본사업은경기도의회가 ( 사) 한국정책학회에위탁하여수행된연구용역사업입니 다. 본보고서에수록된내용은경기도의회의공식적인입장과일치하지않을 수도있습니다.

경기도의회상임위원회및의회사무처기능강화및조직등개선방안최종보고서 2017. 10. 22.

본사업은경기도의회가 ( 사) 한국정책학회에위탁하여수행된연구용역사업입니 다. 본보고서에수록된내용은경기도의회의공식적인입장과일치하지않을 수도있습니다.

제출문 경기도의회귀하 본연구보고서를 경기도의회상임위원회및의회사무처기능강화및조직개선방안 에관한연구용역최종보고서로제출합니다. 2017 년 10 월 연구수행기관 ( 사) 한국정책학회 책임연구원 윤태범 한국방송통신대학교행정학과교수 공동연구원 정창수 경희대학교후마니타스칼리지교수 공동연구원 서우선 한국산업기술원지방자치연구소소장 연구원 이상민 나라살림연구소책임연구위원 연구원 김민정 나라살림연구소정책자문위원

목 차 제1 장서론 1 제1 절연구목적및필요성 1 제2 절연구의범위 4 제3 절연구방법 5 제2 장지방의회의현황과발전과제 6 제1 절지방의회의의의와구성 6 1. 지방의회의의의 6 2. 지방의회지위와권한 6 3. 지방의회의원의권리와의무 13 4. 지방의회본회의와위원회 18 5. 지방의회교섭단체 21 6. 지방의회사무기구및직원 26 제2 절경기도의회의환경적특수성과역할 31 1. 행정구역의인구 지리적특이성 31 2. 기초지방자치단체간격차심화 34 3. 지방자치단체최초의연정환경 40 제3 절소결 44 제3 장경기도의회상임위원회직무조정및개편 47 제1 절지방의회상임위원회의의와구성원칙 47 1. 의회상임위원회의의의및이론적논의 47 2. 광역의회상임위원회현황과분석 55 3. 해외사례와시사점 58 제2 절경기도의회상임위원회개편을위한분석및평가 68 1. 경기도의회상임위원회구성현황 68 2. 경기도의회상임위원회직무수행현황 73 3. 경기도의회상임위원회구성과개편을위한원칙수립 75 4. 제9 대경기도의회상임위원회조직분석및평가 78 - 각원칙별( 효율성, 분권성, 일관성) 연구방법과연구결과및시사점 78

5. 경기도의회상임위원회직무조정쟁점분석및평가 101 6. 상임위원회개편및직무조정에대한종합의견 120 7. 도의원수증가에따른위원회개편제안 127 제3절교육위원회 2 분화 132 1. 교육위원회운영의의의와현황및문제점 132 2. 광역의회교육위원회현황 136 3. 선행연구및해외사례 141 4. 경기도의회교육위원회 2 분화방안 145 제4 절법제( 운영) 위원회설치 154 1. 지방법제위원회의의의와신설검토 154 2. 경기도의회법제위원회설치 159 제5 절예결위원회상임위원회화및운영개선방안 166 1. 현황및문제점 166 2. 선행연구및해외사례 167 3. 경기도의회옴부즈만제도도입 168 4. 경기도의회예결위운영개선방안 173 제6 절소결: 경기도의회상임위원회조직개편및직무조정방안 178 제4 장경기도의회정책보좌기능및생산성제고방안 184 제1 절지방의회사무처의의의와운영현황 185 1. 지방의회사무기구 185 2. 선행연구및해외사례 191 제2 절경기도의회사무기구및정책보좌제도 213 1. 경기도의회사무처조직및정책보좌제도운영 213 2. 경기도의회사무처의기능적한계 217 제3 절경기도의회정책보좌기능강화방안 224 1. 정책보좌인력확대및정책자문제도활성화 224 2. 경기도의회입법조사처및예산정책처신설 226 3. 명확한업무분장과업무매뉴얼마련 232 4. 의원보좌관제도도입 233 5. 교섭단체정책위원회강화 240 6. 입법정책위원회, 예산정책위원회강화 240 7. 정책연구원및정치교육원설립 242 8. 지역상담소운영강화 243

제4 절소결 245 제5장자치입법권및인사권강화와법령 제도개선과제 249 제1 절자치입법권강화와법령제도개선과제 249 1. 현황및문제점 249 2. 개선과제 253 제2 절자치조직권강화와법령제도개선방안 255 1. 현황과문제점 255 2. 개선방안 257 제3 절사무처인사권독립과보좌인력확보를위한입법동향과평가 260 1. 지방자치법일부개정법률안 ( 추미애의원) 260 2. 지방자치법일부개정법률안 ( 정청래의원) 261 3. 지방자치법일부개정법률안 ( 정청래의원) 262 4. 지방자치법일부개정법률안 ( 주승용의원) 266 5. 시사점및평가 267 제4 절지방의회기능과권한강화를위한헌법개정 268 1. 현황및문제점 268 2. 지방의회강화관련주요쟁점과개헌방안 271 제5 절지방의회기능과권한강화를위한법령 제도개선 274 1. 현황및문제점과지방자치법개정방향 274 2. 지방자치법의개정방안 275 제6 절경기도의회기능과권한강화를위한기타법 제도개선 285 1. 광역의원후원회허용을위한정치자금법개정 285 2. 경기도의회정책연구원및정치교육원설립승인 287 3. 지방의회사무기구소속직원및정수등에관한자율성보장과현행직급등개정건의 288 4. 기타개선방안 291 제7 절소결 293 제6 장결론 296 제1 절요약 297 제2 절시사점및제언 300 < 참고문헌 > 301

참고 1-1 : 의장단대상심층인터뷰개요와설문지 305 참고 1-2 : 의장단대상심층인터뷰내용 308 참고 2-1 : 경기도의회의원대상설문개요 314 참고 2-2 : 경기도의회의원대상설문지 315 참고 2-3 : 상임위원회개편및소관직무조정관련도의원설문조사정리 332 참고 3-1 : 직원대상설문개요 336 참고 3-2 : 직원대상설문지 340 참고 3-3 : 직원대상설문조사결과 348 참고 3-4 : 직원대상설문조사세부분석결과 353 참고 4-1 : 지방의회의역사 395 참고 4-2 : 지방의회상임위원회연혁과경기도의회상임위원회변화과정 410 참고 4-3 : 전국시도의회사무처조직및제도운영 415 참고 5-1 : 개정법률안 ( 지방공무원법 ) 428 참고 5-2 : 개정법률안 ( 지방자치법 ) 450 참고 6 : 조례개정안 경기도의회교섭단체및위원회구성 운영조례 456

표목차 [ 표 2-1] 지방의회가선출( 추천) 하는자 10 [ 표 2-2] 의견제시의건 에대한위원회 / 본회의의결문제 11 [ 표 2-3] 집행기관에대한지방의회의보고요구권문제 13 [ 표 2-4] 지방의원발언의면책특권부여여부 15 [ 표 2-5] 정읍시의회전원위원회관련조례규정 20 [ 표 2-6] 국회의전원의원회구성 운영개요 20 [ 표 2-7] 하나의정당소속의원이 2 개교섭단체구성가능문제등 22 [ 표 2-8] 안양시의회교섭단체구성관련조례규정 ( 예시) 22 [ 표 2-9] 지방의회교섭단체및교섭단체대표의원의역할( 예시) 24 [ 표 2-10] 지방의회사무직원관련문제 27 [ 표 2-11] 상임위원회가없는지방의회의전문위원임명문제 28 [ 표 2-12] 특별위원회구성시전문위원, 직원지원문제 29 [ 표 2-13] 인천광역시의회전문가활용관련조례( 예시) 29 [ 표 2-14] 최근 5 년간전국시도별출생아수비교 32 [ 표 2-15] 경기도시군별인구현황비교 34 [ 표 2-16] 경기도기초지방자치단체 2015 회계연도세입결산액비교 35 [ 표 3-1] 위원회기능에관한이론의비교 49 [ 표 3-2] 지방자치법위원회설치및권한관련 53 [ 표 3-3] 경기도의회교섭단체및위원회구성 운영조례중상임위원회관련 54 [ 표 3-4] 각광역단체의회상임위원회현황비교 56 [ 표 3-5] 런던광역시정당별의석및위원회배정비율 63 [ 표 3-6] 경기도의회대수별상임위원회위원수정원 68 [ 표 3-7] 제9 대경기도의회위원회소관및직무배정 69 [ 표 3-8] 상임위원회별의원 1 인당처리안건수및발의안건수 73 [ 표 3-9] 주체별의안발의현황 74 [ 표 3-10] 상임위원회개편필요응답의원수 80 [ 표 3-11] 경기도의회 9 대상임위원회별회의시간 81 [ 표 3-12] 경기도의회 9 대상임위원회별회의시간 ( 계속) 82 [ 표 3-13] 의원 1 인당, 안건당순회의시간 OLS 회귀분석 83 [ 표 3-14] 본연구가사용한위원회권한과사무처리량기준 87 [ 표 3-15] 경기도의회상임위원회별실질심사처리가능금액비교 90 [ 표 3-16] 경기도권역별분류 96 [ 표 3-17] 권역별의원및위원장 & 간사현황 96

[ 표 3-18] 위원회별권역별의원현황 97 [ 표 3-19] 위원회별권역별위원장 & 간사현황 97 [ 표 3-20] 교섭단체별의원및위원장 & 간사현황 99 [ 표 3-21] 위원회별교섭단체별의원현황 99 [ 표 3-22] 위원회별교섭단체별위원장 & 간사현황 99 [ 표 3-23] 경기도의회소관사무중실, 국단위의사무가나누어진사례 102 [ 표 3-24] 경기도의회운영주체에대한설문조사및심층인터뷰 104 [ 표 3-25] 경기도도시공사자산및부채현황(2009~2016) 107 [ 표 3-26] 경기도의회상임위원회개편종합의견 125 [ 표 3-27] 위원회에두는전문위원의직급및정수기준 129 [ 표 3-28] 17 개광역시도의회교육위원회운영현황 136 [ 표 3-29] 17개광역시도의회교육위원 1 인당교육예산액현황 138 [ 표 3-30] 대안개편방안요약 153 [ 표 3-31] 지방자치단체의조례 규칙심의회 158 [ 표 3-32] 경기도의회 2014~2016 년결산및예산심의액 166 [ 표 3-33] 각국의옴부즈만제도비교 170 [ 표 4-1] 지방자치법 [ 시행 2017.4.18.] [ 법률제14768 호, 2017.4.18., 일부개정 ] 186 [ 표 4-2] 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정 187 [ 표 4-3] 의회사무기구공무원의직급기준 [ 별표 4] 188 [ 표 4-4] 위원회에두는전문위원의직급및정수기준 ( 제15 조제2 항관련) [ 별표 5] < 개 정 2016. 12. 30.> 188 [ 표 4-5] 해외지방의회의정책보좌지원인력제도운영현황 212 [ 표 4-6] 경기도의회사무처조직현황 : 사무처장, 5 담당관, 12 전문위원 214 [ 표 4-7] 경기도의회사무처정원현황 : 223 명 214 [ 표 4-8] 시도별의원및사무처공무원비교 222 [ 표 4-9] 직무범위불명확과매뉴얼부재로인한스트레스 223 [ 표 4-10] 국회입법조사처인력현황 228 [ 표 4-11] 국회예산정책처인력현황 230 [ 표 4-12] 경기도의회예산정책위원회구성및운영에관한조례 242 [ 표 5-1] 지방자치단체자치법규현황(2016.12. 기준) 251 [ 표 5-2] 지방자치단체자치법규운영현황 (2016.12. 기준) 251 [ 표 5-3] 지방자치단체자치법규발의주체현황(2016.12. 기준) 252 [ 표 5-4] 국가와지방자치단체재정사용액비교 285 [ 표 5-5] 의회사무기구의공무원직급기준 289 [ 표 5-6] 위원회에두는전문위원의직급및정수기준 289

그림목차 [ 그림 2-1] 경기도인구변화현황(2002 년~2016 년) 31 [ 그림 2-2] 경기도행정구역현황지도 33 [ 그림 2-3] 경기도기초지방자치단체 2015 회계연도세입결산액비교 36 [ 그림 2-4] 경기도지방자치단체연도별세입결산현황 37 [ 그림 2-5] 경기도기초지방자치단체재정자립도비교 38 [ 그림 2-6] 경기도기초지방자치단체연도별고령화율비교 39 [ 그림 2-7] 2 기연정실행위원회구성의골자 41 [ 그림 3-1] 의회위원회의기능 51 [ 그림 3-2] 경기도의회발의안건수 73 [ 그림 3-3] 인원수에따른 1 인당순회의시간의변화 84 [ 그림 3-4] 인원수에따른 1 인당, 안건당순회의시간의변화 84 [ 그림 3-5] 경기도의회상임위원회별실질심사처리가능금액비교및조정포인트정리 92 [ 그림 3-6] 평균실질심의가능액기준상임위원회위원수및직무조정의견 93 [ 그림 3-7] 경기도의회 9대상임위원회별의원 1 인당처리안건수 94 [ 그림 3-8] 제9대경기도의회상임위원회별 1 인당안건처리량비교 95 [ 그림 3-9] 제9 대경기도의회각상임위원회출신위원의운영위원회위원선정현황 101 [ 그림 3-10] 교육위원회 2 분화방안 121 [ 그림 3-11] 교육위원회소관직무세분화방안 121 [ 그림 3-12] 실질권한액, 1 인당안건수, 위원정수높은위원회분류 123 [ 그림 3-13] 실질권한액과 1 인당안건수가작고위원정수높은위원회분류 124 [ 그림 3-14] ( 제1 안) 경기도의회상임위원회개편제안 126 [ 그림 3-15] ( 대안) 경기도의회상임위원회개편제안 126 [ 그림 3-16] [ 제1 안] 12 개상임위원회로운영할경우의개편안 130 [ 그림 3-17] 전국 17개광역교육청 2017 년예산규모비교 139 [ 그림 3-18] 전국 17 개광역시도학령인구변화추이 140 [ 그림 3-19] 도의원대상설문조사결과 : 교육위원회 2 분화에대한의견 146 [ 그림 3-20] <1 안> 제1 교육위원회 147 [ 그림 3-21] <1 안> 제2 교육위원회 148 [ 그림 3-22] <2 안> 교육정책위원회 149 [ 그림 3-23] <2 안> 교육재정위원회 149 [ 그림 3-24] 경기도교육청남부청사조직도 150 [ 그림 3-25] 경기도교육청북부청사조직도 151 [ 그림 3-26] 대안( 세분화방안) 의개편실제 153

[ 그림 3-27] 전국지방의회조례규칙보유현황 155 [ 그림 3-28] 제1 안복지위, 여가교위통합및교육위 2 분화방안 180 [ 그림 3-29] 대안교육위소관직무배분안 181 [ 그림 3-30] 12 개상임위원회로운영할경우의개편안 182 [ 그림 4-1] 싱가포르의회사무기구조직현황 195 [ 그림 4-2] 뉴욕시의회사무기구조직현황 197 [ 그림 4-3] 영국맨체스터지방의회사무기구조직현황 202 [ 그림 4-4] 인력확충이필요한사무처조직은? 218 [ 그림 4-5] 사무처조직개선에대한도의원설문조사결과분석 219 [ 그림 4-6] 국회입법조사처조직현황 228 [ 그림 4-7] 국회예산정책처조직현황 230 [ 그림 5-1] 경기도의회사무처인력및조직조정안 290

제1장서론 제1절연구목적및필요성 오늘날지방자치단체의사무는국가사무의상당부분을위임하면서대한민국 정부수립이후로어느때보다도그범위와역할이커지고그분야도다양해 지고있다. 그리고그속도는해가갈수록더빨라지고있다. 뿐만아니라 19 대대통령선거가끝나면서지방분권강화의흐름은더욱강화되고있다. 이러 한흐름은자연스러운것이라고할수있는데, 우리나라가양적으로나질적으 로나선진국에진입하게되면서나타나는다양한국민들의행정수요와재정수 요에대응해야할정부의역할이커지고있으며이러한수요는생활권에근접 한이슈로다양하게촉발되고있다. 따라서이러한생활권에근접한다양한행 정수요에시의성있게대응할수있는지방자치단체의역할이중요해지고커 지는것은자연스러운현상이라고평가할수있다. 지방자치단체의역할은사무분야에서만나타나는것뿐만아니라그에걸맞 은수행능력보장을위해서재정배분도함께늘어나고있다. 실제로기금을 제외한예산의경우실제지출규모가교육자치재정을제외하고서라도중앙정 부의실제지출액을지방자치단체가넘어섰다. 한편으로는국민의생활권의 다양한재정수요를대응하는차원으로바람직한일이지만또한편으로는예 산과권력이커지고있는지방자치단체에대한국민의견제와감시가제대로 이뤄져야한다는우려섞인요구가커지고있다. 그리고이러한국민의지방자 치단체에대한견제와감시의역할은거의유일하게지방의회가주민을대표 하고대리하여담당하고있다. 우리나라는헌법제118 조에서 지방자치단체에의회를둔다. 고규정하고있 으며, 지방자치법제30 조에서 지방자치단체에주민의대의기관인의회를둔 다. 를, 제93 조에서 특별시에특별시장, 광역시에광역시장, 특별자치시에특 별자치시장, 도와특별자치도에도지사를두고, 시에시장, 군에군수, 자치구 에구청장을둔다. 고규정하고있다. 지방자치단체의의사를내부적으로결정 하는최고의결기관으로지역주민의대의기구인지방의회를두면서, 외부적으 로지방자치단체의의사를표명하고그사무를통합 관리하는집행기관으로지

방자치단체장을두고있는것이다. 즉, 기관구성상기관대립형제도를채택하 고있다. 1) 그러나기관대립형제도형식과는다르게실체는강집행부-약의회로집약해 서평가되는역학관계의현실이있다. 원칙과원리는마치수레의두바퀴처럼 지방자치단체와지방의회가함께굴러가는구조이지만바퀴하나가지나치게 작아서심하게기울지는바람에제자리에서뱅뱅돌거나심지어넘어져버릴 우려가있는현실이라고평가할수있다. 이러한한계적인평가를하는데에는 지방의회가기본적으로주민에대한대표성과입법전문성을충분히확보하지 못하는상황이있다. 주민대표성은주민의권력을대리하는정당성확보차원 에서반드시필요한것이며, 입법전문성은실효성있는지방자치단체에대한 견제와감시를위해서반드시필요한것이다. 지방의회의대표성과전문성에대한우려는주민들의지방의회에대한낮은 신뢰의문제로표면화되면서거꾸로지방의회의법 제도측면에서의한계상황 을가리는악순환을낳고있다. 지방의회를집행부에비해약한존재로자리매 김하는원인으로는자치입법권등의자치권의제약과의회사무기구에대한독립성과조직권을확보하지못하는문제가근본적으로존재하며지방의회를전문적으로보좌하는사무기구가질적으로나양적으로현저히부족한측면을무시할수없다. 그러한의미에서경기도의회는양적으로나질적으로많은변화과정을걸어 왔다고볼수있다. 경기도기초지방자치단체의인구가늘어나고자체적인재 정능력이높아지면서도의재정과조직과맞추어늘어났고경기도의광역의 회인경기도의회역시의원의수가늘어나고사무기구의조직과인력도늘어 났기때문이다. 또한지방자치단체로는최초로연정이라는실험적인시도가추 진되는면을주목하지않을수없다. 현재경기도는낮은단계의정책연대를 넘어서예산연정으로대표되는실질적인연합정치실현을위해나아가고있다. 경기도의연정은경기도지사와경기도의회야당간의합의를바탕으로추진되는협의민주주의실험으로써다수의석을확보하지못하면내각이해산되는의원내각제도하가아닌지방자치단체장의임기가보장되는기관대립형권력 구조에추진되는, 즉집행부의결단을통해실행되는정당간연합의성격이라 1) 박종범, 2014, 지방의회의원의의정활동활성화방안에관한연구 손진상, 2012, 지방의회사무기구의효율적인운영및인사제도개선방안

고볼수있다. 그런만큼협의민주주의실험도전은높게살수있지만의원 내각제도가밑바탕이되지않은뿌리가깊지않은한계도무시할수없다. 단 순히도의회의다수당이야당이기때문에도지사와여당이분점정부의상태를 해결하고자하는정치판단의일종이거나정치자산을확보하기위한전략적 판단에그치게될경우경기도의연정실험은실질적인상생과화합의민주주 의를정착시키기보다는그저형식적으로예산과집행권력을분점하는수준 으로전락할우려도있는것이다. 특히집행부에비해서정책과사무조직과 인력이턱없이부족한도의회가도지사가대표로있는집행부와대등한연정 의파트너로자리잡기에는그펀더멘탈이취약하다고볼수있다. 또한경기도는그지역적범위에서도독특한특성을가지고있다. 시를둘러싸는형태로 형광역지방자치단체이다. 서울특별 31개라는가장많은기초지방자치단체를갖고있는대 그래서같은광역지방자치단체로묶여있음에도불 구하고기초자지단체간의공감대가적은편이며각기초지방자치단체주민 을대변하는지방의회의원의특질과관심사항도공통점보다는다양한색깔 을갖고있다고평가할수있다. 그럼에도경기도는인구가가장빠르게증가 하고있는광역시로서다방면에서변화하는환경에놓여있으며그만큼도가 대응해야할이슈도새롭고다양하며, 특히도내중앙이슈대응은그중요성이 크다고평가할수있다. 그러나공감대와공통된이슈가적은상황에서도의회 가다양한지역이슈와중요성이큰도내중앙이슈에대응하기위해서의회의 정책보좌기능이강화되어야하는것은당연하고넓고다양한기초지방자치 단체를커버하기위해서의회와의원들을위한의정사무보좌기능도크게향 상되어야하는상황이라고볼수있다. 본연구는이렇게특수한상황에있는경기도와경기도의회에더욱특화되어 서지방의회의정책과사무역량의강화를위한방안을도출하고자하며더 나아가차기지방선거때에헌법개정이가시화되는상황에서지방의회의역 량강화를위한법과제도의개선방향과구체적인대안을제시하고자한다.

제2절연구의범위 본연구는기본적으로지방의회의역할과기능강화를위한개선방안을도 출하기위한것으로서광역지방의회를기본으로하여경기도의회를연구대상 으로삼고있다. 특히광역지방의회는기초지방의회에비하여재정자립도가안 정적이며, 지방의회의원에게지급되는의정비의금액도상대적으로높고지방 의회예산도우위에있다는점에서의정기능강화를위한재원도어느정도 확보되어있는좋은여건이조성되어있다고평가할수있다. 그래서본연구의내용적범위는우리나라지방자치제도하에서지방의회의 의의, 지위및권한과역할및활동범위에대해서현황평가와발전과제도출 로잡았다. 이를위해서지방의회의의의와역할및지위, 권한에대해서이론 적으로살펴보고우리나라지방자치단체발전속에서정착된제도와지방의회 의위원회와교섭단체현황에대해서살펴보고, 지방의회의원들의의정활동을 보좌하고있는사무기구와조직및직원현황을살펴보고경기도의회의상임 위원회구성에대한이론적기반과원칙을도출하고광역지방의회의원의의 정활동을보장하고보좌하는사무기구의다양한기능들에대해서검토해보고 그개선방안을도출하고자한다. 연구의시간적범위는지방의회가부활된 1991년이후를연구의배경으로 하고있으며, 지방의회에서의원들에대한유급제가본격적으로도입된 2006 년을시점으로그후부터 2017 년현재까지로그주요한범위를한정한다. 연구의공간적범위는경기도를대상으로하였다. 앞서연구배경에서살펴 보았던것처럼경기도는현재가장많은인구(12,716,780 명) 가살고있는광역 지방자치단체로서국토의약 10% 의면적(10,183.46 km2) 을차지하고있다. 2) 가 장많은기초지방자치단체와가장많은지방의회의원수를갖고있어서가장 많은주민과다양한이해당사자를포괄하고있는경기도의회의의정활동강 화와관련한연구가되며, 그만큼지방분권강화흐름속에서가장선도적인 지방의회역량과기능강화를위한개선방안연구가될것이다. 2) 행정안전부, 2017, 지방자치단체행정구역및인구현황 (2016.12.31. 기준)

제3절연구방법 본연구는지방의회의기능과역량강화를위한기존제도의개선방안도출을 목적으로하고있으며, 이를위해서사무기구와위원회, 지방의회관련법령 및제도, 세가지테마축으로분석을진행하였다. 이를위해서지방의회의의 의와역할에대한이론적선행연구검토를바탕으로현재쟁점이되고있는 지방의회의정활동강화이슈에대한개선방향과원칙을수립하고자하였다. 수립한비전과원칙을기반으로경기도와경기도의회의현황의특징을분석 하였고, 이를통해서경기도의회가처해있는문제점과그구체적인해결방안 을모색하고자하였다. 이를위해서경기도의회각상임위원회의구성과그소 관직무에대해서분석을진행하였고이를권한배분의균형의관점, 상임위원 회운영의부담정도, 사무의일관성및지역과정당의분권적참여라는관점 에서평가를진행하였다. 경기도의회의특징과문제점분석, 상임위원회및사무처구성의원칙에입 각한평가를바탕으로구체적인상임위원회조직의개편안과소관직무의배 분안을제출하고자하였으며, 이를위해서효율적 전문적위원회운영을위한 정량데이터분석을진행하였다. 특히지방자치단체와의회의구성주체라고 할수있는본청실국장을비롯한주무부서담당자와공무원노조와의심층인 터뷰를진행하였고도의원에대한 2차례의설문조사와의장단에대한심층인 터뷰, 의회사무처직원과의워크숍과인터뷰및설문조사를진행하였다. 본연구는경기도의회의가장효율적인위원회운영을위한이상적인위원회 수와위원정수및직무배분안을제안하고있으며, 이에대한다양한구성원 의의견과추진의향을확인하여실질적인추진가능성도점검하고자하였다. 그리고제한적인지방분권제도전반에대한개선과제중지방의회의기능과 권한을강화하기위한헌법및법령제도개선제안을담았으며, 특히경기도의 회의기능강화에직접적인연관성을가지는개선방안에대해서는구체적인 추진방향과방법까지제시하고자하였다.

제2장지방의회의현황과발전과제 제1절지방의회의의의와구성 1. 지방의회의의의 지방자치란일반적으로 일정지역을기초로하는주민들이자치단체를구성 하여그지역의공동사무를주민들의부담에의하여스스로처리해나가는 것 이라할수있다. 지방자치가지역주민에의한자치를뜻하지만, 모든주민이지방행정에참여 할수는없다. 그러므로근대적인대의제의원리를따라주민의선거에의하여 의결기관인지방의회를구성하고, 행정을집행하는집행기관을구성한다. 지방자치에있어서지방의회는 로하는주민의대표기관으로서, 주민에의하여선출된지방의원을구성원으 그자치단체의의사를결정하는동시에집행 기관을감시하는최고의사결정기관 이라고할수있다. 지방의회는해당자치 단체의의사를결정하고집행기관의행정활동을감시하기위하여여러가지 구체적인권한을행사한다. 2. 지방의회지위와권한 1) 지방의회지위 지방의회의지위는집행기관과지방의회와의관계를어떻게구성하느냐에따 라다르다. 지방의회와집행기관양기관의구성및조직형태는매우다양하다 우리나라의경우양기관이대립관계에있는 기관대립형 에속하는데이러한 형태에서의지방의회는다음과같은지위를가진다. 지방의회의지위 1 주민대표기관으로서의지위

2 의결기관으로서의지위 3 입법기관으로서의지위 4 감시기관으로서의지위 주민대표기관으로서의지위지방의회는주민이선출한의원으로구성되며, 자치단체의중요의사를심의 결정하는주민대표기관으로서의지위를가진다. 주민이지방행정에직접참여하지못하고대표자를선출하여행정에참여하는 대의제에의한간접참여정치에있어서는주민의대표기능을담당하는기관이 필수적이다. 지방자치단체에서이기능을담당하는기관이지방의회이다. 지방의회는의결기관으로서의지위를가진다. 의결기관으로서의지위는중요 한사항에대하여그자치단체의의사를최종적으로결정하는기능을가진다 는것이다즉자치단체의주민부담에관한사항, 조례제정, 단체운영등그지 역의전반적인정책을심의하여최종적으로결정한다. 항을집행하는것은집행기관에의하여이루어지게되며, 지방의회가결정한사 자치단체의의사를 최종적으로확정하는권한을가지고있다는점에서의견제시에그치는자문기 관과는기능이다르다. 3) 지방의회는자체단체의법령이라할수있는조례의제정기능과이에관련 한제반기능을담당하는입법기관으로서의지위를가진다. 지방의회가입법권 을행사하는것은가장기본적인기능을담당하는것으로볼수있다. 자치단 체의장에게도 규칙 의제정권이부여되지만이는지방의회가제정한조례 의위임에의하여제정되는것이다. 지방의회는집행기관이적법하고합리적인행정을집행하고있는가를감시 하는감시기관으로서의지위도가진다. 지방의회가이기능을담당하는것은 본질적인기능이아니고입법기능의역할을하기위한부수적인기능이라는 주장과본질적인기능이라는주장이맞서고있는데부수적인기능으로보는 것이다수설이다. 2) 지방의회권한 3) 조창현, 1991, 지방자치사전, 청계연구소, p.119.

지방의회는그기능을수행할수있도록여러가지권한을가지고있다. 러한지방의회의권한은지방자치법과지방재정법등지방자치관련법령등 에의하여부여되고있다. 이권한을형식적인관점에서분류하면의결권, 감 시권, 자율권, 선거권, 청원처리권, 의견제시권( 의견표명권), 보고및서류제출 요구권등이있다. 이 1 의결권, 2 행정감시권, 3 자율권, 4 선거권( 선임, 추천권), 5 청원수리 권, 6 의견제시권, 7 서류제출요구권, 8 출석요구권및질문권, 9 보고받을 권한, 10 청구권 (1) 의결권 의결권은자치단체또는의회자체의의사를결정하는권한이다. 이의결권에 의하여조례를제정개폐하고, 예산안과결산을심의 확정 승인하는등법령과 조례에의하여지방의회의권한에속하는사항과중요정책을심의 의결한다. 우리나라지방의회의의결권의범위는제한적열거주의를채택하고있다. 이 는법령이나조례에서규정되지아니한사항에대해서는의회의의결대상에 서제외된다는것이다. 여기서의결이라는의미는지방의회의회의체에서결정된것을의미한다. 의결사항에는법령에의해지방의회의의결을거치도록한것은물론조례로 정하는사항, 승인또는동의받는것을포함한다. 지방의회의의결사항으로서는 1 지방자치법제39조제1항의규정에한 11 가지의결사항, 2 도록되어있는사항, 3 쳐야할사항으로나눌수있다. 지방자치법령이나기타법령에의해지방의회의의결을받 당해자치단체의조례에의해지방의회의의결을거 조례에서지방의회의의결대상으로정할경우에법령에의해단체장이공무 원에게처리권한을부여한것은의결대상에추가할수없다. 가. 지방의회의결의효력

지방의회는의결권을행사함으로서의회의의사를결정함. 지방의회의의결 에는지방자치단체의단체의사를형성하는의결 과 의회자체의기관의사를 형성하는의결 이있다. 나. 지방자치단체의단체의사를형성하는의결 음. 지방의회의의결권행사가당해자치단체의의사를형성( 결정) 하는것이있 이에대한지방의회의결이효력을발생하기위해서는단체장에게이송되 어일정한조치나집행행위가있어야함. 이러한예로서는조례안의결, 예산 안의심의 의결, 결산, 예비비승인, 지방채발행의결등이있다. 다. 지방의회의기관의사를형성하는의결 지방의회의의결중에는단순히지방의회기관자체의의사를결정하는의결 이있음. 이에대한지방의회가의결을하게되면의회기관결정으로효력이 발생하며예외적으로의장이의결내용을대외에표시( 관계기관에이송) 하는경 우도있음. 이의결은다른기관을기속하지못하고, 의회내에서만효력을가 지게됨. 이러한예로서는건의안및결의안의결, 청원의결( 채택) 등이있다. (2) 행정감시권 지방의회는주민의대표기관으로서지방자치단체의행정집행상태를감시하고 통제하는권한을가지고있다. 지방의회의감시 통제권은지방행정사무에대한 감사권과조사권에의하여구체화된다. 그리고단체장및보조기관( 공무원) 의 출석답변요구, 자료요구, 보고요구등에의해서도감시기능을수행한다. (3) 자율권 자율권이란지방의회의조직과운영에있어서국가나집행기관등외부기관으로부터관여나간섭을받지않고스스로규율하는권한을말한다. 지방의회

의자율권은 1 회의규칙제정권, 2 회의의개폐및회기결정권, 3) 질서유 지권, 4 의원의징계및자격심사권, 5 의장 부의장불신임권, 내부조직권등 을들수있다. (4) 선거권( 선임, 추천권) 지방의회는선거에의해서의사를결정하기도한다. 이선거권중에는의회내부조직의구성원에대한선거권과지방자치법령이외의법령과당해지방자치단체조례등에의하여주어지는선거권으로구분된다. 지방의회가선임권을행하는경우로서결산검사위원선임( 자치령 83) 의예를들수있다. 또한지방의회는단체장이지방자치단체의위원회위원을선임에있어서법령이나조례규정에따라지방의회가전부또는그일부를추천하도록규정되어있는경우에는추천한다. [ 내부조직을위한선거] 의장, 부의장선출 임시의장선출 상임위원회위원장선출 특별위원회위원장선출 [ 표 2-1] 지방의회가선출( 추천) 하는자 [ 기관구성 ( 내부, 외부) 을위한선임및추천] 결산검사위원선임 집행기관의각종위원회위원추천등( 단체장의요구, 법령 조례의규정) 시민고충처리위원회위원추천 ( 단체장이의회동의거쳐위촉) (5) 청원수리권 지방의회는주민의대표기관으로서지역주민이지방의원 받아제출하는청원을수리하고이를처리하는권한을가진다. 1인이상의소개를

(6) 의견제시권( 의견표명권) 지방의회는주민의대표기관으로서의결권을가지는이외에그자치단체의 공공이익을위해서당해자치단체의집행기관, 중앙정부, 다른자치단체, 기타 공공 민간단체등외부기관에대하여의견을표명하고제시할수있는권한을 가진다. 의견제시권은지방의회의의결권과감시권에대한보완적이고부가적 인권한이라할수있다. 의견제시권은일반적으로건의안, 결의안형식으로발의되어위원회와본회 의또는본회의의의결을거치게된다. 이는법적근거없이건의또는의견을 제시하는것이다. 예를들어, 지방의회가당해지방자치단체의지역개발을위 해 A 지역그린벨트해제결의안 을채택( 의결) 하여국회나중앙행정기관등 에건의하는것을말한다. 이러한의견제시권에는법령에서일정한행위를하기전에지방의회의의사 를수렴하기위해의견을듣도록한사항도있다. 이는지방의회입장에서보 면 의견제시권 이되게된다. 예로서는지방자치단체의폐치 설치 분합, 명칭과구역변경( 자치법 4 조 2), 일정한도시계획관련사항결정, 경관계획수립또는변경( 경관법 105) 등이여 기에해당된다. 법령규정에서지방의회의의견을듣도록한사항에대해의회 의의견제시절차를거치지않으면절차상하자로인한무효가된다. [ 표 2-2] 의견제시의건 에대한위원회 / 본회의의결문제 지방의회에서 의견제시의건 의처리과정은 1 위원회 - 본회의 또는 본회의, 2 본회의 ( 상임위원회가없는의회) 의심의 의결과정을거쳐야공식적인지방의회의견이되는것임. 일부지방의회에서는편의적으로의장이위원장또는의원들의의견을듣거나또는간담회등에서의견서를작성하여집행기관에통보하는경우가있는데, 이는바람직하지않으며지방의회의공식적인의견이아님. (7) 서류제출요구권( 자료요구권)

지방의회는집행기관의사무를감시하고안건심사를원활히하기위하여감 사와조사, 그리고안건의심사와직접관련이있는서류의제출을단체장에게 요구할수있는권한을가지고있다( 자치법 40). 의회의서류제출요구는늦어 도제출일 3 일전까지행하여야한다. 자료요구를받은단체장은법령이나조 례에서특별히규정한것을제외하고는이에응하여야한다( 자치령 38 1) 그리고지방의회는집행기관으로부터스스로또는법령규정에의해서류 ( 자 료) 를제출받는다. 예를들어, 단체장이 기구 정원에관한규칙을제 개정하 는경우 이를공포한날부터 10 일이내에지방의회에제출토록되어있다. 제출형식은공문에의한문서사본형태의제출이면될것이다. 또한지방재정 법에서는집행기관에서지방세의비과세 감면내역을지방의회에제출하도록하 고있다. (8) 출석요구권및질문권 지방의회의본회의나위원회에서는행정사무집행또는안건심사와관련하여 질의또는질문하기위해단체장및관계공무원의출석을요구할수있다 ( 자 치법 37 2), 그리고지방의회가휴회 폐회중이라도자치단체의행정에대하 여질문을하고답변을받아볼수있도록 서면질문 제도를두고있다( 회의 규칙 74 1). (9) 보고받을권한 다. 지방의회는주민의대표기관으로서집행기관의행정처리에대해보고를받는 집행기관의보고대상은자치법령이나다른법령에의해지방의회에보고 하도록한사항을말한다. 이러한보고받을사항은인력기본계획수립( 안) 에대 한보고, 행정사무감사 / 조사결과보고서에대한처리결과의보고등이있다. 그리고지방의회는법령규정에따라단체장으로부터제출되는일정사항들을 접수한다. 예를들어, 자치단체가기구 정원에관한규칙을제 개정하는경우 공포한날부터 10 일이내에이에관한사항을지방의회에제출하여야한다. ( 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정제37 조).

[ 표 2-3] 집행기관에대한지방의회의보고요구권문제 지방의회가집행기관에게업무상황등에대한보고를요구할수있는권한, 즉 보고요구권 은지방자치법령에명문규정은없음. 그러나지방의회는집행기관을감시하는기관이고, 서류제출요구권을가지고있으며, 당해지방자치단체의소관업무에대한답변을듣기위해출석요구권을가지고있는이상지방의회는보고를요구할수있다고보아야할것임. 특히, 지방의회는단체장과관계공무원으로부터답변을듣기위해출석요구를할수있는데, 집행기관의답변은의문나는사항이나보고를전제로하는경우도있음. 따라서지방의회는집행기관에대해보고를요구할수있을것임. 그러나집행기관에게보고를요구하는경우에는보고일시, 형식, 보고자등에대해사전에협의등이필요하다고할것임. 왜냐하면, 의회의보고요구에응하지않을경우이를강제할수있는근거가없기때문임. (10) 청구권 지방의회는단체장에게일정한행위를해줄것을청구하는권한도있다. 주 민투표법( 제9 조) 에의해지방의회는단체장에게주민투표실시를청구할수 의 와는법적성격이다르다. 이는지방의회가단체장에게일정한사항을추진 해줄것을요청하는면것으로서단체장등은이건의에기속되지않는다. 그 러나 청구 는법적인근지방의회의 건의 는다른기관이나단체장에게법 적근거없이요청하는거하에서이루어지는것으로서단체장은이청구에기 속되게된다. 3. 지방의회의원의권리와의무 1) 지방의회의원의지위와신분 지방의원은당해자치단체주민들의직접선거에의해서선출되는대표자로 서지방공무원법상특수경력직인지방정무직공무원이다. 즉, 임용권자에의하

여임명되는일반직공무원과구별되는선거직공무원이다. 지방의원이주민의대표자로서지위를가지고있다는것은의원을선출해준지역주민만을대표하는것이아니라당해자치단체의모든주민을대표하는것이다또한지방의원은지방의회의구성원으로서일정한권한과의무가부여된다. (1) 지방의원의지위와신분 특수경력직지방정무직공무원 선거직공무원 주민대표자 (2) 지방의회의원의권리와의무 지방의원은의원으로서직무를수행하기위해서일정한권리를가진다. 원은합의제기관인지방의회의구성원이기때문에그권리는의원이단독으 로행사할수있는권리와공동으로행사하여야하는권리가있다. 지방의원의 주된권한으로서는의안발의권, 동의발의권, 발언권, 표결권, 선거권과피선거 권, 청원소개권, 서류제출요구권등이있다. 익 2) 지방의원의권리 6 1 의안발의권 2 동의발의권 3 발언권 4 표결권 5 선거권및피선거권 청원소개권 7 요구권( 청구권) (1) 의안발의권 지방의원은의회에서의의결대상이되는의안을발의할수있는권한을갖는 다. 그러나업무의성질상단체장의권한에속하는사항과예산안및결산동 의안승인안과같은의안은의원이발의할수없다. 동의안과승인안은일반적으로단체장이일정사항을집행하기전 후에지방

의회의의결을얻기위해제출하는것이므로단체장이제출하게된다. 다만, 지방의원도의회의내부사항, 즉 의장, 부의장, 위원장, 의원사직의건 등은제 출할수있다. 의안발의권은의원개인이행사하는권리가아니라일정수이상의다른의원 의찬성( 발의정족수충족) 이있어야한다. 조례안등일반적인의안의발의정 족수는재적의원 1/5 이상또는 10 인이상으로되어있다( 자치법 66 1). (2) 동의발의권 동의란안건을처리하거나회의를진행함에있어서필요한사항을제안. 제출하는것을말한다. 의원은본회의나위원회에서동의를발의할수있는데 이동의는특별한규정이있는경우를제외하고 된다( 회의규칙 25). 즉 1인이상의찬성으로의제가 (3) 발언권 회의체에서의회의진행은말로시작하여말로종료된다. 의원은회의에출석하여의장( 위원회는위원장) 의허가를받아질의하고토론하며, 의사진행발언이나구두동의를위한발언등을할수있는권리를갖는다. [ 표 2-4] 지방의원발언의면책특권부여여부 국회의원에대해서는헌법( 제45 조) 에서 국회에서직무상행한발언과표결에관하여국회외에서책임을지지아니한다. 고규정하여국회의원에게국회에서발언의자유를최대한보장하고있음. 이러한면책특권을지방의원에게도적용할수있는가? 지방의원에대해서는헌법과법에아무런명문규정이없으므로지방의원의발언에면책특권을동일하게부여할수없다는것임. 따라서지방의회내에서의원의발언은경우에따라민사상, 형사상책임을져야하는경우가발생할수도있음.

(4) 표결권 표결권은지방의원에게가장중요하고기본적인권한으로서심의하는안건에 대하여찬성 반대또는기권의사를표시할수있는권한을의미한다. (5) 선거권및피선거권 지방의원은의장, 부의장, 상임위원회위원장, 임시의장등을선출하는권리 를가진다. 동시에이러한직에선출될수있는피선거권을가진다. (6) 청원소개권 주민이행정기관에청원을할수있는청원권은헌법에보장되어있는국민 의권리이다. 그러나주민이지방의회에청원하고자할때에는의원 1인이상 의소개를얻어제출하여야한다. 경우에청원의소개의원이될수있다. 따라서지방의원은청원의취지에찬동하는 (7) 요구권( 청구권) 지방의원은의회또는의장에게어떤행위를구하는요구권( 청구권) 을가진 다. 구체적으로 1 임시회소집요구권( 자치법 452), 2 의원의자격심사요구 권( 자치법 79 1), 3 의원의징계요구권( 자치법 83 2), 4 단체장또는관계공 무원의출석 답변요구권( 자치법 41-42), 5 본회의재개요구권( 회의규칙 162). 6 서류제출요구권( 자치법 40), 7 서면질문요구권( 회의규칙 74 1) 등이있다. 이러한요구권은의원이단독으로행사하는것이아니고일정수이상이의 원과함께공동으로행사하게된다. 다만, 서류제출요구권은의원 1인이요구 할수있다. 지방의원의요구사항에대해일단요구하면당연히효력을발생하는것이아 니다. 의원의요구는법령이나조례, 규칙등의규정에의거당연히효력이발 생하는것이있고( 위의 1, 5, 7), 법적효력이발생하기위해서는위원회또

는본회의의의결절차를거쳐야하는것이있다( 위의 3, 4, 6). 3) 지방의원의의무 지방의원은주민의대표자로서또한지방의회의구성원으로서의무를지닌다. 이들의무를위반하는경우에는징계대상이되며심지어는의원의신분을잃게되는경우도있다. 지방의원의의무로는다음과같다. 1 공공이익우선의의무 2 청렴및품위유지의무 3 회의출석및직무전 념의의무 4 직위남용금지의의무 5 겸직및거래등의금지의무 6 질서 유지의의무 (1) 공공이익우선의의무 지방의원은의정활동을하고그직무를수행함에있어서공공이익을우선하 여양심에따라그직무를성실히수행하여야할의무가있다( 자치령 361 1). 공공이익우선의의무는의원에대한정당구속의한계가되기도하기때문에 중요한의미를갖는다. 4) (2) 청렴및품위유지의의무 지방의원은청렴해야하고의원으로서의품위를유지할의무가있다( 자치법 36 ⓷). 그러므로지방의원은직무와관련하여직접 간접을불문하고사례증 여 향응을받을수없다. 여기에서품위유지의의무는직무활동과관련이없는 사생활과관련된품위유지도포함된다고할수있다. 내에서징계대상이된다. 이의무의위반은의회 (3) 회의출석및직무전념의의무 4) 최인기 이봉섭, 1993, 지방의회론, 법문사, p.188

지방의회는합의제기관이기때문에회의를열고의결하기위해서는일정수 이상의의원이출석해야한다( 자치법 63). 따라서의원은지방의회의구성원으 로서본회의, 위원회, 소위원회에출석할의무가있다. 그리고지방의원도공 무원이므로성실과전력을다하여그맡은바직무를수행하여야한다. (4) 직위남용금지의의무 지방의원은그직위를남용하여자치단체, 공공단체또는기업체는기업체와 의계약이나그처분에의하여재산상의권리 이익또는직위를취득하거나다 른사람을위하여그취득을알선하여서는아니된다( 자치법 36 2). 따라서 지방의원은어떠한경우에도직위를남용하여청탁을하거나경제적인이익을 추구해서는안된다. (5) 질서유지의의무 지방의원은본회의와위원회등지방의회에서회의질서를지켜야할의무가 있다. 지방자치법또는회의규칙에위배되는발언이나행위를함으로써회의 장질서를문란하게한때에는의장( 또는위원장) 으로부터제지받거나그발언 의취소명령을받을수있다. 이에불응하는의원은당일회의에서발언이금 지되거나퇴장조치를받을수도있다( 자치법 82). 그리고지방의원은회의장에서다른사람을모욕하거나다른사람의사생활 에대한발언을하거나, 다른위원의발언을방해할수없다. 또한의원은의 장또는위원장의허가없이연단이나단상에등단하여서는안된다( 자치법 84), 의원이이러한질서유지의의무를위반할경우에는징계의대상이된다. 4. 지방의회본회의와위원회 1) 본회의 본회의는그자치단체의의원전원으로구성되는회의체이다. 본회의는지방

의회가의사결정을함에있어서최종결정단계이며, 일반적으로 지방의회에서의결 선임 동의 결정한다 고할때, 이 지방의회 는본회의를의미하게된다. 2) 위원회와소위원회 (1) 위원회 지방자치단체의업무가증대하고전문화되어감에따라지방사무를심의결정하는지방의회도안건을능률적이고전문분야별로신속하게처리하기위하여소수의의원으로구성하는회의체가위원회이다. 위원회는본회의에서의의안심의에앞서예비적으로심사하는기능을담당하게되는데최종결정권을가지는것이아니라예비적인심사권을가진다. 위원회는상설되어있는상임위원회와특정한안건을심사하기위해한시적으로구성되는특별위원회가있다. (2) 소위원회 위원회에는안건을효과적으로심사하기위하여소수의위원으로구성되는소위원회가있다. 이소위원회는위원회가본회의에대한것과같이위원회의예비적심사역할을담당한다. 3) 전원위원회 상임위원회가설치된지방의회에서는안건을소관상임위원회-본회의에서심 의 처리한다. 이에따라중요한안건이나현안사항이일부의원들로구성되는 상임위원회에서실질적인심사가이루어지는문제가있게된다. 이러한한계를 극복하기위해국회와일부지방의회( 정읍시의회등) 에서모든의원으로구성 되는 전원위원회 를구성한다. 전원위원회는일반상임위원회의성격을가지면서모든의원이참여하는데, 역할은일반적으로중요한안건등을심사한다. 이있을경우개최한다. 그리고회의는심사대상안건

[ 표 2-5] 정읍시의회전원위원회관련조례규정 제7조의 2 전원위원회 1의회는다음사항에대한심사등을위하여의원전원으로구성되는전원위원회를개회할수있다. 1, 위원회의심사를거치거나위원회가제안한의안중지방조직에관한조례안조세또는주민에게부담을주는조례안, 막대한재정적부담을주는조례안등주요의안은본회의상정전이나본회의상정후에의장의소집또는재적위원 3분의 1 이상이전원위원회의심사를요구한사항 2, 상임위원회에서전원위원회의심사 의결이필요하다고부의한사항 3, 정읍시및유관기관 단체의주요사업에대한전원위원회에서청취및검토등이필요하다고의장의소집또는재적위원 3분의 1 이상의요구가있는사항 2전원위원회는제1항제1호의규정에의한의안에대한수정안과제1항제2호의규정에의한의안을제출할수있다. 이경우당해수정안및의안은전원위원회위원장( 이하본조및제7조의 3 에서 위원장" 이라한다) 이제출자가된다. 3전원위원회는재적위원 3분의 1 이상의출석으로개회하고, 재적위원과반수의출석과출석위원과반수의찬성으로의결한다. 제7조의 3 전원위원회운영 1제7 조의 2 제1항제1호및제3호의규정에의하여전원위원회의개회를요구할때에는그이유를기재하여요구의원이연서한요구서를의장에게제출하여야한다. 제7조의 2 제1항제1호의경우전원위원회의개회요구서는늦어도본회의에서당해의안에대한토론이시작되기전까지제출되어야한다. 2전원위원회개회는제7조의 2 제1항제1호및제2호의경우심사요구가있는때부터본회의에서당해의안에대한토론이시작되기전까지로한다. 3전원위원회의위원장은의장이되거나부의장이된다. 다만, 의장은본회의심사 의결이필요한의안에대하여는위원장이될수없다. 4전원위원회의부위원장은운영위원회의위원장이되며, 위원장의사고가있을때그직무를대리한다. 5의원은전원위원회의위원이되며, 전원위원의임기는의원의임기와같다. [ 표 2-6] 국회의전원의원회구성 운영개요 1 개회요건 위원회의심사를거치거나위원회가제안한의안중정부조직에관한법률안, 조세또는국민에게부담을주는법률안등주요의안에대하여본회의상정전이나본회의상정후에재적의원 4분의 1이상의요구가있는때임 그러나의장은주요의안의심의등필요하다고인정하는경우각교섭단체대표의원의동의를얻어전원위원회를개회하지아니할수있음.

2 위원장및직무 의장이지명하는부의장 심사대상이되는주요의안에대해수정안을제출할수있으며이경우제출자는전원위원장임. 3 정족수 의사정족수 : 재적의원 5분의 1 이상 의결정족수 : 재적위원 4분의 1 이상출석, 출석위원과반수찬성 5. 지방의회교섭단체 1) 의의 교섭단체는지방의회나국회에서동일한정당에소속된의원들로구성되는 원내단체를의미한다. 이는지방의회운영과관련된일정한정당에소속된의 원들의의사를사전에종합하고통일시켜지방의회가원만하게운영되게하기 위한제도이다. 지방의회에서교섭단체는일부지방의회( 서울시의회, 경기도의 회, 전남도의회, 안양시의회, 성남시의회등) 에서구성 운영되고있다. 2) 구성요건 교섭단체는일정의원수이상의의석을가진정당을단위로구성하는것이 원칙이다( 일정수이상소속의원을가진정당은하나의교섭단체를구성할수 있음). 다만, 다른교섭단체에속하지않는의원들이모여서따로교섭단체를 구성할수있다. 1개의교섭단체를구성하기위한최소의석수는당해지방의 회조례에서규정한다( 경기도의회, 경남도의회, 서울시의회 : 10 인이상( 경기도 의회는 12 명이상), 전남도의회-6 인부산시의회 : 5 인, 안양시의회 : 5 인). 다른교섭단체에속하지않는의원들이교섭단체를구성하는경우는 1 교섭 단체를구성하지못하는 2 개이상정당소속의원이구성하는경우, 2 교섭 단체를구성하지못하는정당소속의원과무소속이구성하는경우, 3 의원으로구성하는경우이다. 무소속

[ 표 2-7] 하나의정당소속의원이 2개교섭단체구성가능문제등 ( 행정안전부질의회신) 1 하나의정당소속의원이 2개이상의교섭단체를구성할수있는가의문제 교섭단체는동일한정당에소속된의원들의원내활동을위한단체이므로 1개의정당은 1 개의교섭단체를구성하는것이일반적인원칙임. 2 교섭단체가구성된정당소속의원일부가무소속또는다른정당교섭단체를구성할수있는가의문제 교섭단체의구성원칙으로볼때할수없다고하여야할것임. 교섭단체가구성된정당소속의원일부가따로교섭단체를구성하려면당적을변경하고기존교섭단체를탈퇴한후에구성해야할것임 [ 표 2-8] 안양시의회교섭단체구성관련조례규정( 예시) 제2조 교섭단체의구성 1의회에 5 인이상의소속의원을가진정당은하나의? 정당은하나의교섭단체가된다. 그러나다른교섭단체에속하지아니하는 5인이상의의원으로교섭단체를구성할수있다. 2 교섭단체의대표의원은그단체의소속의원이연서 날인한명부와대표의원의직인및사인의인영을의장에게제출하여야하며, 소속의원의이동이있거나소속정당의변경이있을때에는그사실을지체없이의장에게보고하여야한다. 다만한사유가있을때에는당해의원이관계서류를첨부하여이를보고할수있다. 3 어느교섭단체에도속하지아니하는의원이당적을취득하거나소속정당을변경한때에는그사실을즉시의장에게보고하여야한다. 3) 교섭단체구성시기및명칭 (1) 구성시기및절차 일반적으로교섭단체구성시에언제까지구성해야하는지명확한규정이없 다. 일반적으로지방의원총선거후임기가개시된경우새로운의회가 ( 최초 집회) 되기전까지제출하게될것이다. 이경우에는의장이선출되기때문에 사무처장( 국 과장) 에게제출하고의장이선출된후이를보고하는절차를거쳐 야할것이다. 의원임기중에새로운교섭단체를구성하는때에는지체없이

보고하면될것이다. 교섭단체를구성할때에는 1 교섭단체명칭, (2) 구성연 월일, 3 구성의원수및명단, 4 대표의원명을기재하고, 의원들의연서 날 인명부를의장에게제출한다. 의장에게제출된교섭단체구성은허가사항이 아니라일정한요건만갖추면자동적으로구성이된다. (2) 명칭 교섭단체의명칭은일반적으로소속정당명을사용한다. 교섭단체를구성하지 못한정당소속의원과무소속의원이하나의교섭단체를구성한경우에는소속 정당명칭과다른명칭을사용할수있다.( 예 : 경기도의회 국민바른연합 5) ). 이경우주의할것은정당법상정당이아니면서교섭단체명칭으로정당명을 사용하면정당법의유사명칭사용금지규정을위반할수도있다. (3) 지위상실 교섭단체는소속의원의탈퇴 사망등으로교섭단체를구성하는최소의원수 가되지못하는때에그지위를상실한다. 4) 대표의원 교섭단체는당해단체를대표하는의원을선임하여야한다. 대표의원은교섭 단체가일정한기능을하는데그대표로서역할을한다. 대표의원은정당의대 표와는다른개념과직위이다. 선임방법은당해교섭단체에서결정한다. 5) 교섭단체소속의원의변경 이동보고 교섭단체대표의원은소속의원의이동이나변경이있는경우에의장에게보 고한다. 이는교섭단체의소속의원을기초로의회운영에결정할사항이있기 때문이다.( 예 : 위원회위원추천, 발언허가등). 5) 2017년 4월 27 일, 경기도의회바른정당 (11 명) 과국민의당 (5 명) 은도의회사무처에연합교섭단체 등록절차를마치고더불어민주당과자유한국당에이어제3 교섭단체인국민바른연합을구성했다.

여기서소속의원의이동은 1 교섭단체에소속한의원의사직 퇴직 사망 자격 상실 제명등의경우와. 2 재선거, 보궐선거에서당선되거나비례대표의원의 의석승계등과같이교섭단체구성원에변동이있는경우이다. 소속정당의변경은소속의원의당적상실또는변경, 소속의원의입당에따라교섭단체구성원의변경이있는경우이다. 다른정당소속의원무 그리고소속의원의이동과변경이있음에도대표의원이의장에게이를고하 지않을경우당해의원이관계서류를첨부하여의장에게직접보고할수있 다. 또한어느교섭단체에도속하지않는의원이당적을취득하거나소속정당 을변경한때에는당해의원이의장에게보고하여야한다. 6) 교섭단체및교섭단체대표의원의역할 교섭단체구성취지가동일한정당에소속된의원들의의견을조정, 종합하여의회운영이원활하기위한것이다. 따라서교섭단체및교섭단체대표의원은지방의회운영에대해일정한개입을하고역할을하게된다. 구체적인역할은당해지방의회의조례나규칙등에서정하게된다. 다만, 의장의권한행사의일부에사전적절차로서개입하게되는경우자방자치법에서부여한의장권한을침해하게되어조례또는규칙등이무효가될수도있다. 각지방의회교섭단체및교섭단체대표의원의역할은다음과같다. [ 표 2-9] 지방의회교섭단체및교섭단체대표의원의역할( 예시) 1 의원의의석은의장이각교섭단체대표의원과협의하여이를정하고 2 의장은각교섭단체대표의원과의협의를거쳐매년연말또는연초의소정일자까지다음연도의연간의회운영기본일정을정하며 3 교섭단체입법활동을보좌를위하여정책연구위원등필요한직원을두고 4 각교섭단체대표의원은의회운영위원회의위원이되며, 5 상임위원회원과특별위원회위원은교섭단체소속의원수의비율에의하여각교섭단체대표의원의요청으로의장이선임및개선하고, 6 예산결산특별위원회의위원은교섭단체소속의원수의비율과상임위원회의위원수의비율에의하여각교섭단체대표의원의요청과의장의추천으로선임하며, 7 위원회에각교섭단체별로부위원장또는간사 1 인을두며, 위원장이궐위된때에는소속의원수가많은교섭단체소속인부위원장또는간사의순으로위원장직무를

대리하고 8 위원회는본회의의의결이있거나의장이필요하다고인정하여각교섭단체대표의원과협의한경우를제외하고는본회의중에는개회할수없도록하며 9 의장은각교섭단체대표의원과협의하여본회의개의시를변경할수있고 10 본회의는공개하되, 의장이각교섭단체대표의원과협의하여비밀을요하거나사회의안녕질서유지를위해필요하다고인정할때에는공개하지아니할수있으며 11 의원 5분의 1 이상또는 10인이상의연서에의한동의로본회의의의결이있거나의장이각교섭단체대표의원과협의하여필요하다고인정할때에는의장은의사일정의순서를변경하거나다른안건을의사일정에추가할수있고 12 교섭단체의대표의원이정당또는교섭단체를대표하여연설, 기타발언을할때는발언시간을일반발언보다연장할수있으며, 13 의장은각교섭단체대표의원과협의하여동일의제에대하여교섭단체별로그소속의원수의비율에따라발언자수를정할수있고, 교섭단체에속하지아니하는의원의발언시간및발언자수는의장이각교섭단체대표의원과협의하여정하며, 14 의장은 '5분자유발언의발언자수와발언순서를교섭단체별소속의원수의비율을고려하여각교섭단체대표의원과협의하여정하고, 15 의장은비밀을요하거나사회의안녕질서유지를위하여필요하다고인정한부분에관하여는발언자또는그소속교섭단체대표의원과협의하여이를회의록에게재하지아니할수있으며 16 출석요구를받은자치단체의장등은의장의승인을얻어관계공무원으로하여금출석 답변하게할수있으나, 이경우의장은교섭단체대표의원과협의해야하고 17 대집행부질문시질문자수와교섭단체에속하지아니하는의원의질문자수와질문자는의장이각교섭단체대표의원과협의하여정하고, 각교섭단체대표의원은질문의원과질문순서를질문일소정의기일전까지의장에게통지하여야하며, 이경우의장은각교섭단체대표의원의통지내용에따라질문순서를정한후이를질문일소정의기일전까지각교섭단체대표의원과집행부에통지하여야하며, 18 긴급현안질문시의장은교섭단체대표의원과협의하여이를연장할수있고, 19 의장은지방자치법제49 조의규정에의한직무중의사운영. 의회의기관조직과관련되는사항, 중요행사, 대외협력업무등의회운영과관련한주요업무는사전에각교섭단체대표의원과협의하여야하며, 20 의장이각교섭단체대표의원과자신의직무를협의하고자할때에는각교섭단체대표의원에게협의를요청하고, 보좌기관으로하여금교섭단체대표의원회의 ( 이하 총무회담 " 이라한다) 에출석하여보고또는설명하게하여야하고, 21총무회담은원칙적으로의장이소집하되, 다만. 각교섭단체나그대표의원의합의또는의견조정을위한총무회담은합의또는의견조정을필요로하는교섭단체대표의원의제의로제1 당의대표의원이소집하며, 22총무회담의협의결과또는합의내용은제1당의대표의원이의장또는관련자에게서면또는구두로통보한다.

< 기타행정사무감사 조사시역할> 1 의장은행정사무조사요구서가제출되면각교섭단체대표의원과협의하여조사를시행할위원회를확정하고, 2 조사특별위원회는교섭단체의원수의비율에따라구성하되. 조사에의참여를거부하는교섭단체의의원은제외할수있도록하며, 3 조사특별위원회는위원장 1인과각교섭단체별로부위원장또는간사 1인을호선하고본회의에보고하되, 조사위원회의위원장이사고가있거나그직무수행을거부또는기피하여위원회활동이어려운때에는의원수가많은교섭단체소속인간사의순으로위원장의직무를대행하도록하고, 감사 조사를위한소위원회 반은같은교섭단체소속의원만으로는구성할수없도록한다. 의원연구단체구성 운영 일부지방의회에는소속의원의정책개발이나입법활성화를위해의원들로구성하는연구단체가있음. 이는자율적인단체인데, 일부지방의회에서는연구단체구성및연구활동비등에관한사항을규정하기위해조례나규칙을두고있음( 예 : 안양시의회연구단체지원규칙 ). 연구단체는일반적으로일정수이상의원( 안양시의회 3인이상 5 인이하) 으로구성함. 그러나일부의회에서는소속의원과외부전문가연구단체를구성할수있도록하고있음. 6. 지방의회사무기구및직원 1) 사무기구 지방의회는의회사무를전담하여처리하고의원들의회의활동을보조하기 위하여사무기구를두고있다. 사무기구는조례로정하는바에의하여설치하 는데, 시 도의회에는의회사무처를, 시 구의회에는의회사무국을, 군의회에는 사무과를두고있다. 2) 사무직원

(1) 지방의회사무직원 지방의회에는의회사무를처리하기위해지방공무원을둔다. 시 도의회에는 사무처장, 전문위원 사무직원을시 군 구의회에는사무국장( 사무과장), 전문위 원, 사무직원을두고있다. 지방의회에두는사무직원의정수는조례로정한 다. 그러므로지방의회의사무직원도당해지방자치단체소속직원이므로정원 증원의경우에는조례를개정하여야한다. 지방의회도지방자치단체의기관이므로사무처장( 국장, 과장) 과그사무직원 은지방공무원으로보한다( 지방자치법 91 2), 의회사무직원에대한임명권은 자치단체의장이행사하되그전단계로의장의추천을받는다( 지방자치법 90). 다만, 사무직원중별정직 기능직 계약직공무원에대한임용권은지방의 회사무처장( 국장, 과장) 에게위임하여야한다. [ 표 2-10] 지방의회사무직원관련문제 ( 행정자치부질의회신) 1 지방의회의장이단체장에게사무직원추천시복수추천이가능한가의문제 의장의인사추천은일반적으로단수로추천을함. 그러나복수추천은임명권을제한하는것이아니라단체장의인사상선택폭을넓게하는것이므로문제는없을것임. 2 지방의회의장이추천하지아니한자를단체장이사무국직원으로임명하는경우의문제 자치법에서 지방의회사무국직원은의장의추천에의하여단체장이임명 하도록규정되어있으므로사무직원임용에의장추천은법적요건임. 따라서추천하지아니한자를사무국직원으로임명해서는아니됨. 만약, 의장이추천한직원을임명하지못할경우, 단체장은이유를들어다시추천하여줄것을의장에게요청할수있을것임. 3 의장의사무직원추천시구두추천이가능하고, 이를위해의장은부의장등과협의를해야하는가의문제 의장이행하는사무직원추천은임명의법적요건이므로공문서로하는것이원칙임. 그러나특별한사정( 인사비밀유지등) 이있는경우구두추천도가능하다고할것임( 구두추천의경우임명절차가이루어지면사후에공무처리해두는것이바람직할것임 ) 그리고의장의사무직원추천권은의장의권한이나, 의장이부의장등과협의할

수도있을것임 4 지방의회사무직원에대한의장, 단체장직무명령의우선순위문제 단체장은자치법제96 조에의하여소속직원의지휘 감독권을가지고있음. 그러므로의회사무국직원도당해지방자치단체소속직원이므로단체장의지휘, 감독대상이된다고할수있음. 그런데자치법제92 조의규정에따라의회사무처 ( 국, 과) 직원은의장명을받아사무를처리하도록규정되어있음. 자치법제96조는모든지방자치단체소속직원을대상으로하고, 자치법제92조는의회사무국직원을규율대상으로하고있으므로자치법제92조는제96 조의특별규정이라고할수있음. 따라서단체장의지휘 감독과의장의직무명령이경합되는경우에는의장의직무명령이우선한다고보아야할것임 3) 전문위원 지방의회에는의원의의정활동을보좌하기위해위원회에전문위원( 또는수 석전문위원) 을두고있다. 운영및의사진행을보좌하고, 작성, 관련자료의수집 조사 연구를행한다. 전문위원의역할은위원장의지휘를받아위원회의 안건심사와관련한검토보고서및심사보고서 전문위원의수는시 도의회의경우각상임위원회마다 1~2 인씩, 시군 구의회의 경우각상임위원회마다 1~2인을두거나 1 인씩두는등다양하다. 위원회에두는 전문위원의직급과정원등필요한사항은대통령령으로한다( 지방자치법 59 3). 전문위원은일반적으로시 도의회는 4 급이하의지방공무원을, 기초의회는 5 급이하의지방공무원으로임명하고있다. 직으로보하는경우도있다. 필요한경우전문계약직이나별정 [ 표 2-11] 상임위원회가없는지방의회의전문위원임명문제 ( 행정자치부질의회신) 1 자치법이나정원기준등의규정에는전문위원을 " 위원회" 에두도록규정하고있어상임위원회가없으면전문위원을둘수없는가의문제 위원회에는상임위원회와특위가있으며, 상임위원회가없더라도특위를구성 운영할수있으므로상임위원회가없더라도직제에전문위원을두고운영할수있음.

[ 표 2-12] 특별위원회구성시전문위원, 직원지원문제 특별위원회를구성하는경우특위지원전담전문위원과직원이없는이상기존의위원회전문위원이나직원, 의회사무처 ( 국) 의직원을겸무명령을내어지원하게하는것이바람직함. 특별위원회전문위원은상임위원회의전문위원중에서유사한업무를담당하고있는전문위원을겸무하게될것임. 4) 자문위원회및입법고문 지방의회에서는지방의원의전문적인의정활동을지원하기위해외부전문가로구성되는자문위원회나입법고문등을활용하고있다. 자문위원회등을구성 활용하는경우에는조례를제정하여운영하는것이일반적이다. 자문위원이나입법고문은일정기간임기를두고위촉 활용하고, 예산의범위내에서수당을지급하는것이일반적이다. 5) 지방의회의전문가활용 일부지방의회위원회에서는전문적인안건심사와관련하여전문가를심사보 조자로위촉 활용하는제도를두고있다. 위원회가전문가를보조자로위촉하 고자할때에는위원장이의장에게이를요청하고의장은예산등을감안하여 그인원및위촉기간등을조정할수있다.( 위원장은위원회에서전문가를위 촉하자는의결이있은후에당해안건명, 전문가인적사항및경력, 위촉기간 등을명시한요청서를의장에게제출함). 이를위해서는위원회관련조례에그 근거를두어야할것이다. [ 표 2-13] 인천광역시의회전문가활용관련조례( 예시) 제6조의 2 전문가의활용 1 위원회는그의결로중요한사안또는전문지식을요하는안건의심사와관련하여필요한경우당해안건에한하여학식과경험이있는 3 인이내의전문가를심사보조자로위촉할수있다. 2 위원회가제1항의규정에의하여전문가를심사보조자로위촉하고자할때에는별지서식에의하여위원회의의결을거쳐위원장이의장에게이를요청하며, 당해

안건에대한전문가의위촉기간은 2 개월이내로한다. 다만, 부득이한경우에는위원장이위원회의동의를얻어 1회에한하여 1개월이내의범위안에서위촉기간의연장을의장에게요청할수있다. 이경우의장은예산사정등을감안하여위촉인원또는위촉기간을조정할수있다. 3 제1항의규정에의하여위촉된심사보조자는지방공무원법제31조의결격사유에해당하지아니하는자이어야하며, 위촉된업무의성질에반하지아니하는한지방공무원법제6 장복무에관한규정이준용된다. 4 위촉된심사보조자에대한수당의지급기준, 기타필요한사항은의회규정으로정한다. 5 심사보조자로위촉된전문가는위촉기간만료일이전에위촉받은안건에대한심사보고서를위원회에제출하여야하며위촉기간만료전이라도위원회가안건심사에대한검토보고를요구할때에는이에응하여야한다. 다만다음각호의 1에해당하는사유가있을때에는위촉기간중이라도위원장의요청에의하여의장이위촉을해지할수있다. 1, 위촉된업무를태만히하거나그업무수행능력이부족하다고인정되는경우 2, 신체, 정신상의이상등으로위촉기간내에위촉안건의심사가곤란하다고인정되는경우 3, 위촉안건을심사할필요성이소멸된경우 4, 지방공무원법제31조의규정에의한결격사유에해당하거나형사사건으로기소된경우. 다만, 약식명령이청구된경우는제외한다. 5, 위촉안건에대한심사가종료된때

제2절경기도의회의환경적특수성과역할 1. 행정구역의인구 지리적특이성 경기도는현재가장많은인구(12,716,780 명) 가살고있는광역지방자치단체 로서국토의약 10% 의면적(10,183.46 km2) 을차지하고있다. 행정구역을살펴 보면 28개의시와 3개군의기초지방자치단체로구성되어있고총 34읍 107 면 420 동으로구성되어있다. 5,003,406세대로구성되어있으며 12,061 통, 4,095 리, 92,993 반으로구성되어있다. 6) 여기서주목해야할부분은인구가빠르게증가하고있는측면이다. 내국인 인주민등록인구이외에법무부가파악하고있는경기도의등록외국인수인 약 37만명을더하면총인구 1,300 만명을돌파한상황이다. [ 그림 2-1] 경기도인구변화현황(2002 년~2016 년) * 자료 : 통계청주민등록인구비교 이는경기도인구가 2012년말 1,000만명을돌파하고 4년사이에 300만 명이늘어난것으로하루평균 600명이넘는수가증가하고있다는것을뜻한 다. 이러한인구증가는출산에의한자연적증가도있지만서울의비싼집값 6) 행정안전부, 2017, 지방자치단체행정구역및인구현황 (2016.12.31. 기준)

과전 월세값부담을피해서상대적으로주거비가싸고교통여건이좋은경기 도로전입하는인구의증가로서사회적환경에의한인구증가요인이더크다 고볼수있다. 그럼에도경기도는출산에의한자연적증가요인이작지않은 데, 경기도는 2016년기준으로 105,643명의출생아수를나타내전국에서가 장많은출생아수를기록한것은물론이고전국모든출생아중경기도출생 아수가차지하는비중이 26% 나된다. 경기도는한해에 10만명이상이태 어나는유일한광역시도로서자연적으로증가하는인구비중도적지않음을 보여주고있다. [ 표 2-14] 최근 5년간전국시도별출생아수비교 연도전국서울부산대구인천광주대전울산세종 2012 484,550 93,914 28,673 21,472 27,781 14,392 15,279 12,160 1,054 2013 436,455 84,066 25,831 19,340 25,560 12,729 14,099 11,330 1,111 2014 435,435 83,711 26,190 19,361 25,786 12,729 13,962 11,556 1,344 2015 438,420 83,005 26,645 19,438 25,491 12,441 13,774 11,732 2,708 2016 406,243 75,536 24,906 18,298 23,609 11,580 12,436 10,910 3,297 연도경기강원충북충남전북전남경북경남제주 2012 124,747 12,426 15,139 20,448 16,238 16,989 24,635 33,211 5,992 2013 112,128 10,981 13,658 18,628 14,555 15,401 22,206 29,504 5,328 2014 112,169 10,662 13,366 18,200 14,231 14,817 22,062 29,763 5,526 2015 113,495 10,929 13,563 18,604 14,087 15,061 22,310 29,537 5,600 2016 105,643 10,058 12,742 17,302 12,698 13,980 20,616 27,138 5,494 * 자료 : 통계청 2016 년출생통계( 확정) 2017.8.30. 이같은측면은경기도가대한민국의미래성장의가장큰위협요소중하나

인저출산문제와관련해서도그역할이적지않다는것을보여주고있으며, 특히보육예산으로대표되는성장동력확보를위한복지재정수요의증가와도 맞물려경기도의역할이매우중요하다는것을뜻한다. 그러나경기도는그지리적특이성이광역지방자치운영측면에서중요하게 작용하고있다. 는측면과더불어 경기도가기초지방자치단체간의경제및재정격차가심화되 31개나되는기초지방자치단체주민들의다양한행정수요에 대해서경기도가대응해야하는측면이동시에있으며, 이러한환경특이점은 다양한기초단체와주민들의이해를대리하는경기도의원간의협의와조정 능력이매우중요하다는것을보여준다. [ 그림 2-2] 경기도행정구역현황지도 서울시를도넛모양으로둘러싸고있는경기도는기초지방자치단체간교류가동서남북으로끊어져있는형국을보이고있으며, 오랫동안각행정구역별로

고유의전통과역사를유지해왔다. 또한서울시와근접한지역과서울시와떨 어져있는지역간의경제력격차와인구 재정격차가더욱벌어지고있는데, 그결과서울시와행정구역을맞대고있는지역과서울의강남지역과가까이 위치하며제조업이발달해온경기남부권지방자치단체는젊은층을중심으로 인구가빠르게증가하여도시팽창이급격하게진행되고있지만상대적으로 서울시와떨어져있는지역의경우에는인구증가폭이미미하고인구고령화도 심각하다. 리 따라서경기도의회는이같은지리적특질에의해서여느지방자치단체와달 31개시군의다양한주민들의행정수요를대변하는도의회의원들의민주 적이면서도효율적인의견수렴절차와의견조정능력이요구된다고평가할수 있다. 뿐만아니라많은인구가밀집해서생활하고있는서울시를끼고있는 상황에서동서남북으로넓게퍼져있는지리적특질로인해서도와기초를오 가는이동조차시간적제약과공간적제약이작용하고있어서이를보완할수 있는의정사무차원의기능강화방안도요구되는특별한상황이고려되어야 할것이다. 2. 기초지방자치단체간격차심화 현재경기도는 28개의시와 3개의군으로총 31개기초단체로구성되어있 는데, 그인구현황을보면다음과같다. 7) [ 표 2-15] 경기도시군별인구현황비교 구분 시명칭 100만이상수원, 고양 100만미만 90만이상 90만미만 70만이상 50만이상 70만미만 용인, 성남 부천 안산, 남양주, 화성, 안양 7) 행정안전부, 2017, 지방자치단체행정구역및인구현황 (2016.12.31. 기준)

50만미만 30만이상 30만미만 20만이상 10만이상 20만미만 평택, 의정부, 파주, 시흥, 김포, 광명, 광주 군포, 하남, 이천, 오산, 양주 구리, 안성, 의왕, 포천, 양평, 여주 10만미만동두천, 과천, 가평, 연천 * 자료 : 행정안전부. 2017. 지방자치단체행정구역및인구현황 인구현황을보더라도 100만이상인구를보유하고있는기초지방자치단체 2 군데, 50만이상 100만미만의기초지방자치단체 7군데를경기도는포함하고 있다. 이에비해서 20만미만지방자치단체가 9 곳, 특히 10만미만지방자치단 체도 4 군데가있다. 이처럼기초지방자치단체의수도많지만지방자치단체인구 규모의스펙트럼도매우넓다고볼수있다. 경기도각지방자치단체의재정현황을보면그격차가더욱심각하게나타나 고있는데, 2015 회계연도결산의세입결산을기준으로비교해보면다음과같다. [ 표 2-16] 경기도기초지방자치단체 2015회계연도세입결산액비교 ( 단위 : 백만원) 기초지방자치단체명 세입결산액 수원시 2,732,750 성남시 3,015,743 의정부시 1,228,140 안양시 1,426,263 부천시 1,888,385 광명시 848,904 평택시 1,804,269 동두천시 471,565 안산시 1,857,751 고양시 2,138,622 과천시 436,699 구리시 610,523 남양주시 1,419,649 오산시 592,318 시흥시 1,950,690 군포시 805,520 의왕시 452,774 하남시 626,900

용인시 2,437,315 파주시 1,059,726 이천시 924,858 안성시 791,516 김포시 1,262,731 화성시 2,321,240 광주시 855,116 양주시 768,323 포천시 848,788 여주시 713,886 연천군 525,564 가평군 570,727 양평군 612,502 * 자료 : 행정안전부. 지방재정365 경기도 2015 회계연도결산비교 이를그래프로표현하면다음과같다. [ 그림 2-3] 경기도기초지방자치단체 2015회계연도세입결산액비교 * 자료 : 행정안전부. 지방재정365 경기도 2015 회계연도결산비교 그래프로보면앞서언급한행정구역의차이와인구규모의격차등으로인해

기초지방자치단체간재정규모가극단적으로양분화된다는사실을한눈에알 수있다. [ 그림 2-4] 경기도지방자치단체연도별세입결산현황 * 자료 : 행정안전부. 지방재정365 경기도 2015 회계연도결산비교 과거부터경기도기초지방자치단체간의격차는존재했지만, 문제는격차가빠르게심화되고있다는점이다. 상기그래프에등장하는화성시와고양시는인구도늘어나고재정도팽창하고있지만동두천시나연천군의경우에는재정증가가매우미미하게나타나고있으며, 물가상승률을고려해보면사실상재정규모측면에서는후퇴하고있다고볼여지도있다. 또한인구증가가미미하거나오히려인구가감소하고고령화되고있는지역

은재정자립측면에서도심각한문제를안고있다. [ 그림 2-5] 경기도기초지방자치단체재정자립도비교 * 자료 : 행정안전부. 지방재정365 경기도 2015 회계연도결산비교 재정자립도는전체세입예산액중자체수입액( 지방세와세외수입) 의비중을 나타내는것으로, 재정자립도가낮은곳은그만큼재량으로쓸수있는예산이 부족하다고볼수있다. 재정자립도가낮은지방자치단체는단순히재정운영이 어렵다는측면에서만볼수없으며, 지방교부세와국고보조사업및경기도보조 사업에크게의존하는재정운영의결과를낳게되어서경기도의회차원의의 정활동도전반적인정책이슈보다는지역투자나사업유치이슈에과잉대응할 수밖에없다는점을이해해야한다. 하단그래프를보면지역경제활력과미래추세를체크할수있는고령인구 비중을보더라도지역간의큰격차와그격차가심화되고있음을알수있다.

[ 그림 2-6] 경기도기초지방자치단체연도별고령화율비교 * 자료 : 통계청. 2003~2016 지방자치단체연도별고령화율 상단의그래프에서확인할수있다시피경기도내군지역인양평군, 가평군, 연천군의고령화율은과거에도높았지만빠르게상승해왔다는점을알수있 다. 또한여주시와동두천시, 포천시는시지역임에도불구하고급격하게고령 인구비중이높아지고있음을확인할수있다. 특히과거 2003년에만해도고 령화율이비슷했던파주시와화성시와비교해보면그격차가상상이상으로 벌어지고있음을확인할수있다. 이러한점은경제활력과향후미래성장동력을점검하는측면에서도의미를 갖고있지만고령인구비중이높은곳이감당해야할노령인구에대한복지분

야예산사업비중의증가가안그래도부족한기초지방자치단체재정에앞으로부담을가중시키는요소로작동한다는문제를보여준다. 경기도내기초지방자치단체간의격차심화문제는경기도의회가왜공통된중앙이슈를공감대를갖고협의하고조정하는역할보다도각지역별특화된이슈가각양각색으로쏟아지는가운데각기초지방자치단체지역중심으로각개전투를벌이는양상을쉽게보여주는지를설명해준다. 따라서경기도의회는지리적, 공간적인경기도만의특이성과더불어지역간소득과경제, 인구구조의차이와격차심화에따른이슈에대해서합리적으로의제를선정하고협의하고조정하는역할이매우중요하다는결론에이르게된다. 이러한점을고려해볼때경기도의회는도내기초지방자치단체그룹을나누어의제를공통으로선정하고논의할수있는테이블이필요하다고평가된다. 더불어지역이슈가지역간의갈등이슈내지는개별화된이슈로평가되지않도록지역차원의안정적인의정활동을보좌하는기능도앞으로더욱강화되어야할것이다. 3. 지방자치단체최초의연정환경 2014 년지방선거이후경기도는전국최초로지방에서연정이시도되어지 금까지 2 기로이어지며추진되고있다. 그동안의한국정치에서의연정실험 이선거를앞두고벌어지는전략적선거연합의성격이었다고본다면경기도에 서의연정은정치적야합으로비춰지기보다는정책연합의성격을포함한실 질적인예산연정의모습으로해를거듭해발전하고있다. 일반적으로연정은의원내각제체제하에서제1당이과반수를차지하기어 려울때연립정부를구성하는방식으로나타난다. 그렇기때문에의원내각제나 다수당제체제를채택하고있지않은우리나라에서연정시도가낯설게느껴지 는측면이있다. 중앙정치제도가대통령제로운영되고지방자치가사실상집행부와지방의회 간기관대립형구조로운영되고있는우리나라에서대통령이나지방자치단체 장의소속정당과국회나의회다수당이다를경우에분점정부현상이쉽게 나타난다. 이러한분점정부현상으로인해정국이교착상태가되고갈등이극

단으로치닫는문제에대해서무엇보다국민들의시선이곱지않다. 경기도는 이를극복하고자지방자치단체장과의회다수당의신사협정추진으로정책연 합의틀을기반으로실질적인예산연정으로나아가고있다. 이러한경기도의연정실험은분권과합의를기초로하나의정치제도발전을 지향하고있으며, 2기연정의경우합의문의내용만 3 장, 17 절, 79조 208항에 288 개세부사업과제에이를정도로많은분야를포괄하여세세하게정리되어 추진되고있다. [ 그림 2-7] 2기연정실행위원회구성의골자 현재제주도는도지사의의지를바탕으로 협치 를도정추진과제로공식화 해서연정의일종으로추진되고있는데, 제주도민선6기의협치는관치행정을 극복하고민 관이수평적으로협력하는것을핵심으로삼고있다. 경기도의연 정과달리행정부와입법부간의연합정치라기보다는정치권이외에학계, 시 민단체, 이익단체등사회각계각층의도정참여를의도하는협치거버넌스구

성이라고볼수있으며, 당초의회및민간의추천인사 30명을위촉해협치위 원회를출범시키고산하에문화예술, 1 차산업, 원도심등 3개분과위원회를 구성할계획이었다. 아직성과와한계를평가하기에섣부르지만 협치 개념이 명확하지못하고공감대를형성하는데어려움을겪고있다. 또한협치위원회 구성과운영측면에서도의회와의갈등이표면화되는등추진과정에있어서 어려움이적지않다. 제주도의 협치 는과연이러한문제를잘조정하고극복 할수있는지평가받는시험대에올라있다. 정치권의극단적인갈등과정에서정치와행정에대한신뢰가낮은상황에서 우리나라에서의연정은많은이들의주목을받고있다. 특히경기도의연정은 도집행부와의회다수당간의정책합의에기반을둔다는점에서정책연합내 지정책연대의개념을갖는동시에연정부지사를야당몫으로할당에전부처 에대한예산집행관리권한까지주어진다는면에서연립정부의개념도갖고 있다고볼수있다. 특히예산연정을핵심으로삼고있는점은의원내각제나이원집정부제가아 닌한계적제도하에서실질적인연정을가능하게하고있다. 기존의강집행부 - 약의회구조속에서예산편성단계에서의회의주요정책에대한의견수렴이 어렵고예산이나결산심의과정에서의심도있는논의의어렵다는측면, 재정에대한전문성축적이어려운의회환경에서예산집행에따른성과판단 및환류가어렵다는점을극복하기위해서라도예산연정이경기도연정의핵 심이되기때문이다. 그러나예산연정이성공하기위해서는결국의회의예산에대한전문적인이 해가바탕이되어야한다. 이를위해서는재원확보와재원배분을포함한경 기도재정운영전반에대한전문적인이해가뒷받침이되어야하고이를가능 하게할정책적 제도적보좌기능강화가절실하다. 또 그래서경기도연정추진 하에서이를실질적인연합정치의성과로이뤄내기위한경기도의회의역량과 기능강화방안에도초점을두어야한다. 예산연정에연정전체의성과평가가달려있는경기도연정은결국의회운 영측면에서의회내에예산분석기능강화를위한전문인력을확대하고이를 위해서각상임위원회전문위원실의예산분석기능강화와경기도의회의예산 정책담당관의조직및인적자원개편내지강화, 또예결위전문위원실강화

등이뒤따라야할것이다. 또순환보직한계를극복해야하는과제와집행부에대한의회사무기구의독립성강화과제도선행과제로평가할수있다. 의회의전문성과보좌기관의조직과인사차원의독립성이전제되지않으면예산연정으로대표되는경기도연정이의회입장에서는편성부터합의과정에참여했다는집행부의강한명분에밀려서의회의예산심의권이위축되는결과를초래할우려도적지않기때문이다. 그렇게되면안그래도지역간이질감이높은경기도지역의특수성하에서예산연정이개별기초지역들의지역현안에대한재정지원을약속받는창구로서만기능하면서집행부입장에서는의회의예산심의과정에서의갈등을사전에완화하는완충장치수준으로이해해버리거나거꾸로기존의예산편성과집행시스템위에또하나의결정권자를상시적으로두게되는 옥상옥( 屋上屋 ) 으로생각할것이다.

제3절소결 자연인구증가와인구유입으로인한지속적인도시화와행정수요확대는 기존의지방자치제도를비롯한지방의회제도의틀로경기도와경기도의회를 가둘수없는수준에이르렀다. 경기도공무원 1인당주민수는전국지방자치단체평균의 3배에달하고8) 의원 1인당주민수도전국평균이 64,914명임에비해서경기도의원 1인당주 민수는 97,941명으로전국광역의회중에서단연 1 위를기록하고있다. 이로인해서 11개상임위원회는이미 11명이상의위원으로가득차운영되 고있어전국어느의회위원회보다도평균위원회위원정수가높으며, 심지 어경기도의회교육위원회는 19 명의위원으로운영되고있다. 9) 이처럼경기도와경기도의회의빠른성장과확대는기존의지방의회사무처 와위원회관련법령과제도로가두기어렵다는사실을보여주고있으며, 본 연구에서는이같은한계가어떻게경기도의회의운영의비효율화를낳고전 문적이고심도성높은심의를막고있는지를실증적으로보여줄것이다. 행정구역상지리적특이성으로인한공간적한계와지역간격차심화등 이질적공감대극복을위한경기도의회기능강화방안이필요하다. 경기도는서울시를도넛형태로둘러싸고있으면서도동서남북방사형으로펼 쳐져있는, 행정구역면에서특이한지리적특질을갖고있다. 이로인해서수 도권임에도불구하고동서남북기초지방자치단체간의낮은교류와낮은동 질감수준을보이고있는특성이있다. 또한서울지역의팽창으로경기지역의인구증가와경제활력증대의시기를 거쳐최근에는서울시의높은집값과전월세폭등등의영향으로젊은인구층 중심의인구이동이서울과경계를맞대고있는경기도기초지방자치단체와 8) 전국평균공무원 1인당주민수 1,035 명, 경기도공무원 1인당주민수 3,477 명( 행정안전부 2016년 전국지방자치단체현황자료재구성 ) 9) 전국에서유일하게 15명이상의위원정수를갖고있는위원회를경기도의회는현재운영하고있 다.

서울남부권인접경기도기초지방자치단체의인구증가로나타나고있다. 그러나그결과경기도전체로볼때에는인구가증가하고경제력및재정력이증가하고있지만기초지방자치단체간격차는심화되고있다. 상기두가지상황은광역시도로서의경기도의역할이경기지역전체를포괄하고관통하는중앙이슈와아젠다가형성되고이를조정하고결정하는역할보다는개별기초행정지역의개발이나재정지원을보조하는역할로내려앉는경향이나타날우려가있다. 이에따라경기도의회는광역의회로서광역지역정책을심의하고개입하는역할보다기초지방자치단체지역현안을대리하는반쪽자리역할로전락할우려가있는것이다. 이러한배경을이해하면경기도의회차원에서지역개별현안이슈의과잉현황이설명되며거꾸로이를합리적으로존중하며민주적으로협의하고조정할필요성도커질수있다. 이를위해서는기본적으로도의회의원들이지나치게본인이속해있는개별지방자치단체만을대리하는형식을벗어나지방자치차원에서의근본적인지역간격차해소를위한의정활동이될수있도록의회가정책과의제개발능력을강화할필요가있을것이며, 지역현안도가능한한개별지방자치단체와경기도와의일대일관계형성이아니라권역별내지동종수준의지방자치단체와경기도와의다대일관계형성이되도록하여광역의회가그조정의주체성과역할을자임하도록할필요가있을것이다. 한편으로는공간적인한계와질적인이질성이높은지역특이성을인정하고의회의정책보좌기능강화이외에도지역을기반으로하는의정활동기능강화측면도적정한수준에서추진되어야할것이며, 이는비단정책보좌기능의강화뿐만아니라사무기능과의전기능에대해서도합리적인수준에서적극검토되어야할것이다. 지방자치단체최초의집행부와야당및의회와의연정추진, 도와기초간의예산연정추진에따른경기도의회역할과기능강화를위한방안추진이필요하다. 경기도는집행부와의회다수당간에예산연정이추진되고있는데, 이와동시에시군과경기도간의예산연정도추진되고있다. 이러한점이한편으로는

연정이극단적대립의정치가아니라대화와타협의정치로서의상징성을크게보여주고있지만다른한편으로는광역의집행부와의회다수당간의예산연정이시군의개발과재정지원요구를광역의회가대리하는역할로유도되는측면도무시할수가없다. 그래서시군과경기도간의예산연정은개념상혼돈을불러올우려가있는만큼경기도의예산편성과정에서시군의의견을수렴하는수준으로정리할필요가있으며시군간의재정지원을둘러싼갈등은본래의광역의회의역할에맡겨경기도의회가조정하는과정이되어야할것이다. 더불어예산편성과정에서부터의회를참여시키는현재의예산연정시스템은형식적으로매우선진적이고높은수준을보여주는것이지만, 의회가정책개발과의제개발능력이부족하거나재정에대한전문적인이해가부족할경우에는오히려본래의회가갖고있는집행부에대한예산과정책에대한심의와견제기능을약화시킬우려가있다. 따라서이를보완하기위한차원에서경기도의회기능과권한강화방안도출이요구되며대표적으로정책전문성제고를위한의원보좌관제도도입과사무기구의조직및인력개편과확대에대한발전방안이검토되어야한다. 또집행부의입김에서자유롭지못한의회사무기구의한계를극복하기위한방안으로서의회사무처에대한인사와조직의독립성을강화하고감사위원회및예산옴부즈만제도, 법제위원회신설등을통해서견제와감시역량을강화하고입법및정책개발기능을강화시킬필요가있을것이다. 그리고상임위원회중심의의제발굴과심의권한이약화되지않도록상임위원회중심의민주적이고효율적인의회운영원칙이바로세워져야할것이며, 이를위해서상임위원회구성과직무배분에대한경기도차원의대원칙을마련하고이에기반하여상임위원회중심성을강화해지역현안에만이끌리는경향과예산연정으로인한당지도부중심대타협에모든것이이끌려들어가는경향에대처하여의회본연의역할을수행할수있어야할것이다.

제3장경기도의회상임위원회직무조정및개편 제1절지방의회상임위원회의의와구성원칙 1. 의회상임위원회의의의및이론적논의 1) 상임위원회역할과기능 위원회란 10) 특정문제에대해서로다른의견을제시하고조정하여집단의 합리적판단을이끌어내기위해복수의자연인으로구성되는합의제기관을 의미한다. 학술적으로는위원회의성격을갖는조직이라할지라도태스크포스, 협의회, 자문회의, 심의회, 회의체, 워크숍, 팀, 집단등다양한명칭으로불리 기도한다. 의회위원회라함은이러한성격을가진의회산하의위원회조직 을의미하며집행기관인정부의위원회는제외된다. 또한다수의사람들이의 사결정의사결정과정에참여하여표결등의방법에의하여하나의의사를결정 하는합의제기관을말한다. 위원회제도는민주성, 공정성의확보, 전문성의 도입, 이해의조정또는관계기관들사이의의사종합, 협의, 조정등을위하 여운영하는것이다. 11) 대의제기관이라는의회는본연의기능을수행함에있어서의원전원에의하 여운영되는것이기본이다그러나전체의원이한곳에모여회기동안고도 의기술적이고복잡 다양한내용의방대한안건을다루기에는능력과시간상의 제약이따른다. 따라서이와같은의원전원참석의한계를극복하기위한방안 으로태동된것이위원회제도이며, 구체적으로위원회제도의필요성을다음12) 과같이제시할수있다. 첫째, 의안심의의효율성을위해필요하다. 의원의수도많고조직의규모도 방대하기에다수의의원이본회의에모여법률안을심의하는것은능률적이지 못하다는것이다. 10) 김귀영, 2016, 지방의회의역할변화에따른위원회제도개선방안 11) 정태용, 2011, 위원회관련법안의입안심사요령 ( 월간법제 ) 12) 윤영호, 1996, 국회제도및운영의개선방안 ( 의정연구 )

둘째, 고도로기술화되고전문화된여려특화된영역에서전문성과기술성 을가진의원들이예비심사를할필요가있기때문이다. 셋째, 산업사회, 복지사회가심화되면서처리해야할안건이폭증하고있기 에소수의원이예비심사를통해처리해야한다는것이다. 넷째, 논의가너무다양화되면타협되기어렵다. 그래서소수의원이건설적 인심사를하는데필요하다고한다. 다섯째, 발언수, 발언시간, 발언회수등이제한되는데이런물리적제한없 이탄력적으로회의운영을하기위해필요하다는것이다. 2) 의회위원회순기능과역기능 의회에있어위원회의기능과필요성을설명하는분업이론, 배분이론, 정보 이론, 정당조정이론등이있다. 위원회가어떤목적으로구성되고존재하느냐 에따라각각여러가지이론틀을통해해석될수있다. 어떤이론으로해 석하느냐에따라서위원회의적절한크기가어떻게되는지또는어떤구성을 따르는것이합리적인지시각이달라질수있다. 분업이론은각위원회가일반산업의노동분업체제와마찬가지로해석하는 이론이다. 즉, 위원회체계의장점은노동분업을통해의회운영의효율성을 높일수있다는해석이다. 분업이론은다수의위원회에서많은안건의심의를 병행하게하여입법산출량을늘릴수있다고판단한다. 또한, 분업을통해각 위원회가전문화가되고효율성을증대시킬수있다고본다. 면숙련도가높아지고결국생산성향상으로이어진다는것이다. 분업이이루어지 배분이론은정당의응집력이약하고지역구이해관계가각각상이할때의원 들사이의상호거래가이루어지는의회에적용되는이론이다. 주로미국의회 성격을분석할때, 적용된다. 배분이론에따르면위원회란, 여러정책영역을 나누어특정영역에대한특권을의원들한테배분한시스템으로해석한다. 원간이루어지는상호거래로인해죄수의딜레마가해결되어신뢰를보장하 는정치가됨으로써정책결정의안정성을보장할수있다. 즉, 의원간이익 거래의안정성을보장하여거래를통한상호이득을가능하게하는장치로해 석할수있다. 의

정보이론은위원회가전문성을통해특정정책결정에필요한정보를다른의원들에게제공하는정보공급단위로이해하는이론이다. 각의원들이궁극적목표에적합한정책적수단의적절성을판단하기가쉽지않다. 정보이론에따르면이러한문제를해결하고자도입된것이위원회라는것이다. 정당조정이론은정당은위원회의기능및위상에가장중요한영향을주며위원회는다수당의연장이고위원들은정당정책을실현하는대리인이다. 위원과위원장의활동은정당의이익을위해서라는의미다. 이외에도합의주의의사결정론도있다. 의회는다수결과소수의견보호라는상충되는목표를조화시키는노력을해야하는데이를위해소수의견에충분한발언기회를주고타협을통해소수의이해가부분적으로도반영될수있는방안을모색하고자위원회구조가필요하다는의미다. 이들논쟁을간단하게표로정리하면다음 [ 표 3-1] 과같다. [ 표 3-1] 위원회기능에관한이론의비교 이론위원회의정의위원회의기능 분업이론 배분이론 정보이론 정당조정이론 합의주의적의사결정론 의회의노동분업체제 의회내이익거래및이익배분단위 분야별정책정보공급단위 정당정책실현의대리인 운영의성 효율 거래를통한상호이득 정보습득과전문성제고 정당정치의유지강화 합의도출기제다수결원리의보완 출처 : 김귀영재인용, 박찬표(2004:76-83) 위원회기능에대한설명 다수위원회를통해여러안건에대한심의를병행함으로써입법산출량을증대시키고전문화를통해운영의효율성을증대시킴위원회소속의원들에게특정정책영역에대한특권이부여되어각분야별거래와타협을통해이익이배분됨특정정책영역을전문화하여의원의정보부족및불확실성을감소시킴정당일체감이강한유권자들로부터재선을노리는의원들이위원회를통해정당의명성을유지함위원회를통해다수결과소수의견보호라는상충되는원리를모두충족시켜이해관계자간합의를도출할수있음

지방의회위원회는지방의회가담당하는이해관계자와지방의원, 행정집행부 등여러구성원들을위한의정활동을효율적으로할수있는다양한기능을 수행한다. 위원회가순기능으로작동하면의회가해당지역의공동선 (collective goods) 을효과적으로대표하는데있어유용한도구가되나위원회 가의회의전체목적을위해활용되지못하고위원회자체목적을위해활동 하는경우에는여러가지부작용이발생한다. 13) 첫째, 위원회는지방의회를위한문지기(gatekeeper) 이다. 위원회제도는의 회의정책결정이좀더효율적이고효과적으로운영되도록도움을준다. 의회 가당면하고있는복잡한문제를해결하기위한다양한이해관계자들을직접 대면하기보다는이들을적절히분류하여묶은다음대처함으로써분야별논 점을분명히하고의회의업무부담을줄이고자하는도구이다. 그래서위원회 는의안을처리할때시간을절약하고해당분야에대한심도깊은논의를가 능하게하여의회의효율성을높이는제도이다 14). 그러나물론위원회구조가장점만가지고있는것은아니다. 위원회에서하 는예비심사가실질적사전권력으로작용할수도있다. 상임위원회는조례안 심의과정에서법안의향후진로를결정할수있다. 조례안의존폐에대한권한 을지니고있으며, 조례안작성의최종단계인협의위원회(conference committee) 과정에서또한제도적인영향력을발휘할수있다. 먼저상임위원 회는개별의원이제출한조례안의심의과정에서일종의법안봉쇄권을지니 고있다. 법안봉쇄권은상임위원회단계에서본회의상정을막을수있는권 한인데상임위원회가조례안을본회의로상정하지않기로결정하면그조례안 은사장된다. 또한, 위원회가일종의이익집단으로작용할수도있다. 특정위원회자체가 동일한이해관계를지닐수있다. 면전체의회가위원회에지나치게의존할수있다. 구체적인논의가위원회에위임되어논의되 위원회가담합을통해특 정정치적이익을얻고자할수도있으며각위원들사이의거래에따른 나누 어먹기 행위가발생할수있다. 특히, 위원회가집행부관료, 이익집단과철의 삼각형(iron triangle) 을이루어집행부를감독하거나견제하는것이아니라 과도한협력관계를이룰수도있다. 13) 박찬표, 2004, 국회위원회제도의이론적탐색과개선방안, 헌법학연구 14) 김병록, 2002, 국회의위원회제도에관한연구, 헌법학연구

또한위원회가밀실정치(secret room) 로변질되기도한다. 위원회는상대적 으로본회의보다형식과절차관련한규정이명확하지않다. 합의에따라일정과논의주제가탄력적으로운영될수있다. 소규모위원들의 공식적인발언 외에비공식적인발언이가능하고속기록작성과공개에있어서본회의보다 엄격하게적용되지않는다. 협상이위원회에서가능할수있다. 이에본회의에서공개적으로하기어려운정치적 위원회에서한번걸러져서제출된안건은이후본회의에서심도있게재논의되는일은드물다. 이를정리하여도식화하면다음과같다. [ 그림 3-1] 의회위원회의기능 위원회의순기능 위원회의 이해관계자 위원회의역기능 문지기 (gatekeeper) 지방의회 과도한사전권력 (ex post veto, ex ante power) 전문성과경험의저장소 (repositories of expertise) 지방의원 담합및나누어먹기 (logrolling and pork barrel) 정책의배양소 (policy incubator) 집행부 철의삼각지대 (iron triangle) 참여의통로 (channel for participation) 지역사회 밀실정치 (secret room) * 김귀영, 지방의회의역할변화에따른위원회제도개선방안 이렇게위원회는장점과단점을모두지니고있다. 위원회구조가가진장점 이발휘되고단점은최소화할수있도록노력해야한다. 법, 제도등형식적

측면에서도위원회구조의장점이잘발휘될수있도록노력해야하며운용측 면에서도끊임없이점검이필요하다. 3) 지방의회상임위원회역할과기능 지방의회는헌법이보장하는지방자치제도의핵심기관이다. 의의사를대변하는범국가적차원의대의기관인반면, 국회가전국민 지방의회는해당지방 자치단체에서생활하는지역주민의의사를대변하는지방적차원의대의기관 이다. 즉지방의회는주민전체의대표기관이며수권기관이기때문에주민전체 의신뢰를바탕으로할때그존립과행위의정당성을확보할수있다. 또한 주민전체의의사와요구에민감하게반응하며지역주민의대표자라는본연의 임무를성실하게수행하는것은매우중요하다. 15) 지방의회위원회는지방자치법에따라소관의안과청원등을심사, 처리하 는상임위원회와특정한안건을일시적으로심사, 처리하기위한특별위원회를 둘수있다고규정하고있다. 이는형식적으로는의무나강제규정으로되어있 지않고상임위원회설치는각지방의회의조례에따라상임위원회설치여부 는물론상임위원회의종류와기능을정할수있도록되어있다. 즉, 상임위원 회는형식적으로는필수기관은아니고각지방의회가자율적으로구성여부를 선택할수있으나실질적으로는대부분의지방의회는상임위원회를구성하여 운영하고있다. 다만, 각상임위원회의명칭, 구성, 역할, 기능들은각지방의 회마다차이점이있으며동일한지방의회라하더라도집행부의변화정치적, 사회적환경의변화에따라지속적으로상임위원회의구성이변화된다. 또한, 상임위원회의구성과기능이외형적으로는크게다르지않아도실질적 인운영방식에따라상임위원회의역할과위치가달라지기도한다. 지방의회의 조례와관행에따라의회활동의중심을본회의에두거나또는상임위원회에 치중할수있다. 본회의중심주의를채택한의회에서는위원회는존재하나본 회의에종속하는보조기관에불과하고심의의중심이본회의에놓여있다. 따라 서본회의에서법안처리의일반원칙을승인한뒤에위원회에구체적인내용심 사를맡기며위원회의임무는지정된범위내에축조심의로한정된다. 16) 15) 문병기외, 2008, 지방의회의이해 16) 박찬표, 2004, 국회위원회제도의이론적탐색과개선방안, 헌법학연구

본회의보다상임위원회에중심축이이동한경우에는위원회가단순한예비심사기관만으로규정되지않는다. 심사가이루어지는첫번째관문역할을담당하면서의안심의의중심이된다. 담당위원회가안건을심의하여법안의주요내용이논해지고위원회가안건의성립과통과여부를실질적으로결정한다. 결국본회의는위원회의결정을형식적으로심의하는절차에머물게된다. 짧은본회의, 긴위원회의형태라할수있으며이러한대표적인예가미국의회이다. 17) 4) 지방의회위원회법적근거 지방의회위원회설치는지방자치법에규정되어있다. 지방자치법제6절위 원회제56 조( 위원회의설치) 에 지방의회는조례로정하는바에따라위원회를 둘수있다. 고규정되어있으며의원의윤리심사및징계를심사하는윤리특 별위원회만별도의조( 제57 조) 에서규정하고있다. 다. 특히, 지방자치법에서위원회관련된규정은의무규정이나강제규정이아니 위원회를둘수있다는사실만을명시한규정으로위원회를둘지여부를 조례에서정할수있다. 다만, 법에서는위원회의종류는상임위원회와특별위원회두가지로정해놓 았다. 특별위원회중윤리특별위원회만둘수있다는규정으로명시해놓았고 다른특별위원회는언급하지않았다. 또한, 위원회의위원은본회의에서선임 한다는명시적규정은제 56조제3 항을통해명시해놓았다. [ 표 3-2] 지방자치법위원회설치및권한관련 제56 조( 위원회의설치) 1 지방의회는조례로정하는바에따라위원회를둘수있다. 2 위원회의종류는소관의안과청원등을심사ㆍ처리하는상임위원회와특정한안건을일시적으로심사ㆍ처리하기위한특별위원회두가지로한다. 3 위원회의위원은본회의에서선임한다. 제57 조( 윤리특별위원회 ) 의원의윤리심사및징계에관한사항을심사하기위하여윤리특별위원회를둘수있다. 17) 김희곤, 2002, 지방의회의위원회제도에관한연구, 공법연구

제58 조( 위원회의권한) 위원회는그소관에속하는의안과청원등또는지방의회가위임한특정한안건을심사한다. 제61 조( 위원회의개회) 1 위원회는본회의의의결이있거나의장또는위원장이필요하다고인정할때, 재적위원 3분의 1 이상의요구가있는때에개회한다. 2 폐회중에는지방자치단체의장도의장또는위원장에게이유서를붙여위원회의개회를요구할수있다. 제62 조( 위원회에관한조례) 위원회에관하여이법에서정한것외에필요한사항은조례로정한다. 지방자치법은지방의회위원회에대해설치유무에서부터포괄적으로지방자 치단체의조례에위임한다. 다만제61조를통해위원회의개회규정만구체적 으로나열되어있다. 본회의의결, 의장또는위원장의필요, 재적위원 1/3 이 상의요구와지방자치단체의장이위원회의개회를요구할수있다고규정되어 있다. 경기도의회는 경기도의회교섭단체및위원회구성 운영조례 를통해상임 위원회설치, 운영, 구성에대해구체적으로규정하고있다. 제5조에서각각의 상임위원회의소관을구체적으로나열하였다. 경기도는모든의원이하나의상 임위원회에서활동해야하며( 운영위원회제외, 제6 조) 임기는 2년으로운영하는 ( 제7 조) 등의구체적규정을조례를통해마련하였다. [ 표 3-3] 경기도의회교섭단체및위원회구성 운영조례중상임위원회관련 제5 조( 상임위원회의직무와소관) 1 상임위원회는그소관에속하는의안을심사 의결하고, 청원을심사처리한다. 2 상임위원회의소관은다음과같다. 1. 운영위원회가. 의회운영과관련한사항나. 의회사무처소관에속하는사항다. 대변인실소관에속하는사항라. 소통기획관소관에속하는사항 < 개정 2015.6.17.> 마. 경기도서울사무소소관에속하는사항바. 의회관련조례안및규칙안

사. 사회통합부지사소속연정협력관소관에속하는사항아. 사회통합부지사소속대외협력담당관소관에속하는사항제2항제1호이하각목생략 제6 조( 상임위원회의위원) 1 의원은하나의상임위원회위원( 이하 상임위원회원 이라한다) 이된다. 다만, 운영위원회위원을겸할수있다. 2 의원은자기직업과관련된상임위원회위원이될수없다. 3 각교섭단체의대표의원은운영위원회위원이된다. 4 의장은상임위원회원이될수없다. 제7 조( 상임위원회원의임기) 1 상임위원회원은선임된날부터 2 년간재임한다. 다만, 상임위원회원의임기가폐회기간중에만료된경우에는다음회기에서상임위원회원을새로선임한전일까지재임한다. 2 보임되거나교체선임된상임위원회원의임기는전임위원의남은임기로한다. 제8 조( 상임위원회의위원장 ) 1 상임위원회에위원장 ( 이하 상임위원회원장 이라한다) 1 명을둔다. 2 상임위원회원장은상임위원회원중에서의장선거의예에준하여본회의에서선출한다. 3 상임위원회원장의임기는상임위원회원의임기와같다. 4 상임위원회원장은본회의의동의를얻어그직을사임할수있다. 다만, 폐회기간중에는의장의허가를받아사임할수있다. 5 상임위원회원장이임기중의장 부의장보궐선거 ( 이하 의장등의보궐선거 라한다) 에따라의장 부의장등에당선된경우에는당선된날에종전의상임위원회원장을사임한것으로본다. 2. 광역의회상임위원회현황과분석 각시도별상임위원회의숫자와종류는큰편차가없다는사실을알수있 다. 다만경기도는각상임위원회마다정확한정수가지정되어있어한명의결 원이나재배정사유가발생하면조례를바꿔야하는문제가발생한다. 그런데 강원, 충청, 전라, 경상등타광역도는대부분각상임위원회별로최대인원 만조례를통해규율하고있다. 최대인원의상한선만조례를통해정하고의회에서합의를따라상임위원회 의재조정을신축성있게운영하고있는데경기도도이런시스템을도입했을

때의장단점을고려해볼필요가있다. [ 표 3-4] 각광역단체의회상임위원회현황비교 광역의회서울부산대구인천광주 위원회구성 1. 운영위원회 2. 행정자치위원회 3. 기획경제위원회 4. 환경수자원위원회 5. 문화체육관광위원회 6. 보건복지위원회 7. 도시안전건설위원회 8. 도시계획관리위원회 9. 교통위원회 10. 교육위원회 1. 운영위원회 13명 2. 기획행정위원회 8명 3. 경제문화위원회 8명 4. 복지환경위원회 8명 5. 해양교통위원회 7명 6. 도시안전위원회 8명 7. 교육위원회 7명 1. 운영위원회 : 7인 2. 기획행정위원회 : 6인 3. 문화복지위원회 : 6인 4. 경제환경위원회 : 6인 5. 건설교통위원회 : 6인 6. 교육위원회 : 5인 1. 의회운영위원회 11명이내 2. 기획행정위원회 7명이내 3. 문화복지위원회 7명이내 4. 산업경제위원회 7명이내 5. 건설교통위원회 7명이내 6. 교육위원회 7명이내 1. 의회운영위원회 8명이내 2. 행정자치위원회 6명이내 3. 환경복지위원회 6명이내 4. 산업건설위원회 6명이내 5. 교육문화위원회 6명이내

대전세종강원충북충남전북 1. 운영위원회 9명 2. 행정자치위원회 5명 3. 복지환경위원회 5명 4. 산업건설위원회 6명 5. 교육위원회 5명 1. 의회운영위원회 7명이내 2. 행정복지위원회 7명이내 3. 산업건설위원회 7명이내 4. 교육위원회 7명이내 1. 의회운영위원회 2. 기획행정위원회 3. 사회문화위원회 4. 농림수산위원회 5. 경제건설위원회 6. 교육위원회각상임위원회별위원정수는의회운영위원회의위원은 10 명으로하고, 그밖에다른상임위원회의위원은각각 8명이상 10 명이하로한다. 1. 의회운영위원회 10명이내 2. 정책복지위원회 7명이내 3. 행정문화위원회 7명이내 4. 산업경제위원회 7명이내 5. 건설소방위원회 7명이내 6. 교육위원회 7명이내 1. 의회운영위원회 11명이내 2. 행정자치위원회 9명이내 3. 문화복지위원회 9명이내 4. 농업경제환경위원회 9명이내 5. 안전건설해양소방위원회 9명이내 6. 교육위원회 9명이내 1. 운영위원회 11인이하 2. 행정자치위원회 8인이하 3. 환경복지위원회 8인이하 4. 농산업경제위원회 8인이하 5. 문화건설안전위원회 8인이하 6. 교육위원회 8인이하

1. 의회운영위원회 11명이내 2. 기획행정위원회 10명 3. 보건복지환경위원회 9명전남 4. 경제관광문화위원회 9명 5. 안전건설소방위원회 9명 6. 농림해양수산위원회 10명 7. 교육위원회 10명 1. 의회운영위원회 15명이내 2. 기획경제위원회 9명이상 11명이내 3. 행정보건복지위원회 9명이상 11명이내경북 4. 문화환경위원회 9명이상 11명이내 5. 농수산위원회 9명이상 11명이내 6. 건설소방위원회 9명이상 11명이내 7. 교육위원회 9명이상 11명이내 1. 의회운영위원회 15명이내 2. 기획행정위원회 9명이내 3. 교육위원회 9명이내경남 4. 농해양수산위원회 9명이내 5. 경제환경위원회 9명이내 6. 건설소방위원회 9명이내 7. 문화복지위원회 9명이내 1. 의회운영위원회 11명이내 2. 행정자치위원회 6명이내 3. 보건복지안전위원회 6명이내제주 4. 환경도시위원회 6명이내 5. 문화관광스포츠위원회 6명이내 6. 농수축경제위원회 7명이내 7. 교육위원회 9명 * 자치법규정보시스템. 각광역의회별위원회구성및운영조례(2017) 재구성 3. 해외사례와시사점 1) 독일사례 : 베를린주의회 현재독일베를린주의회의장은랄프빌란트(Ralf Wieland) 이며, 최고기관인 본회의(Plenum) 는 1809년부터 2 주마다한번목요일에개최되고있다. 18) 현제 18) 베를린주의회(Abgeordnetenhaus Berlin). (2017). 베를린주의회(Abgeordnetenhaus Berlin) 관련원

18 대베를린주의회에는사민당(SPD, 38 명), 기민당(CDU, 31 명), 좌파당(Linke, 27 명), 녹색당(GRÜNE, 27 명), 독일을위한대안당(AfD, 24 명), 자민당(FDP, 12 명) 등총 6 개의원내교섭단체(Fraktion) 가있으며, 의원수는총 160 명이다( 무 소속의원 1 명포함, 평균적으로최소 130 명임). 19) 현제18대베를린주의회에는다음과같은 15 개의상임위원회(Ständige Ausschüsse) 가있다. 20) - 교육 청소년 가족위원회 - 시민참여위원회 - 유럽 연방 미디어위원회 - 보건 요양 평등위원회 - 내무 안전 질서위원회 - 통합 노동 복지위원회 - 통신기술 정보보호위원회 - 문화위원회 - 스포츠위원회 - 도시개발 주택위원회 - 환경 교통 기후보호위원회 - 헌법수호위원회 - 헌법 법률 의사규정 소비자보호 차별위원회 - 경제 에너지 기업위원회 - 학문 연구위원회 상임위원회위원수는원내교섭단체의의석수에비례하게배정되며, 주의회, 의장등공식적으로부여받은조사외에도해당분야에서중요하다고생각되 문. 2017.5.31. 인용: https://www.parlament-berlin.de/de/startseite 19) 베를린주의회(Abgeordnetenhaus Berlin). (2017). 베를린주의회(Abgeordnetenhaus Berlin) 원내정당 관련원문. 2017.5.31. 인용: https://www.parlament-berlin.de/de/das-parlament/fraktionen 20) 베를린주의회(Abgeordnetenhaus Berlin). (2017). 베를린주의회사무처 (Parlamentsverwaltung) 상임 위원회(St ändige Aussch üsse) 관련원문. 2017.5.31. 인용: https://www.parlament-berlin.de/de/das-parl ament/ausschuesse

는주제를자율적으로조사할수있다. 21) 2) 영국사례 : 런던광역시(GLA) 영국은의회의많은업무가위원회에위임되어위원회위주의논의구조가되 어있다. 각위원회에서논의되고논의결과는의회에보고되고있다. 대부분의 의원이최소한 2개이상의위원회에소속되어있어실질적으로복수상임위원 회제도로운영되고있다. 정책위원회는예산등전략적기능을담당하고있고 정책위원회위원장은의회지도자가담당하고있다. 22) 그외에각기능별위원 회가다수있으며각기능별위원회위원장과지배정당의정당지도자는정책 위원회위원으로참여하고있다. 각위원회는특정의구체적문제를다룰소위 원회나패널을구성할수있다. 그중에서런던광역시(GLA) 를살펴보면다음과같다. (1) 연혁23) 런던은 1960 년대에중대한구조적변화를겪었다. County of London과 London County Council 이폐지되고, County of London과주변카운티들 의일부구역을합쳐새로운 Greater London 을형성하였다. Greater London Council(GLC) 이신설되어 Greater London과신설된 32개의 London boroughs 를총괄하는행정기구역할을수행한다. 1986 년런던지방자치단체체제에변화를주었는데, Greater London Council과 6개의메트로폴리탄카운티가폐지되어 London boroughs가사실 상 single tier 행정체제로개편되었다. 21) 베를린주의회 (Abgeordnetenhaus Berlin). (2017). 베를린주의회의사규칙 (Gesch äftsordnung des Abgeordnetenhauses von Berlin) 제20 조상임위원회 (Ständige Aussch üsse) 관련원문. 2017.5.31. 인용 : https://www.parlament-berlin.de/c1257b55002ad428/vwcontentbykey/f0f83ad9014a59ecc125811e003b629 0/$FILE/GO%20Abghs%2027.10.16.pdf 22) 전국시도의회의장단협의회, 2014, 주요선진국지방자치제도및지방의회운영제도사례수집: 영국 23) http://www.politics.co.uk/reference/local-government-structure