제 168 호 2008. 3. 3 영국, 프랑스, 독일그린벨트정책의최근동향과시사점 우리나라개발제한구역 (green belt) 은도시의연담화예방과환경보전을목적으로지정, 관리되고있으나계속된제도보완및지정해제에도불구하고변화하고있는국토공간구조와국민의요구를제대로수용하지못하고있음 영국의지방계획, 프랑스의파트너십에의한중앙과지방정부간협력, 그리고독일의지자체간공동계획수립에의한그린벨트관리는우리에게좋은시사점을주고있음 영국은 2004년 Planning and Compulsory Purchase Act 를제정하면서그린벨트제도에변화를기했으나지방계획체계 (LDF) 에의한관리가계속되면서시설물입지는여전히엄격하게제한하고있음 프랑스파리대도시주변에설정된그린벨트관리는중앙정부와지방정부그리고기타이해당사자간의파트너십구축을토대로함 독일은그린벨트에준하는 Regionalpark를베를린 - 브란덴부르크주에지정하여공동주계획 ( 共同州計劃, Joint Planning for Berlin and Brandenburg) 에의하여관리하고있음 영국, 프랑스및독일의그린벨트관리내용을살펴봄으로써향후우리나라개발제한구역의역할, 관리계획체계, 주민지원방안등에대한대안을제시함
1. 문제제기 1971년개발제한구역제도가도입된이후 2006년까지총 57회에걸친제도개선과, 구역조정 해제가이루어졌으나제도운영의큰틀과지정목적은변화없이유지되어왔음 개발제한구역은엄격한규제대상으로관리되어왔으나실제공공시설과불법적시설이난립하는등관리의허점을많이노출하고있음 반면지난 35여년간변화된국토공간구조와연계된기능을갖추지못하였으며, 도시주변에설정된입지적특성또한살리지못하고있음 현재개발제한구역관리현안은크게세가지로요약할수있음 1 개발제한구역관리계획과타국토 도시계획과의정합성여부 관리계획은주로시설물설치와관련된사항을다루고있는데국토및도시계획차원에서종합적이고장기적인안목에서다루어져야함 2 불법시설물설치및토지형질변경문제, 관리계획에의하여합법적으로입지하는공공시설의증가문제에대한근본적해결대안모색 개발제한구역에입지가능한시설물유형설정과입지원칙에일관성을유지하여야하며, 이때불합리한환경평가등급문제해결이선행되어야함 3 개발제한구역의역할을재조정하여규제일변도의관리정책에서탈피 도시확산방지를위해 단속 규제를통하여소극적관리에치중하고있는현행정책에서다양한기능을부여하여개발제한구역에대한인식전환이요구됨 2. 영국 : 계획적관리, 엄격하지만신축적운용으로 합리 중시 영국그린벨트, 목적의변화와성과 2006년현재영국의그린벨트는 163만 1800ha로국토의 13% 를차지하고있으며, 2004 년보다 900ha가증가함 그린벨트및주변지역개발억제와도심재생유도수단으로활용 과거에는도시의무제한적확산및연담화방지, 농촌지역보호에초점을두었음
최근에는, 농촌경관및개방성의보존, 그린벨트와주변지역의개발을억제하여도시내개발과도시재생을지원하는데초점을맞추고있음 오픈스페이스보전등그린벨트정책이성공했으나최근몇가지문제점이나타남 개발을금지한런던의그린벨트는만성적인주택부족과주택가격상승을가져옴 ( 특히, 유럽에서경제적으로급속하게성장하고있는런던의남동부지역 ) 그린벨트내의생태적가치가낮은농지나골프장유지가도시내생태적중요지역의개발을촉진할수있다는비판에직면 그린벨트가압축도시 (Compact City) 로개발을유도하기보다는개구리뜀 (Leapfrog) 식개발을촉진하여교통수요와환경오염을촉발한다는비판 장기적개발수요전망을통한유보토지제도의활용및도심재생활용 영국그린벨트는계획수립주체인 District Council에서관리 그린벨트계획은중앙정부의지침인 Planning Policy Guidance 2(PPG 2), 지역전략계획인 RSS(Regional Spatial Strategy) 에따라 District Council이지방계획에포함하여수립함 그린벨트관리및조정은타당한근거제시와계획을바탕으로신축적으로시행 향후개발수요에대응한유보토지 (Safeguard Land) 제도운영 유보토지에관한규정은 PPG 2-2.12 와 2.13 규정및부칙 B에규정 그린벨트의보전을원칙으로하지만, 예외적으로장기적도시개발수요가있는경우, 도시에인접한그린벨트에유보토지를둘수있음 유보토지를두기위해서는지역전략지침 (RSG) 에반영되어야함 런던지역과런던근교인케임브리지지역그린벨트정책의가장큰차이점은유보토지제도의유무에있음 런던은도심재생을위해그린벨트내유보토지를두지않으며케임브리지는그린벨트외곽의무질서한개발과교통거리증가를막기위해유보토지설정 새로운그린벨트를지정하려면, 먼저지역전략지침 (RSG) 과구조계획에반영되어야하고, 지방정부는일반적인계획과그린벨트라는개발규제정책과같은예외적인수단이
필요하게된상황변화를설명해야함 신규그린벨트의지정이지속가능한개발에기여할수있다는것을제시하여야함 지역공간의하나로서지방계획체계 (LDF) 에의하여관리 영국은중앙정부차원의국토계획이없는대신에관련법령및규칙을제정하여, 최상위의공간정책으로서정부지침 (Guidance) 또는회람 (Circular) 등을통해지방정부공간계획에영향력을행사함 그린벨트에대한주요한정책은 PPG 2에규정되어일관성을유지하고있음 2004년 Planning and Compulsory Purchase Act 가시행되면서새로운계획체계인지방계획체계 (LDF : Local Development Framework) 로전환되고있고이때그린벨트계획체계도변화됨 이전의 Planning Policy Guidance(PPG) 가 2004년 Planning and Compulsory Purchase Act 의제정으로 Planning Policy Statement(PPS) 로전환되는과정에있음 광역권 (East England 등 ) 은중앙정부의 PPS 지침에따라교통, 주택, 녹지등지역전략계획 (RSS) 을수립하고, 지방정부의개발계획을유도함 District Councils 는새로운계획체계인 LDF에의해지방계획을수립하며, RSS 에따라지방계획에그린벨트계획을포함함 3. 프랑스 : 중앙과지방정부간협력적관리체계에따른 조화 중시 공간적목적과기능적목적의조화를꾀하는프랑스의그린벨트관리정책 프랑스의그린벨트정책은 1976년에도입되었으며, 전국적으로파리 - 일드프랑스 ( 이하에서는파리대도시권이라함 ) 지역에만지정되어있음 지정목적은크게공간적목적과기능적목적으로구분 공간적목적 : 도시의무분별한확산억제, 새로운도로및철도건설에따른오픈스페이스의단절방지, 경관보호와도심접근성향상 기능적목적 : 삼림의보호와확대, 레크리에이션공간의제공, 도시근교농경지감
소방지, 지역의동식물및자연유산보호 도시확산방지의공간적목적달성을위한환상형그린벨트와레크리에이션등기능적 목적달성을위한쐐기형의그린웨지 (green wedge) 공존 [ 그림 1 ] 파리대도시권의그린벨트형태 파트너십주체간합의시스템에의한프랑스의그린벨트운영 프랑스의그린벨트관리정책은중앙정부와지방정부그리고기타이해당사자간의파트너십구축을토대로추진됨 그린벨트를법적으로규제하는수단 ( 예 : 토지이용계획 ) 이없는대신이해당사자간의합의에기초한관리를중요시함 그린벨트내시설입지는이해당사자간의합의하에설치할수있는융통성있는수단을사용하고있음 그린벨트관리계획은파리대도시권국토도시연구소 (IAURIF) 에서수립하며, 관리계획의집행은파리대도시권주의회산하기관인녹지대관리소 (Agence des Espaces Verts) 에서담당함 그린벨트관리주체로서주의회 (Regional Council) 의역할이가장중요함 중앙정부보다파리대도시권주정부차원에서그린벨트를관리하고있음 파리대도시권주의회에는 8개의 County Council이있고, County Council하에는 359개의코뮌 (commune) 이있으며, 각각의행정단위에서해당지역그린벨트를관리하지만,
그린벨트내시설물입지등관리를위한큰틀은주정부에서만든계획서 (planning documents) 를따름 행정단위별그린벨트관리에서이해가상충하는부분에대해서는이해당사자간의설득과합의과정을가장중요하게고려하여합의결과를그린벨트관리에반영 4. 독일 : 지역주민보상을고려한다양한활동도입으로 실용 중시 그린벨트를대신하는 Regionalpark 지정 독일에는영국이나프랑스에서처럼도시의무분별한확산을방지하기위해설립한그린벨트제도는없으며, 그린벨트에준하는기능을녹지대또는 Regionalpark 가담당함 [ 그림 2 ] 베를린과브란덴브르크의 Regionalpark 베를린과브란덴부르크 (Brandenburg) 는베를린- 브란덴부르크주공동주계획 ( 共同州計劃, Joint Planning for Berlin and Brandenburg) 을통해 8개의 Regionalpark를두고있음 Regionalpark는총면적 2천km2정도이며, 각기지역의독특한경관특성을지닌곳을지정하고있음 1998년공동주계획프로그램 (LEPro) 과공동주개발계획 (LEPeV) 을통해 Regionalpark 를설치
Regionapark는단순한공원을의미하는것이아니라일종의지역계획전략및지역발전개념을내포하는것으로베를린이가진고유한역사적배경을고려하여지정되었음 1990년독일통일후베를린과, 베를린을둘러싼브란덴부르크주의주요관심사는베를린의경우녹지와레크리에이션공간확보에있는반면, 브란덴부르크는경제발전에관심이집중됨 각주의개별적인개발정책으로무계획적인개발과도시의무질서한확산방지를위하여 1995년에베를린과브란덴부르크주는공동주계획수립에착수하였으며 1996년에공동주공간계획국 (Joint Spatial Planning Department) 을설립함 Regionalpark 개념은장래의공간개발에대한논의에서등장하였으며 1998년에베를린과브란덴부르크주양자모두가공간계획의일환으로서 Regionalpark에대한공통의목표를공유하게됨 Regionalpark 의전략 Regionalpark는지방당국이주도하며 5가지기본원리를가지고있음 협력 : 모든행정기구및공공기관, 농민, 시민단체의협력을기본으로함 통합 : 자연적, 문화적, 생태적, 사회적및경제적유산을통합적으로활용 경관의질 : 자연과문화경관의잠재력을발전시키고오픈스페이스체계유지 지역활동 : Regionalpark 에서나타나는다양한활동들은경제적이득으로연결 네트워킹 : 경관, 비오톱, 수계등환경적연계그리고관련계획의이해당사자등의인적연계로구성 Regionalpark 지정목적은베를린과브란덴부르크주의지속적인발전을위해경제발전과환경보전이조화를이루고, 공원내에서산업과고용을창출하고레크리에이션기회를제공하여지역소득을창출하는데있음 지역경관의특수성, 동식물을보호하는것을기본으로하면서, 지역의경관, 매력적인주거지, 농산물등경쟁력을가질수있는상품개발 접근성및레크리에이션시설개발, 경관의정보화및고부가가치화, 자연및문화유산의유지, 브랜드화, 마케팅및이미지형성전략추구
5. 외국경험을통한개발제한구역관리방향제안 개발제한구역의역할재정립및다양한기능부여방안검토 지정당시의국토공간구조와현재는차이가있으므로도시확산방지및환경보전과더불어도시민의휴양활동을위한공간이라는새로운역할부여 도시근교농을활성화할수있는여건을조성하여생산성높은공간으로활용 광역도시기본계획의일환으로관리체계를일원화하는방안검토 광역적인전략계획의일환으로체계적관리가요구됨 공공시설을포함한각종시설은도시규모, 특성, 장래발전방향등을고려하여공급하도록함 국민임대주택사업의경우도지역계획과연관하여계획적으로추진되도록함 개발제한구역의지정, 조정또는행위제한의완화는유럽 3국의경우처럼기대감을갖지못하도록일관성을유지하도록함 개발제한구역이규제대상이아니라다양한활동도입에따른활용가능공간이되도록하여국민건강과생활에유익한공간으로인식되도록운영 관리하여야함 개발제한구역에대한사회적합의와운용과정을통해이해당사자간의합의채널을이루고, 국민이새로운개발제한구역의지정을받아들일수있는여건조성 개발제한구역내거주민들에게다양한지원체계구축 환경과경관보전을전제로한다양한소득창출사업을할수있는여건과지원체계를조성하고관련지자체간협력네트워크를구축하도록함 도시민의레크리에이션공간조성을통해지역민소득창출전략과연계함 국토연구원국토환경 문화연구실최영국실장 (031-380-0153, ykchoi@krihs.re.kr), 국토연구원국토환경 문화연구실김명수책임연구원 (031-380-0150, mskim@krihs.re.kr)