연구진김명수국토연구원연구위원 ( 연구책임 ) 김창현국토연구원연구위원이병재국토연구원책임연구원이상은국토연구원책임연구원 외부연구진김동현한국환경 정책평가연구원부연구위원김태현한국환경 정책평가연구원부연구위원나채준한국법제연구원연구위원윤동근연세대학교교수이병기한국지방행정연구원연구위원

안전도시구현을위한통합형도시방재정책연구 Study on the Integrated Urban Policy for Safe City 김명수, 김창현, 이병재, 이상은

연구진김명수국토연구원연구위원 ( 연구책임 ) 김창현국토연구원연구위원이병재국토연구원책임연구원이상은국토연구원책임연구원 외부연구진김동현한국환경 정책평가연구원부연구위원김태현한국환경 정책평가연구원부연구위원나채준한국법제연구원연구위원윤동근연세대학교교수이병기한국지방행정연구원연구위원 연구심의위원이용우국토연구원선임연구위원왕광익국토연구원연구위원김상조국토연구원연구위원한우석국토연구원책임연구원

주요내용및정책제안 FINDINGS & SUGGESTIONS 본연구보고서의주요내용 ( 도시관리의핵심가치는안전 ) 경제성장과도시화로우리도시는양적인성장과외형적인발전은달성했지만, 안전측면에서는여전히많은과제를안고있음 - 도시안전정보의공개와공유, 도시안전정책의통합과연계, 도시안전관련계획의정합성유지, 주체간의협력, 시민사회역량강화및참여등 5개핵심이슈측면에서개선이필요함 ( 핵심이슈별문제점 ) 재난관리책임기관정보의단순취합, 과거지향적인정책으로예방기능저하, 계획체계의혼란, 중앙부처협력의근원적한계, 안전의식과시민참여부족등문제가지적됨 본연구보고서의정책제안 ( 도시안전정보의공개와공유를통한심리적안전확보 ) 안전정보의공개와공유를안전의식제고와과학적 객관적안전위험지도의생산필요 ( 도시안전정책의통합과연계를통한실효성제고 ) 상황별거버넌스구축, 시나리오를이용한정책개발 연계, 위험원인파악과전파경로전망을통한정책개발 ( 도시안전관련계획의정합성을통한일관성유지 ) 안전관련계획수립기간조정, 도시안전관리집행계획의개선, 도시별위험특성을반영한계획수립 ( 도시안전주체간의협력을통한역량극대화 ) 중앙및지방정부의역할정립, 중앙과지방정부의협력체계구축 ( 시민사회역량강화와참여를통한안전한공동체실현 ) 시민중심의의사결정체계구축, 시민사회주체간협력체계구축, 시민참여확대를위한도시안전정보제공 주요내용및정책제안 i

요약 SUMMARY 1. 연구의개요 성숙사회의중요한가치는국민의생명과재산을지키는것이며, 도시측면에서안전성을높이는정책이필요하다. 분야간정책의통합적추진을위한정책연계방안을제시하고, 정책 계획 사업의통합적추진을위한추진체계정비도제시할것이다. 이번연구의목적은성숙사회에맞는안전도시의구현을위한정책을발굴하는것이다. 전문가자문을통해핵심이슈를도출할것이다. 도출된핵심이슈별로정책과제를발굴하고부처 분야통합형도시방재정책에대한제도개선등정책제안을하는것이연구의목적이다. 2. 안전도시핵심이슈별정책현황 1) 정책현황 도시안전정보의공개와공유현황으로국가재난관리정보시스템, 국가재난안전포털, 재난안전데이터포털, 국가수자원관리종합정보시스템, 서울안전누리, 산사태정보시스템등이운영되고있다. 도시안전정책의통합과연계현황으로자연재해와관련된재해취약성분석, 지역별안전도진단과풍수해저감계획, 자연재해취약지역지정및관리등이이루어지고있고, 사회적재난과관련하여지표와지수를통한안전진단, 안전한지역사회만들기, 범죄예방환경디자인 (CPTED) 등이추진되고있다. ii

그림 1 연구과정 안전관련계획의역할분담과연계현황으로국가안전관리기본계획, 풍수해저감종합계획, 국토종합계획과시 도및시 군 구도시기본계획, 국가환경종합계획및환경보전중기종합계획등이수립되고있지만, 계획간의연계와정합성은부족한실정이다. 도시안전분야주체별협력현황으로중앙부처가추진하는사업을지방자치단체가받아서단순히집행하는형태의협력에머무르고있다. 지방자치단체내의부서간협력도미진하며, 특히민간의참여를위한통로는실질적인참여보다는협의회와위원회수준에머무르고있다. 안전도시구현을위한시민사회의역할현황으로행정자치부등에서추진하는사업에민간이참여하는수준이며, 의사결정에영향을미치는수준의참여와참여의자발성은부족한실정이다. 안전에대한교육과홍보의확대를시민사회의역량을강화하고안전문화의수준을높이는노력이필요하다. 요약 iii

2) 문제점 안전한도시를만들기위해지금까지많은정책들이만들어지고집행되었다. 대형사고가발생하면새로운정책과제도가생기고기존제도가변형되는등많은변화를겪었다. 그러나, 여전히남아있는정책과제들이많다. 앞서제시한정보공개, 정책연계, 계획의정합성, 주체간협력, 시민사회참여등 5가지핵심이슈의관점에서기존도시안전정책이갖고있는문제점을요약하면다음과같다. 그림 2 핵심이슈별도시안정책의문제점 iv

3. 안전도시구현을위한정책방안 본장에서는 2장에서도출된안전도시관련핵심이슈별로정책의기본방향을도출하고, 5개분야별로구체적인정책방안을제시하였다. 정보의공개와공유, 정책의통합과연계, 계획의정합성유지, 주체간협력, 시민사회의역량강화와참여에대한구체적인방안을제시하였다. 그림 3 안전도시정책의기본방향 요약 v

4. 결론및향후과제 첫째, 도시안전정보의공개 공유를통한시민의심리적안전확보가필요하다. 둘째, 도시안전정책의통합과연계를통한실효성제고도필요하다. 셋째, 도시안전관련계획의정합성을통한정책의일관성유지가필요하다. 넷째, 도시안전주체간의협력을통한역량극대화가필요하다. 다섯째, 시민사회역량강화와참여를통한안전한공동체구현이필요하다. 안전도시구현을위한핵심가치는사람우선, 즉시민의생명을최우선에두는정책이필요하다. 시민의생활속에서발생할수있는안전사고를줄이는것이필요하고, 안전복지의개념을도입하는것도중요하다. 즉, 취약계층과취약지역에대한안전성을높이는것에정책의우선순위를두어야한다. 향후국가도시방재연구센터는안전도시에대한정책방향을제시하는연구, 공간계획과연계한계획수립방안연구, 지자체단위의거버넌스운영방안등에치중하는것이필요하다. 방재정책이실질적으로작동하는지자체단위의방재정책을제시하고, 이를위한중앙정부의정책방향과지원방안을제시하는연구가필요하다. vi

차례 CONTENTS 주요내용및정책제안 i 요 약 ii 제 1 장연구의개요 1 1. 연구의배경및목적 3 1) 연구배경 3 2) 연구의목적 4 2. 연구의범위및방법 5 3. 선행연구와의차별성 7 1) 선행연구현황 7 2) 선행연구와본연구와의차별성 7 4. 연구의기대효과 9 1) 학술적기여도 9 2) 정책적기여도 9 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 11 1. 안전도시를위한핵심이슈 13 1) 우리사회가직면한과제 13 2) 핵심이슈의발굴 14 2. 도시안전정보의공개와공유현황 17 차례 vii

1) 국가재난관리정보시스템 17 2) 국가재난안전포털 18 3) 재난안전데이터포털 20 4) 국가수자원관리종합정보시스템 21 5) 서울안전누리 23 6) 산사태정보시스템 24 3. 도시안전정책의통합과연계현황 26 1) 기상및자연재해관련정책현황 26 2) 사회적재난관련정책현황 28 3) 통합과연계측면의도시안전정책문제점 32 4. 안전관련계획의역할분담및연계현황 35 1) 국가안전관리기본계획 35 2) 풍수해저감종합계획 45 3) 국토종합계획과시 도및시 군 구도시기본계획 48 4) 국가환경종합계획및환경보전중기종합계획 54 5. 도시안전분야주체별협력현황 57 1) 중앙정부 ( 행정자치부안전도시사업 ) 57 2) 지방자치단체의주체간협력사례 (WHO안전도시사업 ) 61 3) 주체간상호연계현황및평가 67 6. 안전도시구현을위한시민사회역할현황 70 1) 안전도시정책추진현황 70 2) 도시안전에대한패러다임의변화 72 3) 도시안전제고를위한시민사회역할의중요성 74 4) 시민사회의참여현황 76 7. 안전도시정책의문제점 78 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 79 1. 기본방향 81 2. 도시안전정보의공개와공유 83 viii

1) 공유와개방을통한안전의식제고 83 2) 과학적 객관적인안전위험지도의생산 85 3. 도시안전정책의통합과연계 90 1) 상황별거버넌스구축 90 2) 시나리오를이용한정책연계 91 3) 위험원인파악과전파경로전망을통한정책개발 92 4. 도시안전관련계획의정합성확보 94 1) 안전관련계획수립기간조정및연계 94 2) 도시안전관리집행계획의개선 95 3) 도시별위험특성반영한계획수립 97 5. 도시안전주체간의역할정립및협력 98 1) 중앙및지방정부의역할정립 98 2) 중앙및지방정부의협력방안 100 6. 시민사회역량강화및참여 101 1) 시민중심의의사결정체계구축 101 2) 시민사회주체간협력관계구축 103 3) 시민참여확대를위한도시안전정보제공 104 제 4 장결론및정책제안 107 1. 결론 109 2. 향후과제 110 참고문헌 113 SUMMARY 117 차례 ix

표차례 < 표 2-1> 방재지구지정세분화 27 < 표 2-2> 안전관련국내지표및지수 28 < 표 2-3> 안전도시유형구분 31 < 표 2-4> 국가안전관리기본계획의기조변화 37 < 표 2-5> 재난및안전관리기본법관련내용 38 < 표 2-6> 제3차국가안전관리기본계획 (2015-2019) 수립참여기관 41 < 표 2-7> 재난및사고유형별재난관리주관기관 42 < 표 2-8> 2016년시 도안전관리계획수립지침 44 < 표 2-9> 풍수해저감종합계획내용 45 < 표 2-10> 풍수해저감종합계획작성방법 46 < 표 2-11> 국토종합계획 (2011-2020) 내안전관련내용 50 < 표 2-12> 광역도시계획수립지침내안전관련내용 52 < 표 2-13> 도시 ( 군 ) 기본계획수립지침내방재및안전부문 53 < 표 2-14> 도시 ( 군 ) 기본계획수립지침내방재및안전관련기초조사항목 53 < 표 2-15> 환경보전계획수립지침 ( 개정 ) 내관련계획간연계와조화강조 54 < 표 2-16> 환경종합계획내안전관련내용 56 < 표 2-17> 환경보전중기종합계획내안전관련내용 56 < 표 2-18> 손상예방프로그램주요내용 62 < 표 2-19> 손상감시프로그램주요내용 64 < 표 2-20> 송파구안전도시관련참여기관 ( 단체 ) 66 < 표 3-1> 개인정보보호법, 행정절차법과의관계 84 x

그림차례 < 그림 1-1> 정책과제발굴과정 5 < 그림 1-2> 연구과정 6 < 그림 2-1> 성숙사회진입을위한이슈와과제 14 < 그림 2-2> 안전도시구현의최종목표 15 < 그림 2-3> 5대핵심이슈의발굴 16 < 그림 2-4> 방재분야시스템 17 < 그림 2-5> 지역별위험지수개방사례 ( 주간안전사고예보 ) 19 < 그림 2-6> 공공데이터개방신청및처리절차 20 < 그림 2-7> WAMIS 유역주제도내재해지도정보 22 < 그림 2-8> 산사태위험지도 25 < 그림 2-9> 방재마을사업내용 30 < 그림 2-10> 우리나라안전관련계획변천 35 < 그림 2-11> 우리니라안전관련계획의변천및주요내용 36 < 그림 2-12> 국가및지역안전관리계획관계 38 < 그림 2-13> 국가안전관리계획수립절차 40 < 그림 2-14> 2016년안전관리계획수립체계도 43 < 그림 2-15> 풍수해저감종합계획수립절차 47 < 그림 2-16> 우리나라안전관련계획과국토 도시계획간의위계구조비교 48 < 그림 2-17> 국토종합계획 (2011-2020) 내안전관련추진전략 49 < 그림 2-18> 우리나라안전관련계획과환경종합 보전계획간의위계구조비교 55 < 그림 2-19> 행정자치부안전도시비전 57 < 그림 2-20> 안전도시사업추진체계 59 < 그림 2-21> 제주특별자치도안전캐릭터및안전도시심벌마크 61 < 그림 2-22> 제주도손상감시시스템흐름도및운영도 64 < 그림 2-23> 송파구안전도시심벌마크 65 < 그림 2-24> 송파구손상예방통계수집체계 66 < 그림 2-25> 송파구안전도시추진체계 67 차례 xi

< 그림 2-26> 재난안전법상재난관련정부기관 69 < 그림 2-27> 핵심이슈별도시안전정책의문제점 78 < 그림 3-1> 안전도시정책의기본방향 82 < 그림 3-2> 국민안전처의안전지도사례 88 < 그림 3-3> 도시유형별시나리오작성시고려사항 92 < 그림 3-4> 지역의안전관리계획의관련계획과의연계방안 ( 안 ) 94 < 그림 3-5> 지역의안전관리집행계획의참여주체간연계방안 ( 안 ) 96 < 그림 3-6> 모니터링및평가를통한안전계획의수정 보완 96 < 그림 3-7> 지역별위험특성반영방법체계 ( 안 ) 97 < 그림 3-8> 서울시안전관리민관협력위원회구성도 100 < 그림 4-1> 안전도시정책의기조 110 < 그림 4-2> 안전도시구현을위한정책맵 111 < 그림 4-3> 국가도시방재연구센터의역할 112 xii

CHAPTER 1 연구의개요 01 연구의배경및목적 03 02 연구의범위및방법 05 03 선행연구와의차별성 07 04 연구의기대효과 09

CHAPTER 1 연구의개요 1장에서는연구의배경및목적과연구의범위및방법을서술하고전반적인연구수행과정을서술하였다. 또한, 기존관련선행연구에대한검토및분석을통해서본연구에서주안점으로다루어야하는연구내용과차별성을명확히제시하였다. 1. 연구의배경및목적 1) 연구배경 최근에안전이무엇보다중요한도시의핵심가치로등장하고있다. 기후변화로인한자연재해피해가증가하고있으며, 특히피해가도시에집중되어나타나고있다. 자연재해뿐만아니라사회적재난으로부터안전한도시도중요한정책과제로등장하고있다. 자연재해와사회적재난이도시에집중되고있기때문에국민들의안전에대한인식도높아지고있다. 그러나, 기존안전도시정책은여러부처에분산되어추진되고있고, 다양한계획이혼재하여효율적인추진이어려운상황이다. 따라서안전한도시조성과관리를위한핵심이슈를도출하고종합적인정책과제를제시하는것이필요한시점이다. 성숙사회의중요한가치는국민의생명과재산을지키는것이며, 도시측면에서안전성을높이는정책이필요하다. 이를위해안전도시에대한중장기적인비전과목표, 핵심이슈를도출하고정책방향을제시하고, 국가도시방재연구센터의정책개발로드맵을작성하는것이필요한시점이다. 방재정책전체에대한정책맵을작성하고, 국가도시방재연구센터가집중해야할정책분야를발굴하는것도중요하다. 분야간정책의통합적추진을위한정책연계방안을제시하고, 정책 계획 사업의통합적추진을위한추 제 1 장연구의개요 3

진체계정비도제시할것이다. 올해도경주지역의지진과울산의도시침수를겪었고, 이로인한막대한경제적 심리적피해를경험했다. 예상하지못한재해와재난이일어나고있기때문에구조적인대책뿐만아니라비구조적인대책을포함하여종합적인안전도시구현을위한정책방향을제시할필요가있다. 인구와시설이밀집된도시의안전은가장기본적인도시관리의목표가되어야할것이다. 2) 연구의목적 이번연구의목적은성숙사회에맞는안전도시의구현을위한정책을발굴하는것이다. 그동안의도시방재분야정책현황을조사하고성과와문제점을도출할것이다. 이를토대로전문가자문을통해핵심이슈를도출할것이다. 도출된핵심이슈별로정책과제를발굴하고부처 분야통합형도시방재정책에대한제도개선등정책제안을하는것이연구의목적이다. 주요한연구의목적을요약하면다음 2가지로정리할수있다. 1 도시방재분야의정책현황검토및핵심이슈도출 2 이슈별정책과제발굴및통합형도시방재정책제안 도시의안전이도시경쟁력의중요한지표이면서동시에도시에거주하는시민의삶의질에도중요하다는문제의식에서연구하고자한다. 안전도시의구현을위해가장중요한핵심이슈를해결하기위한전반적인정책방향을제시하는것이무엇보다도중요하고시급한실정이다. 4

2. 연구의범위및방법 ㅇ핵심이슈도출을위한전문가브레인스토밍및문헌조사 - 방재분야의다양한전문가를대상으로집중토론회를개최하고핵심이슈를발굴 - 전문가자문과선행연구검토를통해사람, 정책, 계획, 거버넌스, 국민인식측면에서핵심이슈를발굴하고이슈별로정책과제를도출ㅇ정책동향분석 - 현재까지추진중인방재정책에대한동향과추진실적, 문제점등을분석하고정책과제제시ㅇ외부원고의뢰 - 전문분야에대해서는외부전문가에게원고를의뢰하여연구결과에반영ㅇ정책대안제시 - 핵심이슈와정책과제별로정책대안을제시하고, 정책대안제시를위한향후연구과제도제시 그림 1-1 정책과제발굴과정 제 1 장연구의개요 5

전체적인연구의흐름은문제제기 핵심이슈도출 정책과제도출 정책대안제시 향후추진과제발굴순서로진행한다. 각단계별구체적인연구내용은아래 < 그림 1-2> 와같다. 안전도시구현을위한핵심이슈로사람, 정책, 계획, 거버넌스, 시민사회분야를선정했다. 이러한 5개분야별현황과문제점을도출한후, 이를토대로정책과제를도출하였다. 정책과제별로정책대안과추진방향을제시하였다. 그림 1-2 연구과정 6

3. 선행연구와의차별성 1) 선행연구현황 ㅇ도시계획분야에서방재및안전부문실태및현황분석과일본사례연구를통해향후도시기본계획개선방향에대해언급한연구는김현주외 (2004),(2005) 등이있음ㅇ기후변화로인해도시에미치는영향을고찰하고도시차원에서재해관리를위한제도적개선방안을제시한연구로는심우배외 (2009),(2010) 를들수있음ㅇ미국 / 일본의국가재난대응체계와우리나라의국가재난대응체계를비교분석하여한국형재난대응체계를제안한연구는하규만 (2009) 이있음ㅇ위금숙외 (2009) 는우리나라의재난관련법 제도및재난대응체계를연구하여대형재난에대비한재난통합대응체계구축세부과제를제시하였음ㅇ강병기외 (2012) 는재난관리협업체계강화를위한거버넌스형안전도시포털시스템관련하여안전 DB 구축표준모델을개발하고테스트베드를활용한시범진단결과를제시하였음 2) 선행연구와본연구와의차별성 본연구는도시방재정책에대한종합적연구를통해향후정책및연구방향을정립하는연구이다. 다양한분야의도시방재정책을검토하고, 미래지향적인통합적도시방재정책을제시한다는점에서기존연구와차별성이있다. 하나의분야에대한집중적인연구보다는부처 분야간정책이어떻게중첩되고, 이러한정책을어떻게연계 통합하여추진할것인가에초점을맞추고자한다. 단기적개선보다는성숙사회에대비한개선방향을제시하는미래지향성등에서차별성이있다고할수있다. 제 1 장연구의개요 7

구분 1 선행연구와의차별성 연구목적연구방법주요연구내용 과제명 : 도시기본계획의방재및안전부문에관한연구 (Ⅰ), (Ⅱ) 연구자 ( 년도 ) : 김현주외 2004),(2005) 연구목적 : 도시기본계획의방재및안전부문에대한계획의기본방향, 방재및안전계획의작성방향과고려사항제시 문헌및인터넷조사 일본 ( 동경도, 오사카부 ) 현장조사및사례분석 전문가자문 연구협의회 우리나라도시방재계획의실태와현황에대한분석 일본의도시방재계획체계에대한분석 우리나라방재및안전계획의기본방향설정 도시기본계획에서방재및안전에대한고려방안 주요 선행 연구 2 3 4 과제명 : 기후변화에안전한재해통합대응도시구축방안연구 연구자 ( 년도 ) : 심우배외 (2009),(2010) 연구목적 : 기후변화를고려한도시재해위험요소를분석, 통합재해대응도시구축방향및제도개선방안제시 과제명 : 우리나라국가재난대응체계의기반구축방향 연구자 : 하규만 (2009) 연구목적 : 한국형국가재난대응체계제안 과제명 : 우리나라통합적재난관리체계구축방안기획연구 연구자 : 위금숙외 (2009) 연구목적 : 대형재난에대한통합대응체계구축방안 문헌및인터넷조사 현장및관련공무원면담조사 전문가설문조사 GIS 기법활용 전문가자문 업무협의회운영 미국과일본의국가재난대응체계와시사점분석 비교학적분석 정성적분석 문헌조사와자료조사 재난관리분야전문가의견수렴 인터넷검색과기관방문을통한자료수집 기후변화가도시에미치는영향고찰 기후변화대응재해관리현황분석 외국의기후변화대응재해관리사례분석 기후변화에안전한통합재해대응도시구축방향및정책과제제시 미국 / 일본국가재난대응체계와시사점 국가재난대응체계와문제점 우리나라국가재난대응체계의재정립방안 우리나라의재난관련법 제도및재난대응체계연구 미국, 일본등재난대응체계조사분석 재난통합대응체계구축을위한세부과제도출및로드맵제시 5 과제명 : 거버넌스형안전도시포털시스템설계연구 연구자 : 강병기외 (2012) 연구목적 : 안전정보 DB 구축표준모델설계, 구축및운영방안제시 현장조사 표준모델설계 전문가자문 안전관련 DB 구축표준모델설계 포털시스템기본설계및테스트베드를활용한시범진단 본연구 과제명 : 안전도시구현을위한통합형도시방재정책연구 연구목적 : 도시방재정책에대한종합적연구를통해향후정책및연구방향을정립 핵심이슈도출을위한전문가브레인스토밍및문헌조사 정책동향분석 정책세미나개최 정책대안제시 공유 개발을통한불안심리해소 정책의연계와통합을통한도시유형별맞춤형정책개발 통합적계획수립과집행실효성제고 안전분야주체간의역할재정립 성숙사회에맞는시민의안전에대한공감대형성 8

4. 연구의기대효과 이번연구는핵심이슈별로도시방재정책에대한전반적인검토를통해향후안전도시구현을위한정책방향을설정하는것이핵심이다. 따라서이번연구는한분야대한심도있는연구가아니라전체적인정책틀을제시하는데기여할수있을것으로보인다. 1) 학술적기여도 ㅇ ( 학술적 ) 저성장과인구정체, 고령화등현재의사회 경제적, 도시적여건을고려한 도시방재의정책 계획 사업적측면에서의핵심이슈를발굴하고통합적실행을 위한정책및연구과제를제시 2) 정책적기여도 ㅇ ( 도시방재정책에대한기여 ) 안전도시구현을위해기존도시방재정책의성과와한계를점검하고관련부처간, 다양한방재분야의통합형정책개발방안을제시하며, 향후연구및정책개발의가이드라인을제시ㅇ ( 도시의사회문화적측면에대한기여 ) 안전도시는시민이함께가능하다는문화를정착시키고, 정보공개와공유를통해다양한도시방재전문가및실무자가의지식및경험을공유하고정부와시민이협업하여재난대비계획을수립하는문화형성에기여ㅇ ( 경제적기여 ) 재난위험분석및대책수립관련데이터를지속적으로축적하여, 도시내재난위험변화양상에대한장기적관점의모니터링및예방계획수립을통해피해비용과복구예산을최소화하고관련산업에서의먹거리창출에기여 제 1 장연구의개요 9

CHAPTER 2 안전도시핵심이슈별정책현황 01 안전도시를위한핵심이슈 13 02 도시안전정보의공개와공유현황 17 03 도시안전정책의통합과연계현황 26 04 안전관련계획의역할분담및연계현황 35 05 도시안전분야주체별협력현황 57 06 안전도시구현을위한시민사회역할현황 70 07 안전도시정책의문제점 78

CHAPTER 2 안전도시핵심이슈별정책현황 본장에서는안전도시관련핵심이슈를발굴하고, 이슈별정책동향을제시하고자한다. 이슈정책의추진성과와한계를도출하고향후추진해야할정책과제를제시할것이다. 핵심이슈의발굴은관련전문가집중토론을통해도출되었다. 1. 안전도시를위한핵심이슈 1) 우리사회가직면한과제 우리사회는지난 60년동안급속한경제성장을통해물질적인풍요를이루었다. 경제규모는늘었고생활환경도개선되었으며많은사람들이고등교육의혜택을누리고있다. 지난시기는한마디로 성장사회 였다고할수있다. 우리의경제 사회시스템의특징은성장을위한효율성을목표로추구하고, 결과를중시하는것으로요약할수있다 ( 김명수등, 2015). 이러한시스템은소득의불평등에따른사회적양극화와계층간의사회적갈등의문제, 사회적합의보다는권위주의적인의사결정에따른문제등많은부정적인결과도가져왔다 ( 김명수등, 2015). 빠른의사결정과효율성위주의정책추진으로경제적으로는선진국에진입했다고할수있지만, 사회 문화적인측면에서우리사회는아직미성숙된사회라고할수있다 ( 김명수등, 2015). 경제적부와더불어모든측면에서보다발전된사회 ( 이후논의되겠지만편의상이를성숙사회라지칭하고함 ) 로나아가기위해서는, 광복 70년을맞이한현시점에서성장사회에만들어진제도와관행들을점검하고성숙사회로나아가기위한준비가필요한시점이라고할수있다 ( 김명수등, 2015). 성숙사회로나아가기위해반드시해결해야할과제는저출산, 고령화, 저성장, 격 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 13

차심화라고할수있다. 저출산으로인한경제의잠재성장률은급속히낮아질것이고국내외적인경제여건으로저성장을고착화될것이다. 고령화는많은재정수요를유발하고세대간, 지역간, 계층간격차의심화는사회적 정치적갈등으로나타날것이다. 이러한이슈들을해결하기위한국가적노력이절실하고, 이를통해궁극적으로는살고싶은도시를만드는것이절실한시점이다. 살고싶은도시의핵심요소는안전한도시에있다고할수있다. 성숙사회에진입하기위해서는안심하고아이를키울수있고노인에게도안전한도시, 전국어니다안전하여살기에편한도시를만드는데도시정책의초점이맞추어져야할것이다. 그림 2-1 성숙사회진입을위한이슈와과제 2) 핵심이슈의발굴 안전이라는화두가위에서언급한사회 경제적문제를해결할수있도록정책방향이설정되어야한다. 안전한도시를만드는최종목표는건강한공동체의회복이되어야하며, 건강한공동체를통해구성원이가치를공유하고상호연대를통해도시의안전성이강화되는선순환구조가필요하다. 안전문제의해결에도결국사람이중요하며, 공동체의식의형성을통해안심하고살수있는도시를만드는것이필요하다. 공동체 14

중심의안전도시를만들기위해서는제도와정책도중요하지만문화적성숙이선행되어야한다. 제도에앞서국민의안전의식이높아져야하고, 문화와제도가잘결합될때많은재해와재난의문제가해결될수있다. 안전의식을높이고재해와재난을극복하는과정에서민간의역할과중요성이지금보다는한층증대될것이다. 안전한도시를만들고재해와재난에대응하기위해서는신뢰에기반한사회적자본의확충이중요하고, 정부와민간의협력이필요하며문화적성숙과그에맞는제도적뒷받침이따라주어야한다. 그림 2-2 안전도시구현의최종목표 우리사회는지금까지크고작은많은자연재해와사회적재난을겪었다. 사회적으로파장이큰사건이후에많은제도와정책들이만들어졌다. 그러나아직도사회 경제적, 제도적, 문화적측면에서안전문제는해결해야할과제들이많다. 사회적자본의측면, 정부와민간의협력측면, 안전에대한문화적측면에서핵심이슈를도출할수있다. 첫째, 사람의생명이최우선정책목표가되어야한다. 이를통해안전한국가, 안전한도시에살고있다는심리적안전을확보하는것이필요하다. 둘째, 지금까지도시 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 15

방재정책을평가한다면분산과일관성의부족을지적할수있다. 분야와부처로나누어져있는도시방재정책을통합과연계를통해효율성을높이는것이필요하다. 셋째, 관련법령에의해수립되는많은계획들의실효성을높이는것이필요하다. 각계획의독자성은인정하되각계획이달성해야할정책목표를명확히하는것이중요하다. 넷째, 거버넌스측면에서는분담과협력이필요하다. 중앙과지방, 중앙정부내부에서는부처간의분담과협력이필요하다. 지자체내부에서도부서간의협력이필요하며지자체의행정단위중심의대응체계구축도필요하다. 다섯째, 시민의역할이강화되어야한다. 안전을책임지는것은국가만의몫은아니다. 안전에대한시민의식이증대되어야하고, 이를통해시민이적극적으로참여하고시민단체의역할도강화되어야한다. 위에서언급한 5가지핵심이슈의해결을통해안전도시구현을위한사회 경제적, 제도적, 문화적인프라가동시에갖추어질때도시의안전성이높아지고시민이안심하고살수있는살고싶은도시가가능할것이다. 그림 2-3 5 대핵심이슈의발굴 사람, 정책, 계획, 거버넌스, 시민사회등 5 가지핵심이슈별로정책현황을살펴보 고안전도시구현을위한정책과제를제시하고자한다. 16

2. 도시안전정보의공개와공유현황 1) 국가재난관리정보시스템 (National Disaster Management System, NDMS) 국가재난관리정보시스템은소방방재청 ( 현국민안전처 ) 에서구축하여재난예방, 대비, 대응, 복구 4단계의프로세스와화재및구조 구급관련 119 업무과정을정보화 자동화하고, 재난정보를신속하게수집, 전파, 분석하는범국가적재난통신시스템이다. 재난관리시스템 ( 중앙 시도 시군구 ) 과기상청, 홍수통제소, 도로공사등재난관리책임기관별로재난정보를통합하고, 연계 활용하는재난정보공동활용시스템, 중앙, 지자체및산하기관까지의통합상황전파시스템, 재난관리정보 DB센터, 국가재난정보센터, 재난영상정보 (CCTV) 통합 연계시스템, 풍수해보험업무지원시스템, 지진재해대응시스템, 재난문자정보시스템, DMB 재난경보방송, 재해상황분석 판단시스템등총 12종으로구성되어있다. 그림 2-4 방재분야시스템 자료 : 소방방재청, Safe Korea 국가재난관리정보시스템, p.3 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 17

여기서재난정보공동활용시스템 (www.safeworld.go.kr) 은교통, 전기, 가스, 지진, 풍수해, 산불, 산사태, 질병등유관기관에서수신한유형별재난관리정보를 GIS상에표출하고타기관에온라인으로제공하고있다. 국토교통부, 해양수산부, 행정안전부, 한전, 기상청, 산림청, 수자원공사, 도로공사등 43개의기관과우량, 산불, 기상, 수위, 사고등 223 종의재난정보를연계하고있지만, 내부망을통해재난관련공무원에게공개되기때문에공간정보구축이제한적인한계가있다. 상황전파시스템은사회적재난이나인적재난등발생가능한모든재난상황을중앙부처와지자체, 유관기관및매체등을통해실시간으로전파하여신속한대응체계를마련하도록하고있으며, 시 도 (16개 ), 시 군 구 (230 개 ), 읍 면 동 (3,716 개 ) 과소방관서 (195 개 ) 및시 도교육청 (16개 ), 중앙부처 (137 개 ) 및산하기관을포함한유관기관 (126개 ) 에서구축하고있다. 2) 국가재난안전포털 1) 국민안전처에서운영하는국가재난안전포털은안전사고경보, 재난유형및지진대응방법, 재난대비방재교육홍보시스템, 풍수해보험등을안내하고있고, 크게재난에대비하는경우와재난을경험한경우로구분하여정보를공유하고있다. 다양한정보제공에도불구하고쌍방향정보의공유가아니라일방적인정보제공의한계를가지고있다. 재난예방대비에서는안보위기, 자연재난, 사회재난, 생활안전행동요령을공유하고있다. 전쟁, 테러등안보위기, 태풍 호우, 강풍 풍랑, 낙뢰, 폭염, 가뭄, 홍수, 황사, 대설, 한파, 화산폭발, 지진, 해일, 미세먼지등자연현상으로인하여발생하는자연재난, 화재, 산불, 폭발, 댐붕괴, 붕괴, 교통사고, 승강기안전사고, 어린이안전사고, 화학물질사고, 전기 가스사고, 해양오염사고, 유도선사고, 수난사고, 철도사고, 원전사고, 식용수, 대규모수질오염, 공동구재난, 가축질병, 감염병예방, 금융전산등과같이대통령령으로정하는규모이상의피해또는국가기반체계의마비등사회재난과응급처치법, 심폐소생술등의생활안전행동요령을공개하고있다. 국민행동요령과함께 1) 국가재난안전포털, http://www.safekorea.go.kr/, 기준일 : 2016.11.14. 18

비상대처요령, 안전수칙, 비상대비용품, 소방안전용품, 안전관련단체 ( 한국재난안전네트워크 (http://www.kdsn.or.kr/), 비영리법인 ) 정보도있다. 또한자가재난점검체크가이드 (safe check guide) 를통해우리집안전점검, 재난대비안전점검, 생활안전점검대비지수를확인할수있고, 국가재난안전포털은이에따른적당한대비및대응방법을제공해주고있다. 그림 2-5 지역별위험지수개방사례 ( 주간안전사고예보 ) 자료 : 국가재난안전포털 (http://www.safekorea.go.kr/) 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 19

3) 재난안전데이터포털 2) 국민안전처는재난안전데이터포털을통해 2015 년까지국민들에게유용한 119종의재난안전분야공공데이터를개방하고있다. 개방된데이터들은이용자들을위해다운로드형태로또는전문개발자들을위해서는오픈API 형태로제공하여자체보유정보와아이디어를결합한 앱 등으로개발하여활용할수있으며, LINK, 시각화서비스등을통해공유하고있다. 제공목록에포함되지않은미제공데이터와관련해서는 공공데이터의제공및이용활성화에관한법률제27조 에근거하여개방신청을할수있다. 그림 2-6 공공데이터개방신청및처리절차 자료 : 재난안전데이터포털 (https://data.mpss.go.kr/portal_new/) 재난안전데이터포털에서는전국어린이놀이시설, 특정관리시설, 승강기정보, 안전녹색길, 스쿨존사고다발지역, 비상대비 민방위등생활안전지도를통해안전에대한정보 37종을개방하고있고, 일일재난종합상황정보, 국민행동요령, 무더위쉼터, 재해위험지구, 지진대피소, 이재민재해구호물자등의재난정보 20종, 소방서위치, 화재현황및출동정보, 구조 구급통계등의소방정보 38종, 해양사고상세데이터, 해상조난사고현황, 수상레저통계등해양정보 17종, 재난및안전사고예방요령, 재난안 2) 재난안전데이터포털, https://data.mpss.go.kr/portal_new/, 기준일 : 2016.11.14. 20

전교육정보, 심폐소생술둥교육정보 7종등을공유하고있다. 활용사례로는무더위쉼터와재난유형별국민행동요령을제공하는 안전디딤돌, 가족안심귀가위치추적서비스인 헬프존, 공공데이터를통해서승강기이용자에게정확하고신뢰성있는정보및승강기사고발생시비상연락정보를제공하는 인포베이터, 놀이터시설이용및안전검사정보를확인할수있는 놀이터안심서비스, 영유아안전학습애니메이션 와글바글안전교육 앱등을공유하고있다. 4) 국가수자원관리종합정보시스템 3) 국가수자원관리종합정보시스템 (WAMIS: Water Resources Management Information System) 은국토교통부및한강홍수통제소에서물관련정보를대국민서비스하기위해구축 운영하는인터넷기반의포털시스템으로수자원단위지도, 한강, 하천, 댐, 수문기상, 이수, 수도, 유역, 지하수, 수질, 환경생태, 지형공간, 용수이용, 자연재해등수자원과관련된정보를표, 그래프, 지도등다양한형태로공개하고있다. 하천정보로는하천현황, 하천시설, 하천관리지리정보시스템, 우리가람길라잡이, 하천정비기본계획서가있고, 한강, 낙동강, 금강, 섬진강, 영산강, 제주도 6개권역에대하여단위유역내하천횡단자료와하천개수율현황을공개하고있다. 하천시설은다양하게존재하며, 저시지시설제원, 양수장시설제원, 양배수장시설제원, 보시설제원, 집수암거시설제원, 관정시설제원, 중계펌프장등의이수시설, 제방, 내수배제시설, 소규모치수시설물등치수시설, 다기능보시설이이에해당한다. 이밖에도유역종합치수계획에서제시한강변저류지의설치현황을나타내주는강변저류지계획현황도공유하고있다. 댐정보로는댐수문정보, 수위-저수용량관계를나타내는곡선식을공개하고있다. 수문기상정보로는강수량, 수위, 하천별수위상관자료, 기상, 유량, 1999년 ~2006년유량측정성과자료, 2001 년 ~2002 년유사량측정성과자료, 유출분석등을공유하고있으며, 이수정보로는생활용수, 농업용수, 공업용수, 용수이용량, 물이동특성, 수리권, 수력발전이있다. 수도정보로는수도시설, 운영, 수질이있으며, 유역정보로는 3) 국가수자원관리종합정보시스템, http://www.wamis.go.kr, 기준일 : 2016.11.13. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 21

유역특성, 인문사회, 유역자원, 국토개발현황이있다. 지하수정보로는지하수이용, 지하수산출, 지하수수질이있으며, 국가지하수정보센터와연계하여정보를공개하고있다. 환경생태정보로는수질측정망, 환경오염, 환경기초시설, 하천공간평가, 생태환경이있다. 안전과관련된정보는홍수, 지진, 가뭄등의자연재해정보가공개되고있다. 홍수정보로는행정구역별및유역별로이재민, 인명피해, 홍수피해액밀도등의홍수피해와재해위험지구, 홍수범람위험구역, 수해상습지등의홍수위험지역자료및홍수기시우량, 홍수기시수위, 침수실적조사, 피해복구비, 고시홍수량, 우심피해액밀도, 우심횟수, 이재민, 사망자등의우심피해현황, 치수사업투자비정보를공개하고있다. 지진관련자료는행정구역별 / 유역별 / 해안지역별발생현황을진앙지, 규모별로나타내고있으며, 가뭄관련정보는행정구역별 / 유역별 / 가뭄사상별피해현황정보가공개되고있다. 그림 2-7 WAMIS 유역주제도내재해지도정보 22

5) 서울안전누리 4) 서울안전누리는서울시안전총괄본부에서운영 관리하는시스템으로, 서울시안전관리기본계획, 서울안전및재난, 기상지수, 수방 제설, 시민소통, 도시안전실등의정보를공유하고있다. 서울안전누리에공개된정보에의하면서울시는재난및안전사고종합대책으로서 안전관리기본계획 을수립하고있고, 이는각종재난이나사고로부터시민의생명, 신체를보호하고재산의안전확보, 서울시의중장기적인도시안전망구축을목표로하고있다. 수립범위는 재난및안전관리기본법, 서울특별시재난및안전관리기본조례제34조 ( 도시안전기본계획 ) 에근거한모든재난및사고총 66종을포함하고있다. 특히발생빈도와피해규모가큰자연재난, 사회재난은물론시민안전사고등집중적으로대비및예방이필요한중점관리대상 17종을선정하여특별관리하고있다. 공유정보중 49종의일반관리대상에는가뭄, 녹조, 황사, 낙뢰등 4종의자연재난, 감염병, 유독물, 생활필수품유통마비등 13종의사회재난, 에너지, 통신, 전산망, 교통수송등 19종의도시기반체계보호, 어린이놀이시설, 여름철물놀이, 자전거등 13종의안전사고가해당하며, 17종의중점관리대상에는풍수해, 사면재해, 설해, 폭염, 한파와같은기상이변, 대형건축물, 공사장, 한강교량, 지진등 7종의시설물안전사고, 폭발, 산불, 대형화재, 터널 지하철 공동구화재등 5종의화재가해당한다. 서울안전누리는안전관리기본계획에대한정보뿐만아니라풍수해안전대책, 제설안전대책, 안전마을조성, 서울안전통합상황실등과같이전반적인도시안전정책에대한정보도함께제공하고있다. 서울안전통합상황실은시민의안전한도시구현을위한서울시도시안전컨트롤타워로서, 각종위기상황에서최적으로대응할수있도록모바일, SNS, Blog 등 UCC 를통해시민참여채널을다양화하고, 현장대응능력을강화하기위한재난현장영상중계, 현장실황공유, 의사결정등을지원하고있다. 또한극한강우나이상폭설등자주발생하는재난에대해상시모니터링을실시하고신속한예 경보를수행하고, 교통상황실시간모니터링및재난시지원체제로전환함으로써대응 지원할수있도록교통관제역할을제공하며, 비상사태시전시행정으로전환 4) 서울안전누리, http://safecity.seoul.go.kr, 기준일 : 2016.11.14. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 23

하여수도서울의안전을확보하는등다양한데이터수집 분석을통해상황을모니터 링하고있다. 모든재난및교통정보는 DMB, CBS, 전광판등을통해시민에게공유 하며, 기상청, 산림청, 소방방채청, 119 등유관기관과연계하고있다. 6) 산사태정보시스템 5) 산사태정보시스템은산림청에서운영하는웹사이트로, 산사태예측정보및산사태위험지도, 사방댐위치, 지적도, 지질도 (1:5,000, 1:25,000, 1:50,000) 등의주제도를공유하고있다. 안전과관련된자료로산사태및사방사업통계, 산사태관련연구자료해외산사태정보를제공하고있으며, 이외에도산사태에관한교육및정책정보와사방사업정보를제공하고있다. 교육및정책정보로는국민행동요령, 산사태예방정책, 산사태현장예방단정보가공개되고있으며, 사방사업정보로는연혁, 변천, 종류, 사방댐의재해방지효과, 친환경적인사방댐확대정보가공개되고있다. 산사태예측정보는 714 개관측소에서 5km 5km 격자단위로측정된강우정보인기상청강우자료분석및권역별산사태토양함수지수를분석하여권역별토양함수지수가 80% 도달시주의보로도출되며, 권역별토양함수지수가 100% 도달시경보로도출된다. 주의보및경보로도출된예측정보는읍 면 동단위로제공되고있다. 산사태위험지도는전국의산사태발생확률을 5등급으로나타낸지도이다. 산사태발생인자를분석하여영향이큰사면경사, 사면길이, 사면방위, 사면곡률, 경급 ( 나무지름크기 ), 임상 ( 숲모습 ), 모암, 토심, 지형습윤지수 (TWI) 의 9개인자를선정한후과거부터현재까지산사태이력자료 (2000 개소 ) 를활용하여로지스틱회귀분석 (Logistic Regression) 을실시하고, 이후인자별영향력을가중치로부여하여산사태발생확률을 5 등급으로구분도출한후이를나타낸지도이다. 산사태위험지도제작에타기관자료가공유되어사용되었다. 사면경사, 사면길이, 사면방위, 사면곡률, 지형습윤지수 (TWI) 는국토지리원 (2010) 1:5,000 지형도이며, 임상, 경급은산림청 (2008~2012) 의 1:5,000 임상도이다. 토심은산림청 (2000~2003) 의 1:25,000 산림입지도이며, 모안은한국지질자원연구원 (~1980) 의 1:50,000 지질 5) 산사태정보시스템, http://sansatai.forest.go.kr, 기준일 : 2016.11.13. 24

도이다. 산사태 예측정보 및 주제도는 web-gis 및 표 형태로 제공되고 있다. web-gis 상 에서 전국 산사태위험 정도를 5개 등급으로 구분한 산사태위험지도가 제공되고 있으 며, web-gis 상에서 사방댐 위치, 지적도, 지질도와 중첩하여 볼 수 있도록 구축되어 있다. web-gis는 국토교통부 Vworld와 연계되어 사용되고 있다. 그림 2-8 산사태위험지도 자료: 산사태정보시스템(http://sansatai.forest.go.kr/forecast/GISMapView.ls) 제2장 안전도시 핵심이슈별 정책현황 25

3. 도시안전정책의통합과연계현황 1) 기상및자연재해관련정책현황 기상및자연재해와관련해서는각재해별로도시의안전을위한위험분석과지구 지정등이존재한다. 재해취약성분석, 지역별안전도진단과풍수해저감종합계획, 자연재해취약지역등이존재한다. (1) 재해취약성분석국토교통부는 2012년재해취약성분석제도를도입하였다. 도시기본계획및도시관리계획등을수립하는데있어취약성분석결과를반영하도록하고있다 ( 최임락, 이병민, 2015; 송창근외, 2012). 기후변화에따른재해에대하여각지자체의적응능력을제외한기후노출및도시민감도를통해재해취약성을분석한다. 예를들어홍수의경우, 기후노출지표 ( 강수량등 ) 와물리적재해특성 ( 하천, 저지대, 불투수면적등 ), 구조적취약특성 ( 취약인구, 취약건축물 기반시설등 ) 을종합하여기후변화에따른홍수에구조적으로취약한잠재위험지역을도출한다. (2) 지역별안전도진단과풍수해저감계획지역별안전도진단은풍수해저감종합계획수립, 재난보험제도도입등재난저감대책및시설투자사업수립에활용하기위한목적으로수행하고있다 ( 서울연구원, 2006; 송창근외, 2012). 지역안전도진단결과는재난유형별방재정책및대책수립에반영되며, 재난위험에따른우선순위를고려한사업추진을가능하도록한다 ( 김현주외, 2013). 지역안전도진단은지역별로재난위험강도 ( 재난위험및피해규모 ) 와유형별재난피해저감능력을정량적 정성적으로진단하여지역별안전도등급을부여한다 ( 김현주외, 2013). 지역의재난발생가능성및재해취약요인을나타내는위험환경, 재해저감을위한행정능력을나타내는위험관리능력, 구조적인재해방어능력을나타내는방재성능의세가지를고려한다. 26

(3) 자연재해취약지역지정및관리상습적으로재해가발생하여특별관리가필요한지역 ( 최근 10년이내동일한재해가 2회이상발생하고인명피해를입은지역 ) 은반드시방재지구로지정하도록의무화하고재해저감대책을수립하고있다 ( 최임락, 이병민, 2014). 방재지구는시가지방재지구와자연방재지구로구분되며, 구체적인지정방법및재해저감대책수립방안등은방재지구가이드라인 ( 국토교통부, 2014) 에명시되어있다. 표 2-1 방재지구지정세분화 구분 시가지방재지구 자연방재지구 내용 인구 건축물등이밀집되어토지이용강도가높은지역내재해취약지역건축제한보다는방재시설설치시인센티브를부여하여방재시설확충을유도 토지이용강도가낮은지역 ( 해안변, 하천별, 급경사지주변등 ) 에서의재해취약지역으로이지역은개발을억제 자료 : 최임락, 이병민, 2014, < 표 2> 와 p.16 이밖에도 자연재해대책법 자연재해위험개선지구, 급경사지재해예방에관한법률 붕괴위험지역, 산림보호법 산사태취약지역, 연안관리법 재해관리구가있다 ( 심우배외, 2013). 자연재해위험개선지구는위험원인 (6개유형 ) 및정도 (4등급) 에따라세분화하여대책을수립하고정비계획 (5년 ) 에따라정비사업을추진한다. 붕괴위험지역은재해위험도평가에따라지정되며정비중기계획 (5년) 을수립하여자연재해위험개선지구와연계하여사업을시행한다. 산사태취약지역은산사태위험등급도를고려하여지정하고이에따른사방사업등을실시한다. 재해관리구는해일, 파랑, 지반의침식또는적조등연안재해가자주발생하여관리가필요한구역에설정한다. 또한개정된 도시 군계획시설의결정구조및설치기준에관한규칙 은도시곳곳에위치한도로, 공원, 학교등을활용하여빗물이스며들수있는구조로기반시설을설치하거나생태수로, 빗물정원, 투수성포장등빗물관리시설을설치하도록하고있다 ( 최임락, 이병민, 2014). 방재지구, 급경사지, 자연재해위험지구등재해취약지역에는학교, 종합병원, 지하도로등의설치를피하고부득이설치할경우, 재해발생가능성을충분히고려하여설치하도록규정한다 ( 최임락, 이병민, 2014). 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 27

2) 사회적재난관련정책현황 (1) 지표와지수를통한안전진단사회적재난과관련해서는각개별법에따라 < 표 2-2> 와같이다양한부문의안전이아래의지표 지수들을통해평가되고있다. 교통문화, 교통안전, 화재, 산불, 식생활, 자연재해안전도, 환경보건등총 7개분야정보를제공하고있다. 표 2-2 안전관련국내지표및지수 지표 / 지수 교통문화지수 교통안전도평가지수 위험유발지수 ( 화재 ) 산불위험지수 식생활안전지수 지역안전도진단 ( 자연재해 ) 환경보건지표 관련법 교통안전법제 57 조 ( 교통문화지수조사 ) 교통안전법시행령제 29 조 ( 특별교통안전진단의대상 ) 다중이용업소의안전관리에관한특별법제 15 조 ( 다중이용업소에대한화재위험평가등 ) 산림보호법제 31 조 ( 산불조심기간의설정등 ) 어린이식생활안전관리특별법제 23 조 ( 식생활안전지수조사등 ) 자연재해대책법제 75 조의 2 ( 지역안전도진단 ) 환경보건법제 21 조 ( 환경보건지표의개발 ) 자료 : 김현주외, 2013., p.21 또한, 재난및안전관리기본법에근거한 7개분야 ( 화재, 교통사고, 자연재해, 범죄, 안전사고, 자살, 감염병 ) 에대한지역안전지수를평가하고있다 ( 국민안전처, 2015). 위해지표 ( 사망자수또는사고발생건수 ) 와취약지표 ( 위해지표를가중 ), 경감지표 ( 위해지표를경감 ) 를통해지자체의분야별안전수준 (5등급분류 ) 을정량적으로평가한다 ( 단, 자연재해분야는지역안전도진단결과활용 ). 평가결과를바탕으로중 하위지역중 4개지자체에대하여지역안전개선컨설팅을지원하며안전취약요인정밀진단과개선전략을제시하고있다. 28

(2) 안전한지역사회만들기 WHO 의 Safe Communities 인증사업에수원시, 제주시, 서울송파구, 원주시, 천안시, 서울강북구, 과천시, 국내 7개도시가포함되어있다. 중앙정부차원에서는행정안전부의안전도시시범사업과국민안전처의방재마을시범사업이있다. 지자체차원에서도서울시의범죄 재난없는중구만들기등다양한사업들이진행되고있다 ( 김현주외, 2013). WHO, Safe Communities 인증사업 1970년스웨덴에서출발하여 1989년에공식적으로시작한이사업은지역의공동체가사고로인한손상을저감하기위하여지속적이고능동적으로노력하는도시를만드는것을목적으로한다. 기준은 6가지이며이는다음과같다. - 지역공동체에서안전증진을위한각계각층의상호협력기반마련 - 남자, 여자, 전연령, 전환경, 전상황에서의장기적이고지속적인프로그램 - 위험이높은연령및환경, 계층의안전증진프로그램마련 - 손상의빈도나원인을규명할수있는프로그램마련 - 손상예방및안전증진을위한프로그램을평가 - 국내외적안전도시네트워크에지속적참여 방재도시풍수해를대상으로한물리적시설정비를위주로하는지원사업이다. 관리주체별로개별적이고산발적으로추진되어왔던재해위험지구및소하천, 각부처의유관사업등각종방재사업을묶어지구단위로추진하고자하는재해예방사업을의미한다 ( 김현주외, 2013). 2008 년방재도시시범마을로지정된삼척시정라지구, 금산군후곤지구, 장흥군원등지구등은매해 20~30 억원의국비를지원받고있다. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 29

그림 2-9 방재마을사업내용 자료 : 원소연외, 2012., 백민호, 2011, 재인용 안심마을주민참여를바탕으로지역의위해요인들에대해주민이직접관리하고지역정부는해당지역에부족한안전기반시설을보완하는역할을수행하는사업이다. 안심마을사업은주민들이직접마을을돌아다니며마을안전지도를작성하고안전위해요소를분석하는등스스로사업계획을수립 추진함을전제로한다 ( 원소연외, 2012). 범죄예방환경디자인 (CPTED) 사업, 우범지역소공원조성, 골목길보안등 반사경 비상벨설치, 안전난간대및안전표지판설치등이시행되어왔다. 안전도시지자체의자율적인재난안전관리체계구축및역량강화, 민 관협력을통한재난안전관리를목표로지역유관기관간협력적네트워크를구축하고주민들의수요를반영한안전도시프로그램개발하였다 ( 김현주외, 2013). 정지범외 (2010) 은위해요인과취약집단등을고려하여안전도시유형을예시를표 3과같이제시하였다. 30

표 2-3 안전도시유형구분 기준모델명위해요인취약집단지역특성 위해요인 취약집단 융합형 교통안전도시 교통사고 주민 도시 / 농촌 범죄안전도시 5대강력범죄 + 성폭력 주민 도시 화재안전도시 화재 주민 도시 자연재해안전도시 풍수해 주민 농촌 산업재해안전도시 산업재해 근로자 공단 보건안전도시 전염병, 식중독 주민 도시 어린이안전도시 교통사고 / 성폭력범죄 / 식품사고 어린이 도시 노인안전도시 교통사고 / 낙상 노인 농촌 / 도시 여성안전도시 성폭력 / 가정폭력 / 범죄 / 전기안전 여성 도시 / 농촌 장애인안전도시 교통사고 / 범죄 / 낙상 장애인 도시 다문화안전도시 가정폭력 / 실업 외국인 농촌 / 공단 어린이교통안전도시 교통사고 어린이 도시 노인교통안전도시 교통사고 노인 농촌 여성범죄안전도시 성폭력 여성 도시 어린이범죄안전도시 성폭력 어린이 도시 통합형안전도시다양한위해요인 자료 : 정지범외. 2010 다양한취약집단 도시 / 농촌 / 공단 (3) 기타범죄에대한안전과관련해서는범죄예방환경디자인 (CPTED) 가논의되고있다. 국토의계획및이용에관한법률및도시및주거환경정비법, 도시재정비촉진을위한특별법, 도시개발법, 건축법, 건축물가이드라인등에서범죄안전과관련한범죄예방환경디자인 (CPTED) 관련내용을포함하고있으며지자체차원에서도조례를통하여노력을하고있다 ( 오윤경외, 2014). 서울시, 경기도, 부산시등에서조례가제정되어있으며범죄취약지역을대상으로시범사업을실시하고있다. 유비쿼터스도시계획및스마트안전도시의논의에서도방범 방재를고려한안전도시에대한논의가있다. 유비쿼터스도시의건설등에관한법률에따라지자체가추진하고있는유비쿼터스도시서비스사업중방범 방재부문의비중 (35%) 이가장높다 ( 신우재외, 2015). 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 31

3) 통합과연계측면의도시안전정책문제점 자연재해와사회재난을대상으로하는국내도시의안전정책문제점을통합과연계의 측면에서분석하면네가지로구분하여논의할수있다. (1) 과거지향적인정책대응과거에재해가발생하였던지역을중심으로안전정책을접근하는것은안전정책을딜레마에빠지게한다. 과거재해가발생하였던지역을중심으로대응이논의된다는것은발생가능성의불확실성을어느정도해결해주지만, 이는역설적으로정책적대응에도불구하고재해가반복적으로나타나는결과를막지는못했다. 이러한접근은정책의불확실성을줄일수있기는하지만, 발생가능성이있는재해를사전에예방하거나적실성있는대응에는한계가있다. 과거지향적인정책대응은산사태에따라일부지역이붕괴되는재해, 연안침식의문제, 반복적인저지대침수문제, 태풍에따른하천구역에서의피해문제등이반복되는것을막지는못한다. 자연재해와관련된도시의안전정책은과거의발생자료에지나치게초점을두고있다는문제가존재한다. 재해와관련된안전정책의실패는발생하지않을곳에과도하게투자를하여정책의비효율성이나타나는것보다미래의위험이있는지역을합리적으로예측, 전망하지못하는것에있다. 따라서과거의재해가발생하였던패턴이미래의조건과더해져재해가발생할가능성이높은지역을예측, 전망하고이러한지역에서정책이이루어져야한다. (2) 지표중심의진단지나친지표중심의안전에대한진단방식은문제가있다. 안전에대한진단은물리적요건과사회경제적요건, 개인의심리적요건등이복합적으로구성될수있어야한다. 지표중심의접근은측정하고자하는구성지표와대리변수로측정되는측정지표간의차이를어떻게줄이는가에있다. 문제는측정지표가통계자료에국한될수밖에없고이러한통계자료의공간적범위가지니는한계가존재하기때문에다른유형의안전에대한문제임에도불구하고동일한측정지표가활용된다는것이다. 32

이러한현상은자연재해와사회재난모두나타난다. 자연재해는재해를유발하는노출에영향을받는물리적요건은차이가나지만사회경제적인요건의경우는대동소이하다. 이는어떠한도시의유형을적용한다하더라도동일한지표의잣대로평가하게되는문제를발생하게된다. 또한이러한지표를인식하는이해관계자의역량역시지표활용진단의단점을더욱가중시킨다. 지표를통하여진단한재난에대한안전은현장조사, 세부적인공간단위에서의진단등을위한예비조사일뿐이지그결과가모든것을담보하지는않는다. 하지만지표의결과를받아들이는이해관계자들은이러한결과가적용된도시혹은지역의전체결과로받아들이는경향이높다. 지표와관련해또다른측면의문제점은개인의심리적요건과사회경제적인측면중경제가아닌사회구성적인측면을반영할수있는지표가거의없다는것이다. 특히사회의불평등성, 취약계층의문제, 신뢰의수준, 거버넌스의정도등을판단할수있는지표를구성하기어렵다. 지역적인단위에서유의미한자료가수집되지않는다. 또한이러한지표는정태적인측면을판단하는자료이기때문에동태적인변화를파악하기는어렵다. (3) 정책연계의부족상황에맞는가장효율적인정책수단을선택하고, 다른정책과연계하는것이부족하다. 도시의안전과관련된정책은다양한정책수단을지닌다. 기초를형성하는수단에서부터실제행동을유도하거나현장에적용하는정책까지다양하다. 정책은인위적인개입을통해의도한효과를도출하고자하는활동을의미한다. 인위적인개입은정부의활동을적극적으로필요로하는, 즉시장실패의상황이거나공공의성격을지닌경우에해당하며자원, 산출물, 결과를가져온다. 의도된개입이의도한효과를지니기위해서는정책의단계별로꼼꼼한설계가요구되는데, 자원 / 투입, 활동, 산출, 결과, 영향이라는프로그램이론의틀이주로활용된다. 특히미래를위한활동인안전에대한정책은불확실성을지닌외부적영향에대해의도한결과를도출하기위해다양한경로와복합적인형태의정책설계가요구된다. 하지만현재자연재난과사회재난에대한정책은안전에대한진단이라는활동의결과가정책에있어어떠한자원을투입하고이러한자원이활동과연계되어무엇을결과 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 33

물로도출할수있는지에대한연계고리가미비하다. 특히하나의투입이다른투입혹은활동과연계되어중장기적인결과와영향으로연계되는지명확하지않다. 예를들어범죄와관련해서범죄예방설계가안전도시의정책으로활용되고있지만자연적감시, 커뮤니티구조변경, 감시활동등과연계되어설계되지않는다. 1차원적인측면에서자원이투입되면이는곧결과와영향으로연계될것이라가정하기때문이며, 따라서자원의양적인투입만이정책으로나타난다. 재난의대응에있어도시의유형을결정짓고대응방식의형태를결정짓는것은투입의양적인측면보다는세부적인프로그램이어떻게연계되어있으며재난의촉발메커니즘을단계별로차단할수있는가이다. (4) 공간적고려의부족공간적측면에서문제는미시적공간, 거시적공간, 중첩적공간등에대한논의가없다는것이다. 공간은물리적특성외에도공간에종속된여러가지사회 경제적활동이있다. 어떠한공간에서위험이집중되어나타날수있는지, 잠재적위험요인을지니고있는공간은어떠한형태를지니고있는지에대한논의가부족하다. 자연재난의경우풍수해라는대표적인원인이있고공간구성의특성에따라그형태는구분될수있다. 하지만토지이용형태와공간에서의사람의활동형태에따라피해의양상은달라질수있다. 정책관리는행정구역단위에서나타나지만재난은행정구역이라는인위적공간적범위에국한되어나타나지않는다. 따라서행정구역단위에서위험한지역이어디인지파악하는것은보조적인역할을할뿐이다. 보다근원적인접근을하기위해서는재난의형태와공간적인연계, 공간적인위계의형태에따른논의가필요하다. 대도시, 중소도시, 농촌, 해안가, 산악등으로구분해왔던공간단위는재난과관련해도시유형을구분하는데무의미하다. 재난에취약한요인을야기하는촉발메커니즘이공간과어떠한연계를지니는지에따라도시유형을구분할필요가있다. 동일한도시내에서도공간의형태에따라그유형은다를수있다. 예를들어산악과해안으로도시유형을구분할경우부산은해안도시의유형이라고할수있는가? 강원도에위치한강릉과속초는해안도시인가? 아니면산악도시인가? 부산에도다수의거주지는산구릉에위치하고있다. 강릉시는산악을다수포함하고있지만대부분의주거는 34

해안가평지에이루어진다. 이렇듯단순한물리적공간의특성만으로는도시의유형 과형태를구분할수없다. 일상적인상태에서재난상태로전환시키는촉발메커니즘 이어떠한공간적특성과연계되어있는지에대한논의가필요하다. 4. 안전관련계획의역할분담및연계현황 1) 국가안전관리기본계획 (1) 국가안전관리기본계획수립배경국가안전관련계획의효시는 1977 년수립된 방재계획 이다. 방재계획은풍수해, 가뭄등자연재난중심의계획을담은것으로, 당시국가의자연재난관리정책의중장기적기본방향을제시하고하위의집행계획및지역의방재계획수립의지침서로서역할을하였다. 그러나 1990 년이후에 성수대교붕괴사고, 마포아현동도시가스폭발사고, 대구지하철가스폭발사고, 삼풍백화점붕괴사고 등자연재난이아닌인위적원인에의한대형재난이연이어발생하면서인위적재난의예방과수습을위한대책마련이논의되었다. 502명의사망자를발생시킨삼풍백화점붕괴사고가직접적인원인이되어 1995 년에 재난관리법 이제정되었고, 이를근간으로하여 1996 년화재, 폭발, 붕괴등인적재난중심의 국가재난관리계획 을수립하게되었다. 이로써 1996 년부터 2004년까지는자연재난중심의방재계획과인적재난중심의국가재난관리계획이각각수립 운영되었다 < 그림 2-10>. 그림 2-10 우리나라안전관련계획변천 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 35

그림 2-11 우리니라안전관련계획의변천및주요내용 자료 : 제 3 차국가안전관리기본계획 (2015-2019) 참고 이후 2004 년 6월, 재난및안전관리기본법 이제정되고소방방재청이출범하면서종전의방재계획과재난관리계획을안전관리계획으로통합하여안전계획의최상위계획으로서 제1차국가안전관리기본계획 (2005-2009) 이수립되었다 < 그림 2-11>. 제1 차국가안전관리기본계획은현행제도와같이관계중앙행정기관의집행계획과지방자치단체의안전관리계획이수립될수있는토대를제공하였으며, 자연 인적재난, 그리고국가기반체계보호를위하여국가및지역차원의체계적인대책을마련하는데기여하였다. 나아가재난및안전관련인프라구축, 국가안전관리를위한정보망구축, R&D 사업추진활성화등의계기가되었다고평가받고있다. 하지만제1차국가안전관리기본계획의경우계획의실질적인실효성을고려했다기보다는 재난및안전관리기본법 에따른법적사무로서수립되었다는평가를받기도한다 ( 전대욱 최인수, 2014). 제2차국가안전관리계획 (2010-2014) 에서는 OECD 수준의안전선진국실현 이라는비전을설정하고안전수준을선진화하기위한재난안전관리의정책적방향을제시하였다. 제1차국가안전관리계획이재난에초점이맞춰져있는반면에제2차국가안전관리계획은 국민이안심하고살수있는생활안전을강화 하는데중점을두고안전관리대책과전염병대책을추가하였다. 그러나 2014 년 4월에세월호침몰사고가발생하면서기존의재난안전관리및운영의허점이다수지적되었다. 특히, 계획의실효성과관련하여불명확한기관별업무및책임체계, 컨트롤타워의부재, 인적 자원활용방안부재, 재난대응매뉴얼등재난및안전관리체계전반에대한문제점이지적되었다. 이에정부는국가의재난안전체계를근본적으로혁신할수있는방안으로관계부처합동 안전혁신마스터플랜 을마련하고이를반영하여 제3차국가안전관리계획 (2015-36

2019) 을수립하였다 < 표 2-4>. 안전혁신마스터플랜 은재난안전분야전문가로구성된민간자문단을운영하고대국민아이디어공모, 관계부처합동회의, 민간단체간담회, 대국민토론회, 대국회설명등국민의요구와기대를반영하기위한과정을거쳐완성되었다. 이를통해국민안전처를중심으로중앙-지방의수평적, 수직적협업체계를구축한재난안전관리의표준화된틀인재난관리표준체계를제시하고, 안전한나라, 행복한국민 이라는비전아래 5가지전략및 100대과제를수립하였다. 표 2-4 국가안전관리기본계획의기조변화 제 1 차국가안전관리기본계획 (2005-2009) 제 2 차국가안전관리기본계획 (2010-2014) 제 3 차국가안전관리기본계획 (2015-2019) 자연재난 인적재난대응중심효율적인하향식명령 통제시스템의구축통합적재난대비대책의구축신속한재난대응대책강화계층제형태의명령과통제시스템강화 안전한국민생활환경을포함한전체재해접근다양한부문의참여증진지방자치단체중심국민및기업참여강조안전문화강조계층제강화 + 네트워크활용 재난안전컨트롤타워기능강화현장형재난대응역량강화주민참여및안전문화강조생애주기별국민안전교육강화취약계층에대한안전복지강화안전산업육성 자료 : 정지범 (2012), 범정부적국가위기재난관리시스템연구, 중앙안전관리위원회 국민안전처 (2015), 제3차국가안전관리기본계획 (2015-2019) 참고 (2) 국가안전관리기본계획수립현황및내용재난및안전관리에대한최상위법령인 재난및안전관리기본법 에서는재난관리지침서성격으로국가및지역의안전관리에관한기본계획을수립하도록규정하고있다. 본법령에의거하여수립되는안전관련계획은중앙부처의 국가안전관리기본계획 과 국가안전관리집행계획, 지방자치단체의 시 도안전관리계획 과 시 군 구안전관리계획, 그리고재난관리책임기관의 안전관리세부집행계획 으로구성된다. 각계획은수립및집행주체, 수립기간, 내용에따라성격을달리한다 < 그림 2-12>. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 37

그림 2-12 국가및지역안전관리계획관계 자료 : 제 3 차국가안전관리기본계획 (2015-2019) 참고 표 2-5 재난및안전관리기본법관련내용 제 22 조 ( 국가안전관리기본계획의수립등 ) 1 국무총리는대통령령으로정하는바에따라국가의재난및안전관리업무에관한기본계획 ( 이하 " 국가안전관리기본계획 " 이라한다 ) 의수립지침을작성하여관계중앙행정기관의장에게시달하여야한다. 2 제 1 항에따른수립지침에는부처별로중점적으로추진할안전관리기본계획의수립에관한사항과국가재난관리체계의기본방향이포함되어야한다. 3 관계중앙행정기관의장은제 1 항에따른수립지침에따라그소관에속하는재난및안전관리업무에관한기본계획을작성한후국무총리에게제출하여야한다. 4 국무총리는제 3 항에따라관계중앙행정기관의장이제출한기본계획을종합하여국가안전관리기본계획을작성하여중앙위원회의심의를거쳐확정한후이를관계중앙행정기관의장에게시달하여야한다. 5 중앙행정기관의장은제 4 항에따라확정된국가안전관리기본계획중그소관사항을관계재난관리책임기관 ( 중앙행정기관과지방자치단체는제외한다 ) 의장에게시달하여야한다. 6 국가안전관리기본계획을변경하는경우에는제 1 항부터제 5 항까지를준용한다. 7 국가안전관리기본계획과제 23 조의집행계획, 제 24 조의시 도안전관리계획및제 25 조의시 군 구안전관리계획은 민방위기본법 에따른민방위계획중재난관리분야의계획으로본다. 8 국가안전관리기본계획의구체적인내용은대통령령으로정한다. 38

제 23 조 ( 집행계획 ) 1 관계중앙행정기관의장은제 22 조제 4 항에따라시달받은국가안전관리기본계획에따라그소관업무에관한집행계획을작성하여조정위원회의심의를거쳐국무총리의승인을받아확정한다. 2 관계중앙행정기관의장은확정된집행계획을국민안전처장관에게통보하고, 시 도지사및제 3 조제 5 호나목에따른재난관리책임기관의장에게시달하여야한다. 3 제 3 조제 5 호나목에따른재난관리책임기관의장은제 2 항에따라시달받은집행계획에따라세부집행계획을작성하여관할시 도지사와협의한후소속중앙행정기관의장의승인을받아이를확정하여야한다. 이경우그재난관리책임기관의장이공공기관이나공공단체의장인경우에는그내용을지부등지방조직에통보하여야한다. 제 24 조 ( 시 도안전관리계획의수립 ) 1 국민안전처장관은제 22 조제 4 항에따른국가안전관리기본계획과제 23 조제 1 항에따른집행계획에따라시 도의재난및안전관리업무에관한계획 ( 이하 " 시 도안전관리계획 " 이라한다 ) 의수립지침을작성하여이를시 도지사에게시달하여야한다. 2 시 도의전부또는일부를관할구역으로하는제 3 조제 5 호나목에따른재난관리책임기관의장은그소관재난및안전관리업무에관한계획을작성하여관할시 도지사에게제출하여야한다. 3 시 도지사는제 1 항에따라시달받은수립지침과제 2 항에따라제출받은재난및안전관리업무에관한계획을종합하여시 도안전관리계획을작성하고시 도위원회의심의를거쳐확정한다. 4 시 도지사는제 3 항에따라확정된시 도안전관리계획을국민안전처장관에게보고하고, 제 2 항에따른재난관리책임기관의장에게통보하여야한다. 제 25 조 ( 시 군 구안전관리계획의수립 ) 1 시 도지사는제 24 조제 3 항에따라확정된시 도안전관리계획에따라시 군 구의재난및안전관리업무에관한계획 ( 이하 " 시 군 구안전관리계획 " 이라한다 ) 의수립지침을작성하여시장 군수 구청장에게시달하여야한다. 2 시 군 구의전부또는일부를관할구역으로하는제 3 조제 5 호나목에따른재난관리책임기관의장은그소관재난및안전관리업무에관한계획을작성하여시장 군수 구청장에게제출하여야한다. 3 시장 군수 구청장은제 1 항에따라시달받은수립지침과제 2 항에따라제출받은재난및안전관리업무에관한계획을종합하여시 군 구안전관리계획을작성하고시 군 구위원회의심의를거쳐확정한다. 4 시장 군수 구청장은제 3 항에따라확정된시 군 구안전관리계획을시 도지사에게보고하고, 제 2 항에따른재난관리책임기관의장에게통보하여야한다. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 39

그림 2-13 국가안전관리계획수립절차 국가안전관리기본계획 지침작성 시달 계획작성 제출 심의 확정 국무총리 관계중앙부처 ( 청 ) 관계중앙부처 ( 청 ) 국무총리 중앙안전관리위원회국무총리 중앙부처 ( 청 ) 국가안전관리집행계획 계획작성 기본계획에따라관계중앙부처 ( 청 ) 국무총리 안전처협의 심의 확정 중앙부처 ( 청 ) 조정위원회국무총리 중앙부처 ( 청 ) 계획시달 중앙부처 ( 청 ) 시 도및재난관리책임기관 시 도안전관리계획 지침작성 시달 계획수립 심의 확정 보고 국민안전처 시 도 시 도및재난관리책임기관계획종합 시 도안전관리위원회시 도 안전처 시 군 구안전관리계획 지침작성 시달 계획수립 심의 확정 보고 시 도 시 군 구 시 군 구및재난관리책임기관계획종합 시 군 구안전관리위원회시 군 구 시 도 자료 : 중앙안전관리위원회 국민안전처 (2015), 제 3 차국가안전관리기본계획 (2015-2019) 을참고하여정리 먼저, 국가안전관리기본계획은국가의재난및안전관리의기본방향을설정하는최상위의안전관리계획으로써, 재난및안전관리기본법시행령 에따라 5년마다수립된다. 계획을수립하는데앞서국무총리는관계중앙행정기관의장이계획을마련하는데필요한수립지침을시달하고, 부처별로작성된기본계획을종합하는역할을한다. 국무총리로부터종합된국가안전관리기본계획은중앙안전관리위원회의심의를거쳐확정된후관계중앙행정기관에시달된다. 본계획에서는관계중앙행정기관이국가재난관리체계의기본방향및중점추진내용을포함하여작성하도록정하고있다. 제3차국가안전관리기본계획 (2015-2019) 의경우총 28개관계중앙행정기관이참여하여자연재난관련 12개항목 ( 풍수해, 해일, 설해 한파, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사, 녹조, 적조, 조수, 폭염, 기타 ), 사회재난관련 10개항목 ( 화재, 산불, 시설물, 교통, 40

화생방, 환경오염, 국가기반체계보호, 감염병, 가축전염병, 해외재난 ), 안전관리관련 7 개항목 ( 생활안전, 교통안전, 산업안전, 시설안전, 범죄안전, 식품안전, 기타 ) 에대 한관리대책을마련하였다 < 표 2-6>. 표 2-6 구분 제 3 차국가안전관리기본계획 (2015-2019) 수립참여기관 참여기관 국무총리산하 위원회 17 부 국무조정실 방송통신위원회, 금융위원회, 원자력안전위원회 기획재정부, 교육부, 미래창조과학부, 외교부, 통일부, 법무부, 국방부, 행정자치부, 문화체육관광부, 농림축산식품부, 산업통상자원부, 환경부, 보건복지부, 고용노동부, 여성가족부, 국토교통부, 해양수산부 2 처국민안전처, 식품의약안전처 5 청경찰청, 문화재청, 농촌진흥청, 산림청, 기상청 자료 : 중앙안전관리위원회 국민안전처 (2015), 제 3 차국가안전관리기본계획 (2015-2019) 국가안전관리기본계획이갖춰지면관계중앙행정기관은이를토대로각자소관업무에관한연도별국가안전관리집행계획 ( 이하 : 집행계획 ) 을작성하여국민안전처에제출해야한다. 집행계획수립대상분야는 재난및안전관리기본법 의제3조제1호에서정하는자연재난과사회재난, 그리고안전관리대책내기관의업무및특성에해당되는분야로써, 각기관은총칙및재정투자계획과함께소관분야에대한단계별 ( 예방, 대비, 대응, 복구 ) 대책을포함해야한다. 각기관별소관분야는 < 표 2-7> 에제시되어있다. 집행계획의경우중앙행정기관뿐만아니라재난관리책임기관에서도작성하도록되어있다. 재난관리책임기관의장은관계중앙행정기관으로부터국가안전집행계획을시달받아세부집행계획을수립하고관리 진행한다. 세부집행계획또한집행계획과마찬가지로 1년마다수립하도록정하고있다. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 41

표 2-7 재난및사고유형별재난관리주관기관 재난관리주관기관교육부미래창조과학부외교부법무부국방부문화체육관광부 재난및사고유형예시 학교및학교시설에서발생한사고 우주전파재난 위성항법장치 (GPS) 전파혼신 해외에서발생한재난 교정시설에서발생한사고 국방시설에서발생한사고 경기장및공연장에서발생한사고 정보통신사고 농림축산식품부 가축전염병 저수지사고 산업통상자원부 가스수급및누출사고 원유수급사고 전력사고 원자력안전사고 전력생산용댐의사고 보건복지부 감염병확산 보건의료사고 생물테러 환경부 고용노동부 국토교통부 수질분야대규모환경오염사고 조류대발생 ( 녹조 ) 식용수 ( 지방상수도포함 ) 사고 유해화학물질유출사고 황사 사업장에서발생한대규모인적사고 국토교통부가관장하는공동구재난 댐사고 고속철도사고 육상화물운송마비 도로터널사고 식용수사고 지하철사고 항공운송마비및항행안전시설장애 항공기사고 해양수산부 조류대발생 해양분야환경오염사고 조수 해양선박사고 국민안전처 금융위원회 공동구재난 정부중요시설사고 화재 위험물사고 다중밀집시설대형사고 내륙에서발생한유도선등의수난사고 풍수해 지진 화산 낙뢰 가뭄으로인한재난및사고 해양에서발생한유도선등의수난사고 금융전산및시설사고 원자력안전위원회 원자력안전사고 인접국가방사능누출사고 문화재청 문화재시설사고 산림청 산불 산사태 자료 : 보건복지부, 2016 년재난안전관리집행계획 42

지역의안전관리계획은광역단위 ( 시 도 ) 와지역단위 ( 시 군 구 ) 로구분된다. 재난및안전관리기본법 에서는시 도안전관리계획의경우국민안전처장관이국가안전관리기본계획과집행계획에따라수립지침을작성하여시 도지사에게전달하도록정하고있으며, 시 군 구안전관리계획의경우에는시 도지사가시 도안전관리계획에따라수립지침을작성하여시장 군수 구청장에게시달하도록정하고있다. 2016 년부터수립되는시 도및시 군 구안전관리계획은피해원인분석을토대로재난유형별피해저감목표및세부계획을수립하도록정하였다. 이는기존의안전관리계획이재난관리단계별로대책을수립하다보니매년반복적이고추상적인대책을도출하는데그친다는점과재난유형별피해현황파악이나원인분석을토대로작성되지않아실효성에문제가제기되었던점을개선한방침이다. 이에따라각시 도및시 군 구는안전관리계획을수립할때다음과같은순서를따른다. 첫째, 재난유형별로연도별인명및재산피해현황을파악하고피해의발생이유, 장소 시기등을조사하여피해의원인을분석해야한다. 둘째, 피해규모, 발생빈도및추이, 파급효과등을종합적으로분석하여재난유형에따른피해저감목표를설정할수있어야한다. 단, 지역안전지수취약분야 4개유형 ( 교통사고, 화재, 자살, 감염병 ) 에대해서는반드시피해저감목표를설정하고나머지 (69개유형 ) 는자율적으로수행한다. 셋째, 재정투자, 제도개선, 기타 ( 교육 훈련 점검 홍보등 ) 등의목표달성을위한구체적인수단을마련함으로서지역의재난및안전사고로인한피해를저감할수있도록해야한다 < 그림 2-14>. 그림 2-14 2016 년안전관리계획수립체계도 1 단계피해현황파악 분석 재난유형별피해현황파악및원인분석 2 단계목표설정피해유형별인명 재산피해저감목표설정 3 단계목표달성수단 재정투자 ( 재난안전예산 ) 제도개선 ( 조례, 규칙, 매뉴얼등 ) 교육, 훈련, 점검, 홍보등 재난 안전관리대책 ( 예방 대비 대응 복구 ) 자료 : 국민안전처 (2015), 2016 년시 도안전관리계획수립지침 ( 안 ) 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 43

< 표 2-8> 은국민안전처에서제시하는 2016 년시 도안전관리계획수립지침내용을 나타낸것이다. 표 2-8 2016 년시 도안전관리계획수립지침 1) 총칙 ( 총괄 ) 목표, 여건및전망, 추진방향, 기관별역할과책임, 재난안전관리체계등 - 여건및전망 작성시해당지자체위험특성 ( 자연재난, 사회재난, 안전사고등 ) 에따른여건분석및안전취약요소진단등반드시포함 2) 재난및안전관리대책 73 개재난유형별 ( 자연재난 사회재난 안전관리 )* 로작성 - 재난유형별피해현황 원인분석및인적 물적가감목표설정 - 목표달성을위한 16 년재정투자 ( 예산 ), 제도개선 ( 조례, 규칙, 매뉴얼등 ), 교육, 훈련, 점검, 홍보등추진과제를구체적으로작성 - 자연재난, 사회재난, 안전관리에대한예방 대비 대응 복구대책포함 3) 재정투자계획 재난유형별재정투자계획작성 ( 국비, 지방비등 ) 4) 재난대응업무별상호협력계획 재난대응공통필수기능 (13 개 *) 별목적, 책임및지원기관, 업무, 상호연락망등작성 * 1 재난상황관리, 2 긴급생활안정지원, 3 재난현장환경정비, 4 긴급통신지원, 5 시설피해응급복구, 6 에너지공급피해시설복구, 7 재난수습홍보, 8 재난관리자원지원, 9 교통대책, 10 의료및방역서비스지원, 11 자원봉사지원및관리, 12 사회질서유지, 13 재난지역수색, 구조 구급지원 - 안전한국훈련, 재난유형별자체훈련계획 재난및안전관리결의서 - 관할구역내재난관리책임기관, 군부대, 경찰등유관기관 단체등이본계획에부여된임무를성실히수행할것을확인하는기관별동의서 ( 기관 단체장서명 ) 5) 재난유형별책임부서및기관 재난유형별대응책임조직및수습조직목록, 연락체계 지역별보호가필요한중요시설현황등작성 6) 행정사항 시 도및시 군 구안전관리계획수립및집행에필요한사항 자료 : 국민안전처 (2015), 2016 년시 도안전관리계획수립지침 ( 안 ) 44

2) 풍수해저감종합계획 풍수해저감종합계획 은 자연재해대책법 16조에의거하여수립되는풍수해예방및저감을위한풍수해분야최상위종합계획으로시 도및시 군단위의관할구역을수립대상으로한다. 계획기간은목표년도 10년을기준으로 5년마다재검토되며, 시 도및시 군관할구역내풍수해에대한기초조사및분석을통해노출되거나잠재위험요소를도출하고, 풍수해의예방및저감을위한대책및투자우선순위를결정하는로드맵을제시하도록되어있다 < 표 2-9>. 표 2-9 풍수해저감종합계획내용 1) 지역적특성및계획의방향ㆍ목표에관한사항 2) 유역현황, 하천현황, 기상현황, 방재시설현황등재해발생현황및재해위험요인실태에관한사항 3) 풍수해재해복구사업의평가ㆍ분석에관한사항 4) 지역별ㆍ주요시설별풍수해위험분석에관한사항 5) 법제 18 조의지구단위홍수방어기준을적용한저감대책에관한사항 6) 풍수해저감을위한자연재해위험지구지정및정비에관한사항 7) 풍수해예방및저감을위한종합대책등에관한사항 8) 그밖에풍수해저감종합계획세부수립기준에서정하는사항 자료 : 소방방재청재해영향분석과 (2014), 풍수해저감종합계획수립제도 풍수해저감종합계획은자연재해유형의일부인풍수해의위험성에대하여구체적으로조사하고저감대책을종합적으로다루고있기때문에안전관리계획뿐만아니라국토 도시계획, 환경계획등과도밀접하게연관되어있다. 이에따라 2012년에는국토법을개정하여풍수해저감종합계획의도시계획내반영을의무화하고각종재해예방사업과연계를명시하고있으나, 현재풍수해저감종합계획수립지침내에안전관리계획과의연계는고려되지않고있다. 따라서통합적안전관리계획의수립과집행의실효성을높이기위해서는풍수해저감종합계획의분석과정과내용에대한연계가필요하다. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 45

(1) 풍수해저감종합계획작성방법 풍수해저감종합계획의계획작성방법은다음과같다. 일반현황 ( 행정, 인문, 자연, 방재현황등 ) 및풍수해현황의기초조사를실시한후이를토대로풍수해위험지구후보지를선정한다. 이후풍수해위험지구후보지에대하여 7개재해유형별로구분하여추가적인현장조사, 위험요인분석을진행한후최종적인위험지구를선정하게된다. 다음으로선정된위험지구에대한풍수해저감대책을수립하는데이때협의 조정을통해광역도시계획, 도시 군기본계획, 도시 군관리계획과연계하도록명시하고있다. 그리고마지막으로는효율성, 형평성, 긴급성, 위험성등을종합적으록검토하여투자우선순위를선정하고단계별 연차별시행계획을수립한다 < 표 2-10>. 국민안전처에서는자연대책법의각종재해예방계획 ( 사전재해영향성검토, 재해복구사업의분석평가, 지구단위홍수방어계획, 우수유출저감대책등 ) 을수립하는데있어풍수해저감종합계획을반영하도록하고, 풍수해저감종합계획이반영된재해예방사업 ( 우수저류시설사업, 재해위험개선지구정비사업, 소하천정비사업, 급경사지재해위험지구정비사업, 재해위험저수지정비사업등 ) 을우선적으로시행하도록함으로써풍수해관련계획간의연계성을확보하고계획의실효성을확보하도록하고있다. 표 2-10 풍수해저감종합계획작성방법 1) 일반현황및풍수해현황등기초조사실시 - 일반현황조사 : 행정, 인문, 자연, 방재현황등 - 풍수해현황조사 : 연도별 주요풍수해현황, 방재관련계획, 토지이용관련계획, 시설정비관련계획, 국가단위관련계획 2) 기초조사를토대로풍수해위험지구선정 - 재해유형별 * 구분하여풍수해위험지구후보지선정 * 재해유형 (7개) : 하천, 내수, 사면, 토사, 해안, 바람, 기타재해 - 후보지대상현지조사, 위험요인분석을통해위험지구선정 3) 선정된위험지구에대한풍수해저감대책수립 - 전지역 수계 위험지구단위로통합조정저감대책수립 - 수계또는유역단위의저감대책수립후위험지구단위별저감대책을수립 - 저감대책수립시에는협의 조정을통해타분야계획과연계 4) 저감대책시행을위한투자우선순위결정등시행계획수립 - 효율성, 형평성, 긴급성, 위험성등을종합적으로검토투자우선순위선정및단계별 연차별시행계획수립 - 재해유형별위험요인을정리한풍수해저감종합계획도작성 자료 : 소방방재청재해영향분석과 (2014), 풍수해저감종합계획수립제도 46

(2) 풍수해저감종합계획수립절차풍수해저감종합계획의수립절차에는시 도및시 군 구의지방자치단체와국민안전처의두기관이참여한다. 이를위해국민안전처에서는풍수해저감종합계획세부수립기준을작성하여하달하며, 시 도및시 군 구는하달된세부수립기준을통해풍수해저감종합계획안을작성한다. 이후관련기관및주민, 지방의회의의견을수렴하고관계부처및시 도시자의협의과정을통해계획안을수정 보안하여계획안의승인을신청하게된다. 국민안전처는풍수해저감종합계획을최종승인하기에앞서 5개그룹 ( 해안분야는별도 3개그룹 ) 으로구성된검토회의를개최함으로써계획의적성성, 타당성, 충실성및활용성을전면적으로검토하여승인여부를결정하게된다. 만약검토회의결과재심의가필요하다고결정되면지방자치단체는풍수해저감종합계획안을추가수정 보완하여승인을재신청해야하는과정을거친다 < 그림 2-15>. 그림 2-15 풍수해저감종합계획수립절차 자료 : 소방방재청재해영향분석과 (2014), 풍수해저감종합계획수립제도 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 47

3) 국토종합계획과시 도및시 군 구도시기본계획 국토 도시계획은도시의장래발전수준을예측하여대안을마련함으로써도시의건전한발전을도모하는일련의정책과정이라고할수있다. 국토의계획및이용에관한법률 ( 제2조제2호 ) 에서는이를특별시 광역시 특별자치시 특별자치도 시또는군의관할구역에대하여수립하는공간구조와발전방향에대한계획으로정의하고있다. 우리나라의국토 도시계획체계는국가단위의국토계획인 국토종합계획 과지역단위의도시계획인 광역도시계획, 도시 ( 군 ) 기본계획, 도시 ( 군 ) 관리계획 의 4가지로이루어져있다. 각각의계획들은안전관련계획의구조와마찬가지로수립및집행주체, 수립기간, 내용에따라성격을달리한다. 국토종합계획의경우국토에관한최상위국가계획으로국가안전관리기본계획과비교할수있으며, 도종합계획과광역도시계획은시 도안전관리계획과비교할수있다. 아래 < 그림 2-16> 는 재난및안전관리기본법 에따른국가안전관리계획과 국토의계획및이용에관한법률 에서제시하는국토 도시계획의위계구조를비교한그림이다. 그림 2-16 우리나라안전관련계획과국토 도시계획간의위계구조비교 48

(1) 국토종합계획내안전부문현황 2011 년수정된제4차국토종합계획은대한민국의새로운도약을위한 글로벌녹색국토 의비전아래 6가지추진전략을마련하였다. 국토종합계획내안전부문은두번째추진전략인 자연친화적이고안전한국토공간조성 에나타나있다 < 그림 2-17>. 국토종합계획내안전관련내용은기후변화부터재해위험도분석, 통합방재시스템구축, 협력적재해관리체계구축, 재해위험지도및지역민교육, 도시형재난에대한예방대책추진마련까지매우포괄적이고광범위한내용으로나타나있다 < 표 2-11>. 이러한사항들은기존의국가안전관리기본계획과시 도및시 군 구의안전관리계획내에서도다뤄지는내용들로써상호간의연계가충분히가능하다고할수있다. 그러나현재국토종합계획에는안전관리기본계획에서제시하는안전관련정보나대책이실질적으로고려되거나반영되지않고있다. 일부에서는재해위험도분석을수행할시광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획의특성과풍수해저감종합계획등관련계획을고려하여도시계획내방재계획을체계화한다고명시하였으나국가및지역에서수립되는안전기본계획과의연계는제시하고있지않다. 그림 2-17 국토종합계획 (2011-2020) 내안전관련추진전략 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 49

표 2-11 국토종합계획 (2011-2020) 내안전관련내용 추진전략 2. 자연친화적이고안전한국토공간조성 지속가능하고안전한국토생활공간조성 기후변화에강한방재국토조성 1) 기후영향에따른재해관리체계강화 - 연안토지이용의계획적관리강화, 취약지역해안침수예상도제작, 사전경보시스템강화등해수면상승에따른재해예방체제강화 - 기후변화에따른홍수가뭄폭설폭염등의재해에대비하여도시 교통 물류 기반시설등국토관리및감시전달체계마련과예ㆍ경보시스템구축 2) 기후변화적응을위한통합도시계획지침마련및입지와토지이용을고려한기후적응도시델개발 보급 - 도시의기후변화적응능력강화를위해입지와토지이용등을고려한도시유형별기후적응모델을개발 보급 - 대형재해에대비하기위해토지이용계획, 교통시설계획, 하천, 하수도등기반시설계획, 공원 녹지계획등이유기적으로연계되는통합도시계획적응지침마련 3) 기후변화대응구조물적대책의설계기준강화및유연한설계기반구축 - 하천, 제방, 하수도, 도로배수시설등도시하천의배수체계설계빈도를상향조정하고, 지역및구조물특성을반영한유연하고탄력적인설계지침마련 선제적방재능력강화를위한방재도시계획수립 1) 재해위험도분석을통한방재도시계획체계확립 - 도시계획수립시재해위험도분석절차를마련하여재해위험이있는지역의부적합한개발을피하고위험이낮은지역으로개발유도 - 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획의특성과풍수해저감종합계획등관련계획을고려하여도시계획내방재계획의내강화및체계화 2) 홍수, 산불, 지진및해일등재해취약지역분석을통한녹색방재축설정 - 침수피해가크게발생하였거나예상되는홍수방어축하천및유역에대한종합계획수립 - 중요시설물의내진설계기준강화, 재해대응행동매뉴얼작성및대피계획의수립과교육실시 - 산불방어축설정및지역단위산불위험지도작성을통해산불예방초기진화계획수립 3) 재해발생시신속하게대처할수있는선제적방재역량확보 - IT 기술을활용한단통합방재시스템을구축하여각종재해에사전대응체제확립 - 위험시설물및이동차량등을실시간추적하여체계적으로관리하고 IT 기술을활용하여건축물ㆍ시설물방재자원등의관리고도화추진 4) 유형별ㆍ부처별로분산ㆍ다기화된재해관리를통합적포괄적재해관리체계로전환 - 재해의 1 차대응주체인지자체중심으로다양한이해관계자참여를통한협력적재해관리체계구축 사람중심의안심국토조성 1) 주민의안전한대피확보를위한사전대응체제구축 - 재해위험지도ㆍ주민대피지도등재해지도를작성하여지역주민에게배포교육함으로써주민들스스로위험상황에대처할수있도록유도 - 가구당재해대피소지정ㆍ관리, 피난로확보등신속하고안전한사전대피체계구축 - 하천, 교통축, 공원ㆍ녹지등을중심으로방재거점을정하여현장지휘소, 비상시피난소, 물자집결지, 비상도로등으로활, 50

2) 도시형재난에대한예방체계강화 - 화재, 교통사고, 폭발, 지반붕괴, 식품안전, 전염병, 테러등도시형재난에대한종합계획의수립및예방대책추진 - 초고층빌딩, 지하철, 지하상가등지하공간시설물에대한대피체계수립및설계기준강화 - 문화재, 주요랜드마크등중요문화유산및자산에대한화재예방체계강화, 다중이용업소에대한안전관리기준강화및다중이용업소밀집지역에대한특별관리 3) 안전안심교통체계구축 - 재해발생시긴급수송대체운송긴급물자공급등을위한교통수단및시설의다중성, 대체성을확보하고교통사고다발지역에대한중점관리및대책추진 - 교통정온화대책 (Traffic Calming) 등을통해안전안심교통체계구축 4) 시설물의재해예방능력과복구능력의강화 - 에너지 ( 전기, 가스, 상하수도등 ) 교통 ( 도로, 철도, 항공, 선박등 ) 등기초인프라의다중화등을통해시설이의연속성및비상대응기능강화 - 재해복구시시설물의신속한기능회복과개량을위해재해복구체계개선 5) 재해약자를배려한안전한생활공간창출 - 노인및장애인어린이등사회적약자를배려한, 무장애설계기법 (UniversalDesign) 적용 - 스쿨존ㆍ실버존내도로등에대한안전시설물설치를강화하고지구단위계획등과연계하여유흥시설등유해환경관리 6) 범죄발생가능성이높은환경의정비 - 범죄예방도시설계기준 (CPTED) 을적한안심생활공간조성 - 건축설계나도시계획에대상지역의방어적공간특성을높여범죄가발생할가능성을줄이고, 범죄가발생할수있는도로, 공원, 주차장등의중점정비및관리 (2) 광역도시계획내안전부문현황 광역도시계획 은인접한 2개이상의특별시 광역시 시 군의공간구조및기능을상호연계시키고광역시설을체계적으로정비하기위한목적으로수립되는장기적계획이다 ( 국토해양부, 도시계획제도길라잡이 ). 이는 20년단위로수립되고하위의도시기본계획및도시관리계획의지침서역할을하지만도시기본계획및도시관리계획이 5년마다타당성을재검토하는데반해광역도시계획은재검토하지않는것이원칙이다. 광역도시계획의내용은총 8개항목으로구성되는데 ( 국토교통부훈령제44호 광역도시계획수립지침, 2013.4.15), 이가운데안전관리계획과직접적인연관성을갖는부문은 방재계획 이다. 광역도시계획에서제시하는방재계획은개발시지역의방재상취약점과방재기능을고려하도록하는것이주요사항이다 < 표 2-12>. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 51

표 2-12 광역도시계획수립지침내안전관련내용 3-4-8. 방재계획 (1) 광역계획권이가지고있는방재상취약점을분석 정리하고대책방안을제시한다. (2) 해안 하천 지천등은홍수예방등방재기능을확보하면서친환경적인수변공간으로서이용가능성을검토해야한다. (3) 구릉지성산림은도시화예정용지에서제외하는것을원칙으로하고, 불가피하게지정할때에는최소한의개발, 최대한의보전원칙에따라개발방향을제시하여야한다. 이경우구릉지개발시예측되는재해취약요소에대한대책을제시한다. (4) 수변공간의개발및녹지화충은방재기능도함께고려하여검토한다. (5) 상습수해지역등재해가빈발하는지역은가급적보전용도를부여하고, 이미개발용도로지정된경우대체지정하는방안을적극강구하고, 저지대는유수지로지정하는방안등을검토한다. (6) 방재를위한사업은투자의우선순위를높게책정한다. (7) 연안침식이심각하거나우려되는지역, 해수면상승의영향을고려할필요가있는지역은방풍림조성, 방조설비설치등방재대책을마련해야한다. (3) 도시 ( 군 ) 기본계획과도시 ( 군 ) 관리계획내안전부문현황 도시 ( 군 ) 기본계획 과 도시 ( 군 ) 관리계획 은지역의지속가능한발전을도모하기위하여수립되는계획으로각각 20년, 10년단위로수립하고 5년마다재검토되는법정계획이다. 도시 ( 군 ) 기본계획의경우장기적인비전및개발전략을제시하는것을목적으로하는반면, 도시 ( 군 ) 관리계획은제시된장기적인발전방향을공간에구체화하고실현시키는것을목적으로한다. 먼저도시 ( 군 ) 기본계획은총 16개부문으로구성이되는데안전관리에관한내용도 방재및안전 이라는부문으로포함되어있다 < 표 2-13>. 도시 ( 군 ) 기본계획수립지침상에나타난구체적인내용을살펴보면도시에서발생하는재해와범죄에대한대응을주로강조하며일부방재계획의경우지역의안전관리계획을고려하도록명시하고있다. 또한, 방재및안전관련기초조사항목의경우기존의안전관리계획에서다루는조사내용들이다수포함되었으나안전관리계획과의정보공유등의방안에대해서는나타나지않았다 < 표 2-14>. 52

표 2-13 도시 ( 군 ) 기본계획수립지침내방재및안전부문 4-10-1. 지역주민이항상안심하고생활할수있도록각종재해나범죄의위험으로부터안전한환경을조성하고, 특히기후변화, 고령화, 다문화, 정보화등도시환경의여건변화로인한재해 범죄의취약성에대응할수있도록한다. 4-10-2. 안전한생활환경조성을위해기성시가지에존재하고있는재해위험요소와범죄유발위험요소를정비하고, 신규도시개발지역에서는새로운위험요소가발생하지않도록하여야한다. 4-10-3. 방수 방화 방조 방풍등재해방지계획과피해발생을대비한방재계획을수립한다. 이경우 재난및안전관리기본법 제 24 조제 1 항에따른시 도안전관리계획및같은법제 25 조제 1 항에따른시 군 구안전관리계획과 자연재해대책법 제 16 조제 1 항에따른시 군 구풍수해저감종합계획을충분히고려하여수립하여야한다. 4-10-4. 기반시설및토지이용체계는지역방호에능동적이고비상시의피해를극소화하도록계획한다. 4-10-5. 상습침수지역등재해가빈발하는지역에대하여는가급적개발을억제한다. (1) 상습침수지역을개발할때에는집중호우에의한배수유역에서충분한우수를저류할수있는유수지를확보하거나충분한녹지를확보하여도시내담수능력을배양하도록하는등재해에대한예방대책을수립한다. (2) 재해가빈발하는도시는 (1) 의재해예방대책을구체적으로제시하여야한다. 4-10-6. 연안침식이진행중이거나우려되는지역은원칙적으로시가화예정용지대상지역에서제외하되, 불가피하게시가화예정용지로지정하고자하는경우에는해수면상승, 연안침식에따른영향등을종합적으로고려하여방재대책을수립하여야한다. 자료 : 국토교통부 (2015), 도시 군기본계획수립지침 표 2-14 도시 ( 군 ) 기본계획수립지침내방재및안전관련기초조사항목 대항목세부항목조사내용비고 자연환경 토지이용 환경기초시설 보건위생시설 교통시설 방재시설 풍수해기록, 가능성 과거 100년간풍수해기록 기상청자료 지진기록, 가능성 인근지역과거 100년간지진발생기록 기상청자료 재해위험요소 미기후환경변화요소 재해위험지역의판단, 재해발생현황도, 방재관련현황도, 해저드맵 ( 긴급대피경로도 ) 바람길유동분석및열섬현상분석 기존자료, 현지조사 기존자료, 현지조사 대기오염 지역별대기오염물질별오염정도, 오염원 현장조사 수질오염 하천의수질 현장조사 토양오염 토양오염의유형 현장조사 의료시설종합병원, 보건소, 병상수, 특수병원기존자료 교통량 하천 / 유수지 / 저수지 방화 / 방수 / 방풍 / 사방 / 방조설비 도시내교통, 지역교통, 출퇴근교통, 교통수단별분담, 기종점교통량, 여객교통, 화물교통 위치및수량 자료 : 국토교통부 (2015), 도시 군기본계획수립지침 설비의위치및개소 자료조사, 기존자료 기존자료, 현장조사 기존자료, 현장조사 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 53

반면, 도시 ( 군 ) 관리계획은도시 ( 군 ) 기본계획과는달리주민들의사적토지이용에관한구속력을가지는법정계획으로서상위계획들의내용을구체화하고실현하는계획이라고할수있다. 도시 ( 군 ) 관리계획은용도지역, 용도지구, 용도구역의 3가지항목으로나뉘고, 안전및방재분야에대한내용은용도지구내방화지구, 방재지구, 보존지구등의유지및관리방안을규정함으로써제시되고있다. 4) 국가환경종합계획및환경보전중기종합계획 국가환경종합계획 은 환경정책기본법 제14조에법적근거를두는환경분야의범정부최상위계획으로 29개환경법률에따른분야별환경계획, 관계중앙행정기관의환경관련정책, 시 도환경보전계획및시 군 구환경보전계획에대한기본원칙및방향을제시하는계획이다. 현재정부는자연과의인간의조화, 환경위험으로부터자유로운안전한사회, 국격에걸맞는지속가능한환경이라는 3가지목표를토대로 제4차국가환경종합계획 (2016-2035 년 ) 을수립하였다. 제4차국가환경종합계획의경우기존에 10년으로수립되던계획기간이 20년으로연장되었는데, 이는국토종합계획등관련국가계획과의연계강화를위한목적으로변경된것이다 ( 법개정안국회본회의통과, 15.11.12). 이처럼국가환경종합계획및하위지자체의환경보전계획은관련계획간의연계와조화를강조하여수립지침에도하나의항목으로제시하고있다 < 표 2-15>. 표 2-15 환경보전계획수립지침 ( 개정 ) 내관련계획간연계와조화강조 1-2-2-2. 관련계획간연계와조화 (1) 국가환경종합계획및중기계획, 시 도환경보전계획 ( 시 군 구환경보전계획의경우 ) 의내용을수용한다. (2) 국토종합계획, 도종합계획 ( 이하 도계획 이라한다 ), 도시기본계획 도시관리계획 ( 이하 도시계획 이라한다 ) 과상호연계와조화를도모하고, 도계획과도시계획수립 변경및시행시고려해야할환경보전및관리지침을제시한다. (3) 국가환경종합계획및중기계획이외에부문별국가및지자체환경계획의내용검토하여환경계획간수직적 수평적연계성을높인다. (4) 국토종합계획이외에부문별국가계획의내용 55 과도계획및도시계획이외에지자체행정계획의내용을검토하여환경보전계획과조화를도모한다. (5) 환경보전계획이지속가능발전기본전략및이행계획과상호조화를이루도록한다. (6) 당해지방자치단체와환경 생태적으로연결된인접지방자치단체의환경보전계획을참작하여계획을수립한다. (7) 환경보전계획은지방의제 21, 시 도정계획및시 군 구정계획의환경부문계획과연계한다. 자료 : 환경부 (2007), 지방자치단체환경보전계획수립지침 ( 개정 ) 54

국가환경종합계획의경우환경에관한최상위국가계획으로국가안전관리기본계획과비교할수있으며, 시 도환경보전계획및시 군 구환경보전계획은각각시 도안전관리계획과시 군 구안전관리계획으로비교할수있다. 또한환경보전중기종합계획은국가환경종합계획의체계적추진을위한 5년간의실천계획으로안전분야의국가안전관리집행계획과비교할수있다. 아래 < 그림 2-18> 는 재난및안전관리기본법 에따른국가안전관리계획과 환경정책기본법 에따른환경계획의위계구조를비교한그림이다. 그림 2-18 우리나라안전관련계획과환경종합 보전계획간의위계구조비교 (1) 환경종합계획내안전부문현황제4차국가환경종합계획내안전관련내용은 7가지정책기반전략중 4번째전략으로 미래환경위험대응능력강화 부문에나타난다 < 표 2-16>. 내용은주로기후변화부터재해위험도분석, 기후리스크, 생물학적교란및방사능등환경재난과관련된내용으로재난및안전관리에관한전반적인내용을다루고있지는않지만안전관리계획을장기적인관점에서접근할때하나의부문과의연계가가능할것으로판단된다. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 55

표 2-16 환경종합계획내안전관련내용 4. 미래환경위험대응능력강화 ㅇ기후변화위험지도구축, 기후돌봄서비스제공, 강우 가뭄등적응인프라확충 *, 기후변화적응산업 ** 육성등기후변화대응강화 * '25년까지상습침수구역하수도정비완료 ('15년 32 '25년 107건 ), 빗물이용시설시설관리기준강화등 ** 기후리스크컨설팅, 도시배수통합관리시스템등 27개분야ㅇ외래생물통합관리, LMOs 분포지도작성, 야생동물질병관리강화등생태 생물학적위험관리능력제고ㅇ국가방사능통합정보시스템구축, 대기 강수등환경방사능감시, 수입화물방사선안전성확보, 방재인프라구축등방사능위험관리강화ㅇ복합환경재해인과지도, 환경리스크목록화 대응전략마련, 동북아환경재난공동대응체계 * 마련등미래환경안보관리시스템구축 * 동북아지역환경방사능감시망구축및정보공유, 환경재해예 경보시스템및긴급대응체계구축 (2) 환경보전중기종합계획내안전부문현황제5차환경보전중기종합계획은 4개핵심전략에대한 15개세부전략을검토하여안전관리계획과연계가가능한세부항목을도출하였다 < 표 2-17>. 구체적으로살펴보면화학사고및대기환경관련내용과기후변화적응역량및대응기반확충과관련한내용이연계가가능할것으로판단된다. 표 2-17 환경보전중기종합계획내안전관련내용 1. 안전한생활환경조성 ㅇ화학물질안전관리체계마련 - 화학사고예방 대응체계구축 - 전과정화학물질관리 ㅇ온실가스감축및기후변화적응체계구축 - 사회전분야의기후변화적응역량제고 - 기후변화대응기반확충 3. 사회전반의지속가능성제고 56

5. 도시안전분야주체별협력현황 1) 중앙정부 ( 행정자치부안전도시사업 ) (1) 안전도시사업개요안전도시구현과관련하여행정자치부 ( 구행정안전부 ) 에서는이명박정부의 100대국정과제의하나로 안심하며살수있는안전한나라만들기 차원에서 안전도시사업 을추진하였다 6). 이사업은자치단체차원에서안전공동체추진을위해추진할수있도록한것으로, 제2차국가안전관리기본계획 (2010~2014) 의 15대중점추진과제의하나로추진하였다. 행정자치부가 한국형안전도시개념 을만든것은기존의안전도시개념과다르다는것을전제로하는것이다. 이는기존의 안전도시 개념에범위와내용을확대한것으로 한국형안전도시 에는 재난 / 재해 를포함하는포괄적인개념으로정의하고있다. 그림 2-19 행정자치부안전도시비전 6) 이사업은 2009 년도한국행정연구원연구과제 안전한나라만들기 위한안전도시모델개발연구의내용에기초한것으로이원고에서는행정연보고서와당시행안부자료를토대로검토및정리함. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 57

그러나행정자치부의한국형안전도시의개념이나비전체계는사업추진에필요한법적근거가없을뿐만아니라, 재난안전법 상의법정계획 ( 법제3장 (22 조 ~25 조 ) 안전관리기본계획 ) 과직접적으로상충되어국가재난관리체계혼란을야기할개연성이있었다. 안전도시는당초 국제안전도시헌장 의기본취지에부합하는방향과범위내에서자치단체가자율적으로추진하고, 재난및재해의대응은 재난안전법 에근거하여중앙정부및지방자치단체가관련계획을수립하여추진하는것이보다효율적이다. 현재재난및재해관련업무를총괄하는국민안전처에서는안전도시와관련된계획및사업은추진하고있지않은것으로파악된다. (2) 주체별역할안전도시추진에는다양한주체들이참여한다. 안전도시사업추진을위해유관기관간및민 / 관간협력적네트워크를구축할수있는 ( 가칭 ) 안전도시협의회등지역안전도시사업관련다자간협의체를구성할수있다 ( 정지범, 2010). 안전도시사업을실무적으로기획, 집행하는유관기관및민 / 관간실무책임자중심의분과별실무팀구성하고, 장기적으로안전도시사업을지원하고정책정보를관리하는 싱크탱크 조직을구성하여사업의지속성확보하는것도필요하다 ( 정지범, 2010). 행정자치부가추진한안전도시사업의주체별역할및상호관계를중앙정부, 자치단체, 유관기관 ( 단체 ) 및주민등으로구분하여살펴보면다음과같다. 1 중앙정부행정자치부는안전도시사업의기본적인논리및추진모델을개발하여자치단체를대상으로안전도시사업을추진한다. 한국형안전도시개념및모델개발, 자치단체를대상으로한사업보급, 사업추진에필요한행 재정적지원및추진상황평가등의역할을수행한다. 2 지방자치단체 지방자치단체는지역안전의 1 차적인책임기관으로써안전도시사업관련각종프로 58

그램의기획, 집행및관리를수행한다 ( 정지범, 2010). 지역안전현황을지속적으로관리하고, 주민의안전수요를상시적으로조사하며, 지역주민에게홍보하는역할도한다 ( 정지범, 2010). 자치단체, 유관기관및민간단체, 지역주민간의실질적네트워크를구축하기위한다양한사업도추진한다 ( 정지범, 2010). 3 유관기관 ( 단체 ) 안전도시사업을위한민 / 관협력협의체및실무팀에적극적참여하고, 지역의취약정보와안전수요를해당자치단체에전달한다. 안전도시사업의기획및집행등사업전반에민 / 관의가교역할수행및주민과의협력에도참여한다. 4 지역주민안전도시사업에필요성등을공유할수있는지방자치단체의구성원 ( 주민, 자원봉사자, 지역시민단체등 ) 은해당자치단체와의긴밀한연계속에협력체계를구축한다. 민간과의협의를통한지역안전관리에있어우선순위의선정하고, 안전도시협의회구축에있어민간의적극적참여를위해제도적방안을모색한다. 그림 2-20 안전도시사업추진체계 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 59

(3) 실행단계에서의조직별역할 1 민 관협력추진위원회 : ( 가칭 ) 안전도시추진협의회민 관협력추진위원회의기능및역할은안전도시사업계획의전체적인방향설정, 사업계획의효과적추진을위한관련기관의업무분담및조정, 사업계획의심의및의결수행등이다. 위원회의구성은자치단체, 유관기관 ( 경찰청, 교육청, 소방서등 ) 및민간단체 ( 자생단체및민간기업 ) 의대표자로구성된다자간협의체로자치단체부단체장을협의회의장으로하고, 공동위원장혹은부위원장을유관기관또는민간단체관계자로임명, 위원회사무처리를위한간사를재난안전관리담당과장이수행한다. 2 지방자치단체전담부서지방자치단체담당부서의기능및역할은 ( 가칭 ) 안전도시추진협의회의개최및운영, 안전도시사업계획을제출하여안전도시추진협의회의심의및의결추진, 안전도시사업추진팀을구성, 안전도시사업외부사업공모및위탁관리, 행정안전부와의업무협의및사업성과제출등의역할을수행한다. 자치단체재난및안전관리업무는기존의재난관리담당업무와안전도시담당업무로구분하여운영하는것이필요하나, 자치단체차원에서해당지역의여건에맞추어자율적으로운영할수있도록하는것도검토할필요가있다. 3 안전도시사업추진팀전담팀을구성하여실무추진팀역할을수행하며, 안전도시사업이관민협력으로추진되는관계로자치단체각부서, 유관기관및민간단체, 전문가등과의협력을수행한다. 또한전담팀에서는관련수요조사나프로그램의기획및집행에필요한업무를수행한다. 전담팀은안전도시사업담당공무원, 관련부서공무원, 유관기관실무책임자, 민간단체실무책임자, 관련전문가로구성하고, 전문성과역할을고려하여적절한업무배분이이루어지도록한다. 60

2) 지방지치단체의주체간협력사례 (WHO 안전도시사업 ) (1) WHO 안전도시사업개요국제안전도시인증센터의홈페이지 (http://isccc.global/) 에 2016 년까지게재되어있는안전도시로인증된국내도시는 9개자치단체이다.- 9개도시를보면, 광역자치단체는부산광역시와제주특별자치도, 기초자치단체는수원시, 과천시, 창원시, 천안시, 삼척시, 서울시강북구와송파구가인증을받은것으로나타났다. 국제안전도시인증을받은자치단체와관련된정보를수집하기위해해당자치단체홈페이지를방문하였으나, 제주도청과송파구청을제외한나머지자치단체에는안전도시인증과관련된정보를제공하지않고있다. 따라서제주도청과송파구청을중심으로국제안전도시사업을추진과정에서주체간협력에대해정리하였다. (2) 제주특별자치도추진사례제주도에서는최근 5년간 (2009~2013) 전체사망자의 13.8% 가사고로인하여목숨을잃고있는것으로분석되고있으며, 이에제주도청에서는 WHO 에서제시하는안전도시사업을통하여제주도의손상발생률을감소시킴으로써손상으로인한조기사망과사회경제학적손실을줄이고제주도민의삶의질향상과제주의안전이미지를부각시키기위한노력을전개하였다. 그림 2-21 제주특별자치도안전캐릭터및안전도시심벌마크 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 61

제주도는안전도시사업을위해조례 7) 로위원회를설치하여안전도시사업에대한심의 조정기능을수행하고있다. 지역사회의사고손상발생을줄이기위하여각기관, 단체를포함하는지역사회의대표성있는단체들이참여하여안전도시조성에대한노력의일환이라고할수있다. 위원회의기능은안전도시발전방안및사업추진관련기관과의사업조정에관한사항, 지역공동체안전증진을위한상호협력기반조성및사고예방에관한사항등을논의하는것이다. 위원회는위원장 1명 ( 당연직 : 행정부지사 ) 과부위원장 1명을포함하여 15인이내로구성하고, 위원은안전관련기관단체장및안전전문가로구성된다. 제주도에서는손상예방프로그램과손상감시프로그램을안전도시사업으로추진하고있다. 구체적인프로그램내용은다음 < 표 2-18> 과같다. 표 2-18 손상예방프로그램주요내용 프로그램학교안전어린이안전지역안전 주요내용 학교내어린이교통안전공원조성지원 학교시설물및주변시설유관기관합동점검 학교안전네트워크구축 어린이안전학교운영위원회구성 ( 교육청, 학부모, 교사등 ) 안전의식도조사및손상현황조사 ( 어린이, 학부모, 교사대상 ) 교통, 폭력, 범죄예방, 화재등다양한안전교육추진 어린이현장안전체험제공 ( 어린이교통공원, 소방교육대등 ) WHO 국제안전학교만들기사업운영 Wee 프로젝트운영을통한학생생활안전시스템구축 한국 119 소년단조직및모범 119 소년단운영 아동권리증진을위한복지서비스운영 아동학대예방홍보사업운영 보육시설환경개선평가인증제운영 학교폭력근절대책 어린이놀이시설안전관리대책 자살예방홍봄보및저감대책추진 이동전화위치추적시스템운영 위기청소년보호지원및성문화센터운영 지역주민정신건강서비스제공및중독관리지원센터운영 응급처치전문강사양성및심폐소생술보급 7) 제주특별자치도안전도시조성및화재예방에관한조례 ( 제 387 호 ) 제 9 조 ( 제주특별자치도안전도시위원회설치 ), 제 4 조에따른안전도시사업을효율적으로추진하기위하여도지사소속으로안전도시위원회를둔다. 62

프로그램 주요내용 119 구급함설치운영 생명안전 섬 응급의료체계구축운영 가정및성폭력치료프로그램및쉼터운영 민간자율안전네트워크구축 특정관리대상시설안전관리 제주지역축제및올레길안전관리대책추진 가스및전기안전대책추진 참여형도민안전체험교육활성화 노인안전 교통안전 노인낙상방지사업 노인낙상사고및노인학대예방교육홍보 경로당등노인복지시설자율안전점검추진 U- 안심콜시스템보급운영 119 구급차이송예약제운영 독거노인안전확인서비스전달체계구축운영 교통사고감소를위한예방대책추진 어린이교통공원운영 교통사고예방홍보사업 교통안전시설확충및정비 어린이보호구역개선사업 교통약자이동편의증진사업추진 도민안전과편익중심교통안전시설개선 교통안전마을지정운영 자전거도로개선사업 자전거교통안전교육운영 농기계야간등화장치설치지원 농기계사고예방교육및홍보 운수업체교통안전대책추진 보행자및운전자교통사고예방교육 CCTV 통합관제센터구축운영 대형버스교통사고안전대책 제주도는손상감시프로그램도운영하고있다. 이프로그램은지역사회의사고원인을과학적이고체계적으로분석하기위한프로그램으로도내 7개응급의료기관을대상으로 제주손상감시시스템 을구축중에있으며, 2개년사업으로실시되고있다. 이사업은우선 2006 년에는손상감시체계구축을위한세부내용및방법을설정하는기본틀을마련하여 2008 년부터는 6개응급의료기관전산시스템개발을통한응급실기반손상감시체계구축하여운영하고있다. 손상감시시스템을통해분석된사고손상자료는도내보건정책및안전정책수립시기초자료로활용하고있다. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 63

그림 2-22 제주도손상감시시스템흐름도및운영도 표 2-19 프로그램 손상감시 손상감시프로그램주요내용 주요내용 손상감시구축대상 : 도내 7 개응급의료기관 제주대학교병원, 서귀포의료원, 중앙병원, 한국병원, 한라병원, 한마음병원 의료기관손상감시자문단조직 도내 7 개응급실관계자 ( 응급실장, 수간호사 ), 전산담당자 행정자료분석 매년 119 구급활동, 통계청, 학교안전공제회, 경찰청, 자료분석 지역사회가구조사 2011 년지역사회가구조사실시 손상감시보고서발간 매년손상감시보고서발간안전도시관련기관배포 (3) 서울시송파구 (www.songpa.go.kr) 사례송파구는 2008년 6월세계 141번째, 서울시최초로 WHO 지역사회안전증진협력센터로부터안전도시공인을받은뒤지역사회손상예방을위한선도적인역할을수행하고있다. 국제공인안전도시에서만사용하는안전도시심벌을응용하여안전도시조성에대한지속적인송파구의노력을표현하고있다. 송파구는 생활속의안전도시, 세계속의으뜸송파 라는캐치프레이즈를내걸고, 안전도시를함축적으로표현하고있다. 64

송파구민의경우 2003 년송파구민전체사망자중약 10.8% 가손상에기인한사망으로인구 10만명당약 35명이손상으로인해사망하였다. 이로인한경제적손실또한막대할것으로추정하고있다. 특히전체사망자대비손상사망이차지하는분포를보면, 송파구가 0세 ~6세연령층에서 16.7%, 7세 ~12 세연령층에서 80.0%, 30 세 ~39 세연령층에서 42.5% 로서울시 13.1%, 40.2%, 40.1% 보다손상으로인한사망발생이높게나타났다. 이에따라송파구는 WHO 에서제시하는안전도시사업수행을통하여손상발생률을감소시킴으로써손상으로인한조기사망과사회 경제적손실을줄이고, 송파구민의삶의질향상과건강증진을이루고자노력하고있다. 그림 2-23 송파구안전도시심벌마크 송파구에서는구민들의손상예방에초점을두고송파구내의손상발생현황을체계적이고지속적으로수집 분석하여손상발생지표를생산하고있다. 이를기초로손상예방프로그램수립하여수행및평가의근거로활용한다. 안전도시사업에서구청의역할은손상예방프로그램을기획하여생활안전증진프로그램개발의근거로활용토록하고, 송파구손상현황모니터링자료를토대로수행된사업의적용과정및효과평가를위한자료로활용및손상에대한추이를모니터하여변동하는위험요인규명하는것이다. 또한손상을예방하고안전을증진할수있는계획및정책수립근거로활용할수있도록하여향후손상예방활동개발을위한손상데이터베이스를구축하는것도중요한역할이다. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 65

그림 2-24 송파구손상예방통계수집체계 자료 : 송파구청홈페이지. 2016. 안전도시추진을위해송파구도추진체계로위원회를설치 8) 하였다. 위원회는부구청장외 15명 ( 위원장 : 부구청장, 부위원장 : 위원중호선 ) 으로구성된다. 위원회의기능은건강하고안전한송파만들기사업계획수립및방향에관한자문, 건강하고안전한송파만들기사업의효과적인추진을위한관련기관업무분담및조정, 안전도시공인을위한관련기관상호협조 지원에관한사항, 기타건강하고안전한송파만들기사업에필요한주요사항지원등을심의하고자문한다 ( 정지범, 2010). 표 2-20 송파구안전도시관련참여기관 ( 단체 ) 구분송파구청관계자관내유관기관민간 직능단체안전전문가단체안전도시지원센터 구성원구청장, 보건소장, 구의회의장, 관계부서장송파경찰서장, 강동교육청교육장, 송파소방서장한국어린이안전재단대표, 송파인회장, 구립 민간어린이집회장, 유치원연합회장송파구의사회장아주대학교지역사회연구원장 자료 : 송파구청홈페이지. 2016. 8) 근거법제 : 재난및안전관리기본법제 11 조, 제 16 조, 제 75 조, 서울특별시송파구재난안전관리기구의설치및운영에관한조례, 서울특별시송파구안전도시사업추진조례제 13 조및제 17 조 66

안전도시조성을위한또하나의축은민관협력체계이다. 행정부서인송파구청 7개과, 보건소 3개과실무담당자를활용하여부서별추진사업에대한지원 ( 실적제출 ) 및다양한경험을민간과공유하고안전도시관련대학, 민간단체및기업체와송파구내유관기관을유기적으로연계하는네트워크를구축하여서로협력하여사업을추진하고있다. 그림 2-25 송파구안전도시추진체계 자료 : 송파구청홈페이지. 2016. 3) 주체간상호연계현황및평가 안전도시추진및재난관리와관련하여검토한내용을토대로안전분야주체별상호 연계체계를정부기관간연계, 정부와민간간연계로구분할수있으며, 민간과민간 의연계는안전분야의속성상제한적일수밖에없어검토에서제외하였다. (1) 정부간연계 안전분야의상호간연계는기본적으로재난및안전관리기본법 ( 이하재난안전법 ) 상 의기본적인역할및권한관계에서출발한다. 기본적으로정부부문의역할및관한 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 67

관계는법적기초위에서성립된것일수밖에없고, 특히재난안전분야의경우명확한역할과권한은재난대응에따른책임과의무가수반되는핵심요소이다. 재난안전법제3조 ( 정의 ) 에는재난관리와관련된정부기관의책임과권한에대해재난관리유형별로구분하여, 재난관리책임, 재난관리주관, 긴급구조, 긴급구조지원에따라그책임과역할을정의한것으로이해된다. 그런데재난관리책임기관과주관기관으로분류하고있으나, 두기관분류내용은결국중앙행정기관을지칭하는것이고, 책임기관에서재난관리에대한업무를주관하지않고책임을질수없듯이, 책임이없는재난업무주관이란존재하기어려운정의라판단된다. 9) 문제는자치단체의책임및권한부분으로자치단체는재난관리책임기관으로분류되어있으나, 주관기관에서는제외되어있는데반해주관기관의역할은 재난이나그밖의각종사고에대하여그유형별로예방ㆍ대비ㆍ대응및복구등의업무 로명시하고있어, 책임기관인자치단체에서는주관기관에서하는재난관리는어떻게하라는것인지등역할관계가불명확하다. 이부분은정부조직법상의정부기관분류 ( 중앙행정기관등 ) 에재난관리상의정부기관분류 ( 재난책임기관등 ) 를추가함으로써초래된것으로, 향후중앙행정기관은재난관리에어떤권한과책임을가지고무슨역할을할지등으로정의하는방향으로의법개정이필요한부분이다 10). 결론적으로법적측면에서의정부간기능과역할분담이불명확내지중복의문제는있고, 재난및안전에대처하기위한중앙정부와지방정부의분명한권한의배분에도개선의여지가많은것이사실이다. 분명한컨트롤타워가필요하고중앙정부간의명확한역할분담, 중앙정부의권한과지방정부의권한배분이필요하고권한에따른책임도분명히명시할필요가있다. 9) 재난안전법은구성및논리체계에서역할및권한의정의까지모순되는부분이많아이법을기반으로논리를전개하는데한계가있다. 10) 일본의재해대책기본법체계를준용하는것도지금보다는개선된방향의법률개정하는방안이될수있다. 68

그림 2-26 재난안전법상재난관련정부기관 재난관리법제3조 ( 정의 ): - 재난관리책임기관 : 재난관리업무를하는기관 - 재난관리주관기관 : 재난이나그밖의각종사고에대하여그유형별로예방ㆍ대비ㆍ대응및복구등의업무를주관하여수행하도록대통령령으로정하는관계중앙행정기관 - 긴급구조기관 : 재난이발생할우려가현저하거나재난이발생하였을때에국민의생명ㆍ신체및재산을보호하기위하여긴급조치를하는기관 - 긴급구조지원기관 : 긴급구조에필요한인력ㆍ시설및장비, 운영체계등긴급구조능력을보유한기관이나단체 ( 대통령령으로정하는기관 / 단체 ) (2) 민 관간연계민 관협력과연계부분으로행정자치부안전도시추진사례, 국제안전도시추진사례등에서살펴본바와같이민 관간에기본적인신뢰를바탕으로한협력체계는작동하고있는것으로평가되자만, 아직은초기단계이다. 안전도시추진사례에나타난민 관협력관점에서의시사점을정리하면다음과같다. 첫째, 민관협력의성패는관에서안전도시의추진취지나목적을지역주민들에게설명하고이해와협력을기반으로추진해야한다는것이다. 둘째, 추진체계는공공이주도적으로계획을수립하고, 추진과정에서는사업에대한공감대를바탕으로민의협력과지원을얻는방식으로추진해야하며, 역할분담에있어공공의배려와양보가있어야한다는것이다. 셋째, 지역의지원 ( 자문 ) 기관이나전문가들을참여시켜조언과자문을등의형식으로전문적지원을받을수있도록조직화해야한다는것이다. 전문가와현장활동가를중심으로한중간지원조직을만드는것도협력의중요한수단이될수있다. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 69

6. 안전도시구현을위한시민사회역할현황 1) 안전도시정책추진현황 11) (1) 소방방재청의방재마을소방방재청이추진한것으로 1 풍수해저감을위한방재마을시범사업, 2 화재없는안전마을로분류되어사업이추진되었다. 소방방재청의방재마을만들기사업은풍수해를대상으로한물리적시설정비를위주로하는지원사업으로관리주체별로개별적ㆍ산발적으로추진되던재해위험지구, 소하천, 각부처유관사업, 지방자치단체자체사업등각종방재관련사업을패키지화하여지구단위방재개념에의해종합적으로추진한재해예방사업이다 ( 전대욱, 2013). 그러나실제사업은하천정비, 하수도시설확장등주로건축 토목사업이대부분이었고, 사업추진방식도관주도의하향식방식으로추진되어주민참여측면에서는문제가많았다 ( 신상영, 2012) 화재없는안전마을프로그램은단독ㆍ다가구주택등화재취약주택을대상으로농촌마을과도시지역통ㆍ반단위의대상지역내에서전가구가단독경보형감지기및소화기를설치하고노후화된전기ㆍ가스안전시설안전점검등예방활동이이루어진경우에 화재없는안전마을 로지정된다 ( 전대욱, 2013). 2011 년에시작된화재없는안전마을은 2011 년 572 곳, 2012 년 1,522 곳이지정되었으며현재에도지역의소방서의협력을통해농촌마을을중심으로추진되고있다 ( 나채준, 2014). (2) 행정자치부의안전도시 2009 년행정안전부에서추진했던사업으로도시단위 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 를중심으로추진된사업으로 WHO 협력안전도시사업에서영향을받아최초기획단계에서 WHO 협력안전도시의구성요소및실행전략들을포괄하고, 여기에한국적현실을고려한중앙정부의지원방안을추가한한국형안전도시모델이다 ( 정지범, 2013). 안행부의안 11) 안전도시추진사례는유사한사례가명칭만변경하여추진하는등여러가지가있으나본보고서에서는대표적인사례를중심으로분석한다. 70

전도시사업에서안전도시는 안전 안심 안정된지역을만들기위해지역사회구성원들이합심 노력하는안전공동체를형성하여각종안전사고와재난예방을위한환경을개선해가는지역ㆍ도시 로정의되었다 ( 행정자치부, 2010). 안전도시사업은 기본사업 ( 필수 ) 과 특화사업 ( 선택 ) 으로구분되어추진되었다. 기본사업은모든지자체에서공통적으로수행하는사업으로, 1 지역안전지수사업, 2 안전도시지역포럼운영사업, 3 지역주민안전교육전문가육성사업등이있고, 특화사업은지역의위해요인, 취약집단, 지역특성을고려한안전도시유형별로각지자체가자체적으로발굴하여운영하는사업이다 ( 행정자치부, 2010). 안전도시추진은민관파트너십을통한사업추진의취지에서시작되었지만실제로는관 ( 官 ) 이주도해민간참여가미흡하고, 안전에관련되는다양한부처ㆍ기관 ( 지자체, 소방관서, 경찰관서등 ) 간의협력적네트워크도부족했던것으로평가되고있다 ( 전대욱, 2013). (3) 마을안전망구축사업마을안전망구축사업은 2012 년부터서울시에서추진하고있는사업으로마을공동체지원사업의하나로현재서울시의마을공동체만들기사업은공통지침인 마을공동체지원사업추진표준절차 에따라진행되고있다 ( 정지범, 2013). 현재이사업은 서울시마을공동체이웃만들기 사업으로계속추진되고있다. 서울시의마을공동체만들기사업은마을에관한일을주민이스스로결정하고추진하는주민자치공동체를통하여지역사회생활문제의공동해결, 마을사업운영등주민의삶의질을높이는활동을의미한다 ( 행정자치부, 2010). 서울시의마을안전망구축사업은마을공동체만들기사업의일환이며, 그대상이생활안전과관련된것으로이해할수있다 ( 전대욱외, 2012). 서울시마을공동체만들기의기본원칙은크게네가지로 1 주민간관계 ( 주민간의긴밀한관계형성을통한주민공동체회복 ), 2행정과민간의관계 ( 주민과행정기관의상호신뢰와협력 ), 3 주민주도 ( 주민의참여를기반으로주민이주도 ), 그리고 4 개성과다양성 ( 주민및마을의개성과문화의다양성존중 ) 이다 ( 정지범, 2013). 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 71

(4) 안심마을시범사업 ( 행정자치부 ) 안심마을시범사업은안전문제가중요한사회문제로대두되고있는가운데지역사회의안전수준을높이기위해행정자치부가전국읍면동주민자치회시범실시지역 31개소를대상으로공모한사업으로 마을주민들이안심하고안전하게생활할수있는마을 을목표로 2013 년부터추진하고있는사업으로현재는국민안전처가추진하고있다. 안심마을은 2013 년행정자치부가공모를거처 10개마을을시범마을로선정하여시범사업을추진한이래현재까지추진하고있다 ( 전대욱, 2013). 안심마을 이란안심하고안전하게살수있는마을만들기를의미하고, 마을주민들이자신의마을은스스로지킨다는주인의식을가지고활동의주체가되어경찰등유관기관과행정, 전문가등도움을받아주민들이안심하고생활할수있는안전한마을을만들어나가는활동을의미한다 ( 전대욱, 2013). 안심마을시범사업은이전의안전도시사업에서나타난문제점을반영하여대상지역을읍면동등의유사한생활환경을가진소규모의마을공동체로구성하여안전도시사업 ( 시 군 구의기초지자체를대상 ) 보다주민의생활과밀착된사업이되었고, 사업의추진에있어서도주민자치회에보다많은역할을부여하여기존의안전도시사업보다는주민의참여를높이기위한노력을하였다 ( 나채준, 2014). 하지만, 주요외국의지역안전체계와비교해볼때여전히주민참여와다양한사업추진프로그램의방법등에있어서는부족하다. 2) 도시안전에대한패러다임의변화 (1) 안전의문화적확산 12) 안전이중요성이커지고, 일상생활과안전이분리된것이아니라불가분의관계라는것이일반화되었다. 그리고종래어느도시에서발생한화재나건물붕과, 홍수, 화학물질의유출, 교통사고, 질병의발생등의다양한사고와그로인한피해가나와는무관한타인의사고이고내가사는곳이아닌다른지역에서발생한사고라는안일한 12) 안전문화라는용어는 1986 년체르노빌사고이후 IAEA 에의해발간된 INSAG-1 체르노빌사고후검토회의결과요약보고서에서처음사용되었다. 72

인식은더이상가질수없게되었다. 나에게도언제어디서든지안전사고가발생할수있다는인식의변화로인하여일상생활에서의안전이하나의사회적트렌드가되었고, 안전을중시하는의식이나활동이하나의문화로서자리잡게되었다. 국가의정책결정과법률의입법과정등모든공권력작용에있어서이제는 국민의안전 은종래의고려사항에서벗어나가장중요한목표가되었다. (2) 안전의구성요소일상생활에서의안전을확보하기위해서는시민의안전의식, 안전을위한제도, 안전을유지하기위한인프라등몇가지요소가필요하다. 안전의식은안전제일의가치관이개인의생활이나조직의활동속에체질화된상태를말하고, 안전제도는안전한활동을이끌어내고인프라를구축할수있도록유도하는법과제도등을말한다 ( 나채준, 2013). 인프라는안전에위해를주는위험요소를제거하고시민의안전한활동을확보하기위한인적, 물적시스템의구축을의미한다. 그중에서도안전문화를구성하는데있어가정중요한것은안전을위한법과제도도아니고, 안전을유지할수있는사회적시스템도아니다. 그사회구성원들의안전에대한인식과안전을준수하려는국민들의적극적참여라할수있다. 나만왜안전기준을준수하는지에의문을제기하는자세, 적당주의를배제하는자세, 개인의책임감고양, 안전으로충만된사고방식등을통해시민이일상생활의안전에적극참여하도록안전에관한태도관행의식을변화시켜야한다. (3) 안전문화의정착최근에는도시의안전을비롯하여안전의범위가확대되어안전이요구되는분야도산업분야, 자연재해뿐아니라일상도시생활에서의교통및치안, 공공서비스분야등모든업종이광범위하게포함되게되었다 ( 나채준, 2013). 초창기의산업안전에서출발하여사회적, 경제적환경의변화로공적부분과사적부분을포함하는가정과학교, 직장등모든영역의생활과활동으로까지확대된것이다. 즉, 안전이이제는하나의문화로서자리잡아국민생활전반에걸쳐하나의관행 의식으로일반화되어가 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 73

치관으로정착되고있다고볼수있다. 문화라는것은보편적으로조직구성원들이공유하는가치관과신념, 습관, 지식기술등을포함하는종합적인개념으로서구성원의행동형성에영향을주는요소라고할수있다 ( 나채준. 2013). 따라서현대의도시생활에서는안전이시민의일상생활에하나의행동양식으로자리잡았고, 누구나준수해야할공통적가치관으로되었다고할수있다. 3) 도시안전제고를위한시민사회역할의중요성 (1) 기존도시안전정책의문제점소방방재청의방재마을만들기는官 ( 소방방재청과지방자치단체 ) 이주도한사업이었고, 그추진내용도자연재난을대비한시설물의건축등보여주기식의외형적사업에치중하여지역주민이중심이된내실있는지역안전체계의구축에는미흡하다는평가를받고있다 ( 나채준, 2014). 그이유는여러이유가있겠지만사업에대한충분한고려없이단순히기존에추진하던몇개의방재사업을통합하여그대상을마을단위의지역사업으로변경한것이고, 그내용도마을의안전을확보하기위한소프트웨어적인프로그램의개발보다는여전히토목사업등형식적인가시적인성과에만치중하였기때문이다 ( 나채준, 2014). 게다가그정책추진방식도자발적이기보다는단기적성과를내기위한관주도의주민동원의측면이있어서기존의한계를벗어날수없었다 ( 정지범, 2013). 2009년행정자치부의안전도시정책도역시중앙정부등관주도로진행되어지역사회에정착하지못하고형식적인사업이되고말았다 ( 정지범, 2013). 여기에는중앙정부의정책에대한충분한사전준비도부족하였고정책의지속성에대한의지도부족하였다. 이런이유로 2010 년천안함사고가발생하자정책우선순위에서밀려나단발성정책으로종료되고말았다 ( 나채준, 2014). 이러한상황은미국에서 FEMA( 연방재난관리청 ) 가주도하던재난관리정책이 9 11 테러발생후對테러정책에영향을받아지속적인사업을하지못하게된것과유사하다. 다만, 서울시가추진한마을안전망구축사업은지역주민의참여측면에서진일보하였다는점에서일부긍정적평가를할수있다. 그이유는사업자체가소규모공동체로 74

진행되어지역주민의참여가다른사업과비교하여높았고, 기존정책에서문제가되 었던정책의실효성을높이기위하여주민자치를기반으로하는프로그램을개발하고, 이를적용하였다는측면에서의미가있다 ( 정지범, 2013). (2) 시민사회의역할의필요성도시안전과관련하여기존에추진되었던정책들이실패하거나큰효과를거두지못한원인은이미분석한바대로주민의자발적참여가없는관주도의정치적 전시적사업이었기때문이다. 이것만보아도지역의안전에지역시민사회의역할의필요성과중요성을알수있다. 지역안전관리거버넌스는지역사회시민의안전을위하여시민, NGO, 지방자치단체등의다양한행위주체들이의사결정권을공유한채상호조정과협력의네트워크를구성하여안전관리정책의집행을추진하는것이필요하다 ( 이재은ㆍ양기근, 2004). 특히지역의안전도시정책이실질효성확보를위해서는지역의지리적현황과인구, 시설물현황, 산업시설등특성을고려한지역별, 계층별, 세대별로다양한안전관련프로그램을개발하여이를지역주민의참여속에서실시하여야한다. 지역주민의참여로지역의안전시스템에서는우선그지역에서특수하게나타나는위기의유형과종류를파악하고그에대한방안과전략을마련할수있다. 또한지역에서거주하는주민과 NGO 가자연재해나인적사고발생시발생원인을파악하고해결책마련에참여함으로서사고로인한피해복구와재발방지도가능하고, 지역의안전회복도기대할수가있다 ( 이재은ㆍ양기근, 2004). 도시에서의안전사고는다양한복수의요인들이오랜기간동안누적되어발생하므로이에대한사전예방과즉각적인효과적인대응을위해서는지속적인학습과정이필요하다. 지역에서의안전사고가발생시평상시에가상훈련이나합동훈련등의통합및조정을위한훈련이되지않으면안전도시는그야말로공허한구호에지나지않는다. 따라서지역시민에대한교육과참여는필수적이다 ( 김경호ㆍ성도경, 2011). 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 75

4) 시민사회의참여현황 (1) 안전도시사업에서의참여재난관리에참여하고있는대표적민간단체로는대한적십자사, 전국재해구호협회 ( 희망브리지 ), YMCA, 구세군, 한국재난구조단, 부녀회와같은시민조직과의용소방대, 119시민안전봉사단등이있다. 문제는이런단체가지역단위의안전도시사업이나안전활동에실제참여하기는조직의구조나규모등을고려할때현실적으로불가능해보인다. 안전도시관련사업은형식적으로는주민참여형상향식모델을지향했으나실질은관주도적사업이었다. 지역의주민등관련이해당사자를기반으로하는네트워크의구축이요구되지만현실은형식적네트워크의구성과자발적주민조직이아닌관이주도한주민조직의동원이었다. 현재도자치단체에서안전도시 마을을시범적으로추진하고, 중앙정부이재정적지원을받기위해서는그에대한계획을수립하고신청을국민안전처에하여야한다. 하지만계획의수립과추진과정에서자치단체의주민동원현상은여전하다. (2) 도시치안과주민참여우리나라의경우범죄예방을위한시민참여의형태는경찰청산하협력단체로써시민이주도하기보다는경찰에의해주도되는경향을보여왔으나, 지역의안전및범죄예방에소극적인태도를보여왔던광역및기초자치단체들이지역안전을위한시민참여조직을활성화하기위해적극적인예산지원과체계적인운영프로그램을준비하고있다 ( 강용길, 2012). 지역단위의치안참여는경찰활동에시민이참여하는자율방범대, 아동안전지킴이등과아동과여성이안전한마을만들기프로그램등이있다. 자율방범대는지역사회에대한시민들의자율적인순찰활동으로지역주민들이경찰활동에참여한사례로전국의파출소와지구대, 치안센터에결성되어경찰활동의보조인력으로자율방범대는주로지역사회에대한자율순찰과경찰과의합동순찰등을통해범죄현장의신고, 부녀자안전귀가, 청소년선도보호활동등실질적인범죄예방활동을하고있다. 76

아동과여성이안전한마을만들기프로그램 은시민중심지역안전활동의대표적인사례이다. 동단위의지역또는지역에위치한학교를대상으로주민또는아동들이지역의범죄위험요인을관찰하고, 안전을위협하는문제상황을해결하기위한실천방안을모색함으로써아동과여성이범죄로부터안전한지역을조성하는데목적이있다. 주민과아동의자발적참여의모범적인사례이다. (3) 재난안전교육과시민참여재난안전교육은주로공무원과해당업무에관련된민간인을대상으로실시되고현재는국민안전처국가민방위재난안전교육원에서실시하고있다. 2016 년기준총 120개과정 611회 31,334 명이교육을이수하였다 ( 국민안전처 2016). 안전교육내용을대상별로보면공무원 117 개과정 30,405 명, 민간인 12개과정 7,520 명, 외국인 3개과정 45명등이교육을받은것으로나타났다 ( 국민안전처 2016). 통계에서나타나듯아직도안전교육의주된대상은공무원이고민간인의참여는제한적이다. 민간이참여하는분야는재난안전분야 2개과정 (540 명 ), 민방위분야 5개과정 (3,680 명 ), 비상대비분야 3개과정 (300명 ), 생활안전분야 2개과정 (3000 명 ) 등이다. 문제는생활안전분야의경우교육기간이하루에불과하고그내용도소화기사용법이나응급처치, 연기체험등이어서사고발생시필요한실질적인교육이되기에는미흡하다 ( 국민안전처 2016). 실질적인교육이되기위해서는 1회성이아닌지속적인반복과이미정해진집체교육이실질적인훈련이전제가되어야한다. 제 2 장안전도시핵심이슈별정책현황 77

7. 안전도시정책의문제점 안전한도시를만들기위해지금까지많은정책들이만들어지고집행되었다. 대형사고가발생하면새로운정책과제도가생기고기존제도가변형되는등많은변화를겪었다. 그러나, 여전히남아있는정책과제들이많다. 앞서제시한정보공개, 정책연계, 계획의정합성, 주체간협력, 시민사회참여등 5가지핵심이슈의관점에서기존도시안전정책이갖고있는문제점을요약하면다음과같다. 그림 2-27 핵심이슈별도시안전정책의문제점 78

CHAPTER 3 안전도시구현을위한정책방안 01 기본방향 81 02 도시안전정보의공개와공유 83 03 도시안전정책의통합과연계 90 04 도시안전관련계획의정합성확보 94 05 도시안전주체간의역할정립및협력 98 06 시민사회역량강화및참여 101

CHAPTER 3 안전도시구현을위한정책방안 본장에서는 2장에서도출된안전도시관련핵심이슈별로정책의기본방향을도출하고, 5개분야별로구체적인정책방안을제시하였다. 정보의공개와공유, 정책의통합과연계, 계획의정합성유지, 주체간협력, 시민사회의역량강화와참여에대한구체적인방안을제시하였다. 1. 기본방향 첫째, 도시안전정보의공개 공유를통한시민의심리적안전확보가필요하다. 이를위해서는안전정보의공유와개방을통한안전의식제고, 과학적 객관적안전위험지도의생산이필요하다. 정보의공개와개방을위한원칙도필요할것이다. 개인정보, 국가안보관련정보를제외한모든정보를공개하는것을원칙으로삼아야한다. 둘째, 도시안전정책의통합과연계를통한실효성제고도필요하다. 이를위해상황별거버넌스의구축, 시나리오를이용한정책연계, 위험원인파악과전파경로전망을통한정책개발이필요하다. 시나리오를바탕으로상황별정책과대책을발굴하고, 이에맞는거버넌스를구축해야한다. 셋째, 도시안전관련계획의정합성을통한정책의일관성유지가필요하다. 이를위해안전관련중앙및지방정부의계획수립기간을조정하고, 도시안전관리집행계획에대한제도개선, 도시별위험특성을반영한계획수립도필요하다. 정합성확보를위해관련계획의수립기간을일치시키고계획의성격을명확히정립하는것이필요하다. 특히, 도시특성별로위험도를고려한계획과사업발굴이중요하다. 넷째, 도시안전주체간의협력을통한역량극대화가필요하다. 이를위해중앙및지방정부의역할정립, 중앙과지방정부의협력체계구축이중요하다. 중앙정부는정책개발및예산지원을수행하고, 지방정부는안전도시추진의실질적주체로서의역할 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 81

을수행해야한다. 다섯째, 시민사회역량강화와참여를통한안전한공동체구현이필요하다. 이를위해시민중심의의사결정체계구축, 시민사회주체간협력체계구축, 시민참여확대를위한도시안전정보제공이중요하다. 시민들의안전의식을제고하고교육을통한안전역량을강화하고, 이를통해적극적으로정책의사결정에참여하도록하는것이매우필요하다. 그림 3-1 안전도시정책의기본방향 82

2. 도시안전정보의공개와공유 1) 공유와개방을통한안전의식제고 재난환경의불확실성증대, 재난유형의다양화, 재난영향의대규모화등재난환경의변화로신종 복합재난의크기나발생확률을정확하게예측하고대응하기어려운한계가있다. 계속되는대형재난및사고로안전에대한관심과함께안전불안심리도커지고있다. 이에국가와정부에대한기대와불신이동시에증가함에따라안전한사회에대한요구도높아지고있다. 하지만국가주도로국민을계몽하기위한의도의홍보나교육, 훈련, 캠페인등일방적인정보제공과공조 ( 公助 ) 로는안전불안심리를해소하고공감을얻기어렵다. 현재대안은국민스스로자조 ( 自助 ), 즉자기방재를강화하는것인데안전에대한국민의의식은시간이지나면낮아지는문제가있다. 이에대한개선방안으로서재난안전정보의공유와개방을통해민-관-기업이공조 ( 共助 ) 하는협력적거버넌스가필요하다. 안전에대한국민의인식을증대시키고, 보다안전한국가를만들기위해공유된정보를활용하여민간부문과기업이자발적으로정보를개방하는데기여할수있도록동기부여방안을모색해야한다. 개방, 공유, 소통, 협력의정부 3.0 패러다임에따르면보다적극적으로국민의안전불안심리를파악하고이에맞는맞춤형정보를제공하는것이필요하다. 정부 3.0 발전계획에서는서비스정부, 유능한정부, 투명한정부 3대목표를추진하기위해 8 대핵심과제를설정하였고, 정보공개제도전면재정비, 공공데이터의민간활용기반혁신 두가지는정보공개및데이터개방과직접적으로연관된과제이다. 정보공개제도라함은공공기관이직무상작성한결재문서, 회의록등관리하고있는정보를열람또는복사청구등의형태로국민에게공개하는 청구공개 와, 인터넷을통한정보제공이나간행물의배포등의형태로법령상의무적으로정보를배포, 공표하는 정보제공 을일컫는다. 뿐만아니라공공데이터의민간활용을위한기반을마련하기위해서정부는국민과기업이우선적으로원하는데이터를선별하여개방하려는노력을기울이고있다. 예를들면, 통계분야마이크로데이터통합관리시스템구축을통한원천정보기초자료제공, 정부의공공업무모니터링시스템확대, 행정데이터에대한전국 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 83

단위실태조사및로드맵수립, 부처간연관있는데이터의클러스터화등다양한방안을개발하고있다. 공공이나민간의공공데이터를개방하기위한필요성이고조되고있는한편, 개인정보보호법, 정보공개법, 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 ( 정보통신망법 ), 위치정보의보호및이용등에관한법률 ( 위치정보법 ) 등관련법령을침해할가능성이있어정보보호의필요성또한중요시여겨지고있다. 정보공개와정보보호의상충문제를해결하기위해정부에서는자연재해를예측하거나대응하기위한재난안전관리분야에서는본법령들에대한규제를완화하는원칙을수립하고있다. 특히 위치정보법 에서 8세이하의아동등의생명또는신체의보호 ( 제3장제26조 ), 급박한위험으로부터개인또는배우자등의긴급구조요청이있는경우 ( 제4장제29 조 ), 화재, 태풍, 호우, 화생방사고등재난또는재해의위험지역에위치한개인 ( 제4 장제29조 ) 등의사례에서는개인위치정보를이용할수있도록개정한바있다. 표 3-1 개인정보보호법, 행정절차법과의관계 구분정보공개법개인정보보호법행정절차 제정 법률제 5242 호 ( 96.12.31) 98.1.1 시행 법률제 4734 호 ( 94.1.7) 95.1.8 시행 법률제 5241 호 ( 96.12.31) 98.1.1 시행 입법목적 국민의알권리보장국정운영의투명성확보 사생활의비밀보호사적권익침해방지 국민권익사전보장행정참여기회확대 공개대상정보 공공기관의모든정보개인신상관련정보권리의무관련정보 적용대상기관 공공기관 ( 국가, 지방자지단체, 국영기업체등 ) 공공기관 ( 국가행정기관, 지방자치단체, 국영기업체등 ) 행정청 ( 국가, 지방자치단체, 공공단체등 ) 청구권자국민, 외국인본인이해관계인 자료 : 재난안전데이터포털 (https://data.mpss.go.kr/portal_new/w_oms_009.do) 이러한정부의정보제공노력과함께국민의안전심리를파악하기위해서는대국민 위험 / 안전인식 (risk perception) 조사를통한위험소통 (risk communication) 정책을 마련해볼수있다. 미국의경우인도정부와협력하여 오픈거버먼트 (The Open 84

Government Platform) 을개발하여정보의공공데이터를공유하고개방하며, 모든과정에서투명성을제공하여시민참여율을높이고자정책을마련하였다. 또한영국의 Joined-up Government, 캐나다의 열린정부행동계획안 등시민들의의사결정과정에서다양한정보를공유하여정부와다수부처, 개인이협업하고자변화를도모하고있다. 국민이느끼는두려움, 자발적또는비자발적위험수용, 안전에대한불확실성에따른위험, 안전항목을분류하면맞춤형재난안전정보의제공이가능해질것이다. 또한재난경험정보의공유와체험을통한안전의식의내재화도안전불안심리해소를위한대안이될수있다. 재난및안전사고를겪은지역주민이직접적으로재난상황에대한예방, 대비, 대응, 복구경험들을공유하는것이다. 이는재난으로부터의회복력 (resilience) 을강화하는주요요소중하나인지역경쟁력 (Regional Competence) 을높여줄수있다. 지역경쟁력은신뢰, 자율, 협력, 참여, 소통을통한구성원간결속력강화, 위험인지와재난경험을통한적응능력과함께지속적인교육및훈련등을통해형성된다. 예를들어, 영국의체험적시민권 (citizenship) 교육 (KIPA, 2009: 168) 과같이청소년이나기업을대상으로체험교육을통하여안전의식을내재화하는것이방안이될수있다. 근본적으로안전불안심리를해소하기위해서는 시민이곧도시 라는전제로이른바 시민이만드는안전한도시만들기 를통해공조 ( 公助 ) 에서자조 ( 自助 ), 그리고공조 ( 共助 ) 로안전한도시를만들기위해시민이자발적으로기여하는문화를확산할필요가있다. 2) 과학적 객관적인안전위험지도의생산 안전도시구현을위한안전위험지도의생산을위해서는우선공간계획수립시도시와방재분야공간정보들을연계할수있는법적근거가필요하다. 이와관련하여 국토의계획및이용에관한법률 에따른도시 군기본 ( 관리 ) 계획수립및변경시시 군 ( 시 도 ) 풍수해종합계획을반영하도록 자연재해대책법 제16조제6항에서명시하고있다. 또한도시 군기본계획수립기준은시 도및시 군 구안전관리계획 ( 재난및안전관리기본법 ) 과시 군 구풍수해저감종합계획 ( 자연재해대책법 ) 을충분히 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 85

고려하여수립하도록 국토의계획및이용에관한법률 시행령제16조에서규정하고있다. 하천법 제21조에서는국토교통부장관이홍수피해위험도를예측하는홍수위험도를작성하고홍수피해상황조사를실시하여도시 군계획등각종계획수립시홍수피해상황조사결과를계획에반영하도록하고있다. 실제로도시 군관리계획수립지침에서는토지이용계획수립시해당지역의주변여건및환경, 개발밀도등에따라예상되는재난발생또는방재상황이나바람유동, 열섬현상등미기후환경을고려하여기후변화재해취약성분석을수행하도록하고있다. 또한기반시설배치계획토지이용계획등부문별계획에취약성분석결과를반영하도록하고있다. 방재부문에서는토지이용계획이나기반시설계획시재해발생의시 군규모확대와고밀화에따른피해규모확대추세를고려하여도시ㆍ군기본계획수립지침에따른방재계획을구체화시키고안전성을높일수있도록규정하고있다. 이밖에시 군등풍수해저감종합계획세부수립기준에서도도시계획및토지이용계획수립시피해영향권내에위치한인구집중시설, 방재시설, 방재취약시설, 방재거점시설및각종위험지구등을풍수해위험지구를중심으로지도에표시하도록명시하고있다. 하지만시, 군, 구단위의공간정보연계와관련하여다양한재난안전정보를포함하는안전위험지도는풍수해저감종합계획을수립할때활용하는홍수위험지도나침수흔적도등을제외하고는주제도구축이미흡한상태이다. 또한안전위험과관련된정보는재난담당공무원을대상으로만원본자료를부분적으로공유하고있고상당부분은일반인에게개방되지않고있다. 이에국토교통부와소방방재청 ( 현재국민안전처 ), 산림청으로구성된도시방재 DB 연계협의회는산림청에서관리하는산사태위험지역정보와국민안전처에서관리하는홍수위험지역등의재해정보들을국토교통부도시계획정보시스템에연계하기로합의하고재해위험지역정보를온라인으로확인하여도시방재계획을효과적으로수립할수있도록하였다 ( 국토교통부, 2013). 이와같은안전위험정보공유와함께풍수해, 지반붕괴, 산사태방재지구와자연재해위험개선지구, 풍수해저감종합계획에서지정하는하천, 내수, 토사, 사면, 바람, 해안재해위험지구등공간정보를활용한위험분석을통해토지이용을계획하고개발입지를유도하는등계획수립이요구된다 ( 오국열외, 2014). 86

한편국토교통부는 2014 년도국가공간정보정책시행계획 에서 범죄 재해 재난으로부터안전한도시공간정보구축 ( 국토교통부 ) 을공간정보융합기술 R&D 추진계획중하나로제시하였다 ( 국토교통부, 2014). 이계획은공간정보를기반으로범죄를포함하는재난 재해관련위험요인을사전에감지하고모니터링하며신속하게대응가능한지능형서비스를구현하는것을목적으로하고있어도시분야와방재분야간공간정보를연계한안전위험지도생산의기반이될수있다. 앞서살펴본바와같이안전위험지도의생산을위해도시및방재분야의다양한공간정보들을연계하고활용하기위한정책및연구가지속적으로추진되고있다. 이처럼다양한분야의공간정보들을공유및연계하고활용하여안전위험지도를생산하여일반국민들에게개방한다면안전불안심리해소에도기여할수있다. 따라서다양한분야에서작성하고있는주제도들의작성기준을표준화하여공통적으로활용할수있는방안을마련할필요가있다. 도시기본 ( 관리 ) 계획, 풍수해저감종합계획, 지구단위계획등의수립을위한현황조사목록과주제도작성및관리방법등에대한표준화된기준을마련하고국민안전처와국토교통부, 환경부, 미래창조과학부등각부처에서보유한공간자료들을개방하고공유하여어떻게연계 활용할수있는지에대한검토가필요하다. 현재 도시 군계획정보체계구축및운영규정 ( 국토교통부훈령 ), 공간환경계획수립지침 ( 환경부 ), 재해지도통합관리연계시스템 ( 국민안전처 ) 등각부처소관법령에따라안전위험지도를생산하고있다. 보다과학적이고객관적인안전위험지도를생산하기위해서는위와같은공간정보들의작성주기나갱신주기, 축척및해상도, 공간단위 (unit) 나범위 (extant) 등을체계적으로정리하여연계 활용하는방안을모색해야할것이다. 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 87

그림 3-2 국민안전처의안전지도사례 이를위해공간계획수립및주제도작성시벡터 (vector) 형식의파일 (DWG, SHP 등 ) 또는래스터 (raster) 이미지 (TIF, JPG 등 ) 로데이터를구축하여다른분야에서목적에맞게활용가능하도록구체적인가이드라인을제시할필요가있다. 또한안전정보의공유와개방을통한안전불안심리해소와과학적, 객관적인안전위험지도생산을위한연구를수행하기위해서는국가재난관리정보시스템 (NDMS) 와같이비공개로운영되고있는현황자료도개인정보를제외한후승인을거쳐연구목적으로활용할수있도록부분적으로라도공유하고개방할필요가있다. 이밖에도다양한분야에서생산하고있는안전위험지도들을가공및활용하여새로운주제도를만들거나공간 88

분석을할수있도록민간부문과학계및연구원등에공유, 개방하고공간정보연계 활용아이디어공모등을통해다양한분야에서활용할수있는가능성을높일수있다. 기존자료들의연계 활용뿐만아니라새로운안전위험지도를작성하여생산하는것도방안이될수있다. 2019 년발사를목표로기후변화유발물질과미세먼지를포함한동아시아대기오염을폭넓고지속적으로감시하기위해개발중에있는정지궤도환경위성 (GEMS) 13) 에서수집될공간정보를안전위험지도생산에활용할수있다. 환경위성에서새롭게수집된정보들을공간자료로가공하여현재기후변화적응을위한공간계획수립을지원하는국가공간계획지원체계 (KOPSS), 기후변화취약성평가도구 CCGIS(Climate Change adaptation toolkit based on GIS), 환경영향평가정보지원시스템 (EIASS) 등에서공통적으로활용가능하다. 이를제도적으로뒷받침하기위해서는안전위험지도의공유와개방을위한사항을포함하는도 / 시 군풍수해저감종합계획세부수립기준, 기후변화적응대책세부시행계획, 지방자치단체환경보전계획수립지침, 도시 군기본 / 관리계획수립지침등의개정안마련이요구된다. 각계획을수립하기위한자료수집과조사항목에서토지이용, 인문환경, 자연환경등공통적으로포함된항목들은공간자료의공유및개방을통해연계 활용할수있는가능성이높다. 물론다양한분야에서작성되고있는공간정보가방대하고각분야의공간계획에서필요한조사항목들이서로차이가남에따라완전한안전위험지도의생산에는한계가있다. 하지만토지이용과인문환경및자연환경등을표출하는기본주제도들과함께공통적으로활용가능한정보들을바탕으로환경위성을통해수집될새로운공간정보들을융합하면보다과학적이고객관적인안전위험지도의생산이가능할것이다. 이와같이다분야공간정보들간의연계와활용을통한안전위험지도의생산은다음과같은의의가있다. 먼저지속가능하고안전한도시구현을위한공간정보연계및활용방안은향후기후변화적응공간계획뿐만아니라친환경풍수해저감토지이용계획및도시 ( 단지 ) 설계지침개발시유용하게활용할수있다. 또한재난 / 재해분야기후변화적응대책수립및세부시행계획시 안전한국토기반조성을위한재해예 13) [ 환경부영상 ] 정지궤도환경위성 천리안 2B 환경위성, http://blog.naver.com/mesns/220694862840 [2016.11.16. 접속 ] 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 89

방사업추진 ( 국민안전처 ), 기후변화적응친화적인국토이용계획수립및국토관리체제구축 ( 국토교통부, 환경부 ), 기후변화에따른국토취약지역분석및적응방안마련 ( 국토교통부 ) 등의세부시행목표달성에기여할수있다. 다만공간정보자료를실질적으로연계하기위해서는공간정보의생산목적과근거가무엇인지, 품질관리의주체는누구인지, 메타정보가존재하는지여부등과함께자료의공인여부와품질관리문제등을고려해야할것이다. 또한안전관련정보의공개및공유현황과안전위험지도, 지수의생산및제공현황분석자료를바탕으로공간정보의연계및활용에대한개념정립과세분화된분류체계등에관한연구가지속되어야할것이다. 향후지속적인연구를통해각부처에서제공하는공간정보들의공유와개방으로과학적, 객관적안전위험지도를생산하여보다안전한도시가구현될수있기를기대한다. 3. 도시안전정책의통합과연계 지역맞춤형안전정책을위한연계와실효성을높이기위해서는정책개발및연구와 더불어다층적거버넌스구축, 시나리오를이용한정책연계, 위험의초단기예측과 전파경로전망등에대한부분의논의가필요하다. 1) 상황별거버넌스구축 도시안전에대한정책은다양한층위의행위자들간역할을필요로한다. 행위자들은수직적층위를지닐수도있고수평적층위의구조를지닐수도있다. 사전적으로대비하고자하는도시안전정책에대한거버넌스구조와재난상황에서의거버넌스구조가달리설정되어야한다. 첫째, 사전적으로대비하고자하는도시안전정책에서는발생가능한위험에대해예측가능한대응을중첩적으로구성할수있는거버넌스구조가필요하다. 여기에서는효율성보다는다양한가능성을검토할수있는수평적인의사결정구조가요구된다. 수직적이고위계적인의사결정구조하에서는틈새가발생할수있어예측하지못한위험이나상황에대한대처가어려울수있다. 특정한문제의해결을중심으로하는 90

수평적 다층적거버넌스구조가요구된다. 둘째, 재난상황에서의거버넌스는대응의효율성과신속성을중점으로하는위계적인의사결정체계가필요하다. 정보전달과자원투입, 상황적대응이신속하게이루어질수있는거버넌스의구조가설계되어있어야한다. 이러한거버넌스의구조는도시의상황에따라달리구성될수있어야한다. 도시의유형은외생적원인과내부적원인, 물리적요건과사회경제적요건등에따라다양하게분류될수있다. 해당지역에서의안전과관련된위험의문제가무엇인가에따라특성에맞게구성될수있어야할것이다. 이는지방자치단체의예산과조직, 도시의사회적자본과긴밀성, 자원동원의가능성, 시민사회의안전에대한참여도등에따라달라질수있을것이다. 더불어상위행정기관과국가행정기관과의연계고리와역할이명확하게구분되어질수있어야한다. 도시의상황에따라달리구성된거버넌스는도시에서스스로해결해야할문제를정의하고, 그에맞는안전도시거버넌스를구축하라는의미이다. 어떠한상황에서도시차원의대응수준을넘어서는지, 어떠한부분에서상호협력적도움을외부로부터받아야하는지, 외부의역할을어떻게규정할것인지에대해서도함께정의되어있어야한다. 2) 시나리오를이용한정책연계 시나리오를이용한정책연계는위험이전파되는경로와수준을다양하게설정하고이에따른대응의방법을달리하는것을의미한다. 시나리오접근법은불확실한상황대응에주로활용된다. 시나리오를바탕으로미래의불확실성에서계획을수립하고사전적으로대응하는데이용되며, 이러한시나리오를바탕으로발생가능한재해및재난을모의를할수있다. 시나리오는불확실한상황속을가상으로경험해볼수있는가이드로서역할을한다. 미시적인단위에서의모의는이러한다양한시나리오를바탕으로할수있을것이다. 또한촉발메커니즘의형태와임계치등이어떻게변화하는지위험의수준에따른다양한경우의수를가정하여모의할수있어야할것이다. 도시유형별로안전에대한시나리오의작성이가능하다. 도시의규모, 재해유형별도시취약성정도, 공간유형 ( 도시확산정도및밀도등 ), 핵심기반시설의종류등을 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 91

고려하여시나리오를작성해야한다. 예를들면, 대도시이면서고취약성도시인경우, 취약지역에대한안전시설에집중적인투자가필요하다. 특히, 공항, 철도, 교량, 공급시설등에대한안전정책을상호통합 연계하여추진하고, 초고층건축물, 지하공간등다중이용시설에대한주기적인안전점검과모의훈련등안전정책을실시해야한다. 그림 3-3 도시유형별시나리오작성시고려사항 3) 위험원인파악과전파경로전망을통한정책개발 국내도시안전관련정책은각분야별안전에대한진단과이에따른양적인투입위주의정책이주를이루고있다. 정작재난과안전에대한문제를발생시키는내적인원인이무엇인지에대한논의는부족하다. 안전을위협하는재난의상황은외적인원인과내적인원인이더해질때나타나며안전한상태에서위험한상태로전환시키는매개체가중요하다. 즉정상상태에서위험상태로급격한변화를유발하는매개체가무엇인가를파악하는것이중요하다. 반복적인재난의발생, 유사한피해의발생, 대응력이부족한정책등은촉발메커니즘이무엇인가라는내부적과정에대한성찰이부족하였기때문에유사한재난이반복적으로일어난다. 촉발메커니즘에대한규명은재난이나타날수있는전조현상이무엇인지그리고이를어떠한지표로관리할수있는지에대한논의를포함한다. 이는도시, 사회, 경제, 환경등에대한다양한영역의연결고리를찾아정책에반영 92

해야한다. 과거이러한촉발메커니즘에대한연구가부족하였던것은자료와분석방법의부재가원인으로논의가되었다. 하지만최근사회각현상에서나타나는빅데이터와빅데이터분석방법그리고넥서스적인접근으로논의되는통합적모형의구축등은촉발메커니즘에대한논의를가능하게하고있다. 최근들어구글에서독감예측에빅데이터를활용하거나전염병의확산경로에빅데이터분석방법등을적용하는연구는촉발메커니즘에대한연구의확장가능성을보여준다. 지역단위에서실효성있는안전정책을위해서는위험에대한초단기예측과전파경로에대해전망하고정보를제공하는것이필요하다. 위험이어디에서발생할가능성이있는지, 그리고이러한위험이어떻게전파될수있는지에대한구체적인정보를정책현장에서는요구한다. 예를들어폭염이발생하였다고하면우리지역내에서구체적으로어떠한시간에어디에서폭염과관련한열질환자가나타날수있으며폭염과열대야가동반해서지속된다면열질환자가어떠한경로를통해서확산될수있는지알고싶어한다. 따라서도시의유형별로발생가능한외생적원인에대해지역의물리적여건과사회경제적여건을고려한초단기예측이제시될수있어야할것이다. 초단기예측을하는데있어서는인공재난의방법, 빅데이터분석의방법등이활용될수있을것이다. 과거계량적모형혹은모델링에의한예측과는달리실시간으로정보를제공할수있기때문이다. 이러한방법에대한연구와지역적적용그리고확대가요구된다. 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 93

4. 도시안전관련계획의정합성확보 1) 안전관련계획수립기간조정및연계 국토 도시계획및환경종합계획, 풍수해저감종합계획과의연계성확보를위하여국가안전관리기본계획및지역의안전관리계획의계획수립기간을조정하도록한다. 국가안전관리기본계획은장기적인관점에서국토및환경의개발과맞춰갈수있도록국토종합계획과국가환경종합계획의수립기간을토대로 20년으로설정하도록제도개선이필요하다. 현재 1년단위로수립하고있는시 도안전관리계획및시 군 구안전관리계획또한도시기본계획에서부터방재및안전계획을충분히고려하여안전관리계획과연계해나갈수있도록 20년단위로수립하고 5년마다재검토할수있도록한다. 이과정에서국가와지역의안전관리계획은관련계획중안전관리내용을포함하는계획들에안전정책의방향및기준, 전략, 위험도분석등의결과를제공하고, 관련계획들로부터는분야내안전관련대책및사업내용을전달받음으로써상호연계를이를수있도록해야한다 < 그림3-4>. 즉, 국가또는지방자치단체에서의안전관리계획은관련에서제시한안전도시정책과대책, 사업내용을종합적으로담을수있는그릇역할을해야한다. 계획체계가이러한방향으로조정될때만, 안전총괄부처또는지자체의총괄부서에서의종합조정기능도작동할수있을것이다. 그림 3-4 지역의안전관리계획의관련계획과의연계방안 ( 안 ) 94

결론적으로중앙정부와지자체의안전관련중장기비전을제시하는계획은 20 년단 위로수립하고 5 년단위의수정이가능하도록하며, 중앙및지방정부차원의관련계 획과의연계를위한상호반영체계를갖추는것이필수적이다. 2) 도시안전관리집행계획의개선 현행시 도안전관리집행계획및시 군 구안전관리집행계획은집행계획성격이고, 계획수립기간이짧은점을고려하여부처별국가안전관리집행계획의하위계획으로성격을명확히하는것이필요하다. 이때집행계획은지역의안전사업이계획에서부터집행, 완료까지 3-5 년의시간이걸린다는것을고려하여현행 1년단위수립기간을 5년을목표연도로정하여수립하도록개선해야한다. 이는풍수해저감종합계획의수립기간과일치하는것으로동일한수립기간은지역적특성및위험도분석과관련하여풍수해저감종합계획과의연계를가능하게한다는점에서적절할것으로판단된다. 다만, 시 도시사및시장 군수 구청장은최초안전관리계획수립후 1년마다계획의타당성을재검토하여이를정비할수있도록한다. 도시안전관리집행계획의내용은도시의안전관리계획에서제시하는목표에부합할수있는사업발굴과실질적인교육 훈련등의내용으로구성될수있도록한다. 도시안전관리집행계획의수립은지자체안전관련부서에서총괄업무를맡도록하되, 도시, 교통, 환경등관련부서들의참여와조정을통해계획의실효성을높이도록한다. 또한, 안전관리를위한제도및사업을추진하는과정에공청회, 다양한방식의주민참여회의등을통해주민이직접주요안전관리제도및사업을제안할수있도록한다 < 그림 3-5>. 지자체는지역주민들의의견을수렴하여객관적인관점에서종합적으로판단한후집행계획에반영하도록한다. 관계기관및전문가, 기업, 시민, NGO 등을대상으로하는교육 훈련은장기사업으로개발하여프로그램을마련하고이를집행계획에반영할수있도록해야한다. 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 95

그림 3-5 지역의안전관리집행계획의참여주체간연계방안 ( 안 ) 또한, 실효성있는안전관리기본계획및안전관리집행계획을마련하기위해지속적인모니터링및평가를수행하는것이바람직하다 < 그림 3-6>. 집행계획의경우매년모니터링과평가과정을통해계획의적절성, 타당성, 효과등을검토하여수정 보완하고, 변경된사항들에대한내용을 5년마다재검토되는안전관리기본계획및안전관리계획에반영하도록한다. 수정 보완된안전관리기본계획및안전관리계획은집행계획을세우는기준과방향을제공하기때문에순환적인모니터링및평가가수행될수있으며, 이를통해실효성있는계획을마련할수있을것이다. 그림 3-6 모니터링및평가를통한안전계획의수정 보완 96

3) 도시별위험특성반영한계획수립 도시의안전관리계획수립시에는각지역의특성을종합적으로고려할수있도록위험도평가체계가마련되어야한다. 이를위해정부는재해유형별지역의위험도를평가할수있는위험도분석평가방법 ( 틀 ) 을시 도및시 군 구안전관리계획수립지침에포함하여제시하도록한다. 이를토대로각지방자치단체는동일한평가틀을이용하여위험도분석을진행하고지역별우선순위재난유형을파악할수있다. 지역별재난유형에따른우선순위가도출되면각유형별목표를설정하고위험도조사에근거한피해유형별체계적 구체적대책을마련할수있을것이다 < 그림 3-7>. 도시별로안전관리계획에목표달성수단, 제도개선사항, 교육 훈련등비구조적대책, 예방 대비 대응 복구등상황별재난 안전관리대책에대한기본방향을등담고, 구체적인사업은도시별안전관리집행계획에담도록한다. 그림 3-7 지역별위험특성반영방법체계 ( 안 ) 재난유형별위험도분석평가방법제시 1단계피해현황재난유형별피해현황파악및원인분석파악 분석 도시별재난유형우선순위도출 2단계목표설정피해유형별인명 재산피해저감목표설정 3 단계목표달성수단 재정투자 ( 재난안전예산 ) 제도개선 ( 조례, 규칙, 매뉴얼등 ) 교육, 훈련, 점검, 홍보등 재난 안전관리대책 ( 예방 대비 대응 복구 ) 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 97

5. 도시안전주체간의역할정립및협력 1) 중앙및지방정부의역할정립 안전도시추진과관련해서는안전도시추진자체가국가사업이거나, 모든자치단체에서추진하는사업이아닌관계로아직중앙과지방의역할을구체적으로논의할수준에는도달하지못한것으로평가된다. 그러나향후안전도시추진을위한역할을제도적측면과운영적측면으로나누고, 제도적측면에서는법제의개정검토사항을중심으로검토하고, 운영적측면에서는안전도시추진에따른행 재정적고려사항을중심으로제시하고자한다. (1) 중앙정부역할앞서검토한바와같이재난안전법에는각종재난으로부터국토보존과국민생명및재산을보호하는데필수적인재난예방ㆍ대비ㆍ대응ㆍ복구, 안전문화등재난안전관련전반적인사항을명시하고있다. 안전도시추진과관련이있는조문은제8장 ( 안전문화진흥 ) 에명시되어있다. 안전문화의성격은시각에따라다양하게분류될수있으나재난예방및대비의성격을가장많이내포하고있다. 그럼에도재난안전법체계상제4장 ( 재난의예방 ) 이나제5장 ( 재난의대비 ) 에서규정하지않고별도의장으로구성한것은 안전문화진흥 을통하여국가차원의재난관리수준을높이고자하는의지를표현이다. 이러한맥락에서안전도시사업은안전문화의진흥은물론, 재난안전의실질적인재난예방과대비를위한효율적인수단으로활용할수있음에도조문화되어있지않아그효과가현실화하는데제약요인으로작용하고있다. 즉, 안전도시사업을추진하는자치단체에서안전도시조례제정시상위법의근거로활용할수있도록재난안전법에조문화할필요가있다. 안전도시를법상조문화한다는것은단순히조문하나가추가되는것이아니라제8장의 안전문화진흥 부분을자치단체차원에서안전도시와연계하여사업화등을통하여추진할개연성이매우높다. 재난안전법상 안전도시 사업을추가할법조문은제66조의2( 안전문화진흥을위한시책의추진 ) 에 7. 안전도시를구현하기위한활동 ( 신설 ) 98

이며, 이를위한전담기관을설치할수있도록할필요가있다. 제 66 조의 2( 안전문화진흥을위한시책의추진 ) 1 중앙행정기관의장과지방자치단체의장은소관재난및안전관리업무와관련하여국민의안전의식을높이고안전문화를진흥시키기위한다음각호의안전문화활동을적극추진하여야한다. 1. 안전교육및안전훈련 ( 응급상황시의대처요령을포함한다 ) 2. 안전의식을높이기위한캠페인및홍보 3. 안전행동요령및기준ㆍ절차등에관한지침의개발ㆍ보급 4. 안전문화우수사례의발굴및확산 5. 안전관련통계현황의관리ㆍ활용및공개 6. 안전에관한각종조사및분석 7. 안전도시를구현하기위한활동 ( 신설 ) 7 8. 그밖에안전문화를진흥하기위한활동 2 국민안전처장관은제 1 항에따른안전문화활동의추진에관한총괄ㆍ조정업무를관장한다. 3 국가와지방자치단체는국민이안전문화를실천하고체험할수있는안전체험시설을설치ㆍ운영할수있다. 4 국가는지방자치단체및그밖의기관ㆍ단체에서추진하는안전문화활동을위하여필요한예산을지원할수있다. 운영적측면에서중앙정부의역할은안전도시사업을지원하기위한행정적, 재정적지원으로요약할수있다. 행정적지원으로안전도시의효율적추진관리를위해중앙정부단위의전담기관설치, 자치단체조직신설및증원허용, 민관협력에필요한권한의이양등이다. 재정적지원측면에서사업평가등을통한국고보조, 관련정보시스템구축에필요한예산지원등이필요하다. (2) 지방정부역할안전도시와관련하여지방정부는단순히해당지역의재난안전수준을높이는것뿐만아니라, 국제인증을받을경우에는해당자치단체의안전수준을국제적으로홍보할수있는계기로활용할수있고, 민간과의협력네트워크를강화할수있는기회로활용할수있다. 이를위한제도적, 제도적측면에서안전도시조례제정및관련운영조직설치운영기준을마련해야한다. 운영적측면에서안전도시추진계획수립, 관련조직및전담인력배치, 민관협력에따른지역유관기관 ( 단체 ) 와네트워크구축이필요하다. 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 99

2) 중앙및지방정부의협력방안 중앙과지방정부의협력방안은제도적기반의확보수준에따라달라질수있는사안이라고판단된다. 일반적인수준에서의중앙과지방정부의협력방안을중앙과지방정부로나누어예시적으로구분해보면다음과같다. 중앙정부는안전도시추진에필요한책임과권한을지방정부에최대한이양해야한다. 안전도시에대한계획을수립하고사업을집행하는실질적인주체는지방정부이기때문이다. 권한과책임을일치시키는차원에서지방정부로많은권한을이양하고중앙정부는정책수립과조정, 예산지원에치중해야한다. 또한해당중앙부처소관재난안전에대한명확한정책방향을제시하고, 관련지침및규정과기술등전문지식에대한교육 훈련도담당해야한다. 지방정부는해당중앙부처의안전도시관련업무네트워크를구축하여중앙정부와협조체계를만들어야한다. 중앙정부가주최하는관련전문지식에대한교육및학습에적극참여하고, 광역자치단체와기초자치단체간안전도시협력체계구축도필요하다. 대학, 연구원, 시민단체, 적십자사등등지자체내의다양한주체를조직화하고협력체계를구축해야한다. 공무원조직만으로는한계가있기때문에지자체별로안전도시관련위원회를활성화해야한다. 위원회를활용하여계획수립, 제도개선등을주도하는역할을맡길수있다. 서울시, 군부대, 경찰, 한전, 적집자사등이참여하는서울시의안전관리민관협력위원회가좋은사례이다. 그림 3-8 서울시안전관리민관협력위원회구성도 100

6. 시민사회역량강화및참여 도시안전을확보하고안전도시정책을성공적으로추진할수있도록법제도적인시스템을구축도중요하지만, 도시에서발생하는다양한재해와재난에대응하기위한시민사회의역량을강화하고적극적으로참여할수있는시스템을구축하는것도매우중요하다. 1) 시민중심의의사결정체계구축 고도성장의달성시기에는도시는삶의질보다는경제성장을실현하기위한도시기능의정비를주된목적으로했지만, 경제성장에따른생활의최저수준이달성된현대사회에서도시는안락하고안전한생활을유지하는삶의근거지가되어야한다. 삶의질향상을이루기위해서는도시에거주하는시민에의한안전도시가만들어지고, 그과정에서시민의참여와평가가중요한요소로인식되고있다. 따라서지역단위의안전도시정책의수립단계에서주민의의견을반영하기위한주민회의나설명회, 워크숍등을개최하고, 이를통하여정책추진방향에대한설명과이에대한주민등관련전문가의의견이지속적으로상호피드백작용을하여정책추진의방향을바로잡고, 주민의참여를고취하여야한다. 일본의경우적극적인시민참여를가능하게하는시민사회의성숙한문화가정착되었고 시 지역만들기협의회 같은지역커뮤니티가자율적으로조직되어안전에관한지역계획을입안하고활동에참여하고있다 ( 나채준, 2014). 또한, 시민이주체가되어구성된비영리민간조직 (NPO) 도전국각지에다수설립되고있어지역밀착형의비영리활동및환경등의특정테마에관해서광역적인활동이실시되고있다 ( 나채준, 2014). 도시안전의확보를위한지역커뮤니티중심의안전체계의구축이필요하고, 여기에지역주민이주도적으로참여하고이를기초로지역사회의안전에대한의사결정과정책집행이추진되어야한다. 기존의관주도의하향적의사결정방식과주민동원으로는지역사회의안전에효과적으로대응할수없기때문이다. 지역사회의안전을실질적으로확보하기위해서는지역의환경과특성을가장잘알고있는지역주민이참여하는 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 101

것이합리적이다. 주민자치조직이지역의안전을자발적으로이끌어나가야하고, 이러한주민의자발적참여를유도하기위한정부의지원도종래처럼일방적방식이아닌방식으로있어야한다 ( 정지범, 2013). 여기에안전을고려한도시설계시 CPTED 와연계하여주민의참여를높이는방안도고려하는것이바람직하다 ( 김세용, 2008). 지역사회의안전을확보하고이를실질화하기위해서는주민의자발적인참여가없이는불가능하다. 따라서주민의참여를확보하기위한다양한프로그램이개발되어야한다. 미국의경우 VOAD(Voluntary Organization Active in Disaster) 라는안전문화운동이활성화되어있고, FEMA( 연방재난청 ) 도이를적극적으로이를지원하고있다. 평상시에주민이안전관리회의참가, 재난정보공유및업무협력, 교육 훈련프로그램개발등에참여하고, 재난시에도연락체계가동, 필요자원논의, 효율적인활동조직자체개발, 재난대비 대응 복구과정에참여한다 ( 나채준, 2013). 특히미국은시민단체의활동이활발하여미국적십자사의경우인명구조, 급수 급식, 구호물자보급, 심리및건강서비스, 가족지원, 취약계층지원등직접지원및피해조사등다양한집단구호서비스를제공한다 ( 나채준, 2013). 현행지역사회의안전에민간의자발적참여를강화하는방안은다양한수단이있을수있고, 그중중요한하나가사고발생시현실에서활용할수있는안전교육이다. 물론현재와같은형식적인과정을지양하기위해서는교육대상자를다양화하고그에따른차별화된계층별교육프로그램을개발하여야한다 ( 나채준, 2013). 또한안전교육에대한실시도현행과같은대규모집체형식의교육방법보다는주민자치회를중심으로하는지역주민을대상으로하는실질적이고지속적인교육이되어야한다. 그와함께지역의일선소방서와경찰서등안전관련업무를담당하고있는기관들과전문가를연계한전문성을확보한안전교육이어야한다. 현재각자치단체별로추진되고있는지역의안전도시정책은아직도그영속성에있어유동적이고, 중앙정부와자치단체의정치적이해관계에따라재정적지원이변동하는등외적인요인에영향을받고있는것이현실이다. 게다가도시의안전의직접당사자인시민이참여하고이를지원하는제도적장치가미흡하다. 따라서올바른도시안전의확보를위해서는시민의참여를제도화하고이를지원하는안전도시의법제도화가필요하다. 102

시민중심의의사결정을위해서는안전에대한인식을높이기는중요하다. 안전의식제고를위해서는안전체험교육이중요하다. 또한사회전반에만연된안전불감증을제거하기위해서도지속적인시민에대한안전교육이있어야한다. 이러한안전교육은시민의자발적인참여로이루어져야하고, 이를위한행정적, 재정적지원이있어야한다. 안전의식이높아지면, 교육에자발적으로참여하게되고, 이를통해도시안전정책등의사결정에도적극참여하게될것이다. 현행재난및안전사고에대한안전교육은일선공무원과관련업계의담당자를중심으로이루어지고있어서사회전반에만연된안전불감증을해소하고, 시민의안전활동에자발적참여를기대하기가어렵다. 따라서안전교육에대한다양한프로그램이개발되어야하고, 일반국민을대상으로한안전교육이강화되어야한다. 2) 시민사회주체간협력관계구축 도시의안전을관리하는과정에는다양한행위주체들이참여한다. 도시의안전확보는도시의행정기관만의대응으로가능한것이아니라관련분야와의종합적인연계가필요하다. 안전의개념과범위가확대된현대사회에서는더욱그러하다. 안전도시는고용및복지, 방재, 사고대책등의다양한분야의안전이요구된다. 도시안전확보를위해서는도시의주변환경과특성을고려한안전도시의비전제시와함께행정기관, 지역커뮤니티, 기업, 지역주민이각각의역량을발휘하고각주체가지역의안전을위해총력을기울일수있는체계구축이안전도시를실현하는것이다. 종래우리나라지역안전정책은대부분이중앙정부나지방자치단체등官주도로추진되었고, 지역주민과지역의시민사회단체는수동적인역할만해온것이사실이다. 현재자치단체에서경쟁적으로추진하고있는안전마을ㆍ도시사업도그과정을보면사업추진을지방자치단체가주도하고, 주민의정책의대상으로여전히민간의참여는저조하다. 재난등도시의안전을위해중앙정부-지방자치단체-시민의연계망을적극적으로구축하되역할분담을통한효과적인안전대비체계를만들어가야한다 ( 장명준ㆍ강창덕, 2012). 상호협력적인관계를통해도시의안전수준을확보하여야하고이를위해서는다양한주체간의파트너쉽이형성되어야한다. 중앙정부-지방자치단체-시민등 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 103

서로다른주체가도시의안전확보라는공통의목적을달성하기위해서서로의역할을분담함으로써협력하는관계를만들고지속적으로서로소통을하여야한다. 단순히행정절차적차원의협력관계가아닌도시안전이라는목적달성을위해서로대등한입장에서권한과의무를가지고관계의정립이필요하다. 민간기업도안전도시만들기의중요한주체중하나이다. 민간기업은지역의산업을담당하나기존의지역커뮤니티형성에는적극적인참여가적었다. 현대도시에있어서는지역의안전문제는경제적인측면이중대한영향을미친다. 도시가경제적쇠퇴로슬럼화가되고, 빈곤층의범죄가늘어난다는것자체가도시의안전에큰위협이되는사실만보더라도새로운산업창출은도시ㆍ지역만들기의중요한하나의테마이며따라서민간기업을적극적으로관여시킬필요가있다. 범죄안전분야에서시민들의관계와자발적인통제가범죄문제의해결에매우중대한영향을미친다는사실을강조하는집합효율성이론이있다. 효과적인범죄예방을위해서는잠재적인범죄피해자인시민들특히지역사회에거주하는주민들이활동의주체가되어야하며, 이이론은시민들의상호작용을증대시킴으로써시민이중심이된범죄예방의효과를입증하고있다는점에서범죄예방이외의지역사회의안전에대한시민참여의필요성을설명하는데의미가있다 ( 강용길, 2012). 3) 시민참여확대를위한도시안전정보제공 일반적으로지역주민들은경험을통해지역의위험요인들을부분적으로인식하고있으나사건이나사고의위험성에대한구체적인정보나정확한데이터는부족하다 ( 나채준, 2014). 현실적으로지역주민의안전을확보하기위해서는해당지역에대한위험요인에대한정보가지역주민에게제공되어야한다 ( 나채준, 2014). 그이유는지역의위험요소에대한정확한데이터를지역주민들이알고있어야지역의안전관리정책에참여할수있고, 도시안전의확보에실질적인도움을줄수있기때문이다. 또한도시의안전을확보하려면해당지역의위험요소에대한인식과함께그에따른평가, 그리고위험원인에대한개선이지속적으로이루어져야한다. 각각의도시는지역환경적ㆍ사회경제적차이가존재하고, 시민들의생활여건도다르기때문에안전의위해요소도다를수밖에없다. 따라서지역의특성을고려한안전도시를추진하기 104

위해서는먼저해당지역의재해및재난, 교통, 범죄등각분야의위험요인에대한정보를광범위하게수집되어야하고, 이것이투명하게지역주민에게공개가되어야한다 ( 나채준, 2014). 그리고지역의안전관련정보의데이터베이스가구축되어야하고, 이시스템에지역주민이면누구나쉽게접근할수있고, 나아가수집된정보를바탕으로지역의위험요인을알게되었다면주민자치회를중심으로이에근거하여위험을예방하고완화할수있는제도가마련되어야한다 ( 나채준, 2014). 또한도시의안전관리체계를장기적이고체계적으로운영하고, 한두지역이아닌국가적측면에서이를확산하기위해서는도시의안전도를평가하고이를체계적으로분석할수있는시스템이필요하다. 그리고이러한분석을일정부분공개하여지역간의안전도시의확산을위한선의의경쟁구도도만들필요가있다. 다만, 이러한안전도평가와분석은지역에대한안전관련정보의데이터베이스구축과이를통합적으로관리하는체계가마련이되어야한다. 이런측면에서도지역안전평가를공정하게할수있도록지역별도시안전데이터베이스의구축과운영을위한국가의정책적노력이있어야한다 ( 나채준, 2014). 특히안전도시추진에있어각분야별안전도에대한평가는안전도정책의실효성을높이고장기적인추진을위해반드시필요하고, 이평가에주민의참여가반드시포함되어야한다. 제 3 장안전도시구현을위한정책방안 105

CHAPTER 4 결론및정책제안 01 결론 109 02 향후과제 110

CHAPTER 4 결론및정책제안 본장에서는 3장에서제시한정책방안을요약하고향후추진과제등을제시한다. 특히정책간의관련을고려하여시너지를확보할수있는정책맵을만들고, 향후국가도시방재연구센터의역할을제시할것이다. 1. 결론 안전도시는물리적으로도안전하고심리적으로도안전한도시를말한다. 안전도시구현을위해 5가지핵심이슈와정책의기본방향을발굴하였다. 첫째, 도시안전정보의공개 공유를통한시민의심리적안전확보가필요하다. 둘째, 도시안전정책의통합과연계를통한실효성제고도필요하다. 셋째, 도시안전관련계획의정합성을통한정책의일관성유지가필요하다. 넷째, 도시안전주체간의협력을통한역량극대화가필요하다. 다섯째, 시민사회역량강화와참여를통한안전한공동체구현이필요하다. 안전도시구현을위한핵심가치는사람우선, 즉시민의생명을최우선에두는정책이필요하다. 시민의생활속에서발생할수있는안전사고를줄이는것이필요하고, 안전복지의개념을도입하는것도중요하다. 즉, 취약계층과취약지역에대한안전성을높이는것에정책의우선순위를두어야한다. 안전도시정책은기후변화적응정책, 미래복합재난대응, 통합정보체계구축, 첨단기술의활동, 재해취약성분석등과연계하여추진되어야한다. 이를위해서는안전도시정책의기본방향에맞게다른정책을조정하고통합하는기능과조직이중앙정부와지방정부에모두필요하다. 제 4 장결론및정책제안 109

그림 4-1 안전도시정책의기조 2. 향후과제 본연구에서는사람, 정책, 계획, 거버넌스, 시민사회의관점에서핵심이슈를발굴하고정책의기본방향을제시하고, 기본방향에따른구체적인정책방안을제시하였다. 분야별정책은상화관련성을갖고있으며, 이들을상호연계시켜추진해야한다. 아래 < 그림 4-2> 는본연구에서제시한정책과기타관련성이있는정책을망라한간략한정책맵이라고할수있다. 도시관리와정책의기조가사람생명중시로대전환이필요하며, 이를위해통합적인안전도시정책의발굴과추진이필요하고, 정책의집행을위한관련계획의연계를통한정책의일관성을유지하는것이중요하다. 정책과계획, 사업의집행을위해서는협력적거버넌스가필요하며, 이를위해서는시민사회의역할을지금보다는확대해야한다. 110

그림 4-2 안전도시구현을위한정책맵 안전도시구현을위해국가도시방재연구센터는정책개발과계획수립에집중하되, 정책과계획의효율적집행을위한협력적거버넌스연구도필요할것이다. 안전도시정책은사람의우선의도시를만드는것에두어야하며, 특히부처간 분야간정책목표를공유하고정책의일관성을유지하는것이중요하다. 중앙정부의계획은장기적인비전과목표를제시하는 20년단위의계획과사업추진을위한 5년단위집행계획으로구분하되, 국토, 도시, 환경, 안전등관련계획의수립기간을일치시키는등연계를위한기반을만드는것이필요하다. 정책과계획의성공적이고효율적인집행은거버넌스구조에달려있다. 시민중심의의사결과시민사회의협력과참여가확대될때안전도시정책과계획이효과를거둘수있을것이다. 현재까지부족한시민의안전의식과문화를개선하기위해서는교육과홍보가필요하며, 이를위한중앙정부의적극적인지원도필요하다. 제 4 장결론및정책제안 111

그림 4-3 국가도시방재연구센터의역할 향후국가도시방재연구센터는안전도시에대한정책방향을제시하는연구, 공간계획과연계한계획수립방안연구, 지자체단위의거버넌스운영방안등에치중하는것이필요하다. 도시방재정책이실질적으로작동하는지자체단위의맞춤형방재정책을제시하고, 이를위한중앙정부의정책방향과지원방안을제시하는연구도필요할것이다. 112

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SUMMARY Study on the Integrated Urban Policy for Safe City Kim Myoungsoo, Kim Changhyun, Lee Byoungjae, Lee Sangeun The significant value of a mature society is to protect the lives and properties of the people, and it is necessary to create policies that enhance the safety of the city. It will provide a policy based method for the integrated promotion of inter-sectoral policies, and it will also suggest the establishment of a system for promoting integrated policies of plans and projects. The purpose of this study is to create policies for the implementation of safe cities that are suitable for mature society. Many policies so far have been established and implemented to create a safe city. In the event of major accidents, new policies and systems have been introduced and existing systems have undergone many changes. However, there are still many challenges remaining. This study summarized the existing problems of city safety policies from the viewpoint of five key issues such as information disclosure, policy based, consistency in plans, collaboration between subjects, and participation of civil society. This study suggests the basic direction of the policy by the key issues related SUMMARY 117

to the safe city and recommends concrete policies for each of the five areas. It proposes specific methods for public disclosure and sharing of information, integration and linkage of policies, maintaining the consistency of plans, cooperation between main actors, and the civil society s participation and strengthening its capacity. The conclusion and future tasks are as follows. First, it is necessary to secure citizens' psychological safety through disclosure and sharing of city safety information. Second, it is necessary to improve the efficiency through integration and linkage of city safety policy. Third, it is necessary to maintain the consistency of policies through coordination of city safety related plans. Fourth, it is necessary to maximize capacity through cooperation among urban safety actors. Fifth, it is necessary to build a safe community through the civil society s participation and strengthening its capacity. The key value for creating a safe city is to establish a policy that comes with people first, that is, the citizens' lives as priority. It is necessary to reduce safety accidents that may occur in the lives of citizens and it is also important to introduce the concept of safety welfare. In other words, policy priorities should be placed on enhancing safety for vulnerable groups and vulnerable areas. In the future, the National Urban Disaster Prevention Research Center needs to concentrate on research that suggests policy directions for safe cities, research plans for planning related to spatial distribution, and governance management methods on a local government basis. It is necessary to present a disaster prevention policy at the municipal level where the disaster prevention policy is practically working, and in order to do that, it is important to suggest plans for supporting the policy and a policy direction for the central government. 118

수시 16-49 안전도시구현을위한통합형도시방재정책연구 연구진 김명수, 김창현, 이병재, 이상은 발행인 김동주 발행처 국토연구원 출판등록 제25100-1994-2 인 쇄 2016년 12월 31일 발 행 2016년 12월 31일 주 소 경기도안양시동안구시민대로 254 전 화 031-380-0114 팩 스 031-380-0470 가 격 비매품 ISBN 979-11-5898-190-7 한국연구재단연구분야분류코드 B140500 홈페이지 http://www.krihs.re.kr C 2016, 국토연구원 이연구보고서의내용은국토연구원의자체연구물로서정부의정책이나견해와는상관없습니다. 이연구보고서는대한인쇄문화협회가제공한바른바탕체와한국출판인회의에서제공한 Kopub 돋움체가 적용되어있습니다.