전략연구 2013-29 균형발전의새로운패러다임모색 조명래 박배균 김동완
발간사 우리나라는 1980년이후균형발전의중요성을인식하고, 이를위한정책적노력을지속적으로기울여왔다. 그러나다양한정책적노력에도불구하고그간우리나라에서공간적불균형과사회적불평등으로더욱심화되어온것이사실이다. 한편지금우리는 20세기산업화의패러다임에서벗어나 21세기의새로운패러다임을맞이하고있다. 이패러다임중의하나가바로정의라고할수있다. 이런측면에서볼때, 우리는기존의균형발전정책이왜실패하였는가에대한성찰과함께새로운패러다임을수용할수있는균형발전을어떻게추진할것이라는문제에당면해있다. 즉기존의분산위주의균형정책에서탈피하고, 정의로운공간구조를창출하기위한노력이필요한것이다. 우리연구원은새로운균형발전의패러다임을정립하기위한일환으로본연구를저명한외부연구진에게의뢰를하여수행하였다. 본연구에서는기존의균형발전정책에대한한계를고찰한이후새로운균형발전전략으로복지적균형발전과다층적균형발전을제시하고있다. 그리고신균형발전을위한구체적인정책과제도제시하고있다. 본연구는균형발전에대한새로운접근을시작하였다는측면에서큰의의를가진다고생각한다. 특히본연구에서제시하고있는다층적공간구조와공간적정의는새로운균형발전이론과정책에서큰의미를가질것으로기대된다. 본연구를통해새로운균형발전의패러다임과이론을한번에정리할수는없는것이다. 그러나분명한것은기존의균형발전의패러다임에서탈피해현시대가요구하는새로운가치를수용할수있는새로운균형발전의패러다임정립이요구된다는것이다. 우리연구원은본연구를계기로하여균형발전에관한다양한연구와제안을해나가고자한다. 끝으로강의와연구로바쁘신가운데연구책임을맡아주신단국대학교조명래교수님께감사의말씀을드린다. 그리고다층적공간구조에대한새로운시각을제공해주신서울대학교박배균교수님과서울대학교환경계획연구소김동완연구원에게감사의인사를드린다. 2013 년 12 월 31 일 충남발전연구원장강현수
연구요약 1. 필요성과목적 한국사회의갈등중에서지역갈등은빈부갈등다음으로심각하게인식되고있다. 지역갈등은지역격차를매개로하여촉발되고확장된다. 지역격차로인한지역갈등은사회적통합과형평성구현을어렵게하고, 나아가공간자원의효율적이용을가로막아국가선진화마저어렵게한다. 지역격차와갈등의완화내지해소없이는한국사회의통합적발전, 나아가국가선진화는불가능하다. 더구나, 최근한국사회의변화와맞물려새로운양상의지역격차가나타나고있다. IMF 외환위기이후, 저성장과신자유주의의영향으로새로운양상의지역격차가우리나라에나타나고있다. 외환위기와그에따른구조조정을거치면서한국경제의성장에너지가고갈되어, 한국경제의 ( 잠재 ) 성장률이지난 20여년간 1/3로줄어들었다. 그리고, 신자유주의이데올로기의확산과각종신자유주의적정책들이실시되면서, 사회-공간적양극화가심화되고있다. 그결과로중심지 vs. 변두리, 거점도시 vs. 주변도시, 신개발지역 vs. 주변낙후지역, 고소득지역 vs. 저소득지역, 원도심 vs. 신도심, 도시 vs. 농촌등으로대비되는다양한미시적지역격차의양상이출현하고있다. 지역균형발전에대한전통적인접근은이러한격차의문제를해소하기에몇가지근본적한계를지닌다. 첫째, 헌법에도명시되어있는지역의균형적발전은대한민국이라는동일한영역적공동체에속한모든지역민들이누려할할권리임에도불구하고, 현실에서중앙정부는가난한지방과지역에시혜를베풀어주는것처럼균형발전을인식하여왔다. 둘째, 전통적으로지역균형발전을주로산업경제의관점에의거해산업시설과기능의지역간분산및배분의문제로다루어왔다. 하지만, 전국토에걸친산업과기업의균형적분산과배분은현실적으로불가능하다. 설사지역차원의산업발전에성공한다하더라도, 지역격차해소에서더중요한문제인일자리의창출, 삶의질적향상등을산업의유치가필연적으로보장해주지는못한다. 셋째, 균형발전담론이토건적이해에포획되었다. 유신정권이정치적정당성을확보하기위한
방편으로각종지역균형정책을도입하였지만, 90년대이후지방자치가확대되면서지역균형담론이각지방에뿌리를둔토건세력에의해포획되어, 지방의토건사업확대요구에정당성을부여하는기능을수행하고있다. 이러한문제점으로인해기존의균형발전패러다임으로는새로이확대재생산되고있는지역격차의문제를해결하기에역부족이어서, 새로운균형발전의패러다임이필요하다. 본연구는새로운균형발전의패러다임을제시하는것을목적으로한다. 이를위해본보고서는다음 5가지의내용으로구성될것이다. 2. 주요연구내용 1) 공간정의와신균형발전 1 공간부정의 (spatial injustice) 로서지역격차지역격차는지역불균형으로표현된다. 사회적불평등 은집단간, 계층간, 부문간사회적기회, 자원, 권력이불공평하게배분된상태를지칭한다면, 지역격차 는사회적기회, 자원, 권력이지역간에골고루분포하지못해현격한차이가발생하는상태를지칭한다. 지역격차는, 사회적불평등을포함하여, 지역이란공간범주를기준으로해서나타나는포괄적인차이혹은불균형이란점에서전형저인공간부정의 (spatial injustice) 에해당한다. 2 저성장의공간화와공간부정의성장에너지의고갈과함께신자유주의식성장구조를갖게되면서저성장의내부는갈수록양극화되고있다. 글로벌경쟁력 을추종하는부문은시장경제를초국적으로팽창시키면서글로벌스케일의성장을거듭하고있다. 경쟁력논리는모든스케일의공간에서작용하지만, 규모경제를추구하는공간발전메커니즘과결부되면서거시 / 광역공간차원에서가장명료히나타난다. 반면이로부터배제되면서, 그러면서로컬시장수요와생활관계에의존하는부문은상대적차별과위축을겪는가운데생존을위한대안경제를스스로찾고있다. 주류시장경제와다른논리의수요에부응하는경제영역으로조직화는그에상응하는미시 / 장소적스케일의공간을만들고그공간내에서격차와불균형의문제를낳고있다.
3 공간정의론에입각한신균형발전정책격차의새로운양상과그에대한인식은기존균형발전정책의논거와전략에심대한수정을요구한다. 균형발전은지역정책의최상위목표규범이었지만, 국가경쟁력을최종목적으로하는산업경제중심의지역간배분, 그것도중앙정부가주도하는하향적배분혹은분산방식으로일관되어왔다. 그만큼공간정의로서균형발전을이끌어낼 절차적정의 와 분배적정의 가그간의균형발전정책에서는제대로담보가되지않았음을의미한다. 향후균형발전은절차적정의, 분배적정의, 실체적정의가공간적으로이루어지는원칙과방식으로이루어져야하고, 또한공간적스케일 ( 광역, 지역, 장소등 ) 에따라차등화해야한다. 또한어떤스케일과차원에맞추던신균형발전은 사람중심의통합적균형발전 이되어야한다. 2) 저성장시대의신균형발전 고성장시대의불균형문제는국가차원에서이룬경제성장의결과를지역적으로어떻게나눌것인가의문제였다. 1인당 GRDP 로대변되는성장지표가불균형의준거였던이유도, 국가차원의성장을 최소한광역시 / 도차원에서- 균등하게나누자는정치적담론을국가의정책지표로삼은것에다름아니다. 따라서고성장시대의균형은내재적으로전체파이가늘어나고있고, 늘어날것이라는경제성장의전망을전제했다저성장이균형발전에주는함의는인식은더작은단위를기준으로해야하지만, 처방은국가적과업으로이루어져야한다는데있다. 진단을더작은단위에서헤아려야하는이유는격차와불균형을보다실제에가깝게인식하기위함이지만, 이것이문제가더작은단위에국한된다는뜻은아니다. 오히려진단은마을, 도시, 지역, 국가, 글로벌에이르기까지다양한요인을고려해진행하고, 처방은국가적공동체 (Republic) 차원에서협력을도모해야한다. 3) 공간적케인즈주의 공간적케인즈주의는국가의전체영토에걸쳐서사회경제적역량과하부구조투자를고르 게하여도시성장을균등하게확산함을통해불균등한공간적발전의패턴을약화시키려는 정치적목표와, 이를바탕으로국민경제전체의산출과소득을최대화하는경제적목표하에
등장하게되었다. 이를위해국가는조절역량을중앙으로집중화하고, 전국토에걸쳐국가의행정체계를통일하며, 자본투자와하부구조건설이전국토에걸쳐균등화하도록노력하였다. 즉, 공간적케인즈주의는자본투자, 하부구조제공, 공공서비스의지리적분포를조정하여형평하고균형잡히고상대적으로획일적인국민국가의공간적틀을구성하려는국가프로그램이다. 4) 다층적균형정책의필요성 1 갈등적균형발전론을넘어다층위적균형발전론으로수도권이나비수도권은결코동질적인공간이아니라, 그내부에다양한차별성을지닌공간이다. 따라서, 수도권과지방이갈등하지않는균형발전을추구하기위해서는장소와지역의다층위적성격을충분히고려하는균형발전론이필요하다. 2 균형담론의스케일내리기 수도권 vs. 지방 이라는이분법적갈등을피하기위한한방법으로균형발전정책의스케일내리기전략이필요하다. 이는광역단위가아니라, 생활권에바탕을둔소규모장소를기준으로지역격차와공간적부정의의문제를진단하고, 다양하게나타나는지역격차의문제에차별적으로대응하고개별장소들의상이한필요에유연하게맞출수있는균형발전정책을설계하는것을의미한다. 3 분권화와다층적균형발전정책균형발전의성공을위해서는궁극적으로중앙으로부터지방, 국가에서시민사회로권력이이동되어, 자치권력이지방의시민사회에서비롯되고행사되는지방화가필요하다. 이러한분권화와지방화를전제로하면, 균형발전의정책적목표와내용도국가행정조직의공간적수준에따라달리설정되어야한다. 특히, 지역의공간적층위에따라지역격차의내용과성격이다르다는점을고려하면, 국가행정단위의공간적층위에따라차별화된균형발전정책을추진하는것은매우중요하다.
3. 결론 결론적으로향후균형발전은절차적정의, 분배적정의, 실체적정의가공간적으로이루어지는원칙과방식으로이루어져야하고, 또한공간적스케일 ( 광역, 지역, 장소등 ) 에따라차등화해야한다. 광역의지역적차원 ( 예, 수도권-비수도권 ) 에서는절차적정의가담보된, 산업적, 경제적측면의분배적정의구현에역점을두어야한다면, 소단위지역이나생활권적차원 ( 예, 역내, 도농간 ) 에서는절차적정의가담보된, 사회복지적, 문화적측면의실체적정의구현에역점을두어야한다. 그러나어떤스케일과차원에맞추던신균형발전은 사람중심의통합적균형발전 이되어야한다. 통합적균형발전은 사람의가치를중심에두고산업경제와생활경제, 경제와사회, 시장과삶, 인간과자연, 중앙과지방, 하드웨어와소프트웨어가상호교접하면서통합하는내용과방식으로지역간, 지역내격차가해소되는지역발전을의미한다.
목 차 제 1 장서론 1 제2장공간정의와신균형발전 4 1. 공간부정의지역격차 4 2. 저성장의공간화와공간부정의 6 3. 공간정의론에입각한신균형발전의모색 10 제3장저성장시대의신균형발전 14 1. 저성장으로인한공간적불균형의새로운국면 14 1) 고성장시대, 파이를키우자! 15 2) 인구저성장과국토공간의새로운위기국면 15 2. 저성장, 제로성장시기신균형의의미 16 1) 영토통치를위한국가차원의필수투자 17 2) 국가차원의토지이용효율화를위한신균형발전 17 제4장공간적케인즈주의 20 1. 공간적케인즈주의등장의사회-경제적배경 20 2. 공간적케인즈주의정책의내용 22 3. 한국의지역균형정책에주는함의 24 제5장개발주의적균형발전에서복지적균형발전으로 26 1. 지역의권리로서의균형발전 26 2. 사회-공간적복지 추구 27 3. 사람중심의통합적지역발전 28 4. 사람의분산을통한지역격차해소 28 5. 복지정치의활성화를통한균형발전추구 29 i
제 6 장다층적균형정책 31 1. 지역격차의다층위성 31 2. 균형발전의다층위적전략 33 1) 갈등적균형발전론을넘어다층위적균형발전론으로 33 2) 균형담론의스케일내리기 34 3) 분권화와다층적균형발전정책 35 제 7 장신균형발전을위한정책과제 37 1. 정의의지역화 : 통합적균형발전의제도화 37 1) 지역평등권의제도화 37 2) 통합적균형발전계획의수립 39 3) 지역차별시정제도의도입 41 4) 공공갈등의예방과해결에관한법률 제정 41 5) 지역통합발전위원회의설치 42 2. 지역격차특성별대응 42 1) 지역발전목표등급제의도입 42 2) 낙후지역의구조개선 44 3) 도농융합 5 대과제추진 45 4) 수도권 - 지방간공생협력강화 45 5) 역내격차완화선도사업추진 46 3. 지역취약계층 ( 공간약자 ) 의보호 46 1) 리저널미니멈 (regional minimum) 제정 46 2) 사회적서비스의지역간균등화 47 3) 일자리복지의지역간균등화 48 4) 지역취약계층의보호와권능화 49 4. 자치분권을통한내생적발전 50 1) 인재지역할당제의전면실시 50 2) 지역산업의육성 51 3) 교류를통한지역간통합촉진 53 4) 자치역량강화 53 제 8 장결론 : 시민주의자치분권을통한통합적균형발전 55 1. 요약과정책과제 55 2. 연구의한계와향후과제 56 참고문헌 57 ii
그림목차 < 그림 1> 시도별인구성장률, 2010-2040 15 < 그림 2> 생산가능인구성장률, 2010-2020 16 < 그림 3> 미이용지발생경로 18 < 그림 4> 토지미이용이발생시키는문제와비용 19 iii
제 1 장서론 한국사회의갈등중에서지역갈등은빈부갈등다음으로심각하게인식되고있다. 지역갈등은지역격차를매개로하여촉발되고확장된다. 지역을경계로하여정치적이해관계가나눠지고, 경제적삶의기회가차등화되며, 문화적삶의질이불균등해지는지역격차는사회적불평등성의공간적결과이면서, 동시에이를촉진하는원인이기도하다. 지역격차로인한지역갈등은사회적통합과형평성구현을어렵게하고, 나아가공간자원의효율적이용을가로막아국가선진화마저어렵게한다. 지역격차와갈등의완화내지해소없이는한국사회의통합적발전, 나아가국가선진화는불가능하다. 한국에서균형발전은매우중요한사회적가치이자규범이다. 이는헌법에균형발전에대한조항이 3개나들어있다는사실에서잘보여진다. 한국이외에이러한경우를찾기는쉽지않다. 1971 년유신헌법에균형발전조항이최초로들어간이래로수도권규제, 산업과인구의지방분산을위한다양한균형발전정책들이실시되었다. 김대중정부의신지역정책, 참여정부의균형발전정책, 이명박정부의광역경제권정책등은이름과강조점이다르지만, 모두균형발전을목표로하는정책이었다. 이러한중앙적차원의노력과더불어, 균형발전을뒷받침하기위해지방자치권한의확대도병행적으로추진해왔다. 그러나이러한노력에도불구하고지역격차는결코줄지않고있다. 더구나, 최근한국사회의변화와맞물려새로운양상의지역격차가나타나고있다. IMF 외환위기이후, 저성장과신자유주의의영향으로새로운양상의지역격차가우리나라에나타나 1
고있다. 외환위기와그에따른구조조정을거치면서한국경제의성장에너지가고갈되어, 한국경제의 ( 잠재 ) 성장률이지난 20여년간 1/3로줄어들었다. 그리고, 신자유주의이데올로기의확산과각종신자유주의적정책들이실시되면서, 사회-공간적양극화가심화되고있다. 신자유주의적성장논리하에서자본주의적경쟁이광역스케일에서가장뚜렷하게공간적으로표출되면서, 수도권 vs. 비수도권, 경부축 vs. 비경부축, 중부권 ( 수도권-강원권-충청권 ) vs. 남부권 ( 영호남권 ) 등으로대비되는광역적지역격차의양상이등장하고있다. 광역보다작은공간적수준에서는개발가치가상이한지역들간의격차가심화되고있다. 로컬한차원에서주어진제한된투자및성장자원을두고미시적지역과장소들이서로경쟁하면서, 미시적스케일의다양한장소적격차를만들어내고있다. 그결과로중심지 vs. 변두리, 거점도시 vs. 주변도시, 신개발지역 vs. 주변낙후지역, 고소득지역 vs. 저소득지역, 원도심 vs. 신도심, 도시 vs. 농촌등으로대비되는다양한미시적지역격차의양상이출현하고있다. 지역균형발전에대한전통적인접근은이러한격차의문제를해소하기에몇가지근본적한계를지닌다. 첫째, 헌법에도명시되어있는지역의균형적발전은대한민국이라는동일한영역적공동체에속한모든지역민들이누려할할권리임에도불구하고, 현실에서중앙정부는가난한지방과지역에시혜를베풀어주는것처럼균형발전을인식하여왔다. 그결과로중앙과서울 / 수도권중심의시각과이해관계를중심으로, 중앙관료에의한하향식발전이추진되어왔다. 둘째, 전통적으로지역균형발전을주로산업경제의관점에의거해산업시설과기능의지역간분산및배분의문제로다루어왔다. 즉, 지역발전을산업과기업을유치를통한지역의경제성장으로바라봤던것이다. 하지만, 전국토에걸친산업과기업의균형적분산과배분은현실적으로불가능하다. 설사지역차원의산업발전에성공한다하더라도, 지역격차해소에서더중요한문제인일자리의창출, 삶의질적향상등을산업의유치가필연적으로보장해주지는못한다. 셋째, 균형발전담론이토건적이해에포획되었다. 유신정권이정치적정당성을확보하기위한방편의하나로지역균형조항을헌법에삽입하고, 각종지역균형정책을도입하였다. 하지만, 90년대이후지방자치가확대되면서지역균형담론이각지방에뿌리를둔토건세력에의해포획되어, 지방의토건사업확대요구에정당성을부여하는기능을수행하고있다. 이러한문제점으로인해기존의균형발전패러다임으로는새로이확대재생산되고있는지역격차의문제를해결하기에역부족이어서, 새로운균형발전의패러다임이필요하다. 2
본연구는새로운균형발전의패러다임을제시하는것을목적으로한다. 이를위해본보고서는다음 5가지의내용으로구성될것이다. 첫째, 새로운균형발전패러다임의형성을위한철학적바탕으로 공간적정의 (spatial justice)" 라는가치를설정하고, 이를추구하는균형발전이무엇인지살펴볼것이다. 둘째, 저성장과인구감소시대에균형발전이사회의안정성을높이는데왜중요하고어떻게기여를하는지논할것이다. 셋째, 복지국가와균형발전이동시에추구된역사적사례로 1960-70 년대서구유럽에서추진되었던공간적케인즈주의에대해소개할것이다. 넷째, 공간적정의를지향하는차원에서균형발전의의미를 복지균형 의프레임하에서재설정할것이다. 다섯째, 다층적균형정책에대한논의를통해, 균형발전이다양한공간적수준에서어떻게다층적으로체계화되고상호연계되어야하는지논의할것이다. 여섯째, 공간정의에입각한신균형발전을구현하기위한제도및정책과제들을논의할것이다. 3
제 2 장공간정의와신균형발전 1. 공간부정의 (spatial injustice) 로서지역격차 지역격차는지역불균형으로표현된다. 사회적불평등 은집단간, 계층간, 부문간사회적기회, 자원, 권력이불공평하게배분된상태를지칭한다면, 지역격차 는사회적기회, 자원, 권력이지역간에골고루분포하지못해현격한차이가발생하는상태를지칭한다. 지역격차는, 사회적불평등을포함하여, 지역이란공간범주를기준으로해서나타나는포괄적인차이혹은불균형이란점에서전형저인공간부정의 (spatial injustice) 에해당한다. 공간적부정의로서지역격차가문제시되는것은기회, 자원, 권력이지역간에불균등하게배분되는과정의결과 ( 공간의절차적부정의 ) 로지역을범주로하는집단, 그리고구성원이 불필요하고부당하게삶의기회를박탈당함으로써 ( 공간의분배적부정의 ) 각자의삶터에서온전한삶을향유하지못하기 ( 공간의실체적부정의 ) 때문이다. 심각한지역격차는지역간갈등을유발하여사회적자원의적정활용을어렵게하고, 나아가사회적통합을가로막아 사회의안정적발전을그만큼방해하게된다 ( 사회의통합적부정의 ) 지역격차는어떠한한요인에의해서라기보다여러요인이복합적으로작용해서나타나고, 그러면서역사적관성을가진채시대상황에따라양상과특성을달리하면서지속적으로나타난다. 이렇게해서지역격차는각시대의지배적인사회체제가갖는규정력에의해재정의되면서과거와다른양상으로재생산된다. 4
따라서우리는이러한지역격차를공간정의차원에서재해석하여향후발전의방향을도출한다. 정의 (justice) 는 무엇이옳고무엇이그른가 에관한원칙에관한것으로대체로평등하고공정한상태를지칭한다 ( 이정전 1999, 38). 현대사회의정의론은주로분배적정의, 즉사회구성원각자가자기자신의응분의몫을향유하며살아가는상태를뜻하고, 그런상태가실현된사회를정의로운사회로간주한다. 정의는사회적자원과기회가사회성원들사이에공평히배분된사회적상태라할수있지만, 사회를어떠한이념으로바라보느냐에다라정의를구현하는방식과내용에대해서는자유주의로부터공리주의, 마르크스주의, 롤스의계약주의등에이르는다양한해석적입장이있을수있다. 정의의눈으로공간을보는것이공간정의라하면, 여기에는 3가지남다른의미가담겨있다. 첫째는공간적부정의의양태에관한것으로, 사회적국면과마찬가지로삶의터전인장소, 도시, 지역과같은공간에서도희소자원로서의가치가사회성원들에게공평히배분되지않을때불평등이발생하여사회적으로, 도덕적으로옳지않은상태가된다. 사회적불평등이사회적약자들의생존권과삶의권리를제약하고박탈하듯이, 공간적불평등혹은공간적부정의 (injustice) 또한해당공간의가치배분을둘러싸고공간적약자의공간향유권과그에터한생존의권리를박탈하고억압하여삶의상황을소망스럽지못하게만든다. 그러나공간정의혹은공간부정의의양태는사회적발전단계나사회의공간적구성방식등에따라다르다. 둘째, 공간적불평등혹은부정의는사회계층간분배체제의불공정성을강제하거나은폐하는권력의공간적작용을매개로관철된다. 그래서불평등하고부당한상태가갖는부정의의현상적인문제도문제지만, 권력의부당한공간적작용에의해부정의스러운것이주목받지못하고은폐되는상태가더욱문제다. 권력의구조화된메커니즘으로강제되는공간의부정의는공간적약자들의인간다운삶과자아실현을제약하면서궁극적으로삶의탈주체화와소외를전면화시키게된다. 셋째, 공간부정의혹은공간불평등을해소하기위해서는공간적인실천해법이필요하다. 공간을통해기울어진정의의추를바로잡는게공간정의를위한실천이자노력이다. 여기에 1) 공간적으로개별화된사익추구나평향된이익의구현을최대한억제하는방법 ( 자유주의적정의론입장 ), 2) 최대다수의최대행복의원칙에따라공간적가치배분의수혜집단이최대화되도록하는접근 ( 공리주의적입장 ), 3) 사회적합의를바탕으로공간적으로열세하고열등한계층 ( 공간약자 ) 의몫이상대적으로많이배분되도록하는접근 ( 롤스의계약주의정의론적입장 ), 5
4) 공간약자들이대자적계급의식을형성하고집합적실천을통해생산적권력이공간적으로 배분되도록하는접근 ( 마르크스적정의론적입장 ) 등이있다. 2. 저성장의공간화와공간부정의 한국경제의 ( 잠재 ) 성장률은지난 20여년간 3분의 1로줄었다. ( 국가주도의 ) 고도성장은 ( 자본주의산업화가시작된지 40여년뒤인 ) 1998 년 IMF위기를거치면서성장에너지가고갈되면서저성장으로바뀌었다. 저성장은단지성장률저하가아니라그간의성장패턴혹은성장방식의질적전환 ( 체제변화 ) 를함께수반한다. 즉국가주도적고에너지투입에의한팽창적성장방식이성장자원 ( 잠재력 ) 고갈과함께신자유주의식논리 ( 시장경쟁논리 ) 를따른선별적 ( 양극적 ) 인축소지향적성장방식으로전환되면서사회전반에성장세의급격한둔화가나타났다. 2000 년대위기후호황은위기의반사효과이면서동시에신경쟁산업중심착시적붐 ( 예, IT 관련벤처붐 ) 에불과했고, 실물경제측면에서저성장이 2000 년대초반부터시작되었다. 실물경제와달리개발경관을구성하는부동산경제는 2007,8년부터본격저성장국면을맞고있다. 양부문간시차는실물경제부문의잉여가부동산경제부문으로이전에따른시간에의한것이다. 성장에너지의고갈과함께신자유주의식성장구조를갖게되면서저성장의내부는갈수록양극화되고있다. 글로벌경쟁력 을추종하는부문 ( 예, IT, 자동차등 ) 은시장경제를초국적으로팽창시키면서글로벌스케일의성장을거듭하고있다 ( 예, 삼성전자의글로벌비즈니스 ). 경쟁력논리는모든스케일의공간에서작용하지만, 규모경제를추구하는공간발전메커니즘과결부되면서거시 / 광역공간차원에서가장명료히나타난다. 반면이로부터 ( 경쟁관계에서 ) 배제되면서, 그러면서로컬시장수요와생활관계 ( 소득증가의결과반영 ) 에의존하는부문 ( 중소기업, 지역기업등과같은시장약자혹은복지서비스와관련된비시장부문 ) 은 ( 시장경쟁하에서 ) 상대적차별과위축 ( 쇠퇴 ) 을겪는가운데생존을위한대안경제 ( 시장경제와대응한사회경제 ) 를스스로찾고있다. 주류시장경제와다른논리의수요 ( 예, 정책적으로보호받는지역수요, 공동체적수요, 생활수요등 ) 에부응하는경제영역 ( 사회에터한경제 ) 으로조직화는그에상응하는미시 / 장소적스케일의공간을만들고그공간내에서격차와불균형의문제 ( 예, 6
도시-농촌격차, 지역내격차등 ) 를낳고있다. 전자 ( 글로벌성장부문 ) 는글로벌트렌드와결부되면서, 그에상응하는공간적과정으로수도권의초광역화혹은메가로폴리스화 ( 수도권과중부권의연담화 ) 등의현상을불러오고있다. 수도권과비수도권, 경부축과비경부축, 중부권 ( 수도권-강원권-충청권 ) 과남부권 ( 영호남권 ), 대도시권과낙후농촌권등은이러한공간과정에서생겨나는 광역적스케일의지역격차 양상이다. 이러한공간격차는 시장경쟁과시장독점 의공간적과정혹은 자본의집중과집적 이란자본주의고유의공간적과정의전개로나타나는것으로 형식적인분권 / 분산정책 ( 예, 참여정부의지방정부혁신과균형발전정책 ) 으로는결코해소될수없다. 형식적인정책적역할과 ( 자본주의 ) 국가의실질적인정책역할은신중앙집권과같은국가권력의재집중 ( 예, 권력이양의지연과최소화, 지방통제를전제로하는지원 ( 예, 교부세, 국고지원등 )), 그리고기업투자활성화란명분의수도권규제완화와세제완화 ( 예, 부자감세 ), 중앙정부주도의경기선도적대규모토건개발 ( 예, 4대강사업 ) 등을통해거시 / 광역적지역격차를오히려심화시키고있다. 자본축적의경향적법칙을반영하는, 이러한한국국가의공간정책은 절차적공간부정의와분배적공간부정의 의모순을필연적으로수반한다. 이런상황에서수도권비수도권상생발전, 공정발전, 민주적발전등이 ( 중앙이아닌 ) 지방으로부터요구되고, ( 자본이아닌 ) 시민사회 ( 예, 분권연대등 ) 로부터제안되지만, 절차적공간부정의혹은분배적공간부정의 를초래하는이러한공간권력의불평등구조를근본적으로바꾸지않는한균형발전 ( 공간정의 ) 의실현은영원히불가능하다. 반면후자 ( 로컬성장부문 ) 는한정된투자및성장자원을두고경쟁하는가운데, 미시적스케일의다양한지역적장소적격차를만들어냄. 중심지와변두리, 거점도시와주변도시, 신개발지역과주변낙후지역, 고소득지역과저소득지역, 원도심과신도심, 도시와농촌등의격차는, 미시적 / 장소적스케일에서주류시장경제흐름에편승하는지역과그렇지않는지역간격차의다양한양상. 이는동시에지역내격차이기도하다. 장소적생활과정을둘러싸고나타나는이러한다양한미시적 / 장소적스케일공간격차는, 소득향상과고양된삶의질에대한관심증대 ( 저성장시대대안적삶?) 와맞물러다양한대안공간담론과실천전략의필요성을낳고있다. 시장경제에맞서는삶과사람중심의사회경제를지역적으로조직해내는최근의노력들 ( 예, 사회적기업, 협동조합, 커뮤니티비즈니스, 사회적서비스의공급등 ) 은이의실례다. 정책담 7
론으로서이는지난지방선거때무상급식논쟁, 그리고이를내건진보적지방자치단체장등의등장, 그리고이들에의한다양한혁신자치의실험등으로실제가시화되고있다. 공간 ( 자치공간 ) 을통한 사회경제 적실험은삶 ( 사회 ) 으로부터떨어져나간경제를다시삶 ( 사회 ) 속으로끌어들이는것으로그원리에서 공동체, 돌봄, 호혜, 생계, 협동의경제화 를도모하는것이지만, 자본주의시장경제가지배적인현실에서잠정적으로는이를대체하기보다보완하는의미가더강하다. 공간정의의관점에서보면, 미시적공간스케일에서온전한사람중심삶의주체적구현은그자체로서 실체적공간정의 를실현하는것이기도하지만, 국가권력이나시장과관련된분배적, 절차적기제가우월하게작동하는상위의공간스케일내에서 ( 재생산과관련된 ) 실체적공간정의는지속가능성이문제가될수있다. 저성장은광역적스케일의격차와미시적스케일의격차를동시에만들어내면서, 영역적으로글로벌경쟁력을추종하는 ( 경쟁을통한시장이윤의극대화추구하는 ) 시장경제부문과주류시장경제의영향으로부터스스로를지키기위한삶과사람의관계를중심으로하는사회경제부문으로이원화를낳는다. 전자는격차의새로운양상에대한, 후자는격차의대응전략에대한중요한함의를제공한다. 지역격차의양상이다양화, 다원화되고격차의내용이생산과산업과관련된것에서생활과문화복지등에관한것으로옮아가며, 격차인식의중심층위가장소적삶의관계가분명한역내격차로모아지는것은저성장이초래한공간적표현이다. 실제, 최근의지역격차를 1인당지역내총생산 (GRDP) 를가지고계산지니계수로보면, 1997 년이후 2배이상증가할정도로지역간소득격차가지속적으로확대되고있다. 총량지표와달리, 소득및인구의공간집중도를보면, 한국은 OECD 27개국중에서 4위로집중도가높다. 한국은 27개 OECD 국가중 인구의공간집중도 가소득의공간적집중도를앞서는유일한사람. 이는 ( 인구 ) 집중도가이뤄져도인당생산성이그만큼낮기때문에발생. 특히근로자 1인당 GRDP 로계산하면, 전체 27개국중에서 3위를차지할정도로근로자생산성의격차가심하다. 공간의집중으로경제활동이지역간에편중되어있고, 생산성이지역간에차이가난다는것은큰스케일에서지역격차가상당히크다는것을의미한다 ( 메가트랜드를추종하는경쟁논리에의해공간의높은집중도가나타나면서, 광역적스케일의지역격차가확대되고, 이는동시에 낮은근로자낮은생산성에서보듯, 국토생산의낮은생산성을초래하고있음 ). 한편도시와농촌의경제활동참가율을가지고본다면, 한국의도시-농촌격차는 OECD 27개국중 8
에서 2위에해당할정도로심각하다. 1위인스위스의농촌경제활동참가율이우리보다높은것을감안하면, 한국이실제최고라할수있다. 이는일상삶과가장가까운작은스케일의공간수준에서도지역간혹은지역내격차가심함을말해준다. 격차의이러한양상과더불어격차에대한국민들의인지또한바뀌고있다. 한국사회학회 한국지역학회 (2011) 의 지역간격차와해소방안연구 에따르면, 지역격차의정도에대해 도시-농촌격차 가가장심하고 (52.42%), 다음으로 수도권-비수도권격차 (32.45%), 영남-호남격차 (10.86%), 광역자치단체격차 (4.27%) 등으로이어지고있다. 지역격차의주된양상이영 호남격차에서수도권-비수도권격차, 도농격차로옮아가고있는것으로해석됨. 이는지역격차를전통적인지역갈등이나지역차별등정치적차원의문제로바라보기보다지역간생활수준, 경제력, 복지, 의료, 문화, 교육등생활상의격차문제로인지되고있음을말해준다. 이는동시에 도농격차로표출되는교육, 의료서비스, 문화등삶의질의불평등, 수도권-비수도권격차로표현되는일자리 산업의불균형, 영호남격차로상징되는정치이념적대립 등지역격차가다양화 다원화되고있음을뜻하기도하다. 격차에대한인식에서도, 지역격차는그간개선되었다기보다그렇지않다는인식이더두드러지고 (63%), 개선될것이라기보다그렇지않을것이란전망도더두드러진다. 이러한격차양상과인식은최근의다른연구에서도확인되고있다. 전국시도연구원협의회의연구결과 (2012) 에의하면새로운지역격차양상은크게세가지특징을가지고있다. 첫째, 지역불균형의현상이수도권-비수도권, 경부축-비경부축, 도시-농촌, 광역도-광역시, 대도시-중소도시, 거점도시- 주변지역간다양화되고있다. 둘째, 격차의내용에서도인구 산업 기반시설등의격차에서복지 의료 교육 문화등삶의질격차에관한것으로옮겨가고있다. 셋째, 이두경향의합으로, 지역간격차보다역내권역간, 장소간격차가더두드러지게인지되고있다. 지역격차의지속은차별받지않고인간답게살수있는기회가지역간에차등화됨으로써국민들의삶의질저하를초래함. 삶의기회와권력자원의불평등과결부될때, 지역격차는지역을범주로하는사회집단간에대립과갈등을부추겨사회적안정과통합성을심각하게저해한다. 또한지역격차는지역별인적 물적자원의부적절한 ( 비효율적 ) 활용을초래해국토전체의생산성을떨어뜨려선진적공간발전시스템으로전환을가로막는다. 이러한지역격차는시장요인 ( 기업투자, 노동시장등 ) 보다정부의부절적한정책에의해야기되고지속된다고보는게국민들의일반적인인식이다. 헌법제120조는 국가는지역간의균형있는발전을위하여지 9
역경제를육성할의무를가진다 고명시하고있어지역균형발전의국가의책무임을분명히 하고있다. 3. 공간정의론에입각한신균형발전의모색 격차의새로운양상과그에대한인식은기존균형발전정책의논거와전략에심대한수정을요구한다. 균형발전은지역정책의최상위목표규범이었지만, 국가경쟁력을최종목적으로하는산업경제중심의지역간배분, 그것도중앙정부가주도하는하향적배분혹은분산방식으로일관되어왔다. 그만큼공간정의로서균형발전을이끌어낼 절차적정의 와 분배적정의 가그간의균형발전정책에서는제대로담보가되지않았음을의미한다. 뿐만아니라지표상에서성과가있었다고하더라도, 기존의균형발전정책은지역으로부터요구되는생활과삶의문제로서불균형과격차를해소하는것과는거리가멀었다. 경제 ( 산업 ) 와시장의문제로서만다루어왔을뿐, 사회와사람의문제는균형발전 ( 정책 ) 에서제대로다루어오지못했다. 이는공간의 실체적정의 를담고구현하는것으로 균형발전 이이루어지지않았음을의미한다. 10
< 공간정의, 스케일, 경제 / 사회 > 경제 사회 큰스케일 분배적정의 절차적정의 작은스케일 실체적정의 향후균형발전은절차적정의, 분배적정의, 실체적정의가공간적으로이루어지는원칙과방식으로이루어져야하고, 또한공간적스케일 ( 광역, 지역, 장소등 ) 에따라차등화해야한다. 큰스케일의공간 ( 광역의지역적차원, 예, 수도권-비수도권 ) 에서는절차적정의가담보된, 산업적, 경제적측면의분배적정의구현에역점을두어야한다면, 작은스케일 ( 소단위지역이나생활권적차원, 예, 역내, 도농간 ) 에서는절차적정의가담보된, 사회복지적, 문화적측면의실체적정의구현에역점을두어야한다. 그러나어떤스케일과차원에맞추던신균형발전은 사람중심의통합적균형발전 이되어야한다. 통합적균형발전은 사람의가치를중심에두고산업경제와생활경제, 경제와사회, 시장과삶, 인간과자연, 중앙과지방, 하드웨어와소프트웨어가상호교접 (cross-fertilization) 하면서통합하는 (integrative) 내용과방식으로지역간, 지역내격차가해소되는지역발전을의미한다. 11
사람중심의통합적균형발전은구체적으로다음과같은방향으로접근되어야한다. 첫째, 정의 (Justice) 의지역화와권리개념으로균형발전이이루어져야한다. 국민이라면어느지역에거주하더라도대등하고공정한삶의기회를누릴수있고, 또한지역간균형발전을통해사회적통합이실현되어야한다. 이를위해서는모든지역이사회적자원을공평하게배분받아대등하게발전할수있도록해야한다. 이는존롤스의 평등의원칙 의지역화라할수있다. 그러나불균형은모든지역에기회가균등하게주어지더라도특히최소발전지역 ( 과주민들 ) 에최대혜택이보장될때용인될수있다. 이는곧존롤스의 차등의원리 의지역화에해당한다. 둘째, 다양화되고있는지역격차의특성별대응이필요하다. 지역격차의양상은최근들어다원화되고있을뿐아니라 ( 예, 영호남, 수도권-비수도권, 도시-농촌, 중심-주변등 ), 특성도전통적인정치적 경제적격차에서일상생활의격차로바뀌고있다. 상이한차원의지역격차로인해단일한정책으로는이를접근할수없다. 따라서사회적통합의공간적과정으로지역간균형발전이이루어지기위해서는유형별지역격차의특성에대응하는맞춤형방책이강구되어야한다. 이러한방식의지역격차해소는지역간차이를획일적으로지우기보다개성적으로발전시켜사회적통합의공간적다양성을높이는데도움된다 ( 롤스의평등의원칙에따른균형발전 ). 셋째, 사람중심의균형발전이되기위해서는균형발전에서지역약자에대한배려가우선시되어야한다. 지역균형발전은그간주로물리적시설 ( 예, 산업시설, 인프라등 ) 이나기능개선에역점을뒀지만, 이젠지역주민들의삶의질과관련된교육, 의료, 복지, 참여, 문화향수등사람중심의의제를우선다루도록해야한다. 지역격차는사회계층문제와결부되면, 같은격차문제라도저소득층, 비정규직, 노인, 여성, 낙후주민등사회약자들에의해더크게인지되고있다. 균형발전은이들지역약자 (the regionally weak) 를보호하고권능화 (empowerment) 하는새로운개념으로접근되어야한다 ( 롤스의차등의원리에따른균형발전 ). 넷째, 균형발전의지속가능성을담보하기위해서는지역역량강화가제대로되어야한다. 지금까지격차해소는중앙에의한하향적 활당적 시혜적방식으로이뤄졌지만, 앞으론지역인재 ( 사람 ) 과지역산업 ( 경제 ) 의육성이나지방자치 ( 정치 ) 의역량강화를통해지역내부로부 12
터발전이지속될수있는상향적 내발적 자발적방식으로바뀌어야한다. 지역역량과발전정도에따라자원과혜택이차등적으로배분되도록하기위한조세제도나지원제도의강구가필요하고, 지역간자발적인교류와협력을통해국가통합을도모할수있는다양한방안이제도화되어야한다. 그러나궁긍적으로는중앙으로부터지방, 국가에서시민사회로권력이이동되어, 자치권력이지방의시민사회에서비롯되고, 또한행사되는자치의혁신이이루어져야한다 ( 시민주의자치분권 ). 13
제 3 장저성장시대의신균형발전 1. 저성장으로인한공간적불균형의새로운국면 1) 고성장시대, 파이를키우자! 고성장시대의불균형문제는국가차원에서이룬경제성장의결과를지역적으로어떻게나눌것인가의문제였다. 1인당 GRDP 로대변되는성장지표가불균형의준거였던이유도, 국가차원의성장을 최소한광역시 / 도차원에서- 균등하게나누자는정치적담론을국가의정책지표로삼은것에다름아니다. 따라서고성장시대의균형은내재적으로전체파이가늘어나고있고, 늘어날것이라는경제성장의전망을전제했다. 으레수도와수도권이국가전체의기능적분할에서가지고누렸던특권의지위자체를문제삼지않았던것은국가차원의경제지표, 전국적인인구성장의추세가수십년간유지되었기때문이다. 즉, 불균형의문제를한국의국가-공간시스템의지속가능성과연결시키지않고, 성과의분배와현상의조정에한해보았던것도빠른성장속도가파이를지속적으로키워왔기때문이다. 반면, 저성장의시대, 불균형이초래할위기에대해서는우리는여전히무지 ( 無知 ) 하다. 인구저성장에대해여전히학술적기준이명확하지는않지만, 일반적으로인구성장이진행되고는있으나성장의속도가상대적으로느리다는의미로쓰인다. 이왕건외 (2005) 는한국도연평균인구증가율이 0.93% 로내려앉은 1990년대부터한국의인구저성장이시작되었다고보고있다. 통계청의장래인구추계 (2010 년 ) 중인구성장중위가정에따르면, 한국의총인구는 14
2010년 4,941만명에서 2030년 5,216만명으로정점을찍고, 이후에는지속적으로감소할전망인데, 2006년추계에서 2018년을정점으로추계했던것이 12년뒤로전망하게된것은다소간의출산율증가와외국인의이주에의한것으로나타났다. 이미고령화사회로접어들고있는일본의사례를통해보건대, 이문제들은기본적으로우리국토공간의시스템, 공간통치의기본행정체계에심각한위해가될수있다. 2) 인구저성장과국토공간의새로운위기국면 수도권비수도권의구별은어떤의미를가지는가? 그림 1 은통계청에서추계한시도별인구 성장률인데, 이미 2020 년이되면비수도권대부분은물론서울과인천도제로성장에돌입한다. < 그림 1> 시도별인구성장률, 2010-2040 출처 : 통계청 (2012), 장계인구추계시도편 현재로부터 20 년이후가되면전국이제로성장, 혹은인구감소의시대로진입하게된다. 따라서수도권을규제하고비수도권을진작한다는성장시대의논리적구도는 경제적지표 의성장, 감소가아닐지라도실효를잃을가능성이크다. 현재의문제를수도권 / 비수도권의 15
구도, 또는비수도권낙후지역의문제로인식하고해법을낸다면순차적으로진행될인구감소의성장쇠퇴문제를정확히인식하고대응하기어렵다. 통계청추계를볼때 2020 년경엔전국모든지역이생산가능인구가마이너스성장으로돌아서고본격적으로생간가능인구감소의시대로접어들게된다. 이러한추세가실제로도래한다면대부분의지방정부에서 인구통치-가아닌영토통치비용을충당하지못하고중앙정부에행정비용의상당부분을전가해재정수입과지출의공간적분리가심각해질우려가있다. < 그림 2> 생산가능인구성장률, 2010-2020 출처 : 통계청 (2012), 장계인구추계시도편 2. 저성장, 제로성장시기신균형의의미 저성장이균형발전에주는함의는인식은더작은단위를기준으로해야하지만, 처방은국가적과업으로이루어져야한다는데있다. 진단을더작은단위에서헤아려야하는이유는격차와불균형을보다실제에가깝게인식하기위함이지만, 이것이문제가더작은단위에국한된다는뜻은아니다. 오히려진단은마을, 도시, 지역, 국가, 글로벌에이르기까지다양한요인을고려해진행하고, 처방은국가적공동체 (Republic) 차원에서협력을도모해야한다. 16
1) 영토통치를위한국가차원의필수투자 고성장시대에는국가의영토를유지하기보다늘어나는인구, 몰려드는인구를어떻게관리하는가가관심사였다. 고성장시대의문제는개발의압력을관리하면서적절한투자를하는문제였다. 국가통치를위한기본적인인프라의문제를고민할필요는없었다. 전국에산개한도시는경제성장의거점으로서의미도있지만기본적인국가영토를분업해서관리하는다수의행정단위가산개해있다는의미도있었다. 저성장혹은제로성장은도시를통한국가통치의위기를초래한다. 성장은국가차원에서이뤄지고, 영토통치를위한기본적인행정력은도시를중심으로한지방행정권력에이양되어있었으나, 급격한인구감소를방치할경우도시를중심으로일대권역을통치하는방식에심각한위협이발생할수있다. 실제로국내의지방중소도시나농촌지역의인구감소가급격히진행되고있고, 장차복수의지방정부관할을통폐합해야할우려가있다. 일본의경우 1인당행정비용이폭증해광범위한시정촌통폐합이진행중인데, 2001~2005 년사이 597건의합병이이루어져 2000 년말현재 3,229 개였던시정촌이 2006 년 3월말에는 1,821 개로절반정도로줄었고, 현재도진행중인상황이다 ( 세타후미히코외, 2006). 기본적으로지방정부의행정비용은유동하는인구를통치하는것에종속되는변수이므로, 정부숫자를줄이고통폐합해행정비용을유지한다면도로나통신망, 재해방지인프라와시스템, 안보와치안체계에심각한결함이발생할수있다. 결국현시점에서균형발전은이전처럼인구를기준으로따져보는방식이아니라영토그자체를기준으로적정한수준의인구를관리하는차원에서바라보아야하고, 이는개별기초지자체나광역지자체, 혹은그들간의관계의문제로접근할것이아니라국가차원에서 20년후를대비한긴급한시책으로인식해야한다. 2) 국가차원의토지이용효율화를위한신균형발전 토지의효율적이용은기본적으로적절한구매력을지닌인구가살고있을때담보될수있다. 전국토를활용할수있는수요가있었던개발연대, 고성장국면에서는시장을통해토지이용의효율성을높일수있었지만, 저성장시대의불균등은자칫수도권이외의토지에대한시장을소멸시킬우려가있다. 현재전국적으로발생하고있는 빈집 문제는이러한경 17
향의시발점으로볼수있는데, 일본의경우공지면적이 1998년 12.5만 ha에서 2003년 13.1만 ha로증가하는경향을보였다. 소유자의고령화, 소유자의사망및상속에따른부재지주증가등으로인하여효율적으로이용되지못하고적절하게관리되지못하는토지가증가될것으로전망된다. 방치된토지및유휴지가지역에서무질서하게발생하면방재, 방범, 경관등의측면에서인근생활환경에부정적영향을미칠것이고, 더나아가지역전체의활력을감소시키게된다 ( 세타후미히코외, 2006). 일본의경우저이용지, 혹은미이용지가발생하는경로가다음과같이나타났다. < 그림 3> 미이용지발생경로 출처 : 일본토지백서 (2006) ( 세타후미히코외, 2006: 48 에서재인용 ) 18
또한토지이용의저효율성, 나아가미이용토지는다양한사회문제를야기해이에대한관 리비용을초래하는것으로나타났다 ( 그림 4). < 그림 4> 토지미이용이발생시키는문제와비용 < 출처 : 같은글 > 따라서저성장시대의신균형발전전략은전국적차원의토지이용효율성을유지하고방치 된유휴지의관리비용을절감해중앙정부차원의재정지출을줄인다는차원에서접근해야하 며, 이는앞서여러번강조했듯이, 국가적차원에서고려해야할문제라할수있다. 19
제 4 장공간적케인즈주의 1. 공간적케인즈주의등장의사회 - 경제적배경 지역균형정책이국가적차원의복지정치와같이갈때야만그효과성을제대로발휘할수있다는것은서유럽케인즈주의복지국가의경험에서잘보여진다. 2차세계대전이후부터 1970 년대초반까지서구유럽의국가들이케인즈주의복지국가의건설과함께추진하였던공간전략을 " 공간적케인즈주의 (spatial Keynesianism)" 라고부른다 (Brenner 2004). 공간적케인즈주의 (spatial Keynesianism) 라는용어는 Martin(1989), Martin and Sunley(1997) 등에의해사용된개념인데, 이는 2차세계대전이후서유럽의케인즈주의복지국가가지역경제를안정화하고, 지역간부의분배를이루기위해취한일련의정책과담론적프레임을지칭한다. 공간적케인즈주의의프레임에서경제적으로낙후된지역의문제는기본적으로국지적인수요의구조적부족에따른것으로이해되며, 따라서이러한문제는산업의지역간재분배와노동비용을줄이기위한노동보조등을통해해결될수있는것으로이해된다 (Martin 1989, 28). 또한, 지역균형은그자체로복지국가가추구할정당한목적일뿐아니라, 국민경제의효율성측면에서도낙후된지역의비고용노동을활용하여거시경제적이익을가져올수있다는이유등으로정당화된다 (Brenner 2004, 115). 그런데, 여기서케인즈주의라는용어를사용하는것은이러한지역정책을둘러싼정치적과정들이케인즈주의복지국가의광범위한제도-조절적매트릭스에뿌리내리고있기때문이다 (Brenner 2004, 115). 공간적케인즈주의는전후서유럽에서케인즈주의복지국가가확립되고포드주의적도시 20
화과정이본격화되면서나타나기시작한여러조절적딜레마에대응하기위한공간전략이다. 케인즈주의복지국가는 1) 국가적차원의수요관리와완전고용정책의활용, 2) 주택, 교육, 대단위에너지, 통신, 교통하부구조등과같은국가적차원의집합적재화에대한공공지출의확대, 3) 국가적차원의사회적이고영역적인응집의진작이라는특징을지닌다 (Brenner 2004, 134). 이러한제도적장치의확립과더불어포드주의축적체제가확립되면서나타나기시작한도시화의과정도이전과는다른독특한양상을보여주기시작하였다. 포드주의대량생산시스템의광범위한일반화와함께나타나기시작한포드주의도시화는 1) 대규모중공업의성장에의해촉발된엄청난규모의도시성장, 2) 국가적인도시체계의확립, 3) 구상과실행의공간적분리에기반한공간적분업의등장 ( 관리와금융기능의도시중심부집중, 교외지역과저발전된주변지역으로의제조업의분산 ) 과같은특성을보인다 (Brenner2004, 134). 그런데, 케인즈주의복지국가라는제도-조절적매트릭스안에서나타나기시작한포드주의도시화의과정은복잡한조절적딜레마를표출하였다. 그이전에지역불균형의문제는대부분도시와농촌간의격차문제였다. 이는산업화과정에서압출요인과유인요인이작용하여확대된것으로농업과제조업간의산업구조의차이에서유발된것으로이해된다 ( 정준호 2009). 즉, 도시-농촌간의격차문제는산업화과정에서자연스레일어나는문제이고, 비공간적인문제, 즉농업문제의일부로주로다루어졌다. 따라서, 지역격차의문제가중요한사회- 정치적이슈로취급되지않았다. 하지만, 포드주의축적체제의성립과함께지역격차의문제는단순한도시-농촌간의격차가아니라, 구상과실행의분리와연결된공간적분업과연결된산업의지리적배치에따라더욱심화된형태로나타나기시작하였다. 중심적관리기능과금융기능이집중되어급속한성장을경험하는대도시지역과산업활동에서주변화된지역간의격차는더욱심해졌다. 게다가제조업기능이입지한지역마저도분공장경제로특화되면서구상기능의중심지인대도시지역으로가치의유출을경험하면서, 지역간격차는더심화되었다 (Massey 1979). 결국포드주의도시화의결과로이전과는비교할수없을정도로심화된지역격차의문제에직면하게된것이다. 하지만, 케인즈주의복지국가의제도-조절적매트릭스하에서이러한지역격차의심화는큰정치적쟁점이될수밖에없었다. 특히, 부의재분배와복지의증진, 사회적통합의진작등에대한사회적합의를바탕으로포드주의적축적체제의조절적기반을형성하고, 국가의헤게모니적리더쉽과정치적정당성을확보하였던케인즈주의복지국가의 21
제도적프레임하에서이러한지역격차의심화는정치-사회적갈등의주요원천이되었고, 이는궁극적으로국가적차원에서경제적생산을최대화하는데장애로작용하여거시경제적효율성을떨어뜨리는요인이되기도하였다. 국가는이러한포드주의도시화의조절적딜레마에대처하기위해 공간적케인즈주의 라고불리는지역정책들을실시하지않을수없었다. 2. 공간적케인즈주의정책의내용 공간적케인즈주의는국가의전체영토에걸쳐서사회경제적역량과하부구조투자를고르게하여도시성장을균등하게확산함을통해불균등한공간적발전의패턴을약화시키려는정치적목표와, 이를바탕으로국민경제전체의산출과소득을최대화하는경제적목표하에등장하게되었다. 이를위해국가는조절역량을중앙으로집중화하고, 전국토에걸쳐국가의행정체계를통일하며, 자본투자와하부구조건설이전국토에걸쳐균등화하도록노력하였다 (Brenner 2004, 134). 즉, 공간적케인즈주의는자본투자, 하부구조제공, 공공서비스의지리적분포를조정하여형평하고균형잡히고상대적으로획일적인국민국가의공간적틀을구성하려는국가프로그램이다 (Brenner 2004, 116). 공간적케인즈주의와관련된정책들을좀더구체적으로살펴보면다음과같다. 먼저국가행정조직의공간적조직화라는측면에서보면, 전후서구유럽국가들은국가적수준에서집중되고획일적인국가의영역적조직을만들어내기위해다음과같은정책들을실시하였다 (Brenner 2004, 135). 1 행정조직의중앙집중화 : 연방제국가이든단일국가 (unitary state) 이든중앙정부가국가하부영역단위의통치에대한보다중앙집권화된통치권을갖추려고하였고, 이를통해국가적차원의사회경제적정책우선순위를지방정부에지시할수있게되었다. 2 지방정부의재조직화 : 중앙정부가복지서비스의공급을표준화하고국민경제적정책을전체적으로조정하려시도하면서, 지방행정조직이재편, 합리화되고, 다양한공공서비스를지방민들에게공급할수있도록확대되었다. 이렇게국가적차원에서조직된제도적틀내에서지방정부는기본적으로중앙적차원에서결정된정책들을전달하는연결벨트로주로기능하게되었다. 22
3 행정구역재편 : 주요서유럽국가들에서관료조직을합리화하는프로젝트와더불어지 방행정단위의수도감소되었다. 이러한행정구역재편을통해서국가내의지방행정구역들이 단순화되고그이전에인접했던지방행정구역들이통합되기도하였다. 지역정책의차원에서는국가영토내에서정치-경제적과정의국가화, 동질화, 균형화를지향하였고, 이를위해다음과같은정책들이주로실시되었다 (Brenner 2004, 136). 1 보정적지역정책 : 중앙정부는저발전지역의산업성장과경제재활성화를도모하기위해재정지원, 입지적혜택, 이전비용지원, 하부구조투자등과같은다양한형태의보정적지역정책을활용하였다. 이러한정책의목적은중심부지역의과도한성장을둔화시키고, 주변화되고저발전된지역의경제활동과고용의수준을높이기위한것이다. 2 자동안정장치 (automatic stabilizer): 이는국가의재정, 복지체계에내재된장치를통해지방정부간자원과예산의수평적이전을도모하기수단이다. 즉, 저소득지역은더낮은세금을내면서도보다높은수준의정부재정지출을받을수있고, 반면에고소득지역은더많은세금을내면서더낮은수준의공적지원을받게만드는시스템이다. 3 국가적차원의공간계획시스템 : 종합적이고체계적인방식으로미래의국토개발을계획할수있도록국가적차원의공간계획시스템이만들어졌다. 중앙정부산하에국토계획을담당하는부서를따로설치하여도시계획, 주택, 인구의배치, 하부구조계획, 대규모국토관리등을책임지도록하였다. 보정적지역정책과마찬가지로국가적공간계획은과밀한도시지역에서저발전된주변지역으로투자가흘러갈수있도록조정하는역할을하였다. 4 국영화된산업 : 여러서유럽국가들에서중앙정부는철강, 석탄, 에너지, 조선, 항공, 자동차등과같은주요포드주의산업들에대해직접소유권을가졌다. 이를통해중앙정부는지역격차를줄일수있도록산업적배치를조절할수있는역량을가지게되었다. 5 신도시정책 : 대도시의과밀을줄이기위해기존대도시인근교외지역에신도시를건설하였다. 이를통해중앙정부는인구의분산을촉진하고, 국토공간전체에서도시와지역의발전을도모하려노력하였다. 6 도시관리주의 : 지방및도시정부는중앙정부가집행하는정책의수동적인관리자로서의역할만을부여받았다. 23
전후서유럽국가에서구현된공간적케인즈주의는각국가내부에서지역격차를줄이는데큰기여를하였다. 공간적케인즈주의를실천하기위한국가공간프로젝트와국가공간전략의결과로 1) 도시와지역들이중앙정부의조절적통제에점차로종속되고, 하나의포괄적인국민경제적프레임속에통합되었고, 2) 지역격차가경향적으로감소하였으며, 3) 도시와지역발전의패턴이점진적으로안정화되었고, 4) 일인당소득수준이개별국가영역내에서점차로수렴되는양상을보여주었다 (Brenner 2004, 134). 3. 한국의지역균형정책에주는함의 전후의서구유럽국가들이그랬던것처럼우리나라에서도 1960년대이후국가주도의압축적경제성장이본격화되던시기에행정조직의중앙집중화와다양한지역균형정책들이추진되어일견서구와비슷한공간적케인즈주의가나타난것처럼보이기도한다. 특히, 5. 16 쿠데타이후군사정권에의해지방자치제도가개편되면서고도로중앙집권화된행정조직이수립되어전국토에걸친행정적획일화가달성되었다. 또한, 70년대들어국토전체의이용을중앙정부가종합적이고일관되게계획하고관리하기위한국토종합계획이실시되기시작하였고, 수도권을비롯한대도시지역으로의인구와산업의집중을억제하고지방으로인구와산업을분산하기위한다양한보정적지역정책이제도화되었다. 하지만, 우리나라의지역균형정책을서구의공간적케인즈주의와같은것으로취급하기는힘들다. 가장근본적차이는공간적케인즈주의는부의분배와국가적인사회통합을중시하는복지국가의제도-조절적시스템과사회적합의를전제로한것이지만, 60, 70년대에한국에서실시된지역균형정책은국가주도의압축적경제성장, 권위주의적정치체제, 억압적노동통제등을특징으로하는발전주의국가에의해추진된것이라는점이다. 즉, 일부정책적메뉴가비슷했을지는모르지만, 한국의지역균형정책과서구의공간적케인즈주의는그들을둘러싼제도-조절적상황, 사회세력들간의권력관계, 거시경제적조건등에서판이하게다른상황에처해있었고, 그러다보니국가행위의구체적성격, 방안, 내용, 그리고그것의효과에서매우다른양상을보여줄수밖에없었다. 특히, 부의재분배와사회적평등을강조하는사회적합의가공간적케인즈주의등장의중요기반이었는데, 한국에는지역균형정책을도입할때그러한사회적합의가존재하지않았다. 게다가압축적경제성장을추진하던한국의발전주의국 24
가는대도시성장을억제하고지역격차를줄이려는보정적지역정책을사용하기는하였지만, 국가공간전략의더큰강조점은한정된자원을이용하여최대한의자본축적을이루어내기위해남동임해공업단지의건설과같이전략적으로선택된지역에집적경제를발전시키는것에두어졌다. 따라서, 지역균형을추구하는정책들의실효성은줄어들수밖에없었다. 즉, 서유럽의케인즈주의복지국가의경험에서알수있듯, 지역균형정책이복지정책과병행되지않으면그효과는미미할수밖에없다. 결국 복지적균형 으로의패러다임전환은균형발전정책의효과성을높이기위해필수적이라할수있다. 25
제5장개발주의적균형발전에서복지적균형발전으로 공간적정의를추구하는균형발전을위해서는지역발전을경제주의와성장의관점에서 보기보다는복지의관점에서접근할필요가있다. 이를위해 복지적균형 의개념을제 시한다. 1. 지역의권리로서의균형발전 지역균형은중앙에서지방에주는시혜가아니라, 우리나라의모든장소와지역이당당히주장해야할권리와정의의차원에서접근한다. 즉, 지역격차는사회적기회, 자원, 권력이지역간에골고루분포하지못해현격한차이가발생하는상태이며, 따라서사회적불균형을포함하여, 지역이라는공간범주를기준으로나타나는포괄적인차이혹은불균형이라는점에서전형적인공간부정의 (spatial injustice) 의문제로보아야한다. 이런관점에서보았을때, 지역균형을위해국가가노력하는것은정부관료들이가난한지역에게시혜를베풀어주는것이아니라국가라는영역적공동체를유지하기위해국가가당연히해야할의무이며, 동시에지역의주민들은권리로서당당히요구할수있는것으로인식되어야한다. 26
2. 사회 - 공간적복지 추구 복지는그간대부분개인들사이의사회적관계와부의배분의사회적형평성을높이는문제로만이해되어왔다. 그러다보니지역격차나균형의가치를담아내기가쉽지않았다. 많은경우개인들사이의사회적, 계층적격차를줄이면, 지역이나장소간의격차도자연스럽게없어질것이라단정하기도하였다. 하지만구체적공간위에서살아가는사람들의삶은사회적관계에의해서만규정되지않고, 공간적조건에의해서도영향을받는다. 어떤장소에서살고, 일하며, 사람들과관계를형성하는가, 그들을둘러싼인공적이거나자연적인공간환경과어떠한물질적, 상징적, 심리적교류를하고있는가등은사람들의삶을규정하는데매우중요한조건이다. 즉, 인간의삶은 사회-공간적관계 에의해규정받는것이다. 이런관점에서보았을때, 우리는복지를개인사이의격차해소, 부의분배문제로만보기보다, 장소들사이의격차라는관점에서도바라보는 사회-공간적복지 로재규정할필요가있다. 여기서공간적격차해소의기본적공간단위는다양한층위에서규정될수있지만, 일상의생활이이루어지는미시적차원의소규모장소가 사회-공간적복지 의가장중요한단위로설정되어야한다. 왜냐하면이러한소규모장소는사람들의일상적삶이이루어지는무대여서그장소안의사람들은일상적으로관계를형성하고장소적조건과경험을공유함을통해고유의장소적정체성을형성하고있기때문이다. 이공간적스케일은앞서논의한소규모장소중심의균형발전정책에서지역발전의기본단위로상정한공간적스케일과동일하다볼수있다. 즉, 자발적역량을바탕으로자생적발전을추구하는장소적공동체가동시에공간적복지의기본단위로도설정되면서, 장소적공동체에대한사회적안전망을제공해주는것이다. 요약하면, 사회-공간적복지 에서복지의주요대상은 1) 개별인간과 2) 생활권에바탕을둔미시적차원의소규모장소이고, 이들에대해국가는기본적삶과생존에필요한기반을조성해주는 내쇼널미니멈 을설정할필요가있다. 즉, 복지국가가추구할것은모든개별국민들과삶터의복지증진을지향하는것이다. 27
3. 사람중심의통합적지역발전 복지적균형발전패러다임은기업중심의개발주의적지역발전보다는사람중심의통합적지역발전을추구한다. 전통적지역발전론이 1) 산업 ( 기업 ) 의유치를통한지역의경제성장, 2) 산업의유치를위한인프라건설에치중하는토건중심적지역발전에치중하였다면, 사람중심의지역발전론에서는지역발전의일차목표를사람이살기편하고, 머물고싶고, 오고싶은지역을만드는것으로설정한다. 이를위해지역발전정책은일자리창출, 복지, 의료, 문화, 교육, 참여의확대등지역민의삶의질을향상시키는사업을우선적으로다루어야한다. 이와더불어지역공동체의사회적통합성을높이는지역발전을지향한다. 사람들이와서살고싶은곳을만들기위해서는지역공동체의사회적통합정도가높아야하기때문에, 지역내계층간불균형을줄이는것이중요하고, 이를위해저소득층, 비정규직, 노인, 여성, 낙후주민등사회약자의삶의질을향상시키는데초점을두어야한다. 4. 사람의분산을통한지역격차해소 지역간의격차, 특히한국사회의고질적문제라할수있는수도권과지방의격차해소를위해서핵심적으로중요한것은서울에서지방으로사람들이이동할수있는여건을조성하는것이다. 이제까지비수도권지역을대상으로한지역개발론은대부분기업을유치하는것에초점을두어왔다. 산업단지와같은인프라건설에치중했던전통적인케인즈주의적개발론이던, 혁신의창출을통한기업의유치에초점을두었던혁신지향적개발론이던, 친기업적환경조성을통해자본의유치를강조했던신자유주의적개발론이던, 모든지역개발론의목적은기업을유치함을통해지역의발전을도모하는것이었다. 하지만, 이러한개발론들은 1) 지방에서기업의유치가기대만큼제대로이루어지지않고, 2) 기업이유치된다고해서, 지방민들의삶의질을윤택하게하고, 계층간형평이이루어지는효과가보장되지않는다는현실적문제에직면하여한계를보이고있다. 따라서, 새로운균형발전론은기업유치를통한간접적방식보다는사람들의삶의질향상과소득의분배, 계층간형평등의목적을직접적으로지향할필요가있다. 결국사람들을어떻게지방에살게할것인가를중심에두고지역균형을고민해야하는것이다. 이를위해비수도권지역을중심으로정부가나서서일자리를만들어주고, 28
교육, 의료, 주거, 복지등의서비스를개선해주고, 문화활동의다양성을높여주면, 수도권의고단한삶에힘들어하는사람들이지방으로이전할가능성이높아질것이다. 더불어일자리창출을단순히지역의산업발전과경제성장이이루어지고나서결과적으로발생하는성과물로보기보다는, 지역발전을추동할수있는수단으로바라보면서선제적으로지방에서일자리를만들기위해의도적으로노력할필요가있다. Richard Florida 의창조도시론은현재매우다양한방식으로해석되고있지만, 그핵심적함의는지역에어떠한사람들을끌어들이고머물수있도록하느냐가지역발전에매우중요한영향을준다는것이다. 특히, 사람들의창의력에기반한혁신이지역발전에서점차로중요해지는상황에서창조적혁신을이끌수있는인재들을지역에더많이유인하고머물러살게만드는것이지역발전에매우중요한기반이될수있다. 이처럼창조적인인재들을끌어들이기위해서는지역차원에서제공되는기본적인사회서비스의질이담보되어야한다 (INTELI 2011). 그런데, 많은기존의논의들에서 창조적인재 라는범주를지나치게미술, 음악, 디자인, 소프트웨어등의업종에종사하는예술가, 디자이너, 프로그래머등으로제한하여개념화하는경향이있다. 한국의비수도권지역은인재들의수도권몰림으로인해지역의역동성이떨어지는것이지역발전이지체되는중요원인중의하나이다. 이런상황을고려하면제한된범위의창조적인재에국한할것이아니라, 다양한활력있는인재들이지방에와서정착할수있는사회적, 경제적기회를제공해주는것은매우중요한지역발전전략일수있다. 5. 복지정치의활성화를통한균형발전추구 복지적균형 패러다임은기본적으로국가적차원에서복지국가의건설을지향하는지역발전론이다. 2차대전이후서유럽과북미에서나타난케인즈주의복지국가에서도지역격차를줄이기위한균형정책은매우중요한부분을차지하였고, 다른복지정책과맞물려지역균형정책은지역격차를줄이는데매우큰효과룰발휘한것으로평가된다. 한국에서는그동안복지정치가존재하지않는상태에서지역균형의정책들이추진되어그정책적실효성이거의전무한형편이었다. 따라서, 복지국가에대한사회적합의가강건한복지동맹을중심으로형성되어있지않으면, 복지적균형패러다임은그실효성을발휘하기힘들다. 이를위해서복지균형발전전략은복지국가를지향하는국가적차원의복지정치와연대하여추진되어야한다. 29
복지균형패러다임은복지정치의활성화에기여하는역할을할수도있다. 한국에서지역격차와균형문제는계급, 복지등의이슈보다훨씬일찍정치적쟁점이되었던사안이다. 이미 1960 년대말부터지역격차는여야간의중요한정치적쟁점이었고, 그여파로유신헌법에서지역균형관련조항을만들게되었다. 즉, 한국의지역균형정책은박정희정권때부터한국의정치-경제적지형속에깊이각인되어추진된국가의중요한공간전략이었다. 이러한역사적맥락을고려했을때, 지역균형의이슈는복지정치의활성화를위해활용할수있는매우중요한정치적자산이다. 즉, 지역균형이슈의정치화를통해복지정치와복지동맹의확대에활용할필요가있다. 지역균형을현재와같이토건사업의지역유치를위한담론적정당화도구로왜곡된상태로내버려두지말고, 복지정치와의관련속에서그의미를재규정함을통해비수도권지역에광범위하게존재하는균형추진세력들을복지동맹의한축으로동원할수있을것이다. 30
제 6 장다층적균형정책 1. 지역격차의다층위성 공간정의를논함에있어서간과하기힘든중요한문제는공간정의의단위가되는지역혹은장소를어떤공간적수준에서규정할것인가하는점이다. 서울을하나의장소 ( 혹은지역 ) 로볼수도있지만, 서울안에는강남과강북과같이더작은수준에서규정될수있는장소가존재한다. 강남과강북또한그보다더작은공간적수준에서규정될수있는수많은장소로구성되어있다. 동시에서울은그보다큰공간적수준에서규정되는수도권이라는장소의일부분이되기도한다. 이처럼지역과장소는다양한공간적수준에서다층적으로규정될수있다. 그러다보니사람들이공간적부정의의한예로지역격차를논할때강조점을두는공간적스케일도매우상이하다. 혹자는광역적수준에초점을두어수도권과비수도권, 혹은영남과호남간의격차를주로언급하기도하고, 다른사람들은강남과강북간의격차를이야기하기도하고, 어떤사람들은수도권내부의격차에초점을두기도한다. 여기서문제가되는것은우리가어떠한공간적수준을상정하느냐에따라지역격차의구체적대상과그와관련된공간정의의구체적내용이달라진다는것이다. 따라서, 공간정의에기반한균형발전을논함에있어서공간적수준의다층위성에대한깊은성찰이필요하다. 전통적균형발전론이유효한성과를내지못했던가장큰이유중의하나는지역간격차가 31
나타나는양상의다층위적성격을제대로이해하지못했기때문이다. 지역격차를해소하기위한균형발전정책이본격적으로실시된 1970 년대이래로우리나라의균형발전담론은 호남소외론 과 지방소외론 이라는두가지의소외담론에바탕을두어형성되어왔다. 그런데이들소외론은 영남 vs. 호남, 혹은 수도권 vs. 비수도권 이라는광역적수준에서규정되는지역에대한이분법적사고에바탕을둔것이었다. 그러다보니기존의균형발전담론은광역보다작거나혹은더큰공간적수준에서나타나는지역격차의문제에대해서는제대로진단하지못하는한계를지니고있었다. 지역격차와공간적불평등과부정의의문제는특정의공간적수준에서나타나는 중심 vs. 주변 의관계에서기인하는것이다. 그런데, 중심-주변관계는매우다양한공간적수준에서형성된다. 종속이론이나세계체제론에서이야기하듯글로벌수준에서규정되는제1세계와제 3세계간의중심-주변관계도있고, 한국의국가적수준에서정치화되어있는수도권-비수도권관계에서도중심-주변적비대칭성이나타나고, 특정지역의중심도시와그인근농촌지역사이에도그나름의중심-주변관계가나타난다. 서울의강남-강북관계도나름의중심-주변관계속에서나타나는격차와차별의문제로이해될수있고, 제주도의제주시와서귀포사이의관계도중심-주변관계로바라볼수있다. 이처럼지역격차를다양한공간적수준에서나타나는중심-주변관계에기인한것으로이해하게되면, 지역격차의다층위적성격을파악하기에용이하다. 전통적균형발전론과달리신균형발전론은지역격차의다중스케일적성격에대한정확한이해에바탕을두고구성되어야한다. 이는지역격차의양상이전통적균형발전론이초점을두었던광역적차원의격차보다는그보다작은공간적스케일에서나타나는미시적차원의격차가점차중요시되는모습을보이기때문이다. 특히, 전통적지역갈등론과지역차별론등이강조했던정치적차원의격차나인구, 산업, 기반시설등의격차보다는, 미시적지역간의생활수준, 경제력, 복지, 의료, 문화, 교육등삶의질을둘러싼지역격차의중요성이증가하고있다. 예를들어, 힌국사회학회, 한국지역학회 (2011) 의 지역간격차와해소방안연구 에따르면, 지역격차의정도에대해 도시-농촌격차 가가장심하고 (52.42%), 다음으로 수도권 -비수도권격차 (32.45%), 영남-호남격차 (10.86%), 광역자치단체간격차 (4.275) 의순으로격차의정도가심하다고응답하였다. 또한, 1997 년외환위기이후신자유주의적개발주의가심화되면서부동산투자와토건적개발의가치가상이한지역들간의격차가심화되고 32
있다. 즉, 로컬스케일에주어진제한된투자및성장자원을두고미시적지역과장소들이서로경쟁하면서, 미시적스케일의다양한장소적격차들이만들어지고있는것이다. 그결과로중심지 vs. 변두리, 거점도시 vs. 주변도시, 신개발지역 vs. 주변낙후지역, 고소득지역 vs. 저소득지역, 원도심 vs. 신도심, 도시 vs. 농촌등으로대표되는다양한미시적차원의지역격차양상이출현하고있다. 2. 균형발전의다층위적전략 1) 갈등적균형발전론을넘어다층위적균형발전론으로 호남소외론 이나 지방소외론 등과같은소외와차별담론에기반을둔전통적균형발전담론은 영남 vs. 호남, 수도권 vs. 지방 과같은영역화된갈등구도를불러일으킬수있다. 특히, 최근들어균형발전정책에대한논의는 수도권 vs. 지방 의대립구도에의해과도하게영향을받아, 합리적인대화와타협을불가능하게만들고있다. 이는수도권이나비수도권과같이광역적공간스케일에서규정되는장소 ( 혹은지역 ) 를개별화하여외부와구분되는고유한영역적단위로바라보면서, 이들사이의격차와차별만을바탕으로지역격차와공간정의를바라보기때문이다. 하지만, 앞서논하였듯이장소와지역은다양한공간적층위에서상이한방식으로규정될수있다. 수도권과비수도권에도그보다작은공간적스케일에서장소가규정될수있고, 지역격차와공간적부정의는이러한미시적수준의지역과장소들사이에도나타날수있다. 즉, 수도권이나비수도권은결코동질적인공간이아니라, 그내부에다양한차별성을지닌공간이다. 따라서, 수도권과지방이갈등하지않는균형발전을추구하기위해서는장소와지역의다층위적성격을충분히고려하는균형발전론이필요하다. 33
2) 균형담론의스케일내리기 (1) 소규모장소중심의균형발전정책 수도권 vs. 지방 이라는이분법적갈등을피하기위한한방법으로균형발전정책의스케일내리기전략이필요하다. 이는광역단위가아니라, 생활권에바탕을둔소규모장소를기준으로지역격차와공간적부정의의문제를진단하고, 다양하게나타나는지역격차의문제에차별적으로대응하고개별장소들의상이한필요에유연하게맞출수있는균형발전정책을설계하는것을의미한다. 특히주거환경, 교육, 의료, 복지, 일자리, 삶의질등과같이미시적차원에서나타나는일상생활수준의지역격차에주목하여이러한차이를해소할수있는마을중심의균형발전정책이필요하다. (2) 지속가능한복지적마을공동체 여기서추진되는마을단위의공동체는단순히일상적생활권에기초한행정단위의기초를만드는차원이아니라, 시장경제에대한대안이되는친환경적인사회-경제적공동체를풀뿌리민주주의와시민적공론장을바탕으로주민들이직접만들어가는참여와협동의공동체를의미한다. 이들마을공동체에서는성장과개발보다는생태, 문화, 공동체의지속가능성을지향하는지역발전정책을추진하고, 이를바탕으로대안적인사회경제를창출하는것을지향한다. 이를위해 1) 마을복지생태계구축, 2) 사회경제적일자리창출, 3) 생태-문화적지속가능성증진, 4) 풀뿌리민주주의의기반구축이중요한목표로설정될수있다. (3) 장소공동체의역량강화에기반한내발적지역발전 균형발전의지속가능성을담보하기위해서는장소공동체의역량강화가제대로되어야한 다. 지금까지격차해소는중앙에의한하향적, 할당적, 시혜적방식으로이뤄졌지만, 앞으로는 지역인재 ( 사람 ), 지역산업 ( 경제 ) 의육성이나풀뿌리민주주의 ( 정치 ) 의역량강화를통해장소 34
내부로부터발전이지속될수있는상향적, 내발적, 자발적방식으로바뀌어야한다. 이를위해서는중앙권력의분권화와민주화에기반한중앙에서지방, 국가에서시민사회로의권력이동과주민자치권의신장이이루어져야한다. 그리고, 장소적공동체들간의자발적인교류, 협력, 네트워킹을통해국가와사회통합을도모할수있는다양한방안이제도화되어야한다. 3) 분권화와다층적균형발전정책 균형발전의성공을위해서는궁극적으로중앙으로부터지방, 국가에서시민사회로권력이이동되어, 자치권력이지방의시민사회에서비롯되고행사되는지방화가필요하다. 이러한분권화와지방화를전제로하면, 균형발전의정책적목표와내용도국가행정조직의공간적수준에따라달리설정되어야한다. 특히, 지역의공간적층위에따라지역격차의내용과성격이다르다는점을고려하면, 국가행정단위의공간적층위에따라차별화된균형발전정책을추진하는것은매우중요하다. 이제까지의내용을바탕으로분권화되고다층적으로차별화된균형발전정책을정리하면다음과같다. (1) 국가적수준 : 복지적국가공동체형성 상명하달식의시혜적균형발전에서벗어나서각지역의공간적권리와정의의관점에서균형발전정책을재구성하기위해서는국가와중앙정부가자원배분을둘러싼의사결정의권한을지방으로대폭내리는분권화가이루어져야한다. 하지만, 국가공동체의통합을위해서는사람들의삶의질에서사회적이고공간적인형평이보장되어야하기때문에, 국가적차원에서복지적공동체가형성되어야한다. 이를위해서중앙정부가경제성장, 산업발전등의분야에서는지방으로권한을대폭이양하더라도, 부의사회-공간적분배와복지의진작을위해서는보다적극적인노력을할필요가있다. 35
(2) 광역수준 : 분권화의기본단위 광역수준의국가행정조직은분권화의기본단위가되어야한다. 특히, 인구 500만이상의자립적경제권을형성할수있도록광역자치단체의통합이나연합이이루어질수있도록하고, 이를통해형성된광역수준의자치적공동체가경제와산업발전에서자율적인의사결정을통해지역발전을위한내생적인역량을진작시킬수있도록해야한다. 하지만, 모든광역수준의공동체들이똑같은상황에처해있는것이아니기때문에, 광역적지역들간에역량과성과에서차이가발생할수있다. 이를해소하기위해서광역자치단체수준에서수평적인지방재정조정제도를실시하여지역간의균형이이루어질수있도록한다. (3) 기초자치수준 : 지속가능한복지적마을공동체형성 기초자치단체는앞에서언급한지속가능한복지적마을공동체형성이이루어지는기본적단위로설정한다. 기초자치단체의상황과조건에따라, 시, 군, 구가하나의마을공동체를형성할수도있지만, 여러개의마을공동체가수평적인거버넌스를형성하는방식으로기초자치단체의생활자치를구성할수있다. 36
제 7 장신균형발전을위한정책과제 1. 정의의지역화 : 통합적균형발전의제도화 1) 지역평등권의제도화 헌법제 11 조는국민의평등권을규정하고있다. 그평등은정치적 사회적 문화적생활의 모든영역에적용됨을전제로한다. 따라서대한민국국민이라면, 어디에거주하든지역간혹 은지역내에서평등한정치적, 경제적, 사회적삶의기회를향유할권리를가진다. 헌법 -제11조 1 모든국민은법앞에평등하다. 누구든지성별 종교또는사회적신분에의하여정치적 경제적 사회적 문화적생활의모든영역에있어서차별을받지아니한다. -제119조 2국가는균형있는국민경제의성장및안정과적정한소득의분배를유지하고, 시장의지배와경제력의남용을방지하며, 경제주체간의조화를통한경제의민주화를위하여경제에관한규제와조정을할수있다. -제122조국가는국민모두의생산및생활의기반이되는국토의효율적이고균형있는이용 개발과보전을위하여법률이정하는바에의하여그에관한필요한제한과의무를과할수있다. 37
헌법제119조와제122조는균형있는국민경제의유지와이의공간적과정으로국토균형의형성에관한국가의책무를규정하고있다. 이를근거하여국가균형발전특별법제1조는지역간의연계및협력을통해균형발전을이끌어내도록규정하고, 제3조는이에대한국가와지방자치단체의책무를규정하고있다. 국가균형발전특별법 -제1조( 목적 ) 이법은지역의특성에맞는발전과지역간의연계및협력증진을통하여지역경쟁력을높이고삶의질을향상함으로써지역간의균형있는발전에이바지함을목적으로한다. -제3조( 국가및지방자치단체의책무 ) 국가및지방자치단체는지역발전과지역간의연계및협력을촉진하기위하여필요한예산을확보하고관련시책을수립 추진하여야한다. 균형발전은이렇듯국민의평등권을공간적으로실현하는것으로, 국가는이를정책으로구현해야할책무를가지고있고, 국민은이의강구를요구하거나그혜택을향유할권리를가지고있다. 다시말해국가는국정전반에서균형발전을이끌어내는책무를다해야하고, 지역주민은국가에대해균형발전에관한국가계획의수립을청구하거나불균형으로부터현저한차등과차별을당할땐이에대한시정과구제를요구할수있는권리관계로균형발전이제도화되어야한다. 이는 ( 가칭 ) 사회통합발전법 을별도로제정하여반영하든, 아니면현행 국가균형발전특별법 에반영하도록해야한다. 헌법이든, 국가균형발전특별법이든, 평등권의구현으로 균형발전 은주로경제적측면으로접근하고있어사회적통합측면을반영하는데는근본적인한계가있다. 따라서경제중심의 국가균형발전특별법 과짝이되는 사회통합발전법 을별도로제정하는것이가장바람직하다. 하지만법제정자체가쉽지않고, 또한경제중심의균형발전을사람중심의균형발전으로바꾸어야할필요성이적지않기때문에기존법을개정하는게더현실적일것이다. 현행 국가균형발전특별법 개정시반영되어야핵심내용은다음과같다. 먼저균형발전 38
과 사회적통합 을연계시키기위해 통합적균형발전 개념이도입되어야한다. 법제1 조에 연계및협력증진을통하여... 지역간균형있는발전에기여 란표현은통합적균형발전의의미와같기때문에이를보다명확히하기위해법제2조 ( 정의 ) 에 통합적균형발전 용어를두면된다. 또한통합적균형발전을위한정책의수립을제안하거나, 지역격차와차별의시정을요구할수있는권리가주민에게부여되어야한다. 법제3조 국가및지방자치단체의책무 에이어제3조의 2를신설해 주민의권리 를선언적으로규정하고, 별도의법이나시행령으로권리행사의구체적내용을규정하도록해야한다. 경제적내용중심의균형발전시책에사람중심의사회통합관련내용이보완되어야한다. 이를위해서는법제4조 2항 지역발전5개년계획의수립 내용항목에사회적통합관련과제 ( 예, 주거, 일자리, 교육, 의료, 복지, 참여, 협력, 소통, 공동체등 ) 를적시해야한다. 아울러폐지된법제17조를 지역통합 ( 지역간, 지역내격차 / 갈등해소, 협력 / 교류촉진등 ) 조항으로다시신설해야한다. 2) 통합적균형발전계획의수립 균형발전이단순한지역의경제적역량이나생산성을높이는것으로끝나는게아니라, 이와함께지역간, 지역내사회통합의촉진을통해국가전체의발전에이바지할수있어야한다. 이를위해서는중앙정부차원에서 지역통합적균형발전 에관한중장기적로드맵이먼저작성되고, 이를바탕으로개별정책들이단계별로, 연계적으로추진되고, 또한그성과가입체적으로평가되어야한다. 지역통합적균형발전계획 을법정계획으로수립할수있는근거법이없기때문에단기적으로는비법정계획으로작성하고, 중기적으로관련법을갖추어법정계획으로전환시켜야한다. 따라서단기적으로는사회통합위원회가주관하여 5년단위의 ( 가칭 ) 사회통합발전을위한비전계획 (2013-2018) 을작성하되 (2013년상반기완료 ), 내용적으로새정부 5년동안의사회통합에관한목표, 전략, 주체별추진과제와방법등을담도록해야한다. 중기적으로는새정부출범 2,3년내에국가균형발전특별법을개정해 지역통합적균형발전 의개념, 원칙, 요소들을반영하면, 동법제4조에의해수립되는지역발전 5개년에 지역간, 지역내사회통합 과관련내용을담아법정계획으로추진돼야한다. 기작성된 ( 가칭 ) 사회통합발전을 39
위한비전계획 (2013-2018) 은계획의소스 (source) 정보로활용될수있다. 지역발전 5 개년계 획에지역의사회통합관련내용을반영하기위해서는사회통합위원회와지역발전위원회가 계획의공동수립자가되어야한다. 국가균형발전특별법제4조 ( 지역발전 5개년계획의수립 ) 1 정부는지역간의연계및협력을증진하고지역경쟁력을향상시키기위하여제5조제1항에따른부문별발전계획안과제6조제1항에따른광역경제권발전계획을기초로하여 5년을단위로하는지역발전 5 개년계획 ( 이하 " 지역발전계획 " 이라한다 ) 을수립한다. 2 지역발전계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 지역발전의목표에관한사항 2. 국토의다원적개발과지역발전역량의확충에관한사항 3. 지역산업육성등지역경제활성화에관한사항 4. 지역인력양성과과학기술진흥에관한사항 5. 지역발전거점육성과교통 물류망확충에관한사항 6. 지역의문화 관광육성에관한사항 7. 성장촉진지역, 특수상황지역, 농산어촌등의개발촉진에관한사항 8. 공공기관등의지방이전에관한사항 9. 투자재원의조달에관한사항 10. 그밖에지역발전을위하여필요한사항 3 지역발전계획은 국가재정법 제7조에따른국가재정운용계획, 국토기본법 제6조에따른국토계획과연계되어야한다. 4 지역발전계획은국무회의의심의를거쳐대통령의승인을받아야한다. 수립된지역발전계획을변경할때에도또한같다. 5 지역발전계획의수립절차등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 40
3) 지역차별시정제도의도입 모든국민은법앞에평등하다. 누구든지성별 종교또는사회적신분에의하여정치적 경제적 사회적 문화적생활의모든영역에있어서차별을받지아니한다 는헌법제 11조 1항을따르면, 대한민국국민이라면누구나지역에의한차별을겪지않을헌법적권리를가지고있다. 이규정이단순히선언적수준을벗어나려면지역주민들의일상생활에서체감할수있는권리로구체화되어야한다. 권리화를위해서는먼저지역통합적균형발전을이끌어내기위해국가나지방자치단체가책무를다해야함. 나아가현저한지역격차로인해 ( 예, 접근가능한범위에이용가능한의료시설의부족 ) 지역주민들이적절한지역적삶을영위할수없을경우, 이의시정과보완을요구할수있는권리가인정되어야함. 지역차별시정제도 는바로이를위한것이다. 동제도는일상생활에서지역간, 지역내격차로인해지역주민들이겪는피해, 불이익, 차별등을일정한요건을갖추어민원으로 사회통합위원회 에제출하면, 사회통합위원회의담당부서 ( 지역차별시정센터 를설치 ) 가접수된지역차별시정사안을행정적, 법률적으로검토한뒤적정하다고판단되면관련부서나기관으로송부하여처리를요청하고, 그결과를민원인이게통보하는방식으로운영되어야한다. 동제도의운영근거는단기적으로사회통합위원회의운영관련규칙에, 중기적으로는국가균형발전특별법개정해신설될제3조의2 주민권리 조항에의해연계되는관련법혹은시행령에두도록해야한다. 4) 공공갈등의예방과해결에관한법률 제정 지역갈등이나지역통합의양상이영호남갈등에서도농격차, 수도권. 비수도권격차의문제에관한것으로변했지만, 지역발전을목적으로추진되는다양한정부정책이나사업들은여전히지역사회의통합에큰영향을미치고있다. 이러한배경에서사회통합위원회는 공공갈등의예방과해결에관한법률 을마련해총리실로전달했고 (2010), 국가공론위원회논의도거쳤지만 (2012 년 ) 제도화로이어지지못했다. 앞으로정부시책이나사업을둘러싸고지역갈등이계속야기될것으로본다면, 공공갈등관리의제도화가필요한바, 특히주민참여에의한 41
갈등예방과조정방식들이다양하게제도화될필요가있어, 새정부에서는상기법의제정이필히관철되어야한다. 갈등은예방이가장좋은방법이고, 그해결에도이해당사자들간의숙의와합의로이루어지는게가장바람직함. 따라서갈등예방과조정의방식은 참여적의사결정 방법 ( 예, 합의회의제, 배심원제등 ) 을다양하게활용하는것이되어야한다. 참여정부에서도 갈등관리기본법 제정을시도했지만성사되지못한점등을감안하여, 실현가능성을최대한담보할수있는절차의강구가필요하다. 이를위해국회내에갈등문제에관심이있는국회의원들이 ( 가칭 ) 사회갈등연구포럼 을결성해일련의논의와합의과정을거친뒤의원입법으로발의하는절차를시민사회와함께조직하도록해야한다. 5) 지역통합발전위원회의설치 지역통합적관점에서균형발전을추진하기위해서는이를관장할중앙정부차원의콘트롤타워가필요하다. 방법으로는기존위원회기능을보강하는것과통합내지신설하는것이있다. 단기적으로는사회통합위원회내에지역통합을담당하는부서를신설하여지역적차원의사회통합관련업무를담당하도록하면된다. 지역문제를다루게되면, 지역발전위원회와업무와중복및협의내지조정이필요할부분이적지않을것으로사료되기때문에, 양위원회간에충분한대화와논의가사전에있어야한다. 중장기적으로는지역통합과균형발전이통합되어야하는바, 이를위해서는사회통합위원회내의지역통합업무와지역발전위원회의균형발전업무가통합되어야한다. 이렇게될경우, 기존의지역위원회를 지역통합발전위원회 로전환시켜, 양업무를함께관장하도록하는게현실적으로바람직하다. 2. 지역격차특성별대응 1) 지역발전목표등급제의도입 균형발전정책은격차의단위가되는지역의정확한구분으로부터시작된다. 지역이가지고 42
있는잠재력과역량을정확히평가하고등급화한뒤그에상응한정책처방이적용될때, 비로소균형발전이본격시작된다. 통합적균형발전이란측면에서지역등급은단순한지역구분이아니라지역의발전목표를설정하는것이되어야한다는점에서 지역발전목표등급제 라부른다. 벤치마킹대상은 EU의지역등급정책이다. EU는크게 3 등급의목표지역을나누고있다. Objective 1 지역은 낙후지역의발전과구조조정촉진 대상지역이고, Objective 2 지역 은 구조적어려움이있는지역의경제 사회적전환지원 대상지역이며, Objective 3 지역 은 유럽고용전략의일환으로직업훈련및고용훈련과같은인적자원의개발 대상지역이다. 우리나라에선지역간경제력이나생활수준차이에대한고려없이개발정책이나재정지원등이배분되고있다. 대표적지역정책인지역산업진흥정책의경우, 비수도권전체를대상으로모든지역에 1/n 방식으로지원되고있다. 광특회계지역계정총액배분산식에낙후도가일부포함되지만, 주로전년도실적기준으로임의배분되고있다. 그결과영국, 프랑스, 일본등에비해지원이많이필요한낙후지역에대한지원이상대적으로저조하다. 이러한문제점을해결하기위해, 전국시군을단위로하여지역역량을종합적으로평가하여지역별목표등급을부여하는 지역발전목표등급제 가도입되어야한다. 인력, 인프라, 생산, 소득, 삶의질, 자치력등과관련지표를이용해시군단위의지역역량의절대평가와함께, 이를이용한시군간 ( 나아가시도간, 광역간 ) 격차를분석하여지역의상대적발전잠재력을지수로산출해야한다. 이지수를등급화하여발전잠재력이가장큰지역으로서스스로경쟁력을갖출수있는지역은 목표1지역 : 자립경쟁지역 으로, 발전잠재력이어느정도있는만큼발전을촉진시킬정책이필요한지역은 목표2지역 : 발전촉진지역 으로, 발전잠재력이약하여정책적 집중케어 (care) 를통해자력활성화가되어야할지역은 목표3지역 : 자력활성화지역 으로구분돼야한다. 필요한경우, 다른추가기준을활용해보다세분화할수있다. 지역등급에따라맞춤형발전정책을강구하고, 또한각종정책을통해제공되는지역간지원과보조가차등화돼야한다. 광특별회계등지역개발사업에적용할뿐만아니라정부각부처별로시행하는 SOC, 산업지원, 연구개발, 인적자원육성정책에대해서도, 시군별 ( 혹은시도별, 광역별 ) 로등급에따라지원조치를차등화해야한다. 43
2) 낙후지역의구조개선 국가균형발전특별법에서낙후지역은성장촉진지역과특수상황지역으로구분되고있다. 성장촉진지역은 생활환경이열악하고개발수준이현저하게저조하여해당지역의경제적 사회적성장을촉진하기위하여필요한도로 상수도등지역사회의기반시설구축등에국가와지방자치단체의특별한배려가필요한지역으로소득, 인구, 재정상태등을고려하여대통령령으로정하는지역 을말한다. 특수상황지역은 남북의분단상황또는급격한경제 사회적여건의변동등에따라구조적으로불리한환경에처하게되어일정기간동안관계중앙행정기관에의한행정지원등특수한지원조치가필요한지역 을말한다. 우리나라낙후지역은이렇듯 일반낙후지역 과 특수낙후지역 으로나누고, 그각각에대해국가와지방자치단체의특별배려혹은특수한지원조치를취하도록되어있다. 일반낙후지역은앞서제시한 자립활성화지역 과유사하지만전체지역의등급화란상대평가보다몇가지지표의절대평가에의해선정된것이어서, 다른지역과의관계속에서통합적발전을이끌어내는정책개념으로는한계가있다. 또한지원도주로물리적시설개선과구축에대한일부의재정지원에그치고있어지역의통합적발전에는별로도움이안된다. 그나마낙후지역으로선정되더라도, MB 정부이후유사중복사업을통폐합하는과정에서지원이대폭삭감된상태다. 따라서목표지역등급화방식으로선정된 자력활성화지역 에대해낙후도평가를추가적으로실시하여가장열악한지역을낙후지역으로선정되어야한다. 이렇게선정된낙후지역은 특별자력활성화지역 으로부를수있다. 선정된낙후지역에대해서는 지역구조개선 ( 특히산업및고용구조 ) 과 지역역량강화 ( 예, 직업훈련, 적정기술개발등 ) 에관한사업을종합적으로추진해야한다. 이를효과적으로뒷받침하기위해서 ( 가칭 ) 지역구조개선법 을제정할필요가있다. 낙후지역의구조개선을위해서 EU식구조기금도조성해야한다. 구조기금배분에서 EU는 1인당 GDP 가 EU 평균치의 75% 에미달하는낙후지역 (Objective 1지역 ) 에대해집중지원을하고있다. 우리의경우, 현재여러부처별로산재된낙후지역지원사업들을 낙후지역구조개선을기금 ( 구조기금 ) 으로일원화해운용하는게시급한과제다. 44
3) 도농융합 5 대과제추진 대도시의집중강화와지방소도시및농촌의쇄락이지속되면서다양한삶의영역에서도시와농촌격차가대표적인지역격차로부상하고있다. 도농간격차는 교육여건, 의료서비스, 문화여건, 일자리, 생활여건, 주민안전, 환경쾌적성 등의차원으로인지되고있다. 도시에대한농촌의격차완화를위한 5대과제로 교육. 의료, 생활여건 ( 특히주거 ), 일자리, 주민안전, 소도시 ( 원도심 ) 재생 을선정해, 중앙과지방이역할분담을통해중점적으로추진하도록해야한다. 5대과제별실행프로젝트는 주민참여예산제 와결부시켜주민들이직접선정하는 주민체감형 과제로제한하고, 추진성과에대해서도 주민체감지표 를발굴해주민들이직접평가할수있도록한다. 농촌지역과인근중심도시를연계하여도농권단위에서 5대과제를전략적으로추진하고, 필요할경우인근도농권과협력사업도추진할있도록해야한다. 권역별로는 도농융합추진단 을설치하여 5대과제를통합적으로운영하도록해야한다. 4) 수도권 - 지방간공생협력강화 현재정치적으로가장민감한지역격차중하나가수도권과지방 ( 비수도권 ) 간의격차다. 수도권으로투자, 일자리, 인력등의집중가속화로지방이상대적으로저발전을겪는수도권 -비수도권격차현상이지속되고있다. 물론격차완화를위한다양한정책적노력이지속적으로이뤄져온것도사실이다. 지금까지는주로 수도권의개발과성장 을규제하는방식으로이뤄져왔다. 하지만그성과, 즉지방의상대적발전기회확충은기대에훨씬못미치고있다. 그간의정책은일종의제로섬 (zero-sum) 적방식을주로활용했다. 앞으로는 포지티브섬 (positive-sum) 으로전환할필요가있다. 이는수도권과지방간의공생협력을의미한다. 크게 4가지방안을제안한다. 수도권정비계획법상에서허용되는사용 ( 인구집유발시설의설치사업 ) 이라도면적과투자액기준으로일정규모이상일경우 ( 예, 1만m2, 100억원이상 ) 수도권입지로인한지방의투자및고용창출의기회, 기존활동등에끼치는영향, 즉 지방영향평가 를실시해야한다. 이렇게해서영향이크지않거나최소화할수있는것에대해서만선별적허가하는제도를한시적으로운영할필요가있다. 여기서한시는수도권집중이약화 45
되고기존입지규제방식에서계획적관리방식으로전환될때까지를의미한다. 수도권 3개광역자치단체 ( 서울, 인천, 경기도 ) 가, 비수도권지방자치단체와협약을체결한후, 투자, 유통, 교류 3대부문의상생협력사업을직접추진. 비록광역자치단체가주도하더라도실제사업은관만아니라대학간, 연구기관간, 공공기관간, 기업간다차원의공생협력을포함시켜야한다. 수도권 3개광역자치단체와중앙정부가공동으로 수도권-비수도권상생협력기금 을조성하여, 이기금을중심으로운영하도록해야한다. 현재수도권광역경제위원회내에상생협력위원회가설치되어있는데, 이를확대해산하에 상생협력센터 를두도록해야한다. 5) 역내격차완화선도사업추진 최근지역격차는지역간격차에서지역내격차로옮겨가면서격차의특성또한인프라나경제적여건에관한것에서일상생활에관한것으로바뀌고있다. 역내격차는성장여하에따라성장지역과낙후지역, 지리적위치에따른강남북혹은동서간지역, 공간위계에따라도심과주변, 소득계층에따라고소득지역과저소득지역등으로지역이나누어지면서나타남. 따라서지자체별로역내격차는그유형과특성이다르기때문에어떠한표준적인정책처방을제시하기가쉽지않다. 이에여기서는 역내격차완화선도사업 방안을제시한다. 지자체별로해당지역내에서민감한문제가되고있는격차사례를선정해이를집중적인방식으로완화하는 역내격차완화선도사업 을추진하도록해야한다. 지자체별 역내격차완화선도사업 은국고보조금으로추진하되, 지역부담 ( 매칭 ) 을최소화하고중앙정부의부담 ( 보조금 ) 을최대화늘려야한다. 3. 지역취약계층 ( 공간약자 ) 의보호 1) 리저널미니멈 (regional minimum) 제정 헌법상의평등권이지역적으로실현되기위해서는, 어느지역에서거주하든, 인간으로서 46
보편적생존권이실현되고보호되어야한다. 그러나균형발전이란이름으로어느지역에서같은획일적인삶의기회와방식이강제되어선아니된다. 지역별다양성과자율성을존중하면서지역주민들이누려할최소한의삶의질과이의권리행사를보장하는 리너널미니멈 (regional minimum) 을설정할필요가있다. 이는내셔널미니멈 (national minimum) 을지역이자율적으로결정해설정하는것이라할수있다. 이를위해서는우선광역시도별로내셔널미니멈을지역실정에맞게조정하여지역주민으로서인간다운삶을사는데필요한 지역최소기준 (regional minimum) 을헌장으로정해공표하고, 지역의자치행정은이를달성하는것을책무가되도록해야한다. 지역최소기준에는 기본소득, 필수생활서비스에대한접근성, 자치참여권및권리구제 3요소가포함되어야한다. 2) 사회적서비스의지역간균등화 사람중심의통합적균형발전이되기위해서는지역주민들이일상생활에서필요로하는사회적서비스의결핍을겪지않으면서, 동시에필요로하는사회적서비스가지역간에균등하게제공되어야한다. 사회적서비스 (social services) 는어떤곤란상태에있는사람, 또는그위험성이있는사람의생활을보장하기위해사회적으로실시되는서비스를말한다. 넓은뜻으로는사회보험이나공적부조등의사회보장, 교육이나주택에관한지원서비스, 좁은뜻으로는아동복지나노인복지, 장애인복지등을포함한사회복지서비스를말한다. 사회적기업육성법제2조에의하면사회 ( 적 ) 서비스란교육, 보건, 사회복지, 환경및문화분야의서비스, 그밖에이에준하는서비스로서대통령령으로정하는분야의서비스로서, 이는새로운일자리창출과연결되어다양한사회적기업활동으로이어지고있다. 국민소득의증가로인한교육 의료 문화 복지등사회서비스에대한인식확대, 저출산 고령화에따른인구감소와이를통한복지비지출확대, 여성의경제활동참여로인한노인 아동등돌봄서비스에대한구매력확대, 국민들의교육수준향상에따른다양한사회서비스욕구의증가등으로인해사회적서비스에대한수요가급증하고있지만, 그공급은지역간에현격한격차를보이고있다. 47
이에사람중심의통합적균형발전을위해서는사회적서비스가지역간에균등하게제공되도록하는다양한시책들이강구되어야한다. 우선지역별로지역주민들이필요로하는사회적서비스가어떤것이고, 얼마만큼소요되며, 현재어떠한결핍상태인지등에관한지역조사를모든지역에서격년단위로실시하도록해야한다. 이는지자체의 사회조사 와함께실시하는게바람직하다. 이평가를바탕으로해당지자체는결핍정도가심하면서소요 (needs) 가많은부분을중심으로하여사회적서비스를우선적으로집중공급해야한다. 이를위해각부처별로제공하는하는각종지원을일원화시켜통합적으로운영할수있는 ( 가칭 ) 사회적서비스기획단 을제3섹터형태로설치해야한다. 사회통합위원회는지역의사회적서비스공급현황과실태를격년으로조사하여백서로발간하고, 아울러지역간격차를줄이기위해관계부처나지방자치단체에대해필요한정책가이드라인을제공해야한다. 3) 일자리복지의지역간균등화 최고의복지는일자리라할정도로근자에들어일자리창출이지역별최우선정책과제가되고있다. 따라서일자리창출의지역간격차가지역주민들이가장민감하게받아드리는지역간격차의새로운양상으로떠오르고있다. 일자리창출은시장경제부문과사회경제부문으로나누어정책화하도록한다. 전자는시장의제품수요를기업활동으로이끌어내면서일자리를만들어내는것이라면, 후자는사회적서비스를새로운개념으로기업활동으로연결시키면일자리를만들어내는것을말한다. 전자는지방중소기업육성, 후자는사회적기업육성을중심으로한다. 먼저, 지방중소기업육성을통해다양한일자리가지속적으로창출되도록해야한다. 지역의신산업이나주력산업을고부가가치화하기위한다양한지원 ( 예, 현장 R&D 지원, 기능인력공급, 마켓팅지원 ) 을실시하되, 지역소재중소기업을우선으로해야한다. 지원시에는지역인력채용등을유인해지역내일자리창출을도모하도록해야한다. 이를위해서는지방중소기업청, 지방고용노동청, 지자체, 상공회의소, 기업등이긴밀한협조네트워크를유지해야한다. 사회적기업의육성을통해서도다양한사회적일자리가창출되도록해야한다. 수요가급증하는사회적서비스의공급은그자체로서사회적일자리를만들어낸다. 실제정부는부처별로다양한사회적일자리창출을지원하는사업을실시하고있으며, 앞으로이는더욱확대 48
될것으로보인다. 2008년기준으로, 한국의사회서비스고용율은 14.3% 인반면, 미국은 26.3%, 영국은 28.6%, 덴마크는 32.0%, 스웨덴은 31.9% 를기록하고있어사회서비스에서의일자리가지속적증가할것으로예견된다. 지역의사회적일자리창출은앞서제시한 지역사회적서비스향상계획 속에포함시켜추진하도록하고, 사회통합위원회는백서발간을통해지역별성과를정리하면서정책대안을제시하도록해야한다. 부처별사회적일자리창출을위한지원사업의예 - 교육과학기술부의방과후학교, 깨끗한학교만들기등사업 - 행정안전부의지역공동체일자리사업, 마을기업등사업 - 문화체육관광부의문화예술교육활성화등사업 - 농림수산식품부의농어촌공동체회사등사업 - 보건복지부의자활사업, 지역사회서비스투자사업등사업 - 환경부의녹색구매지원센터등사업 - 고용노동부의사회적기업육성, 사회공헌일자리등사업 - 여성가족부의청소년방과후아카데미, 다문화가족언어및교육지원사업등 - 문화재청의문화유산방문교육사업사업 - 산림청의숲해설 4개사업등 4) 지역취약계층의보호와권능화 차등의원리 에의거한사람중심의균형발전은여성, 노인, 저소득층, 비정규직등지역의사회적약자에대해다양한정책혜택이우선집중되도록하는방식으로이루어져야한다. 여성 ( 특히홀부모가장 ), 노인 ( 특히, 독거노인 ), 저소득층 ( 특히, 노동력상실저소득층가구주 ), 비정규직 ( 특히, 가장혹은가구주 ) 을 4대지역취약계층 으로분류해, 각종지역균형발전시책에의해제공되는각종혜택과지원 ( 예, 재정투자, 채용, 세제지원등 ) 이우선배정되도록 49
해야한다. 그러나현행국가균형발전특별법에의한균형발전사업들은대개산업경제와관련되어있어균형발전시책이지역의취약계층에대해어떠한영향과효과를갖는지정확히알수도없고, 또한그관계설정도쉽지않다. 이를해결하기위해서는균형발전시책의기획단계에서부터 사람 ( 특히지역취약계층 ) 에대한배려 기준을반영하고, 예산심의에서이를 ( 메뉴얼에따라 ) 평가해배려부문이클수록그에대한인센티브를주도록해야한다. 사람에대한배려기준으로는일자리창출, 소득향상, 취약계층에대한사회적서비스의 ( 간접적 ) 제공등을예거할수있다. 사전평가에서 4대취약계층에대해부정적효과가현저하게발생할것으로예상될때는이를최소화하거나보완하는방안을별도로강구하도록해야한다. 이모두는한마디로 사람친화적균형발전 을위한것이지만, 법적뒷받침이필수다. 이에국가균형발전특별법제5조 ( 부문별발전계획안및시행계획의수립 ) 에 사업시행계획수립시해당사업으로인한지역취약계층에대한영향을검토하여이를최소화하도록하며, 이에대해선별도의지침을정할수있다 는항을신설하도록한다. 한편균형발전차원에서지역취약계층을위한혜택은단순한지원이나보호로그쳐선안되고, 스스로자립하고, 나아가지역발전에주체적으로참여할수있도록권능화하는부분까지프로그램화되어야한다. 이를위해서는광역시도별로조례로 ( 가칭 ) 지역취약계층권능화계획 을수립하면, 산하기초지자체는이를지역실정에맞도록구체화하는실행전략을수립하고추진해야한다. 4. 자치분권을통한내생적발전 1) 인재지역할당제의전면실시 수도권과비수도권의격차가완화내지해소되지않은근본적인원인중하나가수도권으로고급인력이집중되는반면, 비수도권에서는고급인력이모이지는않는것을넘어타지역으로지속적으로유출되는데있다. 인재가모이지않으니기업이오지않고, 그결과지역경제가침체하고지역에좋은일자리가창출되지않으며, 이는다시인재유출을촉진하는악순환이거듭됨으로써지역의침체가지속된다. 지역에서배출되더라도고급인재들이수도권으로지 50
속적으로유출됨으로써, 지역인재육성을담당하는핵심기관인지역대학의위상및경쟁력은갈수록떨어지고, 이는수도권과비수도권간의역량격차를좁히지못하는근본요인이되고있다. 이러한지방현실을감안하면, 지역역량강화의핵심수단으로지역인재의육성은단지인재를배출하는교육서비스의강화로끝나선아니되고, 배출된고급인력이지역에머물면서일할수있는기회가다양하게제공되는것으로이어져야한다. 하지만지역노동시장의자율메커니즘에맡겨서는이러한고용기회가창출되지않기때문에국가의개입이불가피한바, 지역인재할당제 는바로이의한방편이다.. 1990 년대부터제도화논의가활발하게진행되어왔지만, 인재지역할당은여전히권고사항이고의무사항이아니어서실효성을가지고있지못한다. 따라서사람중심의통합적균형발전을위해인재육성이핵심이라면인재지역할당제는이젠전면적으로시행되어야한다. 우선, 국가고시및중앙정부공무원 ( 국가공무원 ) 임용시험합격자를광역지역인구비례로지역할당이실시되어야한다. 공공기관및공기업직원채용에서지역인재를최소 30% 채용하도록해야한다. 중앙정부장차관임명시, 정부산하기관임원급인사에서비수도권지역출신및거주인사를동등하게고려하는인사탕평책도함께실시해야한다. 중앙정부각종위원회구성에서비수도권거주인사를 30% 이상으로해야한다. 대기업에대해인재지역할당제도입을유도하는세제상인센티브는부여돼야한다. 한편인재지역할당의일환으로지방교육기능강화를위해지역대학혁신및구조조정과지역대학투자강화 ( 예, 지역거점대학연합에대해 5년간 5조원추가투자 ) 와비수도권대학에대한반값등록금우선실시하도록해야한다. 인재지역할당제를구속력있게추진하기위해서는이를뒷받침하는 ( 가칭 ) 지역인재육성 을제정해지역인재의육성일환으로인재지역할당제를제도화하도록해야한다. 2) 지역산업의육성 지역간격차를넘어서해당지역이지속가능한자립단위가되기위해서는지역산업의육성 이필수다. 물론그동안추진된균형발전시책들은대부분지역산업의혁신, 경쟁력강화등에 초점을두고추진되어왔지만, 그실질적인효과는기대에미치지못했다. 기존정책은산업지 51
원, 연구개발, 중소기업육성, 고용창출등을분절적으로실시함으로써지역내에서융합되어하나의지역적자율경제구조를만들어내지못했고, 나아가일자리창출에도기여하지못했다. 많은경우지역산업정책은기업들의투기적토건개발만부추겨지역경제전반의재생산구조를더욱취약하게만들어왔다. 따라서지역역량강화란측면에서지역경제혹은지역산업육성은그간의토건사업위주의지역개발에서벗어나, 혁신지향적산업투자확대와함께이를지역의경쟁력, 일자리, 복지와창조적으로융합되도록해야한다. 이를통해시장경제부문을넘어사회적경제부문까지확장해순환하고공생하는지역공동체경제가건설되도록해야한다. 지역산업및지역경제육성방안으로는지역의특성, 경쟁력등을감안하여, 지방자치단체가 지역산업혹은경쟁업종을지정해육성지원하는 가칭 지역산업육성법 이제정돼야한다. 지정된산업부분이나업종에대해선외부기업의진입을제한하고, 금융이나세제혜택을제공하며, 취업자에대한훈련과고용안정등의방안등이법령으로담보되도록해야한다. 아울러지역주민들의일상생활을경제적활동으로확장시켜시장경제와다른지역고유의사회경제를활성화하도록해야한다. 이를위해서는일자리창출에만초점을맞춘 MB 정부의사회적기업육성정책대신, 지역사회와의연계를강조하는사회적경제육성으로전환하여, 협동조합, 사회적기업, 마을기업같은지역주민들의생활과밀착된지역단위사회적경제적극육성해야한다. 지역연고및지역자원순환형중소기업의지원을확대하고, 지역기업과지역농림어업의제휴를적극후원해야한다. 로컬푸드시스템구축을통해지역먹거리순환체계구축및학교급식과연계토록해야한다. 지역내부유통망구축을위한중소상권적극보호, 외부대형마트대신재래시장등지역중소상권을보호해야한다. 지역사회기여도에따라지역기업을지원하는제도가마련되어야한다. 즉, 고용실적, 지역자원구매실적, 기타지역사회공헌실적등에근거하여, 지역사회기여도가큰기업에대해더많은기업지원을할수있는제도가마련되어야한다. 52
3) 교류를통한지역간통합촉진 지역통합이란측면에서는무엇보다지역간교류가활발해야한다. 지역교류는늘강조되는지역정책의대상이지만, 실제추진되는사업들은단편적인프로그램위주고, 또한이벤트들이많아, 지역간통합적발전에크게기여하지못하고있다. 따라서지역간교류의활성화는아무리강조해도지나치지않지만, 이를어떻게강제해내고규칙화해내느냐가관건이다. 수도권-비수도권간, 영호남지역간인적, 물적교류를촉진하면서지역간통합을촉진하기위해서는 ( 가칭 ) 지역격차해소를위한지역교류및통합촉진지원법 이제정되어야한다. 동법에서는선도지역과낙후지역의지방자치단체간에협정을맺어지역주민의상호교류 ( 예, 도시농촌마을자매결혼맺기 ), 농산물직거래, 축제의공동개최, 파트너십사업공동추진등을지정해지원하고, 동시에이를국가균형발전특별법과연계해지역균형발전사업으로포함시켜육성지원하는규정들이담겨야한다. 국가적차원에서지역통합을이끌어내기위해서는 사회통합위원회 내 지역통합지원센터 를설치하여지역통합에관한정책과사업전반을통괄 조정하도록해야한다. 4) 자치역량강화 내발적발전은결국지방주체들이스스로발전을조직하고추진할수있는역량, 특히정치제도적역량의여하에의해좌우된다. 그동안의균형발전시책은시설, 투자, 기능을지방으로이전시키는이른바분산정책중심이었지만, 이전된활동들이지역에뿌리내려하나의자율적인 지역체제 를만들어내지못한한계를드러내왔다. 이에최근들어단순한물리적 분산 을넘어서 분권 을통한지역의내생적역량강화를보다중요하면서효과성이있는발전정책으로간주되고있다. 지방의자치역량강화는이미여러분야에서광범위하면서지속적으로제기되어왔는바, 본연구에서지역역량강화란측면에서핵심방안을제안하면다음과같다. 지방자치역량강화를위해서는 지방이양일괄법 을제정해중앙의인사, 재정, 조직등권한의일관이양하도록해야한다. 이렇게해서현재 2할자치 를 4할자치 로확대시 53
켜야한다. 한편지방자치법 22조 ( 조례 ) 에서현행 법령의범위안에서 의규정을 법령을위반하지않는범위안 으로개정하여지방의자치입법권을실질적으로확대시켜줘야한다. 자치재정권확대를위해서는국고보조금을축소하고부문별통합보조금성질의포괄보조금을확대하며, 분권교부세를재편해지자체의부담을줄이는대신중앙정부의부담을높이도록해야한다. 중장기적으로지방에대해과세권을부여해야한다. 54
제 8 장결론 1. 요약과정책과제 IMF 외환위기이후, 저성장과신자유주의의영향으로새로운양상의지역격차가우리나라에나타나고있다. 신자유주의적성장논리하에서자본주의적경쟁이광역스케일에서가장뚜렷하게공간적으로표출되면서, 수도권 vs. 비수도권, 경부축 vs. 비경부축, 중부권 ( 수도권- 강원권-충청권 ) vs. 남부권 ( 영호남권 ) 등으로대비되는광역적지역격차의양상이등장하고있다. 로컬스케일차원에서는주어진제한된투자및성장자원을두고미시적지역과장소들이서로경쟁하면서, 다양한장소적격차를만들어내고있다. 그결과로중심지 vs. 변두리, 거점도시 vs. 주변도시, 신개발지역 vs. 주변낙후지역, 고소득지역 vs. 저소득지역, 원도심 vs. 신도심, 도시 vs. 농촌등으로대비되는다양한미시적지역격차의양상이출현하고있다. 격차의새로운양상과그에대한인식은기존균형발전정책의논거와전략에심대한수정을요구한다. 균형발전은지역정책의최상위목표규범이었지만, 국가경쟁력을최종목적으로하는산업경제중심의지역간배분, 그것도중앙정부가주도하는하향적배분혹은분산방식으로일관되어왔다. 그만큼공간정의로서균형발전을이끌어낼 절차적정의 와 분배적정의 가그간의균형발전정책에서는제대로담보가되지않았음을의미한다. 뿐만아니라지표상에서성과가있었다고하더라도, 기존의균형발전정책은지역으로부터요구되는생활과삶의문제로서불균형과격차를해소하는것과는거리가멀었다. 경제 ( 산업 ) 와시장의문제로서만다루어왔을뿐, 사회와사람의문제는균형발전 ( 정책 ) 에서제대로다루어오지못했다. 이 55
는공간의 실체적정의 를담고구현하는것으로 균형발전 이이루어지지않았음을의미한다. 향후균형발전은절차적정의, 분배적정의, 실체적정의가공간적으로이루어지는원칙과방식으로이루어져야하고, 또한공간적스케일 ( 광역, 지역, 장소등 ) 에따라차등화해야한다. 광역의지역적차원 ( 예, 수도권-비수도권 ) 에서는절차적정의가담보된, 산업적, 경제적측면의분배적정의구현에역점을두어야한다면, 소단위지역이나생활권적차원 ( 예, 역내, 도농간 ) 에서는절차적정의가담보된, 사회복지적, 문화적측면의실체적정의구현에역점을두어야한다. 그러나어떤스케일과차원에맞추던신균형발전은 사람중심의통합적균형발전 이되어야한다. 통합적균형발전은 사람의가치를중심에두고산업경제와생활경제, 경제와사회, 시장과삶, 인간과자연, 중앙과지방, 하드웨어와소프트웨어가상호교접 (cross-fertilization) 하면서통합하는 (integrative) 내용과방식으로지역간, 지역내격차가해소되는지역발전을의미한다. 2. 연구의한계와향후과제 본연구는저성장시대의도래와함께나타나고있는지역격차현상을공간정의의관점에서재해석하고사람중심의통합적균형발전의개념과전략을제시했다. 그러나기존의경제와산업중심의하향적분산을중심으로하는균형발전정책을사람중심의통합적균형발전정책으로전환하기위해서는양부문의기존정책과제도의통합이필히이루어져야한다. 아울러정책의우선순위도경제와산업에서사회복지와문화로옮겨야한다. 무엇보다하향적분산적균형발전을상향적내생적균형발전으로대체되기위해서는자치분권이강화가동시에이루어져야한다. 이러한정책패러다임전환은시대적요청이지만, 이를실현시키기위해서는그에대한국가적차원의논의와합의가뒷받침되어야하지만, 이부문에대한연구는향후과제로남긴다. 56
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