2014
International Issues & Prospects
2014 여름주요국제문제분석
국립외교원외교안보연구소는국제정치 경제정세및외교현안에대한전문가와국민들의이해를높이고자매주 주요국제문제분석 을발간하고있으며여러분들의편의를위해분기별로취합하여계간지를발간하고있습니다. 이책자는집필자의견해를바탕으로 열린외교 의구현과외교정책수립을위한참고자료로작성된것으로서, 외교부의공식입장과는무관합니다.
목차 독일통일에영향을미친요인과 한반도통일외교 신성원 (2014.04.11) 1 북한최고인민회의제13기 1차회의와 대내외정책전망 이상숙 (2014.04.18) 25 환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 : 협상쟁점과전망유준구 (2014.04.25) 41 우크라이나사태가국제질서와 동북아지역에미치는영향 신성원 (2014.05.09) 61 2014 유엔기후정상회의 : 전망과대응방향최원기 (2014.05.15) 79 2014 아프가니스탄대선추이와 한국의정책방향 인남식 (2014.05.23) 93 미국의동아시아외교정책엘리트분석과 네트워킹방안 김동열 (2014.05.30) 113 2014 년유럽의회선거 : 통합의도전과한계전혜원 (2014.06.13) 129 5.29 북 일합의평가및북 일관계전망조양현 (2014.07.04) 147 일본군위안부문제의국제법적검토조정현 (2014.07.18) 163
주요국제문제분석 독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 * 신성원 ** 1 문제의제기이글은독일통일에영향을미친요인을살펴보고, 독일통일전개과정과한반도통일을위한외교등을파악해보기위한것임. 1990.10.3 독일통일과 1991.12.25 소련의붕괴는놀라운 20세기역사적사건으로평가되고있는데, 20세기에독일이통일될것이라고기대한독일인은없었음. - 독일은갑작스럽게통일을맞이하였는데, 동구공산정권이연쇄혼란에처한상황에서, 동독주민들의대규모동독이탈상황이발생하여통일과정이시작된것임. 목차 1. 문제의제기 2. 독일통일전개과정 3. 독일통일에영향을미친요인 4. 한반도통일외교 5. 정책적고려사항 독일통일과정에서통합추진속도, 대외관계를관리할메카니즘구성문제 ( 2+4 ) 1), 통일독일의 NATO 잔류문제, 동독주둔소련군철수문제, 폴란드와의국경선문제등이현안이었음. 역사적으로독일은천년이상분열상태를유지해왔는데, 프랑스나폴레옹이전독일은 350개공국과도시국가들로이루어진신성로마제국의일원이었음. - 1815년비인회의에서강대국들은자신들의이익을위해약하고, 분열된독일을만들었는데, 이후독일은프러시아비스마 1) 2+4 : 동독, 서독과미국, 소련, 영국, 프랑스등 2 차세계대전전승 4 대국이참여하는통일독일과정의대외관계를관리할협의메카니즘 * 2014. 4. 11. 발표 ** 경제통상연구부장 1
주요국제문제분석 2014 여름 서독보수당헬무트콜총리는프랑스미테랑대통령이독일통합에대응하여유럽통합의심화가필요하다는입장을고수하자독일마르크화를포기하고유로화도입을제안하여미테랑프랑스대통령을설득했으며 르크 (Bismarck) 주도하에덴마크, 오스트리아, 프랑스와의전쟁에서승리하였으며, 1871.1.18 통일을완수중부유럽에강력한통일국가 ( 독일 ) 출현에놀란프랑스와러시아는독일에대항하는동맹을맺었으며, 영국은독일을잠재적적으로간주하고경계함. - 통일상태에있었던 75년 (1871-1945년) 동안독일은두차례세계대전을일으켜전유럽을파국으로몰아넣었는데, 이처럼독일문제는역사적으로유럽국가들에게골칫거리서독보수당헬무트콜 (Helmut Kohl) 총리는프랑스미테랑 (Francois Mitterrand) 대통령이독일통합에대응하여유럽통합의심화가필요하다는입장을고수하자, 독일마르크화를과감히포기하는결정을하고, 유로화도입을제안하여미테랑프랑스대통령을설득함. 1945.6.5 베를린선언과 1945.8.2 포츠담선언으로 2차대전승전 4대국이독일에대한최고권한을수임한이래, 1990년 9월승전 4대국은그들의책임을포기하고통일독일국가의창설을축하함. - 유럽의분단은독일의통일로치유되었으며, 유럽냉전은종식되었고, 유럽전체가자유롭게되었는데 (Europe was whole and free), 9.26 뉴욕에서 2차대전승전 4대국이권리중단선언문에서명하였으며, 1990.10.3 독일통일이완료 대한민국은고구려, 통일신라이래유구한역사기간동안통일을지속유지해온국가였는데, 현재의한반도분단은매우비정상적인상황이므로한국이분단을극복하고재차통일국가의과제를달성하기위해서는통일과정을잘준비할필요가있어 대한민국은고구려, 통일신라이래유구한역사기간동안통일을지속유지해온국가였는데, 현재의한반도분단은매우비정상적인상황임. - 한국이분단을극복하고재차통일국가의과제를달성하기위해서는통일과정을잘준비할필요한반도의지정학적위치를고려할때통일이실현될경우동북아중심국가가될수있으며, 주변국에미치는긍정적영향이매우클것이므로국제사회와긴밀히협력할필요가있음. - 한국이주도하는한반도의장래에대한정치, 경제, 사회질서가형성될필요가있는데, 미국과중국이남북한의안보를보 2
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 장하고있지만, 통일과정에서미국과중국의리더쉽을과도하게기대해서는안됨. 독일은유럽에서가장큰나라이며, 한국은동북아에서가장작은나라인데, 따라서한반도통일은주변강대국들의영향을더많이받을수도있음. 2 독일통일전개과정 가. 동독내정치상황및소련-동독관계 1988년당시동독공산정권은상당히안정된상황이었는데, 1989년 7월동독을방문한영국인티모시가튼애쉬 (Timothy Garton Ash, 동독문제전문가 ) 는 동독내반체제인사들이상황을매우낙담하고있다 면서, 동독국가보안국 (Stasi) 은여전히강력하고, 동독시민들은비교적괜찮은경제여건에큰불만은없으며, 동독내반체제인사들이지속적으로서독으로망명함에따라동독내반체제세력이약화되고있어동독이조만간붕괴되리라고믿는사람은거의없다 고평가함. 동독반체제인사들이주도한세차례데모 (1987년, 1988년, 1989년 ) 가별저항없이진압되었으며, 동독지도자들은 1989년수개월간동구지역에서의폭발적정치불안상황을잘견뎌냈음. - 오히려동독정권내에위협요소가있었는데, 동독집권통일사회당 (SED: Sozialdemokratische Einheitspartei Deutschlands) 내개혁주의자인드레스덴공산당서기모드로 (Hans Modrow) 가고르바초프개혁정책을지지하고추진하려했음. - 당시동독공산당정치국내에서고르바초프 (Mikhail Gorbachev) 개혁정책과신사고 ( 新思考 ) 는금기시된주제였는데, 1988-89년겨울동독정권은소련잡지수입을금지하는등개혁바이러스를격리시키려고노력동독공산당호네커 (Erich Honecker) 의장은루마니아독재자차우세스쿠 (Nicolae Ceausescu) 의장과정상회담을가졌고, 폴란드와헝가리는자유선거를준비하였음. 1988 년당시동독공산정권은상당히안정된상황이었는데, 1989 년 7 월동독을방문한영국인티모시가튼애쉬 ( 동독문제전문가 ) 는 동독이조만간붕괴되리라고믿는사람은거의없다 고평가했으며 3
주요국제문제분석 2014 여름 - 동독정권이 1989년 5월지방선거에서 98.85% 지지를획득했다고발표한데대해, 동독내반체제인사들과교회선거감시단의비난이빗발쳤으며, 부정선거반대데모가있었는데, 동독정보기관은오히려강경진압 -1989년 6월동독의회는중국의천안문사태무력진압을지지 동독공산당정권이여전히강력해보였지만, 고르바초프신사고정책은점차동독정권에타격을주었고, 이데올로기가동서독을분단시킨이유였는데, 이데올로기가더이상의미를갖지못하게된상황에서독일이분단을지속해야할이유를찾기어려운것이점차현실이되었으며 동독공산당정권이여전히강력해보였지만, 고르바초프신사고정책은점차동독정권에타격을주었음. - 소련입장에서동독독재자호네커의개혁에대한소극적태도가부담이되면서, 소련과동독관계가점차소원 - 소련입장에서는동독에변화가필요한상황이되었고, 늙고병든호네커가그런일을할수있는인물이아니라는것이점차명백해짐. - 1985년초체르넨코 (Konstantin Chernenko) 소련공산당서기장장례식에참석한호네커동독공산당의장에게고르바초프소련공산당서기장은 유치원은끝났으며, 누구도인도해주지않는다. 동독이동독인민들을책임져야한다 고충고하였고, 이때부터소련- 동독관계가악화되기시작 - 고르바초프서기장은호네커동독공산당정치국의장에게 소련은변하고있으며, 변화가소련과동독에게모두유쾌한것만은아니더라도다른방법이없다. 변화할수밖에없는것이소련의운명이며, 또한동독의운명이기도하다 고설명수십년간의공산통치와학정으로, 동구권국가인민들의공산집권세력에대한분노와저항감이점증함. - 이데올로기가동서독을분단시킨이유였는데, 이데올로기가더이상의미를갖지못하게된상황에서독일이분단을지속해야할이유를찾기어려운것이점차현실이됨. - 동구권공산지도자들은자국민을탄압하고문제가발생하면소련이군사적으로개입하여문제를해결해줄것이라는믿음이있었는데, 소련이지원하지않으면동구공산독재정권은결국붕괴될수밖에없었음. -1988년말고르바초프서기장과소련정부는브레즈네프독트린 (Brezhnev Doctrine) 2) 은죽었다고공공연히언급 4
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 나. 동독인들, 헝가리 체코통해동독탈출 1989년 3월네메츠 (Miklos Nemeth) 신임헝가리수상이취임하였는데고르바초프서기장의개혁 개방정책을지지하는인사였음. 네메츠수상은헝가리를통해오스트리아 ( 서방 ) 로가기위해동독을탈출한동독인들에게헝가리국경을개방하는결단을내렸는데, 베를린장벽붕괴의서곡이었음. - 서독은이러한결단을내린헝가리에 5억마르크 (DM) 규모의경제지원을했는데, 1989년 9월까지약 4만명의동독인이헝가리를통해서방으로탈출 1989년수천명의동독인들이체코주재서독대사관으로몰려가서방으로보내달라고주장했는데, 뉴욕유엔총회계기 G-7 외상회의에서겐셔 (Hans-Dietrich Genscher) 서독외상은소련셰바르드나제 (Eduard Amvrosivevich Shevardnadze) 외상을접촉함. - 셰바르드나제외상은 500명의어린이들을포함, 수많은동독인들이대사관내에임시체류하고있는인도적사정을고려, 서독입장을지원 - 겐셔서독외상은체코, 프랑스외상등을연쇄접촉하여지지를확보하였고, 베이커 (James Addison Baker III) 미국무장관으로부터는체코주재미국대사관영내에동독난민들이잠시머무를수있도록허락받음. - 동독주민들의대규모이탈과소련과폴란드등동구권개혁운동은동독내개혁을촉구하는촉매제역할 1989 년 3 월네메츠신임헝가리수상이취임하였는데고르바초프서기장의개혁 개방정책을지지하는인사로서헝가리를통해오스트리아 ( 서방 ) 로가기위해동독을탈출한동독인들에게헝가리국경을개방하는결단을내렸는데베를린장벽붕괴의서곡이었으며 1989.10.9 동독라이프찌히에서개혁을요구하는대규모반정부시위가발생하였는데, 동독공산당은 8천명의비밀경찰을배치함. 대다수관측통들은중국천안문사태진압방식을예상하였 2) 브레즈네프독트린 (Brezhnev Doctrine): 1968 년 11 월폴란드공산당제 5 차대회에서브레즈네프소련공산당서기장의연설로 사회주의진영의어느나라든생존이위협받았을때는사회주의진영전체의위협으로간주하여다른사회주의국가는이에개입할권리를가진다 는내용으로사회주의국가에서반혁명의위협이발생할경우군사개입도할수있다는제한주권론 5
주요국제문제분석 2014 여름 1989.10.9 동독라이프찌히에서개혁을요구하는대규모반정부시위가발생하자동독공산당은 8 천명의비밀경찰을배치했고, 대다수관측통들은중국천안문사태진압방식을예상했으나, 무력진압방식을피하는것이좋겠다는동독주재소련대사관의관여로평화적시위가보장되었고 여행제한문제가재차부각되어동독개혁성향공산정부는체코를통해서유럽으로여행하는것을허용하였는데, 수만명의동독인차량이체코를통해서유럽으로가기위해길을메웠으며 으나, 무력진압방식을피하는것이좋겠다는동독주재소련대사관의관여로평화적시위가보장되었음. - 시위대에대한강경대응입장을고수했던호네커동독공산당의장이크렌즈 (Egon Krenz) 동독공산당정치국원으로 1989. 10.17 교체되었는데, 크렌즈는동독의고르바초프가되기를원하던인물동독반정부측에서는정치경제분야의전면개혁과자유선거, 서방으로의여행자유보장을요구함. 1989.11.4 동베를린에서 50만명이시위에참여하였으며, 그결과로개혁성향공산주의자인모드로가동독정치국에합류함. - 여행제한문제가재차부각되었으며, 동독개혁성향공산정부는체코를통해서유럽으로여행하는것을허용하였는데, 수만명의동독인차량이체코를통해서유럽으로가기위해길을메웠음. - 출국비자를포함한모든여행관련제한이철폐되었으며, 동독인수천명이베를린장벽으로몰려와, 마침내장벽이개방 (1989.11.9) 되었는데, 베를린장벽개방을용인한것은크렌즈동독정부의치명적실수 - 동독인민들이베를린장벽을무너뜨린순간, 동독의권력이동독인들에게이동동독모드로총리가위기를맞았는데, 동독최고위층의부정부패가밝혀짐에따라 1989년 12월초동독인들은자유선거를요구하였고, 동독의회는공산당의주도적역할을보장한헌법규정을무효화하였으며, 동독정치국원과모든중앙위원들이사임함. - 동독공산당최고위인사들이부패와권력남용협의로체포되었으며, 12.6 크렌즈가국가수반자리에서물러나고, 모드로총리만남게됨. 시위대가동독주재소련군기지를공격하는일이수차발생하였는데, 소련군수뇌부는자구적보호차원에서동독주재소련군에게긴급비상조치를취하도록함. - 서독주재소련대사를본국으로소환한소련정부는독일통일에대한대안으로국가연합개념을제시하면서, 콜총리정부를설득하도록지시 6
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 1989년에만 340,000명의동독인들이서방으로탈출하였고, 1990 년초에는매일 2,000명의동독인이서독에도착하였으며, 2.5~ 3백만명의동독인들이서독으로떠날준비를함. 다. 콜서독총리, 통일실행계획 (10개항 ) 발표정치개혁분야에서통일문제를제외시키려는모드로동독총리의의중을간파한콜서독총리는통일문제에대한정책문서를준비함. - 당시서독인들의여론은대체로독일통일에는찬성하였으나시기는 10년후정도가좋다는여론 - 동독경제는지속악화되고있었으며, 동독인들의서방으로의이탈도지속되었는데, 1989.11월한달동안동독인 13만명이서방으로탈출콜서독총리는독일의회에서아래 10개항을핵심내용으로연설 (1989.11.28) 함. 첫째, 동서독간여행을쉽게하는조치를취하며, 둘째, 동독과의기술협력을강화하며, 셋째, 동독에서정치경제시스템의근본개혁이차질없이진행될경우동독에대한경제지원을확대하며, 넷째, 다양한문제들에대한제도적협력을강화하기위해법적협력을확대하며, 다섯째, 동독에서자유선거가실시된후동서독간연방구조문제를논의하며, 전독일을위한연방체제를구성하되, 양독국민들이원할경우에만실현될것이며, 여섯째, 양독관계진전은전유럽과정과동서관계틀속에서진행되며, 일곱째, 유럽위원회 (EC: European Commission) 를중동구유럽모든국가들이참여할수있도록개방하며, 여덟째, 동서경제협력과유럽안보협력회의 (CSCE: Conference on Security and Cooperation in Europe, 이하 CSCE로표기 ) 발전을가속화하며, 아홉째, 무기통제분야진전을지원하며, 열번째, 하나의통일국가로서의독일통일을위한 유럽평화질서 모색을위해노력함. 1989 년에만 340,000 명의동독인들이서방으로탈출하였고, 1990 년초에는매일 2,000 명의동독인이서독에도착하였으며, 2.5~3 백만명의동독인들이서독으로떠날준비를했으며 콜서독총리의독일의회연설은대 ( 大 ) 성공이었는데동서독내통일문제에대한지지여론을이끌어냈으며, 콜총리의서독내정치적위상을강화하였고, 서독사민당의지지도확보해 콜서독총리의독일의회연설은대 ( 大 ) 성공이었는데, 동서독내 통일문제에대한지지여론을이끌어냈으며, 콜총리의서독내 정치적위상을강화하였고, 서독사민당의지지도확보하였음. 7
주요국제문제분석 2014 여름 - 대내외보안유지를위해콜총리는겐셔외상에게도연설내용을사전에통보하지않았지만, 부시 (George H. W. Bush) 미국대통령에게는사전에알려주도록조치하였음. - 미국측은콜총리의연설로독일통일문제가구체적프로그램을보유한정책어젠다로격상된것으로평가 라. 몰타미 소정상회담 (1989.12.2-3) 미국가안보회의 (NSC) 는몰타미 소정상회담에임하는부시대통령에게소련은동구에서의안보시스템에일대손상이오기때문에독일통일을반대하고있으며, 북대서양조약기구 (NATO) 에가입한통일독일을최악의상황으로생각하고있으며 미국가안보회의 (NSC: National Security Council) 는몰타미 소정상회담에임하는부시대통령에게소련에대한평가를다음내용으로보고함. - 소련은동유럽에대한정책통제를상실했으며, 현상황을예견하지못했음. 소련은동구에서의안보시스템에일대손상이오기때문에독일통일을반대하고있음. 소련은북대서양조약기구 (NATO: North Atlantic Treaty Organization, 이하 NATO로표기 ) 에가입한통일독일을최악의상황으로생각하고있음. 동독을상실한바르샤바동맹 (Warsaw Pact) 은급격히분열될수있으며, 이경우소련의방위선은우크라이나국경지대에서시작될수있음. - 소련은매우비싸게치른 2차세계대전승리를통해얻은영토적이익이사라지게됨. 소련은영국, 프랑스와협력하여두개의독일이지속되는정책을유지하려고노력할것임. 미국측은몰타미 소정상회담에임하는입장을다음과같이정리함. - 동독에서즉각적인민주개혁조치를요구하여소련을놀라게해서는안되며, 독일의통합을지지하며, 소련측이요구한 4 대국평화회의개최를지지하지않음. - 독일통합관련서독콜수상의 10개항을지지하며, 통일독일과서독의 NATO 잔류가유럽통합과정심화에편입되어야하며, 유럽국경선준수와관련하여헬싱키협약 (Helsinki Final Act) 3) 지지 3) 헬싱키협약 (Helsinki Final Act): 1975.7.20-8.1 간핀란드헬싱키에서개최된안보협력회의 (CSCE) 에서채택된문서로미국과동서유럽국가등 35 개국이참석하였으며, 주권및현국경선존중, 전쟁방지, 인권보호를주요내용 8
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 - 통일은평화적이고점진적이며, 단계적인과정으로이루어져야함. 소련측은각국이주권을보유하며, 경제적으로상호의존하는 유럽공동의집 (common European home) 개념을강조하고, 유럽 35개국이참여하는 CSCE 개최를주장하며, 독일의장래문제를전유럽안보의일환으로토론하며, 두개독일국가의존재를현실로인정해야한다는것임. 고르바초프서기장은부시미국대통령과의회담에서헬싱키프로세스로돌아갈것을주장하면서, 두개의독일은현실이며, 역사가결정한것임을주장함. - 그러나고르바초프서기장이몰타회담에서독일통일에반대하는입장을강하게주장하지않음으로써독일통일에대한소련의반대입장이그리강하지않다는점을확인시켜주었다는점에서결정적인실책을범했다고당시소련군부가주장마. 콜서독총리, 동독드레스덴방문 (1989.12.19) 콜총리는고르바초프서기장의냉랭한태도에도불구하고, 1989. 12.19 드레스덴에서모드로동독총리를만나, 두독일국가간에사회 문화 경제관계에관한새로운협정체결문제를협의함. - 콜총리는동독의안정을위해모드로총리를지원할용의가있다고하였는데, 두지도자는국경통과를위해베를린브란덴부르크문을개방하고, 국경통과를막고있는남은장애들을크리스마스를기해제거할것임을발표 - 콜총리의드레스덴방문은동독민들의통일에대한열망을확인하는기회 - 독일통일은이제돌이킬수없는현실이되었으며, 미국과소련간새로운냉전위기를피하면서, 언제, 어떤속도로추진할것인가의문제로변화 - 소련은독일통합과정의속도완화를위해노력을경주하였는데, 2차세계대전전승 4대국회의와 CSCE 회의개최를재차주장 고르바초프서기장은부시미국대통령과의회담에서헬싱키프로세스로돌아갈것을주장하면서, 두개의독일은현실이며역사가결정한것임을주장했고 콜총리는고르바초프서기장의냉랭한태도에도불구하고, 1989.12.19 드레스덴에서모드로동독총리를만나, 두독일국가간에사회 문화 경제관계에관한새로운협정체결문제를협의해 9
주요국제문제분석 2014 여름 1990 년 3 월 18 일에개최된동독총선에서투표율이 93% 로서독콜총리방식통일을주장하는독일연합당이 48% 의압도적지지를얻었고, 사회당은 22%, 공산당은 16% 를획득했으며 EC 정상회의 (1990.4.28-29, 더블린 ) 에서는경제통화통합을가속화하는노력과함께유럽정치통합추진에대한독일 - 프랑스이니셔티브가합의되었는데, 동합의를계기로독일통일에대한유럽국가들의태도가우호적으로변하는계기가마련되어 동독상황은갈수록심각해져서, 1990년 1월에는하루평균 2천명이동독을떠나는상황이되었음. - 콜총리는드레스덴방문시동독이작동되지않고있음을여러곳에서감지하였는데, 동독정부가국가채무를지불하지못하게된것도그중하나 -1990년봄까지동독상황을이끌어갈수없다는것을감지한모드로동독총리는동독총선거를 1990년 5월 6일에서 3월 18일로앞당기는중대결정바. 독일통일의돌파구 1990년 3월 18일에개최된동독총선에서투표율이 93% 였으며, 서독콜총리방식의통일을주장하는독일연합당 (The Alliance for Germany) 이 48% 의압도적지지를얻었으며, 사회당 (SPD: Sozialdemokratische Partei Deutschlands) 은 22%, 공산당은 16% 를획득하였음. - 독일연합당이 400석의동독의회에서 193석을획득하여사회당을주니어파트너 (junior partner) 로하여쉽게정부를구성하게되었으며, 서독헌법 23조 4) 를원용하여서독과의통합모색가능 -3.18 동독선거결과는소련에게경악할만한소식 EC 정상회의 (1990.4.28-29, 더블린 ) 에서는경제통화통합을가속화하는노력과함께, 유럽정치통합추진에대한독일 -프랑스이니셔티브가합의되었는데, 동합의를계기로독일통일에대한유럽국가들의태도가우호적으로변하는계기가됨. 1990.5월서독정부는동독기민당 (CDU: Christlich-Demokratische Union) 의드미지에르 (Lothar de Maiziere) 신정부와동서독이신속한방식으로통합한다는원칙에합의함. -5.5 서독본 (Bonn) 개최 2+4 외상회의에서메켈 (Meckel) 동독외상은통합을질서있고신속하게 (in an orderly way and without delay) 추진한다는데합의 4) 서독헌법제 23 조 : 동독의모든주가동독의회의결정에따라서독독일연방공화국에언제라도참여할수있다는조항. 3.18 동독총선결과, 통일찬성정당들이 2/3 이상의득표를하였음. 10
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 - 서독헌법제23조에의거, 동독흡수합병조치와통일독일초대총리를선출할전 ( 全 ) 독일총선을 1990년중실시키로합의 1990.5.4 서독본에서콜총리를면담한셰바르드나제소련외상은현금지원을요청하였는데, 미국은소련의대 ( 對 ) 리투아니아정책수정및소련국내개혁을 ( 현금지원을위한 ) 조건으로제시하였음. - 콜총리는고르바초프서기장이국내적으로위기에처해있음을강조하면서, 현금지원이필요하다고미국측에설명 소련의동의없이는독일통일은없다 는소련측주장과관련하여, 미국은통일독일의북대서양조약기구 (NATO) 잔류를확보하기위해아래 9개항 (incentive package) 을제시함. - 재래식무기감축협정 (CFE: Conventional Forces in Europe, 이하 CFE로표기 ) 협상이후중부유럽을포함한전유럽재래식병력규모감축문제를다룰필요가있으며, 새로운단거리핵무기감축협상개시가필요하고, 통일독일은핵무기, 생물무기, 화학무기를생산하지도, 보유하지도않으며, 미국은동독주둔소련군이철수할수있는충분한시간을주도록서독에제안하며, 미국측은변화된유럽상황을고려한새로운 NATO 전략검토를요청하며, 통일독일의국경문제는해결되어야하고, CFE 타결조건및독일통일의새로운유럽상황하에서소련의중요한역할이보장될수있도록 CSCE 역할이강화될것이며, 미국은소련의개혁을지원하는방식으로통일독일과소련간경제관계가만족할수준에도달할것으로확신고르바초프서기장의미국방문 (1990.5.30) 시통일독일의 NATO 잔류문제에대해결정적진전이있었는데, 미국측은 모든국가는자신의동맹을선택할권리를가진다 는헬싱키 CSCE 정상회의채택원칙을통일독일에적용하자고소련측에제의한데대해, 소련측이동의함. - 워싱턴미 소정상회담에서는미 소무역협정서명, G-7의대 ( 對 ) 소련경제지원등소련측이희망한사안들에대해서도진전 고르바초프서기장의미국방문 (1990.5.30) 시통일독일의 NATO 잔류문제에대해결정적진전이있었는데미국측은 모든국가는자신의동맹을선택할권리를가진다 는헬싱키 CSCE 정상회의채택원칙을통일독일에적용하자고소련측에제의한데대해, 소련측이동의하였고 11
주요국제문제분석 2014 여름 EC 정상회의 (6.25-26, 더블린 ), NATO 정상회의 (7.5-6, 런던 ), G-7 정상회의 (7.9-11, 휴스턴 ), 서독-소련정상회담 (7.15-16, 모스크바, 코커서스스타브로폴 ) 을통해최대쟁점인통일독일의 NATO 잔류문제가확정되었으며, NATO의변화와개혁방향이정해졌고, 7월 1일동서독통화동맹이발효됨으로서동서독통일을위한제반문제가해소됨. 통일독일의재래식병력감축을위한비엔나협상과관련, 통일독일의재래식병력을동독주재소련군이완전히철수하는 1994 년시점에맞추어 37 만명규모로감축하기로 서독-소련정상회담 (7.15-16, 모스크바, 코커서스스타브로폴 ) 에서주요현안들이타결되었는데, 하기내용의합의 (8개항 ) 를발표하였음. - 통일독일은서독, 동독, 베를린을포함하며, 통일이되면 4대국의권한은종료되며, 통일독일은완전하고무제한의주권을향유 - 통일독일은 CSCE 최종의정서 (Final Act) 에의거, 어느동맹을선택할것인지에대한권한을갖게됨. 통일독일은 NATO의일원이되어야한다는것이서독정부의견해이며콜총리는동독의입장도그러하다는것을확신 - 소련과통일독일은 4년내에동독주둔소련군철수를이행하기위한조약을체결하기로합의 - 소련과서독은통일독일의군대가통일직후부터동독지역에배치될수있으며, 소련군이철수한 1994년이후 NATO군에편입될수있는것으로합의 - 소련군이동독에주둔해있는기간동안미국 영국 프랑스서방 3개국군대는베를린에지속주둔 - 고르바초프서기장은콜총리에게 2+4 회의역할종료시, 4대국 ( 미국, 소련, 영국, 프랑스 ) 의권한도종료된다는데동의 - 소련측이서독이약속한 30억미불외에, 추가경제지원을요청한데대해서독측은 G-7 휴스턴정상회의결정에따라, 국제통화기금 (IMF: International Monetary Fund) 실사를거쳐대 ( 對 ) 소련지원규모가결정될것이라고대응 - 통일독일의재래식병력을동독주재소련군이완전히철수하는 1994년시점에맞추어 37만명규모로감축 - 통일독일은핵, 생물, 화학무기의저장과사용을포기하며, 핵확산금지조약 (NPT: Nuclear Non-Proliferation Treaty) 회원국지위유지 12
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 동서독간통합조약 (the unification treaty) 논의를위해 4차례협의가개최되었으며, 1990년 8월말조약문에대한합의가완료 - 서독과소련간에는 3 개의조약체결이필요했는데, 첫째, 독 소간장래의정치관계를규율하는일반조약, 둘째, 동독의소련에대한채무처리를위한조약, 셋째, 동독주재소련군문제와소련군철군관련잠정재정지원조약 - 1990.11.9 베를린장벽붕괴 1주년을기념하여본 (Bonn) 에서독일과소련간상기관련조약이체결 - 1991. 6월폴란드와통일독일우호조약체결 -CFE 는 1990.12.19 CSCE 파리정상회의에서서명 - 동독주둔소련군철수소요비용지원규모가문제가되었는데, 소련은 200억미불을요구하였고, 서독은 30억미불을제시하였는데, 고르바초프서기장과콜총리가개입하여약 100 억미불 (150 억서독마르크 ) 규모로결정 1991.12 월유럽연합 (EU: European Union) 창설을위한조약 (Maastricht Treaty) 이서명됨. 3 독일통일에영향을미친요인 가. 서독의동방정책은당분간독일통일이어렵다는점을인정한정책 1955 년콘라드아데나워총리는동독과국교를수립한국가와는외교관계를수립하지않는다는할쉬타인원칙을선언하였는데, 이러한 힘을통한변화정책 은 1969 년까지지속되었으며 1955년콘라드아데나워 (Konrad Adenauer) 총리는동독과국교를수립한국가와는외교관계를수립하지않는다는할쉬타인원칙 (Hallstein Doctrine) 을선언하였는데, 이러한 힘을통한변화정책 (change through strength) 은 1969년까지지속되었음. - 아데나워총리는독일의영토를바이마르공화국당시영토로규정, 전후동독이수용한오데르-나이세 (Oder-Neisse) 강을경계로한폴란드와의축소된국경선을인정하지않음으로써, 소련, 폴란드, 체코등으로부터실지회복주의자라는비판을받음아데나워총리의대 ( 對 ) 동독강경정책은 60년대에시작된미 소 13
주요국제문제분석 2014 여름 초강대국간화해정책 (Detente) 에적응하지못하여, 미국과불협화음을시현하였고, 대 ( 對 ) 소련외교에서도한계를노정함. - 1961년 11월케네디 (John F. Kennedy) 미국대통령은베를린연설을통해, 소련이독일통일을허용할뜻이없으므로, 소련이그러한입장을갖고있는한독일통일은어려울것 이라고하였고, 후르시초프 (Nikita Khrushchyov) 소련공산당서기장은케네디대통령의연설내용에흡족해함. - 아데나워독일총리는젊은미국대통령이독일의분단을수용할준비가되어있는듯한발언을한데대해분개하였으며, 케네디대통령은아데나워서독총리를냉전의유물로간주 미 소관계가변화하는새로운국제상황에서사민당출신빌리브란트가 1969 년서독총리로취임하여폴란드와의오데르 - 나이세국경선인정, 동독을사실상의국가로인정, 동독과의동방정책을추진했으며 보수기민당은서독이정치, 경제, 군사등제반분야에서힘의우위정책을견지하면통일을달성할수있다는생각이었고 미 소관계가변화하는새로운국제상황에서, 사민당출신빌리브란트가 (Willy Brandt) 1969년서독총리로취임하여, 폴란드와의오데르- 나이세국경선인정, 동독을사실상의국가로인정, 동독과의동방정책 (Ostpolitik) 을추진함. - 소련은서독과의관계개선을반대한울브리히 (Walter Ulbrict) 동독공산당서기장을퇴진시키고, 두개의독일국가가함께사는법을배워야한다는소련의입장에호응한호네커를동독지도자로추대동방정책은독일통일이당분간불가능하다는점을인정하고, 사실상두개의독일국가가함께살아가야한다는소련입장을, 미국이추인한결과를반영한것임. - 서독은분단독일의현실과유럽의현실을인정하는바탕위에서, 1972년 12월동독과기본관계조약을체결하였으며, 동서독에대표부가설치되었는데, 이로써동서독은두개의독일국가의존재를인정 (two states within one German nation) 나. 서독보수기민당, 진보사민당입장보수기민당은서독이정치, 경제, 군사등제반분야에서힘의우위정책을견지하면통일을달성할수있다는생각이었음. 기민당은 2차세계대전후소련의중립화요구를거부하고, 친미, 친서방노선을견지하면서민주제도의정착과경제재건을최우선적으로고려하였음. 14
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 -1955년에는통일에장애가된다는우려와반대에도불구하고, NATO에가입진보사민당은 접근을통한변화 (Wandel durch Annahrung) 정책을지지하였는데, 소련, 동독과화해협력하고, 동독의안정을도우면사실상의통일을이룰수있다는생각이었음. - 외교정책측면에서서독의 NATO 가입을반대하고, 소련의 CSCE 구상에동조 - 사민당은동독을사실상의국가로인정하면서, 동서독교류협력을확대하여독일민족의동질성유지와분단의고통완화를위해노력 16년간집권 (1982-1998) 한서독보수기민당헬무트콜총리는진보사민당빌리브란트총리가추진한 접근을통한변화 정책을승계, 추진하였음. - 통일이임박한 1989년부터는부시 (senior Bush) 미국대통령의권고를받아들여, 힘을통한변화 (Wandel durch Kraft) 정책으로방향전환 - 서독이일관된통일정책을추진할수있었던것은서독의정치체제 ( 의원내각제 ) 가연립정부 ( 聯立政府 ) 를구성할수밖에없는특성에기인한측면 진보사민당은 접근을통한변화 정책을지지하였는데소련, 동독과화해협력하고, 동독의안정을도우면사실상의통일을이룰수있다는생각이었고 16 년간집권 (1982-1998) 한서독보수기민당헬무트콜총리는진보사민당빌리브란트총리가추진한 접근을통한변화 정책을승계, 추진했으며 다. 서독정부, 동독주민삶의질향상문제에지속관심서독은동독주민들의삶의질향상문제에지속적인관심을표명하였는데, 이러한정책이 1989년 11월베를린장벽을붕괴시킨추동력이되었음. - 서독정부는동독내인권유린을완화시키기위한방향으로대 ( 對 ) 동독정책을추진하였는데, 이산가족상봉, 사람에관한정보교류, 동베를린단기체류허가등인적접촉을확대하고, 동독인권침해를모니터링하기위한중앙기록보존소를설립사민당브란트총리는 접근을통한변화 정책의기치아래 작은보폭정치 (Politik der kleinen Schritte) 를강조하여, 동독과의통행협정과우편협정을체결하여, 동독주민들의삶의질개선을위해노력하였음. 15
주요국제문제분석 2014 여름 - 기민당콜총리정부는 1972년체결된동서독기본조약에인권보호를명문화하였으며, 1975년서명된헬싱키선언협상시에는이동의자유, 통신의자유와인권보호를주장 1975 년 8 월미국과소련등유럽 35 개국이참여한 CSCE 에서채택된헬싱키선언이동유럽의인권상황개선을위한중요한계기가되었으며 주미소련대사를 26 년간역임한도브리닌대사는자신의회고록 (In Confidence) 에서 헬싱키선언은소련과동구공산국가에서자유화운동이지속되는데큰역할을했으며, 결국중동구유럽국가들에게근본적변화를야기시켜냉전이종식되는데기여했다 고주장해 인권논의로시작된교류는기초인프라투자와경제적지원으로이어졌는데, 정치범교환을확대하고, 경제차관을제공함. 콜총리는경제협력대가로동독으로부터총살행위금지, 동독지역자유여행, 동독내서독방송청취허용등양보를얻어내동독내인권상황을개선라. 미국과소련, 헬싱키선언인권규약합의 1975년 8월미국과소련등유럽 35개국이참여한 CSCE에서채택된헬싱키선언이동유럽의인권상황개선을위한중요한계기가되었음. - 헬싱키선언인권규약은 인권존중과사상, 양심, 종교, 신념을포함한기본적자유에대한존중 을포함헬싱키회의에참석한포드 (Gerald Rudolph Ford) 미국대통령은 미국은헬싱키회의가합의한원칙들을유럽문명의위대한유산으로간주한다면서, 역사는말한것과약속한것으로헬싱키회의를평가하지않을것이며, 행동과약속이행결과로평가할것 이라고언급함. 브레즈네프 (Leonid Brezhnev) 소련공산당서기장은인권조항이포함된헬싱키선언초안을소련공산당정치국회의에서토론하도록했는데, 수스로프, 포드고르니, 안드로포프위원은인권조항을받아드리면국내문제에대해국제사회의간섭을허용하게될것이라면서반대함. - 그로미코 (Andrei Gromyko) 외상이 내정간섭여부를결정할수있는것은소련정부뿐 이라고주장하며, 헬싱키선언초안을옹호하였고, 브레즈네프서기장이그로미코외상입장을지지 주미소련대사를 26 년간역임한도브리닌 (Anatoly Dobrynin) 대사는자신의회고록 (In Confidence) 에서 헬싱키선언은소련과동구공산국가에서자유화운동이지속되는데큰역할을했 16
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 으며, 결국중동구유럽국가들에게근본적변화를야기시켜냉전이종식되는데기여했다 고주장함. - 도브리닌대사는브레즈네프서기장의판단이잘못된것이었다면서, 소련과동구권의반체제인사들은반체제세력의헌장이된역사적문서 ( 헬싱키선언 ) 에크게고무되었는데, 소련지도층이전혀예상하지못한것이었다고주장 마. 고르바초프소련공산당서기장, 개혁 개방정책추진고르바초프소련공산당서기장이추진한개혁 개방정책은고르바초프서기장의소련내정치적기반에손상을주었고, 결국소련붕괴의한원인이되었으며, 독일통일에결정적영향을주었음. 고르바초프서기장이추진한신사고정책은위기에처한소련체제에대한처방이었는데, 중앙집권적이며국제적으로고립되고, 심각하게군사적구조였던소련경제시스템이문제였음. 소련경제시스템은산업화시기에는효과를발휘하였으나, 1980년대중후반고르바초프서기장집권당시, 세계경제는산업화를지나분권적경제구조와아래로부터의혁신, 급속한기술개발을특징으로하는새로운단계로발전하고있었음. 소련경제가어려워진이유는미국등서방의대소봉쇄정책으로인해소련경제가세계경제로부터심각하게고립되어있었으며, 국제경제의핵심체제 (IMF, GATT) 에대한고르바초프서기장의인식도제한적이었음. 고르바초프소련공산당서기장이추진한개혁 개방정책은고르바초프서기장의소련내정치적기반에손상을주었고, 결국소련붕괴의한원인이되었으며, 독일통일에결정적영향을준것으로 고르바초프서기장은소련경제와소련사회에어떤변화가필요한지를이해하지못했으나, 소련외교정책의근본적변화없이는정치경제적고립을끝낼수없다는점은확실히인식하고있었음. 고르바초프서기장이구상했던범유럽안보시스템구축은서구도동구도아닌 유럽공동의집 이었는데, 고르바초프서기장은범유럽안보시스템구축을통해유럽냉전체제의상징인나토 (NATO) 와바르샤바조약기구 (Warsaw Pact) 의양대군사동맹체제가대체될수있다고판단함. 17
주요국제문제분석 2014 여름 미국은 1983 년 12 월부터중거리핵미사일을서독에배치하기시작하였는데, 소련은 1987 년레이건대통령의제로옵션입장을수용하였으며 브레즈네프소련공산당서기장은소련경제와국력이 1980 년대레이건대통령이주도한미 소간군비경쟁을감당할수있을것이라는확신을갖지못해 바. 레이건미국대통령, 대소련봉쇄정책추진소련의 SS-20 중거리핵미사일유럽배치 (1979년) 에대응하여, 레이건대통령은제로옵션 (zero option) 입장을고수하면서, 퍼싱 II 미사일과크루즈미사일서독배치입장을고수하였음. - 미국은 1983년 12월부터중거리핵미사일을서독에배치하기시작하였는데, 소련은 1987년레이건대통령의제로옵션 (zero option) 입장을수용 - 1983년레이건대통령은우주로부터소련의핵공격을방어한다는전략방어계획 (SDI: Strategic Defense Initiative) 과국방비대폭증액계획을발표하여대소봉쇄정책을지속 - 브레즈네프소련공산당서기장은소련경제와국력이 1980년대레이건대통령이주도한미 소간군비경쟁을감당할수있을것이라는확신을갖지못했음. 부시 (senior Bush) 미국대통령은자유국가공동체 (Commonwealth of free nations) 를대유럽정책으로제시 (1989년) 하였는데, 고르바초프서기장의 유럽공동의집 개념에대응하는정책임. - 부시대통령은 봉쇄를넘어서 (Beyond Containment) 개념을고르바초프서기장에게제시하면서, 냉전은유럽의분할로시작되었으며, 유럽전체가자유롭게 (Europe whole and free) 되지않는한 유럽공동의집 은구축될수없으며, 따라서철의장막과베를린장벽은제거되어야한다고설득 미국은독일통일직전까지도서독배치단거리핵미사일 (Lance) 을신형미사일로교체하는방안에대해서독정부와협의했으며, 소련과는 CFE협상을추진함. - 1987년 12월미국과소련은중거리핵미사일폐기협정 (INF: Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty) 5) 에합의군사력은자부심의원천이며, 가장훌륭한성과가운데하나인데, 소련국내경제하강이가속화될수록군사퍼레이드는더욱웅장해졌음. 5) 중거리핵미사일폐기협정 (INF): 중거리핵미사일폐기협정에따라 2000 년까지 13 년간사정거리 500-3,000km 중거리핵미사일 2,700 기 ( 러시아 1,846 기, 미국 846 기 ) 폐기 18
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 4 한반도통일외교 통일은한국민과북한주민의결단에의해달성해야하는과제이며, 중국이나미국이통일을시켜주는것이아님. - 통일준비와관련하여가장중요한것은한국이스스로의경제적능력과군사적역량을키워야 ( 富國强兵 ) 다양한도전에대처가가능하다는것이며, 이와함께통일에대한한국민과북한주민들의의지와열망이중요 서독과미국과소련이독일통일전과정에적극관여했으며, 영국 프랑스와동독의역할은수동적이었는데, 한반도통일과정도한국과미국, 중국이주도하게될것으로예상됨. - 한반도의지정학적위치, 역사적경험, 남북분단, 동북아상황등을종합적으로고려할때한미동맹강화는대한민국의생존과번영, 통일을위해핵심적으로중요한전략 - 한미동맹이그냥얻어진것이라고생각한다면오산이며, 아무리강고 ( 强固 ) 한동맹도관리하고보살피지않으면낡고형해화 ( 形骸化 ) - 동맹상대의의견을경청하고가능한고려할필요가있으며, 불가피하게어려움이발생할경우성의를다해상대를이해시키는노력이필요한국은중국과의전략적협력관계를발전시켜나가야할필요가있는데, 첫째, 한 중관계가긴밀해지면중국을통해북한의돌발행동을제어할수있으며, 둘째, 한반도통일을위해중국의협조가결정적으로필요하며, 셋째, 한 중간경제교역, 투자규모가커져양국간경제적이익이중요해졌으며, 넷째, 황사 기후변화등이웃국가로서중국의협조가없이는국민들의생활에불편을주는일이많아졌기때문임. - 중국을통해북한의도발을제어할수있느냐는문제와관련하여, 다양한의견이있을수있는데, 분명한것은북한의생존에필요한에너지와식량의대부분이중국을통해북한에지원되고있어, 실질적으로북한의생존을중국이담보 ( 擔保 ) - 한 중관계는 1992년수교이래최상의관계를유지하고있는 통일은한국민과북한주민의결단에의해달성해야하는과제로중국이나미국이통일을시켜주는것이아니며 서독과미국과소련이독일통일전과정에적극관여했으며영국 프랑스와동독의역할은수동적이었는데, 한반도통일과정도한국과미국, 중국이주도하게될것으로예상돼 19
주요국제문제분석 2014 여름 데, 이러한맥락에서북한과중국관계를특수국가관계로볼것인지, 일반국가관계로보아야할것인지는중요한문제 - 북한과중국간에는군사동맹조약이존재하고있는데, 북 중관계를일반국가관계로규정한다면중국은북 중동맹조약을절차를밟아폐기하고, 러시아가 2000년에북한과의동맹조약을폐기하고, 우호선린조약을체결한것과유사한조치를취할필요 한 중관계는 1992 년수교이래최상의관계를유지하고있는데, 이러한맥락에서북한과중국관계를특수국가관계로볼것인지, 일반국가관계로보아야할것인지는중요한문제이며 독일통일과정에서미국은일관되게서독입장을지지하면서소련, 영국, 프랑스등독일통일반대국가들의주장을완화시켰고, 서독은가능한한소련을자극하지않고소련입장을배려하기위해노력해 독일통일과정에서미국은일관되게서독입장을지지하면서소련, 영국, 프랑스등독일통일반대국가들의주장을완화시켰음. 서독은가능한한소련을자극하지않고, 소련입장을배려하기위해노력하였음. 5 정책적고려사항한국과북한, 미국과중국의국내외정책에대한상호대응과정속에서한반도통일과정이어떤모습과형태를띨것인지가정해질것으로예상됨. 1969년부터서독사민당빌리브란트총리가추진한대동독화해협력정책 ( 동방정책 ) 은독일통일이당분간불가능하다는점을인정하고사실상두개의독일국가가함께살아야한다는소련입장을미국이인정한결과로만들어진정책임. 이처럼독일문제는변화하는미 소관계 ( 대결정책으로부터데탕트정책으로 ) 에영향을받았는데, 한반도통일문제도미 중관계변화추이에영향을받게될것으로예상됨. - 1980년대후반부터미 소관계의힘의균형이무너지면서독일통합프로세스가시작되었는데, 고르바초프소련공산당서기장의개혁정책, 레이건대통령의대 ( 對 ) 소련봉쇄정책, 서독의현명한통일정책등이복합적으로작용하여통일독일완성 독일통일과정에서소련과영국, 프랑스가통일에반대하는태도를보였는데, 한반도의경우에도한반도주변 4국중일부국 20
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 가가통일에반대할가능성이있는데, 독일통합과정에서주변국들의반대무마를위해미국이적극노력함. - 독일통일과정에서소련은대내적요소 ( 동서독간정치 경제 사회적통합 ) 와대외적요소 ( 통일독일의 NATO 잔류문제, 동독주둔소련군철수문제등 ) 를분리시키고, 이태리, 벨기에, 폴란드, 유고슬라비아등주변국과평화협정체결이필요하다는주장을하면서통합추진속도를늦추려고최대노력 - 영국도소련의평화협정체결주장에동조하고동독의민주화가우선이라는주장을하였으며, 프랑스는유럽통합심화에우선순위가두어져야한다는주장을하면서독일통일에소극적입장견지독일통일과정에서소련고르바초프서기장의개혁정책이중요한역할을한것처럼, 한반도통일을위해서는중국의역할이중요하며, 특히한 중정상간긴밀한협력관계가중요함. - 중국이북한을포기하지않을것이기때문에, 중국의역할을기대하기어렵다는주장도있으나, 1960~1970년대중국은소련의침략위협에직면하여, 소련과미국과의동맹관계대전환을모색한바있으며, 1980년대후반소련은고르바초프서기장이개혁 개방정책을추진하던과정에서동구권을포기할수밖에없는상황으로몰리게된사례등 - 중국이북한을절대포기하지않을것이라는주장은유기체와같은국가간의관계와끊임없이변화하는국제정치의본질을간과소련은독일통일문제협의를위해 2차세계대전전승 4대국회의와 CSCE 개최를지속주장했으나, 미국은 CSCE 개최를위해서는, 동독내자유선거실시와 CFE 체결을통해소련군감축이이루어져야한다는입장을제시하고, CSCE가독일평화협정체결을논의하는회의로전환될가능성을경계하면서, 전승 4대국회의와 CSCE 회의개최반대입장을지속견지함. - 미국은독일통일문제의대외적측면관리를위해 2+4 메카니즘을제안하고동메카니즘을통해독일통일문제를협의했는데, 한반도통일문제논의를위해 6자회담과별도의포럼 ( 2+2 ) 구상검토필요 1969 년부터서독사민당빌리브란트총리가추진한대동독화해협력정책 ( 동방정책 ) 은독일통일이당분간불가능하다는점을인정하고사실상두개의독일국가가함께살아야한다는소련입장을미국이인정한결과로만들어진정책이며 독일통일과정에서소련고르바초프서기장의개혁정책이중요한역할을한것처럼, 한반도통일을위해서는중국의역할이중요하며, 특히한 중정상간긴밀한협력관계가중요해 21
주요국제문제분석 2014 여름 서독의대 ( 對 ) 동독정책이일관되게동독인들의삶의질개선문제에중점을둔것처럼, 한국의대북한정책도북한주민의삶의질개선문제에중점이두어져야하고, 원조보다는무역에, 정부보다는민간에게더많은역할이부여될필요가있음. 독일통일을이끌어낸동력은동독을떠나겠다고한동독인들임. 결국사람들이결정적역할을하게되는데, 이런점에서탈북자들에대한각별한관심이필요함. - 탈북자들을통해남한의상황이북한주민들에게전달 1988년동독내상황은비교적안정되어있었다는것이당시동독을방문했던서방전문가들의일반적평가였는데, 단기간내동독상황이변한것처럼, 북한의변화가능성이있으므로대비할필요가있음. 미국은독일통일문제의대외적측면관리를위해 2+4 메카니즘을제안하고동메카니즘을통해독일통일문제를협의했는데, 한반도통일문제논의를위해 6 자회담과별도의포럼 ( 2+2 ) 구상검토가필요하며 독일통일을이끌어낸동력은동독을떠나겠다고한동독인들었으며결국사람들이결정적역할을하게되는데, 이런점에서탈북자들에대한각별한관심이필요해 서독이동독과의기본관계조약체결과일관된대 ( 對 ) 동독정책추진을통해동서독관계를잘관리한것과같이, 한국도북한과의관계를관리할필요가있는데, 한국이남북관계를잘관리할수있을경우, 한국이통합과정을주도할수있음. - 군사적긴장이지속되고있는남북관계를다차원적인파트너쉽과함께모두에게이익이되는상호의존관계로대체시킬필요 - 북한이체제정당성유지를위해적을만들어야할필요성을감소시키는방안을모색할필요가있는데, 적을만들필요가적어지고, 체제정당성유지를위해경제성과에집중할수있다면, 장기적으로통일에도움이되는일을실행하기위한정치적활로모색이용이해질수있음. - 남북한관계가정부간거래 ( 지원 ) 보다는상업과민간교류에더의존하도록해야하며, 북한의경제적미래비전에대해다자간합의에도달하는노력이중요 - 한국과중국이북한경제시스템과관계를맺는방식에있어일관성을유지할필요가있으며, 북한의제도변화를격려할필요 - 북한의관점에서통일문제를보면, 최선의통합형태는영공비행권이며, 차선의통합형태는가스파이프라인과철도이 22
독일통일에영향을미친요인과한반도통일외교 며, 세번째로바람직한통합형태는개성공단이나금강산관광과같은형태 - 북한의관점에서최악의통합형태는현재의중국처럼, 기회를엿보는한국사업가들과전면적인개방관계를맺는것임. 독일통일과정에서, 미국과서독은동독과의평화협정체결을반대하였으며, 소련과동독, 영국은평화협정체결이필요하다고주장하였는데, 한반도의경우, 북한이핵과미사일을개발중에있고, 한반도가정전체제인점등은동독과다른상황임. - 북한핵, 미사일개발동결과국제기구사찰조건으로평화협정협의기회를포착할필요가있는데, 평화협정은미래에대한탐색적토론에서검토할수있는장기적안정을위한주요수단 - 평화협정을주요수단으로삼아북한의핵포기와평화협정을교환하는어젠다설정에대한검토필요 북한핵, 미사일개발동결과국제기구사찰조건으로평화협정협의기회를포착할필요가있는데, 평화협정은미래에대한탐색적토론에서검토할수있는장기적안정을위한주요수단이며, 평화협정을주요수단으로삼아북한의핵포기와평화협정을교환하는어젠다설정에대한검토가필요해 통일협상과정에서미국은통일독일의 NATO 회원국지위유지입장을관철시켰는데, 한반도통일과정에서도한미동맹, 주한미군관련입장관철이필요함. 서독은폴란드와의국경선 ( 오데르- 나이세 ) 준수입장을통해, 인접국을안심시켰는데, 북 중국경준수입장을주변국에알릴필요가있음. 23
주요국제문제분석 북한최고인민회의제 13 기 1 차회의와대내외정책전망 북한최고인민회의제13기 1차회의와대내외정책전망 * 이상숙 ** 1 문제제기북한제13기최고인민회의대의원선거가지난 3월 11일실시되어김정은제1위원장을비롯한 687명의대의원의명단이공개되었음. 김정은시대에들어서서당과군, 그리고내각의엘리트교체가추진되었는바, 이번최고인민회의대의원명단에새로운엘리트들의이름이등장하였음. 또한이번최고인민회의에서김정은제1위원장이북한의공식입법기관인최고인민회의의대의원으로선출되었음. 최고인민회의대의원선출이최고지도자에게중요한것은아니지만, 명목상주권기관에참여하였다는상징적의미가있음. 목 차 1. 문제제기 2. 북한최고인민회의의위상과역할 3. 최고인민회의제13기 1차회의의결과 4. 향후대내외정책전망 5. 정책적고려사항 이어서지난 4월 9일북한최고인민회의제13기 1차회의를개최하여국방위원회제1위원장에최고지도자김정은을재추대하였음. 북한최고인민회의는북한조선노동당의정책을추인하는기능을하고있어그동안큰주목을받지못했으나, 내각의주요정책및엘리트변화를엿볼수있다는점에서중요한의미를가짐. 실제로최고인민회의제13기 1차회의를하루앞둔 4월 8일조선노동당은중앙위원회정치국회의를열어당인사및국가기 구구성안을결정하였음. 이회의결과를공식적으로추인한것이제13기 1차회의이기때문에당중앙위원회정치국회의에서 * 2014. 4. 18. 발표 ** 객원교수 25
주요국제문제분석 2014 여름 북한최고인민회의는내각의주요정책및엘리트변화를엿볼수있다는점에서중요한의미를가지며 논의된엘리트변화를확인할수있다는점에서이번회의를주목할필요가있음. 특히장성택전 ( 前 ) 국방위원회부위원장의숙청이후공석이된국방위원회부위원장의후속인사와친 ( 親 ) 장성택인사들의교체를통해장성택숙청이후북한의엘리트및권력구조변화를가늠할수있는기초자료를제공하였다는점에서세밀한검토가필요함. 이글은북한최고인민회의제13기 1차회의를통해김정은체제의엘리트변화와대내외정책을전망하고자함. 이를위해먼저북한최고인민회의의위상과역할에대해검토하고, 최고인민회의의변화에대한사례를분석하고, 최고인민회의제13기 1차회의의결과를통해대내외정책을전망하고자함. 2 북한최고인민회의의위상과역할 가. 북한최고인민회의의위상과역할북한의국가기관을자유민주주의의입법, 행정, 사법분야로구분한다면, 현재북한의입법기관은최고인민회의, 행정기관은국방위원회와내각, 그리고사법기관은재판소, 검찰소등으로구분할수있음. 그러나북한은사회주의국가의특성을가지고있기때문에사법권의독립이나삼권분립이성립되지않으며당중심의당-국가체제 (party-state system) 임. 북한최고인민회의는 1948년헌법에의해설립된명목상최고주권기관이며입법기관임. 북한헌법에의하면최고인민회의는인민에의해선거되고인민의대표에의해구성되며, 인민의주권을실현하는기관임. -1948년헌법에의하면최고인민회의의권한은헌법의승인또는수정, 국내외정책에관한기본원칙수립, 상임위원회의선거, 내각의조직, 법령의채택및상임위원이채택한주요정령의승인, 인민경제계획의승인, 국가예산의승인, 도 시 군 26
북한최고인민회의제 13 기 1 차회의와대내외정책전망 리 ( 읍및로동자구 ) 구역의신설및변경, 대사권의행사, 최고재판소의선거, 검사총장의임명등임. - 또한최고인민회의는다른국가기관을구성하고, 국가기관들은최고인민회의에대하여책임을지도록되어있음. 즉, 국방위원회위원장, 최고인민회의상임위원회위원장, 내각총리, 중앙재판소소장을선거 소환하는권한을가지고, 헌법수정, 국가대내외정책의기본원칙수립, 국가의인민경제발전계획과그실행정형에대한심의 승인, 국가예산과그집행정형에대한심의 승인, 조약비준등의권한을가짐. 북한최고인민회의대의원의임기는 5년이고, 최고인민회의정기회의는 1년에 1~2회, 임시회의는필요하다고인정될경우대의원전원의 3분의 1 이상의요청이있을때소집가능함. 최고인민회의개의정족수는재적대의원의과반수이고, 의결정족수는법령결정의경우참석대의원의과반수찬성이필요하며, 헌법의채택또는수정의경우재적대의원 3분의 2 이상의찬성이필요함. 그러나최고인민회의의회기가매우짧기때문에당이나상임위원회, 또는특별위원회에서검토된후의안이상정됨. 이때문에사실상최고인민회의에서안건이기계적으로추인될수밖에없어실제로는조선노동당의정책을사후추인하는역할임. - 최고인민회의는헌법상최고주권기관임에도 당의영도 와자신이선출하는 국방위원장의지도 를받는기관으로, 실제핵심권력기구라고볼수없음. - 실질적으로최고인민회의대의원은당, 군, 내각, 사회단체등에서주요고위직직책을겸임하고있으며, 이들의주요임무는대의원직책보다는당이나군, 내각, 사회단체에서자신의직책을수행하는것임. 이에따라북한최고인민회의는조선노동당이모두장악하고있기때문에당에서정한예산을추인하고정책을법률적으로제도화하는역할을수행하고있음. 북한최고인민회의는조선노동당이정한예산을추인하고정책을법률적으로제도화하는역할을수행하고있어 27
주요국제문제분석 2014 여름 나. 최고인민회의상임위원회의역할 북한최고인민회의상임위원회는최고인민회의가소집되지않는기간에실질적권한을행사하는기관으로, 현재각종상, 훈장, 칭호의제정및수여기능을맡고있으며, 2012 년개정헌법의제 120 조는최고인민회의상임위원회가정령, 결정, 지시를낸다고규정하고있으며 북한최고인민회의상임위원회는 1948년구 ( 舊 ) 소련의명목상최고국가권력기관인 최고소비에트 의상임위원회를모델로탄생한기구임. - 당시상임위원회위원장은소련을대표하는국가원수로서외국에대사및공사를파견하고외국사절의신임장을접수하는권한을가짐. 또한전면적및부분적동원령을내리고, 일부지역또는전 ( 全 ) 연방에계엄령을선포하며, 군고위간부들을임면하고, 최고소비에트폐회기간중선전포고가가능하였음. 북한최고인민회의상임위원회는최고인민회의가소집되지않는기간에실질적권한을행사하는기관으로, 현재각종상, 훈장, 칭호의제정및수여기능을맡고있음. 2012년개정헌법의제120조는최고인민회의상임위원회가정령, 결정, 지시를낸다고규정하고있음. - 북한최고인민회의상임위원회는 1948년헌법에의해설립되었으나, 1972년헌법에의해폐지되었다가 1998년헌법개정으로다시부활하였음. -1998년부활된최고인민회의상임위원회는훈장과메달, 명예칭호, 그리고대사권, 특사권행사와행정구역의신설및개편권한을부여받게되었음. 또한다른나라와맺은조약을비준또는폐기하고, 다른나라에주재하는외교대표의임명또는소환을결정 발표하는권한을가지게되었음. - 이후김정일시대에들어서서국방위원회의권한이강화되면서최고인민회의상임위원회권한의일부인조약의비준또는폐기권과특사권을국방위원회위원장에부여함으로써상임위원회의역할이축소되었음. 김정은시대에들어서서최고인민회의상임위원회는많은 정령 을발표하여각종상과명예칭호등을제정하고수여하였으며, 이는김정은에대한충성심을유도하기위한목적으로행해지고있는것으로판단됨. - 북한 < 조선대백과사전 >( 평양 : 백과사전출판사, 2000) 에따르 28
북한최고인민회의제 13 기 1 차회의와대내외정책전망 면, 정령은 최고주권기관의상무기관이자기의임무를수행하기위하여내는법문건 으로정의됨. - 정령의내용에는외교대표의임명과소환, 훈장과메달, 명예칭호의제정과수여, 대사와특사의실시, 행정단위와행정구역의창설또는개편이포함됨. - 정령은그효력이미치는범위에따라전국가적성격을띠는것과경제의어느한분야또는개별적국가기관, 기업소및사회협동단체, 공민이나일정한지역에국한되는것으로구분됨. 다. 최고인민회의상임위원장의역할 최고인민회의상임위원장의활동은외국국가원수에게보내는축전및조전발송, 북한주재외국대사의신임장수여와북한대사임명등이가장많은비중을차지하고있음. 또한최고인민회의상임위원장은동남아, 아프리카및중동지역의정상외교를수행하고있어이지역의방문외교를직접수행하고있으며, 의원외교와국제연합 (UN: United Nations) 외교도담당하고있음. - 김정은체제가들어서면서김영남최고인민회의상임위원장은 2012년 5월싱가포르및인도네시아방문, 2012년 8월베트남및라오스방문, 같은달비동맹운동정상회의참석을위한이란방문, 2013년 8월이란방문등의일정을수행하였음. - 유럽연합 (EU: European Union) 국가의의원대표단이북한을방문할경우김영남최고인민회의상임위원장이회담을나누는경우가종종발견되며, UN기구대표단이방문할경우북한을대표하여회동을하게됨. 최고인민회의상임위원장의활동은외국국가원수에게보내는축전및조전발송, 북한주재외국대사의신임장수여와북한대사임명등이가장많은비중을차지하고있어 따라서최고인민회의상임위원장은법률상국가를대표하기때문에북한김영남최고인민회의상임위원장이외국을국빈방문하거나해외정상의북한방문시카운터파트 (counterpart) 로등장하는것이가능한것임. 29
주요국제문제분석 2014 여름 3 최고인민회의제 13 기 1 차회의의결과 가. 최고인민회의내용분석의방향및사례 (1) 법령제정을통한내각의정책방향제시최고인민회의는기본적으로입법권을가지고있기때문에법령제정은최고인민회의를통해이루어짐. 법령제정은정책을뒷받침하고있어최고인민회의에서제정된법령을검토함으로써북한정책의방향을가늠할수있음. - 구체적으로최고인민회의는내각의정책을제도적으로뒷받침하기때문에이를통해북한의경제및민생정책의방향을유추할수있음. 김정은시대에들어서서활발한법령제정활동을하고있는데, 교육법의제정을통해북한이교육제도개편을시행하고있으며, 김정은체제가교육제도정비를통해주민들의생활개선을위해노력한다는점을보여주고있음. - 2011년 12월 고등교육법 을제정하였고, 2012년 9월 25일최고인민회의제12기 6차회의에서 전반적 12년제의무교육을실시함에대하여 라는법령을제정하였음. - 이법령에따라북한은 2013년도봄학기부터중학교를초급과고급으로나누기시작하였으며, 올해소학교를 5년제로바꾸는데착수해 2~3년안에새학제시행준비를마무리할계획임을밝혔음. 최고인민회의는내각의정책을제도적으로뒷받침하기때문에이를통해북한의경제및민생정책의방향을유추할수있으며 또한 2011년 12월 외국투자기업관련법령 과 2013년 5월 경제개발구법 을제정하여대외투자유치와특구개발을통해경제개선노력을기울이고있다는점을알수있음. - 외국투자기업관련법령은북한경제정책에서외국투자를확대하려는목적에서법령을정비한것이고, 경제개발구법 은 7 장 62조, 부칙 2조로구성되어있으며, 각지역에 13개경제개발구와신의주특구를중심으로한김정은체제의경제개발구상을구체화한것임. 30
북한최고인민회의제 13 기 1 차회의와대내외정책전망 (2) 엘리트의변화확인북한은김정은시대에들어서서당대표자회, 당중앙위원회전원회의, 당중앙위원회정치국회의등당의주요회의에서주요국가기구엘리트변화에대한결정이이루어지는경우가대부분임. 그러나이러한회의결과가즉시공개되지않는경우가대부분이기때문에최고인민회의에서공개되는주요엘리트변화를확인할필요가있음. - 김정은체제에들어서서 2009년 4월제12기 1차최고인민회의에서국방위원회위원들을보강하고김정일의최측근인장성택당행정부장을국방위원에선임하여김정은체제를뒷받침하였음. 이후 2010년 6월 7일최고인민회의 12기 3차회의를개최하여장성택부장을국방위원회부위원장으로승진시키고, 최영림을내각총리에임명하였음. - 이후 2012년 4월 13일최고인민회의에서리승호, 리철만, 김인식등 3명이내각부총리로임명되었고, 2013년 4월 1일최고인민회의에서는박봉주가내각총리로임명되었고, 내각경제부서인국가자원개발상에는리춘삼, 국토환경보호상에는김경준, 농업상에는리철만, 도시경영상에는강영수, 보건상에는강하국, 수산상에는리혁, 원유공업상에는배학, 화학공업상에는리무역등의신진엘리트가내각에배치되었음. 당의주요회의에서주요엘리트변화가이루어지나, 이러한최의결과가즉시공개되지않으므로최고인민회의에서공개되는엘리트변화를확인할필요가있어 나. 제13기 1차회의의결과분석 (1) 체제안정성을위한친정체제강화 2013년 12월김정은후계체제의후원자로알려지던장성택전 ( 前 ) 조선노동당행정부장이숙청된이후그의숙청이대규모숙청으로이어질가능성이제기되었으나, 숙청의규모는크지않아중앙엘리트차원의숙청은마무리된것으로판단됨. - 그러나당인사중내각의경공업상이밝혀지지않아김경희가경공업상에서물러나고실각한것으로분석이가능함. 이는김정은후계체제를직접적으로지원하였던혈연관계의엘리트들에대한통제를강화하면서 1인지배체제를위협하는세력을제거하고새로운엘리트들을통해체제안정성을확고히하려는조치로판단됨. 31
주요국제문제분석 2014 여름 김정은국방위원회제 1 위원장을재추대하고전군총정치국장최룡해를국방위원회부위원장으로선출하여김정은 1 인지배체제의친정체제를강화하였으며 그리고김정은국방위원회제1위원장을재추대하고전군총정치국장최룡해를국방위원회부위원장으로선출하여김정은 1인지배체제의친정체제를강화하였음. - 김정은체제가들어선직후인 2012년 4월최룡해가국방위원회위원으로임명된지 2년만에부위원장으로승진하였고, 김정은체제에서가장중요한권력기관인당중앙위원회정치국, 당중앙군사위원회, 국방위원회의 3개기관모두에주요요직을가지게되었음. - 최근최룡해부위원장이군총정치국장에서물러나당비서로이동한것으로알려지면서그의퇴진설등이회자되었으나, 그가가진여러직책중일부직책에서물러났다고해서그것이바로퇴진으로이어졌다는해석은설득력이부족함. 군총정치국장이군에서핵심역할을하는것은사실이지만, 최룡해가가진다른직책은유지되는것으로보아실무보다는김정은제1위원장을보좌하는역할에더비중을둘가능성이있음. (2) 세대교체의진행김영남최고인민회의상임위원장등상징적원로들은유임되었으나, 실무를책임지는인사들을중심으로부분적으로의미있는세대교체가진행되었음. - 최고인민회의상임위원인사에서는상임위원회위원이 8명에서 10명으로확대되고 10명중 5명이새롭게진출하는등실무자들을중심으로의미있는세대교체가진행되었음. - 현재북한에서김정은체제를지지하고있는엘리트는혁명 3~4세대로서그들은최고위층에배치되지는않았지만실무에서핵심역할을수행하고있는것으로간주됨. 그리고국방위원회인사에서국방위원회위원을 7명에서 5명으로축소하였음. 이전 2012년 4월전체 12명의국방위원회구성원을 9명으로축소하였기때문에사실상국방위원회의주요인물들을김정은체제에들어서서부상한인물들로구성하였음. - 새롭게국방위원회위원으로선출된장정남인민무력부장과조춘룡위원은모두김정은체제들어새롭게부상한인물들 32
북한최고인민회의제 13 기 1 차회의와대내외정책전망 인반면, 이번에국방위원회위원에서탈락한김격식, 주규창, 백세봉은모두김정일시대의인물임. 그러나대대적세대교체가진행되지않았다는점은대대적세대교체가오히려부작용을낳을가능성도있기때문인것으로보임. 또한김정은체제등장이후지속적으로세대교체를진행해왔기때문에그필요성이크지않았을것으로분석됨. (3) 국방비비중의유지 지난 4월 9일최고인민회의제13기 1차회의에서 2013년예산집행결과를보고하면서최광진재정상은 2014년예산수입과지출이 2013년에비해각각 4.3% 와 6.5% 증가할것이라고밝혔음. - 북한은예산의정확한액수를밝히지않고증감률만을발표하기때문에이를통해추정할수밖에없는데, 국가예산집행증감률에따라통일부의추정결과를보면수입은 6,701억북한원 ( 약 67억 6,000만달러 ), 지출은 6,563억북한원 ( 약 66억 2,000만달러 ) 으로추정됨. 이번에발표한올해전체예산지출중국방비가차지하는비중은 15.9%( 통일부추산 : 약 11억달러 ) 로보이며, 이는지난해보다 0.1% 감소한것으로국방비가거의감소하지않은것으로분석됨. - 핵건설과경제건설병진노선 을추구하고있는북한의논리는핵건설로인하여재래식무기개발에따른국방비를절감하여경제건설을추진할수있다는것이었으나, 실제국방비가감소되지않음에따라이번예산발표는병진노선의모순을나타내는것으로볼수있음. 내각에서는박봉주총리가유임되고부총리는 4 명으로축소되어내각에대한신임이지속된것으로보여 (4) 내각의경제책임성강화지속내각에서는박봉주총리가유임되고강석주, 강능수, 조병주, 김인식, 전승훈등의내각부총리가해임되어부총리는로두철, 리무영, 김용진, 리철만등의 4명으로축소되었음. 박봉주총리의유임은현 ( 現 ) 내각경제정책에대한신임을표현한것으로, 내각의경제책임성강화가지속된것으로분석됨. - 내각경제부처의엘리트는대부분유임되었으며, 임업상이 33
주요국제문제분석 2014 여름 박봉주총리는선서를통해 내각은나라의경제를책임진경제사령부로서경제사업전반을주동적으로밀고나가야함 을주장하여내각을중심으로하는경제운용을확인하였으며 김광영에서한용국으로, 중앙은행총재가백룡천에서김천균으로교체되었고, 원자력공업상에북한원자력계의산증인으로이미안보리제재대상에올라있는리제선이임명되었음. - 유임된로두철부총리는김책공업종합대학출신으로국가계획위원회전자자동화계획국국장을, 리무영부총리는남흥청년화학연합기업소지배인출신으로화학공업상을역임한테크노크라트 (technocrat) 이며, 김용진은교육위원장출신의교육통이고, 리철만은평안북도농촌경리위원회위원장출신의농업통으로, 전문성있는엘리트들만을유임시킨것으로평가됨. 제13기 1차회의에서박봉주총리는선서를통해 내각은나라의경제를책임진경제사령부로서경제사업전반을주동적으로밀고나가야함 을주장하여내각을중심으로하는경제운용을확인하였음. 국방위원회 최고인민회의 내각 구분 < 표 1> 제 13 기 1 차회의의엘리트변화 제 12 기 7 차회의 (2012 년 4 월 ) 위원장김정은김정은 ( 재추대 ) 부위원장 위원 김영춘, 리용무, 오극렬, 장성택 ( 총 4명 ) 최룡해, 박도춘, 김원홍, 주규창, 백세봉, 최부일, 김격식 ( 총 7 명 ) 제 13 기 1 차회의 (2013 년 4 월 ) 최룡해, 리용무, 오극렬 ( 총 3 명 ) 장정남, 박도춘, 김원홍, 최부일, 조춘룡 ( 총 5 명 ) 의장 최태복 최태복 부의장 김완수, 홍선옥 안동춘, 리혜정 상임위원장김영남 상임위원회부위원장 위원 김영남 양형섭, 김영대양형섭, 김영대 류미영, 심상진, 김양건, 전용남, 현상주, 리영길, 로성신, 홍영범, 총리박봉주박봉주 부총리 로두철, 강능수, 조병주, 강석주, 리무영, 김용진, 리철만, 김인식, 전승훈 ( 총 9 명 ) 최고재판소소장김병률박영철 * 밑줄친인물은새롭게선출된인물임. 류미영, 김양건, 태종수, 전용남, 현상주, 리영길, 김정순, 김완수, 강수린, 전경남 로두철, 김용진, 리무영, 리철만 ( 총 4 명 ) 34
북한최고인민회의제 13 기 1 차회의와대내외정책전망 또한리철만부총리는 사회주의분배원칙에맞게분조관리제안에서포전담당책임제를제대로실시하여생산열의를높여야함 을주장하여농업개혁에대한강조를엿볼수있음. - 포전담당책임제는 3~5명의구성원에게하나의포전 ( 구획으로나눈경작지 ) 을맡기는것으로, 사실상가족영농제와같으며생산의욕을높이려는조치로북한내일부지역에서시행되고있음. 협동농장에서는작업분조단위를축소하여생산물을 7:3( 국가 : 분조 ) 으로나누고, 국가가생산물을수매한후작업분조몫으로남은생산물은분조원들에게현물로분배하는것임. (5) 외교라인의교체이번회의에서확인된또하나의변화는외교라인의교체로, 박의춘외무상이물러나고리수용전스위스대사가외무상으로기용되었고, 또한유사한시기에내각부총리로서북한외교의내각외무업무를총괄하던강석주전부총리가당비서로이동하였음. 그동안큰변화가없었던외교분야의엘리트변화는실질적으로김정은제1 위원장의대외정책에대한불만을표시한것으로, 사실상김정은체제에서대외정책의성과가크지않았음을반증하는것임. 4 향후대내외정책전망 가. 엘리트들의충성심유발로안정성유지 김정은시대에위상이강화되어주요정책결정이이루어지고있는당중앙위원회정치국상무위원 5명중최영림전내각총리와리영호전총참모장이물러나현재김정은제1 위원장, 김영남총리, 최룡해부위원장 3명만남아있음. 또한정치국위원중장성택, 김경희, 현철해, 리명수가퇴각함으로써김정은시대의주요정책을이끄는정치국의정책결정은김정은제1위원장에집중될것으로예상됨. 또한김정은체제등장이후혈연으로이어진김정은- 김경희 -장성택과혁명세대후손인최룡해로이어지는불안정한승자연합이존재해왔으나, 김경희와장성택의실각으로승자연합은김정 외교분야의엘리트변화는대외정책에대한불만을표시한것으로, 사실상김정은체제에서대외정책의성과가크지않았음을반증하며 35
주요국제문제분석 2014 여름 은제1위원장과최룡해부위원장만의양자구도로형성되었음. 이러한양자구도는김정은제1위원장에집중되는위계적구조이기때문에강한연대형성으로최고지도자에대한권력이고도로집중될수밖에없음. 게다가엘리트간의연대는이권을둘러싼경쟁이발생할때장기간지속되기어렵다는점에서이를조정하는최고지도자의영향력이중요함. 그러나장성택의실각에따른이권경쟁에대한강한처벌로인해가시적인이권경쟁은약화될것이기때문에엘리트간의연대가약화될가능성이제어되었음. 장성택실각이후북한의최고지도자와엘리트간연계는최고지도자가엘리트에대한경제적이권을적정히배분하고보상을지속하는한유지될것이며 이에따라장성택실각이후북한의최고지도자와엘리트간연계는강화되었다고분석됨. 최고지도자가엘리트에대한경제적이권을적정히배분하고보상을지속하는한지도자와엘리트간의연계는유지될것이며, 엘리트들의충성도는단기적으로는높아질것으로전망됨. 최고지도자와엘리트간관계의강화는김정은 1인지배체제로권력을집중시키고위계적구조를형성하였으나, 반면사회전반에대한공포정치는지도자와주민사이의관계에오히려부정적인영향을초래하고있음. - 이에따라북한사회전반의체제안정성강화를위해서는공포정치를완화시키고경제성과에집중할필요성이있기때문에장기적으로는체제내경제개혁의성패가전반적체제안정성에영향을줄것임. 나. 체제내경제개혁지속이번회의에서내각의박봉주총리와전문성을가진부총리들이유임됨으로써내각에대한신임을확인하였기때문에기존의체제내경제개혁을지속할것으로전망됨. - 김정은제1위원장은 2013년내각에박봉주총리를선임하고내각중심의경제운영을시행하였고, 박총리를당중앙위원회정치국위원으로선출하여정치적위상을높여주었음. 이러한박총리에대한김정은제1위원장의신임은지속되고있음을확인하였음. 36
북한최고인민회의제 13 기 1 차회의와대내외정책전망 - 이른바 6 28 방침 으로알려진개혁의성과가부각되지않은가운데이를전반적으로확대하려면시간이필요할것으로보이며, 이러한시험은실패를반복한이후정착될것으로보임. - 또한 경제개발구 를중심으로한특구개발을위해중국, 러시아, 일본등의외자유치에적극적노력을보일것으로보임. 한편지난 4월 30일최고인민회의상임위원회정령으로남포시 ( 市 ) 소재대안전기공장과대안중기계연합기업소지배인을지낸경제전문가인 50대의김덕훈이부총리로임명되어, 60~70대의다른부총리와는달리실무적중심역할을할것으로전망됨. 다. 당의핵외교와내각의경제외교적극화 외교라인주요인사변화는향후적극적대외정책의추진으로이어질것으로분석되며, 핵외교에서당의움직임이적극화될것임. 당으로이동한강석주비서는핵문제와 6자회담에대해미중관계속에서중국과의관계에중요한역할을할것으로분석됨. - 강석주비서는그동안북한외교의베테랑으로대미관계, 대일관계뿐만아니라대중관계와남북관계에정통한인물로, 강비서가당으로이동한것은향후북한핵문제및 6자회담에서핵심적역할을담당할것을의미함. - 특히이는중국이북한과의관계에서당과함께외교부의비중을확대하려는움직임을보이고있는데대응하여북한이중국과의관계에서당중심의외교로복귀하고자하는노력의일환임. 당으로이동한강석주비서는핵문제와 6 자회담에대해미중관계속에서중국과의관계에중요한역할을할것으로분석되며, 내각의외무성은대외관계에서대외경제의중심역할을할가능성이높아 또한새로임명된리수용외상이이전외자유치기관인합영투자위원회위원장을지낸경제엘리트라는점에서, 내각의외무성은대외관계에서대외경제의중심역할을할가능성이높음. 실제로최근북-일공식협상과북-러경제협력문제에대해내각이중심적역할을하고있음에주목할필요가있음. - 북한은지난 3월 30~31일중국베이징에서외무성송일호북 -일국교정상화담당대사를대표로하는일본과의정부간공식협상을재개하였음. 송일호대사는외무성일본과장을거쳐 2006년부터북-일실무교섭을이끌어왔음. 37
주요국제문제분석 2014 여름 - 지난 4월 28일방북한유리트루트녜프 (Yuri Trutnev) 러시아부총리겸극동연방지구대통령전권대표일행은북한의박봉주총리와리룡남무역상과경협문제를논의하였음. 양국은 2020년까지북-러교역규모를 10억달러로확대하고, 오는 6월블라디보스토크에서 6차양국경협위원회를열어논의하기로합의하였음. 이에따라북한은중국중심의대외경제에서벗어나일본과러시아및 EU의비중을확대하려는노력을지속할것이고, 이과정에서내각이대외경제의중심이될것으로전망됨. 5 정책적고려사항 가. 북한외교엘리트변화에대한지속적검토필요이번엘리트변화중에서가장두드러진변화는북한외교엘리트의변화로, 향후실무단위의변화가있을수있으므로이에대한지속적인검토가필요함. 엘리트변화에따라북한의정책변화및안정성평가가달라지기때문에엘리트변화를활용할수있도록북한엘리트관련데이터베이스를마련하여공개하는것도가능한방법임. 나. 대북경제제재의효과성에대한지속적관찰필요 최근북한이러시아와의경제협력확대움직임을보이고있어북 - 중경제협력뿐만아니라, 북 - 러경제협력이대북경제제재의효과성을축소할가능성에대한대응이필요하며 북한에대한국제사회의경제제재의효과성이지속되기위해서는관련국가들의협력이중요하기때문에이에대한협력을요청하고모니터링을하는노력이필요함. 최근북한이러시아와의경제협력확대움직임을보이고있어북-중경제협력뿐만아니라, 북-러경제협력이대북경제제재의효과성을축소할가능성에대한대응이필요함. 다. 북한주민에대한접촉면확대필요북한의바람직한변화를추동하기위해단기간에북한엘리트들 38
북한최고인민회의제 13 기 1 차회의와대내외정책전망 의변화를기대하기는쉽지않으므로북한주민의변화를기대할필요성이있으며, 이를위해북한주민에대한접촉면을확대할필요성이있음. 이러한의미에서북한주민에대한맞춤형지원이나사회기반시설확충을장기적차원에서추진할필요성이있음. 북한주민에대한맞춤형지원이나사회기반시설확충을장기적차원에서추진할필요성이있어 39
주요국제문제분석 환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 : 협상쟁점과전망 * 유준구 ** 1 문제제기 2005년 P4로출범한환태평양파트너쉽 (TPP: Trans-Pacific Partnership) 은미국과일본의참여이후참가국이확대되고있으며우리나라는지역적 세계적차원의정치 경제전략의변화과정에적절한대응이요구되는시점임. - 도하라운드가지체되는가운데글로벌통상시스템은거대광역자유무역협정 (FTA: Free Trade Agreement) 의출현을통해빠르게재편되고있으며그근저에는미국이주도하는 TPP가있음. - 최근미국, 유럽, 아시아, 남미등거대경제블록들의지역별 지역간 FTA 체결을통한주도권경쟁은경제공동체형성이국제정치경제역학관계에깊게투영되는양상을반영한것임. 목 차 1. 문제제기 2. TPP의배경과성격 3. TPP를둘러싼주요국의입장및대응 4. TPP 협상의쟁점과전망 5. 고려사항 미국의 TPP 추진은국내외적으로많은도전에직면하고있지만 TPP는오바마행정부의핵심적외교정책이자아 태지역정치 경제질서뿐만아니라글로벌통상시스템재편에지대한영향을끼칠것으로예측됨. -FTA의일반적인전략적 정책적목적과같이미국역시국내적으로는 TPP를자국의수출증대, 고용증진, 경제성장등의경제적차원과미국의리더쉽제고라는외교정책차원에서접 근하고있음. - 특히대외적으로는아시아재균형정책의핵심적인지역적차 * 2014. 4. 25. 발표 ** 객원교수 41
주요국제문제분석 2014 여름 미국은대외적으로아시아재균형정책의핵심적인지역적차원의접근과글로벌경제질서의재편이라는글로벌통상시스템구축차원의전략적접근을시도하고있어 TPP 의핵심쟁점은결국 10 년이내에글로벌통상규범으로정립될가능성은높은상황이어서 원의접근과글로벌경제질서의재편이라는글로벌통상시스템구축차원의전략적접근을시도하고있음. - 다만미국국내정치일정상 TPP의전략적 정책적목표에대해정치적인반대여론이확산되고있으며전략적목표의실현가능성과우선순위에대해서정책결정자들사이에이견이나타나고있는상황임. TPP를둘러싼중국, 일본등관련국의입장과대응역시더욱면밀해지는가운데아 태지역의가교역할및글로벌차원의중견국역할을추구하는우리나라도구체적인입장과대응을요구받고있는상황임. - 이문제는결국미국및관련국들의 TPP에대한입장과대응을고려해야할뿐만아니라아 태지역에서의우리나라의지위와역할의정립을통해결정해야하는과제임. - 미국은 TPP 협상과정에서일본과갈등과협력관계를유지하고있는가운데일본은취약한분야에서방어적입장이지만 TPP 논의에적극적인참여를통해실익을추구하고있는상황임. - 중국역시초기의반응과는달리점차 TPP 참여도고려하면서중국주도의경제블록형성에보다적극적인대응을할것으로전망되고있음. TPP는많은분야에서세계무역기구 (WTO: World Trade Organization) 체제와는달리높은수준의개방을요구하고있으며글로벌경제의파급효과가큰여러통상의제를다루고있음. -TPP 체결가능성은전체적인협상쟁점에서참가국간첨예한대립과미국의정치일정상조기타결이어려울수있으나, TPP의핵심쟁점은결국 10년이내에글로벌통상규범으로정립될가능성은높은상황임. - 따라서우리나라를비롯한 TPP 미참가국은변화된상황에대응하기위해서도신중하지만 TPP 참여를결정해야할시점이고, 이에대한대비로 TPP의핵심쟁점과그정책적효과를명확히이해해야함. 42
환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 이에본고에서는거대광역 FTA인 TPP를기제로한미국의정치 경제적전략의의미와 TPP를둘러싼관련국가입장을검토한후, TPP 협상의핵심쟁점및타결가능성을고려하여향후 TPP 참가를고려하는우리나라의정책적인방향을제시해보는것이연구의목적임. 2 TPP 의배경과성격 가. 거대광역 FTA의대두와 TPP 최근미국, 유럽연합 (EU: European Union), 아시아, 남미에서 TPP, 범대서양무역투자동반자협정 (TTIP: Transatlantic Trade and Investment Partnership), EU-일본 FTA, 포괄적경제동반자협정 (RCEP: Regional Comprehensive Economic Partnership), EU-메르코수르, 중국-인도 FTA 등지역별 지역간거대광역 FTA 체결을통한경제블록간주도권경쟁이심화되면서글로벌통상질서의중대한변화가전개됨. - 과거양자간 FTA에소극적이었던미국, EU, 일본등주요선진국간 FTA 협상도본격화되면서세계 FTA 지도의새로운판이형성될것으로예상됨. - 거대광역 FTA의출현은기존의 hub-spoke FTA 전략의진화를의미하는바, 이는다국적기업의투자, 글로벌생산기지의다변화와같은글로벌공급망 (GSC: Global Supply Chain) 의변화와연계되어가속화되고있음. WTO의다자주의가장기답보상태인가운데거대광역 FTA 의등장은향후도하개발어젠다 (DDA: Doha Development Agenda) 협상에도지대한영향을미칠것임. -TPP를포함한거대광역 FTA의특징으로높은수준의시장접근과 규제일치 를추구하는바, 이를통해산재한무역규범의불일치를제거하려는목적이강함. - 실제이러한시도가성공할경우 2020년이전에국제통상규범이재성립되는것을의미하고, 이와같은통상협정메커니즘의변화로여기에참여하지않는개도국의입지가약화될수있음. 최근지역별 지역간거대광역 FTA 체결을통한경제블록간주도권경쟁이심화되면서글로벌통상질서의중대한변화가전개됨에따라 43
주요국제문제분석 2014 여름 - 다만, WTO에서보다공세적인중국, 인도, 러시아, 브라질등신흥국이주도하는거대광역 FTA의경우, 새로운무역규범의창출보다는통합시장구축을통한거래비용을줄이고자하는것이주된목적이어서그출발점이다소상이하고, 향후양경제블록간갈등의소지도존재. 아세안회원국중경제개방도가상대적으로떨어진필리핀, 미얀마, 캄보디아, 라오스와같은국가들의참여를염두에둘경우, 향후 TPP 의시장접근과규범화레짐은필연적으로의무유예를인정하는 이원적체제 (two-tiered system) 의운영을고려할것으로 21세기형 FTA 를지향하는 TPP는높은수준의시장접근, 새로운통상이슈대응및규범화, 역내 공급망 (supply chain) 강화등세가지목표하에추후참가국을추가할수있는 진행중인협정 (living agreement) 메커니즘이자개방적구조임. - 개방성과관련, TPP가기본적으로아시아태평양경제협력체 (APEC: Asia-Pacific Economic Cooperation) 논의와연계되어있고 TPP의상기세가지목적과미국의지역전략차원에서본질적으로회원국을확대해야함. - 아세안회원국중경제개방도가상대적으로떨어진필리핀, 미얀마, 캄보디아, 라오스와같은국가들의참여를염두에둘경우, 향후 TPP의시장접근과규범화레짐은필연적으로의무유예를인정하는 이원적체제 (two-tiered system) 의운영을고려할것임. 1) < 거대광역 FTA 추진현황 > 1) 이러한전망은 2014 년 4 월 10 일필리핀재무장관은아세안 10 개모든회원국이당장합류조건을충족하지못하더라도 TPP 의참여요청을받아야한다. 고주장한데서도시사할수있음. 44
환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 나. 미국의통상정책으로서의 TPP 오바마행정부도클린턴행정부와같이초기에는보호주의적경향을보이면서통상정책으로서의 FTA에대해서회의적이었으나, 2010년 국가수출이니셔티브 (NEI: National Export Initiative) 를통해향후 5년간수출의 2배증대와 200만개의고용창출계획을발표하면서그정책수단으로 FTA를적극적으로추진함. - 적극적인 FTA 추진배경에는미국의국내총생산 (GDP: Gross Domestic Product) 성장에있어대외무역이차지하는비중은지속적으로증가한반면해외직접투자 (FDI: Foreign Direct Investment) 는감소한것도주요한요인이었음. 2) - 이러한상황에서오바마대통령은부시행정부에서추진된 TPP를오바마행정부의핵심적통상정책으로설정하였고, 같은명분으로의회를설득해 2011년 10월한국, 파나마, 콜롬비아와의 FTA에서명함. 한편미국의통상정책으로서의 TPP는현재국내적으로상당한반대에직면하고있는바, 반대그룹의대다수는전반적으로오바마를지지하는노동, 환경, 다수의비정부기구 (NGO: Non- Governmental Organization) 들이며중간선거와맞물려전통적인 FTA의지지그룹도반대흐름에동참하고있는상황임. -TPP 반대그룹은북미자유무역협정 (NAFTA: North American Free Trade Agreement) 의경우와같이 TPP도미국의수출증대와고용창출에오히려악영향을끼치며그구체적사례로 TPP 협정의모델인한 미 FTA를거론하고있음. - 다만미국내 TPP 반대여론은미국내관련업계의지지가크기때문에중간선거이후정치지형의변화와상관없이수그러들가능성이높고오바마행정부의 TPP 추진기조는지속될것으로전망됨. 미국의적극적인 FTA 추진배경에는미국의국내총생산성장에있어대외무역이차지하는비중은지속적으로증가한반면해외직접투자는감소한것도주요한요인이고 미국내 TPP 반대여론은미국내관련업계의지지가크기때문에중간선거이후정치지형의변화와상관없이수그러들가능성이높고오바마행정부의 TPP 추진기조는지속될것으로 2) 1970 년대미국의 GDP 에서수출입이차지하는비중이 10% 에불과하였으나, 1990 년에는 11.5%( 수출 : 9.6%, 수입 : 10.9%), 2012 년에는 30.4%( 수출 : 13.5%, 수입 : 16.9%) 로 3 배이상높아진반면, FDI 의경우지난 10 년간전세계 FDI 의 40% 에달하던것이 17% 로축소됨. 45
주요국제문제분석 2014 여름 다. 미국의외교정책수단으로서의 TPP (1) 아시아재균형정책 2000년대중반까지미국의동아시아정치 경제적전략은양자동맹과 hub and spoke 전략에입각한 경쟁적자유화 (competitive liberalization) 통상정책및미국이배제되지않는느슨한형태의 APEC 기제였고, 미국은미주지역을통합하는미주자유무역협정 (FTAA: Free Trade Area of America) 3) 체결에보다주안점을두었음. - 한편타지역에비해지체된동아시아경제공동체논의는 1997년아시아금융위기의경험과중국의부상을배경으로한 중 일 FTA, 아세안 +3(EAFTA: East Asia Free Trade Area), 아세안 +6(CEPEA: Comprehensive Economic Partnership in East Asia) 등일정한제도적진전을보이고있음. - 이에따라 2009년에출범한오바마 1기행정부는동아시아재균형정책을통해아 태지역에서의미국의영향력을복원하고중국중심의동아시아지역협력의대응차원에서 TPP가추진되는측면도있음. 아시아재균형정책맥락에서의 TPP는초기중국을봉쇄하는정책수단으로까지인식되기도하였지만그와같은접근의실효성및적절성에있어정책결정자들사이에이견이존재함. - 즉, 세계최대교역국인중국을경제적으로봉쇄하는것이현실적으로가능한지가의문시되고중 장기적으로중국을 TPP 에참여시키는것이미국의국익에보다부합하는적절한정책이라는지적이있음. 아시아재균형정책맥락에서의 TPP 는초기중국을봉쇄하는정책수단으로까지인식되기도하였지만그와같은접근의실효성및적절성에있어정책결정자들사이에이견이존재하고 3) 1994 년제 1 차미주정상회의 (SOA: The Summits of Americas) 에서제안된 FTAA 는부시행정부의핵심적 FTA 정책이자 TPP 협상과정에서시사하는바가큰데, 미주지역 34 개국이참여한 FTAA 는 OAS 기제를바탕으로협상과정에서양자 [ 미 - 칠레 (2004), 미 - 페루 (2007), 미 - 콜롬비아 (2011), 미 - 파나마 (2011)] FTA, 소다자 [NAFTA(1994), DR-CAFTA(2008)] FTA 가체결 발효됨. 미국은당시경험을바탕으로아 태지역경제공동체의경우 APEC 의기제하에양자 FTA 를우선적으로체결한이후, P4 를확대하여 TPP 와같은소다자적 FTA 체결을먼저가시화하고이와병행하여회원국확대를추진할것으로보임. 46
환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 - 실제중남미사례에서처럼미국이중남미국가와다수의 FTA를체결하였지만중국의경제적영향력증대를막는정책수단으로서는작용하지못하였고 4), TPP에참여하는동아시아국가들도중국을봉쇄하는수단으로서의 TPP에대해서는거부감을보이고있음. - 따라서미국이중국의봉쇄나고립을 TPP의주된정책적목표로두기보다는아 태지역주요국가들의 TPP 참여를견인하여미국의역내입지를확보하는수단으로활용하고자하는목적이유력함. 다만아시아재균형정책으로서의 TPP는중국이미국을배제한채동아시아지역협력의주도권을행사하는것을저지내지견제한다는전략적효과는존재. - 특히미국의입장에서는중국, 인도네시아, 인도가부상하면서아 태지역에서역동적변화가전개되기때문에이추세를적절히조절해야할전략적이해가있음. (2) 지역 글로벌통상시스템재편 미국이중국의봉쇄나고립을 TPP 의주된정책적목표로두기보다는아 태지역주요국가들의 TPP 참여를견인하여미국의역내입지를확보하는수단으로활용하고자하는목적이유력하고 미국은통상시스템재편과정에서, 새로운전략적기제로서 TPP 와 TTIP 를매개로글로벌통상규범의재정립을적극적으로추진해야 최근미국의외교정책차원에서 TPP를찬성하는새로운논거로, 통상규범의재정립과정에미국이주도적인역할을수행하여글로벌통상시스템재편을적극적으로추진해야한다는견해가부상하고있음. - 선진국과개도국간입장차로인한도하라운드의장기적인지체는미국으로하여금더이상다자통상체제를통한규범변화를신뢰할수없게하였고새로운기제를모색하게함. - 즉, 미국은통상시스템재편과정에서, 새로운전략적기제로서 TPP와 TTIP를매개로글로벌통상규범의재정립을적극적으로추진해야한다는입장임. 같은맥락에서아 태지역에서중국중심의통상시스템재편을 4) 2000 년부터 2011 년까지미국은라틴아메리카 8 개국가와 FTA 를체결하였지만동기간중국의라틴아메리카수출은 1280% 로증가해 105 억달러 (1%) 에서 1450 억달러 (7%) 이상으로급격히증가한데반해, 동기간미국의수출은 30% 증가한 730 억달러증가 ( 전체 25% 에서 16% 로감소 ) 에머물렀음. 47
주요국제문제분석 2014 여름 글로벌통상시스템재편전략기조는아시아재균형정책보다 TPP 협상과정에서다소공세적이고장기적인입장을취할수있으며, 외교적수사차원에서도규범재정립을강조하면서동아시아에서미국의개입의질을중시하며 견제하고새로운규범을재정립하여미국중심으로지역통상시스템을구축해야한다는견해임. - 이러한전략기조는아시아재균형정책보다 TPP 협상과정에서다소공세적이고장기적인입장을취할수있으며, 외교적수사차원에서도규범재정립을강조하면서동아시아에서미국의개입의질을중시함. - 즉, 2014년 2월척헤이글국방장관과페니프리츠커상무장관도 아 태경제권이공정무역규범을확립해야한다. 고강조하였고바이든부통령또한미국의가치를반영하여새로운과정을재편하는데있어미국이리더쉽을발휘해야한다는점을강조하였음. - 이러한맥락에서미국에있어 TPP는베트남, 말레이시아등과같은역내국가들과무역규범에바탕을둔관계를확대시켜나간다는관점에보다큰전략적중요성을부여할수있음. 3 TPP를둘러싼주요국의입장및대응가. 미국 : Two-track 협상에서일본과의협력과갈등 TPP에참여하는국가들의경제규모를보면 TPP는사실상미 일 FTA로보는것이현실적이며, 일본이미 일양자 FTA의제안시, 미국은 TPP의전략적목표와협상구도차원에서이를거부하면서 TPP 내에서의미 일협상을추진. - 오바마행정부는국내반대세력을납득시킬수있는진전된양보안을일본에게서끌어내야하고이를위해미국은다른참여국과양자협상을마무리짓고일본을고립시켜더많은양보를끌어낸다는전략을추진. - 즉, 미국은캐나다, 뉴질랜드, 칠레등과함께일본의농 축산분야개방을유도하면서, 베트남이농업부문의규제수위에있어전향적입장을보인점을들어일본을압박할것임. 5) 5) 농업이일본 GDP 에서차지하는비율은 1% 에불과하며일본전체노동인력의 4% 만이농업분야에종사하는반면, 베트남은전체 GDP 의 22% 가농업부문에서산출됨. 48
환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 -TPP 전체협상및일본과의협상결과는여타 TPP 참가국및한국, 필리핀등 TPP 추후참가가능국과의향후협상에영향을미칠수있다는점에서단기적으로미국은협상의유연성을보이기힘들수있음. 현실적으로미국은일본시장, 특히농업부문의시장개방을끌어내기가어렵다는점을인식하고있으며서비스, 정부조달분야의시장개방과, 비관세장벽및규범협상에서일본의협조를얻어야함. - 프로만미국무역대표부 (USTR: United States Trade Representative) 대표는미국이일본을배제한채 TPP 협상을타결할수도있다는견해를피력했으나, 아직 TPP의모든협상쟁점에서회원국가간타결을이루지못한점에서일본을배제한협상타결시도는가능성이떨어짐. < 표 1> TPP 참여국인구, GDP 수준과미국과의교역수지 U.S.FTA Population (millions) Trans Pacific Partnership Countries GDP ($billions) U.S.Imports ($billions) U.S.Exports ($billions) Trade Balance ($billions) Australia 22.8 1,542 9.5 31.2 21.7 Brunei 0.4 17 0.1 0.2 0.1 Canada 34.8 1,819 324.2 291.8-32.5 Chile 17.4 268 9.4 18.9 9.5 Japan 127.6 5,964 146.4 70.0-76.3 Malaysia 29.5 304 25.9 12.9-13.1 Mexico 114.9 1,177 277.7 216.3-61.3 New Zealand 4.4 170 3.4 3.2-0.2 Peru 30.5 199 6.4 9.4 2.9 Singapore 5.4 277 20.2 30.6 10.3 Vietnam 90.4 138 20.3 4.6-15.6 TPP 전체협상및일본과의협상결과는여타 TPP 참가국및한국, 필리핀등 TPP 추후참가가능국과의향후협상에영향을미칠수있다는점에서단기적으로미국은협상의유연성을보이기힘들수있어 U.S.A ($U.S.dollars) 314.2 15,685 $843.6 $689.0 -$154.6 출처 : GDP(IMF, World Economic Outlook, 2013), Trade data(itc) 49
주요국제문제분석 2014 여름 일본의시장개방과미 일협상의최대쟁점은일본국회결의 (2013.4.19.) 에서언급된 신성한 (sacred) 5 대농산물의관세철폐여부이며, 일본이여전히완강히반대하고있으나최종적으로는한 호주, 일 호주 FTA 관세인하수준사이에서타협을시도할것으로 나. 일본 : 국내개혁, 규범제정주도, EU 협상의레버리지활용일본아베총리는 TPP를일본경제부흥의핵심축중하나로내세우고있으며, 오랫동안보호해왔던국내시장을개방하는것은일본이필요로하는투자촉진과생산성향상을가져다줄것으로기대. - 일본은가입을위한미국과의사전협의 (2013.4.12.) 시자동차, 우체국보험분야에서미국에대폭양보하는등시장개방에대한의지표명. 일본의시장개방과미 일협상의최대쟁점은일본국회결의 (2013.4.19.) 에서언급된 신성한 (sacred) 5대농산물의관세철폐여부이며, 일본이여전히완강히반대하고있으나최종적으로는한 호주, 일 호주 FTA 관세인하수준 6) 사이에서타협을시도할것으로보임. - 일 호주경제동반자협정 (EPA: Economic Partnership Agreement) 에서농산물- 자동차교환방식은일본이미국과진행중인양자협상전략인바, 농산물의감축기준이미국과의협상을위한시발점일지, 아니면 red line일지가관건임. -5대농산물의일본내경제비중은단지 0.25% 에불과하며전체가구수에서차지하는비중도 0.2% 로극히미미함에도완강히반대하는이유는자민당의정치적기반인일본농협 (JA: Japan Agricultural Cooperatives) 과관계가있고동사안이경제적인문제라기보다는정치적인문제로인식되는것에기인함. - 또한소비세인상이후 2014년하반기경제지표및아베정권에대한국민의지지율이어떻게될것인지에따라농산물개방폭을결단할수있을것임. 일본정부는당초미국과큰틀에서합의한후기준이마련되면다른국가와의협상도유리하게진행시킬수있다는방침아래미국과의시장개방협상에중점을두었으나미국의강경한자세로협상전략을수정했다는견해가있음. 6) 현재일본 5 대농산물의관세수준은쌀 (778%), 유제품 (360%), 설탕 (328%), 밀 (252%), 쇠고기 / 돼지고기 (38.5%) 이며미국이초점을두고있는쇠고기 / 돼지고기의경우한 호주 FTA(15 년내관세철폐 ), 일 호주 EPA( 냉동육은 18 년내 19.5% 로, 냉장육은 15 년내 23.5% 로감축 ) 관세감축계획임. 50
환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 - 즉, 일본은오바마대통령방일전에호주등다른국가와관세교섭을종료시켜 관세철폐예외항목 이라는전례를만들어놓고미국과의교섭을유리하게진행시킬전략으로협상방식을전환. - 추후일본은멕시코 ( 돼지고기 ), 뉴질랜드 ( 유제품 ), 싱가포르 ( 초콜릿 ) 등과큰틀에서관세인하의형식으로합의를추진하고이를 TPP 양허안협상에반영하는협상전략을시도할가능성이있음. 일본의 TPP 협상에대한기본입장은 TPP 협상의실패는용인할수있으나 TPP 협상과정에서배제되어새로운통상규범설정이나 EU와의협상에서레버리지를상실하는것은원하지않는것으로보임. 다. 중국 : TPP 참가검토와양자 다자 FTA 강화 중국은초기 TPP를중국봉쇄정책으로간주, 민감하게반응하였으나점차 TPP가중국에게반드시불리하지만은않은것으로파악하는등점진적인입장변화가보임. - 시진핑주석은 2013년 6월미 중정상회담시오바마대통령에게협상진척시투명성확보와최근협상동향정보제공을요청하였고리커창총리는보아오아시아포럼연차총회개막식 (2014.4.10.) 에서 TPP에대해개방적인자세라고언명하였는바, 이는이전에도중국이 TPP 협상에참여할의사가있음을보였기는하나중국최고지도자의공식적선언을통해 TPP에대한입장을표명한것임. - 중국은 TPP 참가여부를결정할시 TPP 규범의중국내수용가능성, 중국의장기적경제외교정책의부합여부, 미국의요구등을고려할것이며, 이러한기준에서는 TPP 협상의조기참여는어려울것으로전망됨. - 중국은궁극적으로아 태지역이서로분리될수없다는점과중 장기적으로아 태지역에서의허브국가역할을미 중이담당할것으로판단함. 중국은 TPP 협상과정을지켜보면서양자적으로한 중, 중 호주, 중 인 FTA 및미 중, 중 EU 투자협정의타결을추진할것이며 중국은 TPP 참가여부를결정할시 TPP 규범의중국내수용가능성, 중국의장기적경제외교정책의부합여부, 미국의요구등을고려할것이며, 이러한기준에서는 TPP 협상의조기참여는어려울것으로전망되며 51
주요국제문제분석 2014 여름 중 아세안 FTA 강화와한 중 일 FTA, RCEP을본격적으로논의할것으로전망. - 중 대만양안경제협력기본협정 (ECFA: Economic Cooperation Framework Agreement), 한 중, 중 호주 FTA 추진은다자적경제공동체형성을위한예비적실험단계이며 TPP 타결에대비, 베트남과의투자확대및경제협력을강화하고있음. RCEP 의경우회원국간입장차로조기타결가능성이낮고기존 FTA 의단순한통합내지다소의진전된개방만이가능한구조이지만, 경제공동체형성기제라는측면에서는, RCEP 내에기존의한 중 일 인각각의아세안과의 FTA 및한 일의인도와의 CEPA 등이있어다자적경제공동체형성에는이점이있어 RCEP의경우회원국간입장차로조기타결가능성이낮고기존 FTA의단순한통합내지다소의진전된개방만이가능한구조이지만, 경제공동체형성기제라는측면에서는, RCEP 내에기존의한 중 일 인각각의아세안과의 FTA 및한 일의인도와의 CEPA 등이있어다자적경제공동체형성에는이점이있음. - 따라서 RCEP이 TPP의대항마로서는그한계가분명하나, 중국은 TPP의방어적차원의논의기제로 RCEP 및 RCEP 내의협력틀을활용할것으로보임. - 이러한측면에서 RCEP의본격적논의를위해중국은협상중인중 인 FTA 및한 중 FTA 조기타결을추진함과동시에한 중 일 FTA 논의의가속화를추진할것임. - 결국 RCEP의가능성은중국, 일본, 인도의협력관계인데인도의경우여건상 TPP보다는 RCEP에보다적극적이면서본격화된중 인 FTA 협상에서중국으로부터의혜택을기대하고있는상황임. - 일본의경우 RCEP에대해서는유보적이면서상대적으로한 중 일 FTA 논의에전념할것으로보이나일본에있어한 중 일 FTA는한 일 FTA 우회라는의미가강함. 중국의 TPP에대한대응과관련단기적인변수는대만의 TPP 참여시도일것이며중국은대만의조기 TPP 가입을반대할가능성이있음. - 대만은현재 TPP와 RCEP의동시참여를추진하면서중국과는 ECFA 발효이후서비스무역협정 (CCSTA: Cross-Strait Service Trade Agreement) 을체결하고입법원의비준을기다리고있는상황이며, 미국과는무역및투자기본협정 (TIFA: Trade and Investment Framework Agreement) 을바탕으로 2015년내에 TPP 참여를준비중. 52
환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 4 TPP 협상의쟁점과전망 가. 타결시점 TPP 협상은 2014년 2월 22~25일싱가포르각료회의에서일정한진전 7) 을이뤄현재협상문의핵심쟁점을제외하고는원칙적합의에도달한상태이나핵심쟁점의합의가쉽지않은상황임. - 2014년 5월 19~20일에개최된싱가포르각료회의직후공동회견에서프로만대표가 협상기한이나시기는정해진바없으며, 포괄적이며수준높은결과를얻어내는순간, 협상은합의에도달하게될것 임을언급한점에서아직까지미국의입장은협상을지속한다는데에방점을두고있다고판단됨. - 차기 TPP 수석대표회의를 7월개최하기로합의한바, 동회의가연내 TPP 협상을마무리할마지막모멘텀일수있음. 즉, 동회의에서 TPP 핵심쟁점이합의되지않을경우미국의중간선거일정상 2014년타결가능성은높지않을것으로전망됨. - 다만, TPP 협상의연내타결가능성을완전히배제할수는없으나, 미국중간선거이전의협상결과가미국내관련이해당사자를충분히만족시킬가능성은낮기때문에 7월및 11월 APEC 계기협상에서일정한정치적선언을발표할수준의협상의진전은있을것으로전망됨. TPP 협상타결시점의바로미터는미국신속승인절차 (TPA: Trade Promotion Authority) 의의회통과여부일것인바, TPA 가부여되지않을경우여타협상국은미국의회가추가적인양보를요구할것으로간주하고 8) 이경우협상타결에장시간이소요될수있음. - 미국의회가 TPA를통과시키지않을경우, 오바마행정부의선택은 11월중간선거이후새로구성된의회가통과시켜주기 TPP 협상의연내타결가능성을완전히배제할수는없으나, 미국중간선거이전의협상결과가미국내관련이해당사자를충분히만족시킬가능성은낮기때문에 7 월및 11 월 APEC 계기협상에서일정한정치적선언을발표할수준의 7) 말레이시아는 TPP 협상과관련, 현재 29 개의챕터중 8 개분야인개발, 규제일치, 산업원활화, 협력및역량개발, 중소기업, 임시입국, 행정 제도조정, 경쟁정책등에서합의를이루었다고확인함. 8) 이러한전망은과거 GATT 시절 Kennedy 라운드협상에서협상타결후미국의회가협정이행을위한법안의변경을시도하진않았던경험과최근미국이체결한 FTA 를처리하는정치과정의우려에서기인함. 53
주요국제문제분석 2014 여름 를기다리거나, 아니면 TPA 없이협상을먼저타결짓는방안일것임. - 오바마행정부의현재까지의 TPA에대한방향은, 먼저 TPP 협상을끝내고동협정문을근거로의회로부터 TPA 통과를이끌어내는방식으로전개될가능성이있으나이러한전략이여타참가국들에게받아들여질지는의문임. - 또한 TPA가통과되지않을경우, 일본아베정부는정치적으로비용이큰농업분야를양보할유인이점차줄어들것이며, 이러한일본의태도는미국내강경파를자극해보다강력한입장을취하도록할가능성이있는바, 이는결국 TPP 협상의악순환으로귀결될수도있음. 오바마행정부의현재까지의 TPA 에대한방향은, 먼저 TPP 협상을끝내고동협정문을근거로의회로부터 TPA 통과를이끌어내는방식으로전개될가능성이있으나이러한전략이여타참가국들에게받아들여질지는의문이어서 농산물분야의경우각국의현실상점진적관세철폐, 관세인하, 관세할당쿼터등여러형태의시장개방방식이혼용되는방향으로합의될가능성이높고 그럼에도불구하고 TPP 협정추진이좌절될경우아 태지역에부정적인메시지를줄수있으며또한미국관련업계가 TPP 통과를강력히희망하고있어중간선거이후에는미국내정치지형과관계없이오바마재임중최소한협상전체의 landing zone 을시도할것으로전망됨. - 또한시간의여유를두고 TPP 타결을시도할경우, 미국은참가국의확대를추진할가능성이높으며이러한방향이자국에게유리한전략적선택이라판단할수도있음. 나. 시장접근이슈 ( 농산물 ) 농산물분야에있어 TPP의원칙은예외없는관세철폐를추구하여 WTO의원칙이 예외없는관세화 를넘어완전한시장개방을추구하나각국의현실상점진적관세철폐, 관세인하, 관세할당쿼터 (TRQ: Tariff Rate Quotas) 등여러형태의시장개방방식이혼용되는방향으로합의될가능성이높음. - 즉, 쇠고기품목은한 호주 FTA의경우 15년내관세철폐, 일 호주 EPA는관세인하로유제품의경우일 호주 EPA는 20 만톤의 TRQ를신설 ( 쿼터내무관세 ) 키로합의된것을고려할수있으며, 설탕제품은미국의민감품목으로 TRQ 적용으로합의될가능성이높음. ( 섬유 의류 신발 ) 섬유분야는미국과베트남의핵심협상사항 54
환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 으로 yarn forward rule( 원사기준 ) 9) 의완화여부가쟁점이며완화시기존 yarn forward rule로미국과 FTA를체결한중남미국가들의반대가예상됨. - 현재 yarn forward rule의면제품목과제한된면제를부여하는두개의리스트 (short supply list) 로분류하여원사기준방식을완화하는협상을추진할것으로예상되는바, 베트남의경우 yarn forward rule의완화를넘어철폐를요구하는입장이고말레이시아역시동분야의시장접근이핵심적사항임을이유로완화된적용을주장. ( 서비스 ) 서비스분야는국경간데이터전송, 금융, 통신, 국영기업과관련된우편배송, 해운운송등이전체적으로한 미 FTA 수준으로수렴될것으로예상되며, 시장접근과관련 WTO의 positive 방식에서한 미 FTA의 negative 방식이적용될것으로보임. 지적재산권분야는전체협정문이비록공개되었지만문안을둘러싸고아직 900 개가넘는미합의문구가있는등참가국간첨예한대립이있는분야임과동시에미국내 TPP 관련업계중로비력이가장강한분야이기도 ( 정부조달 ) 정부조달분야협상의핵심적쟁점은지방정부에도정부조달협정이적용될지여부인데, 미국이중앙정부만적용한다는기존입장에서지방정부에도적용하는것으로입장변화가보이며지방정부적용문제는멕시코와말레이시아만반대하고있는상황임. 다. 규범및신통상의제 ( 지적재산권 ) 지적재산권분야는전체협정문이비록공개되었지만문안을둘러싸고아직 900개가넘는미합의문구가있는등참가국간첨예한대립이있는분야임과동시에미국내 TPP 관련업계중로비력이가장강한분야이기도함. - 특히특허분야중제약분야가핵심적쟁점인바, 동 식물및외과시술에대한특허부여여부, 데이터독점 (data exclusivity), 9) yarn forward rule 은미국이북미, 중남미국가들과체결시고수해온규정으로원사및원자재를사용하지않는의류완제품에대해 TPP 회원국에적용되는관세혜택을배제하는엄격한원산지규정으로동규정을통해중국등이우회수출 ( 베트남은방적공장이충분치않아원사와직물의 80% 를중국에서수입 ) 을통해 TPP 관세혜택을무임승차하는것을제한하려는취지의규정임. 55
주요국제문제분석 2014 여름 TPP 에서시도되는통합원산지규정은 TPP 참가의핵심적인유인인바 국영기업분야는 TPP 에서새롭게논의되는신통상의제의하나이자미국및중국을포함한동남아국가들의핵심적쟁점으로, 규제대상인국영기업의범위를어떻게정할것인지, 동국영기업에대하여어떠한제한을가할것인지가쟁점사항이고 제약특허기간연장 (patent term extensions), 특허허가연계 (patent linkage) 10), 동등생물의약품 (biologics) 의데이터독점 11) 분야에서대립이있음. - 미국은데이터독점, 특허기간연장, 특허허가연계규정과관련세계은행지표상저소득국가에해당하는페루, 멕시코, 베트남, 말레이시아등은보다완화된기준을적용하는수정안을제출한상황임. - 저작권과관련하여서는외국기업의이용자계좌삭제권한, 병행수입의금지, DVD 지역코드해제금지, 도서 / 영화 / 음악에대한 20년해외로얄티제공등이핵심적쟁점사항임. ( 원산지규정 ) TPP에서시도되는통합원산지규정은 TPP 참가의핵심적인유인인바, 누적원산지기준의적용범위, 수입업자의인증서필요여부, 민감품목에대한회원국간관세차이로인한 forum shopping 문제, 비원산지물품에대한 10% 최소기준적용문제등이쟁점임. - 2013년 8월브루나이각료회의에서원칙적으로모든상품에대한누적원산지기준적용에합의하였으며, 섬유및자동차분야가독자적인원산지규정을가질지가추가적인쟁점임. ( 국영기업 ) 국영기업분야는 TPP에서새롭게논의되는신통상의제의하나이자미국및중국을포함한동남아국가들의핵심적쟁점으로, 규제대상인국영기업의범위를어떻게정할것인지, 동국영기업에대하여어떠한제한을가할것인지가쟁점사항임. - 이와관련범위의문제는국영투자회사, 석유등일부분야를제외할지의여부이며, 제한과관련하여서는보조금지급금지로한정할것인지, 사실상의이익제공까지도규제할것인지 10) 특허허가연계는제약업체가제네릭 ( 복제약 ) 허가신청시신청사실을원특허권자에게통보하고이에대해특허권자가이의를제기하면특허소송이해결될때까지복제의약품의제조 시판을유보하는제도임. 11) 살아있는세포등으로제조하는 biologics 는화학적합성의약품과달리완전히동일한복제의약품을만들수없기때문에 biologics 의경우일반의약품의데이터독점기간 (5 년 ) 보다연장된 12 년의데이터독점기간을부여하자는것이미국의입장이며 TPP 참가국중일본 (8 년제안 ) 이유일하게원칙적으로동조하는입장임. 56
환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 가문제됨. 큰틀의원칙적합의는국영기업의국내영업활동을국가가지원하는것에대해서는제한하지않는다는수준으로도출될가능성이있음. - 미국관련업계는국영기업협정의제한적적용은일본우정국이나향후중국국영기업문제를다루지못한다는이유로반대하는입장임. - 다만국영기업의해외활동지원을제한하는원칙에대해서찬성하는미국, 호주, 캐나다, 멕시코등도국영기업규정은중앙정부만을대상으로적용한다는입장임. 5 고려사항 가. TPP 협상의입장및대응전략수립 TPP 타결여부는우리나라에는적지않은영향을끼치는외교적현안의하나로궁극적으로동아시아지역질서및경제공동체형성, 글로벌통상시스템재편논의와연결되어있음을인식할필요가있음. - 이와관련, TPP의타결가능성과시점은장기화되거나유동적일수도있지만 TPP 협상의주요쟁점들은결국규범화될가능성이높기때문에우리나라의대응전략및협상전략을사전에준비하여대응해야함. - 같은맥락에서 TPP의국내외적대응전략은 TPP의타결을전제로한전략이기본적인방향인바, 결국 TPP의원참여국이냐타결이후추가참여국이냐가관건임. - 다만상기문제는 TPP의협상상황과미국의 TPP의전략적입장과연계되어있으며, 농산물분야를제외한전체적인 TPP 협상수준이한 미 FTA 수준인점을감안하면시장접근과관련기존 TPP 참가국과의사전적인양자협의가핵심사항임. TPP 타결여부는우리나라에는적지않은영향을끼치는외교적현안의하나로궁극적으로동아시아지역질서및경제공동체형성, 글로벌통상시스템재편논의와연결되어있음을인식할필요가있어 현재우리나라는 2013년 10월관심표명이후참가협상을위한사전협의를진행중에있고향후 TPP 참여를확정하여실제공식적인양자협의에들어갈경우기존참여국들로부터엄격한조 57
주요국제문제분석 2014 여름 중 장기적으로동아시아국가들만의경제공동체가창설되어도우리나라의정치 경제적현실상아 태지역에서가교역할은미래에도필수적이기때문에 TPP 등아태지역의경제공동체형성의적극적인참여가필수적이고 건이제시될수있는바, 이에유의해서협상국의의도를사전에인지하고대비해야함. -TPP 참여여부는그시점과, 협상의상황적변수및우리나라의지위가중요한바, 그러한관점에서는협상참여의의지는명확히할필요가있음. 우리나라의지위와관련, 중 장기적으로동아시아국가들만의경제공동체가창설되어도우리나라의정치 경제적현실상아 태지역에서가교역할은미래에도필수적이기때문에 TPP 등아태지역의경제공동체형성의적극적인참여가필수적임. - 다만이러한접근은궁극적으로아 태지역경제공동체형성에서우리나라의경우주요참여국의지위를추구할수있는유리한입장일수있으므로조기참여를추진하여도레버리지를극대화할필요는있음. - 한편현재진행중인한 중 FTA 협상과 TPP 참여시점이맞물릴수있으나한 중간의교역구조나중국의동아시아경제공동체의기본적입장을고려하면 TPP 참여가한 중 FTA 협상의레버리지수단으로서는제한적일수있음. 나. 아세안국가와경제외교강화우리나라의 TPP 참여의경제적이익은중간재수출비중이높고 TPP 역내국가의직접투자가많은상황에서 TPP의생산네트워크에서배제될경우경쟁국에게불리할수있음. 즉, 불참시에손해가클가능성이있음. - 또한 TPP의통합원산지적용은제조업수출을중시하는우리나라의입장에서는거래비용을낮추는효과가있음. - 이러한논거는아세안국가와의경제협력에서상대적으로중국이나일본에게뒤쳐진우리나라의현상황을반영하는것이므로이에대한대응이필요. 우리나라는현재아세안및인도와 FTA를체결한상황이지만개방도도경쟁국에비해낮은것은물론, 그활용도에있어서도페루, EU, 미국과의 FTA에비해낮은현실임. - 그러한이유는 FTA 활용에대한정보부족, 원산지증명, 해 58
환태평양경제공동체 (TPP) 의정치 경제적의의 당국행정의불투명성등과도관련이있으나보다근본적으로는해당국과의경제협력의미비등에도기인한바가큰문제로이들국가와의경제외교적측면에서의협력을제고할필요가있음. 다. TPP 참여계기통상전략의재점검필요 TPP 참여계기현재우리나라는 FTA 전략에변화를주어야할시점인바, FTA가많을수록좋다는전략에서벗어나 FTA의질적성장을고려해야할시점임. -FTA 체결국가수를늘리고기한내에협상을타결하는것에집착하지않고, WTO, TPP, RCEP, FTA 등여러축으로움직이는통상환경에우리나라가어떤식으로참여하고효과를극대화할수있는지종합적으로컨트롤할수있는능력을배양할시점임. - 또한 FTA와연계된국내정책도장기적인관점에서부처간협업을통해보다근본적인대책을수립해야할시점임. WTO 가입이후쌀을비롯한농업부문에대한근본적인대책을부처간뿐만아니라민 관간에도미봉책으로대처한측면이있어여러정책적부담감으로작용하고있는경험적현실을인식할필요가있음. TPP 참여계기현재우리나라는 FTA 전략에변화를주어야할시점인바, FTA 가많을수록좋다는전략에서벗어나 FTA 의질적성장을고려해야할시점에서 59
주요국제문제분석 우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 * 신성원 ** 1 문제제기러시아가크리미아반도를병합하고우크라이나동남부지역을군사적으로위협하는것은, 1991년소련붕괴후지난 25년간지속되어온국제질서를붕괴시킨중대한조치임. 미국등서방은 1991년소련붕괴후형성된국제질서에대해러시아가당연히받아들인것으로생각했는데, 이러한믿음이붕괴된것이며, 푸틴 (Vladimir Putin) 러시아대통령은 1991년이후형성된국제질서를러시아가받아들일수없다는점을명확히한것임. 목 차 1. 문제제기 2. 우크라이나사태의변화추이 3. 국제질서에미치는영향 4. 동북아지역에미치는영향 5. 한반도에주는함의 러시아엘리트들은소련붕괴후지난 25년간미국이북대서양조약기구 (NATO) 와유럽연합 (EU) 을통해군사 경제 정치적영향력을확대해왔고, 러시아를패전국처럼대우하면서 1차세계대전패전국인독일에부과되었던베르사유조약 (Treaty of Versailles) 과유사한부담을러시아에강요하고있다고인식하는경향이있음. - 평화동반자계획 (the Partnership for Peace Program) 을통해중 동유럽국가들의 NATO 가입은물론 EU 가입이지속됨. - 러시아의크리미아반도병합으로 NATO의임무와역할이 재조명을받고있는데, 2014년 9월웨일즈개최 NATO 정상회의에서러시아를재차주적 ( 主敵 ) 으로규정해야할지여부 * 2014. 5. 9. 발표 ** 경제통상연구부장 61
주요국제문제분석 2014 여름 러시아는자국방어를위해러시아핵심지역이서방세력 (NATO) 과지리적으로최대한원거리를확보해야한다는군사전략측면에서우크라이나가반드시필요하다는인식 와함께, 우크라이나사태의의미를분석하고, 필요조치에대한논의가이루어질것으로보임. 푸틴러시아대통령은 20세기최대비극은소련연방의붕괴 라는인식을하고있는데, 유라시아관세동맹구축을통해소련연방을부활시키려던구상이우크라이나사태로인해사실상실행되기어려워진것이우크라이나영토 ( 크리미아지역 ) 를합병한주요원인으로판단됨. - 러시아는 2010년벨라루스, 카자흐스탄과관세동맹을체결하여 3국간상품 서비스 노동 자본시장이개방되었으며, 3국관세동맹에타지키스탄, 키르기스스탄, 우크라이나를포함시켜 2015년까지유라시아관세동맹을구축하려고구상했었음. 러시아는군사안보측면에서러시아의안전확보를위해우크라이나가반드시필요하다는인식을하고있는데, 자국방어를위해서는러시아핵심지역이서방세력 (NATO) 과지리적으로최대한원거리를확보해야한다는군사전략을보유하고있음. 시리아사태에이어발생한우크라이나사태는기본적으로유럽의위기이므로, EU가무관할수없는데, 슈타인마이어 (Frank Walter Steinmeier) 독일외교장관은 2차세계대전종전이후최악의위기로빠져들고있다 고주장함. 우크라이나사태로미국의 아시아재균형 정책에차질이발생할가능성이있는것으로보는시각이있으나, 미국정부는우크라이나사태에도불구하고, 아시아재균형 정책에는차질이없을것이라고주장함. - 미국정부주장에도불구하고, 우크라이나사태는미국의아시아재균형정책에타격을주고있으며, 따라서미국은당분간유럽과중동, 아시아상황을동시에관리해나가야할것으로보임. 우크라이나사태는미 일관계, 러 중관계, 러 일관계, 북 중관계, 한 러관계등동북아와한반도에다양한영향을미치고있는데, 이글에서는우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향을살펴보고, 한반도에주는함의를파악해보고자함. 62
우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 2 우크라이나사태의변화추이 가. 발발배경 : 러시아의크리미아반도병합우크라이나사태는친 ( 親 ) 러시아성향인야누코비치 (Viktor Yanukovych) 우크라이나전대통령이 EU와의포괄적자유무역협정체결을추진하다 2013년 11월 21일전격중단한데대해우크라이나야당과군중시위대가야누코비치정부와격렬히충돌함으로써시작됨. 러시아는우크라이나임시정부가신파시스트, 극우민족주의자들이라면서불법정부로규정 (illegitimate junta) 하고, 우크라이나거주러시아어사용인구가위협받고있다 는선동선전을동원함. - 야누코비치정부가신파시스트주의자들과극우민족주의자들에의해불법적으로붕괴되었다는러시아측주장은근거가박약하며, 부패하고무능한야누코비치정부가시민혁명때문에무너졌다는것이우크라이나인들의일반적생각임. - 유엔인권고등판무관의보고서도우크라이나극단민족주의자들이크리미아거주러시아인들을학대하고있다는러시아측주장은과장된것이며, 오히려러시아측이공포와불안감조성을위해선동 선전을체계적으로활용하고있다고설명함. - 또한, 미국, 유럽등서방은데모를이끈시민세력 마이단 (Maidan) ( 우크라이나어로 광장 이라는의미 ) 이우크라이나인들의민주적열망을반영한것으로평가하고있는데, 마이단희생자들에대한추모열기는우크라이나수도키예프에서쉽게볼수있음. 부패와무능으로점철된야누코비치대통령정부가무너지고, 야누코비치전대통령이러시아로도피하자, 러시아는크리미아자치공화국을사실상장악하고, 크리미아자치공화국주민투표를통해크리미아반도를병합함. - 2014년 3월 3일러시아군이크리미아전역을장악하였고, 3월 11일크리미아자치공화국과세바스토폴시 ( 市 ) 는 크림공화국 을선언하였으며, 3월 18일푸틴러시아대통령이서명한 야누코비치정부가신파시스트주의자들과극우민족주의자들에의해불법적으로붕괴되었다는러시아측주장은근거가박약하며, 부패하고무능한야누코비치정부가시민혁명때문에무너졌다는것이우크라이나인들의일반적생각 63
주요국제문제분석 2014 여름 크리미아공화국의러시아합병문서를러시아국가두마와연방의회가각각 3월 20일과 21일승인하였음. 크리미아공화국은 1921년에소련에편입되었으며, 1954년우크라이나출신흐루시초프 (Nikita Khrushchov) 소련공산당서기장이크리미아반도를소연방내우크라이나공화국에넘겨주었으며, 소련붕괴후에는우크라이나소속크리미아자치공화국이되었음. 우크라이나인구분포 : 우크라이나인 82%, 러시아인 18% 크리미아인구분포 : 러시아계 58%, 우크라이나계 24%, 크림타타르계 12% 나. 우크라이나대통령선거 (2014.5.25) 결과 우크라이나는물론러시아의장래를좌우하게될우크라이나대선이 2014 년 5 월 25 일시행되어, NATO 가입은반대하지만친서방중도성향인페트로포로셴코 (Petro Poroshenko) 후보가대통령으로당선돼 우크라이나장래뿐아니라러시아장래까지달려있다는점에서 2014년 5월 25일실시된우크라이나대통령선거가중요한데, 로센 (Roshen) 초콜릿기업의사장이자정치인인포로셴코 (Petro Olekseyevich Poroshenko, 48세 ) 후보가 1차투표에서 54% 를얻어당선됨. - 우크라이나동부지역에서는치안불안으로실제투표율이 10~ 20% 수준이었음. - 포로셴코대통령당선자는유센코 (Viktor Yushchenko) 전대통령정부에서외무장관을역임 (2009~2010) 하였고, 야노코비치전대통령정부에서는경제개발통상부장관직을맡았었으며, 친서방중도성향임. - 포로센코당선자는친서방정책의추진입장을천명했으나, 우크라이나의 NATO 가입에는반대함. - 이번선거에는야누코비치전대통령에의해수감되었다가출옥한티모셴코 (Yulia Timoshenko) 전우크라이나총리도출마하였음. 2004년유센코전대통령이주도한우크라이나 오렌지혁명 시새로운우크라이나건설실패경험을목도한전문가들은이번우크라이나대통령선거결과가우크라이나사태의시작에불과하다는신중한입장을견지함. - 향후우크라이나에중요한것은부패척결과법치주의에입각한국가건설 (nation building) 인데, 만약이러한조치들이성 64
우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 공하지못한다면, 서방이우크라이나에경제지원을해도긍정적인결과를얻기는어려울것으로전망됨. - 국제통화기금 (IMF) 은우크라이나에 180억달러규모의차관지원을결정함. - 다수의우크라이나인은자신들의뿌리가유럽이라고생각하고있고, EU와 NATO에가입한폴란드가부강한나라가된것을부러워하면서, 러시아가우크라이나의발목을잡고있다고생각함. 다. 러시아의우려와향후계획 ⑴ 우크라이나사태의러시아파급차단노력 러시아는우크라이나야누코비치전대통령의축출과유사한상황이러시아에서발생할가능성을우려하는데, 우크라이나국민의변화에대한혁명적열망이러시아국민에게확산되는것을방지하는것은푸틴대통령에게있어서매우중요함. - CIA의특별프로젝트 (a special CIA project) 로인터넷이개발됐다 고폄하한푸틴러시아대통령은 2014년 5월 5일인터넷통제법안에서명했는데, 이로써러시아는인터넷을법으로통제하는국가군 ( 중국, 파키스탄, 터키, 이란 ) 에포함되었음. - 러시아의인터넷규제법은일일 3,000건이상의방문자를보유한모든사이트를신문과유사한언론매체 (media outlet) 로분류, 정확한정보전달에대한책임이있음을규정하면서익명의온라인 (online) 으로남을수없음은물론등록의무를새롭게부과하고있음. - 검색엔진, SNS 등업무의지원플렛폼 (platform) 을제공하는조직은 6개월간게시된모든컴퓨터기록을러시아영토내에유지해야한다는등다양한규제도포함함. 앞으로부패척결과법치주의에입각한우크라이나국가건설이관건인데, 만약이런조치들이성공하지못한다면, 서방이우크라이나에경제지원을해도긍정적인결과를얻기는어려울것으로전망돼 푸틴대통령은평화중재자 (peacemaker) 로보이기를원하면서도 러시아어사용인구보호 라는명분을내세우며고토회복주의 (irredentism) 태도를보이고있음. 이는우크라이나문제에러시아가발언권이있다는것을서방이인정하라는것임. 러시아는 200개이상의소수민족으로구성된다민족국가인데, 65
주요국제문제분석 2014 여름 타타르등러시아내소수민족들이 민족자결권을내세우면서독립을요구 할경우논리적모순에빠질수있으며, 러시아정권의정당성이심각히훼손될가능성이있음. - 러시아는우랄산맥이동지역의영토가러시아에서분리되는사태를염려하고있으며, 극동 시베리아지역인구의지속감소에대한우려도큼. ⑵ 우크라이나남동부지역에대한영향력추구향후러시아는러시아인이거주하는우크라이나남동부지역을영향권에두기위해다음과같이노력할것으로예상됨. - 첫째, 러시아는우크라이나남동부지방의자율권을보장하는연방제를채택하도록우크라이나정부에헌법개정을압박하면서, 군사적으로는우크라이나의중립화, 즉 핀란드화 (Finlandization) 를요구함. - 둘째, 우크라이나남동부지역의주민투표를유도하여크리미아병합방식을추진할가능성도배제할수없음. - 셋째, 우크라이나국경지역에배치된 4만명의러시아군을이용해군사작전을전개할가능성도완전히배제할수는없음. 유엔인권고등판무관실은 우크라이나남동부지역에서러시아어사용인구가위협을받고있다는러시아측주장은우크라이나에대한군사개입명분을찾기위한것 이라고주장함. 러시아는우크라이나남동부지방의자율권을보장하는연방제를채택하도록우크라이나정부에헌법개정을압박하면서, 군사적으로는우크라이나의중립화, 즉 핀란드화 (Finlandization) 를추구 그러나직접적인군사개입은러시아에도위험부담이클뿐만아니라푸틴대통령에게도큰모험이될것으로보이는데, 그이유는다음과같음. - 첫째, 우크라이나남동부지역전체를군사적으로장악하는데는어려움이큼. - 둘째, 군사침공시서방의강력한제재가예상됨. - 셋째, 러시아인들도지지하지않을가능성이있음. - 넷째, 우크라이나서부지역이반 ( 反 ) 러시아로선회하면서우크라이나의 NATO 가입추진가능성이커질수있음. 우크라이나남동부지역에대한군사작전단행여부와관련, 과거소련정보기관 (KGB) 은인접국가를다루는방식으로직접적인군사개입대신강력한군사훈련을지속함으로써인접국을불 66
우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 안하게하는방식을러시아지도부에건의해왔음을고려할때, 당분간러시아가직접적인군사작전을감행할가능성은낮은것으로보임. - 1948년베를린봉쇄시와 1980~1981년폴란드노조연대의저항대처시, 러시아는직접적인군사개입대신인근국을위협하는방식을채택한바있음. 러시아는지방분권을강화하는내용으로우크라이나헌법개정을요구하면서, 우크라이나의대러시아부채상환을독촉하는등우크라이나신정부에대해다양한수단을통해압박을지속할것으로예상됨. - 러시아는우크라이나가부채 (35억달러 ) 를갚지않으면가스공급을중단하겠다고위협함과동시에 2014년 6월부터는가스공급시선불을요구함. 직접적군사개입대신강력한군사훈련을지속함으로써인접국을불안하게했던과거러시아의행동패턴을고려할때, 당분간우크라이나남동부지역에대한직접적인군사작전감행가능성은낮은것으로보여 우크라이나임시정부는우크라이나남동부지역의질서회복을위해군사작전을개시하였는데, 오데사, 도네츠크, 루한스크등지에서우크라이나정부군과지방정부를점거한친러무장세력간전투로인명피해가속출하고있음. - 헤이그 (William Hague) 영국외상은우크라이나남동부지역에서의폭력행위에대한러시아태도가정직하지못하다면서, 폭력행위배후에러시아가있다고주장함. 3 국제질서에미치는영향 러시아의크리미아반도합병조치는 1991년소련붕괴이후수립된국제질서의붕괴를의미하는데, 미국과러시아관계에심각한손상을야기하였으며, 중국과러시아관계, 미국과중국관계등다양한국가관계에영향을미치고있음. - 러시아의크리미아반도합병은베를린장벽붕괴 (1989년), 독일통일 (1990년), 소련붕괴 (1991년) 이후형성된세계질서에심각한타격을가한조치임. - 2008년 8월러시아가조지아 ( 구그루지야 ) 를침공함으로써압하지야와남오세티야자치공화국이조지아로부터독립을선 67
주요국제문제분석 2014 여름 언한바있으나, 당시러시아는압하지야와남오세티야를병합하지않았으며, 따라서조지아침공사태와크리미아병합조치는본질적으로다른문제임. 가. 국제법과국제규범위반 ⑴ 부다페스트양해각서 위반러시아의크리미아반도병합조치는우크라이나주권과영토고권, 현존하는국경선준수를명시한 안전보장에대한부다페스트양해각서 (Budapest Memorandum on Security Assurances) ( 일명 부다페스트양해각서 ) 위반임. 2008 년 8 월러시아의조지아침공으로압하지야와남오세티야자치공화국이조지아로부터독립을선언하였지만, 당시러시아는이지역을병합하지않았다는점에서이번의크리미아병합조치와는성격이본질적으로달라 지난 1994년 핵확산금지조약 (NPT) 최초가맹 3국 ( 미국, 러시아, 영국 ) 과우크라이나는 1991년소련붕괴후우크라이나가보유한핵무기를포기하는대신우크라이나영토와주권을보장하는내용의 부다페스트양해각서 에서명하였는데, 그주요내용은다음과같음. - 핵무기비보유국가로서우크라이나의 NPT 가입을환영하고, 정해진기간내우크라이나영토에서모든핵무기를제거한다는우크라이나정부의약속을고려하며, 대규모핵무기감축여건을가능하게조성한냉전종식과같은세계적규모의안보환경변화를유의하면서, 아래내용을확인함. - 러시아, 영국, 미국은 유럽안보협력회의최종협약 (CSCE Final Act) 원칙에따라우크라이나의독립, 주권, 현존하는국경선준수에대한약속을재확인함. - 러시아, 영국, 미국은영토고권위협및무력사용금지의무를재확인함. - 러시아, 영국, 미국은 유럽안보협력회의최종협약 원칙에따라우크라이나로부터이득을얻기위한경제적강압을금지함. - 미국, 영국, 러시아는우크라이나가핵무기위협대상이되거나침략행위희생이되는상황에처할경우, NPT 핵무기비보유회원국자격으로, 우크라이나에지원을제공하기위해유엔안보리가즉각적인행동을하도록모색한다는약속을재확인함. 68
우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 - 러시아, 영국, 미국은자국의영토, 부속도서와군대, 동맹국이공격을받는것을제외하고는, 우크라이나와같은핵무기비보유 NPT 회원국에대한핵무기사용금지약속을재확인함. - 러시아, 영국, 미국은상기약속들과관련하여문제가야기되는상황이발생할경우협의하기로함. - 부다페스트양해각서 는서명즉시효력을발생함. ⑵ 유럽안보회의 (CSCE) 헬싱키최종협약 위반 러시아의크리미아반도병합조치는 1975년헬싱키유럽안보협력회의 (CSCE) 정상회의가채택한최종협약, 즉일명 헬싱키최종협약 (Helsinki Final Act) 의제1조 ( 주권평등, 주권에고유한권리존중 ), 제2조 ( 무력사용또는위협금지 ), 제3조 ( 국경선불가침 ), 그리고제4조 ( 영토고권존중 ) 조항을위반한조치임. 특히, 제3조는참여국들이유럽모든국가의국경을침범해서는안되고상호존중해야하며, 장래에도국경공격을회피함은물론다른참여국들의영토전부또는일부를점령 강탈하는행동을하거나요구해서는안된다고규정하고있음. 또한, 제4조에서는참여국들이영토고권을존중해야하고, 정치적독립과통합등유엔헌장의제반원칙과목적에반하는어떤조치도해서는안되며, 특히무력의사용또는위협을구성하는모든행동을금지하고있음. - 즉, 제4조는참여국들이국제법에반하여, 무력을사용해상대국영토를점령의객체로, 또는직 간접적무력조치들과군사적점령의객체로간주해서는안되며, 어떠한점령과획득도합법으로인정되지않을것임을규정함. 러시아의크리미아반도병합조치는 1975 년 CSCE 정상회의가채택한최종협약, 즉일명 헬싱키최종협약 의제 1 조 ( 주권평등, 주권에고유한권리존중 ), 제 2 조 ( 무력사용또는위협금지 ), 제 3 조 ( 국경선불가침 ), 그리고제 4 조 ( 영토고권존중 ) 조항을위반 나. 주요국가관계및국제에너지시장에미치는영향 ⑴ 미국 러시아관계악화 1991년소련붕괴이후미국과러시아는우주분야협력, 아프가니스탄관련협력 ( 미군용기의러시아영공통과 ), 국제테러관련협력, 러시아핵무기해체관련협력, 핵군축, 이란핵문제, 시리아문제등다양한분야에서협조해왔음. 69
주요국제문제분석 2014 여름 러시아의크리미아병합은미 러관계를결정적으로악화시켰는데, 미국과 EU 가제재수위를높여가는상황에서러시아경제가부정적영향을받고있어 - 러시아의 G-8 가입 (1998년) 과세계무역기구 (WTO) 가입 (2012년) 은미국과서방이러시아의국제체제편입을적극적으로지원한결과임. 그러나 1990년대초에시작된동유럽국가들의 NATO와 EU 가입을러시아가반대하면서양국간협력관계에문제가발생하였음. 이후미국등서방의유럽미사일방어 (MD) 체제구축, 러시아의조지아침공, 미국인에드워드스노덴러시아망명허용, 시리아내전문제, 이란문제, 러시아내인권문제등을둘러싸고미국과러시아간의견이대립되면서관계가지속악화되어왔음. 러시아의크리미아병합은미 러관계를결정적으로악화시키고있는데, 미국과 EU가제재수위를높여가는상황에서러시아경제가부정적영향을받고있음. - 성장률이감소하고, 외국자본투자가이루어지지않고있으며, 러시아자본유출이심각함 ( 금년에만약 700억달러자본순유출 ). - 국제통화기금 (IMF) 은금년도에서방의제재가지속될경우러시아경제성장률을 0.2% 로전망함. - 미국신용평가회사는러시아국채등급을정크 (junk) 수준바로위의단계로강등시킴. - 미백악관과주요경제부처장관들은푸틴대통령이주재하는상트페테르부르크국제경제포럼 (2014. 5. 22~24) 에참석할미국대기업회장들에게전화하여, 포럼회의에참석하지말도록요청함. - 전문가들은국제유가가배럴당 100달러수준을유지하고있어러시아재정이견디고있으나, 경제제재가본격화될경우, 스태그플레이션 (stagflation) 과국가채무지불불능상황에직면할수있다고전망함. - 합병으로경제적자립능력이없는크리미아까지맡아야하는상황에서러시아경제 ( 연간 GDP 2조달러규모 ) 가감당할수있을지의문임. 미국은푸틴대통령측근인사들에대한금융제재를강화하고 70
우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 있는데, 향후에너지 광업 군수분야로까지제재가확대될경우러시아경제에타격이예상됨. - 미국은푸틴대통령주변인사들에대한비자발급제한과금융제재를하면서, 점진적으로에너지 군수 광물산업등기간산업에대해분야별제재 (sectoral sanction) 를강화한다는계획임. - 서방의경제제재가푸틴대통령의재산조사에까지미칠것인지에대해서는경제제재가진지하다는것을보여준다는점에서중요하긴하지만, 국가원수의재산에대한추적은경제제재의대상이아니라는것이미국정부의입장임. - 그러나푸틴대통령의재산관리인으로알려진팀첸코 (Gennady Timchenko), 측근기업인들 [ 코발축 (Kovalchuk), 아르카디 (Arkady), 로텐버그 (Rotenberg)] 과에너지관련국영기업책임자들 [ 세친 (Igor Sechin) 로스네프트회장, 밀러 (Alexei Miller) 가즈프롬회장, 야쿠닌 (Vladimir Yakunin) 철도공사사장 ] 을제재대상에포함시킴으로써제재가점차푸틴대통령을향하고있음을시사함. - 2007년기준, 서방은푸틴대통령의재산을약 40억달러 [ 군보르 (Gunvor) 주식 75%, 가즈프롬 (Gazprom) 주식 4.5%, 수르구트네프테가즈 (Surgutneftegaz) 주식 37% 보유형태 ] 로추정함. 그런데경제제재를통해러시아를압박하고고립시키는미국의대응방안은오히려역효과를가져올수있다는주장도있음. 이는어느정도자급자족형국가인러시아가서방의제재로더욱고립될수록, 공격적민족주의자들과자원을독점하는소수특권계층만이익을보게되고, 독재체제가오히려강화되어러시아국민들의고통만가중된다는논리임. 미국등서방은 우크라이나에대한군수지원검토, 발트 3국과폴란드등 NATO 회원국영토에미군배치, 지중해를방어하는미 6함대의흑해진입 ( 조지아바투미항에서훈련 ) 등의군사적대응수단도검토하고있음. 장기적으로러시아는 EU 및 NATO 가입을통해유럽화 (Europeanization), 즉사회 경제적으로자유민주주의와시장경 푸틴러시아대통령의재산에대한추적은경제제재의진지함을보여준다는점에서중요하지만, 국가원수의재산은제재대상이아니라는것이미국정부의입장 71
주요국제문제분석 2014 여름 제를추구하고, 정치 군사 안보적으로미국과연계된유럽의일원이되는방향으로나가야함. ⑵ 러시아 EU 간불신심화푸틴대통령의재선이후러시아와 EU는러시아의조지아침공, 러시아내인권문제, 시리아문제등으로어려운관계였으며, 최근의크리미아반도병합으로어려움이가중되고있음. 러시아엘리트들은 EU 국가들이구소련국가들에반 ( 反 ) 러시아정서를자극하고, 인권문제등러시아국내문제에관여하려한다면서, EU 를정치적 경제적파트너로인식하지않으려는경향이있어 EU는러시아와의관계강화가 EU의장기적발전에도움이되지않는다고인식하고있고, 러시아에대한불신도점증하고있음. - 국제투명성기구 (TI: Transparency International) 발표에의하면, 2013년기준으로러시아가부패인식지수에서상위 30% 에포함되어있으며, 세계경제포럼 (WEF: World Economic Forum) 발표에서는러시아의경쟁력이 BRICS 국가중최하위였음. 또한, 국제인권기구는경제적, 사회적, 정치적으로러시아에자유가없다 (unfree) 고발표한바있음. 러시아엘리트들은 EU 국가들이구소련국가들에반 ( 反 ) 러시아정서를자극하고, 인권문제등러시아국내문제에관여하려한다면서 EU를정치적, 경제적파트너로인식하지않으려는경향이있음. 그럼에도불구하고서방의대 ( 對 ) 러시아경제제재와관련, 독일 이탈리아 스페인등 EU 내온건입장국가들을미국이주도하는경제제재에어떻게동참시킬수있을것인지가관건임. - 러시아는유럽에가스를, 독일과프랑스는러시아에첨단무기와부품을수출하고있는가운데, 러시아 EU 간연간교역량은 4,600억달러지만, 미국과러시아간교역량은 400억달러에불과한상황임. ⑶ 미국 EU 간협력강화우크라이나에서새로운전선이형성됨으로써, 미국과 EU는 NATO를중심으로협력을강화해나갈것으로예상됨. - 이와관련해아프가니스탄에서임무수행을마치고 2014년말복귀하는 NATO가새로운임무를찾았다는의미도있음. 72
우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 미국과 EU는러시아와의경제적이해관계가중요하지만유럽의국경을지키는일도못지않게중요하므로, 서방이러시아에대해단호한태도를보일필요가있다는것에대체로의견이일치함. 미국과 EU는우크라이나와러시아국경지역에배치된러시아군을철수시키고, 우크라이나남동부지역에서러시아의지원을받고있는분리주의자들의지방정부점거를중단하도록러시아가영향력을행사할것을촉구하고있음. - 한편, 우크라이나정부에게는우크라이나남동부지역에더많은자치권을부여하고, 러시아어의공용어지위를인정하는등유연하게대응할것을주문함. 러시아의레버러지 (leverage) 는우크라이나국경지역에배치된군사적수단과우크라이나를통과하여 EU 국가들에공급되는가스파이프라인을잠글수있는경제적수단을보유하고있다는것이고, 미국과 EU가보유한레버러지는대러시아경제제재와함께, NATO를통해군사적압박을가할수있다는것임. ⑷ 국제에너지시장에미치는영향러시아의크리미아반도병합조치로유럽은러시아에너지에대한의존감축노력을할것으로예상되나, 유럽국가들의재정난으로현실적인한계가있음. - 유럽전체소비가스의 25% 를러시아가공급하고있으며, 우크라이나를통과하는러시아산 ( 産 ) 가스규모는유럽전체가스소비량의 30% 수준임. 미국과 EU 는러시아와의경제적이해관계가중요하지만유럽국경을지키는일도못지않게중요하므로, 서방이러시아에대해단호한태도를보일필요가있다는것에대체로의견일치 미국은 2013년기준, 세계에너지생산규모에서러시아를추월했는데, 전문가들은미국과캐나다의에너지 ( 셰일가스 ) 생산으로국제원유가격이 20% 이상하락할가능성이있는것으로전망하고있음. - 미국에너지정보처에의하면, 2020년까지미국은매일원유 3백만배럴이상을시장에추가공급할수있음. - 국제에너지협회 (IEA) 예측에의하면, 2015년에미국은사우디아라비아를추월하여최대에너지생산국이되며, 2020년부터는순에너지수출국이될전망임. 73
주요국제문제분석 2014 여름 - 국제에너지가격하락의직접적수혜국가는중국과인도가될것으로보이는데, 2035년까지중국은에너지수요가 35% 증가할것이며, 인도는 55% 증가할것으로예상됨. 미국의셰일가스개발로단기적인영향을가장많이받을국가는러시아인데, 중장기적으로국제원유가격이하락하게되면, 러시아의국내외적위상은약화될것으로예상됨. 4 동북아지역에미치는영향 가. 동북아지역에의시사점우크라이나사태는동북아지역에몇가지중요한시사점을주고있는데, 첫째로대외정책에서힘과세력균형에기반을둔현실주의정책의중요성을재확인시켰으며, 둘째로러시아가교묘히위장하는방식의군사력을사용함에따라더욱창의적인군사적위기대응계획이필요하게되었음. - 셋째로민족동질성 (national identity) 의중요성을재확인하는계기가되었고, 넷째로중국내소수민족의고토회복주의주장에도유의할필요가생겼음. 나. 중국과러시아간협력긴밀화 우크라이나사태는동북아지역에 힘과세력균형에기반을둔현실주의적대외정책의중요성재확인, 교묘한위장방식의군사력사용에대한창의적인군사적대응책수립필요등의중요한시사점을안겨줘 러시아는우랄산맥을중심으로유럽과아시아에걸쳐있는국가로서, 유럽상황이막히면아시아로방향을돌리고, 아시아가막히면유럽으로방향을선회하는외교를전개해왔음. - 러시아 미국관계및러시아 EU 관계가악화되고있으므로, 러시아는중국 인도 북한 아세안등아시아국가들과정치, 경제, 군사, 안보등제반분야에서협력강화를모색할것으로예상됨. 우크라이나사태로 1960~1970년대미국, 중국, 소련간에형성되었던 대전략삼각관계 (the great strategic triangle) 와유사한상황이조성되었음. 1960~1970년대미 중 소 3국은 대전략삼각관계 를통해연합과분열로써상대를고립시키고, 상대적으로유리한전략적우위를차지하기위해끊임없는노력을해왔음. 74
우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 - 미국, EU, 러시아간새로운전선이형성됨에따라중국의안보환경은호전될것으로보이며, 중국과러시아간협력은긴밀화될것으로예상됨. - 푸틴러시아대통령과시진핑 ( 習近平 ) 중국주석은앞으로 30 년간 4천억달러규모의러시아가스를중국에공급하는문서에서명하였음. 역사적으로중국보다는러시아봉쇄에주력해왔던미국은러시아의크리미아병합을아 태지역 ( 특히남중국해와동중국해 ) 에서선례와기회로활용하지말것을중국측에경고하고있음. 역사적으로중국보다는러시아봉쇄에주력해왔던미국은중국측에러시아의크리미아병합을아 태지역 ( 특히남중국해와동중국해 ) 에서선례와기회로활용하지말것을경고 중국과러시아간협력관계에도제약요인은있는데, 중국은러시아의크리미아합병조치에대해다음과같은이유로정치적으로는중립적입장을견지하고있음. - 첫째, 신장 ( 新疆 ) 위구르자치구, 티베트등에서소수민족분리 독립문제를안고있는중국으로서는러시아내소수민족 ( 크리미아타타르인 ) 거주크리미아자치공화국에대한러시아의병합을지지하는데에는문제가있다는인식이있음. - 둘째, 중국은 대만문제를대만인들끼리결정할수없으며, 중화인민공화국인민전체가투표에참여해야한다 는입장인데, 크리미아지역주민만이참여한크리미아합병주민투표에대해그효력을인정하기에는무리가있다고보고있음. - 셋째, 러시아의크리미아반도합병조치는중국의오랜대외정책원칙 ( 불간섭원칙 ) 에도배치됨. 다. 미 일관계강화예상러시아와일본은북방 4개영토 ( 에토로후, 구나사리, 하보마이, 시코탄 ) 문제해결과일본자본의러시아극동지역투자, 러시아에너지일본수입등을매개로긴밀한협력을추진해왔지만, 우크라이나사태로러 일관계에제동이걸릴것으로보임. - 일본은미국, EU와함께대 ( 對 ) 러시아제재 ( 비자발급완화협의중단, 푸틴대통령측근인사들에대한비자발급제한, 금융제재 ) 에공동보조를취하고있으며, 러 일간투자협정, 우주분야협력, 위험한군사행동방지협정관련협의도중단함. 75
주요국제문제분석 2014 여름 또한, 중국과러시아간긴밀해지고있는협력관계에대응하는차원에서도미국과일본간제반협력관계는강화될것으로보임. 센카쿠영토문제를둘러싼중국과일본간군사적긴장관계는지속될것으로보임. 5 한반도에주는함의 우크라이나사태이후경제, 정치, 군사 안보측면에서러 북관계협력이긴밀화되는가운데한 러관계에는부정적영향이예상되는바, 한국은미국, EU 와의협조태도를유지하면서서방제재가미치지않는분야에서의대러시아협력은지속할필요가있어 우크라이나사태로인해미국과러시아관계에심각한균열이발생하면서상대적으로중국과러시아관계가긴밀화될가능성이커졌으며, 이에대응하여미국과일본관계도강화되는등동북아에서강대국간진영결속이강화되는추세에있는가운데, 한 러관계와러 북관계도영향을받고있음. 우선한 러관계에부정적영향이예상되는데, 한국은미국, EU 와의협조입장을유지하면서서방의제재가미치지않는분야에서의협력은지속할필요가있음. - 한 러간양자경제협력사업 ( 조선 LNG 발전소건설사업, 농업 수산분야 ) 은미 러관계등제반상황을보아가며추진함. - 한 러간군수분야, 우주분야, 북극항로개발, 나진항을이용한남 북 러삼각협력사업추진속도는전반적상황을보아가며검토가필요함. 북한핵문제에도부정적영향이있을것으로예상되는데, 우크라이나주권과영토보존, 핵보유국의핵공격으로부터의보호를규정한 부다페스트양해각서 ( 러시아, 미국, 영국, 우크라이나가공동서명 ) 가무용지물이된이상, 북한은핵무기보유만이안전을지킬수있다고생각을하게될것으로보임. 따라서문서를통한핵포기보장을제의하기가어려워진것으로판단됨. 한편, 러시아와북한관계는경제, 정치, 군사 안보측면에서협력긴밀화가예상됨 - 최근러시아부총리가북한을방문하여극동지역에서러 북간협력강화방안을모색하였음. 76
우크라이나사태가국제질서와동북아지역에미치는영향 - 푸틴대통령은 2014년 5월 5일북한부채탕감협정안에서명했는데, 109억달러부채중 90% 는탕감하고, 나머지 10억 9 천만달러는 20년간분할상환토록한다는것임. 제6차러 북경제협력회의 (2014. 6. 5) 에서는무역대금으로루블화결제, 러시아기업인에대한북한비자발급기준완화등경제협력강화방안을협의함. 향후러 북관계는상당히긴밀해질것으로예상되는데, 북한은중국영향력상쇄카드로서의러시아의대북영향력강화를용인하고, 러시아는미국등서방의제재에대응하는수단으로북한카드를활용할것으로보임. 푸틴러시아대통령이외교방향을아시아로돌리고있는 ( Putin s Pivot to Asia ) 가운데, 서방의제재대상이되고있는러시아와북한은향후경제, 정치, 군사 안보측면에서협력을긴밀히해나갈것으로예상돼 러시아, 북한모두서방의제재대상이되고있는가운데, 푸틴러시아대통령은외교방향을아시아로돌리고있는데 ( Putin s Pivot to Asia ), 북한핵과미사일문제에대한러시아의입장에도변화가있을것인지주목됨. 러시아와북한은러시아생산항공기와북한금광채굴권을상호교환할수도있으며, 러시아의오랜염원인태평양지역부동항진출을위해북한나진항에러시아함대의보조함대주둔을추진할가능성도있음. 77
주요국제문제분석 2014 유엔기후정상회의 2014 유엔기후정상회의 : 전망과대응방향 * 최원기 ** 1 서론그동안국제사회의기대에미치지못하고난항을보였던유엔 (UN: United Nations) 기후변화협상은 2011년남아프리카공화국더반에서합의된더반플랫폼 (ADP: Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action) 이후최근 3년간주목할만한협상의진전을보이고있음. - 2015년말파리에서개최되는제21차기후변화협약당사국총회 (COP: Conference of Parties) 에서 2020년이후 (post- 2020) 신 ( 新 ) 기후체제에대한국제적합의를공식적으로도출한다는계획, 즉 2015 합의 (2015 agreement) 를달성한다는목표아래다가오는 6월부터이에대한협상이본격적으로진행될것으로전망됨. 목차 1. 서론 2. 주요협상쟁점 3. 정상회의의전망 4. 정책적고려사항 2015년타결을목표로협상이진행중인신기후체제는교토의정서와는달리각당사국들이자국의감축목표를자발적으로결정하여제출하고, 이를취합하는형태의새로운온실가스감축방식, 즉 의도된국가결정공약 (intended nationally determined contributions) 을채택하기로합의함으로써과거의국제기후체제와는전혀다른성격을가지게될것으로예상됨. 지난 3 월초독일에서개최된더반플랫폼협상회의에서는 2014 년말까지 2020 년이후적용될신기후체제의주요내용과요소 * 2014. 5. 15. 발표 ** 경제통상연구부교수 79
주요국제문제분석 2014 여름 이번유엔기후변화정상회의는향후기후변화협상의성공적타결이라는목표를달성하기위한매우중요한정치적계기가될수있을것으로전망되며 들에대한실질적합의를마련하고, 2015년말까지공식적으로협상을타결한다는작업계획을확인하여다가오는 6월부터는구체적협상문안작성을위한작업반 (contact group) 을구성하기로함. 이러한맥락에서반기문유엔사무총장은기후변화협상의실질적진전을위한정치적모멘텀 (momentum) 을제공하기위해다가오는 9월 23일미국본부에서기후변화정상회의를개최하기로함. - 이번유엔기후변화정상회의는지난 2009년코펜하겐정상회의실패의전철을밟지않고향후기후변화협상의성공적타결이라는목표를달성하기위한매우중요한정치적계기가될수있을것으로전망됨. - 미국, 중국및유럽연합 (EU: European Union) 등기후변화협상의핵심참여국들은이번 9월기후변화정상회의를통해협상타결에대한서로의정치적의지를재확인하고실무협상의진전을위한정치적토대를마련하겠다는각오로적극적인모습을보이고있음. 이보고서는먼저유엔기후변화협상의최근동향과주요쟁점을분석하고, 기후변화협상의주요한정치적분기점이될가능성이높은 9월기후변화정상회의를전망한후마지막으로한국의외교적대응방향을논의하고자함. 2 주요협상쟁점 가. 국가결정공약의성격과범위 2013년바르샤바에서개최된기후변화협약당사국총회 (COP 19) 는 2020년이후의온실가스감축의무를규정하는신기후체제출범을위해당사국의자발적감축목표설정을전제로하는 의도된국가결정공약 이라는새로운개념을채택하였으나, 이개념의구체적인내용에대해서는상당한이견이존재함. - 미국을비롯한선진국협상그룹은 post-2020 신기후체제아 80
2014 유엔기후정상회의 래모든당사국에적용되는 국가결정공약 은온실가스감축의무부담, 감축목표와감축행동등과같은감축분야에만국한되어야한다는입장을견지하고있음. - 이에반해중국을비롯한개도국협상진영은교토의정서가만료되는 2020년이후의신기후체제에서도온실가스배출에대한선진국의역사적책임은사라지지않고그대로존재하며, 기후변화의피해자인개도국의감축및적응에대한선진국의지원의무는지속되어야한다는입장임. 개도국들은신기후체제의 국가결정공약 개념에도이러한요소들이반드시포함되어야한다는입장임. 이러한인식에기반을두고개도국들은 국가결정공약 의범위에는선진국의의무감축부담뿐만아니라개도국에대한재정및기술지원, 능력배양등과같은기후변화협상의 6대요소가모두포함되어야한다는입장임. - 그결과, 향후협상에서온실가스감축의법적성격뿐만아니라 의도된국가결정공약 의범위와성격이주요협상쟁점으로부상하여이를둘러싼대립이격화될전망임. 나. 선진-개도국차별화 Post-2020 신기후체제에서교토의정서와같이선진국과개도국을이원화할지아니면더반플랫폼합의에서와같이모든국가를동일한범주로다룰지는여전히가장중요한쟁점이슈가되고있음. 미국을비롯한선진국협상진영은새로운기후체제에서는교토의정서와같은이분법적국가구분이아니라모든국가가동일한국제법적의무를지는단일한법적체제가되어야한다는기본입장을견지하고있음. - 미국과같은선진국협상그룹은개도국들이이분법적국가구별의근거로들고있는기후변화협약의공통의차별화된책임 (CBDR: Common but Differentiated Responsibility) 원칙은선진국과개도국을이분법적으로구분하는절대적기준이될수없다는입장임. 향후협상에서온실가스감축의법적성격뿐만아니라 의도된국가결정공약 의범위와성격이주요협상쟁점으로부상하여이를둘러싼대립이격화될전망이며 81
주요국제문제분석 2014 여름 중국을비롯한개도국협상진영은더반플랫폼합의에따라 2020년이후신기후체제가모든당사국에적용되어야한다는원칙은확인되어있지만, 이것이선진국과개도국이동일한국제법적의무부담을져야함을의미하는것은아니라고주장하고있음. - 개도국진영은여전히교토의정서와같은방식의국가별이분법을통해기후변화협상관련모든이슈에서의법적의무규정에있어선진국과개도국의국제법적차별성이유지되어야한다는입장임. 신기후체제하에서의무감축의법적성격을어떻게설정할것인지를둘러싸고논쟁이지속되어왔으며 개도국협상진영은선진-개도국차별화유지주장을향후협상진행과정에서선진국으로부터더많은양보를받아내려는협상카드로활용하려는측면이크다고할수있음. - 향후신기후체제가자발적감축목표를설정하고국제법적으로비 ( 非 ) 구속적인형태의감축공약을제도화하는방향으로설정된다면개도국협상그룹의선진-개도국차별화유지에대한입장은약화될것으로전망됨. 다. 감축의무의법적형태신기후체제하에서의무감축의법적성격을어떻게설정할것인지를둘러싸고논쟁이지속되어왔으나, 최근미국은기존의입장에서벗어나온실가스감축행동이반드시국제법적구속성 (legally binding) 을띠어야할필요는없으며, 선진-개도국모두의동참을통해온실가스감축을위한실질적행동이가능하다면보다신축적으로접근할수있다는태도를보이고있음. 미국의기후변화협상대표인토드스턴 (Todd Stern) 은 2013년 10월영국채텀하우스 (Chatham House) 회의에서의연설을통해미국은기후변화협상의실질적진전을위해기존의경직적접근이아닌보다유연하고, 비공식적이며, 비구속적인방식의접근을적극적으로고려하고있다는점을밝힌바있음. - 스턴대표는온실가스감축행동에있어서반드시국제법적으로구속적인방법을추구하기보다는다양한법적장치, 제도, 규범등의마련을통해실질적감축행동을이행하는방안을모색하자는입장을제시함. 이는구속적감축의무합의안에 82
2014 유엔기후정상회의 대해부정적입장을가지고있는미국의회의비준거부라는국내정치적제약을극복하기위한버락오바마 (Barack Obama) 행정부의협상전략으로볼수있음. 즉, 의회의비준을전제로하는국제법적의무감축보다는의회의영향력에서벗어나행정부의행정권을통해온실가스감축을실천할수있는방법을모색함으로써그동안의무감축참여에난색을표시해온중국이나인도등핵심개도국협상그룹의협력을이끌어내고, 이를통해유엔기후변화협상의실질적진전을이루어내겠다는전략으로볼수있음. 물론기후변화협상의중요한행위자인 EU는여전히법적구속력의중요성을강조하고, 많은기후변화취약국들도이에동조하고있어미-중양국간논의가공식적인협상결과에얼마나많이반영될수있을지는아직단언할수없으나, 향후기후변화협상은과거와같이매우제한적인법적형태만을고려하던논의에서일정정도벗어날것으로전망됨. 라. 개도국지원기후재정 (climate finance) 기후변화협상의핵심쟁점인재정지원문제는여전히답보상태에놓여있음. - 지난 2월중순인도네시아발리에서개최된제6차녹색기후기금 (GCF: Green Climate Fund) 이사회는기후재정과관련된핵심쟁점사항에대한합의를이루지못함. 2013년 10월 GCF 이사회에서결정된 GCF의사업모델핵심사항은감축 적응창구, 결과관리, 재원배분, 독립평가 감사, 사업승인, 이행기구인증, 금융수단및위험관리, 조직 구조등 8가지임. - 선진-개도국간이견으로인해초기재원배분원칙과독립평가감사운영방안에대한합의만도출되고나머지핵심사항들에대한합의는이루어지지않아 GCF의본격적인활성화가지연되고있는실정임. 기후변화협상의핵심쟁점인재정지원문제는여전히답보상태에놓여있어 향후협상에서도기후재정조성문제는계속난항을보일전망임. 선진국들은 2020년까지매년 1,000억달러의기후기금을조 83
주요국제문제분석 2014 여름 성하겠다는기존목표달성을위한구체적인행동이나확실한공여계획을아직까지밝히지않고있음. - 이는미국및 EU 등선진국이약속한기후재원조성이재정위기로인해현재로서는상당히어려울뿐만아니라개도국들이가장강력히요구하는재정지원을최후의협상카드로활용하고자하는의도에기인하는것으로보임. GCF가기후변화와관련된기후기금의조성및분배를담당하는중심주체이기때문에기후재정의성공여부는향후 1~2년간 GCF에어느정도의기금이조성되느냐에달려있다고해도과언이아님. - 현재까지는 GCF 사무국유치국인우리나라의사무국운영과관련된재정지원약속을제외하고는주요선진국들로부터의미있는재정공여약속은없는상태이며, 향후협상에서이러한기후재정조성의난항은계속될전망임. 미국을비롯한선진국은재정지원문제와관련하여공공재정의확대는한계가있고, 민간재원및투자를활성화하는방향으로재정확대를이루어야하며, 개도국에대한재정지원은공공재원의기초위에서하되민간재원의확대를이루어내야한다는입장이나, 개도국들은이에대해반대하고있음. 3 정상회의의전망 GCF 가기후변화와관련된기후기금의조성및분배를담당하는중심주체이기때문에기후재정의성공여부는향후 1~2 년간 GCF 에어느정도의기금이조성되느냐에달려있다고해도과언이아니며 가. 협상의타결을위한중요정치적분수령반기문사무총장이기후변화협상의정치적모멘텀제공을위해특별히제안함에따라오는 9월 23일개최될예정인기후변화정상회의는최근본격적인협상모드에진입하고있는기후변화협상의중요한분수령이될가능성이높음. - 2013년바르샤바당사국총회는 의도된국가결정공약 개념을통해교토의정서와같은하향식 (top-down) 할당방식이아니라각국가가자국의온실가스감축목표와공약을자율적이고독자적으로결정하여기후변화사무국에제출하면이를 84
2014 유엔기후정상회의 취합하여지구적차원의온실가스감축목표를설정하는상향식 (bottom-up) 감축방식을채택하기로합의함. - 이로써그동안기후변화협상의주요장애물중하나였던감축목표의강제할당방식이신기후체제협상논의에서사라지고, 감축방식을둘러싼갈등의소지가매우약화됨. 의도된국가결정공약 개념의채택은신기후체제가선진국뿐만아니라그동안의무감축대상에서제외되었던모든개도국에도적용되어야 ( applicable to all ) 한다는더반플랫폼합의를보다구체화한것으로볼수있음. - 이는중국과인도등거대배출개도국들이신기후체제에서자신들의의무감축수용가능성을최소화하기위해법적 의무 (committment) 대신법적성격이모호한 공약 (contribution) 이라는새로운개념의도입을주장하여관철시킨결과임. - 국가결정기여 개념의도입은산업화이후지구온난화를 2 이하로제한하기위해필요한의욕적 (ambitious) 감축목표설정에서는후퇴한것으로볼수있으나, 기후변화협상의진전을가로막아왔던주요장애물을제거한것으로평가할수있음. 유엔기후변화협상의향배에절대적영향을미치는미국과중국양국은최근기후변화협상의타결을위해유례없이높은정치적의지를가지고협력과정치적타협을모색하고있어 나. 미국과중국의정치적타협가능성주목유엔기후변화협상의향배에절대적영향을미치는미국과중국양국은최근기후변화협상의타결을위해유례없이높은정치적의지를가지고협력과정치적타협을모색하고있음. - 미국과중국은 2013년 7월양자정상회담을통해기후변화에대한공동대응협력을강화하기로합의한이래과거와는다른실질적인국내조치와상호협력을강화해오고있음. - 오바마미국대통령은기후변화를집권 2기의핵심적국정과제로설정하고적극적인정책적행동에돌입했음. 2013년 6월오바마대통령은연료효율성기준을강화하는등새로운기후변화행동계획을발표한바있으며, 2014년 3월존케리 (John Kerry) 미국무장관은기후변화를미국무부의핵심의제로삼고, 국제기후협상의진전을위해노력하겠다는점을공개적으로표명함. 85
주요국제문제분석 2014 여름 - 최근심각한대기오염과환경문제가발생하고있는중국도최근기업들에게탄소배출량보고를의무화하는방안을채택하는등보다적극적인기후변화대응정책을진행하고있음. 최근미-중양국은 2015년파리당사국총회를앞두고이산화탄소감축목표설정에대한양자협상을본격화하고, 실질적논의를진전시키고있는것으로알려짐. - 중국의기후변화협상을총괄하는셰전화 ( 解振華 ) 국가발전개혁위원회 (NDRC: National Development and Reform Commission) 부주석은최근미-중양국간정치적타협을모색하고있으며, 2015 합의 도출을위해미-중양국간협력이강화되고있다는점을강조함. 신기후체제협상의타결에결정적중요성을가지는기후재정분야의진전달성여부도이번유엔기후변화정상회의의중요한관전포인트가될전망이며 또한앞서지적한바와같이자발적감축목표의설정및비구속적감축행동의채택등현재미-중양국사이에서논의되는신기후체제의핵심요소들은그동안기후변화협상에서미-중양국간정치적타협을어렵게했던장애물들을제외하고있어양국간정치적타협의가능성은과거에비해높아졌다고평가할수있음. 다. 기후재정관련주요합의도출여부주목선진국과개도국협상진영의핵심을차지하고있는미-중양국간정치적타협과아울러신기후체제협상의타결에결정적중요성을가지는기후재정분야의진전달성여부도이번유엔기후변화정상회의의중요한관전포인트가될전망임. 이번 9월정상회의는실무자급협상에서논의하기어려운정상수준의논의를통해답보상태에있는기후재원조성분야의정치적타협과합의도출이가능할수있다는점에서매우중요함. 특히, 기후변화협상주요의제중상대적으로진전이가장느린기후재정분야에서새로운정치적합의를이루어낸다면, 기후변화협상전체의진전에매우긍정적인영향을끼칠것으로전망됨. 86
2014 유엔기후정상회의 4 정책적고려사항 가. 기후변화협상의진전을위한건설적기여지속 우리나라는유엔기후변화협상에서그동안책임있는중견국으로서개도국과선진국간건설적중재를통해효과적인신기후체제형성에기여한다는기본적인입장을견지해왔음. - 우리나라는대기중온실가스축적의역사적책임이있는선진국과미래배출량이증가하는개도국의입장을균형적으로고려하여선진국은온실가스감축및적응에서주도적역할을하고, 개도국은능력에상응하는기여를해야한다는중간자적입장을견지함. - 우리나라는유엔기후변화협상에서과도한감축목표와경직된하향식감축방식은주요배출국의신기후체제참여를어렵게할수있으므로, 각국의특수한여건을고려한다양하고유연한감축방식을채택하여모든국가가참여할수있도록해야한다는입장을견지해옴. - 아울러개도국의참여를유도하기위해개도국의조기감축에대한인센티브 (incentive) 를제공하고감축을촉진하는의무준수체제를모색하여제재가아닌보상에의한감축행동을촉진해야한다는입장을견지함. 기후변화협상의본격적진전이예상되는현재의시점에서우리나라는향후에도기후변화협상에대한건설적인기여노력을강화한다는기존의기본자세를지속적으로견지하면서선진국과개도국협상진영간합의도출을위한중간자적노력을강화할필요가있음. 우리나라는향후에도기후변화협상에대한건설적인기여노력을강화한다는기존의기본자세를지속적으로견지하면서선진국과개도국협상진영간합의도출을위한중간자적노력을강화할필요가있어 특히, 투명성제고를위한측정 보고 검증 (MRV: Measurement, Reporting, and Verification) 의대상으로선진국은감축행동을강조하고, 개도국은이행수단제공의투명성을강조하며대립하고있다는점에서, 이에대해한국은보다적극적인중재자적역할을할필요가있음. - 한국은선진국들이주장하는당사국들의감축행동투명화에상응하여, MRV의강화를들어이행수단제공의투명화를주장하는방안을보다적극적으로고려할필요가있음. 87
주요국제문제분석 2014 여름 정부, 산업계, 그리고관련이해당사자들간긴밀한소통과협의를통해모든주체가동의할수있는국내적합의를도출하는것이필요하며, 이를기반으로우리나라에적절한감축목표를설정하고이를국제사회에제시해야 - 이행수단제공에대한 MRV는감축행동에대한 MRV에비해그동안상대적으로논의의진전이없었다는점에서 GCF 가향후유엔기후변화협약의중심적재정운영주체가되기위해서라도이행수단제공이향후적극활성화되는것이바람직할것으로판단됨. 나. 국내적합의를통한 post-2020 감축목표도출 Post-2020 감축목표설정에대한구체적인시간계획이제시됨에따라, 기후변화협약당사국들은준비된경우, 2015년 3월까지 2020년이후의감축계획에대한정보를유엔기후변화사무국에제출하기로합의하였음. - 우리나라도 2015년 3월까지온실가스감축목표및관련정보를대외적으로제시하도록요구받고있음. 이에따라 2020년이후의온실가스감축목표와관련하여정부및유관산업계간국내적합의도출을통한감축목표설정이매우시급한과제임. 정부, 산업계, 그리고관련이해당사자들간긴밀한소통과협의를통해모든주체가동의할수있는국내적합의를도출하는것이필요하며, 이를기반으로우리나라에적절한감축목표를설정하고이를국제사회에제시해야할것임. - 이를위해서 post-2020 감축목표설정을위한국내적준비를진행해야함. 특히 post-2020 감축목표와관련하여정부, 산업계및관련이해당사자가모두동의할수있는국내적합의를도출해내는것이무엇보다도중요함. 2015년에제출할우리나라의감축목표설정과관련, 중국등과같이우리나라와경제적으로경쟁관계에있는여타개도국들의감축목표제시와제출시기를면밀히관찰해야할것임. - 신기후체제에서우리나라가의무감축부담을회피하기는대단히어려울것으로판단되나, 의무부담을수용한다하더라도글로벌시장에서우리나라와경제적경쟁관계에있는나라들과동일한또는비슷한수준에서의무부담을수용할수있도록최대한노력해야함. 88
2014 유엔기후정상회의 다. 설득력있는새로운대외협상논리개발시급우리나라가제시할 post-2020 감축목표가의욕적이고혁신적인것이라는점을효과적으로설득하고, 향후제기될수있는감축목표상향압력에효과적으로대응하기위한논리를개발하는것이매우시급함. - 아래표에서보듯이우리나라는온실가스배출량과최근배출증가량이주요국중상당히높은수준을유지하고있음. 이에따라주요배출국으로서우리나라에대한의무감축및감축목표의획기적상향에대한국제적압력이매우강하게제기되어오고있음. < 표 1> 배출량, GDP 관련지표별우리나라순위 지표순위수치 기준년도 / 기간 비고 출처 국가배출량 12 6.78억tCO 2 2010 토지이용 산림부문제외 WRI CAIT 7 5.80억tCO 2 2010 화석연료사용분만 IEA(2012a) 1인당배출량 33 13.7tCO 2 / 인 토지이용 산림부문제외 WRI CAIT 1850- 국가누적배출량 19 108.4억tCO 2 2008 WRI CAIT 1인당누적배출량 55 222.9tCO 2 / 인 1인당 GDP 30 $29,786/ 인 2011 2005년 PPP World Bank 온실가스배출원단위 60 513kgCO 2 /1천 $ 2010 OECD 34개국중 28위 WRI CAIT 주요배출국 ** 중 90 년대비 1 인당배출증가량 1 6.5tCO 2/ 인 2011 비율로는중국이 227% 로 1 위 2 8.4tCO 2 / 인 2010 1 위사우디, 토지이용 산림제외 den Elzen et al.(2012) WRI CAIT 별도로표기되지않은경우모든배출량은에너지사용에의한이산화탄소배출만을포함 * OECD 34 개국중 ** 부속서 I 국가전체및중국, 인도, 한국, 인니, 사우디, 브라질, 멕시코, 이란, 남아공, 대만, 태국 ( 출처 : 이호무, 신기후변화체제대비국가포지셔닝을위한전략연구 2013 년, p.101.) 향후본격적인협상에서제기될더높은감축목표설정에대한국제적압력에효과적으로대응하기위해서는우리가제시할감축목표가우리로서는최대한의욕적으로설정한목표라는점을설득할수있는효과적논리를개발하는것이매우시급함. 우리나라가제시할 post-2020 감축목표가의욕적이고혁신적이라는점을효과적으로설득하고, 향후제기될수있는감축목표상향압력에효과적으로대응하기위한논리를개발하는것이매우시급하며 89
주요국제문제분석 2014 여름 - 지금까지우리나라는기후변화협상에서선진국과개도국의대립구도를활용하여개도국진영의협상논리를근거로협상포지션을정립해온측면이강하나, 향후의협상에서는이러한기존의태도에서벗어나보다독자적인협상포지션을설정해야할것임. 라. GCF 활성화를통한기후재정기여노력 유엔기후변화정상회의가예상보다진척이느린 GCF 의진전에중요한정치적모멘텀을제공할수있도록외교적노력을하는것이필요하며 우리나라가유치한 GCF가보다활성화될수있도록외교적노력과국제협력을강화하는것이중요함. - 기후변화관련개도국의감축및적응을지원하기위한기후재정은개도국의협력을이끌어내기위한가장중요한요소이나, 논의의진전이가장느리게진행되고있음. 이번유엔기후변화정상회의를계기로기후재정에서획기적진전이가능하도록노력하는것이 GCF 유치국으로서우리나라에게매우중요함. 유엔기후변화정상회의가예상보다진척이느린 GCF의진전에중요한정치적모멘텀을제공할수있도록외교적노력을하는것이필요함. - 사전적노력을통해선진국의장기재원조성에대한정치적약속이도출되도록노력할필요가있음. 현재유엔기후변화협약재정메커니즘의운영주체로지구환경기금 (GEF: Global Environment Facility) 도 GCF와함께존재하고있는상태이므로, GCF 유치국으로서한국은 GEF와 GCF 간적절한역할분담을주장하고, 중 장기적으로 GCF가유엔기후변화협약의중심재정운영주체가될수있도록노력을경주해나가야할것임. 마. 한국의기후변화리더십제고노력 9월유엔기후변화정상회의를우리의기후변화및녹색성장어젠다를강화하고국제적역할과위상을제고하는데활용하는방안을적극모색해야함. - 기후변화및녹색성장이슈는한국이여타선진국이나개도국에비해상대적으로강한비교우위를가지고국제사회에기여 90
2014 유엔기후정상회의 할수있는의제로서이번기후변화정상회의를통해우리의기후변화리더십을발휘할수있도록준비할필요가있음. 이러한측면에서향후기후변화협약당사국총회를한국에유치하여국제기후변화대응노력에기여하는방안도적극적으로고려할필요가있음. - 특히, 2017년제23차당사국총회는대륙별순환개최원칙에따라아시아에서개최될예정이므로, 우리나라가이를유치하여의장국으로서신기후체제형성에건설적역할을한다면우리나라의기후변화리더십제고에큰도움이될것임. 향후기후변화협약당사국총회를한국에유치하여국제기후변화대응노력에기여하는방안도적극적으로고려할필요가있어 91
주요국제문제분석 2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 * 인남식 ** 1 문제의제기아프가니스탄은유라시아지정학의거점, 냉전기봉쇄정책의사활이걸린전략지역, 그리고최근에는대테러전의주무대등으로인식되어왔으며, 21세기들어서도다양한인간안보문제의집약지로인식됨에따라현재까지 14년째국제사회의개입이지속되는등단순히특정국가내부의사안이아니라, 국제사회공동의문제로자리잡음. 목 차 1. 문제의제기 2. 아프가니스탄의지정학적의미 3. 아프가니스탄정치구조의특성 4. 2014 대선의추이및전망 5. 한국의정책고려사항 2007년샘물교회자원봉사단피랍살해사건및윤장호하사폭사사건등의비극적사건을경험한한국도아프가니스탄에서의지원활동은지속되어온바, 최근에는오쉬노부대 (Ashena Unit) 파병과바그람 (Bagram), 차리카르 (Charikar) 에서지방재건팀 (Provincial Reconstruction Team, PRT) 활동을유지해왔음. 2014년 4월 5일아프가니스탄대통령선거가실시되었고, 동년말까지미군과나토 (NATO) 군및다국적군으로구성된국제안보지원군 (International Security Assistance Force, ISAF) 이철군예정이며, 한국의 PRT 활동도상반기종료되는등아프가니스탄은 2014년이매우중요한한해임. 금번실시된대통령선거는사실상아프가니스탄유사이래가장민주적이고독자적인선거라할수있으며, 결선투표를통해당선될대통령은향후현재까지와는완연히상이한정세와안보환경을배경으로국정을수행해야하는상황임. * 2014. 5. 23. 발표 ** 유럽아프리카연구부교수 93
주요국제문제분석 2014 여름 본보고서는금번대선의추이및투표결과, 향후전망을분석한후에한국의대아프가니스탄정책방향을제언하는것을목적으로기술되었으며 이러한맥락에서, 본보고서는아프가니스탄의지정학적의미와정치구조의특성을먼저배경으로살펴보고, 금번대선의추이및 1차투표결과, 그리고향후전망을간략히분석한후에한국의대아프가니스탄정책방향에관하여몇가지제언하는것을목적으로기술됨. 2 아프가니스탄의지정학적의미 1) 가. 이슬람테러의역사적거점 9.11 사건발생직후인 2001년 10월, 미국은오사마빈-라덴 (Osama bin-laden) 체포와알-카에다 (Al-Qaeda) 의궤멸을위한아프가니스탄전쟁인 항구적자유작전 (Operation Enduring Freedom, 이하 OEF) 을수행하였으나, 아프가니스탄은여전히테러리즘의허브 (hub) 로자리잡고있음. 아프가니스탄남동부낭가하르 (Nangarhar, 주도잘랄라바드 (Jalalabad)) 주와코나르 (Konar, 주도아사다바드 (Asadabad)) 주를거점으로알-카에다를비롯한국제이슬람테러리스트훈련캠프가개설 운영중인것으로알려짐. - 이지역은아프가니스탄- 파키스탄국경중최대통로인카이버패스 (Khyber pass) 인접지역으로서핵심요충지라할수있음. 아프가니스탄은인접국가에서우려하는이슬람테러리즘의확산거점으로인식됨. - 중국의신장위구르이슬람운동, 러시아체첸반군운동및이란반정부시아 (Shia) 이슬람운동등의요원들이아프가니스탄남부캠프에서훈련중임. - 우즈베키스탄이슬람운동및이라크이슬람국가수립운동요원들의훈련거점도아프가니스탄남부에서운영중임. 1) 인남식 2009 아프가니스탄정세와탈레반의동향 주요국제문제분석 (2009. 2.24) 참조 94
2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 파키스탄북부아프가니스탄접경지역인 FATA(Federally Administered Tribal Area) 지역을거점으로, 이슬람원리주의교리가전수되는마드라사 (Madrassah) 가집중되어테러리즘의허브역할을함. - 한발리즘 (Hanbalism) 을비롯한보수적이슬람전통주의의학습과전수가진행중임. - 전세계에산개한파키스탄출신이민 2세들을초청하여테러리즘충원기제역할을담당함. 나. 인간안보관련주요사안집약아프가니스탄은기존의군사적충돌과관련된전통적안보쟁점외에도최근부상하는새로운인간안보분야의핵심쟁점인테러리즘, 난민문제, 에너지자원, 마약문제등제반비전통안보쟁점들이혼재되어있음. - 이러한취약한인간안보의문제, 특히테러리즘및마약쟁점은단순히아프가니스탄내부의고통뿐아니라, 인근국가및글로벌차원으로확장될수있는사안이기때문에국제사회공통의과제로부상했음. 단일국가발생기록으로는최대를기록한아프가니스탄난민은 2013년중반기준으로 255만 2천여명, 국내난민은 57만 4천여명, 그리고기타혼란상속에난민과유사한삶의행태를보이는약 88만명의시민등을비롯하여, 약 400만명에이르는것으로추정됨. - 이는 2002년 900만에육박했던최고기록수준에비해현저히낮아진수준이나, 여전히핵심적인문제로자리잡고있음. - 난민귀환지속추진, 귀환난민에대한재활훈련및기초생활유지비용등난민관련제반소요비용은 2014년미화 6천만달러내외로예상됨. 아프가니스탄은 1991년이후전세계최대마약공급지가되었으며, 이는비전통안보에서핵심적인쟁점으로인식되고있으며, 2002년부터미국정부가약 8조원을들여아편과의전쟁을시도했으나여전히아프가니스탄은전세계아편 헤로인공급의 92% 를점유함. 취약한인간안보의문제, 특히테러리즘및마약쟁점은단순히아프가니스탄내부의고통뿐아니라, 인근국가및글로벌차원으로확장될수있는사안이며 95
주요국제문제분석 2014 여름 - 2013년현재아프간전역 ( 주로남부와서부지역 ) 에서아편재배면적은 20만 9천헥타르 (ha) 로제주도면적보다넓으며, 계속확장추세에있어 2012년보다 36% 가늘어난것으로추계됨. - 2013년아프가니스탄에서생산된아편은총 5만 5천톤이나, 아프간군경과나토군이몰수에성공한아편은단지 40톤에불과, 여타생산량은아프간국내약 130만명의마약투약자시장및국제마약밀매시장으로유입된것으로추정됨. -26개나토회원국이주축인유럽국가및인근이란등의국제사회는미국이중점을두는대테러전의미이상으로아프가니스탄문제의핵심을마약문제에두고있음. 테러리즘의만연, 빈곤의문제, 탈레반치하여성차별의문제, 교육부재및높은문맹률, 영아사망률등인간안보를위협하는제요소들이혼재하고 에너지안보차원에서도아프가니스탄은다양한광종의광물자원을보유하고있으며, 특히바미얀 (Bamiyan) 지역의하지가크 (Hajigak) 를중심으로매장된것으로알려진 18억톤이상의철광석및아이나크 (Aynak) 지역광산의구리등은그대표적인보유자원이며, 이외에도세슘, 리튬, 니오비움및탄탈륨등의희귀금속들도대량보유한것으로알려짐. - 이러한광물자원외에도석유와천연가스의보유량도가탐사결과상당량보유한것으로보고되고있으며, 최근전략적탄화수소에너지자원의보고로부상한카스피해생산자원을인도양으로끌어내는파이프라인프로젝트 ( 예를들면 TAPI 프로젝트 : 투르크메니스탄-아프가니스탄-파키스탄-인도 ) 에도중요한입지적조건을제공함. 상기마약, 난민문제및에너지안보와더불어테러리즘의만연, 빈곤의문제, 탈레반 (Taleban) 치하여성차별의문제, 교육부재및높은문맹률, 영아사망률등인간안보를위협하는제요소들이혼재되어국제사회의관심이집중됨. 다. 역내정치질서변화의정치전략적요충 19세기말아프가니스탄은제정러시아와대영제국간의세력경합이일어났던소위 그레이트게임 (Great Game) 의주무대였으며, 이후냉전기대소봉쇄정책에위기국면을조성하며소 96
2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 비에트군의아프간진주가일어났던곳이기도할정도로, 척박한국토환경에비해국제사회열강의충돌지역으로자리잡아왔음. - 이는 19세기말 20세기초아프가니스탄이고전적지정학이설정하는소위유라시아 심장지대 (Heartland) 로진입하는첩경으로인식되어왔었음을의미하며, 냉전기에는미소양진영이부딪히는주요접점중에하나로자리매김했었음을의미함. 최근에는핵개발의혹을받고있는이란의역내부상과맞물려아프가니스탄의입장이중요하게인식되기시작했고, 동시에핵보유국이자반미성향을드러내는파키스탄과의갈등관계등이연계되어아프가니스탄의전략적중요성이한층더부각됨. - 특히국제사회는이란의역내영향력강화분위기에초미의관심을보이는바, 최근이란의서쪽방향을향한힘의투사는소위 시아파연대 로이란-이라크- 시리아- 레바논남부로연대를구축하는한편, 동부로는소위 페르시아연대, 즉, 아프가니스탄및타지키스탄과연대하며이구도를중국까지연결하려는시도를나타냄에따라미국과서방은더욱예의주시함. 아프가니스탄은고전적지정학이설정하는소위유라시아심장지대로진입하는첩경으로인식되어왔었고 아울러최근발생한우크라이나사태관련러시아와서방간의갈등구도가고조됨에따라, 나토주둔이지속되어온아프가니스탄의대러견제차원에서의지정학적가치가급상승할가능성도배제할수없음. - 미군과나토군이 2014년말로철군을완료하고, 이후만일양자안보협정이유야무야되거나무력화될경우, 아프가니스탄은지역구도상러시아의영향력이침투하는지역으로변화될가능성이크고, 이경우 파키스탄-아프가니스탄-이란 을잇는반미 3개국에서러시아의영향력이강화되면서중동및서남아전체의역학구도에변화를초래할수있음. 97
주요국제문제분석 2014 여름 3 아프가니스탄정치구조의특성 2) 가. 다민족구성아프가니스탄정치구조의주요특징중가장주목할만한점은아래와같이 7대주요민족을중심으로하는다민족구성을보인다는점이며, 각각거점을중심으로아프간주요권역별로산개하면서민족별로정치적이익을규합하는양상을나타내고있음. < 표 1> 아프가니스탄주요민족구성 민 족 인구비 (%) 거 점 비 고 파슈툰 (Pashtun) 42-45 힌두쿠시남부지역 Durrani / Ghilzai 양대부족 타지크 (Tajik) 25-27 동북부, 카불북부 농업생산위주 하자라 (Hazara) 8-9 중부 중국, 몽골계 ( 신장 ) / 시아파 우즈벡 (Uzbek) 8-9 북부 ( 우즈벡접경 ) 파슈툰과갈등관계 아이막 (Aimak) 4 서부 ( 이란접경 ) 투르크멘 (Turkmen) 3 북부 ( 투르크메니스탄접경 ) 유목생활 발루치 (Baloch) 2 남부 ( 헬만드주 ) 아랍전승계승 기 타 4 가장영향력있는민족은전체인구의 42% 를점유하는파슈툰족이며, 현대통령인하미드카르자이도파슈툰출신이며 아프가니스탄정치를구성하는가장영향력있는민족은전체인구의 42% 를점유하는파슈툰족이며, 현대통령인하미드카르자이 (Hamid Karzai) 도파슈툰출신으로, 선거에서파슈툰의투표행태가가장중요한변수가됨. - 실제로아프가니스탄에서는파슈툰족에게전통적으로 통치의권리 (right to rule) 가주어져왔다는묵계가존재해왔음. - 파슈툰민족은두라니 (Durrani) 와길자이 (Ghilzai) 양대부족간경쟁과협력의구도를이어왔으며, 현카르자이대통령은두라니부족출신으로길자이부족을포용, 요직에등용해왔음. - 대다수의탈레반역시파슈툰족출신이나, 이들은민족을넘 2) 인남식 2009 아프가니스탄정세와탈레반의동향 주요국제문제분석 (2009. 2.24) 참조 98
2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 어서는이슬람이념으로아프간이슬람국가 (Islamic Emirate of Afghanistan) 건설을통해이슬람신정국가수립을목표로함. 아프가니스탄민족분포구도에서두번째영향력을갖고파슈툰과경합하는민족은타지크계열로전체인구의 27% 를점유하고있으며, 이들은파슈툰에비해상대적으로소수이지만북부동맹의주축이었고, 무자히딘 (Mujahidin) 정부시절, 즉, 부르하누딘랍바니 (Burhanuddin Rabbani, 1992-1996) 대통령당시집권경험을가지고있음. - 다수는현카르자이정부에대해비판적이나일부부족은정권에협조적으로, 카르자이정부의첫번째부통령인무함마드파임 (Muhammad Fahim) 과국방장관비스밀라칸모함메디 (Bismilah Khan Mohamedi) 도타지크출신임. 다민족간공존또는경쟁 갈등구도로강력한중앙집권정치를실현하기어려운환경이었으며, 정치적불안정성이상존해왔고 외에도시아파인몽골계하자라 (Hazara), 과거소비에트진주시친소련적입장으로논란이되었던세속주의 ( 사회주의 ) 노선의터키계인우즈벡 (Uzbek) 민족등이아프가니스탄정치에서일정부분지분을가지고있음. - 특히하자라의경우, 아프가니스탄사회에서하층민족으로멸시를받아온바있으나, 탈레반정부붕괴이후하자라출신들이과학기술, 정보통신및의료분야에서급속도로두각을나타내면서영향력이강화되고있음. 이러한다민족간공존또는경쟁 갈등구도로아프가니스탄정치가구성되어왔기에강력한중앙집권정치를실현하기어려운환경이었으며, 외부세력이특정민족과연대하여아프가니스탄에대한개입이용이했고정치적불안정성이상존해왔음. 나. 부족중심의사회와족장회의의역할 7대주요민족으로구성되는아프가니스탄정치는단순히민족간의경합과협력으로만이루어지는것이아니라, 각민족단위로하부에다양한부족들이각기또다른층위의정치공동체를이루면서주요의사결정에직접개입해옴. 최대민족인파슈툰의경우상기살펴본두라니, 길자이양대부족뿐만아니라, 와르닥 (Wardak), 타니 (Tani), 자르단 (Jardan), 망갈 99
주요국제문제분석 2014 여름 (Mangal), 쿠지아니 (Khugiani), 사피 (Safi), 모흐만드 (Mohmand) 및시누아리 (Shinwari) 등의유력부족들이각각의정치적이익을발현하려하고있으며, 때로는합종연횡을통해중앙정부에압력을가하기도함. 반면두번째영향력을갖는타지크의경우는거의단일부족이라할수있어상대적으로의사결집력은파슈툰및여타민족에비해강한편임. - 타지크외의하자라, 우즈벡등상대적으로소수인민족들역시다양한부족단위의하부구조를형성하고있음. 공식적정부기구와는별도로 족장회의 인지르가의영향력이매우강하게작동해왔고, 특히최고족장회의인 로야지르가 (Loya Jirga) 는헌법제정및대외조약심사에이르기까지국가주요사안을추인하는역할을수행하며 부족중심의전통과문화는아프가니스탄의독특한지형과맞물려산악지대, 협곡지대및사막건조지대등의형태에따라독특한모습으로형성되어왔고, 지형적특성으로인한이동의제한등으로인해부족단위의생활공동체의결집력이매우강한편임. 이러한부족중심주의는아프가니스탄정치구조의제도에도영향을미쳐, 선출된중앙집권리더십인공식적정부기구와는별도로 족장회의 인 지르가 (Jirga) 의영향력이매우강하게작동해왔고, 특히최고족장회의이자의사결정기구인 로야지르가 (Loya Jirga) 는과거헌법제정및최근대외조약심사에이르기까지국가주요사안을추인하는역할을수행함. - 1743년부터각민족및부족의이해관계를조정하기위해설립된로야지르가는현재아프가니스탄헌법에명시되어국가비상사태시나중대사를논의해야할시점에서소집되는최고부족대표회의기구임. - 아프가니스탄헌법 110조 6항 3절에서는로야지르가를아프간국민의최고기구로명시하면서 1) 국회의원, 2) 각지역및지방대표 ( 부족장 ) 를구성원으로규정함.( 각부장관, 대법원판사및검찰총장은참석은할수있으나투표권은없음 ) 단순다수의표결을통한의사결정방식보다는오랜시간협의하며조언하는기제로작동해온로야지르가의전통은, 다양한민족과하부단위의부족들의이익을결집시켜분쟁요인을최소화하는데필수적이라할수있으나, 선거결과로구성된중앙정부를부족단위의 1차집단연합체가압도하고있다는비판도상존함. 100
2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 다. 아프가니스탄정치의한계와가능성앞서살펴본민족과부족주의문화로인해아프가니스탄은대통령중심제를채택하고있음에도불구하고, 대통령은항상다양한민족및부족중심의위계질서를인정하여조언을구하는형식을빌어민족및부족사이의이해관계에서중재역할을해야함. - 이에따라민족과부족의이해관계가교차하는쟁점사안의경우대통령은 통치 가아니라 조정 역할을해야하므로강력한중앙집권체제구축이난망함. 또한실질적으로인구의다수를점유하는파슈툰출신이아니고서는대통령에선출될가능성이거의없다는것이일종의불문율처럼인식되어있음. - 따라서파슈툰부족들의대중앙정부영향력이강력하게작동하여대통령핵심참모들은파슈툰부족의분포지형을반영하는등비정상적측근인사행태가노정됨. 파슈툰외의민족및여타군벌들에대한배려없이안정적국가운영이불가능한상황이기에정부부처각료및일부요직을타민족 부족및군벌들에게배분하는현상이나타남. - 이경우특정부족이장악한정부부처의경우중앙부처의관리 감독이미치지못하는바, 내부담합에의한부정부패가심각하게발생함. - 하원은해당지방과지역의이익단체처럼행동하는경향이나타나고있으므로, 국가를대표하는입법기구라기보다는지역 부족대표회합이라는비판에직면하고있음. 아프가니스탄정치의안정성을담보하기위해서는로야지르가의역할을보다더제도화하는수밖에없으며 결국아프가니스탄정치의안정성을담보하기위해서는전통적으로정통성확보의중요한절차적수단이자협의기구인 로야지르가 의역할을보다더제도화하는수밖에없으며, 카르자이이후새롭게아프가니스탄을이끌어갈리더십은이러한부족단위의의사수렴구조를보다체계적이고합리적으로운영하되, 충분히예우할수있다면오히려모자이크처럼다양하게분기하는아프가니스탄내부의정치동력을결집시킬수있는장치로활용가능함. 101
주요국제문제분석 2014 여름 압둘라압둘라전외무장관은파슈툰계부친과타지크계모친사이의출생배경을갖고있어, 상대적으로유리한입지를보유하고있으며 4 2014 대선의추이및전망가. 주요후보및 1차투표결과지난 4월 5일실시된아프가니스탄대통령선거에서 1,200만명의유권자중 660여만명이투표에참가, 50% 가넘는투표율을보인끝에, 그결과가 5월 14일발표됨. - 금번대선은지난 2009년대선당시벌어졌던부정선거논란과낮은투표율 (30% 내외 ) 에비해공정하고투명하게진행되었음. - 그러나 1차투표집계결과, 과반수득표자가없어헌법에따라 6월 14일에 1위득표자인압둘라압둘라 (Abdullah Abdullah) 후보와 2위인아슈라프가니 (Ashraf Ghani) 후보가결선투표에서맞붙게된바, 주요후보및그배경은다음과같음. (1) 압둘라압둘라 (Dr. Abdullah Abdullah) 전외무장관 1차투표에서 45% 득표에성공함으로써 1위를차지한압둘라압둘라전외무장관은파슈툰계부친과타지크계모친사이의출생배경을갖고있어, 민족간의표쏠림현상이강한아프간정치에서상대적으로유리한입지를보유하고있으며, 또한미국의지지를받고있는지도자임. - 압둘라압둘라후보는타지크가주도하는과거북부동맹지역뿐만아니라파슈툰지역에서도광범한지지를획득하고있으며, 그의지지자들은북부와서부를중심으로결집하고있는바, 이지역은상대적으로치안이안정되어있어투표소접근성이좋아득표에유리했던것으로판단됨. 정당및정파의배경은, 아프가니스탄내최대정당인히즈브에 -이슬라미(Hizb-e-Islami) 등으로구성된 아프가니스탄국민연합 으로가장조직적인선거운동이가능했으며, 제1 부통령러닝메이트는히즈브에-이슬라미출신의모함마드칸 (Mohammad Khan, 파슈툰 ), 제2 부통령러닝메이트는모함마드모하끼끄 (Mohammad Mohaqiq, 하자라 ) 를내세움. 102
2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 (2) 아슈라프가니 (Ashraf Ghani) 전재무장관아슈라프가니전재무부장관은 1차투표에서 32% 를득표, 2위를차지하여압둘라압둘라와결선투표를치르게되어있는바, 국제적인물의전형으로 UN과세계은행 (World Bank) 등에서근무하고아프가니스탄국가재정을관할하는등국제적감각과실무적인역량이뛰어난파슈툰출신의인사로알려짐. - 화려한이력과네트워크, 그리고온건한성향에도불구하고그의가장큰약점은해외망명거주로인해아프가니스탄이도탄에처했을시안락한해외생활을영위했다는비판을받고있고, 내부의사정을속속들이알지못한다는점이제기되고있으나, 2009년대선출마시단 2% 득표에그친후지난 5년간아프간내부사정에비교적익숙해졌다고알려짐. 아슈라프가니후보는무소속 ( 독립후보군 ) 으로출마했으나, 아프가니스탄국민연대정당 및 전국이슬람전선 등의지지를바탕으로견고한지지세력을형성해왔으며, 금번선거에서제 1 2 부통령러닝메이트로각각우즈벡민족을대표하는지도자인압둘라시드도스탐 (Abdul Rasit Dostam) 및하자라출신의사와르다니쉬 (Sawar Danish) 전법무장관을지명, 소수민족의표결집효과를노리고있음. (3) 잘마이라술 (Zalmay Rassoul) 전외무장관 무소속으로출마하여 3위에득표한잘마이라술전외무장관은상기두후보에비해상대적으로열세국면에서투표에참가하였으며, 중도적입장을가진실사구시형의지도자로알려짐. - 친서구적성향을가지고있으며, 상대적으로우유부단하다는평을받고있어아프가니스탄의혹독한내외환경을제대로관리해나갈수있을지에관한비판이제기되기도하였으며, 선거초반카르자이현대통령의지지를받고세를규합했으나결국 3위로결선투표진출에실패함. -1차투표결과가발표된이후잘마이라술후보는 1위득표자인압둘라압둘라후보지지를천명함. 아슈라프가니후보는금번선거에서제 1 2 부통령러닝메이트로각각우즈벡민족및하자라출신을지명, 소수민족의표결집효과를노리고있고 103
주요국제문제분석 2014 여름 후 보 정 당 1차투표결과득표수득표율 (%) 압둘라압둘라 (Abdullah Abdullah) 아프간국민연합 2,972,141 45.00 아슈라프가니 (Ashraf Ghani) 무소속 2,084,547 31.56 잘마이라술 (Zalmai Rassoul) 무소속 750,997 11.37 압둘라술사야프 (Abdul Rasul Sayaf) 이슬람선교당 465,207 7.04 쿳부딘힐랄 (Qutbuddin Hilal) 무소속 181,827 2.75 굴아그하셰르자이 (Gul Agha Sherzai) 무소속 103,636 1.57 모함마드다우드 (Mohammad Daud) 무소속 30,685 0.46 헤다야트아민 (Hedayat Amin) 무소속 15,506 0.23 계 6,604,546 100 출처 : 아프가니스탄독립선거관리위원회, 2014. 5. 14 나. 핵심선거쟁점 (1) 미 - 아프간양자안보협정 (Bilateral Security Agreement, BSA) 및미군철군계획발표 현재가장중요한관심사는미-아프간양자안보협정논쟁 ( 이하 BSA) 으로, 2014년미군및나토군전면철군이후아프가니스탄치안유지및안정화를위한미군의주둔필요성을미국과아프가니스탄양자가모두인식하고있으나, 이를법적으로보장하기위한양자안보협정조인이쉽게이루어지지않고있음. -BSA는평상시일체의공격적전투행위를배제한다는전제로, 아프가니스탄군경에대한 훈련과자문및지원업무 에한정된미군의임무를규정하되, 아프가니스탄이외부의위협으로부터안보위기에처했을때미군이동맹국차원에서공동전선에나설것을논의중임. - 본협정최종체결과관련, 미군병사의형사관할권문제, 동맹국지위부여문제, 아프가니스탄국민피해방지서약건, 미군의자의적병력운용금지등에관한논의가진행중임. BSA의중요한골자는작년말이미합의되었고, 이협정에관해아프간국민들은광범위하게지지하고있으며, 로야지르가를통해이미추인되었음에도불구하고, 카르자이현대통령은미국과탈레반간의협상이아프간정부의동의없이진행되었다는점을 104
2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 구실로본협정의서명을미루고있으며, 책임소재와관련하여차기대통령당선자가결정하도록유예하고있는것으로보임. - 이과정에서본사안에대해불만을가진다수의유권자들은카르자이대통령을비판하고있으며, 이에따라카르자이의지지를받고있는아슈라프가니후보가상대적으로불리한상황에노출되고있음. 압둘라압둘라와아슈라프가니양후보모두 BSA의최종서명에관해서는긍정적인입장을취하고있으나, 찬성외에는별다른입장을밝히지않고있는아슈라프가니후보에비해압둘라압둘라후보는훨씬더적극적으로찬성하는입장을밝히며카르자이대통령을압박하고있음. 그러나미국오바마대통령은 2014.5.25일아프가니스탄방문및 5.27일미육사졸업식연설에서미국의대외정책노선을천명, 아프가니스탄안정화를위한미군병력을 2016년말까지전면철군할것임을발표함에따라결선투표후차기대통령이 BSA 관련어떤입장을보일지는불확실한상황이전개되고있음. (2) 탈레반과의관계설정현재양후보는탈레반과의관계설정과관련하여비교적강경한입장을천명하고있으나, 장기적접근법에있어서기술적으로약간의입장차는존재하는것으로알려짐. 양후보모두 BSA 의최종서명에관해서는긍정적인입장을취하고있으나, 압둘라압둘라후보는훨씬더적극적으로찬성하는입장을밝히며카르자이대통령을압박하고있으며 양후보모두탈레반이지향하는궁극적목표인이슬람국가건설에대해서는강력히반대하면서도, 아프가니스탄안정화의최대위협세력이면서도궤멸이불가능한상황이라는현실적인조건속에서어떻게이들을일부포용 일부배제할것인가를두고격론이벌어짐. - 선거운동과정에서양후보는대탈레반정책과관련, 대략의견을수렴하였으며그결과일부핵심폭력탈레반 ( 소위 Tier 1 그룹 ) 은강력배제 격멸하되, 생계형으로탈레반에지원할수밖에없었던동심원외곽그룹 ( 소위 tier 2 3) 탈레반의경우에는최대한국가가지원, 사회안전망으로흡수하여평화로운시민으로바꾸어낸다는입장을천명함. 105
주요국제문제분석 2014 여름 상대적으로압둘라압둘라후보가아슈라프가니후보에비해탈레반에대해서는더욱강경한입장을유지하고있으나, 분리접근대응에관해서는대략일치된의견을나타냄. (3) 권력구조재편문제기본적으로아프가니스탄국민의최대인구비율을구성하고있는파슈툰측은권력이집중되는대통령제를선호하나, 여타소수민족들은의원내각제선호가강하며, 금번대선에서압둘라압둘라후보는조심스럽게당선이후권력구조재편을논의할것임을밝힌바있음. 비록부계로는파슈툰에속했지만, 모계인타지크정체성이훨씬더강한압둘라압둘라후보는 2011년 12월 아프가니스탄국민연합 을결성, 내각제수립정강 정책을제시했고, 다양한민족과부족의중첩구조를갖는아프가니스탄정치구조의특성상권력을독점하는대통령제는적합하지않음을설파해왔음. 금번선거과정중, 범파슈툰의지지를획득해야하는상황에서압둘라압둘라후보가섣불리권력구조개편을강하게천명할수는없으나, 만일당선된다면곧바로로야지르가회합을통해논의를시작할가능성을배제할수없음. - 로야지르가입장에서도카르자이대통령의전횡과부패에관하여염증을갖고있는상황에서두라니파슈툰을제외하고는사실상권력을지속적으로분점할수있는내각제를지지할가능성도있음. 압둘라압둘라후보가아슈라프가니후보에비해탈레반에대해서는더욱강경한입장을유지하고있으나, 분리접근대응에관해서는대략일치된의견을나타내고있고 공론화되지않은상황에서아슈라프가니후보가이에관하여언명한사실은드러나지않고있으나, 결선투표를앞두고지지율의추이에따라본권력구조재편문제에관해압둘라압둘라후보와격렬한논쟁을촉발시킬가능성도배제할수없음. 다. 결선투표전망 3위득표자인잘마이라술후보와 6위득표자인굴아그하셰르자이후보가결선투표에서압둘라압둘라후보를지지할것임을 106
2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 천명하면서산술적으로는압둘라압둘라후보가 55% 이상의득표가가능할것으로예측할수있음. 그러나잘마이라술후보의러닝메이트였던타지크계의아흐맛지하마수드 (Ahmad Zia Masoud) 후보가압둘라압둘라후보지지를거부하고, 아슈라프가니후보지지를선언함에따라표의향배가주목되고있으며, 따라서현재로써는정확한예측은용이하지않음. 결선투표는의제나공약중심이기보다는민족및부족단위의투표결집현상이일어날가능성이농후하며, 이경우순수파슈툰인아슈라프가니후보가파슈툰족의표를얼마만큼획득할수있는가가관건임. 결선투표는민족및부족단위의투표결집현상이일어날가능성이농후하며, 이경우, 순수파슈툰인아슈라프가니후보가파슈툰족의표를얼마만큼획득할수있는가가관건이며 또다른변수로는그동안명시적인후보지지를하지않고있던카르자이대통령이본인의정적인압둘라압둘라후보의당선을막기위해아슈라프가니후보당선을위한부정을획책할경우, 선거정국이혼란에빠지면서탈레반의발호까지이어지는최악의상황, 즉시스템붕괴가능성도배제할수없음. 결론적으로볼때, 미국및나토등현지국제안보지원군과국제사회선거감시단등이배가의노력을동원, 결선투표의안정적진행을위해진력할것을전제로, 현재로써는미세하게압둘라압둘라후보의우세를예측할수있으나, 향후관건은 아프간통합국가정체성 대 민족 / 부족정체성 간의의제싸움이될것으로판단됨. 라. 2014 대선의의미와향후정세전망금번대선의특징을살펴보면아프가니스탄공화정출범이래가장민주적이고투명한선거가이루어졌다는점에서고무적이며, 나름대로공정한선거전이펼쳐지는가운데유혈폭력사태도상대적으로적었음. - 특히교통및통신인프라의부족과열악한투개표환경에도불구하고별다른부정선거의징후없이 50% 가넘는투표율을나타냈다는점은아프가니스탄국민들의정치안정및민주화열망을방증하는것이라할수있음. 107
주요국제문제분석 2014 여름 이렇게안정적인투표가가능했던요인으로는젊은층의투표참여열기와정치에대한관심이급상승했던데에서기인한것으로알려지고있으며, 아직연령별구체적투표율이집계되지는않았으나, 역대선거에비해전반적으로투표참여가활발했던것으로알려짐. - 이들젊은세대유권자층은민족및부족단위의 1차집단적정체성에준거한투표행태보다는선거의제에관심이많았던것으로보이며, 특히아슈라프가니후보의경제발전쟁점과압둘라압둘라후보의정치안정및부패추방구도의의제로갈려각기지지층이나뉜것으로알려짐. 오바마대통령이웨스트포인트연설에서밝힌바대로, 미국은 2015 년 9,800 명병력주둔을추진이행하고, 2016 년완전철군계획을언급하였으며 동시에금번대선은오랜아프가니스탄전쟁 ( 항구적자유작전, Operation Enduring Freedom) 이공식적으로종료되는 2014년말을앞두고실시된선거이므로, 지난 13년간아프가니스탄내에서치안및경제 행정지원을담당해왔던국제사회의도움으로부터일정부분독립하여국정을운영해야하는중차대한리더십의변혁기라는점에서초미의관심사였음. - 다시말해이제는미국이나나토와갈등및협력을이끌어가며신경전을벌이는리더십이아니라, 아프가니스탄의중첩된정치공동체를설득하며타협과발전을이루어내야할리더십이필요한시점이라는점에서국민들의관심사가급부상한것으로판단됨. - 오바마대통령이웨스트포인트 (West Point Military Academy) 연설 (2014. 5.27) 에서밝힌바대로미국은 2015년 9,800명병력주둔을추진이행하고, 2016년완전철군계획을언급한바, 대선이후정국이혼란국면으로진행될경우, 다시군벌및부족단위의정치운동이강화될가능성이크고, 탈레반의발호는명약관화하기에, 정치지도자들및유권자들은극단의상황을막기위한공감대를공유하고있는것으로보임. 미군의부재는곧아프가니스탄차기정부의정치적부담이가중됨을의미하며, 오바마대통령의공언대로 2016년미군철군이완료될경우아프간자체역량에기반한안정적국가운영이최대의과제가될것임. 108
2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 5 한국의정책고려사항 현재대통령선거가평화적으로진행되고있고결선에오른양부보도적극적안정화의지를보이고있으나, 오바마대통령의아프간철수계획발표에따른 2016년이후현지정세를예측하기힘든불확실한측면에서다음과같은대아프간정책을고려할수있음. 가. 아프가니스탄지방재건팀 (PRT) 기존활동의지속방안모색 2014년 6월말로파르완 (Parwan) 주바그람기지내한국지방재건팀활동이종료되며 ( 기존차리카르지방재건팀은이미아프간정부로이양, 현재군경훈련시설로전환사용중 ) 오쉬노부대도철수할예정임. - 이에따라일단바그람기지내한국병원및직업훈련원은공적개발원조 (Official Development Assistance, ODA) 차원으로전환되어한국국제협력단 (Korea International Cooperation Agency, KOICA) 이 2년한도로직접운영할계획인바, 검토를거쳐이후에도현지치안정세와연동, 본사업을지속할수있는방안을모색할필요가있으나미군철군 (2016년이후 ) 변수가관건임. - 실제로바그람내한국병원및직업훈련원의운영성과는탁월한것으로알려져, 현지의반응도매우호의적이고지속적인상주관리를희구하는것으로알려져있으므로차제에지속가능한사업으로정착시키는것이바람직함. - 본사안과관련, 현재상주하고있는외교부지방재건팀 (Provincial Reconstruction Team, PRT) 대표부도 KOICA 바그람 (Bagram) 사무소와같이상주하도록하여, 보다원활한아프간대민외교활동의창구역할을지속할필요가있음. 나. 장기적이고체계적인인적교류의확대 현재 KOICA 인적교류사업의일환으로중앙공무원교육원, 지방행정연수원, 지방자치단체인재개발원등을중심으로아프가 109
주요국제문제분석 2014 여름 아프가니스탄의경우, 보다체계적이고장기적인인적교류프로그램의구성및운영이필요하며 니스탄공공부문인력을단기적으로초청, 공공행정역량을교육 훈련하고있음. 이러한프로그램이연 10회단기적으로진행되고있는바, 아프가니스탄의경우이를통합하여, 보다체계적이고장기적인프로그램으로구성 운영하여, 보다지속가능한현지친한파동문네트워크를구성할수있을수준의심도있는방안마련이필요함. - 말레이시아의경우 30여년전부터한국중앙공무원교육원연수프로그램이수자중각료급인사가배출되어일종의중앙공무원교육원 (Central Officials Training Institute, COTI) 동문개념의연대감이형성되는등, 한국공공외교차원에서도중요한자산으로후일활용이가능함. 다. 농촌소득증진협력방안모색 ( 전문가육성 초청사업 ) 현재아프가니스탄의마약문제는국제사회에서매우심각한사안으로받아들여지는바, 2013년 5만 5천톤 (2001년개전당시 185톤, 2008년 7,700톤에비교하여기하급수적으로급증 ) 의생산량을기록하고있어조속한해결책이시급한상황임. 아프간중앙정부는국제사회의압력에따라농민들의아편경작을강제로금지한바, 이를대체할수있는소득원을공급하지못함에따라농민들은생계를위해다시비밀리에양귀비를재배하고아편생산에나서고있는상황임. - 근원적인해법은마약경작지를대체하여곡물경작을할수있는구조를만들어내야하며, 이는한국의농촌개발협력프로젝트와연관성이있음. - 아프간대부분의농민이수익률이높은아편재배에빠져드는바, 이를해결하기위한곡물재배금융지원, 기술지원및저장 판매인프라구축등을논의해야하며농촌개발의노하우를전수할수있는지원프로그램마련이필요함. 라. 적극적인여성교육협력사업추진 탈레반정권이붕괴하면서여성교육이활발해지고, 격오지에서 110
2014 아프가니스탄대선추이와한국의정책방향 도이슬람교리를가르치는마드라사 (Madrassa) 대신세속학문을가르치는학교가증가하는등, 아프가니스탄은국가재건을위한여성교육증진의필요성을절감하고있으며이에따라교육인프라재건에관심을갖고있음. 그러나현실적으로여전히남부지방을중심으로탈레반의관성에따라현대적교육및여성교육에반대하는시선이상존하고있으며, 이를극복하지않으면아프가니스탄의발전과안정화는요원한상황임. 따라서카불국립대학의하미둘라아민 (Hamidullah Amin) 총장을중심으로추진중인여대생해외유학장학프로그램에한국도여성가족부및교육부등이주관하여적극적으로기여함으로써국제사회공동의숙제인아프간여성의인권증진에기여할수있음. 마. 아프가니스탄지원관련국제사회빅텐트 (Big Tent) 에적극참여 현재국제사회는도쿄프레임워크 (Tokyo Framework of Mutual Accountability) 기치하에총 160억달러의인센티브를약정하여, 2015년까지아프가니스탄의치안상황및전반적인국가시스템구축상황을평가하여단계적으로지원할예정인바, 우리도적극적으로참여함으로써국제사회와공동보조를맞출필요가있음. - 본프레임워크는사법정의향상, 인권상황개선, 특히여성및아동인권개선, 공공재정운영의투명성및은행시스템확보등을적시하고있음. - 도쿄프레임워크외에도 아프간재건신용펀드 (Afghanistan Reconstruction Trust Fund) 도조성, 사회간접자원조성등을위한국제사회공동의움직임도활발함. - 여기에 BSA가최종타결, 서명이이루어질경우미국과나토역시적극적인현지치안확보인프라투자를주도할것으로판단됨. 현재우리정부의대아프가니스탄추가공약 (2015년까지 / 다자협력기구에 / 5억달러 ) 이행과관련하여, 우리도작년 8개 UN 여성가족부및교육부등이주관하여적극적으로기여함으로써국제사회공동의숙제인아프간여성의인권증진에기여할수있으며 111
주요국제문제분석 2014 여름 국가의수준에비추어볼때소수라도이분야전문인력을국가차원에서양성할필요가있으며 기구에 5천만달러를공여하며국제사회에적극동조한바, 향후가능한경우아프간직접지원재정을유연하게이용할수있는방안도검토할수있을것임. 바. 아프가니스탄- 파키스탄 (AfPak) 전문외교인력양성지원 아프가니스탄과파키스탄에서의현지정보및정세에익숙한한국내인적자산은거의전무한상황이며, 국가의수준에비추어볼때소수라도이분야전문인력을국가차원에서양성할필요가있음. - 국제테러리즘의거점으로부상하고있는양국에대한이해는결국한국의대테러정책및안보와직결된다는의식을수립하여정보수집능력을향상시켜야함. 아프가니스탄공식언어인파슈툰과다리어및파키스탄공식언어우르두어를구사할수있는인력을양성하여미디어에공개되는정보및기타 1차정보획득시스템구축이긴요함. - 현재국내에는유사언어인이란어전공자가배출되고있는바, 적합한인력을발굴하여교육시킬필요가있으며향후국립외교원외교관후보생공채혹은민간경력직특채등의경로를통해 이란-아프간-파키스탄 지역군의전문성을가진인력채용검토가필요함. - 단기적으로현지공관일부직원의경우당해언어를현지에서훈련 습득하고있는바, 향후보다적극적인지원및유인책마련이바람직함. 파키스탄북부마드라사중최대기관인국제이슬람학교 (International College of Islam) 에서수학한국내인사등을발굴, 현지네트워크구축역시긴요함. 112
주요국제문제분석 미국의동아시아외교정책엘리트분석과네트워킹방안 미국의동아시아외교정책엘리트분석과네트워킹방안 * 김동열 ** 1 문제의제기탈냉전이후세계정치는경성권력 (hard power) 중심에서연성권력 (soft power) 중심으로이동하고있으며이에맞추어우리외교도연성권력을강화하는방향으로재조정하고있으나구체적목표나실행방안은아직개발중인상태임. 네트워킹을통하여국내 외적정책망을형성하고이렇게만들어진네트워크속에서파악할수있는역할에따라개별외교관의역량을개발하고강화하는것은연성권력을키우는방편의하나로널리인정되는바이에관한아이디어의개발과이용전략의수립이요구됨. 목차 1. 문제의제기 2. 미국연방정부시스템과외무공무원 3. 국무부와직업외교관 4. 동아시아외교정책엘리트분석 5. 정책네트워크설계 6. 정책적제안 우리외교의경우주요파트너인미국과적절하고도효율적인정책네트워크를형성하고강화시키는것이필수불가결함에도불구하고그기반이되는미국의외교조직과인력에관한정보는좀더체계적으로정리될필요가있다고봄. 본보고서는이러한인식에기초하여온라인을통하여수집된미국의동아시아정책엘리트들에관한인적정보를바탕으로우리외교가추진할수있는네트워킹방안을모색하는데목적을둠. 단기적으로는최근새로지명된주한미대사의경력과지명배경을지금까지부임한대사들과비교관점에서살펴봄으로써지명의의미를파악하고자함. * 2014. 5. 30. 발표 ** 미주연구부교수 113
주요국제문제분석 2014 여름 미국무부는기능의특수성으로말미암아직업외교관 (career foreign service) 이라는독립시스템을국회로부터부여받아 2 미국연방정부시스템과외무공무원미국무부는국방부, 재무부와더불어연방정부에부여된고유부처의하나로 1789년국회로부터승인을받아창설됨. - 참고로이후연방정부의다른부처들은각기다른이유로성립되었는데, 정부기능확대로인하여법무부 (1870) 와내무부 (1849) 가새로이만들어졌고, 민간부문의이익보호를위한농무부와상무부, 노동부는각각 1862, 1903, 1913년창설되었음. - 몇몇부처는시대별정책우선순위를원활히수행하기위하여탄생한바, 보건복지부 (1953, 1980년개편 ), 주택도시개발부 (1965), 교통부 (1867), 에너지부 (1977), 국토보안부 (2002) 가이에해당함. - 마지막으로, 사회, 경제적발전으로새로이요구되는민간부문의이익을대변하기위하여교육부는 1979년에, 보훈부는 1989년에각각설립됨 (Meier and Bothe, 2007). 국무부는다른연방정부기관들과마찬가지로직업공무원제 (career civil service system) 를채택하고있으나기능의특수성으로말미암아직업외교관 (career foreign service) 이라는독립시스템을국회로부터부여받음. - 직업외교관제는 1924년에통과된일명로저스법 (Rogers Law) 으로알려진외무공무원법 (Foreign Service Act) 에근거하여운영되고있으며, 1946년과 1980년에부분수정하여오늘에이르고있음. - 직업외교관같이독립체제로운영되는연방공무원은전체의약 30% 를차지하며, 우정공무원 (US Postal Service), 보건부와보훈부의특수직공무원등이해당됨. 조직과보수및승진체계에서직업외교관제는총 9계급, 14호봉제를채택하고있으며이는 GS(General Schedule) 라불리는일반공무원시스템을준용한것임. - 표 1, 2에서보는바와같이일반공무원의승급체계와직업외교관제는각각 GS 15등급 1호봉과 FS(Foreign Service) 1등급 1호봉이같은액수로맞추어져양체제를구축하는기준점이됨. 114
미국의동아시아외교정책엘리트분석과네트워킹방안 - 표에서보듯이직업외교관의최하등급 (9등급) 이일반공무원 5등급에해당되어외무공무원이상대적으로높은직급에서경력을시작하는것을알수있음. -GS의경우 1~4등급은일반사무직, 5, 7, 9 등급은전문직, 6, 8, 10등급은행정비서직, 그리고 13~15등급은중간관리직으로세분되어있으나, 직업외교관제의경우최초임용이 4급이하로되어야한다는규정이외에 5~9급에대한특별업무규정은없음. 일반공무원제에서와마찬가지로직업외교관제에도고위외교관 (SFS: Senior Foreign Service) 이라불리는고위공무원단 (SES: Senior Executive Service) 이존재함. - 일반직의경우고위공무원단은 GS 16~18등급에해당하며 2014년현재약 6,700명이근무하고있는데반하여, 고위외교관은전체직업외교관의 5% 를넘길수없다고규정되어있으므로현재 700명가까운인원이 ( 전체 13,667명중 ) 이에해당함. < 표 1> 일반공무원봉급표 (General Schedule, 2014 년 1 월현재 ) Grade Step 1 Step 2 Step 3 Step 4 Step 5 Step 6 Step 7 Step 8 Step 9 Step 10 Within Grade Amounts 1 17,981 18,582 19,180 19,775 20,373 20,724 21,315 21,911 21,934 22,494 VARIES 2 20,217 20,698 21,367 21,934 22,179 22,831 23,483 24,135 24,787 25,439 VARIES 3 22,058 22,793 23,528 24,263 24,998 25,733 26,468 27,203 27,938 28,673 735 4 24,763 25,588 26,413 27,238 28,063 28,888 29,713 30,538 31,363 32,188 825 5 27,705 28,629 29,553 30,477 31,401 32,325 33,249 34,173 35,097 36,021 924 6 30,883 31,912 92,941 33,970 34,999 36,028 37,057 38,086 39,115 40,144 1,029 7 34,319 35,463 36,607 37,751 38,895 40,039 41,183 42,327 43,471 44,615 1,144 8 38,007 39,274 40,541 41,808 43,075 44,342 45,609 46,876 48,143 49,410 1,267 9 41,979 43,378 44,777 46,176 47,575 48,974 50,373 51,772 53,171 54,570 1,399 10 46,229 47,770 49,311 50,852 52,393 53,934 55,475 57,016 58,557 60,098 1,541 11 50,790 52,483 54,176 55,869 57,562 59,255 60,948 62,641 64,334 66,027 1,693 12 60,877 62,906 64,935 66,964 68,993 71,022 73,051 75,080 77,109 79,138 2,029 13 72,391 74,804 77,217 79,630 82,043 84,456 86,869 89,282 91,695 94,108 2,413 14 85,544 88,395 91,246 94,097 96,948 99,799 102,650 105,501 108,352 111,203 2,851 15 100,624 103,978 107,332 110,686 114,040 117,394 120,748 124,102 127,456 130,810 3,354 일반공무원제에서와마찬가지로직업외교관제에도고위외교관 (SFS: Senior Foreign Service) 이라불리는고위공무원단 (SES: Senior Executive Service) 이존재하며 115
주요국제문제분석 2014 여름 < 표 2> 직업외교관봉급표 (Foreign Service Schedule, 2014 년 1 월현재 ) CLASS STEP STEP STEP STEP STEP STEP STEP STEP STEP STEP STEP STEP STEP STEP 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 1 100,624 103,643 106,752 109,955 113,253 116,651 120,150 123,755 127,467 130,810 130,810 130,810 130,810 130,810 2 81,535 83,981 86,500 89,095 91,768 94,521 97,357 100,278 103,286 106,385 109,576 112,864 116,249 119,737 3 66,067 68,049 70,090 72,193 74,359 76,590 78,887 81,254 83,692 86,202 88,789 91,452 94,196 97,022 4 53,534 55,140 56,794 58,498 60,253 62,061 63,922 65,840 67,815 69,850 71,945 74,104 76,327 78,616 5 43,378 44,679 46,020 47,400 48,822 50,287 51,796 53,349 54,950 56,598 58,296 60,045 61,847 63,702 6 38,779 39,942 41,141 42,375 43,646 44,955 46,304 47,693 49,124 50,598 52,116 53,679 55,290 56,948 7 34,667 35,707 36,778 37,882 39,018 40,189 41,394 42,636 43,915 45,233 46,590 47,987 49,427 50,910 8 30,991 31,921 32,878 33,865 34,881 35,927 37,005 38,115 39,258 40,436 41,649 42,899 44,186 45,511 9 27,705 28,536 29,392 30,274 31,182 32,118 33,081 34,074 35,096 36,149 37,233 38,350 39,501 40,686 출처 : 미국인사처 (Office of Management and Budget) 국무장관이필요에의하여선정위원회 (selection board) 를조직하여위원회로하여금고위외교관및여타직업외교관의승진업무를담당케하여 채용과승진에관한업무는일반공무원의경우인사처 (Office of Personnel Management) 와실적제도보장위원회 (Merit System Protection Board) 에서일괄적으로담당하였으나최근들어각부처로업무를상당부분이관함으로써그규모가축소되는경향이있고, 직업외교관의경우국무장관이필요에의하여선정위원회 (selection board) 를조직하여위원회로하여금고위외교관및여타직업외교관의승진업무를담당케함. 일반공무원중에는이외에도특채공무원 (excepted schedule) 과고위정책결정자 (executive schedule) 가있는데, 외교부문에적용되는경우는특채중에서정무직임명에해당하는비직업공무원 (non-career civil service) 인사들인장 차관 (1, 2급고위공무원 ) 및소규모기관의기관장 (3-5급) 등이있음. - 특채로임용되는일반공무원은위의정무직을제외하면대체로정책결정과무관한분야에종사함. - 종류별로보면공채를통하여필요한인재를확보하기가불가능한경우이거나 ( 컴퓨터해킹등의특수분야 ), 재능을우대하기위한경우 ( 장인및예술인 ), 그리고법에의하여선별이금지된경우 ( 검사 ) 가이에해당함. - 그럼에도불구하고, 아이젠하워대통령이민주당일색의연방공무원에대항하기위하여공화당인사들을대량무시험으로임용한경우에서보듯이, 정치적고려에의하여이행된경우가많으며미국의엽관주의적공무원임용을잘보여주는예임. 116
미국의동아시아외교정책엘리트분석과네트워킹방안 3 국무부와직업외교관 미국은세계 190개국가와외교업무를수행하기위하여 275개의대표부, 대사관, 영사관및여타외교포스트를운영하고있으며이를위하여국무부내에는일반공무원과직업외교관, 현지고용인을합하여 70,617명이근무하고있음 ( 미국외교협회자료, 2014년 ). 외교를직접담당하는인력으로는대사급인사들과고위외교관 (SFS), 외교관 (Foreign Service Officer), 일반외교인력 (Foreign Service Personnel), 현지외교인력 (Foreign National employees), 영사에이전트 (non-foreign service) 등으로구별되며, 이중대사급인사들의경우정치적으로임명되면직업외교관이아닐수도있음. 일정기간이상복무한직업외교관은소정의평가를거쳐대통령이경력외교관 (career diplomat) 으로임명하며, 이는대사, 특사, 일부고위외교관과더불어특별임명을받은범주의명예에해당함. 대표부대표와대사등공관근무자를제외한주요정무직위의분포를보면, 현재장관 1명, 부장관 2명, 차관 6명차관보 19명이보임됨 ( 붙임조직도참조 ). 국무부내인적구성으로보면 2014 년현재총 24,647 명에달하는공무원중외교관은 13,667 명으로약 55% 를차지하며 직업외교관은임용시반드시시민권자이어야하며군복무를할경우채용에서우대를받음. 일정한시보기간을거쳐 4급이하로임명되며시보기간은 5년을경과할수없음. 직업외교관이대통령령에의하여다른부처에서근무할경우에도직업외교관의지위를잃지아니하며, 일반공무원도동일한절차에의거국무부근무를할수있으되, 근무기간은일회 4년을초과할수없음. 국무부내인적구성으로보면 2014년현재총 24,647명에달하는공무원중외교관은 13,667명으로약 55% 를차지함. 부처내에서외교관담임부서와일반공무원담임직종간에는상호교 117
주요국제문제분석 2014 여름 류가가능하고재외공관의경우도자격심사와공정한경쟁절차를거쳐소속에관계없이임명이가능함. - 본연구의대상은이중외교관으로한정되지만, 이들이국무부내에서일반공무원과함께근무하며직위를놓고경쟁하여야한다는점과, 공관임용에있어서도이들과제한적이나마경쟁을해야한다는점을강조하기위하여여기에적시함. 직업외교관에배속된전문인력은다시일반직렬 (generalist) 과특수직렬 (specialists) 로구분되며 2014년기준으로 7,915명대 5,752명으로나누어짐. 일반직렬은좁은의미의외교관 (Foreign Service Officer) 에해당하며영사, 경제, 경영, 정치, 공공외교분야를담당함. - 본연구가초점을맞추고있는지역외교인력은일반직렬에해당함. 외교관이국내근무를할경우연속 8년을초과하여근무할수없으며모든외교관은 5년을주기로적어도 1회본부 ( 국내 ) 근무를하여야함. 동아시아정책엘리트들은대체로일반공무원과대비되는직업외교관의신분을지니며, 국내 외근무를순환하고, 고위외교관에속하는경우로서, 일반직렬에배속되어 고위외교관 (SFS) 으로의승진은예의선정위원회 (selection board) 를통하여결정되며, 절차적으로먼저국무부차원에서승진수요를결정하고, 관심이있는 1급외교관 (Class 1) 이선정위원회의추천서를받은후승진심사를요청하며, 이에장관은일정심사기간을정하여심사를진행한후결정함. - 국무부가승진수요를정할때장기적관점에서인력수급일정, 부처별필요한경력개발, 등급간혹은고위공무원으로의원활한역량흐름등을고려함. - 심사기간중대상자는고위공무원으로대우받을수있음. - 한번심사에서탈락할경우다시신청할기회는주어지지않음. 이상과같은국무부와직업외교관의일반적성격에비추어볼때, 동아시아정책엘리트들은대체로일반공무원과대비되는직업외교관의신분을지니며, 국내 외근무를순환하고, 고위외교관에속하는경우로서, 일반직렬에배속되어있다고정리할수있음. 118
미국의동아시아외교정책엘리트분석과네트워킹방안 4 동아시아외교정책엘리트분석분석대상으로국무부의역대동아시아태평양담당차관보과부차관보, 국가안전보장회의아시아담당선임보좌관을선정하였음. - 백악관, 국무부와더불어국방부가미국외교정책의 3대축을형성하지만, 본연구에서국방부는제외하여좁은의미의외교인력으로범위를설정함. - 국가안전보장회의의경우선임보좌관아래세부지역적연구담당보좌관들이따로있지만, 국무부와수준을맞추기위하여본연구에서는배제함. 종합적으로정리된자료를구할수없어온라인에서수집가능한정보를기초로 100명에가까운인사들에대한인적사항을정리하였음. - 1980년까지는공간된미국외교사료집 (Foreign Relations of the United States) 에등장하는차관보급이상의주요인사들을추려온라인에서검색하였음. - 이후자료는국무부, 미외교협회, 역대대통령홈페이지등에서검색하여정리함. 임명배경, 출생지및학력, 주요경력, 그리고퇴직후활동 ( 퇴직한경우 ) 중출생등지리적배경을제외하면다른세요소는비슷하게몇그룹으로수렴되는경향이있어 정치적고려에의해임명된인사, 다른부서로부터의전출자, 그리고직업외교관으로나눌수있으며 분석은임명배경, 출생지및학력, 주요경력, 그리고퇴직후활동 ( 퇴직한경우 ) 이며이중출생등지리적배경을제외하면다른세요소는비슷하게몇그룹으로수렴되는경향이있음. 임명전배경으로보면크게순수한정치적고려에의해임명된인사, 다른부서로부터의전출자, 그리고직업외교관으로나눌수있음. - 일반공무원이크게정무적임명과직업공무원으로나누는것에비하여동아시아외교를담당하는고위공직자의경우이둘에더하여타부처출신자가전체의약 10% 를또차지하는것으로나타남. - 정치적임명의경우, 일반공무원전체로볼때약 10% 인것에반하여동아시아정책엘리트에서는약 17% 로다소높음. 119
주요국제문제분석 2014 여름 정치적임명으로한하여보면총 18명중 11명이박사학위를소지하고있었으며, 이들대부분은대학에서강의하다대통령에의하여임명되어외교고위직을담임한경우로서퇴직후다시학교로돌아감. - 임명전근무학교를보면다양하지만퇴직후자리를잡은학교들은조지워싱턴, 조지타운, 컬럼비아, 버클리, 미시간, MIT, 프린스턴으로한정됨. 타부처에서이력을밟아이후외교고위공무원으로근무한경우에도총 9명중 3명이박사학위를취득한사실이보여주듯이주로동아시아분야에서전문지식을축적하여전직한경우로해석됨. - 전직한외교관이퇴직할경우주로학교보다는연구소에다시자리를잡았다는점이정치적으로고려된인사들과는다름. 동아시아외교정책엘리트들의경력을종합해보면 30% 가까이외부에서충원되며, 나머지는국무부에서 나머지 70여명의직업외교관출신들은극히예외적인경우를제외하고는 25~40년정도국무부에서근무한경력을지니고있으며추적이가능한경우로한정하더라도전체공직생활의약 43% 를동아시아지역관련업무에종사한것으로나타남. - 동아시아연관부서근무경력이 20% 미만인경우도 10여명있었지만, 이들사이의특이한유사점을발견하기는어려움. 일반연방공무원과는달리직업외교관은정년을법에의하여 65세로한정하였기에퇴직후전문분야에서활동이활발할것으로기대하였으나, 사기업이나투자기관등수익업종에종사하는경우는 5% 정도에지나지않았고대부분비정부, 비영리기관에서봉사하는경우가많았음. - 우리의공직자윤리법과같이퇴직공직자의유관기관으로의재취업을일정기간제한하는법이미국공무원제에는없으므로직업외교관의퇴직후영리활동이다른부류의퇴직자들에비해상대적으로빈약한것을법적규제에서찾기는어려움. - 반대로, 미국헌법은사기업에서공직으로재취업할경우에대하여규제를엄격히적용하여공직활동이전직장인사기업에서의금전적이익관계에의하여영향을받는것을철저히막고있음 ( 미국헌법 18조 208항 1절 ). 120
미국의동아시아외교정책엘리트분석과네트워킹방안 이상과같이부차관보급이상의경력을거친동아시아외교정책엘리트들의경력을종합해보면약 30% 가까이외부에서충원되며, 나머지는국무부에서 4급이하 9급까지의한직급에서공직생활을시작하여고위외교관을거치기까지거의반을동아시아지역이나관련부서에서근무하다가현직급이나혹은그이상에이르렀음. 외부에서충원되는경우정치적으로임명할때는주로학계에서동아시아에관계된연구를수행하다차관보급이나그이상의직위로발탁되었으며, 전직하는경우는시대적필요에의하여다른분야의전문가를대통령의의지로전직시킨경우에해당하며, 군경력을가진경우가많은것으로볼때동아시아의군사적중요성을잘보여줌. 5 정책네트워크설계정책네트워크는정책을원활히수행할목적으로만들어진형식, 비형식적연계관계를말하는것으로정부와비정부간, 정부내부처간, 혹은정부와다른정부간에형성됨. - 지금까지의연구는주로결과물로써의정책네트워크에대한분석이주를이루었으며, 네트워크자체를목표로하는과정으로의분석은많지않음. - 본연구가미국의동아시아정책엘리트와정책네트워크를연결하려고하는것은단지실현가능성이높은정책네트워크의유형을소개하여적절한목표를제시하는시도이며그과정에대한방안제시는차후심도깊은연구를통하여계속해나갈예정임. 미국의동아시아정책엘리트와정책네트워크를연결하려고하는것은단지실현가능성이높은정책네트워크의유형을소개하여적절한목표를제시하려는시도이며 이렇게형성된연계관계는다시우리의이해를도울목적으로몇개의개념을통하여정형화되었는데, 연구자들에따라이름과속성을달리하면서, 각각이슈네트워크 (issue networks), 철의삼각 (iron triangles), 정책하부시스템 (policy sub-system), 정책공동체 (policy community), 인식공동체 (epistemic community) 등으로불림 (Marsh and Rhodes, 1992). 121
주요국제문제분석 2014 여름 직업외교관들과는지속되는공적, 사적유대관계를기반으로정책공동체를 전직인사들의경우, 상대적으로느슨한연결고리를유지하면서전문영역별로역량을교환하는이슈네트워크가더효율적일것으로 이중에서이슈네트워크와정책공동체는여러면에서대비되는개념으로특정정책네트워크를규정하는주요지표로널리사용됨. - 정책공동체는제한된정책관계자들이참석하여정책을보는대략적시각이나회원멤버십, 정책결과등에서일관성을유지하는집단으로단일한정책선호도를갖추고가용자원을공유하는특성을보임. - 이슈네트워크는참여자가많고상호접촉이들쑥날쑥하며, 관계의형성이협상이나거래보다는주로자문의형태로나타나고공유자원이많지않은점등, 여러면에서정책공동체와대비를이룸. 두가지형태의네트워크만상정할경우, 우리외교가미국외교정책엘리트와구축하기용이한네트워크는상대방의성격에따라조정이가능함. - 오랜기간업무적으로, 또지리적으로는동아시아라는한정된공간에서이력을쌓아가는직업외교관들과는지속되는공적, 사적유대관계를기반으로정책공동체를만들기위하여노력하는것이적절해보임. - 반면, 정책우선순위에맞출요량으로다른부처에서투입된전직인사들의경우, 상대적으로느슨한연결고리를유지하면서전문영역별로역량을교환하는이슈네트워크가더효율적일것임. 정치적으로임명된고위외교인사들은직업외교관뿐만아니라전직한공무원들과도질적으로다르므로, 이들과네트워크를만든다면또다른형태가될가능성이높음. - 최고정책결정자의입장에서도외부인사를정치적판단에따라외교직위에임명하는이유는외교정책결정에있어서기존의방식과는색다른시각을필요로하기때문인데이를담당할인사가직업외교관과질적으로달라지는것은피할수없음. 최근학계를중심으로활발히제기되는인식공동체 (epistemic community) 가또다른하나의네트워킹방식으로서직업공무 122
미국의동아시아외교정책엘리트분석과네트워킹방안 원이아닌인사들과의관계구축에유효할수있다면적극고려해야할것임. - 인식공동체는전혀새로운환경의등장으로인하여이에대한인식의틀을창조해야할필요가제기될때나, 기존의이슈에대하여해결방안이없어보일때인식의전환을통하여해결책을찾아보려는시도로써냉전의종식과전지구화 (globalization) 와함께현대적경향으로자리잡음. - 이런유형의네트워크는처음만들어질때특정인식에대한공유의폭이그리넓지않아일부전문가와정책서클을중심으로형성되어점차확대되어가야하는형편이므로, 공통의인식을건설 (construct) 한다는점에서기존의정책네트워크들과차이를보임. - 외부로부터정치적고려에의하여새로임명되는고위외교인사와의관계는바닥부터정책에대한정의나대상, 그리고영향등에관하여새로운인식의틀을함께만들어나가는인식공동체방식이적절하다고봄. 우리외교부에서미국동아시아정책엘리트와의네트워킹을시도할때그방식은상대의경력에따라이슈네트워크, 정책공동체, 인식공동체로따로상정하여시도하는편이적절할것으로보임. 정치적임명 인식공동체 전직 이슈네트워크 직업외교관 정책공동체 그러나위의분류는단지이상적형태로서세유형을제시한것일뿐, 현실에서의적용은응용적으로운용되는것이바람직함. - 예를들어다른지역전문가로오래활동하다가동아시아지역담당으로배속되어우리와함께일을하게될경우, 직업외교관을위한모델을도식적으로적용하여정책공동체적접근을할것이아니라오히려인식공동체방식의접근이옳을것임. - 반대로정치적으로임명된고위외교관이라할지라도우리외교부와오랜기간아시아정책의수립및집행을공유하여 정치적고려에의하여임명되는고위외교인사와의관계는인식공동체방식이적절하다고 123
주요국제문제분석 2014 여름 왔다면일찌감치정책공동체의내부인사로받아들이고자원과정보의공유를통한실무적협조를수행하는것이더나을것임. 6 정책적제안 가. 장기적 : 필요한자료의축적과맞춤형네트워킹전략 미국의대아시아정책담당자들에대한기본정보는필수불가결함에도축적된자료가존재하지않는다는점은시급히시정되어야 네트워크의구축을위한기반으로서미국의대아시아정책담당자들에대한기본정보는필수불가결함에도축적된자료가존재하지않는다는점은시급히시정되어야할사항임. - 해당부서나공관에서는근무시확보한인적정보를개별적으로소유할것이아니라공유함으로써후임자및정책연구자들의업무수행을돕고, 그렇게함으로써궁극적으로국익의증대를위해협력할것을제안함. - 필요하다면학계나시민단체들로부터현재미국의아시아정책에영향을미칠것으로판단되는비정부행위자들, 예컨대학자나사회운동가들에대한인적정보를수집하여체계적으로정리할필요성도함께제기함. 네트워크구축방안으로는, 첫째, 미국의직업외교관들과정책공동체를만들고자할경우여러필요조건 ( 멤버십과정책대상의일관성, 동일가치, 자원의공유 ) 중가치의일치가가장낮은것으로판단됨. - 적어도주요정책사안에대하여이데올로기적선호에있어서는거리를좁힌후에공동체를만들려고시도하는것이필요함. 둘째, 이슈네트워크를만들고자할경우에는주어진정책이슈에대한접근을열어참가자를늘리고여기서제시되는의견들을직접협상에가지고가거나의견제시자를협상에참여시킬것이아니라참조의견으로한정하여정책과정에는간접적으로만반영하는것이더나을듯함. - 타부처로부터전직하여외교관으로동아시아정책을담당하 124
미국의동아시아외교정책엘리트분석과네트워킹방안 는인사들의의견은청취하되직접협상은정책공동체에속한다고보는인사들과하는것이합리적으로보임. 마지막으로, 정치적으로임명되었거나임명될가능성이있는인사들과의네트워킹을위하여인식공동체방식을지향할경우, 아이디어의교환과지적접촉을통한아이디어의수렴등이우선필요한데, 이를위해서는상대방의삶에대한가치관과정책에대한인식등저변에대한이해가우선되어야함. -1.5트랙을통하여현재정책서클의바깥에있는인사들과의전략적교류를하는것이미래를위하여중요하며, 여기서교환되는아이디어나참여자의정책에대한태도는전략적차원에서체계적으로수집하여보관하였다가훗날정책구상에대한인식의공감대로사용할필요가있음. 나. 단기적 : 신임주한미국대사를바라보는새로운시각마크리퍼트 (Mark Lippert) 신임주한미대사내정자는어느면으로나정치적임명에해당함. -30대에( 현 41세 ) 캘리포니아출신상원의원다이앤페인스타인의보좌관으로정치경력을시작함. - 2005년부터 4년간오바마가대통령에당선되기까지는상원의원오바마의외교정책고문으로봉사하였음. - 오바마의부탁으로이라크에서해군정보담당으로 2년간근무함. - 2009년대통령과국가안전보장회의보좌관을거쳐 2013년국방부아시아태평양담당차관보로근무함. 마크리퍼트 (Mark Lippert) 신임주한미대사내정자는어느면으로나정치적임명에해당하며 참고로역사적으로보면주한미대사가직업외교관에서정치적임명자로변환되는과정에있어임명자체로그리예외적인것은아님. - 1980년까지직업외교관이차지한비율은 90%(9/10), 이후는 55.5%(6/13). - G-20 국가에파견된대사들간의상호비교나, 대륙별비교에서보더라도한국이경제적위상에맞추어대사임명이변해가고있음을알수있음 ( 표 3, 4 참조 ). 125
주요국제문제분석 2014 여름 - 단, 중국과일본에비교하여보면여전히그비율이낮고, 특히중국의경우 G-7 국가인독일을제치고정치적임명의비율이높음에유의해야할것임. 세부경력면에서보면리퍼트신임대사는순수한정치적임명에해당하는것으로이전에한국에파견된대사들과일치하는면이그리많지않음. 외교부경력이일천하다는면에서는 1981 년부터 1986년까지근무한리처드워커대사의경우가그나마근접하는경우임. 이런인사와는인식공동체방식으로접근하여인적유대관계를높이는것이한국의외교적국익을높이는데도움이될것으로판단됨. - 단, 리퍼트신임대사가그간한국의정책결정자들, 특히국방부인사들과이미깊은정책적유대관계를쌓아왔고앞으로도이를바탕으로예상되는정책행로를걸을것으로확신이설경우정책공동체적접근을하는것도괜찮아보임. - 그렇더라도외교부의독자적목소리를찾을필요가있으면다시새로운인식의기반위에관계를바닥부터만들어가야한다는점에서인식공동체로회귀할가능성도염두에두어야함. < 표 3> 대륙별미국대사배경비교 인식공동체방식으로접근하여인적유대관계를높이는것이한국의외교적국익을높이는데도움이될것으로 대 륙 직업외교관 정치적임명 백분율 (1960년이후 ) 서유럽 104 275 72.6% 캐리비안 44 114 72.2% 오세아니아 79 73 48% 북중미 88 63 41.7% 남아시아 87 32 26.9% 동아시아 153 52 25.4% ( 한국 33.3%) 라틴아메리카 167 48 22.3% 동유럽 158 45 22.2% 아프리카 652 112 14.7% 중동 237 39 14.1% 중앙아시아 51 0 0% 126
미국의동아시아외교정책엘리트분석과네트워킹방안 < 표 4> 국가별미국대사배경비교 그룹 국가 직업외교관 정치적임명 백분율 (1980년이후 ) 프랑스 0 9 100% 이탈리아 1 9 90% 일본 1 7 87.5% 영국 1 7 87.5% 캐나다 3 9 75% 중국 3 7 70% 독일 4 9 69.2% 호주 4 7 63.6% G-20 사우디아라비아 6 9 60% 남아공 5 7 58.3% 인도 6 6 50% 한국 6 5 45.5% 멕시코 5 4 44.4% 아르헨티나 7 5 41.7% 브라질 8 4 33.3% 러시아 7 3 30% 인도네시아 10 1 9.1% 터키 10 1 9.1% 출처미국외교협회 127
128 주요국제문제분석 2014 여름
주요국제문제분석 2014 년유럽의회선거 2014 년유럽의회선거 : 통합의도전과한계 * 전혜원 ** 1 문제의제기 2014년 5월 22~25일에걸쳐 8번째유럽의회 (2014~2019년) 선거가유럽연합 (EU: European Union) 28개회원국에서실시됨. - 이번선거에서는선거전부터대내외적으로크게주목을끌지못했던기존유럽의회선거와는달리, 향후유럽통합의향배에의미있는결과를발생시킬가능성이높다는점이강조되었음. - 선거의슬로건이 This time it s different 가될정도로기존선거와의차별성이강조됨. 이번선거는경제적배경으로유로존위기이후처음으로실시되는유럽의회선거이며, 제도적으로유럽집행위원회구성에영향을미칠수있고, 안보측면에서는 2014년상반기에촉발된우크라이나사태로인해유럽내부결집이강조되는동시에결속력의한계가드러난상황에서치뤄짐. 목 차 1. 문제의제기 2. 2014년유럽의회선거의특징 3. 선거결과평가 4. 향후전망 5. 정책적고려사항 유럽통합반대와이민자거부를주요선거전략으로한극단주의정당이부상했다는면에서이번선거는기존의주류정당에대한반감과통합에대한회의론이재강조된선거임. - 특히영국과프랑스에서극우정당이최대의석을확보하여기존정치체제에대한위기의식이고조됨. 유럽통합의향배에대한우려가심화되고제2차세계대전이후지속된유럽정당체제의안정성에대한의구심이제기되는배경속에선거가치뤄짐. * 2014. 6. 13. 발표 ** 유럽아프리카연구부교수 129
주요국제문제분석 2014 여름 유럽의회선거는투표율면에서는 43.0% 를기록한 2009 년유럽의회선거와동일한투표율을보였으며 투표율면에서는 43.0% 를기록한 2009년유럽의회선거와동일한투표율을보임으로써, 최소한매선거에최저투표율을갱신하던상황은막았으나투표율제고에는실패한것으로평가됨. - 1979년직접선거가처음으로실시된이래, 유럽의회선거는유권자들에게잊혀져가는선거였음. 1979년 63% 였던투표율이 2009년에는 43% 로떨어지면서, 유럽의회선거는 5년마다치뤄지는선거에서최저투표율을갱신해왔음. EU의민주성결핍을해소하기위한방안으로유럽의회의권한이강화되는것과대조적으로, 하락하는투표율은유럽의회의민주적정당성이하락하고있는증거가되었음. 다만각범유럽정치그룹이집행위원장후보를내세우면서범유럽적선거를강조한노력의효과는미미한것으로평가됨. 본보고서는 2014년유럽의회선거결과를분석 평가하여선거결과가향후 EU 정치운영및유럽통합의장기적향배에미칠영향을전망하고한국외교의외연을확대하는방법을검토하고자함. - 유럽의회는유럽단일시장에관련된각종시장규제및 EU 의통상정책을비롯한대외정책그리고내무사법정책등에대한권한을갖고있으므로, 유럽의회의선거결과는 EU의대내정책뿐만아니라대외적으로도그파생효과가적지않음. - 유럽통합이동북아 동아시아통합을포함한여러지역의통합의모델로서거론되고있음. 유럽통합의민주주의결핍을해소하려는방편으로도입된유럽의회선거는통합에민주주의적요소를포함하는방식을고민한다는측면에서한국의외교정책에도시사점을지님. 130
2014 년유럽의회선거 2 2014 년유럽의회선거의특징 가. 제도적의미 EU 제도적인측면에서유럽의회선거결과로인한기대효과가증대됨. -2009년 12월에발효된리스본조약은 EU 정상회의 (European Council) 가유럽집행위원회위원장을지명할시유럽의회선거결과를고려해야한다 ( take into account ) 는것을명시함 (Article 17(7) TEU). 이조항은 2014년하반기집행위원회임명시최초로적용됨. 1990년대말에제안된유럽의회선거와집행위원장임명간연계구축이 2014년유럽의회선거부터현실화됨. 다만리스본조약은 EU 정상회의가구체적으로어떻게유럽의회선거결과를집행위원장지명시반영해야한다는것을설명하고있지는않아서유럽의회와 EU 정상회의의각회원국정부간에이견을보임. - 유럽의회의 4대주요정치그룹들은유럽의회선거와집행위원장선택간의관계를명확하게하려는목적으로, 유럽의회선거운동에서각각집행위원장후보를내세우고범유럽적정책요강을제시함. 또한이들은유럽의회선거에서최다의석수를확보한정치그룹이내세운집행위원장후보를 EU 정상회의가지명해야한다고주장함. - 유럽의회의 6개정치그룹은 8명의집행위원장후보 ( 녹색당그룹과유럽해적당그룹은각각 2명 ) 를내세움. 이들후보들은장클로드융커 (Jean-Claude Junker, 국민당그룹, PPE/EPP: European People s Party) 전룩셈부르크총리, 독일출신마틴슐츠 (Martin Schulz, 사회당그룹, S&D: Socialist and Democrats) 유럽의회의장, 기버로프슈타트 (Guy Verhofstadt, 자유당그룹, ALDE: Alliance of Liberals and Democrats for Europe) 전벨기에총리등으로모두가서유럽출신임. 유럽의회선거와집행위원장임명간연계구축이 2014 년유럽의회선거부터현실화되었으며 131
주요국제문제분석 2014 여름 나. 정치 경제 사회적배경이번유럽의회선거는기존의정치 경제제도에대한대중적의구심이만연한상황에서치뤄짐. - 2008년금융위기와 2010년유로존위기발생후, 긴축재정과경기침체의여파로경제위기에대한책임론이대두해각국주요선거에서정권교체가일어남. 정권교체가일어나지않은경우에도주류정당의지지율이하락하고반EU 통합이나반이민을표방하는군소정당들이약진하는경향을보임. 최근치뤄진각회원국의국내선거에서 EU 문제가주요쟁점으로부상하게될정도로유로존위기는각국국내정치를유럽화 (Europeanization) 함. 이번선거는유로존위기발생후처음으로치뤄지는유럽의회선거였으며 이번선거는유로존위기발생후처음으로치뤄지는유럽의회선거로서유권자들이 EU 차원에서유로존위기에대한책임추궁과해결책에관해입장을표명할수있는첫번째기회가됨. - 2014년유럽의회선거에서는전반적으로기존선거에비해서는상대적으로 EU의자체이슈가부각됨. 지난몇년간유로존위기로인해긴축정책실시, EU 차원의재정위기회원국구제, 재정 금융부문의통합등유럽통합이각국의정치이슈로부상함. 리스본조약으로유럽의회선거결과가 EU의정치동학이나정책에미치는파급효과가증대된것도 EU의고유한의제가선거의중심의제로부상하는요인이됨. - 다만선거의운영양상은여전히기존의유럽의회선거와마찬가지로각국의국내정치상황을중심으로파편화되어치뤄지는경향을보임. 유럽통합이주요선거이슈중하나로부상하였으나선거의직접적대상인유럽의회나 EU의정책방향을핵심이슈로하기보다는, 자국과 EU의관계설정에선거의초점이맞춰짐. 또한여전히집권여당이나기존의주류정당에대한입장표명이주요선거이슈가됨. - 요약하면, 이번유럽의회선거는이슈면에서는소위 2순위선거 (second-order election) 의성격이약화되었으나, 선거운영양상이나투표율면에서는여전히 2순위선거의성격이지속되었다고할수있음. 1979년첫유럽의회직접선거부터 132
2014 년유럽의회선거 지금까지유럽의회선거는소위 1순위선거 인회원국내의총선이나대통령선거에비해그중요도가떨어지는 2순위선거의성격을띠는것으로간주되어옴. 2순위선거는유권자입장에서선거결과의중요도가상대적으로낮기때문에총선이나대통령선거와같은 1순위선거에비해투표율이낮고, 2순위선거의고유한이슈 ( 예 : 유럽의회선거의경우 EU 정책, 지방선거의경우지방자치단체의주요정책 ) 가아니라 1 순위선거이슈 ( 예 : 집권여당에대한불만표출 ) 에의해좌우된다는특징을가짐. 다. 극단주의정당의부상우려대두 2013년하반기부터 2014년유럽의회선거에서극단주의정당이약진할것이란우려가대두함. - 조세마누엘바호주 (Jose Manuel Barroso) 유럽집행위원장과마틴슐츠유럽의회의장, 엔리코레타 (Enrico Letta) 이탈리아총리등주요유럽정치인들이극단주의정당의약진에대한우려를공개적으로표명함. 많은전문가들이 2014년유럽의회선거결과를두고, 2009년선거보다는투표율이다소높고, 현재와마찬가지로중도우파정치그룹인국민당그룹이최대정치그룹의지위를유지할것이며, 반EU를표방하는극단주의 ( 극우 극좌 ) 정당들이약진할것이라고선거반년전부터그결과를예측함. - 일부에서는 2014년선거에서증가하는투표율은극단주의정당들의반EU 캠페인에자극받은유권자들이대거투표에참가하는데기인할것이라고예상함. 1979년이래최초로진정한유럽통합이슈로진행되는선거가유럽통합에대한회의론혹은적극적반대를표방하는장으로변질되고, 결과적으로반EU 정당들이상당한의석을차지하게되는계기가될것이라는우려가제기됨. 극단주의정당들의반 EU 캠페인에자극받은유권자들이대거투표에참가하였으며 133
주요국제문제분석 2014 여름 3 선거결과평가 가. 친EU 성향의주류정당의유럽의회내주도권유지국민당그룹, 사회당그룹, 자유당그룹, 녹색당그룹등친EU 중도정치그룹이총의석수의약 70% 를확보함으로써, 2009~2014 년유럽의회와마찬가지로유럽의회통합찬성세력의우위는유지됨 ( 표 1 참조 ). - 그러나 2009~2014년유럽의회에서이들의총의석비율이약 80% 에육박했던것과비교하면, 유럽의회의의정활동에서친 EU 세력의결집이이전보다더필요할것으로평가됨. 중도정치그룹중국민당그룹 ( 중도우파 ) 은의석수의약 6% 감소에도불구하고, 현재의제1 정치그룹지위를유지할것이나, 제2 정치그룹인사회당그룹 ( 중도좌파 ) 과의의석수격차가줄어들어확고한우위를주장하기어려워짐. < 표 1> 유럽의회내정치그룹구성 ( 출처 : 유럽의회웹사이트 ) 유럽의회와마찬가지로유럽의회통합찬성세력의우위는유지되었으며 정치그룹 국민당그룹 (PPE/EPP: European People s Party) 사회당그룹 (S&D: Socialist and Democrats) 자유당그룹 (ALDE: Alliance of Liberals and Democrats for Europe) 녹색당및자유동맹그룹 (Greens/EFA: Greens/ European Free Alliance) 유럽보수개혁그룹 (CRE/ECR: European Conservative and Reformers) 소속국가정당및성격 의석수의석수 (2014년 (2014년 5월선거 6월 4일직전기준 ) 기준 ) 독일기민당, 프랑스대중민주연합 (UMP), 이태리자유국민당 274 (35.7%) (People of Freedom) 등이주축이된중도우파그룹 독일사민당, 영국노동당, 프랑스사회당등이주축이된중도좌파그룹 영국, 이탈리아, 네덜란드, 벨기에, 루마니아등의자유주의성향의정당그룹 프랑스, 영국, 독일등의유럽각국의녹색당그룹 영국보수당, 체코시민민주당등유럽통합에회의적인정당그룹 196 (25.5%) 83 (10.8%) 57 (7.4%) 57 (7.4%) 221 (29.4%) 189 (25.1%) 59 (7.8%) 52 (6.9%) 46 (6.1%) 변동 -53-7 -24-5 -11 134
2014 년유럽의회선거 정치그룹 유럽통합좌파및북부녹색좌파연합그룹 (GUE/ NGL: European United Left/Nordic Green Left) 자유민주그룹 (ELD/EFD: Europe of Freedom and Democracy) 무소속 (Non-attached) 기타 소속국가정당및성격 프랑스공산당, 독일민사당, 그리스좌파연합, 스웨덴좌파당등연합그룹 영국독립당, 덴마크 EU 반대당등 EU 통합반대그룹 무소속. 프랑스국민전선등 2014 년유럽의회에신규진입한정당들로아직소속정당그룹을결정하지않은정당. 독일대안당, 이탈리아 5-Star 정당등 의석수의석수 (2014년 (2014년 5월선거 6월 4일직전기준 ) 기준 ) 35 (4.5%) 31 (4.0%) 33 (4.3%) 45 (5.9%) 38 (5.0%) 41 (5.4%) 60 (7.9%) 계 766 751 변동 +10 +7 +8 영국, 프랑스, 덴마크, 그리스에서반 EU 정당이득표율 1 위로부상하였으며 나. 반 EU, 반 Euro 화, 반이민자성향의극단주의 ( 극우및극좌 ) 정당의득세 EU 28개회원국전체적으로극단주의정당의유럽의회의석비율이약 24% 로증가함. - 2009~2014년유럽의회에서극단주의정당의원비율이 12% 정도였던것과비교해, 2014~2019년유럽의회에서이들의세력이급격히강화되었음. 영국, 프랑스, 덴마크, 그리스에서반EU 정당이득표율 1위로부상함. - 그외오스트리아, 스페인, 헝가리등에서도반EU 정당의득표율이증가함. - 독일에서는신생독일대안당 ( 반Euro 성향의보수우파 ) 이 7% 를득표, 유럽의회진출에성공함. - 이외에도일부국가에서인종주의나신나치즘성향으로비난받는극우주의혹은반체제정당들의지지율이상승하고유럽의회에의석을확보한것은유럽민주주의의위협요인으로평가됨. 135
주요국제문제분석 2014 여름 유권자들이유럽의회선거를집권여당이나주류정당에대한반감표출의기회로이용하였으며 그러나네덜란드, 핀란드, 루마니아, 슬로바키아등에서는반EU 성향의극우정당의득표율이감소하고유럽의회의석을아예상실했으므로, 통합에대한반대증가가 EU 전체의현상이라고평가할수없음. - 반EU 정당이부상한이유는국가별로다양함. 개별회원국의실업률감소실패, 이민자증가우려, 긴축정책에따른복지삭감등의다양한국내적상황이투표행태의주요요인이된것으로평가됨. 무엇보다이들정당들이과거와달리인종차별적이거나반유태주의적어법을순화하고대중적이미지를쇄신하는데성공함으로써, 이들에대한공개적지지를표명하는데따른유권자의부담감을감소시켰다는것이성공요인으로꼽힘. - 전통적으로유권자들이유럽의회선거를집권여당이나주류정당에대한반감표출의기회로이용한것이이번선거의극단주의정당의부상으로이어진것으로평가됨. 과거에도총선이나대통령선거등회원국의국내주요선거에비해유럽의회선거에서소위 저항투표 (protest vote) 의경향이크게나타났었음. 이번에득세한극우주의정당들이향후각국국내선거에서도그지지를유지할수있을지여부는과제로남음. - 2013년 11월을기준으로 28개 EU 회원국중그세력면에서유의미한극우주의정당이있는국가는 20개국임. 극우주의정당이있는 20개국중, 2008년금융위기부터 2013년 8월까지치뤄진총선에서극우주의정당이선거에서득표율을늘리는데성공한예는절반에불구함. 1) - 영국과프랑스의경우, 유럽의회선거와국내총선의선거제도가다르다는점도이들국가의극우주의정당들이국내선거에서이번선거와같은지지율을유지하기어려운이유가됨. 1) Cas Mudde. http://www.washingtonpost.com/blogs/monkey-cage/wp/ 2013/11/04/a-european-shutdown-the-2014-european-elections-and-t he-great-recession/ 136
2014 년유럽의회선거 다. 통일된유럽의회선거경향부재 투표율과득세정당등선거결과가각회원국별로다양한가운데, 세가지중요한특징이발견됨. 슬로바키아 (13%), 체코공화국 (19.5%), 폴란드 (22.7%) 등 2004 년이후 EU에가입한중동유럽국가들에서상대적으로낮은투표율을보임. - 이와같이저조한투표율은 EU 가입이 10년이내인중동유럽의회원국들이 EU 가입후 EU 내부정치에서소외감을느낀데에서기인한것으로판단됨. - 예를들어, 이번선거에서각정치그룹이내세운집행위원장후보들중 2004년이후가입국출신후보는전혀없음. 이는지난 10년의시간으로는기성 EU 정치의벽이높아중동유럽국가들이 EU 내주요세력으로자리잡기에는부족했던것을시사하는것임. 또한 2008년에발발한금융위기와 2010년에촉발된유로존위기로 EU 통합이통화와재정분야중심으로진행되면서, 비유로화국가가대부분인중동유럽은전반적으로 EU 정치의중심에속하지못한것도이들국가의국민들이 EU 정치에실망하는요인이된것으로판단됨. - 중동유럽의낮은투표율은독일 (47.9%), 그리스 (58.2%), 프랑스 (43.5%), 이탈리아 (60%) 등서유럽회원국에서투표율이전반적으로높고안정적이었던것과대비됨. 서유럽의유로존국가를중심으로투표율이높았던것은유로존위기를겪으면서이들국가들의유권자들이 EU 통합의영향을실감한데서기인한것으로보임. 2004 년이후 EU 에가입한중동유럽국가들에서상대적으로낮은투표율을보였으며 프랑스국민전선의제1위득표율 (25%) 정당으로의부상은현사회당올랑드 (Francois Hollande) 정부에대한실망에기인한바가큰것으로보임. - 프랑스사회당의득표율이 3위 (14%) 에그침. 올랑드정부출범후 2년이지나는현시점에도경기부진이지속되고, 높은실업률 (2014년 4월기준전체 10.4%, 25세이하실업률 23.2%) 이해소되지않는것이대중적불만의주요원인임. 국민전선이긴축정책에대한불만을브뤼셀의 EU 지도부에대 137
주요국제문제분석 2014 여름 올랑드정부가구조개혁에대한정치적동력을확보하는데따르는어려움이가중될것으로예상되며 한반감으로연계시키고, 높은실업률을불법이민자에대한거부감으로연결시킨것이선거승리에기여함. 주류정당및정관재계엘리트주의에대한유권자의반감도국민전선의승리요인이된것으로보임. - 이번선거결과로올랑드정부가구조개혁에대한정치적동력을확보하는데따르는어려움이가중될것으로예상됨. - 다만다른극단주의정당과마찬가지로국민전선역시현실적대안을제시하기보다는기존질서에대한비판에집중하고있기때문에, 이번유럽의회에서획득한지지를향후국내선거에서도지속할수있을가능성은희박하다는것이전반적인관측임. 영국독립당 (UKIP: United Kingdom Independence Party) 이최대득표율 (28%, 2009년 16.5%) 을기록하고, 정부여당인보수당이득표율에서 3위 (24.5%) 로추락함. 이로인해향후 EU 회원국지위유지를둘러싼국내정치적분열이심화될것으로보임. - 보수당정부는보수당내친EU와반EU 세력간갈등을해소하는방법으로 2015년으로예정된총선에서보수당이승리할시 2017년에 EU 탈퇴여부를묻는국민투표를실시하기로공언하였음. 영국의유럽통합에대한전통적회의주의가보수당의국민투표실시공약으로공론화되면서, 영국의 EU 탈퇴를강력히주장하는영국독립당의주장이주류정치담론으로공고화되는결과를야기한것으로평가됨. - 2014년초실업률이 6.9%(2014년 2월기준, 25세이하 19.1%) 로떨어지는등경기회복이가시화되고있으나그간경기침체를겪으면서타 EU 회원국으로부터의이주노동자및불법이민자에대한혐오가증가한것도민족주의경향의영국독립당이득세하는원인이됨. - 그러나영국의투표율은 33.8% 에불과해, 이번선거결과로영국전체의유럽통합의반대목소리가커진것으로속단하기에는어려움이있음. 독일은거대연정을이루고있는기독 / 기사당 (35.3%) 과사민당 (27.3%) 이안정된지지율을보여메르켈 (Angela Merkel) 총리의공고한입지를재확인함. 138
2014 년유럽의회선거 4 향후전망 가. EU 신지도부출범지연가능성당초 6월 26~27일 EU 정상회의에서차기집행위원장을지명할예정이었으나, 집행위원장선출에있어유럽의회선거결과반영을둘러싼 EU 회원국간이견으로 EU 신지도부출범이지연될가능성이있음. <EU 신지도부출범세부일정 > - EU 정상회의, 집행위원장후보지명 (6 월 26~27 일 ) - 유럽의회, 집행위원장인준투표 (7 월 14~17 일 ) - EU 회원국, 자국집행위원 ( 총 28 명 ) 지명 (7~8 월 ) - 유럽의회, 집행위원청문회 (9 월 ) - 유럽의회, 집행위원인준투표 (10 월 20~23 일 ) - 신임집행위원장및집행위원취임 (11 월 1 일 ) - 신임 EU 정상회의상임의장선출 (12 월 1 일 ) - 유럽의회의장단은국민당그룹 ( 제1 정치그룹 ) 후보인융커전룩셈부르크총리에대한지지를천명함. - 독일의메르켈총리도민주주의존중을이유로융커총리에대한지지를표명함. 그러나융커총리가유로그룹의장을역임한것등을볼때지나치게통합옹호론자라는이유로비유로존국가인영국의카메론총리가강력하게반대하고있음. 이같은기류를타고크리스틴라가르드 (Lagarde) 국제통화기금 (IMF: International Monetary Fund) 총재, 헬레토르닝슈미트 (Thorning-Schmidt) 덴마크총리등이융커총리의대안으로거론됨. 나. 유럽의회내주류정치그룹간협력필요성증가 이번선거로기존의주류정치그룹간협력이강화될것으로예상됨. - 국민당그룹과사회당그룹간의석점유비율차이는 1994~ 기존의주류정치그룹간협력이강화될것으로예상되며 139
주요국제문제분석 2014 여름 반 EU 성향정당의약진이 EU 정책결정과정에서심각한부담으로작용할가능성은희박하며 1999년유럽의회에서 7.4%( 사회당그룹우세 ), 1999~2004년유럽의회 8.4%( 국민당그룹우세 ), 2004~2009년유럽의회 9.2%( 국민당그룹우세 ), 2009~2014년유럽의회에서 11%( 국민당그룹우세 ) 였음. 이번 2014~2019년유럽의회에서는점유비율차이가 4.3%( 국민당그룹우세 ) 로이전의증가하던추세가멈춤. - 이전에도유럽의회에서어느정당그룹도과반수의석을차지하지못해왔기때문에, 입법과재정활동에서국민당그룹과사회당그룹간의타협과협력은이미기존에도행해졌음. 다만이들간의석수차이가감소했고이들의의석수합이 54% 에불과하기때문에, 2009~2014년유럽의회에비해이번의회에서는독일의대연정과유사한더공고한연합이요구될것임. 또한국민당그룹 -사회당그룹협력에서사회당그룹의요구가이전보다강하게반영되어경기부양과일자리창조가강조될것으로예상됨. 다. 반EU 성향정당의유럽의회내영향력제한적 2014~2019년유럽의회내에서반EU 성향정당의총의석수가급격히증가한것은사실이나, 이들의약진이 EU 정책결정과정에서심각한부담으로작용할가능성은희박함. - 반EU 세력은통합반대라는원칙론이외에공유하는바가적고좌우이념성향이나선호하는 EU 회원국권한의배분의양상에관해다양한입장을갖고있기때문임. 반EU 정당들이단일한유럽의회정치그룹을구성하거나상호협력이가능한복수의정치그룹을구성하여의회내에서의미있는세력화를달성하기는어려움. - 유럽의회내통합반대세력은통합의반대정도에따라크게두부류로나뉨. 먼저유럽보수개혁그룹 (ECR: European Conservative and Reformers) 과유럽통합좌파그룹 (GUE/ NGL: European United Left/Nordic Green Left) 으로대표되는온건통합반대파들이있음. 이들은원칙적으로 EU를수용하나통합중단이나통합속도조절을주장하는통합회의론자들임. 다음으로, EU 해체를포함한통합의역행을주장하는 140
2014 년유럽의회선거 반EU 세력으로서유럽통합반대를표방하는각국극단주의정당들이이에속함. 이들은대부분유럽의회내에서정치그룹을구성하지못하고무소속 (NA: Non-attached) 으로남아있거나 ( 프랑스의국민전선, 네덜란드의자유당, 벨기에의플레미쉬이익당등 ), 혹은영국의영국독립당이나이탈리아의북부리그처럼통합반대파정치그룹인자유민주그룹 (EFD: Europe of Freedom and Democracy) 에속해있음. 이번선거결과로프랑스의국민전선은네덜란드의자유당과벨기에플레미쉬이익당을중심으로유럽자유연대 (EAF: European Alliance for Freedom) 를결성하고자노력중임. - 이번선거에서약진한통합반대세력은그정치적입장차로인해서로정식유럽의회정치그룹지위 ( 우리의원내교섭단체와유사한혜택이있음. 즉상임위위원장확보, 의정자금수령, 발언시간확보등의측면에서중요함.) 획득을위한참가국및의원수확보를위해다른세력의정치적입장을공공연히비난하는등상호간치열하게경쟁하는상황임. 이들중몇개그룹이최종적으로유럽의회정치그룹의지위를획득할지는미지수임 ( 정치그룹지위획득기준 : 7개국이상의참여와 25석이상의석확보 ). 반EU 세력이실제입법 재정활동에서단결된표결행태를보일만한내부응집성을확보하기에는통합반대라는원칙론이외에공유하는바가적음. - 예를들어, 2009~2014년유럽의회에서자유민주그룹은내부응집성이약해유럽의회의표결에서단결된정치활동을보이지못함. 우파인유럽보수개혁그룹과좌파인유럽통합좌파및녹색좌파연합그룹간연대도이념적상이성으로상호협력이미미했음. - 2014~2019년유럽의회에서도반통합세력은구체적인정책입장이요구되는입법안에당면하게되면, 상이성을극복하고효과적으로단일한정책입장을내세울만한공통분모를찾지못할가능성이높음. 반 EU 세력이단결된표결행태를보일만한내부응집성을확보하기에는통합반대라는원칙론이외에공유하는바가적으며 141
주요국제문제분석 2014 여름 라. EU 내국가간동학의변화예상영국과프랑스의반EU 정당의약진과여당의선거참패로인해독일은 EU 내에서공동의리더십을발휘할파트너를찾는데어려움을겪을것으로전망됨. - 이번선거전에도영국의 EU 탈퇴움직임과프랑스의경쟁력약화로인해독일은이들국가와의협력에어려움을겪어왔음. 선거직후메르켈총리는국민전선이득세한프랑스의선거결과가 EU에끼칠악영향에우려를표명하며, 프랑스경쟁력향상을위한유럽전체의협력필요성을강조함. 메르켈총리는집행위원장후보선정과독일의유로반대정당인독일대안당의유럽의회유럽보수개혁그룹 ( 영국보수당이설립 ) 가입을둘러싸고영국카메론총리와갈등하는중임. 향후독일은영국과프랑스를보완할새로운파트너를모색할가능성이있으며 향후 10년은중 동유럽국가들에게 EU의핵심으로진입하는기회가될것으로보임. - 독일은유럽통합의유일한리더가되는정치적부담을피하고자영국과프랑스를보완할새로운파트너를모색할가능성이있음. 독일 프랑스 영국의협력이약화되는상황에서중동유럽이 EU 내입지를다질여건이조성될수있음. 최근우크라이나사태로인해유럽내안보가핵심현안으로대두하면서되면서동유럽의지정학적중요성이재평가받고있는것도그요인이될것임. 비록유럽의회선거에대한이지역대중의관심은낮았지만이것이꼭 EU 전반에대한낮은관심을의미하는것은아님. - 특히러시아에대한강경론으로위상을높이고있는폴란드가안보적역할을내세워 EU 정치에서자국역할확대를시도할것으로예상됨. 폴란드가 2014~2019년집행위원회의폴란드집행위원몫으로외교안보정책고위대표직을희망한다는의사를표명하고현외교장관인라도슬라프리코르스키 (Radoslaw Sikorski) 를후보로지명한것은폴란드의이러한의도를반영하는것임. 이경우 2011년하반기폴란드가 EU 의장국수임시제안한독일 프랑스 폴란드간군사및안보협력인바이마르이니셔티브 (Weimar Initiative) 가확대 강화될가능성이있음. 142
2014 년유럽의회선거 마. 주류정당의극단주의정당정책차용가능성극단주의정당이득세한국가들에서주류정당들이극단주의정당의정책적입장을일부채택할가능성이있음. - 프랑스와영국을중심으로이민정책, EU 통합, 자유무역협정 (FTA: Free Trade Agreement), 고용과복지등에있어서개별국가의이익을강조하는방향으로주류정당의정책선회가예상됨. 예를들어, 프랑스는 EU 미국 FTA에서이전보다보호무역주의적인입장을취할수있으며, 영국은이주노동자에관해이전보다폐쇄적인입장을취할수있음. 그러나각국극단주의정당이추구하는정책의방향이다양하기때문에주류정당이이를반영하는방식도국가별로상이할것임. 그러므로극단주의정당의득세가 EU 전체의큰정책변화로이어질가능성은크지않음. - 유럽의회선거직후열린 5월 27일비공식 EU 정상회의에서는 5가지핵심정책과제를천명함. 이는 1) 성장, 경쟁력제고, 고용창출정책추진, 2) 경제, 금융연합강화, 3) 에너지연합및에너지의존도완화, 4) 비정상적이민, 범죄대처, 5) EU 대외역량강화임. 극단주의정당의득세가 EU 전체의큰정책변화로이어질가능성은크지않으며 5 정책적고려사항 가. 범EU 인적기반구축을통한대유럽외교의입체적접근 EU 기구간, EU 기구와회원국간인적순환이증가하고있으므로한국의대유럽외교도유럽인사들의인적배경을고려한접근이요구됨. - 이번유럽의회선거에서보듯이유럽의정치엘리트들은회원국정부나하나의 EU 기구에고정된커리어를추구하기보다는회원국에서 EU로, EU 내한기구에서다른기구로이동하는경향이증가하고있음. 예를들어, 차기핀란드총리로거론되는알렉산더스툽 (Alexander Stubb) 핀란드유럽무역부장관이나현영국부총리인닉클렉 (Nick Clegg) 은모두유럽의회의원출신임. 비록이들의정책입장이소속변화에 143
주요국제문제분석 2014 여름 따라변할수는있겠으나, 가치나인식은지속성을보일가능성이큼. 이러한유럽인사들의증가하는정체성의복잡성과커리어의중첩성을고려하여장기적안목으로유럽에서한국에대한이해를증진하고한 유럽네트워크를구축해야할것임. - 한국의대유럽외교도한 EU 외교와한국과개별유럽국가간외교를연계하고, EU 개별기구와의교류도유럽측인사들의범EU 네트워크를고려하는등입체적접근이필요함. 이번유럽의회선거와연계된집행위원회임명과정은 EU 내에서각기구및회원국간힘의역학을보여준다는점에서한국이앞으로 5년간의 EU 정치의동학을이해하는지름길이될것임. 나. 대유럽의회외교다각화 한국의대유럽외교도한 EU 외교와한국과개별유럽국가간외교를연계하는접근이필요하며 EU와긴밀한통상관계를갖고있는한국으로서는세계무역의판도에영향을줄범대서양무역투자파트너십 (TTIP: Transatlantic Trade and Investment Partnership, 소위 EU 미국 FTA ) 의비준권을갖고있는유럽의회의움직임을주목해야함. - 유럽의회는 EU의모든대외협정에대한비준권외통상문제에관한권한, 외교안보 사회복지 조세를제외한대부분의영역에관한입법권, 재정권등을갖고있음. 2009~2014년유럽의회임기동안 EU 일본 FTA, EU 중국투자협력협정등의협상이진행될예정이며유럽의회는이의비준권도갖고있음. - 한 EU FTA 발효후비관세장벽의중요성이커진상황에서 EU의규제에관련한유럽의회의입법동향을예의주시해야할것임. EU의규제가글로벌규제동향에큰영향을미친다는사실을주목할필요가있음. 한 EU 간기본협정, FTA, 위기관리활동기본참여협정 (Framework Agreement for the participation of Korea in EU Crisis Management operations) 등양자간기본적인협력틀이이미발효되거나서명되었으므로, 이의이행과정에서유럽의회가미칠직간접적영향에대한고려가필요함. 144
2014 년유럽의회선거 -EU의대외관계에서인권보호를강조해온유럽의회가북한인권에취할입장의정치적파급효과도간과할수없음. 유럽의회내국민당그룹의의석수가감소하고국민당그룹-사회당그룹의연대가이전보다더필요해진만큼유럽의회외교의폭을증대할필요가있음. - 국민당그룹과한반도관계대표단을중심으로기구축된협력관계를지속활용하면서도사회당그룹등으로유럽의회내네트워크의확대와다양화에관심을기울여야할것임. 사회당그룹등으로유럽의회내네트워크확대와다양화에관심을기울여야하며 145
주요국제문제분석 2014 여름 회원국 < 참조 > 유럽의회국가별의석배분 2009~2014 년유럽의회 (2013 년 9 월기준 ) 2014~2019 년유럽의회 (2014 년 6 월 4 일기준 ) 독일 99 96 프랑스 74 74 이탈리아 73 73 영국 73 73 스페인 54 54 폴란드 51 51 루마니아 33 32 네덜란드 26 26 벨기에 22 21 그리스 22 21 헝가리 22 21 포르투갈 22 21 체코 22 21 스웨덴 20 20 오스트리아 19 18 불가리아 18 17 덴마크 13 13 핀란드 13 13 슬로바키아 13 13 아일랜드 12 11 리투아니아 12 11 크로아티아 12 11 라트비아 9 8 슬로베니아 8 8 사이프러스 6 6 에스토니아 6 6 룩셈부르크 6 6 몰타 6 6 계 766 751 출처 : 유럽의회웹사이트 146
주요국제문제분석 5.29 북 일합의평가및북 일관계전망 5.29 북 일합의평가및북 일관계전망 * 조양현 ** 1 문제의제기최근북한과일본이그동안중단되어있던수교교섭을작년말부터재개하여그성과로서 5.29 합의문을발표하자, 이는북한비핵화관련 6자회담당사국을비롯한국제사회에적지않은충격으로다가옴. - 북한이북 일수교의최대장애물인일본인납치문제를재조사하고일본이대북제재의일부를해제한다는것을골자로하는 5.29 합의 가실현될경우, 북 일관계의개선은물론한반도및동북아정세에큰변화가예상됨. 목 차 1. 문제의제기 2. 5.29 합의의평가 3. 5.29 합의의동인및영향 4. 북 일관계전망 5. 고려사항 북 일간에는해방후 70년가까이국교가없는 비정상적인 관계가계속되고있음. 1) - 1990년대들어북 일관계정상화를제약하던냉전이라는구조적요인이해체됨에따라북 일수교교섭이시작되었지만, 북한의핵 미사일및일본인납치문제가새로운장애요인으로등장함. - 2002년에북 일양국은핵 미사일 납치문제와과거청산문제의포괄적해결을통한국교수립이라는 평양선언 에합의하였지만, 납치문제에대한입장차이를극복하지못한채단속 ( 斷續 ) 적인교섭이계속됨. 1) 전후북 일관계의전개및북 일간납치문제교섭에대해서는졸고, 북한핵 미사일문제에대한일본의대응및북일관계전망 (2006. 12.29), 일본인납치문제와북일관계전망 (2008.7.28) 을참조. * 2014. 7. 4. 발표 ** 아시아태평양연구부교수 147
주요국제문제분석 2014 여름 북 일관계는중국의부상에따른동아시아파워밸런스변화를배경으로급속히재편되고있는동북아질서의한축이자, 북한비핵화및한반도통일과도밀접히관련되어있어 일본정부는 2006년이후한편으로북한의미사일발사및핵실험에대해유엔안보리결의안에근거한대북제재와독자적인제재조치를강화하면서, 다른한편으로북한과의개별접촉을통해납치문제를포함한양국관계개선의기회를모색해옴. - 일본정부는 2006년에북한의미사일발사및핵실험후에채택된일련의유엔안보리결의에의거하여무기등의대북한수출입과인적왕래를금지하고자금을동결함. - 이와함께모든북한국적선박의입항금지, 모든품목의대북한수출입금지, 북한국적자의일본입국의원칙적금지등과같은독자조치를실시함. - 이후북한의핵, 미사일도발에대응하여안보리대북조치에적극참가하고, 인적교류, 무역, 금융관련독자적인제재조치를추가해옴. - 2012년말에출범한제2차아베내각하에서조총련간부의재입국금지, 조선인학교에대한고교무상화적용배제, 조총련중앙본부의경매등일련의대북조치가추가됨. 북 일관계는중국의부상에따른동아시아파워밸런스변화를배경으로급속히재편되고있는동북아질서의한축이자, 북한비핵화및한반도통일과도밀접히관련됨. - 그동안북한비핵화를위한국제사회의대북제재에동참해왔던일본이그일부를해제한다면, 국제적대북공조및한 미 일공조의이완은물론한국의대북정책의영향력상실이우려됨. - 반면북 일수교는한반도에서냉전요소의청산즉, 주변 4강에의한남북한교차승인의일환인바, 북 일관계개선은중장기적으로한반도및동북아의평화와안정에기여하는효과가기대됨. 5.29 합의및그후속조치는 2011년 12월김정은체제로이행이후김정은이직접지휘하는최초의본격적인외교사례인바, 우리의대북정책에도시사하는바가큼. - 2013년 12월장성택숙청등북한지도부의급속한인적교체가진행된상황에서김정은의통치능력에대한다양한시각이 148
5.29 북 일합의평가및북 일관계전망 존재하는가운데그에대한검증기회이며, 납치문제를둘러싼북 일간교섭은향후김정은체제하의북한대외태도와외교행태를가름할수있는사례임. 본고에서는이러한문제의식하에 5.29 북 일합의의평가와함께북 일관계를전망하고, 이를바탕으로우리외교에의함의를제시해보고자함. 2 5.29 합의의평가 가. 5.29 합의의내용 지난 5월 26~28일스톡홀름에서개최된북 일국장급회의의종료직후현지에서나온발표는양국이 계속협의 한다는내용에불과하였지만, 다음날평양과동경에서각각발표된합의문에는다음과같은요지가포함됨. 2) - 북한은일본인에관한포괄적이고전면적인조사를통해납치문제를최종적으로해결할의사를표명하였고, 일본은유엔안보리결의와관련한조치와별도로일본이독자적으로취하고있는대북제재를해제하고인도적지원을개시할의사를밝힘. - 북한이특별조사위원회를설치하고납치문제와관련한조사현황과처리방향을일본정부에수시로통보하고협의하는데대해, 일본은동위원회설립시점에대북규제조치및북한선박입항금지조치를해제하고, 재일조선인지위와관련하여협의하고적절한시기에대북인도지원을실시할것임. 그후약한달뒤인지난 7월 1~2일, 양국은북경에서국장급회의를개최하여북한으로부터특별조사위원회의구성및운영에대한설명이있었고, 그다음날일본정부는일부대북제재의해제방침을발표함. - 일본의해제조치에는인적왕래의규제, 송금 휴대반출금액 2) http://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000040352.pdf 지난 5 월 26~28 일스톡홀름에서개최된북 일국장급회의의종료직후북한은일본인에관한포괄적이고전면적인조사를통해납치문제를최종적으로해결할의사를표명하였고, 일본은독자적으로취하고있는대북제재를해제하고인도적지원을개시할의사를밝혀 149
주요국제문제분석 2014 여름 제한, 인도적목적의선박왕래등 3가지분야의조치가포함됨. 이로써일본의대북제재는자유로운인적왕래가가능했던 2006년수준으로복귀함. < 표 1> 일본의대북독자제재조치와 5.29 합의내용 ( 자료 : 연합뉴스 ) 현재제재내용 북일합의내용 교역 모든북한산물품의수입금지 ( 시행시기 2006 년 10 월 ) 모든일본물품의대북수출금지 (2009 년 6 월 ) 없음 5.29 합의는북 일수교의최대장애로남아있던일본인납치문제해결을위해북 일이 2004 년이후 10 년만에도달한최고수준의성과 금융 교통 인적교류 대북송금액신고의무상한인하 = 3 천만엔 1 천만엔 (2009 년 4 월 ) = 1 천만엔 300 만엔 (2010 년 7 월 ) 방북시현금반출상한인하 = 100 만엔 30 만엔 (2009 년 4 월 ) = 30 만엔 10 만엔 (2010 년 7 월 ) 모든북한선박의일본입항금지 (2006 년 10 월 ) 일북간전세항공편운항불허 (2006 년 7 월 ) 모든북한국적자의일본입국원칙적금지 (2006 년 10 월 ) 북한최고인민회의대의원직을겸직하고있는허종만조총련의장등조총련관계자 4 명에추가해조총련부의장 5 인의방북후일본재입국불허 (2013 년 2 월 ) 일본으로부터북한입국자제요청 (2006 년 7 월 ) 송금신고및휴대금액신고에관해북측에대해취하고있는특별한규제조치해제 ( 구체적해제내용은미정 ) 인도적목적의북한국적선박의일본입항금지조치해제 ( 만경봉호불포함 ) 인적왕래규제조치해제 ( 구체적내용미정 ) 이상해제는납치문제관련특별조사위원회설립조사및조사시점 화물검사 특정화물적재북한선박및동화물에대한검색및사료채취등조치가능 (2010 년 7 월 ) 없음 나. 5.29 합의의평가 5.29 합의는북 일수교의최대장애로남아있던일본인납치문제해결을위해북 일이 2004년이후 10년만에도달한최고수준의성과임. - 2002년 9월 17일북 일정상회담에서고이즈미총리는김정 150
5.29 북 일합의평가및북 일관계전망 일위원장으로부터납치문제에대한사실인정 ( 납치피해자 5명생존, 8명사망사실확인 ), 사과및재발방지의약속을받아내는등의성과를얻음. - 일본정부는 2002년에 15명을납치피해자로규정한이래 2005년 4월과 2006년 11월각각 1명을추가한바, 총 17명의일본인이북한측에의해납치되었다고주장함. - 이에대해북한은 2002년 10월 5명을귀환 (2004년 5월과 7월이들잔류가족 8명귀환 ) 시켰고, 나머지 12명에대해서는 사망 8명, 비입국 4명 으로일본에최종통보하고납치문제의해결을선언함. - 이에대해일본정부는증거불충분을이유로 12명의생존가능성을전제로한북한의재조사를촉구하였지만, 북한은이미끝난문제라고응하지않음. - 2008년 6월과 8월에열린북 일간공식실무협의에서북한은 납치문제는해결이끝난사안 이라는종래입장을바꾸어납치재조사에합의하였으나, 9월에일본의정권교체를이유로합의실행을연기통보한후이행하지않음. < 표 2> 북 일교섭동향 - 1991 년 ~2002 년 10 월, 총 12 차례수교회담 1997 년요코다메구미제기, 1998 년대포동발사 - 2002 년, 2004 년납치자 5 인및가족일본귀국 2002 년평양선언북한핵개발과납치문제로난항 - 2006 년 2 월북 일협의 ( 베이징 ) - 2007 년 3 월및 9 월 2.13 합의 로북 일관계정상화 WG 회의 - 2008 년 6 월및 8 월 1, 2 차북일공식실무협의에서납치재조사합의 9 월북, 일본의정권교체를이유로합의실행연기통보 - 2012 년 11 월북 일정부간회담재개 ( 울란바토르, 민주당정부 ) 12 월북한장거리미사일발사로무기연기 - 2013 년 5 월이지마내각참여방북 - 2014 년 3 월북 일적십자회담계기두차례과장급협의 ( 션양 ) - 2014 년 3 월 ( 베이징 ) 및 5 월 26 일 ~28 일 ( 스톡홀름 ) 두차례국장급협의 5 월 29 일북한의일본인관련포괄적, 전면적조사 ( 납치문제재조사 ), 일본의독자제재해제및인도지원등합의문발표 7 월 1 일북 일국장급협의 ( 베이징 ) 7 월 3 일일본정부대북제재일부해제결정 5.29 합의는기본적으로 2008 년납치재조사합의로의복귀라고할수있으며, 일본정부에의한대북제재조치의일부해제는북한의재조사합의에대한보상이자향후적극적인재조사성과를유도하기위한인센티브로서의성격이있어 151
주요국제문제분석 2014 여름 - 따라서 5.29 합의는기본적으로 2008년납치재조사합의로의복귀라고할수있으며, 일본정부에의한대북제재조치의일부해제는북한의재조사합의에대한보상이자향후적극적인재조사성과를유도하기위한인센티브로서의성격이있음. 금번 5.29 합의 ( 후자 ) 는 2008년합의 ( 전자 ) 에비해다음과같은점에서보다포괄적이고구체화된것으로, 구속력역시한층강화된것임. - 전자의조사대상은모든납치피해자를대상으로하고있는반면, 후자는상기 12명의납치피해자외에민간단체추산의특정실종자 470명, 경찰추산의납치가능성이있는 860명등의납치피해자외에, 해방후북한잔류일본인과그유해, 북송일본인처등을포함함으로써모든일본인에대한포괄적인조사를담고있음. - 조사방법에있어서후자는일본관계자의북한체재를인정하고있고, 양국간의정보공유및의견소통을보장하고, 각자의의무를상호문서화하여구속력을강화함. 금번 5.29 합의는모든일본인에대한포괄적인조사를담고있으며, 조사방법에있어서일본관계자의북한체재를인정하고있고, 양국간의정보공유및의견소통을보장하고, 각자의의무를상호문서화하여구속력을강화함 5.29 합의관련조총련중앙본부건물의매각건과만경봉호입항문제로북 일간입장차이가존재하며, 일본은이를납치문제해결의압박수단으로삼고자함. - 재일조선인지위문제관련북한은조총련건물의매각결정을취소할것을요구한데대해, 일본정부는사법절차에개입할수없다는입장임. - 북한은만경봉호의입항허가를요구하고있으나, 일본은인도목적의선박에해당하지않는다는이유로불허함. -5.29 조치로인해자유로운인적왕래가가능해졌음에도불구하고, 북한이기대하는경제효과를얻기위해서는해상직항로의재개와조총련보호가불가결한바, 만경봉호입항문제와조총련건물매각건은납치문제의성의있는재조사를촉구하는일본정부의레버리지로남음. 152
5.29 북 일합의평가및북 일관계전망 3 5.29 합의의동인및영향가. 북한측동인 (1) 일본안정정권과의국교수교북한의대일접근은작년하반기부터본격화했던바, 이는과거에대북제재의주도적역할을한아베정권과납치문제해결을통해국교수립을실현하겠다는계산에따른것으로보임. - 작년 7월참의원총선에서승리한아베총리의장기집권이가시화하는가운데, 북한은강력한리더십을가진아베총리재임시기가납치문제해결의호기로판단하고일본과의접촉을본격화함. 북한의대일접근은과거에대북제재의주도적역할을한아베정권과납치문제해결을통해국교수립을실현하겠다는계산에따른것으로보이고, 한 미 일공조에대한북한의견제의도도작용한것으로보여 재일조총련보호 : 이과정에서일본내북한네트워크인조총련과재일조선인보호라는필요가우선적으로고려되었던것으로보임. - 제2차아베내각출범이후일본에서조총련과재일조선인에대한압력과차별이거세졌고, 최근에는재일조선사회의정신적상징인조총련본부건물과부지가경매에들어감. - 지난 3월동경지방법원이강제매각을허락하는판결을내린직후에베이징에서열린북 일국장급회담에서북한측은 북 일관계개선의기본적인문제인조총련중앙본부청사매각문제 가해결되지않으면북 일관계는진전될수없다는입장을전달한것으로알려짐. (2) 국제적대북공조의견제한편미 일 중 러와의균형외교라는관점에서, 국제적인대북압박특히, 한 미 일공조에대한북한의견제의도가작용한것으로보임. - 북한대외관계의우선과제는북 미관계개선을통한평화체제구축인바, 이는김정은체제들어서도변함이없음. - 그러나오바마정부는핵과경제건설이라는북한의병진노선에대해 전략적인내 로일관하였고, 6자회담의재개를위해 153
주요국제문제분석 2014 여름 북한의의미있는비핵화조치가선결되어야한다는입장에서한 미 일공조를주도함. - 박근혜정부의 한반도신뢰프로세스 에대해북한은무력도발로써남북긴장을조성하면서남북관계의개선전망이불투명해짐. - 이에북한은일본과의접근을통해한 미 일 3국에의한대북공조체제를약화시키고자의도했을수있음. 또한중국에대한견제차원에서북한은일본, 러시아등타 6 자회담당사국들과의접근을강화하고있는것으로보여 중국견제 : 또한중국에대한견제차원에서북한은일본, 러시아등타 6자회담당사국들과의접근을강화하고있는것으로보임. - 김정은체제등장이후북한핵실험과장성택숙청등으로북 중관계가경색되면서양국관계가혈맹관계에서보통의국가관계로변화하고있다는지적과함께, 중국이북한의 4차핵실험을만류하고대북원유수출중단등으로북한을압박하고있다는소식이전해짐. - 이와대조적으로한 중간에는시진핑주석이북한보다한국을먼저방문할것이라는뉴스가회자되었고, 7월초에예정된한 중정상회담에서북한비핵화에대한한 중협력과 전략적협력동반자관계 의확대 강화방안이논의될것이라고보도됨. - 우크라이나사태이후러시아는중국, 북한과의관계강화등을통해동아시아에의관여를가속화하고있으며, 지난 4월말에는트루트네프부총리의방북을통해북한과경제관련다양한합의를내놓았음. - 이러한맥락에서, 북한은 일본카드 를통해중국에대한정치 경제적의존을줄이고, 핵과경제의병진노선을추구하고자함. (3) 기타경제적요인그외에도일본의대북제재완화를통한외화획득외에, 장기적으로북 일과거사청산에따른경제협력자금의확보의도가작용했을수있음. - 김정은체제가추진하는국가경제건설을위해대규모재원이필요하고북한경제의대중국의존이심화된상황에서 2013년말장성택처형이후중국으로부터원유수입감소및한발에 154
5.29 북 일합의평가및북 일관계전망 따른농작물흉작등으로경제난이악화되어외부로부터의자금조달필요가절실해짐. 나. 일본측동인 (1) 국내정치기반강화 일본입장에서보면, 5.29 합의가가능했던것은국정의최고책임자인아베총리가국내정치적으로북 일교섭을활용하고자한데있음. - 아베총리는과거에 납치문제의스타 로서국민적인기를얻었고, 최근에도 총리로서사명을가지고임기중에납치문제를반드시해결 하겠다고공언한바있음. - 납치피해자가족회등으로부터납치문제의조속해결압력이가중되는상황에서, 아베총리는미국등국제사회의우려에도불구하고작년 5월에이지마이사오 ( 飯島勲 ) 내각참여를북한에특사로파견한바있음. - 집단적자위권에대한각의결정, 고노담화검증발표등민감한정치현안을앞두고납치문제의일정성과를통해지지율을확보하고, 향후장기집권의기반을다지기위해북 일대화의기회를노렸던것으로보임. (2) 전략외교통한국익극대화아베총리는오바마정부가 전략적인내 로일관하는한북핵문제의해결은한계가있다고판단하고, 일본의국익확보를위해핵문제와납치문제를분리하여납치문제의우선해결을결단한것으로보임. - 미국은미일동맹강화차원에서일본정부의정책을지지하면서도, 한국과중국을자극할수있는아베내각의역사수정주의적이고영토민족주의적인언동을우려하고있고, 일본의독자적인대북한접근및대러시아접근을경계하고있음. - 이에대해아베내각은미일동맹강화를추진하는한편, 북한, 러시아와의관계개선을통해동아시아외교에서유리한입지를추구해왔던바, 5.29 합의는아베내각이추진하는전략외교의성과물의일부임. 일본입장에서보면, 5.29 합의가가능했던것은국정의최고책임자인아베총리가국내정치적으로북 일교섭을활용하고자한데있고, 일본의국익확보를위해핵문제와납치문제를분리하여납치문제의우선해결을결단한것으로보여 155
주요국제문제분석 2014 여름 북핵문제관련 6 자회담참가국들사이에서일본이북핵해결보다납치문제를우선함으로써국제적대북공조에부정적인영향을줄수있다는경계감이커져 (3) 한 중접근에대한견제북 일합의는최근가속화하고있는한 중접근및이를통한대일압박에대한견제라는해석이가능함. - 야스쿠니참배등역사인식과조어도영토분쟁으로한 일관계와중 일관계가냉각되면서일본이동북아외교에서고립되는국면에서북한카드를통해한 중연대에대응하면서외교적영향력을확보하고자함. - 북핵관련한 미 중협력이강화되고, 다른한편으로한 중접근이진전되어한 중연대를통한대일역사압박의가능성이제기되는상황에서일본은한 중접근에대한견제책의일환으로북한에접근했을수있음. 다. 국제적영향 (1) 국제적대북공조이완가능성북핵문제관련 6자회담참가국들사이에서일본은 6자회담참가국이지만, 북핵해결보다납치문제를우선함으로써국제적대북공조에부정적인영향을줄수있다는경계감이커짐. - 일본은북핵과납치, 미사일문제의포괄적해결및국제적대북공조중시의입장에서유엔안보리결의안에따른대북제재를유지하면서도, 납치문제는인도적인문제인만큼우선적해결이필요하고, 금번대북제재의일부해제조치에의한북한의실익은제한적이라는입장임. - 이에대해, 일본정부가 < 비핵화진전 / 납치대립으로일본의외교적고립심화 > 보다 < 비핵화답보 / 납치문제진전으로일본대북영향력증대 > 를선호하고있다는비판적시각이존재함. 실제로 2006년전후북한에너지지원에국제적합의가도출되었지만, 일본은납치문제미해결을이유로에너지지원에불참한바있음. - 향후북 일교섭이진전되어단계적으로일본의대북제재해제가추가될경우, 미국등을중심으로대북공조체제의이완을우려하는목소리가커질것으로예상됨. 156
5.29 북 일합의평가및북 일관계전망 (2) 북한비핵화에부정적영향금번북 일교섭과정에서핵과납치의분리대응이라는일본정부방침이선명해진바, 북한이비핵화없이도국제사회를상대할수있다는그릇된판단을내릴소지가있음. - 일본정부는금번북 일교섭과정에서북한비핵화실현의곤란과국내적필요등을감안하여납치문제의우선해결을추구하면서, 핵과납치문제의분리대응방침을명확히함. -5.29 북 일합의문에는북한핵 미사일관련직접적인언급이없으며, 6월하순북한의탄도미사일발사 ( 유엔안보리결의안위반 ) 에도불구하고 7월 1일의북 일협의 ( 베이징 ) 는예정대로개최됨. 7월 13일, 아베총리는북한의탄도미사일발사가납치문제관련북 일교섭에영향을주지않을것이라고발언함. - 결과적으로금번북 일교섭은북한이핵과경제의 병진노선 을유지한채국제사회와교섭할수있다는전례가될수있음. (3) 일본의대한반도영향력확대및남북관계 일본은전통적으로한반도에관심을갖고영향력증대를추구한바, 북 일관계가진전될경우북한문제, 통일문제등한반도관련이슈에서일본의영향력확대가예상됨. - 아베내각은 강한일본, 주장하는외교 등의담론과집단적자위권행사용인등적극적인방위안보정책을추구하고있는바, 이는지역안보이슈에의지와능력을갖춘새로운지역강국의등장을의미함. - 중국, 미국, 한국등주변국들의대북창구가닫혀있는상황에서북 일교섭은일본의대북영향력확대에기여함. 북 일관계가진전될경우장기적으로냉전요소청산에따른동북아지역질서안정및통일비용절감의효과가기대되지만, 단기적으로남북한관계와북 일관계간의상충요인이존재함. - 북 일관계개선에따른북핵비핵화비용분담, 북 일수교시경제협력제공에따른대북투자재원및통일비용의분담효과, 남북한교차승인확대에따른지역질서안정화등의효과가기대됨. 금번북 일교섭과정에서핵과납치의분리대응이라는일본정부방침이선명해진바, 북한이비핵화없이도국제사회를상대할수있다는그릇된판단을내릴소지가있고, 북 일관계가진전될경우북한문제, 통일문제등한반도관련이슈에서일본의영향력확대가예상되며. 157
주요국제문제분석 2014 여름 - 반면, 남북관계가악화된상황에서북 일관계진전은박근혜정부가추진해온한 미 중중심의대북공조및우리의통일정책에부정적인영향을초래할수있음. 4 북 일관계전망 가. 북 일교섭예상시나리오 북 일교섭의향배는북 일양국이납치문제해결조건에합의하고, 최고지도자가이에필요한양보와대국민설득이라는리스크가큰정치적결단을내릴수있을까에달려있어 납치문제에대한북 일양측의입장차이를감안할때, 북한이일본측이납득할성과를내놓을수있을지에대해서는회의론이대세이나, 납치문제의일정성과는가능하다는조심스런낙관론이있음. - 특별조사위원회가북한측인사만으로구성되어북한이조사의주도권을쥐고있어일본이조사의실효성을담보할조치가제한적이고, 상황적필요에따라북한이비타협적인태도로돌변할수있다는이유에서일본내여론은회의론이대세임. - 반면, 금번합의는 2008년합의의연장선상에서사전준비와조율을거친것이고, 일본의교섭패턴에서볼때합의문을발표했다는것은납치문제해결시나리오에대한일 북간잠정합의가능성이크다는점에서, 납치문제의완전해결은아니더라도일정성과는가능할것이라는분석이있음. 북 일교섭의향배는북 일양국이납치문제해결조건에합의하고, 최고지도자가이에필요한양보와대국민설득이라는리스크가큰정치적결단을내릴수있을까에달려있음. - 12명의납치피해자 에대한양국의입장차이를어떻게좁히는가의문제이며, 이에대한북한의조사결과가오는 9월상순에발표될예정임. 일본측이그결과를어떻게평가할것인가에따라납치문제의큰구도가정해질것임. -< 표 3> 의 A안은북한이대북제재조치해제의이익을취하고약속을지키지않는경우로서아베총리에게정치적타격이될것이나, 일본이제재를재개할수있다는점을감안하면북한에게도실익이작음. 158
5.29 북 일합의평가및북 일관계전망 -B안이가시화될경우북 일대립이재연되고납치문제해결은요원해질것임. 북한이 납치자문제 가아닌 일본인문제 로목표수정한배경에는기존의 12명 이아닌다른일본인의귀국으로타결하려는의도가있다는시각이있음. 이경우아베총리는납치문제의일정성과는얻지만, 납치문제의 최종해결사 는되지못함. -C안은현재북 일양국이실현할수있는최대목표라고할수있음. 이를실현하기위해서는북한측의대폭적인양보 ( 김정일위원장의유훈에대한부정 ) 가불가피할것인바, 김정은위원장으로서는감당하기어려운선택임. - 일본정부는핵, 미사일, 납치문제의포괄적해결의입장을취하고있으므로납치문제가급진전되더라도북한이핵을포기하기않는한, 북 일수교나대북제재의전면적해제, 대규모경제협력의지원등으로까지발전할가능성 (D안) 은크지않음. 북 일간에납치문제가해결되더라도, 북 일국교정상화와대규모경제협력은핵문제해결과관련되는문제인바, 그속도조절은미국과중국등외부요인에의존할수밖에없음. - 일본이 5.29 합의를납치라는인도적문제에한정하는한미국으로서는반대의명분이없지만, 비핵화를위한국제공조를부정하는선까지북 일관계개선을추구할경우에는미국이용인하지않을것임. 북 일간에납치문제가해결되더라도, 북 일국교정상화와대규모경제협력은핵문제해결과관련되는문제인바, 그속도조절은미국과중국등외부요인에의존할수밖에없어 < 표 3> 북 일교섭시나리오 내 용 A B C D 2008 년합의안때처럼북한의납치조사가중단되거나, 의미있는조사결과가도출되지못하는경우 2004 년과같이북한체재일부일본인이귀국하지만, 일본측이만족하지못하고납치재조사를계속요구하는경우 북한체재일본인이귀국함으로서북 일양국이납치문제의해결종료에합의하지만, 국교정상화교섭은정체되는경우 금번합의조치이행으로납치문제해결은물론, 국교정상화까지도달하는경우 159
주요국제문제분석 2014 여름 나. 전망북한측의일본인재조사결과는 9월상순에최초발표가있을예정인바, 그내용이북 일교섭의향배를좌우할것임. - 일본인문제관련북 일교섭은김정은체제출범이후최초의본격적인교섭사례이며, 북한관계자들이성과를내기위해서긴장감을가지고재조사에임하고있는것으로보이는바, 일본을완전히만족시키지는못하더라도무시할수없는 일정성과 가도출될가능성이있음. 북한이예정대로 9월에조사결과를발표할경우, 2005년과 2006년에일본정부가납치피해자로추가인정한 2명, 일본정부가파악하지못한납치피해자혹은자진입북자, 특정실종자그리고일본인처중에서일부생존자, 그리고일본인유골등이포함될가능성이유력시됨. - 북한이 2002년에사망자로발표한메구미씨등 8명중에서생존자를인정할지가일본측평가의최대관건이될것인바, 고 ( 故 ) 김정일위원장의납치관련발언을정면부정하는것은북한체제특성상기대하기쉽지않음. - 이와관련지난 7월 1일북 일국장급협의에서북한측이, 일본정부가인정한복수의납치피해자를포함한약 30명의생존자리스트를제시했다는보도가있었지만 ( 일본경제신문, 7 월 10일자조간 ), 일본정부는즉시이를부인한바있음. 북한측의일본인재조사결과는 9 월상순에최초발표가있을예정인바, 그내용이북 일교섭의향배를좌우할것 오는 9월의북한측발표에일본인생존자가포함될경우, 일본정부는이를일정성과로간주하여만경봉호입항등을허가하되, 북한에대해계속조사를요구하고, 북한은조사를계속하여내년 6월전후에최종결과를발표할가능성이큼. - 지난 5.29 합의발표직후스가요시히데 ( 菅義偉 ) 일본관방장관은납치자조사에향후 1년정도가소요될것이라고발언한바있음. - 내년국회일정관련예산안과집단적자위권관련법안의처리, 4월동시지방선거의실시, 10월소비세인상가능성등내년여름을전후하여주요정치현안이집중되어있고, 특히 9 월에는아베내각의장기집권여부를좌우하는자민당총재선거가예정되어있는바, 이에맞추어납치문제가정치적으로활용될가능성이농후함. 160
5.29 북 일합의평가및북 일관계전망 북한측발표에일본인생존자가포함될경우아베총리가평양을방문하여생존자와함께귀국할경우, 2002년과 2004년의고이즈미총리방북때와같이납치문제가일본국내정치의최대쟁점이될것임. - 자민당총재선거를앞둔내년 6, 7월을전후하여아베총리의방북가능성이크지만, 오는 9월의북한측발표직후와내년 6, 7월에두차례방북할가능성도배제할수없음. 5 고려사항 납치라는인도적문제의해결필요성은인정하되, 북핵관련한 미 일공조중시입장에서일본정부의대북제재해제는투명성있고신중해야한다는입장을미국과의연대를통해일본측에전달해야 가. 전방위전략외교추구이념과체제를초월하여경쟁과협력의외교게임이가속화하는동아시아전략환경에대한냉철한분석을바탕으로한전략외교가요구됨. - 최근심화되고있는미 중경쟁, 중 일대립, 한 일갈등구도그리고북 중관계의냉각과북 일접근등은중국의부상에따른동아시아파워밸런스변화속에서역내국가간관계가급속히재편되고있음을보여줌. - 영원한적과영원한동지가없는국제사회 에서국익을극대화하기위해서는북한을포함한주변국과의대화채널확보를통한전략공간확대가불가결한바, 이를위한정책대안의개발및추진이중요함. 나. 한 미 일대북공조강화북 일관계전개를예의주시하면서납치문제의조기해결가능성에대비하되, 과도한예민반응은자제하여야함. - 납치라는인도적문제의해결필요성은인정하되, 북핵관련한 미 일공조중시입장에서일본정부의대북제재해제는투명성있고신중해야한다는입장을미국과의연대를통해일본측에전달해야함. - 일본의대북제재완화의이면에는납치문제해결에대한복안 161
주요국제문제분석 2014 여름 과거사프레임에속박되지않는한 일관계구축방안에대해중장기적인관점에서검토가필요하며, 동아시아파워 밸런스변화속의세력재편이라는다자적관점에서한 일관계의전략성에대한재평가를바탕으로대일외교를재정립해야 이존재할가능성이있는바, 납치문제및북 일수교관련급진전가능성에대비하여야함. 다. 남북관계성과도출남북관계가경색된상황에서의북 일관계진전은우리의대북정책과통일정책의입지를약화시킬수있음에유의하여, 남북관계개선을위한주도적대응으로 한반도신뢰프로세스 의구체적성과를도출할필요가있음. - 대북 5.24 조치의기조는유지하되, 미국의 전략적인내 정책의변화를유도하는재료로서북 일교섭을활용할수있어야함. - 한편금번북 일접근을계기로중국의대한반도정책이과거와같은북한중시노선으로회귀하지않도록한 중간대북협조체제를강화할필요가있음. 라. 한 일관계신패러다임구축과거사관련경색된한 일관계타개가여의치않은상황에서우리의대일영향력의현실적한계에비추어한 미 일공조체제를강화하고, 중장기적관점에서한 일관계신패러다임을모색하여야함. - 한 일관계의구조변화에따른 1965년체제 의한계가지적되고일본정부의역사수정주의가한층노골화하고있는상황에서, 과거사프레임에속박되지않는한 일관계구축방안에대해중장기적인관점에서검토가필요함. - 동아시아파워 밸런스변화속의세력재편이라는다자적관점에서한 일관계의전략성에대한재평가를바탕으로대일외교를재정립해야함. 162
주요국제문제분석 일본군위안부문제의국제법적검토 일본군위안부문제의국제법적검토 * 조정현 ** 1 문제제기일본정부는일본군위안부 (Comfort Women) 의강제동원을인정하고사죄한 1993년 8월 4일고노담화작성과정에서한일정부간의문안조정이있었다는내용을담은담화검증결과를 2014년 6월 20일공개함. - 고노담화에명시된위안부모집주체와관련, 일본측원안에는 군당국의의향을받은업자 라는표현이들어갔지만, 한국측의주장을배려해 군당국의요청을받은업자 라는표현으로수정했다는내용이포함됨. - 또한, 양국정부가문안조정사실을대외에공표하지않는다는데뜻을같이했으며, 고노담화의토대가된 16명의위안부피해자대상청취조사내용을확인하기위한별도조사를실시하지않았음을밝힘. - 한국이일본에금전적배상을요구하지않았으며, 일본이계획중이던아시아여성기금에대해서한국정부가초기에일부긍정적평가를했다는점도공개함. 목 차 1. 문제제기 2. 일본군위안부문제개관 3. 일본군위안부문제관련일본의국가책임성립여부 4. 일본군위안부문제관련일본의국가책임해제여부 5. 정책고려사항 이는일본정부가양국간의외교교섭내용을일방적으로공개하여외교적신의를훼손하는문제를발생시킴과동시에, 일본정부가고노담화수정불가방침을밝혔음에도, 담화내용의신뢰성을손상시켜일본군위안부문제가역사적사실에입각한심각한인권침해사안이라기보다는정치적타협의결과물이라는인상을주려는의도로의심됨. * 2014. 7. 18. 발표 ** 안보통일연구부교수 163
주요국제문제분석 2014 여름 일본정부의고노담화검증및결과발표는담화내용의신뢰성을훼손시키기위한것으로보이는데, 국제법적으로봤을때소위 협의의강제성 등관련문제들은매우지엽적인문제로 - 외교부는 6월 20일당일대변인성명과 26일추가입장등을통해일본정부의고노담화검증결과에대해반박함. - 일본정부의담화발표및그내용은기본적으로일본의자체판단에의해결정되고일본의책임하에진행되어야할문제로, 일본측의수차례협력요청으로한국에서일부의견을제시했다고하더라도이는동담화발표의본질이나성격과는상관이없음을밝힘. - 또한, 다수부정확한내용을지적하면서책임인정이없는위로금명목의아시아여성기금일시금지급강행에대해외무부대변인성명을통해분명히반대하였고, 1965년한일청구권협정으로일본군위안부문제가해결되지않았음도다시한번확인하였음. 금번고노담화검증및결과발표는, 기본적으로일본군위안부 강제 연행에대한구체적증거자료가없으므로그강제성을부인하고 ( 금번검증결과문서에도여러번등장함 ), 따라서이를민간업자와일본군위안부들간의자발적합의에의해이루어진행위이기때문에일본정부는이에대한법적책임이없다는일부일본지도자들의기본인식에기초하고있는것으로보이는데, 사실관계에대한논쟁은차치하더라도, 국제법적으로봤을때소위이러한 협의의강제성 관련인식및주장은매우지엽적인문제에만집중하는것으로전반적으로법적타당성이없음. - 이에아래에서는, 먼저일본군위안부문제를개관하고, 다음으로국제법상국가책임법에기초해행위의국가귀속성과국제의무의위반차원에서일본의국가책임성립여부를검토하고, 그다음으로 1965년한일청구권협정해석및아시아여성기금문제등국가책임의해제와관련된문제들도함께살펴봄. - 이러한분석및검토를토대로한국에대한정책적시사점을도출함. 164
일본군위안부문제의국제법적검토 2 일본군위안부문제개관 고김학순할머니의 1991년최초증언이후, 중국, 대만, 필리핀, 인도네시아 ( 네덜란드 ) 등아시아전역에 4만에서 20만명의일본군위안부가있었으며그중다수가한국인이었음이증언 확인됨. - 한국정부로부터공식적으로인정된위안부피해자는총 207명으로, 그중현재생존자는 54명이고이들의평균연령은 88세임. 역사적으로, 위안소 (Comfort Station) 는 1894년청일전쟁시부터일본군인들을위해민간주도형으로설립되었음. - 일본군이처음으로직접위안소를설립하기시작한것은 1905 년러일전쟁때였고, 그후 1932년상해사변때상해지역에서일본육 해군이군위안소를설치하였는데, 이때조선인이처음포함되었음. -1937년 7월중일전쟁이개시되자, 그해말부터일본육군성이주도하여하나의정책으로서체계적인위안소운영체제를갖추었고, 최대약 20여만명을위안부로동원한것으로알려짐. 일본정부가 1993년발표한바에의하면, 위안소의설립이유는첫째, 점령지구안에서주민에대한일본군의강간을방지하고, 둘째, 군인들의성병감염을방지하며, 마지막으로군사기밀의유출을방지하기위해서였다고함. - 일본은전장에서의위안소설립을자국공창제도의연장선상에서생각했던것으로보임. - 그러나일본의매춘부와는질적으로다른조선의 10대나 20대초반의처녀들이본인의의사와관계없이사기혹은강박에의해끌려가서하루에 20~30 명의군인을상대하게한일제의행위에대해, 위의이유들이면죄부를주는것은아님. 일본군위안부문제에대한일본정부의법적책임부인논거는크게두가지로대별됨. - 먼저, 국제법상국가책임자체가성립하지않는다는것인데, 과거에는주로국제의무위반여부에대한논의가활발하게진행되었으나, 최근일본총리의소위 협의의강제성 부인발언및고노담화검증등에서알수있듯이, 과연일본군등일 일본군위안부들은최대 20 만명까지추정되며, 현재한국내생존자는 54 명으로이들의평균연령은 88 세 165
주요국제문제분석 2014 여름 본의국가기관이직접일본군위안부를모집하고위안소설치와운영에직접가담하였는지의여부, 즉행위의귀속성문제가또다른문제로제기되고있음. - 이와는별개로, 일본군위안부문제에대해설사일본의국가책임이성립한다고하더라도이는 1965년대한민국과일본양국간에체결된청구권협정에의해이미해결된문제라고일본정부는일관되게주장하고있음. - 따라서아래에서는이러한일본주장의타당성에대해차례대로살펴봄. 일본정부의법적책임부인논거는, 국가가직접위안부의모집등에관여하지않았으며, 그당시국제법에저촉되지않으며, 설사책임이있더라도 1965 년한일청구권협정으로이미해결된문제라고주장 3 일본군위안부문제관련일본의국가책임성립여부가. 국제관습법상국가책임의성립요건국제관습법으로확립된국가책임법의내용은유엔국제법위원회 (ILC: International Law Commission) 에의해 2001년채택된국가책임법초안 (Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts) 에서확인할수있음. - 권리 의무를구체적으로부여하는실체법적인 1차규범에대비되는절차등과관련된 2차규범중하나인국가책임법은, 전통적의미의불법행위로인한국가책임을다루며기본적으로국내법에서의민사책임적내용을규율함. 동초안에의하면 국가의모든국제위법행위는그국가의국제책임을발생 시키며 ( 제1조 ), 작위또는부작위를구성하는행위가 (i) 국제법상국가에귀속되며, (ii) 국가의국제의무위반을구성하는경우 국가의국제위법행위가존재함 ( 제2조 ). - 즉, 국가책임의성립요건은 행위의국가귀속성 및 국제의무의위반 2가지임. - 고의 과실및손해의발생은명시적인성립요건은아니며, 다만손해배상액산정등에서주변상황의하나로고려될수있음. - 국가행위의국제위법성은국제법에의해결정되며그행위의국내법상적법성에의해영향받지않음 ( 제3조 ). 166
일본군위안부문제의국제법적검토 나. 행위의국가귀속성국가기관의행위는그기관의지위나성격을불문하고동국가의행위로귀속됨 ( 제4조 ). - 관련군인이나공무원의월권행위나지시를위반한행위도직무상행위라면국가의행위로귀속됨 ( 제7조 ). - 따라서 1937년이후위안소정책을체계적으로수립하고추진한것으로알려진육군성등의일본군부와이에협력한내무성, 외무성, 조선총독부등의행위는일본의행위로귀속되며, 전장에서위안소를직간접적으로설치 운영하고일본군위안부의수송을담당했던일본군의행위도국가의행위로귀속됨. 사인의행위는원칙적으로국가로귀속되지않으나, 명시적위임을받거나 ( 제5조 ) 국가의지시 통제하또는공권력부재시사실상의국가기관으로인정을받으면 ( 제8조, 제9조 ) 국가기관의행위로간주됨. - 위안소는크게세가지유형으로나뉘는데, (i) 일본군의직접적인경영과통제하에있던위안소, (ii) 공식적으로는민간업자에의해경영되었으나효과적으로군의통제하에있으면서배타적으로군인및군속만이용할수있던위안소, 그리고 (iii) 군대가사용의우선권을가지면서일본민간인에게도개방되었던민간업자가운영하던위안소가바로그것임. - 둘째경우와같이, 위안소의운영에민간업자가개입되어있다고하더라도실제군이이를효과적으로통제하고있었으므로비록형식적으로사인의행위라할지라도이는국가의행위로간주됨 ( 사실상의국가기관 ). - 또한, 최근에일본측에의해주장되는바와같이, 일본군위안부의모집에 협의의강제성 이없다하더라도, 즉일본군위안부의모집이전적으로순수한사인들에의해행해진행위로인정된다고하더라도, 이러한주장으로인해위안소를직간접적으로 설치 관리 함으로써실제로강제적인상황에서참혹한성노예제를 운영 한일본의국제불법행위에대한책임이면제될수는없음. - 실제로많은증언들은일본군위안부의모집에있어서도일본정부의개입가능성을제공하고있으며, 1993년일본정부의 1937 년이후위안소정책을체계적으로수립하고전장에서위안소를직간접적으로설치 운영했던다양한국가기관의행위는국가의행위로귀속 167
주요국제문제분석 2014 여름 고노담화에서도감언, 강압에의해본인들의의사에반해일본군위안부가모집될당시일부관헌의참여도있었다고공식적으로밝혔음. - 참고로, 고노담화의주인공으로당시내각관방장관이었던고노요헤이 ( 河野洋平 ) 는 2006년 11월아시아여성기금과의인터뷰발언에서일본군위안부의징집명령등구일본군의강제동원증거자료들은폐기처분이됐을가능성이있다고밝혔음. 1) - 또한, 국가는사인의행위에대해사전피해방지 (due diligence) 및사후피해구제 (local remedies) 라는별도의직접의무를부담하는데, 이에근거하면세번째유형의위안소에대해서도일본은관련국가책임을부담할수있음. 다. 국제의무의위반국제의무의위반, 즉행위의위법성을논하는데있어항상유념해야할점은관련법규범이그행위당시에유효하고적용가능했어야한다는것임. - 법소급적용금지라는일반원칙의한표현인이러한시제법 ( 時際法, intertemporal law) 의원칙은일본군위안부문제를논하는데있어서도일반적으로적용됨. 먼저 1907년헤이그제4 협약부속규칙제46조 2) 의 가정의명예 에반하는행위에강간등의행위가포함되어있다는해석을 1949년제네바제4 협약제27조 3) 와의관계를통해도출할수있음. 4) 원칙적으로국가로귀속되지않는민간업자등사인의행위도군의효과적통제하에있었다면사실상의국가기관의행위로볼수있어 1) 아사히신문, 2007 년 3 월 27 일자. 2) Family honor and rights, the lives of persons, and private property, as well as religious convictions and practice, must be respected. Private property can not be confiscated (emphasis added). 3) Protected persons are entitled, in all circumstances, to respect for their persons, their honor, their religious convictions and practice, and their manners and customs. They shall at all times be humanely treated, and shall be protected especially against all acts of violence or threats thereof and against insults and public curiosity. Women shall be especially protected against any attack on their honor, in particular against rape, enforced prostitution, or any form of indecent assault.... (emphasis added). 168
일본군위안부문제의국제법적검토 - 그러나교전당사국이었던다른국가들의위안부와는다르게, 2차세계대전당시일본의식민지였던한국의지위가상기규정의위안부문제에의적용을방해할수있음. - 이는조선이, 교전국간에적용되는전쟁법혹은국제인도법이원칙적으로적용될수없는일본영토의일부로국제적으로는간주되었기때문임. - 따라서일본의한국병합이원천적으로무효임을밝히는작업이국제적성과를낸이후에야전쟁법위반 ( 국가책임 ) 내지전쟁범죄 ( 개인의형사책임 ) 의논리가주장가능해질것임. 위안부제도는 2 차세계대전당시이미국제관습법으로성립된노예제금지위반을구성 이에비해, 노예제금지의무의위반이라는주장은가장일반적으로주장될수있는근거임. -19세기부터노예무역금지를위한다양한국제조약이채택되었으며 20세기에들어서는 1926년노예제금지협약 (Slavery Convention) 의채택으로노예무역뿐만아니라노예제자체의금지에대한국제적합의가이루어졌음. - 이러한노예제의금지는 2차세계대전당시이미국제관습법으로성립되었다는것이일반적인인식인데, 뉘른베르크와동경의국제군사재판소헌장에서전쟁전혹은전쟁기간중에자국민을포함한민간인의노예화 (enslavement) 를 인도에반한죄 (crimes against humanity) 로규정하기도하였음. 5) - 노예제금지협약제1조 1항에의하면, 노예제는소유권에속하는권한의일부혹은전부가그사람에게행사되어지는, 그러한사람의지위또는조건 6) 을지칭하며, 자율성 (autonomy), 이동의자유 (freedom of movement), 그리고 ( 성활동을포함 4) 일본이 1907 년헤이그제 4 협약의당사국이었던점에비해, 대한제국은 1899 년헤이그제 2 협약에는당사국이었으나 1907 년헤이그제 4 협약의당사국은아니었음. 그럼에도뉘른베르크국제군사재판소의판결에의하면, 1907 년헤이그제 4 협약의부속규칙은적어도 1937 년에는국제관습법의지위를획득한것으로보아야하며, 따라서동부속규칙은기본적으로 2 차대전당시의사건이었던일본군위안부문제에국제관습법의자격으로적용될수있음. 5) 뉘른베르크국제군사재판소헌장제 6 조 (c) 항, 도쿄국제군사재판소헌장제 5 조 (c) 항. 6) 원문은다음과같다 : Slavery is the status or condition of a person over whom any or all of the powers attaching to the right of ownership are exercised. 169
주요국제문제분석 2014 여름 한 ) 자기결정권의제한이란개념등이내재되어있는것으로해석됨. 위안부제도는 성노예제 (sexual slavery) 로, 모집당시의강제성이설사없었다하더라도, 위안소내에서의생활이자율성, 이동의자유, 자기결정권이결여되고본인의의사에따라그만둘수도없는명백한노예제 일본군위안부제도는실제로 성노예제 (sexual slavery) 로, 동원당시의사기와위협의존재여부는별론으로하더라도, 위안소에서의그들의생활은자율성, 이동의자유, 성활동에대한자기결정권이결여된상태로군인들의감시속에서하루에도수십명과성관계를억지로가져야만했으며적절한보수도지급되지않았고본인의의사에따라그만둘수도없는명백한노예제의한전형이라고판단됨. - 이와유사한맥락에서, 일본이 1932년비준한국제노동기구 (ILO: International Labour Organization) 제29호협약인강제노동협약상의무의위반도제기될수있음. -ILO 회원국의협약및권고준수여부를검토하는법적기관 (legal body) 인 ILO 협약 권고적용에관한전문가위원회 (Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations) 는, 비록구속력있는결정을내릴수는없지만, 1996년, 1997년, 1999년, 2001년, 2002년, 2003년, 2004년, 2005년, 2007년등수차례에걸쳐일본의 ILO 강제노동협약위반여부에대해개별사안별검토의견서 (Individual Observation) 를채택한바있음. - 이에따르면, 일본군위안부제도가제29호협약이금지하는강제노동행위이며따라서이러한일본의행위는 ILO 강제노동협약상의무의명백한위반이라고여러차례에걸쳐확인함. 라. 소결이상에서살펴본바와같이일본군위안부문제와관련된행위의국가 ( 일본 ) 귀속성및일본의국제의무위반두성립요건을모두만족하여일본의관련국가책임은성립함. -ILC 국가책임법초안은동의 (consent), 자위 (self-defence), 대응조치 (countermeasures), 불가항력 (force majeure), 조난 (distress), 필요성 (necessity) 등의위법성조각사유또한규정하고있으나 ( 제20조-제25조 ), 위안부문제에직접적용될만한내용은없음. 170
일본군위안부문제의국제법적검토 특히, 국제의무위반과관련하여, 2차세계대전당시의국제법을적용해야되는관계로여러가지현실적법적장애물이존재하는것은사실이나, 전반적인국제여론및여러국제기구의입장은일본군위안부문제가그당시국제법에의거하더라도일본의노예제금지의무등관련국제의무위반이라는점에는큰이견이없음. - 따라서일본은위안부모집에강제성이없었다든지관련행위가민간업자에의한사적행위였다는점을현재더강조하는듯한느낌임. - 그럼에도앞에서검토했듯이, 모집의강제성여부는큰틀에서봤을때지극히부분적인문제로, 실제일본군위안부제도가성노예제였다는결론에별영향을미치지않으며, 혹민간업자가관여한사례의대부분도일본군등일본정부의조직적통제및실질적관리하에서설치 운영되었기때문에결과적으로일본의국가책임성립을방해하지않음. 4 일본군위안부문제관련일본의국가책임해제여부가. 국제관습법상국가책임해제방법책임국이자신의국가책임을해제하기위해서는, 불법행위가계속되고있을경우이를중지하고, 재발방지의적절한확보및보장을제공할의무를짐 ( 국가책임법초안제30조 ). - 또한, 책임국은자신의국제위법행위에의해야기된손해에대하여완전한배상 (reparation) 을할의무를부담함 ( 제31조 ). - 구체적인배상방법으로는원상회복 (restitution), 금전배상 (compensation), 만족 (satisfaction) 등이있음 ( 제34조~ 제37조 ). - 이중마지막의만족은다시위반의인정, 유감의표명, 공식사과또는기타적절한방식으로행해질수있음. 따라서국제노동기구 (ILO) 및여러유엔인권기구에서확인된바와같이일본군위안부관련일본의국가책임은성립 일본군위안부문제관련원상회복이적용불가능한상황에서먼저 만족 에대해살펴보면, 지금까지일본은비록수상, 관방장관등일본의대표성을갖는인사들에의해여러번공식적으로사과하였음에도불구하고, 한번도일본의법적책임을인정하거나사과한적은없었음. 171
주요국제문제분석 2014 여름 일본정부는국가책임해제와관련, 1965 년한일청구권협정으로배상관련모든문제는해결되었으며, 위안부피해자들을위해아시아여성기금을운영했음을강조 - 1997년아시아여성기금관계자에의해일부위안부피해자들에게전달된하시모토당시총리의서한사과등은모두 도의적인책임 에대한사과로법적책임을공식적으로인정한것은아니므로국가책임법상책임해제방식으로는적절치않음. 현재위안부피해자들에게적용가능한일본의국가책임해제방법으로는만족과함께금전배상이고려될수있음. - 그런데일본정부는법리적차원에서, 도덕적으로불리한국제의무위반관련반론을적극제기하기보다는, 국가책임해제방법중금전배상과관련된모든문제가 1965년한일간의양자조약으로이미해결되었음을주요반론으로특히더강조하고있음. - 이와함께위안부피해자들을위해아시아여성기금을운영했음을강조함. - 이에아래에서는일본군위안부문제관련국가책임해제방법측면에서가장중요하고도양국간에첨예하게대립하고있는사안인 1965년한일청구권협정해석문제에대해검토하고, 아시아여성기금의성격에대해서도고찰함. 나. 1965년한일청구권협정문제일본군위안부문제와관련해일본정부는, 일본은어떠한법적책임도없으며, 설사있다하더라도 1951년샌프란시스코조약과특히한국에대해서는 1965년한일청구권협정에의해모든청구권또는배상관련문제가해결되었다고주장함. - 한국의위안부문제와직접관련되는한일청구권협정문제는일본의국가책임해제와관련해가장중요한문제중하나인데, 조약문구자체만가지고보면일본측의주장도나름대로설득력이있음. - 즉, 구체적으로규정된내용을 포함하여, 완전히, 최종적으로 해결되었다는조약문구들은위안부문제등도함께해결되었다는주장의중요한논거임. 그러나조약해석에있어서전체적인문맥과조약의성격, 협상 172
일본군위안부문제의국제법적검토 과정에서협상당사자의발언, 의도및합의사항등도함께고려되어야하므로, 이런측면에서여러발언내용과관련자료를종합해볼때, 한일청구권협정은한일간영토분리에서연유하는재정적 민사적채권채무관계를해결하기위한협정이지일본군위안부문제와같은국제불법행위에대한배상과는전혀관계가없는조약임. - 일본이위안소설립과운영에직접관련되었다는사실이 90년대초반에야비로소알려지고공식적으로확인되었기때문에, 조약체결당시알지못했던내용이그조약에의해규율된다는주장은형평의관점에서논리적이지못함. - 또한, 한국이설사위안부관련권리를포기하였다고하여도이는자신의외교적보호권을포기했을뿐이며개인의손해배상청구권은여전히잔존한다는주장도유력하게존재함. - 참고로, 1999년 8월유엔인권소위는결의 1999/16에서 특히무력충돌시에일어나는, 강간등의성폭행및성노예제와같은국제법위반행위와관련된국가및개인의권리와의무는평화조약, 평화협정, 사면또는기타의어떠한방법에의해서도국제법상의사안으로서소멸될수없다 는견해를피력한바있음. 다. 아시아여성기금문제 일본정부는일본군위안부에대한보상을하기위해 1995년 7 월 18일 여성을위한아시아평화국민기금 을만들었음. - 소위 아시아여성기금 (Asian Women's Fund) 은일본군위안부에대한도덕적책임이행을위한장치로서, 위안부의어려운생활에주목하는관련 NGO의활동을지원하고생존하는위안부를위한일정의민간 보상금 (atonement money) 을모금하기위해설립되었음. - 실제로 1인당 200만엔의위로금과도의적책임을통감하는하시모토총리의위로편지가 1997년한국인위안부 7명과필리핀위안부들에게전달되기도하였음. 7) 7) 이번고노담화검증결과문서에서아시아여성기금사업종료시까지총 61 명의한국인위안부가위로금등을받았음을명시함. 1965 년한일청구권협정은한일간영토분리에서연유하는재정적 민사적채권채무관계를해결하기위한협정으로일본군위안부문제와같은국제불법행위에대한배상과는전혀관계가없는조약 173
주요국제문제분석 2014 여름 그러나동기금으로부터의보상금이제2차세계대전동안일어난범죄에대해일본정부의법적책임을인정하려고의도된것이아니기때문에, 위안부희생자였던여성개인에대한공식적이고법적인배상을제공해야하는일본정부의책임을만족하는것은아니었음. - 상당수한국인위안부들과정신대문제대책협의회, 대만인위안부들, 또한유엔인권기구와 ILO 등은동여성기금에대해비판하였음. - 한국정부도동민간기금에반대하여 1998년에위안부들에게지원금을대신지급하고강한반대입장을표명하였음. - 결국, 아시아여성기금은 2007년 3월사업을중단하고해산하였음. 라. 소결 아시아여성기금은도덕적책임이행을위한민간기금으로국가책임해제의방법으로원용될수없어 일본이위안부관련국가책임을해제하기위해서는, 관련위반사실의인정및법적사과, 그리고금전배상등의방식을병행하는것이필요할것임. - 일본은 1965년한일청구권협정에의해위안부문제가해결됐다는입장인데, 우리정부차원에서 2005년결론내린바와같이, 동협정은한일간영토분리에서연유하는재정적 민사적채권채무관계를해결하기위한협정으로보는것이타당함. - 아시아여성기금은민간기금으로국가책임해제의방법으로원용될수없음. 5 정책고려사항 가. 일본군위안부문제에대한국제법적이해제고일본군위안부논의의기반이되는국제법적내용을정확히이해하는것이필요함. - 일례로, 이번고노담화검증과정을포함해최근일본은위안부모집과정에서의강제성을강조하며소위 협의의강제성 이없었음을강조하고있는데, 노예제금지협약상의노예제 174