국의공공부문혁신은신공공관리및신거버넌스론의 입장으로집약되어진행되고있다. 신공공관리와신거버넌스론의입장간에는 약간의차이가있지만, 다음과같은공통점을보인다. 대개국가에서진행되고있는정책들의추이를보면 < 혁신의방향> 독점에서자유롭고공정한경쟁으로 집중에서분산으로 폐쇄에서개방으로 -8-

33 - 독단에서참여로 < 혁신의원칙> - 목표의명확화: 고객지향, 임무지향, 미래를대비 - 성과의향상: 성과지향, 서비스제공에경쟁도입, 지출보다는수익을창출 - 목적달성을위한정책수단제고: 촉매적역할, 시장기구를통한변화 - 통제의위치전환: 위계조직에서참여와팀워크로, 지역사회주도 신거버넌스론 Rhodes(1997) 는신거버넌스를다음과같은여섯가지의미로유형화하고 있다. 첫째, 공공개입의범위와형태에서공공서비스공급상의시장과준시 장을활용하려는최소국가의의미, 둘째, 기업의전반적인방향제시, 최고관 리활동의통제, 기업의범위를넘어서는이해관계자들에대한책임성과규 제에관한정당한기대를만족시키는일등에관한기업적거버넌스의의미, 셋째, 사부문의경영방식을공공부문에도입하고, 시장경쟁과같은유인체계 를공공서비스제공에도입하려는신공공관리의의미, 넷째, 국가관리에서 정치권력이민주성, 책임성, 다원성, 효율성을확보하는방식으로행사되는 의미, 다섯째, 사회정치체계내각행위자들의상호작용체계의의미, 여섯 째, 자원의배분적통제, 조정을위한 자기조정적연결망 의의미등이다. 학계에서의논의를보면, 신공공관리론은공공부문에시장원리를확대하여 적용코자하는의미가강한반면, 신거버넌스론은정부와시장, 시민사회간 의네트워크적연계망에의한공공부문의운영이라는의미가강하다. 혁신의방향과원칙에관한 Osborne/Gaebler의견해는최근진행되고있 는각국가의공공부문혁신에관한사항들을함축적으로제시해준다. 결국 독점적조직으로서공공부문을주도적으로운영하는정부의혁신이이루어지 -9-

34 지않았을때, 사회전체의자원배분이비효율적으로이루어지며, 자원배분의 비효율적배분은궁극적으로국가가지속적으로발전하기위한역량이저하되 며, 극단적으로본다면 IMF 사태처럼국가전체의부도사태에직면할수도있 음을가정할수있다. 성과주의는정부조직과공무원들의행위가실제적성과를가져올수있도 록조직을운영하며평가와피드백을하도록하는원리이다. 그동안정부가 추진하였던성과주의제도는성과주의의표면적의미에천착하여조직과개인 의목표를수립하고그에따른성과를평가하고인사및재무적보상으로연 계하는방안이었다. 그런데, 이러한성과주의제도는성과주의가본질적으로추구하고의미하는 바에는미치지못하고있다. 성과주의제도가의도하는바는정부조직의단선 적목표달성을측정하는데있는것이아니라, 오랜기간만연되어온관료주 의를타파하고, 현실변화와미래적가치를달성하기위한공공부문의전략적 운영능력을향상시키는데있다. 공공부문의전략적운영능력의향상은비록 독점적조직일지라도내부의역동성과혁신역량을강화시켜공공조직의비전 과임무를효과적으로달성해가는것을말한다. 따라서최근정부가도입하 고있는성과관리제도에관한비판적검토가필요하며, 향후성과관리제의발 전을위한방안들을모색해볼필요가있다. 2. 공공부문평가제도의역사 한국의공공부문성과관리제도는공공부문평가제적측면에서이해할필요 가있다. 공공부문의평가는대상이무엇인가에따라정책평가와기관평가로 구분된다. 정책평가는 1961 년심사분석제도( 국무총리기획조정실) 에서시작하 여, 1981 년경제기획원의심사분석제도, 1990년국무총리행정조정실의정책평 가, 1994 년국무총리행정조정실의심사평가제도, 2001년국무조정실의정부업 무평가제도에이르고있다 ( 차의환, 1999). 초기심사분석제도( ) 는대통령의지시및관심사업이나각부처 -10-

35 주요사업들의달성정도를검토하는정도의평가제도였다. 경제개발계획이국가주도로강력하게시행되면서, 특히이시기에는 각계획별목표달성이얼 마나되었는가는대통령의주요관심사였고, 그러한달성정도를심사, 분석, 평가하기위한수단으로서심사분석제도가필요하였다. 이시기심사분석제도 는양적평가에집중하였고, 구속적체계화보다는건의적성격을띠었다. 경제기획원의심사분석제도( ) 는이전심사분석제도및운영상의 문제점을시정하고, 심사분석업무의활성화를도모한다는측면에서심사분석 제도의개선을추진한결과였다. 이시기에이르러개정된 정부의기획및 심사분석에관한규정 에근거하여각부처마다주요업무계획제도가도입되 었고, 각부처의자체적인심사분석업무가실시되었다. 당시심사분석내용은 집행관리와성과분석으로구분된다. 집행관리는연초에수립된분기별추진계 획과추진실적을비교한후당초계획에미달된사업에대해서그부진사유를 분석하고보완대책을수립 시행하는것으로서주요업무시행계획의심사분석 이여기에속하였다. 한편성과분석은특정사업의추진실적을분석하여당초 사업목표의달성여부, 사업추진의효과성등을평가해향후사업추진효율성 제고방안을수립시행하는 것으로중점사업, 별분석이이에포함되었다. 집중분석및각부처의자체특 이시기의심사분석제도는각부처의주요사업과제와대통령공약사업및 지시사항등매년 1,000여개수준에이르는많은평가대상과제때문에사업 진도파악위주의검토에의존하였다. 그결과로평가의외관적경향으로치우 쳐평가를위한평가, 즉평가의규정을충족시키는업무수행만을위한형식 적인평가업무수행결과를초래하였다. 또한심사분석편람에나타난평가 기준등이실제적용에서는합리성결여와평가결과의환류체계강구가실효 성있게뒷받침되지않았다는점도한계로지적된다. 국무총리행정조정실의정책평가제도( ) 는심사분석제도가전정부 적차원의국정흐름을진단하는데한계성을갖고있는문제점이지적되면서 보완적성격으로수립되었다. 정책평가제도는 정부주요정책평가및조정에 관한규정 이공표되면서실시되었는데, 이제도는 급변하는국제정세와국 -11-

36 내사회 정치적여건변화에효율적으로대처하기위해 2개이상의중앙행정 기관과관련된주요정책에대하여전정부적차원에서이를종합적으로평 가 조정함으로써효율적인국정운영을도모하려는것 이라고실시배경을밝 혔다. 이시기의심사분석과정책평가제도간의차이를보면, 심사분석제도는개 별적특정단위사업및예산사업을대상으로추진진도와부진원인을분석하여 해당사업의합리적인추진을기하는것이라면, 정책평가제도는국정전반에 걸쳐주요정책과제의종합적인추진상황을점검하고문제점을발굴하여그 개선방향을각부처차년도업무계획에반영함으로써정부시책의실효성을제 고하는데있다. 다시말해서심사분석제도에비해정책평가제도가좀더평가 적의미를지녔다고볼수있다. 그러나이시기정책평가역시심사분석제도 의보완적장치로서실시되었고, 평가의포괄성, 객관성, 전문성, 환류성측면 에서많은한계를드러내었다 년정부조직개편에따라총리실의정책평가기능과경제기획원의심사 분석기능이통합되어국무총리행정조정실의심사평가제도( ) 가수행 되었다 년 정부업무의심사평가및조정에관한규정 에따라심사평 가제도가실시되었는데, 심사평가는정부업무의추진상황및집행성과를점 검 분석 평가하고관계행정기관간의의견을조정하여그결과를정부업무 의추진과정에반영하는것으로정의되었다. 심사평가제도는중앙행정기관이매년계획을수립 추진하는시책및사업 중당해년도의심사평가대상으로선정된주요시책및사업에대해서당해 중앙행정기관과국무총리가정기적으로실시하는정기심사평가와중앙행정기 관의업무중국무총리가국정운영과관련하여필요하다고인정하여수시로 실시하는수시심사평가로구분되었다. 정기심사평가에서는각부처주요사업 위주의대상과제에대한업무추진성과를집중적으로분석 평가하였고, 심사 평가자문단을구성하여심사평가의전문성과객관성을제고하고자노력하였다 는측면에서이전의평가체계보다평가적의의에충실하였다. 또한심사평가 실시결과는국무회의에보고되었고, 예산편성에반영토록하였으며, 시정조치 -12-

37 상황도점검을함으로써평가의환류체계를이전에비해획기적으로강화하였 다. 이처럼심사평가제도는이전의이원화된평가체계를일원화시켰고, 과정에서의효율성을도모하였을뿐만아니라, 평가 평가의전문성과환류체계를 강화하여평가의내실화를추구하였다. 반면, 이시기에도평가의형식과내용 에서부분적개선은이루어졌을지라도평가에대한획기적인패러다임적인 식전환이나정부의역량강화측면, 변화관리, 세밀한성과관리및성과평가 등에는여전히미치지못하고있어서평가에서의질적전환은이루지못하였 다. 국무총리행정조정실의심사평가제도는 1998년부터국무총리국무조정실의 심사평가제도로변경되면서기관평가적요소가가미되어종합적평가제도로 발전하였다. 특히 2001 년 정부업무등의평가에관한기본법 은기존의정 책평가뿐만아니라기관역량평가, 국민만족도평가를포괄적으로규정하여, 공 공부문평가체계가한단계질적발전을거듭한계기가되었다. 최근까지공 공부문평가는정부업무나정책및사업등의시행정도를평가하는수준을 넘어서, 정책시행의결과로서달성된성과부문에평가의초점을맞추고자노 력하고있다. 이러한노력들은공공부문평가를형식보다는내용에, 단위업무 보다는기관의미션과임무수행적측면을주목한다는점에서이전과는다른 질적발전을도모하고있다하겠다. 그러나아직까지성과를기초로한평가 지표의개발이미흡하며, 조직의전략적목표와개인및하위부서지표간의 연계성이떨어지고, 성과평가의보상체계로서의피드백이약할뿐만아니라, 성과평가문화가일반화되지못하여조직의혁신과변화관리로서성과관리제 도가적극적으로활용되지못하고있는한계가여전히남아있다. 그리고부처 간성과평가제도가서로중첩적으로존재하여대상조직에서는혼선과낭비적 요소들이발생하고있다는점도문제로지적된다. -13-

38 3. 공공부문성과관리제도의현황 현재우리나라공공부문성과관리제도는국무조정실의정부업무평가제도 를비롯하여, 중앙인사위원회의직무성과계약제, 행정자치부의목표관리제, 기 획예산처의재정성과관리평가제등이대표적이다. 이외에도감사원의사업성 과감사, 부패방지위원회의기관청렴도조사, 각부처의자체평가등도정부업 무및조직에대한평가의유형들로서이들평가역시성과에중점을두는방 향으로나아가고있다(< 표 2-2> 참조). 담당부처국무조정실중앙인사위원회행정자치부 기획예산처감사원부패방지위원회각부처 평가유형 - 정부업무평가제도 : 주요정책과제, 관리역량, 국민만족도 - 정보화수준평가 - 국가정보화사업평가 - 규제개혁실적평가 - 근무성적평정 - 성과급보수제도 - 다면평가제도 - 직무성과계약제 - 책임운영기관평가 - 목표관리제 - 행정서비스헌장이행실태평가 - 재정성과관리평가 - 사업성과감사 - 기관청렴도조사 - 자체평가 < 표 2-2> 중앙부처평가의유형 정부성과관리제도를기능별로구분해본다면, 조직은행정자치부의목표관리제도, 인력은중앙인사위원회의직무성과계약제도, 재정은기획예산처의재정성과관리제도등해당부처가주관하는업무에따라성과관리및평가가 -14-

39 이루어지고있다. 이중에서조직과인력, 재정분야는평가의방법이나평가틀이거의흡사하다. 가. 정부업무평가제도 정부업무평가는 정부업무등의평가에관한기본법 에근거를두는평 가제도로서, 정부업무의추진현황및집행성과를분석평가하여그결과를집 행과정및향후사업계획수립에반영함으로써정부업무추진의효율성제고 와책임성확보를목적으로하고있다. 정부업무평가는주로정부업무집행 결과에대한사후적평가이며, 문제점발생시시정조치를한다는점에서감사 와유사한기능을한다. 그러나감사는준사법적행위로서업무추진의합법성 과정확성에기초하여책무성확보에중점을두는반면, 정부업무평가는행 정행위로서시책및사업의능률성, 효율성, 합목적성을평가하여새로운정책 의입안또는다음년도사업계획에반영함으로써책임성을확보하는데의의 를둔다는점에서차이가있다. 정부업무평가의대상으로는 43 개중앙행정기관(18 부, 4 처, 16 청, 5 위원회) 과 16개광역자치단체및 232개기초자치단체에서국가위임사무나국고보조사 무, 그밖의대통령령이정하는국가주요시책등이다. 정부업무평가결과는상 하반기별로 정부업무평가보고회 를개최하여보 고하고주요내용공개( 대통령또는국무총리주재) 하며, 평가보고회 보고후 즉시각부처에시달하여평가결과시정을요하는사항에대하여는관계중앙 행정기관의장에게그시정을요구하고있다. 시정을요구받은관계중앙행정 기관의장은즉시조치계획을수립하여국무조정실에보고하며, 반기별로조 치계획에따른이행상황을국무조정실에제출하도록하였다. 국무조정실은각 부처의이행상황을점검 관리하여이행상황점검결과는상 하반기기관평가 ( 자체평가수행노력) 에반영하고, 보완조치가필요한사항에대하여는관계부 처에통보하여보완조치를강구하도록하였다. 평가결과우수기관및사례( 사 람) 에대해서는포상, 인사우대, 예산조치등인센티브부여방안을추진하고 -15-

40 있는데, 이처럼정부업무평가제도는이전과는달리강력한환류체계를구축하여평가의실효성을높이고자하였다. 나. 중앙행정기관평가( 기관평가) 기관평가는행정기관을대상으로업무의추진내용및집행성과( 주요정책평 가), 이를추진하는기관의관리역량, 업무추진에대한국민만족도등을종합 적으로평가하는제도이다. 기관평가제도는과거의심사평가제도가정부부처 의주요시책중일부과제만평가함으로써부처의종합적인업무추진능력에 대한평가가결여되었던문제점을보완하고, 각기관간의경쟁을유발하여정 부업무추진의효율성과책임성을확보하기위한목적으로시행되었다. 기관평가의평가영역은주요정책, 관리역량, 국민만족도부문으로서, 평가 내용은다음 < 표 2-3> 와같다. 평가영역평가내용비고 - 각기관에서수행하는핵심적인 주요정책 관리역량 국민만족도 정책을주요정책과제로선정하여평 가 - 자체평가수행노력, 정보화노력, 인사행정/ 조직관리의효율성, 국정 - 홍보노력, 공직기강확립정도등을 대상으로평가항목을선정 평가 - 주요정책과제, 민원행정서비스, 기관행정에대한만족도조사 - 상 하반기평가 - 평가항목별년1회평가 자체평가 상 하반기평가 수행노력은 - 조사대상별년1회 < 표 2-3> 평가영역과평가내용 각평가영역별평가방법을보면, 우선주요정책과제평가는이전의심사평가의전통을계승하면서도, 정책과정별로평가기준과지표를일반화시켰다는 -16-

41 점에서정책평가의표준화를이루었다. 정책과제평가의평가기준은 6 개로서, 정책목표의적합성 계획내용의충실성 시행과정의효율성 시행과정의적절 성 목표의달성도 정책영향등이다 (< 표 2-4> 참조). 기준평가의주체와대상기관평가대상과제평가방법및기준평가결과처리 내용 - 국무조정실정책평가위원회가 43개중앙행정기관의주 요업무의추진내용과성과를상 하반기에각 - 각부처는자체평가실시 1회씩평가 - 평가대상과제별로 평가작업반 을구성, 평가실시하고 정책평가위원회 에서검토 심의 - 국정목표등을참고하여매년초각부처의주요업 무계획중핵심시책및사업을선정 - 대상과제는각부처가자체적으로선정토록한후 주관평가위원( 국무조정실) 의조정을거쳐심의 확정 - 정책평가위원회의 평가작업반 별로부처업무설명회, 과제별추진상황자료, 부처의자체평가결과, 현지방문 및확인, 전문가회의등을통해평가실시 - 정책형성, 정책집행, 정책성과등 3단계별로공통평 가기준에따라평가(6 개평가기준, 12 개평가착안사항) 정책형성( 정책목표의적합성, 계획내용의충실성) 정책집행( 시행과정의효율성, 시행과정의적절성) 정책성과( 목표의달성도, 정책영향) - 평가작업반에서주요정책과제평가보고서를작성하고, 정책평가위원회 에서검토하고심의 - 각과제별로제시된공통평가기준에따라 우수, 적절, 보통, 미흡 등 4단계로평가등급을분류하여평정 - 개선지적사항은해당부처에서개선조치계획을수립 시행하고, 국무조정실에서정기적으로점검 확인 < 표 2-4> 주요정책과제평가 -17-

42 관리역량평가는이전의심사평가제도와는달리, 정부업무평가제도에기관 평가적의미를부여할수있도록하는평가영역이다. 관리역량은정책관리역 량, 일반관리역량, 혁신역량을균형있게평가하도록하였고, 최근에는혁신역 량에대한평가를강화시켜서기관의미래가치를높일수있는잠재역량까지 포괄한다는점에서한단계발전된평가방식이라하겠다 (< 표 2-5> 참조). 평가영역평가대상협조기관 - 자체평가수행노력국정홍보처 - 국정홍보노력행정자치부정책관리역량 - 정보공개확대노력정보화평가위원회 - 정보화구현노력법제처 - 법제업무개선노력 - 조직관리의효율성행정자치부 일반관리역량 혁신역량 인사관리의효율성 재무관리의효율성 혁신추진노력 공직기강확립노력 중앙인사위원회 재정경제부, 기획예산처행정자치부 국무조정실( 조사심의관실) 부패방지위원회 < 표 2-5> 관리역량평가 국민만족도조사는공공업무의성격에따른평가유형에해당한다. 일반 기업은기업활동의최종적인성과들이재무적지표로나타나기때문에, 고객 만족도는재무적지표의하위지표로서의미가부여된다. 이에반해공공업무 는일종의공공재적성격을띠고있어서재무적가치는투입요소로서만작용 된다. 물론예산의효율적집행이나투입예산대비성과등의자료로서성과 의일환으로도활용될여지가있지만, 일반적인공공업무의최종적인성과는 공공서비스의산출을통한공익적가치의달성이나향상으로귀결된다는점 에서공공사업의최종적인성과평가는공익적가치실현의측정이나국민만족 -18-

43 도등을통해서이루어지는것이현실적이다. 국민만족도조사의영역은민원행정서비스, 주요정책, 기관행정이용자만 족도등세영역이다 (< 표 2-6> 참조). 이세영역에대한만족도조사는공공 업무의프로세스품질을높이도록강제하며, 공공업무의평가가단순히산출 에그치는것이아니라궁극적으로달성하려고하는성과에초점을두도록하 는영향요인이되고있다. 구분 민원행정서비스만족도 주요정책만족도 기관행정이용자만족도 -부단위 중앙행정 기 -청단위 중앙행 조사대상 - 중앙행정기관의민원행관의주요정책과제 (27 정기관의행정서정서비스개기관 ) 비스(16 개청) 설문대상 - 민원인인터넷민원포 -행정서비스이 - 일반국민, 전문가집단함 ) 용자 -각부처가추진한주 조사내용 - 민원처리방식, 결과에대한만족도를 7 족도를 점척도로조사 - 접근용이성/ 신청용이성 / 신속정확성/ 환류성/ 형평 성 - 인터넷민원( 신청과정의 용이성/ 처리시간/ 처리결 과만족도등 ) 절차및요정책과제에대한만 정 7점척도로측 - 의견수렴도/ 정책내용 의 적절성/ 집행과정의 투명성/ 정책의 등 - 전문가집단( 정책의 일관성/ 환류성항목추 가 ) - 접근성/ 대응성/ 서비스내용/ 환경 등 4개분야에 효과성대해조사 < 표 2-6> 국민만족도조사 정부업무평가는세부문에대한평가에서그치는것이아니라, 세영역간 -19-

44 의가중치를두어종합평정을함으로써중앙부처간의경쟁성및정부업무등 의효율성과책임성을제고하고있다. 종합평정은기관의규모 기능 성격등을고려하여 43개평가대상기관을 2 개의그룹( 장관급기관/ 청단위기관) 으로분류한후그룹내기관간비교평정 을시도한다. 가중치는주요정책과제(35%), 관리역량(35%), 국민만족도(30%) 로 부여한다. 다. 지방자치단체평가 지방자치단체평가는지방자치단체에서수행하는국가의주요시책에대한 추진상황을평가 환류하여국정운영의효율성과통합성을확보하고자하는 목적으로실시되는평가제도이다. 아울러지방자치단체의합리적인정책결정 을지원하고행정의책임성을확보하려는의의도갖고있다. 평가대상은 16 개광역자치단체로서, 지방자치단체또는그장이위임받아처리하는국가사 무이다. 평가분야는주요시책과민원행정서비스만족도조사이다. 평가체계는 다음 < 표 2-7> 과같다. 구분 평가체계 평가절차 내용 - 국무조정실( 정책평가위원회) : 평가기본방향설정, 평가과제 또는항목마련( 행자부와협의) - 행정자치부( 지방자치단체합동평가위원회) 시 도의의견수렴, 평가의구체적시행계획수립및평가지표 매뉴얼개발, 합동평가단을구성하여평가실시( 서면평가 현장평 가 만족도조사), 평가결과심의및국무조정실( 정책평가위원회) 에보고 - 과제선정및기본방향설정( 국무조정실) - 계획수립 : 평가지표미매뉴얼개발( 행정자치부) - 평가실시및결과산정( 행정자치부, 지자체합동평가위원회) -20-

45 평가결과 활용 - 익년도상반기 1회평가실시 - 평가결과는지자체합동평가위원회심의를거쳐정책평가위 원회 국무총리보고 - 시책별평가등급에따라재정인센티브부여및포상실시 - 평가보고서발간, 국정미시 도정의환류자료로활용 - 우수혁신사례를발굴, 활용 자치단체간상호벤치마킹자료로 < 표 2-7> 지방자치단체평가체계 라. 재정성과관리제도 재정성과관리제도는각부처의주요재정사업에대해사전에목표와지표 를설정하고, 이러한지표에따라성과를측정하여그결과를재정운용에반 영하는제도이다 ( 기획예산처, 2004). 이는 1999년에서 2002년에시행된성과 주의예산사업시범사업을그기초로하고있으며,2003 년부터선시행기관(22 개 ) 1) 을선정하여주요재정사업중 하게함으로써시작되었다. 30% 이러한재정성과제도가도입된배경은 사업에대한성과목표와지표를개발 2004년총액배분자율편성제도의도 입으로인해예산편성에대한부처의자율권확대에따라, 국가재정사업의성 과평가를강화하여각부처의책임성과재정의효과성및투명성을제고하고 자하는것이다. 이제도에따르면, 각부처는재정사업을통해성과목표와이 의달성여부를측정할수있는성과지표를개발하고, 서를기획예산처로제출하도록하고있으며, 참고하여재정운영에환류하도록하고있다. 성과계획서와성과보고 이를예산과기금편성과정에서 재정사업성과관리제도는주요재정사업을위주로운영된다. 우선전체재 1) 선시행기관은교육부, 외교부, 행자부, 과기부, 문광부, 농림부, 산자부, 정통부, 복지부, 환경부, 건교부, 해양부, 홍보처, 농진청, 산림청, 특허청, 조달청, 경찰청, 해경청, 기상청, 통계청이다( 기획예산처, 2004). -21-

46 정사업중성과측정이가능하고, 성과관리의실익이높은사업을성과관리대 상사업을선정하고, 조직의임무에서목표( 전략목표와성과목표) 를설정하고 이의달성여부를측정할수있는지표를개발한다. 그리고성과목표별로재정 사업을그룹화하여연결하고, 성과계획서에서는재정사업으로달성코자하는 구체적인목표치를제시한다. 그리고예산집행후, 성과보고서에는성과목표 치와실적치를비교하여분석하도록하고있다.(< 그림 2-1> 참조) 2) 조직 전략목표 성과목표 성과지표 단위예산사업 임무 전략목표 성과목표 성과지표 단위예산사업 < 예시> 환경부 안전한수돗물공급과생활하수적정처리 취약지역수돗물공급확대선진수돗물공급시설도입 -농어촌 ( 도서) 지역상수도보급률 - 목표대비 완공실적 -고도정수처리증가율 -전문가만족도 -농어촌생활용수개발 -도서지역식수원개발 -고도정수처리시설 -강변여과수개발사업 - 목표대비완공 < 그림 2-1> 성과관리목표-지표- 사업체계 ( 기획예산처, 2004) 2) 전략목표란기관의목표/ 가치/ 기능등을포함하는기관임무를수행하기위한중장기적중점정책의방향을말하는것으로주요재정사업이있는실( 국) 당 1개수준으로설정한다. 성과목표는전략목표의하위계념으로재정사업을통해달성하려는복수의구체적인목표를말하며, 성과지표는성과목표의달성여부를판별하기위한척도이다( 기획예산처, 2003). 특히성과지표는투입, 과정, 산출, 결과의 4개지표유형을분류되며목표와의연관성, 왜곡유인지양, 인과관계파악가능성, 명확성, 시의성, 신뢰성, 비교가능성이필요하다. 또한객관적인측정이가능한계량적지표위주로구성되어야하며, 예외적인경우에만정성적지표를사용한다. 또한행정여건을감안하여실천가능한지표를선정해야한다( 기획예산처, 2003). -22-

47 마. 직무성과계약제도 직무성과계약제도는장 차관등기관의책임자와실 국장, 과장간에공 식적인성과계약(Performance Agreement) 을체결하여성과목표및지표등에 관하여합의하고, 당해연도의 직무성과계약 에의해개인의성과를평가하고, 평가결과를성과급및승진등에반영하는성과평가시스템이다. 공공기관의성과를관리하는목적은행정서비스의고객이라고할수있는 국민에게미치는편익또는정책영향을극대화 하는것인데, 종래의성과평가 시스템은산출물(output) 에대한평가에치중한측면이있어고객에게미치는 최종결과(outcome) 를제대로평가하기어려운측면이있었다. 더구나평가가 어려운정책수립등질적인부분에도성과평가를위한노력이필요하다는점 에서, 중앙인사위원회는결과중심의행정부문의평가시스템구축및성과에 대한책임성강화를추구하기위해상위직급을대상으로직무성과계약제도를 도입하였다 ( 중앙인사위원회, 2005). 직무성과계약제도는국무조정실의기관평가보다조직의성과관리적의미를 훨씬강력하게반영한성과관리제도이다. 기관평가는중앙조직에서공공조직 의일반화된기준을정하여그러한기준을실행하는지를평가감독하려는평 가제도라면, 직무성과계약제도는각기관의미션과전략을명확하게정립하고, 조직전체차원의목표를수립한다음그에부합하는하부단위와개인별목 표를수립한다 (< 그림 2-2> 참조). -23-

48 < 그림 2-2> 전략적성과목표도출체계도 ( 중앙인사위원회, 2004) 상위직급자와하위직급자간의계약은계약의단계별로진행된다. 기관장 과부기관장의목표및성과책임부여는전략기획수립단계에서, 국장과과장 급의목표및성과책임부여는목표설정단계에서이루어진다(< 표 2-8> 참조). 전략기획 기관미션 전략적 방향 기관의비전( 미래상) 반영 - 고객이누구인가 - 고객에서어떤혜택, 변화를줄기관장, 부기관장 것인지천명. 목표 및 성과책임 - 본연적으로해야할역할 반영 - 실현하고자하는바람직한상 태 -24-

49 목표설정 중간점검 평가 전략목표 성과목표 - - 구체적인전략목표설정 실현수단인역점과제선정 - 평가지표( 결과지표) - 달성수준제시 - 성과목표설정 - 산출물및역할정의 - 평가지표( 산출지표중심) - 진행과정에서문제점도출, 개선방안논의 - 환경변화에따른성과목표변경 - 목표대비달성도의양적평가 - 상위목표에대한개인의기여도, 적시성, 완성도등질적평가 국장급, 과장급목 표및성과책임반 영 목표수정 < 표 2-8> 직무성과계약제도의계약절차 ( 중앙인사위원회, 2005) 직무성과계약제도의성과계약방식은목표관리제도의단선적계약의문제 점을극복하고조직의전략을캐스케이드방식으로개인성과와연계시킨다는 점에서차이점이있다. 또한목표관리제도가성과평가를지향한다고는하지만, 실제적으로는개인업무의산출중심의평가가이루어지는반면, 직무성과계 약제도는논리모델에의하여성과지표가개발됨으로써전략적성과평가가이 루어질수있도록한다 (< 그림 2-3> 참조). 직무성과계약제도가개인의성과지표를조직전체의전략과연계시키기위 해상급자와의계약에의해케스케이딩방식으로세부지표를작성해가는것 은성과관리의의미를한층더강화시킨방식이라하겠다. 그렇지만, 비슷한 방식으로성과지표를도출하고있는목표관리제도와여전히중첩적이라는점 과다른한편으로조직의성과관리를더욱완결적으로하기위해서는유형자 산뿐만아니라무형자산까지도균형있게관리할필요가있는데, 그러한부 분들을중점적인관리대상화하지않는것도한계로지적할수있다. -25-

50 하향 (Top-down) 방식 상향 (Bottom-up) 방식 부처 부처의주요정책및자체과제 부처의주요업무 부처 실 / 국 실 / 국의과제 실 / 국의업무 실 / 국 과 과의과제 과의업무 과 전략적추진업무 일상적추진업무 전략적성과목표 일상적성과목표 < 그림 2-3> 직무성과계약제도의성과목표설정방식 ( 중앙인사위원회, 2004) 바. 목표관리제도 목표관리제도는조직의상하구성원들이참여의과정을통해조직의목표를 설정하고, 각자의책임영역을규정하며, 조직단위및구성원들의업적을측정, 평가함으로써관리의효율화를기하려는포괄적관리체제이다. 목표관리제도 는공무원개개인의성과목표를조직전체목표와연계하여미리설정하고, 연 말에실적을성과목표와대비하여평가한다. 이를통해서조직구성원들의목 표지향적업무행태를유도하고개인의조직목표달성에대한기여도에따라 보상함으로써, 을강화시키고자하였다. 궁극적으로행정의생산성과효율성을제고하고조직내경쟁 행정자치부는 1998 년목표관리제도도입계획을수립하여, 행정자치부와

51 개자치단체에시범실시하고 1999 년모든정부조직에도입하였다. 목표관리제 도는중앙정부와지방정부의 1급부터 4 급까지의공무원을대상으로실시하며, 5 급이하는근무성적평정방식으로평가가실시된다. 평가의결과를통해업무추진및점검, 평가의도구로써활용하고또한각 종인사관리및성과급지급에반영하고, 부서평가의결과우수부서에대해서 는포상등의인센티브를부여하여경쟁력을강화하는등성과중심의관리를 하고자하였다 년목표관리제도운영지침에따르면추진업무별달성도, 업무성격평가, 부서평가, 다면평가점수를합산하여결과를산정하고목표관리 위원회를운영하여평가의객관성을확보하고자한다. 목표관리제도과정은우선연초업무계획, 소관분장업무등을기초로목표 관리제도를통해집중적으로관리하고자하는주요업무를피평가자와평가자 가협의하여 추진업무 로설정한다. 이러한추진업무수행을통해궁극적으 로달성하고자하는상태를표현하여성과목표를설정하고, 목표를달성하기 위한추진전략및계획그리고달성정도를측정할수있는성과지표를설정한 다 (< 그림 2-4> 참조). 이후연말에성과지표별추진실적을확정하여평가한 다. 평가는연1 회정기평가이며, 평가자는직근상급자가 1 차평가자이며, 서 열을결정하고, 차상급자가 2 차평가자로점수를부여한다. 이러한평가결과를 통해개인별총점을산출하고, 등의보수에반영된다. 이를근무성적평점과연봉제및성과상여금 -27-

52 목표관리제도개념도 추진업무설정 연도초업무계획등을토대로설 성과목표 지표설정 정 추진업무달성의궁극적상태및측정수단설 정 연중업무추진 추진전략계획을 토대로업무추진 성과평가 평가 업무추진실적을성과지표와비교하여 행정의생산성 능률성제고 < 그림 2-4> 목표관리제도개념도 ( 행정자치부, 2003) 목표관리제도가갖는의미는목표의유형을구분하고직급별로목표설정의 수준을달리하는데에서찾아볼수있다. 즉, 목표를수준에따라전략목표와 중점목표, 기본목표로분류하고, 장관은실 국장회의의조정결과를참고하여 전략목표를결정하고, 차관은중점목표를결정, 실국장은전략 중점목표결정 에서탈락된나머지업무와각부서에서일상적으로추진해야할업무를기본 목표로결정하는방식이다. 전략목표란 1 년동안조직이전략적 거시적으로 추진하고자하는최상의목표를말하고, 중점목표는 1년동안조직이역점적 으로추진하고자하는중간목표, 기본목표는 1년동안조직이일상적으로추 진하고자하는하위목표를의미한다. 목표관리제도가목표를수준별로유형화하고, 직급에따라달리목표를설 정하도록함으로써목표의전략적 통일적수립을지향하였지만, 실제적용과 정에서는담당자의업무에따른성과목표를개발하는측면이더강하게나타 -28-

53 나고있다. 목표관리제도가공무원개인에대한평가에치중된다는점은비록 성과목표를개발하여그러한행위를유인하려하지만, 소속조직단위의전략 과긴밀히연계되지않는다면결국개인행위에대한성과평가는형식화되거 나유명무실해질가능성이높아진다. 특히공공부문의업무는민간기업처럼 이윤을동기로하지않기때문에직원들간의경쟁보다는상호협력적관계를 더필요로한다. 개별단위의성과평가는재무적가치가분명히드러나며개 인의행위와재무적성과가명확하게연계되는민간기업조직에서효용가치 가높다. 반면공공조직은재무적성과보다는공익적가치나삶의질등재무 적가치로환산키어려운성과를목표로한다. 또한개인의행위와공공적성 과를명확하게연계시키기가쉽지않다. 따라서공공부문의성과관리는조직 의전략적목표와개인의목표를긴밀히연계시킨다는전제하에서개인들의 성과목표를향한행동유인의관리방식이필요하다. 최소한업무적공통성을 지닌팀별, 과단위또는사업단위의성과목표를수립하며, 단위조직의성과 목표를구성원들이인식하고, 그러한성과목표를달성하기위해개인들의창 의성과노력을유인할수있도록하는것이공공부문의성과관리에서바람직 하다. 제 2 절현행공공부문성과관리의문제점 우리나라공공부문의평가제도는대통령의지시사항과부서별업무계획등 의목표사항을어느정도이행하였는지를검토하는심사분석단계에서, 공공부 문의혁신과변화를촉진하기위한수단으로서의성과관리단계에까지부단한 발전을거듭해왔다. 현재우리나라공공부문성과관리는국무조정실의정부업무평가( 기관평가), 행정자치부의목표관리제, 중앙인사위원회의직무성과계약제, 기획예산처의재 정성과관리제도, 감사원의성과감사등이대표적인예이다 (< 표 2-9> 참조). -29-

54 공공부문성과관리제도의발전과정을살펴보면, 과거에는정부업무의실행 정도를점검하였던수준에서점차정책의성과와원인에대한분석으로발전 하였고, 최근에는민간기업에서주로활용되었던전략적성과관리기법들을공 공부문에도적용하려는시도들이증가하고있다. 정책품질관리제, 논리모델, BSC 등이그사례라할수있다. 이기법들은이미서구에서많은연구가실 시되었고, 우리나라에서도상당한검토가진행되고있다. 행정자치부의통합행 정혁신시스템(Hamoni), 해양경찰청과특허청의 BSC 등이대표적예이다. 정부업무평가 ( 기관평가) 재정성과관리제도 성과감사 목표관리제도 직무성과계약제도 적용대상 행정기관 재정사업 정책및사업 개인 개인 평가주체 각해당부처 각해당부처 감사원 부처상급자 부처상급자 관리주체 국무조정실 기획예산처 감사원 행정자치부중앙인사위원회 주요정책과제평가영역재정사업의정책과정과관리역량혹은기준성과목표정책성과국민만족도 성과목표 성과목표 기관에대한 평가결과 활용 평가차원 정부포상, 우수기관선정, 개선사항에 대한조치및 점검 부처예산요 구자료, 예산편성시 판단자료 개선사항권 고, 인사/ 재정 상조치 인사관리 조직/ 정책개인 인사, 보수, 업무개선의 참고자료로 활용 < 표 2-9> 한국의성과관리제도현황 성과관리제도들은정부경쟁력제고와더나은행정서비스제공을위한결과 중심의행정패러다임의실현이라는점에서강조되어의욕적으로추진되고있 -30-

55 다. 성과관리제도들이공공부문의조직, 인사, 재정, 공공사업에이르기까지평 가및관리의방법론적으로서적용되고있다. 그러나성과관리제도들이오히 려기존행정관리문화와의부조화, 제도의비효율성, 구성원들의무관심을이 유로비판받고있다. 또한외형적으로는성과관리의형태로진행되고있지만, 세부내용에있어서는성과관리의본질적의미들이실현되지못한다는한계에 직면해있다. 이러한한계들을극복하고공공조직의질적발전을촉진시켜나가는매개 수단으로서성과관리제도가자리매김되기위해서공공부문성과관리제도들에 대한문제점을정리해볼필요가있다. 1. 현행공공부문성과관리에대한인식의한계 공공부문의성과측정이민간부문에서보다어려운이유는 무엇을, 왜 측 정하는가가민간기업에서와같이분명하지않기때문이다. 민간기업에서 무엇 을, 왜 측정하는가는분명하다. 기업은오너와주주에게이윤을주기위해 존재하며, 이윤을잘창출하고있는지를알수있는방법( 주가, 시장점유율 등) 이존재하기때문이다. 그러나공공부문에서의성과측정은민간부문과는전혀다른문제이다. 간기업은이윤에따라움직이기때문에성공과실패가돈으로환산되어측정 될수있지만, 정부기관은돈으로환산될수없는다양한방식에의해시민의 삶의질을향상시키는것을목적으로하기때문이다. 민 공공기관이지향하는 결과(results)" 와 성과(performance)" 가무엇인가에관해의견의일치가어렵 고, 따라서적절한성과측정방법에관하여합의하기가어려운것이다. 공공부문의성과에관한의견일치가어려운이유는공공부문은다양한이 해관계혹은서로대립된이해집단들이존재하며, 이해집단에따라성과에대 한입장이나견해가다를수있기때문이다. 민간기업의성과가재무적지표 로집약될수있는반면, 공공부문의성과는정치적상호작용, 세력화의정도, 이해집단의응집력등의차이에의해다변화될수있다. 그래서정부의행위 -31-

56 를정치적행위와분리시켜관리주의적시각에서만바라보아야한다는학파도 존재했었다. 정치와행정간의부단한역학관계속에서자칫행정이몰가치적 관리론으로만협소화되어버릴경우, 이는기계론적관료주의에빠질우려가존재한다. 행정은규정이나규칙에의거해서움직 사실그동안수없이비판해온행정의매너리즘화와관료화는단순히법적 책임만을질뿐행정행위의실제적성과에대한책임을방치해온행태들과 밀접히연관된다. 성과관리가형식주의에매몰되어온것은그동안오랜기간 전승되어왔고보편적행정문화로굳어져왔던행정의소극주의및관료주의화 와도긴밀한관계를맺고있다는사실을부인할수없다. 행정의소극주의및 관료주의에서는계획된행정업무의실행유무, 실행정도, 또는좀더발전적으 로산출물의정도에만관심을둘뿐, 행정행위를통해서궁극적으로달성되어 야할성과에대해서는관심을두지않는다. 그러한성과들에대해서책임의 식이나주인의식을지니지않는다. 공공재가갖고있는공유재의비극처럼공 공부문의혜택은누구나누리려고하지만, 공공부문에대한책임은어느누구 도지지않으려고한다. 따라서공공부문의성과측정이필요한가라는문제제기는공공행정의역할 에대한인식론적문제제기이다. 민간기업의성과들이재무적지표로쉽게 집약되는반면, 공공부문의성과들이어느부처가추진한하나의정책에의 해서쉽게달성될수있는성질의것들이아니며, 공유재의비극처럼공공부 문의성과에대한책임을반드시해당부처의사람들이져야한다는것도무 리한요구일수있다. 공공부문에서무엇을성과로할것인가, 그러한성과를 목표로설정하고그수준을정하는문제를과연행정부서가담당해야할것인 지, 또는행정부서내에서어느직급의사람들이담당해야할것인지는쉽사 리판단할수있는문제가아니다. 그래서공공부문의성과측정이필요하다는것은그간관료적 매너리즘 적수동적무사안일적규정 중심적으로활동해온공공조직들이좀더공 공문제에대해서능동적으로관심을갖고, 그들의선택과행위및노력에의 해서공공적성과들이달성되며실현될수있다는인식론상의비평적태도가 -32-

57 함축되어있다. 또한공공부문조직들에대한성과측정의필요성은공공조직 이공공부문의성과에대한책임의식과주인의식, 사명의식을더욱강하게지 녀야한다는비평적태도도포함되어있다. 이러한비평적인식론에근거한다면, 성과관리제도는단순히기계적으로 업무에대한산출과성과를평가하는데그치는것이아니라, 공공조직과그 구성원들이자신의업무와행위가어떻게공공부문의성과로연계되는지를 지속적으로고민하고토론하며성찰하는과정이될것을요구한다. 이와같은 본질적성찰과정이생략된다면, 아무리외형적으로체계화된성과관리제도가 도입된다할지라도그것은또다른심사분석및심사평가의이면에불과하다. 공공조직과공공부문의성과간의성찰적행위가이루어진다면, 성과측정역시 충분히가능해진다. 성과가명확하게인식된다면, 양적이든질적이든성과에 대한측정은가능해지기때문이다. 따라서성과관리는단순한평가제도로서만 이아니라정부운영방식의패러다임전환이라는근본적시각에서접근되었을 때, 혁신과변화를위한제도로서자리매김될수있다. 2. 공공조직의전략적관점의성과관리부재 성과관리의핵심은조직의미션과임무, 비전을구체화시키고, 그러한미션 을달성하기위한전략목표를수립한이후, 전략목표를실현할수있도록인 력과재원과사업을전략적관점으로집중화시키는것이다. 이과정에서전략 목표를달성할수있는성과지표, 사업지표, 개인행위에대한지표들을도출 하여이지표들을통해서평가와관리를하는것이성과관리의핵심이다. 이와같이성과관리를하기위해서는조직의미션과임무및비전을명확 히하며, 그에따른전략을수립하여전략목표를세우는것이제일중요한관 건이된다. 그리고조직전체의전략적목표와조직의각부분및조직구성 원들의전략적목표들을연계시키는작업이필수적이다. 민간기업은재무적성과를달성한다는단일한목표가뚜렷하기때문에각 조직들의미션과임무및비전을명확히세울수있고, 그에따른전략적행 -33-

58 위들도수월하게진행될수있다. 반면공공조직은공익의실현이라는추상적 목표하에, 구체적실현목표들은매우유동적이다. 방대한정부조직내의부 분적공공조직은거대한기계를구성하고있는작은부속품처럼공공조직의 미션과임무및비전을수립하는것이추상적언설에불과하기쉽다. 미션과 임무및비전을수립하는것이쉽지않기때문에전략을세우고그에따른전 략적행위를수행하는것도어려움이따른다. 공공조직은법적제약성을갖고 있어서조직구조나기능의변경, 인력및물적자원의배분, 사업의구상및 실행이한개인의소망대로쉽사리진행되지않는다. 그외에도공공부문은 예기치않거나의도치않는성과나결과를가져온경우가많아서, 복잡한절 차와오랜기간에걸쳐수립된비전과전략들이예기치않은사건과원인에 의해서중단되거나변경되는경우가많다. 물론과거발전국가시기에는국가가설정한목표대로정부가인위적으로 자원배분을할당하여목표달성으로매진한경험이있다. 하지만, 다원화 민주 화된현대사회에서정부의권력이분산되었을뿐만아니라, 미래를예측키 어려운급변하는환경속에서정부조직이미션과비전하의전략적행위를수 행해나간다는것은매우어려운일이다. 하지만성과관리제도는세계화 민주화 정보화등복잡한환경변화에서 정부의역할이중요함을강조하고있는제도이다. 현실적공공문제를해결하 고미래를주도적으로개척해가는데유능한정부, 역량있는정부가절실히 필요하다. 과거의패턴대로현재를관리하는정도에그치는것이아니라, 예측 키어려운미래상황을창의적 능동적으로대처해가기위해서는그러한미션 과비전및전략적행위를할수있는공공조직이필요하다. 성과관리제도는 새로운환경에직면하여공공조직의적극적역할을강조하고있고, 정부도민 간기업처럼스스로미션과비전을갖춘전략적조직으로서재창조할수있도 록변화관리를촉진토록하는제도이다. 성과관리제도가전략적관리이자변화관리의수단임을공공조직은분명히 인식해야하며, 전략적관리와변화관리를수행할수있도록성과관리프로그 램을수립해야한다. 이를위해서는각급정부조직단위의자율성과유연성 -34-

59 을확대시킬수있는제도적개선들이수반되어야한다. 그리고공공조직의 미션과비전및전략에근거한성과관리는과거나현재보다는미래에더주안 점을둔접근방법이다. 미래에주안점을두기위해서는조직의현재적역량뿐 만아니라미래의잠재역량까지도측정의범주로포괄해야한다. 조직의전략 적관리는지속적으로조직의잠재역량을축적시켜나가는것이다. 잠재역량 의축적이란공공부문성과의달성가능성을높이기위해서조직의유형자산 뿐만아니라무형자산까지도균형있게관리하는문제와연계된다. 그런의미에서 Kaplan/Norton의다음예시는공공부문성과관리제도의역 동성과발전을위해깊이숙고해볼만하다. 비행기를조종하고날게하는복잡한직무를수행하기위해서, 조종사들 은비행의많은측면에관한상세한정보를필요로한다. 그들은연료 공기 속도 고도 방향 행선지등에관한정보를필요로하며, 현행및앞으로의 환경을요약하는그밖의계기들을필요로한다. 하나의도구에의존해버리 는것은치명적일수도있다. 이와마찬가지로오늘날한기업조직을관리한 다는것은매우복잡한일이기때문에경영자들은동시에여러분야에서의균 형잡힌성과를보아야할필요가있다 (Kaplan/Norton, 1992). 3. 성과관리제도의적용영역선정의문제 민간기업의성과관리제도는내부노동시장을형성하여성과달성을위한조 직원간의경쟁을촉진시킴으로서조직의효율을도모하고자한다. 이는민간 기업이이윤추구와재무적가치달성을목표로하는조직이기때문에내부노 동시장을형성하여성과관리를실행하는것은매우용이하다. 이에반해공공 조직은공공가치의실현이나, 일상적공공관리업무, 비경합성과비배재적특 성을지닌공공재의생산과공급, 또는공공정책을기획하는지원적업무를 수행하는조직들이많기때문에내부노동시장을형성하기가어렵다. 공익적 성과를달성하기위해서는공공조직구성원들이서로경쟁하기보다는협력적 관계를유지하는것이더효과적인경우가많다. -35-

60 민간기업은기업의수익에근거하여성과급을배정받을수있지만, 공공조 직은수익률이적용되지않기때문에성과급의분배나지급의원리가민간기 업과는다르게적용된다. 공공조직에서지나친내부경쟁의유발은오히려공 익적성과를달성하는데저해요인으로될수있다. 구성원간또는조직간 상호긴밀한협력체계를유지하면서도개인의노력을유인할수있는적절한 성과측정의단위설정과성과측정방법, 보상과환류체계가구축되어야한다. 내부노동시장의형성이어렵다는공공조직의특성에도불구하고, 성과관리제 도가실효성을거둘수있기위해서는비록금전적수익단위로환산될수없 다할지라도, 개인의활동을목적의식적으로전략및최종적인성과로연계지 을수있는핵심적성과지표를개발하는것은필요하다. 이러한핵심적성과 지표는조직과개인행위들의방향타역할을할수있을뿐만아니라, 자칫 목적의식없이관성화된행동들로천착해버릴수있는공공조직구성원들의 자기성찰에기여할수있다. 따라서가능한한최소단위까지전략과연계된성과지표들을개발하는것 이바람직하지만, 현실적으로는공공조직의특성상성과측정단위가비교적 분명한사업이나팀단위중심으로성과관리를시행하는것이바람직하다. 마 찬가지로, 정부업무를기획업무와집행업무로구분해본다면, 성과관리는기획 업무보다는집행업무에서더욱뚜렷한효과를볼수있기때문에집행업무중 심의조직단위에성과관리를우선적으로적용해서점차확산시켜가는것이효 과적이다. 4. 성과관리제도와보상체계연계방안의미흡 각단위별성과지표달성정도를측정하여그에따른환류체계를수립하는것은성과관리제도의성공적운영을위해반드시필요한부분이다. 이처럼보상과처벌과같은성과관리의환류체계는반드시필요함에도불구하고, 공공업무가재무적가치의실현을목적으로하지않기때문에성과급제도와같은유형적자산의형태로피드백시키는것은한계가있다. 공공조직은조직원간 -36-

61 의협력적활동을기본본성으로하는성향이강하고, 일상적인개별적활동을공익적성과의향상과직접적으로연계시키는것이곤란한경우가많다. 따라서조직전체의성과를가장최소단위의개별적성과로가름하여성과급과같은형태로보상한다는것에조직구성원들이쉽게수긍하지못한다. 아직까지성과주의문화가보편화되어있지못하고, 성과관리가세밀하게가장일선단위까지시스템화되지않은상태에서성과관리의환류체계를강제한다면그부작용이실로크게나타날것이다. 성과관리에대한보상과처벌은성과관리체계가정밀하게수립되어, 개인성과목표나성과지표들이동의할정도가되어야하고, 실제성과관리과정에서개인의성과에대한공정하고객관적인측정이이루어져야만그실효성을얻을수있다. 만약개인에대한성과체계들이수립되지않는다면, 성과를명확하게드러내어측정이가능한팀별또는조직별성과체계를구축하여, 그에부합한성과보상체계를연계시키는것이합당하다. 5. 성과주의문화의부재 공공조직의비경쟁성과안정성으로인해, 조직구성원들은성과주의에대 한필요성을인식하지못하였고, 과거의패턴유지와현재의안정성을불편하 게만드는성과관리및성과평가에대해서본능적인거부감을보였었다. 각 부처나부문별로다양한성과주의제도가도입되고있지만, 조직내부에서상 당한냉소주의와형식주의가만연되어있는것이현실이다. 그러한이면에는 왜성과관리가필요하며도입되어야하는지에대한인식은물론성과관리가 도입되지않는다면조직이도태될것이라는심각한위기감및절박감의부재 에서기인한다. 공공조직의강한신분보장과권력적특성및독점성은그러한 인식론의제도적배경이되고있다. 민간기업은혁신하지않는다면도태되기때문에이미성과주의문화가정 착되었고, 지금도지속적으로새로운성과관리방안을연구하며실험을거듭 하고있다. 그러한배경에는성과관리를하지않는다면조직의성장과발전은 -37-

62 고사하고, 조직의생존까지위협을받을수있다는절박한위기감이존재한다. 우리나라는 IMF 외환위기를통해서공공부문의혁신필요성을절실하게 인식하였다. 더구나세계화 민주화 정보화등의환경변화에따라국가간경 쟁이치열해지고국민들의기대수준은높아지며정보화에따른변화의속도가 더욱가속화되는상황에서, 공공부문의역할과능력발전은국가의생존과발 전에필수불가결한요인으로작용하고있다. 공공조직의혁신을위해서는성과관리제도가단순히평가제도로만그치는 것이아니라, 전반적인조직운영의관리방식과조직운영의보편화된일상적 문화로정착할수있도록유인해야한다. 성과관리제도가문화로정착되기위 해서는조직전반적인운영체계에서성과개념을도입하며성과중심의관리가 이루어질수있도록시스템을구축해야한다. 조직의미션과비전, 임무에대 한인식, 전략적기획, 공공서비스의집행과정에대한품질개선, 구성원의학 습과성장에대한측정지표, 재정확보와전략적집행및효율적운영, 최종적 인산출과성과지표의도출, 이해집단이나고객에대한만족도향상, 정보화 수준의발전등공공조직이성과를달성하기위해필요한모든제반의과정들 이성과관리라는역동적방식으로이루어진다면공공조직의성과주의문화는 보편적문화로자리매김될것이다. 이상의문제의식들을정리해볼때, 공공조직이성과관리체계의실효성을 거두면서도역동적으로운영되기위해서는다음과같은사항들이고려되어야 한다. 정부혁신과변화관리의일환으로서성과관리제도접근 성과목표와지표들이조직전체의미션과비전, 전략의수행과연계될 수있도록추진 가장일선의단위까지도점차적으로핵심적성과지표를개발 공동의협력이중시되는업무나조직에서는공동의이해가결집될수있는 단위별로성과목표와지표개발 조직의유형자산뿐만아니라무형자산들의성과지표까지균형있게개발 -38-

63 관리 성과지표와성과측정이명확한단위를중심으로보상등의피드백체계를 확립 정부운영방식으로서성과주의문화를보편화 일상화시킴 -39-

64 제 3장공공부문성과관리도구로서 BSC 고찰 제 1 절 BSC 관련이론 최근기업회계부정의범람과측정지표로서의재무성과의한계성그리고 전략실행력의부재에대한반성으로새로운형태의성과관리프레임워크에 대해많은논의와연구가진행되고있다. 특히, 공공부문에서의성과평가및 관리는2004년 9월대통령이정부혁신과관련하여성과평가를하고이를인사 에반영하라고독려하면서새로운성과관리프레임워크에대한논의가급속히 확산되었고, 현재는많은공공기관에서새로운성과평가및관리체계를도입 하고있거나도입을검토중이다. 이러한성과평가및관리를위해현재가장 많이활용되고있는것으로균형성과표(BSC : Balanced Scorecard) 를들수있 다. 새로운성과평가및관리방안가운데하나인 BSC는원래영리를목적으 로하는민간기업을위해서개발되었으나, 후에그활용의범위에대한다양 한연구를통해서현재는공공부문에서도활용되고있다. 그러나 BSC 기본개 념에대한깊은이해없이이를측정하고평가하는시스템으로활용하는것은 지금까지사용해온다른성과평가및관리방법에서나타난한계성을극복할 수없을것으로보인다. 따라서 BSC의개념과특징에대한정확한이해는 BSC 를개선된성과관리제도로활용하는데필수적이라할수있다. 본절에서 는먼저 BSC 의기본개념, 발생배경과기저이론, BSC의방법론적한계와 대안그리고 BSC 활용에있어서봉착하게되는첫번째어려운점이라고볼 수있는 CSF와 KPI 도출방법론순으로살펴본다. -40-

65 1. BSC 의기본개념 BSC 는산업사회에서지식사회로변화함에따라, 지적 무형자산의중요성이 증가함에도불구하고, 이를반영하지못하는전통적인재무회계시스템이여전 히주요성과측정시스템으로사용됨으로써발생되는기존의성과평가및관 리의한계를극복하기위해서 1990년에 Kaplan/Norton에의해시작된연구에 기반을두고있다.BSC는기존의재무회계시스템에서는간과되던기업의미래 성과를창출하는원동력인기업의무형및지적자산의가치평가를위해서기 존의재무적인지표뿐만아니라비재무적인지표를고객, 내부프로세스, 학습 과성장관점에서제시해준다. 이로써, 기업은현재와미래의경쟁환경에서 성공하는데필수적인자산과역량인지적 무형자산을지속적으로관리하고성 장시켜나갈수있게된다. BSC 의미의파악과적절한활용을위해서는 BSC 의기반이되는이론및이들간의연계성, 발달과정, 그리고 BSC가가지는 차별적인특성에대해서이해할필요가있다. 가. BSC의기반이되는이론 BSC 를이해하기위해서는먼저경영기획관련이론의발전과정을파악할 필요가있다. 경영기획관련이론은 30년대에시작된예산및원가관리에서부 터시작하여50 년대의장기계획, 60년대말부터80년대초반에걸쳐전략기획 및전략경영이론으로발전하였다 (Hax/Majluf, 1984). 전략기획및전략경영이론은환경변화의폭이커지면서미래에대한불확 실성이증가하게됨에따라과거의회계자료에기반을둔계획수립의한계성 을인지하면서출발하게된다. 즉, 외부환경의변화가안정적일경우는과거 의자료에기반을두고적절한성장률을예측하여미래의계획을수립해도되 지만환경변화의폭이클경우는과거의자료를기반으로한미래에대한계 획수립은의미가없기때문이다. 미래에대한예측을기반으로수립되어야한다. 따라서불확실한미래에대한계획수립은 -41-

66 미래에대한예측을기반으로한계획의수립은단순하게특정시점에발생할수있는회계적인결과가아니라그러한회계적인결과가도출되기위한원인을분석하고그원인이되는독립변수를관리하는방식을발한다. 이러한방식의계획수립과관리방식을전략기획및전략경영이라고한다. 전략기획및전략경영은외부의환경변화에잘적응하여, 궁극적으로기업의잠재력을향상시키기위한기획및관리방식을말하며, 기업의잠재력을확충시키기위해관리하는독립변수는주요성공요인 (CSF, Critical Success Factor) 혹은핵심성공요인 (KFS, Key Factor for Success) 으로칭한다. < 그림 3-1> 전략경영의발전동향 (Hax/Majiluf, 1984 & PWC, 1998) -42-

67 전략기획및전략경영은 70년대말 80년대초까지유효한경영이론으로인 정을받으며발전하였고기업에서활용되었다. 이러한 CSF에초점을둔기획 이론들이지속적으로발전하고있는동안, 다른한편에서는예전에풍미하던 회계를기반으로한이론이발전되었다. 이러한이론가운데하나가주주가치 를기반으로한가치경영이라고볼수있다. 가치경영은기업전략, 운영, 재무등을주주가치와연관지어전략의성과 에대한평가를가능하게하는경영기법으로전략기획의새로운방향을정립 하였다 (Hoefner/Pohl, 1993). 주주가치를고려한경영의목적은업무처리절 차면에서보면전통적인전략기획과마찬가지로기업전략의계획, 집행및 평가에있다. 그러나주주가치중심경영의특징은자본비용측정방식을기업 의전략에대한평가의기초로활용하는것이다. 이러한주주가치는기업의 효과적인자원배분의기준으로사용된다. 즉, 기업이무엇을핵심능력으로유 지하며투자할것인가를결정할때, 그의사결정을위한평가방법으로바로 주주가치가활용된다. EVA (Economic Value Added), FCF (Free Cashflow), CFROI (Cash Flow Returns On Investment) 의지표로활용된다. 등다양한재무지표가주주가치 요약하면, BSC는 CSF를기반으로한전략경영과주주가치기반의이론이 통합된형태로볼수있다. BSC에서재무적인관점은바로경영이론중주주 가치를강조한가치경영측면을포함하고, 나머지고객, 내부프로세스, 학습 과성장은이러한재무적인성과를발생시키는동인인 CSF 측면을포함한다 (< 그림 3-2> 참조). 즉, 비재무적인요인과재무적인요인을통합하거나혹은 두요인간의균형을이룬다. BSC에서제안된 4 가지관점의분류및관점내부의전략목표(Strategic Objective) 들간의인과관계는 BSC가추구하는균형적인측면과조직에서성 과를내는요인들간의상관관계를논리적으로설명하고있다. 그러나 BSC에 서제안된 4가지관점은모든조직의모든상황에적합한것이아니므로조직 과상황에따라유연하게관점을조정하는것이필요하다. 예를들면민간영 리를추구하는기업의입장에서는일반적으로재무적인성과를내려면매출을 -43-

68 올리고비용을절감해야한다. 매출증진을위해서는고객확보가필수적이고, 고객확보를위해서는고객을만족시켜야한다. 고객을만족시키기위해서는 직원들의업무처리방식즉, 일하는방식이뛰어나야한다. 직원들이일을뛰 어나게하려면, 바로직원의능력및역량을향상시켜야한다. BSC 재무 주주가치 (Value) 고객 + 내부프로세스 전략경영 (CSF) 학습과성장 < 그림 3-2> BSC의통합적관점 이렇게조직의재무적성과는조직의비재무적인요인에의해서결정된다. 이에반해공공부문에서는재무적인성과의달성보다는공공기관의존재목적 인미션의실현이가장중요하며재무적인측면, 일반적으로예산은단순히 미션실현을위한활동의자원을의미한다. 이러한공공부문에서의 BSC 특징 은 3장 2 절에서보다상세히논한다. 나. BSC 개념의발달과정 BSC 개념은 1992년 Kaplan/Norton이 HBR (Harvard Business Review) 에 그개념을처음소개한이후지금까지지속적으로보완되었다. BSC와관련하 -44-

69 여 Kaplan/Norton이발표한주요내용및특징을발전과정을중심으로간략 하게요약하면 < 표 3-1> 과같다. Kaplan/Norton은 1992년 HBR에발표한논문에서성과측정을위해재무 및 3 개의부가적인관점들인고객, 내부프로세스, 혁신과학습 ( 혁신과학습은 후에학습과성장으로변경) 에서본비재무적지표들과균형을이루어야한 다고제안하였다. 이후 1996년발표된논문에서는비재무적지표들은미래의재무적성과에 대한동인 (Driver), 즉선행지표이기때문에 4개관점사이에있는전략적목 표들은인과관계를가진다고설명하였다. 또한 BSC를실제로적용한경험을 토대로 BSC 를새로운전략적성과관리시스템 (A New Performance Management System) 에접목하기위해 4 단계의전략관리/ 이행 (Managing Strategy) 즉, (i) 비전해석 (ii) 의사소통과연계 (Communication & Linking), (iii) 사업계획수립, (iv) 피드백과학습 (Feedback & Learning) 을제안하고, 실 제적용경험과결과에대해설명하였다. 또한, 같은해, CBR (California Business Review) 에실은논문에선, 선행과후행지표에대해보다상세히설 명하였다. 2000년 HBR에실린논문에서는 Treacy/Wiersema(1993) 의고객친밀도 (Customer Intimacy), 개발 운영상의효율성 (Operational Excellence), 신규상품의 (Product Innovation) 분류체계를도입하였고, 전략지도 (Strategy map) 이라는개념을도입하여성과에영향을미치는요인들간의인과관계를전략 적목표들일대일인과관계(1992~1996) 에서관점간의인과관계로변형하였고, 또한인적자산, 조직자산, 정보자산등과같은무형자산의중요성을강조하였 다. Treacy/Wiersema가제안한기업의생존과성장을위해선택해야할 3가지 전략적초점인고객친밀도, 운영상의효율성, 신규상품의개발분류체계의 도입은다음과같은의미를가진다. 우선, 재무관점이외에 3 가지관점 ( 고객, 내부프로세스, 학습과성장) 과직 접적인연관관계를가진다. 고객친밀도는고객관점, 운영상의효율성은내부 -45-

70 프로세스관점, 그리고신규상품의개발은바로학습과혁신( 이후, 학습과성 장으로변경) 을의미한다고볼수있다. 둘째, Treacy/Wiersema 가제안한가치원칙(Value Discipline) 은 Porter(1996) 가제안한경쟁우위인가격및차별화를획득하기위해서어떤가 치에집중해야하는가에대한방안을알려준다. 마지막으로, Porter는전략의정의를 Trade-off 라고하였다. 즉, 전략은무엇 을할것인가를결정하는것임과동시에무엇을하지않을것인가를결정하는 것이다. 따라서기업이 Porter가제안한경쟁우위를획득하기위해서는선택과 집중이필수적이다. Treacy/Wiersema가제안한가치원칙은이러한 Porter의 Trade-off 의기준을제시하고있다. 즉, 기업은제안된 3가지가치원칙중에 가장잘할수있는것을선택하여, 거기에집중해야만경쟁우위를획득할수 있다. 왜냐하면, 각각의가치원칙에필요한자원과역량이다르고한기업이 이렇게상이한자원과역량을모두가지는것은어렵기때문이다. 년도/ 발표 주 제 내 용 1992 (HBR) BSC BSC 개념소개, 4개 Perspective 제안, Innovation & Learning 1993 (HBR) BSC의적용 사례, Learning & Growth 언급 Learning & Growth 인과관계, Using BSC as Strategic 1996 (HBR) Managing Process, Project Management System 진행과정관련설명, 이중고리학습 1996 (CBR) Linking BSC to Strategy 선행지표, 후행지표설명 1996 ( 책) BSC 사전논의내용을취합정리 2000 (HBR) Strategy Maps Treasy/Wiersemaconcept영입 2000 ( 책) SFO 5 단계에대한설명, Strategy Maps 도입, BSC를예산과연계 2001 (IBJ) SFO 큰의미없이 5단계에대한설명을반복 2004 ( 책) Strategy Maps 무형자산변형 ( 인적, 정보, 조직자산 ) 2004 (HBR) Intangible Asset 무형자산 < 표 3-1> Kaplan/Norton이 BSC와관련된발표내용및특징 -46-

71 이후 2000 년에발표된전략집중형조직(SFO: Strategic Focused Organization) 이라는책을통해서 Kaplan/Norton은그간의프로젝트경험을 기반으로조직및변화관리에대한중요성을강조하게된다.BSC를통한조직 의전략적관리를위해제안된 SFO 5 단계방안은다음과같다. 전략을실천적인용어로구체화하라. 전략의전사적정렬을통해시너지를창출하라. 전략을모든조직구성원들의일상업무로만들어라. 전략을지속적인프로세스로만들어라 ( 예산과연계). 최고경영진의리더십을통해변화를이끌어내라. 이후 Kaplan/Norton은 2004년에발간한책과 HBR에발표한논문을통해 서무형자산의중요성을강조하였다. 이렇듯, BSC의개념은 1992년에처음소 개된이래, 지속적으로추가및보완되었으며, 활용하는조직의필요에따라 수정 보완하여적용하는것이바람직하다. 다. BSC의특징 1) 균형 Balanced 의의미 BSC 는그이름자체에서알수있듯이다양한측정요소와지표간의균형 을의미한다. 이러한균형의의미는크게 4가지관점에서파악될수있다 (< 그림 3-3> 참조). (i) 재무적 vs. 비재무적 : 일반적으로기업은가시적인재무적수치만을선 호한나머지미래의기업가치창출의원동력이되는기업의무형자산( 인적자 산, 브랜드이미지, 기술력) 에대한관리를간과하는오류를범하고있다. BSC 는재무적성과지표와미래성과동인과의균형을맞춤으로써재무성과에만의 -47-

72 존하는데따른결함을극복하기위한것으로고안되었다. (ii) 결과 vs. 과정 : 좋은 BSC 는결과를측정하는지표( 후행지표) 와이러한 결과를이끌어내는성과동인( 선행지표) 과의적절한배합이이루어져한다. 선 행지표가없는후행지표는어떻게목표를달성할것인가에대한의사소통 (Communication) 을하지못한다. 반대로후행지표가없는선행지표는단기적 인향상만을나타낼수는있지만이러한향상은궁극적으로미션달성을위한 향상된결과를도출하고있는지를보여줄수없다. < 그림 3-3> BSC 의특징( 이범진/ 심태호, 2004) (iii) 단기 vs. 장기 : 전통적재무회계모형은과거의정보에의존한단기 실적에대한평가이기때문에, 이를기반으로한경영의사결정은단기적이고 근시안적이다. 하지만, BSC 에서는, 이러한단기적인재무회계모형에의한의 -48-

73 사결정은물론, 기업의경쟁력제고와같은장기적인관점의의사결정을지원한다. 이를통해서기업은장단기목표사이의균형을유지할수있다. (iv) 내부 vs 외부 : 대부분의성과지표는내부운영효율관리에( 내부프로세 스측면) 치중하고있다. 그러나기업의성과는고객이나외부이해관계자와상 호작용을통해서만창출이가능하다. BSC는효과적으로전략을이행할수있 도록이러한내/ 외부구성요소들간에상충하는요구에대해균형을이루게 한다. 2) 인과관계 BSC 에서제안한인과관계는기업이성과를내기위한원인과결과에대한 일련의가정이다. 따라서측정시스템은다양한시각에서목표들과측정지표 들간의관계나가설을명확히증명할수있어야한다. 기존의재무성과지표 들은결과를보여줬을뿐, 이를가능케하거나수행한원인들에대한지표를 거의제공하지못했다. 원인에대한명확한파악이없었기때문에, 기업은한 정된자원을실제로결과에거의영향을미치지못하는불필요한곳에소모하 고, 정작필요한곳에는제때자원을배치할수없었다. 또한, 원하는결과를 달성하지못한경우에도그원인을파악할수있는시스템이전무하였기때문 에동일한오류를반복적으로범하게되었다. BSC 는각관점별전략적목표간의인과관계를보여줌으로써, 목표를달성 하기위한원인과결과, 즉결과와그러한결과의성과동인간의인과관계에 대한가정을구체적이고명확하게표현해준다. 따라서기업들은원하는결과 를도출하는성과동인을한눈에파악할수있게되고, 만일원하는결과가나 오지않았을경우에그원인을쉽게추적하여, 동일한오류의반복적인순환 을막을수있다. -49-

74 2. BSC 의방법론적한계와대안 성과향상을위해새로이도입되는관리방안들은나름대로의장점과유용성 을가지고있지만, 실제로많은사례를통해서알수있듯이적용시구조적 혹은방법론적인한계를드러내는경우가많다. 구조적한계란도입된체계가 실제사용하고자하는조직의성격과전혀맞지않거나, 특정한환경하에서 만유효한것을의미한다. 이러한오류는사실상개선이나변경이어렵기때 문에더나은성과를낼수있는새로운관리제도나시스템으로교체하는것 이더효과적이다. 반면, 방법론적인한계란실제적용시, 어떻게적용할것 인가에대한정확한기준이부재하거나혹은약한경우를의미한다. 이는적 절한대안을보완하여적용하면, 그한계성을극복할수있고새로운관리제 도가가지는효익을극대화할수있다. 최근논의되고있는새로운성과관리방안으로써의 BSC 역시적용방법론 측면에서부분적으로문제를갖고있다. 일단, 전략적목표를도출하는방법에 대한설명이부족하고, 선정된지표간의우선순위와비중을결정하는방법에 대한기준이없다. 또한, 측정된결과에대한효율성이나타당성을검증하는 방법에대한기준도없다. 따라서실제 BSC를성과관리방안으로구축하는경 우이러한부분에서많은시행착오를겪게되고, 때로는잘못된방식을사용 하여, 전체적인성과평가시스템자체에악영항을끼치기도한다. 성과향상을 위한관리방안의구축시선정된관리제도나시스템의구조적유효성을우선 파악하고, 후에이를적용시발생할수있는방법론적인문제도파악하고, 이 를보완할대안을미리확보하는것이성공적인성과관리시스템을안정적으 로구축할수있는방편이라고할수있다. 여기서는 BSC가가지고있는문제 점, 즉각관점별로전략적목표의도출을지원하는 CSF (Critical Success Factor) 방법론, 측정지표간의가중치및우선순위의도출을지원하는 AHP (Analytic Hierarchy Process), 측정된결과에대한효율성이나타당성검증을 지원하는 DEA (Data Envelopment Analysis) 에대해간략히살펴본다. 그리고 CSF도출방법론은 3장 1절 3에서그리고 AHP와 DEA는부록에서상세히다 -50-

75 룬다. 가. 각관점별전략적목표도출: CSF 방법론 BSC 의전략적목표의도출에는주로주요성공요인 (CSF: Critical Success Factor) 방법론이많이사용된다. CSF방법론은최고경영자의정보요구를이 해하기위한수단으로개발한것으로, 후에하나의보다광범위한기획방법 으로확장되었다. CSF 은 개인, 부서또는조직에게성공적인결과를가져옴 으로써경쟁력있는업무수행을보장해줄수있는한정된수의영역 을의 미한다. 따라서사업이번창하고경영자의목표가달성될수있기위해반드 시성공하여야할몇몇주요영역이바로 CSF 이다. 이러한 CSF는주로 5가지 원천에서도출되는데, 상세내역은다음과같다. 해당산업: 산업자체의특성으로부터도출되는 CSF 경쟁적전략또는업계내의위치: 기업의특정활동범위또는역할에 의해도출되거나또는고유한전략에의해도출되는 CSF 환경적요인: 환경적변화요인에의해도출되는 CSF 일시적요인: 단기적위기상황에의해도출되는 CSF 관리직의위치: 특정관리자에게관련되어있는 CSF 나. 측정지표간의가중치및우선순위도출: AHP 각지표간의우선순위와비중은개인이나팀의성과평가나인사고과에연 결되어있을때상당히민감한사항이자중요한사항이다. 누구나자신이잘 할수있는관점이나목표에더많은배점을두고싶어하고, 그렇지않은목 표에는더낮은배점을두려고하기때문에, 합리적인절차를통한지표간의 비중을설정하는것은평가결과에대한조직구성원의수용과도직접적으로연 결된다고하겠다. BSC 는지표간의인과관계에대한설명을제시하고, 전체적 -51-

76 인성과지표의분포를보여주지만, 각지표간의우선순위나비중을결정하는 데는아무런방법론을제시하지못하고있다. 따라서 AHP 기법과같은보완 적인방법을통해서이를극복하는것이필요하다. AHP는 Analytic Hierarchy Process의약어로계층분석과정또는계층분석 방법이라고불린다. AHP는의사결정의계층구조를구성하고있는요소간의 쌍대비교를통해평가자의지식, 경험및직관을포착하는의사결정방법론중 하나이다. 즉의사결정의전과정을여러단계로나눈후이를단계별로분석 해결함으로써최종적인의사결정에이르는방법이라고할수있다. 즉 AHP는 다수의대안에대하여다면적인평가기준과다수주체에의한의사결정을위 해설계된방법이다. 의사결정자의직관적, 합리적또는비합리적판단을근거 로정량적인요소와정성적인요소를동시에고려함으로써의사결정문제의해 결을위한포괄적인틀을제공해준다. AHP 의간략한과정은다음과같다. 우선직면한의사결정문제를구성하 고있는모든요소를나열한다. 그요소로는의사결정의목적, 대안, 그대안 을평가할수있는기준등이있다. 이러한요소들을계층의형태로만든다. 이후그계층을구성하고있는요소들간 1대1 로쌍대비교를한다. 비교결과를 선형대수학의고유벡터법을이용하여요소들의가중치를구한다. 마지막으로 각레벨에서구한요소들의가중치를상위레벨에서하위레벨로곱하게되면 의사결정대안의최종가중치가구해진다. 이를토대로의사결정을내리게된다. 단순히평가자의직관이나혹은피평가자의요청에의해서지표간의비중 을선정하는것보다는위에서제시한 AHP 기법을도입하여, 이를통해서비 중을선정하는것이피평가자의수용성도높이고, 실제로각지표들간의중 요도에알맞은비중을선정할수있을것이다. 다. 측정된결과에대한효율성이나타당성검증: DEA 측정지표의목표달성을위해선필요한이니셔티브를실행해야하고, 이를위해선예산과인력을투입해야한다. 따라서목표값의성취여부와함께목 -52-

77 표값의성취를위해사용된자원의투입물과의비교를통해서실제달성된 결과의효율성을파악하는것은실제로설정된목표값의적절성을파악하는 데필수적이라고할수있다. 비록목표는달성하였더라도, 실제투입된자원 에비해그결과값이다른측정지표의결과값과비교해서더낮다면, 그것 은상대적으로효율성이낮다는것을보여준다고할수있다. 투입물과산출 물의비교를통한비용, 기술, 분배측면의효율성을평가하는것이중요함에 도불구하고 BSC 는이러한효율성에대한언급을하지않고있다. 다만, 이 니셔티브의중요성을평가하여이들간의우선순위를정하고, 이에따라서예 산을배분하고후에목표값대비결과값을비교하는일련의과정만을소개 하고있을뿐이다. 이러한 BSC의평가상의한계를보완해주는기법이바로 DEA 이다. DEA 는선형계획법에근거한효율성측정방법이다. 통계학적으로회귀분석 법과는달리사전적으로구체적인함수형태를가정하고모수(parameter) 를추 정하는것이아니고일반적으로생산가능집합에적용되는몇가지의기준하 에서평가대상의경험적인투입요소와산출물간의자료를이용해경험적효 율성프론티어를평가대상으로비교하여평가대상의효율치를측정하는비모 수적접근방법이다. DEA는원래 Charnes, Cooper & Rhodes(1978) 에의해비 영리적목적으로개발된방법이다. 이러한투입과산출들을결합할수있는 시장가격은존재하지않는것이대개의비영리조직 (DMU: Decision Making Unit) 이처한현실이며, 이럴경우효율성은차선적인차원, 즉상대적인관점 에서측정될수밖에없다고주장한다. 따라서이들은효율적 DMU들이경험 적으로형성하는효율성프론티어를통해각 수있다고본다. DMU의상대적효율성을측정할 DEA는 2차자료를통해수집된투입산출자료를선형계획모형에의해지수 로계산한다. 이방법의우수성은다수의투입요소를사용하여다수의산출물 이생산되는복잡한생산구조에서유사한투입산출물을갖는단위끼리비교하 여상대적인능률성을측정해주고임의적가중치를정할필요가없으며, 자료 를분석할때투입과산출의원래단위를그대로사용이가능하다는점에서우 -53-

78 수하다. 공공기관은여러자원을사용하여여러가지산출물을생산하는복잡 한조직이다. 이때문에공공기관의성과를평가하거나생산성을측정하는일 은매우어려운일이다. 그러나 DEA를적용한다면상대적능률의측면에서 기관간평가와능률성지수의계산이가능하다. 3. BSC 구축방법론: CSF & KPI 도출방법론 BSC 와같은성과관리방법을조직에도입하여적용하는과정에서가장먼 저현실적으로부딪히는문제는합리적이고유효한핵심성과지표 (KPI: Key Performance Indicator) 를찾아내는일이다. BSC의효과성을높이기위해서는 성과평가측정기준과측정치가타당해야하고구성원들로부터수용될수있어 야한다는점이다. 이를위해전략과비전분석을토대로한 CSF 도출과함께 구성원들의수용도를높이기위해직원들의적극적참여와의사결정과정에의 합리적반영등을확보할필요가있다. 이는개인핵심성과지표( 개인별 KPI) 의도출과정에도해당된다. 상위지표 와일관성을유지함과동시에직무및역할분석을토대로타당성있는개인 성과지표를도출해야함은물론이고조직( 부서장, 팀장포함) 과개인간적극 적인의사소통과합리적통합을통해지표및목표치가확정되어야한다. 대 부분의 BSC 도입조직에서유효하고, 합리적인 KPI를조직구성원의합의하 에도출하도록명시적으로규정하고있지만, 실제로는활용할수있는방법의 부재로어려움을겪고있는경우가많다. 이런경우비록확정된 KPI라고하 더라도구성원들의수용도가낮아져성과평가결과와그결과의활용에대해 불만을가지게될것이다. 따라서 BSC 등성과관리제도의효과적인도입과운영을위해서는전략과 비전을반영하고, 타당성과수용성을고려한 KPI 및목표치의도출이매우중 요하다. 이와관련하여최근주목받고있는 AHP방법의활용이도움이된다 (Pan. 2004). 여기에잘알려진 CSF방법을접목시키면효과적이며실제적인 KPI 도출방법으로활용가능하다(Caralli, 2004). CSF가도출되면이를토대로 -54-

79 자연스럽게 KPI 를도출하면되기때문이다. 상기한방법론을활용한 CSF와 KPI 도출과정을간략히정리하면 < 그림 3-4> 와같다. 가. 스텝 1: CSF의영역정의 CSF와 KPI 도출을위해가장먼저해야할일은도출할 CSF의유형을결 정하여야한다. 즉도출할 CSF가조직전체의 CSF인지운영단위 CSF인지를 구분하여, 유형별로고려할요소와참여자를선정한다. 일반적으로운영단위 CSF 를먼저개발하고, 이를토대로조직 CSF 를개발하는것이좋다. < 그림 3-4> KPI 도출과정 -55-

80 운영단위 CSF의개발에는운영단위의고위관리자의폭넓은견해가필수 적이므로, 운영단위의고위관리자와일선감독자가참여하여야하며, 조직 CSF 개발과의유기적연계를위해조직 CSF 개발실무자도참여하는것이필 요하다. 조직의 CSF 개발을위해서는민간기업의경우는 C level 임원(CEO, CFO, COO, CIO, CSO 등), 부사장및다른임원급직원및감사나법률고문 등과같이조직차원의특수한역할을수행하는인사의참여가필요하다. 참 여자의다양한견해, 지식, 경험등을통해조직구조, 운영환경, 조직의목적 과목표등을고려하여다음과같은단계를밟아 CSF 를개발한다. 나. 스텝 2: 자료의수집 먼저민간기업의경우조직의미션이나비전, 목적과목표, 전략계획과단 기계획, 내부감사보고서, 연간보고서, 해당산업관련보고서, 기존의 CSF 들, 동종업체나산업조직의 CSF 들등을수집하여검토한다. 자료를구할수없는 경우나필요한경우에는관련자에대한인터뷰를통하여자료를수집한다. 인 터뷰를통한자료의수집이매우중요한데, 인터뷰를통한자료의수집시사 전준비, 인터뷰실시, 질문사항준비, 인터뷰후속조치등에유의하여야한 다. 3) 다음단계의분석을위해, 수집된자료를체계적으로구성하는것이매우 중요하다. 이를위해먼저유사한조직기능, 관리수준, 이슈등으로구별하여 그룹화하고, 다음으로개별질문에대한참여자모두의답변을하나의그룹으 로정리하며, 정보의정확함과완전함을점검하여부족한정보가있다고판단 될경우에는부족한정보를추가수집한다. 분석이시작된이후추가적인정 보를요청할경우에참여자에대한선입견을갖게되는경향이있기때문에 부족한정보는이단계에서보충하는것이필요하다. 3) 사전준비, 인터뷰요령, 질문사항, 후속조치등에대한구체적인내용은생략한다. -56-

81 다. 스텝 3: 분석 다음으로 CSF 개발을위한원천자료인수집자료를범주화하고분석한다. 수집된자료를범주화함으로써 CSF 개발을위한매우중요한단서를획득하 게된다. 효과적인범주화를위해 1자료를제공자로부터분리하고( 편견을피 하기위해), 2주요의미와개념으로압축하여, 3분석할수있는개체로구성 한다. 1) 활동설명문의작성 이를위해, 먼저인터뷰한내용이나수집된자료를바탕으로 성공을확보 하기위해응답자들이그들이나조직이해야만하는것으로믿고있는바 를 문장으로기술한다. 이를 활동설명문 이라고하는데 CSF 개발에있어매우 중요한의미를가진다. 잘만들어진활동설명문에는조직의목적, 목표, 목표 를달성하는과정상의장애나도전등을극복하기위한사항들이담기게된 다. 또한조직이나운영단위의사명기술서(Mission Statement) 역시활동설 명문의좋은원천이된다. 미션설명문으로부터활동설명문을도출하는예는 < 표3-2> 와같다. 사명기술서 우리의미션은시민과저비용정부 를희망하는시민의요구에부응하 여부단히노력하고, 서비스중심적 이며, 책임질줄아는정부기관이 되는것이다. 우리의비전은지역사회의가치와 요구를토대로한활동적이고, 서비 스중심적이며, 업무추진방법을지 활동설명문 1. 시민에게봉사하며책임을짐. 2. 부단히노력하고, 서비스중심적 기관이됨. -57-

82 속적으로개선하는조직이되는것 이다. 이목적을달성하기위한우리의 목표는공통의이해를가진단체 및지역사회주민과파트너십을형 성하고, 성장과도전에대응하기위 한기반구조를확충하며, 서비스제 공과인적자원의활용을극대화하 며, 공정한수입과비용시스템을 통해재무적안정을확보하는것이 다. 3. 지역사회의가치와요구에초점 을맞춤. 4. 함. 5. 업무추진방법을지속적으로개선 공통의이해를가진집단과파트 너십을형성함. 6. 성장에맞추기위한기반구조를 확충함. 7. 인적자원활용을극대화함. 8. 재무적안정을확보함. < 표 3-2> 활동설명문도출 2) 유사성에따른설명문의그룹화 위단계에서만들어진활동설명문을가지고초기 유사성에따른그룹 화 를수행한다. 즉아이디어, 생각, 개념등을공통적특징, 특성, 속성등에 따라그룹화하여조직하는것이다. 이를유사성그룹 (Affinity Grouping) 이 라고한다. 3) 요약주제의개발 유사성그룹 1 1. 기존시스템으로부터의자료이전을관리한다. 2. IT 를사업이나운영부서의파트너로자리매김한다. 3. e-commerce 를통하여서비스제공의효율성을달성한다. -58-

83 4. 미션을달성하기위한새로운기술을구현한다. 5. IT 를새로운이니셔티브나전략의구현자로자리매김한다. 6. 올해제공되는 e-commerce 서비스의수를 15% 증가시킨다. 7. 기존시스템사용의효과성과효율성에대한영향을관리한다. 8. IT 를비용이아니라, 투자로인식한다. 활동설명문요약주제 1 2. IT 를사업이나운영부서의파트너로 자리매김한다. 5. IT를새로운이니셔티브나전략의구 현자로자리매김한다. 8. IT 를비용이아니라, 투자로인식한다. IT 를전략계획과일치/ 조화시 킴. 활동설명문요약주제 2 3. e-commerce를통하여서비스제공의 효율성을달성한다. e-commerce를 통한 서비스 6. 올해제공되는 e-commerce 서비스의 수를 15% 증가시킨다. 제공을확대함. 1. 활동설명문요약주제 3 기존시스템으로부터의자료이전을 관리한다. 4. 미션을달성하기위한새로운기술을 구현한다. 7. 기존시스템사용의효과성과효율성 에대한영향을관리한다. 노동집약적인기존시스템을 보다새로운기술로전환함. < 표 3-3> 활동설명문의그룹화및요약주제 -59-

84 Affinity Grouping 을통해그룹화된활동설명문들의주요개념이나의도 에따라대표성있는이름을나타낸다. 이때대표성있는이름이 요약주 제가된다. 이에대해서는< 그림3-4> 에나온3-2와3-3의예를살펴보면된 다. 라. 스텝 4: CSF 도출 CSF 는만들어지거나외부로부터주어지는것이아니라도출되는것이다. 특히다른조직의 CSF가우리조직에는맞지않는 CSF인경우가많다는것을 인식해야한다. 즉궁극적으로자신의조직에맞는 CSF를내부적노력을통하 여찾아내야한다. Affinity Grouping 을통해만들어진요약주제들을또다시그룹으로묶어 CSF 후보군을형성한다. 만일요약주제들을그룹으로묶기가어렵다면, 이는 위과정수행중오류가있었다고판단할수있다. CSF는여러개의요약주 제로부터도출될수도있으며, 단하나의요약주제로부터도출될수도있다. 예를들어, e-commerce 를통한서비스제공을확대함 을 CSF로삼을수있 다. 그런다음, 조직과운영단위의특성을정확하고완전하게나타내는몇개 로압축된 CSF 를찾아낸다. CSF의목적은조직의미션을달성하는데있어가 장중요한활동들을찾아내는것이다. 따라서 CSF의개수는정말로중요한요 소를반영하기에필요한최소한으로해야한다. 4) 정말로중요한몇개의 CSF 를선정할때, 앞서살펴본 AHP 기법을활용하여 CSF들의상대적중요도를 도출하여이를근거로 CSF 를도출하면된다. 이렇게하면, CSF 선정의근거를 과학적으로제시할수있게되며, 조직원들의합의도출과만족도제고를함 께이룰수있다. 4) 보통은5~7 개면족하며, 많아도10 개를넘지않는것이좋다. -60-

85 마. 스텝 5: CSF 분석 위단계에서도출된 CSF를 Affinity Analysis 5) 를통하여분석한다. 이 Affinity Analysis가 CSF 개발/ 도출의핵심이다. 선정된 CSF 를조직에적용, 비교관찰함으로써 CSF의갭과문제점을찾아내며조직이왜미션을달성하 는데실패하는지에대한통찰력을제공받게된다. 이를구체적으로살펴보면 다음과같다. 먼저, CSF 를비교할기준을결정한다. 비교할기준으로는조직의업무프 로세스, 성과평가기준, 운영단위목적및목표등이될수있다. 예를들어, 운영단위의목표를기준으로 CSF 를비교하면, 각부서의목표가 CSF를지원 하고, 달성하며, 관찰하는데필요한과제를반영하고있는지를알수있게된 다. 많은경우, CSF를가지고하나이상의 Affinity Analysis 를수행한다. 그다음단계로,< 표 3-4> 와같은비교매트릭스를개발한다. 부서 CSF 1 CSF 2 CSF 3 C.. C... 인력관리 X X 법적사항 X X 내부감사 X 마케팅 X.. < 표 3-4> 비교매트릭스6) 관계가존재하는것으로나타난경우, 이는무엇을의미하는가? 관계가없는것으로나타난경우, 이는무엇을의미하는가? 표시되지않은관계가존재하는가? 인식하지못한관계가존재하지않는가? 너무많은교차점이있거나또는부족하지않은가그렇다면이는무엇을의미?, 하는가? 그런다음, CSF 와선정된기준간의관계를분석한다. 이때관계가표시 5) Affinity Analysis와 CSF를도출하는과정에서활용한 Affinity Grouping 은다르다. Affinity Analysis는다른일련의비교기준들간의공통점을찾아내어분석하는것에중점을두는것이다. 예를들어목적및목표를CSF에비교하는것이Affinity Analysis 의한방법이다. -61-

86 된것만이아니라, 모든부분에대하여상기한바와같은질문을함으로써관 계를분석한다. 로써 이런과정을통하여좋은 CSF를개발하고그유효성과중요도를검증함으 BSC 등성과관리체계의성공을확보할수있게된다. 바. 스텝 6: KPI 도출 Strategic Vision and Objectives 장차무엇이되고자하는가? Vision Strategy 비전을어떻게달성할것인가? 비전달성을향해전진하기위해 Objectives 무엇을달성해야하는가? CSF( 핵심성공요인 ) 비전을달성하기위해어떤분야에초점을맞추어야하는가? KPI( 핵심성과지표 ) 성공을나타내는측정기준이무엇인가? Key Action Initiatives 어떤성과활동프로그램이우리의성과목표를달성하겠는가? < 그림 3-5> Strategic Alignment Pyramid (Bauer, 2004) CSF가도출되면이를기초로 KPI 를도출하게된다. < 그림 3-5> 에서볼수 있는바와같이 KPI는 CSF 를반영하는수량화할수있는측정지표를말한다. 따라서 고객에게가장신뢰받는회사가된다. 와같은수량화할수없는 것은 KPI 가될수없다. 앞에서도출된 e-commerce를통한서비스제공을 확대함 이라는 CSF에대한 KPI 로 서비스를제공받은고객중 e-commerce를 6) 표에서 X 는 ( 예, 인력관리부서의업무) CSF 1 을달성하는데중요함을나타내며, 빈셀은해당업무가 CSF 의달성에뚜렷한관계가없음을나타낸다. -62-

87 이용한고객의비중 또는 고객이 e-commerce를이용한총시간 등을생각 할수있다. 또한 CSF당최소한 1개이상의 KPI 가있어야한다. 그러나다시한번강조 해야할점은앞의 CSF 와관련해서이미언급한바와같이, KPI 역시극히 중요한몇개(Vital Few) 로한정하여야한다는점이다. 따라서 KPI의선정시 에도 CSF의도출에서활용한 AHP 분석방법을활용하면매우유용하다. 7) 사. 스텝 7: KPI 타깃설정 KPI 가최종적으로결정되면, 이제 KPI 별타깃을설정하여야한다. KPI 별 타깃의달성여부를기준으로실제활동의성과를평가할수있게된다. 따라 서합리적이고, 조직원이공감할수있으면서도, 의욕적인타깃을설정하는것 이좋은 KPI 를개발하는것못지않게중요하다. 이와관련하여다음방법은 도움이된다. 8) 첫째, KPI 를선택하여다음양식의맨왼쪽란에기입한다. 둘째, 각 KPI 에대해기준값을설정하여( 예, 최근 4 분기평균등) 7번란에 기입한다. 셋째, 각 KPI 에대해목표값을설정하여( 예, 예산상목표등) 3번란에기 입한다. 넷째, 각 KPI 에대해 확장목표 를설정하여 1 번란에기입한다. 확장목표 는달성이가능해야하나, 최선을다해노력할경우에만달성할수있는수준 이되도록한다. 다섯째, 각 KPI 에대해단계별 중간목표 를설정하여,4,5,6번란에기입 한다. 중간목표는라인관리자에의해설정된구체적인수치이거나, 기준값과 7) 나아가 SMART(Specific, Measurable, Attainable, Realistic, Timely) 점검등을병행하면좋은KPI 의도출에도움이된다. 8) 이방법은 Eastman Kodak 사가 Performance Index를개발할때활용하는재미있고효과적인방법을기초로일부수정한것이다. -63-

88 목표중간에해당하는단계적으로증가하는수치가될수있다. 여섯째, 각 KPI에대해 8, 9, 10 번란에값을설정하여기입한다. 이값들은 성과가기준/ 타깃에미달하는경우에대비하여적절한값을설정하면된다. 일곱째, 각 KPI에대해 2 번값을결정하여기입한다. KPI 의개발검토주기 / 팀부서 / 명: 일시 : KPI 명 성과수준 Target 확장기준목표목표값 < 표 3-5> KPI의 Target 설정 KPI의개발과관련하여또다른중요한사항은 KPI 의개발/ 검토주기이다. KPI 의개발은지속적인개선의과정이다. 성공적인성과관리를위해서는 KPI 의유용성과신뢰성을확보및유지하는것이중요한데, 이를위해서는변화 하는상황에맞추어주기적으로 KPI 를검증하고, 필요한경우새롭게개발하 여야한다. 특히 KPI의개발은전략계획과정의일부로써전략계획의수립및변경될 때마다 KPI 는다시검토되어야한다. 뿐만아니라새로운사업을시작하거나 기존의사업을중단하는등중요한사건이발생하면 KPI 역시재검토되어야 한다. 따라서체계적이고합리적인 KPI 개발방법론을익히고활용하는것이 BSC 등성과관리시스템의성공적구현에필수적이다. -64-

89 제 2 절공공부문에서의 BSC 적용 1. 공공부문성과측정의특성 공공부문, 특히정부기관은민간기업과는달리수익을목적으로존재하는 것이아니라정부의고유한임무를수행하기위해존재한다. 즉, 정부기관의 기능은국정의필요에의하여수행되어야하는임무를토대로정의되며, 이는 법령에규정되어임무수행의권한을위임받는다. 업무결과의성과에의해서배정되는것이아니며, 따라서정부기관의예산은 본질적으로정부의기능인 임무수행을위하여배정된다. 비록어느기관의임무를수행하기위해집행되 는예산의비용효과가떨어진다고할지라도공익을위해서는예산이집행되어 야한다. 이러한점은정부기관이민간기업과근본적인차이를보이는점으로 조직성과측정의근본적인차이를보여준다. 즉, 민간기업은전략을통해기업 의궁극적인목적인수익을창출하였는가가중요하기때문에전략에따른가 설의검증에초점을두는반면정부기관은기관의임무가효율적이고효과적 으로수행되었는가에초점을두어야한다. < 표 3-6> 에공공부문과기업부문의전략의주요관점을비교하였다. 이표 는기업에초점을둔성과측정시스템인 BSC 를공공기관에적용할때, 평가의 목표및각관점별측정지표의수정및보완이필요함을시사한다. 전략특성민간부문공공부문 전략목표경쟁력임무달성의효과성재무적목표이윤, 성장, 시장점유율비용감소, 효율성가치혁신, 창조, 신용도, 인지도공공의무, 성실, 공정바람직한성과고객만족고객만족이해관계자주주, 소유주, 시장납세자, 감사인, 입법자예산우선순위고객요구지도자, 입법자, 기획인력결정요인 -65-

90 비밀의정당성 주요성공요인 지적자산및독점지식의 보호 성장률, 매출액, 시장점유율, 유일성, 첨단기술 국가안전보장우수관리사례, 일률성, 규모의경제, 표준화된기술 < 표 3-6> 공공부문과민간부문의전략비교 (Arveson, 1999) 9) 2. 공공부문 BSC의특성 BSC 개념의기본논리는각관점및측정지표들사이의균형이조직의장 기적재무적성과를보장해줄거라는가설에기초하고있다. 따라서 BSC 모 형을재무적성과가주목적이아닌공공부문에사용하기위해서는관점의배 치와조정이필요하다. 민간기업과같은영리조직에서는분명히재무관점이중요한목표이다. 러나정부와같은공공조직에서는재무관점이목표가아니라제약조건으로작 용한다. 공공조직에서는지출을할당된예산한도내로제한해야한다. 정부기관 의성공여부는납세자와유권자들의욕구를얼마나효과적이고효율적으로충 족시켰는가에의해측정되어야한다. 그리고이를위해서는먼저고객과유권 자를위한가시적인목표가규정되어야한다. 재무적측면은특정한일을할수있게하거나혹은할수없게만드는요 인이될수는있지만근본적인목표가되지는않는다. Eickelmann(2001) 은공 공기관과민간기업의성과측정사례를통해 BSC 그 각관점별차이점을도출하 였다.< 표 3-7> 은 BSC의각관점에따라민간기업과정부기관의 BSC측정의 주요차이점을제시하고있다. 재무관점은목표의이중성에기인한다. 민간기업과차별화되는정부또는공공부문의 즉, 정부는법에명시된각기관고유의임무를완수하는것이기본목표이 9) 공공부문정보화사업평가를위한 BSC 모형, 한국전산원, 2001 재인용 -66-

91 며, 부가적으로이를최소의비용또는비용절감을통하여이룩하여야한다. 반면민간기업의재무적목적은수익증대라는단일의목표를가지고있다. 따 라서정부의 BSC 관점별인과관계는재무관점을궁극적인목표로삼는민간 기업과는달리고객관점을궁극적인목표로설정된다. 다. 고객관점에서의차이점은기본적으로고객에대한정의에서부터발생한 기업부문은자사의수익을창출해주는원천으로서고객을인식하여수익 성의기준에따라고객을세분하고수익을극대화하기위하여전략을수립한 다. 그러나정부기관의경우고객은납세자와유권자로서인식한다. 즉, 납세 자가납부한세금에대한투명한지출을제시하고, 정부의기능을효과적으로 달성하였음을유권자에게제시하여야한다. 성장관점에서는민간기업과의차이가두드러지지않는다. 이밖에내부경영과정과학습및 BSC 관점재무고객내부프로세스학습과성장 정부대 BSC 측정의주안점 기업 운영수준 관리수준 전략수준 정부 비용 효율적자원활용 임무완수 기업 수익 높은투자수익 재무적성취 정부 국민정서파악 고객목표성취 고객주제 기업 수익성있는고객확보 고객욕구충족 고객만족 정부 효율적자원할당 행정과정의향상과정의효율성 기업 낮은생산비용 지속적인과정의과정의최적화향상 정부 -인력의자질향상 -정보기술생산성및교육향상 -정보기술아키텍처 -정보기술활용 -정보기술기반 지식관리 기업 -인력의자질향상및 -정보기술생산성교육전사적향상 -정보기술아키텍처자원관리 -정보기술활용 -정보기술기반 < 표 3-7> 정부와기업의 BSC 측정의주안점비교 (Eickelmann, 2001) 10) -67-

92 3. 공공부문 BSC 모델 앞서설명한바와같이, 민간부문과공공부문의성과에대한정의및측정 및평가방법이상이하다. 따라서영리를추구하는민간기업에맞추어고안된 기존 BSC의기본모델은공익성추구와대국민서비스향상을지향하는공공 기관의특성을고려한 BSC 모델로수정되어야한다. 영리조직의 BSC 모델에 서스코어카드상의모든측정지표는향상된재무성과를이끌어내야한다. 주 주가치를증대시키는것은이윤추구기업에게는최종목적이고영리조직은주 주에게이러한가치를제공할의무를가지고있으나공공부분에서는그렇지 않다. 공공부문에서의초점은대국민고객에게있고, 미션을달성하기위해그 들의요구에맞게봉사하는것에역점을두어야한다.< 그림 3-6> 은민간부문 의 BSC와는차별화된공공부문에적용할수있는 BSC 모델을보여준다. < 그림 3-6> 공공부문을위한 BSC 10) 공공부문정보화사업평가를위한 BSC 모형, 한국전산원, 2001 재인용 -68-

93 모든공공기관의궁극적인목적은기관의존립근거인국가와국민을위해 해야할일인사명을잘수행하여고객인국가와국민의만족을이끌어내는 것이다. 이러한사명을수행하기위해서는업무를수행하는방식, 즉일하는 방식의혁신이요구된다. 일하는방식의혁신이란주어진미션의실현을위해 서최소비용으로최대의효과를창출하는업무프로세스로의전환을의미한 다. 일하는방식의혁신과개선은바로업무를수행하는주체인인력과업무 수행에필수적으로소요되는자금인예산에의해결정된다. 전략수행에필요 한인력의양성및관리그리고투여되는예산의효율적인관리를통해서효 율적인업무프로세스로의전환을실현할수있다. 또한전략수행에필요한 인력의개발및양성그리고유지에소요되는재무적투자는바로예산에의 해서결정된다. 즉, 예산은일하는방식에도직접적으로영향을미치지만, 업 무수행의주체인인력에도직접적인영향을미친다. 이러한공공부문의성과관리모델을 BSC 로구성해보면, 최상위에모든기 관의궁극적인목표인국가와국민인 고객 이위치하게된다. 이러한고객을 만족시키기위해서개선되어야하거나향상되어야할업무방식, 즉일하는방 식이바로 내부프로세스 에해당된다. 업무를직접적으로수행하는인력은 바로 학습과성장 관점의직원능력과그와관련된조직문화등을의미하고, 이러한인력의양성과업무수행을지원하는예산은 따라서공공부문의 BSC 재무 관점에해당된다. 모델의특징은고객관점이가장중요한요소로최상 위에위치하게되고, 재무관점이업무수행의지원이나혹은제약적인요소로 맨밑에위치한다는것을알수있다. 이는물론, 일반적인특징이기때문에 일률적으로적용하는것은무리가있다. 따라서실제적용시에는각기관의 특성및환경에맞게관점의재조정해야할것으로보인다. -69-

94 제 4 장공공부문성과향상을위한관리방안 앞에논의한바와같이과거공공부문에서사용되었거나, 현재사용되고있는성과관리체계나시스템은다음과같은한계점을안고있다. 평가위주의시스템도입으로인해일회적인성과개선만가능하고지속적인 성과관리불가 단편적인결과위주의성과평가도입으로인한조직원의저항과이로인한 성과주의문화의미정착 전략실행의수단인전략관리시스템미비 성과목표와지표들이조직전체의미션과비전, 전략의수행과의미연계 성과관리방안과인사, 저하 예산시스템과의미연계로인한실질적인동기유발 따라서공공부문의성과향상을위한새로운성과관리방안을도입시에이러한한계점에대한고려와이에대한대책을강구하여야한다. 본장에서는먼저일반적인관리상의문제점에대한해결방안을검토하고상기한문제가운데공공부문의성과관리의실질적인집행에서가장큰역할을담당하는마지막논점인예산과인사문제는별개의절로보다상세히다룬다. 제 1 절공공부문의성과관리를위한일반적인관리상의 문제점및해결방안 1. 성과평가에서성과관리로의전환 -70-

95 평가위주의시스템도입으로인해일회적인성과개선만가능하고지속적인 성과관리불가 기존시스템하에서의성과평가는수립된전략을바탕으로관리자들이하 위직원들에게계획에따라행동하도록명령을하고, 이들의성과를통제시스 템을활용하여모니터하거나혹은매분기, 매년별로성과를측정하여각부 서와조직원의성과를평가하고이에따른보상을집행하는단선적인방식이 사용되고있다. 이런단선적인방식의평가는업무를계획하고분배하는관리 자들이조직의목표를달성하기위해서어떤행동을취해야할지에대해명확 한비전을이미가지고있을때는효과적으로적용될수있다. 이러한평가프 로세스는목표가이미결정되어있고향후에변경이되지않는단일고리피 드백프로세스라고할수있다. 이런단일고리피드백프로세스하에서는계 획된결과로부터이탈되는결과가발생하여도처음에예측했던결과가현재에 도바람직하고가능한지에대해의문을갖지않으며, 계획된목표를달성하 기위해사용된방법이현재상황에서도여전히유효한지에대해서파악할수 도없고, 파악하지도않는다. 하지만업무수행환경이급변하는현대에서는이러한방식은더이상유 용하지못하다. 급변하는환경에맞춰현상에대한피드백과전략에대한피 드백을통한전략과전략의수행방법을지속적으로보정해야만한다. 계획된 전략이최고의의도와최고의정보에기초하여출발했다할지라도, 현재상황 에더이상적절하거나타당하지않을수있다. 그러므로조직에는이를지속 적으로피드백하고이를통해서상황을학습하고더나은대안을제시할수 있는이중고리학습역량이필요하다. 앞서설명하였듯이, BSC의가장큰장점은바로이런이중고리학습프로 세스를제공한다는것이다. 전략의기저에있는가설을현장의정보를통해서 지속적으로모니터링하고, 이를피드백함으로써, 오류를수정하고, 궁극적으 로원하는결과를달성할수있다. 즉, 평가를위한평가를진행하는것이아 니고, 평가를통해오류나개선점을파악하고, 이를다시전략이나계획수립 -71-

96 시에적용함으로써더나은결과를획득하는선순환의고리를구축하게되는것이다. 공공부문의성과향상을위해서는이중고리학습프로세스를통한선순환고리의구축과이를통한지속적인성과관리가필수적이다. 2. 변화관리차원의접근 단편적인결과위주의성과평가도입으로인한조직원의저항과이로인한 성과주의문화미정착 많은성과평가시스템들이원래취지와는다르게제역할을제대로수행하 지못한체실제성과평가의극히일부분에만사용되거나혹은거의사용되지 않고있다. 이처럼많은시간과돈을들여구축한시스템이애물단지로변하 는가장큰이유는바로조직원의저항과평가결과에대한반발때문이다. 아 무리좋은성과평가시스템을구축한다고해도그를통한평가에대한조직 구성원의합의가없이는무용지물일수밖에없다. 그렇다고, 일방적으로관리 계층의지위를이용하여이를적용할경우에는성과평가의대상이되는업무 만집중하고정작다른중요하고필수적이지만성과평가의대상이되지않는 업무들에대해서는소홀하게될것이다. 따라서이런결과를기반으로한보 상이나인사고과의평가는결코공정하거나바람직하지못하다고할수있다. 이러한폐단을줄이고자발적인성과주의문화를정착하기위해서는성과관리 제도의도입을조직의변화관리차원에서접근해야한다. 새로운제도가도입될때이를받아들이는구성원들이나조직은일정기간 동안업무혼선과불안감등으로인해서업무의집중도와효율성이떨어지는 등많은문제점들이생겨난다. 개별적인불평과불안, 불만등은자칫잘못하 면집단적인문제가될수있으며때에따라서는노사갈등으로비화될수도 있다. 이처럼부정적인현상이나상황을사전에예방하거나최소화할수있도 록노력하는활동이바로변환관리이다. 변화관리를위한모델은 Kotter가제 안한기업혁신의 8단계모델과 GE HR부서에서채택하여사용하는 GE 모델 -72-

97 등이있다 (< 표 4-1> 및 < 표 4-2> 참조). Kotter의 8단계모델이기업혁신의 성공을위해필요한제단계를제안한것이라면, GE모델은기업혁신이성공 하기위한중요체크포인트를정리한것으로볼수있다. 단계 1단계위기감조성 2단계강력한변화추진세력구축 3단계비전창출 4단계비전공유 5단계권한이양 6단계단기적인성과창출 7단계달성한성과통합과후속변화창출 8단계기업문화에뿌리내리기 주요활동 시장및경쟁상황조사 위기, 잠재적위기, 주요기회등을파악 변화를이끌집단구성 집단이하나의팀으로활동할수있도록격려 변화노력을이끌어줄비전창조 비전달성을위한전략개발 새로운비전과전략을전달하기위해가능한모든수단사용 변화추진세력의예증을통해새로운행동을교육 변화에대한장애물제거 비전에악영향을미치는시스템이나구조변경 위험감수행동, 틀에서벗어난아이디어, 화동, 행동등을격려 가시적인성과향상을위한계획수립 성과향상실현 성과향상에참여한직원들을인정, 보상 증진된신뢰를이용하여비전에맞지않는시스 템, 구조, 정책변경 비전을수행할인력고용, 승진, 개발 새로운프로젝트와주제, 변화의 동인을 이용해 변화프로세스를재활성화 기업의성공과새로운행동간의연관성을명문화 리더십개발과계승을위한수단마련 < 표 4-1> Kotter의기업혁신 8단계 -73-

98 Kotter 는기업혁신이성공하기위해서는먼저혁신의필요성에대하여조 직전반적인공감대가형성될필요가있다고하였다. 이때변화하지않으면 성장과생존이어려울수있다는위기감인식의형태로공감대가형성된다면 혁신성공의가능성은높아진다(1 단계). 또한혁신을주도할주체가얼마나권력(power) 과주도력(initiatives) 을가 지고있느냐에따라혁신의조직내확산정도가결정되므로강력한변화추진 세력을구축할필요가있다. 흔히외부기관에의해혁신이주도되는경우가 있는데, 그때에도내부혁신주도집단의전폭적인지원과참여가필요하다(2 단계 ). 변화의방향성으로서비전을창출하고(3 단계) 창출된비전은조직의전구 성원과공유하기위한교육및홍보등커뮤니케이션이필요하다(4 단계). 제5단계는권한이양으로변화에필요한시스템및구조를변경하고구성원 들이변화에따른사고와행동을할수있도록독려한다(5 단계). 혁신의단기적인성과물을얻기위한계획과실행이이어지고, 른보상을제공한다(6 단계). 성과에따 7단계와 8단계는중장기적인조직혁신단계로서 7단계는지속적인변화를 주도할인력과자원을확충하고새로운제도와충돌할수있는기존제도와 정책을수정하는단계이다(7 단계). 마지막으로리더십개발과구성원들의공유가치의변화등을통해조직변 화가조직문화로서자리잡도록노력하여야한다(8 단계). 변화관리와관련된 GE의모델은성공적인조직변화에필요한체크포인트 를제시한것으로 Kotter의기업혁신 8 단계와유사한점이많다. Kotter 가제시한변화의필요성제기, 변화를강력하게주도할수있는집 단의필요성, 비전의형성과공유, 시스템과구조의변경, 변화의지속성강조 등은 GE 모델에서도그대로중요성공요소로제시되고있다. 여기에덧붙여 GE 모델은변화를주도하는리더뿐만아니라변화를지지하고동참할수있 는사람들의협력을얻기위해적극적으로노력할것을강조하고있으며, 변 화가이루어지는과정을측정할수있는구체적수단을가지고진전상황에 -74-

99 대해수시로체크할것을제안하고있다. 변화의주요성공요소를평가, 변화의주요성공요소완성하는데따른질문우리에게는다음과같은지도자가있는가? 그는변화를지지하는가? 변화를선도한다. 그는적극적으로변화를유도하는가? ( 누가책임을지는가?) 그는변화의지속에필요한자원을확보하는가? 그는변화를지속시키기위해자신의시간과관심을기울이는가? 근로자들은. 변화의필요성을제기한다. 변화의이유를아는가? ( 무엇때문에그렇게하는 무엇때문에중요한지를아는가? 가?) 장단기적으로자기들과기업에어떻게도움이될것인지아는가? 근로자들은. 비전을형성한다. 행동면에서변화의결과를이해하는가? ( 변화를겪으면어떤모습일 변화의결과에고무될것인가? 까?) 고객등에어떤이익을가져올것인가를이해하는가? 변화의지지자들은. 변화에적극성을보이는힘을 변화의유도에적극동참할자를알고있는가? 집결시키다 변화를지지할세력을결집시킬방법을알고있 ( 누구를더끌어들일것인는가? 가?) 조직내주요인물의지지를얻을능력이있는가? 변화의지지자들은. 시스템과구조를바꾼다. 인사배치, 훈련, 평가, 보수, 구조, 통신등과같 ( 어떻게이를제도화할것인은다른 HR시스템에변하를직결시킬방법을가?) 알고있는가? 변화가시스템에미치는결과를이해하는가? 변화의지지자들에게는. 변화의진전상황을체크한다. 변화의성공을잴수있는수단이있는가? ( 어떻게이를측정할것인 변화의결과와이를실행하는과정에대해진전가?) 상황을벤치마크할계획이있는가? 변화의지지자들은. 변화를영속시킨다. 변화를가져올첫단계를알고있는가? ( 이를시작하고지속시킬방 변화에관심을집중시킬장단기계획을갖고있는안은무엇인가?) 가? 앞으로도변화에적응할계획이있는가? < 표 4-2> GE의변화관리모델 -75-

100 외부환경에적응하기위해조직내부에서발생되는모든변화들은반드시 전체적이고조직적인관점에서접근해야한다. 성과관리제도도마찬가지다. 조 직원의자발적참여가없는성과평가나관리는조직에게나그구성원에게나 모두무의미하다. 우리나라정부의수많은성과평가제도가현재유명무실하 게된것도이러한차원의적절한대응이부족했기때문이다. 또한, 전체구성 원의합의를통한의식의변화없이는성과관리는단지, 요식행위로끝날수 있다. 앞서도지적하였듯이, 성과주의문화는바로의식의문제이다. 이러한 의식의확산은일방적인상명하달식의방식으로는이루어질수없다. 조직원 모두의변화에대한동의와합의를통해서만이달성될수있다. 성공적인성 과관리제도의정착과이를통한지속적인성과향상을위해서는변화관리차원 의노력이필수적이다. 3. 전략실행의도구 전략실행의수단인전략관리시스템미비 성과목표와지표들이조직전체의미션과비전, 전략의수행과의미연계 많은성과관리시스템이안고있는또다른문제점은발생한성과에대한 측정과평가만가능하지, 목표하는결과를획득하기위해어떻게전략을실행 하고, 관리해야하는지를나타내는전략관리의기능이없다는것이다. 이때문 에측정된성과에대한평가와같은수동적이고사후적인관리만가능할뿐 실제수행되는활동을모니터링하고관리하는능동적인대처는불가능하다. 전략은수립하는것보다실행하는것이더중요하고가치가있다는생각은 현재많은전략전문가에의해서동의되고있다. 즉, 미션을달성하기위해채 택된전략은그자체로의미가있기보다는그것을수행을통해서목적을달 성하는것에더의의가있다고하겠다. 1999년포춘지에따르면실패의 70% 가 잘못된전략에서발생되는게아니라, 잘못된실행때문에발생된다고한다. 또한, Kaplan/Norton의연구에따르면민간기업의경우전체기업중 10% 만 -76-

101 이전략을제대로수행하고있다고한다. < 그림 4-1> 은민간기업의전략실행 에장애가되는요인들을나타낸것이다. 따라서성과향상을위해서는전략의해석을통한비전장애의극복과조직 의목표와개인의목표의정렬을통한인적장애의극복, 전략적인자원배분을 통한자원장애의극복, 전략적학습을통한관리장애의극복이필요하다. 비전장애의극복을위해서 BSC는조직의전략에대한이해를공유하고이 를 4 개의관점별로각각전략목표, 성과지표, 목표값과이니셔티브로전환함 으로써이상적으로완성된다. 비전과전략에내포된추상적인문구들은 BSC를 통해실행가능한용어로전환함으로써, 조직은모든직원들을명확한방향으 로행동하게하는새로운지표를만들수있다. < 그림 4-1> 전략실행의장애요인 (Niven, 2005) 인적장애의극복을위해조직의목표와개인의목표의정렬에캐스케이팅 (Cascading) 기법을적용하여 BSC를조직의하부단위까지끌어내려모든직 원들에게자신들의일상활동이전략에어떻게기여하는가를나타낼수있게 한다. 또한, 케스케이팅은말단직원에서관리자에이르기까지일관된관점을 가질수있게해준다. -77-

102 BSC 개발은자원배분과전략을연계할수있게해준다. BSC상의목표값 을달성하기위해필요한인적, 재무적자원들은연간예산수립을위한기초 로사용될수있다. 단순히전년대비몇% 인상과같이예산계획보다는 BSC의 목표값달성에필요한비용과수익의비교를통해조직의목표를달성하기위 해각부서의어떤이니셔티브에예산을배정할것인지를결정할수있게되기 때문에, 한정된자원의효과성및효율성을극대화할수있다. BSC 는비전과전략을네가지관점의균형잡힌성과지표집합으로전환 한다. 그결과로재무데이터이상의다양한정보를획득할수있게된다. BSC 의성과지표들은전략뿐만아니라결과지표들이전략달성에어떻게연계 되는지에대해고민할수있는사고틀을제공해준다. 이를통해서전략의기 저에놓은가설들을검증할수있게되고관리장애를극복할수있게된다. 성과향상을위해서는전략의실행에서발생하는여러가지장애요인들을 미리파악하고, 이를효과적으로제거혹은개선할수있는방안이필수적이 다. BSC는그러한대안의하나로서고려할수있는성과관리도구라고할수 있다. 제 2 절공공부문에서성과주의예산과 BSC 1. 성과예산개요 가. 성과예산의의미 1) 성과와예산의연계: 결과중심의예산운용 성과예산또는성과주의예산은성과와예산을연계하는것을말한다. 즉투입된자원이조직의목표달성에어떻게, 얼마나기여하는지를명확하게보 -78-

103 여주는예산체계를말한다. 전통적예산은부서별항목위주의예산으로써, 어 느부서의인건비에얼마, 임차료에얼마, 여비교통비에얼마하는식으로예 산을배정하고, 집행하며, 통제하는체계를가지고있다. 따라서전통적예산 관리체계에서는투입위주의예산관리로예산이주어진한도내에서적합하게 집행되었는가에중점을둘뿐, 투입된예산이어떠한성과를달성했는지또는 달성하고있는지에대해서는설명하지못하고있다. 성과예산에서는어떤사 업또는활동에대하여얼마의자원이투입되어어떠한성과를달성했는지를 살펴볼수있으며, 이를통해재정지출의효율성을제고할수있게된다. 나아가성과예산은결과를중심으로예산을운용하는것을의미한다 년기획예산위원회( 현기획예산처) 는성과주의예산제도의추진을발표하면서 성과주의예산을투입요소중심이아니라성과(performance) 를중심으로예산을 운용하는제도, 즉예산집행결과어떠한산출물(output) 을생산하였으며어떠 한성과(outcome) 를냈는가를측정하고이를기초로책임을묻거나보상을하 는결과중심의예산체계" 라고정의하였다 ( 기획예산위원회, 1999a). 정부재정 운용의관점에서 " 성과주의예산제도" 를재정지출또는정부예산의성과가예 산의편성, 통제및관리, 부처의사업운용, 사후평가및환류(feedback), 감 사의중심이되는것을의미한다고정의하기도한다 ( 박기백/ 최준욱, 1999). 2) 활동( 사업) 과관련된비용의할당 세계적으로잘알려진성과예산전문가인 John Mercer는성과예산을프로 그램 11) 에투입된자원과예상결과사이의관계를보여주는연간성과계획과 연간예산의통합으로설명하고있다 (Mercer, 2002). 이는하나의목표또는 일련의목표들이주어진비용수준에서달성되어야한다는것을나타낸다. 효 과적인성과예산은단순히예상되는성과와과제, 프로그램, 또는예산을수록 11) 프로그램 의사전적의미는여러가지가있으나," 대중의요구를충족시키기위한프로젝트나서비스의체계 (a system of projects or services intended to meet a public need)", " 수행되어야할일련의조치또는달성되어야할목표들(a series of steps to be carried out or goals to be accomplished)" 로이해하면된다. -79-

104 한문서이상의역할을한다. 성과예산은비용과결과의관계를나타낼뿐만 아니라, 어떻게그러한관계가설정되는지를설명한다. 이러한설명이프로그 램을효과적으로관리하는핵심요소이다. 계획과실적사이에차이가발생할 때, 관리자들은투입된자원과이자원이성과와어떻게연계되는지를살펴봄 으로써프로그램의효과성과효율성을결정할수있게된다. 3) 조직혁신의수단 결과중심의관리개혁은 OECD 국가를비롯한대부분의국가에서정부개혁 의핵심전략으로추진하고있다. 이러한결과중심관리개혁은주로성과에대 한관심강조, 비용가치(value for money) 의증대, 그리고관리상의융통성확 대및책임성강화등에초점을맞추고있다 ( 이남국, 2003). 즉성과예산제도 가결과중심관리개혁의중심을이루고있다. 1999년 7 월, 정부개혁실재정개혁단에서발표한 " 성과주의예산제도시범사 업실시" 에서도성과주의예산을일하는행태와의식변화수단으로추진하고있 음을명기하고있다 ( 기획예산처, 1999). 또한미국의경우에도정부성과및 결과법(GPRA) 이결과에대한책임을강화하는효율적인성과관리시스템을 확립하는것을목적으로하는연방정부관리개혁프로그램의중심을이루고 있는사실에서도성과예산이조직혁신의수단임을확인할수있다. < 그림 4-2> 정부부문운영시스템혁신( 기획예산처, 2001) -80-

105 나. 성과예산의기본구조 우리나라기획예산위원회( 현기획예산처) 는성과주의예산제도의기본구조 및과정을 < 그림 4-3> 와같이제시한바있다. < 그림 4-3> 성과주의예산제도의기본구조및과정 ( 기획예산처, 2000) 여기서주목할것은 " 기관임무( 미션) 의설정" 이성과예산제도의시작이라는 사실이다. 기관의임무(mission) 에대한구체적이고명확한이해가성과주의예 산의성공에매우중요하다. 다음으로미션을달성하기위한조직의 " 전략목 표" 를도출하여야하며, 전략목표를달성하기위한 " 성과목표" 를도출하여야 한다. 나아가성과목표를달성하기위한실제 " 행동( 사업)" 이정의되고, 이들 사업의성과를측정하기위한 " 측정지표" 와 " 측정방법" 등이정의되어야한다. 즉 " 임무"," 전략목표"," 성과목표"," 활동"," 성과지표"," 측정방법" 등이성과예 산의주요구성요소가됨을알수있다. 이는 BSC의구성요소와같은것으로 써 BSC 와성과예산의유사성및연계의필요성을확인할수있다. 2004년 11 월기획예산처의디지털예산회계기획단에서는 정책 성과중심 의프로그램예산체계도입 - 재정운용의효율성 책임성제고- 를발표하였다 ( 기획예산처, 2004). 프로그램예산체계는 2003년참여정부출범과함께시작 된국가재정운용의틀에대한전면혁신과관련한 " 국가재정운용계획", " 총액 -81-

106 배분자율편성제도", " 성과관리제도", " 디지털예산회계시스템구축" 등 4대주 요재정개혁과제의기본인프라인디지털예산회계시스템구축의핵심과제이 다. 2. 우리나라의성과예산제도12) 가. 성과예산의연혁 1980 년대주요선진국들은신공공관리 (NPM: New Public Management) 에 입각한정부개혁을추진하였으며, 이는 1990년대에들어와서개발도상국을포 함한전세계정부개혁의주류가되었다. NPM의특징은정책기능과집행기 능의분리( 책임운영기관설치등), 공공부문의경쟁의확산( 민영화/ 외부위탁 등), 성과관리의강화및성과계약의도입, 민간회계방식의도입등으로요약 된다. 공공부문에서성과관리를도외시하는것은공공부문의책임성부족과비효 율성이지속되는결과를낳는다. 따라서성과관리의강화는정부개혁에있어 핵심과제이다. 많은나라에서투입중심의관리및운영체계에서벗어나산출 및결과중심의관리및운영체계를확립하기위해노력하고있다. 현재성과 관리와관련된대표적인제도로는기획예산처의성과관리제도, 국무조정실의 정부업무평가제도, 행정자치부의목표관리제도, 감사원의성과감사등을들 수있다. 성과중심의예산제도를도입한시초는 1961 년국방부예산편성부터이다 년에는비교적성과측정이용이한일부부처의사업에대해성과주의예 산제도를채택한바있다. 그러나이러한부분적인적용에도불구하고충분한 사전준비와예비검토가없었고, 여러가지부작용때문에 1964년에중단되었 다 년초기획예산위원회가현행투입중심의예산제도가편성및운영에 12) 우리나라의성과예산제도는정순여 (2002) 를기초로요약정리하였음. -82-

107 는용이하지만비효율적인재정지출의개선유인이적으며정부사업의성과를 관리하는데한계가있다고판단하여정부기관의성과가체계적으로관리되고 이것이예산과연계되도록하는성과주의예산제도를도입하게되었다. 기획예산처의 2004년성과관리제도시행지침에따르면 22개선시행기관은 지난 1 년간성과목표/ 지표를개발해온 30% 에사업에대한 2005년도성과계획 서를작성하여 2005년도예산안제출시첨부하고나머지 70% 사업에대해서 는연말까지성과목표/ 지표를개발하여제출해야한다. 4개의신규대상기관 ( 노동부, 여성부, 중기청, 문화재청) 은 30% 사업에대한성과목표/ 지표를개발 하여제출한다( 기획예산처, 2004). 13) 각정부기관은예산요구시성과계획서를, 보고서를작성해야하고, 개되도록하고있으며, 당해회계연도가끝나면성과 이들성과계획서와성과보고서는일반국민에게공 각정부기관의최종성과결과는예산편성의분석지표 로활용되도록하고있다. 이러한각기관의성과계획서, 성과보고서작성을 통해정부활동의성과를체계적으로측정하고, 이를예산편성및조직관리/ 감사등과연계운영하고자한다. 나. 성과예산제도의운영과정 성과주의예산제도는사업부서에서예산부서가제공한예산의범위내에서 상당한재량권을부여하되, 업무수행후성과를측정하여사전에합의된목표 대비달성여부를예산과정에반영함으로써목표를효율적으로달성하고행정 책임을구현하기위한예산제도이다. 이러한제도는기존의예산요구, 예산편 성및심의, 집행, 결산과정의틀속에서움직인다는것은변함이없다. < 그 림 4-4> 는성과주의예산제도의운영프로세스이며각단계의업무처리절차는 다음과같다. 13) 성과관리제도시행지침, p. 1~3 참조 -83-

108 < 그림 4-4> 성과예산제도의운영프로세스 1) 예산의요구단계 : 성과계획서의작성 각중앙부서는성과계획서를작성하여예산부서에보고한다. 성과계획서는 계획기능이결합된형태의예산서이다. 아래는성과계획서에포함될내용이다 ( 기획예산처, 2004). 14) ooo 부처개요 성과관리대상범위 전략목표/ 성과목표체계 전략목표/ 성과목표별세부추진계획 재정사업별설명자료 2) 예산편성및심의단계 예산편성및심의단계에서는성과계획서에서제시하고있는사업을활동별 14) 성과계획서작성양식 -84-

109 로예산서가작성된다. 성과예산서는기본적으로정부조직의재정활동즉, 사 업별예산을투입단위로작성하거나산출단위를기준으로소요비용을작성한 다. 성과정보가누적되는경우성과를향상시키기위해서어떤규모의예산이 소요되는지파악할수있다. 이경우성과와예산을연계하는성과주의예산 이수립되기때문에이과정은성과정보와예산이연계되는과정이다. 성과와예산을연계시키는방법은사전적연계와사후적연계로구분할수 있다. 사전적연계란예산편성시에성과와예산을연계시키는것이고, 사후적 연계란정책이나사업의집행후성과평가의결과와예산을연계하는것이다. 첫째, 사전적연계 성과와예산의사전적연계는예산결정의경제적합리성을구현하기위해 예산산정, 편성시에성과정보를활용하는것이다. 성과목표의정도를보고 예산부서가합당한예산수준을판단하는것이다. 예를들어, 교통체증이심한 도로의체증완화를전략목표로하고, 이를달성하기위해도로확장공사를선 택하였을때성과목표로도로확장공사 80km 를제시할수있다. 도로확장공사 1km 의단위원가를구할수있으며, 단위원가를구하여적용하면해당성과 목표에합당한예산을책정할수있다. 둘째, 사후적연계 사업부서의정책, 사업집행결과달성된성과가사전에설정된성과목표를 달성했는지의사후평가를통해, 달성했다면차기예산편성시보상의성격으 로예산을많이편성해주고( 경상경비증액, 성과급지급등) 미달성이면예산을 삭감하는방식이다. 즉인센티브제도로서성과와예산을연계하는방식이다. -85-

110 3) 예산의집행단계 성과주의예산제도는투입중심의예산제도와는달리예산집행상의자율권을부여한다. 구체적으로경상비총액제도와예산전이용권한의위임으로나타난다. 이러한중앙통제의완화는사업부서의재량의폭을넓혀줌으로써창의적인사고를통한효율성증진의가능성을높여주는반면증대된재량권을이용하여사업부서가정부의이익과는다른자신들의이익을추구할가능성도높아진다. 4) 예산의결산( 성과측정및평가) 예산결산과정에서는활동별로설정한성과지표를통하여해당활동의성 과를측정함으로써성과평가를수행하고이의결과를성과보고서로작성하여 보고한후외부에공개한다. 정부의재정지출은투입(input), 과정(process or activity), 산출(output), 효과또는결과(effect or result) 의단계를거치며이러 한재정지출의단계에서성과는경제성, 능률성, 효과성등을기준으로측정된 다. < 그림 4-5> 정부의재정지출단계( 한국행정원, 1999) -86-

111 성과평가는투입에대한산출된결과와효과의평가로서계량적인요소와 질적인요소에의해평가되며, 사업경영자와외부전문가에의해평가된다. 성 과평가의내용은사업별투입재원의효율성과효과성으로나누며, 이러한과 정은투입된재원의집행과정및결과에따라다르게적용될수있다. 성과평 가가목적을달성하려면효과적인성과평가체제가확립되어야한다. 이를위 해다음절에서는최근에논의되고있는 논한다. BSC와성과예산의상관관계에대해 3. BSC와성과예산의연계방안15) 유머작가인윌로저스(Will Rogers) 는 예산은의미없는숫자에불과하 다. 의회는의미없는숫자를승인하고의미를부여하려고노력한다. 고표현 한바와같이예산은공공기관, 비영리기관과민간기업을막론하고재정적문 제와논쟁의근원이되어왔다. 여기에서는자원배분을전략에연계하는데있 어 BSC 의역할을검토하고모든조직에서세분화 (cascading) 된평가지표 (scorecard) 가어떻게예산편성의동인이되는지살펴봄으로써 의연계를설명하고자한다. BSC와예산과 전통적인예산시스템의한계를극복하려면조직은자원배분의기본이되는 지표를정확하고신뢰할수있게만들어야한다. 즉예산과성과지표를연계 하고자하는비영리및정부기관은우선 BSC 를만들어야한다. 예산과 BSC를 연계시키는프로세스는 < 그림4-6> 과같다. 15) 와성과예산과의연계프로세스는에기반을두고요약정리하 BSC Niven (2005) 였다. -87-

112 < 그림 4-6> BSC와예산연계 < 그림 4-6> 에서보는바와같이 BSC와성과예산과의연계를위해기관의 미션, 가치, 비전과전략이논의의출발점이된다. 미션, 가치, 비전및전략을 기초로 BSC의 4 대관점이확정되면전체조직수준의전략목표, 측정지표, 목 표치가수립되고, 하부조직으로 BSC 가세분화되어진다. 개별적인 BSC의목표 달성을위해이니셔티브가확정되고이에따라 BSC상의목표달성을위해필 요한전조직에걸친예산수립프로세스가행해진다. 이니셔티브는기관이성 과목표를어떻게성취할수있는지를설명하고, 평가지표와예산을연결시켜 준다. 이니셔티브는성과목표치를달성하기위한특정프로그램, 활동, 프로젝 트이다. 예를들면웹사이트의고객포탈구축, 경력개발프로그램그리고재 무관리시스템의재설계등이여기에속한다. 그러나모든이니셔티브는전략 목표, 측정지표및목표치와연관성이있어야한다. 이니셔티브의개발단계는 -88-

113 다음과같다. 첫째, 현재조직내의이니셔티브들을검색및각이니셔티브에대해실제 로어떻게수행되고있는지조사한다. 둘째, 실제조사를위해프로젝트추진배경, 프로젝트스폰서와의면담및 임원진인터뷰그리고재무정보를조사하고검토한다. 다. 셋째, 이니셔티브를 BSC 의목표들과매핑테이블에매핑한다. 넷째, 다섯째, 대안을수립한다. 매핑테이블에서전략실행과연관성이없는이니셔티브는삭제한 목표실현을위해이니셔티브확정및미확정이니셔티브에대해 운영예산과자본예산은이니셔티브를정량화하는것부터시작한다. BSC와 예산의연계를위한업무처리절차인 Niven 은다음과같이제안하고있다. 1 단계 : 계획을수립한다. 커뮤니케이션이없는변화관리프로그램은무용지물이다. 예산수립프로세스를바꾸는데있어커뮤니케이션이중요하다는것을프로세스에관련된모든사람들이알아야한다. 특히예산담당자에게어떻게예산의편의성을제고할수있는지에대한커뮤니케이션에중점을두어야한다. 또한예산내역을쉽게집계할수있는양식이설계되고배포되어야한다. 2 단계 : 최상위수준의 BSC 를개발하거나수정한다. BSC와예산을연계하는방법은세분화된 BSC 를개발하는것에좌우된다. 그러므로조직의핵심전략목표, 지표, 목표값을설명하는최상위수준의평 가지표가있어야한다. -89-

114 3 단계 : 세분화된 BSC 를개발한다. 세분화된 지를보여준다. BSC는조직내모든부서의활동이어떻게전체성과에기여하는 그리고효과적인이니셔티브는성과의현재수준과목표사이 의갭을줄일수있다. BSC와예산과의연계는이니셔티브를실행하기위한 재정적인투자규모를산정할때이루어진다. 즉개별적인이니셔티브는크기 에상관없이자원의배분을수반한다. 예산은목표를이루기위한동인인이 니셔티브를효과적으로실행하기위해요구되는자원에기초해야한다. 따라 서모든이니셔티브에는단위조직의전략목표및그전략목표들이지원하는 상위조직의전략목표, 실행을위한인적/ 재무적자원들, 다른이니셔티브들과 의연관성, 그리고단계별목표를포함한이정표를기록해야한다. 4 단계 : 지출요청을집계한다. 전기관의예산담당자들이이니셔티브와관련되어요구되는자원들을쉽게 집계할수있도록템플릿을제공한다. 예를들어 < 그림 4-7> 은시정부의건 축계획부서가고객만족도 80% 라는타깃을달성하는데중요한 3개의이니셔티 브를제시한것이다. 모든지표에대해이러한템플릿을작성해야한다. 그리 고각이니셔티브는비용, 기간, 상관관계, 주요일정그리고회수기간을포함 하고있어야한다. -90-

115 < 그림 4-7> 이니셔티브와관련된자원요청템플릿 4단계의두번째는전기관에걸쳐작성된예산요청을집계하되 BSC상의 전략목표별로요약하는것이다. < 그림 4-8> 은 우리는모든일을고객중심으 로하겠다. 라는전략을보여준다. 고객만족도제고, 경제적기회촉진, 신규서 비스제공은이러한전략을실행하기위해고객관점에서도출된세개의목표 이다. 예를들어 < 그림 4-8> 를보면총지출구성비는고객전략목표를달성하기 위해전체운영예산의 35% 와자본예산의 27% 가지출됨을알수있다. 지출이 운영예산과투자예산에균형있게편성되기위해이러한정보를바탕으로예 산신청을승인해야한다. -91-

116 < 그림 4-8> BSC 전략및전략목표에의한예산편성 5 단계 : 예산을확정한다. 각기관의예산을집계하고나면전부처에서신청한예산과가용자금과의 갭을발견하게된다. 갭을줄이고예산을확정하기위해서는예산안을제출한 각기관의리더는무엇이포함되고, 왜전략적으로중요하며, 어떻게평가지표 의목표값에영향을미치는지에대해예산제출서를요약해서공식적으로보 고한다. 그리고이니셔티브가어떻게평가지표의목표값에연계되는지설명 해야한다. 각제안들에대해집행위원회의검토와질의를통해예산에포함 될이니셔티브가결정되는프로세스를여러차례수행된다. 그리고의사결정 을돕기위해제안된이니셔티브의우선순위를정하는시스템을개발할수있 는데, 특정이니셔티브를제거했을때의잠재적인영향을보여주도록설계해 야한다. 예산의근본적인목적은한정된자원을다양한가능성이있는대안 에할당하는것이다. 이를위해전략의집적화/ 신뢰화도구인성과관리체계로 서 BSC 를사용한다. 예산과 BSC의연계를추구한조직들은감정적인판단의 -92-

117 제거, 사실을동인으로한예산심의그리고협업할수있는능력과조직의전략강화등많은효과를얻을수있다. 4. 성과예산의시사점과향후과제 이상살펴본내용으로부터알수있듯이 BSC와성과예산16) 은하나라고 볼수있다. 이는 BSC의궁극적인목적이무엇인가를생각해보면자명해진 다. 각조직이 BSC 와같은성과관리시스템을구축, 운영하는목적은 조직의 성과를극대화하는것 임은주지의사실이다. 조직의성과는자원( 사람, 예산등) 을활용하여달성되는것이므로조직성 과의극대화란 한정된자원( 사람, 예산등) 을활용하여조직의전략적성과를 극대화하는것 이된다. 그러나 BSC 추진주체들이성과를가져오는원천인 자원과그자원에는한계가있다는사실을간과하고, BSC를추진하거나운영 하는경우가많다. 이것이 BSC와성과예산의유기적연계를가로막고비효율 과혼란을초래하는원인이되고있다. 따라서이를극복하고 BSC와성과예산 을하나로통합하여추진함으로써두가지를모두성공할수있도록하여야 한다. 세계각국정부가 BSC 와같은성과측정/ 관리체계를구축하는주요이유 중하나도자원배분을보다효과적으로하기위한것이다. 성과측정/ 관리는 자원배분에관한결정의합리성과정확성을향상시키기위한하나의방법이 다. 결과에기초한관리 가성과측정/ 관리의핵심이며, 성과예산은투입자원 에대한결과의극대화를달성하는과정이다. 물론, 성과측정/ 관리가자원배 분결정과관련하여수학적공식과같이기계적으로완벽하게활용될수는없 지만다음과같은방법으로자원배분에기여한다 (Allen, 2005: 11). 16) 이글에서 BSC는성과관리의대표적프레임워크로써성과관리의대명사로활용하였다. 따라서이글에서 BSC를다른성과관리프레임워크로대체하거나성과관리로해석하여도무방하다. -93-

118 - - 다. 예산과정의모든초점을활동중심에서결과중심으로전환하도록해준 새로운자원배분이나예산삭감에대한합리적이고설득력있는근거를 제시해준다. - 예산분석과검토에관련된이슈들을찾아내는데도움이된다. - 재정지원과관련된인센티브제도운영을위해활용될수있다. - 주어진예산범위내에서결과를달성하는데유효한수단이된다. 미국 Balanced Scorecard Institute의전무이사로있는 Rohm도 BSC와성과 예산의긴밀한관계에대하여다음과같이설명하고있다 (Rohm/ Halbach, 2005). 많은기관에서의예산과정은 " 인기있는것들" 또는일상적인업무들에재 원을배분하는모습으로이루어지고있다. 그러나 BSC를운영하고있는기관 에서는 BSC 가예산과정에서능동적인역할을수행하도록해야한다. BSC를 구현하는과정에서전략적중요성을갖는사업들이도출되므로, 이를활용함 으로써예산과정을향상시킬수있다. BSC를활용함으로써예산상의결과를 전략적인방법으로달성하는 " 성과예산" 을이룰수있다. 성과예산은부서단위가아니라프로그램과활동단위로편성된예산이다. 결과지향적계획이측정가능한성과에연계됨으로써프로그램성과와비용에 관한정보가획득되고이를바탕으로이루어진정책결정들을토대로예산이 수립된다. 일단위와같은정책결정들이이루어지고나면, 성과측정기준들이 프로그램들의일상적운영관리의지침이되어예산지원이이루어진사업( 서비 스) 들의의도된결과를산출하도록해준다. 이들측정기준들을통해, 프로그램 의결과들이어떻게산출되며, 무엇이얼마나좋은성과를내는지, 그리고전 략목표들을달성하기위해어느부분에서개선이이루어져야하는지등에관 한정보를얻게된다. 어떤조직에서는공식적인연간예산수립과정을아예없애버리고, 대신분 기단위의전략평가에따라실시간으로조정이가능한분기별예산을수립 -94-

119 활용하기도한다. 뿐만아니라, BSC를전략목표들이비용효과적으로달성될 수있도록하기위해 ABC (Activity Based Costing) 에활용하기도한다. < 그림 4-9> 전략중심통합관리시스템과정 (Rohm/Halbach, 2005) < 그림 4-9> 는전략, 운용, 예산, 직원평가등이하나로통합되어 " 전략중심 통합관리시스템" 을이루는과정을보여준다. BSC는단지성과관리시스템으 로머무는것이아니라, 진다. 성과예산으로발전하며나아가직원성과평가로이어 최근에많은기관에서체계적이고효율적인성과관리를위해 BSC 를도입, 운영하고있거나도입을추진하고있다. 한편 2008년부터는성과예산이전면 적으로실시되게됨에따라모든정부기관이성과예산체계의구축을위해노 력하고있다. 그러나 BSC와성과예산이각각별개의프로젝트로운영되거나 추진되고있어예산, 시간및인력의낭비를초래할뿐만아니라커다란혼란 을불러일으키고있다. 이러한낭비와혼란을극복하고효율적인 BSC와성과 -95-

120 예산의추진을위해양자의관계에대해명확히이해하는것이필요하다.BSC 는성과예산의기초를이루고성과예산과유기적으로연결되어야한다. 성과 예산은조직의전략목표와성과목표를중심으로이루어지는데전략목표와성 과목표는 BSC 를통해도출된다. 이는우리정부가추진하고있는 프로그램 예산체계 의핵심이기도하다. 따라서 BSC를추진했거나추진하고있는조직 은양자의유기적연계를위해노력해야한다. 제 3 절공공부문에서기존의인사관리와 BSC 1. 공무원인사평가현황 가. 공무원평가규정의변화 공무원평가규정은 1961년근무성적평정규정이제정되고같은해승진심사 에참조할수있는경력평정규정이제정된이래여러차례개정되어왔다 년근무성적평정점과경력평정점, 그리고훈련성적평정점을기준으로 승진후보자명부를작성하도록공무원임용령을개정하였으며,1973년에는승 진후보자명부작성에관한규정과경력평정규정, 그리고경력평정시행규칙 을통합하여공무원승진을위한평정규정을제정하였다.1981년에는공무원승 진을위한평정규정과근무성적평정규정을통합하여공무원평정규칙을제정하 였다. 최근들어공무원임용령등인사관련법령에산재되어있던평정관련 내용을통합하여공무원평정규정( ) 이제정되었다. < 그림 4-10> 은 1961 년이래최근의규정변경까지의규정연혁을정리한것이다. -96-

121 근무성적평정규정 ( ) 경력평정규정 ( ) 경력평정시행규칙 ( ) 승진후보자명부작성에관한규정 ( ) 3개법령통합 공무원승진을위한평정규정 ( ) 공무원평정규칙제정 ( ) ( 임용령사항일부통합 ) 공무원평정규정( 대통령령) ( ) 제정 < 그림 4-10> 공무원평정규정연혁표 나. 인사평가현황 공무원평정규정제7조에는 4급이상공무원의근무성적평정이나타나있 는데기본적으로평가대상기간의목표달성도평정점을근무성적평정점으로 하고있다. 평가의결과는 3급이하과장급에대하여성과상여금결정에반영 하고있다. 직무분석을실시한부처에서는직무분석을통해도출된직위별성과책임을 바탕으로성과목표를설정 관리 평가하고, 그평정결과를인사 보수 업무 개선등에활용하고있다. 기관임무(Mission) 와전략적방향에따른조직의 전략목표를설정하고, 이를공식적인 계약 형식으로합의하고성과계약의 달성도를평가하여인사 보수등에활용하는 직무성과계약제 가도입, 확 산되고있는상황이다. -97-

122 공무원평정규정제8조에는 5급이상공무원의근무성적평정이나타나있 는데기본적으로근무실적 60%, 직무수행능력 30%, 직무수행태도 10% 의비율 로하되, 평정자의평정점과확인자의평정점을각 50% 의비율로반영한다. 근무성적평정의절차는우선피평가자가업무추진실적을기재하면평정자와 확인자는근무성적에대하여평가함으로써종합평정점이산출된다. 1) 근무실적평정 평정대상공무원의업무추진실적또는성과목표달성도의평가결과와평소 관찰결과를참고하여근무실적평정이이루어진다. 평정요소는실적의질, 실 적의양, 적시성, 업무개선도로구분하고, 각평정요소별로탁월, 우수, 보통, 미흡, 불량중하나의등급으로평정하되, 탁월 은당해평정요소배점의만점 으로, 불량 은만점의 1/5 로평정하며, 등급별평정점수의차이는균등하게 한다. 2) 직무수행능력평정 직무수행능력평정은직무관련전문자격증, PC 활용및정보화능력, 외국어 능력에관한사항등본인이근무성적평정서에기재한내용과평소관찰결과 등을참고하여평정한다. 평정요소는정보화능력, 업무숙지도, 판단력, 기획력, 업무추진력으로구분되며, 동일하다. 평정요소별평정방법은위의근무실적평정방법과 3) 직무수행태도평정 직무수행태도평정은평정대상공무원에게만점(10 점) 을부여하고소속장관이정한감점기준에따라평정한다. 소속장관은평정대상기간이전에감점사유및기준을정하여평정대상공무원에게공개하는것을원칙으로한다. 감점 -98-

123 의기준으로는무단결근및무단조퇴, 지각, 장시간무단이석, 징계처분, 직위 해제, 경고또는주의, 직무명령위반대민불친절및민원야기행위, 업무태도 에관련한기관장경고등이있다. 4) 역량평가 정부는 2006 년부터고위공무원제도를실시할예정으로있다. 이에따르면 현재재직중인실 국장급공무원은고위공무원단으로전환되며, 과장급공 무원은역량평가와후보자교육과정등을거친뒤직위공모절차를통해고위 공무원단에진입하게된다. 이를위해서는역량지표의선정및역량평가체계 의구축이이루어져야한다. 역량평가제(Assessment center) 는기존의다면평 가나인터뷰, 서류심사방식의평가체계와는상이한특성들을갖고있다. 첫째, 역량평가제는구조화된모의상황을설정하여현실적직무상황에 근거한행동을관찰 평가하는방식이다. 추측이나유추가아닌, 직접나타난 행동들을관찰함으로써평가자의주관성을배제할수있다. 둘째, 역량평가제는대상자의과거성과를평가하는것이아니라미래행동 에대한잠재력을측정하는것이다. 성과에대한대외변수를통제하여환경 적변인을제거함으로써개인의역량에대한객관적평가가가능하다. 셋째, 역량평가제는다양한실행프로그램(exercise) 을종합적으로활용함으 로써개별평가기법들의한계를극복하고대상자들의몰입을유도하며, 한역량들을측정할수있다. 넷째, 다양 역량평가제는다수의평가자가참여하며합의에의하여평가결과 를도출하는체계이다. 이러한과정으로개별평가자의오류를방지하고평가 의공정성을확보하게된다. -99-

124 고위공무원단진입대상자 Role-play Presentation Discussion Interview In-basket 다양한평가기법의활용활용 평가자평가자피평가자평가자평가자여러명의평가자에의한여러명의평가자에의한다각적인측면의평가평가평가훈련을받은내 외부평가전문가 - 평가자간 평가자간결과합의결과합의 평가자간차이 - 점논의평가자간 평가결과차이점정리논 피드백자료의작성 - 평가결과 정리 결과의취합결과의취합및분석분석 선발및승진및교육수요파악및개발활동 < 그림 4-11> 역량평가제개념도( 중앙인사위, 2005) 17) 역량평가에의한고위공무원제도운영방식을그림으로표현하면 < 그림 4-11> 과같다. 다양한평가기법에의해선정된고위공무원단진입대상자에대 하여역량평가를실시하되, 다수의평가자가다면평가를실시한다. 평가결과는 단순히평가를위한평가로서활용되는것이아니라육성형평가원칙에따라 평가결과를토대로선발및승진, 교육수요파악및개발활동등제반인사관 리에연계활용된다. 오늘날현대인사관리는성과주의인사관리와능력주의인사관리로표현된 다. BSC 를통한조직성과관리와개인에대한성과급제, 연봉제, 성과계약제 등이성과주의조직관리를반영하는것이라면역량평가제는능력주의인사관 리를현실에서실현하는제도라고할수있다. 역량평가제를통해서고위공무 원단진입전에후보자의자질을체계적이고객관적으로검증할수있으며, 조직에서기대하고있는역량수준과현재개인이보유하고있는역량수준의 갭을파악하여이를메우기위한개발전략을수립할수있다. 17) 역량평가제소개자료, 중앙인사위원회홈페이지자료실

125 다. 정부부문의개인성과관리제도체계및문제점 < 그림 4-12> 공무원개인에대한성과관리제도의현황( 중앙인사위, 2005) 18) 현재정부부문에서개인에대한성과관리제도는 4급이상인경우업무계획 을바탕으로목표를설정하고연말에달성도를평가하는목표관리제를실시하 고있으며, 5급이하인경우에는중간점검기간과기말평가를포함하여매년 2 차례이상실적과능력, 태도를구분평정하는근무성적평정을실시하고있 다.< 그림 4-12> 에서보듯이 4급이상의목표관리제와 5급이하근무성적평 가등개인에대한평가의결과는승진과성과급등개인에대한보상관리에 활용되고있다. 정부에서사용하고있는성과평가관련제도는매우다양한데개인성과를 평가하는제도만하더라도목표관리제도, 직무성과계약제도, 성과급보수제도 등이있으며, 사업별운영과성과를평가하기위한성과감사제도나예산집행 의효율성을평가하는성과주의예산제도등이있다. 이들성과평가관련제도는각각의장점과특징을가지고운영되고있는 바, 이들성과평가관련제도에더해새로운조직성과관리제도가추가될경우 18) 정부혁신워크숍중앙인사위발표자료( ) 발췌. 류량도정리자료 -101-

126 이들제도와새로운제도간의조정이필요하며경우에따라서는통합운영의 가능성도모색해볼필요가있다. 현재정부에서실시하고있는다양한개인성과관리제도에몇가지문제점 이발견되고있다 ( 정부혁신워크숍중앙인사위발표자료, ). 첫째, 연공서열식평가와평가에대한책임감부족현상이다. 평가시경력 을기준으로서열을정한후점수를역산하는행태가발견되고있으며, 목표 설정과평가시관리자의참여와관심이부족한것으로나타나고있다. 둘째, 목표설정과정등의제도적장치미흡이다. 전략기획이없어조직목 표와개인목표와의연계성이부족하며, 상하간면담, 평가결과공개등핵심 프로세스가부재하다. 셋째, 자율성부족과측정기준미비이다. 평정규정과자체평가시스템의 중복운영되는경우가있으며, 평정요소에대한성과를판단하는구체적기 준이미비하다. 2. 조직성과관리와인사고과 가. 인사고과의중요성 조직성과관리못지않게중요한것이개인에대한성과관리와인사고과이 다. 이때성과관리란정해진기간내에높은성과를낼수있도록계획, 실 행, 통제하는일련의관리과정을말한다. 인사고과란성과관리에서지향하는 뛰어난발휘능력뿐만아니라잠재능력을고려한개인의보유능력을총체적으 로평가하는것을말한다. 관리의기본은열심히일하고높은성과를낸사람에게높은보상을주고, 게으르게일하고낮은성과를낸사람에게불이익을줌으로써공정한평가와 차별적인보상을주는데있다. 성과관리와인사고과는이와같은관리의기본 을뒷받침하는제도라는점에서그의의가있다. 개인의성과와능력에대해 공정한평가를실시하는것은다양한조직목적에도부합하는데예를들면, 성 -102-

127 과에대한피드백제공, 승진대상자의결정, 탁월한성과달성을위한동기부 여, 보상수준의변경, 교육훈련및개발수요결정, 전반적인조직성과의향상 등이있다. 흔히조직성과관리를함에있어실패하는이유중하나가개인성과관리 와제대로연계가이루어지지않기때문이다. 즉성과관리가보상체계와정렬 되어있지않다든지성과목표를향한개방적인커뮤니케이션이거의없다든 지, 조직성과와직무별성과책임과그에따른성과목표간연계가이루어지지 않을경우조직성과관리는성공하기어려울것이다. 나. 조직성과관리와개인성과평가간의관계 BSC 는상대적으로거시적인평가지표로알려져있다. 이때거시적이라 함은본부나부서혹은팀단위의성과관리를위해사용되기때문이다. 반면 조직구성원개개인에대한인사고과는성과평가와역량평가( 혹은태도, 능력 평가) 로구성이되는데최근성과평가의방법으로많이사용되는것이목표에 의한관리(MBO) 와개인별핵심성과지표(KPI) 이다. 부서의성과지향과구체적 인목표가 지표가마련된다. BSC의형태로제시되면이를달성하기위한구성원들의하위성과 거시적인성과측정시스템은개개인의성과평가지표와긴밀한연관을맺고 있다. 뒤집어말하면구성원들의개별성과지표들은반드시조직의전략과미 션수행과연계된형태로설정되어야한다. < 그림 4-13> 에서보는바와같이 개인의성과평가는조직의성과평가시스템속에서이해되고운영되어야한다. 즉개별성과지표가아무리잘설정되어있다하더라도그지표가조직의전체 성과평가시스템과부합되지않는다면훌륭한성과평가시스템이라할수없다

128 < 그림 4-13> 개인성과평가와조직성과평가시스템간의관계 개인의성과관리를위한성과계획수립이이루어지기전에부처혹은기관 의미션과전략이명확하게정립되어야한다. 조직전체차원혹은하부단위 ( 실또는국, 과) 의목표를명확하게수립하지않는다면개인별목표는의미를 갖지못하게된다. 성과관리과정은< 그림 4-14> 에서보는바와같이성과계획, 성과관리그리고성과평가의 3 단계를거치게된다. 성과관리과정에서각단계별주요한업무활동을정리하면다음과같다 : 첫째, 성과계획단계는평가기간동안평가대상자가수행해야하는개인 별성과목표와그것의달성정도를측정할성과지표그리고어느정도로달성 하였는지를측정하기위한달성기준등을마련한다. 이러한성과계획은추진 업무별성과책임을확인하고그에따른추진전략수립등을바탕으로이루어 진다. 둘째, 성과관리단계는평가대상자가성과목표를실행하고달성하는단계 로서정기적인중간면담과필요에따른수시면담과정을거친다. 평가자는 평가대상자가성과목표를달성할수있도록지원하고여건을조성하는역할과 코칭, 지도그리고피드백하는역할을수행한다. 평가대상자는스스로성과목 -104-

129 표달성을위해업무에몰입하며성과달성을위해필요한지원, 백을평가자에게적극적으로요청한다. 코칭과피드 조직의미션 - 부처전략수립 - 부처목표수립 - 실/ 국목표수립 - - 추진전략의수립장애요인기대효과 성과계획성과목표성과지표달성기준 직무분석을통한성과책임의확인 평가대상자의역할 - 성과목표달성에몰입 - 성과에대한피드백및코칭요청 - 개방적인의사소통 - - 성과관리성과목표의실행성과목표의달성 평가자의역할 - 동기부여를시킬수있는여건조성 - 성과관찰 - 성과목표개선, 수정피드백과칭 평가대상자의역할 - 자료수집 - 성과검토 성과평가 - - 평가자의역할개발멘터링 < 그림 4-14> 성과관리체계( 중앙인사위,2005) 19) 셋째, 성과평가단계로서평가자는평가대상자의성과를객관적인자료를가지고공정하게평가하는역할을수행한다. 또한평가결과를활용하여평가기간동안평가대상자의활동중에서부족한부분에대하여개발할수있도록지도, 피드백하는역할을수행한다. 19) 성과관리운영매뉴얼 -105-

130 다. 조직성과평가와개인성과지표간정렬 개인성과평가와조직성과평가시스템간에유기적인관계가있음에도불 구하고조직성과평가시스템과개인성과평가는근본적인차이점을가지고있 어이들을정렬하는것이쉽지않다. 평가내용측면에서 BSC를이용한성과평가시스템은보다거시적인관점 에서조직( 팀이나본부) 의궁극적인목표를설정하고이를달성할수있는가 를평가하는데반해개인에대한성과평가는보다구체적인목표를수립하고 이를달성한정도를평가한다. 모든개인들이자신이속한조직의궁극적목 표달성에기여하여야함은두말할필요가없겠으나, 실제개인들의일상업 무와비일상업무들이 BSC에의해표현된조직성과평가시스템의지표들의 하위지표로표현될수있도록정렬하는데에는현실적인어려움이있다. 이 문제의대안은두가지이다. 하나는개인의모든평가지표를소속조직의 KPI 에준하여구성하는것이고, 다른하나는기본적으로소속조직의 KPI에준하 여개인의평가지표를정하되, 일부는소속조직의 KPI와관련이없어보이는 성과지표수립을허용하는것이다. 가급적전자의대안을따르는것이조직과 개인의성과지표정렬이라는원칙하에서바람직하다. 하지만후자의경우특 히개인의일상업무중조직 KPI에는포함되어있지않으나개인의업무분 장에책정되어있는업무라든지혹은비일상업무중에서다른부서와의협 조 지원업무등은개인성과평가지표로수립하는것이바람직하다. 평가결 과의활용측면에서 BSC의 KPI는부서별인센티브나부서장의인사관리기초 자료가되지만개인성과평가결과는개인에대한인센티브뿐만아니라개인의 연봉책정, 승진의사결정, 인력육성및개발, 나아가채용및이직등제반 인사관리의기초자료로활용된다. 인센티브의사결정에필요한평가지표와 인센티브를포함한제반인사관리결정에필요한평가지표가다른점이있다 면이는곧 있다. BSC 평가지표와개인성과평가지표의본질적차이로이해될수 일정기간동안의모든성과를계량화된 KPI에의존하여평가하는조직성과 -106-

131 평가와역시일정기간동안의개인의성과를발휘된성과와잠재되어있는성 과( 역량평가혹은능력/ 태도평가) 로평가하는개인인사고과간에는성과평 가에대한접근방법에서차이가있을수밖에없다. 최근개인에대한인사고 과에는역량평가가포함되어있는데, 이는업적과함께개인의잠재력및태 도를평가하고자하는것이다. 조직성과평가가조직내개인들의모든업무 관련결과물을 100% 포함하기어려운이유가바로여기에있다. 개인들의업 무중에는조직성과로드러난업무가있는반면, 조직전반의성과에영향을 미치는결과물이있을수있다. 나아가역할외행동(extra-role behavior) 의경 우직접적인과업성과에는영향을주지않으나팀워크이나부서간업무협조, 조직사기향상등조직유효성(organizational effectiveness) 에영향을주기도 한다. 이상의논의를통해서알수있듯이 BSC를통한조직성과평가와개인성 과평가간의근본적인성격차이가있으나이두가지를연계하지않는다면두 가지평가체계가공존하여조직내혼란을줄수있다. 따라서조직성과평가 와개인성과평가를적극적으로연계함으로써종합성과평가시스템을구축하여 이를인사고과에연결하고, 나아가보상관리를비롯한제반인사관리에반영 하는체계를갖출필요가있다. 최종개인성과평가지표를확정하기위해서거 시적으로는조직전략연계 KPI를기초로한개인성과지표도출을지향하되 미시적으로는개인의역할분석과직무분석을토대로한성과지표를보완할필 요가있다. 또한개인에대한성과및고과지표가조직전략연계 KPI 달성과 어떻게연계되어있는가를재검토하여야한다. 이를위해서는평가기간동안의 개인업무중에서조직 KPI 로표현되지않는업무가있다면, 그비중은얼마 인가를살펴보아야한다. 개인업무에대한체계적인정보의수집은역시직 무분석표혹은업무분장표를활용하여야한다

132 3. BSC 와개인성과평가제도비교 가. BSC와 MBO Kaplan/Norton(2001) 은일반론으로 MBO와 BSC의차이점에관하여다음 과같이두가지를열거하고있다. 첫번째로 MBO 시스템상의목표는개개 의조직인단위(unit) 로설정되어지므로시야가좁은직능별사고를강조한다. 두번째로 BSC 를활용한전략적관리시스템이없다면단기적, 전술적또는재 무적부문목표가각각연관되어진목표가설정된다.MBO는현행직무를보다 적절하게수행할수있도록조직구성원에게촉구하기위한전통적인직무규정 의방법을반영시킨것이다.BSC를이용하면각구성원에게조직전체의전략 과비즈니스단위전략을폭넓게이해시킬수있다. 그리고각구성원이조 직전체의전략상어느곳에적합하고어떻게전략목표에공헌할수있을것인 가를 BSC 는명료하게지적해준다. 따라서 BSC의구조상에서설정되는개인 수준의목표는부문횡단적이고장기적이며전략적인것이다 2004). 행정자치부가주관하고있는 ( 이재실/ 김선엽, MBO는정부조직의개인성과평가제도중대 표적인형태라고할수있다.< 그림4-15> 에서보는바와같이일반적인업무 목표와 MBO 의목표는차이점이있다. 일반적인업무목표는단지해야하는 업무를나열하는정도인데반해 MBO는구체적으로측정가능한업무목표를 설정하고, 그러한업무목표를달성했을때얻을수있는상태에대해초점을 맞추고있다. 따라서참여식목표설정, 목표관리위원회구성 운영, 중간평가 실시, 평가결과공개, 이의절차제시행, 자체교육강화등의기본방침하에 1~4 급일반직및별정직공무원대상적용을원칙으로하고있으며, 시군구의 경우, 과장급인 5급에도적용하고 6급이하에대해서는기관별실정을감안하 여자율적으로적용하도록하고있다

133 < 일반적인목표> <MBO 의목표> 목표 1 일하는방식개선추진 2 정부지식관리운영 종래에는업무명을나열하는식으로목표를설정 이같은방식으로는업무수행의궁극적인상태와이를측정할수있는지표를설정하는데애로 성과목표 1 일하는방식개선을통한정부 효율성향상 2 정부지식관리활성화 업무수행을통하여궁극적으로달성하고자하는상태표현 성과목표를설정할경우, 업무수행의궁극적인목적이분명해질뿐만아니라성과지표설정도용이 < 그림 4-15> 일반적인목표와 MBO 목표의비교( 행자부, 2004) 20) BSC 가조직단위혹은팀단위의성과측정 평가에활용되고, 개인에대한 성과측정 평가에대해서는적용하기쉽지않다는점을고려할때 BSC와 MBO 관계에대한이해및연계운영방안에대한탐색이이루어져야한다. 특 히 MBO의목표설정시백지상태에서자유롭게기술하는것보다는 BSC와 같이일정틀이있어서또는조직의방향성즉미션이나비전과같은틀이제 시되어지면 MBO 를달성하기가용이하다 (Age, 2001). MBO 는과거의일방적인평가방식의문제점을극복하기위하여목표설정 및평가과정에본인이직접참여하는방법이다. 일률적인고과요소대신에업 무목표중심의평가요소를적용하며, 인물중심의평가대신업무상기대되는 성과와책무(accountability) 를중심으로평가한다. 이를위해서는직무분석이 선행될필요가있다. 직무(job) 와직위(position) 별로역할과책임을규명해놓 음으로써업무목표수립에활용에도움을줄수있다. 목표관리가성공적이기 위해서는권위와조직기강의유지를지나치게강조하기보다설정된목표를달 20) 2004년목표관리제운영지침 -109-

134 성하는과정에상사가적극적으로지도(coaching) 하고동기부여할필요가있다. 지도, 육성 (coaching for career development) 평가결과를토대로개인의능력개발계획을세우고경력개발, 배치전환을협의, 지도한다. 계획수립 (Planning) 개인별업무목표와추진계획을상호협의를통해결정한다. 평가및피드백 (Evaluating & Feedback) 달성한업무성과를종합적으로평가하고그결과를피드백한다. 중간점검 지도 (Reviewing & Coaching) 목표별 업무추진상황 을점검하고목표달성 을 독려하며 지원한 다. < 그림 4-16> 목표관리제도의기본구조 목표관리제도의기본구조는 < 그림 4-16> 과같다. 계획수립단계에서는상 사와부하와의상호협의를통해개인별업무목표와추진계획을수립한다. 계 획은추진업무를수행함으로써 궁극적으로달성하고자하는상태 를표현하는 것으로 어떤일을얼마나하겠다 가아니라그러한일을통해달성하고자하 는바가무엇인지를제시한다. 중간점검및지도단계에서는목표의조정및목표달성진척도를체크하여 -110-

135 목표달성을독려하고지원한다. 행자부의목표관리제역시성과목표의효율적 달성을위해최종달성도평가이전에업무진행단계에서의목표대비실적 및성과를주기적으로평가하도록하고있다. 조직스스로목표달성진도및 방향을확인하고목표지향적인업무추진을위해매진할수있는기회를부여 하기위하여각급기관의실정에맞게평가시기및횟수는자율적으로결정하 여실시하도록하되평가회나보고회, 워크숍등의형태로기관별 1회이상은 반드시중간평가를실시하도록하고있다. 평가및피드백단계에서는평가기간중달성한업무성과를평가하고그결 과를피드백한다. 피평가자의 1년간업무추진실적을성과지표와비교하여 점수를부여하고피평가자들의서열을결정한다. 행자부의 MBO 시스템에의 하면평가자는공정 객관적인평가를위하여직속상급자의일방적인평가에 서탈피하여전문가, 정책수요자등으로구성한목표관리위원회를평가단으로 구성한다. 연말에성과지표별로추진실적을기재하되, 성과지표에대한달성정 도를기재하기어려울경우, 연초에설정한 추진전략및계획 에대한추 진실적을기재한다. 피평가자가제출한추진실적에기초하여성과지표와비교 하여달성정도평가하고성과지표의달성정도, 종합적으로평가하여점수와서열을결정한다. 업무수행의질적수준등을 평가및피드백단계에서얻어진평가의결과를토대로개인의능력개발계 획을세우고경력개발, 배치전환등을협의한다. 공무원임용령에근거하여목 표관리제의평가결과를각종인사관리에적극반영하여 4 급이상의교육훈련, 승진, 특별승진, 보직관리등에반영한다. 또한공무원보수규정과공무원수당 규정에근거하여성과급지급결정에활용( 공무원보수규정, 공무원수당규정) 하 고 3 급이상국장급의성과연봉, 3급이하과장급의성과상여금지급기준으 로활용한다. 또한목표관리제평가결과를정부업무평가, 재정성과관리제등에 반영하여업무개선을추진하고, 목표관리제평가결과중성과가낮은것으로 분류된정책이나규정등은합리적인검토를통해보완또는폐지하는정책일 몰제의활용으로생산성을제고한다. 부서에대한목표관리제평가결과는우 수부서에대하여포상, 특별휴가, 해외연수등인센티브를부여하는형태로 -111-

136 보상이주어진다. MBO 에대한몇가지잘못된이해가있는데이를극복할수있는올바른 이해가필요하다. 첫째,MBO라는제도가전혀새로운인사고과및평가방식이아니라계획- 실천- 평가라고하는전형적인경영관리활동의조직적절차라는점이다. 둘째, MBO 는자율경영만을강조하는것이아니라자율과통제, 권한과책 임의양면성을가지고있다. 셋째, 최종결과나업적만을평가하는것이아니라목표의질과달성과정도 종합적으로평가하는것이바람직하다. 넷째, 정량화될수있는목표만한정하는것이아니라정성적목표까지포 괄한다. 다섯째, 합의를중시한다. 일방적강요나지시에의한관리가아니라상황과목표의공유와 나. BSC와직무성과계약제 최근정부는직무성과계약제를도입, 확산하고있다. 그런데 BSC와직무성 과계약간지표도출방법론에유사점이있다.< 그림 4-17> 에서보는바와같 이두방법은모두세분화하여정렬하는캐스케이딩(Cascading) 방식을중시 하고있으며전략과의정렬강조, 목표설정과설정된목표에의한성과평가 라는점등에서유사점을발견할수있다. 다만, 기관임무로부터조직의목 표 지표를도출해내는세부방법론에서차이가발견된다. 즉 BSC의경우기관 임무달성을위한전략목표를 4 개의 관점별로고려 설정하고, 전략목표의 ' 핵심성공요인' 을규명하여평가지표를도출하는데반해직무성과계약제도의 경우기관임무로부터 전략적방향 을도출하여전략목표를설정하고, 전략목 표로부터평가지표를직접도출하고역점과제를설정한다는점에서차이가있 다. 한편 BSC 에의해도출된전략목표, 평가지표, 달성수준은직무성과계약을 위한전략기획으로활용가능하다. 이는 BSC와직무성과계약제간의연계가능 -112-

137 성을의미할수있다. < 그림 4-17> BSC 와직무성과계약제도비교( 중앙인사위, 2005) 21) 실제로 2004년 12월특허청에서는 BSC 를통해조직의목표를수립하고, 이 로부터도출된부서의목표와지표를토대로직무성과계약을체결한바있다. 따라서 BSC를활용한성과관리시스템을도입하더라도이에의해도출된개 인또는부서의성과목표와지표를내용으로관리자간에얼마든지성과계약 체결가능하다는점에유의할필요가있다. BSC 를개인수준까지내리는데에는여러가지이론적인한계가있다. 문 제는공무원성과평가의기본은개인평가라는점이며, 개인평가에 BSC를적용 하지못한다면새로운개인성과평가방법을강구해야한다는사실이다. 이점 에서직무성과계약제는하나의대안이될수있다. 정부에서도 4급이상에대 21) BSC 도입시직무성과계약방법론, 중앙인사위원회홈페이지정책자료실 -113-

138 해서는직무성과계약제도를 5급이하에대해서는근무성적평정제도를운영 하고있다. 특히 2006년 1월시행예정인고위공무원단소속공무원의성과평 가제도로서직무성과계약제가중요한요소로활용될예정이다. 4. 인사평가제도의신조류 가. 기존평가제도의문제점과개선방향 우리나라평가제도는그동안가족주의조직문화를반영한연공위주의평 가방법을취하는경우가많았다. 연공위주의평가가경우에따라서는효율적 일수있으나오늘날과같이사람이가지고있는지식과창의성에의해생산 성이결정되는사회에서는연공보다개인의능력을중시하는평가방법이바람 직하다. 평가항목역시기존평가제도에는몇가지문제점이발견되는데예를들면 항목및지표가추상적이고매우복잡하게구성되는경우가있다. 평가항목과 지표가추상적일경우평가가자의적으로이루어질수있어피평가자의평가 에대한수용도가낮아진다. 평가항목이복잡한경우에도평가에대한타당성 과실용성측면에서문제가있다. 최근핵심성과지표(KPI) 를통한평가방법이 도입되고있는데, 이는조직성과향상에영향을미치는중요포인트를제대로 대표할수있는몇개의지표를간추려내는것이다. KPI를도출하는과정에 서궁극적인결과지표뿐만아니라결과지표에중대한영향을주는주요선행 지표도함께고려한다. 여기서궁극적인결과지표란민간부문에서는매출과 손익과같은재무적지표를말하며, 정부부문에서는미션의수행을의미한다. 평가결과의활용측면에서볼때과거평가결과는주로승진시에만활용 하고보상및구성원의능력개발등종합적인활용이이루어지지않는경우가 많다. 성과와보상을확실하게연계하는메커니즘을확보함으로써구성원들이 자신의역량을최대한발휘하도록하고조직성과향상에기여하도록하여야 한다

139 나. 환경변화에따른평가시스템의변화 평가시스템의변화는대내외적인인적자원관리환경의변화에기인한다. 노동력시장은구조적으로변화함에따라고학력자및정신근로자의증가, 성인력과고령인력의증가현상을보이고있다. 이러한양적변화와함께사 회적가치관역시변하였는데과거에비하여조직질서의강조보다참여와유 연성의강조, 지시와통제보다자율성부여와결과에대한책임강조등이그 것이다. 사회적환경이외에경제적, 정치적, 법적, 사회문화적환경의변화는 기존의평가시스템에서새로운평가시스템으로의변화를요구하고있다. 최근 의평가시스템변화추세를요약하면다음과같다. 첫째, 평가목적측면에서과거승진및보상결정위주였으나, 현재에는전 략적조직목표달성을위한선도기능으로서평가를활용한다. 이는평가가 개인적인차원의보상결정에활용될뿐만아니라평가지표의선정및평가제 도의운영을통해조직목표및전략이평가시스템에반영되도록함을의미한 다. 둘째, 평가기준측면에서단기적인성과와재무적인성과지표를중시하던 것에서벗어나업적과능력을동시에중시하는방식으로변하고있다. 업적의 경우장단기성과를조화한지표를중시하며, 능력은역량을중시한다. BSC 평가방식은전자의대표적예이고, 역량관리는후자의예라고할수있다. 셋째, 평가항목수의측면에서과거복잡하고다양한평가지표를선호하였 는데최근에는단순하면서조직성과향상에기여할수있는대표적인지표만 을설정한다. 핵심성과지표의설정시몇개이상은넘지말것을권유하는 것도이러한흐름을반영한것이다. 여 행자부에서주관하고있는목표관리제는 핵심적인업무에역량을집중토록유도하고평가에따르는업무부담을최소화 하기위해추진업무수를한정하고있는데국장급은 7 개이내, 과장급은 5개 이내, 복수직서기관은 3개이내로제한하고기관실정을감안하여직급별로 적정추진업무수를결정하도록하고있다

140 넷째, 평가의대상측면에서과거집단과개인을분리하였으나오늘날집 단과개인을통합하려는흐름이있다. 집단과개인을통합하여평가하는방식 은세가지로구분하여생각해볼수있는데우선부서장급개인에대한성과 평가는부서의성과만으로측정하는것이고, 둘째, 개인의업무목표설정시 팀이나조직전체의성과향상에기여할수있는목표설정을유도하는것이며, 마지막으로개인성과평가시집단성과평가결과의일부분을반영하도록함으 로써집단성과달성에개인이기여하도록하는것이다. KOTRA의경우성과 측정시개인에대한성과점수부여시개인성과가 30%, 집단성과가 70% 반 영하고있어개인성과평가시집단성과평가결과를비중있게반영하고있다. 다섯째, 평가주체및평가시기의변화이다. 과거한명의상사로부터일방 적으로평가받았으나오늘날자기평가(self-report) 를비롯하여상위자와차상 위자평가, 때로는동표평가, 부하평가, 고객평가등다양한평가주체들로부터 평가받는다면평가가확산되고있다. 평가시기역시 1년을단위로혹은반기 로이루어지던평가가평가정보시스템의확산으로수시코칭및피드백의형 태로평가가이루어지고있다. 다. 성과와역량중심의 HR 시스템정비 HR 시스템을크게분류하면하나는성과관리시스템이고, 량관리시스템이다 (< 그림 4-18> 참조). 먼저성과관리시스템에대해소개하면다음과같다. 다른하나는역 조직비전과전략에 의해도출된상위성과목표들이개인에게뿌려질때에는개인성과목표가된 다. 그런데개인성과목표에는조직상위목표와의연계뿐만아니라자신이고 유하게수행되어야할직무에대한성과책임도반영되어있다. 여기에서직무 분석과직무평가의필요성이제기된다. 직무분석이란직무에대한정보를체 계적으로수집하는활동으로여기에는직무의분류, 직무기술서와직무조사표 의작성, 업무량계산, 직무별수행자격요건의정의등이포함된다

141 < 그림 4-18> HR 시스템의정비방안 ( 최동석, 2005) 직무평가는조직내의다양한직무들의상대적인가치를비교분석하는공 식적이고체계적인평가과정이다. 직무분석및직무평가와함께조직전략달 성을위해필요한업무목표가설정되고업무목표의달성여하에따라보상이 결정되는데, 이러한일련의프로세스를개인에대한성과관리시스템이라고할 수있다. 다음으로역량관리시스템은흔히역량모델링(competency modelling) 이라고 불리는역량지표의도출과정을거쳐확정된요구되는역량수준에비해실제 개인역량이어느수준인가를비교한뒤그갭을줄이기위한선발, 개발, 보상 등의관리적인조치들이이어진다. 성과평가와역량평가는개인에대한인사평가의두축이라고할수있는데 여러관점별로두가지평가방식을비교하면다음과같다. 첫째, 평가목적측면에서성과평가는기본급(base salary) 과인센티브의결 정에활용되며, 단기적인성과평가중심인데반해역량평가는승진및경력관 리에활용되고상대적으로장기적관점의평가이다. 둘째, 평가항목측면에서성과평가는회사의전체성과에기초한부서별및 -117-

142 개인평가를 3-5 개항목의지표를통해측정하고자하나, 역량평가는회사의가 치와연계한리더십및직무관련역량항목을 셋째, 말에연 10~15 개정하여측정한다. 평가방식측면에서성과평가는연초설정된목표에대해회계연도 1회평가하는데반해역량평가는다면평가방식을중심으로미리설정 된능력항목에대해업적평가와분리하여연 1 회평가한다. 5. 공공부문의인사관리개선과 BSC의역할 가. 조직의변화관리지원 모든조직은변화한다. 니라적극적으로변화를모색하는조직이다. 하지만성공적인조직은변화를기다리는것이아 오늘날조직들이직면하고있는 최대의도전은중단없는변화에순응하는것이다. 끊임없는변화란조직들이 현상에안주하지말고대내외적인환경변화에신속히대응하는것을말한다. 다시말하면조직이성공적이기위해서는끊임없이변화할수있는상태에있 어야하며, 지속적인변화를시도할수있어야한다. 공공부문의성과관리제도 강화는조직의성장과발전에도움을줄수있는조직변화의시도라는관점에 서접근할필요가있다. 제도도입못지않게중요한것은새로운제도의도입 이성공할수있는조직적토양의마련이함께이루어는것이다. BSC 도입은성과주의인사관리확산으로이어지고, 이는기존연공주의인 사관리문화를가지고있는공공부문에성과주의인사관리마인드의확산에 기여할것으로기대된다. BSC의도입이구성원들의마인드및조직문화의변 화를가져올수있다는점에서조직변화(organizational change) 의관점으로 도입타당성과효과성을검토할필요가있다. 조직변화에는변화에따른저항 이따르기마련이고이를어떻게극복할것인가에대한관리전략이수립되어 야한다. 본보고서의제4장 1절에서언급한 Kotter의기업혁신 8단계모델이 나 GE의조직변화모델등은새로운제도가성공적으로안착하기위해서단 계적이고체계적인변화관리가이루어져야함을지적하고있다

143 제도도입자체가성공을보장할수는없으며, 제도도입후상당한기간 동안제도를뒷받침할수있는구성원들의마인드및조직문화의변화가있어 야한다. 조직변화에대한시도가운데성공보다실패가많은것이사실이다. 성공적인조직변화를위해서는상당한기간동안일련의단계를거치기마련 이다. BSC 역시단지조직성과측정을위한지표의도출이목적일수없으며, 또한 BSC의도입시기에일회적으로전략을재정비하는것만이목적일수없 다.BSC를도입하고운영하기위한일련의프로세스를거치면서조직구성원들 은조직의미션과전략을공유하고재무적인목표뿐만아니라재무적인목표 달성을위해필요한여러지향점, 그리고그속에서우리팀과나자신이수 행해야할역할에대해끊임없이심사숙고하고서로의견교환을하여야한다. 조직구성원들이주인의식을가지고목표달성을위해참여할때성공적인 BSC 가운영될수있다. 특히 BSC의성과가나타나는데에는오랜기간이걸리기 때문에인내와신념을가지고이를추진하는것이무엇보다중요하다 (Schneiderman, 1999). 현재까지의경험을보면 BSC는성과평가도구가아니라성과관리의도구이 며변화관리의도구로보는것이타당하다. 이러한관점은공공분야에서더욱 심할것으로보인다. 따라서 BSC를공무원의조직문화를바꾸고자긍심고취 를성과향상의방법가운데하나로보는것이타당하다. 연공위주의조직문화에서는조직내질서와권위를통한업무효율성을중 시하지만, 성과주의조직문화에서는구성원개개인이보유하고있는역량을 최대한발휘할수있도록독려한다. 이를위해서는공정한성과평가에입각한 차별적인보상을통해사원의생산성과조직성향상을지향한다. 성과주의조 직문화가성공하기위해서는구성원에대한조직의신뢰와존경의문화가구 축되어야하며, 상하쌍방의커뮤니케이션이활성화될필요가있다. 또한지속 적인사원만족도관리를통해서성과주의의운영상의문제점을극복하여야한 다. 이를위한구체적인방법론으로서 Kotter가제시한 8가지조직혁신단계를 밟아감으로써조직변화의성공가능성을높인다든지 GE의조직변화관리모델 에서제시된체크포인트를통해서새로운제도의성공적도입을도모하는것 -119-

144 도고려해볼만하다. 케터링(Charles F. Kettering) 은 세상은변화를싫어하지만, 변화는발전을 가져오는유일한것이다 라고말한적이있다. 문제는계획과의도를가지고 조직변화를시행하는과정에서소모적인저항이발생할가능성이있다는점이 다.BSC의도입이공공부문에성과주의조직문화의강화라는메시지를던지면 서조직변화를동반하기때문에기존제도와질서에익숙한구성원은변화에 대한불확실성과변화에따른개인의신상문제를염려한다 (Creelman, 1998). 따라서지속적인커뮤니케이션과교육, 하여 지표설정에서의참여도확대등을통 BSC의도입타당성과효과성에대한정보를조직전반에확산시킬필요 가있다. 실제로 BSC의도입을지표개발에만초점을맞추고있는국내와는달 리서구에서는전략중심형조직(strategy-focused organization) 으로의변화관 리도구(tool) 로서 BSC 가주로활용되고있다. 나. 전략중심의업무목표수립지원 BSC 는전략에기반한조직단위성과지표를강조하기때문에전략중심의 마인드확산에기여한다. 전략이실제로실행되기위해서는조직의상위단위 부터개인까지전략을중심으로정렬될필요가있다. < 그림 4-19> 에서보는 바와같이캐스케이딩(cascading) 방식으로성과목표지표를설정함으로써조직 의하위단위및개인에게조직목표와맥을같이하는전략지향적인행동을 유도할수있다. 공공부문은기본적으로국민대중에대한봉사라고하는미 션을가지고있으며이러한미션달성이조직의단위부서와개인들의실질적 인업무목표가되기위해서는캐스케이딩방식의성과목표도출이유용하다

145 < 그림 4-19> 전략지향적인개인목표수립 또한, BSC는상부조직의성과측정과평가에초점을맞추고있기때문에 BSC 를도입하였을경우, 이들개인성과평가방법이연계운영됨으로써조직과 개인에대한전체적인성과평가가가능해진다. 개인성과평가와관련하여현 재정부에서도입되고있는대표적인제도는두가지로분류할수있는데, 하 나는현재 4 급이상공무원을대상으로한목표관리제이며, 다른하나는직무 분석을실시한직위에대해도입되고있는성과계약제도이다. 성과계약제도간에는평가범위가성과목표의성과라는점, 모두성과지표를통한평가라는점에서공통점이있다. 목표관리제와 그리고평가방법이 성과계약제도의도입 이비교적최근에이루어지고있기때문에성과계약제도입에따른기존개인 성과평가제도들의대치및정비, 기존조직성과평가와의연계및보완에대한 논의가충분히이루어질필요가있다. BSC 는조직단위의성과관리를기본개념으로하고있으며, BSC를개인 평가에어떻게활용할것인가에대해서는논란의여지가있다. 영국의공공부 문의경우, BSC 를조직성과측정에는활용하지만, 직원개개인의평가에활용 -121-

146 하는사례는발견하기어렵다. 하지만 BSC식접근방법을개인성과목표도출 과관리에적용하는경우도발견된다. BSC 를통해조직의목표를수립하고, 이로부터도출된부서의목표와지표를토대로직무성과계약을체결한공조직 이있으며, 민간기업에서도 BSC 지표와개인지표간정렬을시도한사례를찾 아볼수있다. 실제로개인성과지표도출시 BSC의제관점을그대로적용한다 는것은쉬운일이아니다. 또한개인업무중전략목표와의정렬이어려운 업무( 고유업무혹은일상업무) 를개인성과지표에서배제할수없다. 따라서 개인성과지표도출시 BSC 방법론을그대로적용한다는것이현실적인한계 를안고있기때문에가급적조직성과지표와개인성과지표의정렬을지향하되 일부의개인성과목표에대해서는유연하게적용할필요가있다. 다만개인단 위의성과지표가자신이속한팀이나상부조직의목표달성에기여하여야한다 는시스템적관점을반영될필요가있다. MBO 등에서책정된개인성과평가지 표가 BSC에의한조직성과지표와직접적으로연계되지않는다고하더라도개 인성과지표는조직전체의전략달성에기여하기위해상위조직의지표와잘 정렬되는것이바람직하다. 다. 전반적인인사관리체제의변화유발 BSC 에따라새로운성과평가지표가도출됨에따라단위부서나사업을책 임지고있는개인에대한평가, 보상, 승진등에직접적인영향을미친다. BSC 에의해도출된 KPI 를기준으로평가하고, 평가의결과는인센티브결정기준 으로활용될수있으며, 나아가승진과교육의사결정에활용될수있다. 민간 기업의경우, 업적평가와역량평가에의해인사고과가이루어지며, 업적평가는 인센티브결정에활용되고, 역량평가혹은종합평가( 업적평가와역량평가의 합) 는승진의사결정에활용된다. 결국업적평가결과는보상과승진에직간접 적인영향을주는것으로볼수있다. BSC의결과를금전적인보상과연계하 는방안에대한논의가활발하다. 조사에의하면미국의조사대상기업 214사 중응답기업 88% 가 BSC와보상제도의연계를효과적이라고답변하였다 -122-

147 (Mercer, 1999). 상여에연계시키고있다. 또한유럽과미국의민간기업에서는 기업에따라차이가보인다 (Paul, 2002). BSC의결과를급여또는 그러나개인수준까지연계시킬것인가에관해서는 현재공무원의인사관리에서순환보직과연공서열의문제때문에인사( 보 상과승진) 에성과를반영하는것은제한적이라고할수있다. 그러나기본적 인공공부문의관리원칙이 성과주의 로전환되면서 BSC의도입이확산되고 있고, BSC의도입은성과주의조직문화로의가속적인변화를이끌어낼것으 로기대된다. 라. 성과주의 HR시스템강화 기존공무원인사에서중시되고있는연공서열제( 업무와관련하여상위업 무를수행하기에필요한보직을두루거친후에연공서열에따라승진) 및순 환보직( 집행에서계획으로의이동) 은업무수행에필요한경험축적, 조직의안 정성유지등측면에서나름대로이유가있다고판단된다. 이는현재의인사 체계와문화를가지고정부/ 공공부문의성과평가/ 성과관리/ 성과향상등성과 주의조직문화가확산되기란쉽지않음을의미한다. 그럼에도불구하고장기적으로성과급의향상, 성과에따른승진제도의확 대가바람직한것은틀림없어보인다. 성과주의는일종의메가트랜드 (mega-trend) 라고할수있으며개인의지식과창의력, 열정등에의해조직성 과의많은부분이좌우되는지식사회에서성과가높은조직원을골라낼수있 는평가시스템과그들에대한차별적보상시스템의구축은효율적이고효과적 인고성과조직으로의이행을위해필요하다고할수있다. 조직구성원들에게 협동과기여를아무리강조한다고하더라도보상과연결되지않을경우행동 변화가일어나지않는다 (Sisco, 1992). 문제는장기적인방향성을뒷받침하기위해어떻게단기적인제도운영을 할것인가를결정하는것이다.BSC의도입및개인에대한성과관리의강화가 하나의방안이될수있다. 조직의관리방안은성과주의와능력주의/ 역량시스 -123-

148 템을기반으로한방식으로분류할수있다. 이두가지방식은동전의양면 과같다. BSC도 4 가지관점을보면두가지관점( 성과주의와역량주의) 을엮 어놓은것으로볼수있다. 이러한조직관리방안을활용하기위해서는조직 의비전/ 미션과전략을기반으로직무분석을하고이를기반으로성과에대 한책임(accountability) 을주고필요한역량(competency) 을파악하여역량/ 능 력있는사람을배치하고개인들의경력을관리해주어야한다. 그리고동시에 성과를공정하게평가하고보상해야한다. 보상제도와관련하여공조직에서 지금까지는보상이극히미미한조직단위의성과급의형태로형식적으로이루 어졌다고볼수있다. 공조직도생산성향상을위해서는개인별성과급및인 사상의상벌이보완되는것이바람직하다

149 제 5 장결론 최근성과평가및관리에대한논의가민간뿐만이아니라공공부문에서 도급격하게확산되고있으며성과평가및관리의방안으로가장많이활용되 고있는것이바로 BSC 이다. 그러나이러한새로운성과평가/ 관리제도는기 존행정관리문화와의부조화와성과관리에대한불신풍조때문에공공부문 운영의기본패러다임으로정착되지못하고전시를위한형식주의로흐르는 가운데공공부문에서는 BSC를기반으로한새로운형태의성과평가프로젝트 가동시에여러기관에서추진되고있다. 그러나다른한편실질적으로도입 하여적극적으로활용하고자하는기관도공공부문의성과관리에대한경험과 지식이일천하여도입과추진에많은어려움을겪고있는상황이다. 따라서 본연구는공공부문에서성과평가및관리체계도입에대한가이드라인을작 성하기위해필요한사안을포괄적으로검토하여차후새로운성과평가/ 관리 체계를도입하려는많은공공기관들에게실질적인도움을주고자한다. 본연구에서는먼저공공부문에서이미도입되어활용중인성과평가및 관리방안의현황및문제점을파악하고, 공공부문의성과평가및관리에활용 할수있는이론에대한연구를통해공공부문중정부부문의일반적인관리 상의문제, 예산과인사와관련된문제에대한해결책을중점적으로제시하였 다. 전체보고서내용을간략하게요약하면다음과같다. 제1절현황및문제점 기존에존재하던정부차원의성과평가및관리체계로는국무조정실의정부 업무평가제도를비롯하여중앙인사위원회의직무성과계약제, 행정자치부의 목표관리제, 기획예산처의재정성과관리평가제등이있다. 그러나기존성과관 -125-

150 리방식은현행공공부문성과관리에대한인식의한계, 공공조직의전략적관 점의성과관리부재, 성과관리제도의적용영역선정의문제, 성과관리제도와 보상체계연계방안의미흡, 성과주의문화의부재등과같은문제를안고있 다. 제2 절이론적배경, 문제점및개선방안 최근에공공기관의성과평가및관리방식으로서가장많이활용되고있는 방식이 BSC 이다. BSC는원래영리를목적으로하는민간기업을위해서개발 되었으나, 그효과성과효율성때문에다양한연구를통해서현재는공공부문 에서도확대적용되고있다. BSC 는각관점별전략적목표간의인과관계를보여줌으로써, 목표를달성 하기위한원인과결과즉, 결과와그러한결과의성과동인간의인과관계에 대한가정을구체적이고명확하게표현해준다. 따라서조직들은원하는결과 를도출하는성과동인을한눈에파악할수있게되고, 만일원하는결과가나 오지않았을경우에그원인을쉽게추적하여동일한오류의반복적인순환을 막을수있다. 이러한장점을갖고있는반면 BSC는방법론적한계를가지고 있다. BSC 는전략적목표를도출하는방법에대한설명이부족하고, 선정된 지표간의우선순위와비중을결정하는방법에대한기준이없다. 또한, 측정된 결과에대한효율성이나타당성을검증하는방법에대한기준도없다. 따라서 실제적용시에전략적목표를도출하고각지표간의우선순위와비중을결정 하는데상당한어려움이있었다. 이러한문제점을보완하는방법으로여러가 지기법들이활용되고있는데, 이중각관점별로전략적목표의도출을지원 하는 CSF 방법론, 측정지표간의가중치및우선순위의도출을지원하는 AHP, 측정된결과에대한효율성이나타당성검증을지원하는 살펴보았다. DEA에대해간략히 또한, BSC는본래민간기업의성과를관리하고측정하기위해개발되었으 -126-

151 므로성과의개념이민간부문과는다른공공부문에의적용시에는다른시각 과관점에서접근해야한다. 공공부문, 특히정부기관은민간기업과는달리수 익을목적으로존재하는것이아니라정부의고유한임무를수행하기위해존 재한다. 따라서민간기업에서는궁극적인목적이되는재무적인측면이정부 기관에서는정부의기능인임무수행을위한예산의형태로평가된다. 즉, 민간 기업은전략을통해기업의궁극적인목적인수익을창출하였는가가중요하기 때문에재무적인성과창출을위해전략에따른가설의검증초점을두는반 면, 정부기관은기관의미션을달성하기위해기관의임무가효율적이고효과 적으로수행되었는가에초점을두여야한다. 있는성과측정시스템인 따라서기업부문에초점을두고 BSC를공공기관에적용할때에는공익성추구와대 국민서비스향상을지향하는공공기관의특성을고려하여공공부문의평가목 표및각관점별측정지표의수정및보완이필요하다. 제3절공공부문에서의 BSC 활용및예산과인사의연계방안 과거공공부문에서사용되었거나, 현재사용되고있는성과관리체계나시 스템은평가위주의시스템도입으로인해일회적인성과개선만가능하고지속 적인성과관리불가하다는점과단편적인결과위주의성과평가도입으로인한 조직원의저항과이로인한성과주의문화가정착되지못한다는점, 전략실 행의수단인전략관리시스템의역할을수행하지못한다는점, 성과목표와지 표들이조직전체의미션과비전, 전략의수행과서로연계되지않는다는점 에서그한계를보이고있다. 또한, 성과관리방안과인사, 예산시스템과의 미연계로인한실질적인동기유발저하와같은실효성에대한한계점을안고 있다. 따라서이러한한계점을극복하고실효성있는성과관리제도를도입하 기위해서는이중고리학습프로세스를가진 BSC와같은성과관리제도를도 입하여단선적인평가에그치는것이아니라조직의성과를지속적으로모니 터링하고성과와발생동인간의인과관계를지속적인피드백을통해검증하여 -127-

152 야한다. 또한, 성과주의문화의정착을위해서새로운성과관리제도의도입을 조직의변화관리차원에서접근하여변화의필요성과새로운제도의이점에 대해조직구성원의합의를이끌어내고이를통한자발적인참여를유도해야 한다. 비전장애, 인적장애, 관리장애, 조직장애로발생하는전략실행의장애를 없애고효율적인전략수행을위해서는조직의목표와팀, 개인의목표를서 로정렬하고, 지속적으로전략실행을관리하여야한다. 정부기관조직의일반적인특성상성과평가및관리체계를성공적으로활 용하기위해서는예산및인사와의연계가필수적이다. 그러나예산의경우 성과에대한평가가빨라도익년도 1~2 월에가능하며, 예산확정은일반적으로 전년도 5월에 1 차로확정, 9 월( 정기국회) 에종료되는시점상의차이로인해성 과에대한평가결과를익년도사업예산에반영하기가쉽지않다 참조 ). (< 그림 5-1> < 그림 5-1> 공공부문예산에있어서성과평가결과반영의문제점 예를들면 2006년도공공부문예산을 2005년도초반에배정함으로써 2005 년도의예산집행에대한성과평가가반영할수없는구조적인문제점이있다. 시점상으로볼때 2005년도평가는 2007 년예산에나반영이가능하다. 또한, -128-

153 인사의경우순환보직제와연공서열제등은업무수행에있어서경험축적과 조직의안정성유지를위해서나름대로그필요성이인정되고있다. 이를폐지하거나변경하는것은쉽지않다. 따라서 결과적으로기존의예산과인사체계를정부및공공부문의성과평가및 관리에연동하여활용하는것은다양한문제점을내포하고있다. 그럼에도불 구하고새로운성과평가및관리방안의장점을최대한살리고, 그실효성을 높이기위해서는어떠한형태로든예산및인사와의연계가절대적으로필요 하다. BSC 성과관리모델과예산및인사의연계성에대한구체적인대안은 다음과같다. 예산의경우,BSC를이용한인과관계를기반으로하여사전타당성검토를 강화하고, 이를기초로사업예산을배정하거나또는실시간정보시스템을도 입하여 1/4분기나 2/4 분기가끝나는시점에사업의결과를평가하여, 성과평 가결과를익년도사업예산에반영하는방법등이활용될수있다 5-1> 참조). 인사의경우, (< 그림 성과급의확대나성과에따른승진제도의확대가바람직한 것으로보이지만이러한제도의전면적도입은현재까지의공직사회의특성과 상황을감안해보면한계가있는것으로보인다. 이러한인사차원의한계를극 복하기위한방안으로복합적인성과평가기준을채택하는것을들수있다. 조직의인사고과는크게 (1) 특정한목적을달성하는데요구되는개인의현 재혹은잠재능력과직무수행시나타나는피평가자의의욕이나태도등을 기준으로평가하는능력/ 태도주의방식과 (2) 개인의구체적인업무수행결과 를평가하는성과주의방식으로구분된다. 과거에는능력/ 태도주의방식을많 이사용하였으나, 최근에는직무상의결과, 그것도미래지향적인업적에초점 을맞춘성과중심형평가의방향으로변화하고있다. 그러나두가지방식은 동전의양면과같아서, 각각의장단점이있다. 따라서어느한방식을일방적 으로채택하는것보다는둘방식을통합적, 복합적으로적용하는것이효율적 이다. BSC의 4 가지관점을살펴보면, 바로이두가지관점인성과주의와능 력/ 태도주의가적절하게혼합되어있다는것을알수있다. 이러한복합적인 -129-

154 성과관리방안을활용하기위해서는조직의비전/ 미션과전략을기반으로직 무분석을하고, 이를기반으로성과에대한책임(accountability) 을명확히정 한다. 또한필요한역량(competency) 을파악하여, 역량/ 능력있는사람을배 치하고교육훈련등을통해개인들의경력관리를해야한다. 동시에업무수 행결과에대한성과를평가하는성과주의를보완적도구로활용한다 5-2> 참조). (< 그림 < 그림5-2> 성과관리를위한개념틀( 최동석, 2005) 측정 평가의경우, BSC 는팀단위까지의성과측정 평가에활용하고, 개 인에대한성과측정 평가는 MBO와같이개인이나기타지엽적인조직의목 표를설정하기위한프로세스를채택하는것이더효율적이다. 대부분의조직 들은개인의성과평가를위해서 MBO 와같은프로세스를이미가지고있다. 이러한 MBO 프로그램은 BSC 의틀과일맥상통하므로, 기존에활용하는 MBO -130-

155 의목표를팀레벨 BSC 의전략적목표와연결하면, 전략적일관성을유지하면 서도쉽게 MBO 를통한개인의성과측정 평가를할수있다. 보상과관련하여공조직에서지금까지는보상이극히미미한조직단위의 성과급형태로형식적으로이루어졌다고볼수있다. 따라서공조직에서도생 산성향상을위해서개인별성과급및인사상의상벌의폭을확대하는것이 바람직하다 ( 오영교, 2005). 그러나 BSC 와보상과의연계에앞서, 다음의사항 은반드시고려해야한다. 우선선정된지표의적절성이다. 초기의가설을기반 으로채택된 BSC 측정지표는전략적목표를완벽하게표현하는지표가아닐 수도있다. 다시말해성과를우수하게평가받기위하여고의적으로낮은수 준의측정지표와목표치를만들수도있다는것이다. 두번째로는가시적으로 산출될수없는결과로부터선택된측정지표에대한데이터는신뢰할수있는 가의문제이다. 마지막으로, 측정지표에대한목표가달성되는과정에서의도 하지않았거나, 기대하지않았던결과의발생가능성이다. 즉, 외부적요인에 의한우연한결과의발생가능성이다. 이러한리스크를충분히검토한후에, BSC 와보상을연결하는것이이후발생할수있는보상과관련된문제를사 전에막을수있다. 위와같이정부및공공부문성과향상을위한성과관리제도의정착을위해 서는 1) 성과평가보다는성과관리로의전환이필요하며, 2) 변화관리차원의 접근이필요하며,3) 성과관리를전략을실행하는도구로서인식해야하며,4) 관리방안도입시 BSC 의방법론적한계와대안을고려해야하며, 5) BSC와 예산및인사와의연계가필요하다. 제절본연구의공헌및효용도 4 공공부문성과관리에대한논의가활발히진행되고있는상황에서본연구를통해검토된내용은공공부문에서의성과평가및관리에대한이해를도와주는자료로서활용될수있다. 또한공공부문성과관리전반에대한개념과 -131-

156 이론을성과관리체계도입이전에포괄적으로검토함으로써 BSC의개념및 한계성을파악하고이에대한대안을마련할수있는토대가될수있다. 또 한공공부문의성과관리에있어서예산및인사와의연계에대해제안된구체 적인방안은실질적이고실용적인길잡이역할을할수있다. 따라서본연구 를통해서검토된방안을통해공공부문에서성과관리방안도입시발생할 수있는문제를최소화할수있을것으로기대된다. 제5절연구의한계및향후과제 본연구는정부및공공부문의성과향상을위한방안을검토하는수준까지 만작성된한계점을가지고있다. 따라서이러한방안을검토하는수준을넘 어실질적으로활용되기위해서는본연구에서언급했던정부및공공부문의 미션을기반으로한변화관리방안, 직무및역량분석을기반으로한성과평 가, 성과결과의예산반영방안, 팀및개인의성과평가및보상방안에대해보 다심도있는연구가필요하다. 또한이러한제도가빨리정착하기위해서는 법 제도화할필요가있으며이러한법제화노력은주관기관인행정자치부 주도하에체계적으로진행되어야할것으로보인다. 공공기관의업무는그위계와역할에따라차이가있다. 정부중앙부처에 서하는일은주로정책을기획하고입안하는역할을수행하고하위에있는 집행기관에서는기획된정책을집행한다. 또한중앙부처의기획업무를수행하 는담당직원들의직급도주로사무관급이상이많다. 이러한다양한기관들 에공통적으로적용할수있는가이드라인의도출은쉽지않을뿐만이아니라 조직적특성을감안하지못하기때문에본연구는중앙부처와중앙부처의 에서 5급 3급까지로직급군을대상으로한가이드라인작성에필요한사안을검 토하는것으로그범위를한정하였다. 그러나기관의특성에맞게수정 보완 한다면지방정부혹은정부산하기관에서도본방안을활용할수있을것으로 생각된다

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164 Treacy, Michael & Wiersema, Fred.(1993) Customer Intimacy and Other Value Disciplines, Harvard Business Review, Jan/Feb, Vol. 71, Issue

165 부록 1. DEA(Data Envelopment Analysis) 2. AHP(Analytic Hierarchy Process) 3. BSC 국내적용사례 - 특허청 BSC 도입사례 -141-

166 1. DEA(Data Envelopment Analysis) 가. 성과측정과주요활용방법들의한계 Hussain과 Brightman은성과측정과주요성과측정방법의한계에관하여 다음과같이정리하고있다. 22) 조직을관찰하는방법에는여러가지가있으며 각방법은 좋은 성과를정의하는기준들에관하여각기다른관점을제공하 고있다. 이상적인성과측정시스템은어떤조직이업무를얼마나잘수행하는 지에대한정확한평가를제공할뿐만아니라, 조직운영이어떻게개선될수 있는지에대한정보를제공할수있어야한다. 투입( 자원) 이어떻게산출( 제품 또는서비스) 에연계되는지등에대한정보는결과를가져오는동인을찾아내 는데유용하다. 조직의성과에대한측정기준으로가장널리활용되고있는재무적비율들 은어떤조직의전반적재무성과에대한정보는제공하지만, 성과가개선될 수있는정도나성과를개선시키기위해중점을두어야할분야에관하여실 체적인정보를제공함에있어서는매우부족하다. 개선을달성하기위해서는 현실적이고달성가능한개선목표가도출되어야하며, 관리자들이그목표를 향해노력할수있도록충분한정보를제공해야만한다. Performance pyramid, results and determinants matrix, BSC 와같은프레임워크들이성과 의재무적요소와비재무적요소모두를고려하고는있지만, 효율성을향상시 키거나극대화하기위해자원이어느부문에, 얼마나더투입되어야하는지 또는감소되어야하는지에대한정보는거의제공하지못하고있다. 이를극 복하기위해 DEA 가활용된다. 나. DEA(Data Envelopment Analysis) 22)Hussain, Asia, and Jennifer R Brigtman White Paper Frontier Analyst in depth Banxia Software Ltd

167 1) 개요 DEA(Data Envelopment Analysis, 자료포괄분석) 은 1978년 Charnes, Cooper, Rhodes 에의해처음으로제안되었으며, OR/M (Operations Research/Management, 운용과학/ 경영) 에서가장널리활용되는방법중하 나이다. Bouyssou 가 DEA는 OR 에있어서최근의성공스토리 의하나라고 말해도지나치지않을것이다 라고주장하고있는것에서도경영과학분야에 DEA 가끼친높은영향도를확인할수있다. 어 다. DEA 의가장큰특징은 과제중심적접근 과 중요한과제에초점 을맞추 DMU(Decision Making Units, 의사결정단위) 의성과를평가한다는점이 DMU 는성과평가의대상인정부기관 지방자치단체 공기업및동하위 조직, 공장, 금융기관지점, 상점, 학교, 병원등제품과서비스생산및제공 단위를의미한다. DMU 의수에는제한이없으나, 분석의예를살펴보면, 15개 ~ 10,000개의 DMU 들이분석되었다. DEA 분석은비교가가능한 DMU들의상대적효율성평가를위한일종의 LP(Linear Programming, 선형계획) 방법이다. DMU들의성과에대한보유자 료를이용하여 EES(Empirical Efficient Surface) 을도출한다. EES 상에위치하 는 DMU는효율적인 DMU 가되며, 그렇지않은경우에는비효율적인 DMU 가된다. 이렇게함으로써, 비교대상그룹에서관찰된베스트프랙티스(best practice) 를기준으로각조직의상대적인효율성이계산된다. 통상적으로효율성은산출물을투입물로나누어측정한다( 효율성= 산출물/ 투입물). 그러나이러한단순한효율성측정방식은다양한자원, 활동, 환경 요소등과관련된여러투입물과산출물이존재하는상황에서는부적합하다. 2) DEA 의효율성계산 DEA는이런문제점을극복하고유사한성격의 DMU들의상대적효율성을 -143-

168 측정하기위해활용하는 다요소생산성분석모델 이다. 이때다음식에의 해여러투입과산출요소간의효율성점수를산출한다. [ 효율성 = 산출물의가중평균합/ 투입물의가중평균합] 이때효율성을몇가지로구분할수있다 23). 가장일반적인효율성은 기 술적효율성(technical efficiency) 이다. 기술적효율성은직원의서비스나기계 와같은실제적 투입 을베스트프랙티스에견주어 산출 로전환하는정도 이다. 다시말해, 현재의기술수준하에서베스트프랙티스수준에서생산하 는조직은 100 % 의기술적효율을달성하고있는것이된다. 반면베스트프 랙티스수준을달성하지못하는조직의기술적효율성은베스트프랙티스에 대한상대적비율로표시된다. 관리관행이나운용규모등이기술적효율성 에영향을미친다. 즉기술적효율성은가격이나비용등과같은요소가아니 라기술적관계에기초하여계산된다. 다음으로 분배적효율성(allocative efficiency) 이있다. 분배적효율성은, 어떤조직의기술적효율성은이미완전하게달성되고있다는가정하에, 특 정산출수준과일련의투입가격아래에서생산비용을최소화할수있도록 투입이결정되는가에관련된개념이다. 로투입을사용하고있다면 어떤조직이비용을최소화하는비율 100% 의분배적효율성을달성하고있는것이된 다. 기술적관점에서는베스트프랙티스수준에서운영되고있는조직이라하 더라도분배적으로는비효율적일수있다. 이는주어진투입의상대적가격 수준에서비용을최소화하는비율로투입을사용하고있지못할수있기때문 이다. 마지막으로 비용효율성(cost efficiency) 이있다. 비용효율성은기술적 효율성과분배적효율성의조합을말한다. 기술적효율성과분배적효율성을 23) Steering Committee for the Review of Commonwealth/State Service Provision 1997,Data Envelopment Analysis: A technique for measuring the efficiency of government service deliver, AGPS, Canberra. pp. 10~

169 모두달성한경우에만비용효율적일수있다. 비용효율성은기술적효율성 점수와분배적효율성점수를곱하여계산된다. 이를그림으로나타내면다음과같다. A 점은기술적효율선에나타나는 수준의산출을위해필요한것보다더많은투입을사용하기때문에기술적으 로비효율적이다. B 점은기술적으로는효율적이지만비용효율적이지는않 다. 왜냐하면같은수준의산출이 C 점에서와같이보다적은비용으로가능 하기때문이다. 노동 비용효율선 B 기술적효율선 ( 투입최소화) ( 베스트프랙티스) A A A C 분배적효율선 ( 비용최소화) ( 예산선) 자본 < 그림1> 다요소생산성분석그래프24) 3) DEA 의특장점및한계 DEA 는위에서살펴본바와같이다양한효율성점수를제공할뿐만아니 라비효율적 DMU가모범으로삼아야할 DMU( 참조 DMU) 를제시함으로써, 보다실제적인성과관리가가능하도록지원한다. 이외에 DEA 는다음과같은장점을가지고있다. 24) Steering Committee for the Review of Commonwealth/State Service Provision,

170 여러투입요소와산출요소를다룰수있다. 투입과산출에대한함수적관계의가정을필요로하지않는다. DMU 들이동료나동료그룹과직접적으로비교된다. 투입과산출요소들이각기다른측정단위를가질수있다. 비효율적 DMU 의효율성점수와함께비효율적부문을자동점검한다. 비효율적 DMU의경제적비효율성을기술적비효율성과분배적비효율 성으로분석할수있는방법을제공한다. 나아가비효율적부문의개선의가능성정도를자동으로도출해준다. 반면 DEA 는다음과같은한계를가지고있다. DEA 는극한점을사용하기때문에측정에러와같은문제점을야기할수 있다. 상대적효율성을측정하는데는매우좋으나, 절대적효율성을측정하는 데는어려움이있다. 위한계를극복하기위한여러가지방법들이제안되고있는데, 방법으로 CEM(Cross Efficiency Matrix) 와 대표적인 AHP(Analytic Hierarchy Process) 등이많이활용되고있다. 최근들어 CEM이나 AHP 등의활용이활발해지면 서 DEA 의활용도크게늘어나고있다. 4) DEA 활용의예 간단한예를들어 DEA 의내용을좀더구체적으로살펴보자. 다음과같은경찰지구대들이있다고가정하자. 각지구대는크기가다르 며소재하고있는위치도다르지만( 일부는대도시에, 일부는조그만시골마을 에소재), 모두같은기능을수행하고있다. 각지구대는주어진수의직원과 차량을가지고범죄예방을위한순찰, 범죄의처리, 차량사고의처리등주요 업무를수행하고있다

171 직원수 차량수 순찰차운행거리 범죄건수 차량사고 A 지구대 B 지구대 C 지구대 D 지구대 E 지구대 F 지구대 G 지구대 H 지구대 I 지구대 J 지구대 K 지구대 < 표 1> 지구대별실적현황 이때어떤지구대가가장좋은성과를내고있는가, 그리고다른지구대 는어느부문을어느정도개선할수있는가? 어느한부문만을고려하면지 엽적인판단과결론에이르게되며어떤부문에서어느정도개선할수있는 지등을제시하지못한다. 직원당범죄처리건수만을볼경우에는누가범죄 처리부문에서가장잘하고있는지를알려줄뿐이고, 직원당차량사고처 리건수는차량사고처리부문에대한정보만을제공한다. 보를함께묶어전체적인효율성을제공하는것이다. 필요한것은모든정 DEA 는모든정보를취합, 선형계획법(LP) 을활용하여각지구대의전체 적인효율성점수를도출해낸다. 어느특정부문에서가장잘하고있는지점 은 효율적 인것으로인정된다. 다른지점은 효율적인동료 에비추어그들의 성과를최적화하기위해노력한다. 그결과업무프로세스에서의각투입( 자 원) 및산출( 서비스) 과관련된일련의잠재적개선점들이도출된다. 그리고그 과정에서상대적차이를자동적으로고려하기때문에, 어느한부문에서뛰어 난지구대도다른지구대들과비교될수있게된다

172 지구대 Score Target 직원수 Target 차량수 Target 순찰차운행거리 Target 범죄건수 Target 차량사고 Diff Diff 직원수차량수 Diff 순찰차운행거리 Diff Diff 범죄건차량수사고 B 지구대 F 지구대 I 지구대 H 지구대 C 지구대 K 지구대 D 지구대 G 지구대 E 지구대 A 지구대 J 지구대 < 표 2> 지구대별 DEA 분석결과25) 위< 표2> 에서볼수있는바와같이B,F,I지구대는각각100점의점수 를받아효율적인지구대로나타났으며, 기타지구대는개선의여지가있는 비효율적인지구대로나타났다. 26) 이중에서도 B 지구대가 8번이나다른지구 대의모델지구대가된것으로나타나가장우수한지구대로볼수있다. Unit B 지구대 8 F 지구대 6 I 지구대 3 Reference count 반면, H 지구대는 88점을얻었는데 Target 직원수가 명, Target 차량 수는 10.56대로 Diff 직원수와 Diff 차량수에서볼수있는바와같이, 각각 1.56명과 1.44 대를줄일수있는여지가있는반면, 범죄건수는 687.3건을더 25) Input Minimization과 Constant Returns to Scale 모드활용하였다 26) 이분석은 Frontier Analysis Professional 버전을활용하였다 -148-

173 처리할수있어야함을알수있다. 가장낮은점수를받은지구대는 J 지구대로 37.24점을얻는데그쳐개선의 여지가여러부문에아주많음을알수있다. 이를 J 지구대에대해서만다시 정리하면 < 표 3> 과같다. < 표 3> J 지구대의 DEA 분석을통한개선부문및개선가능정도 개선가능부문과정도를총괄적으로살펴보면아래그래프와같다. < 그림 2> J 지구대의 DEA 분석을통한개선부문및개선가능정도 -149-

174 다. 시사점 DEA 분석에대하여간단히살펴보았다. Returns to Scale, Weighting, Filtering, Efficiency Plot, Improvement Analysis 등보다세밀하고종합적인 분석을가능하게하는여러방법이있다. 분석대상조직의환경, 규모, 특수 성등을반영한더욱구체적이고세밀한분석이가능하며, 실제적용시에는 이런세밀한분석을활용하여야할것이다. DEA 는간단한자료만으로여러가지분석을해볼수있으며, 그결과로 제공되는정보가매우유용하기때문에조직의성과분석및평가에의활용이 점증하고있다. 특히 DEA는정부서비스제공기관의효율성분석이나산출결 과물에대해가격을매기기가어렵거나불가능한인적서비스 (human services) 를제공하는경우에특히적합한것으로인정받고있다. 27) 따라서정부기관 과공공기관의성과측정및관리에활용하면좋을것이다. 28) 27)Steering Committee for the Review of Commonwealth/State Service Provision 1997, Data Envelopment Analysis: A technique for measuring the efficiency of government service deliver, AGPS, Canberra. P. 28) 민간기업에도여러부문에매우폭넓게활용되고있다 -150-

175 2. AHP(Analytic Hierarchy Process) 가. AHP의개요및적용 AHP는 Analytic Hierarchy Process 의준말로써 계층분석적의사결정방 법 으로해석될수있을것이다. 개인이나조직의일상적의사결정이나다수 전문가의경험과지식의합리적수렴을통한집단의사결정등의사결정이필 요한모든상황에서매우유용하게활용될수있는다기준의사결정방법론 이다 ( 실무에서는 Expert Choice라는 AHP 전용소프트웨어가활용되고있음 ). 29) AHP는 1970 년대에개발된이후꾸준히발전되어왔고국가기관, 연구기관, 기업, 개인등다양한주체에의해다양한분야에서활용되고있다. 우리나라 에서도한국개발연구원(KDI) 등많은기관과조직에서활용하고있다. 30) BSC(Balanced Scorecard) 와같은성과관리, 6 시그마, ISO 와같은품질관리/ 경 영, 국책사업등대규모사업에대한타당성검토, 전략계획의수립, 공장이나 본사사무실위치의선정, 주요보직에대한후보자평가및선정, 인사평가등 인력관리, 차세대무기선정, Portfolio 관리, 리스크관리등은다양한사용부 문중대표적인예이다. AHP 는의사결정요소의도출/ 확인, 요소간관계와중요도에따른계층 구조의설정, 계층의구성요소( 의사결정요소) 간 1:1 비교를통한가중치 ( 중 요도, 우선순위) 의도출, 의사결정자의판단의논리적일관성검증, 판단결과 의통합, 민감도분석(What If Analysis), 그룹의사결정의합리적도출등을 지원한다. 31) 즉 AHP 는 복잡한상황의구조화, 비율척도를이용한측정, 통합, 민감도분석 등의사결정의전과정에걸쳐폭넓은지원을하는 29) 이는지난 30여년간전세계 60 여개국 20,000 이상의정부기관, 기업, 연구단체등에서활발히활용되어온사실에서쉽게증명될수있다. 28)AHP에대한보다자세한내용은 ( 조근태외, 동현출판사, 2003) 을참조하시오

176 방법론이다. 그러나여기서는가중치( 중요도, 우선순위) 의도출에한정하여 AHP 의유용성에대하여살펴보고자한다. AHP 에서는쌍대비교라는간단한방법을통해서비교대상간의가중치( 중 요도) 를도출한다. 비교대상이다수있을경우에이들을동시에고려하여그들 사이의가중치를산출하기란사실상불가능하다. 그러나비교대상( 요소) 을 1:1 로비교하는것은누구나쉽게할수있다. 모든비교대상에대하여 1:1비교를 행하고이를토대로비교행렬을구성한다. 즉, AHP 의가중치( 중요도) 도출은 비교요소들을상위요소( 판단기준) 에대하여 1:1비교를해나감으로써비율척 도를도출하고이비율척도를기초로하여수학의고유치계산방법을이용하 여요소별가중치( 중요도) 를산출해내는과정을밟게된다. 이과정에서일관 성지수를산출하여의사결정자의판단상의논리적일관성유지의정도를보 여줌으로써판단의오류를수정할수있는기회도제공하는매우뛰어난기 능을가지고있다. 우리가자주사용하는 Weight and Score 기법의절대치를 직관적으로부여해주는데서오는여러가지문제점을해결해주고있다. BSC의 4 가지관점, 즉 재무적관점(A), 고객관점(B), 내무업무관점 (C), 그리고 혁신과교육관점(D) 간중요도의산출을예로들어살펴보자. 각관점에대하여 40%, 30%, 25%, 5% 등과같은임의의절대치를부여하는 것이아니라 "A가 B 보다약간중요하다" 라든가 "B가 C 보다매우중요하다" 라는식의일상적인표현방법을사용하여각관점비교를수행한다. 위와같 은방법으로모든관점에대하여 1:1로비교를행간함으로써표 1과같은비 교행렬(Comparison Matrix) 를구성하였다고하자. 이때 AHP에서는비교행렬 의요소값으로 1~9 까지의숫자를부여한다. 32) 예를들어, A와 B를비교할 경우( 즉 A행과 B 열이만나는점), A( 행의요소) 가 B( 열의요소) 보다약간더 중요하다고판단되면 3 을, B( 열의요소) 가 A( 행의요소) 보다약간더중요하다 면 1/3 을부여한다. 32) AHP에서 9점척도를사용하는것은심리학의자극 반응이에서도출연구결과에따라선호도보통경우에 1, 약간좋은경우에 3, 좋은경우에 5, 매우좋은경우에 7, 더할나위없이좋은경우에 9 를부여하는방식이다

177 A B C D A B 1/ C 1/5 1/3 1 1/3 D 1/3 1/2 3 1 주) 대각선의요소는자기와자기를비교한것이므로언제나 1의숫자가 주어지며, 대각선아래의요소는대각선위쪽요소의역수에해당되므로대각 선위쪽의요소에대해서만 1:1 판단을하면된다. 다음단계로위에서작성된비교행렬을이용하여 주고유벡터 를계산함 으로써각요소의중요도( 가중치, 우선순위) 를도출한다. 33) 그과정을간략히 살펴보자. 먼저위쌍대비교매트릭스를제곱승한다. 계산의편리를위해위 매트릭스요소의값을다음과같이소수로바꾸어표시하고, 제곱승한다. < 첫번째매트릭스> A B C D A B C D < 두번째매트릭스> X A B C D A B C D = 33) 정밀한수치는Expert Choice와같은전문소프트웨어를활용하거나Excel과같은소프트웨어를이용하여프로그램을짜서산출할수있다

178 < 결과매트릭스> A B C D A * B C D 계산방법은 첫번째매트릭스의행의요소 * 두번째매트릭스의열의요 소 의합으로구한다. 예를들어, 결과매트릭스의첫째행 첫째열의요소 ( *3.9998) 는 = ( * ) + ( * ) + ( * ) + ( * ) 의계산값이다. 위결과매트릭스로부터 각행의합(1) 을구하고, 이를다더하여 각행 의합의총계(2) 를구한다음, (1) 을 (2) 로나누어서최초의고유벡터를계산 한다. (1) (1)/(2) = = = (2) 위표의맨오른쪽값(0.5172, , , ) 이바로최초의고유벡 터가된다. 다음으로위결과매트릭스를다시제곱승하여 2차결과매트릭스를도출 하고, 새로운고유벡터를구한다. 이러한과정을몇차례계속하면고유벡터가 특정값으로수렴하여간다. AHP에서는일반적으로소수점이하 5자리에서 바로전의고유벡터와새로운고유벡터의차이가없을때까지계속계산하여 그값을최종고유벡터로간주한다. 이것이바로가중치또는중요도가된다

179 여기서는위최초의고유벡터를최종고유벡터( 가중치, 중요도, 우선순위) 로 간주하여설명하도록한다. 재무적관점 (A) < 가장중요한요소 고객관점 (B) < 두번째로중요한요소 내무업무관점 (C) < 가장덜중요한요소 혁신과교육관점 (D) < 세번째로중요한요소 이렇게함으로써최종적으로 4 개관점각각의중요도( 가중치) 가도출되었 다. 즉 재무적관점(A), 고객관점(B), 내무업무관점(C) 그리고 혁신과 교육관점(D) 중에서 재무적관점 이가장중요하게나타났는데, 그중요도 는다른 3개관점의중요도를합한것보다도큰 51.7% 로판명되었다. 다음으 로 고객관점, 혁신과교육관점, 내부업무관점 순으로중요하게나타 났으며, 내부업무관점 의중요도는 7.5% 정도에머무는것으로나타났다. 처 음에는알수없어보였던 4대관점간중요도를간단한 1:1 비교와고유벡터 계산을통하여수량화하여눈으로확인하게되었다. 뿐만아니라육감이나느 낌에기초한임의적인 부여 가아닌과학적인계산을통하여 도출 된것이 므로그의미가더욱크다. 이것이 AHP 의커다란장점이다. 따라서조직으로 써는어느부문에우선적으로자원의투입과노력을기울여야하는지등에대 하여보다효율적인의사결정을할수있게된다. AHP에서는이외에비교행렬의주고유벡터를활용한 1:1비교결과의통합 과정에서 AHP 의커다란장점중하나인비일관성지수(Inconsistency Index) 또는비일관성비율(Inconsistency Ratio) 를도출해주며이를이용하여의사결 정자의논리적일관성유지여부를확인하고판단의합리성과논리성을높일 수있게해준다. 일반적으로비일관성지수를무작위지수(Random Index) 로 나눈비일관성비율(Inconsistency Ratio) 이 0.1을넘게되면의사결정자가논 리적일관성을잃고있는것으로판단하여의사결정과정을재점검하도록하는 -155-

180 신호를보내는기준으로삼고있다. 34) 이에대해살펴보도록하자. A (0.5172) B (0.2415) C (0.0753) D (0.1660) A B 1/ C 1/5 1/3 1 1/3 D 1/3 1/2 3 1 이제요소별가중치를각열의요소에곱하고그결과를각행별로더하면 아래와같은표를얻게된다. A B C D 행합계 A B C D 이렇게얻어진행합계를아래와같이 나눈다. 4대관점별우선순위벡터값으로 다음으로이값의평균을내어 λmax를구한다 ( )/4=4.1049). 34) 보다구체적인내용은앞서가는리더들의계층분석적의사결정을참조하시오.( 조근태외, 동현출판사, 2003) -156-

181 수 ). 일관성지수 (CI) 는 = ( λmax n)/(n 1) 의공식에의하여구한다(n= 요소의 위의경우 CI = ( )/3 = 가된다 일관성비율 (CR) 35) = CI/RI 36) Saaty, Thomas L.,Decision Making for Leaders: The Analytic Hierarchy Process for Decisions in a Complex Worl, (1995) RWS Publications. P8 = /0.89 = 이된다. CR값이 0.1 이하일경우답변( 판단) 의논리적일관성이유지된것으로간 주된다. 그러나이값이 0.1을넘을경우에는비일관성이받아들일수있는수 준을넘는것으로다시한번점검하는것이좋다. 위예에서는 CR값이 0.1 이 하이므로논리적일관성이유지된것을알수있다. 나. AHP와 BSC통합노력의예 사실 BSC의한계를극복하기위해그동안국내외적으로 BSC에 AHP를 활용한예가많이있다. 국내의예만보더라도상당히많이있는데, KAIST의 손명호박사외몇분은 Integrating Balanced Scorecard and Analytic Hierarchy Process Techniques for Evaluating Corporate Performance 이라는 글에서 BSC와 AHP를통합한 BAHPM(Balanced Analytic Hierarchical Performance Model) 의개념을확립하기도하였다. 이외에아래에서보는바와 같이실제적용사례도많이있는바, 이는 BSC에 AHP를활용하는것에대한 타당성의직접적검증으로볼수있을것이다. AHP 등을통한전략적의사결정능력의제고가 BSC 성공을결정하는요 소가된다. 전략적의사결정능력의제고없는 BSC는하나의형식적인시스템 으로존재할가능성이매우높으며, 도입한조직에새로운일거리만만들었다 35) CR 값은높을수록안좋은것이기때문에, 학자에따라서는비일관성비율 (Inconsistency Ratio) 이라고부르기도한다. 36) Random index 값실험치다음표와같이위예에서는매트릭스의크기=3이므로 RI값이0.52 다

182 는평가를받기십상이다. 이는 BSC의성공적정착을고민하는기관일수록더 욱많이느끼게되는사항이다. 우리나라정부기관중 BSC의성공적도입사 례로잘알려진해양경찰청에서도최근 BSC에 AHP 를활용하고있다. 앞서 가는해양경찰청의성과관리, 나아가전략관리37) 에커다란발전이있을것으 로확신한다. 다. 시사점 BSC 등성과측정/ 관리프로그램을이용하여과학적, 체계적인성과측정을 하고자하는것은조직의장기적발전을확보하기위한올바른의사결정을하 기위한것이다. 그런데의사결정의핵심은의사결정요소중에서어느것이 얼마나중요하며긴급하게처리되어야하는지등을결정하는것이다. BSC 따라서 등여러성과측정또는전략관리방법론에서성과측정요소간의중요도 도출을우회하거나직관이나육감에의한임의의가중치를부여하는것은방 법론자체의효용성을근본적으로약화시키는결과를초래한다. 따라서 AHP를활용함으로써그한계를극복하고방법론자체의효용성을 크게향상시킬수있을것으로판단된다. 특히공익의달성, 합리성과투명성 의확보를우선으로하는정부등공공부문에서의 AHP 활용의필요성은더 욱크다고할수있다. 이부문에종사하는많은분들이이를활용하여보다 큰성과를이루기를기대해본다. 37) BSC 가초기에성과측정/ 관리의방법으로출발하였으나, 곧전략관리의방법으로전환되었다. 즉 BSC는 Strategy Management 를그핵심으로하고있는바, 갈수록뛰어난전략적의사결정방법론인 AHP의필요성이증가할것으로판단된다 -158-

183 3. BSC 국내적용사례 - 특허청 BSC 도입사례 가. 배경 최근정부기관및공공부문의혁신에대한관심이대단히높은가운데, 전 정부차원에서국가경쟁력제고를위해정부혁신의확산과성과관리제도, 책품질관리제도의도입및정착을역점적으로추진하고있다. 이에최근특허 청은 BSC와 6시그마등을중심으로한선도적인혁신추진체계를구축하고이 를본격적으로실행하고있다. 특허청혁신의골격을살펴보면, 혁신추진의인 프라로 BSC를중심으로한성과관리시스템과변화관리를혁신과제수행의방 법론으로 6 시그마와액션러닝(Action Learning) 을그핵심으로삼고있다. 특허청의 BSC시스템38) 은전략이행체계수립및성과관리의툴로서도입 되었으며, 변화관리는혁신의안정적인정착과리더십/ 조직문화/ 사람등조직 역량강화의목적을지니고있고, 6시그마는업무프로세스개선을위해액션 러닝은핵심전략과제해결을위해추진하고있으며이를통해혁신인재를지 속적으로양성하는데주안점을두고있다. 특허청은조직의미션과비전달성을위해구성원의역량을결집하고, 뮤니케이션을활성화할수있는전략적성과관리시스템의필요성, 정 커 조직과개 인의성과를체계적으로관리할수있는성과중심의특허행정혁신인프라구 축이라는배경하에 BSC 시스템구축을추진하였다. 또한새롭게수립된미션 과비전및전략에대한효과적인커뮤니케이션과실행력제고차원에서 BSC 시스템구축을추진하였다. 나. 비전/ 전략 특허청은특허행정의품질향상과고객지향적행정서비스제공의토대를 38) 에기반한성과지표체계성과관리프로세스성과관리인프라에대한통칭 BSC,, IT 임 -159-

184 마련하기위해 지식재산을효과적으로보호하고활용을촉진함으로써기술혁 신과지식창출환경을조성 한다는미션과 특허행정의혁신을통한지식재산 강국의실현 이라는비전을바탕으로공공기관이라는특성을고려, 공익성과 수익성의상충관계를감안하여 5 대전략목표를도출하였다. 그리고이를개인 의업무목표까지성과중심으로연계하는 BSC 체계를확립하였다. BSC시스템 은특허청의미션과비전을달성하기위해구성원의역량을결집하고, 구성원 서로간의커뮤니케이션을활성화하여조직과개인의성과를체계적으로관리 함으로서특허청이전략집중형조직을구현할수있는밑바탕이 것이다. 되고있는 < 그림 1> 특허청전략목표및핵심성공요인 -160-

185 다. 특허청 BSC시스템개발추진경과 특허청의 BSC시스템개발추진은크게 3 단계로진행되었다. 먼저 2004년하반기에 1 단계로조직단위성과관리모델을구축하였다. 특허 청의임무와비전, 전략목표를정립하고이를달성하기위한핵심성공요인 (19 개) 및핵심성과지표(32 개) 를도출하여청전략체계를정립( ) 하였고, 전략체계도를토대로전략목표와연계하여각국/ 과단위에서추진할성과목 표와핵심성공요인, 핵심성과지표를도출( ) 하였으며, 이를계약내용으 로기관장과실/ 국장간, 실/ 국장과과장간 1 년단위직무성과계약( ) 을 체결하였다. 직무성과계약은선포식을통하여전직원앞에서성과관리분야 선도부처로서베스트프랙티스 (Best Practice) 창출의지를확인하는자리를 마련하였다. 2단계는 2005년상반기에조직단위 BSC설계에연이어개인단위성과관리 모델을구축하였다. 조직지표를개인에게배부하고, 조직성과평가점수를개인 평가점수에반영하는방법으로조직단위의성과를개인단위의성과체계에강 력하게연계하고, 개인단위의직무목표달성과동기부여를할수있는개인실 적및역량평가체계를개발( ) 하였고, 동시에성과중심의인사운영기반 마련을위해성과평가결과를승진, 성과급등보상체계와연계를강화하는방 안을마련하였다. 그리고 3단계로 2005년 4월 1일부터정보시스템구축작업을진행하여 6월 말에완료하였다. 통합적인성과관리를가능하도록성과관리체계를최적의솔 루션으로구현하여전략실행상황을상시모니터링하고신속한대응이가능하 도록전략운영체계를구축하였다

186 < 그림 2> 특허청의 BSC 시스템개발추진경과 라. 특허청 BSC시스템개념도 특허청 BSC시스템을통한전략실행과정은정립된전청차원의전략목표 를국/ 과및개인에게하부전개(Cascading) 하고이를달성하기위한핵심성 과지표와목표값을설정하고세부실행계획을작성하게된다. 그리고목표추진상황을지속적으로모니터링하여과단위에서는직원들 의성과점검및면담을통해성과달성을촉구하고국단위에서성과전략회의를 주기적으로개최하여위험핵심성과지표를체크하고여건변화를고려목표값 수정등탄력적으로운영하게된다. 또한상/ 하반기성과평가를집중적으로 실시하여그결과를조직및개인에게피드백하고최종적으로전략의유효성 검증을하고전략을재수립하게된다

187 < 그림 3> 특허청의 BSC 시스템개념도 마. 특허청 BSC시스템구성 - 조직및개인성과관리시스템 특허청 BSC시스템은특허청내부망에링크된조직성과관리시스템과개 인성과관리시스템으로구성되는데, 먼저조직성과관리시스템은특허청의 출원, 등록, 심사/ 심판등의주요운영시스템과심사평가, 지식관리등의신규 개발시스템에서실적데이터가입력되고목표와대비되어성과달성도를산출 한다. 개인이소속된조직의전략수행상황을수시로모니터링하여현상황의 문제점을도출/ 분석함으로서전략의실행력을제고할수있으며, 조직의비 전과전략달성을위해구성원의역량을결집하고, 커뮤니케이션을활성화할 수있는체계적의사소통도구로서의역할을하는것이다

188 < 그림 4> 특허청의 BSC 시스템구성도 < 그림 5> 특허청의조직및개인성과관리시스템특징 -164-

189 개인성과관리시스템은조직의전략목표와개인의업무목표를성과중심으 로연계하여개인실적을평가하고, 역량평가, 다면평가와혁신마일리지등다 원화되고정교한평가요소를체계적으로통합하여, 하는것이핵심이다. 이를인사와보수에반영 < 그림 6> 특허청의성과평가메커니즘 개인실적평가는조직성과관리시스템의조직성과평가결과가개인성 과관리시스템에자동연계되고개인이업무수행중수시로입력한실적평가 결과를합산하여평가점수를산출하며, 역량평가는직급, 직무별특성에적합 한공통역량, 리더역량, 직무수행역량으로구분하여평가하게된다

190 < 그림 7> 개인실적평가 < 그림 8> 개인역량평가 -166-

191 또한상사, 동료, 부하의 360 다면평가를통해상사가일방적으로평가하 는실적과역량평가를보완하였고, 지속적인혁신활동을유도및전파하기위 해혁신마일리지점수를일정부분반영하도록함과동시에, 전청차원에서특 별히중요한전략과제를성공적으로수행하는경우에한하여특별가점제도를 운영하고있다. < 그림 9> 다면평가및혁신마일리지운영 바. 평가결과의활용 평가결과는승진대상자선정, 성과급지급등급결정및보직이동과교육 훈련대상자선발등에활용된다. 승진부분은 BSC시스템에서평가점수를집 계하고서열화하면승진대상인원의배수범위에서후보자를선발하고인사위 원회의협의를거쳐청장이최종결정하게되고, 성과급은평가군( 정책행정지 원군, 심사군, 심판군) 별로분리하여평가군내서열에따라평가등급을나누고 -167-

192 각등급에따라성과급을차등배분하게된다. 장기국외훈련등교육훈련대상자선정시성과평가결과를반영하고교육프로그램개발등에도활용되며, 또한직위공모및보직이동시에도성과평가결과가중요한고려사항이된다. < 그림 10> 평가결과활용예시 ( 승진) 사. 특허청BSC시스템주요특징 1) 조직핵심성과지표를개인에게배부하여책임성공유 전청의핵심성과지표를국/ 과에하부전개함은물론과의핵심성과지표를 과소속구성원들의과핵심성과지표에대한책임도와기대공헌도를기준으 로개인에게배부함으로서조직과개인간에책임을공유하여전략실행력을 한층더강화하였다

193 < 그림 11> 조직과개인간성과관리연계 2) 달성도위주성과평가의단점보완을위한정성적과정평가 Output, Outcome지표위주로구성되어있는 제점을해소하기위해조직및개인단위에 BSC의핵심성과지표들의문 Input, Process지표들을균형적으로 추가구성함은물론성과달성의중간점검차원에서조직의핵심성과지표들의 추진과정을정성적으로평가하는중간평가를정기적으로실시하고있다. 7 월에부서별해당조직핵심성과지표들의자체평가보고서를작성하고중 간평가( 국단위 4 일, 과단위 5 일) 일주일전에부서별로해당핵심성과지표들의 추진상황을국단위에서추천을받은평가반원( 국단위 21 명, 과단위 21 명) 에게 실적설명회를통해관련내용을인지시킨후실제중간평가에서목표의타당 성, 목표달성수단의충실성, 목표달성도, 여건변화에대응성, 관련기관/ 부서 의협력도등 5 가지항목으로과정을평가한다. 평가반원들은평가결과표뿐 아니라평가반검토서를작성하여해당부서에피드백함으로서부서별전략 실행상황등을재검토할수있는기회가될수있다

194 < 그림 12> 추진과정에대한정성적평가운영 < 그림 13> 평가보고서예시 -170-

195 3) 목표타당성과목표달성도연계 목표타당성을평가하고이평가결과를목표달성도와연계하여목표수준검증미흡의문제점을해소하는데노력하였다. 목표달성도가높고목표타당성도높을경우목표달성도점수에가점을부여하고반대로목표타당성이낮을경우목표달성도점수에감점을하는방법이다. 또한목표타당성이보통이하로평가받을경우에는목표값을수정해야한다. < 그림 14> 목표타당성과목표달성도연계 4) 체계적인성과관리운영체계구축 특허청의성과관리운영체계는성과관리위원회, 평가총괄반, 평가군별국평 가반, 평가군별과/ 팀평가반및외부자문단으로구성되어있다. 성과관리위원회는차장을위원장으로보직국장들이위원이되고, 평가제도 운영의기본방침수립, 목표수준평가및조정, 목표변경및평가결과검토 조정과평가자 하게된다. POOL에서평가반을확정하는기능등전체적인조율역할을 평가총괄반은평가제도운영실무를총괄하게되고, 국및과/ 팀의평가반 -171-

196 은조직전체성과관리관점에서계획하고지표조정관리및심의기능, 실제 평가( 중간평가시직접평가수행, 최종평가시는실적값확인) 를수행하며, 외부자문단은학계, 업계, 연구소, 퇴직임직원등외부전문가를영입하여평가 의전문성과객관성을제고하였다. < 그림 15> 특허청성과관리운영체계 5) 다원화되고정교한평가요소가상호보완적인기능수행 기존근무성적평적의골격은근무수행실적, 근무수행능력, 근무수행태도를 반영하여평가하는것이었으나객관적이지못한평가로평가대상자로하여금 적지않은반발을사온것이사실이다. 특허청은기존의골격을유지하면서 BSC모델을기반으로보다객관적이고 다원화된정교한평가요소를구축하였다. 먼저근무수행실적을대신하여조직 과개인의성과를연계, 개인실적평가요소를설계하여조직의성과달성정도 가개인의성과평가에많은부분을차지하도록하였으며, 근무수행능력은직 급, 직무별특성에맞는역량모델을개발하여이를통해개개인능력을정확 -172-

197 하게평가하도록하였다. 그리고실적및역량평가자가아닌상사, 동료, 부하의 360 다면평가요소 를도입하여실적및역량평가시상사에의한일방적인평가를보완하였으 며, 역량및다면평가에는비전제시및전략적사고, 성과관리항목등의평가 항목이반영되어전략적성과관리및평가자의역량을제고하도록하였다. 또 한혁신마일리지점수를일정부분반영하여일상적인업무수행실적과전정부 적으로추진하고있는혁신활동성과가균형을이룰수있도록하였고, 외부 환경변화에따라당초예상하지못하였던비전형적인전략과제를성공적으로 수행한경우특별가점을부여하도록하여개인실적평가를보완하였다. 아. 기대효과 특허청은지난 9 개월동안많은어려움이있었음에도불구하고, 전직원의 적극적참여와노력으로짧은시간에 구축할수있었다. BSC모델을기반으로성과관리시스템을 1) 특허청 BSC시스템구축의의의 특허청 BSC 시스템은국가정보원, 감사원, 지방자체단체등 24개기관이벤 치마킹하는등정부기관뿐아니라관련전문가들로부터민간부문과비교하여 서도매우정교하고성과관리의기본에충실한모델로평가받고있다. 특허청은전청의전략목표를국/ 과의성과목표및개인의성과목표로하부 전개하고정렬함으로써특허청의비전과임무를달성하는데필요한전청차원 의전략실행력을제고할수있게되었고, 또한명확하고객관적인성과지표를 개발하여특허청의비전과전략을구체화함으로서직원들이특허청이어느곳 을향해가고있으며그과정에서우리가어떻게기여할수있는지를알게하 는의사소통의도구를확보하게된것이다

198 2) 성공적 운영을위한평가역량제고와성과주의문화정착필요 이러한특허청 BSC 시스템을성공적으로운영하기위해우선국/ 과장급간 부들이성과관리제도의필요성을충분히인식하고성과관리시스템에대한전 반적인이해를바탕으로, 직원들에게설명하고이끌어가고있으며, 또한목표 달성상황을지속적으로관리하며, 달성한성과를정확하고공정하게평가함 으로서조직및개인의성과를극대화시킬수있도록노력을경주하고있다. 성과관리전문가들의경우 BSC시스템과평가및보상제도를조기에연계 시키는점에대해우려를나타내고있으나, 공무원인사관련규정에의해정 기적으로평가를진행하여야한다는점과승진/ 성과급등의지급을위해서는 어떤방식으로든평가절차가필요하다는점을감안할때 BSC시스템과평가 및보상제도를연계하는것은공공부문에있어일정부분필요하다고할수 있다. 아울러, 이점이전반적인전략실행력을강화하는동기부여효과도있다 는점을배제할수는없다. 100% 완벽한평가제도는현실적으로기대하기어려울것이나평가제도의 정합성과운영의합리성을제고하기위한노력이지속된다면상호신뢰를바탕 으로한성과주의문화구축은충분히가능한것이다

199 < 그림 16-1> 특허청 BSC 시스템기대효과 < 그림 16-2> 특허청 BSC 시스템기대효과 -175-