2014 연구보고서 ( 연구개발적립금과제 )-4 재난피해여성에대한복구및지원방안 연구책임자 : 장미혜 ( 본원연구위원 ) 공동연구자 : 김학경 ( 계명대학교경찰행정학과교수 ) 송효진 ( 본원연구위원 ) 박건표 ( 본원연구원 ) 정지연 ( 본원위촉연구원 ) 이진희 ( 본원자료조사원 )
이보고서를다음과같이인용해주십시오. 장미혜 김학경 송효진 박건표 정지연 이진희 (2014). 재난피해여성에대한복구및지원방안. 서울 : 한국여성정책연구원한국여성정책연구원 ( 구한국여성개발원 ) 은국무총리실산하정부출연연구기관으로, 한국의여성정책에대한종합연구를통해양성평등실현, 여성의사회참여확대및복지증진, 가족그리고국가발전에기여하는여성정책 Think-Tank이다.
발간사 최근들어우리사회는여러가지안전사고를경험하면서다양한위험에직면하고있습니다. 이에한국여성정책연구원에서는여성정책의관점에서재난과안전사고발생시대응과복구과정을조망하는연구를수행하였습니다. 이연구에는젠더관점에서우리사회의안전수준을진단하고향후대응전략을포함하고있습니다. 이미 UN은 2009년 43개국이참여하여성인지적관점에서재난위험감소에관한뻬이찡아젠다를결의한바있습니다. 그러나우리나라의경우아직까지재난발생의대응과정에서성별에따라불이익을받지않도록하는정책방안을본격적으로시행한적은없습니다. 본연구보고서에는재난모니터링, 재난의예측과정보전달체계, 재난대처, 발생이후피해복구시자원의배분에있어서여성의요구와필요를정책에반영할수있는방안을제시하고있습니다. 또한현재 UN과 UNDP에서시행되고있는젠더관점에서의위험감소전략을소개하고영국과미국의재난피해자지원정책사례를공유함으로써향후여성정책의관점에서재난과안전사고를예방하고대처할수있는방안을모색하였습니다. 짧은기간동안재난의피해및복구와지원과정에서여성의취약성을파악하고대응방안을제시한연구진여러분께수고의말씀을전합니다. 앞으로도재난피해여성에대한지속적인연구를통하여여성의입장을반영한재난안전정책수립에기여할것을기대합니다. 이연구가우리사회에서발생할수있는재난과안전사고를예방하고복구를지원하는과정에서여성과고령자, 어린아이를동반한어머니들과같이재난위험에보다취약한사람들을위한여성안전정책의방향을제공하는첫걸음이되었으면합니다. 2014년 11월한국여성정책연구원원장이명선
연구요약 Ⅰ. 서론 1. 연구의필요성및목적 재난은모든사람에게동일한피해를입히는것이아니라사회적으로취약한집단에게피해를입힐가능성이더높으며, 특히여성의경우재난에대한취약성 (Vulnerability) 은높은반면, 위험으로부터벗어날수있는위기대처능력은떨어진다. 이와같이재난발생과이후의대처과정에서발생할수있는성별차이를고려하여 UN에서는성인지적위험평가 (Gender-Sensitive Risk Assessment) 를실시할것을권장하고있다. 우리나라의재난관리정책은지금까지젠더중립적인관점에서시행되어왔고, 재난피해자에대한지원정책이나자연재해나안전사고로인한인명피해자에대한통계역시성별분리된자료가생산되고있지않은실정이다. 이번연구를통해향후우리나라의재난대비및관리정책에서 젠더관점 (Gender Perspective) 을도입할수있는방안을제시하고자하였다. 2. 연구내용및연구방법 이연구에서는문헌연구를진행함으로써재난발생시여성의생물학적 신체적, 물질적, 사회적, 조직적, 심리적취약성에대해서분석하였다. 계속해서사회안전에대한인식도 ( 통계청, 사회조사 ) 와재난연감, 소방방재통계연보 ( 소방방재청 ) 를중심으로재난관련통계현황을살펴본뒤, 재난관련통계의성인지적개선방안에대해서모색하였다. Ⅲ장에서는국가적차원및유형별재난관리체계에대해살펴보고, 재난예방및재난구호, 재난심리지원, 재난응급구호로구분되는재난대응에대해알아본뒤, 재난복구및보상단계에서의성인지적관점의적용가능성에대해살펴보았다. Ⅳ장에서는우리나라의현행 재난및안전관리기본법 및 재해구호법 등의재난관련법률을살펴봄으로써 재난취약자 에대한개념부재및 i
이재민수용, 재해구호계획수립시성인지적관점부족등의문제점에대해지적하고, 개정방안에대해모색하였다. Ⅴ장에서는재난피해시여성과가족지원에대한해외사례로서영국과미국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책에대해살펴보았다. 이를통해해외사례들이성인지적재난정책을시행하는데있어서주는함의는무엇인지에대해성인지적전략측면에서살펴보았다. 마지막으로 Ⅵ장에서는재난피해시여성지원을위한향후정책방향과과제에대해성인지적관점을중심으로모색하였다. Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 1. 성인지적관점에서본여성과재난 재난시여성이겪는취약성의원인에대해다섯가지로살펴보았다. 생물학적 신체적취약성은재난시여성고유의신체적불안정을야기하고, 여러종류의신체적학대역시겪는다는점을지적한관점이다. 물질적취약성은재난시여성의취약성은그들의낮은사회 경제적지위로인한결과라고주장하는관점이다. 사회적취약성은수영방법및나무타기등양육방식의차이, 재난발생시치안및프라이버시취약성으로인해기인하는가정폭력과성폭력, 여성의권익보장에따른여성의취약성을의미한다. 조직적취약성은재난과관련된규칙과규범에내재한정부와단체의능력및무능력을의미한다. 이와더불어재난발생시여성들이자신과가족의생계를책임짐으로서갖는취약성이다. 마지막으로심리적취약성은정신적문제, 즉스트레스, 우울증, 외상후스트레스장애, 불안등을더많이표출하는등의취약성을의미한다. 재난및안전취약성에있어서의성인지적접근을여섯가지로살펴보았다. 미시적접근은여성의재난경험에관한특성을개인의경험등에주목하여이해하는접근이다. 사회정치적생태학적접근 (the Sociopolitical Ecology Perspective) 은인간 ii
체계와물리적환경및전체사회체계간의상호작용을강조한다. 페미니스트정치생태학 (Feminist Political Econology) 접근은특정한환경적맥락에서의젠더관계에주목하면서, 여성을둘러싼가족, 가정, 이웃등위험한환경적조건들에초점을맞추고이에대응하는여성집단의지식과생존전략에관심을갖는다. 페미니스트이론 (Feminist Theory) 은사회적권력, 특권, 지배, 취약성, 권한, 정치경제, 사회적변화등사회시스템이누구의시각에의해구성되었는가에초점을맞춘다. 젠더와발전주의이론은재난취약성이가부장제와글로벌자본주의의역사적동학및개발도상국에형성된식민주의에의해발생한것이라고주장한다. 2. 재난발생단계별성인지적대응전략 재해발생단계별성인지적관점의적용및유의사항은다음과같다. 첫째, 재해피해시남녀의요구는차이가있으며방재계획및방재지식의보급, 방재조직, 훈련등에여성의참여가필요하다. 둘째, 재난행동과재해현장에서의응급대책과관련해서재해약자로서의여성에대한강조가필요하다. 셋째, 재해대피장소에서의지원과관련해육아지원과수유실및어린이방등전용공간이필요하다. 넷째, 생활재건, 주택재건등의지원에있어임산부, 고령자등이가설주택에우선입주하여야하며도움이필요한신체장애자에대한신속한대응이필요하다. 마지막으로여성은지역사정에능통하고피해자구제및지역정보작성에기여할수있고대피소생활지원에기여할수있다. 3. 성인지적관점에서본재난과위험평가및재난후욕구평가의척도 UN(2009) 에서는재난평가에대한성인지적평가체크리스트를네단계로제시한다. 여기에는위험에대한판단 (Identifying Risks), 취약성에대한결정 (Determining Vulnerabilities), 능력에대한판단 (Identifying Capacities), 견딜수 iii
있는위험수준을결정하는것 (Determine Acceptable Levels of Risk) 의네단계가제시되어있다. 유엔개발계획 (UNDP, 2010) 에서는재난후피난민들이지닌욕구를파악함에있어서성인지적관점에서접근해야함을주장하면서, 성인지적행위지표를제시하고있다. 여기에는 성인지적평가수행 (Conduct Gender-aware Assessment), 성인지적결과물분석 (Conduct Gender-aware Analysis of Finding), 결과물비준 (Validate Findings) 이라는세단계가포함되어있다. 4. 성인지적관점에서본재해복구과정 2012년에개최된 재해복구와젠더 국제심포지엄을비롯해, 재해발생시구호와복구프로그램이효과적으로작동하기위해서여성의요구와현실을반영한재해관리프로그램이필요하다는주장이제기되고있다. Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 1. 국제기구의성인지적재난관리체계 2004년도위험경감을위한국제회의에참여한 118개국가중에서 19개국이, 2009년도북경에서젠더와재난위험감소에대한국제회의가개최되어성인지적재난위험감소에관한뻬이찡아젠다를결의하였다. 이와더불어 2005년위험감소를위한세계회의에서 168개국이결의한효고결의안 (The Hyogo Framework) 은모든재난위기관리정책과계획수립및의사결정과정에젠더관점을통합해야할것을주장하였다. 국가적수준에서젠더관점의위험감소전략을넘어서각대륙수준에서국가간협력체계가구축되었다. 2. 국내의재난관리체계 인명이나재산피해의규모가커서국가적차원에서범정부적대응을해야하는경우중앙재난안전대책본부를구성한다. 중앙사고수습본부는재난이나사고가발생할경우재난을주무하는주무 iv
부처와지방자치단체에서초기대응을할수있도록연계되어운영된다. 지역별재난관리체계는재난이발생한지역의지방자치단체장을지역재난안전대책본부장으로하여중앙재난안전대책본부를운영한다. 또한 재해구호법 에의거하여지역구호센터를구성한다. 3. 국내외재난관리현황 재난예방단계에서성인지적관점에서여성의취약성을고려한기술개발시스템이나안전대비책이필요하다. 재난대응단계에서재난구호, 재해구호물자자원, 임시주거시설지원, 재난심리지원, 재난응급구호등의각각의차원에있어서여성의취약성과필요및우선순위를인지하여성인지적관점을적용하는것이요구된다. 재난복구및보상단계에서는여성의의사결정참여, 여성폭력에의노출, 자활지원등여성들이겪는취약성을고려하여재난관리에대한정책적대안을마련해야한다. 4. 국내외재난관련통계현황과변화 통계청및사회조사를통해실시한사회안전에대한인식도를살펴본결과, 자연재해, 건축물및시설물, 화재 산불에대한안전인식에있어서세부분모두불안하다고느끼는비율이 2014년에증가하는경향을보였다. 소방방재청에서발간한재난연감과소방방재통계연보를살펴본결과, 인적재난및인명피해가소폭증감을반복하다가 2012년에가장많은재난이발행한것으로나타났다. 하지만이를통해성별구분통계를파악할수없다는한계와더불어불안요소에대한남녀간구분된정보를알수없기때문에이에대한성별구분통계가필요하다. 이에따라재난관련통계의성인지적개선방안으로동일본대지진에관한통계자료인 2011년남녀공동참획백서 를살펴보았다. 이자료에서는해일경보에대한정보입수경로뿐만아니라, 동일본대지진당시여진이잦아든후의행동, 대피소생활에서의불편한점등재해발생단계별성인지적통계자료를생산및제공하고있었다. v
Ⅳ. 재난관련법률현황및문제점 1. 재난관련주요법률현황 국민안전처소관법령중재난및안전에관한정책의기본법은 재난및안전관리기본법 이다. 재난및안전관리기본법은각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명 신체및재산을보호하기위하여국가와지방자치단체의재난및안전관리체제를확립하고, 재난의예방 대비 대응 복구와안전문화활동, 그밖에재난및안전관리에필요한사항을규정하는것으로목적으로한다 ( 재난관리법제1조 ). 재해구호법은이재민의구호와의연금품의모집절차및사용방법등에관하여필요한사항을규정함으로써이재민의보호와그생활안정에이바지함을목적으로하는법이다 ( 재해구호법제1조 ). 2. 성인지적관점에서본현행법령의문제점및개정방안 재난및안전관리기본법의문제점및개선방안은다음과같다. 임산부, 영유아동반자, 고령자, 장애인, 어린이등재난에취약한계층인 재난취약자 에대한개념이부재하다. 부처별재난 안전업무협조에있어서여성가족부의역할과법적근거가포함되어있지않다. 성인지적피해자긴급지원, 긴급한피해가족지원, 긴급돌봄지원, 피해다문화가족지원등특화된지원서비스를효율적으로제공하기위해여성가족부를포함시켜야한다. 재난관리법상계획수립에관련한모든조항에있어서성인지적관점이포함되는내용이전혀명시되어있지않다. 구체적인재난대비 대응정책관련규정들역시재난취약자에대한고려및성인지적관점이포함되어있지않다. 재난관리법상조사 통계현황에관련된조항들에는성별분리통계생산에대한내용이전혀들어가있지않다. 조사 통계현황관련조항들에있어서성별분리통계생산 활용을위한개선이이루어져야한다. vi
재해구호법의문제점및개선방안은다음과같다. 재해구호법상이재민의성별특성, 프라이버시의보호, 안전, 수유등모성보호필요성등을고려하여야하지만, 이에대한고려가부족하다. 현행재해구호법역시성인지적관점이명시되어있지않다. 재해구호계획수립단계에서성별영향분석평가가이루어져야함은물론, 재해구호법상에성인지적관점의재해구호계획사항이포함될수있도록개선되어야한다. 이재민구호물품규정및보급에있어서이재민의욕구, 특히성별특성에따른욕구를반영하여정책서비스를제공해야한다. Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 1. 문제제기 영국은국가재난관리사무처 (CCS: Civil Contingencies Secretariat) 를통해중앙정부단위의재난관리정책의통일성및일관성을유지하고있다. 이와같이중앙정부단위의공식지침서가완벽히구비된영국및미국의재난피해여성에대한지원정책사례를살펴봄으로써시사점을도출하고자한다. 2. 영국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책 영국의재난관리체계는크게 대비체계 와 대응및복구체계 로나누어지며, 각체계는다시지리학적으로 지역단위, 지방단위, 중앙정부단위 의 3 단위로구성되어있다. 영국의재난관리체계를떠받치고있는근거법률은 2004년국가재난관리법 (Civil Contingencies Act 2004) 이다. 동법률은 예측, 평가, 예방, 준비, 대응, 복구 의총 5단계로구성된 통합재난관리체계 를채택하고있다. 국가재난관리사무처가발간한재난대응및복구공식지침서에는재난피해자에대한포괄적인지원정책이인도주의적지원이라는원칙하에제시되어있다. 이지침서는재난피해자지원정책에대해포괄적이고일반적인방향만을제시하고, 세부적인설명이나전문성이필요한부분에대해서는중앙정부 vii
각개별부처가세부적인지침서를다시마련하여제시하고있다. 3. 미국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책 미국은재난관리에관한책임과권한이州정부에속해있으나, 지방분권화정책으로인하여지방정부에게대부분위임되어있다. 따라서재난발생시 1차적인대응은영국과동일하게지방또는주단위에서이루어지며, 지방정부의역량을넘어서는재난이발생했을경우연방정부의개입이이루어지는구조이다. 연방재난관리청 (FEMA) 이통일적인재난대비와대응확립을위한목적으로연방정부차원의재난관리지침서를발간한다. 4. 결론및정책시사점 대형재난발생후대응 지원단계에서피해자등유가족, 특히여성의필요사항을여성의입장에서들어주고이를정부측에제대로전달할수있는 여성경찰가족연락관 배치가필요하다. 여성을비롯한취약그룹에대한심리치료가재난대응계획에담겨져있어야하고, 재난심리치료팀구성에있어서도일정비율의여성들을배치하는등성인지적접근이필요하다. 재난의연금및성금사용에있어서세심한사전조사와모니터링을전제로, 여성에대한성인지적배려 ( 우선순위부여등 ) 가필요하다. Ⅵ. 재난피해시여성지원을위한향후정책방향과과제 성인지적평가체크리스트의개발이필요하다. 이를위해위험에대한판단, 취약성에대한판단, 재난대처능력파악, 재난대응수준에대한파악에있어서남녀구분된분석과더불어남녀모두의참여가요구된다. 남녀각각의재난피해정도를구분및파악하고이에기반을둔재난피해지원및복구를위해성별로구분된재난통계를생산해야한다. 반복되는재난사고를예방하기위한보고서 ( 백서 ) 의발간이필요하다. 또한 viii
이러한재난보고서 ( 백서 ) 발간시성인지적관점을포함하여발간되어야한다. 재난대응 수용수준 지원수준등에관한평가시일정비율이상의여성들과남성들을평가원으로참여시켜야하고, 이를보장하는기준및방안역시마련되어야한다. 재난대응및복구시, 즉구체적으로긴급구호물자, 임시주거시설제공, 여성의자활지원방안, 심리모니터링에있어서도성인지적지원방안이요구된다. ix
목 차 Ⅰ. 서론 1 1. 연구의필요성및목적 3 2. 연구내용및연구방법 5 Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 9 1. 성인지적관점에서본여성과재난 11 가. 재난과여성의취약성 11 나. 젠더관점에서재난을바라보는이론적접근 15 2. 재난발생단계별성인지적대응전략 19 3. 성인지적관점에서본재난과위험평가및재난후욕구평가의척도 22 4. 성인지적관점에서본재난복구과정 25 Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 27 1. 국제기구의성인지적재난관리체계 29 2. 국내의재난관리체계 31 가. 국가적차원의재난관리체계 31 나. 유형별재난관리체계 32 다. 지역별재난관리체계 33 3. 국내외의재난관리현황 33 가. 재난예방 33 나. 재난대응 (Response) 34 다. 재난복구 (Recovery) 및보상 (Compensation) 단계에서의성인지적관점의적용 44 4. 국내외의재난관련통계현황과변화 47 xi
가. 재난관련통계현황 47 나. 재난관련통계의성인지적개선방안 52 Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 57 1. 재난관련주요법률현황 59 가. 재난관련법령 59 나. 재난및안전관리기본법 59 다. 재해구호법 61 2. 성인지적관점에서본현행법령의문제점및개정방안 62 가. 서론 62 나. 재난및안전관리기본법 의문제점및개선방안 63 다. 재해구호법 의문제점및개선방안 75 3. 소결 80 Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 83 1. 문제제기 85 2. 영국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책 88 가. 영국의재난관리체계개괄 88 나. 중앙정부공식지침서상의재난피해자지원정책 90 3. 미국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책 110 가. 미국의재난관리체계개괄 110 나. 연방정부차원 (FEMA) 의재난피해자지원정책 113 4. 결론및정책시사점 116 가. 여성경찰가족연락관 배치를통한성인지적전략 117 나. 재난심리치료에서성인지적전략 119 다. 재난의연금사용에서성인지적전략 121 Ⅵ. 재난피해시여성지원을위한향후정책방향과과제 123 1. 성인지적평가체크리스트개발 125 2. 성별로구분된재난통계생산 125 xii
3. 젠더관점의주요재난사고의대응과정에대한보고서작성의의무화 126 4. 재난평가시젠더전문가참여 126 5. 재난대응및복구시성인지적지원방안 127 참고문헌 133 부록 141 Abstract 147 xiii
표목차 < 표 -1> 재해발생단계별성인지적관점의적용및유의사항 20 < 표 -1> 성주류화관점에서의재난관련회의및정책 30 < 표 -2> 재난의정의및수습체제 32 < 표 -3> 동일본대지진발생전후긴급고용대응사업성별고용실적 56 < 표 -1> 재난관리법의개관 60 < 표 -2> 재해구호법의개관 61 < 표 -3> 재난및안전관리기본법개정시안 64 < 표 -4> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 1 66 < 표 -5> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 2 67 < 표 -6> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 3 69 < 표 -7> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 4 70 < 표 -8> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 5 71 < 표 -9> 재난및안전관리기본법개정시안 2 72 < 표 -10> 재난및안전관리기본법개정시안 3 73 < 표 -11> 재해구호법시행령개정시안 75 < 표 -12> 재해구호법시행령개정시안 2 76 < 표 -1> 통합재난관리체계와지침서와의관계 89 < 표 -2> 영국의재난피해자인도주의적지원정책흐름 92 < 표 -3> 인도적지원센터와다른수용시설과의구별 103 < 표 -1> 성인지적조기경보시스템수행을위한체크리스트 128 < 표 -2> 성인지적재난안전대책을위한과업별행동지침 129 < 표 -3> 성인지적재난위험경감을위한핵심과업및주요지표 131 xiv
그림목차 [ 그림 -1] 위해와취약성으로인한재난의발생 19 [ 그림 -1] 골판지파티션이설치된대피소 : 동일본대지진 39 [ 그림 -2] 텐트형파티션이설치된대피소 : 동일본대지진 39 [ 그림 -3] 재난구호시설내프라이버시보호및안심할수있는환경을위한 1인용구조물 40 [ 그림 -4] 사회안전에대한인식도 - 자연재해 ( 비교적불안 + 매우불안 ) 48 [ 그림 -5] 사회안전에대한인식도 - 건축물및시설물 ( 비교적불안 + 매우불안 ) 49 [ 그림 -6] 사회안전에대한인식도 - 화재 산불 ( 비교적불안 + 매우불안 ) 49 [ 그림 -7] 사회의가장주된불안요인 ( 주된응답 ), 2014 50 [ 그림 -8] 연도별인명피해및인적재난발생건수 51 [ 그림 -9] 동일본대지진재해성별, 연령별사망자수 52 [ 그림 -10] 동일본대지진해일경보에대한정보입수처 ( 복수응답 ) 53 [ 그림 -11] 지진재해발생후대피소생활에서불편한점 ( 복수응답 ) 55 [ 그림 -1] 시간에따른대상별심리적고통의변화추이 95 [ 그림 -2] 시간추이에따른재난피해자의심리학적반응 95 [ 그림 -3] 재난대응및복구단계 & 지원내용 112 xv
Ⅰ 서론 1. 연구의필요성및목적 3 2. 연구내용및연구방법 5
Ⅰ. 서론 3 1. 연구의필요성및목적 허리케인이나지진과같은자연재해나안전사고가발생하였을경우재해자체의강도뿐만아니라위험에노출된사람들의대처능력과취약성에따라위험이커지기도하고작아지기도한다. 여성의재난취약성 은주로동남아시아국가등에서발생하는대규모자연재난에서사회적이슈로대두되었다. 예를들어, 1991년방글라데시에서사이클론 (Cyclone) 으로인해약 14만명의사망자가발생했는데그중 90% 가여성이었다. 또한 2004년동남아시아를강타한지진해일 ( 쓰나미 ) 의희생자중에서약 67% 가여성이었다. 1) 2014년도에발생한세월호사건의경우생존자의성비를살펴보면, 선박에탑승한단원고학생 325명중남학생은 150명, 여학생은 175명이었는데, 생존학생총 75명중남학생은 41명, 여학생은 34명이었다. 남학생은전체학생의 27.3% 가생존한데반해서여학생의생존율은 19.0% 로재난발생시피해율에있어서남녀차이가존재함을알수있다. 이러한수치에서알수있듯이재난은모든사람에게동일한피해를입히는것이아니라, 사회적으로취약한집단에게피해를입힐가능성이더높으며, 특히여성의경우재난에대한취약성 (Vulnerability) 은높은반면, 위험으로부터벗어날수있는위기대처능력은오히려떨어진다. 이러한문제점을인식하고 168개국이참여한 2005년 재난위험감소를위한국제회의 에서는조기경보와정보관리, 교육및훈련을포함하는재난위기관리정책, 계획수립및의사결정과정에젠더관점을통합해야한다는것을밝히는효고결의안 (The Hyogo Frameworks) 을선포한바있다. 유엔개발계획 (UNDP) 의보고서에따르면 (UNDP, 2009), 재난에노출된남성과여성의취약성은차이가난다는점을밝히고있다. 여성은물리적측면에서대피할수있는기회나능력이떨어지고, 재난구호물자와같은자원에대한접근성이떨어지며, 공식적인정보나재난경고와같은정보전달체계에대한접근성도낮을뿐아니라, 위기상황에서안전한장소로이동할수있는능력도남성에비해서떨어진다고한다. 재난이발생했을때여성의대처능 1) 허라금 (2012). 젠더관점에서본아시아여성의재난취약성, 환경철학 제 13 권, 73 면.
4 재난피해여성에대한복구및지원방안 력취약성은사회화과정에서수영, 높은곳에오르기, 집단대피요령등의능력을습득할수있는기회가남성에비해서적은데서기인하는것으로보인다. 뿐만아니라사회경제적인측면에서여성은위기상황에서자신뿐만아니라가족을돌보아야하는사회적역할을담당하고있다. 그렇기때문에여성의재난대처능력은남성에비해서제한될수밖에없다. 그외에도여성은재난발생이후감정적고통과정신적외상으로오래도록시달리는등감정적인면에서도남성에비해서취약한것으로알려져있다. UN에서는재난발생과이후의대처과정에서성별차이를고려해서성인지적위험평가 (Gender-Sensitive Risk Assessment) 를하도록권장하고있다. 위험평가는위험의특성과정도를결정해주는일종의방법론이다. 이것은인명이나재산, 생계, 환경에의해잠재적으로얼마나위험해질수있는지, 즉잠재적인취약성에대해서평가하는것을의미한다. 성인지적위험평가를위해서는여성과남성에게다른위험요인을찾아보고, 성별로분리된재난관련자료를수집하고분석하여위험취약성 (Vulnerability Analysis) 의성별차이를고려해야한다. 이후위험의수용정도 (Acceptable Level of Risk) 를성별로고려하여위험에대한지도 (Hazard Map) 를작성할것을권고하고있다. UN과유엔개발계획 (UNDP) 은재난예방과그대응과정에서성인지적평가에필요한기본적인원칙을제시하고있다. 그러나국가적인수준에서의대응체계에대한구체적인전략은제시하지않다는점에서는한계를지니고있다. 반면영국과미국등선진국에서의재난피해자지원정책은주로젠더중립적인관점에서이루어지고있다. 이러한근본적인이유는이들국가에서젠더간사회적 문화적 경제적차이가크지않기때문이라고보기때문이다. 2) 실제로영국, 미국, 프랑스등선진국에서는 평등법 (Equality Law) 등과같은차별금지법령이있어서연령 성별 장애유무 인종등에따른차별을엄격히금지하고있다. 국가적인수준에서의재난관리체계가잘구비되어있는영국의재난피해자지원정책은성인지적관점은결여되어있었지만, 국가와지역단위의연계를잘갖추고있다는점에서는시사점을지니고있다. 2) ODI(2014). How Should the New International Disaster Risk Framework Address Gender Equality?, UK: ODI, p. 4.
Ⅰ. 서론 5 이번연구에서소개하는영국의경우 국가재난관리사무처 (CCS: Civil Contingencies Secretariat) 재난관리체계는크게 대비체계 (Emergency preparedness) 와 대응및복구체계 (Emergency response and recovery) 로나누어지며, 각체계는다시지리학적으로 지역단위 (Local level), 지방단위 (Regional level), 중앙정부단위 (Central government level) 수준별로구성된체계화된재난관리체제를구비하고있어재난관리정책의통일성과일관성을유지하고있다. 특히 경찰가족연락관 (Police Family Liaison Officer) 을통해서유가족의요구사항을중앙정부에전달하는업무를담당하게하는점은우리에게시사점을제공한다. 우리나라의재난관리정책도이제까지는젠더중립적인관점에서시행되어왔다. 재난피해자에대하여는포괄적지원정책을채택하고있으며, 자연재해나안전사고로인한인명피해자에대한통계도성별로분리한자료는생산하지않고있다. 재난대비및대응체계에서대한일부논의에서 고령자, 장애인뿐만아니라, 이해능력이나판단력이없는영유아나고령자, 재해정보나지리정보에관한지식이부족하거나의사소통이불편한한국에거주하는외국인포함 하는재난약자에대한논의가있었으나 ( 이은애, 2008, 김윤희, 2012: 18, 재인용 ), 재난발생과대처과정에서성별차이를고려하는연구가본격적으로시도된적은없다. 그러므로이번연구를통해서향후우리나라의재난대비및관리정책에서 젠더관점 (Gender Perspective) 을도입할수있는방안을제시하는방향을제시하고자하였다. 2. 연구내용및연구방법 이러한문제의식을바탕으로이연구에서는다음과같은연구를진행하였다. 먼저, 문헌연구를통해재난이발생할때여성의생물학적 신체적, 물질적, 사회적, 조직적, 심리적취약성을고찰하였다. 그다음재난대응에서의여성의남성의대처능력의차이를정리하였다. 또한성인지적관점에서진행되는재해복구과정은어떠해야하며, 재난및위험평가및재난후욕구 (Needs) 평가의성인지적척도는무엇인지에대해서살펴보았다.
6 재난피해여성에대한복구및지원방안 계속해서 Ⅲ장에서는국가적차원의재난관리체계로중앙재난안전대책본부에대하여기술하였고, 유형별재난관리체계로중앙사고수습본부와지역별재난관리체계에대해서살펴보았다. 재난예방및재난구호, 재난심리지원, 재난응급구호로구분되는재난대응 (Response) 에대해서알아본뒤, 재난대응에서의젠더관점적용필요성을개진하였다. 그다음재난복구 (Recovery) 및보상 (Compensation) 단계에서의성인지적관점의적용가능성에대해서도알아보았다. 다음으로사회안전에대한인식도 ( 통계청, 사회조사 ) 와재난연감, 소방방재통계연보 ( 소방방재청 ) 를중심으로재난관련통계현황을분석하여재난관련통계의성인지적개선방안을모색하였다. 재해와관련하여성별로구분된통계의한예로동일본대지진사례에대해서소개하였다. Ⅳ장에서는재난관련법률현황및문제점을살펴보았다. 우선 재난취약자 개념이부재하다는점에서 재난및안전관리기본법 의문제점을지적하였다. 그리고부처별재난 안전업무협조에있어서여성가족부의역할과법적근거는무엇이며, 재난 안전계획수립과재난대비 대응정책시행에있어서성인지적관점을어떻게반영할지살펴보았다. 그다음이재민수용, 재해구호계획수립에있어서성인지적관점이부족하다는점과이재민구호물품에있어서성별특성을고려하지못하고있다는측면에서 재해구호법 이지니고있는문제점을진단하고그개정방안에대해서모색해보았다. Ⅴ장에서는재난이발생할때피해여성과가족지원의해외사례로영국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책에대해서소개하였다. 구체적으로부상자에대한즉각적인지원정책, ( 심각한부상또는부상이없는 ) 생존자에대한즉각적인지원정책, 가족이나친구에대한즉각적인지원, 유가족등에대한즉각적인지원, 재난피해자및가족등에대한장기적인지원, 특정취약그룹에대한지원, 구조대등현장종사자에대한지원에대해서살펴보았다. 그다음은미국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책을살펴보게될것이다. 연방정부차원 (FEMA) 의재난피해자지원정책으로 1) 세면시설과화장실, 2) 정신건강서비스, 3) 의료및치과서비스, 4) 의약품으로구분해서살펴보았다. 마지막으로해외사례들이성인지적재난정책을시행하는데있어서주는함의는무엇인
Ⅰ. 서론 7 지에대해서 여성경찰가족연락관 배치를통한성인지적전략, 재난심리치료에서성인지적전략, 재난의연금사용에서성인지적전략의측면에서살펴보았다. 마지막으로 Ⅵ장에서는재난의발생으로인해피해를입은여성울지원하기위한향후정책방향과과제를 1) 성주류화관점에서의재난위험감소, 2) 재난과안전에관한성인지적관점에서의정책적제언, 3) 성인지적평가체크리스트개발, 4) 성별로구분된재난통계생산, 5) 젠더관점의주요재난사고백서발간, 6) 재난평가시젠더전문가참여, 6) 재난대응및복구시성인지적지원방안을중심으로기술하였다.
Ⅱ 여성과재난에대한이론적고찰 1. 성인지적관점에서본여성과재난 11 2. 재난발생단계별성인지적대응전략 19 3. 성인지적관점에서본재난과위험평가및재난후욕구평가의척도 22 4. 성인지적관점에서본재난복구과정 25
Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 11 1. 성인지적관점에서본여성과재난가. 재난과여성의취약성 버크만 (Birkmann, 2013) 은취약성개념이워낙다양하게제시되고있다고지적한다. 그러나본절에서는그중가장잘알려진취약성개념인재난감소를위한국제전략기구 (International Strategy for Disaster Reduction, UN/ISDR) 의정의와유엔개발계획 (United Nations Development Programme, UNDP)) 의정의두가지를소개하고자한다. 먼저재난감소를위한국제전략기구 (UN/ISDR) 의취약성정의는 위해의영향에대해공동체의민감성을증가시키는신체적, 사회적, 경제적그리고환경적요인들혹은과정들에의해결정되는조건들 이다 (United Nations/ISDR, 2004, Birkmann, 2013: 21, 재인용 ). 이와더불어유엔개발계획 (United Nations Development Programme, UNDP) 는취약성을 발생한위해영향으로부터의피해가능성및피해규모를결정짓는신체적, 사회적, 경제적그리고환경적요인들로부터기인하는인간조건혹은과정 으로정의한다 (UNDP, 2004: 11, Birkmann, 2013: 21, 재인용 ). 한편재난이발생할때여성은사회적차원, 경제적차원, 환경적차원, 제도적차원에서취약성을경험하게된다 (Birkmann, 2013: 26-31). 또한여성은남성과는다른생물학적 신체적조건을가지고있다. 그러므로이절에서는여성의취약성을생물학적 신체적취약성, 물질적취약성, 사회적취약성, 조직적취약성, 심리적취약성의다섯가지측면으로살펴보았다. 1) 생물학적 신체적취약성먼저재난이발생했을당시여성의취약성의원인을생물학적인측면에서접근하고자하는연구들이있다. 구체적으로, 재난이발생하면상당수의피해자가여성인경우가많다 (Peterson, 2008, 이유진, 2011: 12, 재인용 ; 명수정, 2011: 7). 임신을한여성이거나수유중인어머니들의경우식량및식수의요구는증대한다. 그러나식량과식수를얻기위한이동성은떨어지는데재
12 재난피해여성에대한복구및지원방안 난상황에서이러한것은더욱큰문제가된다 (Deare, 2004: 8). 이와더불어위기상황이닥쳤을때, 재난은여성고유의 (Gender-Specific) 신체적불안정을야기하며여성들은여러종류의신체적학대 (Physical Abuse) 를겪을가능성이높아진다 (FAO/WFP: 2003: 6). 위의선행연구에서나타난것처럼재난이발생할때여성의생물학적 신체적취약성을보완할수있는대처방안을마련해야한다. 구체적으로는임신중이거나수유중인여성들의위치파악을통해신속히이들을구조할수있는시스템, 또는이들이대피하거나식량, 식수를얻기에가장가까운지점을알려주는등의정보시스템개발이시급하다. 2) 물질적취약성물질적혹은경제적취약성은특정직업및생계유형, 가구의경제적자산등을포함한다. 또한다른한편으로는경제적체계에대한민감성혹은대응체계의무능력 ( 예를들어, 피해나경제적손실에대한가구혹은정부의대응정도 ) 을의미한다 (Birkmann, 2013: 28). 재난이발생할때여성이일반적으로가지는경제적취약성은그들의낮은사회 경제적지위로인한결과라는주장도존재한다 (FAO/WFP, 2003: 6; 이유진, 2011: 13). 또한젠더영향력 (Gender Impacts) 을고려하지않은재난완화프로그램은오히려여성의경제적의존성을더높일수있다 (Eade and Williams, 1995, Elaine Enarson and Betty Hearn Morrow, 1998: 6, 재인용 ). 그러므로여성의물질적취약성을보완하고강화할수있는정책적대응이필요하다. 기본적으로여성이경제적, 물질적으로낮은위치에서벗어나도록하는여성지원정책이잘작동해야한다. 또한재난이발생할경우여성이경제적으로의존적이되지않도록자활프로그램및경제적지원방안은성인지적관점을포함하여제시해야한다. 3) 사회적취약성 사회적취약성은정의, 사회적분화 (social differentiation), 사회조직에관한
Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 13 측면이라고할수있다 (Adger and Kelly, 1999; Adger, 2006; Birkmann, 2006a, 2006b, 2006c, 2011b; O Brien et al., 2008; Few, 2007, Birkmann, 2013: 26, 재인용 ). 다양한연구들에서는빈곤, 주변화 (social marginalization), 무력함, 인구학 ( 취약한연령집단 ), 사회적네트워크, 교육, 건강및웰빙등을취약성의사회적차원으로보고있다 (Birkmann, 2013: 26). 사회적취약성에관한연구들은다음의사항들을지적하고있다. 양육방식의차이로인해재난이발생하면여성은대응에취약해진다. 2004년쓰나미때스리랑카, 인도네시아등대부분의재난지역에서여성희생자수가훨씬많았으며, 특히스리랑카북동쪽지역에서는여성희생자가남성에비해 3.4 배더많았다. 그리고인도네시아반다아체지역의경우희생자의 77% 가여성으로나타났다. 이는여성들이수영을할수도없고, 나무에올라가지도못하는등양육방식에서생존에필요한능력을습득하지못하였기때문이다 ( 김수희, 2013) 또한재난발생시치안및프라이버시취약성으로인해기인하는가정폭력과성폭력역시여성들이지닌취약성중하나이다. 구체적으로인질억류, 침략, 인종분쟁등재난시발생하는다양한폭력들이남성들보다는여성들에게더고통을가하고있다 (FAO/WFP: 2003: 6; 권미혁, 2011). 그러므로여성의권익보장은여성의취약성을완화할수있는중요한요소이다. 1981~ 2002년사이에발생한자연재해를젠더관점에서연구한결과, 여성의권익이잘보장된지역에서는재난이발생했을때사망자가남성과여성이거의비슷하기나타난반면, 여성의권익이낮은지역에서는여성사망자가남성보다높게 나타났다 (Neumayer Plumer, 2007, 이유진, 2011: 13, 재인용 ; 허라금, 2012: 79). 허라금 (2012) 의아시아여성의재난취약성에관한연구에서는캐논 (Terry Cannon) 의연구결과를인용하면서정치적이고사회적요인들에의한취약성을다섯가지로설명하였다. 첫째, 평상시에개인들이육체적, 정신적건강이나이동력, 자립능력등을얼마나향상하는가이다. 둘째, 생계탄력성 (Resilience of Their Livelihood) 이다. 이는얼마나빨리쉽게음식이나생활에필요한것들을마련하거나생활비를벌수있는활동에복귀할수있는가
14 재난피해여성에대한복구및지원방안 이다. 셋째, 스스로보호할기회 (Opportunity of Self-protection) 로서재난을견딜수있는건물과같은자신을보호하기에적합한장소를갖고있는가이다. 넷째. 사회적구호에의접근 (Their Access to Social Protection) 이다. 이는가정이외에제도가제공하는대비책을지니고있는가와관련된다. 마지막으로사회적자본 (Social Capital) 은가족, 이웃, 사회기관과같이피해자들이의지할수있는자원을의미한다 (Cannon, Terry, 1994: 19, 허라금, 2012: 80, 재인용 ). 그러므로위의논의들을바탕으로여성의사회적취약성을완화하기위해다음의방안들을고려할필요가있다. 재난이발생하기이전에사회적으로여성의권익이충분히보장되어있어야한다. 재난이방생할경우기본적으로치안을강력하게하여여성이폭력으로부터안심할수있는환경을조성하고, 여성들을지원할수있는있는사회적자본을확보함으로서여성의사회적취약성을감소시킬수있다. 4) 조직적취약성조직적취약성은규칙과규범에내재하고있는위험에대처하거나변화를수용하는데있어서정부혹은단체가얼마나능력이있는가하는것이다 (Birkmann, 2013: 30). 즉, 기존에작동하던조직체계라하더라도재난발생과같은위험상황에서는가장취약한집단의의사를반영하여우선적으로지원하는등변화에유연하게대처할수있어야한다. 또한여성이가지는또다른조직적취약성은재난발생시그들자신및가족의생계를책임을짐으로써발생한다. 많은여성들은그들가족의생존을위한새로운역할과책임감을요청받는다 (FAO/WFP: 2003: 6). 그러므로여성들은재난상황에서도이중의짐 (Double Burden) 을지게된다 (Peterson, 2008, 이유진, 2011: 12, 재인용 ; 권미혁, 2011). 이와더불어피난에필요한적절한수단 ( 교통, 정보, 쉼터 ) 을소유하지못함으로인한여성의피해또한상당하다 (Peterson, 2008, 이유진, 2011: 12, 재인용 ). 이렇듯여성이지니고있는조직적취약성을완화하기위해서재난에대응하고복수하는과정에서여성의의사를수용하고처리할수있는유연한지원체계가필요하다. 또한여성들개인의자활뿐아니라가족돌봄등을통해
Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 15 개인의생존과가족의생존에대한이중적부담을경감할수있다. 5) 심리적취약성앞서언급한취약성들이외에, 재난은심리적고통과정신적외상을발생시킨다 (Fothergill, 1998: 18). 이러한심리적외상에있어서도여성들이더민감하다 ( 권미혁, 2011). 구체적으로여성들은재난으로인한정신적문제들예를들어, 스트레스, 우울증, 외상후스트레스장애 (Posttraumatic Stress Disorder, PTSD), 불안등을더많이표출한다 (Fothergill, 1998: 19). 그러므로여성집단상담및치료지원등을통하여여성이특히감정적으로취약한부분을집중하여여성의심리적부담을완화하고, 더짧은기간에일상으로회복하도록도울수있다. 나. 젠더관점에서재난을바라보는이론적접근 사회문제와불평등을해결하기위해서는다양한사회적차이와권력관계에놓여있는젠더의특성을이해하는것이중요하다. 이러한맥락에서재난및안전취약성의문제를접근하는데있어서성인지적관점은유효한틀을제공한다. 재난위험은기존사회에존재하고있는사회적분업양식의영향을받는다. 따라서젠더, 계층, 인종, 문화, 국적, 연령과같이다양한권력관계아래놓여있는사회집단의차이는재난에대한개인적및사회적취약성수준을결정한다고볼수있다 (Enarson, Fothergill, & Peek, 2007: 130-131). 재난및안전취약성에있어서의성인지적접근은다음과같은이론적흐름으로나눌수있다 (Enarson, Fothergill, Peek, 2007: 130-132). 첫째, 미시적접근이다. 미시적접근의연구들은주로여성의재난경험에관한특성을이해하는데있어서심리적특성및취약성, 가구크기나가구구성상의특징, 교육수준, 시민권지위, 행정당국에의한정치적경험, 취약지역에서의개인의경험등에주목하고있다. 재난과여성을다룬연구의상당수가미시적차원의접근을선택하고있다. 그러나이러한설명은개별여성의위험을여성전체의위험으로너무과잉일반화 (Overgeneralization) 하거나재난상황에서의여
16 재난피해여성에대한복구및지원방안 성의의존성과여성만의욕구를지나치게강조 (Overemphasizing) 하는경향이있다는비판을받는다. 둘째, 사회정치적 생태학적접근 (the Sociopolitical Ecology Perspective) 이다. 이시각은주로인간체계와물리적환경및전체사회체계간의상호작용을강조한다. 재난은갈등, 경쟁, 불평등의문제와관련이있다. 생태학적접근에의하면인간사회의공동체는단일하고자율적인체계라기보다여러개의체계가서로상호작용하는생태적네트워크라고본다. 그런데사회체계는성중립적이지않으며, 젠더적인위계속에서상호작용한다. 하위이론으로는사회정치적 생태학적접근을여성주의적시각으로재구성한페미니스트정치생태학 (Feminist Political Econology) 을들수있다. 페미니스트정치생태학의관점은특정한환경적맥락에서의젠더관계, 특히여성의실질적인환경에대한지식과성불평등이서로만나는지점에주목한다. 그래서환경오염 (Degradation) 과재난의취약성을중심으로한젠더간특성을비교한다. 이관점을따르는연구들은주로여성을둘러싼가족, 가정, 이웃등위험한환경적조건들에초점을맞추고, 이에대응하는여성집단의지식과생존전략에관심을가진다. 네번째, 페미니스트이론 (Feminist Theory) 이다. 페미니스트연구는사회적권력, 특권, 지배, 취약성, 권한, 정치경제, 사회적변화등사회시스템이누구의시각에의해구성되었는가에초점을맞춘다. 페미니즘분파중, 가장지배적인분파인자유주의적페미니즘은주로서구계몽주의의전통과남성과여성의평등한기회및사회적성취의공정성에초점을맞춘다. 사회불평등은불공평한교육과성취의장벽에서기인한다. 이것은성별분업, 젠더폭력, 재생산문제의선택에대한제한등과같은문화적불평등으로이어진다. 이러한관점에서행한연구들은여성이재난상황에서남성과동등한자원과정보를갖지못하는점과재난이후차별적상황에직면하게되는점에대해비판적으로분석한다. 또한성적고정관념이재난구호서비스와비상관리체계에미치는영향, 재난관련현장에있어여성의경력에대한차별, 재난구호상황에서젠더편향된설계, 지원체계, 실행, 모니터링, 평가역시주요연구관심사이다.
Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 17 페미니스트이론과비슷한시각을가진관점으로젠더와발전주의이론을들수있다. 재난의취약성은가부장제와글로벌자본주의의역사적동학및개발도상국에형성된식민주의에의해발생한것이다. 예를들어, 자유무역정책등이개발도상국여성의경제적취약성과어떻게연결되는지살펴보는연구등이대표적이라고하겠다. 앞선설명들로부터발전주의이론은여성의행위에좀더주목하는데, 위험환경에놓인여성의재생산성, 생산성, 협업활동에근거한행위성과자기보호적행동에대해긍정적으로평가하며, 재난상황에서의여성의대처전략등에도적극적인관심을기울인다. 한편우리나라에서진행된재난취약계층혹은재난약자에대한연구에서여성만이아닌사회적취약계층에게재난피해가더욱가중될수있다는점이논의된바있다. 재난에대한취약성이란재난을발생시키는요인들로인해피해받기쉽거나받은피해를다루거나복구하는능력이떨어지는것을의미하며, 그러한사람및계층을재난취약계층이라할수있다 (Bolin et al., 1998: 28; 심기오외, 2010: 9). 그런데국내연구자들은재난약자, 재해약자, 재난취약자, 재난취약계층등의다양한용어를사용하여있다. 심기오외 (2010) 는재난약자및취약계층을사회적약자와구분하여사용하고있는데, 즉재난약자, 취약계층은 재난을야기하는위험인자로부터피해받기쉽거나받은피해로부터복구행위가어려운사람또는계층 을의미하며, 사회적약자란 연령, 인종, 성, 장애등주어진사회적여건에의해다수의집단과분리, 차별혹은소외되기쉬운소수집단 을말한다고설명하고있다. 그러므로재난약자란 경제적으로기본적인안전환경을유지할수없거나, 재난발생시신체적으로자력에의한신속한대피및초기대응을할수없는자또는환경적인요인에의해재난취약성을갖는자 를말한다고주장한다 ( 심기오외, 2010: 10-11). 이를바탕으로경제적재난약자, 신체적재난약자, 환경적재난약자로재난약자를분류하여설명하고있다. 이은애 (2008) 의연구에서는재난약자를재해약자와구분하여정의를내리고있다. 먼저재난약자란 자신이위험에처한경우그것을알수있는능력 ( 위험관찰능력 ), 위험을알리는정보를받아들이는능력 ( 정보입수, 발언능력 ), 그러한위험에대해적절한행동을취할능력 ( 행동능력 ) 의면에서장애를가
18 재난피해여성에대한복구및지원방안 지고있는사람들 을의미한다. 반면재해약자는고령자, 장애인뿐만아니라, 이해능력이나판단력이없는영유아나고령자, 재해정보나지리정보에관한지식이부족하거나의사소통이불편한한국에거주하는외국인을포함한다 ( 이은애, 2008, 김윤희, 2012: 18, 재인용 ). 박금식 하정화 이혜주 (2011) 는개인의취약성을고려하지않을때, 재난의원인을모두외부탓으로돌리면서, 사람들이지닌자율성을무시한다는단점을지니고있다고주장한다. 따라서재난의원인에있어서사회적취약성을강조한다. 이시각은재난을 사회구조와외부요인과의관계에따른맥락적인결과 로설명한다 ( 박금식외, 2011: 11). 이관점은재난을불가항력으로보지않고, 재난을예방하고대비하기위한인간의활동에정당성을부여한다는장점이있다. 예를들어, 사회적취약성은그사회가방재에투여할수있는능력으로서의경제력, 사회구성원이가지고있는관계망과신뢰등사회적자본등으로인해기인하며, 이러한취약성은외부요인으로서의위해라는위험요인과결합하여재난으로발전한다 ( 박금식외, 2011: 12). 허라금 (2012) 의연구에서는젠더관점에서재난을살펴보기위해서는사회적취약성으로접근할필요성이있다고주장한다. 재난을사회적취약성에대한연결된과정으로보고, 재난의원인을사회구조와외부요인과의관계에따른맥락적인결과로파악한다. 이에따라내부요인에의해키워진사회적위험이폭발하는것이재난이고, 외부행위자는재난의근본원인이아니라사회적맥락과관련된재난촉진자가된다. 이와같이사회적취약성을강조하는관점은재난을더이상불가항력적인것이아니라는점에의미부여하며, 재난을예방하고대비하기위한인간의활동에정당성을부여한다 ( 박금식외, 2011: 11~12). 요컨대재난에대한취약성이란사회적역동성 (social dynamic) 을지닌개념으로서살펴보아야한다. 즉, 젠더, 계급, 인종, 문화, 민족, 연령, 권력관계등에고착된것으로인지해야할필요성이있다 (Enarson et al., 2007: 131). 아래의 [ 그림 Ⅱ-1] 은재난발생에대한사회적취약성에대한도식화한것이다.
Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 19 [ 그림 Ⅱ-1] 위해와취약성으로인한재난의발생 3) 2. 재난발생단계별성인지적대응전략 재난은모든사람에게동일한피해를미치는것이아니라, 사회적으로취약한집단에게피해를입힐가능성이더높다. 그럼에도불구하고기존의재난연구는재난피해가사회적집단에따라달라질수있다는점은크게주목하지않았다. 재난으로인한위험은젠더, 인종, 계층, 연령등에서취약한계층일수록더욱크다. 여성의경우재난및위험에대한취약한반면위험에서회복하는능력은낮다고알려져있다 (Byrne, 1995). 또한재난의피해를완화하고그로부터회복하기위한여러과정에서남성과여성의욕구는차이가있다. 예를들어, 현재와같이남성과여성을구별하지않는재난구호물자의배분은영유아를동반한여성에게훨씬불리하다. 위와같이재난발생으로인한피해와복구및지원과정에서남녀간의차이의발생은그들이속한집단과젠더관계를드러내는다양한요인들간의상호관계로부터기인한다 3) 안혁근외 (2009: 17), 박금식외 (2011: 12) 재인용.
20 재난피해여성에대한복구및지원방안 (Ariyabandu, 2009: 5). 재난으로인한성별간피해의차이가사회구조적원인에의한것으로볼때, 재난피해자들을위한복구및지원방안은성인지적접근이요구된다고할수있다. 그러나재난약자에대한다양한사회과학적연구가진행되었음에도불구하고, 젠더는그동안재난피해에영향을미치는주요요인으로서충분한관심을받지못하였다 (Bolin et al., 1998: 27-28). 또한젠더를고려한연구들은인구학적차원에서젠더 차이 에대한기본적정보만을제공해왔다 (Fothergill, 1998: 11-12). 따라서이후의재난에대한연구에있어서성인지적관점으로분석한연구가필요하다. 학문적인논의는아니지만, 재난에대응하고피해자들을지원하는데젠더를고려해야한다는주장은이전부터있어왔다. 젠더와재난 (Gender and Disaster) 에대한고려는 1995년 UN 북경세계여성회의 에서시작되었다. 이회의에서는 1990년대후반부터전지구적으로증가한재난에대해논의하였다. 이를계기로자연재난 ( 홍수, 폭풍, 전염병, 이상고온, 지진, 산불, 가뭄, 지질변동, 화산폭발, 해일등 ) 으로인한피해에대해성인지적으로접근하고자하는논의가확산되었다. 이논의의중심내용은재난예방, 발생및복구과정에서성별을고려할필요가있음을강조한것이다. 재난에서구조된개인은대피소생활이나복구과정중에 2차적으로생명을잃거나심각한정신적스트레스가유발될수있음을지적하면서이과정에서성별을고려한접근이필요하다는주장이제기되었다. 위의논의와같이재난과관련하여성인지적관점을적용한사례와유의사항을살펴보면, < 표 Ⅱ-1> 과같다. < 표 Ⅱ-1> 재해발생단계별성인지적관점의적용및유의사항 구분 재해예방정책 내용 재해피해시남녀의요구는대상별 ( 고령자, 장애인, 외국인, 어린이, 여성, 특히임산부등 ) 로차이가있음 방재계획및방재지식의보급, 방재조직, 훈련등에여성의참여가필요함 장애인, 고령자, 외국인, 모자가정, 부자가정에대한배려가필요함
Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 21 구분 피난행동과재해현장에서의응급대책 재해대피장소에서의지원 생활재건, 주택재건등의지원 재해시와복구과정에서의여성의역할 내용 재해약자로서의여성 - 가사등으로가정내에있는시간이많음. - 재해시에돌봐야하는고령자혹은어린이들이있음 - 수영에서툴고, 나무에오를수없는여성이많음 - 임산부도해당됨 특히개발도상국에서는사회규범 종교적제약이따름 - 의복이신속한대피를방해함 - 비상시남편의귀가를기다려야함 - 구조대남성과의접촉, 대피소에서남성과의동석이허용되지않음 - 문자로된정보를입수하거나독해하는데어려움이있음 육아지원 : 관련물품의우선제공, 수유 어린이방등전용공간필요 생리용품의필요성 목욕, 화장실, 빨래건조공간등다양한프라이버시배려 여성의사파견 미용사파견 성범죄방지를포함한안전확보및범죄대책마련 봉사단여성의안전배려 임산부, 고령자등의가설주택우선입주 도움이필요한신체장애자에대한대응 여성의직장신분확보 융통성있는직장의배려 : 재해피해남녀의노동시간, 육아, 남성의육아휴직등 우선적구직알선 모자가구, 부자가구에대한배려 여성은지역사정에능통하며피해자구제및지역정보작성에기여함 대피소생활지원에기여함 출처 : 전기택외 (2012). 국가승인통계의성인지통계생산현황분석및확대방안연구. 여성가족부연구보고서 2012. p. 30에서재인용. 주 : 이연구에서는기본적으로 재난 이라는단어를사용하지만, 다른연구에서 재해 라는단어를사용한경우단어를그대로두단어간일반적인단어의의미는비슷하다. 위 < 표 Ⅱ-1> 을바탕으로재해 ( 난 ) 발생단계별성인지적관점의적용및유의사항을항목별로살펴보면첫째, 재해 ( 난 ) 예방정책과관련해재난피해시남녀의요구는차이가있으며방재계획및방재지식의보급, 방재조직, 훈련등에여성의참여가필요하다는내용이포함되어있다. 특히, 장애인, 고령자, 외국인, 모자가정, 부자가정에대한배려가필요하다는점이강조되었
22 재난피해여성에대한복구및지원방안 다. 둘째, 재해 ( 난 ) 행동과재난현장에서의응급대책과관련해서는재해 ( 난 ) 약자로서의여성에대한내용이담겨있다. 셋째, 재해 ( 난 ) 대피장소에서의지원과관련해관련물품의우선제공이필요한육아지원과수유실과어린이방등전용공간이필요하다. 생리용품이필요하고목욕, 화장실, 빨래건조공간등다양한프라이버시에대한고려가필요하다. 여성의사, 미용사파견이고려되어야하고성범죄방지를포함한안전확보및범죄대책이마련되어야한다. 또한, 피해자뿐만아니라봉사단여성의안전에대한배려를고려해야한다. 넷째, 생활재건, 주택재건등의지원에있어임산부, 고령자등이가설주택에우선입주하여야하며도움이필요한신체장애자에대한신속한대응이있어야한다. 재해 ( 난 ) 로인해여성들은남성들보다상대적으로더높은고용불안정을경험할수있다. 그러므로여성의직장인신분을확보하기위한노력과재난피해남성과여성의노도시간, 육아및남성의육아휴직등에서융통성있는직장의배려가필요하다. 여성의구직알선에대한우선권과모자가구, 부자가구에대한배려가필요하다. 마지막으로재해 ( 난 ) 시와복구과정에서여성의역할과관련해여성은지역사정에능통하고피해자구제및지역정보작성에기여할수있고대피소생활지원에기여할수있다는점을담고있다. 3. 성인지적관점에서본재난과위험평가및재난후욕구평가의척도 재난위험은일상생활을하는어느순간에도닥칠수있다. 위험에대한인식은재난위험관리와감소를위한필요조건이다. 위험감소의핵심은위험에대한평가이다 ( 이하위험평가 ). 위험평가란재난경감을위한정책과조치들이적절하고성공적으로이루어지기위해요구되는하나의단계이며, 위험의특성과정도를결정해주는방법론이다. 이는잠재적인위해 (hazard) 가인명이나재산, 생계, 환경에어느정도피해를줄수있는지와각요소들이얼마나취약한지를평가하는것이다. 이러한평가에는물리적, 사회적, 경제적환경
Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 23 적요인및결과를포함해서전반적인위험에대한양적인이해와질적인이해가요구된다. 재난위험은잠재적으로손해를입히는사건이나현상 ( 위해, hazard) 그리고위험에노출되었을때받아들일수있는정도 ( 취약성, vulnerability) 의두가지요소에의해증가되기도하고감소되기도한다. 예를들어허리케인이나지진과같은자연재난이발생하였을경우재난자체의강도뿐만아니라위해에노출된사람들의대처능력과취약성에따라위험이커지기도하고작아지기도한다. 결국위험의부정적인영향은위해의강도, 위해에노출된사람들의취약성과대처능력의영향을받는다고할수있다. 남성과여성의성별차이와불평등성은위해에노출된사람들의취약성과능력에긍정적인영향을미치기도하고부정적인영향을미치기도한다 (UNIDR, UNDP & IUCN, 2009: 34-35). 위험 = 위해요인 성별취약성 성별위험대처능력 이와더불어모든사람들이똑같이위험에노출된다고해도남성과여성은서로다른삶의경험으로인해서위험에대한인식에있어서차이가난다. 예를들어지진이나홍수, 쓰나미와같은갑작스러운자연재난이발생하였을경우에도여성이처한사회경제적제약이나성별역할때문에사망이나상해의피해율이더높을수있다. 실제로 1991년인도에쓰나미가발생했을때, 여성들은남성들에비해서수영을더잘못하였고, 평소에입던길고치렁치렁한의복때문에빠른이동에제약이있었기때문에더많은사망자가발생한것으로보고되기도했다 (UNIDR, UNDP, & IUCN, 2009: 36). 그리고여성은가사등으로가정내에있는시간이길고재난이발생할때가족구성원중에는돌봄을필요로하는고령자또는어린이들이있다. 특히개발도상국에서는여성이집밖의외부로이동하는것에대한사회규범과종교적제약이존재하고, 구조대남성과의접촉, 대피소에서남성과의동석이허용되지않는경우도있다. 가령비상대피령이내렸을때여성들은대피하
24 재난피해여성에대한복구및지원방안 지않고남편이나아이의귀가를기다려야하는경우도있다. 아프리카지역등의개발도상국에서는가뭄이나토양오염과같이서서히발생하는재난이발생했을때식량이나연료, 의약품등의구호물품이부족하게되면가족의남성위주로구호물품을배정하기도한다. 위에서논의한여러가지이유들로인해 2006년인도네시아와스리랑카에서쓰나미가발생했을때남성생존자가여성생존자의 3-4배가량많았다 (UNIDR, UNDP, & IUCN, 2009: 37-38). UN(2009) 에서는재난평가에있어서성인지적평가체크리스트를네단계로나누어제시하고있다. 첫째, 위험에대한판단 (Identifying Risks) 을체크해야한다. 이과정에서남성과여성모두의참여가가능한단체들을조사하고, 남성과여성이모두참여하는단체들을위해에대한협의회에참여시켜야한다. 둘째, 취약성에대한결정 (Determining Vulnerabilities) 이다. 취약성을판단함에있어남성과여성모두의참여를권고하고있다. 물리적 사회적 경제적 문화적 정치적 환경적취약성이젠더별로어떠한차이를지니고있는지명확히구별하고, 젠더별재난피해경험을역사적으로분석하여성별취약성을결정한다. 셋째, 능력을판단 (Identifying Capacities) 하는것이다. 이는남성과여성이수행한특정기능, 역할, 책임성을파악하고젠더별로특화된구조를파악하여분석에포함시키는것을의미한다. 넷째, 허용가능한위험수준을결정하는것 (Determine Acceptable Levels of Risk) 이다. 성인지적자료를수집하여위험의수용수준을평가하고, 젠더구별적인위험영향및취약성그리고능력을파악하는것을의미한다. 유엔개발계획 (UNDP, United Nations Development Programme, 2010) 은재난후에피해자들이지닌욕구를파악함에있어성인지적관점에서접근해야할것을주장하였다. 그래서 UNDP는재난후욕구평가수행에있어서의성인지적행위지표를제시하고있다. 이지표에서는 성인지적평가 (Gender-aware Assessment), 성인지적결과물분석 (Gender-aware Analysis of Finding), 결과물비준 (Validate Findings) 이라는세단계를제시하고있다 (UNDP, 2010: 10). 첫째, 성인지적평가단계에서는, 젠더전문가혹은중심인물을평가원으로참가시킬것, 여성들이평가원으로활동할것, 단일한성 (Single-Sex) 과다양한구성원으로이루어진집단, 여성및소수자들을위해서일하거나이들이구성
Ⅱ. 여성과재난에대한이론적고찰 25 원인 INGO, NGO들과협의회를개최할것등을제시하고있다. 둘째, 성인지적결과물분석에있어서특정성 (sex) 이나연령의인구학적자료들을검토하여그자료를공사영역에서의여성과남성의역할과연관짓고, 그것이취약성에영향을미치는과정및구조를분석하도록한다. 이와더불어여성, 소녀, 소년, 남성들의서로다른욕구, 능력, 취약성, 우선사항등을파악할것을제시한다. 셋째, 결과물비준에있어서도여성, 젠더, 청소년, INGO 와 NGO를위해일하는정부각료들과기관들과함께할것을권고하고있다. 4. 성인지적관점에서본재난복구과정 4) 2012년일본국립여성교육센터가주관한 재해복구와젠더 국제심포지엄에서는재난발생과복구과정에서성인지적관점의도입이필요하다는점이지적되었다. 여성은어린이, 고령자, 환자, 장애인에대한돌봄책임을지고있는경우가많아자연재난및인적재난이발생했을때영향을받는가크다. 그러므로피해복구시여성에대한지원을우선적으로행하고이들을위한자원을먼저배치해야한다. 그런데실제여성에게돌봄역할이집중되는반면여성을지원하기위한자원은감소됨을지적한다. 이러한결과로재난이발생하면여성의사망률이높아지는결과가나타난다. 이러한사항을고려할때재난이발생했을때구호와복구프로그램이효과적으로작동하기위해서는여성의요구와현실을반영한재난관리프로그램이필요하다는주장이제기되고있다. 4) NWEC, 2012. 2. 24, NWEC 男女共同参画統計ニュースレター, No.8, pp. 7-9, 전기택외 (2012), 국가승인통계의성인지통계생산현황분석및확대방안연구 에서재인용.
Ⅲ 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 1. 국제기구의성인지적재난관리체계 29 2. 국내의재난관리체계 31 3. 국내외의재난관리현황 33 4. 국내외의재난관련통계현황과변화 47
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 29 1. 국제기구의성인지적재난관리체계 재난위험경감에있어서의성주류화전략 (Mainstreaming of Gender Perspectives into DRR) 이란위험관리전략의수립은남성과여성이처한사회적, 경제적, 문화적상황에대한분석에입각해서해야한다는것이다. UN 여성지위위원회에서는재난대응및복구시여성의역할을인정해야한다는결의안을채택하였다. 이를위해서재난이발생했을때성별로분리된자료를집계하고, 그에따른적절한대응을할것을권고하였다. 2009년도북경에서는젠더와재난위험감소에대한국제회의가개최되어 43개국에서 200여명이참가해성인지적재난위험감소에관한국제협약을위한뻬이찡아젠다 (Beijing Agenda for Global Action on Gender-Sensitive Disaster Risk Reduction) 를결의하였다. 이결의는재난위험감소는각국이처한사회경제적발전과분리해서볼수없으며, 이에대한국제적인협조가필요하다는것을보여준다. 이후 UN의산하기구들중주로유엔개발계획 (UNDP) 과재난감소를위한국제전략기구 (UNISDR, The United Nations Office for Disaster Risk Reduction) 가재난위험감소에있어서의성주류화정책을시행하는국가들을지원하고있다. 2008년 63차총회에서는재난감소를위한국제전략기구 (UNISDR) 가재난경감전략을수립하고시행하는데있어서여성의목소리를반영하고입장을드러내도록권고하였다. 이에재난감소를위한국제전략기구 (UNISDR) 는 1) 효고결의안 (The Hyogo Framework) 의목적을달성하는데있어서성평등성의중요성과필요성을강조하고, 2) 재난경감에서성평등성을증진하기위해서남성 여성의교육및동원하며, 3) 재난경감정책과프로그램을개발하기위한지침과실천전략을개발한다는세가지영역에초점을맞추고있다. 아울러 2005년위험감소를위한세계회의에서 168개국이결의한효고결의안 (The Hyogo Framework) 은조기경보와정보관리, 교육과훈련을포함하는모든재난위기관리정책과계획수립및의사결정과정에젠더관점을통합해야할것을밝히고있다.
30 재난피해여성에대한복구및지원방안 < 표 Ⅲ-1> 성주류화관점에서의재난관련회의및정책 수준 국제적수준 (International Level) 지역적수준 (Regional level) 국가적수준 (National Level) 관련회의및정책 2001 UNISDR(United Nations International Strategy for Disaster Reduction) 와의협력하에 젠더관점에서의환경유지와자연재해감소 에관한전문가협의회 (Expert Group Meeting) 구축 2007 UNDP 2008-2011 성평등전략에서 8 개의재난관련아젠다발표 2008 젠더평등과재난위험에관한토론 (The Platform of Gender Equality and Disaster Risk) 2008 UNISDR 63 차총회 2009 젠더와재난위험경감을위한뻬이찡국제회의 (The International Conference on Gender and Disaster Risk Reduction in Beijing) 아프리카지역 : 재난위험평가와발전을위한지역개발의실무지침과가이드라인 (Regional Plan of Action and Guidelines for Mainstreaming Disaster Risk Assessment Into Development(2009)) 아시아태평양지역제 2 차위험감소를위한아시아각국의장관회의 (2007) 2007 남아시아지역연합결성 (South Asia Association for Regional Cooperation(SAARC)) 2007 라틴아메리카제 1 차성평등과위험관리에대한지역회의 (The First Regional meeting on Risk management and Gender Equity in 2007) UNDP 카리브위험관리발의 (UNDP Caribbean Risk Management Initiative project) 2004 118 개국중 19 개국에서 UNISDR 에보고서제출 2007 62 개국중 10 개국에서재난경감을위한국제회의첫번째분과에서여성과재난의문제를다룸 2009 62 개국중 52 개국에서 HFA Monitor 에입각한새로운보고서제출 출처 : UNDP(2009). Making Disaster Risk Reduction Gender-Sensitive 를참고로재작성 이에국가적수준에서젠더관점을반영한위험감소전략을넘어서각대륙수준에서국가간협력체계가구축되기시작했다. 아프리카에서는재난위험평가와발전을위한지역개발의실무지침과가이드라인 (Regional Plan of Action and Guidelines for Mainstreaming Disaster Risk Assessment into Development(2009)) 을발표하였고, 아시아태평양지역에서는 2007년에아시아각국의젠더를고려한재난경감정책실시를촉구하기위한 아시아태평양지역제2차위험감소를위한아시아각국의장관회의 를개최하였다. 회의에서는 각국정부는여성이재난위험을줄이는데있어서중요한역할을수행할수있다는것을인식하고재난위험감소에있어서성주류화문제를다루기위한노력을할것 을권고하
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 31 고있다. 라틴아메리카의경우는 2007년에 제1차성평등과위험관리에대한지역회의 를개최하였다. 이회의에서는위험관리를성인지적관점에서시행하기위한지식경영프로젝트를시작하였다. 반면에유럽의경우는재난경감정책에성별차이를고려한뚜렷한성과를내고있지않다. 한편개별국가들은유엔개발계획 (UNDP) 와의협력하에자국어로된정책가이드라인을발간하기도하였다. 예를들어, 인도의경우 평등한파트너로서의여성 : 재난위기관리프로그램의젠더차원-바람직한실천전략모음집 을발간하였다. 2. 국내의재난관리체계 가. 국가적차원의재난관리체계 1) 중앙재난안전대책본부 인명이나재산피해의규모가커서국가적차원에서범정부적대응을해야하는경우안전행정부장관을본부장으로하는중앙재난안전대책본부를구성한다. 이는대규모재난의예방, 대비, 대응, 복구등에관한사항을총괄하여조정한다. 또는재난이발생했을때필요한조치를위해사전에구성되고한시적으로가동되는조직이다. 중앙재난안전대책본부는자연재난 5) 일경우는소방방채청에서, 사회재난 6) 일경우안전행정부에서운영하고있다. 중앙재난안전대책본부의주요기능은주요대책수립및추진, 지방자치단체및관계부처의대응활동지원및대응일원화이다. 즉, 중앙재난안전대책본부는재난에대응할수있는대책을마련하고, 자원동원과예산지원, 부처별역할을분담하는등의총괄적이고업무를조정하는역할을한다. 특히중앙재 5) 자연재난은태풍, 홍수, 홍우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 낙뢰, 풍랑, 황사등자연현상으로인하여발생하는재해를의미한다. 6) 사회재난은 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고등대규모피해와에너지 통신등국가기반체계마비, 감염병및전염병확산으로인한피해 를의미한다. 종전에사용하던인적재난이라는용어는 2014 년 2 월 7 일부터사회재난에통합하였다.
32 재난피해여성에대한복구및지원방안 난안전대책본부는태풍, 지진등자연재난이외의재난이발생하여주무부처의장소속하에설치되는중앙사고수습 ( 대책 ) 본부와유기적인연계를통한협력구조를가지고있다 ( 나채준 박광동 김은정, 2013: 13). < 표 Ⅲ-2> 재난의정의및수습체제 구분대상근거법수습체제 재난 - 사회재난 : 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고등 - 자연재난 : 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 가뭄, 낙뢰, 지진, 황사, 적조등 재난및안전관리기본법 중앙안전관리위원회 ( 위원장 ; 국무총리 ) - 안전정책조정위원회 ( 위원장 : 안전행정부장관 ) - 중앙재난안전대책본부 ( 본부장 : 안전행정부장관 ) - 중앙사소수습본부 ( 본부장 : 주무부처장관 ) - 중앙긴급구조통제단 ( 단장 : 소방방재청장 ) 출처 : 나채준 박광동 김은정, 2013: 13 나. 유형별재난관리체계 1) 개요 유형별재난관리체계는정부가지정한재난유형에대해직접적인책임을가지고있는재난관리주기관 ( 부처 ) 이해당재난에관련된다른기관들과의협력을통해재난의예방, 대비, 대응, 복구에관한활동을수행하는체계를의미한다. 재난의유형에따라재난관리주관기관, 재난과관련되어있는유관기관, 재난관리실무기관으로구성하여운영한다. 그러나유형별재난관리체계의주관기관의책임하에재난관리활동을수행하더라도전국적범위또는주관기관의역량을초월한피해와상황이발생하는경우범정부차원의대응과지원이필요하다는점에서유형별재난관리체계는위의범정부차원의의사결정및총괄, 조정등의기구와유기적으로연계하여보완, 협력적으로운영한다 ( 나채준 박광동 김은정, 2013: 14-15).
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 33 2) 중앙사고수습본부안전행정부에서는재난이나사고가발생할경우재난을주무하는주무부처와지방자치단체에서초기대응을할수있도록중앙사고수습본부를운영하고있다. 각재난에대처하는주무부처는자연재난이나화재등의재해는소방방재청, 환경오염사고는환경부, 감염병은보건복지부등이다. 다. 지역별재난관리체계 1) 지역별재난대책관리가 ) 지역재난안전대책본부 재난이발생한지역의지방자치단체장을지역재난안전대책본부장으로하여중앙재난안전대책본부와같은형태로운영한다. 단, 조직및실무반편성은각지역에맞게조정하여운영할수있다. 나 ) 지역구호센터 재해구호법 제8조및시행규칙제7조, 제 8조에의하여지역구호센테를구성할수있다. 지역구호센터의구성은재해구호팀인원과는중복되지않게구성하며, 재해구호물자운송과배송을위해필요한인력은지역자율방재단등자원봉사단체의인력을활용하고자원봉사자급식등의소요경비는재해구호기금에서지급하는것을원칙으로한다. 3. 국내외의재난관리현황가. 재난예방 국내의경우재난을예방하는단계에서는다음과같은것들이여성의취약성에해당한다. 여성들은상대적으로재난대비훈련에참여하는비율이낮으며, 남성에비해상대적으로안전실습교육을받는비율이낮다. 2014년의한
34 재난피해여성에대한복구및지원방안 조사에의하면심폐소생술관련교육이수나소회기사용관련교육의경우남성에비해서여성이교육을받아본경험이낮았으며, 여성중에서도전업주부가낮은것으로나타났다. 또한화재등비상시에대피능력이부족한사람역시여성과전업주부인것으로나타났다 ( 현대경제연구원, 2014: 3). 즉, 전반적으로여성은재난을대비하는과정에서어떻게대피하고대응할수있는지에관한지식및훈련이부족한실정이다. 특히공적인영역에서의활동이부족한전업주부들의경우교육과훈련의부족은절대적이라고할수있다. 한편재난관련연구기관들은재난이발생한경우적절한대피를위해재난약자를설정하고이들을위한기술을개발해왔다. 그러나재난약자에해당하는집단은어린이, 장애인, 고령자이며여성은유일하게임산부만을포함하고있다. 임산부는재난이발생했을때행동기능, 그중에서도이동성이부족하기때문에재난상황에서긴급하게대피해야할때이들을도와줄지원자를확보해야한다고밝히고있다 ( 오금호 박소순 유병태 정소영, 2013: 57). 구체적으로어린이, 고령자, 장애인등의안전약자에대하여고유인식카드 (RFID) 제공, 화재등의재난발생시신속한대피를위한대피보조기구개발, 장애인을위한안전교육콘텐츠개발등을제시하고있다 ( 오금호외, 2013: 67-82). 그러나재난약자를고려한다양한기술개발시도에도불구하고성인지적관점에서여성의취약성을고려한기술개발시스템이나안전대비책은현재까지는미비한상태이다. 나. 재난대응 (Response) 재난이발생한경우재난으로인해직 간접적인피해를경험하는사람들이발생한다. 이들이경험할수있는직 간접적인피해는다음과같다. 직접적인신체손상이나생명의위협, 직업상실이나직업능력을상실하는경우, 재난의정도에따라충격과위기감같은심리적문재발생, 재난이후의법적문제, 재난에따른물질적피해, 주거손상의경우등이다 ( 최남희, 2006: 11). 위의피해들중의대부분은재난직후에대응조치가필요한부분이다. 즉, 재난대응은재난발생직후사후단계이며, 재난이발생했을경우인명을구조하고재산을보호하는일련의활동을의미한다 ( 나채준 박광동 김은정,
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 35 2013: 9). 재난및안전관리기본법 에는재난대응으로서응급조치 ( 제6장제1절 ) 과긴급구조 ( 제6장제2절 ) 등을규정하고있다 7). 1) 재난구호가 ) 구호실시 1 지원개요각구호기관은가족수, 피해정도, 구호하여야할사람을확인한후구호를실시한다. 이과정에서긴급을요하거나그확인에장기간이필요하면구호를행한후에이를확인할수있다. 이에대해 재해구호법 제7조 8) 에는구호기관은재해로인하여이재민이발생한때에는전체재난발생상황을파악하기전이거나, 재해발생이진행중인때에라도안전행정부령이정하는기준에따라지체없이응급구호를실시하고, 그재해의상황과재난구호의내용을소방방재청장에게보고하여야한다. 2 여성의취약성이때재난의피해자들은재난구호물자를지원받고대피소등의임시거주시설에거하게된다. 그런데여성들중에서임산부등이동이불편한사람들은직면한재난을재빨리피할수없는상황이발생하게된다. 그러므로이들에게정확한정보가긴급하게전달하게되어야할필요가있다. 예를들어, 대형화재가발생하는경우정확한화재발생장소및간단한상황설명, 대피요령등을 긴급통보앱 을통해여성들에게정보를전달할수있다 ( 오금호외, 2013: 62). 7) 출처 : 법제처국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html) 8) 출처 : 법제처국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html)
36 재난피해여성에대한복구및지원방안 나 ) 재해구호물자지원 1 지원개요응급구호물자 9) 는일시대피자및주택침수 반파이상피해이주민에대해응급구호세트를 1인별로각 1세트씩지급하고취사구호세트는 1세대 4인당 1세트를지급하는것을원칙으로한다. 응급 취사구호세트를지급할때에는구호세트종류별로구성된해당개별구호물품 ( 생수, 쌀, 부식류, 부탄가스, 치약 물티슈등 ) 을반드시함께지급한다. 그밖에이재민의피해정도및가족수를감안하여생활필수품 ( 분유세트, 기저귀, 모기약등 ) 을지급한다. 응급구호물자의경우여성용과남성용구호세트가분리되어있으나안에포함되는물자의내용은동일하다. 2 여성의취약성재난이발생한직후재난의피해자들을위해응급구호물자가지원된다. 그런데응급구호물자를지원하는과정에서성별차이로인한여성의취약성이드러나는경우가발생한다. 재난이발생하면기본적욕구를위한자원이부족해지고, 일시적으로사회적질서가무너질수있다. 그결과물적자원인응급구호물자를위한개인간의경쟁이심화되고, 현존하는형태의젠더차별 (Gender Discrimination) 이악화되어차별이새로운형태로나타날수있다 (Neumayer & Plümper, 2007: 553). 재난이후에자원을위한경쟁에서여성의취약성이드러날뿐아니라배분하는과정에서도여성의취약성으로인해차별이발생할여지가있다. 재난전문가들에의하면많은국가에서구호물자는거의남성들이모으고관리하며, 이과정에서여성의필요와능력, 경험은체계적으로배제된다 (Neumayer & Plümper, 2007: 555). 즉, 응급시에피해자들에게필요한것이무엇인지를결정하는사람은주로남성이며, 여성에게필요한물적자원은무엇이며, 어떠한방식으로물자를배분하는것이재난여성에대한이차피해를줄일수있는지에대한배려가부족한것이다. 예를들어, 여성의경우필요에따라여성용품 9) 더자세한내용은 4 장. 재난관련주요법률현황및문제점의 < 별표 -1> 참조.
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 37 이필요한경우가발생한다. 이때여성에게물자를배분하는사람이남성인경우여성은불편함을느낄수있다 (Fumie, 2012: 267). 그러므로응급구호물자를배분하는담당자와자원봉사자의경우남성과여성을적절히배치하여남성과여성모두불편하지않을수있도록해야한다. 다 ) 임시주거시설지원 1 지원개요구호기관은이재민이발생하는즉시지정된임시주거시설중사용이가능하고가까운곳으로안내하여신속히보호하도록조치한다. 지진이나침수, 건축물붕괴, 화재, 방사능오염과같은대규모재난이발생하는경우라이프라인 (Lifeline) 의단절과가옥파괴등으로인해거주지에서의생활이불가피해진다. 이때대량으로발생한이재민들을일시적으로긴급수용하기위해임시주거시설을개설한다. 임시주거시설은인근안전지대에위치한학교, 체육관, 주민회관등과같은공공시설물을이용한다. 대규모재난을당한경우임시주거시설은많은수의이재민들을한꺼번에수용한다. 이때이재민들의연령과성별을구별하지않고같은공간에배치한다 ( 이호승, 2013: 135-137). 2 여성의취약성임시주거시설이나대피소는대부분남성중심으로운영되고있으며, 그결과로인해여성의고유요구사항에대한배려가부족하다 ( 이호승, 2013: 134). 임시주거시설에서여성이경험할수있는어려움은다음과같다. 여성이빨래를말릴수있는장소가확보되어야한다. 예를들어, 지난 2011년의동일본의후쿠시마지역에서의쓰나미와원전사고이후대피소에는초기에세탁기가공급되지않았으며, 이경우빨래에어려움을겪었다. 이후에세탁기가공급되었으나건조기는공급되지않아서여성들이공공장소에서자신의속옷을말리는것에대한어려움을토로하였다 (Fumie, 2012: 269). 한편유아인자녀와동행한여성의경우자녀를돌보는과정에서임시주거시설에서어려움을겪을수있다. 예를들어, 임시주거시설에수유를위한공간
38 재난피해여성에대한복구및지원방안 이마련되어있지않은경우또는기저귀교환과아이의울음소리로인해다른사람을방해하는경우여성들은대피소생활에어려움을겪는다. 대피소생활이장기화되는경우여성들은개인적공간을확보하기가어렵다. 그렇기때문에대피소에서여성들은담요를덮어쓰거나화장실을이용하여옷을갈아입는등의열악한환경에놓이게된다. 이렇듯대피소생활이장기화되면개인의사생활이침해될가능성이높아지며이로인해스트레스가증가한다. 이중에서도여성성에대한존엄성은침해되기쉽다 ( 이호승, 2013: 134-137). 그렇기때문에개인의프라이버시를보장할수있도록공간을배치하고필요에따라구조물을설치하는것을임시주거시설에서여성의취약성을보호할수있는한방법이될수있다. 아래의그림들은동일본대지진발생시미야기현오나가와쵸소재학교에서설치된파티션구조물이다 ( 이호승, 2013: 140-141). 아래의 [ 그림 Ⅲ-1] 과 [ 그림 Ⅲ-2] 는개인단위별, 혹은가족단위별로사람이앉아있는키정도의높이로구역별로파티션을설치한것이다. 각각의파티션에서재난의피해자및유가족들이누워서쉬거나음식물을섭취할수있다. 또한가족별, 개인별짐이나물건들을옆사람의짐들과분리하여보관할수있다.
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 39 출처 : Msn Sankei Phito, 2011. 4. 5., 이호승, 2013, p. 140 에서재인용 [ 그림 Ⅲ-1] 골판지파티션이설치된대피소 : 동일본대지진 출처 : Msn Sankei Phito, 2011. 4. 5., 이호승, 2013, p. 140 에서재인용. [ 그림 Ⅲ-2] 텐트형파티션이설치된대피소 : 동일본대지진
40 재난피해여성에대한복구및지원방안 출처 : Msn Sankei Phito, 2011. 4. 5., 이호승, 2013, p. 141 에서재인용. [ 그림 Ⅲ-3] 재난구호시설내프라이버시보호및안심할수있는환경을위한 1 인용구조물 위의 [ 그림 Ⅲ-3] 은여성들이임시주거시설에서탈의를하거나영아에게수유를할때유용하게사용할수있는구조물이다. 이러한구조물들을설치함으로써피해여성및여성유가족들은좀더안전하다고느낄수있으며, 개인의사생활을보호받는다는인식을가질수있다. 2) 재난심리지원 가 ) 개요 재난심리지원이란재난경험자 10) 의심리적고통을완화시켜외상후스트레 10) 재난이발생하여직접피해를입은당사자를비롯하여피해자가족, 목격자및재난현장에서구호 봉사 지원 복구활동에참여하는자를의미한다.
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 41 스장애 (PTSD: Post Traumatic Stress Disorder) 로의진행을예방하고사회적응능력을향상시키기위한일련의활동이다. 외상후스트레스장애 (PTSD) 는재난이후에악몽으로트라우마를재경험, 반복되는사건생각과장면, 심리적망연자실, 세계와의단절추구등의증상을보이는것을말한다. 재난심리지원을위해서소방방재청은매년재난심리지원계획및지침을수립하고각지방자체단체에전달한다. 각지방자치단체에서는이를바탕으로시 도자체계획을수립하고시행한다. 관련예산을민간위탁사업비로편성하고, 각재난심리지원센터에서예산집행에어려움이없도록행정적인지원을하도록하고있다. 재난심리지원센터에서는재난심리지원전문가인력풀을구성하여운영하고있다. 나 ) 재난발생이후대응단계재난이발생했을경우 재난및안전관리기본법 시행령제 73조의2( 재난피해자에대한상담활동지원절차 ) 11) 에의해안전행정부장관또는소방방재청장과지방자치단체의장이재난심리상담활동지원계획을수립하고시행하도록되어있다. 재난이발생했을경우소방방재청은다음과같은역할을한다. 첫째, 재난심리지원계획을수립하고지자체로하여금계획을실시하도록지시하며추진실태를점검하고, 추진상황을보고하도록되어있다. 둘째, 모니터링등을통해수집된재난경험자발생정보를해당시도에제공하고, 필요성을검토하여활동계획을수립하도록조치한다. 셋째, 재난심리지원활동이제대로이루어지고있는지등을감독하고현장을점검하고독려한다. 넷째, 재난심리지원활동실적을관리하고취합하여보고한다. 지방자치단체의역할은다음과같다. 첫째, 소방방재청의시달에따라활동계획을수립하고통보한다. 또한자체정보수집및발굴등을통해재난심리센터를제공하거나활동계획을수립하고통보한다. 센터요청등필요한자원을요청하는경우필요성등을검토하여활동계획을수립하고통보한다. 11) 출처 : 법제처국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html)
42 재난피해여성에대한복구및지원방안 둘째, 재난심리지원센터에대한행정지원을한다. 상담장소, 쉼터, 이동차량등지원센터요청사항에대해서적극적으로대응한다. 공공기관등타기관및단체에대한센터로부터협조요청이있을경우지원한다. 상담요원인력지원요청시타시도로부터지원하여조치한다. 셋째, 재난의피해자에게물품들을지원한다. 구체적으로쉼터나전화기, 라디오등필요물품을제공한다. 또한급식, 급수, 생필품등구호품을지원한다. 재난심리지원센터는재난의규모와특성을분석하여지원대상자를결정한후상담팀을구성하여상담활동을전개한다. 이때상담을통해충격이심한고위험군을분류하여전문상담을실시할수있다. 어린이, 노약자, 장애인등으로구성되는취약계층은별도상담프로그램을운영할수있다. 재난경험자중어린이와노약자, 장애인을우선적으로지원하도록되어있다. 다 ) 성인지적관점의심리지원필요여성은남성에비해심리적으로재난에대해더취약하다는보고들이있다. 여성의심리적취약성으로인해재난이후여성의기대수명은남성에비해훨씬더낮아지는경향이있다 (Neumayer & Plümper, 2007: 551). 그럼에도불구하고여성은취약자나우선대상자로분류되어있지않으며, 여성에대한심리지원부분에대한대책은특별히다루어지지않고있다. 재난심리지원대상자중취약자에여성은포함되어있지않으며, 성별특성에관하여자세히기술하고있지않다. 그러나고위험군선발에대한지침에서여성과남성이재난이후불평하는방식의차이를기술하고있다 ( 배정이 최남희 김윤정 유정, 2010: 58). 이지침에의하면여성과남성은재난에따른반응이거의비슷하지만, 불평하는방식이다르다. 여성들은외상후스트레스장애, 불안, 우울증상을보이는반면, 남성들은알콜남용, 신체적호소, 적개심이나행동화와같은증상을보인다.
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 43 3) 재난응급구호가 ) 미국의재난의료지원체계미국은재난대책본부 (EOC, Emergency Operation Center) 가평상시에대비국장을담당자로하여실무인력 3-4명으로운영되고, 비상시에는발생지역자치단체장을본부장으로한재난대책본부 (EOC) 가편성되어재난시지역내재난현장지위체제인 ICS(Incident Command System) 를통해통제 조정하며자원지원업무를수행한다. 재난현장지위체제 (ICS) 는생명과자산, 환경을보호하는등재난을안정화하려는목적으로함께운영되는기관들의노력을지휘 통제 조정하는시스템을말한다 ( 위금숙외, 2009: 99-100). 이와더불어재난대책본부 (EOC, Emergency Operation Center) 는재난대응및복구를관리하기위한기관간조정및의사결정을위한중심조직이다. 즉, 총괄관리, 운용, 계획, 물류, 재정 행정등 5가지재난관리기능을수행한다. 요컨대재난현장지위체제 (ICS) 는현장에서의대응활동에책임을지며, 재난대책본부 (EOC) 는자치단체지역전반에걸친자원관리에대한책임을갖고있다 ( 위금숙외, 2009: 99, 111). 또한미국은국가사고관리시스템 (NIMS, National Incident Management System) 이라고하는통합관리체제를가지고있다. 이를통해재난이발생하기이전에전국적표준재난교육체계인국가재난응급의료전문가교육과정 (National Disaster Life Support, NDLS) 을통해재난대응을일원화했다. 또한대규모의재난의료지원팀 (DMAT) 을운용하고있다. 나 ) 일본의재난의료지원체계일본의응급의료체계는네단계의참가방식에의해각의료기관이참가하고있다. 먼저, 초기구급의료시설단계이며, 이는지역사회에서구급환자의의료확보를목적으로하고있다. 휴일야간급환센터 12), 재택당번의사제도 13), 12) 인구 5 만명이상의시에 1 개소, 인구 20 만명이상의시에서는인구 20 만명마다 1 개소를설치함 13) 지역사회별로재택당번을정하고진료를담당하게하는것을의미
44 재난피해여성에대한복구및지원방안 휴일및주야간진료제도가이에포함된다. 두번째단계는 2차구급의료시설이며, 입원치료를필요로하는중증환자의의료확보를목적으로한다. 병원군윤번제 14), 공동이용형병원 15) 이이단계에속한다. 세번째단계는 3차구급의료시설로서, 두부외상, 뇌졸중, 심근경색등중증구급환자를목적으로한다. 도도부현 ( 道都府縣 ) 단위의구명구급센터 16) 가포함된다. 마지막으로특수구급의료시설인데, 이는뇌신경외과, 신생아, 정신과, 심장질환, 화상센터가지정되어운영된다 ( 위금숙외, 2009: 167-168). 4) 재난대응에서의젠더관점적용필요성재난이발생한직후대응하는과정에서여성의필요와우선순위가채워지지않는경우, 여성은좌절감 (Frustration), 불편함 (Uncomfortable), 불안감 (Unsafety) 을느끼게된다 (Fumie, 2012: 268). 다. 재난복구 (Recovery) 및보상 (Compensation) 단계에서의성인지적관점의적용 재난복구및보상단계는재난관리의마지막단계로서재난이발생한피해지역을재난이전단계로회복시킬때까지의장기적인활동단계를의미한다 ( 나채준 박광동 김은정, 2013: 10). 이단계에서는피해조사및복구계획, 특별재난지역선포및지원, 복구재정및재난에대한보상활동을포함한다. 재난의복구단계에서의가장중요한점은다시같은재난이발생하지않도록예방하고재난으로부터의직 간접피해자들이일상생활을회복할수있도록하는근본적인대책마련이필요하다 ( 최남희, 2006: 11). 14) 휴일및야간의중증구급환자를대상으로광역시정촌 ( 市町村 ) 별로구역을설정하고수개병원이교대로진료하는것을말함 15) 복수의설립병원등의병원의일부를개방하여지역사회의협력하에운영하는것을의미 16) 연중무휴운영되며, 노령인구의중가등질병구조의변화에대한대처방안으로운영되는센터임. 인구 100 만명당 1 개소설치됨
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 45 1) 재난복구및보상단계에서의여성의취약성가 ) 의사결정참여재난피해이후에피해자인여성들이자신의목소리를낼수있는장은마련되어있지않는경우가많다. 예를들어, 대구지하철참사의경우피해생존자들이여성인경우피해규모를평가하는과정에서여성생존자들은결정과정에서소외되었다. 이것은피해자들의가족가운데의사결정권을가지고있는사람의대부분이가장인남편, 아버지, 시아버지등남성들이기때문이다. 그러므로피해여성들자신이가지고있는심리적인고통과신체적어려움에대하여직접적이고구체적으로살펴볼수있는기회가제한되었다 ( 최남희, 2006: 10). 나 ) 여성폭력에의노출재난발생이후에는일시적으로사회적질서가붕괴되는아노미현상이나타난다. 대표적으로재난이후에사람들간의폭력현상과부족한자원을위한약탈행위, 또는범죄가나타나는것이다. 예를들어, 지난 2013년필리핀의타클로반을강타한태풍하이옌으로인해도시가심각한피해를입은직후, 목격자들은 인근대형쇼핑센터, 수퍼마켓등에서생필품을차지하기위한약탈과싸움 이자행되었다고증언하고있다 ( 정세라, 한겨레, 2013.11.18.). 그런데재난이후에폭력의대상이여성들인경우가발생한다. 예를들어, 2011년동일본의후쿠시마원전사고이후대피소에있던여성피해자들과자원봉사자들은성희롱을경험했다고증언하였다 (Fumie, 2012: 270). 이는재난이후의피해자및관련자들의스트레스와알콜남용의증가와일시적인사회적질서의무너짐이맞물리면서여성에대한가정폭력과성폭력이증가하는현상이나타난다 (Neumayer & Plümper, 2007: 556). 다 ) 자활지원성별차이로인한여성의사회적규범과역할은많은사회에서남성과여성의불평등한권력배분으로부터나타난다 (Neumayer & Plümper, 2007: 554). 또한이러한불평등한권력배분과여성에대한지원은재난이후에도계속되어
46 재난피해여성에대한복구및지원방안 여성의취약성이강화되는역할을하고여성의자활을방해하는요소로작용하기도한다. 재난발생이후에성별차이로인해받는영향은처음에는약한것처럼보인다. 그런데여성과남성에대한사회적규범 (Social Norms) 과역할행동 (Role Behavior) 은여성으로하여금재난과정에서그들의취약성을강화하는방향을행동하도록한다. 이는많은사회에서여성의역할은자녀와노인들을돌보고가족의재산을보호하는것으로한정하였기때문에, 재난에서자신을보호하기위한노력을방해하기때문이다 (Neumayer & Plümper, 2007: 553-554). 즉, 가족구성원을돌보는의무가강한여성들은자활에참여할기회가부족해진다. 그결과재난이후피해자들에게생활을위한자활을지원하는과정에서여성은불이익을당하거나배제되는경우가발생할수있다. 자녀를양육하는여성의경우자활사업에참여하거나직업을가지려면자녀를돌봐줄수있는지역어린이집이필요하다. 그런데피해가지역차원에서발생하는경우보통어린이집도피해를입게된다. 이과정에서여성들은자신의자녀를맡길장소를찾지못하는경우가발생한다 (Fumie, 2012: 275). 그러므로자녀가있는여성들의자활지원을위해서어린이집마련이필요하다. 학령기아동의경우학교의방과후과정을이용하여자녀를맡길수있는방안역시필요하다. 라 ) 정책대안부분재난의종류는분류할수있으나각각의재난은독특하다. 그러므로재난이발생한이후실무요원들을파견하여재난지역, 특히대피소에어떠한젠더이슈가있는지를지속적으로조사하여야한다 (Fumie, 2012: 268). 기본적으로재난과관련하여성인지적관점에서의대응책을수립해야하며, 조사된결과들을바탕으로여성피해자들의새로운욕구가발생하는경우해당정책에빠르게적용할수있는유연성이필요하다.
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 47 4. 국내외의재난관련통계현황과변화가. 재난관련통계현황 재난은국민의생명 신체및재산과국가에피해를주거나줄수있는것으로서 ( 재난및안전관리기본법제3조 ) 1 태풍 홍수 호우 강풍 풍랑 해일 대설 가뭄 낙뢰 지진 황사 적조그밖에이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해 ( 종전의자연재해 ) 2 화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고그밖에이와유사한사고로대통령이정하는규모이상의피해 17) ( 종전의인적재난 ) 3 에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비와전염병확산등으로인한피해 ( 사회적재난 ) 로정의하고있다 ( 방재청, 2012). 재난과관련된통계로는소방방재청의 재난연감, 소방방재통계연보, 중앙재난안전대책본부의 재해연보, 안전행정부의 안전행정통계연보 등이있다. 안전에대한인식을알아보는조사로는통계청의 사회조사 에서사회안전에대한인식을자연재해, 건축물및시설물, 화재 산불등으로구분해조사하고있다. 본절에서는통계청의 사회조사 를통해사회안전에대한인식의변화를살펴보고, 소방방재청의재난관련통계중인적피해에대한결과를검토하고이에대한개선안을일본의사례를통해제시하고자한다. 1) 사회안전에대한인식도 ( 통계청, 사회조사 ) 통계청의 사회조사 는우리사회의안전에대한인식을태풍 지진등자연재해, 건축물및시설물, 교통사고, 화재 산불, 국가안보등으로구분해조사하고있다. 먼저태풍 지진등자연재해에대한안전인식을살펴보면 비교적불안하다 와 매우불안하다 라고응답해자연재해에대해 불안하다 고응답한사람의비율은 2005년이후 2012년까지꾸준히감소하는추세를보였으나 2014년조사에서급격히증가한것으로나타난다. 남성은 2005년 17) 대통령령이정하는규모이상의피해 라함은다음각호의 1 에해당하는것을말한다. 1. 국가또는지방자치단체차원의대처가필요한인명또는재산의피해 2. 그밖에제 1 호의피해에준하는것으로서소방방재청장이재난관리를위하여필요하다고인정하는피해
48 재난피해여성에대한복구및지원방안 45.5% 에서 2012년 28.7% 로감소했지만 2014년 41.5% 로증가했고, 여성은 2005년 46.5% 에서 2012년 34.0% 로감소한이후 2014년 46.9% 로증가해 불안하다 고응답한비율이 2005년이후가장높은것으로조사됐다. ( 단위 : %) 주 : 2010년조사까지는 15세이상인구, 2012년조사부터 13세이상인구임. 자료 : 통계청, 사회조사 각연도. [ 그림 Ⅲ-4] 사회안전에대한인식도 - 자연재해 ( 비교적불안 + 매우불안 ) 이러한경향은건축물및시설물에대한안전인식도를살펴본결과에서더욱극명하게나타난다. 건축물및시설물에 불안하다 고응답한비율은여성과남성모두 2005년이후꾸준히감소추세였지만, 2014년은 2012년대비 2배이상 불안하다 고응답한비율이증가한것으로나타난다. 남성은 2005 년 36.0% 에서 2012년 19.5% 로감소했지만 2014년 47.3% 로증가했고, 여성도마찬가지로 2005년 37.6% 에서 2012년 19.5% 로감소했지만 2014년 55.1% 로절반이상이 불안하다 고응답한것으로나타났다. 최근조사인 2014년의결과는 2012년대비여성은 32.1%p, 남성은 27.8%p 증가해국민들의건축물및시설물에대한불안이급격히증가했다. 이러한결과는최근우리사회에서계속된안전사고에대한국민들의불안이반영된결과로해석된다.
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 49 ( 단위 : %) 주 : 2010년조사까지는 15세이상인구, 2012년조사부터 13세이상인구임. 자료 : 통계청, 사회조사 각연도. [ 그림 Ⅲ-5] 사회안전에대한인식도 - 건축물및시설물 ( 비교적불안 + 매우불안 ) ( 단위 : %) 주 : 2010년조사까지는 15세이상인구, 2012년조사부터 13세이상인구임. 자료 : 통계청, 사회조사 각연도. [ 그림 Ⅲ-6] 사회안전에대한인식도 - 화재 산불 ( 비교적불안 + 매우불안 )
50 재난피해여성에대한복구및지원방안 화재 산불에대한안전인식은앞서살펴본결과와비슷한경향이보이지만, 2014년조사에서급격한변화를나타내지는않는다. 2008년이후 2010년조사에서 불안하다 는비율이큰폭으로감소했고 2012년은비슷한수준을유지했다. 2014년은 2012년대비 6~7%p 증가했고사회안전에대해인식할때 불안하다 고생각하는사람의비율이 2014년들어모든분야에서증가한것으로나타난다. 우리사회의가장큰불안요소는무엇인지조사한결과를살펴보면성별에따라사회불안요인으로꼽는우선순위의차이를알수있다. 남성은 국가안보 라고응답한비율이 22.3% 로가장높았고, 다음으로 인재 (20.5%), 범죄 (14.4%), 도덕성부족 (14.1%), 경제적위험 (10.7%) 등의순으로우리사회의주된불안요인이라고응답했다. 한편, 여성은 범죄발생 (24.4%) 이가장높았고 인재 (21.5%), 국가안보 (17.1%), 도덕성부족 (11.8%) 등의순으로응답했다. ( 단위 : %) 주 : 13세이상인구임. 자료 : 통계청, 사회조사. [ 그림 Ⅲ-7] 사회의가장주된불안요인 ( 주된응답 ), 2014
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 51 여성과남성의응답차이가가장큰항목은 범죄발생 으로여성이남성에비해 10.0%p 더높아여성이범죄에대한불안이남성에비해큰것으로나타났고, 여성보다남성이불안요소로꼽은비율이높은항목은 범죄발생, 인재 이다. 특히 인재 는여성과남성모두높은비율로불안요소로꼽아우리사회에서반복되는사건사고들이결국사후에인재라고평가하는경향이반영된결과로보인다. 한편, 자연재해는상대적으로낮은불안요소로꼽혀남성은 4.8%, 여성은 4.6% 만이불안을느끼고있는것으로나타났다. 2) 재난연감, 소방방재통계연보 ( 소방방재청 ) ( 단위 : 명, 건 ) 주 : 인적재난통계로화재통계가포함된수치임. 자료 : 소방방재청, 소방방재통계연보. [ 그림 Ⅲ-8] 연도별인명피해및인적재난발생건수 화재통계를포함한소방방재청의인적재난피해현황을살펴보면인적재난발생건수는 2003년 280,869건에서 2006년 256,992건으로소폭감소했으나이후 2009년 292,287건으로꾸준히증가했다. 2010년 280,607건으로소폭감소하긴했으나 2012년 303,507건으로증가해 2003년이후가장많은인적재난이발생한것으로나타났다. 인명피해는인적재난발생건수와비슷한경향을보여
52 재난피해여성에대한복구및지원방안 2003년 391,969명의인명피해가발생했고 2007년인명피해가 351,657명으로감소했고이후 2009년 376,835명으로증가한이후소폭증감을반복해 2012년은 383,129명으로 2003년이후두번째로높은인명피해수를나타냈다. 소방방재청의재난연감과소방방재통계연보는재난과관련된인명피해통계가수록된가장대표적인자료이다. 하지만이자료를통해인적피해에대한성별구분통계를파악할수없다는한계가있다. 국민의인식을알아보는통계청사회조사의경우성별로구분한결과를발표하고있다. 그래서여성이남성보다우리사회의어떠한분야를더불안요소라고생각하는지를살펴볼수있고, 각항목별우리사회의안전정도를성별에따라어떻게평가하는지에대해파악할수있다. 하지만, 인적재난에대한통계는사건발생초기자료수집방법과이를보고하는과정에서의성별정보누락되어성별구분통계가잘축적되고있지못하기때문이다. 나. 재난관련통계의성인지적개선방안 1) 재해관련성별구분통계 ( 동일본대지진사례 ) ( 단위 : 명 ) 주 : 이와테현, 미야기현, 후쿠시마현 3개현의사망자수를나타냄. 성별미상, 연령미상을제외. 자료 : 일본내각부남녀공동참획국. 2012. 2011 남녀공동참획백서, 전기택외 (2012), 국가승인통계의성인지통계생산현황분석및확대방안연구 에서재인용 [ 그림 Ⅲ-9] 동일본대지진재해성별, 연령별사망자수
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 53 일본내각부는 2011년남녀공동참획백서 를통해동일본대지진의피해자규모를성별로구분해제시하고있다. 단순히피해자규모에대한성별구분통계뿐만아니라피해상황, 복구과정에서의애로사항등에대한조사결과를함께제시하고있다. 2011 남녀공동참획백서 에따르면특히피해가심했던이와테현, 미야기현, 후쿠시마현 3개현의사망자수는성별미상과연령미상을제외하면여성이 8,144명, 남성이 7,187명으로여성사망자수가더많은것으로나타났다. 60세이상의고령의피해가커사망자수는 60대 2,945 명, 70대 3,759명, 80세이상 3,381명으로전체피해자의 65.8% 에이른다. 20대와 30대그리고 60대를제외한모든연령대에서여성사망자수가남성에비해많았고특히고령일수록여성과남성사망자수의차이가크게나타났는데, 이는 70세이상노인의여성성비가높은것이사망자수의차이에영향을준것으로보인다. 70대는여성사망자수가남성에비해 171명많았고, 80세이상은 801 명많아동일본대지진의인명피해는고령여성에대한피해가특히컸다는점을잘알수있다. 모든연령대사망자중 80세이상고령여성의사망자수가가장많은것은고령여성이재난에특히취약하다는점을잘보여준다. ( 단위 : %) 주 : 여성 214명, 남성 155명응답결과임. 자료 : 일본내각부남녀공동참획국. 2012. 2011 남녀공동참획백서, 전기택외 (2012), 국가승인통계의성인지통계생산현황분석및확대방안연구 에서재인용. [ 그림 Ⅲ-10] 동일본대지진해일경보에대한정보입수처 ( 복수응답 )
54 재난피해여성에대한복구및지원방안 재해로인한연령별사망자수에대한현황뿐만아니라동일본대지진당시해일경보정보를입수한경로를조사한결과를살펴보면성별에따른차이가발견된다. 여성과남성모두 방재행정무선방송 으로해일경보정보를입수했다는응답이가장높았지만여성의응답비율이남성에비해크게높았고 가족이나주변사람, 동사무소알림방송차, 휴대전화 1SEG 를통해해일경보에대한정보를입수했다는비율이남성에비해높았다. 특히, 가족이나주변사람 을통해정보를입수했다고응답한여성은 7.9% 에인데반해남성은 0.6% 에불과했고 TV 라고응답한비율은여성이 3.7%, 남성이 11.6% 로성별에따른큰차이를나타냈다. 남성은라디오, TV등과같은매체를통해해일경보정보를입수한비율이여성에비해높게나타나는데이는남성의경우운전을하거나외부에서활동을하는비율이상대적으로높기때문으로보인다. 반면, 여성은가사를돌보는비율이상대적으로높기때문에집이나동네에서해일경보정보를입수한비율이높았던것으로보인다. 이러한차이는재난이발생할때가장먼저정보를입수하고즉각적인조치를취해야할대상이바로여성이라는점을잘나타낸다. 2011 남녀공동참획백서 는해일경보에대한정보입수경로뿐만아니라동일본대지진당시여진이잦아든후의행동, 대피소생활에서의불편한점등에대한조사결과를수록해재해발생단계별성인지적관점의적용이필요한사항에대한근거를뒷받침하는통계자료를생산및제공하고있다는점에서큰의미를갖는다. 지진피해발생후대피소생활에서불편한점을조사한결과에따르면여성은샤워와목욕, 갈아입을옷의부족, 프라이버시확보가되지않는점, 인프라복구가되지않는점, 식사, 화장실수의부족순으로불편하다고응답했고이항목은모두여성이남성에비해더불편하게느끼는것으로나타났다. TV와 PC가부족하다는남성의응답비율이더높은것을제외하면모든항목에서여성이불편하다고응답한비율이더높았다 ( 기타, 특별히불편한점없음제외 ).
Ⅲ. 국내외의재난관리체계및재난관련통계현황 55 ( 단위 : %) 주 : 여성 525명, 남성 345명응답결과임. 자료 : 일본내각부남녀공동참획국. 2012. 2011 남녀공동참획백서, 전기택외 (2012), 국가승인통계의성인지통계생산현황분석및확대방안연구 에서재인용. [ 그림 Ⅲ-11] 지진재해발생후대피소생활에서불편한점 ( 복수응답 ) 생활재건과관련해서동일본대지진피해가발생한지역의고용동향을성별에따라살펴봄으로써지진피해에따른성별고용현황은어떠한변화를보이고있는지살펴보고지진피해로인해고용상태가악화된지역은긴급고용대응사업을실시했다. 후생노동성에서는대피소등피해지역에출장상담과합동취직면접회를실시하는사업을실시했고그결과 1,741개사업 379,6억엔의사업비를들여이와테현, 미야기현, 후쿠시마현에서는여성 11,433명, 남성 12,682 명의고용을창출했다.
56 재난피해여성에대한복구및지원방안 < 표 Ⅲ-3> 동일본대지진발생전후긴급고용대응사업성별고용실적 ( 단위 : 건, 억엔, 명, %) 고용창출인원 사업수 사업액 계 여성 비율 남성 비율 이와테현 300 82 5509 2204 40 3305 60 미야기현 420 100.6 7466 3823 51.2 3643 48.8 후쿠시마현 1.021 197 11140 5406 48.5 5734 51.5 합계 1.741 379.6 24115 11433 47.4 12682 52.6 자료 : 일본내각부남녀공동참획국. 2012. 2011 남녀공동참획백서.
Ⅳ 재난관련주요법률현황및문제점 1. 재난관련주요법률현황 59 2. 성인지적관점에서본현행법령의문제점및개정방안 62 3. 소결 80
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 59 1. 재난관련주요법률현황가. 재난관련법령 최근정부조직법의개정 18) 으로재난 안전을총괄하는부처로 국민안전처 가신설되었다. 새로운업무분장에따른관련법령의소관부처에도변경이발생하고, 관련법령의후속개정절차도이미진행되었거나진행중이다. 19) 국민안전처의소관법령중재난및안전에관한정책의기본법은 재난및안전관리기본법 이다. 동법은정부조직법개정전에는안전행정부가소관부처였으나, 정부조직법의개정에따라국민안전처의재난 안전관련정책의근거가되는기본법으로기능하게된다. 재난및안전에관련한법령은그범위를어떻게보느냐에따라위기본법및국민안전처소관법령에속하는법률외에도항공, 선박등국토교통부소관법령등망라가가능할것이나, 본연구에서는재난피해여성에대한복구와지원관련된주요법률로서재난및안전관리정책의근거가되는기본법인 재난및안전관리기본법 및같은법시행령, 시행규칙, 그리고이재민재해구호업무에관하여규정한 재해구호법 및같은법시행령, 시행규칙을중심으로살펴보고자한다 20). 나. 재난및안전관리기본법 재난및안전관리기본법 ( 이하 재난관리법 이라함 ) 은각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명 신체및재산을보호하기위하여국가와지방자치단체의재난및안전관리체제를확립하고, 재난의예방 대비 대응 복구와안전문화활동, 그밖에재난및안전관리에필요한사항을규정하는것으로목적으로한다 ( 재난관리법제1조 ). 법은재난을 자연재난 과 사회재난 으로구분하고이들을포함하는개념으 18) 법률제 12844 호로 2014.11.19., 일부개정, 시행 19) 국민안전처홈페이지 http://www.mpss.go.kr/law/law_01.html 참조 20) 본연구수행도중인 2014.11.19. 정부조직법개정으로자로타법개정에의하여 2014.11.19. 자로개정된현행법령을기준으로검토하였다.
60 재난피해여성에대한복구및지원방안 로정의하고있다. 자연재난은태풍, 홍수, 호우 ( 豪雨 ), 강풍, 풍랑, 해일 ( 海溢 ), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사 ( 黃砂 ), 조류 ( 藻類 ) 대발생, 조수 ( 潮水 ), 그밖에이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해를말하며 ( 재난관리법제3조 1 호가목 ), 사회재난은화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고 환경오염사고등으로인하여발생하는대통령령으로정하는규모이상의피해와에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비, 감염병의예방및관리에관한법률 에따른감염병또는 가축전염병예방법 에따른가축전염명의확산등으로인한피해를말하는것으로규정되어있다. 재난관리법의개관은다음의 < 표 Ⅳ-1> 과같다. < 표 Ⅳ-1> 재난관리법의개관 재난및안전관리기본법 [ 시행 2014.11.19.] [ 법률제 12844 호, 2014.11.19., 타법개정 ] 개관 제 1 장총칙 제 2 장안전관리기구및기능 제 3 장안전관리계획 제 4 장재난의예방 제 5 장재난의대비 제 6 장재난의대응 제 7 장재난의복구 제 8 장안전문화진흥 목적, 기본이념, 정의, 국가등의책무, 국민의책무등제 1 조 ~ 제 8 조 제 1 절중앙안전관리위원회 ( 제 9 조 ~ 제 13 조 ) 제 2 절중앙재난안전대책본부등 ( 제 14 조 ~ 제 17 조 ) 제 3 절재난안전상황실등 ( 제 18 조 ~ 제 21 조 ) 국가안전관리기본계획의수립, 시 도안전관리계획의수립등 ( 제 22 조 ~ 제 25 조 ) 재난관리책임기관의장의재난예방조치, 국가기반시설의지정및관리등, 지방자치단체의지원등, 재난안전분야종사자교육, 안전점검, 긴급안전조치, 재난관리체계등에대한평가, 재난관리실태공시등 ( 제 25 조의 2~ 제 33 조의 3) 재난관리자원의비축 관리, 재난현장긴급통신수단의마련, 국가재난관리기준의제정 운용, 재난분야위기관리매뉴얼작성 운용등 ( 제 34 조 ~ 제 35 조 ) 제 1 절응급조치등 ( 제 36 조 ~ 제 48 조 ) 제 2 절긴급구조 ( 제 49 조 ~ 제 57 조 ) 제 1 절피해조사및복구계획 ( 제 58 조 ~ 제 59 조 ) 제 2 절특별재난선포지역선포및지원 ( 제 60 조 ~ 제 61 조 ) 제 3 절재정및보상등 ( 제 62 조 ~ 제 66 조 ) 안전문화진흥을위한시책의추진, 안전교육전문인력양성, 안전정보의구축 활용, 안전지수의공표등 ( 제 66 조의 2~ 제 66 조의 10)
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 61 재난및안전관리기본법 [ 시행 2014.11.19.] [ 법률제 12844 호, 2014.11.19., 타법개정 ] 제 9 장보칙 부칙 재난관리기금의적립 운용등, 정부합동재난원인조사, 재난상황의기록관리, 재난및안전관리에필요한과학기술의진흥등 ( 제 67 조 ~ 제 82 조 ) 부칙 출처 : 법제처국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html) 다. 재해구호법 재해구호법은이재민의구호와의연금품의모집절차및사용방법등에관하여필요한사항을규정함으로써이재민의보호와그생황안정에이바지함을목적으로하는법이다 ( 재해구호법제1조 ). 이법에따른재해구호는이재민과일시대피자만을대상으로한다. 이법에서는이재민을자연재난 ( 재난관리법제3조제1호가목, 이하 재해 라한다, 재해구호법제2조제1호 ) 으로인하여피해를입은사람만으로한정하고있다. 일시대피자란재해로인하여피해가예상되어일시대피한사람으로 ( 재해구호법제2조제2호 ), 역시자연재난, 즉재해에의한경우만을대상으로한다. 재해구호법의개관은다음의표 <Ⅳ-2> 와같다. < 표 Ⅳ-2> 재해구호법의개관 재해구호법 [ 시행 2014.11.19.] [ 법률제 12844 호, 2014.11.19., 타법개정 ] 제 1 장총칙목적, 정의 ( 제 1 조 ~ 제 2 조 ) 개관 제 2 장재해구호계획의수립및구호기관의활동등 제 3 장의연금품의모집 구호의대상, 구호의종류등, 재해구호계획의수립, 재해구호물자의확보및보관, 응급구호및재해구호상황의보고, 재해구호정보체계의구축, 지약구호센터의설치 운영등, 재해구호관련기관과의협조등, 구호비용의부담, 재해구호기금의적립등, 재해구호기술연구 개발사업추진등 ( 제 3 조 ~ 제 16 의 2 조 ) 의연금품의모집허가등 ( 제 17 조 ~ 제 24 조 )
62 재난피해여성에대한복구및지원방안 재해구호법 [ 시행 2014.11.19.] [ 법률제 12844 호, 2014.11.19., 타법개정 ] 제 4 장배분위원회의구성 운영및의연금품의사용등 제 5 장전국재해구호협회의설립및운영등 배분위원회의구성 운영, 의연금품의배분및사용, 공개의무및회계감사등 ( 제 25 조 ~ 제 28 조 ) 전국재해구호협회의설립및운영, 재해구호업무의위탁등 ( 제 29 조 ~ 제 33 조 ) 제 6 장벌칙 ( 제 34 조 ~ 제 36 조 ) 부칙 부칙 출처 : 법제처국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html) 2. 성인지적관점에서본현행법령의문제점및개정방안가. 서론 이하에서는현행재난관리법과동법시행령, 시행규칙및재해구호법과동법시행령, 시행규칙을성인지적관점에서그문제점을살펴보고개선방안을모색해보고자한다. 성인지적관점에서위법령의모든조항을스크린한결과재난안전관리정책및재해구호정책전반에있어성인지적인고려가있다고평가할수있는부분은거의드물었지만, 문제점과개선방안을살펴보기에앞서성인지적으로긍정적으로평가할수있는조항을먼저소개하고본문으로들어가고자한다. 이는이와같이평가할수있는조항이손에꼽힐정도로드물기때문에가능한것이기도하다. 성인지적인관점에서긍정적인부분으로평가할수있는조항으로는중앙민관협력위원회의구성 운영에관하여규정한재난관리법시행령제12조의3 제4항제2호 (2014.2.5. 일부개정 ) 및안전기준심의위원회의구성및운영등에관하여규정한동시행령제43조의9 제4항을들수있다. 이규정은각중앙민관협력위원회의민간위원및안전기준심의위원을 성별을고려하여 위
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 63 촉하도록규정하고있다. 이부분은모두 2014.2.5. 자로해당규정의개정시성별영향분석평가제도가긍정적인영향을미친것으로평가된다. 그외재난기본법시행령의경우동시행령제6조제1항제 1호에중앙안전관리위원회의위원구성에여성가족부장관이포함되어있고, 동시행령제9 조에안전정책조정위원회의구성에여성가족부가포함되어있으나, 모든중앙행정부처의장 차관이각구성원으로되어있어성인지적관점에서특별한의미를부여하기는어렵다. 재해구호법의경우역시재난취약자에대한고려및성인지적관점은찾아보기힘들었다. 다만규정한재해구호법시행규칙 < 별표 1> 은 확보되어야하는재해구호물자의종류및기준 에관한것인데, 응급구호세트를성별을구분하여규정하고, 그밖의개별구호물품으로분유세트, 기저귀등을규정하고있다. 성별특성을반영하여성별구분조항을둔것으로평가할수도있으나, 그내용이부족하고보완 개선되어야할내용들이있어, 오히려문제점으로분류하여상세히살펴보기로한다. 나. 재난및안전관리기본법 의문제점및개선방안 1) 재난관련법제에있어서 재난취약자 개념의부재 재난 안전정책의근거가되는재난관리법에는임산부, 영유아동반자, 고령자, 장애인, 어린이와같은재난에취약한계층에대한고려가부재하다. 재난취약자개념이전혀법제에들어와있지않다. 그렇다보니, 일반국민을대상으로한재난안전정책은사실상 성인남성 으로표준화된재난 안전정책이될우려가있다. 영유아동반자가많은경우여성이라는점, 고령자중여성이차지하는비율을고려하면, 성인지적관점의부재와법제에서의재난취약자개념의부재는이중으로여성에게불리하게작용한다. 세이브더칠드런의 2014년어머니보고서에의하면 여성과아동이재난에서사망할확률은성인남성보다 14배높다 고한다. 21) 법제에서재난취약자에대한개념을배제하고있는것은재난 안전정책에있어사각지대를발생시킨다. 세밀한 21) 2014.5.7. 자여성신문기사참조
64 재난피해여성에대한복구및지원방안 재난안전정책을위해서는법적으로재난취약자개념을도입해야할필요가있다. 재난관리법제2조정의부분에재난취약자개념을신설하는것이검토되어야할것이다 22). < 표 Ⅳ-3> 재난및안전관리기본법개정시안 현행 재난및안전관리기본법 제 3 조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. ~ 10. ( 생략 ) 개정시안 재난및안전관리기본법 제 3 조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. ~ 10. ( 현행과같음 ) 11. 재난취약자 란장애인, 고령자, 임산부, 영유아를동반한사람, 어린이등재난에취약한사람을말한다. 출처 : 법제처국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr/main.html) 2) 부처별재난 안전업무협조에있어서여성가족부의역할과법적근거재난관리법은재난관련업무및협조를담당하거나지원하는기관으로 재난관리책임기관, 재난관리주관기관, 긴급구조기관 그리고 긴급구조지원기관 을규정하고있다 ( 재난관리법제3조 ). 이중긴급구조지원기관은긴급구조에필요한인력 시설및장비, 운영체계등긴급구조능력을보유한기관이나단체로서대통령령으로정하는기관이나단체로규정하고있고 ( 재난관리법제3조제8호 ), 동법시행령제4조제1호는긴급구조지원기관으로정부부처로는교육부, 미래창조과학부, 국방부, 산업통상자원부, 보건복지부, 환경부, 국토교통부, 해양수산부, 방송통신위원회, 경찰청, 기상청및산림청을포함시키고있다. 그러나여기에여성가족부는포함되어있지않다. 긴급구조지원에있어서는재난피해여성에대한성인지적관점에서의긴급구조지원이필요하고, 또한긴급한피해가족지원, 긴급돌봄지원, 피해다문화 22) 나아가재난취약자에대한적극적인재난안전정책의추진필요성에대한공론이모아진다면, 예컨대 교통약자의이동편의증진법 과같이재난취약자관련재난안전정책의추진근거가되는법률을별도로제정하는것도생각해볼수있다.
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 65 가족지원을위해이를담당할지원부처가필요하다. 최근세월호사건발생후, 여성가족부는 긴급가족돌봄 지원및심리상담지원을하였다. 그러나재난관리법상으로는긴급구조지원기관에서여성가족부가포함되어있지않기때문에재난발생시여성가족부는이러한지원업무를수행해야할할법적근거는없는것이현실이다. 현재국회에는위기가족의긴급돌봄서비스심리상담지원등재난발생시위기가족지원을할수있도록하는내용의건강가정기본법개정안이발의되어계류중이다. 23) 그러나부처간업무공조가필수적인재난대응에있어서이러한지원서비스가체계적으로그리고효율적으로작동하기위해서는재난발생시부처간협조및긴급지원이가능하도록, 재난관리법상긴급구조지원기관으로여성가족부가포함되도록근거규정이마련되어야할것이다. 여성가족부가긴급구조지원기관에포함된다면, 재난관리정보를공동으로이용하여신속하고효율적으로특화된전문적인긴급돌봄서비스와피해가족지원및가족심리상담지원서비스를제공할수있을것이다. 재난관리법제74조에의하면재난관리정보의공동이용은재난관리책임기관 긴급구조기관 긴급구조지원기관만가능하도록규정하고있다. 한편, 재난관리법시행령제61조는현장지휘소에파견하는연락관에관하여규정하고있는데이연락관은 긴급구조지원기관 의공무원또는직원으로서재난관련업무실무책임자로한다고규정하고있다. 그러나지적한바 23) 건강가정기본법일부개정법률안 ( 의안번호 1910827. 발의연월일 2014.6.10.) 제 21 조의 2( 위기가족긴급지원 ) 1 국가와지방자치단체는 재난및안전관리기본법 제 3 조제 1 호에따른재난으로피해를입은사람및같은법제 60 조에따라특별재난지역으로선포된지역에거주하는사람그가족에대하여가족기능의회복을위한지원 ( 이하 위기가족긴급지원 이라한다 ) 을신속하게제공하여야한다. 2 위기가족긴급지원의종류및내용은다음각호와같다. 1. 자녀양육지원, 가사돌봄지원등긴급가족돌봄지원 2. 가족상담, 심리치료등긴급심리 정서지원 3. 치료비지원, 의료기관연계등긴급의료지원 4. 그밖에가족기능의회복을위하여필요하다고여성가족부장관이인정하는지원 3 제 2 항제 2 호의긴급심리 정서지원의지원기간은 3 년이내로하되, 필요한경우 1 년의범위에서한번연장할수있다. 4 위기가족긴급지원의절차및방법등에필요한사항은대통령령으로정한다. 국회의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/billsearchresult.jsp) 참조.
66 재난피해여성에대한복구및지원방안 와같이현행재난관리법은긴급구조지원기관에여성가족부를포함시키고있지않기때문에해외사례에서와같은피해가족지원을위한가족지원전문연락관을재난현장에파견을할수있는근거규정이없다. 긴급구조지원기관여성가족부를포함키는것으로개선한다면, 바로이제61조에근거하여가족연락관파견도가능하게된다. 성인지적인피해자긴급지원, 긴급한피해가족지원, 긴급돌봄지원, 피해다문화가족지원등특화된지원서비스를국민에게체계적으로효율적으로제공하기위해서는긴급구조지원기관에여성가족부를포함시켜야할것이다. < 표 Ⅳ-4> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 1 현행 재난및안전관리기본법시행령 제 4 조 ( 긴급구조지원기관 ) 법제 3 조제 8 호에서 대통령령으로정하는기관과단체 란다음각호의기관과단체를말한다. 1. 교육부, 미래창조과학부, 국방부, 산업통상자원부, 보건복지부, 환경부, 국토교통부, 해양수산부, 방송통신위원회, 경찰청, 기상청및산림청 2. ~ 7. ( 생략 ) 개정시안 재난및안전관리기본법시행령 제 4 조 ( 긴급구조지원기관 ) 법제 3 조제 8 호에서 대통령령으로정하는기관과단체 란다음각호의기관과단체를말한다. 1. 교육부, 미래창조과학부, 국방부, 산업통상자원부, 보건복지부, 환경부, 국토교통부, 해양수산부, 여성가족부, 방송통신위원회, 경찰청, 기상청및산림청 2. ~ 7. ( 현행과같음 ) 3) 재난 안전계획에있어성인지적관점반영 UN에서는재난피해로부터의위험을감소하기위해서 모든재난관리계획에성주류화관점 을포함시킬것을권고하고있다. 재난관리법제22조및같은법시행령제26조는국가안전관리기본계획의수립에관하여규정하고있고, 재난관리법제24조및같은법시행령제29조는시 도안전관리계획의작성을규정하고있다. 그리고재난관리법제54조및같은법시행령제63조는긴급구조대응계획의수립에관하여규정하고있다. 그러나위재난관리법상의계획수립에관련한모든조항에있어서성인지적관점이포함되는내용이전혀명시되어있지않다. 중앙정부와지방자치단체는안전관리계획및긴급구조대응계획의수립에
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 67 있어성인지적인관점을반영하고, 아울러재난취약자관련한안전계획및긴급구조계획을포함시켜야할것이다 24). 특히동법시행령제63조제1항제2호자목은긴급구조계획에포함되어야할사항으로 긴급구호 : 긴급구조요원및긴급대피수용주민에대한위기상담, 임시의식주제공등에관한사항 을규정하고있는데, 임시주거제공과관련한사항을성인지적관점에서프라이버시, 안전등이특히고려되어야할부분이다. 이부분은특히법령에명시가필요하다. < 표 Ⅳ-5> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 2 현행 재난및안전관리기본법시행령 제 63 조 ( 긴급구조대응계획의수립 ) 1 법제 54 조에따라긴급구조기관의장이수립하는긴급구조대응계획은기본계획, 기능별긴급구조대응계획, 재난유형별긴급구조대응계획으로구분하되, 구분된계획에포함되어야하는사항은다음각호와같다. 1. ( 생략 ) 2. 기능별긴급구조대응계획가.~ 자.( 생략 ) 차. 긴급구호 : 긴급구조요원및긴급대피수용주민에대한위기상담, 임시의식주제공등에관한사항 ( 이하생략 ) 개정시안 재난및안전관리기본법시행령 제 63 조 ( 긴급구조대응계획의수립 ) 1 법제 54 조에따라긴급구조기관의장이수립하는긴급구조대응계획은기본계획, 기능별긴급구조대응계획, 재난유형별긴급구조대응계획으로구분하되, 구분된계획에포함되어야하는사항은다음각호와같다. 1. ( 현행과같음 ) 2. 기능별긴급구조대응계획가.~ 자.( 현행과같음 ) 차. 긴급구호 : 긴급구조요원및긴급대피수용주민에대한위기상담, 임시의식주제공및임시주거제공에있어성별특성을고려한사생활보호및안전보장조치등에관한사항 ( 이하현행과같음 ) 4) 재난대비 대응정책에있어서성인지적관점반영재난관리법령에서규정하고있는구체적인재난대비 대응정책관련규정들역시재난취약자에대한고려및성인지적관점이필요한부분임에도불구하고, 전혀이부분에대한규정은찾아볼수없다. 24) 기본적으로재난에관련된계획수립단계에서성별영향분석평가를통한지속적인모니터링및개선이이루어져야할것이다.
68 재난피해여성에대한복구및지원방안 재난관리법제34조의5는재난을효율적으로관리하기위하여재난유형에따라위기관리매뉴얼을작성 운용하도록규정 25) 하면서, 동조제4항에서위기관리매뉴얼의표준화및실효성제고를위하여위기관리매뉴얼협의회를구성 운영하도록규정하고있다. 위기관리매뉴얼협의회는 1. 위기관리표준매뉴얼의검토, 2. 위기관리매뉴얼의작성방법및운용기준에관한사항, 3. 위기관리매뉴얼의개선에관한사항, 4. 그밖에국민안전처장관이위기관리매뉴얼의표준화및실효성제고를위하여필요하다고인정하는사항 을심의 ( 재난관리법시행령제43조의6제2 항 ) 하는기능을한다. 성인지적인재난대비를위하여서는위기관리매뉴얼에성인지적관점의반영은필수적이다. 따라서이를검토 심의하는위기관리매뉴얼협의회가균형있는성인지적관점을가지고있어야한다는것은매우중요하다. 그러나위기관리매뉴얼협의회의구성 운영에관하여규정하고있는같은법시행령제43조의의6 제3항에는, 협의회의위원을위촉함에있어성별을고려하도록하는내용이누락되어있다. 협의회의위원을위촉함에있어성별을고려하도록개선되어야한다. 25) 재난관리법제 34 조의 5 제 1 항은재난분야위기관리매뉴얼의종류를다음과같이규정하고있다. 1. 위기관리표준매뉴얼 : 국가적차원에서관리가필요한재난에대하여재난관리체계와관계기관의임무와역할을규정한문서로위기대응실무매뉴얼의작성기준이되며, 재난관리주관기관의장이작성한다. 2. 위기대응실무매뉴얼 : 위기관리표준매뉴얼에서규정하는기능과역할에따라실제재난대응에필요한조치사항및절차를규정한문서로재난관리기관의장과관계기관의장이작성한다. 3. 현장조치행동매뉴얼 : 재난현장에서임무를직접수행하는기관의행동조치절차를구체적으로수록한문서로위기대응실무매뉴얼을작성한기관의장이지정한기관의장이작성한다. 다만, 시장 군수 구청장은재난유형별현장조치행동매뉴얼을통합하여작성할수있다.
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 69 < 표 Ⅳ-6> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 3 현행 재난및안전관리기본법시행령 제 43 조의 6( 위기관리매뉴얼협의회의구성 운영 ) 1 법제 34 조의 5 제 4 항에따른위기관리매뉴얼협의회 ( 이하이조에서 협의회 라한다 ) 는위원장 1 명을포함한 10 명이내의위원으로구성한다. 2 ( 생략 ) 3 협의회의위원은다음각호의사람중에서국민안전처장관이임명하거나위촉한다. 1. 재난관리주관기관에서재난및안전관리업무를담당하는부서의과장급이상공무원 2. 재난관리책임기관에서위기관리매뉴얼에관한업무를담당하는공무원또는직원 3. 재난및안전관리또는위기관리매뉴얼에관한학식과경험이풍부한사람 4 ~ 7 ( 생략 ) 개정시안 재난및안전관리기본법시행령 제 43 조의 6( 위기관리매뉴얼협의회의구성 운영 ) 1 법제 34 조의 5 제 4 항에따른위기관리매뉴얼협의회 ( 이하이조에서 협의회 라한다 ) 는위원장 1 명을포함한 10 명이내의위원으로구성한다. 2 ( 현행과같음 ) 3 협의회의위원은다음각호의사람중에서국민안전처장관이임명하거나성별을고려하여위촉한다. 1. 재난관리주관기관에서재난및안전관리업무를담당하는부서의과장급이상공무원 2. 재난관리책임기관에서위기관리매뉴얼에관한업무를담당하는공무원또는직원 3. 재난및안전관리또는위기관리매뉴얼에관한학식과경험이풍부한사람 4 ~ 7 ( 현행과같음 ) 한편, 재난관리법제34조의5 제8항은국민안전처장관은재난관리업무를효율적으로하기위하여위기관리에필요한표준화된매뉴얼을연구 개발하여보급할수있다고규정하고있고, 같은법시행령제43조의7제2 항에서매뉴얼을연구 개발할때에고려하여야할사항을규정하고있다. 위기관리매뉴얼에성인지적관점및재난취약자를고려한재난관리내용을반영하기위해서는이에대한연구 개발이필요하다. 이를위한법적근거가마련된다면향후연구 개발을통한많은개선이이루어질것으로기대된다.
70 재난피해여성에대한복구및지원방안 < 표 Ⅳ-7> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 4 현행 재난및안전관리기본법시행령 제 43 조의 7( 위기관리매뉴얼의작성 운용 ) 1 ( 생략 ) 2 국민안전처장관은법제 34 조의 5 제 8 항에따라위기관리에필요한표준화된매뉴얼을연구 개발할때에는다음각호의사항을고려하여야한다. 1. 재난유형에따른국민행동요령의표준화 2. 재난유형에따른예방 대비 대응 복구단계별조치사항에관한연구및표준화 3. 재난현장에서의대응및상호협력절차에관한연구및표준화 4. 그밖에위기관리매뉴얼의개선 보완에필요한사항 3 ( 생략 ) 개정시안 재난및안전관리기본법시행령 제 43 조의 7( 위기관리매뉴얼의작성 운용 ) 1 ( 현행과같음 ) 2 국민안전처장관은법제 34 조의 5 제 8 항에따라위기관리에필요한표준화된매뉴얼을연구 개발할때에는다음각호의사항을고려하여야한다. 1. 재난유형에따른국민행동요령의표준화 2. 재난유형에따른예방 대비 대응 복구단계별조치사항에관한연구및표준화 3. 재난현장에서의대응및상호협력절차에관한연구및표준화 4. 재난취약자및성별특성을반영한위기관리매뉴얼의연구 개발 5. 그밖에위기관리매뉴얼의개선 보완에필요한사항 3 ( 생략 ) 재난관리법시행령제73조의2는재난피해자에대한상담활동지원절차를규정하고있다. 재난피해자에대한심리적안정과사회적응을위한상담활동지원에있어서는심리치유, 사회적응에있어성인지적관점이없이는효과적인상담이어렵다. 또한재난피해가족의치유를위한피해가족상담역시필요하다. 이부분은여성가족부와그산하의건강가정지원센터등의협조와지원이필요한영역이다. 재난관리법상상담활동지원에있어서의성인지적관점반영및재난피해가족상담에관한규정이들어와야하며, 전문적이고특화된지원과협조를위한근거규정마련이필요하다.
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 71 < 표 Ⅳ-8> 재난및안전관리기본법시행령개정시안 5 현행 재난및안전관리기본법시행령 제 73 조의 2( 재난피해자에대한상담활동지원절차 ) 1 국민안전처장관또는지방자치단체의장은법제 66 조제 5 항에따라재난으로피해를입은사람에대하여심리적안정과사회적응을위한상담활동을체계적으로지원하기위하여다음각호의사항을포함하는상담활동지원계획을수립 시행하여야한다. 1. 재난및피해유형별상담활동의세부지원방안 2. 재난으로피해를입은사람에대하여심리적안정과사회적응을신속하게지원하기위한전문가연락체계구축 3. 상담활동지원에필요한재원의확보 4. 그밖에재난으로피해를입은사람에대하여심리적안정과사회적응을위한상담활동지원에필요하다고국민안전처장관또는지방자치단체의장이필요하다고인정하는사항 2 ( 생략 ) 개정시안 재난및안전관리기본법시행령 제 73 조의 2( 재난피해자에대한상담활동지원절차 ) 1 국민안전처장관또는지방자치단체의장은법제 66 조제 5 항에따라재난으로피해를입은사람에대하여심리적안정과사회적응을위한상담활동을체계적으로지원하기위하여다음각호의사항을포함하는상담활동지원계획을수립 시행하여야한다. 1. 재난및피해유형별상담활동의세부지원방안 2. 재난으로피해를입은사람에대하여심리적안정과사회적응을신속하게지원하기위한전문가연락체계및관련지원기관협조체계구축 4. 성별특성을고려한상담활동및재난피해가족상담활동등피해자특성별세부지원방안 5. 상담활동지원에필요한재원의확보 6. 그밖에재난으로피해를입은사람에대하여심리적안정과사회적응을위한상담활동지원에필요하다고국민안전처장관또는지방자치단체의장이필요하다고인정하는사항 2 ( 생략 ) 재난관리법제66조의2는중앙행정기관의장과지방자치단체의장은소관재난및안전관리업무와관련하여국민의안전의식을높이고안전문화의진흥을위한시책의추진하여야한다고규정하고있으나안전문화활동과관련하여성인지적관점이반영된시책의추진을명시하거나, 재난취약자를위한안전문화활동에대한내용은규정하지않고있다. 고령자, 특히독거노인, 현실적으로여성인경우가많은영유아동반자, 장애인, 아동등재난취약자를위한안전문화시책의적극적인추진이필요하여이들을안전교육및안전훈련, 안전의식을높이기위한캠페인및홍보, 안전행동요령및기준 절차등에관한지침의개발 보급이적극추진되고강화되어야한다. 또한교육 훈련의기회에서소외되기쉬운전업주부, 재난시긴급한상황에서한국어
72 재난피해여성에대한복구및지원방안 소통등더욱어려움을겪을수있는다문화가족, 외국인등취약계층에대한안전문화활동시책이세밀히보완되어야한다. 법규정역시이러한시책을적극추진할수있도록근거규정이마련되어야한다. 한편, 법제66조의2에서안전문화시책의추진기관에는중앙행정기관의장으로서여상가족부장관도당연히포함되므로 26), 여성가족부역시부처의전문성을살려성인지적인안전문화활동시책의추진을강화하여야할것이다. < 표 Ⅳ-9> 재난및안전관리기본법개정시안 2 현행 재난및안전관리기본법 제 66 조의 2( 안전문화진흥을위한시책의추진 ) 1 중앙행정기관의장과지방자치단체의장은소관재난및안전관리업무와관련하여국민의안전의식을높이고안전문화를진흥시키기위한다음각호의안전문화활동을적극추진하여야한다. 1. 안전교육및안전훈련 2. 안전의식을높이기위한캠페인및홍보 3. 안전행동요령및기준 절차등에관한지침의개발 보급 4. 안전문화우수사례의발굴및확산 5. 안전관련통계현황의관리 활용및공개 6. 안전에관한각종조사및분석 7. 그밖에안전문화를진흥하기위한활동 2~4 ( 생략 ) 개정시안 재난및안전관리기본법 제 66 조의 2( 안전문화진흥을위한시책의추진 ) 1 중앙행정기관의장과지방자치단체의장은소관재난및안전관리업무와관련하여국민의안전의식을높이고안전문화를진흥시키기위한다음각호의안전문화활동을적극추진하여야한다. 1. 안전교육및안전훈련 2. 안전의식을높이기위한캠페인및홍보 3. 안전행동요령및기준 절차등에관한지침의개발 보급 4. 안전문화우수사례의발굴및확산 5. 안전관련성별분리통계를포함한통계현황의관리 활용및공개 6. 안전에관한각종조사및분석 7. 그밖에안전문화를진흥하기위한활동 8. 재난취약자및성별특성을고려한위각호의안전문화활동 2~4 ( 현행과같음 ) 5) 재난관련성별분리통계의부족 성인지적인재난및안전관리정책을시행하기위해서는정책수립의근거자료로활용할수있는재난 안전관련성별분리통계의생산 활용이매우중 26) 다만동조제 2 항에서는국민안전처장관이제 1 항에따른안전문화활동의추진에관한총괄 조정업무를관장하는것으로규정하고있다.
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 73 요하다. 그러나재난관리법상조사 통계현황에관련된조항들에는성별분리통계생산에대한내용이전혀들어가있지않은것이현실이다. 1995년제4차북경세계여성회의에서는 여성관련정책의기회및평가를위해성별분리자료와정보를생성하고배포할것 을적극적인전략으로채택하였다 ( 주재선외, 2012). 통계법 제 18조는 통계작성기관의장은새로운통계를작성하고자하는경우에는그명칭, 종류, 목적, 조사대상, 조사방법, 조사사항의성별구분등대통령령으로정하는사항에관하여미리통계청장의승인을받아야한다 고규정하고있으며, 여성발전기본법 제13조는 국가와지방자치단체가인적통계를작성하는경우에는성별을주요분석단위에포함시켜야한다 고규정하고있다. 재난관리법상의조사 통계현황관련조항들에있어서성별분리통계생산 활용을위한개선이이루어져야한다. 재난관리법상의조사 통계현황관련조항들의개선시안은아래와같다. 27)28) < 표 Ⅳ-10> 재난및안전관리기본법개정시안 3 현행 재난및안전관리기본법 제 58 조 ( 재난피해의조사 ) 1 재난관리책임기관의장은재난으로인하여발생한피해상황을신속하게조사한후그결과를중앙대책본부장에게통보하여야한다. 2~3( 생략 ) 4 제 1 항에따른피해상황조사의방법및기준등필요한사항은중앙대책본부장이정한다. 개정시안 재난및안전관리기본법 제 58 조 ( 재난피해의조사 ) 1 재난관리책임기관의장은재난으로인하여발생한피해상황을신속하게조사한후그결과를중앙대책본부장에게통보하여야한다. 2~3( 현행과같음 ) 4 제 1 항에따른피해상황조사의방법및기준등필요한사항은중앙대책본부장이정하되인적피해현황을조사함에있어서는성별현황이포함되어야한다. 27) 재난관리법제 66 조의 2 는이미위에서개정시안을제시하였으나. 성별분리통계관련부분은관련개정시안에서함께다시제시한것임. 28) 재난관리법제 66 조의 2 는이미위에서개정시안을제시하였으나. 성별분리통계관련부분만을다시제시한것임.
74 재난피해여성에대한복구및지원방안 현행 제 66 조의 2( 안전문화진흥을위한시책의추진 ) 27) 1 중앙행정기관의장과지방자치단체의장은소관재난및안전관리업무와관련하여국민의안전의식을높이고안전문화를진흥시키기위한다음각호의안전문화활동을적극추진하여야한다. 1.~4. ( 생략 ) 5. 안전관련통계현황의관리 활용및공개 6.~7 ( 생략 ) 2~4 ( 생략 ) 제 66 조의 7( 안전정보의구축 활용 ) 1 국민안전처장관은재난및각종사고로부터국민의생명과신체및재산을보호하기위하여재난이나그밖의각종사고에관한통계, 지리정보, 안전정책등에관한정보 ( 이하 안전정보 라한다 ) 를수집하여체계적으로관리하여야한다. 2~5 ( 생략 ) 재난및안전관리기본법시행령 제 73 조의 8( 안전지수의조사 공표등 ) 1 법제 66 조의 8 제 1 항에따른안전지수의조사항목은다음각호와같다. 1. 지역별재난등의발생현황 2. 재난등에대한국민의안전의식 3. 그밖에국민안전처장관이필요하다고인정하는사항 2~4 ( 생략 ) 제 76 조 ( 재난상황의기록관리 ) 1 법제 70 조제 1 항에따라재난관리책임기관의장은피해시설물별로다음각호의사항이포함된재난상황의기록을작성 보관및관리하여야한다. 1. 피해상황및대응등가.~ 라.( 생략 ) 마. 인명피해상황및피해주민대처상황 ( 이하생략 ) 개정시안 제66조의 2( 안전문화진흥을위한시책의추진 ) 28) 1 중앙행정기관의장과지방자치단체의장은소관재난및안전관리업무와관련하여국민의안전의식을높이고안전문화를진흥시키기위한다음각호의안전문화활동을적극추진하여야한다. 1.~4. ( 생략 ) 5. 안전관련성별분리통계를포함한통계현황의관리 활용및공개 6.~7 ( 생략 ) 2~4 ( 생략 ) 제 66 조의 7( 안전정보의구축 활용 ) 1 국민안전처장관은재난및각종사고로부터국민의생명과신체및재산을보호하기위하여재난이나그밖의각종사고에관한성별분리통계현황을포함한통계, 지리정보, 안전정책등에관한정보 ( 이하 안전정보 라한다 ) 를수집하여체계적으로관리하여야한다. 2~5 ( 현행과같음 ) 재난및안전관리기본법시행령 제 73 조의 8( 안전지수의조사 공표등 ) 1 법제 66 조의 8 제 1 항에따른안전지수의조사항목은다음각호와같다. 1. 지역별재난등의발생현황 2. 재난등에대한국민의성별, 연령별안전의식 3. 그밖에국민안전처장관이필요하다고인정하는사항 2~4 ( 현행과같음 ) 제 76 조 ( 재난상황의기록관리 ) 1 법제 70 조제 1 항에따라재난관리책임기관의장은피해시설물별로다음각호의사항이포함된재난상황의기록을작성 보관및관리하여야한다. 1. 피해상황및대응등가.~ 라.( 생략 ) 마. 성별, 연령별인명피해상황및피해주민대처상황 ( 이하생략 )
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 75 다. 재해구호법 의문제점및개선방안 1) 이재민수용에있어서성인지적관점부족 이재민의수용에있어서는비록긴급하고일시적인특수한상황이라할지라도, 수용되는이재민의성별특성, 프라이버시의보호, 안전, 수유등모성보호필요성등을고려하여야한다. 우리나라의경우는아니지만외국의경우 재난대피소에서의성희롱, 성폭력등으로인한피해사건반발보고되고있다 고연구도있다 29). 우리나라의재난발생시이재민수용을위한임시주거시설환경은체육관등의시설에서성별에대한고려없이수용되어임시거주하는경우는미디어를통해익히익숙한광경이다. 언론의카메라에노출되어프라이버시가침해될우려가높다. 옷을갈아입고수면을취하는모든것에불편을감수해야한다. 구분되지않은이재민수용공간에가족이아닌타인과남녀노소가거주해야하는상황은기본적인인간의존엄, 여성의존엄의문제와직결된다. 재해구호법에는이러한고려가부족한문제가있다. 이재민중수유를해야하는사정등모성보호에관련한내용도찾아볼수없다. 개선이필요한부분이다. 재해구호법상관련조항의개선시안은다음과같다. < 표 Ⅳ-11> 재해구호법시행령개정시안 현행 재해구호법시행령 제 2 조 ( 구호의한도ㆍ방법 ) 재해구호법 ( 이하 법 이라한다 ) 제 4 조제 1 항에따른구호의한도 방법은다음각호에따른다. 1. 법제 4 조제 1 항제 1 호에따른임시주거시설의제공 : 법제 2 조제 1 호의이재민 ( 이하 이 개정시안 재해구호법시행령 제 2 조 ( 구호의한도ㆍ방법 ) 재해구호법 ( 이하 법 이라한다 ) 제 4 조제 1 항에따른구호의한도 방법은다음각호에따른다. 1. 법제 4 조제 1 항제 1 호에따른임시주거시설의제공 : 법제 2 조제 1 호의이재민 ( 이하 이 29) Claudia Felten-Biermann(2006), Gender and Natural Disaster: Sexualized Violence and the Tsunami. Development vol.49, no.3, pp.82-86, 허라금 (2012), 젠더관점에서본아시아여성의재난취약성, 환경철학제 13 집 (2012 년 6 월 ), 환경철학회, pp. 65-90, p. 82 에서재인용.
76 재난피해여성에대한복구및지원방안 현행 재민 이라한다 ) 또는같은조제 2 호의일시대피자 ( 이하 일시대피자 라한다 ) 가주거시설을상실하거나사실상주거가불가능한경우에공공시설 천막그밖의임시시설등에임시로거주할수있도록한다. 2.~4. ( 생략 ) 개정시안 재민 이라한다 ) 또는같은조제 2 호의일시대피자 ( 이하 일시대피자 라한다 ) 가주거시설을상실하거나사실상주거가불가능한경우에공공시설 천막그밖의임시시설등에임시로거주할수있도록한다. 다만임시주거시설을제공함에있어서는모성보호필요성, 이재민의성별특성, 프라이버시의보호, 안전등의사항을가능한한고려하여야한다. 2.~4. ( 생략 ) 2) 재해구호계획수립에있어서성인지적관점부족앞에서살펴본이재민의성별특성, 모성보호및안전에대한고려등성인지적관점은재해구호계획수립에있어서반드시반영되어야한다. 현행재해구호법은이와같은내용을명시하지않고있다. 재해구호계획수립단계에서성별영향분석평가가이루어져야함은물론, 재해구호법상에성인지적관점의재해구호계획사항이포함될수있도록개선될필요가있다. < 표 Ⅳ-12> 재해구호법시행령개정시안 2 현행 재해구호법시행령 제 4 조 ( 재해구호계획에포함하여야할사항 ) 법제 5 조제 5 항에따라재해구호계획에포함하여야할사항은다음각호와같다. 1. 재해구호조직과그운영체계에관한사항 2. 재해구호에대한교육및훈련에관한사항 3. 응급구호 의료지원 감염병관리및위생지도등보건의료에관한사항 4. 재해구호를위하여필요한인력 시설 물자등의조달및비축 수송에관한사항 5. 재해구호를위한군부대 유관기관및민간구호단체와의협력체계에관한사항 6. 그밖에재해구호에관하여필요한사항 개정시안 재해구호법시행령 제 4 조 ( 재해구호계획에포함하여야할사항 ) 법제 5 조제 5 항에따라재해구호계획에포함하여야할사항은다음각호와같다. 1. 재해구호조직과그운영체계에관한사항 2. 재해구호에대한교육및훈련에관한사항 3. 응급구호 의료지원 감염병관리및위생지도등보건의료에관한사항 4. 재해구호를위하여필요한인력 시설 물자등의조달및비축 수송에관한사항 5. 재해구호를위한군부대 유관기관및민간구호단체와의협력체계에관한사항 6. 재해구호에있어모성보호및성별특성을고려한안전조치사항 7. 그밖에재해구호에관하여필요한사항
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 77 3) 이재민구호물품에있어서성별특성고려미흡이재민또는일시대피자에게제공되는급식또는식품 의류 침구그밖의생활필수품의지급기준은재해구호법시행규칙 < 별표 1> 에서규정하고있다. 동규칙 < 별표 1> 은 확보되어야하는재해구호물자의종류및기준 에관한것인데, 응급구호세트를성별을구분하여규정하고, 그밖의개별구호물품으로분유세트, 기저귀등을다음과같이규정하고있다 30). 30) 규정된사항은국가법령정보센터 (http://www.law.go.kr) 에서확인할수있다.
78 재난피해여성에대한복구및지원방안 < 별표 1> <2011.5.31.> 확보하여야하는재해구호물자의종류및기준 ( 제3조제5항관련 ) 1. 응급구호세트 ( 남 ): 1 명기준 구분담요칫솔세면비누수건화장지베개손거울, 빗 규격 200cm 150cm, 1.3kg 200cm 150cm, 0.7kg 일반용 100g 80 cm 40 cm미용티슈 PVC 38 cm 28 cm 10 cm 수량 2 장 1 개 1 개 2 장 1 개 1 개 1 조 미니 구분볼펜메모지손전등우의면장갑간소복속내의면도기양말 규격 0.7 mm유성 10 cm 4.8 cm, 30 매 자가발전핸디형 경량반코팅면폴리혼방 면 1 회용면 수량 1 개 1 개 1 개 1 개 1 켤레 1 벌 1 벌 1 개 1 켤레 개별구호물품 (1 명당 ): 치약 (130g), 물티슈 (60 매 ), 생수 (1.0l) 1 병 의류 ( 간소복, 속내의 ): 크기에따라대 ( 남 105) 중 ( 남 100) 소 ( 남 95) 로구분하고대 중 소구성비율은 3:5:2 로한다. 2. 응급구호세트 ( 여 ): 1 명기준 구분담요칫솔세면비누수건화장지베개손거울, 빗 규격 200cm 150cm, 1.3kg 200cm 150cm, 0.7kg 일반용 100g 80 cm 40 cm미용티슈 PVC 38 cm 28 cm 10 cm 수량 2 장 1 개 1 개 2 장 1 개 1 개 1 조 개별구호물품 (1 명당 ): 치약 (130g), 물티슈 (60 매 ), 생수 (1.0l) 1 병 의류 ( 간소복, 속내의 ): 크기에따라대 ( 여 100) 중 ( 여 95) 소 ( 여 90) 로구분하고대 중 소구성비율은 3:5:2 로한다. 미니 구분볼펜메모지손전등우의면장갑간소복속내의생리대양말 규격 0.7 mm유성 10 cm 4.8 cm, 30 매 자가발전핸디형 경량반코팅면폴리혼방 면 일반중형 수량 1 개 1 개 1 개 1 개 1 켤레 1 벌 1 벌 1 조 1 켤레 개별구호물품 (1 명당 ): 치약 (130g), 물티슈 (60 매 ), 생수 (1.0l) 1 병 의류 ( 간소복, 속내의 ): 크기에따라대 ( 여 100) 중 ( 여 95) 소 ( 여 90) 로구분하고대 중 소구성비율은 3:5:2 로한다. 면
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 79 3. 취사구호세트 (1 세대 4 명기준 ) 구분가스렌지코펠수저세탁비누세탁세제주방세제고무장갑수세미다용도가방 규격휴대용 4 인용스테인리스 230g 1 kg 500g 고급형부직포 PE 타포린 수량 1 개 1 세트 4 벌 1 개 1 개 1 통 1 켤레 2 개 1 개 개별구호물품 (1 세대당 ): 쌀 10 kg 1 포, 부식류 ( 고추장, 간장, 된장, 김치등부식류 ), 부탄가스 4 개, 살균 표백제 1 개 4. 그밖의개별구호물품 : 즉석식품, 분유세트 ( 분유, 젖병 ), 기저귀, 모기약등 비고 1. 제3조제1항의 비상식량 이란쌀 부식 즉석식품을말한다. 2. 생수 쌀 부식 즉석식품 부탄가스등유통기간이짧거나화재위험등으로장기보관이어려운개별구호물품은미리구매처를확보하여재해발생시즉시조달할수있도록한다.
80 재난피해여성에대한복구및지원방안 위시행규칙 < 별표 1> 은응급구호세트를성별을구분하여규정하고, 그밖의개별구호물품으로분유세트, 기저귀등을규정하고있다. 그러나성별특성을고려한사항은남성용응급세트의경우 1회용면도기 가포함되어있고, 여성용의경우 생리대일반중형 1조 가포함되어있다는것, 그리고속내의의사이즈차이가전부이다. 성별특성을반영한것으로평가할수도있으나, 그내용이부족하고보완 개선될필요가있다. 또한영유아를위한고려는 분유세트 ( 분유, 젖병 ), 기저귀 가전부이다. 재난발생시부족품의경우의연금품의모집에의하여충당되는것이현실이지만, 이재민의현장에서의욕구, 특히성별특성에따른욕구를반영하여개선된정책서비스를제공할필요가있다. 연이어발생하고있는재난에따른재해구호의경험과사례속에서, 재해구호정책수요자의현실적인욕구를조사 연구하여이를법에반영해야할것이다. 3. 소결 이상에서성인지적관점에서재난관리법과재해구호법의문제점을살펴보고, 그개선방안을제시하였다. 살펴본바와같이, 현행재난관리법과재해구호법에는재난취약자에대한고려및성인지적관점은거의들어가있지않다. 위험이증가할수록사회경제적취약계층은더욱취약한상황에놓일수밖에없다. 재난관리와재해구호는커다란프레임의체계와세밀한정책서비스가동시에필요한분야이며너무나당연하지만이모든것은 사람 에목적과방향이맞추어져야한다. 그리고재난현장의사람은성인남자로표준화되고대표되기쉬운 일반국민 으로일반화하여표현되기에는여성, 남성, 고령자, 영유아, 아동, 장애인등다양한구성으로이루어져있다. 여기에재난관련정책의어려움이있다. 그러나이들에대한합리적이고정당한배려와고려는이들이국민으로서가지는기본권에당연히포함되는내용이다. 재난관련법령에는이러한정신이담겨있어야한다.
Ⅳ. 재난관련주요법률현황및문제점 81 재난관련정부부처간업무협조와지원은이러한정책수요자의다양한욕구를충족시킬수있는전문성이고려되어야한다. 성인지적관점에서, 재난여성피해자및피해가족을위한전문적인지원을할수있는여성가족부가지원부처에포함되어야하는것도이러한이유에서이다. 재난관련계획수립및구체적인재난정책및 재해구호와관련된법령내용들도개선시안으로제시한바와같이더세밀하게정책수요자의욕구에맞추어보완 개선되어야할것이다. 그리고이러한정책수요자들의욕구와, 현황을제대로파악하여성인지적인관점으로정책을개선하기위해서는재난관련분야에있어성별분리통계의생산 활용될수있도록관련법령이개선되어야할것이다.
Ⅴ 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 1. 문제제기 85 2. 영국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책 88 3. 미국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책 110 4. 결론및정책시사점 116
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 85 1. 문제제기 유엔 (UN) 은재난위험감소 (Disaster Risk Reduction) 에있어서젠더관점을반영한재난관리계획의중요성을강조하고있다. 31) 국내에서도젠더관점을투영한재난피해자지원정책에대한필요성이조금씩강조되고있으나 32), 다만이에대한국내학술연구는현재거의전무한상황이라고할수있다. 지금까지젠더관점에서본 여성의재난취약성 은주로동남아시아국가등에서발생하는대규모자연재난에서사회적이슈로대두되곤하였다. 예를들어, 1991년방글라데시에서발생한사이클론나르기스로인해약 14만명의사망자가발생했는데그중 90% 가여성이었고, 2004년동남아시아를강타한지진해일 ( 쓰나미 ) 재난에서는희생자의약 67% 가여성이었다. 33) 이러한지역의자연재난현장에서여성희생자가압도하는이유는, 남성과여성의생물학적차이, 쉽게말해서물리적인힘의차이라기보다는, 남성과여성에대한사회문화적차이, 즉현존하는 젠더규범 의차이에서비롯된것이라고볼수있다. 34) 허라금 (2012) 에따르면, 개발도상국뿐만아니라선진국에서도젠더측면에서여성의재난취약성이문제될가능성이있다고한다. 35) 하지만실무적으 31) UN. 2009. Making Disaster Risk Reduction Gender-Sensitive, Switzerland, UNISDR, p. 3. 32) 여성신문, 이명선한국여성정책연구원원장 성주류화관점담은여성안전연구강화하겠다, 검색일자 : 2014 년 11 월 18 일 ; 위키트리, 한림원 젠더혁신을통한창의적연구환경조성 성명서발표, 검색일자 : 2014 년 11 월 19 일. 33) 허라금 (2012). 젠더관점에서본아시아여성의재난취약성, 환경철학제 13 권, 73 면. 34) 이들지역에서집안일은전통적으로여성이전담하고있위기상황발생시어린이나노약자를챙기는일또한여성들의의무이다. 반면평상시남성들은어업을위하여바다에나가있거나혹은일때문에외지에있는경우가많았고, 이에쓰나미가몰려왔을때여성희생자수가당연많을수밖에없었다. 또한이들지역에서사회문화적규범에의한양육방식차이로인하여, 남성들은과일을채집하기위하여또는놀이를위하여나무를타는것에익숙하였으나, 여성들은수영을할수도없고나무에올라가지도못해더많은희생을당할수밖에없었다. Oxfam International(2005). Oxfam Briefing Note: The Tsunami s Impact On Women, Oxford: Oxfam International, p. 3 and p. 9. from http://www.womennews.co.kr/news/56046#.vgnihjrlriu, 검색일자 : 2014 년 11 월 17 일. 35) 허라금 (2012). 위의글. p. 85.
86 재난피해여성에대한복구및지원방안 로는영 미를포함한선진국의재난대응이나복구의단계에서, 성인지적프로그램이나지원정책을쉽게찾아볼수없었다. 이러한선진국에서의재난피해자지원정책은주로젠더중립적인관점에서이루어지고있으며, 그근본적인이유는젠더간사회적 문화적 경제적차이가크지않기때문이라고판단한다. 36) 우리의재난피해자및유가족지원정책역시, 동남아시아국가와는사회문화적차이가있으며이에형태적으로는선진국과유사하게젠더중립적인정책이대부분이라고보인다. 37) 약 300여명의고귀한생명을앗아간세월호침몰사건초기에정부대응의여러가지문제점이드러났고, 이문제점중하나가바로유가족의 요구사항 (Needs) 이정부및구조기관등에게제대로전달되지않았던점이다. 38) 바로우리의재난대비및대응체계에서가장부족한부분중하나가대형재난발생시유가족등피해자와정부및대응기관을서로연결해주는공식채널이없다는점이다. 유가족등피해자중에서정신적 신체적취약성이인정될수있는, 특히 여성 의요구사항이잘전달될필요성이있으며, 이에이러한요구사항을중앙정부등에게적시에전달할수있는젠더관점을반영한정책이나제도가필요하다. 영국에서는 내각부 (Cabinet Office) 에위치한 국가재난관리사무처 (CCS: Civil Contingencies Secretariat) 가중앙부처의업무를조정하면서중앙정부단위의재난관리정책의통일성및일관성을유지하고있다. 동 국가재난관리사무처 (CCS) 는 2004년재난관리법 39) (Civil Contingencies Act 2004) 의실무 36) 기본적으로영국 / 미국 / 프랑스선진국에서는 평등법 (Equality Law) 등과같은차별금지법령을통하여, 연령 성별 장애유무 인종등에따른차별을엄격히금지하고있다. 따라서재난관리정책에서있어서도젠더관점이실무적으로큰이슈가되지않고있다. 반면케냐나모잠비크와같은아프리카국가에서는성인지적재난관리정책이상대적으로강조되고있다. ODI(2014). How Should the New International Disaster Risk Framework Address Gender Equality?, UK: ODI, p. 4. 37) 그렇다고해서우리나라에서젠더간의차이가선진국과같이크지않다는의미는아니다. 38) 뉴시스, [ 세월호참사 ] 실종자가족들청와대상경 임박, 검색일자 : 2014 년 8 월 1 일. 39) 영국의재난관리체계를떠받치고있는근거법률이다. 동법률에근거한재난관리체계는크게 대비체계 (Emergency Preparedness) 와 대응및복구체계 (Emergency Response and Recovery) 로나누어지며, 각체계는다시지리학적으로 지역단위
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 87 적이해와적용을위하여, 재난대비 (Emergency Preparedness) 및 재난대응및복구 (Emergency Response & Recovery) 라는제목의공식적지침서를발간하고있으며, 동지침서는각재난관리단계에서필요한정보나지식, 절차등을상세히기술하고있다. 특히 재난대응및복구 (Emergency Response and Recovery) 공식지침서제7장에서 재난피해자에대한포괄적인지원정책 (Meeting the Needs of Those Affected by an Emergency) 을자세히설명하고있는데 40), 세부적인설명이나전문성이필요한부분에대해서는, 중앙정부각개별부처가세부적인지침서를다시마련 제시하고있다. 41) 본연구에서는이렇듯중앙정부단위의공식지침서가완벽히구비된영국의재난피해여성에대한지원정책사례를살펴볼예정이다. 앞서언급되었지만영국을포함한선진국의지원정책은원칙적으로젠더중립적인관점을취하고있고, 이러한한계로인하여젠더관점에서바라본 ( 이러한국가들의 ) 재난피해자지원정책에관한선행연구역시찾아보기쉽지않은실정이다. 그 (Local Level) 지방단위 (Regional Level) 중앙정부단위 (Central Government Level) 3 단위로구성되어있다. 지역단위의 재난대비 (Emergency Preparedness) 를위하여 1 차핵심대응기관 ( 경찰, 소방, 구급대등 ) 및 2 차협력대응기관 ( 가스회사, 전기회사, 철도회사등 ) 들에게상호협력및정보공유등의의무가부과되어있다. 이러한상호협력및정보공유를위하여지역단위내에 지역재난회복포럼 (LRF: Local Resilience Forum) 이라는재난관련 ( 법률상 ) 기관협력체제가구성되어있다. 대응및복구 (Emergency Response and Recovery) 체계를위하여, 1 차핵심대응기관과 2 차협력대응기관은 Gold, Silver, and Bronze Model 이라는공통적인대응규약 (Protocol) 을공유하고있다, Bronze 는현장임무중심 (Operational) 단위이고, Silver 는전술적 (Tactical) 단위, Gold 는전략적 (Strategic) 단위라고할수있다. 평상시일어나는작은규모의사건사고는현장지휘관 (Bronze Commander) 들에의하여다루어지며, 이러한각기관현장지휘관의활동은지역경찰현장지휘관 (Bronze Commander) 에의하여현장에서조정된다. 다만심각한재난이발생할우려가있거나발생한경우전략적인단위의 Gold Level 이세워지게되는데, 이때보통 전략적조정그룹 (SCG: Strategic Co-ordinating Group) 이구성되게된다. 김학경 (2009). 영국의국가위기관리체계에대한고찰 : 우리나라국가위기관리체계발전을위한시사점중심으로, 경찰법연구제 7 권제 2 호, pp. 186-214. 40) HM Government(2013). Emergency Response and Recovery: Non-statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004, UK: HM Government, pp. 115-134. 41) 예를들어, 후술되겠지만재난심리치료와관련해서는영국 보건부 (Department of Health) 의세부지침서가있고, 경찰의 경찰가족연락관 (Police Family Liaison Officer) 제도의운영과관련해서는 경찰활동개선청 (National Policing Improvement Agency) 에서발간한세부지침서가있다.
88 재난피해여성에대한복구및지원방안 럼에도불구하고체계적인영국의재난피해자지원정책에있어서어느정도의시사점도출은가능할것으로판단하고, 이에본연구에서는영국의재난피해자지원정책을일반적으로살펴보되, 다만 젠더관점 ( 성인지적관점 ) 을대입시켜향후우리의정책에서필요한시사점을도출 제시하는것을목표로삼고자한다. 2. 영국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책가. 영국의재난관리체계개괄 42) 영국의재난관리체계는크게 대비체계 (Emergency Preparedness) 와 대응및복구체계 (Emergency Response and Recovery) 로나누어지며, 각체계는다시지리학적으로 지역단위 (Local Level), 지방단위 (Regional Level), 중앙정부단위 (Central Government Level) 의 3단위로구성되어있다. 그런데중요한것은영국의재난관리체계의핵심은바로중앙정부단위가아닌지역단위에서의대비및대응이라는점이고, 따라서모든재난상황은원칙적으로중앙정부의개입없이지역단위에서먼저처리되고있다. 중앙정부단위에서는 내각부 (Cabinet Office) 에위치한 국가재난관리사무처 (CCS: Civil Contingencies Secretariat) 가중앙정부부처의업무를조정하면서중앙정부단위의재난관리정책의통일성및일관성을유지하고있다. 이러한영국의재난관리체계를떠받치고있는근거법률은 2004 년국가재난관리법 (Civil Contingencies Act 2004) 이다. 동법률은 예측 (Anticipation), 평가 (Assessment), 예방 (Prevention), 준비 (Preparation), 대응 (Response), 복구 (Recovery) 의총 5단계로구성된 통합재난관리체계 (Integrated Emergency Management) 를채택하고있다. 나아가영국중앙정부의 국가재난관리사무처 (CCS) 는 2004년재난관리법의실무적이해와적용을위하여, 재난대 42) 영국의재난관리체계는김학경 (2009). 영국의국가위기관리체계에대한고찰 : 우리나라국가위기관리체계발전을위한시사점중심으로, 경찰법연구제 7 권제 2 호, pp. 186-214 의상당부분을참고했음을알린다.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 89 비 (Emergency Preparedness) 및 재난대응및복구 (Emergency Response & Recovery) 라는이름의공식적지침서를발간하고있으며, 동지침서는각재난관리단계에서필요한정보나지식을상세히기술하고있다. < 표 Ⅴ-1> 통합재난관리체계와지침서와의관계 통합재난관리체계 (Integrated Emergency Management) Anticipation( 예측 ) Assessment( 평가 ) Prevention( 예방 ) Preparation( 준비 ) Response( 대응 ) Recovery management( 복구 ) 재난대비지첨서 (Emergency Preparedness) 재난대응 & 복구지침서 (Emergency Response and Recovery) 지역단위의 재난대비 를위하여 1차핵심대응기관 ( 경찰, 소방, 구급대등 43) ) 및 2차협력대응기관 ( 가스회사, 전기회사, 철도회사등 ) 들에게상호협력및정보공유등의의무가부과되어있다. 이러한상호협력및정보공유를위하여지역단위내에 지역재난회복포럼 (LRF: Local Resilience Forum) 이라는재난관련 ( 법률상 ) 기관협력체제가구성되어있다. 1차핵심대응기관이위포럼의주된법적참여자가되고, 2차협력대응기관도상황에따라참여할수있는권한이부여되어있다. 참고로, 지역재난회복포럼 (LRF) 은경찰행정구역단위로구성되어져있으며의장직도전통적으로 지역경찰청장 (Chief Constable) 이수행하는등, 영국에서는지역경찰이지역단위의위기 재난대비활동에있어서기관간 조정역할 (Coordination) 업무를수행하고있다. 대응및복구 체계를위하여, 1차핵심대응기관과 2차협력대응기관은 Gold, Silver, and Bronze Model 이라는공통적인대응프로토콜 (Protocol) 을 43) 1 차핵심대응기관의기본핵심은, 경찰 (Police) 소방 (Fire) 구급대 (Ambulance) 이다. 재난관리에서이들의협력체계 (Multi-agency Arrangements) 가굉장히중요하다.
90 재난피해여성에대한복구및지원방안 공유하고있다, Bronze는현장임무중심 (Operational) 단위이고, Silver는전술적 (Tactical) 단위, Gold는전략적 (Strategic) 단위라고할수있다. 평상시일어나는작은규모의사건사고는현장지휘관 (Bronze Commander) 들에의하여다루어지며, 이러한각기관현장지휘관의활동은지역경찰현장지휘관 (Bronze Commander) 에의하여현장에서조정된다. 다만심각한재난이발생할우려가있거나발생한경우전략적인단위의 Gold level 이세워지게되는데, 이때보통 전략적조정그룹 (SCG: Strategic Co-ordinating Group) 44) 이구성되게된다. 동전략적조정그룹의의장임무도지역경찰청장 (Chief Constable) 에의하여이루어지나, 다만그관계는조정과협력관계이며따라서각참여기관에대하여지시권이나통제권은가지고있지않다. 나. 중앙정부공식지침서상의재난피해자지원정책 1) 개설 국가재난관리사무처 (CCS) 가발간한 재난대응및복구 공식지침서제7장에서 재난피해자에대한포괄적인지원정책 (Meeting the Needs of Those Affected by an Emergency) 이자세히설명되고있다. 45) 이러한포괄적인지원정책은 인도주의적지원 (Humanitarian Assistance) 이라고총칭되며, 주요한재난에의하여피해를입거나또는관련되어있는사람들에대하여적절한 케어 (Care) 를제공하는것을의미한다. 국가재난관리사무처 의지침서는재난피해자지원정책에대하여문자그대로포괄적이고일반적인방향만을제시하고있다. 세부적인설명이나전문성이필요한부분에대해서는, 중앙정부각개별부처가세부적인지침서를다시마련 제시하고있는형태이다. 예를들어후술되겠지만, 재난심리치료와관련해서는영국 보건부 (Department of Health) 의세부지침서가있고, 경찰의 경찰가족연락관 (Police Family Liaison Officer) 44) 일종의사고대책본부. 1 차핵심대응기관및 2 차협력대응기관의각 Gold Commander 들이모여협의하에통합된전략적대응을실시하게된다. 후술되는 인도적지원센터 (Humanitarian Assistance Centre) 에설립에도관여한다. 45) HM Government(2013). Emergency Response and Recovery: Non-statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004, UK: HM Government, pp. 115-134.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 91 제도의운영과관련해서는 경찰활동개선청 46) (National Policing Improvement Agency) 에서발간한지침서가있다. 이러한 인도주의적지원 은지침서상크게, 1 기본적보호소 (Basic Shelter), 2 재난상황정보 (Information about What Has Happened), 3 의료적지원 (Medical Assistance/Treatment), 4 경제적 / 법률적지원 (Financial and Legal Support), 5 심리사회적지원 (Psychosocial Support), 6 추가적인도움과지원에관한조언등제공 (Advice and Direction on How to Get Further Help and Assistance), 7 통신설비구축 (Communication Facilities to Allow People to Contact and Meet Each Other, 8 필요시경찰수사에관한정보제공 (Providing a Link to Ongoing Police Investigation Where Relevant), 9 장기적지원과조언에대한접촉점제공 (Providing a Point of Contact for Longer Term Support and Advice) 으로구성되어있다. 나아가이러한인도적지원이제공되는 대상자 의범위를, 1 부상자 (the Injured), 2 ( 심각한부상또는부상이없는 ) 생존자 (Uninjured Survivors, and Those Without Serious Injuries), 3 가족과친구 (Families and Friends), 4 유가족과 ( 사망자의 ) 친구 (Family and Friends of the Deceased), 5 어린이 노인 외국인등과같은특정취약그룹 47) (Specific Groups such as Children, the Elderly and Faith Groups), 6 구조및복구기관종사자 (Rescue and Response Workers) 로세분화하고있다. 앞서언급되었지만영국의재난관리체계는 대비 및 대응 / 복구 두단계로나누어지며, 지역의대비단계에서는 지역재난회복포럼 (LRF: Local Resilience Forum) 이구성되어있고여기서조정역할을맡고있는것은지역경찰이다. 동 지역재난회복포럼 은대비단계에서, 재난상황에맞게 대상자 들에게인도주의적지원이이루어질수있도록, 예를들어 이러한재난상황에서는이러한지원이필요하다, 이러한지원을위해서는이러이러한 46) 현재는폐지되었고, 각기능은내무부 국립범죄청 경찰대학 (College of Policing) 으로분산되었다. 47) 영국과미국등선진국의재난피해자정책은젠더중립적인정책이고따라서이러한취약그룹에 여성 은배제되어있다. 하지만이러한특정취약그룹에대한배려및고려정책은 여성 한테도적용될수있는여지가있을것이다.
92 재난피해여성에대한복구및지원방안 대응기관이나서야한다, 이러한지원은얼마정도이루어져한다 등과같은사전계획을세워야한다. 대응및복구 단계에서는이러한사전대비계획을바탕으로, 전략적조정그룹 (SGC) 이적절한지원을실제적으로제공해야한다. 이러한 대비단계 에서의종합적인 계획, 그리고 대응및복구 단계에서의 실행 이유기적으로연결되어야하고, 이러한유기적인흐름을위해서는계획에따른평상시교육 훈련 연습등이필수라고하겠다. < 표 Ⅴ-2> 영국의재난피해자인도주의적지원정책흐름 단계 대비 대응및복구 주체 ( 지역단위 ) 지역재난회복포럼 평시교육 훈련 연습 전략적조정그룹 업무 지원계획수립 지원계획실행 2) 부상자에대한즉각적인지원정책 (Meeting the Immediate Needs of the Injured) 국민의생명과안전을지키는것은국가의중요한의무이다. 이에재난현장에서발생하는부상자에대한케어및치료는우선순위가가장높은재난대응목표라고할수있다. 부상자는먼저 응급차대기소 (Ambulance Loading Point) 근처에위치한 사상자치료후송소 (Casuality Clearing Station) 로후송된다. 여기서의료진들이예진 (Triage) 과적절한안정화대책을실시하고이후우선순위에따라부상자들을병원으로후송하게된다. 재난현장에서구급대원의활동및업무에대한책임과권한을가지고있는 응급사고대장 (Ambulance Incident Commander) 은, 1 현장에서의료통신시설의학립, 2 의료팀수송, 3 현장에서의료자원의관리를책임지는 의료시설책임자 (Medical Incident Commander) 의지정, 4 ( 의료시설책임자와협의하여 ) 부상자의적절한병원이송, 5 필요시, 헬기에의한원거리전문병원으로이송, 6 부상자치료를위한구급차준비, 7 의료나구급물자의분배나보급등에관한의사결정업무를수행한다.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 93 3) ( 심각한부상또는부상이없는 ) 생존자에대한즉각적인지원정책 (Meeting the Immediate Needs of Survivors Without Serious Injuries) 눈에보이는외상이없거나작은부상을입은환자는 ( 육체적고통보다는 ) 트라우마 (Trauma) 를입거나혹은충격 근심 슬픔등으로인한심리적고통을겪을수있다. 따라서이들생존자에대해서는신중하고주의깊은접근이필요하다. 이들의 요구사항 (Needs) 은일차적으로, 1 쉼터나몸을따뜻하게할수있는것, 2 가족이나친구와의연락 - 생존자들에게필요한정확한정보를제공한다면근심이나걱정들을줄일수있음, 3 정신적괴로움해소, 4 음식과음료, 5 작은부상을치료하기위한구급물품그리고의료품및이동 (Mobility) 에대한요구, 6 탈의실, 세탁실및화장실, 그리고의류제공등이될것이다. 나아가생존자들은본인들이겪은사고나재난현장에있었던가족이나친구및동료의행방, 그리고이후일처리과정이어떻게되는지등에대한정보를요구할수도있다. 부차적인요구사항으로는 1 귀가, 2 일시거주가가능한대피소, 3 자금지원등이있을수있다. 여기서중요한것은이들의심리적상태및요구사항을절대로간과해서는안된다는것이다. 물론이러한심리학적문제가처음에는명백히나타나지않을수있고, 잠복하거나상당한시간이경과한후발현될수도있다. 경험에따르면, 재난발생후재난피해자가즉각적으로고품질의케어나지원서비스를받는다면심리적문제를겪을가능성이작아진다는것이다. 생존자는비록살아있지만, 같은사고로가족이나친지또는친구가사상을당한상태일수있다는점또한반드시인식되어야한다. 이러한총괄적인재난심리치료에관해서는, 영국 보건부 에서발간한별도의공식지침서가존재한다. 48) 동공식지침서는생존자뿐만아니라가족및친지등재난피해자전체에대해서단기 / 장기심리치료에관한구체적인절차및방법등을담고있다. 특히재난발생후정신장애 (Mental disorders) 와 48) Department of Health(2009). NHS Emergency Planning Guidance-Planning for the psychosocial and mental health care of people affected by major incidents and disasters: interim national strategic guidance, UK: Department of Health.
94 재난피해여성에대한복구및지원방안 같은 역기능적인정신적고통 (Dysfunctional Distress) 을겪을위험성이높은집단이바로여성 (Women) 청소년(Children and adolescents) 노인(Older people) 등이라고한다. 49) 여성 의관점에서본다면, 재난심리치료에서있어서도성인지적접근등이부가적으로필요하다고보인다. 실무적으로설명하자면, 재난발생시먼저응급치료를위하여 구급대 (Ambulance) 가출동하고이후구급대등의요청에의하여 국민건강공단 (National Health Service) 소속의 재난대응의료팀 (Emergency Response Incident Team) 이출동할수있는데, 여기서특수의료지원뿐만아니라재난피해자대상으로조기재난심리치료서비스를제공하게된다. 여기서여성에대한배려, 여성인력의투입등은필수라고보인다. 아래 [ 그림 Ⅴ-1] 은재난심리치료의대상자를 Resistant ( 저항력이강한사람 : 심리적충격이없는사람, Resilient( 회복력이강한사람 : 심리적충격을받으나빨리회복하는사람 ), Recovery ( 회복이필요한사람 : 심리적충격도받고회복도늦는사람 ) 세가지종류로분류하고있다. 표를보면알겠지만, 재난발생후 3일째되는날심리적충격및고통이가장강하며, 이에재난발생시신속한심리치료지원이굉장히중요하다는것을알수있다. [ 그림 Ⅴ-2] 는재난피해자의시간경과에따른심리적또는정신적충격의변화추이를보여주고있는데, 이표역시조기개입의중요성을잘보여주고있다. 결국이러한조기개입은사전대비단계에서의철저한 준비 를전제로하고있으며, 현장에서작동할수있는성인지적재난심리치료도결국미리사전에 계획 / 준비 되어있어야하는것이다. 49) Department of Health(2009). 위의글, p. 26.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 95 [ 그림 Ⅴ-1] 시간에따른대상별심리적고통의변화추이 50) [ 그림 Ⅴ-2] 시간추이에따른재난피해자의심리학적반응 51) 50) Department of Health(2009). 위의글, p. 23. 51) Williams, R. and Alexander D. A.(2009). Psychological Resilience and Distress in the Face of Adversity, Conflict, Terrorism or Catastrophe, in Mahoney P. F., Hawley, A., Burris D. G., Hopperus-Buma, A., Ryan, J. (Eds), Conflict and Catastrophe Medicine:
96 재난피해여성에대한복구및지원방안 나아가이러한생존자들은사고자체에대한중요한정보를제공할수있고, 후일재판이나사고조사등에있어서증인이될수있다. 따라서이들로부터증거등을확보하는업무와이들의심리적안정을돕는업무는서로균형이필요하며, 예를들어일단이름이나주소, 연락처등만을먼저확보하고필요한조치를한다음정보는나중에확보할수도있을것이다. 재난현장에서케어나복지서비스를제공하는책임은지방자치단체가가지고있으며, 이러한지원대상은물론생존자도포함한다. 생존자의요구사항을충족하기위하여지방자치단체는필요에따라, 사건발생후곧바로 생존자수용시설 (Survivor Reception Centre) 또는 쉼터 (Rest Centre) 를세워야한다. 52) 물론이러한시설은주변여건이나상황에따라서공동으로 ( 한장소에같이 ) 설치할수도있을것이다. 가 ) 단기 / 장기보호소와구급물품제공 생존자수용시설 (Survivor Reception Centre) 은즉각적인치료를요하지않는생존자들을위한안전지역이며, 필요하다면단기적인보호와구급물품을제공할수있는장소로도사용될수있다. 이러한지원과물품을필요로하는대상자를선정하는데있어서, 보통은 경찰기록팀 (Police Documentation Team) 이필요한정보를제공하게된다. 생존자수용시설 (Survivor Reception Centre) 은현장에최초로도착한초동대응기관이설치 운영하며 53), 나중에는지방자치단체가그업무를인계받아운영하게된다. 생존자수용시설 은단기간운영되며, 이후에는지역재난대응계획에따라, 쉼터 (Rest Centre) 와같이보다장기간으로지낼수있는보호소 54) 로이송하게된다. 이러한장기적 a Practical Guide, Guildford: Springer-Verlag, Cited in. Department of Health(2009). 위의글, p. 24. 52) 생존자수용시설 (Survivor Reception Centre) 은보통임시적인대기시설이고, 쉼터 (Rest Centre) 는 ( 침대등이구비된 ) 숙박시설개념의수용시설이다. 53) 쉽게말해서, 소방이현장에먼저도착하면소방이 생존자수용시설 (Survivor Reception Centre) 을설치 운영해야하며, 경찰이먼저도착했다면경찰이설치 운영하는것이다. 54) 물론근처에있는호텔등도그대상이될수있다. 이러한모든것이사전계획및협의되어있어야하는것이다.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 97 인복지대책조치는 인도적지원센터 (Humanitarian Assistance Centre) 나지방자치단체사회복지팀등에의하여이루어진다. 나 ) 보호소의운영의역할과책임이러한장기및단기보호소를운영하는책임은, 언급되었지만지방자치단체에게부여되어있다. 물론이러한책임은다른긴급구조기관과부분적으로공유될수있는데, 예를들어경찰은허가받지않은언론의취재나단순구경꾼등의접근을차단하는등이보호소시설의안전과경비를책임져야하며, 보건소는단순부상이나심리적인치료가필요한생존자들에게의료적지원등을제공해야하며, 자원봉사단체는실질적인케어와지원업무를보조함으로써지방자치단체의업무부담을경감시킬수있을것이다. 영국에서는지방자치단체가생존자들에대한장기적인주택이나보호소제공에대한 법적인책임 (Statutory Responsibility) 을가지고있다. 다 ) 상업시설 (Commercial Organisations) 의역할운송회사와같은상업시설또한 ( 영업범위내에서 ) 중대사고가발생한경우가족지원서비스를제공한다. 예를들어, 영국에는총23개의민간철도회사 55) 가존재하는데, 사고발생시 철도사고케어팀 (Rail Incident Care Team) 을급파하여가족이나친구에게 케어 나지원서비스를제공하고있다. 이러한철도회사들의연합회인 철도운영회사연합 (Association of Train Operating Companies) 에서는 철도사고발생시인도적지원에대한공동행동지침 (Joint Industry Provision of Humanitarian Assistance Following a Major Passenger Rail Incident) 을발간하여, 철도사고발생시어떠한식으로 ( 가족등에게 ) 케어와지원서비스가이루어져야하는지그절차등에관한지침을각철도회사에게상세히제공하고있다. 재난발생시영국의항공회사나헬기운영회사역시재난대응계획을발동할수있으며, 이러한대책의일환으로서자체의 인도적지원팀 (Humanitarian 55) 영국 2004 년국가재난관리법 상 2 차협력대응기관에해당되어, 경찰이나소방등 1 차협력대응기관과의상호협력이법적으로의무화되어있다.
98 재난피해여성에대한복구및지원방안 Assistance Team) 을사고현장에보낼수도있다. 이러한상업시설의역할에서중요한것은정부당국과의협조와협력이다. 재난상황발생시운송회사나다른상업단체에서운영되는 콜센터 (Call Centre) 의운영체계는경찰이운영하는 ( 후술되는 ) 경찰재난피해자상황실 (Police Casualty Bureau) 과긴밀히연계되어있어야한다. 이러한기관간의협력체계가중요한이유는, 바로정보의불일치를예방함으로써혼란을예방하고나아가추가적인정보확인과같은불필요한노력을방지하기위한것이다. 56) 따라서재난대응에참여하는상업 ( 민간 ) 시설은 ( 정부 ) 초동대응기관과 통합적접근 (Integrated Approach) 을취해야하고, 특히사고의원인등에관한조사및수사에있어서잠재적으로민감한이슈가많음을확실하게인식하고있어야한다. 4) 가족이나친구에대한즉각적인지원 (Meeting the Immediate Needs of Family and Friends) 경험에따르면, 재난발생직후생사등을확인하기위하여가족이나친구들이재난현장으로오는사례가상당수다. 극도의불안 충격 슬픔을느낄지도모르는가족이나친구들에대해서도공감적이고이해심있는접근이필요하다. 특히제공되는정보가정확하고, 일관성있고, 서로충돌되는부분이없도록, 적절하고효과적인연락 (Liaison) 과통제가반드시이루어져야한다. 사상자등에대한정보는개인정보를침해하지않는범위내에서, 최대한제공되어야한다. 아울러가족들이겪을지모르는극도의불안 충격 슬픔등의감정을고려하면, 원하지는않는상황에서언론의취재대상이되지않도록주의를기울여야한다. 더불어현장을방문한가족또는친구들이생존자와재회할수있도록 가족 & 친구대기실 (Family and Friends Reception Centre) 을설치할수도있으며, 56) 세월호사건직후운영회사인청해진해운에서발표한탑승자의숫자와정부당국에서발표한탑승자의숫자가언론에다르게공표되어불필요한혼란이야기된적있다. 청해진해운과같은운송회사의재난대응체계도정부와의협조및협력, 즉통합적접근이굉장히필요하다.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 99 동대기실에는등록및면담을위한시설이설치되어있어야하고, 가족이나친구가휴식을취할수있는쉼터도마련되어있어야한다. 가족 & 친구대기실 은경찰이지방지차단체와협의하여설치되며, 그직원은경찰 지방자치단체 그리고봉사단체에서온자원봉사자들로구성된다. 이러한대기실을설치할때에는종교적인도움을받을수있도록종교단체의도움을받는것도요구된다. 외국인이있다면의사소통을위하여통역인을배치할수도있다. 5) 유가족등에대한즉각적인지원 (Meeting the Needs of Friends and Family of the Deceased) 사망자 ( 수 ) 와관련된업무들은능률적이면서세심한접근을요구한다. 여기서중요한것은, 사건이나사망원인을조사 / 수사하는데필요한법적인요건 ( 한계 ) 을벗어나지않는범위내에서, 유가족들에게정확한정보나필요한지원을적절하게제공하면서최대한이들의요구사항을들어주는게중요하다. 유가족들에대한정보제공및지원업무는굉장히민감하며조심스러운업무이며, 사전계획을바탕으로기관대기관이협력하는통합적공동대응이필요하다. 57) 이러한통합적인대응을위해서는사전대비단계에서, 유가족에대하여적절한정보와서비스등을제공하는통합훈련및연습이실시되어야한다. 58) 아울러이러한통합적계획은이러한사망자 ( 시신등 ) 를처리하는공무원들에대한케어및지원서비스까지고고려해야한다. 57) 세월호사건발생직후해양경찰청및안전행정부가생존자수 ( 사망자수 ) 를잘못집계하여극심한혼란이발생하였다. 58) 1989 년 8 월 20 일새벽 2 시경, 승객및승무원 131 여명을태운영국유람선 (Marchioness 호 ) 한척이템즈강중간지점에서모래채취선과충돌 침몰하여승객 51 명이익사하는참사가발생한다. 영국에는대형재난이발생했을때사고원인을다각적으로분석하여그에대한개선책을제시하는소위 Public Inquiry ( 공공조사 ) 제도가존재한다. 대법관 Lord Justice Clarke 가위원장으로임명되어총괄적인조사를실시하고개선방안을내놓았는데, 개선책중하나가바로유가족들에대한정보제공등세심한배려와지원문제, 그리고이에대한대비 훈련및연습의강조였다. 세월호사건을통하여, 유가족에게정확한정보를제공하는등의지원체계가부족함이분명히드러났다. 우리도영국과같이이와유사한서비스를제도화하고이에대한사전대비훈련 / 연습도이루어져야하는데, 이러한지원서비스에서성인지적전략은필수적이라할것이다.
100 재난피해여성에대한복구및지원방안 가 ) 경찰가족연락관제도 (Police Family Liaison Officer) 59) 경찰가족연락관 (FLO) 은원래범죄피해자가족과경찰사이에서정보전달의접점역할 (a Single Point of Contact) 을수행하는수사경찰관을의미한다. 이러한 경찰가족연락관 의역할은범죄피해자 ( 사망자 ) 확인을위한정보입수, 범죄수사에대한정보제공, 현장방문등유가족이필요로하는요구사항을충족또는전달, 말그대로 연락 (Liaison) 하는것이다. 개별 경찰가족연락관 의업무를전체적으로조율하고지원, 그리고방향을정하는 ( 상사개념인 ) 경찰가족연락조정관 (Police Family Liaison Coordinator) 제도도존재한다. 사회적재난은사람의고의나과실로인한사고가많고, 따라서 범죄수사 가동시에진행된다. 이러한맥락에서대규모의사상자가발생한대형재난에도 경찰가족연락관 이배치되는데, 이들의업무는범죄현장에서와동일하게, 유가족에게범죄수사에대한정보전달, 사망자확인을위한정보수집그리고경찰을포함한긴급대응기관과의연결고리역할을수행한다. 다시말해서 경찰가족연락관 (FLO) 의임무는범죄수사관의임무를포함하여, 추가적으로유가족등의요구사항을충족또는전달하는등타대응기관과의커뮤니케이션통로역할을수행한다. 타대응기관에게유가족의요구사항을전달할수있고, 역으로타대응기관도 경찰가족연락관 (FLO) 을통하여유가족을접촉하여정보를전달할수있다. 특히공식지침서는 경찰가족연락관 의배치에있어서 성인지적전략 이필요하다고공식적으로서술하고있다. 즉여성유가족이거나문화 종교적인이유로남성의접근이어려운 ( 여성 ) 유가족한테는 여성경찰가족연락관 을배치하는것이세심한배려라고할수있다. 60) 59) 경찰가족관연락제도의구체적인운용방안등에대해서는 2008 년 NPIA(National Policing Improvement Agency) 에서발간된 Family Liaison Officer Guidance 라는제목의공식지침서가따로존재한다. 60) NPIA(2008). Family Liaison Officer Guidance 2008, UK: NPIA, p. 52. On Occasions, Gender may be a Critical Factor for a umber of Reasons Including Culture.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 101 나 ) 경찰재난피해자상황실 (Police Casualty Bureau) 여기서 재난피해자 (Casualty) 라고함은재난으로피해를입거나그피해와직접적인관련있는사람, 즉사상자 수재민 생존자등을의미한다. 이러한재난피해자와관련된정보를입수하고평가하는 최초의접점 (Initial Point of Contact) 이바로 경찰재난피해자상황실 (Police Casualty Bureau) 이다. 대규모사상자가발생한재난이발생했을때, 병원에후송된가족이나친지를찾기위하여 (TV 등을보고 ) 병원으로곧장달려오는사람도많다. 물론병원종사자들이이러한방문객들이병원에후송된피해자와만날수있도록조치를취해야하지만, 다만이러한만남에관한정보는반드시 경찰재난피해자상황실 에전달되어사후정보처리에있어서혼란이없도록주의를기울이는것이매우중요하다. 따라서 경찰재난피해자상황실 의기본업무는, 1 재난피해자와관련된정보입수, 2 동정보의처리및평가, 3 가족이나친구, 수사기관, 검시관등에게동정보의정확한전달, 총세가지로정리될수있다. 경찰재난피해자상황실 은초기설치가굉장히중요하다. 이러한시설이빠른시간내설치되지않으면, 가족이나친구의생사를확인하기위한모든전화가통제센터로가게된다. 이러한상황은유가족의생사를확인하고자하는사람들의걱정을증대시키고, 필요한정보를찾으려는노력또한많아지고결국현장에서실질적인재난대응관리업무가심각히방해할수도있다. 경찰재난피해자상황실 이설치되고전화시설 61) 등이갖추어지면, 동상황실의전화번호는 TV 등언론을통하여신속히공표되어야한다. 나아가동전화번호는통신회사, 타른대응기관이나지방자치단체의상황실 ( 통제실 ), 필요한경우대사관까지전파되어야하고, 이렇게된다면정보를얻기위하여이리저리전화를걸어야하는불편이나혼란을사전에방지할수있다. 경찰재난피해자상황실 에는말그대로재난피해자에관한모든정보가빠짐없이전달되어야한다. 이러한목적을위하여, ( 사상자의숫자기록에대한 ) 전문적으로훈련받은경찰관이각병원등에배치되어야하고 62), 현장에서 61) 재난상황에따라여러대의전화회선이필요할수도있다. 필요시타기관이나적십자등의협조를받는다.
102 재난피해여성에대한복구및지원방안 사소한치료를위하여동네병원이나근처응급진료소등으로직접찾아가거나후송되는경우기록에서누락될우려가있으니, 지역사회에있는모든의료시설과긴밀한협력체계는필수라고하겠다. 6) 재난피해자및가족등에대한장기적인지원 (Meeting the Longer-term Needs of the Injured, Survivors, Family and Friends) 재난은개인 가족 친구그리고지역사회에까지물리적 심리적 감정적인영향을오랜시간미칠수있다. 따라서보다장기적이면서도포괄적인지원책을제공하기위하여 인도적지원센터 (Humanitarian Assistance Centre) 를설립할수있다. 이러한인도적지원의내용은재난의종류와크기등에따라서약간의변화가있을수있으며, 그설치여부및위치는 전략적조정그룹 (SCG: Strategic Co-ordinating Group) 이지방자치단체와협의하여결정한다. 이러한 인도적지원센터 의장소는기존에있던보호소나쉼터등의장소를이어받을수있으며, 또는상황에따라센터자체의물리적시설이없더라도인터넷이나전용전화등을이용하여동서비스를제공할수도있다. 가 ) 인도적지원센터 (Humanitarian Assistance Centre) 인도적지원센터 (Humanitarian Assistance Centre) 의기본적목적은생존자나가족등재난피해자에게각종재난지원서비스를원스톱으로제공하는것이다. 재난발생후 72시간이내에설치된다. 63) 세부적인기능은 1 유가족 친구 친지 실종자가족 생존자등재난피해자에게제공되는종합적인정보와지원의중심, 2 사망자나실종자등을확인하기위한법의학샘플의대량확보, 3 재난피해자의요구에따른다양한편의제공그리고이에따른 선택 (Informed Choice 64) ), 4 불필요한중복지원을최소화하기위한, 일관성있 62) 세월호사건에서도해경에서파악한생존자숫자와안전행정부의숫자가상이하여정부대응에대한국민적심각한불신감이초래되었다. 이러한숫자를파악하는데있어서도전문적인훈련등이반드시필요하다. 63) HM Government(2013). 앞의글. p. 223.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 103 는기관협력적지원이다. 인도적지원센터 의설립이결정되면, 지방자치단체가경찰이나관련봉사단체등과협의하여적절한장소를확보해야하고이에대한비용도지불해야한다. 이러한 인도적지원센터 의중요한역할은바로피해자들에게기관협력적인원스톱서비스를제공하는것이다. 따라서 인도적지원센터 의설립은재난대비계획에포함되어있어야하고그설치과정등에대하여타기관과미리협의되어있어야한다. 65) 인도적지원센터 는장기적인대책을지원하지만존속기간은한정되어있다. 고로재난피해자들에대하여보다더장기적인지원대책이필요하다고판단되면, 그러한업무는개별특정부서로이관될수있다. < 표 Ⅴ-3> 인도적지원센터와다른수용시설과의구별 66) 수용시설목적설치시기주관기관 경찰재난피해자상황실 (Police Casualty Bureau) - 재난피해자와관련된정보입수 - 동정보의처리및평가 - 가족이나친구, 수사기관, 검시관등에게동정보의정확한전달 재난발생직후 경찰 생존자수용시설 (Survivor Reception Centre) - 즉각적인치료를요하지않는생존자들을위한안전지역 - 단기적인보호와구급물품을제공할수있는장소 재난발생직후 - 현장에최초도착하는긴급구조기관 - 이후지자체로인계 64) Informed Choice 는필요한사전설명이나정보를모두들은후내리는선택을의미한다. 65) 지역재난회복포럼 (LRF: Local Resilience Forum) 에서미리논의 / 계획되어야한다. 참고로, 인도적지원센터 의설립및운영에관해서는 문화미디어체육부 (Department of Culture, Media and Sport) 와 전국경찰지휘관협의회 (ACPO: the Association of Chief Police Officers) 가공동으로만든세부지침서가존재한다. HM Government(n.d.) Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory Guidance on Establishing Humanitarian Assistance Centre, UK: HM Government. 66) HM Government(n.d.), 위의글, p. 14.
104 재난피해여성에대한복구및지원방안 수용시설목적설치시기주관기관 가족 & 친구대기실 (Family and Friends Reception Centre) - 현장을방문한가족또는친구들이생존자와재회할수있는공간 - 가족이나친구가휴식을취할수있는공간 재난발생후 12 시간이내 - 경찰이지방지차단체와협의하여설치 - 종교인및통역자대기 쉼터 (Rest Centre) - 생존자를위한숙박시설야간 - 지방자치단체 - 경찰및봉사단체의협조필요 나 ) 추모행사등 (Memorial Services or Acts of Remembrance) 장기적인재난피해자대책에서, 희생자를기리고기념하는 추모행사 (Memorial Service) 역시고려되어야한다. 추모행사는재난및재난이초래한결과를온국민들이분명히인식함과동시에그슬픔을함께나눌수있는좋은기회이다. 이러한추모행사는언론의관심및취재의대상이되기쉬우며, 따라서시간 초청대상 대표 추모방법등행사진행에대한세심한준비및사전기획이필요하다. 행사준비및추모방법등에대해서유가족과반드시사전협의가있어야한다. 추모행사는일회성의행사로끝날수있고아니면추모탑설립과같은영구적인것이될수도있다. 후자의경우에는지방자치단체또는중앙정부와의협의가필요할수있다. 67) 다 ) 재난모금운동 (Disaster Appeals) 재난이일어날때마다어떠한형태로든기부가이루어진다. 정식적인재난모금 ( 성금 ) 운동이시작되기전에이미, 예를들어관할지방자치단체에요청되지않은기부금등이들어올수있다. 기부금과그에동반되는편지등을처리하는일은시간소모가상당히많으며, 이에정식적인 재난의연금 (Appeal Fund) 을운영하는것이바람직할수있다. 관련기관들은 ( 유가족등과협의하여 ) 최대한 67) Cabinet Office(2013). National Recovery Guidance: Humanitarian Issues, from: http://www.gov.uk/national-recovery-guidance-humanitarian-aspects#commemoration, 검색일자 : 2014 년 8 월 15 일.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 105 빠른기회에어떠한종류의지원이필요한지 ( 물품인지현금인지등 ) 공표해야하고이를통하여불필요하고부적절한성금등이들어오지않도록예방해야한다. 재난의연금 을설립 운영 관리하는것은굉장히어렵고민감한업무이다. 재난의연금 관리는, 대상적격있는재난피해자에게성금을공정하게배분하는문제에서부터, 독립적인기금신탁관리자 (Trustee) 선정, 그리고 자선단체의지위 (Charitable Status) 여부를가졌는지에관한논쟁, 그리고들어오는성금의처리를조율하는문제까지포함하고있다. 재난의연금 관리와관련된업무에는항상잠재적인위험이도사리고있는데, 국민들의호응을최대화하기위해서사전계획과상세한모니터링등광범위한조사는필수적이다. 재난의연금의관리와관련해서는 Disaster Action 이라는자선단체가만든세부지침서가존재한다. 대형재난이터지면각종자선단체에서각기다른형태의성금운동을펼치게되는데, 동지침서에서는이렇게다양하게펼쳐지고있는성금운동이서로조율되어야하고필요한경우통합되어야한다고강조하고있다. 68) 참고로, 영국에서는이러한성금운동을조율하기위하여, 자선단체협의회라고할수있는 재난구호위원회 69) (Disasters Emergency Committee) 가설립되어져있다. 7) 특정취약그룹에대한지원 (Meeting the Needs of Specific Groups) 재난대응및복구 (Emergency Response and Recovery) 공식지침서는특별하고주의깊은배려가필요한특정취약그룹으로, 1 어린이와청소년 (Children and Young People), 2 외국인지역사회등 ( 다른종교, 다문화등 ) (Faith, Religious, Cultural and Minority Ethnic Communities), 3 노인 (Elderly People) 과 장애인 (People with Disabilities) 을제시하고있다. 물론이러한취약그룹에 여성 은빠져있지만, 동취약그룹에적용될수있는기준이나지원은상황에따라여성에게도적용될수있을것이다. 이러한취약 68) Disaster Action(2010). Disaster Funds: Lessons & Guidance on the Management & Distribution of Disaster Funds, UK: Disaster Action, pp. 22-23. 69) 1963 년 옥스팜 월드비젼, 영국적십자사 등영국의주요 14 개자선단체가모여서설립한통합단체이다. 주요활동중하나는언론매체를통한통합모금활동이다.
106 재난피해여성에대한복구및지원방안 그룹의선정과지원내용등에대해서는 내각부 (Cabinet Office) 에서다시상세한지침서를제시하고있는데, 동지침서에서는취약그룹으로 80세이상의노인 (80세이상의노인은대부분여성임 ) 그리고 임신한여성 을포함시키고있다. 70) 여성을포함한이러한취약그룹에대한지원등의문제는 지역재난회복포럼 (LRF: Local Resilience Forum) 의재난대비계획등에반드시포함되어있어야한다. 가 ) 어린이와청소년 (Children and Young People) 재난피해자로서어린이와청소년 ( 이하 청소년등 ) 등에대한지원은특별한관심을필요로한다. 재난으로인하여 청소년등 이받는감정적인충격은부모나친구들에게항상명확하게보이는것은아니다. 감정적인충격을받았다하더라도이러한충격이나고통을잘말하지도않는데, 혹시말했다가어른들의기분을상하게할까봐하는걱정이있기때문이다. 일부청소년은이러한정신적고통을오랫동안받을수있으며, 학업에영향을미치기도한다. 따라서재난피해자로서의 청소년등 을상대해야하는사람들은, 거대한트라우마를겪은후청소년이보이는증상에대하여잘인지하고있어야하며, 행동에있어서사소한변화라도감지하면이를기록했다가전문가등과상의해야한다. 청소년등 지원대책에있어서는다음과같은부분이고려되어야하는데, 1 청소년등 에게도필요한정보의정확한전달이굉장히중요하며, 2 최대한의정보를가능한빠른시간내에부모님등에게정확히제공해야하고, 3 빠른사회복귀 ( 재활 ) 를위해서는재난피해를입은 청소년등 에대하여공식적인 디브리핑 71) (Debriefing) 을실시하여, 그들의 70) Cabinet Office(2008). Identifying People Who Are Vulnerable in a Crisis: Guidance, UK: Cabinet Office, p. 14. 71) 디브리핑 (Debriefing) 은실제상황이나훈련 연습종료후, 관련되었던사람들이느낀점 부족한점등에대하여서로솔직하고진솔한의견을교환함으로써건설적인개선점을찾아내는것이그목적이다. 영 / 미에서는재난상황이나위기대응훈련 / 연습후항상디브리핑을실시하고여기서개선점을찾아낸다. 이후그개선점을바탕으로제도나시스템 훈련방법등을수정하는데, 이러한환류과정은우리나라에서제일간과되는부분중하나이다. Kim, H.. 2013. Improving Simulation Exercises in Korea for Disaster Preparedness, Disaster Prevention and Management,
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 107 솔직한감정 의견등을파악하는것이중요하다. 이러한청소년지원대책에있어서는 학교 가비중있는역할을가지고있으며, 학교는, 1 학교나학생들이관련될수있는중요한사건이나재난등을확인하고, 2 이러한사건을처리하는데있어서필요한지원기관이나전문가등을확인한후, 3 비상사고나 재난관리매뉴얼 (School Critical Incident Management Manual) 을만들고, 그후 4 이러한계획에의하여각각의역할을부여받은사람이계획및본인의역할을완벽히숙지할수있도록조치해야한다. 72) 재난피해를입은 청소년등 이적절한재난심리치료지원과도움을받을수있도록, 지방자치단체는전문적인교육심리학자를이들에게연결시켜줄수있다. [ 그림 Ⅴ-1] 과 [ 그림 Ⅴ-2] 에서보았지만재난심리치료에서는조기개입이굉장히중요하므로, 도움을필요로하는 청소년등 이빠른시간내적절한치료와상담을받을수있도록조치해야한다. 청소년등 에게심리치료를비롯한각종조원이나지언을해주는사람들은당연전문적인교육괴정을수료해야하며, 필요하면범죄경력조회등을조회한후배치되어야할것이다. 나 ) 외국인지역사회등 (Faith, Religious, Cultural and Minority Ethnic Communities) 영국에서발생하는재난은 ( 체류하는 ) 다른종교나문화를가진외국인 73) 등에도영향을미칠수있으므로 74), 긴급구조기관 지방자치단체등은이러한 22(1), p. 42. 72) 학교에대처방법에대해서는또다른세부적인지침서가존재한다. Yule, W. and Gold, A.(2006). Wise Before the Event: Coping with Crises in Schools, UK: Calouste Gulbenkian Foundation, p. 27. 73) 반드시외국인만을포함하지는않는다. 예를들어, 영국에는영국국적을가진이슬람인이상당히많고, 따라서이들에대한종교배려적인재난지원이필요하다는의미이다. 74) 2013 년말기준국내체류외국인은 1,576,34 명에달한다. 등록된외국인의숫자만해도 932,983 명이나된다 ( 법무부출입국 외국인정책본부 (2014). 2013 출입국 외국인정책통계연보, 서울 : 법무부출입국 외국인정책본부, p. 278). 다른언어와문화 종교등을가진외국인 ( 다문화가정포함 ) 들이재난의피해자가될수도있다. 세월호사건에서도외국인탑승자는여성 2 명, 남성 3 명등모두 5 명이며, 이중 3 명이안타까운희생을당하였다. 따라서우리도영국처럼외국인에대한지원대책이재난계획서상에포함되어야하고, 이부분에대해서는 시사점 섹션에서
108 재난피해여성에대한복구및지원방안 사실을인식하고있어야한다. 특히외국인등이집단으로거주하는지역사회에서는이러한외국인등을고려하는지역재난대비계획이세워져야한다. 물론이러한재난대비계획은재난의유형에따라서, 지원의대상이되는외국인등을정확히특정하기어려운상황이발생할수있다. 따라서정확한지원대상자를특정하기어려울때에는최소한어떠한단체가외국인등과관련된도움이나조언을줄수있을지계획서상에그정보를포함하고있어야한다. 외국인중에는언어의장벽이있어서통역인의도움이필요할수있으며, 이때통역인은재난관리에관한기본적인지식을갖추고있어야한다. 특별한믿음이나종교 문화등을가진외국인은특별한의학적지원 젠더이슈 75) (Gender Issues) 위생 음식 의류 기도를위한장소등을요구할수있으며, 이러한믿음이나종교적신념에따라서사망자의예우방법이라든지장례시간등에관하여특별한요구가있을수있다. 이에대한배려및지원도필요하다. 다 ) 노인및장애인 (Elderly People & People with Disabilities) 노인들이나장애인에대한지원은비슷한내용이많다. 장애 (Disabilities) 는청각장애나시각장애와같은신체적또는감각장애, 학습장애, 정신건강문제등다양한형태로존재할수있다. 지방자치단체는관내에장애인이나노인들이거주하고있는양로원이나이들이자주방문하는시설등에대한정보를정확히파악하고있어야한다. 재난이발생했을때, 가족이나이웃들이지방자치단체의주목을받고있지못하는노인이나장애인들의위치등을지자체에게알릴수도있다. 이러한노인이나장애인은일반인과는다른요구사항이있을수있고, 따라서이에대한대비, 그리고보다세심한케어나지원책이필요하다. 예를들어, 거동이불편한노인이나장애인은이동수단을필요로하고동시에약을복용하는사례도많으므로이에대한준비및대비책도필요하다. 자세히후술하기로한다. 75) 예를들어, 이슬람종교를가진여성들에게는되도록 여성 대원이지원에나선다.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 109 8) 구조대등현장종사자에대한지원 (Meeting the Needs of Rescuers and Response Workers) 재난은대응이나복구에관련되어있는모든현장종사자에게극심한피로감과부담을주기마련이다. 이러한업무에대한압박은오랜시간동안지속될수있으므로, 긴급대응기관은직원및자원봉사자들의물리적 심리적건강 ( 복지 ) 상태등을잘관찰해야하며, 특히관리자 (Managers) 들은단기적 / 장기적인측면에서 ( 직원들의복지와관련하여 ) 어떠한것을잘살펴봐야하는지 에대한훈련이되어있어야한다. 사업장안전보건법 (Health and Safety Legislation at Work) 에의거, 고용주 ( 국가기관포함 ) 는 실현가능한한최대범위내에서 (So Far as Reasonably Practicable) 작업장과일처리방법의안전을확보해야할의무가있다. 물론동법은 실현가능한한최대의범위내에서 라는문구를삽입하여유연성을확보하고있는데, 재난현장에서건강과안전확보는일상업무에서요구되는건강과안전확보이슈와는차이가있을수밖에없다. 따라서현장의긴급대응기관은기존훈련이나 지식 기술을바탕으로현재직면하고있는상황에대하여정확히평가해야하고, 이에적절히대비할수있는 예방조치 (Precaution) 를취해야한다. 예를들어, 오염된또는붕괴직전의건물내로진입할때에는구조대원들의안전을확보하기위하여정밀한상황평가가요구되며, 이에대한안전예방책이강구되어야한다. 동시에현장종사자들의건강이나안전을확보할수있도록근무시간이나교대시간도적정하게편성되어야한다. 이외신체적지원대책으로, 1 체온을유지하고탈수를방지할수있는 ( 대응현장에서의 ) 다과제공, 2 구조현장에서떨어져있는식사장소, 3 세면실과탈의실, 4 의료및응급처치시설, 5 가족등과연락할수있는통신및필요시집으로곧바로복귀할수있는이동수단등이요구된다. 심리적치료와관련해서는, 1 현장종사자들과자원봉사자들에대한 ( 재난상황및대응등에대한 ) 정기적인브리핑, 2 스트레스와심리적고통을줄수있는업무수행을해야할경우이에대한정확한정보제공, 3 사색또는긴장을풀수있는조용한공간, 4 현장또는그이후라도경험에대해서이야기하고공유할수있는기회제공, 5 ( 현장종사자가 ) 어떠한도움과지원을받을수있
110 재난피해여성에대한복구및지원방안 는지등에대한정보접근, 6 누구나겪을수있는정상적인반응 ( 증상 ) 에대한정보, 7 ( 현장종사자 ) 가족등에대한지원과정보, 8 하루일과후또는작전종료후 디브리핑 실시등이필요하다. 심리적인충격을해소하기위해서는전문가의상담이나도움을받는것이중요하고, 동료들과이러한감정과경험을공유하고서로이야기나누어보는것만으로도상당한도움이된다. 참혹하고끔직한재난현장에서구조업무등을수행해야하는경우, 현장종사자에게업무의성격등에대해서미리조언을제공할필요가있고, 이러한종사자를선택하는데있어서는적절한훈련을받은사람들을선택하여투입할필요가있다. 현장종사자들의안전과건강에대해서는개별구조대응기관이원칙적으로책임을가지고있으나, 필요시지방자치단체에서 ( 봉사단체를포함하여 ) 긴급구조기관들이공동으로사용할수있는복지시설의부지를제공할수도있다. 3. 미국의재난피해자 ( 여성 ) 지원정책가. 미국의재난관리체계개괄 미국의행정체계는크게연방정부 (Federal) 州정부(State) 지방정부(Local) 3 단계로구성되어있다. 미국헌법상입법권 행정권 사법권모두원칙적으로州정부 (State) 의권한이므로, 재난관리에관한책임과권한도州정부에속해있으나, 다만지방분권화정책으로인하여州의이러한권한마저지방정부에게대부분위임되어있는상태이다. 76) 연방정부 주정부 지방정부관계또한수직적관계가아닌수평적인관계, 즉상호협력적인관계이다. 따라서재난발생시 1차적인대응은, 영국과동일하게지방또는주단위에서이루어지며, 지방정부의역량을넘어서는재난이발생했을경우연방정부의개입이이루어지는구조이다. 따라서연방정부는재난발생시이차적인역할 (Secondary role) 을수행할뿐이다. 77) 연방정부단위에서는 연방재난관리청 (FEMA: Federal Emergency 76) Haddow, G. D., Bullock, J. A., and Coppola, D. P.(2011). Introduction to Emergency Management(Fourth Edition), USA: Elsevier, p. 2.
Ⅴ. 재난피해시여성과가족지원의해외사례연구 111 Management Agency) 이재난과관련된기획 훈련 피해경감및복구지원등의업무를주및지방정부와협력 조정하여수행하고있다. 즉연방정부는재난관리에서이차적인조정과지원의업무를수행하고있는것이다. 78) 미국의재난관리체계는주정부와지방정부에서일차적인대비와대응을책임지고, 연방정부에서기본적인계획과부분별역할조정및자원의배분등조정과지원의업무를수행하고있다. 다만대형재난이발생했을때에는예외적으로연방정부의직접적인지원과개입이가능하다. 다만미국에서는수많은지방정부가존재하고지방정부마다재난피해자 ( 여성 ) 지원시스템의조금씩차이가있을수있다. 따라서연방재난관리청 (FEMA) 이영국 국가재난관리사무처 (CCS) 의역할과유사하게, 통일적인재난대비와대응확립을위한목적으로연방정부차원의재난관리지침서를발간하고있는데, 1 국가예방체계 (National Prevention Framework), 2 국가보호체계 (National Protection Framework), 3 국가경감체계 (National Mitigation Framework), 4 국가대응체계 (National Response Framework), 5 국가재난복구체계 (National Disaster Recovery Framework), 총 5가지체계에대한세부지침서를발간하고있다. 79) 본장의연구주제인 재난피해자 ( 여성 ) 지원정책 과관련된단계는 국가대응체계 (National Response Framework) 및 국가재난복구체계 (National Disaster Recovery Framework) 라고할수있다. 77) 미국은지방정부에따라워낙다양한형태의재난관리기구가존재하므로, 학술적인논의는대부분통일적인체계를갖추고있는연방정부위주로이루어지고있다. 다만미국의재난관리행정체계를소개하는대부분의논문은항상 FEMA 를먼저소개하면서 FEMA 가미국의재난관리체계의중추인것처럼묘사하고있다. 물론재난이대형화되면서 FEMA 의역할이증대되는것은사실이나, 미국에서재난관리의일차적책임및권한은헌법상여전히州정부에게있고, 이러한책임및권한은다시지방정부에게위임되어있다. 따라서미국에서재난관리의일차적책임은지방정부이며, 이들의역할과권한이실질적인재난대비및대응에있어서중요하다는점이강조되어야할것이다. 78) 김은성 정지범 안혁근 (2009). 국가재난안전관리정책패러다임에관한연구, 서울 : 한국행정연구원, pp. 69-87. 79) FEMA 홈페이지. 검색일자 : 2014 년 8 월 18 일.
112 재난피해여성에대한복구및지원방안 [ 그림 Ⅴ-3] 재난대응및복구단계 & 지원내용 80) 위 [ 그림 Ⅴ-3] 을보면, 재난대응이나복구단계에서공통적으로필요한재난피해자 ( 피해여성 ) 지원책은크게, 1 대량재난피해자케어및보호소제공 (Mass Care/Sheltering(Housing 81) )), 2 감정 심리치료지원 (Emotional/Psychological), 3 위생및건강지원 (Public Health and Health Care), 세가지로나눌수있다. 참고로 감정 심리치료지원 과 위생및건강지원 과관련해서는, 미국 보건복지부 (US Department of Health and Human Services) 와 연방재난관리청 (FEMA) 이공동으로연방정부차원의지침이나매뉴얼등을제시하고있는데, 앞서언 80) FEMA(2011). National Disaster Recovery Framework: Strengthening Disaster Recovery Framework. USA: FEMA, p. 8. 81) 단기적으로 보호소 (Shelter), 장기적으로는보다안락하게생활할수있는 주거지 (Housing) 를제공해야한다. 동일선상에있는개념으로본장에서는묶어서설명하기로한다.