목차 2015 / 2 특별기고 1. 통일을준비하는법조인의역할과과제 강찬우 / 1 연구논문 1. 유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 제성호 /11 2. 통일과정에서의남북한특수관계원용을위한법적 정책적과제 - 국제법시각에서의분석과대응 - 이규창 /42 3. 통일대비남북한가족관련법제비교및통합의기본방향 박복순 /76 4. 통일후선거제도에서현행비례대표병립제도의활용가능성 - 헌법재판소의이론에대한검토를중심으로 - 홍선택 / 112 5. 중국의개혁개방과법제건설 민경배 / 157 실무및남북관계동향 1. 머리기사로본최근남북관계동향 197 2. 남북관계주요통계현황 279
특별기고 통일을준비하는법조인의역할과과제 目次 강찬우 ( 수원지방검찰청검사장 ) Ⅰ. 서언 Ⅱ. 북한이탈주민에대한지원 1. 북한이탈주민지원의당위성 2. 북한이탈주민정착지원제도 Ⅲ. 북한이탈주민과범죄 1. 북한이탈주민정착지원제도의한계 2. 북한이탈주민의범죄피해사례가. 다단계금융사기사건나. 직업훈련수료증사건다. 한성무역사건 3. 북한이탈주민의범죄연루 Ⅳ. 북한이탈주민보호및지원을위한법조인의역할 1. 법조인의역할및필요성 2. 북한이탈주민법률지원변호사단 구성사례 3. 북한이탈주민학교와연계한지원필요 4. 지역검찰청에서도관심필요 Ⅴ. 결어 [ 부록 ] 북한이탈주민법률지원협력에관한업무협약서 Ⅰ. 서언 독일의통일은통일조약의체결과법률통합을수반했다. 통일이란무릇법과제도의통합으로시작되고완성되는것이고, 필연적으로통일과정에서법조인의책임과역할은막중할것으로보인다. 우리의통일국면도그예외가될수없을것이다. 독일통일전동독지역의경우어느정도법치의기반이마련되어있었고동독과서독법조인들사이의교류도있었다. 그러나북한의경우헌법보다도 당의령도 가우선시된다고헌법에서규정하고있고, 법이라는것이당과정책을수호하는도구에불과하다고여겨지고있어법치주의가존재하는국가라고보기어렵다. 대한민국정부가통
2 통일과법률 일후북한의법조인들의자격을그대로인정할것인지여부는자유민주적기본질서와법치주의를근간으로하는우리헌법원칙상여러모로어려운문제를야기한다. 북한에법치주의가있다고보기어려운만큼그간극을메우기위한우리법조인들의역할은중요하다. 이러한법조인의역할은통일전부터여러방면에서준비되어야할것이다. 특히 1948년분단이후오랜기간법치주의에익숙하지않았던북한지역의주민들이통일국면에서법치주의에적응하는모습을상정해볼수있는데, 이는현재북한이탈주민의법치주의에대한적응과정을통해대비방안을모색해볼수있다. 이런맥락에서, 북한이탈주민보호및지원을위한법조인의역할과과제에대해살펴보기로한다. Ⅱ. 북한이탈주민에대한지원 1. 북한이탈주민지원의당위성현실적 소극적인시각에서는북한이탈주민의부적응이한국사회의불안요인이되거나사회적갈등을야기할수있다는점때문에정착을지원해야한다고볼수도있다. 하지만여기서한발짝더나아가거시적맥락에서살펴보면, 북한이탈주민은북한사회에대한중요한정보제공자이고남북한문화가교차하였을때발생될수있는다양한문제에관한예측치를제공하는역할을한다. 1) 또한북한이탈주민의문제는기본적으로인류보편의가치인인도주의와인권의문제일뿐만아니라, 우리사회의선진화와복지의문제이다. 2) 북한이탈주민의정착문제는향후통일과정에서나타날상황에대한사전대응의기회및한국의진정한발전의지표가되는것으로서, 북한이탈주민의정착을위한지원에적극적인관심과노력을기울여야한다. 1) 임정빈, 북한이탈주민정착을위한지역사회지원체계및이해관계자분석, 한국정책연구제12권제2호, 2012. 6, 250쪽. 2) 정용상, 남북한사회통합을위한법정책적과제, 법과정책연구제13편제4호, 2013. 12.
통일을준비하는법조인의역할과과제 3 2. 북한이탈주민정착지원제도 북한이탈주민에대한지원은국가, 지방자치단체, 민간차원에서다양하게이루어지고 있으며, 그중가장기본이되는국가차원의정착지원제도는다음과같다. 구분항목내용 정착금 주거 기본금장려금가산금주택알선주거지원금 1인세대기준 700만원지급직업훈련, 자격증취득, 취업장려금등최대 2,440만원노령, 장애, 장기치료등최대 1,540만원임대아파트알선 1인세대기준 1,300만원 직업훈련훈련기간중훈련수당월 10~20 만원지급 ( 노동부 ) 취업 고용지원금 ( 채용기업주에지급 ) 취업보호담당관기타 급여의 1/2(50 만원한도 ) 을최대 4 년간지원 전국 56 개고용지원센터에지정, 취업상담ㆍ알선 취업보호 ( 우선구매 ), 영농정착지원, 특별임용등 사회복지 생계급여 국민기초생활보장수급권자 (1인세대월약 42만원 ) 의료보호 의료급여 1종수급권자로서본인부담없이의료혜택 연금특례 보호결정당시 50세이상 ~60세미만은국민연금가입특례 교육정착도우미보호담당관 특례편 입학학비지원 - - 대학진학희망자의경우특례로대학입학중ㆍ고및국립대등록금면제, 사립대 50% 보조 1세대당 1-2명의정착도우미를지정, 초기정착지원 ( 전국 790여명 ) 거주지보호담당관 (230여명), 취업보호담당관 (56명), 신변보호담당관 (800여명) 자료 : 통일부 (www.unikorea.go.kr) > 북한이탈주민정책 > 정착지원제도참조
4 통일과법률 Ⅲ. 북한이탈주민과범죄 1. 북한이탈주민정착지원제도의한계북한이탈주민의생계해결및자립촉진을위한지원제도가마련되어있고민간차원에서의지원도이루어지고있기는하지만, 북한이탈주민정착지원사무소 ( 통상 하나원 으로불리며, 이하 하나원 이라함 ) 및지역적응센터 ( 하나센터 라고불리며, 이하 하나센터 라고함 ) 에서의교육과정을마친후에는지속적인지원과관리가쉽지않은상황이다. 그러한상황에서북한과는다른한국의경제현실에완전히적응하지못한북한이탈주민들이범죄피해에쉽게노출되거나간혹범죄에연루되는문제들이발생한다. 2. 북한이탈주민의범죄피해사례 가. 다단계금융사기사건북한이탈주민이모씨는 2010년부터 2012년 4월까지국내북한이탈주민 155명에게 중국정부에서추진하는부동산개발사업에투자한뒤다른투자자를모집하면원금보장과함께 1명당몇백만원씩의수당을주겠다 고속여 50여억원을출자받았다. 이씨는북한이탈주민들이국내외물정에어두운점을노려계약서를작성하지않고, 중국현지에서건설중인아파트를사진이나책자로보여주면서정국정부가추진하는사업이라며속인것으로드러났다. 피해자가 3,000만원을투자하면한달뒤 300만원을지급한뒤피해자가투자자를모집하지않으면나머지원금 2,700만원은돌려주지않는다단계방식을사용하였다. 3) 나. 직업훈련수료증사건 2013년모직업훈련학원은탈북후어렵게생계를꾸려가던김모씨에게연락해 170만원을입금하면간호조무사훈련수료증을준다. 이걸하나원에제출하면정착금 440만원이나온다 고하였다. 김씨는지인에게 170만원을빌려학원측에입금하고간호조 3) 한겨레신문, 탈북민상대다단계금융사기적발, 2012. 10. 30.
통일을준비하는법조인의역할과과제 5 무사수료증을받아하나원에제출했지만공인되지않은수료증이기때문에정착금이지원되지않았다. 4) 다. 한성무역사건 2014년 3월성공한탈북사업가로유명했던한성무역대표한모씨가북한이탈주민들의투자금등수백억원을가로채고해외로도피하는사건이있었다. 한대표는 2003년한성무역을창업하여전국을대상으로세제등생활용품을수출해연 100억원대의매출을올리는기업으로성장시켰으며, 임직원의 80% 를북한이탈주민출신으로채용하여성공한기업가로서북한이탈주민들의우상으로불리었다. 그는연 18% 의이자를주겠다며투자자를모집하여북한이탈주민들로부터정착지원금등으로마련한 138억원가량의투자금을가로챘다. 같은해 12월한대표가필리핀에서체포되었다는보도가나오기는하였으나, 이미 200억원이넘는금융권의담보대출을받은상태로서, 한대표의전재산을처분하더라도피해자들에게돌아갈몫은없을것으로보인다. 5) 3. 북한이탈주민의범죄연루 2014년 7월현재 탈북자수감자현황 에따르면탈북자수감자는총 97명이다. 2011년 51명, 2012년 68명, 2013년 86명으로탈북자수감자가꾸준히늘어나는추세다. 범죄유형으로는마약, 사기, 횡령, 살인, 폭력등이상당한비중을차지한다. 6) 특히마약의경우북한이탈주민이경제적어려움때문이기도하지만한국에서마약이중대한범죄인줄모르고손을대는경우가많다. 북한에서는외화벌이를위해당차원에서마약을재배하기도하고, 일부주민들도돈을벌기위해몰래마약을재배하는경우도있기때문이다. 한북한이탈주민은중국에서마약을캡슐에담아삼킨채입국하려고했지만캡슐이녹는바람이치사량이상마약섭취로사망한사건도있었다. 7) 4) 내일신문, 탈북민마약 사기 성폭행내몰려, 2013. 9. 13. 5) 조선일보, 탈북자등쳐먹은 성공한 탈북자?... 한성무역사태점입가경, 2014. 3. 28.; 뉴포커스, 탈북민들 138억사기친한필수, 필리핀에서체포, 2014. 12. 9. 6) 연합뉴스, 심재권 탈북자수감자증가추세 정착부적응, 2014. 10. 2. 7) 세계일보, 남한에서마약절대안돼 양천경찰 마약과의전쟁 벌인다, 2010. 3. 8.
6 통일과법률 Ⅳ. 북한이탈주민보호및지원을위한법조인의역할 1. 법조인의역할및필요성북한이탈주민이한국의생활에적응하기위해가장우선적으로습득해야하는것이자그들을보호하는최후의수단이되는것이바로법이다. 기본적인법질서를익히는것이야말로이질감을줄이고경제활동에적응하며지역사회에동화되어가는첫단계이다. 또한권리를침해받거나피해를입은경우그구제를위해서는법에기대야한다. 법조인들은법률교육이나법률상담, 소송등을통하여북한이탈주민에게필수적인법적지원을해줄수있다. 교육을통하여적응을돕고문제발생을사전에예방하며, 사후적인구제까지북한이탈주민에게실질적인지원을해줄수있는것이다. 2. 북한이탈주민법률지원변호사단 구성사례법무부, 통일부, 대한변호사협회, 대한법률구조공단은 2014년 12월 24일 북한이탈주민법률지원을위한업무협약 8) 을체결하고 북한이탈주민법률지원변호사단 을위촉하였다. 9) 각기관별로이루어졌던법률지원을기관간협업을통해체계적 효율적으로해나가기위한취지로이루어진것이다. 북한이탈주민법률지원변호사단은총 111명으로구성되었으며, 전국 31개북한이탈주민지역적응센터 ( 하나센터 ) 10) 와 1대1로연결되어북한이탈주민에게법률상담부터소송구조까지체계적인법률지원을제공하게된다. 8) 북한이탈주민법률지원협력에관한업무협약서 별첨. 9) 연합뉴스, 북한이탈주민법률지원변호사 111명위촉, 2014. 12. 23. 10) 하나센터는통일부가관리하는, 북한이탈주민이하나원교육을수료하고거주지로편입한북한이탈주민에대해지역적응교육을실시하는기관이다. 하나센터는약 1,900 명의가장많은북한이탈주민이소재하는지역을관할하는서울북부하나센터를포함하여전국 27 개센터와 4 개지소로구성되어있다. 하나센터에상근하는직원은센터별로 2-4 명이며, 자원봉사자는정착도우미로도불리는바, 전체 529 명 (2014 년 12 월말기준 ) 으로센터별로 15-30 명이있으며, 10 명이상이있어야하나센터로지정될수있기때문에 10 명이상을항상유지한다.
통일을준비하는법조인의역할과과제 7 3. 북한이탈주민학교와연계한지원필요남한에입국한청소년기의북한이탈주민들중많은수는한겨레중 고등학교, 여명학교등북한이탈주민을위한학교에재학중이다. 그러한학교를통해서법교육및법률지원이꾸준히이루어진다면매우효과적인방법이될수있다. 현재도일부학교에서법조인의법률교육이이루어지고있지만, 추가적인수요와지원활동을원하는법조인사이의연계활성화를통해지원이더확대될수있는가능성이충분할것으로보인다. 4. 지역검찰청에서도관심필요현재법무부법무실통일법무과소속검사 2-3명이직접북한이탈주민보호센터 ( 변경전 합동신문센터 ) 와하나원에서북한이탈주민을상대로정착과정에서겪는법률문제등에관하여법률교육을하고있지만, 각지역검찰청 ( 지청포함 ) 도북한이탈주민지원에관심을가질필요가있다. 구체적으로, 각지역검찰청은 북한이탈주민전담검사 를지정하여북한이탈주민지원에나서야한다. 북한이탈주민전담검사로하여금북한이탈주민관련사건을전담하여처리하게하고, 북한이탈주민에대한법률교육까지전문적으로담당하도록하는것이다. 북한이탈주민전담검사를통한법률교육은그시점이북한이탈주민이본격적으로정착하는단계로실생활에밀접한도움이될수있고, 내용의면에서도전담검사의실무와연계될수있어북한이탈주민의법치주의적응등에큰도움이될것으로보인다. 요컨대, 지역검찰청에서도북한이탈주민전담검사를지정하고, 전담검사가전문적으로법률교육을할뿐만아니라북한이탈주민관련사건을취급할수있도록북한이탈주민지원에관심을가질필요가있다. Ⅴ. 결어 북한이탈주민법률지원변호사단구성등으로북한이탈주민에대한법률지원이체계화되기시작한것은긍정적인일이다. 앞으로는다양한분야에서의견을경청하고그들로하여금북한이탈주민지원에직접참여할수있도록하여북한이탈주민스스로대한민국의국민임을체감할수있는수준이되어야한다. 북한이탈주민들에게형성된
8 통일과법률 그러한의식은북한주민들에게전달되어, 통일과정에서 신뢰 라는형태로나타나통일비용을줄여줄것이며진정한통합을앞당기게해줄것이다. 먼저와있는통일 인북한이탈주민들에대한관심과지원은현시대를살아가는법조인들이가지는임무와같은것으로볼수있다. 따라서더많은법조인들이북한이탈주민과통일에대해관심을가질필요가있고, 관련법제에대한연구역시더욱확대되어야한다. 그렇게함으로써남북한간서로다르게형성된법문화등의차이를극복하고진정하나가되는통일을앞당길수있을것이다.
통일을준비하는법조인의역할과과제 9 [ 부록 ] 통일부 - 법무부 - 대한변호사협회 - 대한법률구조공단 북한이탈주민법률지원협력에관한업무협약서 통일부, 법무부, 대한변호사협회및대한법률구조공단은북한이탈주민의안정적정착이통일준비의첫걸음이자우리사회의통일역량을보여주는중요한과제라는데인식을같이하며, 다음과같이북한이탈주민에대한종합적인법률지원을위한업무협약을체결한다. 제1조 ( 목적 ) 본업무협약은북한이탈주민에대하여법률상담, 법률구조, 생활법률교육, 기타법률서비스지원을위해필요한사항을정함을목적으로한다. 제2조 ( 업무협력내용 ) 1 법무부는다음각호의업무에대하여적극지원한다. 가. 북한이탈주민에대한생활법률교육나. 북한이탈주민법률상담사례집발간다. 협약기관간정례적인간담회및세미나개최라. 법률홈닥터를통한북한이탈주민법률서비스제공 2 대한변호사협회는다음각호의업무에대하여적극지원한다. 가. 북한이탈주민에대한법률상담및법률구조나. 북한이탈주민에대한생활법률교육다. 북한이탈주민법률지원변호사단지정 운영 3 대한법률구조공단은다음각호의업무에대하여적극지원한다. 가. 북한이탈주민에대한법률상담및법률구조나. 북한이탈주민에대한생활법률교육다. 북한이탈주민법률지원변호사단지정 운영 4 통일부는다음각호의업무에대하여적극지원한다. 가. 법무부, 대한변호사협회및대한법률구조공단이실시하는북한이탈주
10 통일과법률 민법률지원사업의안정적추진을위한필요한제반사항협력 나. 북한이탈주민법률지원변호사단활동에대한홍보 제3조 ( 유효기간 ) 1 본협약은협약기관의대표자가서명한날로부터효력이생긴다. 2 본협약의유효기간은 2년으로한다. 다만, 본협약종료 2개월전까지어느일방이문서로써협약을갱신하거나종료하겠다는의사를표시하지아니한경우에는동일한조건으로갱신된것으로본다. 제4조 ( 위촉기간 ) 1 대한변호사협회의북한이탈주민법률지원변호사단변호사위촉기간은 2년으로하되, 사유가발생한경우위촉기간내변경할수있다. 2 대한법률구조공단의북한이탈주민법률지원변호사단변호사위촉기간은 2년으로한다. 다만, 위촉된자가인사이동등의사유로업무를수행할수없는경우에는후임자가업무를승계하는것으로본다. 제5조 ( 비밀유지의무 ) 북한이탈주민법률지원변호사단소속변호사는본협약과관련된활동을통하여알게된일체의비밀사항을북한이탈주민본인의승낙없이발표 공개하거나제3자에게제공하여서는아니된다. 제 6 조 ( 협약의이행 ) 1 협약기관은신의에따라성실히본협약사항을이행하여야한다. 2 본협약에명시되어있지아니한사항및해석상이의가있는사항은협약기관이협의하여정한다. 제7조 ( 협약의변경및해지 ) 이협약의내용은협약기간중이라도합의에의해변경또는해지할수있다. 제8조 ( 협약서보관 ) 본협약서는 4부작성하여통일부, 법무부, 대한변호사협회및대한법률구조공단의대표자가서명한후협약기관이각 1부씩보관하며, 각각원본의효력을갖는다. 2014 년 12 월 24 일
연구논문 (1) 유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 * 11) 제성호 ( 중앙대학교법학전문대학원교수 ) 요약문 2014년 2월발표된유엔북한인권조사위원회 (COI) 의조사보고서는북한인권에대한방대하면서도상세한사실확인과함께행위주체별로수많은권고를하고있다. 이 COI 보고서는북한정권이자행하는조직적이고도광범위한북한인권침해와대하여반인도범죄성인정, 최고지도자의책임강조, 국제사회의보호책임촉구, 국제형사재판소회부권고등의특징을보여주고있다. 향후동보고서는국제사회의대북인권개선을위한나침반이자방향타로작용할것으로보인다. 이같은국제적추세에비추어남한은분단한국의일구성원으로서 COI 권고이행을위한다각적인대책을마련, 체계적으로실천에옮겨나가야한다. 이와관련, 정부는대북인권개선전략에대한큰밑그림을그리고, 민간단체는독자성, 비정부성, 순수성, 초당파성에입각해서북한인권개선을위한가능한노력을기울여야한다. 한국은정부와민간단체간의적절한역할분담을통해북한인권개선노력이상호보완적인효과를낼수있도록해야할것이다. 주제어 유엔북한인권조사위원회, 반인도범죄, 최고지도자, 보호책임, 국제형사재판소 * 이논문은 2014 년 10 월 31 일법무부와국회인권포럼등이공동주최한 제 2 차북한인권심포지엄 에서필자가발표한 북한인권 COI 권고사항이행을위한관계부처 민간단체의역할 을수정 보완한것이다.
12 통일과법률 目次 Ⅰ. 서언 Ⅱ. 북한인권 COI의주요사실확인, 결론및권고사항 1. 사실확인과결론 2. 행위주체별권고사항 Ⅲ. 북한인권 COI 보고서의주요특징 1. 반인도범죄성인정 2. 최고지도자책임강조 3. 국제적보호책임필요 4. 국제형사재판소등국제형사사법절차회부권고 Ⅳ. 북한인권 COI의권고이행과한국의역할 1. 정부부처 2. 민간단체의역할 Ⅴ. 결어 Ⅰ. 서언 2014년 2월 17일유엔북한인권조사위원회 (Commission of Inquiry: COI, 이하북한인권 COI 1) 라고약칭함 ) 가 1년간의조사활동의결과물로서북한인권보고서를발표하였다. 이보고서는 3월에열린제25차유엔인권이사회 (UN Human Rights Council: UNHRC) 에정식으로제출되었다. 유엔인권이사회는 3월 28일북한인권결의를채택하면서이보고서의후속조치를결정하였다. 이로써북한인권 COI 보고서는유엔인권이사회에의해공식추인되었으며, 그권위와공신력을갖게되었다. 북한인권 COI의보고서내용은양적으로방대할뿐만아니라질적으로도지금까지나온그어떤북한인권보고서보다도우수하다. 2) 사실확인의결론은치밀하게구성되어 1) 1990 년대이후유엔은전통적국제분쟁해결방법의하나였던사실조사내지국제심사 (inquiry, enquiry) 제도를대규모인권침해사태의조사에활발하게활용하기시작하였다. 즉, 유엔안전보장이사회, 인권이사회, 유엔인권최고대표사무소산하기관으로국제인권법및국제인도법위반사항이있는지에대해객관적으로조사함과동시에그위반이조직적이고광범위한것인지에대해조사하기위해다수의조사위원회 (Commission of Inquiry) 를설치하여왔던것이다. 김수암 이금순 이규창 조정현 한동호, 유엔조사위원회 (COI) 운영사례연구, KINU 정책연구시리즈 13-04 ( 서울 : 통일연구원, 2013), pp. 18~27; David Hawk, A United Nations Commission of Inquiry for North Korea, 38 North (US Korea Institute at SAIS), April 1, 2013(http://38north.org/2013/04/dhawk040113/). 2) Report of the Commission of Inquiry on Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/25/63 (7 February 2014); Report of the Detailed Findings of the Commission of Inquiry on Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/25/CRP.1 (7 February 2014). 유엔북한인권 COI 보고서는 2014 년 7 월통일연구원에의해완역되어 2014 유엔인권이사회북한인
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 13 있으며, 권고내용도다차원적이면서도매우현실적이라는것이전문가들의일반적평가이다. 이에따라앞으로북한인권 COI의보고서는국제사회의대북인권개선을위한나침반이자방향타로작용할것으로보인다. 헌법상북한주민을내국민으로간주하며북한인권개선에직접이해관계국인대한민국으로서는북한인권 COI 보고서에서담고있는권고의이행 실천이라는중차대한과제에직면해있다. 그것은크게두갈래이다. 하나는국내적이행을위한실천과제이고다른하나는국제적이행을위한실천과제이다. 한국정부와시민사회단체도마땅히북한인권문제에적극적인관심과노력을기울여야한다. 본고에서는북한인권 COI 보고서에담겨있는내용을고찰하고이에기초하여한국정부와비정부민간단체 (Non-governmental Organizations: NGOs) 가할수있는역할내지정책과제를제시하기로한다. Ⅱ. 북한인권 COI 의주요사실확인, 결론및권고사항 1. 사실확인과결론북한인권 COI 보고서에서는먼저지난 1년간 (2013.3~2014.2) 에걸쳐진행하여온북한인권실태조사에의거해북한인권침해에대한전반적인사실확인 (fact-finding) 을하고몇가지결론 (conclusions) 을내리고있다. 그내용은포괄적이면서도상세한데, 대략다음과같이요약된다. 북한내에서조직적이고 (systematic) 광범위하며 (widespread) 중대한 (grave) 인권침해가발생하였으며현재도발생하고있다. 3) 이와관련, 최고지도자 (Supreme Leader) 를정점으로조선노동당및국방위원회, 그리고이들의통제를받는국가보위부, 인민보안부, 인민무력부, 검찰및사법부등의관료들이주요가해자이다. 4) 권조사위원회보고서 ( 아래각주에서는 COI 보고서라고약함 ) 로발간되었다. 3) COI 보고서, paras. 24, 80; COI 상세보고서, para. 1211. 4) 백범석, 심각한북한인권사안의인도에반한죄성립여부, 국립외교원외교안보연구소 통일연구원, 북한인권문제에관한국제법과정책, 국립외교원국제법센터 통일연구원북한인권사회연구센터공동학술회의 (2014.6.17), 15 면 ; 김수암, 유엔인권메커니즘과북한인권 : 특징과정책적함의, 연세대학
14 통일과법률 COI 보고서에서는북한인권 COI 설립시조사대상으로설정된 9가지의북한인권침해사안 5) 을 6가지사안으로재분류하여그침해사실을적시하고있다. 6) 그개략적인내용은아래와같다. 첫째, 사상, 양심및종교의자유는물론의견, 표현, 정보및결사의자유가사실상존재하지않는다. 둘째, 국가에서분류한성분 ( 토대 ) 에근거한 차별 ' 이사회전분야에만연해있다. 셋째, 해외출국은물론국내에서의이동의자유및거주의자유가인정되고있지않다. 넷째, 북한주민의식량권이차별에기반한정부배급정책등에의해중대하게침해되고있다. 특히 90년대대기근시기에는생명권침해로연결되기도하였다. 다섯째, 자의적구금, 고문, 처형등의인권침해가특히정치범수용소및기타다양한구금시설에서광범위하게발생하고있다. 여섯째, 한국전쟁당시전시납북자가발생한것은물론, 전쟁후에도한국및일본등으로부터납치된사람들이존재하고있다. 7) 이중에서도정치범수용소수감자, 종교인 반체제인사, 탈북을기도한사람을대상으로한인권침해, 주민을기아상태에몰아넣고외국인을납치한것은국가정책에따라자행된국제범죄, 즉체제유지 지도층보호를위한정치적목적에따라조직적으로 교북한연구원, 북한인권과국제사회 : UN의역할과보호책임 (2014.8.25), 24면. 5) 제22차유엔인권이사회의북한인권결의제5항은 COI의조사대상으로 1 식량권침해 (the violation of the right to food), 2 정치범수용소와관련된침해 (the violations associated with prison camps), 3 고문과비인간적처우 (torture and inhuman treatment), 4 자의적구금 (arbitrary detention), 5 차별 (discrimination), 6 표현의자유침해 (violations of freedom of expression), 7 생명권침해 (violations of the right to life), 8 이동의자유침해 (violations of freedom of movement), 9 외국인납치를포함한강제적실종 (enforced disappearances, including in the form of the abductions of nationals of other states) 을명시하였다. UN Doc. A/HRC/22/L.19 (18 March 2013). 6) 김수암 (2014), 전게논문, 23면 ; 김태훈, 한국의유엔북한인권조사위원회권고이행방안, 국가인권위원회 연세대학교휴먼리버티센터 ( 사 ) 북한민주화위원회, 유엔북한인권조사위원회권고이행방안 (2014.8.27), 7면. 7) COI 보고서, paras. 26-73. 조정현, 유엔북한인권조사위원회 (COI) 보고서분석및평가, 국립외교원외교안보연구소, 주요국제문제분석, No. 2014-07 (2014.3.7), 5~6 면.
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 15 행해진 인도에반한죄 (crimes against humanity, 반인도범죄 ) 8) 에해당한다. 북한정권의인권침해는수령독재체제라는북한정치체제의속성에기인한다. 9) 북한의엄혹한인권침해현실은그동안국제사회의대응이불충분 부적절했음을의미한다. 이제북한당국의주민보호실패로인해국제사회전체는반인도범죄로부터북한주민들을보호해야할일반적인의무인 보호책임 (Responsibility to Protect: R2P) 을부담한다. 10) 여기서국제사회의보호책임은한반도의분단과한국전쟁의미해결문제들에대한국제적책임의연장선에서인식되어야한다. 11) 이에국제사회는인권침해책임자처벌등책임보장 (accountability) 조치를포함해서북한인권개선을위한다각적인방안을강구해야한다. 곧, (1) 반인도범죄등인권침해에대한국가보위부, 수령등국가기관의책임을묻고, (2) 인권을개선하기위한근본적인변혁과더불어, (3) 수령을포함한개인의형사책임추궁이필요하다. 12) 유엔은북한에서반인도범죄를저지른주요가해자들에게책임을엄중히물을수 8) 반인도범죄는 1945년뉘른베르크국제군사재판소규정, 1946년도쿄극동국제군사재판소규정, 국제형사재판소 (International Criminal Court: ICC) 규정등에서명시된국제범죄의하나이다. 이중 ICC규정제7조제1항은 이규정의목적상 " 인도에반한죄 " 라함은민간인주민에대한광범위하거나체계적인공격의일부로서그공격에대한인식을가지고범하여진다음의행위를말한다. 가. 살해, 나. 절멸, 다. 노예화, 라. 주민의추방또는강제이주, 마. 국제법의근본원칙을위반한구금또는신체적자유의다른심각한박탈, 바. 고문, 사. 강간, 성적노예화, 강제매춘, 강제임신, 강제불임, 또는이에상당하는기타중대한성폭력, 아. 이항에규정된어떠한행위나재판소관할범죄와관련하여, 정치적 인종적 국민적 민족적 문화적및종교적사유, 제3항에정의된성별또는국제법상허용되지않는것으로보편적으로인정되는다른사유에근거하여어떠한동일시될수있는집단이나집합체에대한박해, 자. 사람들의강제실종, 차. 인종차별범죄, 카. 신체또는정신적 육체적건강에대하여중대한고통이나심각한피해를고의적으로야기하는유사한성격의다른비인도적행위 라고규정하고있다. 반인도범죄의성립을위해서는 1 민간인에대한공격, 2 광범위하거나체계적인공격의일부, 3 이같은공격의인식의요건만있으면되고, 전쟁내지무력충돌관련성이라든가대규모성등의요건은필요치않다. 김영석, 국제형사재판소법강의 ( 서울 : 법문사, 2003), pp. 69~73 참조. 9) COI 보고서, paras. 24-25. 10) 보호책임은자국민보호의 1차적책임이본국에있지만, 당해국가가이책임을이행하지못하는경우에는 2차적 잔존적 보충적보호책임이국제공동체에귀속되게된다는것이다. Ramesh Thakur, The Responsibility to Protect: Norms, Laws and the Use of Force in International Politics (London: Routledge, 2011), p. 79. 국제법상보호책임논의의발전에관해서는조정현, 보호책임(R2P) 의이론및실행, 그리고한반도에의함의 : 리비아및코트디부아르사태를중심으로, KINU 정책연구시리즈 11-04 ( 서울 : 통일연구원, 2011), 10 17면. 11) COI 보고서, para. 86. 12) 제성호, 유엔북한인권보고서채택과우리의과제, 북한, 통권 508호 (2014년 4월 ), 70면.
16 통일과법률 있도록해야한다. 이목적을달성하기위한방법으로는유엔안전보장이사회가북한인권상황을직접 ICC에회부하는방안과유엔이특별재판소를설립하는방안등이있다. 책임을규명하는신속한조치와더불어, 북한과인권대화를강화해야한다. 또한민간교류를통해더많은변화를모색하는한편, 남북한화해의제를모색하여야한다. 13) 2. 행위주체별권고사항 유엔북한인권 COI 가행위주체별내지대상별로권고한사항은아래와같다. 가. 북한 COI 보고서는북한에대해일정한조치를취할것을권고하고있다. 14) 1 적절한국제전문가들의지원을통해권력의통제와균형및법의지배를이루기위한근본적인체제개혁단행, 2 정치범수용소의즉각적인철폐와국제사회의인권및인도지원모니터링실시, 3 자유권규약을포함한국제법에합치하는방식의형법및형사소송법개정을통해고문, 연좌제, 강제이동등의즉각적인중단, 4 종교의자유, 표현의자유, 정보의자유, 식량권과경제적자유등의허용, 사형제폐지, 성분에따른차별철폐, 5 식량부족시국제지원단체에대한즉각적인지원요청, 모니터링목적을포함한국제인도지원단체들의북한주민에대한접근권보장, 6 이동의자유보장과월경자들에살해를포함한탄압의중지, 이산가족들의재회, 교통, 통신및결합보장, 7 반인도범죄와인권침해자들에대한기소와처벌, 8 강제실종협약, 장애인권리협약, 국제노동기구관련기본적협약들, ICC규정등의가입또는비준, 9 이동과접촉에대한형사처벌등민간접촉을가로막는장애요인제거등이그것들이다. 나. 중국및관련국 COI 보고서는중국과기타국가들에대해구체적인조치를취할것을권고하고있다. 15) 그대표적인것은 1 탈북자의강제송환중지및송환금지원칙준수, 탈북자 13) COI 보고서, para. 87. 14) COI 보고서, para. 89 (a)-(s). 15) COI 보고서, para. 90 (a)-(f).
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 17 보호희망국에대한자유로운접근허용, 2 유엔난민최고대표사무소를포함한국제기구의자유로운접근보장, 3 인신매매에대하여피해자중심및인권중심접근을통해체류허용, 법적보호및자국민과동등한사회적서비스제공, 4 중국인과결혼하거나자녀를가진탈북자의신분합법화, 그자녀에대한합법적인출생등록허용및중국국적부여, 5 중국내북한당국의납치행위방지및관련책임자처벌, 북한에대한범죄인인도요청, 6 북한최고지도자및고위당국자들에대해중국내에서발생한납치, 중국국적아동살해및강제낙태등의이슈제기등이다. 다. 대한민국 COI 보고서는한국에대해서도북한인권개선을위한조치외에도화해를향한단계별남북대화활성화조치를취하도록권고하고있다. 16) 남북대화활성화조치에는스포츠경기, 학술 재계교류, 북한청년들을위한장학및직업연수사업, 학생간교류, 적십자등민간단체간의교류, 전문가및여성단체등의교류, 자매도시 관계수립, 교통및통신망재건등이포함된다. 17) 라. 국제사회와유엔나아가 COI 보고서는유엔등국제사회에대해책임규명외에도광범위한권고를제시하고있다. 18) 첫째, 안전보장이사회 ( 이하안보리로약함 ) 로하여금 ICC에북한인권문제를회부하고반인도범죄책임자들에대한표적제재를실시할것을권고하고있다. 그러나북한주민전체에대한안보리의제재나양자관계차원의제재에는반대한다는입장을보이고있다. 16) COI 보고서, para. 91. 17) 이밖에도홍성필교수에의하면, 마이클커비조사위원회위원장은 COI 보고서발표이후북한의변화로서 UPR 절차에서의보다적극적인태도, 식량지원에있어서모니터링의허용의사개진, 북한의일본인납치문제해결의지표명, 북한의아시안게임참여의사통보등을예시하였다. 이같은언급은 2014년 5월 30일아산정책연구원에서마이클커비가가진비공식대화에서나온것이다. 홍성필, UN COI 이후북한인권문제의국제적해결, 국립외교원국제법센터 통일연구원북한인권사회연구센터가공동주최한 북한인권문제에관한국제법과정책 학술회의의별지발표문 (2014.6.17), 5면. 18) COI 보고서, para. 94 (a)-(j).
18 통일과법률 둘째, 총회와인권이사회는북한인권보고, 곧사무총장과유엔인권최고대표 (United Nations High Commissioner for Human Rights: UNHCHR) 의정기보고를감시하는한편, 북한인권특별보고관의임무기한을연장하도록권고하고있다. 셋째, 인권이사회는보고서의결론과권고가국제사회의적극적인관심에서벗어나지않도록할것을권고하고있다. 요구되는각종의행동들은국제사회전체의공동책임이라는것을분명히하도록하고있다. 넷째, 유엔인권최고대표는북한내인권침해, 특히반인도범죄와관련하여책임추궁을담보하기위한체계를수립하되, 이러한체계는 COI가수집한증거와서류작업을기반으로데이터베이스를확대해나갈것을권고하고있다. 다섯째, 유엔사무국과관련기관은북한과의모든관련활동에있어인권의고려가담보될수있도록공통의 인권우선전략 (Rights up Front)' 채택 이행할것을권고하고있다. 그리고유엔은북한내반인도범죄의재발및지속을방지하기위하여즉각이전략을적용하여야한다고강조한다. 여섯째, 6자회담당사국, 이해관계국, 주요대북지원국들과잠재적지원국들은북한인권상황에대한우려를다루고인권개선노력들을지원하기위한 인권접촉그룹 (human rights contact group) 결성할것을권고한다. 일곱째, 국가들은식량등인도적지원을정치적 경제적압력수단으로사용하지말것을권고하고있다. 아울러인도적지원은비차별원칙등인도 인권원칙들에맞게제공하여야하며, 다자적및양자적지원자들은적절한인도적접근및감독을위해협력하도록권고하고있다. Ⅲ. 북한인권 COI 보고서의주요특징 북한인권 COI 보고서에서나타나는주요특징으로는 1 반인도범죄성인정, 2 최고지도자책임강조, 3 국제적보호책임필요, 4 ICC 등국제형사사법절차회부권고의 4가지를들수있다. 다음에서는이에관하여간단히살펴보기로한다.
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 19 1. 반인도범죄성인정유엔인권이사회결의 22/13호에따라북한인권 COI의기본임무중하나는북한내의각종인권침해가반인도범죄를구성하는지여부를조사 규명함으로써국제범죄사안에대해충분한책임 (full accountability) 을묻도록하는것이다. 19) 물론북한인권 COI 는사법기관도검찰도아니다. 그러므로개인의형사책임에대한최종판단을내릴수는없다. 20) 하지만 COI는자신의조사결과가권한있는국내 국제사법기관이범죄수사에착수할수있을만큼의반인도범죄가저질러졌다는합리적인근거를구성하는지여부에대해서는판단할수있다. 21) 이러한입장에서북한인권 COI는형사사법절차상적용되는 합리적인의심의수준을넘어서는 (beyond reasonable doubt)' 정도의매우엄격한입증기준을요구하지않고, 난민지위인정시적용되는것과유사한 합리적인근거 (reasonable grounds)' 라는다소완화된입증기준 (standard of proof) 을설정하여판단하였다. 즉, 북한인권 COI는합리적이고통상적인기준의사리분별이가능한사람이라면어떤사건이나일련의행위가일어났다고믿을만큼다른자료와일치하고신빙성있는정보를확보했다는확신이섰을때, 그러한사건이나행위가일어났다는합리적인근거가있다는결론을내렸다. 22) 이는추후국내적내지국제적사법기관에서정식재판을위한수사를개시하는데합리적근거를제공한다는의미가있다. 더불어강제수사가불가능한북한인권 COI 활동의한계를고려한것으로볼수있다. 23) 이같은기준하에서수집된모든증언과정보를분석한북한인권 COI는북한내에서국가최고위급에서수립한정책에근거한반인도범죄가자행되고있다고결론을내렸다. 24) 첫째, 정치범수용소및기타구금시설수용자, 탈북자, 종교인등에대해가해지는 19) 김수암 (2014), 전게논문, 23면. 20) 두말할것도없이북한인권 COI의조사과정은법원이나검찰에서와같은엄격한정식의형사재판절차내지수사절차가아니다. 21) COI 보고서, para. 74; COI 상세보고서, para. 1023. 22) COI 보고서, para. 22; COI 상세보고서, paras. 67-68. 23) 조정현 (2014), 전게논문, 6면. 24) 상게논문, 6~7면 ; 김수암 (2014), 전게논문, 24면.
20 통일과법률 체계적이고광범위한공격 (systematic and widespread attack) 이 ICC규정 ( 로마규정 ) 제7조상의반인도범죄에해당한다. 구체적으로구금 (imprisonment), 강제실종 (enforced disappearance), 절멸 (extermination), 살해 (murder), 노예화 (enslavement), 고문 (torture) 및기타비인도적행위, 강간 (rape) 및기타성폭력, 박해 (persecution), 강제이주 (forcible transfer) 등에해당한다. 둘째, 체제유지만을위해일반주민들의기아 (starvation) 상태를적극적으로타개하지않고오히려비정상적국가예산분배및차별적배급, 국제원조제한등으로많은희생자를낳게한것은일반주민에대한체계적이고광범위한공격으로서절멸및살해에해당한다. 셋째, 외국인의납치및강제실종이체계적이고광범위하게발생했으며, 이는반인도범죄를구성한다. 25) 이중정치범수용소운용과외국인납치와관련된사항은자유권침해에관한것이다. 반면 1990년대중반이후대규모아사발생을반인도범죄로판단한것은북한인권 COI가전통적인자유권적문제뿐만아니라식량권등사회권적인권침해도매우심각하게보고있음을말해주는대목이라고할것이다. 2. 최고지도자책임강조북한인권 COI는구체적인처벌대상을별도로나열하지는않았지만조선노동당및국방위원회, 그리고이들의통제를받는국가보위부, 인민보안부, 인민무력부, 검찰및사법부등의 기관책임 (institutional responsibility)' 을명시함으로써이들기관의고위관료들이처벌받을수있음을시사하였다. 마이클커비위원장은 2월 17일제네바유엔본부기자회견에서이들이수백명에달할수도있음을지적한바있다. 또한같은맥락에서권력의정점에있는최고지도자 (Supreme Leader), 즉김일성, 김정일, 김정은의 개인책임 (individual responsibility)' 도시사하였다. 26) 마이클커비위원 25) COI 보고서, paras. 75-79. 26) 백범석 (2014), 15 면. 하지만김일성, 김정일은이미사망하였으므로그에게개인적인형사책임을추궁할수는없다. 단지정치적 역사적책임을추궁할수있을뿐이다. 한편김정은의개인책임에는형사책임외에도국가원수의입장에서선대수령들이지은범죄에대한정치적 역사적책임을해소해야할
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 21 장은최고지도자인김정은에대해북한에보낸 2014년 1월 20일자서신을통해, 직접적으로국제범죄에관련되지않았다하더라도이에대해필요한사전예방및적절한사후조치를취하지않았다면, 북한의국내정치구조를고려할때국제형사법상지휘및상급자책임원칙 (command and superior responsibility) 27) 이적용되어형사처벌을받을수있음을경고하였다. 28) 이같은발언은 ICC규정등국제형사법에서인정되어온지휘책임내지상급자책임 29) 을북한인권분야에도입 인정한것으로볼수있다. 여기서는 ICC규정제28조를간단히살펴보기로하자. 제28조지휘관및기타상급자의책임재판소의관할범죄에대하여이규정에따른형사책임의다른근거에추가하여, 가. 다음과같은경우, 군지휘관또는사실상군지휘관으로서행동하는자는자신의실효적인지휘와통제하에있거나또는경우에따라서는실효적인권위와통제하에있는군대가범한재판소관할범죄에대하여그군대를적절하게통제하지못한결과로서의형사책임을진다. (1) 군지휘관또는사실상군지휘관으로서행동하는자가군대가그러한범죄를범하고있거나또는범하려한다는사실을알았거나또는당시정황상알았어야하고, (2) 군지휘관또는사실상군지휘관으로서역할을하는자가그들의범행을방지하거나억제하기위하여또는그사항을수사및기소의목적으로권한있는당국에회부하기위하여자신의권한내의모든필요하고합리적인조치를취하지아니한경우나. 가항에기술되지않은상급자와하급자의관계와관련하여다음의경우상급자는자신의실효적인권위와통제하에있는하급자가범한재판소관할범죄에대하여하급자를적절하게통제하지못한결과로서의형사책임을진다. 2차적책임 ( 예컨대희생자들에대한포괄적인사과나유감표명등에의해 ) 도 `보는것이타당하다고생각된다. 27) A. Cassese, International Criminal Law, 2nd ed. (Oxford: Oxford Univ. Press, 2008), p. 236. command responsibility를지휘관책임, superior responsibility를상관책임으로각각번역하는학자도있다. 28) 유엔북인권위, 북 ICC 회부 책임자제재권고 ( 종합 ), 연합뉴스, 2014년 2월 18일자 ; COI 보고서, para. 11. 29) 지휘책임및상급자책임은구체적인명령이있는경우 ( 적극적작위 ) 와명령이없더라도자신의실효적통제하에있는자들의행위를적절히통제하지않음으로써발생하는경우 ( 소극적부작위 ) 로대별된다. 이에관해서는 H. Lauerpacht, Oppenheim's International Law, Vol. Ⅱ 7th ed. (London: Longman, 1952), pp. 568~574; 김명기, 국제법원론 ( 하 ) ( 서울 : 박영사, 1997), 1427~1428 면참조.
22 통일과법률 (1) 하급자가그러한범죄를범하고있거나또는범하려한다는사실을상급자가알았거나또는이를명백히보여주는정보를의식적으로무시하였고, (2) 범죄가상급자의실효적인책임과통제범위내의활동과관련된것이었으며, (3) 상급자가하급자의범행을방지하거나억제하기위하여또는그문제를수사및기소의목적으로권한있는당국에회부하기위하여자신의권한내의모든필요하고합리적인조치를취하지아니한경우 위에서보듯이 ICC규정제28조가항은군지휘관의책임을, 그리고동조나항은민간인상관 (civilian orders) 의책임에관하여규정하고있다. 본래나항은 ICC규정초안에없었으나, 미국측대표의제안에의하여나중에포함된것으로알려지고있다. 그리하여나항은예컨대문민국방부장관과하급군인간의관계또는군사분야에복무하는민간인상하관계에적용하기위한규정이라고볼수있다. 위제28조가항과나항을비교하면, 책임의주관적요소 ( 정신적요건 ) 에있어약간의차이가있다. 즉가항은 알았거나 ( 당시정황상 ) 알았어야하고 (knew or should have known) 의용어를사용함으로써군지휘관의귀책사유와관련하여인식 (knowledge) 또는과실 (negligence) 을기준으로제시하고있다. 반면에나항은 알았거나정보를의식적으로무시하였고 (knew or consciously disregarded information) 라는용어를사용함으로써인식 (knowledge) 또는무모함 (recklessness) 을기준으로제시하고있다. 30) 실제로범죄자의정신적요건에있어무모함을입증하기가과실을입증하기보다어렵다. 이런점을감안하면군지휘관에비하여기타상급자의책임을입증하기가상대적으로더욱어렵고, 따라서책임추궁도어렵다고볼수있다. 31) 또한가항의경우실효적인권위를, 그리고나항은실효적인책임이라는용어를사용하고있다. 하지만이는군대의지휘구조와민간인상호간책임관계상의차이를 30) 이와관련, 이윤제교수는다음과같이주장하고있다. 군지휘관에관한 owing to the circumstances at the time, should have known 과민간인상급자에관한 consciously disregarded information which clearly indicated ( 소위 reckless 기준 ) 의구체적의미에관하여아직확립된견해는없다. 다만, ICC의제2 전심재판부는상급자책임의주관적요건에대하여벰바사건에서재판전공소사실확인결정을통하여 should have known 기준은사실과실의한형태로서, ICTY의 had reason to know 와같은것은아니라는입장을취하고있다. 이윤제, 야마시타사건과상급자책임, 서울국제법연구, 제20권제1호 (2013.6), 59면. 31) 김영석 (2003), 전게서, 150면.
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 23 반영한것일뿐이지양자사이에본질적인차이가있다고보기는어렵다고하겠다. 한편상기 COI 활동중확보된가해자 ( 특히북한정권지도부 ) 명단은실명으로공개되지않았으며, 비공개로기록및보존되어있는것으로알려지고있다. 자료에대한접근은증언자나정보제공자가동의하고자료의보호및운영상의우려사항이적절히고려된경우에한하여이루어진다. 32) 3. 국제적보호책임필요북한인권 COI 보고서는국제사회의 R2P를강조하고있다. 이 R2P는대규모인권침해사태에대응하기위한방책으로최근국제사회에서새로이안출한개념으로서인도적간섭을새로운각도에서재해석 재구성함으로써인도적간섭의한계를극복하기위한법리라고볼수있다. 33) R2P 개념은 주권은책임을수반한다 는사고에터잡고있다. 곧자국민보호의 1차적책임이주권국가에있지만, 당해국가가이책임을이행하지못하는경우에는 2차적 잔존적 보충적보호책임이국제사회에귀속되게된다는것이다. 34) 개입과국가주권에관한국제위원회 (International Commission on Intervention and State Sovereignty: ICISS) 는 R2P는책임의이행단계를예방책임 (responsibility to prevent), 대응책임 (responsibility to react), 재건책임 (responsibility to rebuild) 의 3단계로설정한다. 35) 대응책임단계에서문제되는군사적개입과관련해서는국제사회의평화와안전에일 32) COI 보고서, para. 23; 조정현 (2014), 전게논문, 8면. 33) 제성호, 북한급변사태시한국의국제법적대응, 중앙법학, 제15집제1호 (2013.3), 177면. 34) 이같은사고는 2005년 UN 사무총장의보고서 ( In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All ) 에서그대로인용되었고, 2005년유엔총회결의제60/1호에서도채택되었다. 이총회결의는총회개막직후열린세계정상회의의결과물을담은것인데, 이결의제Ⅳ장 인권과법의지배 (Human Rights and the Rule of Law) 중에 집단살해, 전쟁범죄, 인종청소및반인도범죄로부터주민을보호할책임 (Responsibility to Protect Populations from Genocide, War Crimes, Ethnic Cleansing and Crimes Against Humanity)' 이란절을두고있다. 60/1 World Summit Outcome, UN Doc. A/RES/60/1 adopted by the General Assembly at 8th Plenary Meeting of the Sixtieth Session, 16 September 2005 (http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021752.pdf); Ramesh Thakur, The Responsibility to Protect: Norms, Laws and the Use of Force in International Politics (London: Routledge, 2011), p. 79. 35) International Commission on Intervention and State Sovereignty, The Responsibility to Protect, the Report of ICISS (Ottawa: The International Development Research Centre, 2001), pp. 19~45(http://responsibilitytoprotect.org/ ICISS%20Report.pdf); 박기갑, 국제법상보호책임 ( 서울 : 삼우사, 2010), 59~62 면.
24 통일과법률 차적책임을지고있는유엔안보리에주도적역할을부여하고있다. 36) 다른한편으로 R2P는크게 3대기둥 (pillar) 으로설명되기도한다. 이는 2009년 1월 12일반기문유엔사무총장이총회에제출한 보호책임의실시 (Implementing the Responsibility to Protect) 라는보고서에서체계적으로개념화되어있다. 37) 제1 기둥은 국가의보호책임 (Protection Responsibilities of the State) 이다. 이는개별국가가자신의주민들을 4 개의핵심범죄, 곧반인도범죄, 집단학살 (genocide), 전쟁범죄 (war crimes), 인종청소 (ethnic cleansing) 로부터보호할 1차적책임을말한다. 제2 기둥은 국제원조및역량구축 (International Assistance and Capacity-building) 이다. 이는국제사회가개별국가의 1 차적책임이행, 특히예방및역량강화와관련하여적절히지원하고필요한역량을구축할책임을말한다. 제3 기둥은 적시 ( 適時 ) 의결정적인대응 (Timely and Decisive Response) 이다. 국제사회가유엔안전보장이사회를통해, 또유엔헌장에따라 시의적절하고결정적인방식으로 (in timely and decisive manner)' 집단적조치를취할책임을말한다. 이상의내용을종합하면 R2P는먼저평화적수단을강구하되, 이러한평화적수단이부적절하고또개별국가가자신의 1차적책임이행에명백히실패할 (manifestly failing) 경우, 국제사회가유엔헌장제7장에의거하여안보리를통한집단적대응을할수있다는것을말한다. 38) 유엔북한인권 COI의설립과기타국제사회의북한과의다양한협력및지원은기본적으로 R2P의제2 기둥에해당한다고볼수있다. 39) 반면 COI 보고서에서강조한반인도범죄의수준에이른북한인권침해사안의 ICC 회부와안보리를통한강제적제재 ( 경제적제재, 외교적제재, 군사적제재등을모두포함 ) 조치의부과는 R2P의제 36) 이근관, 북한위기상황시주변국의개입가능성과그국제법적논리, 서울국제법연구, 제18권 2호 (2011.12), 54~55면 ; 제성호 (2013), 전게논문, 178면. 37) Report of the Secretary-General, Implementing the Responsibility to Protect, UN Doc. A/63/677, 12 January 2009 (http://responsibilitytoprotect.org/implementing%20the%20rtop.pdf). 이사무총장보고서는 2000년밀레니엄정상회담결과에대한후속작업의일환으로준비된것으로제63차유엔총회의제 44 및 107과관련해서제출되었다. 38) Ibid., pp. 1~2, 8~28; 조정현 (2014), 전게논문, 9면. 39) Report of the Secretary-General, Responsibility to Protect: Timely and Decisive Response, UN Doc. A/ 66/874-S/2012/578 (25 July 2012), para. 12; Report of the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, Marzuki Darusman, UN Doc. A/HRC/22/57 (1 February 2013), para. 30.
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 25 3 기둥에해당하는것이라고평가된다. 40) 여기서한가지유념해야할것은 R2P, 특히제3 기둥의적용에있어서는관련국들의입장이첨예하게대립할수있다는점이다. 특히평화적수단의존부및그적실성여부, 개별국가의 1차적책임이행이명백히실패하였는지여부, 유엔헌장제7장에따른군사적제재실시여부등에대하여안보리상임이사국간에있어서심각한인식차 (perception gap) 가발생할수있다. 주지하는바와같이유엔안보리의의사결정에는거부권이작동된다. 따라서북한인권침해사안의 ICC 회부와안보리에의한대북제재조치가실현되기위해서는안보리의 5개상임이사국간에상당한정치적공감대, 곧거부권불행사의조건이충족되어야한다. 그러나국제적역학관계와중국과러시아의입장을고려할때이같은공감대형성은단기간내에이루어지기어려울것으로판단된다. 4. 국제형사재판소등국제형사사법절차회부권고북한인권 COI는유엔안보리가북한상황을 ICC에회부할것을권고하였다. 41) 이는북한인권개선을위해서는북한인권침해의가해자에대한국제형사법적단죄가반드시필요하다는법인식을반영한것으로분석된다. ICC의경우관련국 ( 범죄발생지국내지범죄혐의자국적국 ) 이 ICC규정의당사국이아닐경우수단다르푸르사태나리비아사태등에서와같이유엔안전보장이사회가자신의결의채택을통해 ICC에관련사건을회부하여야비로소관할권이성립한다. 즉, 최근에대량인권침해사태가발생한대다수의국가들이 ICC규정의당사국이아니었던점을감안하면유엔안보리의역할이절대적이다. 북한은 ICC규정당사국이아니므로이상과같은논리가동일하게적용된다. 42) 북한인권 COI는 ICC와함께구유고및르완다사례와같은임시 (ad hoc) 내지특별국제재판소의설립도검토하였다. 임시재판소를설립하기위해서도유엔안보리또는총회의결의채택등상당한시간과각별한외교적노력이필요하다. 특히관련국의 40) 조정현 (2014), 전게논문, 9~10면. 41) COI 보고서, para. 87; COI 상세보고서, para. 1201. 42) 조정현 (2014), 전게논문, 8면.
26 통일과법률 동의가필요없는강제조치 (enforcement measure) 로서국제재판소를설립하려면안보리의협조가절대적이다. 43) Ⅳ. 북한인권 COI 의권고이행과한국의역할 북한인권개선에있어한국정부의역할은법적으로나정책적으로나매우중요하다. 대한민국헌법제3조영토조항, 제4조평화통일조항, 제10조국가의인권보장의무조항은북한인권개선이헌법적명령임을시사하고있다. 정책적인면에서도북한인권은통일정책의중요한일부이며, 인권정책의중요한일부인동시에, 법무정책의중요한일부이기도하다. 분단체, 곧 Divided Korea 의일구성원으로한국이북한인권에대해관심을갖고그개선을위해다각적인노력을전개하는것은너무도당연하다. 이런관점에서정부는확고한의지와책임성을가지고종합적이고도체계적인북한인권개선전략을마련, 일관된원칙아래대북인권정책을추진해야한다. 또한민간단체는독자성, 비정부성, 순수성, 초당파성에입각해서북한인권개선을위한가능한노력을기울여야한다. 여기서는유엔북한인권 COI 권고이행을위한한국의역할을관련정부부처및민간단체의역할로나누어고찰하기로한다. 정부부처로는통일부, 외교부, 법무부, 국가인권위원회, 국가정보원을주로검토하기로한다. 1. 정부부처 가. 통일부정부조직법은제31조 ( 통일부 ) 에서 통일부장관은통일및남북대화 교류 협력에관한정책의수립, 통일교육, 그밖에통일에관한사무를관장한다 고규정하고있다. 이법에의거하여제정된 통일부와그소속기관직제 '( 대통령령제25564호, 2014.8.27 시행 ) 제10조는통일부통일정책실의업무분장을규정하고있다. 동조제14호는북한 43) 상게논문, 9 면.
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 27 인권, 납북자, 국군포로등남북한간인도적문제와관련된대북정책의수립을명시하고있다. 그리고 통일부와그소속기관직제시행규칙 '( 통일부령 ) 제6조제8항은이산가족과장은다음사항을분장한다고규정하고있다. 그에따르면, 이산가족과장의업무는다음과같다. 1.~12. 이산가족관련정책및교류대책의수립 종합및조정, 국제기구와의협력등 13. 북한인권문제와관련한대북정책의수립및대북협상대책의수립지원 14. 북한인권문제에대한국제사회와의협조 15. 북한인권문제에대한국내외관계기관협조및관련대책기구운영 16. 북한인권문제에대한정보수집및축적 17. 북한인권문제와관련된국내외단체활동지원 18.~28 납북자 국군포로관련대북정책의총괄 조정, 국제사회와의협조등 이상의규정에비추어통일부통일정책실, 특히이산가족과는북한인권 COI의권고사항을실천하기위한세부대책을발굴 추진하여야한다. 통일부가해야할업무혹은할수있는일로는다음과같은것을상정할수있다. 분야별북한인권실태추적, 정리 - 북한방송청취및각종신문기사등에의해북한인권정책변화지속파악 북한의인권법제및형사법제조사 자료수집 연구및간행, 북한의인권법제및형사법제와국제인권조약들간의상충여부에대한지속적인파악 북한인권단체활동지원 : 특히북한인권세미나및학술회의지원, 북한인권에관한토크쇼, 영화제시사회및사진전등북한인권친화적문화활동지원 북한인권 UPR 참관및북한측태도파악 탈북자면접조사를통한북한인권상황지속파악, 초보적인기록업무담당 - 통일연구원이나민간단체를활용해서임무수행 탈북자의보호및국내정착지원을통한인권개선 북한인권법제정추진 : 여야협조및설득노력
28 통일과법률 유엔북한인권사무소와의협조체제구축및지원 - 현재는북한인권사무소설치진행상황파악및필요시관계부처협의 이산가족상봉등인도적교류를통한가족권실현노력전개 인도및인권옹호차원에서국군포로 납북자문제해결을위한노력지속, 남북협상 ( 당국간대화및남북적십자회담 실무접촉 ) 및합의서채택추진 남북인권대화추진 - 단기적으로이산가족 국군포로 납북자문제에집중 - 중 장기적으로탈북자및북한주민의인권문제협의, 개선방안강구 북한인권핵심가해자에대한한국정부차원의책임성규명노력에주무부처로서참여 유엔북한인권특별보고관방한시통일부장관접견및의견교환, 필요시업무협조 미국북한인권특사방한시통일부장관접견및의견교환, 필요시업무협조등 북한인권교육및북한인권전문가양성프로그램운영지원 정부및민간차원의문화 경제교류활성화를통한인권개선 북한의민생인프라구축추진 대북인도적지원강화 : 모자패키지 1,000일사업추진준비등 나. 외교부정부조직법은제30조 ( 외교부 ) 제1항에서 외교부장관은외교, 경제외교및국제경제협력외교, 국제관계업무에관한조정, 조약기타국제협정, 재외국민의보호 지원, 재외동포정책의수립, 국제정세의조사 분석에관한사무를관장한다. 고규정하고있다. 이법에의거하여제정된 외교부와그소속기관직제 '( 대통령령제25563호, 2014.8.27 시행 ) 제25조 ( 국제기구국 ) 제3항제6호는국제기구국장의업무로서인권분야외교에관한외교정책의수립 시행및총괄 조정을명시하는한편, 동직제제33조 ( 한반도평화교섭본부 ) 제3항제14호는한반도평화교섭본부장이재외북한이탈주민관련외교업무의총괄 조정을분장하도록하고있다. 그리고 외교부와그소속기관직제시행규칙 ' 제21조 ( 국제기구국 ) 제9항은인권사회과장은 1. 유엔의인권분야활동에관한외교정책의수립 시행및총괄 조정, 2. 인
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 29 권분야전반에관한조사 연구 를분장한다고명시하고있다. 또한동시행규칙제 29 조 ( 한반도평화교섭본부 ) 제7항은대북정책협력과장은다음의사항을분장한다고명시하고있다. 1. 통일및남북관계에관한외교정책의수립 시행및총괄 조정 2. 북한정세관련국제동향조사 분석 3. 대북지원및경협사업, 인도적협력관련외교업무 4. 정치 군사분야등각종남북회담관련외교정책업무 5. 남북관계주요사안에대한외교부입장수립및대응 6. 대북정책관련외교적협력 7. 재외북한이탈주민에대한외교정책수립및지원업무 8. 통일및남북관계에관한외교정책관련국회및부처간협조업무 이상의규정에비추어외교부는유엔북한인권 COI 권고이행차원에서다음의업무를수행할수있거나해야할것으로생각된다. 유엔북한인권 COI 권고사항이행관련외교적대책수립및관련국간입장조율 - COI 권고이행및북한인권결의채택과관련하여유엔총회, 안보리, 인권이사회, 사무총장에대한대책포함 유엔인권이사회및산하실무그룹회의등에서유엔북한인권 COI 권고사항이행점검시혹은권고이행과관련된사안토의시능동적역할수행 유엔북한인권특별보고관과의 interactive dialogue 에서한국정부의입장적극개진및동보고관의조사활동지원 유엔북한인권사무소와의긴밀한협조체제구축및지원 유엔북한인권고위급회의지속개최, 정례화및참여범위확대 안보리차원에서북한의반인도범죄가해자에대한 ICC 회부추진시외교적대책강구 자유북한이주민국제의원연맹 (IPCNKR) 의탈북자및북한인권국제공론화시측면지원 유엔북한인권특별보고관방한시외교부장관접견및의견교환, 필요시업무협조
30 통일과법률 미국북한인권특사방한시외교부장관접견및의견교환, 필요시업무협조 주제별특별보고관들의합동회의개최를통한북한인권개선필요사항제기를위한인권외교전개, 주제별특별보고관들의방한시북한인권부분에대한관심촉구 인권이사회산하주제별실무그룹에제기된북한인권관련사안의해결을대한외교적차원의측면지원 대외직명인권대사의북한인권외교전개, 국내적관심환기차원의다양한활동 중 러등탈북자대북강제송환저지를위한양자및다자외교전개 재외탈북자의인권상황 ( 제3국수형시설에서의인권침해실태포함 ) 지속모니터링 제3국소재탈북자의안전한국내입국추진을위한현지국과의양자외교강화 재외탈북자의인권보호및심리적안정지원 외국인납치문제해결을위한양자및다자외교전개등 다. 법무부정부조직법제32조 ( 법무부 ) 제1항은 법무부장관은검찰 행형 인권옹호 출입국관리그밖에법무에관한사무를관장한다 고규정하고있다. 이법에근거하여 법무부와그소속기관직제 '( 대통령령제25565호, 2014.8.27 시행 ) 제9조 ( 법무실 ) 제3항제22호는남북통일관련법무계획수립 추진, 남북문제및통일관련법무관계법령안의기초 심사및남북교류협력관련법무관계법령의해석을, 그리고동조제3항제22의2호는법무실장의업무로서북한의반법치국가범죄실태등에관한조사 자료수집 연구및간행을명시하고있다. 이어 법무부와그소속기관직제시행규칙 ' 제5조 ( 법무실 ) 제7 항에서는통일법무과장의업무로서남북통일관련중 장기법무계획의수립 추진과북한법제및반법치국가범죄실태등에관한조사 자료수집 연구및간행을명시하고있다. 또한동시행규칙제7조의2( 인권국 ) 제4항은 1 국가인권정책수립 총괄 조정, 2 인권옹호에관한각부처간의협력에관한사항, 3 인권관련국제조약 법령 제도 실태에관한조사 연구및의견의작성등을명시하고있다. 이러한규정들에비추어법무부는유엔북한인권 COI 권고이행차원에서다음의업무를수행할수있거나해야할것으로생각된다.
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 31 북한내인권침해사례의지속적인모니터링 북한인권법제정추진, 여야및전문가그룹과협조 북한인권및형사절차관련법령제 개정실태파악및분석 - 북한의인권법제및형사법제조사 자료수집 연구및간행, 북한의인권법제및형사법제와국제인권조약들간의상충여부에대한지속적인파악 탈북자면접조사를통해형사절차상의인권침해실태정밀추적및개선방안강구 북한의반법치국가범죄실태등에관한조사 자료수집 연구및간행 북한인권기록보존소설치준비 : 북한인권침해기록데이터베이스 (DB) 화 유엔북한인권특별보고관과의가능한협력방안강구 유엔북한인권사무소설치시가능한지원제공및업무협조 북한인권세미나및공청회개최를통한국민적관심환기및북한인권우호적환경조성 라. 국가인권위원회현재국가인권위원회에는정책교육국인권정책과에북한인권팀을운영하고있다. 다만아직까지국가인권위원회법과 국가인권위원회와그소속기관직제 ' 에는북한인권과나또는북한인권팀의설치에관한규정을두고있지아니하다. 그럼에도불구하고헌법제3조영토조항, 제4조평화통일조항, 제10조국가의기본권보장의무조항등에입각하여국가인권위원회가북한인권문제를다루는것은전혀이상할것이없다. 국가인권위원회는유엔북한인권 COI 권고이행차원에서대체로다음의업무를수행할수있거나해야할것으로생각된다. 북한인권포럼운영, 북한인권전문가들과의의견교환및수렴 유엔북한인권 COI 권고사항의능동적이행을위한대정부기관권고 정부와국회에대해북한인권법의조속한제정권고 유엔북한인권현장사무소설치시카운터파트 접촉창구역할확보및국제적인협력방안강구 남북인권대화성사시기술적인부분지원 : OHCHR의대북기술지원과병행하여추진 북한인권세미나및공청회개최를통한국민적관심환기및북한인권우호적환경조성
32 통일과법률 북한인권단체지원및시민사회단체와의협력 북한인권정책관계자협의회 44) 회의개최및주기적인협의 가칭북한인권체험관설치 운영 북한인권교육및북한인권전문가양성프로그램운영지원 유엔북한인권특별보고관및미국북한인권특사접견, 이들과의가능한협력방안강구 탈북자들의북한이탈주민보호센터 ( 정부합동신문센터 ) 대기기간중설문형태로북한인권침해실태조사 북한인권기록보존소설치이전까지기설치된바있는북한인권침해신고센터의과도적운영 마. 국가정보원정부조직법제17조 ( 국가정보원 ) 제1항에서는 국가안전보장에관련되는정보 보안및범죄수사에관한사무를담당하기위하여대통령소속으로국가정보원을둔다 고규정하고, 이어동조제2항에서는 국가정보원의조직 직무범위그밖에필요한사항은따로법률로정한다 고명시하고있다. 국가정보원법제3조제1항에서는국정원의직무로서 1 국외정보및국내보안정보 ( 대공, 대정부전복, 방첩, 대테러및국제범죄조직 ) 의수집 작성및배포, 2 국가기밀에속하는문서 자재 시설및지역에대한보안업무. 다만, 각급기관에대한보안감사는제외한다. 3 형법중내란의죄, 외환의죄, 군형법중반란의죄, 암호부정사용의죄, 군사기밀보호법에규정된죄, 국가보안법에규정된죄에대한수사, 4 국정원직원의직무와관련된범죄에대한수사, 5 정보및보안업무의기획 조정을규정하고있다. 국정원조직의자세한구성및임무는비밀로분류되어있어, 외부에서정확히알기는어렵다. 그러나유엔북한인권 COI 권고사항의이행과관련해서대체로다음과같은일을이미하고있거나또는할수있을것으로생각된다. 분야별북한인권실태추적, 정리 - 북한방송청취및각종신문기사등에의해북한인권정책변화지속파악 44) 국가인권위원회법시행령제 19 조 ( 인권정책관계자협의회의설치및구성 ) 참조.
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 33 북한인권및형사절차관련법령제 개정실태파악및분석 재외탈북자의인권보호및심리적안정지원, 탈북자의안전한국내입국지원 북한이탈주민보호센터에서의합동신문및위장탈북자색출, 북한인권침해실태조사지원 북한인권단체의활동지원 북한인권과관련된대북심리전실시 대북방송단체에대한조용한지원 북한주민의인권의식고양을위한대북공작 대내적및국제적차원에서북한인권에대한관심고양을위한다양한활동지원등 바. 민주평화통일자문회의민주평화통일자문회의는헌법기관이자대통령자문기관으로서 1 통일에관한국내외여론수렴, 2 통일에관한국민적합의도출, 3 통일에관한범민족적의지와역량의결집, 4 그밖에대통령의평화통일정책에관한자문 건의를위하여필요한사항의 4대기능을담당함으로써조국의민주적평화통일을위한정책의수립및추진에관하여대통령에게건의하고대통령의자문에응하는임무를수행한다. 이를위하여민주평화통일자문회의는산하에상임위원회의하나로서인도지원인권분과위원회를두고있다. 민주평화통일자문회의는유엔북한인권 COI 권고사항의이행과관련해서대체로다음과같은일을이미하고있거나또할수있을것으로생각된다. 자문위원을대상으로통일과정에서북한인권개선의당위성교육 - 특히유엔북한인권 COI 권고의내용및이행필요성홍보 교육 전파 북한인권 ( 재외탈북자인권문제포함 ) 개선을위한정책대안개발및대통령에대한자문건의 북한인권문제에대한국민적관심환기 지역협의회차원에서북한인권관련행사개최 탈북자국내정착지원
34 통일과법률 북한인권단체활동지원 국회에북한인권법제정촉구의견전달 재외동포 ( 필요시거주국국민까지포함 ) 대상으로북한인권실태및관련국제적동향소개, 통일과정에서북한인권개선의당위성을교육함으로써북한에대한관심고양 해외자문위원을통해거주국국회의원을대상으로북한인권법제정또는북한인권결의안채택촉구 해외자문위원을통해거주국정부가북한인권개선을위한활동에적극나서도록분위기조성등 사. 기타 : 청와대외교안보수석실, 방송통신위원회등이밖에도청와대외교안보수석실와국가안보실은유엔북한인권 COI 권고이행과관련한컨트롤타워기능수행및정부부처의역할조정, 대북인권대화협상대책강구등의임무를수행할수있다. 또방송통신위원회는민간단체에대북방송주파수할당및필요한지원을할수있을것이다. 2. 민간단체의역할예나지금이나인권분야에서민간단체의역할은지대하다. 북한인권문제의경우도마찬가지다. 따지고보면, 북한인권 COI의설치는물론 COI 보고서의발표도국내외의북한인권단체들이견인하였고, 이들의국제공조가결정적인역할을했다고볼수있다. 그러기에북한인권과관련된행위자들은민간단체들과의적절한협력과역할분담을하는것이적절하다고하겠다. 45) 앞으로국제인권레짐의성공과발전여부는민간단체의활동이국제적압력을얼마나효율적으로동원할수있는가하는데달려있다고해도과언이아니라고하겠다. 46) 45) 제성호, 북한인권문제 : 구체적범위와개선방안, 전략연구, 제 16 권 1 호 ( 통권제 45 호 ) (2009.3), 17~22 면. 46) 이원웅, 국제인권레짐의특성및동태에관한연구 : 비정부기구 (NGO) 의역할을중심으로, 서강대학교대학원정치학박사학위논문 (1997), 178~182 면. 이원웅교수는인권문제에있어서 NGO 의역할을 1 국제인권레짐의확산에기여하는기능, 2 인권레짐의규범설정기능, 3 정부간기구의실행능력을보강하는기능의 3 가지로나누어설명한다.
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 35 두말할것도없이북한인권단체들은실질적인북한인권개선의주역으로서정부와국제기구를선도하는역할을해야한다. 북한인권단체들은유엔북한인권 COI 권고와관련해서다음과같은활동을전개할수있을것이다. 47) 우리국민에대한북한인권실태및 COI 권고사항홍보및관심환기 - 주요계기시에일간신문전면광고 - 인터넷을통한북한인권알아가기운동전개 - 북한인권관련학술세미나 공청회개최 - 북한인권관련토크쇼, 영화제, 사진전, 시화전개최 : COI 권고사항반영 - 북한인권뮤지컬의전국및해외공연 - 북한인권개선촉구음악회개최 : 유명가수자선공연 - 대학생들과탈북자들의대화 - COI 권고관련, 바자회 백일장개최 - 북한인권 4행시우수작선정 - COI 권고사항또는북한인권관심표명및우수활동정치인표창등 국제인권기구와국제시민사회에북한인권실태및유엔북한인권 COI 권고사항전파 홍보 - 국제인권기구, 외국의단체및해외동포사회에북한인권비디오, CD 및 UCC 동영상등홍보자료제작 보급 - 해외에서북한인권관련뮤지컬공연및영화상영 - 유엔북한인권 COI 권고사항의시민사회에전파 자체수집한북한인권정보와자료를유엔북한인권특별보고관, 유엔의주제별특별보고관, 자유권규약위원회등국제인권기구뿐만아니라미 일의 ( 북한 ) 인권대사, 국제사면위원회, 휴먼라이트워치, 등유수한국제인권단체들에게제공함으로써유엔의대북인권개선활동을지원 47) 제성호, 북한인권법제정과 NGO 의북한인권운동방향, 북한인권단체협의회, 북한인권법과북한인권개선전략, 북한인권학술토론회자료집 (2010.4.15), 9~15 면 ; 제성호, 북한인권개선을위한대내외적역량강화방안, 북한인권단체협의회, 북한인권법제정과북한인권개선역량강화, 북한인권학술토론회자료집 (2011.4.28), 34~36 면참조.
36 통일과법률 미국, 일본, 영국, 호주, 캐나다등해외 NGO들과의네트워킹확보및연대활동강화 북한인권개선과관련된해외인터넷사이트및인터넷방송운영 - 미국의소리 (VOA), 자유아시아방송 (RFA) 등북한인권관련해외방송담당자들과의인적교류확대 북한인권법제정운동전개 - 가두피케팅을통한법제정필요성홍보 - 국회앞 1인시위또는인터넷을통한국회의원압박등 북한인권단체들은각기고유한주특기를개발하여인권개선활동전개, 단이슈별 계기별로적극연대노력전개 - 예컨대, 북한의정치범수용소, 공개처형, 사법제도, 양심 종교의자유, 언론의자유, 여성인신매매, 아동의인권, 장애인차별등을고려 대북정보전달과북한주민들의 인권의식싹트게하기 운동전개 대상별맞춤형북한인권교육실시 : 초등학교학생, 중 고교학생, 청 장년대상 북한인권운동가양성프로그램운영 유엔북한인권사무소와의긴밀한협력및조사활동지원 유엔인권이사회에서북한인권 UPR시적극참여및가능한범위내의협조제공 가칭 북한인권의날 (North Korean Human Rights Day) 이나 북한인권주간 (North Korean Human Rights Week) 을설정하여공동행사추진 2015년대헌장 (Magna Carta) 제정 800주년에즈음하여서울에서모의민간국제형사법정을개최, 모의국제형사재판을통한김정은단죄퍼포먼스전개 - 북한인권침해의반인도범죄성부각및북한인권핵심가해자들의처벌당위성홍보 한가지지적할것은민간단체들의제한적인역량, 특히인력및재정수준의취약을감안할때북한인권개선활동의효율성을확보하기위해서는적절한역할분담및협력체계구축이절실하다. 이와관련해서다양한민간단체의움직임을조정할수있는 control tower의설치가필요하다고생각된다.
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 37 Ⅴ. 맺는말 유엔북한인권 COI 보고서발표이후북한인권문제에대한국제사회의움직임이더욱적극적이고공세적으로바뀌고있다. 제69차유엔총회제3위원회에서채택된북한인권결의도인도에반하는죄를포함한북한내조직적이고광범위하며심각한인권침해를규탄하면서, 북한이인권침해를즉각중단하고북한인권 COI의권고를이행할것을촉구한바있다. 유엔을중심으로한이러한변화의동인은북한인권침해의반인도범죄성인정과보호책임의논리적용에서찾을수있다. 이제한국을포함한다수의책임있는국가들은이같은국제적추세에적극부응하여야한다. 곧세계최악의북한인권증진을위하여능동적으로나서야마땅하다. 북한주민인권보호에대한북한당국의 1차적책임을강조하되, 잘못한점에대해서는정확히비판하고개선을촉구하는것이타당하다. 만일북한이호응하지않을경우국제사회는 2차적책임으로서보호책임을져야한다. 중 장기적으로북한인권핵심가해자들의 ICC 제소나인권보호차원의무력개입도보호책임의일환으로고려되어야하겠지만현단계에서는상황악화를막거나또는새로운인권침해의발생을예방하는것이더욱긴요하다고할수있다. 이런관점에서유엔북한인권 COI가제시한권고의구체적이행을모색하는일은시급하고도절실한과제이다. 본고에서는이러한문제의식아래한국의정부부처와민간단체가할수있는일들을개략적으로검토하여보았다. 여기에만족하지말고앞으로더많은상상력을발휘하여가능한사업들을발굴 추진해야할것이다. 이를위하여전문가와활동가들의중지를모아 COI 권고의이행 실천방안을계속보완 발전시켜야할것이다. 최종적으로는 ICC에북한인권가해자들의제소를대비하는차원에서육하원칙에입각해북한인권침해사실을체계적으로기록하여야한다. 유엔북한인권사무소가이업무를수행하겠지만, 이와는별개로한국정부도북한인권법을조속히제정하여자체적으로북한인권침해를체계적으로기록 보존하여야할것이다. 이부분에서도정부와민간단체간에긴밀한협력이필요하다고생각된다. ( 논문접수 : 2014. 12. 27. 심사개시 : 2015. 1. 15. 게재확정 : 2015. 2. 4.)
38 통일과법률 참고문헌 김명기, 국제법원론( 하 ) ( 서울 : 박영사, 1997). 김수암, 유엔인권메커니즘과북한인권 : 특징과정책적함의, 연세대학교북한연구원, 북한인권과국제사회 : UN의역할과보호책임 (2014.8.25). 김수암 이금순 이규창 조정현 한동호, 유엔조사위원회 (COI) 운영사례연구, KINU 정책연구시리즈 13-04 ( 서울 : 통일연구원, 2013). 김영석, 국제형사재판소법강의 ( 서울 : 법문사, 2003). 김영환, 북한인권개선을위한국내실천방안, 새누리당인권위원회 국회민생정치연구회외, 북한인권실질적개선, 어떻게할것인가 (2013.10.29). 김태훈, 한국의유엔북한인권조사위원회권고이행방안, 국가인권위원회 연세대학교휴먼리버티센터 ( 사 ) 북한민주화위원회, 유엔북한인권조사위원회권고이행방안 (2014.8.27.). 박기갑, 국제법상보호책임 ( 서울 : 삼우사, 2010). 백범석, 심각한북한인권사안의인도에반한죄성립여부, 국립외교원외교안보연구소 통일연구원, 북한인권문제에관한국제법과정책, 국립외교원국제법센터 통일연구원북한인권사회연구센터공동학술회의 (2014.6.17.). 이경아, 국제사회의유엔북한인권조사위원회권고이행과전망토론, 국가인권위원회 연세대학교휴먼리버티센터 ( 사 ) 북한민주화위원회, 유엔북한인권조사위원회권고이행방안 (2014.8.27.). 이근관, 북한위기상황시주변국의개입가능성과그국제법적논리, 서울국제법연구, 제18권 2호 (2011.12). 이금순, 통일과정에서단계별북한인권개선방안, 제16기민주평화통일자문회의제6차인도지원인권분과위원회발제문 (2014.8.26.). 이원웅, 국제인권레짐의특성및동태에관한연구 : 비정부기구 (NGO) 의역할을중심으로, 서강대학교대학원정치학박사학위논문 (1997).
유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 39 이윤제, 야마시타사건과상급자책임, 서울국제법연구, 제20권제1호 (2013.6). 제성호, 북한인권문제 : 구체적범위와개선방안, 전략연구, 제16권 1호 ( 통권제45호 ) (2009.3). 제성호, 북한인권법제정과 NGO의북한인권운동방향, 북한인권단체협의회, 북한인권법과북한인권개선전략, 북한인권학술토론회자료집 (2010.4.15.). 제성호, 북한인권침해의발생원인과구체적실태 -사상적 정치적 구조적및법제도적측면을중심으로-, 강명세편, 북한인권지표및지수개발연구 ( 성남 : 세종연구소, 2011). 제성호, 북한인권개선을위한대내외적역량강화방안, 북한인권단체협의회, 북한인권법제정과북한인권개선역량강화, 북한인권학술토론회자료집 (2011.4.28). 제성호, 북한급변사태시한국의국제법적대응, 중앙법학, 제15집제1호 (2013.3). 제성호, 유엔북한인권보고서채택과우리의과제, 북한, 통권 508호 (2014년 4월 ). 조정현, 보호책임(R2P) 의이론및실행, 그리고한반도에의함의 : 리비아및코트디부아르사태를중심으로, KINU 정책연구시리즈 11-04 ( 서울 : 통일연구원, 2011). 조정현, 유엔북한인권조사위원회 (COI) 보고서분석및평가, 국립외교원외교안보연구소, 주요국제문제분석, No. 2014-07 (2014.3.7.). 조정현, 국제사회의유엔북한인권조사위원회 (COI) 권고이행과전망, 국가인권위원회 연세대학교휴먼리버티센터 ( 사 ) 북한민주화위원회, 유엔북한인권조사위원회권고이행방안 (2014.8.27.). 통일연구원, 2014 유엔인권이사회북한인권조사위원회보고서 ( 서울 : 통일연구원, 2014.7.). 홍성필, UN COI 이후북한인권문제의국제적해결, 국립외교원국제법센터 통일연구원북한인권사회연구센터가공동주최한 북한인권문제에관한국제법과정책 학술회의의별지발표문 (2014.6.17.). Cassese, A., International Criminal Law, 2nd ed. (Oxford: Oxford Univ. Press, 2008). Hawk, David, A United Nations Commission of Inquiry for North Korea, 38 North (US
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유엔북한인권조사위원회의권고와한국의역할 41 <Abstract> Recommendations of U.N. Commission of Inquiry on Human Rights in the DPRK and the Role of South Korea Jhe, Seong Ho Outcome report published by the U.N. Commission of Inquiry on Human Rights in the DPRK in February 2014 includes overall and concrete fact findings on North Korean human rights and makes a large number of recommendations to various actors respectively. The COI Report is distinguishing in that it recognizes the nature of crime against humanity, emphasizes the responsibility of Supreme Leader, urges the application of responsibility to protect (R2P) and recommends the submission of the relevant case to the International Criminal Court (ICC) in relation to North Korean human rights situation. From now on, the COI Report will play a key role as a compass leading the direction of North Korean human rights improvement. Against this background, South Korea should work out diversified measures to implement the COI's recommendations as a member of the two Korean divided entities and put them into practice systematically. On the one hand, the Korean government could make a grand design of North Korea policy on human rights. On the other hand, NGOs could make every effort to ameliorate North Korean people's human rights situation on the basis of principles of autonomy, independence, non-partisan cause, moral purity etc. Korea should make all the efforts to improve North Korean human rights complementary by appropriate division of labor between the government authorities and NGOs. Key Words Commission of Inquiry on Human Rights in the DPRK, Crime against Humanity, Supreme Leader, Responsibility to Protect (R2P), International Criminal Court (ICC)
연구논문 (2) 통일과정에서의남북한특수관계원용을위한법적 정책적과제 * 48) - 국제법시각에서의분석과대응 - 이규창 ( 통일연구원연구위원 ) 요약문 통일준비과정또는통일이임박한상황에서남북한특수관계가문제될수있는주제로는국제법일반분야로북한지역에대한관할권과국제인권법분야의민족자결권, 국제경제법분야의남북경제협력협정체결문제가국제법과관련된주제로서다루어질가능성이높다. 남북한특수관계와이로부터파생되는민족내부거래는남북기본합의서를비롯한여러남북합의서, 남북관계발전법, 남북교류협력법, 세계무역기구협정의이행에관한특별법등의국내법률에규정되어있다. 그런데남북기본합의서는우리사법부에서조약이아닌신사협정이라는판단을받았다. 헌법제3조와남북관계발전법, 남북교류협력법, 세계무역기구협정의이행에관한특별법은국내법이라는한계가있다. 한 싱가포르 FTA와한 유럽자유무역연합 (EFTA) FTA, 한 동남아국가연합 (ASEAN) FTA는개성공단등북한경제특구에서생산된제품을원산지물품으로인정함으로써남북한특수관계를반영하고있으나한미 FTA는개성공단제품의원산지물품인정이사실상불가능하게규정되어있다. 통일과정에서남북한특수관계를국제사회에서원용하기위해서는첫째, 일반국제법분야의경우남북한관계가특수관계라는점을국제사회에적극알리고국제사회로부터남북한특수관계를공인받는것이중요하다. 둘째, 국제경제법분야에서남북한간의거래가민족내부거래임을국제사회로부터공인받는것도남북한특수관계를인정받는좋은방안이될수있다. 셋째, 국제인권법분야의경우북한주민의대남친화적자결권행사를위한노력을전개하여야한다. 북한주민들이남한에대해우호적인입장을갖게하려면한편으로는 * 논문심사과정에서유익한코멘트와자료를제시해주신익명의심사위원들께감사드립니다.
통일과정에서의남북한특수관계원용을위한법적 정책적과제 - 국제법시각에서의분석과대응 - 43 남북관계개선과대북인도적지원을통해북한주민들의마음을얻어야하며, 다른한편으로는북한주민들의인권의식제고를통해북한주민들이북한체제에대한실상을알게하여자결권행사시올바른선택을할수있는정책을추진하여야한다. 주제어 남북한특수관계, 민족내부거래, 영토조항, 민족자결권, 자유무역협정, 남북기본합의서, 북한인권법, 남북경제협력협정, 인도적지원 目次 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 통일과정에서의남북한특수관계원용의중요성 1. 북한지역관할권행사의법적근거 2. 민족자결권행사의법적근거 3. 남북경제협력협정의법적근거 Ⅲ. 남북한특수관계규정현황과법적평가 1. 남북합의서 2. 국내법 3. 자유무역협정 4. 외국법과외국판례 Ⅳ. 남북한특수관계원용을위한과제 1. 남북한특수관계의공인 2. 민족내부거래의공인 3. 북한주민의대남친화력강화 V. 맺음말 Ⅰ. 머리말 분단 70년, 광복 70년의해가밝았다. 우리나라에서는 2014년대통령의통일대박발언, 대통령직속의통일준비위원회출범등사회적으로통일에대한관심과논의가확산되었다. 통일에대한열망은 2015년에도지속되고, 확산되어야한다. 통일은시기의차이가있겠지만조만간우리에게현실로다가올것이다. 통일에대한열망과논의는각분야의구체적인준비로이어져야한다. 국내차원과국제차원, 정부차원과민간차원에서여러각도에서통일준비를해야함은아무리강조해도지나치지않다. 또한법적인측면에서정치, 경제, 사회문화, 외교, 군사안보등각분야의통일정책은법제적인뒷받침이있어야한다는점에서통일법제에대한준비도소홀함이있어서는안된다. 이와같은맥락에서이글은국제법적인시각에서국제사회에서의남북한특수관계
44 통일과법률 원용을위한법적 정책적인과제들을살펴보는데목적이있다. 남북한특수관계는현재의분단상황하에서북한인권및탈북자문제, 민족내부거래, 개성공단등북한경제특구에서생산된물품의원산지인정, 서해북방한계선과같이국제인권법과국제난민법, 국제경제법, 일반국제법분야에서여러가지중요한작용을한다. 나아가남북한특수관계는다가올통일상황에서더많은논의의대상이될것으로보이고, 우리가원하는평화통일을이룩함에있어서중요한역할을담당하게될것으로전망된다. 이같은점에서아래에서는먼저통일과정에서남북한특수관계가문제될수있는국제법분야를살펴봄으로써남북한특수관계가왜중요한지그의미를새겨보고자한다 (Ⅱ). 이어서남북한특수관계규정현황을살펴보고법적인측면에서평가한다 (Ⅲ). 그리고이와같은법적인분석과평가를토대로국제사회에서남북한특수관계를원용하기위해서어떠한법적 정책적인과제들이있는지를살펴본다 (Ⅳ). Ⅱ. 통일과정에서의남북한특수관계원용의중요성 통일준비과정또는통일이임박한상황에서남북한특수관계가문제될수있는주제로는국제법일반분야로북한지역에대한관할권과국제인권법분야의민족자결권, 국제경제법분야의남북경제협력협정체결문제가국제법과관련된주제로서다루어질가능성이높다. 일반적으로통일은시기를기준으로조기통일 ( 급속통일 ) 과점진적 단계적통일로구분되는데북한지역에대한관할권문제는점진적 단계적통일의경우보다는북한붕괴또는북한급변상황에의한조기통일의경우에더많은논의의대상이될것이다. 반면남북경제협력협정체결은남북간의경제교류와협력을전제로한다는점에서조기통일보다는점진적 단계적통일의경우에상대적으로중요성이부각된다. 민족자결권은두가지경우모두논의될수있는데점진적 단계적통일보다는조기통일의경우에더중요한의의를갖게될것으로판단된다. 1. 북한지역관할권행사의법적근거 우리헌법제3조는한반도와그부속도서를대한민국의영토로규정하고있다. 통일상황에서가장시급한문제는헌법제3조가천명하고있는한반도전체에대한영토관
통일과정에서의남북한특수관계원용을위한법적 정책적과제 - 국제법시각에서의분석과대응 - 45 할권을확보하는것이다. 그러면통일상황이도래하는경우북한지역에대한개입의권한은남한에게있는가, 아니면유엔을포함한국제사회에있는가? 다시말해남북통일은남북한이주도하는형태가될것인가? 아니면국제사회가개입하는형태가될것인가? 두가지형태모두나름의가능성과법적근거가있다. 우리는전자의통일이되기를희망하지만후자의가능성을배제하기어렵다. 국제사회의개입의근거로는우선보호책임 (Responsibility to Protect) 을들수있다. 보호책임의법적성격은연성법에해당한다거나 1) 형성중에있는법 (lex ferenda) 으로이해하는것이타당해보인다. 2) 그러나리비아사태시유엔안보리가보호책임을명시적으로언급하였다는점에서한반도유사시유엔개입의법적근거로원용될가능성이있다. 유엔안보리는결의 1973호前文에서리비아당국이리비아에거주하고있는주민들을보호할책임이있으며, 분쟁당사자들이민간인들을보호하기위한모든적절한조치를취할일차적책임이있음을확인하였다. 3) 그러면서유엔모든회원국들에게리비아내공격의위협하에있는모든민간인들을보호하기위해필요한조치를취할권한을위임하였다. 4) 또한 1950년 6 25 전쟁발발이후채택된일련의유엔결의에서북한개입의법적근거를찾는견해들이있다. 유엔안보리는 1950년 7월 7일결의 84호를채택하였는데동결의의핵심적인내용은유엔회원국들에게미국이주관하는통합군사령부에군대를보내고미국은군사령관을임명할것을권고하는것이다. 유엔안보리결의 84호에의하여설치된통합군사령부 (Unified Command) 는현재까지통상적으로유엔군사령부 (United Nations Command: UNC) 로불리고있다. 5) 한편, 1950년 10월 7일유엔총회는 1) 박기갑 박진아 임예준, 국제법상보호책임 ( 서울 : 삼우사, 2010), pp. 211~222. 2) 조정현, 리비아사태와국제법 : 한반도에대한함의를중심으로, 외교안보연구원, 주요국제문제분석, No. 2011-15(2011. 6. 7), p. 5. 3) UN Doc. S/RES/1973(2011). 관련부분을인용하면다음과같다. Reiterating the responsibility of the Libyan authorities to protect the Libyan population and reaffirming that parties to armed conflicts bear the primary responsibility to take all feasible steps to ensure the protection of civilians. 4) UN Doc. S/RES/1973(2011), para. 4 5) 유엔군사령부의명칭이명시적으로유엔결의에의한것은아니지만관행상불려왔고유엔도이를묵인하고있다. 김봉현, 평화협정체결과정에서의유엔사해체문제, 오윤경외, 21 세기현대국제법질서 ( 서울 : 박영사, 2001), p. 707.
46 통일과법률 결의 376(V) 호를채택하였는데동결의의법적효력을두고유엔군의관할권행사여부에대한입장이나뉘고있다. 동결의는前文에서먼저한국문제를다룬총회결의제112(Ⅱ) 호, 제195(Ⅲ) 호, 제293(Ⅳ) 호등을언급하며한국의통일이아직달성되지않았음을지적한후 한국에서통일되고독립적이며민주적인정부수립 (establishment of a unified, independent and democratic government of Korea) 이한국문제를다룬유엔총회결의제112(Ⅱ) 호, 제195(Ⅲ) 호, 제293(Ⅳ) 호의본질적목표임을강조하며이를달성하기위한조치를취할것을권고하고있다 ( 동결의제1항 ). 그리고모든한국 (all Korea) 에서통일되고독립적이며민주적인정부수립을위해 유엔한국통일부흥위원회 (United Nations Commission on Unification and Rehabilitation of Korea: UNCURK) 를설치해유엔을대표하도록결의하였다 ( 동결의제2항 ). 별도의유엔결의가필요없다는측에서는한국에관한이전유엔총회결의가표방한목표인한반도에서의통일정부수립이미완의과제로남아있었는데, 유엔군사령부의반격에의해통일을목전에두고있는시점에서유엔은애초에자신이내세웠던목표를달성해야한다고주장한다. 6) 요컨대, 현재유엔안보리결의에따라유엔군사령부가설치되어있고, 1950년 10월 7일유엔총회결의 376(V) 호에따라유엔의별도결의없이유엔이북한에개입할수있다는논리를펴고있다. 7) 미국도한반도유사시유엔안보리재결의없이도기존의유엔군사령부라는제도적장치를통해유엔사회원국들의재참전을유도할수있다는입장이며, 8) 유엔군사령부가있기때문에새로운한국전쟁이발발할경우미국개입에대한유엔안보리별도결의가필요하지않다고한다. 9) 그러나유엔총회결의 376(Ⅴ) 호는유엔군의개입근거가될수없다는반론이만만치않다. 그근거로동결의는유엔한국통일부흥위원회를설립함에있어서유엔을대표하게위한것이었는데유엔한국통일부흥위원회는이미 1973년에해체되었으므로결의의효력이이미상실되었다는점을들고있다. 10) 6) 이근관, 북한의급격한체제변화시통치주체에대한국제법적검토, 심지연 김일영 ( 공편 ), 한미동맹 50년 : 법적쟁점과미래의전망 ( 서울 : 백산서당, 2004), p. 311 7) 김명기, 북한급변사태시한국의개입에따른법적문제, 민족통일연구원, 한반도급변사태와국제법 ( 서울 : 민족통일연구원, 1997), p. 44. 8) 정경영, 유엔사의미래역할과한국군과의관계정립방안 (2007년도국회국방위원회정책연구용역과제결과보고서 ), pp. 60~61. 9) 이홍동외역, 셀리그해리슨의코리안엔드게임 ( 서울 : 삼인, 2003), pp. 214~216; 김동욱, 한반도안보와국제법 ( 파주 : 한국학술정보 ( 주 ), 2010), p. 186 에서재인용.
통일과정에서의남북한특수관계원용을위한법적 정책적과제 - 국제법시각에서의분석과대응 - 47 미 일 중 러등한반도주변 4국도나름대로북한개입에대한법적근거를갖고있거나갖추려하고있다. 중국은 1961년 7월 11일체결된북한과의 조 중우호협조및호상원조에관한조약 제2조에서북한과중국양국가운데어느일방이전쟁상태에처하게될경우지체없이군사행동을할수있는것으로규정하고있다. 1961년 7월 6일체결된북한과구소련간의 조 소우호협조및호상원조에관한조약 제1조도자동개입을규정하고있었다. 이협약은폐기되었고이후북한과러시아간에체결된 조 러우호 선린및협력조약 ( 일명 북 러신조약 ) 에는자동개입조항이빠졌지만, 11) 2014년 11월최룡해북한노동당비서의러시아방문이후북 러관계가가까워지면서북한에대한러시아의영향력이증대될것이라는전망이제기되고있다. 12) 미국의북한개입에대한법적근거로는한미상호방위조약 13) 이있다. 일본은북 중우호협력조약, 북 러신조약, 한미상호방위조약에상응하는조약은체결하지않고있으나집단적자위권을추진하고있어논란을낳고있다. 이상과같은국제사회, 특히미국과중국의한반도사태개입의결과통일한국의국경선이타협의산물이될수있다는전망이외부세계에서제기되고있어우려를낳고있다. < 그림-1> 은통일한국의 3가지예상국경선을제시하고있다. 10) 민경길, 김명기교수의 북한급변사태시한국의개입에따른법적문제 에대한토론내용, 민족통일연구원, 한반도급변사태와국제법 ( 서울 : 민족통일연구원, 1997), pp. 63~64: 제성호, 한반도유사시유엔의역할, 서울국제법연구, 제6권제2호 (1999), pp. 400~401. 11) 1991년소련의해체와함께러시아가 1995년 9월 조 소우호협조및호상원조에관한조약 을연장하지않겠다고발표하여동조약은폐기되었다. 이후북한과러시아는 2000년 2월북 러신조약을체결하였다. 1961년조약이자동군사개입을담은군사동맹을강화하는내용이었던비해, 2000년신조약은 주권국가로서의상호존중과내정불간섭, 동등성, 호혜성, 영토권그리고다른국제법원칙아래우호관계를지지 발전시켜나아간다 고하여동맹관계가아닌국제법에입각한협력관계임을강조하고있다. 연합뉴스 <www.yonhapnews.co.kr>, < 북 러新협력시대 > 3 양국관계부침의역사 ( 보도일 : 2014. 10. 26); 통일뉴스 <www.tongilnews.com>, 북 러, 군사동맹에서경제동맹으로 ( 보도일 : 2014. 11. 16). 12) 자유아시아방송 <www.rfa.org/korean>, 북, 러시아와동맹관계원해 ( 보도일 : 2014. 11. 24). 13) 정식명칭 : 대한민국과미합중국간의상호방위조약. 채택일 : 1953년 10월 1일, 발효일 : 1954년 11월 18일.
48 통일과법률 < 그림 -1> 외부세계에서바라보는통일한국의예상국경선 출처 : Bruce W. Bennett, Preparing for the possibility of a North Korean Collapse(Santa Monica: RAND, 2013), p. 275. 국제사회의개입근거에대하여우리가원용할수있는것은헌법제3조영토조항과남북한특수관계이다. 남북한특수관계는 1991년채택된 남북사이의화해와불가침및교류 협력에관한합의서 ( 이하 남북기본합의서 ) 를비롯한여러남북합의서와남북관계발전에관한법률 ( 이하 남북관계발전법 ) 을비롯한국내법률에규정되어있다. 문제는우리헌법상의영토조항과남북한특수관계를국제사회에서강력하게주장할수있는가의여부이다. 이문제는이글의핵심을이루는사항으로제3장에서자세하게분석 평가한다.
통일과정에서의남북한특수관계원용을위한법적 정책적과제 - 국제법시각에서의분석과대응 - 49 2. 민족자결권행사의법적근거민족자결원칙 (principle of self-determination of peoples) 이란일정한영토내에사는민족이그들스스로의국가를세우든지아니면다른나라의일부로편입되는방법을택하든지그영토의정치적그리고법적체제를결정지을수있는권리를말한다. 14) 북한주민들에게적용해보면북한주민들스스로북한의정치적운명을결정짓고자할때원용할수있는국제법상의근거가운데하나가될수있다. 1960년유엔총회에서채택된 식민지국가들과식민지에대한독립부여선언 15) 은유엔헌장에서사용하고있는민족자결 원칙 이란표현대신에민족자결 권 이란표현을사용하고있다. 이는민족자결권이국제법상의권리임을분명히한것이다. 16) 동선언제2항은다음과같이규정하고있다. 모든민족은민족자결권을갖는다. 민족은민족자결권으로자신들의정치적지위를자유롭게결정하고자신들의경제적 사회적및문화적발전을자유롭게추구한다.( 밑줄강조 ) All peoples have the right to self-determination: by virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development.( 밑줄강조 ) 위결의에서북한주민들의자결권과관련하여중요한부분은모든민족이민족자결권을가지며민족자결권으로자신들의정치적지위를자유롭게결정한다는규정이다. 1966년에채택된 2개의국제인권규약, 즉경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약 17) ( 일명 사회권규약 ) 과시민적 정치적권리에관한국제규약 18) ( 일명 자유권규약 ) 은공히제1조에서민족자결권을규정하고있다. 내용은 1960년채택된유엔총회결의제2항과같다. 유엔총회결의에규정되어있는민족자결권내용이다자조약인 14) Peter Malanczuk, Akehurst's Modern Introduction International Law, 7th revised ed.(london & New York: Routledge, 1997), p. 326. 15) Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples. UN Doc. A/RES/1514(XV). 16) 박정원, 국제법상인민자결권의현대적경향에대한소고, 한양법학, 제22집 (2008. 2), p. 275. 17) International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. 북한은 1981년 9월 14일가입하였다. 18) International Covenant on Civil and Political Rights. 북한은 1981년 9월 14일가입하였다.
50 통일과법률 유엔의국제인권규약에규정되었다는점은민족자결권의규범화측면에서큰의미가있다. 2가지측면에서그의의를찾을수있다. 첫째, 유엔총회의결의형식으로거론되던민족자결권이조약에규정되었다. 유엔총회의결의는일반적으로규범성이부인된다. 둘째, 유엔헌장이민족자결 원칙 이라고표현하던것을사회권규약과자유권규약은자결 권 이라고명시하고있다. 19) 유엔총회는 1970년 10월 24일 유엔헌장에따른국가간의우호관계및협력에관한국제법원칙선언 20) 에관한결의제2625호를채택하였다. 동결의도모든민족이외부의간섭없이자신들의정치적지위를자유롭게결정하고경제적 사회적 문화적발전을추구할권리를갖는다고선언하고있다. 나아가동선언은 1960년유엔총회결의 1514호나 1966년 2개의국제인권규약과는달리민족자결권행사의유형으로 1독립주권국가를수립할권리, 2기존국가와통합할권리, 3다른정치체제로변경할권리를제시하고있다. 21) 민족자결권을남북통일의경우에적용해보면북한주민들이독립국가를수립하거나또는다른국가와통합할권리또는다른정치체제로변경할권리를갖는다는점을규정하고있다는점에서중요한의미를부여할수있다. 민족자결권행사는최근여러사례에서원용되었다. 독일통일과정은동독주민들의투표를통해서독으로의편입을선택한과정을통해이루어졌다. 크림반도사태에서도크림자치공화국주민들은투표를통해러시아로의편입을선택했다. 22) 불발로그치기는하였지만스코틀랜드주민들도투표를통해자결권을행사하였다. 23) 민족자결권의법적성격과관련하여국제사법재판소 (International Court of Justice: ICJ) 는유엔총회결의제2625호의내용은국제관습법을반영하고있다고판시하였다. 24) 나아가민족자결권은국제법상강행규범 (jus 19) 신용호, 한반도통일과민족자결권, 법학논총 ( 한양대 ), 제12집 (1995. 12), pp. 9~10. 20) Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations. UN Doc. A/RES/2625(XXV). 21) 관련부분을인용하면다음과같다. The establishment of a sovereign and independent State, the free association or integration with an independent State or the emergence into any other political status freely determined by a people constitute modes of implementing the right of self-determination by that people. 22) 우크라이나크림자치공화국은 2014년 3월 16일실시한주민투표에서 96.6% 의주민들이러시아편입에찬성하였다. 23) 2014년 9월 19일스코틀랜드가영국으로부터의분리에대한주민투표를실시하였는데반대 55%, 찬성 44% 로 307년만의독립이무산되었다. 24) Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo. Advisory Opinion of 22 July 2010, ICJ Reports 2010, para. 80.
통일과정에서의남북한특수관계원용을위한법적 정책적과제 - 국제법시각에서의분석과대응 - 51 cogens) 에속하는것으로간주되고있다. 25) ICJ는 1995년포르투갈과호주간의동티모르사건에서민족자결권이대세적의무 (erga omnes) 의성격을갖는다고판시하였다. 26) 민족자결권은통일과정에서남북관계의특수성을반영할있는근거가될수있다는점에서매우중요하다. 27) 이같은점에서우리헌법을개정하여자결권을헌법에규정해야한다는주장 28) 도충분히이해된다. 그러면보수적으로접근했을때과연북한주민들이우리와의통일을원하는방향으로자결권을행사할것인가? 만에하나라도북한주민들이그렇게하지않을경우에는어떻게할것인가? 29) 이같은질문은통일문제에있어자결권행사의주체가북한주민들인가아니면남한주민과북한주민들을아우르는전체한민족인가의문제와도연관되어있다. 북한주민들이남한과의통일을원하는방향으로자결권을행사할경우에는자결권행사의주체가북한주민이라는점을굳이강조할필요가없다. 그러나이와는다른방향으로자결권을행사하려할경우에는자결권의주체가한민족전체라는점을강조해야하는데그근거는결국남북한특수관계가될수밖에없다. 3. 남북경제협력협정의법적근거통일준비의일환으로남북한경제통합을위한노력을경주할필요가있다. 이와관련하여남북경제협력협정 (Korean Economic Community Cooperation Agreement: KECCA) 의체결필요성이꾸준히제기되어왔다. 남북경제협력협정의체결과관련하여남북한간에자유무역협정 (FTA) 을체결하는방안이고려될수있다. 1994년도 관세및무역에관한일반협정 (General Agreement on Tariffs and Trade : 1994 GATT) 은체약국영 25) 자결권은침략 집단살해 노예매매 인종차별 인도에반하는범죄의금지및고문금지와함께강행규범에속하는것으로인식되고있다. James Crawford, The International Law Commission's Articles on State Responsibility(Cambridge: Cambridge University Press, 2002), p. 188. 26) Case Concerning East Timor(Portugal v. Australia). Judgment of 30 June 1995, ICJ Reports 1995, para. 29. 27) 이효원, DMZ 세계평화공원조성을위한법적기초, 법학 ( 서울대 ), 제55권제1호 (2014. 3), p. 394. 28) 양창석, 브란덴부르크비망록 ( 서울 : 늘품플러스, 2011), p. 259. 29) 한국정보당국이북중접경지역북한주민 1,000 명을대상으로 2009 년 1 월부터 8 월사이에실시에 1 차조사결과북한이붕괴되었을때중국에붙겠다는답변이 48%, 자력갱생하겠다는답변이 30%, 한국에붙겠다는응답이 20%, 유엔또는미국의중개에따르겠다는답변이 2% 로나타났으며, 같은해 10 월실시한 2 차조사결과에서는각각 40.1%, 31.5%, 27.1%, 1.2% 였고, 일본정보당국이조사한결과는각각 39%, 32%, 25%, 4% 였다고한다. 중앙일보, 급변사태때북한주민은통일을원할까 ( 보도일 : 2012. 9. 29).