제 45 호 기획특집 경제환경도시부책임연구원엄상근 안전은국가가제공하는가장기본적인공공서비스이다. 최근새정부출범과함께안전대책이중요하게다루어지고, 범죄와재난 재해가증가하는시점에서제주특별자치도의대응방향을제시하였다. 제주특별자치도가국제안전도시로나아갈때, 진정으로도민이행복한제주실현이앞당겨질수있다 1. 들어가며 안전 ( 安全, safety) 은국가가제공하는가장기본적인공공서비스라할수있으며위험이없는상황을의미한다. 안전에대한국민적욕구는범죄발생 1) 및재해피해의증가로관심이높아지고있다. 안전정책및제도는안전의개념이도시나지역에서위험을없애거나줄이는방법으로구체화된것이라할수있다. 이러한안전정책및제도는교통안전, 화재안전, 산불안전, 가정생활안전, 어린이안전, 놀이터안전, 스포츠안전, 물놀이안전, 공공장소안전, 성폭력안전등으로범위가광범위하고다양하다 ( 임윤택외, 2012). 1) 우리나라전체범죄는 2000 년 1,867,882 건에서 2004 년까지증가하였고, 2005 년이후조금감소하다가 2007 년이후다시증가하여 2010 년 1,917,300 건에이른다 ( 한국형사정책연구원 http://www.kic. re.kr/). 50
기획특집 최근안전에대한대책이주목받기시작한이유는 2013년 2월 25일출범한박근혜정부 2) 의 5대국정목표중국정목표 4( 안전과통합의사회 ) 의추진전략 14( 범죄로부터안전한사회구현 ), 추진전략 15( 재난 재해예방및체계적관리 ) 가국정과제로제시되면서이다. 박근혜정부에서안전분야는그동안후진국형안전불감증에서국민안전제일주의확립이라는국정과제기조전환과연결된다. 또한우리나라가선진국에진입하면서국가및지방자치단체의안전대책에대한주민의강력한요구증대, 삶의질향상가치에대한인식전환등의여건변화의영향으로볼수있다. 본글에서는광범위하고다양한안전의범위를논하기보다도시및지역계획차원에서범죄예방과재난 재해대응책중심으로전개하였다. 또한안전도시, 제주국제안전도시인증및추진상황, 제주특별자치도의범죄및재해현황을살펴보고, 도시및지역계획차원에서안전을위한전략과과제를제시하고자하였다. < 표 1> 박근혜정부안전관련국정과제 추진전략 범죄로부터안전한사회구현 재난 재해예방및체계적관리 8 3 84 85 86 87 88 89 9 0 91 9 2 9 3 9 4 9 5 9 6 97 국정과제성폭력으로부터안전한사회가정폭력방지및피해자보호강화먹을거리관리로식품안전강국구현학교폭력및학생위험제로환경조성아동인권보호강화및건강한성장 발달지원범죄피해자보호및지원강화법과질서를존중하는문화구현민생치안역량강화기반조성생활안전관련공익신고범위확대및신고자보호강화총제적인국가재난관리체계강화항공, 해양등교통안전선진화환경유해물질관리및환경피해구제강화원자력안전관리체계구축에너지공급시설의안전관리강화안전하고쾌적한일터조성및근로자건강증진 자료 : 제 18 대대통령직인수위원회, 2013. 2 2) 박근혜정부는 5 대국정목표 (1. 일자리중심의창조경제, 2. 맞춤형고용 복지, 3. 창의교육과문화가있는삶, 4. 안전과통합의사회, 5. 행복한통일시대의기반구축 ), 23 개추진전략, 140 대국정과제를제시하였다 ( 제 18 대대통령직인수위원회, 2013. 2). 51
제 45 호 2. 안전과안전도시 안전 (safety) 은도시및지역정책분야에서자연재해에대한대응, 범죄의사전예방적측면에서언급된다. 안전대책은국가가제공하는가장기본적인공공서비스로서크게국방, 치안, 소방방재등으로구분될수있다. 세부적으로국방과치안은국가가담당하고, 소방방재업무 3) 는지방자치단체가담당한다. 특히제주특별자치도는소방방재업무이외에도치안부분 4) 도중앙정부로부터이양을받은특성을가지고있다. 이러한안전대책이도시및지역정책으로구체화된것이안전도시이다. 국제적으로안전도시의개념이이슈화된것은 1989년스웨덴스톡홀름에서열린제1차사고와손상예방세계학술대회에서이다. 여기에서안전도시의개념이 지역사회구성원들이사고로인한손상을줄이기위하여능동적으로노력하는도시 로정의되고있다 ( 국토연구원, 2011.6). 제주특별자치도는 < 그림 1> 제주국제안전도시추진개념도 자료 : 제주특별자치도, 2012 3) 지방자치법 제 9 조 ( 지방자치단체의사무범위 ) 6. 지역민방위및지방소방에관한사무에서가. 지역및직장민방위조직 ( 의용소방대를포함한다 ) 의편성과운영및지도 감독, 나. 지역의화재예방 경계 진압 조사및구조 구급 4) 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 제 108 조에자치경찰에대한사무를규정하고있는데, 1. 주민의생활안전활동에관한사무 ( 가. 생활안전을위한순찰및시설운영, 나. 주민참여방범활동의지원및지도, 다. 안전사고및재해재난등으로부터의주민보호, 라. 아동 청소년 노인 여성등사회적보호가필요한자에대한보호및가정 학교폭력등의예방, 마. 주민의일상생활과관련된사회질서의유지및그위반행위의지도 단속 ), 2. 지역교통활동에관한사무 ( 가. 교통안전및교통소통에관한사무, 나. 교통법규위반지도 단속, 다. 주민참여지역교통활동의지원및지도 ) 3. 공공시설및지역행사장등의지역경비에관한사무등이다. 52
기획특집 2007년 7월 1일광역자치단체로는국내최초로세계보건기구 (WHO) 가공인하는국제안전도시 (Safe Community Jeju) 로공인되었고, 이후지난 2012년 8월재공인되면서안전도시정책을추진할근거를지속하게되었다. 제주특별자치도의 2012년국제안전도시관련대책을보면, 10개안전분야에서 24개사고예방프로그램, 79개단위사업이추진되었다. 국내의안전도시는주로행정안전부를중심으로추진되어왔다. 행정안전부 (2010) 는안전도시를 안전 안심 안정된지역을만들기위해지역사회구성원들이함심 노력하는안전공동체 (safe community) 를형성하여안전사고와재난예방을위해환경을개선하는지역및도시 로정의하고있다. 또한행정안전부는경기도수원시 (2002.2), 서울시송파구 (2008.6), 제주특별자치도 (2007.7), 강원도원주시 (2009.4) 등을안전도시로공인하고시범사업을추진하고있다. 이러한행정안전부의안전도시사업은국가안전관리기본계획 (2010~2014 년 ) 의 15대중점추진과제중하나로선정되면서부터이다. 이후행정안전부 2009년 10월선정된국내안전도시공모를통해 9개지방자치단체를한국형안전도시로선정한바있다. 여기에서안전도시선정시, 인센티브로특별교부세 5원을지원하고, U-City사업과연계하여 U-Safe City 구축사업을추진하도록제시하였다. < 표 2> 행정안전부지정안전도시와주요사업 (2009 년 ) 지방자치단체 주요계획내용 경기과천시충남천안시전북익산시대전대덕구광주남구대구동구강원횡성군전남장흥군경남함양군 어린이가안전한도시 시민모두가생활속에서최고의행복을느끼는월드베스트천안 여성부의여성친화도시 1호로선정지역 여성과어린이가안전하고행복한도시건설 주민참여안전포인트제운영 지역공동체형성을통한거버넌스안전네트워크구축 생생하우스안전망구축 2003 년대구지하철참사계기다크투어리즘 (Dark Tourism) 적용 전국민의안전마인드고취 지역사회개발운동으로안전도시적극구현 사람중심의사고및범죄가없는안전도시추진 어린이안전체험학교조성 자료 : 행정안전부, 2010 53
제 45 호 3. 제주의범죄와재난재해 제주특별자치도가세계보건기구 (WHO) 국제안전도시로 2012년재인증된시점에서안전사고현황을살펴보았다. 제주특별자치도통계자료중사고사망자수와원인별현황을전국과비교해보면현재상황을진단할수있다. 제주특별자치도의사망자수는최근 5년 (2007~2011 년 ) 간 14,554 명이었는데, 이는연평균 2,911 명, 1일평균 8명의사망자가발생한수치이다. 사망원인 5) 중안전사고와연관되는사고손상사망자는 2,099명 (14.4%) 이었다. 이러한제주특별자치도사고손상사망자는 2007년 442명 ( 전체사망자의 21.1%) 에서 2008 년 406명으로감소하였고, 2011년까지유사한수치를보이고있다. 또한전체사망자수에서차지하는비중도 2007년 15.3% 에서 2011년 13.9% 로감소하였다. 그러나안전사고로인한사망자수가획기적으로줄어들지않고있다. 제주특별자치도사고손상사망자수를전국과비교해보았다. 전국의 5년 (2007~2011 년 ) 간사고손상사망자수는총 158,362 명이고이중제주특별자치도는 1.3%(2,099 명 ) 수준이다. 여기에서전체사망원인중사고손상사망자수비율은지난 5년간제주특별자치도가전국평균에비해 1~2% 범위에서높았다. 이는제주지역이안전사고에관련된사망자수비율이전국보다높다는것을의미한다. < 그림 2> 제주특별자치도사고사망자추세 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 15.5% 15.0% 14.5% 14.0% 13.5% 0 13.0% 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 총사망자 ( 명 ) 사고손상사망자 ( 명 ) 사고손상사망자비 (%) 전국제주 제주특별자치도사고사망자수 전국과제주의사고사망자수비율 자료 : 제주특별자치도, 제주통계연보 5) 제주특별자치도최근 5 년간 (2007~2011 년 ) 사망 10 대원인은신생물, 순환계통의질환, 사고사망자, 호흡기계통의질환, 소화기계통의질환, 내분비, 영양및대사질환, 특정감염성및기생충성질환, 신경계통의질환, 비뇨생식기계통의질환, 정신및행동장애등이다 ( 제주특별자치도, 2012). 54
기획특집 또한제주특별자치도의최근 5년 (2007~2011 년 ) 간사고손상사망자에세부원인은고의적자해 ( 자살 ) 837명 (39.9%), 운수사고 521명 (24.8%), 추락 111명 (5.3%), 물에빠짐 ( 익사 ) 75명 (3.6%), 가해 ( 타살 ) 69명 (3.3%), 연기, 불및불꽃에노출 26명 (1.2%), 유독성물질에의한중독 19명 (0.9%) 순이었다. 원인별특성은고의적자해원인이 2009년까지증가한이후유지되고있으며운수사고에의한사망자수도크게줄지않고있다. 또한 2011년의추락사고, 익사사고도증가한것이특징적이다. < 표 3> 제주특별자치도사고손상사망자원인별추세 ( 단위 : 명 ) 사망원인별 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 합계 442 406 415 415 421 운수사고 117 103 77 114 110 추락 24 20 17 19 30 물에빠짐 ( 익사 ) 25 9 15 9 17 연기, 불및불꽃에노출 6 10 2 6 2 유독성물질에의한불의의중독 6 2 3 4 4 고의적자해 ( 자살 ) 139 162 183 177 176 가해 ( 타살 ) 25 11 17 8 8 기타 100 89 101 78 74 자료 : 제주특별자치도, 2012 한편, 전국적으로재난 재해와관련된자연재해, 화재및붕괴, 폭발, 환경오염사고등으로인한피해가지난 3년간발생건수 113만건, 사망자 28,000여명에달하고있다. 이와관련하여제주특별자치도는최근 10년간 (2001~2010 년 ) 풍수해로인한피해는사망및실종자는 23명, 이재민 10,657 명, 침수면적 39,662.1 ha, 피해액 275,522( 백만원 ) 이었다. 또한제주도에영향을미친태풍발생건수 17건이며매년 2~3회정도영향을미치고, 주로 7월 ~8월사이에발생하는것으로나타났다. 이기간중태풍최대풍속기준 50knot 6) 이상태풍이 7회발생하였고, 최근들어발생빈도또한증가하는추세이다. 6) 노트 (knot) 는선박, 조류 ( 潮流 ), 항공기, 바람등의속력 ( 速力 ) 을나타내는단위로기호는 kt 또는 kn 이며 1 시간에 1 해리 (1,852 m) 의속력이 1kn 이다 ( 두산백과 ). 55
제 45 호 < 표 4> 제주지역풍수해발생현황 구분 사망및실종 ( 명 ) 이재민 ( 명 ) 침수면적 (ha) 피해액 ( 천원 ) 계건물선박농경지공공시설기타 2001년 3 - - 1,473,517-848,450 - - 625,067 2002년 - 505 8,507 60,776,939 1,075,400 1,275,025 52,872 41,557,077 16,816,565 2003년 3 390 10,446 54,368,638 1,673,000 484,643 816,296 37,040,622 14,354,077 2004년 - 98 4,390 9,318,000-22,511 3,351,664 5,791,000 152,825 2005년 - 3-4,512,000 30,000 27,000 37,000 1,814,000 2,604,000 2006년 2 3 1,541 2,088,000 15,000 15,000 7,000 1,546,000 505,000 2007년 15 9,602 13,535 131,135,245 1,740,000 658,889 7,046,356 97,839,000 23,824,000 2008년 - - - - - - - - - 2009년 - - 136.1 5,076,036 33 3 4,210,000 782,000 84,000 2010년 - 56 1,107.00 6,773,751 75,000 1,586,720 39,481 953,147 4,119,403 합계 23 10,657 39,662.10 275,522,126 4,608,433 4,918,241 15,560,669 187,322,846 63,084,937 자료 : 제주특별자치도, 제주통계연보 4. 제주의안전대책 안전대책은자연재해, 교통, 산업, 식품안전등그범위가광범위한데, 도시차원에서는방재, 방범, 사회적약자를위한안전디자인등의분야를들수있다. 안전대책은재해유형에따라자연재해 ( 태풍, 홍수, 가뭄, 지진피해등 ) 와인위적재해 ( 교통, 화재, 범죄등 ) 로구분된다. 최근자연재해는기후변화등에의해그빈도와강도가강해지는추세이고, 인위적재해도도시화에따른시설물등의복잡화와노후화, 사회적범죄발생이증가하면서안전대책의수요가증가하고있다. 따라서안전대책은크게자연재해대응방재대책과인위적재해대응대책으로구분될수있다. 제주특별자치도는 2007년세계보건기구 (WHO) 가공인한국제안전도시로서이후타지역보다안전프로그램이다양하게추진되고있다. 또한박근혜정부에서안전이중요하게다루어지는여건변화 56
기획특집 의시점에서제주안전도시대책에대한논의가필요하다. 이를위해제주안전도시대책에대해몇가지방향과과제를제안하고자한다. 첫째, 자연재해의대책으로방재도시계획의개념이폭넓게적용되어야한다. 방재 ( 防災 ) 는폭풍, 지진, 홍수, 가뭄, 폭설등에의한피해를막거나최소화하는일련의활동을의미하였으나, 최근자연재해와연계된화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 환경오염사고등을포함하여사용되기도한다 ( 임윤택외, 2012). 방재도시계획적용방안으로도시계획및설계단계에서방재를고려해야한다. 이를위해토지이용계획수립단계에서자연재해피해가우려되는지역에대한개발지침의제시, 재난 재해관련용도지구지정등도검토할수있다. 도시계획단계에서방재체계구축은도시의방재기능을향상시켜도시안전성을사전적으로예방할수있다. 둘째, 사전예방적방재체계의흐름인첨단기술과연계할필요가있다. 이를위해제주특별자치도광역도시계획, 도시관리계획, 지구단위계획등의도시계획수립과정에서 IT 요소를연계하는것이다. 예들들어도시내건축물과시설물, 인프라건설에 IT 기술을적용하여재해위험도를낮추는방안등이다. 금번박근혜정부의국정과제 (92. 총체적인국가재난관리체계강화전략의유비쿼터스형국민중심안전망구축 ) 는이러한흐름을반영한것이라할수있다. 셋째, 도시시설물계획및설계에유니버설디자인 (Universal Design) 7) 을적용하는것이다. 안전에취약한어린이, 노인, 부녀자, 외국인등이안전하게일상생활이가능한도시시설물로디자인하는것이다. 예들들어공공시설물, 교통시설등에적용할수있고, 주택, 공원, 학교, 도로등도시공간에도유니버설디자인을적용할수있다. 넷째, 도시범죄예방차원에서환경설계를통한범죄예방 (CPTED; Crime Prevention through Environmental Design) 8) 의개념을도입할필요가있다. 이개념은도시에서일어나는범죄를사전에차단하는물리적시설이나프로그램을기존도시시설물에적용하는것이다. 예를들어주택담장, 학교놀이터, CCTV 등도시시설물에사전범죄예방을위한디자인개념을도입하는것이다. 국내에서도 CPTED 개념을적용한계획을수립하거나, 지침과조례를 7) 유니버설디자인은환경으로부터가능한모든장애를제거하고, 접근하기편리하고, 다양한신체능력의인구를수용할있는공간을만들기위한광범위한노력을의미하는개념으로, 기능적지원성이높은디자인 (Supportive Design), 수용가능한디자인 (Adaptable Desgin), 접근가능한디자인 (Accessible Design), 안전한디자인 (Safety-Oriented Design) 의 4 가기원리가있다 ( 김명수, 2011.1) 8) CPTED 는건축설계나도시계획등공간환경에대한방어적디자인을통해범죄기회를줄임으로써주민들의범죄발생두려움을감소시키기위해고안된범죄예방기법을일컫는다 ( 국토연구원 ). 57
제 45 호 통해제도화가시도되고있다. 2000년대들어범죄예방을위한 CPTED 기법이본격적으로도입되고있는데, 이를벤치마킹할필요가있다 ( 표 5 참조 ). 이를위해제주특별자치도의도시및주택관련조례인 제주특별자치도도시계획조례, 제주특별자치도도시및주거환경정비조례, 제주특별자치도주택조례 등에 CPTED 설계기법이적용될수있는근거마련이필요하다. < 표 5> 국내 CPTED 추진현황및사례 구분 주요추진내용 중앙정부 수도권신도시계획시범죄예방을위한설계지침마련 (2005) 국토해양부 미래도시비전 2020 4대목표, 10대전략중재해범죄로부터안전한도시만들기조항포함 (2009) 행정안전부 안전도시평가사업시행 (2010) 여성가족부 아동안전지도제작 (2011) 지방 정부 서울시인천시부천시대전시 여성이행복한도시만들기일환으로범죄없는시설및공간만들기사업 (2009) 뉴타운사업시범죄예방환경설계적용의무화 (2010) Safe Inchenon 만들기사업 범죄예방환경설계시범도시지정 재건축 재개발지역범죄예방설계지침과조례개정 친환경및범죄예방등에초점을맞춘건축심의규정개선안시행 (2011) 자료 : 문태헌, 2012. 6 다섯째, 범죄예방및관리차원에서범죄지도의체계적작성이필요하다. 범죄지도는범죄와관련된위치와시간정보의지도화과정을통해가장효율적이고신속하게전달 해석될수있다 ( 김영호, 2011). 이러한범죄지도는지리정보시스템 (GIS) 과연계 구축되면매우효과적이다. 특히제주특별자치도는건축물, 도로, 학교, 주차장, 공원등주요도시시설물이 GIS로잘구축되어있다. 여기에제주지방경찰청, 제주자치경찰단의범죄관련자료를포함시키면범죄의시 공간적특성분석과관리가가능할것이다. 이를통해도시내체계적범죄예방효과가클것으로예상된다. 58
기획특집 < 그림 3> 범죄지도작성사례 2006 년 2006 년 초등학교초등학교 200미터이내 범죄취약지구와초등학교 범죄취약지구와도시공원 자료 : 김걸 강호제 이재용, 2012 여섯째, 여성, 아동등에대한안전서비스체계를구축할필요가있다. 최근성폭력, 학교폭력, 아동범죄등사회적약자에대한범죄가심각해지고있다. 이는박근혜정부가범죄로부터안전한사회구축을주요국정과제로제시하고있는이유이기도하다. 이러한범죄예방차원에서 IT 기술을활용 연계하는방안의검토가필요하다. 이와관련하여대표적사례는 u-서울안전서비스시스템을들수있다. 이시스템은초등학교주변의 CCTV나 USN( 전자태크 ) 기반개별안전시스템을연계 통합해어린이의안전사고를예방하고, 중복투자방지및호환성을높이는사업이다 ( 서울시, 2011.9.21). 2011 년서울시는 u-서울안전서비스확대추진을위한기본계획 을수립 9) 하여 2014년까지서울시전역으로확대할계획을발표한바있다. IT기반안전서비스는찬반의논쟁이있지만, 여성과아동에대한범죄취약지역을중심으로시범적시스템을구축하여운영할필요가있다. 9) 서울시는 1 대상확대 : u- 서울안전존 보완개편해 588 개전초등학교약 56 만명확대, 2 위치확인범위확대 : 초등학교반경 300~500m 내외 서울시전역, 3 기초생활수급자, 한부모가정등저소득층어린이약 5 만명무료서비스등의계획을제시하였다 ( 서울시, 2011. 9.21). 59
제 45 호 < 그림 4> u- 서울안전서비스개념도 u- 서울안전서비스 비상시연계 대응체계도 자료 : 서울시, 2011.9.21 5. 나가며 최근기후변화등자연환경의변화와함께도시및사회가고도화되고재해및범죄등이증가하면서안전대책이더욱중요해지고있다. 지금까지박근혜정부의안전대책제시등의여건변화시점에서안전대책을제시하였다. 특히, 도시및지역정책차원에서범죄, 자연재해를중심으로물리적, 프로그램적대응방안을제시하였다. 이러한재해와범죄에안전한도시정책은지금까지제시된정책도중요하지만, 무엇보다지역주민의참여가중요하다. 제주가보다나은안전도시가되려면지역주민과행정기관등이재해와범죄예방의지역환경이조성될때도민이행복한제주특별자치도가될수있다. * 참고문헌 국토연구원, 2012.6, 용어풀이 166, 국토통권 368호 김걸 강호제 이재용, 2012, 범죄의시공간시뮬레이션분석을통한안전도시관리전략 60
기획특집 연구, 국토연구원 김명수, 2011.1, 자연친화적인고안전한국토공간조성, 국토통권 351호, 국토연구원 문태헌, 2012.6, 범죄예방과두려움감소를위한환경설계사례와시사점, 국토통권 368호, 국토연구원 서울시, 2011.9.21, u-서울안전서비스 2014 년까지서울시전역으로확대, 보도자료 임윤택외, 2012. 12, 도시안전과디자인, 도시정보 369호, 대한국토 도시계획학회 제18대대통령직인수위원회, 2013. 2, 박근혜정부국정비전및국정목표 제주특별자치도, 제주통계연보 제주특별자치도, 2012, 제주국제안전도시만들기 사고예방프로그램 추진성과 한국형사정책연구원 (http://www.kic.re.kr/) 행정안전부, 2010, 안전도시사업운영매뉴얼 행정안전부, 국가안전관리기본계획 (2010~2014) 61