제9장 토지의 이용
272 지역경제학 토지의질 ( 質 ) 은토지의지리적, 구조적, 광물적특성에더하여깨끗한공기와물의가용성여부그리고주변의환경적요인을고려하여결정된다. 그리고 이러한토지의질을결정하는요인에더해노동의공급과지역공동체서비스같은 지역투입물의가용성, 시장접근성등을함께고려하여특정한장소를특별한목적 으로사용할수있는지여부를판단하게된다. 그러나이장에서는순수하게희소한 지역투입물로서의토지그자체에초점을맞춘다. 도시지역은기업들의활동이공간적으로집중되어있는장소이다. 그리고이러한 공간적집적지에는매우다양한사람들이거주하며, 다양한형태의경제활동이발생 한다. 그렇다면특정도시내에서다양한사람들과경제활동은어떻게분포되는가? 이문제를분석하기위해서도시내의토지이용문제에초점을맞출필요가있다. 즉, 어떤이유로특정집단의개인이나특정한경제활동이도시경제내특정토지를이용 하게되는가를설명하고자한다. 이를위해먼저미시경제학의가격이론에기초한토 지의지대 (rent) 결정이론과지대에대한조세부과에대해언급한다. 그다음절에서는 토지에대한지대호가곡선과여러토지사용간의경쟁이도입되면서나타나는다양 한토지사용형태에대해살펴보며, 네번째절에서는토지사용형태의동태적변화 가검토되고, 마지막으로토지사용에대한규제와정치적, 제도적측면이설명된다. 제 1 절 지대의특성 임금이노동서비스의가격인것처럼지대는토지서비스에대한가격이다. 그래서노동시장이론의많은부분이임금결정에관련되어있는것과마찬가지로, 토지시장이론의많은부분도지대결정과관련되어있다. 토지는자연적생산요소이므로, 토지의공급은가격에영향을받지않는다. 즉, 토지의양은높은가격이나낮은가격에반응하여늘거나줄지않는다. 또한토지의질은지형과구조, 부지에내재된광물의특성, 기후, 깨끗한공기와물그리고미적외관등모든환경적특성을포함한다. 경제학자들은보통토지와자산 (property) 을구분한다. 자산은토지뿐아니라토지위에건축된빌딩도포함한다. 그래서자산에
제 9 장토지의이용 273 대한지대는토지와자본향상에대한보상으로간주한다. 1. 지대의결정지대는토지에대한수요의크기와토지의경쟁을측정하는가장좋은지표인데, 이지대에대한이론은 19세기에경제학분야에서가장격렬하게논의되었던주제중하나였다. 토론의불씨는경제학이론이부 ( 富 ) 와소득의분배와관련된사회적문제와밀접하게관련되어있다는사실에의해시작되었다. 지대의특성에관련하여조지 (George) 같은경제학자들이갖는하나의시각은경제적진보 (progress) 의모든열매는아무것도생산하지않는지주에게가는반면, 노동자들은단지생존에필요한최소한의임금만벌수있다는것이다. 이러한주장에대한적절성을판단하는데는오랜시간이필요하다. 이절에서는지대에대해 19세기에논의되었던이론들을크게리카도 (Ricardo) 와튀넨 (Thünen) 그리고신고전학파이론으로나누어알아본다. (1) 리카도의지대이론리카도 (Ricardo) 1) 는지대이론의창설자로손꼽히는경제학자이다. 리카도는원래농업의지대를설명하기위해이론을창설했지만, 이이론은도시의토지시장에도적용할수있다. 그는지대란토지에서생산된상품을팔아서얻은수익에서생산에사용된비토지요소를보상해주고남은잔여치라고정의했다. 리카도는국가의인구에필요한식량을생산하기위해비옥도가각기다른여러토지가있다고가정했다. 또한토지의비옥도에관계없이토지의에이커 (acre) 당노동과또다른비토지투입물 (nonland inputs) 이요구되며, 농업에필요한토지는다른용도로쓰이지않는다고가정했다. 지대에대한리카도의견해는 < 그림 9.1> 에예시되어있다. 그림에서토지는크게 3등급으로나뉘어져있고, 각부지별로한계비용 (MC) 곡선과평균비용 (AC) 곡선이나 1) Ricardo, 1919, Principles of Political Economy and Taxation.
274 지역경제학 가격 ( 만원 ) 가격 가격 2 1.5 1.2 1 0 200 250 150 180 130 산출물 토지 A 토지 B 토지 C 그림 9.1 부지별비용과지대 타나있다. 이때평균비용과한계비용곡선은지대를제외한운송과경작비용, 노동비용등비토지생산요소에드는비용을나타낸다. 가장비옥한토지는가장낮은비용곡선을가지고있는 A 토지이다. C 토지는가장비옥도가낮은척박한토지이다. 리카도는가장비옥한토지가가장먼저개간된다고믿었다. 그래서필요한모든식량을가장비옥한 A 토지에서다생산할수있으면, 다른토지는사용되지않는다고하였다. 실제로식량의가격이 1만원이면비토지생산요소의평균비용만지불할정도여서 A 토지의지대는 0이다. 식량의가격이 1만원을넘으면농부들은 A 토지를개간하기시작하며지대를벌어들이기시작한다. 이제식량의가격이 1만 5천원을넘어서면, 두번째로비옥한 B 토지가개간되기시작한다. 그러나 1만 5천원가격에서 B 토지는비토지생산요소의비용을겨우충당하는정도여서지대를벌어들이지는못한다. 대신이가격에서 A 토지의지대는 75만원 [( 총수입 (15,000 250)-비토지비용 (12,000 250)] 이된다. C 토지는낮은비옥도때문에여전히생산에사용되지않으며, 따라서지대를전혀벌지못한다. 그러다가격이 2만원이상으로올라간다면, C 토지도경작되기시작하며지대를얻을것이다.
제 9 장토지의이용 275 따라서비옥도의차이로인해여러토지가각기다른지대를받게되며, 가장비옥한토지는가장높은잔여치를가지고있으므로가장높은지대를받고, 수확된식량의가치가생산에필요한비토지생산요소에드는비용과정확히똑같은한계토지는지대를받지못한다. 경제개발과인구증가는식량의가격증가를야기하고, 따라서추가적으로토지가생산에사용되도록하며현재생산에사용되는토지의지대를증가시켜농부들의소득은더나아지지않는다. 그리고인구도토지가생존에필요한소득을벌어들일수있는만큼만증가한다고리카도는믿었다. 생산가격이증가함에따라, 생산에있어토지의산출물또한추가적인노동및자본단위가 ( 일정한 ) 토지에결합됨으로써증가할것이다. < 그림 9.1> 은각생산가격에서좀더생산적인토지가더많은수준의산출물을생산하는것을보여준다. 리카도의이론에있어서토지의지대는수익에서비토지생산요소의경쟁가격을보상해주고남은잔여치로서, 사용되는최저비옥도토지를넘어서는비옥도비율과같다. 리카도의분석은원래농지의사용을설명하는데이용되었지만, 이것을도시지역토지사용에도적용할수있다. A 토지가도시중심지에가까운지역을나타낸다고가정하자. 도시중심지에서생산되는상품의수요가증가함에따라지역을좀더집약적으로사용하게되고, 지대와한계생산도증가하게된다. 그리고그보다더멀리떨어진외곽지역도개발될것이다. 그러나좀더멀리떨어진지역은낮은지대를받는데, 왜냐하면도시중심지로부터떨어져사업을하면운송비용이높아져수익이낮아지기때문이다. 또한중심지에서더멀리떨어진외곽지역일수록노동과자본의사용도가낮고토지사용집약도도낮아지는데, 이는리카도의지대모델에서낮은비옥도농지가덜집약적으로사용되는것과같은이치이다. (2) 튀넨의지대이론대도시지역의토지가치를높이는원인이무엇이든지, 리카도가언급한비옥도는아닌것이확실하다. 그러나우리가비옥도대신거리로대체하면리카도의이론을좀더도시경제학에적절하게만들수있다. 튀넨 (Thünen) 2) 은도시가모든방향으로동
276 지역경제학 일한비옥도를가진평원으로둘러싸여있고, 그평원에는도시에서필요로하는식량이생산된다고가정했다. 평원에는강이나수로 (canal), 산같은장애물도없다. 도시의식량을생산하지않는일부평원은다른목적으로도사용되지않는다. 에이커당일정량의비토지투입물과이들의경쟁적가격결정이라는리카도의가정은여기서도사용한다. 그리고토지와비토지생산요소간에상호대체는하지않는다. 평원어디에서나생산된식량은바로도시로운송되며, 식량 1톤의 km당운송비는모든방향에서동일하다고가정한다. 그러면도시에서가장먼거리에있는토지의지대는 0이며, 도시쪽으로가까이올수록선형으로지대는증가한다. 이직선의기울기는식량 1톤의 km당운송비와비례한다. 그래서도시로부터같은거리에떨어져있는모든토지의지대는동일하다. 토지의지대를그래프로그리면 < 그림 9.2> 와같다. 는도시의식량 1톤당가격이고, 는연간에이커당생산되는식량의톤수이며, 는연간에이커당요구되는비토지투입물의비용, 는식량 1톤을 km당운송하는데드는비용이라고하자. 그러면도시로부터 km 떨어진거리에있는토지의지대 는비토지비용을초과하는수익이다. 농부의에이커당이윤 은에이커의 A 그림 9.2 튀넨의지대곡선 2) von Thünen, 1826, Der isolierte Staat in Beziehung auf Landwirtschaft und Nationalekonomie.
제 9 장토지의이용 277 산출물을판매한것에서토지와비토지생산비용과산출물을시장으로운송하는비 용을지불하고남은수익으로정의할수있다. 그러면거리 에서의지대 는 거리 에서이윤 를 0 으로만드는값일것이다. (9.1) (9.2) 식 (9.2) 는 < 그림 9.2> 의직선의방정식을나타낸다. 그리고특정거리 에서의지대가방정식에나타나있는것과다르다면농부는다른지역으로이동할것이다. 만일거리 에서의지대가방정식보다낮게나타나있다면, 다른지역에있는농부가이익을얻기위해그지역으로이동하려고할것이며, 이에따라지대는올라갈것이다. 반대로지대가방정식보다높게나타난다면, 농부들은다른곳으로이동해가거나손실을피하기위해농사를포기할것이고, 따라서지대는떨어질것이다. 이러한결과는토지소유자가그들의자산을가장높은보수를가져오는방식을찾아사용한다면토지가농부에게소유되었거나, 부재지주 (absentee landlord) 에게소유되었거나특별한차이는없을것이다. 그림에서 A점은지대가 0이되는지점으로, 그영지대 ( 零地代 ) 지점을넘어서있는토지는경작되지않는다. 이튀넨의모델은해석을약간달리하면도시의지대결정에도어느정도의통찰력을제공해준다. 도시내에서생산한상품을수출하기위해항구나철도, 고속도로를통해도시밖으로실어나른다고하자. 도시를둘러싼토지는수출상품을생산하기위해이용된다고하자. 는수출되는지점에서수출상품의가격이되고, 는에이커당생산량, 는연간에이커당요구되는비토지투입물의비용이고, 는상품을수출지점까지상품 1톤을 km당운송하는데드는비용이라고하자. 그러면위의식 (9.2) 는도시의중심지로부터거리가멀어짐에따라도시의지대는어떻게변하는지를보여준다. 위에서설명한리카도나튀넨의지대이론은도시의토지지대나토지이용에대한현실적인모델은아니지만 100년, 200년전에도시중심지의토지가왜그가치가높은지를이해하는데도움을줌으로써아직도각종교과서에서회자되고있다. 3)
278 지역경제학 (3) 신고전학파의지대이론 19세기후반과 20세기초에경제학자들은좀더정교하고세련된미시경제분석기법을사용하기시작했다. 그기법들중하나가요소가격을결정하는데있어현대이론의기반을형성하는한계생산성 (marginal productivity) 이론이다. 이이론에서는이윤을극대화하는기업들이각투입물의한계생산물가치 (Value of the Marginal Product, VMP) 가투입물의가격과같아지는점에서투입물을사용하고, 자산의경우그지대율과같아지는점에서사용한다. 왜냐하면만일한계생산물가치가투입물의가격보다더높다면, 그것은투입물을추가적으로더사용하면비용보다수입을더추가시켜주어서이윤이증가한다는것을의미하기때문이다. 반대로한계생산물가치가투입물의가격보다낮다면, 그때는그투입물의사용을줄이면수입보다비용을더줄여서이윤을증가시킨다는의미이다. 결국한계생산물가치와투입물의가격이같아지도록투입물의양을사용했을때이윤은최대가된다. 토지에대해서도같은원리가적용된다. 토지에대한수요는수입에대한토지의공헌도에따라달라진다. 토지의한계생산 (Marginal Product, MP) 은생산과정에서토지를한단위더사용했을때생산되는추가적산출물의양이다. 만일기업이이산출물을경쟁시장에서판매한다면, 기업은토지에대한지대를그토지에서기인한산출물증가가치보다더지불하려하지는않는다. 그리고생산자들간의경쟁이있다면, 그들은서로가지대를토지가기업의이익에기여하는것과동일해질때까지비싸게입찰할것이다. 기업이산출물을경쟁시장에판매할때, 산출물의가격은기업의산출물양에영향을받지않는다. 이경우토지에대한수요는한계생산물가치 (VMP) 와동일하다. 모든비토지투입물이일정하다면, 한계생산물가치는산출물가격에다토지의한계생산을곱한것으로나타난다. (9.3) 식 (9.3) 에서 는토지 단위의한계생산물가치를나타내며, 는산출물의 가격, 는토지 단위의한계생산을의미한다. 3) Mills, 1972, Urban Economics, pp. 40-43.
제 9 장토지의이용 279 지대 토지량 그림 9.4 토지의수요와공급 토지의수요를나타내는한계생산물가치 (VMP) 는 < 그림 9.4> 와같이우하향하는모양인데, 왜냐하면더많은토지를사용할수록토지의한계생산 (MP) 이작아지는한계생산체감의법칙이작용하기때문이다. 토지한단위의한계생산물가치가시장의지대보다크다면기업은더많은토지를사용하려할것이며, 이는한계생산과한계생산물가치를동시에감소시킨다. 한계생산물가치는지대율과같아질때까지하락한다. 만일기업이산출물시장에서독점력이있다면, 토지의한계생산물가치는경쟁시장생산자경우보다더빨리떨어질것이다. 왜냐하면, 경쟁시장에서는산출물의양에관계없이산출물의가격이일정하지만, 독점시장에서는산출물이증가함에따라산출물의가격이떨어지기때문이다. 한편토지는생산이가능한투입물이아니기때문에다른생산요소와는달리총공급이고정되어있다. 따라서 < 그림 9.4> 와같이토지의공급곡선은수직이고완전비탄력적이다. 그리고토지의수요와공급곡선이만나는점에서결정되는 가균형지대이다. 그러면이러한신고전학파의지대이론은고전학파, 특히리카도의지대이론과어느정도차이가있는가? 비록리카도는한계생산성에대해명시적으로언급하지는않았지만, 만일한토지구역이다른요소에대한보상을하고남은잔여수익이다른토지
280 지역경제학 구역보다더크다면, 이것은그구역의토지비옥도가더높거나아니면어떤입지적우위로인해한계생산물가치가더큰것이라고상정하는것이합리적인추론이될수있다. 즉, 잔여치와한계생산성이론은같은내용일수있다. 실제로윅스티드 (Wicksteed) 4) 와비셀 (Wicksell) 5) 은규모수익불변과투입물및산출물의완전경쟁시장가정하에서많은수학적이론을이용해이두이론이같다는것을증명했다. 2. 지대와조세 19세기에경제학자들사이에는지대에대해좋지않은감정들이많이팽배해있었다. 그들은지대가주로경제성장의모든열매를가져가서노동자들의임금은겨우생존수준에머물수밖에없다고생각했다. 그리고토지는사람들의노력에의해생겨날수있는것이아니므로, 그소유자에게아무런보상도하지말아야한다는생각이강했다. 이러한생각을가진대표적경제학자는조지 (George) 6) 였다. 그는토지의공급이완전히비탄력적이기때문에토지소유자의수입은정당화될수없다고믿었으며, 또한토지소유자들이유익한경제활동을하지않기때문에그들이수입을얻는것이과연적절한가에대해서도의문을가졌었다. 그래서그는토지소유자들이노력없이얻은수입을회수하기위해그들의토지를가장효과적으로사용하여얻을수있는최대의지대만큼세금을부과할것을제안했다. 그는이것을단일세 (single tax) 라고불렀는데, 왜냐하면그는이토지세하나만으로도모든정부활동을지원하기에충분할것으로생각했기때문이다. 또한토지의공급이완전비탄력적이기때문에지대에대해완전히다세금을부과하더라도토지의사용이나공급에는아무런영향을주지않을것이라고주장했다. 이러한그의주장에많은경제학자들은지지의사를표명했으며, 가능한한최대로다른세금을대체해야한다는데도동의했다. 이러한조지 (George) 의단일세가가진장점은본인의주장대로다른생산요소에대한세금과는달리토지에대해세금은부과해도가용한토지의공급이줄지않는다는것이다. 만일토지소유주가토지를더이상생산에사용하지않거나혹은준최적 4) Wicksteed, 1955, Apphabet of Economic Science:elements of the theory of value or worth. 5) Wicksell, 1934-1935, Lectures on Political Economy. 6) George, 1890, Progress and Poverty.
제 9 장토지의이용 281 적 (suboptimal) 으로토지를사용하더라도계속하여조지방식의세금을계속부과할수있다. 왜냐하면, 토지소유주가세금을피하려고다른방식으로사용하면결국은손해를입게될것이고, 따라서토지소유주는토지를가장최고의수익을가져오는방식으로사용할수밖에없기때문이다. 그러나실제로미국이나우리나라의과거추세를되돌아보면노동자의임금이최저생존수준에머물렀다기보다는지속적으로그리고상당히빠르게증가해왔다는것을알수있다. 그리고조지가이러한주장을담은저서를쓰던 1850년대에는지대가미국국가소득의 7.7% 정도되었으나, 7) 1950년대중반이되면그비율이 6.4% 로떨어졌고, 이비중은 1980년대에도거의변함이없다. 8) 이렇게국가소득에서지대의비중이줄어든까닭은경제적활동이토지비중이높은농업으로부터비중이낮은도시생산으로대량으로이동해왔기때문이다. 그래서오늘날엔정부가지대로만충분한수입을올리지못하며, 지대에대한정부의관심도과거와달리많이줄어들었다. 또한토지가치에대한 100% 세금은몰수나마찬가지이기때문에지금같은자본주의체제에서는상상하기가어려우며, 몰수적세금은물론법에도위반된다. 더구나세금산정자가세금을올바르게거두기위해서는토지의최적사용방법과그에따른지대크기를정확히알고있어야하지만, 실제로산정자가최대지대가얼마인지를알기는불가능하다. 예를들어, 농부가토지에쌀을경작하고있다고가정하자. 그리고농부의노동에대한기회비용을포함한비토지비용을모두빼고, 토지에대한잔여치 (residual) 가 40만원이라고하자. 이때토지에대한세금은더큰잔여치를만드는다른이용방법이없을경우에만 40만원이될것이다. 그러나세금산정자는쌀을경작하는것이토지를최고로효율적으로사용하는것인지, 아니면다른농작물을경작하는것이더효율적인지정확히알수있는방법이없다. 이것은상당히심각한문제인데, 왜냐하면도시의토지는매우귀중한자원이어서효율적으로사용하는것이무엇보다도중요하기때문이다. 문제는세금산정자는세금을산정하는전문가이지도시의토지를효율적으로분배하는전문가는아니라는것이다. 마지막으로조지식의토지세에대해반대하는학자들은형평성문제를제기한다. 즉, 재능 ( 농구에마이클 7) Keiper, Joseph et al, 1961, Theory and measurement of rent. 8) Mills and Hamilton, 1989, Urban Economics.