포괄적위기관리시스템의효율화방안 : 통합위기관리시스템을중심으로 이재은( 충북대학교행정학과) I. 서론 과거에위기는지구의자연적인과정이에너지를집중하고그것을방출하는장소와시간 에서재난의형태로생명을죽이고파괴시키는원인으로되어왔다(Abbott, 1999: 2). 그러나 오늘날의위기는급격한환경의변화속에서전쟁, 테러리즘, 자연재난, 핵발전소사고, 폭 동, 기업위기, 조직위기등과같은다양한형태로다가오고있다. 이들중일부는위기관리 의실패로인해보다더큰위기로발전하기도하고일부는성공적으로관리되고있다. 그 리고이들위기는때로인간사회에새롭고긍정적인변화를가져오는반면에재앙을불러 일으키고있다(Farazmand, 2001: 3). 이러한위기는새로운아이디어와새로운접근법을모 색하게함으로써정부의정책변화를촉진하기도한다 (Cyert and March, 1963: 278-279; March and Simon, 1958: 173-174; Nice, 1994: 21-22; Rose, 1993: 50-60; Nice and Grosse, 2001: 56). 이는위기관리야말로정부의기능과국민의건강과안전에있어서가장중요한 것이기때문이다. 따라서정부는위기의발생과함께법령과규제를강화하고위기관리시스 템에대한변화와새로운정책변화를추구하게된다 (Kory, 1998: 46, 53-54). 현대사회는과거와는다른새로운유형의신종위험, 즉핵문제, 화학물질오염등의문 제로특징지워진다. 이러한신종위기나위험은인간에의해창조된환경으로부터나오거 나물질적환경에대한인간지식의유입으로부터나타나기도하고제도화된위험환경으로부 터나오기도한다(Shaw, 2001: 8). 이처럼위기는역사적조건과사회적정의라는두가지 조건의결합물이라고볼수있다(Kreps and Drabek, 1996: 143). 우리나라의위기관리체계 역시위기에대한사회적의미의부여에따라변화해왔다. 과거에는주로우리나라에서빈 번하게발생해왔던홍수, 태풍등을중심으로한자연재난을중심으로한관리체계가대부 분이었다. 그러나 1990 년대초부터빈번하게발생해온건축물의붕괴와가스폭발, 침몰사 고등의당시신종재난이었던인적재난에대한사회적관심이증가되었고이에따라인적재 난에대한관리체계가구축되었다. 그리고오늘날에와서는정보통신마비나교통 수송 시스템의마비, 테러, 조류독감 구제역 광우병등의전염병등기존의자연재난이나인적 재난과는성격이다른새로운유형의신종재난이우리사회를위협하고있다 1). 이에국민과 1) 미국에서도국가의필수적인기능을가능하게하고, 국민의생명과재산을보호하기위한시설과시스템, 기 - 1 -
정부는위기관리정책의변화를필요로하게되었고, 이를반영한새로운통합위기관리시스 템의구축을요구받고있다. 이같은통합위기관리시스템은안보문제(security issues) 와연계되어야하며, 이와같은 전시안보와국가위기관리시스템의연계는그장 단점에도불구하고황폐함과규모, 위험, 급박함의관점에서풍부한경험을제공해준다는점에서유용성이있다(Hills, 2002: 250). 이 에우리나라의위기관리시스템역시과거전시안보체계와의단절이아니라연계를통한새 로운위기관리시스템의구축이요구되고있다 2). 이러한맥락에서본연구에서는우리나라의통합위기관리시스템의효율화방안을모색하 는데목적이있다. 이를위해다음과같은세부적인연구목표를설정하였다. 먼저, 통합위 기관리시스템의이론적논의를중심으로하여이념적가치와목표가치를탐색한후, 통합 위기관리시스템효율화의의미를제시한다. 둘째, 통합위기관리시스템의모형으로총체적위 기관리모형과통합위기관리시스템을살펴본다. 셋째, 현재우리나라위기관리시스템에대한 현황을개관해보고효율화의장애요인을살펴본후, 효율화방안을검토한다. 여기서는전 통적안보위기와재난위기, 국가핵심기반위기를포함한다. II. 통합위기관리시스템의의의와이념적가치 1. 통합위기관리시스템효율화에관한이론적논의 통합위기관리시스템의구축을위해서는그개념적정의와의미를살펴보는것이필요하 다. 여기서의통합위기관리시스템은다음과같은하위구성요소를지니는것으로이해할수 있다. 첫째, 통합위기관리시스템은위기유형및종류에대한통합관리를의미하는것으로 서국가위기를관리대상으로설정한다. 따라서국가위기의범위에전통적안보위기, 자연 재난과인적재난위기, 국가핵심기반위기를포함한다. 우리나라는과거부터전통적안보위 기(security crisis) 가지난수십년동안우리를위협해오고있고, 자연재난과인적재난등재 난위기(disaster crisis) 가상존하고있으며, 국가의경제적 사회적생존망을파괴할수있 는국가핵심기반위기(critical infrastructure crisis) 가끊임없이국민과사회와국가를괴롭히 고있다( 국가안전보장회의, 2004). 국가위기의구체적내용은다음과같다( 이재은, 2005: 24). 능인핵심기반 (critical infrastructure) 과주요자산(key assets) 을보호하는것이야말로핵심적인국토안보임무라고정의하고있다 (The White House, 2003: 81). 2) 우리나라의국가안전보장회의 (NSC) 에서는국가위기를 국가의주권또는국가를구성하는정치경제사회문화 체계등국가의핵심요소나가치에중대한위해가가해질가능성이있거나가해지고있는상태 라고정의하고, 국가위기를 3 개분야, 즉전통적안보위기, 재난위기, 국가핵심기반위기로분류하여통합위기관리시스템을구축하고있다( 국가안전보장회의사무처, 2004). - 2 -
전통적안보에관한국가위기는통일, 외교, 군사분야에서북한으로부터의위기와주변국 등외부로부터의위기로구분할수있다. 먼저, 북한으로부터의국가위기에는군사력사용의 위협, 국지도발, 비군사적위협, 북한내부의급변사태, 대량살상무기의개발및확산, 기타 국가위기로발전할수있는각종사건이나상황등이있다. 다음으로, 외부로부터의국가위 기에는우리나라와주변국및기타국가로부터의군사적위협이나도발, 국가영토의침범, 갈등 충돌, 테러, 주변국간충돌 전쟁으로인한위협등이있다. 그리고재난분야의국가 위기는자연재난과인적재난으로구분하여논의할수있다. 자연재난은자연현상에의해발 생되는대규모피해로서, 태풍 폭풍 호우 홍수 해일등으로인한풍수해, 폭설 가뭄 적조등으로인한기상재난, 산사태 해안의침식 지진 화산등으로인한지질재난등이 있다. 인적재난에는안전요인이나인위적요인에의해발생하는대규모피해로서, 대규모화 재, 폭발, 붕괴, 환경오염사고, 교통사고, 화생방사고등이있다. 마지막으로, 국가핵심기반 분야의국가위기는테러, 대규모시위 파업, 폭동, 재난등의원인에의해국민의안위, 국 가경제 사회의생명력과일체성및정부의핵심기능에중대한영향을미칠수있는인 적 물적 기능적체계가마비되는상황을의미한다. 국가핵심기반위기분야에는에너지, 식 용수, 보건의료, 정보통신, 사이버, 금융, 수송, 원자력, 주요산업단지, 정부중요시설, 국가주요자산및국가상징물등이있다. 둘째, 통합위기관리시스템은위기관리의과정적측면에서 4 단계의기능및업무를통합 연계하는것이다. 위기관리의과정적측면에서논의되는 4 단계는완화, 준비, 대응, 복구단 계를의미한다. 완화(mitigation) 단계는실제발생한위기나잠재적위기로인한위험을평 가하고위험을감소시키는활동단계이고, 준비(preparedness) 단계는위험평가에기반한 대응계획의개발, 대응인력의교육및훈련, 자원동원을위기발생이전에준비하는단계 이다. 또한다른지역이나국가와의자원공유를위한협정의체결, 관할지역책임의명확화 등의기능을수행하는단계이다. 대응(response) 단계는계획의집행, 제2차피해가능성의 축소, 복구단계를위한준비등의기능으로이루어져있으며, 복구(recovery) 단계는전력 망수리와임시주택 식량 의복등생활지원체계의재구축등을수행하는단계이다. 통합 위기관리시스템은이들각단계별활동내용이서로연계되어기능하는시스템을의미한다. 셋째, 통합위기관리시스템은위기관리기능을수행하고있는유관조직들이연계되어통 합기능을수행하는것이다. 일차적으로는위기관리를담당하고있는중앙행정기관들, 예를 들면국가안전보장회의(NSC) 위기관리센터, 국무총리산하비상기획위원회, 행정자치부, 소 방방재청등이연계되어야하고, 이들과함께시 도및시 군 구등의지방자치단체가 연계되어야하는동시에각급재난관리책임기관을비롯한공공부문기관들이참여해야한 다. 또한민간부문의기업과 NGO 등의시민사회단체들이연계되는한편, 자원봉사자들이 참여하는것이요구된다. 즉통합위기관리시스템은범국가적위기관리유관조직이함께위 - 3 -
기관리의효과성확보를위한노력이전제되는것을의미한다. 넷째, 통합위기관리시스템은위기관리기능을수행하는데필요한각종위기관리비상대비 자원에대한관리체계가통합되어야한다. 위기관리를위한비상대비자원으로는인적자 원과물적자원, 장비뿐만아니라시스템이나전문성등의유형 무형의자원들이모두포 함된다. 이러한위기관리비상대비자원의동원을위한사전준비나관리를위한체계가통 합 연계되어운용될때비로소통합위기관리시스템이효율적으로기능을수행할수있음을 의미한다. 다섯째, 통합위기관리시스템은오프라인뿐만아니라온라인상의시스템이구축되어운용 되어야한다. 오늘날과같은지식정보사회에서는과거와는다른위기관리에대한패러다 임의변화가요구된다. 오늘날의 IT에기반한지식정보사회에서발생하는각종위기는유 형, 내용, 규모등의면에서과거의농경사회나산업사회의경우와는매우상이한경향을보 이게되어이에대한예측노력과해결노력이절실하게요구된다. 따라서통합위기관리시 스템은기술패러다임변화로서나타난정보통신기술의비약적인발달에기초한유비쿼터스 (ubiquotous) 환경을활용하는시스템을의미한다. 이상과같은통합위기관리시스템의효율화는위기관리의 4단계모형과연계될때가능하 다. 즉통합위기관리시스템의효율화를위한기준이나원칙으로는우선, 예방및완화단계에 서는위기가발생하지않도록예방하는노력을기울이는것을의미한다. 그럼에도불구하고 위기가발생할수밖에없는경우에는그피해를최소화할수있도록시스템이운용되어야 한다. 다음으로준비단계와관련해서는위기발생시에수행하게되는대응및복구단계의 기능을원활하게수행할수있도록사전에준비되어야한다. 즉평상시에위기관리비상대 비자원의지정, 운영, 동원능력을유지해야함은물론, 위기관리교육 훈련과연습이내실 있게운영되는것등이필요하다. 대응단계에서는위기발생의직전및직후에인명의구조 와시설의보호등과같은각종대응기능의신속하고도적절한수행을통해피해를최소화 하거나응급복구가가능해야한다. 복구단계와관련해서는피해지역이나피해자들을대상으 로하는각종예산, 인력, 장비, 물자등을정비하고피해이전의상태로복귀할수있는시 스템을구축하는것이요구된다. 2. 통합위기관리시스템의이념적가치와목표가치 통합위기관리시스템이효율적으로가동되기위해서는무엇보다도먼저통합위기관리시스 템의이념적가치와목표체계가정립되는것이필요하다. 통합위기관리시스템의이념적가 치는위기관리활동가나조직이바람직한신념체계로받아들이는규범이라고볼수있다. 이러한통합위기관리시스템의이념적가치로는생명의존중, 인간의존엄성, 사회적형평성 - 4 -
등이있다. 우선, 통합위기관리시스템은그이념적가치로서생명의존중(respect for the life) 을지녀 야한다. 이세계에서단하나밖에없는인간개인의생명은다른어느것과도바꿀수없 는가장소중한것이다. 개인의생명이존중되지않고서는가족, 사회, 국가등다른어떠한 사회적구성체들의존재도의미가없게된다. 따라서국가는물론개인, 집단, 조직도위기 상황에서개인의생명을보존하고유지할수있도록최선의노력을경주하는것이필요하 다. 또한개인의생명이존중되고보장받지못하는한에서는기본적인권리로일컬어지는 자유권, 평등권, 행복추구권등모든권리가무의미해진다. 특히인간생명의존중이요구되 는것은전쟁, 폭동, 시위, 태풍, 홍수, 집중호우, 폭발, 붕괴등과같은위기가발생한상황 에서이다. 따라서무엇보다도위기상황에서의인간생명의존중을확보하기위한위기관리 시스템의구축이필요하다. 둘째, 인간의존엄성(human dignity) 은어떤상황에서도인간으로존재한다는사실하나 만으로도인간의기본적인권리들이보장되어야한다는적극적인의미로생각해볼수있 다. 즉인간의존엄성은위기상황에서도인간으로서의생명권, 자유권, 평등권, 행복추구권 등인간의기본적인권리들이보장되어야하는것이며, 특히인간의존엄성은모든학문분 야에있어서가장기본이되는것으로이해된다. 예를들면, Lasswell(1951: 14-15) 은정책과 학이란궁극적으로인간의존엄성을증진시키는것을목적으로하는학문이라고주장하면서 이를위해여러분야의학자들이공동으로노력하고협조해야할필요가있다는것을강조 하고있다( 김형렬, 2000: 16-17). 우리나라헌법( 10) 에서도모든국민은인간으로서의존엄 과가치를가지며, 행복을추구할권리를가지며, 국가는개인이가지는불가침의기본적인 권을확인하고이를보장할의무를진다고규정하고있다. 이러한인간의존엄성문제는평 상시와는달리위기상황에서인간의존엄성에대한보장이어렵게된다. 따라서인간의존 엄성을보장해주기위해서위기를예방하고준비하고대응 복구하기위한관리체계가효율 적으로작동할수있도록하는것이요구된다. 셋째, 통합위기관리시스템은사회적형평성(social equity) 을이념적가치로지녀야한다. 사회적형평성의개념은평등의의미를지니고있으며, 평등의개념은인간의기본권의일 환으로설명될수있다. 이러한평등이란절차상에서편파성이없는공정한것(impartiality) 을의미하는것으로서모든사람들이사회현상에서정실이나편견없이공정하게대접을받는상태가곧평등한것이라고할수있다(Beauchamp & Pinkard, 1983: 105; 김형렬, 2000: 99). 평등의일환인사회적형평성은인간은자신의독특한인격과존엄성을가지고있기 때문에사회적으로불평등한대우를받지않을권리를지닌다. 사회적형평성은복지정책과 사회적약자의보호, 기회의균등등을그요소로지니는것으로이해할수있다. 그러므로 사회적가치의배분과정에서사회 경제적낙후자, 장애인, 고령자, 재난및위기피해자 - 5 -
등에게소극적으로차별을금지하는것보다적극적으로도움을주어야한다. 특히재난및 위기피해자는재난이나위기로인한피해를입기전에는우리사회에서기본적인생활을영위하였으나불의의재난및위기상황으로인해사회적약자로전락하였기때문에이에대한대책을마련하는것이요구된다. 이상과같이통합위기관리시스템이바람직한신념체계로받아들여야하는규범인이념적 가치와는달리위기관리시스템의운용과정에서채택해야하는목표가치로는효과성, 능률 성, 민주성이있다. 먼저, 효과성(effectiveness) 은통합위기관리시스템이설정하고있는목표 의달성정도를의미한다. 따라서효과성은목표지향적인성격을지닌다. 그러므로통합위 기관리시스템의효과성확보를위해서는달성해야할목표를설정하고목표달성정도를측 정할수있는지표의개발이요구된다. 다음으로능률성(efficiency) 은일반적으로투입에대 한산출의비율혹은비용과효과의비율로정의될수있다. 즉일정한투입으로최대의산 출을내거나일정한산출을최소의투입으로이루는것을의미한다. 즉능률이란일정한수 준의효과를산출하기위하여요구되는양을가리키며, 이때효과는화폐적비용이라는측 면에서측정된다. 능률은산출물이나서비스단위에대한비용을산정하거나비용단위에대 한재화나용역의양을계산하면결정될수있다고하였다(Dunn, 1981: 232; 박우서 안용 식 이왕재외, 2001: 84). 좋은정부라면목표를달성하는데만만족해서는안된다. 문제해 결의적시성을놓쳐그효과가반감된다면국민의세금을낭비한결과를초래하기쉽기때 문이다. 따라서통합위기관리시스템은능률성확보를통해통합위기관리시스템의구축및 운용에투입되는비용을줄여목표를달성하거나주어진자원으로최대성과를도모해내는 것이필요하다( 이도형, 2004: 135). 그리고민주성(democracy) 은통합위기관리시스템이민주 주의원리에충실해야한다는것을의미한다. 즉국민을위한시스템이자참여 자율 분권 화등의민주적절차의정당성을확보해야한다. 통합위기관리시스템의구축과운용에있어 서국민의사가우선하고국민을위한위기관리서비스를제공하며국민에게책임을지는통 합위기관리시스템을의미한다. 또한통합위기관리시스템의내부운영도민주적인특성을지 녀야한다는것을요건으로한다. 이러한민주성을확보하기위해서는시민참여, 대응성, 공정성및투명성을지니는것이요구된다( 박우서 안용식 이왕재외, 2001:87). 시민참여 는통합위기관리시스템의구축및운용에시민사회가참여할수있어야함을의미한다. 대 응성은국민들이소망하고요구하는다양한의사들이통합위기관리시스템의운용에반영되 어야함을말한다. 공정성은통합위기관리시스템의운용에있어서관련대상자들이동등한 대우를받도록보장해주는것이다. 투명성은통합위기관리시스템의민주적운용에있어서 핵심적인요소의하나로공개성을함축하는개념이다. - 6 -
3. 총체적위기관리모형 오늘날많은기관들이채택하고있는위기관리의활동과목표는 ' 총체적위기관리모형 (comprehensive emergency management model: CEM)' 에기반하고있다. 총체적위기관리 모형은위기관리기능을네가지단계로구분하고있다 (Petak, 1985; McLoughlin, 1985; Waugh, 1994: 254). 첫째, 완화(mitigation) 는실제발생한재해나잠재적재난에의한위험 을평가하고위험을감소시키려고하는활동이다. 둘째, 준비(preparedness) 는위험평가에 기반한대응계획의개발, 대응인력의훈련, 필요자원의준비, 다른지역과의자원공유를 위한협정체결, 관할지역책임의명확화단계이다. 셋째, 대응(response) 은계획의집행, 제 2 차피해가능성의축소, 복구단계를위한준비등이다. 넷째, 전력망수리와임시주택 식 량 의복등생활지원체계의재구축등이다3). 이들각각의단계에서수행하는위기관리기능을구체적으로살펴보면다음과같다. 총체 적위기관리모형은위기상황에대처하기위한포괄적인범위의기능과활동을강조하고있 다(Perry, 1985: 5). 완화와준비단계의활동은재난위기의영향이발생하기전에나타나는 반면에대응과복구단계의활동은재난이후의영향에대한조치인것이다. 1) 완화기능 완화단계의활동은가능한한재난의원인을제거하거나재난이발생할가능성을크게 감소시키는방향으로맞춰져있으며, 예방에초점을두고있다(Perry, 1985: 5). 위기발생 이전에위기촉발요인을미리제거하거나가급적위기요인이표출되지않도록예방 억제 하는과정으로서, 위험이있는곳에서의활동내용을결정하고, 위험감소계획(risk reduction program) 을집행하며, 위험의정도를장기적인관점에서감소시키는활동으로 구성되어있다 (McLoughlin, 1985: 166). 완화는주로장기적 일반적인위기감소문제를다 루고, 미래의위기를극복할능력을향상시키는데초점을두며, 위기종류에따라목표가 변화한다는특성을지닌다(Godschalk and Brower, 1985: 64-65). 예를들면, 유해물질유 출이나방사능누출등기술재난의경우에는발생기회감소나원인제거에, 홍수 태풍 지진등자연재난의경우에는구조물보강등의조치를통해재난피해감소에목표를둔 다. 이를위해완화단계에서는주로사전계획(plan), 규제(regulation), 자금지출계획, 재난 정보시스템등의기법이활용된다. 또한건축물법령, 재난보험, 부지사용관리, 위험지도 작성, 안전법령, 조세인센티브와불이익제도등이있다(Hy and Waugh, 1990: 19). 3) 이러한단계모형은년대말미국의전국주지사협회에서의연구 4 1970 (National Governors; Association)' 결과로서일반적으로많은위기관리자와연구자들이이모형을채택하고있다 (Waugh, 1994: 254). - 7 -
2) 준비기능 준비단계의활동은위기상황에대응하기위한실제운용능력을개발하기위한활동으 로서(Hy and Waugh, 1990: 19), 재난영향이임박했음을알려주는경보기능과위기관리의 효과성을증진시켜주는활동의두가지범주로분류된다(Perry, 1985: 5). 즉준비단계는 위 기대응을위해사전에운영능력을개발하는활동과정이다. 준비단계는위기대응에필 요한중요한자원들을미리확인하고지역내외에있는대응기관들의협조동의를구하고 기능조정을하며, 인명구조활동가를훈련시킬뿐만아니라, 대응계획개발등의기능을 수행한다(Petak, 1985; McLoughlin, 1985). 또한위기관리에도움을줄계획이나경보체계 (warning systems) 를포함, 기타다른수단들을준비하는기능이다(Clary, 1985: 20). 3) 대응기능 대응단계활동은위기발생직전 4) 이나위기상황, 위기발생직후에생명을구하고재산 상의손실을최소화하며복구활동을개선하기위해취해지는기능이다 (Hy and Waugh, 1990: 19). 대응단계의기능은위기발생에따라위기관리기관이수행하여야할각종임 무및기능을실제적용하는과정으로볼수있다. 대응단계는완화 준비단계와밀접하 게연계되어위기유형에관계없이위기관리의전체적차원에서위기를파악 대응하는통 합위기관리체계확립을통해피해복구와원조를제공해야한다(Drabek, 1985: 85). 동시 에제 2 의손실발생가능성을감소시킴으로써, 복구단계에서발생가능한문제들을최소 화시키는위기관리의실제활동국면이다(Petak, 1985). 위기에대응하는과정에서나복구하 는단계에서자원봉사자들의역할이중요시된다. 여기에는구세군, 적십자, YMCA, YWCA, 각종종교기관, 자선단체, 시민집단등이관여한다(Stallings and Quarantelli, 1985: 93-100; 김형렬, 2000: 540). 4) 복구기능 복구단계활동은재난영향직후부터장기간동안계속된다(Perry, 1985: 7). 복구조치의 목표는최소한재난발생이전과같은수준의삶의질뿐만아니라지역사회의물리적부분 을복원하는것이다. 전통적으로복구는단기간의구호와사회복귀조치와장기간의부흥 4) Perry(1985: 6) 는대응활동을재난영향기간동안이나직후에재난피해를입은주민을도와주고 2차피해를감소시키는데초점을둔다고함으로써 Hy and Waugh(1990) 와다른견해를보이고있다. 그러나본연구자는위기발생직전의활동도대응활동의일환으로본다. - 8 -
조치로생각되어져왔다 5). 즉복구활동은생존지원체계를최소한운영수준으로복원하 는활동이자정상생활로복귀하게하는장기간활동으로서잔해물제거, 오염통제, 재난 실업지원, 임시주거, 시설복원등이있다(Hy and Waugh, 1990: 19). 4. 통합위기관리체계 효과적인위기관리를위해서는무엇보다도전체위기관리체계에대한이해와다양한전문 직업집단노력결과의활용, 다양한전문직업집단전문가들의활동연계, 전체위기관리체계 에서다른사람들의욕구와이해에적합한산출물과언어를위한명세표등을준비하는것 이요구된다(Petak, 1985: 6). 통합위기관리체계(Integrated Emergency Management System: 이하 IEMS ) 는효율적이고효과적인위기관리능력을개발 유지 관리하는데있어서모든 수준의정부 6) 에기여할수있는많은구성요소들로이루어진체계를의미한다 (McLoughlin, 1985: 166). 이는미국연방위기관리청(Federal Emergency Management Agency: 이하 FEMA ) 이재난의전범위에걸쳐위기관리계획을집행하는데있어서각정부의위기관리 활동을통합하기위한접근법인것이다 7). IEMS 의구조(framework) 는모든수준의정부가파트너십을구축하여완화, 준비, 대응, 복구의프로그램을통해국민의생명과재산을보호하고정부의필수적인기능을유지하는 것으로이루어지며, IEMS 의구체적인활동은다음과같다(McLoughlin, 1985: 168-171). 1) 재난분석(hazard analysis) 재난분석에서는지역사회를위협할수있는재난의종류와그것이발생할가능성, 그리 고재난의규모를아는것이필수적이다(McLoughlin, 1985: 168). 여기에는재난의식별, 재 난이발생할가능성과강도및발생지역, 지역사회에미칠잠재적영향에대한평가, 인적 물적위험및위험의지역범위, 위험노출에따른위험도우선순위결정등이포함된다( 이 5) 구호와사회복귀는재난잔해물의제거, 재난피해지역으로의접근복원, 기업과산업의재가동, 정부또는지역사회서비스의복원, 임시재난희생자보호체계개발( 주택, 의복, 식량의제공) 등을포함한다. 그리고부흥활동은건물, 도로, 다리, 댐등구조물의재건축과지역경제체계의복원노력으로구성되어있다. 특히부흥단계는재난이전의상태보다개선된상태로전환하기위한계획을제도화하는단계로인식되고있다 (Perry, 1985: 7). 6) 미국의경우에는연방정부, 주정부, 지방정부를의미하고 (McLoughlin, 1985: 165), 우리나라의경우에는중앙정부, 시도 광역자치단체, 시군구 기초자치단체를의미하는것으로이해할수있다. 7) 미국에서는 FEMA 창설이후 1980 년대중반이후부터통합위기관리시스템을운용해오고있다(Drabek, 1985: 85-86). 이러한미국의통합위기관리시스템은미국사회의특징, 즉지역주의 (localism), 표준화의결핍(lack of standardization), 다양성 (unit diversity), 분열(fragmentation) 을반영하고있는것으로서위기관리의효율성을증진하기위한방안으로채택된것이다. - 9 -
종열외, 2004: 361). 2) 위기관리능력평가(capability assessment) 재난분석이완료된후에지역사회는자신의현재능력, 즉실제위기에활용할수있는 자원을평가해야한다. 대부분의위기에요구되는공통기능이있다는것을이해하는것이 야말로 IEMS 접근의핵심이라할수있다(McLoughlin, 1985: 168). FEMA가제시하고있 는위기관리기능은다음과같다. 1위기관리조직, 2위기운영계획, 3자원관리, 4지시와 통제, 5위기상황에서의통신, 6경계와경보, 7위기상황에서의공중에대한정보전달, 8 정부활동의지속성, 9대피소보호, 10소개, 11보호조치, 12응급지원서비스, 13위기상황에서 의보고체계, 14훈련과교육, 15실제연습과반복훈련이그것이다. 3) 위기운영계획(emergency planning) 위기운영계획은현재지니고있는자원과능력의활용을극대화하고신속하고효과적인 위기관리활동을가능하게하는것이다. 운영부서들이참여하지않는계획은무의미하며, 문 서계획을발전시키기위한기획 과정 이실제로중요하다(McLoughlin, 1985: 169). 여기에 는위기관리들뿐만아니라위기와관련하여대응책임이있는모든관리자들을포함한조정 된계획의수립, 재난의특수한측면에초점을맞춘계획, 현재준비된대응상태의수준이 측정되어평가될수있는대응능력기준의마련, 대응능력의향상을위한계획등이포함 된다( 이종열외, 2004: 361). 4) 위기관리능력의유지(capability maintenance) 일단개발된계획은계속해서최신의것으로만들어져야하고, 장비시험, 인력훈련, 절 차와체계의연습이이루어져야만한다. 이는대규모위기상황을자주경험하지않는지역 에서특히중요하다(McLoughlin, 1985: 169). 또한긴급구조인력의훈련및교육이나일반 관리자및일반대중의교육등이포함된다( 이종열외, 2004: 361). 5) 위기대응(emergency response) 재난이현실로나타날때정부는실제로대응해야만한다. 위기관리준비가된정부는그 - 10 -
렇지못한정부보다더잘대응하게된다. 일단정부가재난에대응해보면, 미래의대응이 현재보다개선될가능성은변함없이존재한다. 평가는개선을위해극히중요하고, 그것도 재난직후에수행되어야만한다. 그리고이평가의결론은다시금기획과정에반영되어야 만한다 (McLoughlin, 1985: 169). 6) 복구노력(recovery efforts) 일단위기상황이안정되고생명구조와재산보호조치들이완료된후에는, 지역사회의기 능과피해지역이위기발생이전의상태로복원되도록하는데관심이두어져야한다. 인측면에서는필수적인생활지원시스템이최소한의운영수준으로복구되어야하고, 단기적 장기적 인측면에서는지역사회의생활이정상생활로돌아가는데초점을두어야한다 (McLoughlin, 1985: 169). 5. 연구의분석틀 이상의논의를기반으로통합위기관리시스템의효율화를위한방안을제시하기위한연구 의분석틀은다음과같다. 여기서제시하는분석틀은통합위기관리시스템효율화에관한 이론적논의와이념적가치및목표가치에대한논의, 총체적위기관리모형(CEM), 통합위 기관리시스템(IEMS) 논의를중심으로하여각각에서제시된구성요소중에서핵심적인개 념을도출하여구성되었다. 첫째, 통합위기관리시스템을둘러싸고있는환경적요소인정치적, 경제적, 사회 문화적, 자연적환경요소와포괄적으로영향을주고받는다. 오늘날세계각국가는기존의자연재 난과인위재난은물론대규모시위, 파업, 폭동, 소요, 테러등의사회적재난, 그리고전통 적안보위기등으로부터국민의생명과재산은물론국가의핵심기능을보호하는것을주 요과제로인식하고있다. 우리나라의경우에도화물연대파업이나조류독감등의전염병의 발생, 금융시스템마비의위협등과같은새로운유형의신종재난이복잡 다양한형태로 나타나고있다. 더욱이최근우리나라는도시화 산업화 정보화 세계화등의사회구조의 변화및복잡화로인하여국가사회전반의제반운영시스템중어느하나가마비되면연쇄 적으로위협받고있다. 또한고도화된교통 수송체계의형성, 원자력발전의이용, 에너지 의존율의증대, 정보통신시스템의첨단화, 첨단산업및연구의증가로말미암아이들의마비 는국민의일상생활, 산업생산, 안보등에심각한영향을미치고있는실정이다( 이재은, 2005: 17). 둘째, 통합위기관리시스템의효율화를위해서는그핵심적가치요소로서이념적가치와 - 11 -
목표가치가자리잡고있다. 이념적가치로는생명의존중, 인간의존엄성, 사회적형평성을 설정할수있으며, 목표가치로는효과성, 능률성, 민주성을설정하였다. 이같은가치요소 가전제되지않는경우에는자칫통합위기관리시스템이수단적인의미만을지니게될수있다. 셋째, 통합위기관리시스템의효율화방안을마련하기위한세부요소로는운영패러다임, 연계체계에서의중심역할, 정보시스템의활용, 국제적협력체계, 비상대비자원관리, 위기관 리거버넌스, 연습및훈련, 지방정부연계체계의요소가있다. 이들요소들이야말로통합 위기관리시스템의효율화를위한기본요소로볼수있다. 정치환경 운영패러다임 연계체계역할 시스템정보 협력체계국제적 경제 환경 이념적가치 목표가치 자연 환경 비상대비자원관리 위기관리거버넌스 연습훈련및 지방정부연계체계 사회 문화환경 통합위기관리시스템의효율화 < 그림 1> 연구의분석틀 III. 통합위기관리시스템의장애요인과효율화방안 1. 국가위기관리시스템의현황개관 현대국가의제반기능중에서오늘날그중요도가점점높아가고있는정부기능은위기 관리이다. 따라서국가위기의개념은 국민의생명 재산 및국가의주권또는경제 사회적 생 명력과일체성에영향을미치는일체의사건이나상황 으로정의 8) 할수있으며, 이같은국가위 기의정의가지니는의미는다음과같다( 이재은, 2005: 23). 첫째, 국가위기가발생하기이전에사 전예방이나대비노력을통하여국가위기의발생을예방하거나사후대응및복구가가능하다는 8) 안철현 (2005: 4) 에서는국가위기관리기본지침을근거로국가위기를 국가주권또는국가를구성하는정치, 경제, 사회, 문화체계등국가의핵심요소나가치에중대한위해가가해질가능성이있거나가해지고있는상태 라고정의하고있다. - 12 -
것을전제로한다. 둘째, 국가의주권또는국가를구성하는정치 경제 사회 문화체계뿐만아 니라일반국민의생명 재산에 대한보호에있어서국가의책임이있음을전제로한다. 다만, 국 가의개념에는중앙정부만을의미하는것이아니라지방자치단체는물론각종공공기관및지방 행정기관을포함한다. 셋째, 국가위기는국가사회의경제 사회적 을미치는요소에대한것도포함한다. 이는경제 사회적 생명력과일체성에대해영향 생명력과일체성또한국가안보의차원 은물론국민의안위에지대한영향을미칠수있는요소로인식하기때문이다. 넷째, 국가위기와 관련하여서는사건뿐만아니라상황도국가위기의실체로파악한다. 지금당장뚜렷한징후를보 이거나물리적타격을가하는가시적이거나현재적인사건은아니라할지라도현재진행되고있 는비가시적이거나잠재적인상황또한국가위기의실체적요소로파악하는동시에관리가능하 다는점을명시한다. 마지막으로, 국가위기가영향을미치는환경의범위는정치, 경제, 사회, 문화 등일반환경전반에포괄적으로미친다. 따라서국민의생명과재산을보호하는책임을가진 현대국가는이러한위험으로부터국가의안위를유지하고국가경쟁력을향상하기위해서국 가위기관리시스템을개선하고있다. 우리나라역시이러한세계적인추세에따라 2004년 6월 1일재난관리전담기구인소방방 재청을출범시키고, 국가위기관리기본지침을수립하는등국가위기관리시스템을강화하고 있는중이다. 다음 < 그림 1> 은현행국가위기관리시스템에대해위기유형별로주관부처, 법 령, 대상, 회의체를각각나타낸것이다. 대통령 N S C 국무총리 자연재난 인적재난 핵심기반체계마비 전통적안보 사이버안전 주관부처 소방방재청 소방방재청 각부처 행정자치부 법령 재난및안전관리기본법 각개별법 국가위기관리 기본지침 통일부외교통상부국방부 각개별법국가위기관리기본지침 국가정보원정보통신부국방부 각개별법국가위기관리기본지침 대상 자연재난 인적재난 사회갈등 위기 외교, 통일군사, 비군사 사이버안전 회의체 중앙안전관리위원회 중앙안전관리위원회 국정현안정책조정회의 NSC 상임위원회 사이버안전정책조정회의 NSC 와의연계 있음 있음 있음 있음 있음 < 그림 2> 현행국가위기관리시스템 현행국가위기관리시스템은주관부처, 법령, 대상, 회의체가위기유형별로상이하게구축 되어있다(< 그림 2> 참조). 주관부처를살펴보면, 재난위기는소방방재청, 핵심기반위기는 - 13 -
각부처및행정자치부, 전통적안보위기는통일부, 외교통상부, 국방부, 사이버안전위기 는국가정보원, 정보통신부, 국방부가각각의영역에서다루고있다. 그리고법령의경우에 는재난위기는재난및안전관리기본법, 핵심기반위기 전통적안보위기 사이버안전위기 는각관련개별법과국가위기관리기본지침에서다루고있다. 그리고위기대상별관리를 위한회의체로는재난위기는중앙안전관리위원회, 핵심기반위기는국정현안정책조정회의9), 전통적안보위기는 NSC 상임위원회, 사이버안전위기는사이버안전정책조정회의가있다. 자료: 국가안전보장회의(NSC) 위기관리센터내부자료(2004). < 그림 3> 국가위기관리종합시스템 기존의재난및안전관리관련법체계는사회적재난, 인적재난, 자연적재난등으로 3원 화되어있었다. 따라서, 재난관련법령의통합이라든지, 각법률간의연계성부족이라든지 하는많은문제점이제시되었었다. 이러한문제점을개선하기위하여재난및안전관리기본법 ( 법률제7188 호: 2004년 3월 11 일공포) 이라는새로운기본법이공포되었다. 이법의구체적 인내용을살펴보면다음과같다. 재난및안전관리기본법은각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명 신체및재산 9) 국가핵심기반위기의경우에도법적으로는중앙안전관리위원회에서다루는것이맞다고볼수있다. 그러나사안의심각성과재난성격의상이함으로말미암아자연재난과인적재난과같이중앙안전관리위원회에서보다는대체로국정현안정책조정회의에서다루어지고있다고볼수있다. 연구자는일반재난과는상이한성격을지닌핵심기반재난의보호를위한별도의개별법제정이필요하다고생각한다. - 14 -
을보호하기위하여국가및지방자치단체의재난및안전관리체제를확립하고, 재난의예 방 대비 대응 복구와그밖에재난및안전관리에관하여필요한사항을규정함을목적 으로하고있다( 재난및안전관리기본법제1 조). 이같은재난및안전관리기본법이기본이념을살펴보면, 첫째, 국가재난관리시스템의 기본틀구축을위한법적근거를마련하였다고할수있다. 둘째, 재난예방, 응급대책, 긴급 구조, 재난복구등에대한운영체계를통합및일원화를하였다고볼수있다. 셋째, 민관협 력을통한국민참여형종합재난관리체제로의발전을이룩하였다고보여진다. 넷째, 재난관 리에대한투자확대와예방우선정책으로서의전환을기하고자하였다고볼수있다. 또한재난및안전관리기본법의기본방향은첫째, 재해및재난관련법통합및안전관리 타법령과의유기적인관계설정을통한명실상부한재난및안전관리기본법으로서의성격 을확립하고자한다. 둘째, 이원화된전통적재난개념의통합과국가기반체계마비등새로 운형태의재난을포함하여확대일원화된재난개념의정립을시도하고자한다. 셋째, 국가 재난관리정책, 정책심의기구, 재난대책기구등재난유형별로다원화되어있는재난및안전 관리정책 기구 조직의통합과일원화를시도하고있다. 넷째, 지방자치단체의재난관리기 능제고, 유관기관의협조체제강화, 현장지휘체계확립등현장대응능력강화를위한실질 적법적지위를부여하고자한다. 다섯째, 안전제일가치관의사회저변확대와과학기술의 진흥, 관련산업육성등전문화된재난관리시스템기반조성을위한제도적장치를마련하고 자한고있다. 이와같이재난및안전관리기본법은기존의다원화된재난및재난관련법체계를통합하 고, 기존의다원화된법령들의상위법이자모법이된다는측면에서법률간의연계성을시도 하고있다는것등에서는보다바람직하다고할수있다. 또한, 기존의재난기존법들의한계를극복한재난의단계별, 즉예방, 대비, 대응, 복구 의단계별로세세하게규정하고있다는것이보다재난에관해서체계적으로접근을시도하 였다고할수있다. 우리나라중앙정부의재난관리행정체계는기존의여러부서에걸쳐서나누어져있던것 을 2004년 6 월에개청한소방방재청에서통합하여운영하고있다. 소방방재청의목적과기 능은다음과같다(www.nema.go.kr). 첫째, 재난관련업무체제의일원화를통한정책심의및 총괄조정기능을강화하기위함이다. 즉, 각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명, 신체및재산을보호하기위하여국가및지방자치단체의재난및안전관리체제를확립하고 자한다. 둘째, 재난예방에대한인식제고및예방투자의강화를목적으로하고있다. 이것 은비용이아닌투자의개념으로재난예방사업에투자를확대하고자하고있다. 셋째, 구 조, 구급및현장수습등현장대응체제를강화를위함이다. 이를위하여긴급구조통제 - 15 -
단소방방재청을신설하였다넷째자치단체의재난관리기능및민관협조체제를강화하고 ( )., 자하고있다즉재난관련지방조직및기능개편과민관협력을통한현장중심대응체제를., 강화함을목적으로하고있다다섯째안전의식제고를위한대국민홍보등예방활동체제., 를확립하고있다이를위하여대국민안전의식강화를위한안전문화운동을실시하고자. 계획하고있다소방방재청의조직은아래와같다.. 행정지원팀소속기관중앙소방학교국립방재연구소중앙구조대 119 민방위교육관정책홍보본부재난예방본부소방대응본부복구지원본부차장정책개발분석팀재난종합상황실청장혁신기획관정책홍보팀재정기획팀정보화전략기획관통합망구축팀위험물안전관리팀인적재난관리팀안전문화지원팀민방위자원관리팀민방위운영팀재난예방기획팀소방시설장비팀구조구급팀화재조사분석팀소방전략개발팀소방제도운영팀소방대응기획팀방재대책기획팀재해복구지원팀재해경감대책팀재해영향관리팀방재기준관리팀그림소방방재청조직도 < 4> 통합위기관리시스템효율화장애요인 2. 현재우리나라의통합위기관리시스템은효율적으로작동되지못하고있다이러한원인으. 로는다음과같은것들이있다. 첫째국가위기관리에있어서분권화와자율화의패러다임이제대로정착되어있지못하, 다중앙정부와지방정부공공부문과민간부문간의연계가제대로이루어지지못하고있다.,. 둘째국가위기관리시스템에관련된조직및기관들의연계를제대로이루어낼수있는, 허브역할이제대로이루어지지못하고있다. 셋째위기관리정보시스템의구축이위기피해정보에국한되어개발되어있는실태이다,. 즉위기관리정보시스템이범정부적차원의네트워크로이루어지지못하고일부유관책임기관들위주로제한적인재난관리정보의교환또는공유에그치고있음으로해서의사결정이나상황정보의원활한교류가이루어지지못하고있다.
넷째, 현재우리나라에서는위기발생시마다인명구조나응급의료서비스, 응급복구활동 에의참여등단기적인차원의협력이이루어지고있을뿐이다. 그러나오늘날의위기관리 시스템은어느한국가만의문제가아니라다수의국가들이연결되어정보를교류하거나활 동하는것이요구되고있다. 위기발생이전부터복구단계까지그리고평상시의국제적협력 체계구축을통해긴밀한국제적협력관계구축이요망된다. 다섯째, 국가위기상황에서운용할수있는비상대비자원의유지 동원등의관리체계가 일원화되어있지못하다. 전시동원자원의경우에는국무총리비상기획위원회에서, 민방위자 원은행정자치부와소방방재청에서, 국가핵심기반보호대체자원의경우에는행정자치부에서 각각다루고있다. 여섯째, 국가위기관리시스템이주로행정기관위주로이루어져있으며민간시민사회및 시장과의연계가제대로이루어지지못하고있다. 일곱째, 국가위기관리의연습이나훈련이위기상황정보에기반하여시나리오전개에따 라실제와같이이루어지지못하고형식적으로이루어짐으로써실제위기상황에서얼마나 효과적일것인지에대하여의구심을자아내게한다. 여덟째, 위기관리에있어서가장중요한행위의기초단위는지방정부이다. 그럼에도현재 는지방정부와위기관리중앙행정기관과의연계가제대로이루어지지못하고있다는문제점 이지적되고있다. 3. 통합위기관리스템의효율화방안 1) 통합위기관리시스템의지원 협조 조정 연계의패러다임재편 새롭게구축되는통합위기관리시스템의운영은과거의지시, 통제, 명령, 감독의패러다임 으로부터변화하여야한다. 운영패러다임이변화해야만각종네트워크상에서의연계활동이 가능할것으로판단된다. 즉미래사회에서의통합위기관리시스템은지원, 협조, 조정, 연계 의패러다임이요구된다. 지방정부에대한중앙행정기관의지시일변도의위기관리는지원 위주의연계가이루어져야하며, 통제위주의관계는협조위주의관계로전환되어야한다. 그리고명령은유관기관들사이의사전 사후조정의패러다임으로, 감독은연계의메카니 즘으로변화되어야효율적인통합위기관리시스템의운영이가능하다. 통합위기관리시스템에서는권한집중을강화하기보다는조정모형(coordination model) 을 구조화하는것이바람직하다(Drabek, 1985: 91). 중앙정부와지방자치단체, 지방자치단체와 지방자치단체, 정부부문과민간부문, 정부부문상호간의위기관리시스템이유기적으로연계 되기위해서는무엇보다도통합 조정능력이필요하다.
2) 통합위기관리시스템에서의 Network Hub의역할정립 통합위기관리시스템은유관기관들이하나의조직체계속에편제되는것이아니라위기관 리유관기관들이하나의네트워크로연계되는것을의미한다. 이러한네트워크연계구조의 형태에서는이들을유기적으로원활하게이어주는허브의기능수행이있어야한다. 중앙행 정기관간의연계와협조, 지방정부에대한지원과협조, 민간부문, 즉 NGO, 기업, 자원봉 사자, 준공공기관등의협력적관계구축, 촉매자로서의역할등이그것이다. 그러나현재의 재난관리전담기관인소방방재청은차관급기구이기때문에발생하는비효율성이어느정도 나타나고있다. 그러므로중앙행정기관수준에서수평적정책조정과수직적통제와지원을위한조직위 상의정립이요구된다. 위기관리집행기능을수행하면서지방자치단체와유관기관, 민간부문 과의연계가가능하게만드는것이필요하다. 수직적으로는청와대국가안전보장회의위기 관리센터와국무총리실비상기획위원회로부터지방자치단체까지, 수평적으로는각중앙행정 기관들이연계되어야한다. 정부부처에대한업무협조및조정이가능한방향을모색하는 것이필요하다. 또한비상시뿐만아니라평상시에도일상적인위기관리활동이가능하도록 유관부처간의협조및조정체계가구축되어야한다. 함하는중앙행정기관들의협력과조정이이루어지고, 수평적으로는위기관리유관부처를포 수직적으로는위기관리를전담하는국 가안전보장회의(NSC), 비상기획위원회, 행정자치부, 소방방재청, 그리고위기관리의핵심기 능을수행하는지방자치단체가연계되어기능을수행하는것이필요하다. 또한이들사이의 여백은 NGO, NPO, 자원봉사조직, 기업등이위기관리연계기능을수행하는것이요구된 다. 따라서네트워크인통합위기관리시스템에서의중심역할은국가전반에걸쳐발생하고있 는각종위기를관리하기위한모든기능을직접수행하기보다는중앙행정기관과지방자치 단체의기능을연계시켜주고, 지방자치단체의총합적기능수행에요구되는각부문별조직 간의협력과조정의기제를연결시켜주는촉매자(catalyst) 의기능과지방자치단체의위기관 리기능수행을도와주는지원자(supporter) 역할을수행하는것이바람직하다. 이를통해지 방자치단체의위기관리역량을증진시켜주는한편, 교육과훈련, 비상대비자원의관리에역 량을집중하는한편, 국가위기관리정책의방향성과문제점을치유하는데초점을두는것이 바람직하다고판단된다. 다른어느분야보다도위기관리분야는유관기관들사이의협력과네트워크구축이절실히 요구된다. 이는 234 개기초자치단체, 16개광역자치단체등은물론각급중앙행정기관과기 타재난관리책임기관이각자맡은바임무를제대로수행할수있도록국가위기관리시스템 의핵심적역할수행기관을지정하는것이필요하다.
3) 유비쿼터스환경하에서의통합위기관리시스템정보화 미래의우리나라사회는고도의지식정보사회로발전해갈것이다. 을벗어나고도의의사결정에정보시스템의활용이극대화될것이며, 단순한정보화의수준 국민들의일상생활역 시유비쿼터스환경하에놓여지게될것으로예상할수있다. 따라서이러한정보환경하에 서의통합위기관리시스템역시유비쿼터스환경에적합하게구축될때에효율적으로기능할 수있다. 즉단순한정보의전달과공유에그치는것이아니라위기상황정보에기반한시 나리오구성을통한상황정보의공유및의사결정지원을위한정보시스템의구축이필요하 다. 그리고위기관리시스템의 4 단계인예방, 대비, 대응, 복구단계가정보시스템상에서함 께통합되어활용될수있도록고도화시키는것이요구된다. 또한위기관리에있어서는어 떻게긴급대응을할것인가하는것과피해를최소화하는것이핵심을이룬다 (Petak, 1985: 6). 이러한긴급대응과피해최소화는오프라인상에서의위기관리노력만으로는어렵기때 문에정보시스템의적극적인활용방안을마련하는것이요구된다. 4) 통합위기관리시스템에서의국제적협력및연계관계체계화 오늘날위기는어느한국가만의문제로나타나는것이아니라다수의국가에걸쳐서나 타나고있다. 예를들면, 조류인플렌자의경우에는대상이되는국가의영역이불특정다수 의국가에걸쳐있기때문에더욱더국제적협력및연계관계를체계화하는것이요구된다. 단일국내에서의통합위기관리시스템만으로는예상할수있는수많은위기에적절하게대처 하는것이어렵다. 따라서위기관리의제도분야나학술연구분야, 정보시스템분야, 예방 및완화분야, 준비분야, 대응분야, 복구분야, 정보공유분야등에있어서국제적협력관 계를구축하고체계적으로연계하는것이필요하다. 5) 통합위기관리시스템에서의국가비상대비자원관리체계정비 국가위기의유형이전통적안보, 자연재난및인적재난, 국가핵심기반, 사이버안전등각 위기관리유형별관리로인해통합위기관리시스템에의한총괄대응에한계가있다. 이는특 히자원동원의측면에서는정책조정과통합관리가이루어지지못하는이유가된다. 현재는 국무총리산하의비상기획위원회에서다루고있는전시동원자원의경우에는비교적효율성 을확보하고있는것으로인식되고있으나, 다른민방위자원이나국가핵심기반보호대체자 원의경우에는비판이제기되고있는실정이다. 따라서전통적안보위기와사이버안전, 국 가핵심기반, 재난위기가지니는공통적속성과자원의특성을반영한통합위기관리시스템
의구축이요구된다. 이들국가비상대비자원의관리체계는위기유형및종류별로세분화되 어야하는한편, 인적자원및물적자원의확인, 역량의유지, 유사시즉각동원의가능, 복귀 등전반적인관리체계가이루어져야한다는것을의미한다. 6) 범국가적위기관리거버넌스체제구축 정부부문주도의위기관리시스템으로부터전국민의참여를통한위기관리시스템구축이 요구된다. 민간 NGO와시민의참여를통한위기관리거버넌스시스템이이루어질때비로 소통합위기관리시스템이완비되었다고할수있다. 위기관리거버넌스는지역사회주민의 안전한생활을위하여중앙행정기관, 주민, NGO, 지방자치단체등의다양한행위주체들이 의사결정권을공유한채상호조정과협력의네트워크를구성하여위기관리기능을수행하는 것이라고정의할수있다. 위기관리시스템은위기관리와관련된각중앙부처, 유관기관, 광 역및기초자치단체, 민간기업, NGO, 주민등과의업무조정및협조, 지시등이원활하게 이루어질수있도록만들어져야한다. 위기관리에있어서는다른어느영역보다도네트워크거버넌스가중요함에도불구하고그 동안너무전통적안보위기에집중해있다보니위기관리기능의원활한수행에제약이있 었다. 오늘날과같은위험사회에서는국가뿐만아니라시민사회조직에서그리고개인으로 서지구촌사회의다른구성원들과함께한다는인식을갖는것이요구된다 (Shaw, 2001: 14). 우리나라에서는위기관리에있어서민간부문의기업이나비정부조직, 자원봉사조직의 활용이나참여가제대로이루어지지못하고있기때문에, 위기관리거버넌스를통한통합위 기관리시스템의구축에는공공부문, 비정부/ 비영리부문, 기업등민간영역사이의협력과 조정이매우필요로된다 (Hy & Waugh, 1990: 14). 7) 통합위기관리연습의실제화및훈련의내실화방안마련 위기관리의훈련과연습에있어서다양한전문직업분야의노력의결과들이활용될수있 어야한다(Petak, 1985: 6). 그러나현재이루어지고있는훈련이나연습이도상연습에그치 고있거나비현실적가정에근거하여이루어지고있어내실화되어있다고보기어렵다. 을 지훈련을포함한각종위기관리와관련된훈련이나연습이실제상황에근거한시나리오에 의거하여이루어지는것이요구된다. 보다효율적인통합위기관리시스템을이루기위해서는 위기관리에대한지식축적기반확충및위기에대한상황중심적대응력향상이무엇보다 중요하다. 이를위해서우선적으로추진되어야할전략은위기관리교육 훈련체계의내실 화이다( 이종열 김옥일, 2004: 73-90). 현재국무총리산하비상기획위원회가주도적으로하
고있는을지연습의경우실질적인연습의기회로활용할수있다. 특히최근에국가위기관 리기본지침과위기관리표준매뉴얼(32 개) 이확정된데이어, 264개의위기대응실무매뉴얼수 립이완료됨으로써국가위기관리에관한문서체계가완성되었다고볼수있다. 이러한배경 에서향후에는이들문서체계를실제연습과훈련에적용시키는것이과제로남아있다고볼 수있다. 8) 현장중심통합위기관리시스템을위한지방정부와의연계체계구축 현장성에기초한재난관리시스템의구축이이루어질때통합위기관리시스템이효율적으로 운용될수있다. 현장성은위기발생상황에서예방 대비 대응 복구와관련된위기관리의 일차적책임주체와관련된쟁점사항을다룬다. 위기발생에따른관리, 특히대응의우선책 임은지방자치단체에있다 1) (Hightower and Coutu, 1996: 69). 다만주의할것은기초자치단 체, 광역자치단체, 중앙정부는모두재난관리의책임을공유하는것이며함께노력해야하는 공동의주체인것이다(Schneider, 1995: 36). 이는국가가위기관리의책임을진다는헌법적 규정의포괄성에비추어볼때위기관리의책임주체와관련된쟁점은중요한문제이다. 서 비스소비자에게가장가까이있는정부야말로위기관리서비스를가장잘전달할수있기 때문이다 (Winslow, 1996: 101). 미국연방위기관리청(Federal Emergency Management Agency; 이하 FEMA ) 의경우, Hurricane Andrew 당시에는 FEMA 무용론까지나올정도로비효율적인것으로평가되었 다. 그러나 1993년 James L. Witt 청장은급격한방향전환을시도하였고동시에 FEMA의 업무를재편성하였다. 즉 FEMA 는직접적인서비스전달의제한된형식으로부터, 연방정부 로부터주와지방정부, 민간영역으로뻗쳐있는복잡한네트워크에기초한접근법으로전환 하였다. Witt 청장은 FEMA 를서비스전달자로서보기보다는하나의촉매자(catalyst) 로서 보았던것이다. 즉, Witt 청장은 FEMA의역할을재정의하고그역할을수행할수있는능 력을재구축하는데초점을둠으로써성공적인위기관리시스템을구축하였다는평가를받았 다. 정부의기능은수준별로구분되어역할분담이이루어져야한다. 예를들면, 위기관리의주 체인정부는중앙정부와지방자치단체로나누어생각해볼수있다. 먼저, 중앙의위기관리 행정기관은위기관리기능의혁신을통해기존의서비스제공자(service provider) 로부터촉 매자(catalyst) 로역할을변화시켜야한다. 이와더불어지방자치단체가시민에대한직접적 인위기관리서비스제공자로서의역할을수행하는것이필요하다. 즉중앙과정책중심의 1) 지방정부수준에서의위기관리는일반적으로세가지우선순위를지니도록설계된다 ; 재난으로부터의생명보호, 재산손실최소화, 지역사회와경제적복구개선이그것이다 (Winslow, 1996: 107).
정향성으로부터및지방자치단체와활동중심의정향성으로전환되어야한다. 즉실제기능 수행중심의통합위기관리시스템이구축되는것이바람직하다. 위기관리는정부의일상적 기능과는달리각종위기로부터국민의생명과재산의보호라는비상적기능을수행하는것 이기때문에행정적책임뿐만아니라정치적책임을물을수있어야한다. 이를위해서는 지방자치단체가위기관리의 1 차적책임을지고, 중앙정부는관련기관들사이의연계와지원 역할에초점을맞추는것이요구된다. 참고문헌 국가안전보장회의. 2004. 국가위기관리시스템발전방향. 서울: 국가안전보장회의. 국가안전보장회의사무처. 2004. 대통령훈령제124 호국가위기관리기본지침. 서울: 국가안전보 장회의사무처. 김형렬. 2000. 정책학( 개정판). 서울: 법문사. 박석희 노화준 안대승. 2004. 재난관리행정에대한네트워크적분석. 행정논총. 42(1): 103-132. 박우서 안용식 이왕재외. 2001. 새내기를위한행정학. 서울: 대영문화사. 안철현. 2005. 국가핵심기반위기: IT 기반사회에서의신종재난. IT기반사회에서의신종핵심 기반재난과위기관리시스템( 제1 차위기관리이론과실천(CEM-TP) 학술회의발표논 문집, 충북대학교사회과학대학행정대학원세미나실, 2005. 7. 22). 1-14. 양기근. 2004. 재난관리의조직학습사례연구: 세계무역센터붕괴와대구지하철화재를중심 으로. 한국행정학보. 38(6): 47-70. 이도형. 2004. 행정철학. 서울: 대영문화사. 이재은. 2004. 재난관리시스템개편과정쟁점분석및향후방향. 행정논총. 42(2): 147-169. 이재은. 2004. 재난관리와국가핵심기반보호체계구축방안. 한국정책논집. 4: 77-90. 이재은. 2005. 신종재난과재난관리시스템. IT기반사회에서의신종핵심기반재난과위기관 리시스템( 제1 차위기관리이론과실천(CEM-TP) 학술회의발표논문집, 충북대학교 사회과학대학행정대학원세미나실, 2005. 7. 22). 15-46. 이재은. 2005. 국가위기관리의학문적체계화의의의와필요성. 한국위기관리논집. 1(1): 20-32. 이재은 양기근. 2005. 지속가능한재난관리의효율화방안연구: 한국과미국의재난관리 사례분석을중심으로. 현대사회와행정. 15(1): 105-135. 이종열 박광국 조경호 김옥일. 2004. 국가위기관리통합적체계구축에관한연구. 한국사 회와행정연구. 15(2): 347-367.
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위기관리기능의통합적접근방안 조경호( 국민대) I. 서론 1. 연구의목적및필요성 국가의가장기본적기능은국민의생명과재산을보호하는것이다. 산업화와도 시화가급격하게진행되면서원자력, 교통사고, 산업재해, 유해화학물, 대형재해와 지구온난화현상으로자연재해의발생률과함께인위적재해의위험이급격히높아 져, 이에따른국가위기관리대응수준을높이기위한정책대안이시급히필요한 실정에있다. 예상되는다양한위기에대한대응체계가합리적이지못함으로써발생 하는국민의정부불신, 국제사회의국가위신저평가등은심각한수준에이르고있 다. 특히최근처럼정형성이무너지고규범혼돈이벌어지는사회로전이되고있는 상황은우리사회를그이전어느때보다더욱불안전하고위험하게만들고있다. 다 시말해위험사회(risk society) 가도래한것이다(Beck 1992). 사회혼돈으로인한국가위기에는여러가지형태가존재한다. 오늘날사회에는 재정위기, 공공사업위기, 서비스전달위기, 정책실패로부터의위기, 국가명성에대한 위기, 경제불황, 테러공격, 정치 사회적소요, 환경재난, 다자협상결렬위기등이상 존하고있다. 면이되었다. 이러한위험사회에대응하는위기관리는우리생활에서매우중요한국 우리는매일생활에서어떤형태로든위기에노출되어있으며무의식적 으로도그러한위기를관리하며생활하고있다. 본연구에서는이러한위험사회에대응하기위한하나의국가적전략으로서국가 위기관리시스템을구축하고자한다. 종래위기관리가한국에서도종종논의되었지만 이는주로단편적인수준에머물렀고접근도주로구조기능의하드웨어중심이었다. 또한위기관리연구에서주로재난중심으로논의가이루어졌고안보나사회위기등 도파편적으로논의가이루어졌다. 그러나위기현상이복합적으로나타나고상호연 계되어있는현실에서이러한분산적접근에는한계가있다. 따라서본연구에서는 이러한한계점을극복하고위기관리를총체적으로접근하여안보( 테러, 북핵), 사회
( 파업, 갈등), 재난( 자연재해, 인위재난) 등을포괄하는통합적접근을시도하고자 한다. 그리고종래구조중심의하드웨어접근에서구조와행태를포괄하는종합적접 근을시도하고자한다. 단순한구조의변화로서는시스템이제대로기능을발휘할수 없고그구조를움직이는동력인사람의행태나아가조직및사회의문화가새로운 상황에적응또는변화해야만시스템이제대로작동을할수있다. 2. 연구방법 본연구는기존의위기관리에대한문헌조사연구외에도면접조사및공무원의위 기관리시스템에대한인식서베이방법을혼용하고자한다. 이로서이논문은문헌 연구를통한위기관리시스템의구조적개편방안을제안하고, 면접조사와서베이를 통하여위기관리수준제고를위한조직및인사정책적방안을제시하고자한다. 서베이는위기관리담당부처공무원들을대상으로하였는데, 중앙부처의경우행 정자치부, 비상기획위원회를, 지방공무원의경우민방위관련지방자치단체부서근 무자를표본으로선정하여실시하였다. 중앙부처공무원 59 명, 지방공무원 294명이 최종표본으로선정되어방문서베이를실시하여모두회수하였다. 서베이부문은위기인지수준, 위기예방활동수준, 위기관리시스템구축수준, 조직내신뢰수준( 사회적자본), 위기커뮤니케이션수준, 위기관리수준에대한평가 로구분하여설정되었다( 단일항목으로측정한위기관리수준을제외한각분야별변 수신뢰도수준은각각 0.865, 0.834, 0.706, 0.798, 0.801 로나타났음). II. 위기, 위기관리, 그리고위기관리시스템 1. 위기및위기관리의개념 현대사회에있어서위기는항상존재해왔다. 다시말해우리는위기의시대에 살고있는것이다. 사회혼돈으로인한국가위기에는여러가지형태가존재한다. 오늘날사회에는재정위기, 공공사업위기, 서비스전달위기, 정책실패로부터의위 기, 국가명성에대한위기, 경제불황, 테러공격, 정치 사회적소요, 환경재난, 다 자협상결렬위기등이상존하고있다. 이러한위험사회에대응하는위기관리는우
리생활에서매우중요한국면이되었다. 우리는매일생활에서어떤형태로든위 기에노출되어있으며무의식적으로도그러한위기를관리하며생활하고있다( 이종 열외, 2004). 기가어렵다. 하지만이러한위기의정의와개념은매우다양해법적으로규정하 왜냐하면위기가안정적인상태에서벗어난특수한상황이기때문이 다. 그렇기때문에, 이를제도적으로고려한다는것자체가불가능한실정이다. 이 때문에법적으로는정상을넘어선예외적인상황으로위기를이해할수있을뿐인 데, 이경우사회과학의이해수준에따라개념의폭이크게차이가난다( 심익섭, 2003). 우리나라의경우형식논리에치우친나머지, 재난이나방재정도를위기로이해 한반면에, 서구에서는형식적이고양적인것만아니라실질적이고질적인것까지 포함하는사회체제의급격한변화와발전까지도위기로이해했다. 결론적으로위 기는정상적인상태의왜곡으로이해할수있으며, 나아가시스템의항구적인변화 과정에서일탈된특수한관계로서의질적인변화가초래된상황으로이해할수있 다( 심익섭, 2003). 김보현 박동균(1995: 128-129) 은위기를광의와협의의개념으로나누어설명한 다. 위기에대한광의의개념은 체계의투입요소에나타나는불길한큰변화 로 설명하고있으며구체적인위기의개념으로는 일정한시간과공간에서체계에위 험과손실을주어체계의목표달성을어렵게만드는상태 로파악한다. 사회적위기는자연재난과재난의피해가사회전반의경제사회적문제로확산되 거나불특정다수의이익을위한집단행동으로발생하는사건이나사고가국가적인 경제사회로피해가확산되어사회적안정파괴와국가기능의마비가우려되는상황 이다( 행정자치부, 2003) 이러한사회적위기는시스템의영역과수준에따라다음 의 < 그림 1> 과같이분류할수있다.
시스템영역 (system area) 하위시스템 사고 (subsystem) (whole system) 시스템수준 물리적 (physical) 사건 (incident) 사고 (accident) (system level) 상징적 (symbolic) 갈등 (conflict) 위기 (crisis) < 그림 1> 사회적위기의분류 1) 위기의종류 (1) 체계별위기종류 위기에대한분류는다양한데위기의종류를정치체계, 경제기술체계, 사회화체 계, 자연체계등위기발생체계별로나누어살펴볼수있는데각체계별로나타나 는위기의종류를살펴보면다음과같다(< 표 1> 참조). < 표 1> 체계별위기분류 체계위기종류 정치체계전쟁, 무력시위, 쿠데타, 테러및파괴활동, 비행기납치 경제 기술체계 사회 문화체계 위험물질유출, 해양오염, 수질오염, 대기오염, 오존층파괴, 방 사능오염 유출, 산성비, 일반 핵폐기물매립, 구조물붕괴, 폭발 인종 민족 지역간폭력적갈등, 전염병 괴질의출현, 폭력적파 업, 폭동 자연체계홍수, 태풍, 지진, 가뭄, 폭염, 냉해, 한해, 우박, 해일, 화산폭발 자료 : 비상기획위원회(2001). 이러한발생체계별위기분류를정리하면위기유형은크게두가지즉자연재해 (natural disaster) 와인위재난(man-made disaster or technological disaster) 으
로구분할수있다. 첫째, 자연재해는비정상적인자연현상에의해발생하는가뭄, 홍수, 태풍, 폭 설, 지진등을들수있다. 둘째, 인위재난은인간의무관심, 부주의, 실수등으로 발생하는화재, 폭발, 방사능오염, 통신망마비, 건물붕괴등을들수있다. 그러나 자연재해나인위재난은관리과정이유사하고또한최근재해의복잡성으로인하여 천재와인재의성격을동시에띤재해가빈번하게발생하고있어재해와재난을구 분하여사용하는것은실익을찾기어렵다. 이러한인식에서주요선진국은재해 재난관련법이일원화되어있고, 재난을일상적비상상황을넘어서피해의영향이 다방면에미치고피해가대규모인경우로정립하여자연재해와인위재난의구분없 이통합운영하고있는실정이다. 미국의연방위기관리부(FEMA) 는재난이란통상사망과상해, 재산피해를가져오 고또한일상적인절차나정부의자원으로는관리할수없는심각하고규모가큰 사건으로이러한사건은보통돌발적으로일어나기에정부와민간조직이인간의기 본적수요를충족시키고복구를신속하게하고자할때즉각적이고체계적으로효 과적인대처를해야하는사건으로포괄적으로규정하고있다. 일본의재해대책기본법제2조 1 항에서는재해를태풍 호우 폭설 홍수 해일 지진등 과같은자연현상또는대규모화재 폭발기타피해가큰방사능물질의대량방출, 선박침몰, 항공기추락등으로생기는피해로정의하여자연재난및인위재해를구 분하여사용하고있지는않다. 그러나우리나라는재해 재난관련법령의구분으로인하여재난개념이미정립상 태이다. 즉실정법상으로자연재난대책법제2조 1 항에는 태풍 홍수 호우 폭설 폭풍 해일기타이에준하는자연현상으로인하여발생하는피해 라규정하여자연재난 만을규정하고있다. 재난관리법제2조 1 항에서는재난을 화재 폭발 붕괴 교통사고 화생방사고 환경 오염사고등국민의생명과재산에피해를줄수있는사고 로정의하여자연재난 을제외한인위재해만을규정하는등재해발생원인을중심으로자연재해와인위재 난으로분류하고있다. 최근에는자연재해와인위재난외에사회재난(social disaster) 이추가되고있 다. 사회재난은종교적 치적 이념적인목적달성을위하여개인이나집단이인간의 생명과재산을위협하거나사회질서를파괴하기위한의도적 고의적인범죄일뿐만
아니라인종적 종교적 지역적이익을위한집단행동으로발생하는재난상황으로 2001년 9월 11 일미국무역센터에가해진테러사건을예로들수있다. 사회재난은 자연현상에의해발생되지않는다는점에서자연재난과구별된다. 인간에의해발 생한다는점에서사회재난은인위재난과유사한점이있으나사회재난은고의성과의도성, 즉정치적 이념적 종교적인목적달성을추구한다는점에서인간의부주의, 실수, 무관심에서발생하는인위재난과차이가있다. 2) 위기관리의개념 위기관리 1) 라는용어는바람직하지않은사건의통제에대한좀더넓은접근방 법을의미하는것으로민간부문에서위기관리의목적은순수손실의최소화를의미 하는것으로인식하고있으나공공부문에서의위기관리는돌발적으로발생하여사 회에악영향을줄수있는자연적, 인위적사건의위험을인지하고통제하는것으 로이해된다( 김보현 박동균, 1995: 131). 또한위기관리는위기로부터국민의생명 과재산을보호해주고위험을극복하기위한사업계획을집행하는일상화된과정으 로도이해할수있다(Ciger, 1988; 이재은, 2000). 이러한위기관리란사전적인관리기법과사후적인적극적대처방안을개발하여 우리사회에잠재되어있는우발적인충격이나위기의발생확률을줄이고발생시 피해를극소화는것이다( 이신화, 2000). 보다큰국가차원에서의위기관리란정치, 경제, 사회, 외교, 안보등각분야에서국가전체를아우르는관리체제의내실을 다질수있는총체적국가경영능력을제고함으로써대내외적인국가위기상황에효 과적으로대처해나가는것을의미한다. 우리의경우전시대비체제구축과민방위 차원에의재난방지체계를포괄하는초광의의국각위기관리체제구축의과제를안고 있다. 즉전시재해재난발생과대응체계구축의과제가미완으로남아있다는것 이다( 비상기획위, 2001: 83). 따라서예측불허의위기상황에대비한사전준비와신 속한사후대응방안에따라위기를기회로전환할수있는전략적국가위기관리시 스템(strategic national crisis management system) 을개발할필요가있다. 한편 Hood(2001) 는위기관리를규제적관점에서접근하여위기규제를 보건에 1) 위기관리는비상관리 (emergency management), 재난관리 (disaster management), 위험관리 (risk management), 우발사건관리 (contingency management) 등의유사용어로사용되고있다.
대한잠재적악영향을통제하기위한시장에의정부개입또는사회적과정 으로 보고있다. 그들은위기규제를시스템으로파악하고시간상지속성을띠는것으로 보고있다. 또한시스템을분야별로국한하여접근하는적실성을강조하고있다. 그리고위기규제에서거버넌스시각에서사회내다양한행위주체들간의상호작용과정책네트워크개념을도입하고있다. 3) 위기관리의특성 (1) 공공재로서의성격 사회의안전은하나의가치로서시장에교환되기는어렵고사회구성원이거의 공유하고있는공공재에해당하기때문에하나의공공적가치로서다루어야한다. 그러므로안전을확보할수있는비용과안전의이익에대한계산은단순한시장교 환의비용-수익에대한계산과는달리국방의비용과이익처럼포괄적이고지속가 능성의가치로환산하여야한다. 따라서안전을확보하고지키기위한재난관리를 위한설비는그자체가우리의이익을지켜주거니와이익을확장시켜주기때문에 중요한사회적자산이다( 김재범, 1998: 15). 특히전시재해가발생하면이는곧 전쟁의원인이되므로재해를예방하는것은곧전쟁발발을예방하는것이되므로 재난관리는전체적인안보전략의맥락에서추진되어야한다. (2) 경계성( 警戒性 ) 가외성( 加外性 ) 의원리 재난관리는위기를관리하는점에서일상적공공서비스를생산하는행정기능과 차이가있는데, 일상적공공서비스에서는능률성의원리가우선하지만, 위기관리 조직에서는경계성의논리가우선하여야한다. 재난을관리하는경우최악을대비 할수있는모든장비와기술과인력을갖추고있으면서, 그것을전혀쓰지않도록 유도하는경계성의원리(The Principle of Alertness) 에따라야한다. 그러나우리 나라관리조직들은경계성의원리에철저하지못하여위기관리조직에도능률성의 원리가적용되고있다. 따라서위기관리조직을능률성의논리에따라관리하여재
난예방노력이약화되고위기발생에적절히대처하지못하게된다. 결국 1년에눈 몇차례치우기위해제설장비와운전사가연중대기할필요가없지만때와장소에 맞는재해유형별경계성의원리가도입될필요가있다( 김재범, 1998: 15). 또한위 기관리업무는과업의일상화, 표준화가불가능할뿐만아니라소관업무에서로중 첩이되어있어야만각종위기상태에적절히대응할수있으므로가외성 (Redundancy) 이확보되어야한다. (3) 결과위주운영의필요성 재난관리의경우, 위기대응을위해관리자에게최대한의재량권을허용해필요 한조치를추진할수있도록하여야한다. 일선공무원의자유재량과즉시강제조 치가최대한으로허용되는것이재난관리행정이나, 우리나라의경우소방차출동 시교통체증등에의한사고는소방사자신의책임으로되어있으며, 행정법학계의 즉시강제와재량권범위의축소로인해현장관리자의급박한의사결정이지연되고 있다. 이렇게되면공무원스스로도책임회피를위해적극행동하려하지않게된 다. 재난관리조직은과정위주로운영되는일상적인관료조직과는달리결과위주로 운영되어야한다. (4) 현장위주의관리 재난관리는대부분현장에서사태의진전에따라대응방법을즉각적으로모색해 야하며, 재난관리조직의최고위층에결정권한이집중되어있으면재난에효과적 으로대응할수없게된다. 따라서재난관리의현장지휘자에게최종적인권한을 부여해야한다. 그에게전권을부여하지않으면시시각각으로변하는재난의추이 에따라현장경험에바탕을둔적합한대응을하기어렵기때문이다. 우리나라의 경우관할소방서장 소방본부장등이현장을지휘하다가시장등상급지휘관이나 타나면지휘권을이양하며책임에서물러나는경향이있으나현장위주의관리가유 지되어야한다. (5) 불확실성의관리
위기관리조직은미래의불확실한위기상황에대응할도구, 장비, 기술을갖추 고최악의상황에대비할수있는유능한인력을확보해놓고있어야한다. 그러나 정확한인과지식이없기때문에항상불확실성을해결해야한다. 불확실성속에서 결과는만족스럽게도출해야하는어려움이따른다. (6) 기타특성 앞에서제시한다섯가지특성외에도다음의네가지특성을덧붙여서설명할 수있다. 첫째로권위적배분으로서의재난관리의특성이다. 정책적측면에서의재 난관리, 그중에서도복구관리는일종의배분적성격을갖는다. 따라서복구관리에 투자되는재원이어떤기준에의하여어디에, 그리고누구에게혜택이돌아가느냐 하는측면은위기관리가단순히기술적측면이아니라가치의권위적배분이라는 측면에서정책적중요성이높다. 둘째로, 사회복지로서의재난관리의특성이다. 재난관리가소극적측면에서의 응급대응이라는차원을넘어서장기적국토개발과치수사업과연계하에이루어진 다면모든국민에게보다안전하고쾌적한생활공간을제공하고인간의삶을향상 시킬수있다는복지차원에서그중요성이있다. 셋째로과학적관리로서의재난관리의특성이다. 재난의완화, 대비, 대응, 복 구등재난관리행정의과정이보다과학적이고효과적으로이루어질때인적물적 피해를경감시킬수있다. 넷째로정치적과정으로서의재난관리의특성이다. 재난관리는정책관리자들이 나행정관리자에게특별한중요성을갖는다. 왜냐하면돌발적위기상황의발생에 대하여사회에서는관련된책임을정책결정자들이나행정관리자들에게돌리는경 향이있기때문이다. 위기상황에어떻게대처하고수습하느냐에따라정책결정자로 서의생존여부도영향을받는다. 2. 위기관리의범위 1) 국가안보위기: 공공테러, 북핵
미국의 9.11일사태는테러가국가안위에있어얼마나큰위기상황을발생시킬수 있는가를보여준다. 이러한테러는전쟁과같은영향을미치는위기상황을한국가에 가져올수있는위험요소이다. 테러는무고한사람이나정치적적대자또는단체나 기관에대하여파괴, 구타, 방화따위의다양한폭력수단을행사하여상대를위협하 거나공포에빠뜨리는비합법적행위를모두를포함한다. 이러한테러의발발은국가 안보의위기에직접적인영향을줄수있다. 아울러우리는항시적인전시대비체제를구축하고대응해야하는상황에있기때 문에전시재해예방차원에서의위기관리를해나가야한다. 전쟁이발발할경우에는 적의전면적인공격을받을경우그피해와재해양태를미리점검하여방공망을구 축해야하기때문에이는곧국가안보의위기로볼수있다. 2) 재난관리위기: 자연재해, 인위재해 현실생활에서상존하고있는위기중풍수해, 설해, 해일, 병충해등기상재난과 지진, 해일의지질재난등과같은자연현상에기인하여발생하는자연재해와간헐적 으로발생하는가스폭발, 화재, 건설및교통사고, 붕괴사고등과같이인간의실수 나기술실패의결과로서혹은인간에의해설계된어떤구조나체계의부작용으로서 나타나는인위재해(man-made hazards) 가있다. 현대사회는사회적으로각종조직이복잡해지고있으며교통 통신의발달과아울 러파생적으로여러형태의부작용이시 공간을넘어발생되고있을뿐만아니라인위 재해와자연재해를유발하고있어커다란문제점으로대두되고있다. 이러한자연재 해및인위재해또한위기로서발생시피해를최소화하기위해종합적인관리시스템 이필요하다.
위기관리 전시재해/ 테러자연적재해인위적재난 대소화기 폭 발 물 화 생 방 기상재해 지각재해 기계재난 화학재난 특수재난 해양재난 자료 : 이종열외(2004) < 그림 2> 위기관리의범위 3. 위기관리 4단계업무모형 1) 완화및예방업무단계 완화및예방업무는위기피해감소계획을결정 집행하고, 각종재난으로부터인 간의생명과재산에대한위기피해의정도를감소시키려는장기적인활동이다. 위 기가실제로발생하기전에위기촉발요인을제거하거나위기요인이표출되지않도 록억제또는예방하는활동을의미한다( 예: 법적 행정적규제, 관련법령의정비, 위기상황판단및분석, 위기관련유관기관협조및조정, 홍보전략및방향수립 등 ).
2) 준비업무단계 준비업무는위기발생시의대응활동을사전에준비하기위한대응능력개발활동 을의미한다. 준비단계의활동으로는사회적갈등및위기조정능력배양, 위기관 리전문인력의양성, 평시각위기유형별대응시나리오준비및교육 훈련, 위기 촉발가능성이있는분야에대한체계적인공공관계전략수립등이있다. 3) 대응업무단계 대응업무는위기가발생한경우위기관리기관들의각종임무및기능을실제 적용하는활동을의미한다. 대응단계의활동은완화, 준비단계의활동과연계하여 제2 의위기및손실발생가능성을줄이고, 위기피해를최소화시키는데초점을두 고있다. 특히, 향후복구단계와유사쟁점및사건의추가적발생을예방하고그 피해범위를최소화시키는활동을의미한다( 예: 위기관리유관대응기관의긴밀한 협조및조정, 선의의피해자보호및관리, 쟁점분석및대응책마련, 현장수습 및관리, 이해관계자집단및대국민공공관계수행등). 4) 복구업무단계 복구업무는피해지역및영역이위기발생직후부터위기발생이전상태로회복 될때까지의장기적인활동과정으로서, 초기위기상황으로부터정상상태로돌아올 때까지지원을제공하는지속적인활동을의미한다( 예: 복구상황의점검및관리, 피해파악및긴급지원, 위기발생원인에대한분석및평가등). 이러한 4단계위기관리대응전략이비록자연적재난을염두에두고전개된것 이기는하나위험의특성이다소다른인위적재난에대한위기관리의논의에도많 은시사점을준다. 이러한국가위기관리의대응단계의정부활동내용과위기의 진행상황은 < 표 2> 와같이나타낼수있다.
< 표 2> 위기진행과국가위기관리대응체계의단계별활동 위기의 진행 활동단계활동내용 배양 예방 위험성분석/ 위험지도작성, 건축법정비/ 제정, 재 해보험, 토지이용관리, 안전관련법제정, 조세유도 발발 준비 진행 대응 소멸 복구 비상작전계획, 비상경보체계구축, 통합대응체계구 축, 비상통신망구축, 대응자원분비, 교육훈련/ 연습 비상계획가동, 재해진압, 구조구난, 위급상황에 대한주민홍보및교육, 긴급의료지원, 사고대책 본부가동, 환자수용, 간호, 수색, 구조및후송 잔해물제거, 전염병예방, 이재민지원, 임시주거 지마련, 시설복구 III. 위기관리시스템의구조적조정방안 : 선행논의 위기에대한연구가본격적으로시작된것은 1960년대이후로서초기에는개인이 중심이되었으나점차집단, 조직, 사회, 국가, 세계에대한것으로까지확대되고있 다. 따라서위기관리정책에관한이론적인연구또한초기에는위기자체에국한되어 활발하게진행되었으나, 이후에는사회집단이나조직에대한위기의영향과위기발 생에따른집단이나조직( 정부) 의위기대응노력을중심으로연구가진행되어왔다. 그리고최근에는위기에대한정부차원에서의위기관리노력이주된연구대상이되 고있다( 이재은, 2000). 이들연구노력들은대부분정부차원에서의위기관리시스템 합리적조정방안과연결되는데주로통합적구조와분산형구조의장단점분석을중 심으로이루어지고있다. 1. 통합적관리구조와분산형관리구조 위기에대한관리구조대안들은분산형관리와통합형관리의두가지방식으로 구분되고있다. 분산형관리 는재난의유형별특징을강조하는것으로, 1930년 대전통적인조직이론의등장과함께, 합리성과전문화의원리를강조하는이론적
분위기에서나온것이다. 그러나분산형관리방식은재난시유사기관간의중복대응 과과잉대응, 또는무대응의문제를야기하였다. 조잡하고의미가없는계획서의 과잉생산과다수기관간의조정, 통제에대해반복되는문제도심각한것이었다( 유 충, 1999: 40). 이러한분산형관리의문제점을보완하고자제시된것이 통합적 접근법 이다. 이는재난유형의차이에도불구하고, 심각한인위적재난과주요자 연재해에서수행해야할과업들이크게다르지않다고보는것이다. < 표 3> 재난관리방식별장단점비교 재난유형별관리방식 통합관리방식 관련부처및 기관 책임범위와부담 관련부처의 다수부처및기관의 단순병렬소관재난에대한 관리책임과부담의분산특정재난에대한 단일부처조정하의병렬적다수 부처및기관모든재난에대한관리책임, 과도한부담가능성모든재난에대한종합적 활동범위 관리활동 관리활동과독립적활동의병행 정보전달체계 정보전달의다원화 정보전달의일원화 체계의재난에 대한인지능력 미약, 단편적 강력 종합적 1 한재해유형을한부 1 재난발생시총괄적자원동원과처가지속적으로담당하신속한대응성확보 2자원봉사자등장점므로경험축적및전문성가용자원을효과적으로활용제고가용이 2한사안에 단점 대한업무의과다방지 1 복잡한재난에대한 대처능력에한계 2각부 처간업무의중복및연존조직들의반대가능성이높고업무 계미흡 분의복잡성 3재원마련과배 종합관리체제를구축하는데많은 어려움이따름. 부처이기주의및기 와책임이과도하게한조직에집중 됨. 이들두방식의장 단점을보면분산관리방식은다양한정보채널과책임과관리 를분담할수있다는장점이있으나반면에자원의동원과배분이복잡하고일사분 란하게대응하는데어려움이있다. 한편통합관리방식은신속하게대응할수있는 장점이있으나정보의수집범위가다양하지못하고책임이과중하게집중될우려 가있다( 김태윤, 2000: 51). 미국 FEMA(Federal Emergency Management Administration) 창설의이론적근거
로제시된통합관리방식은재난관리의전체과정( 예방-준비-대응- 복구) 을 종합적 으로 관리한다는의미를지닌다. 이때종합적관리의개념은모든자원을통합 관리한다는의미가아니라, 기능별책임기관을지정하고그들을조정, 통제한다는 의미이다. 즉모든재해재난이수많은요인들의상호작용하면서누적되어일어난다 면, 각각의요인들을책임지고관리하는개별적인부처들의관찰만으로는재해재난 의발생을예측하는데어려움이따른다는것이다. 따라서재해재난관리의포괄적 책임을지는특정정부조직이개별적인관리주체와적극적인정보교류를통해재해 재난의누적을모니터링할수있어야한다는것이다( 남궁근, 1995). 미국과한국 의재난관리업무성과에서현저한차이가나는것은미국은모든위기관리를전담 하는 FEMA를두고있는데반해우리나라는재난유형별관리방식을택하는데에서 기인한것으로평가하고있다. 특히이러한통합관리방식에서강조되고있는점은 재난정보의통합관리이며이것은전체적인대응활동을조정 통제하는데있어의사 결정의근원이된다. 다음의 < 표 4> 는통합적인체계와비통합적인체계를총체성, 효율성, 신속성, 법적일관성의차원에서비교분석한것인데, 통합적인체계가총 체성과신속성및법적일관성의차원에서상대적으로우수한것으로나타나고있 다. < 표 4> 비통합적구조와통합적구조의기능적차이 기능적범주총체성효율성신속성법적일관성 비통합적구조 통합적구조 재난관리의네단계를총체적으로조망임기응변적이며산만한관리하는가운데모든단계를통합적으로중재할수있다. 전문조직에의한보다효율적인결분산적으로진행되면서발생하는인적, 정이유도될가능성과인적, 물적인물적낭비를최대한효율적으로관리할낭비가심하며이에대한해결책의수있는가능성이높음. 마련에있어서도무능할가능성병존. 현장에서지휘계통에혼란이있고, 지휘계통과책임소재가명확하며, 축적책임소재가불명확하므로, 현장에서된경험을통합되게동원하여실효성조직적이고적극적인대응활동을있는현장대응으로나아갈수있다. 하기어렵다. 관련법령의정비가되어있지않한가지체계로정비된관련법규들이고여러법들이비체계적으로작동활동과책임의소재를명확히해주므함으로인해, 대응과정에혼선을로혼선과잡음이있을수없다. 빚을뿐아니라, 유관기관끼리눈치를보며, 책임을전가할우려가있다.
자료 : 김태윤(2000: 53) 2. 유기적구조대안 일반적으로유기적조직에있어서과제들의수행방식, 임무또는권위관계등의 공식적규정은매우약하며, 결국과제를수행하는과정은다른사람들과의밀접한 상호작용에의해끊임없이재설정된다. 상호작용은수직적으로뿐아니라수평적으 로활발히이루어지며, 상이한위계구조상의구성원들간의의사소통도위에서아 래로일방적지시하달이라기보다수평적자문과유사한방식으로이루어진다( 김 태윤, 2000: 54). 재해의원인도상호작용성을갖고있어개별적으로파악하기힘들고예측과통 제가극히불확실성이강한상황에서위기가발생함으로위기를관리하기위해선 위기에적절하게대응할수있는전문화된조직원들의능동적인활동이필수적이 다. 따라서국가위기관리체계는상명하달식의폐쇄적인체계, 경직되고복잡한관 료제의기계적조직에서탈피해야한다. 통제불능의재해재난환경에대처하는조 직의대응력을높이고, 경험과지식을갖춘전문요원들의능동적인활동을보장함 으로써기존의관료제적인복지부동과경직성으로인해발생하는비효율과손실을 최소화하기위해서국가위기관리체계를유기적으로조직화하는것이중요하다. 이런점에서국가재해재난관리체계는재난의예방, 준비, 대응, 복구의모든과 정을전담하되다른기관들과의적극적인협조를이끌어내야한다. 여기에는군, 경찰등기존의국가위기관리조직들과의연계도필요하며이를위해상설위기관리 기관이설립되어야한다. 위기관리체제는위기관리를위해행정환경에적응하는기 능과행정조직내부에서각부문요소들의활동을원활히조직화하고제요소간의활 동을상호조정하여통합하는기능을발휘해야한다. 또한전문요원들과의긴밀한 상시협조체계를마련하고민간단체들과자원봉사자들의참여를확대하고이들의활 동을보장할수있는법적 제도적개선이필요하다. IV. 국가위기관리시스템의구조적접근: 문제와개선 1. 문제
1) 민방위체제중심의위기관리대응체계 우리나라의민방위체제중심의위기관리대응체계는전시대비체제, 자연재해관 리체제와인위재난관리체제로구분하여각각민방위기본법, 자연재해대책법, 재난 관리법의 3 원적법체계를기반으로구성되어있었다. 민방위기본법은민방위의개 념을포괄적으로규정함으로써자연재난과인위재난의관리가민방위체제속에서 이루어졌다. 민방위의범위에전시재난뿐만아니라풍 수해, 화재, 산불등각종 재난을포괄함으로써국가민방위체제는재난재해를포함한각종국가적위기사태를 관리하는기본체제가되었다. 그러나민방위제도는각종재난을민방위에포함시키 고있으나, 실질적으로는전시사태에대한역할이중시되고자연재해와인위재난의 대처에대해서는자연재해대책법과재난관리법등개별법에따라운영되는문제점 을지니고있었다. < 표 5> 민방위체제중심의국가재해재난관리체계 구분민방위사태자연재해인위재난 근거법 민방위기본법비상대비자원관리 법 자연재해대책법 농어업재해대책법 개별법 재난관리법및개별법 관리조직민방위재난통제본부민방위재난통제본부민방위재난통제본부 수습기구 민방위협의회방위재난통제본부 재해대책위원회재해대책본부 안전대책위원회사고대책본부 긴급구조기구재난관리법( 긴급구조본부), 소방국 자료 : 행정자치부(2003) 우리나라의위기관리대응체계는위기의발생원인을기준으로자연재해와인적 재난을중심으로구성되어왔다. 이로인해재난발생원인에따라소관부처별로각 각관리하는분산형위기관리대응체계를운영하여왔다. 이러한위기관리대응체
계는재난관리를예방및준비단계, 대응단계, 복구단계로구분하여시행하고단계 별로재난관리기능을다양하게규정하는것이다. 2) 즉재난및위기상황을발생원 인에기초하여매우세부적으로규정하고있다는특징을지닌다. 그러나이러한발 생원인에기초한재난규정은모든재난을포괄하지못하는것이다. 또한재난유형 별로소관부처에서개별적으로관리책임을가지는특징으로인하여위기상황시통 합적이고유기적인위기관리가곤란하다. 특정재난의관리책임은소관부처에두면 서총괄적인위기상황에대한대책및대비는행정자치부를중심으로이루어졌다. 이러한대응체계는예방과준비기능을소관주무부처가담당함으로써예방과준비 대응 복구기능의총괄적인관리가어려운시스템이다. < 표 6> 위기에따른대응기관 위기( 재난, 재해) 의유형대응주무부처비고 적침공비상기획위원회, 행정자치부 풍수해 행정자치부 농어업재해농림부, 해양수산부 민방위사태 자연재해 전염병등생물학적재난 건축물화재사고 보건복지부 행정자치부 산불사고행정자치부, 산림청 가스. 전기사고및광산사고산업자원부 건축공사, 도로, 교량, 하천, 제방등붕괴사고 유독물등수질오염사고 방사능사고 항공기사고 열차사고 건설교통부 환경부 과학기술부 건설교통부 건설교통부( 철도청) 인위재난 자동차, 해양오염사고행정자치부, 해양수산부 자료 : 행정자치부내부자료. 재난유형별분산형위기관리방식은 1930년대전통적인조직이론의등장과함 2) 우리나라의 자연재해대책법 은재난관리를 1재해예방, 2재해응급대책, 3재해복구로구분하고있다.
께, 합리성과전문화의원리를강조하는이론적분위기에의한등장한관리방식이 라할수있다. 이러한재난유형별관리방식은정보채널과관리를분담할수있다 는장점이있는반면재난시자원의대응과배분이복잡하고유사기관의중복대응 과과잉대응, 또는무대응의문제점을가지고있다. 이와달리통합적관리방식은 신속하게위기상황에대응하는장점이있으나정보의수집범위가다양하지못하고 책임이과중하게집중되는단점을가지고있다. 2) 분산형위기관리체계의문제점 우리나라와같은분산형위기관리대응체계의문제점은크게두가지측면에서 지적될수있다. 첫째, 위리관리대응체계의다원화문제를지적할수있다. 위기 관리대응체계에있어, 전시대비업무는비상기획위원회가담당하고전 평시민방위 업무는행정자치부가담당하면서전시대비업무와민방위업무로분리되어상호연계 없이별도로수행되어왔다. 그리고평시재해재난관리는재해재난을인위재난과 자연재해로구분하여관리의주체나그방법을달리하는방식을취하여왔다. 자연 재해대책법에는행정자치부민방위 방재국, 소방국, 건설교통부, 홍수통제소등이 각각그역할을수행하도록하였으며, 재난관리법에는행정자치부, 소방국, 민방위 방재국, 국방부, 경찰청등여러조직으로책임과권한이분산되어각종재난에대 한사항이개별법으로규정되어종합대책이나총괄조정기능이마련되지못해사전 점검, 사고수습이효율적으로운영되지못하였으며, 기능면에서볼때도계획, 집 행, 관리문제가다원화되어있었다. 둘째, 국가위기발생시상황관리체계의다원화가문제점으로지적될수있다. 재해재난발생시상황관리체계는종합적인대응책을수립하고시행하는데필수적인 요소이며사고현장과대책본부를연결하는중요한역할을수행한다. 민방위체제 중심의상황관리체계는재난관련법률과조직이분리되어있는관계로다원화되어 운영되고있어재해재난관리에대한유기성을저해하고있다는평가가있으며( 비상 기획위, 2001: 87), 지역내동일한사고에대하여재해재난정보의내용이다르거 나인력관리상의비효율성의문제, 업무내용의중복등의문제가발생할개연성이 높다.
2. 개선점 1) 한국의위기관리대응체계의변화 우리나라위기관리, 특히재난관리의핵심조직이었든민방위재난통제본부와각 부처의다원화된재난관리기능은앞에서논의한것과같이빈번하게발생하고있는 대형사고의대처과정에서관리체계상의한계점을드러내게되었다. 이로인하여 2004년 6월 1 일부터민방위재난통제본부가소방방재청으로확대개편되었다. 소방 방재청은 2003년 3월국무회의시재난관리시스템에대한개선목적으로소방방재청 의논의가시작되고 2004년 3 월 정부조직법개정안 및 재난및안전관리기본 법 이국회에서통과과정을거침으로써설립되게되었다1). 재난및안전관리기 본법 은과거의 재난관리법 과 자연재해대책법 과는달리재난의개념을확 대하여자연재해는물론에너지와통신등국가기반체계의마비로인한피해도재 난에포함시키고있다. 또한효율적인안전관리시스템의구축을위해서국무총리를 위원장으로하는중앙안전관리위원회, 행정자치부의중앙재난안전대책본부, 주무부 처의중앙사고수습본부를설치하도록규정하고있다 2). 한편개청된소방방재청의설립목적은첫째, 재난관련업무체계의일원화를통 한정책심의및총괄조정기능, 둘째, 재난예방에대한인식제고및예방투자, 셋 째, 구조, 구급및현장수습등의현장대응체제구축, 넷째, 자치단체의재난관리 기능및민관협조체계구축, 마지막으로안전의식제고를위한대국민홍보등예 방활동체제확립등이다. 소방방재청의조직기구는 1관 3국 19과를두고있으며청 장은정무직또는소방공무원으로차장은별정직 1급또는소방공무원으로보임하 도록규정되어있다. 또한하부조직의특징은인력의효율적운영과각종재난사태 에대응능력을극대화할목적으로종전의민방위, 소방, 방재등에의한재난유형 별조직에서예방, 대응, 복구등의과정별조직으로전환하였다. 또한안전관련 1) 법률제7188 호인 재난및안전관리기본법 은기존의자연재해와인적재난의 2 원적재난관리체계를 재난 으로통합하여관리하는재난관리체계의일원화를규정하고있다. 즉 재난및안전관리기본법 은과거민방위체제중심의위기관리체계의주요법인 재난관리법 과 자연재해대책법 을통합한측면이있다. 2) 이러한안전관리기구의설치규정과함께 재난및안전관리기본법 에서는재난예방을강화하기위하여중앙행정기관등의재난관리책임기관으로하여금재난발생시위험이높거나재난예방을위하여계속적으로관리할필요가있는시설을특정관리대상시설로지정하여안전점검또는정밀안전진단등을하도록규정하고있다. 또한재난의예방을위한긴급안전점검의실시, 재난의예방을위한교육홍보사후 수습을위한특별재난지역의선포와관련된규정을두고있다.
예방활동, 재난관련시스템평가, 복구지원기능등을강화하기위해민간안전협력 과 시설장비과 심사평가과등을신설하였다. 그리고그동안행정자치부소속기관으 로운영되어오던중앙소방학교, 중앙119 구조대, 방재연구소, 민방위교육관이소방 방재청으로이관되었다. 소방방재청의정원은총 435명으로행정자치부민방위재난 통제본부에서이체되는정원 310 명을활용하고있다. 신설된소방방재청의기능은기존위기관리체계의기능강화와신설기능의두 가지관점에서살펴볼수있다. 소방방재청의강화된기능은예방기획국을중심으 로사전예방기능이대폭강화되었으며재난상황의종합분석및판단에따른대응 시스템이강화되었다 3). 신설기능은재난피해최소화를위해각종정보통신시스템 연계 표준화및국가재난관리종합정보시스템구축. 민관협력체제구축 지원, 지역별안전도지수평가시스템도입등이진행중에있다. 그러나현재이러한통합지향적조직인소방방재청의경우에도위기관리측면에 서많은문제점을노출시키고있다. 우선현행체계는전시와평시를이분법적으로 구분하는데서출발하고있다. 그러나시대적상황은전시와평시의구분이모호해 지고그경계가혼합 중첩적으로나타나고있는실정이다. 따라서기존의이분법적 인위기관리시스템은한계가있다. 이를개선하기위한한가지대안은전시와평 시를망라하는통합적위기관리시스템의구축을고려해볼수있다. 즉전시대비 비상대비자원을관리하는비상기획위원회와평시위기를관리하는소방방재청그리 고행자부핵심기반시설보호담당조직을통합하여운영하는방안이다. 이렇게하여 비상대비자원을효율적으로활용할수있고위기관리대응능력을제고시킬수있 다. 4) 이러한새로운조직에서는위기관리에서대응뿐만아니라사전예방및기획 단계의중요성이강조되어야할것이다. 2) 통합적위기관리시스템의효과적구축방안 (1) 효과적인위기관리에대한장애요인들 3) 재난및안전관리기본법 에의해소방방재청장, 시도지사, 시장군수구청장 및소방서장은재난정보의수집전파, 신속한상황관리를위하여종합상황실을설치운영하도록 되어있다. 4) 이러한통합적위기관리시스템의설계는이하통합적위기관리시스템구축에서논한다.
소방방재청의설립은과거분산형위기관리시스템의한계를극복하고자통합적 위기관리시스템을채택하는것이다. 그러나이러한통합적위기관리시스템의구 축및운영에는많은장애요인이존재한다. 이러한장애요인에대한파악과대비 는보다효과적시스템구축및운영에도움을준다. 복잡다기한위기대응프로그램이다양한위기유형에따른각단계별로효과적 으로작동하기위해서는상당한정치적 경제적자원이요구된다. 하지만일반적으 로자원결핍시에는위기관리기능이정책의우선순위에서밀려나기쉬우며정책 결정자나일반대중의관심에서도멀어진다. 현실적으로효과적인위기관리프로그 램을설계하거나집행또는조정하는것도매우어려운과제이다. 이러한어려움이 발생하는이유로서다음과같은것들이지적되고있다. 1 위기관리이슈는실제위기가발생하기전까지는관심도가낮다. 2 위기관리프로그램을위해서지지해주는강한지지층이부족하다. 3 재난완화나감축프로그램에서일반적으로나타나는규제조치들에대해서 는매우강한저항이따른다. 특히위기관리프로그램으로인한편익의추정이용 이하지않은반면경제적손실은매우높을때그러하다. 그리고효과적대응을 위하여필요한계획수립에도매우저항이크다. 4 위기관리프로그램설계에서더나은기준설정이나또는위기관리자들의더 나은전문성을지원하고지지해주는영향력있는행정지지기반을일반적으로결여 하고있다. 5 위기관리프로그램의효과성을측정하는것은매우어렵고비가시적인반면, 그에수반되는비용은매우가시적이다. 6 위기관리체계계획의기술적복잡성으로인하여일반대중이나행정관리자의 지지나이해를얻기가어려우며효과적인프로그램을설계하는것도어렵다. 7 행정시스템에내재하는관할권의모호성과조정의문제가있다. 8 지방정부수준에서재정적, 행정적, 정책결정능력이불균등하게분포되어 있기때문에고도의기술적문제를간과하는경향이있으며, 비용이많이들면서도 복잡하고정치적으로도취약한위기관리프로그램을멀리하는경향이있다. 9 국방관련사안을제외하고는중앙집권적역할보다분권을강조하는정치분 위기가강하다. 따라서중앙집권을가정하는통합적위기관리시스템이그만큼어 렵다.
10 재정분권이강조되면서중앙정부의이전재원이축소될수도있다. 11 현재경제적으로어려운상황하에서정부의재정이궁핍하면위기관리프로 그램을위한대규모재정지출에대한거부반응이일어나며, 이러한거부반응은대 규모재난이발생하여그것이 정책창 역설을하여위기관리프로그램을위한 강력한지지역할을수행하지못하는한발생한다. 12 재난의유형이다양하기때문에재난평가나위기관리프로그램의설계등이 어렵다. (2) 통합적위기관리시스템의구축 사회내발생하는재난의유형은매우다양하다. 하지만이들모두에효과적으 로적용될수있는통합적위기관리시스템 (IEMS: Integrated Emergency Management System) 의개발이필요하며또한가능하다. 중앙정부수준에서전국을담당하는이 러한 IEMS가구축되면지방정부수준에서위기관리기능을담당하는다양한조직 들을조정하는역할도가능하다. IEMS에의하면위기관리프로그램은다음의단계를 취해야한다. 1 단계 : 재난분석 여기에는재난의식별, 재난이발생할가능성과강도및발생지점의결정, 지 역사회에미칠잠재적영향에대한평가, 인적물적위험및위험의지역범위, 위 험노출에따른위험도우선순위결정등이포함된다. 2 단계 : 대응능력평가 여기에는현위기관리조직및계획, 경계및경고체계, 위기통신체계, 대피 시설, 소개계획, 긴급의료서비스, 긴급구조인력의훈련및교육수준등이포함된 다. 대응능력평가에서가장중요한점은이러한평가가대응능력에있어부족한점 이나결점을식별하는작업과연결되어져야만한다. 또한위기관리기관은중앙과 지방의가용자원을분석평가하고이를고려한대응능력향상을위한장단기계획을
수립할수있다. 연간업무증가에따른년차발전계획을담은 5개년계획의수립 이필요하다. 3 단계 : 위기계획 여기에는위기관리자들뿐만아니라위기와관련하여대응책임이있는모든관 리자들을포함한조정된계획의수립, 재난의특수한측면에초점을맞춘계획, 현 재준비된대응상태의수준이측정되어평가될수있는대응능력기준의마련, 대 응능력향상을위한계획등이포함된다. 4 단계 : 대응능력유지 여기에는시험및최신자료로의수정계획, 시험및서비스제공장비, 긴급구 조인력의훈련및교육, 일반관리자및일반대중의교육등이포함된다. 5 단계 : 위기대응 여기에는위기계획을실행으로옮기는것, 예상치못한결과들을식별하고그 에따라즉시대응조치를평가하여위기계획이나대응조직에서필요한공식적조 정이이루어질수있도록하는것등이포함된다. 위기대응조치를평가함으로서재 난분석과대응능력평가를향상시킬수있는정보를얻게된다. 6 단계 : 복구노력 여기에는주요실생활지원시스템을가능한빨리최소한도의운영수준으로돌 리는것, 재난으로부터의경험을완화노력과재난분석을향상시키는데사용하는 것, 복구로부터의경험을재난대응그자체의향상을위하여사용하는것등이포 함된다.
최고의 응능력 대 요 최적의 + + = 통합계획 지속적 유 지 통합적 위기관리 완화노력 대응능력평가 위기운영계획 대응능력유지 위기운영 평가 재난분 석 지방정부 대응능력부족 다년도개발계획 연차개발증가 자원중앙정부 연차업무 증가 자원 < 그림 2> 통합적위기관리시스템 Ⅴ. 국가위기관리시스템의행태적접근: 문제와개선 1. 분석틀 연구방법에서설명한바와같이본연구는위기관리전담부처나부서소속공 무원들을대상으로설문조사를실시하였다. 중앙부처공무원 59 명, 지방공무원 294 명으로회수된설문지를분석하여정부위기관리수준에영향을미치는요인구조 를분석하였다. 분석틀은응답자가소속한부처나부서의위기관리수준을종속변수로두고, Mitroff와 Pearson(1993) 이실시했던미국 100대기업위기관리설문항목들중일 부를활용하여위기인지수준, 위기예방활동수준, 위기관리시스템의구축수준, 조직구성원간신뢰수준, 위기커뮤니케이션수준등 5개분야변수들을독립변수로 하여설정하였다. 본연구에서종속변수는두가지유형으로구분하여적용하였다. 하나는 우리조직의위기관리는조직행정전반에걸쳐이루어지고있다 에대
한서열응답으로위기관리수준에대한인식변수이고, 다른하나는 우리조직 의위기관리수준은다음중어디에해당합니까? 에대한명목적응답척도로서 전혀위기관리를하지않고있다 를 0 으로, 위기관리강령/ 매뉴얼작성등으 로부터적극적인위기관리시스템구축 까지를 1 로한이산변수이다. 전자는다중 회귀분석을, 후자는더미변수로지스틱회귀분석을통해분석하였다. < 표 7> 설문조사분석틀 ( 독립변수) 독립변수 영역 세부영역 측정지표 위기인지 o o o o o o o o 위기유형인지위기관리범위인지위기단계별중요도인지위기관리활동한계인지위기시자기행동요령인지위기업무이해도위기관리중요도인지위기관리전문성 o o o o o o o o 발생할가능성이높은위기유형위기관리범위를확대하여이해위기단계별조직중요도인지조직의위기관리활동부족인지위기시자기행동요령인지도위기업무에대한정통한지식위기관리를매우중요하게생각함구성원의위기관리전문성수준 위기예방활동 o o o o o o 예방활동실행여부위기고객집단파악수준위기희생자가능집단파악위기고객정기적의견수렴사전모의연습실시위기대응조직구성능력 o o o o o o 한가지이상예방활동여부위기고객집단평가및관리여부위기희생가능집단파악관리위기고객집단대상의견수렴위기대응사전모의연습실시수준위기발생시대응조직구축능력 위기시스템구축 o o o 위기단계별내부과정구축위기대응조직구축수준위기관리예산확보 o 위기단계별관리방법, 담당자, 업무 o 위기대응조직을가지고있는여부 o 위기관리를위한별도예산편성 사회자본/ 신뢰 위기커뮤니케이션수준 o o o o o o o o o 위기대응상호협동심조직구성원상호신뢰도별도의연락망구축방송및모니터링체제정보전달속도갈등해소커뮤니케이션채널커뮤니케이션매뉴얼단일커뮤니케이션채널위기시대변인선정 o 위기대응상호협동심여부 o 상하급자간상호신뢰도수준 o 내부커뮤니케이션연락망구축 o 외부위험포착목적모니터링 o 하의상달정보전달속도수준 o 타조직과의갈등해소채널확보 o 커뮤니케이션계획및매뉴얼확보 o 단일화된커뮤니케이션통로확보 o 위기시대변인( 전문가) 확보 2. 분석결과