대외경제정책연구원은 2016년 KIEP 연구보고서 대외경제정책연구원은 신흥경제국가들에 대한 종합 뉴노멀 시대 중소기업의 대외경쟁력 제고를 위한 정책과제 연구: 한국과 대만을 중심으로 적이고 심층적인 이해를 위해 전략지역 심층연구ʼ Studies in Comprehensive Regional Strategies 16-07 전략지역 심층연구 수출기업의 금융구조와 수출 간의 관계에 관한 연구 남북한 CEPA 체결의 중장기 효과분석 및 추진 방안 연구 The Economic Development Strategy and Foreign Relation of Iran BAEK Junkee, KIM Taehyung, RYU Deockhyun, and YOON Sungwook 북한 주변국의 대북제재와 무역대체 효과 중국 주도의 신금융질서 태동과 한국의 대응방향 아베노믹스 성장전략의 이행 성과와 과제 한 아세안 기업간 지역생산 네트워크 구축전략 이 연구는 지정학적 요충에 자리잡고 막대한 천연자원을 보유하여 전략적 가치가 상당한 지역 중견국 이란과 중남미, 아프리카, 중동지역에 대한 논문과 연구보고서 신중견국 이란 대외관계의 구조적 메커니즘과 경제발전전략 글로벌 통상환경의 변화와 포스트 나이로비 다자통상정책 방향 한국의 수입구조 결정요인과 기업분포에 미치는 영향 인도 남아시아, 러시아 유라시아, 터키 동유럽, 16-07 고령화시대 주요국 금융시장 구조변화 분석과 정책적 시사점 서비스분야 규제완화가 외국인직접투자에 미치는 영향: STRI를 중심으로 사업을 진행하고 있으며, 이의 일환으로 동남아시아, 등을 발간하고 있습니다. [2016년 전략지역 심층연구 보고서] 한국 간의 지속가능한 협력방안을 도출하는 데 핵심목적을 두고 있다. 이제 막 경제제재가 해제되면서 전 세계의 인도의 산업정책과 기업특성 분석: 기업 규모, 이윤, 비용, 생산성을 중심으로 관심이 집중되는 이란과 미국, 러시아, EU 등 주요 강대국간의 관계를 세밀히 분석하여 이란의 대외적 행동패턴을 SDGs 도입 이후 개도국 협력전략과 대응과제: 무역과 기후변화의 정책 일관성을 중심으로 돕고자 한다. 따라서 본고는 이란과의 장기적인 협력관계 구축을 희망하는 한국정부에 유용한 시사점을 제공할 도출하고, 이란의 거시경제, 산업구조, 재정상황에 대한 포괄적인 분석을 시도하여 이란에 대한 정확한 이해를 수 있을 것이다. 신기후체제하에서의 국제 탄소시장 활용방안 백준기 류덕현 디지털경제의 진전과 산업혁신정책의 과제: 주요국 사례를 중심으로 김 태형 윤 성욱 미국 경제구조 변화에 따른 성장 지속가능성 점검 및 시사점 브렉시트의 경제적 영향 분석과 한국의 대응전략 신통상정책에 나타난 EU의 FTA 추진전략과 시사점 중앙아 주요국의 경제발전 전략과 경협 확대방안 전략지역심층연구 16-07 신중견국 이란 대외관계의 구조적 메커니즘과 경제발전전략 백준기, 김태형, 류덕현, 윤성욱 민관협력사업(PPP)을 활용한 중남미 인프라 플랜트시장 진출 확대방안 국제유가 하락과 한 중동 협력방안: GCC 산유국을 중심으로 ISBN 9 78-89-322-1649-2 978-89-322-1072-8(세트) 아프리카 도시화 특성 분석과 인프라 협력방안 30147 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 경제정책동 T.044-414-1114 F.044-414-1001 www.kiep.go.kr 정가 10,000원 16-01 중 몽 러 경제회랑의 발전 잠재력과 한국의 연계방안 16-02 한국 중소기업과 스타트업의 인도시장 진출방안 연구 16-03 인도의 TBT와 SPS: 제도, 사례, 대인도 수출에 미치는 영향 16-04 한국기업의 중동부유럽 진출 10년의 평가와 무역 투자 네트워크 활성화 방안 16-05 슬로바키아의 주요 산업과 한 슬로바키아 산업협력 증진방안 16-06 신흥 경제 터키의 정치, 경제, 사회문화 분야별 불확실성 연구 16-07 신중견국 이란 대외관계의 구조적 메커니즘과 경제발전 전략 16-08 라틴아메리카의 부패 현황과 정책적 시사점 16-09 Evolving Digital and E-Commerce Trade Rules for Northeast Asia 16-1 0 Regional inter-dependence and VietnamKorea economic relationship 1 6-1 1 The Future of Korea s Trade and Business Portfolio in North Africa 16-1 2 전략지역심층연구 논문집 I: 동남아시아, 인도 남아시아 16-13 전략지역심층연구 논문집 II: 러시아 유라시아, 터키 동유럽 16-14 전략지역심층연구 논문집 III: 중남미, 아프리카, 중동 16-15 Studies in Comprehensive Regional Strategies Collected Papers (International Edition)
전략지역심층연구 1 6-0 7 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략 백준기 김태형 류덕현 윤성욱
연구보고서 16-34 / 전략지역심층연구 16-07 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략 인쇄 2016년 12월 23일 발행 2016년 12월 30일 발행인 현정택 발행처 대외경제정책연구원 주소 30147 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지경제정책동 전화 044) 414-1179 팩스 044) 414-1144 인쇄처 범신사 T. 02-503-8737 c2016 대외경제정책연구원정가 10,000원 ISBN 978-89-322-1649-2 94320 978-89-322-1072-8( 세트 )
국문요약 2015년 7월수년간진행되었던이란과 P5+1( 미국, 중국, 러시아, 영국, 프랑스, 독일 +EU) 간의핵협상이극적으로타결되었다. 그결과 2016년 1월이란이경제제재에서해제되고외부세계와의교역, 교류가본격화됨에따라그경제적가능성에대한기대효과와더불어중동의전통적인맹주로서의이란에대한관심이고조되고있다. 그러나이러한이란에대한관심과접근이 중동특수 나단기적인비즈니스효과적측면에서분절적으로이루어질경우, 기대한만큼의성과를거두기어려울것이라는점에주목하여기존의접근방법과시각을전환함으로써기초적인분석을통해이란에대한정치, 외교, 경제에대한조망을토대로이란및중동정책을수립하는데통합적인연구기반을조성할필요가있다고판단된다. 경제제재해제이후이란의대외협력우선순위는특정국가의이미지나인적네트워크에좌우되지않고이란이속해있는국제구조에의해결정될것이다. 예를들어핵타결직후이란정부가 EU, 러시아등과대규모경제협력을체결한배경에는이러한구조가작동하고있다. 이란과의협력을통한경제적기대효과에적지않은관심을지닌한국은이러한이란의대외관계구조와메커니즘을정확하게파악함으로써지속가능한한 이란관계및발전전략수립의토대를마련할수있을것이고, 이것이본연구가의도하는목표이다. 2장에서는국제체제의구조적변동과이러한변동이이란을포함한중동지역에끼친영향력을이란을중심으로신현실주의와중견국외교이론의분석틀을사용하여조망하였다. 지정학적위치와풍부한천연자원보유덕분에이란을포함한중동지역의국가와민족은 19세기이후서구열강의세력균형의 국문요약 3
틈바구니에서자유롭지못하여주권과독립에상당한어려움을겪어야했다. 2 차세계대전후독립을달성한이후에도미국과소련간냉전의소용돌이에휩싸였고, 탈냉전기에도미국등강대국의지대한전략적관심과개입의대상이되고있다. 강대국힘의정치에부침을거듭하였던이란의근현대사는신현실주의와중견국이론이이란같은국가의외교안보정책, 즉이란의대외적행동을보여주는데상당히유효한분석틀임을증명하였다. 3장에서다룬이란과미국의관계를보면이두국가간의역사는유럽강대국들과비교할때그리오래되지않았다. 19세기말부터제한적인접촉이있었으며, 정부차원에서의공식적인관계는 20세기에들어서야이루어졌다. 초기에미국은영토, 경제적이해, 세력권확보등전형적인제국주의적이해관계에의해이란에접근하여이란의주권을침식한다른유럽열강과는달리, 비제국주의적이면서도주권상실에힘들어하는국가에동정심을가진흔치않은서구강대국으로서접근하였다. 이러한미국에대하여이란도상당히우호적으로대응하였고, 양국사이에는제한적이나마친근한관계가형성되었다. 그러나 2차세계대전이종전되고영국을대신하여소련과함께세계초강대국으로우뚝선미국은소련과의냉전이격화됨에따라여타강대국과다를바없이자신의전략적이해와국제정치의전체적역학관계를중심으로이란을바라보게되었다. 이에따라이란은그지정학적위치와전통적인지역맹주로서의위상, 그리고엄청난양의전략적자원으로인해미국의특별관리와관심을받는국가가되었다. 미국은이러한냉전전략을관철하기위해민주적으로선출된총리의쿠데타를통한축출도마다하지않았으며, 국내외의많은비판에도불구하고미국에거의무조건적으로협력하는동맹이었던팔레비정권에대해전폭적인경제적 군사적원조를제공하였다. 그러나이러한정책에대한이란각계각층의 4 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
반발이결국이란혁명으로귀결되면서이란 미국의관계는커다란위기를맞게되었다. 특히이란대사관인질사건이후양국의관계는악화일로를걷게되었다. 이후이란의개혁온건파대통령들에의해관계개선의노력이지속적으로시도되었으나양국내강경파의강한입김과뿌리깊은불신, 사안에대한오해등으로물꼬를트는데실패하였다. 탈냉전기에도미국이새로운안보위협으로대응에집중하는핵확산, 글로벌테러리즘등에직접연루되었다는의심을받고, 미국국내정치에상당히영향을받는팔레스타인 이스라엘문제에서는반 ( 反 ) 이스라엘정책의선봉에선다는비판을받으면서이란의대미접근이쉽지않은형국이다. 비록중동무슬림국가와의광범위한관계개선을원하는오바마대통령과온건개혁파로서실용주의적인대미접근을시도한로하니대통령의이해가맞아떨어지면서최근수년간지루하게끌던핵협상타결에성공하기는했지만, 반이란적인언사를노골적으로구사했던강경트럼프가미대통령에당선되는바람에양국간의관계개선은다시금불투명해졌다. 반세기넘게이어진이란 미국간의애증관계는어떻게변화할것인가? 양국간의전략적관계패턴을연구한 3장에의하면양국은정권의성격에크게좌우되지않고신현실주의적논리에의해서로에대한외교정책을추진하는패턴을보여주었다. 하지만때로는이데올로기나국내정치변화등비현실주의적요소들도영향을끼치는바가적지않기에, 향후이란 미국의관계가어떻게진화해나갈지신중하고냉철한분석과전망이필요할것이다. 4장에서는이란 러시아의관계를다루었다. 19세기이란에대한제정러시아의전략적인식은 세력권 (sphere of influence) 또는 보호국 (protectorate) 개념에입각하였다. 20세기소련은이란에대해 세력권 설정, 또는 반소정부에대한반대 를목표로설정하였다. 러시아의영향력에대한이란의대응은 국문요약 5
강대국균형전략 (strategic balancing between great powers) 이었다. 러시아의영향력을상쇄하기위해러시아와전략적으로경쟁관계 (strategic rivalry) 에있는강대국 ( 영국또는미국 ) 을끌어들인다는것이다. 지정학적측면에서이란과러시아의전략적이익이중첩된지역은중동, 코카서스, 중앙아시아, 세지역으로대별할수있다. 이란과러시아는중앙아시아와코카서스지역에서다음과같은다섯가지전략적이해를공유하고있다. 1 지역분쟁방지 2 역외국가의군사개입 ( 군사동맹포함 ) 반대 3 반테러리즘지역협력 4 자원개발협력 5 안보경제공동체의형성. 냉전해체이후이란의러시아교역및경제협력규모는과거에비해저발전상태에있다. 이란과러시아간의경제협력에서가장주목할만한분야는에너지관련사업이다. 경제제재해제이후중장기적으로이란의천연가스생산량이증가하여양국간천연가스생산격차가현격히좁혀지게되면유럽다운스트림시장에서의상호경쟁은점증할것으로전망된다. 양국관계는미 러관계의변동에따라민감하게연동되어있다고할수있다. 미 러관계가합의적형태를띨경우러시아 이란관계는일시적으로냉각되었고, 반대의경우양국간에협조관계가복원되는것이반복되었다. 이란과러시아의국내정치적변동은양국관계에중요한요인으로작용하였다. 이슬람혁명이후이란은미국에비해러시아에더우호적인경향을보여왔다. 소련해체에따른러시아의국내정치변동은이란의국내정치변동과연동되어양국관계의협력과갈등패턴의형성에중요하게작용하였다. 이란의핵프로그램과관련하여양국관계는협력과갈등의전형적인패턴을보이고있다. 러시아는민수용핵프로그램 (civil nuclear program) 에대해서는이란과협력관계를유지해왔으나, 군사용핵프로그램 (military nuclear program) 6 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
에대해서는강하게반대해왔다. 러시아는이란핵문제해결과정에서두가지핵심적인대안, 즉핵연료스와프 (swap) 방안과 단계적 (step-by-step) 해결방식을제시하였다. 이러한제안은이란핵타결의분기점인 로잔합의 (Lausanne Agreement) 의토대가되었고, JCPOA의주요작동원칙으로자리매김하였다. 5장에서다룬 EU와이란의관계도미국과러시아의대이란관계에서와마찬가지로갈등과협력이공존해왔다고할수있다. EU와이란의관계는다양한요인에의해갈등과협력양상이변화하는모습을보여왔다. 물론냉전기에 EU 의대이란정책은공산주의확산방지라는미국의정책과차이가없었다. 아울러유럽통합초창기였다는점을고려하면, 공동체차원이라기보다는개별국가들, 특히전통적으로이란과관계가깊은영국, 프랑스, 이탈리아등을중심으로관계가형성되었다. 당시또다른특징중하나는이란이유럽뿐만아니라미국등서방세계와우호적인관계를유지하고있었다는점이고, 이러한우호적관계는 1979년이란혁명을계기로변환을맞이하게되었다. 혁명이후에도 EU와이란의관계는갈등, 긴장완화, 신뢰회복, 관계확장등다양한국면을겪었고, EU는특히이란의핵협상타결에중재자로서주도적인역할을하면서이란과의관계개선에도적극적인모습을보이고있는상황이다. EU의대이란정책은이란의지정학적중요성 ( 경제및안보 ), 교역대상국으로서의중요성, 에너지안보, 이란의국내적상황등에영향을받아왔다. 그러나 EU가이란과의관계형성에서미국과차별화된정책을펼친점은이후이란의핵협상타결에서주도적인역할을할수있었던이유중하나로평가되고있다. EU는미국의일방적인군사적행동을방지하기위해, 이란에대한국제사회의제재가지속되는동안에도지속적인대화를시도하였다. 물론 EU 가대외정책집행에서구조적인한계를가지고있는것은사실이지만, 이란의 국문요약 7
핵협상타결에서중추적역할을수행했다는점은향후국제무대에서 EU의역할에주목할수밖에없는이유라고할수있다. 미국이이란에대해군사적측면을위시로한강경책을고수해온반면, EU는 문민적강대국 으로서화합에초점을맞춘대외정책을펼쳤다는점에서경제제재이후이란과의관계형성에서다른강대국보다유리한위치를차지할가능성이높다고할수있다. 6장에서는이란의경제를본격적으로분석 전망하였다. 2015년핵협상완전타결을계기로 2005년이란에내려졌던서방세계의경제금융제재가해제되었고, 이에따라인구 8,000만명의중동맹주이란에대한관심이커지고있다. 최근이란의거시경제는과거경제제재시기와비교해서는호전되고있지만여전히국제유가하락과세계경제침체등하방리스크가존재할뿐만아니라여러측면에서도전을받고있는실정이다. 즉높은물가상승률과실업률이동시에나타나는스태그플레이션, 은행부문과기업부문의재무구조약화, 상당한규모의국세체납등의복합적인문제가도사리고있는것이다. 한국과이란의직간접적인경제협력방안에앞서이란경제의거시경제, 산업구조, 재정상황에대한심층적인이해뿐만아니라이란의발전전략및산유국경제의특징에대한포괄적인진단과평가가필요한시점이다. 이란은최근몇년동안여러가지대외적으로악재가겹쳤는데, 이제핵협상타결이후경제제재가풀려뒤처진경제개발에박차를가하고있다. 이란은여타중동의산유국과는달리조세수입이총재정수입의반을차지하고있다. 그만큼석유, 가스산업이외다른제조업의비중이높으며내수부문도커조세수입기반이넓은나라이다. 하지만이란역시산유국들의공통적인특징인보조금지원, 비석유부문의재정수지적자등을공유하고있다. 또한국제석유가격하락과같은외부적인시장충격에노출되어있기도하다. 따라서최근이란경제 8 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
에긍정적인대외환경요소로작용할것으로예상되는경제제재해제와부정적인요소인국제석유가격불안정성등에직면하여경제발전의자금동원에서핵심적인재정의지속가능성이중요한정책변수라고볼수있으며, 본연구에서는이란에필요한재정개혁과제를제시하였다. 기존에한국과이란의경제협력방안에대한논의는양국의교역및투자구조패턴분석을통해수출산업중심으로이루어져야한다는주장과이란의에너지자원을활용한경제협력이이루어져야한다는것이었다. 그러나이란에대한경제제재가해제되면서기존방식이아닌새로운형태, 다시말해이란의경제구조변화를고려한산업협력방안을고안할필요가있는시점이다. 무엇보다주목해야할부분은이란경제개발계획의핵심이산업의탈석유화및다각화라는점이고, 이를위해제조업육성을주요목표로삼고있다는점이다. 이와함께이란이높은관세율을유지한채독자적인무역정책을추진중이라는점을고려하면합작및기술이전을통한이란과의산업협력, 그리고이를통한이란시장직접공략이효과적이라고할수있다. 본연구에서는이란의경제분야외에이란의핵문제타결, 경제제재해제를전후하여주요국 미국, 러시아, EU 의대이란정책을살펴보았다. 기존의대외정책은다양한요소에의해어느정도차별성을가지고있으나, 이란핵문제타결이후이란에대한중요성을인식하고있다는공통점을찾을수있다. 역사적, 경제적, 정치적측면에서한국과이란의관계는본연구에서다룬국가들만큼긴밀하게얽혀있다고보기는어렵다. 그러나한국정부도에너지를포함한경제적관점을중심으로이란과의관계개선이필요하다는점을인지하고있는것도사실이다. 이러한점에서한국의차별적인대이란정책수립이어느때보다절실하게요구된다고할수있다. 본연구가다룬주요국의대외정책에 국문요약 9
대한답습, 또는과거와같이이란의에너지자원에대한활용이나단순히중동최대시장인이란에수출을확대하기위한전략을탈피할필요도있다. 경제제재해제이후이란이국제사회의일원으로중동의맹주로서영향력을발휘할가능성이높다는점을감안할때, 나아가이란에서한국의이미지가좋다는점을고려할때한 이란관계강화를위한공공외교적성격의대외정책을우선적으로수행하는것도바람직할것으로보인다. 10 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
차례 국문요약 3 제1 장서론 19 1. 연구의배경 20 2. 연구의목적 24 3. 연구방법및동향 27 가. 연구방법 27 나. 국내연구동향 28 다. 문헌조사, 심층면접, 현지조사의병합 29 제2 장국제체제의구조적변동과중동 31 1. 국제체제변동에관한신현실주의적접근 32 2. 중동지역재구조화의국제정치 경제학 35 가. 19세기이전 35 나. 19세기유럽제국주의 (19세기초 ~1차세계대전 ) 37 다. 국가시스템의출범 (1914~50 년 ) 40 라. 민족국가건설과냉전 (1950~90 년 ) 45 마. 탈냉전과새로운중동질서 50 3. 중동지역체제의변화과정과메커니즘, 그리고이란 52 4. 이란의중견국모형의적용가능성 62 5. 소결 70 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 73 1. 양자관계의역사성 74 가. 20세기초 : 냉전시작전 74 차례 11
나. 냉전기 75 다. 탈냉전기 80 2. 양자관계의결정요인 94 가. 지정학적요인 95 나. 경제적요인 97 다. 에너지요인 99 라. 이란의국내정치요인 100 3. 이란의핵프로그램과양국관계 103 4. 소결 111 제4 장이란과러시아의전략적관계패턴 113 1. 양자관계의역사성 114 가. 근대 ~ 냉전이전시기 114 나. 냉전기 117 다. 냉전해체이후 123 2. 양자관계의결정요인 128 가. 지정학적요인 128 나. 에너지및경제적요인 134 다. 미국요인 142 라. 국내정치적요인 145 3. 이란의핵프로그램과러시아 150 4. 소결 161 12 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
제5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 165 1. 양자관계의역사성 166 가. 냉전기및탈냉전기 168 나. 이란혁명이후초기 (1979~89 년 ) 170 다. 긴장완화및신뢰회복기 (1989~97년) 170 라. 관계확장시기 (1997~2002년) 172 마. 핵프로그램이후 (2002 년 ~) 173 2. 양자관계의결정요인 176 가. 지정학적요인 176 나. 경제적요인 : 교역관계및제재 179 다. 에너지요인 183 라. 국내및대외적요인 ( 미국 ) 187 3. 이란핵문제해결과 EU 190 4. 소결 193 제6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 197 1. 이란의거시경제, 재정, 그리고산업및무역구조 198 가. 이란의거시경제현황 198 나. 이란의재정과 2016 년예산안 204 다. 이란의산업및무역구조 209 2. 산유국경제의거시 재정이슈 213 3. 지속가능한경제발전을위한이란의전략 215 차례 13
가. 경제제재해제이후의발전전략 ( 제6 차 5개년개발계획 ) 215 나. 이란의산업구조재편과한국과이란의산업협력방안 220 1) 이란의산업구조재편 220 2) 한국과이란의산업협력방향 222 4. 소결 226 제 7 장결론 229 참고문헌 244 부록 264 Executive Summary 277 14 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
표차례 표 3-1. 이란핵개발의혹과핵협상일지 107 표 4-1. 중앙아시아와카스피해연안국가의경제, 국방, 에너지자원현황 131 표 4-2. 러시아 이란무역의규모및구조의변화 (2006~15 년 ) 135 표 6-1. 국민소득지출변화율 200 표 6-2. 최근이란의산업별 GDP 증가율 201 표 6-3. 최근이란의국제수지추이 202 표 6-4. 이란의주요경제지표 203 표 6-5. 이란의재정지표 204 표 6-6. 2016/17 년이란정부예산안수입구조 207 표 6-7. 2016/17 년이란정부예산안분야별지출 208 표 6-8. 이란의수출입구조 211 표 6-9. 한국과이란의교역동향 (2010~15 년 ) 211 표 6-10. 한국의대이란수출상위 10대품목현황 212 표 6-11. 제6 차 5개년개발계획의주요한거시경제지표 217 표 6-12. 제6차 5개년개발계획의산업별주요목표 218 표 6-13. 제6 차 5개년개발계획기간투자재원 219 표차례 15
그림차례 그림 1-1. 이란의지정학적좌표 23 그림 2-1. 이란중심의현재중동지도 33 그림 2-2. 19세기말이란지도와강대국의개입 40 그림 2-3. 사이크스 피코조약에서합의된경계선 42 그림 2-4. 1947년유엔분할결정과 1949년 1차중동전휴전협정직후영토비교 44 그림 2-5. 6일전쟁후이스라엘이점령한지역 47 그림 2-6. 이란의종교, 민족분포도 53 그림 2-7. 이란이지원하고영향력을행사하는국가, 단체분포 61 그림 2-8. 국제체제의구조적재편 63 그림 2-9. 이란의연간 GDP 대비방위비지출추이 69 그림 3-1. 이란의정치구조 100 그림 3-2. 이란의핵시설 109 그림 4-1. 러시아의對이란무기수출추이 137 그림 5-1. 이란의육지다리 177 그림 5-2. 이란의석유시설 177 그림 5-3. EU의대이란교역현황 (2005~14년) 180 그림 5-4. 유럽국가의에너지의존도변화 (1990~2014 년 ) 184 그림 5-5. 이란제재이전및이후원유수출 185 그림 5-6. 러시아대유럽가스수출수송망 186 그림 6-1. 최근이란의분기별경제성장률추이 200 그림 6-2. 이란의 CPI 상승률추이 202 그림 6-3. 이란의재정지표추이 205 그림 6-4. 이란의국가채무비율 206 그림 6-5. 이란정부예산안의수입구조 207 16 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
그림 6-6. 이란 GDP의산업별비중 (2014년) 210 그림 6-7. 제재전후, 이란비즈니스구조의변화 224 그림 6-8. 이란바이어를대상으로한설문조사 225 그림차례 17
제 1 장 서론 1. 연구의배경 2. 연구의목적 3. 연구방법및동향
1. 연구의배경 2015년 7월수년간진행되었던이란과 P5+1( 미국, 중국, 러시아, 영국, 프랑스, 독일 +EU) 간의핵협상이극적으로타결되었다. 그결과 2016년 1월이란이경제제재에서해제되고외부세계와의교역, 교류가본격화됨에따라그경제적가능성에대한기대효과와더불어중동의전통적인맹주로서의이란에대한관심이고조되고있다. 그러나이러한이란에대한관심과접근이 중동특수 나단기적인비즈니스효과적측면에서분절적으로이루어질경우, 기대한만큼의성과를거두기어려울것이라는점에주목하여기존의접근방법과시각을전환함으로써기초적인분석을통해이란에대한정치 경제적조망을토대로이란및중동정책을수립하는데통합적인연구기반을조성할필요가있다고판단된다. 경제제재해제이후이란의대외협력우선순위는특정국가의이미지나인적네트워크에좌우되지않고이란이속해있는국제구조에의해결정될것이다. 예를들어핵타결직후이란정부가 EU, 러시아등과대규모경제협력을체결한배경에는이러한구조가작동하고있다. 이란과의협력을통한경제적기대효과에적지않은관심을지닌한국은이러한이란의대외관계구조와메커니즘을정확하게파악함으로써지속가능한한 이란관계및발전전략수립의토대를마련할수있을것이다. 키신저 (Henry Kissinger) 가 중동민주화 (2011~) 와테러리즘등현재의중동사태를분석하면서중동지역에서국제체제의구조적변동 21세기버전베스트팔렌체제, 새로운국제체제의형성 이일어나고있다고평가하고 1) 있는점을감안하면이란핵문제타결과이후이란의정치 경제적좌표또한이러한구조변동과정에서새롭게해석하고전망할필요가있다. 1) Kissinger(2014), pp. 122-134. 20 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
이란은기원전 6세기인류최초의제국이라고평가되는아케메네스왕조의페르시아 (Achaemenid Empire) 제국을건설하여, 그세력권 (spheres of Influence) 이 3개대륙 ( 유럽발칸지역, 중근동및중앙아시아, 북아프리카 ) 에걸쳐있었다. 헤로도투스가 역사Historia 에서아케메네스영토및세력권의규모를 다리우스대왕의창끝이가리키는곳 이라고비유했고, 아시아인을혐오한아리스토텔레스도 세상의진정한대왕은다리우스뿐 이라고인정했듯이, 페르시아는그리스를제외한고대지중해세계전역을포함하여당시알려진세계의대부분을사실상통치하였다. 이렇듯고대이란은지중해를중심으로세개대륙에걸쳐수립한세력권을형성함으로써고대국제체제에서제국의범위를제시해주었다. 아케메네스의페르시아는고대세계제국의원형이자통치범위의한계와일치하였다. 이후알렉산더가추구했던제국의범위, 뒤를이은로마의제국적범위또한페르시아의범주와유사하였다. 이슬람보다더역사및문명적으로유구하며중근동지역에서아랍과도구분되는페르시아의정체성을 20여세기에걸쳐유지하고있는것이다. 고대로부터유증된세력권개념과세지역간의지정학적역할등으로인해이란은여타의아시아국가들과는차별적인대외관계의동학과메커니즘을지니고있다. 이란이속해있는중동지역또한아시아의여타지역 ( 특히동아시아 ) 과매우상이한역사와사회체제, 그리고무엇보다도상이한국제관계의역사와국제체제의특성을지니고있다. 이란과중근동지역은고대로부터국제정치경제적측면뿐아니라문화적으로도지중해세계의일원이었으며유럽의정치 경제적변동에가장일차적으로반응하는아시아지역이었다. 유럽또한중근동지역의정치 경제적변화에직접연동됨으로써두지역은사실상하나의국제체제의구성단위로서구조화되어있었다고할수있다. 고대그리스 페르시아전쟁이지중해세계의패권을가름하는전략경쟁의산물이고중세의십자군전쟁, 근대유럽과오스만제국간의세력균형및재편, 제 1 장서론 21
19세기 동방문제 (Eastern Question) 와영국과러시아의거대한게임 (Great Game), 현대의중동분쟁과중동민주화, 최근유럽의난민사태등세계사적으로국제체제의구조적변동을초래한사건들이양지역간의국제정치 경제적상호작용의직접적인결과물이라는점에주목할때, 이란과중동지역에대한정책은동아시아지역등과는구별되는기초위에서수립될필요가있을것이다. 이란은현재세계 4위의원유매장량과 2위의천연가스매장량을자랑하고있는자원의보고이기도하다. 수년간의극심한경제제재와봉쇄에도불구하고이란의 GDP는 2014년기준 IMF나 World Bank 등의유력국제기구에서 29 위권으로분석할정도로그저력을과시하고있다 ( 구매력기준 (GDP PPP) 으로는 19위 ). 국가의정치, 경제, 사회적취약성을보여주는지표인취약국가지수 (Fragile State Index) 에서는 2015년 44위에랭크될정도로좋지않은상황이긴하지만경제제재가종식되고개혁개방이본격화되면상당히향상될것으로보인다. 8,000만명에이르는인구가의미하는시장으로서의가치, 지정학적중요성과함께원유, 천연가스등천연자원부국으로서의이란이갖고있는무한한잠재력때문에수많은강대국들이핵협상타결을계기로이란으로의진출을서두르고있다. 일대일로라는대전략개발에막대한공을들이는중국시진핑주석이 2016 년 1월경재제재해제이후외국정상으로는처음으로테헤란을방문하여고속철도, 원전등여러사업에관한협력에합의하였다. 이란의로하니대통령도전통적으로이란경제교류의중심이었던유럽주요국가들을방문하여수십조원규모의계약을체결하기도하였다. 한국도주형환산업자원부장관이 2016 년 2월말대규모경제사절단을대동하고테헤란을방문하여경제분야고위관리들과잇따라면담하며양국간의경제협력방안에대하여긴밀히논의하였다. 박근혜대통령도 5월초양국이 1962년수교한후처음으로국빈방문하여정상회담과함께경제, 에너지등여러분야에서동반자관계건설과전략적협력확대를위해노력할것을합의하였다. 2) 2) 권희석 (2016). 22 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
그림 1-1. 이란의지정학적좌표 자료 : http://mapsof.net/iran( 검색일 : 2016. 11. 6). 현재수출부진과경제침체로어려움을겪고있는한국에무궁한잠재력을보유하고있는이란과의경제협력증대와이란시장으로의본격적인진출은크나큰도움이될것이다. 그러나중국등경제제재시기에도유대관계를맺어온국가나전통적인경제협력지역인유럽, 그리고이번핵협상을주도하며여전히중동지역에서막강한군사, 정치, 경제적영향력을행사하고있는미국과의경쟁에서우위를점하기가쉽지않은것이사실이다. 이에본연구는강대국들과의비교우위를위한차별화전략을모색할것이다. 그러기위해서는무엇보다도이란이라는국가와민족에대한이해와공감이우선되어야할것이다. 문화, 역사, 종교등상당한차이에도불구하고전략적요충에자리한지정학적위치, 양국간의정서적유대감등양국간에는다양한차원에서접점이적지않게존재한다. 무엇보다도양국간의가장큰공통점은중견국의지위에도불구하고 제 1 장서론 23
척박한주변안보환경으로인하여지극히실용주의적이고현실주의적인대외 관계를추진해야한다는것이다. 2. 연구의목적 본연구의목적은한국 이란중견국간의지속가능한파트너십창조이다. 지속가능한파트너십이란단기적인것이아닌문자그대로장기적, 지속적성격의파트너십을의미한다. 이를위해서는한국의대이란진출이단기적이익창출이아닌장기적으로한국뿐아니라이란및나아가주변중동국가들과의교류확대에도도움이되는, 특히이란의발전과안정에긍정적인효과를이끌수있는방향으로이루어질때만달성할수있을것이다. 한국의중견국으로서의경험을염두에두고이란의대외전략과정책을분석, 고찰함으로써이란의현실이해와함께실질적인양국관계증진을위한방안들을도출해낼수있을것이다. 이란역시지역의전통적인맹주이자다른지역에위치한중견국으로서한국과의협력여지가적지않을것이다. 이를위하여본연구의목적은크게다음과같이정리할수있다. ➀ 이란의장기적경제발전역량을종합적으로평가하고중장기적관점에서한국과이란의경제협력방향을제시한다. 이를위하여특히이란의거시경제성과, 재정구조및안정성, 그리고산업구조의현황과국제경쟁력평가를분석의주요대상으로삼는다. 이란경제의현황과발전가능성에대한종합적평가는향후한 이란양국간경제협력방향을가능케할것이다. 특히현재이란시장에의진출이라는단기적관점에서벗어나양국간산업의전략적제휴방안을모색하는상생의전략을도출하는것이주요목적이다. - 거시경제적성과의분석은경제제재이전 (2005~12년) 과이후 (2013년 ~) 24 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
를구분하여평가하는접근방식을취하기로한다. 이란의거시경제는과거경제제재시기와비교해서는호전되고있지만여전히국제유가하락과세계경제침체등하방리스크가존재하는등여러측면에서도전을받고있다. 즉높은물가상승률과실업률이동시에나타나는스태그플레이션, 은행과기업부문의재무구조약화, 상당한규모의국세체납등의복합적인문제가도사리고있는것이다. 따라서거시경제의안정성과지속가능한포용적성장 (inclusive growth) 을이끌기위해서는다각도로개혁적조치가필요한실정이다. 이러한점을고려할때, 이란의거시경제적구조와성과에대한분석은향후이란경제의발전가능성을평가하기위하여반드시필요한작업이아닐수없다. - 재정분야의경우, 세입과지출구조, 그리고재정건전성을평가함으로써향후성장에필요한정책적자원및역량의지속가능성을전망하기로한다. IMF(2015년 ) 는핵협상타결과경제재재해제조치가거시경제에대한성과를제고할수있지만이는종합적인개혁이진행되어야한다는전제하에서가능하다고주장하고있다. 자원의존도가높은국가에서재정구조의효율성확보문제는공통적으로강조되고있는바장기적으로이란의경제발전을위한정책적역량을전망하는데매우중요한문제가아닐수없다. - 산업분야에서이란은자동차, 석유화학, 통신등여타중동국가에비하여상대적으로높은완결성을갖추고있다는특징을보인다. 이는제조업육성에높은비중을두고있는정책의결과이며, 향후에도높은우선순위를부여받을것으로보인다. 그러나오랜경제제재와대내지향적구조로인하여전반적인경쟁력이미흡할뿐만아니라주력산업에대한투자수요가높고규모의경제를확보하기위한대외진출전략이시급한시점인것으로판단된다. 제조업의확충을위한산업화정책의성공여부는향후이란이근대적산업국가로서의역량을확보하는데있어중요한관건이될것으로보인다. ➁ 본연구는신현실주의이론또는구조적현실주의 (Neorealist Approach 제 1 장서론 25
or Structural Realist Approach) 의관점에서국제체제의변동에따른중동지역체제의구조적변화와이란의지정학적위상변화를분석한다. 신현실주의자들은강대국간의파워게임이나주변국과의세력균형, 또는각국의경제적역량증대등신현실주의에서강조하는물질적요인들이이슬람이란특정종교의영향력이상당하다고간주되는중동지역이슬람국가에서도종교나문화등비물질적요소의영향력보다더중요하다고주장한다. 이란등무슬림국가들이내세우는국가의공식적인종교적정체성도이국가들이실제로외교정책을시행하는데에별다른영향력을행사하지못한다는것이다. 이란의경우에도이는동일하게작용하기에본연구에서이란외교정책의기본적인분석틀을위해신현실주의를차용할것이다. 물론신현실주의가외교정책결정의모든면을포괄할수있는것은아니기에종교등다른영향력도고려하여분석할것이다. 하지만근본적으로는한국과유사하게이란도지정학적현실에기반을둔외교정책이공통적으로작동하는것으로상정한다. ➂ 한국과이란관계를중견국모델을통해양국관계를국제관계와경제적측면을유기적으로분석하고이를통해한 이란관계를통합적으로전망한다. 구체적으로이란의외교및대외경제정책의 3대핵심적이해상관자 ( 미국, 러시아, EU), 또는양대전략이해당사국 (Strategic stakeholder: 미국, 러시아 ) 들간의중층적인이해관계와정책비교를통해이란의대외정책을분석한다. 이는향후이란 한국관계를조망하는데있어매우유효한접근방법이라고판단되기때문이다. 왜냐하면경제력등객관적지표뿐만아니라지정학적, 역사, 안보적위협요소등을고려할때한국과이란은서유럽의중견국들이나캐나다, 호주등과비교해서서로간에유사점을더많이공유한중견국모델이기때문이다. 또한최근이란과밀접한관계를맺고있는중국과이란의관계는이번연구에포함시키지않았는데, 왜냐하면이번연구에서는이란이전통적으로맺어온강대국들과의전략관계에중점을두고역사적인관계패턴을도출하여현재의이란대외관계를이해하기위해서이다. 물론중국의중요성이나날이증 26 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
가하는것을충분히인지하기에향후이란 중국의전략적관계와다른강대국 들과의차이분석도흥미로운연구주제가될것이다. 3. 연구방법및동향 가. 연구방법 이란의국제관계에서의위상과역할, 영향력, 그리고이란의정치경제발전과이란과미국, 러시아, EU와의관계를유기적으로분석, 이해하기위해구조적현실주의와중견국이론을사용하여살펴본다. 또한이란의경제발전잠재력을종합적으로평가하기위하여본연구에서는거시경제, 재정구조, 그리고산업생산력의관점에서접근하기로한다. 첫째, 거시경제적성과와전망은대외적 대내적요인으로구분하여분석한다. 원유수출국으로서이란은당연히국제유가와세계시장의수요변동에큰영향을받고있는데대외변수는다시경제성장률과물가에직접적인영향을미치고있다. 둘째, 산유국경제의거시 재정이슈및거시 재정정책의이론적틀을살펴본후이를이란경제를대상으로하여적용해보기로한다. 이란의특수성을감안하기위하여보조금개혁, 세수확대, 국부펀드활용정책등주요정책을평가하고이들의재정구조안정성에대한영향을평가한다. 셋째, 이란의산업구조및산업정책의분석과전망을위하여이란의비석유제조업을중심으로전반적인경쟁력을평가하기로한다. 이를위하여국영산업의비중과생산성, 제조업육성정책의타당성, 국제경쟁력, 국제분업구조, 시장구조의관점에서이란제조업의위상을평가하기로한다. 제 1 장서론 27
나. 국내연구동향 이란경제에대한국내연구는활발하게이루어지지않았다. 정영규 (2007) 에서는이란의경제산업정책에대한개괄적소개를하고있으나심층적분석에이른것으로보기는어렵다. 여타중동연구의일환으로서이란이포함된연구가대체로주를이루는것으로보인다. 최근참고가될연구는주로 KIEP의정책보고서들을들수있는데, 이권형등 (2012) 의연구는이란의국내정치구조의특성과이란내주요정치세력의경제정책을쟁점별로소개하고있다는점에서주요한성과이다. 그러나산유국으로서이란의거시경제및재정구조에대한평가는여타중동국가에대하여실시한개발경험공유사업 (KSP) 의결과를참고할수있다. 쿠웨이트나사우디아라비아, 그리고리비아등에대한 KSP 사업의결과물들은본연구의수행에서비교분석대상으로서유용할것으로보인다. 이밖에참고자료는주로코트라 (KOTRA) 와같은기관의시장분석자료가다수존재한다. 중견국외교모델에관한최근의국내연구성과들로는김상배 (2015), 김우상 (2012), 최영종 (2011), 김치욱 (2009), 이수형 (2009) 등의연구들이있다. 이연구들은전통적인중견국들 ( 호주, 캐나다등 ) 을모델로하여우리나라중견국외교의개념화를시도하거나동아시아또는아태지역에서의협력에주로연구초점을맞추고있다. 한국과이란관계를중견국모델을통해분석하거나양국관계를국제관계와경제적측면을유기적으로분석하고이를통해한 이란관계를통합적으로전망한연구는전무하다고할수있다. 더욱이핵협상과정과경제제재해제과정에서드러났듯이, 이란대외관계 ( 외교및경제정책 ) 의 3대핵심적이해상관자 ( 미국, 러시아, EU), 또는양대전략이해당사국 (Strategic stakeholder: 미국, 러시아 ) 들간의중층적인이해관계와정책비교를통해이란의대외정책을분석하고, 이를토대로이란 한국관계를조망하는연구또한 28 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
전무한실정이다. 또한전통적으로중견국개념은캐나다의외교를분석하는것에서출발하여서유럽이나호주등정치와경제분야에서모두발전한상대적비강대국을지칭하는개념이었으나이후제3세계의지위에속해있던나라들이발전을거듭해옴에따라개념의정밀성과정합성에서끊임없이문제가제기되어왔다. 경제력등객관적지표뿐만아니라지정학적, 역사, 안보적위협요소등을고려할때한국과이란은어느중견국보다도중견국외교정책의공통점을다수갖고있다고할수있겠다. 다. 문헌조사, 심층면접, 현지조사의병합 본연구는 1 문헌조사 2 심층면접및워크숍 3 현지조사등의방법을주요자료수집방법으로도입하여사용하였다. 먼저문헌조사는연구수행전단계에걸쳐폭넓게진행하였고지속적으로보충하였다. 우선첫단계의주요연구주제인이란의외교전략과교류패턴모델구축을위한이론적틀로서비교정치와국제정치학분야의중견국가, 신현실주의외교정책에대한포괄적으로문헌분석을하였다. 또한이란과주요국들 ( 미국, 러시아, EU) 간의외교, 경제관계에대한광범위한문헌분석도진행하였다. 그리고이란의거시경제분석을위하여국제통화기금 (IMF), 세계은행 (World Bank) 등에서얻을수있는통계자료도폭넓게이용하였다. 다음은한국 이란 ( 그리고중동일반 ) 관계에대한기존관련기존연구에대한학술자료분석과더불어정부기관, 국제기구, 연구소발간자료수집, 분석을통해관련일차자료 ( 사회경제거시경제지표에대한통계자료및정치체제에대한역사적자료등 ) 도폭넓게수집하여분석하였다. 둘째, 심층면접또한진행하였다. 무엇보다도 2016년 8월말 5일간이란을방문하여테헤란에위치한이란외교부산하정치및국제문제연구소 (Institute of Political and International Studies) 를방문하여핵협상에도수차례참 제 1 장서론 29
여한인사를비롯하여 10여명의저명한현지외교, 경제, 교역담당자들과의세미나와심층인터뷰를통하여상당한지식을교류하고, 이란의외교, 경제에대한이해의폭을넓힐수있었다. 현지전문가들과의원활한소통을위해이란방문전먼저이란의정치, 사회, 경제, 역사등에대한정확한이해와분석을위해많은노력을기울이기도하였다. 이번방문은본연구의분석과이해를심화, 지원하기위한목적에제대로부합하는생산적이고뜻깊은경험이었다. 더불어이번현지방문조사는이란이라는중견신흥전략국가와의네트워크구축및강화를위해앞으로도큰도움이될것으로사료된다. 30 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
제 2 장 국제체제의구조적변동과중동 1. 국제체제변동에관한신현실주의적접근 2. 중동지역재구조화의국제정치 경제학 3 중동지역체제의변화과정과메커니즘, 그리고이란 4 이란의중견국모형의적용가능성 5 소결
1. 국제체제변동에관한신현실주의적접근 무정부상태의국제정치에서한국가가안보위협을느낄때자체적인노력으로그위협에서벗어나려하거나 (internal balancing) 공통의안보위협을느끼는국가와동맹을맺음으로써 (external balancing) 안보위협에서벗어나고자노력한다고현실주의자들은주장한다. 상대적약소국인경우자체적인노력으로한계가있기때문에외부의도움을더절실히바랄수밖에없다. 즉상대적약소국은외부의안보환경변화에훨씬민감하게반응하기에현실주의적논리에훨씬부합된다고볼수있다. 3) 20세기들어서중동지역의경우국제정치수준에서보면상대적으로비강대국들로구성되어있기때문에강대국들간의세력균형, 강대국들간의협력, 갈등, 국제수준에서의군사, 경제변화등외부로부터의압력에직면하여생존과독립을위해부단한노력을기울여야했다. 중동국가들사이에서도인구, 경제력, 지정학적위치등상대적인국력차가엄연히존재하고각국가글로벌강대국들간의관계도상이하기에수많은이합집산과의갈등, 협력때로는전쟁까지발생하였다. 기존의세력균형 (balance of power) 논리에의한동맹형성을비판하면서국가들은세력보다는그들이인지하는위협정도에따라동맹을형성하는것이더일반적이라는위협균형 (balance of threat) 이론을주장하면서신현실주의를더욱정교화한월트의주요분석대상도 2차세계대전후중동이었듯이 4) 중동지역국가들의행동은신현실주의에상당히부합된다고할수있겠다. 3) Elman(1994). 4) Walt(1987). 32 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
그림 2-1. 이란중심의현재중동지도 자료 : http://www.reisenett.no/map_collection/middle_east_and_asia/sw_asia_pol96.jpg( 검색일 : 2016. 9. 23). 한편이란외교정책분석의경우지정학과상대적국력차이에기반을둔현실주의적분석외에이란혁명이후급증하는종교적영향력에주목하여외교정책결정과정에서의종교 ( 이슬람 ) 의영향력이어느정도인지에대한관심이고조되어왔다. 이는비단이란뿐만아니라대부분의중동국가들이나이슬람종교의영향이큰나라의대외전략분석에서공통적인관심사라고할수있다. 1 990년전후로냉전이종식되면서세계가더욱평화롭고안정적이될것이라는기대가민족, 종교분쟁등정체성과연관된새로운형태의폭력확산으로좌절되면서, 국제정치와대외관계에서종교나문화의역할과영향력에대한관심이증폭된것이다. 특히미국에서알카에다 (Al Qaeda) 라는이슬람극단주의자들 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 33
에의해 9/11사건이발생하면서사무엘헌팅턴이라는정치학자가 1990년대중반에이미출간한 문명충돌론 (1996) 이 5) 새삼전세계적으로선풍적인관심을끌었다. 이렇게미국의대테러전쟁의개시로종교나문화등정체성이나가치와관련된요인들에대한현실세계의관심이쏠리면서국제정치학계도종교를비롯한정체성의요소들이국가의외교정책결정과정에어떻게얼마만큼의영향을끼치는가에대한학문적논의를활발하게진행하였다. 현실주의의아성에도전한구성주의 (Constructionism) 학자들은현실주의의무비판적무정부상태인국제정치에서의국익추구접근을비판하면서이러한국가의이해나이익이사회내부의정체성이나문화적요인들에의해구성되기때문에사회내부의역동적인측면을주시해야한다고주장하였다. 6) 예를들어바넷 (Barnett) 은중동국가들의동맹형성패턴을연구하면서지역내민족주의의발흥과쇠퇴등국가들내부의정체성, 이데올로기의변화가동맹패턴을잘설명할수있다고현실주의자들이세력균형, 7) 위협균형 8) 등외부위협의변화등물질적요인들로중동의동맹패턴을설명하려한시도를비판하였다. 9) 이러한구성주의자들의반격에신현실주의자들은정체성이나문화를강조하는구성주의자들의주장은현실주의의시도에대해오직보조적으로만유용할뿐절대현실주의를대체할새로운패러다임이될수는없다고반박하였다. 10) 동서고금을막론하고무정부상태의힘의정치를강조하는신현실주의의주장은중동지역도예외일수없다. 많은무슬림국가들이이슬람을국교로채택하고있다해도이국가들이실제로안보정책을결정, 시행하는데큰영향을끼치지못한다고한다. 11) 본보고서에서집중적으로분석하는이란의경우에 5) Huntington(1996). 6) Katzenstein(1996); Wendt(1999). 7) Waltz(1979). 8) Walt(1987). 9) Barnett(1996). 10) Desch(1998). 11) Shaffer(2006). 34 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
도주요지도자들의종교적수사를사용한강경한발언을근거로종교적영향력이지대할것이라는선입견이많지만, 실제이란의외교안보정책도다른무슬림국가들처럼신현실주의적분석틀로설명하는연구들이 12) 다수인것이다. 물론이러한주장이이란등무슬림국가들의외교안보정책결정에이슬람종교가전혀영향을주지못한다는의미는아니나표면적으로강조되는종교적수사가현실주의적본질을가리고있다는뜻이다. 즉이란을비롯한이슬람국가들의대외관계에서이슬람이라는종교적정체성도주요변수이긴하지만, 이국가들의결정적인외교안보정책은이러한종교의영향력에서상대적으로자유롭다는것이다. 13) 특히전략적으로요긴하고민감한지역에자리한이란의지정학적위치가강대국들의관심을끌어개입하게만든경우가수시로있었고이러한물리적환경으로인한주권의상실이이란으로하여금현실주의적인전략적사고를발전시키는데크게영향을주었다. 2. 중동지역재구조화의국제정치 경제학 본장에서는 19 세기이후진행된전세계적인유럽화와냉전및탈냉전이라 는국제체제의구조적변동이중동지역국제체제에미친영향을구조적현실주 의접근방법에기반하여시기별로분석 조망하도록한다. 가. 19 세기이전 유럽이인류역사에서중심이었던적은최근 400~500 년에불과하다. 그러 12) Esposito and Ramazani(2001); Ehteshami(2002); 장병옥 (2006). 13) 남아시아에서의무슬림국가를표방하고혹독한갈등끝에탄생한파키스탄의외교정책에서도마찬가지의현실주의적패턴을발견할수있다 (Cornell 2006; Pande 2011). 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 35
나현재국제정치에서사용하는세력균형, 다극체제, 안보딜레마등주요개념과현실주의, 자유주의등의이론들이유럽의근현대사연구에서비롯되었고유럽은 20세기중반까지전세계를석권하여현대국제질서발전에막대한영향을끼쳤으며현재중동질서의시작과형성, 발전, 도전과고통에결정적인역할을하였다. 유럽이전세계를석권하기전중동을비롯한유럽이외지역도눈부신고대문명을꽃피우고독특한정치적, 문화적발전을이루었다. 대부분의지역에서 16~17세기까지는유럽에못지않은, 오히려유럽보다우수한문명을발전시켰으나상대적인정체성에서벗어나지못하는사이산업혁명과과학기술의발전으로엄청난산업화를이룩한유럽에추월당하고점차그영향력에서서히잠식당하게된다. 중동의경우도예외는아니다. 이라크의티그리스강과유프라테스강사이의비옥한초승달 (fertile crescent) 지대는인류가가장먼저농작물을작물화하고가축을기르기시작한곳인데다찬란한메소포타미아문명이이미기원전 3,500년경에꽃을피웠다. 이후에도아시아, 유럽, 아프리카세대륙과지중해와인도양사이에위치한지리적인이점을활용하여과학, 농업, 문자등여러분야에서활발한교류의주역으로, 또한기독교, 이슬람교, 유대교를비롯한수많은종교 ( 주로일신교 ) 의발원지로전세계인류문명의발전에상당한도움을주었다. 7세기초예언자무함마드에의해성립된이슬람교는중동역사의발전에결정적인전환점이되었다. 이슬람교는빠른시간에중동지역과아랍세계전체를통합하며이슬람제국을건설하고멀리아시아, 북아프리카, 남유럽까지석권하였다. 또한유럽이중세암흑기에신음할때이슬람황금시대 (Islamic Golden Age) 를열어과학, 예술, 경제등여러분야에서괄목할만한성과를이루고활발했던지중해교역을통하여이문물들을이탈리아도시국가들에전파하여유럽에서르네상스를일으키고중세암흑기에서깨어나는데결정적인영향을끼친다. 14) 그러나 15세기이후유럽인들이큰관심을기울이던인도로가는새로운항로를아프리카대륙을돌아가는방 14) 최성권 (2012), 제 5 장 ; Anderson et al. (2004), pp. 28-31. 36 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
법으로개설하고새로발견한아메리카대륙에관심을기울이면서중동지역의경제적중요성이점차감소하게된다. 새롭게설립된오스만제국이비잔틴제국의수도였던콘스탄티노플함락직후 (1453년) 급격히중부유럽까지팽창하여유럽기독교세계와의갈등도서서히고조되었다. 오스만제국은잘훈련된군대와뛰어난행정조직덕분에사파비왕조 (Safavid Dynasty) 가건설된페르시아지역을제외한중동전역과북아프리카상당지역, 동유럽의발칸반도를포함한대제국을건설할수있었다. 그러나 17세기중반이후점차쇠락하여제국내의영향력을상실해갔고부상하는오스트리아제국에발칸반도북부지역도잠식당하게되었다. 끊임없는영토팽창노력과함께부동항획득을위해흑해, 나아가지중해지역까지의진출을도모하던러시아와의갈등도고조되었다. 15) 나. 19 세기유럽제국주의 (19 세기초 ~1 차세계대전 ) 19세기초부터는한때막강하던오스만제국이유럽의병자 (the sick man of Europe) 로불릴정도로쇠퇴하면서유럽열강들의간섭과진출이더욱활발해졌다. 19세기전지구적차원의유럽화 (Europeanization) 가진행되는과정에서유럽열강들간의경쟁과대립도점차고조되었는데, 중동지역은특히유럽화의지정학적요인이지역국제체제의구조적재편에결정적인영향을초래한지역이다. 먼저나폴레옹의헤게모니적야심을격퇴한승전국중심으로주도된비엔나회의는유럽협조체제 (Concert of Europe) 를낳았고유럽강대국들사이의안정을유지하기위하여세력균형 (balance of power) 의원칙을따르기로하였다. 새로운질서를유지하기위하여노력하는와중에수많은민족주의적, 자유주의적도전이있었는데, 그중하나는쇠락하는오스만제국이통치하던발칸반도지역에서의독립운동움직임이었다. 이미오스트리아제 15) Cleveland(2004), pp. 1-56; 최성권 (2012), 제 9 장. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 37
국이작지않은기존오스만제국영토를차지한가운데세르비아, 특히그리스의민족주의독립운동움직임이유럽강대국들의관심을끌었다. 비록이슬람이라는이질적종교인들로구성된오스만제국의유럽에서의패퇴는기정사실이었으나어느한강대국이오스만제국이축출된지역의공백을장악하여급격한세력균형의균열이발생하는것을방지하여야할동방문제가당시큰화두였던것이다. 그리스독립과정에서유럽강대국들은협상과함께오스만제국과의전쟁도불사하였고러시아와영국의제휴하에마침내 1832년독립을인정하였다. 16) 그러나이지역에역시큰이해관계를갖고있던오스트리아와러시아사이의갈등은불가피하였고인도식민지에사활적이해를갖고있던영국과중앙아시아, 중동지역으로의진출을꾀하던러시아와의갈등이거대한게임 (Great Game) 이라는형태로표출되어 19세기내내아프가니스탄, 이란등지에서경쟁, 대립하게되었다. 17) 러시아의오스만제국핵심지역으로의남하기도를위협으로간주한영국과프랑스의개입으로 1850년대중반에발생한크림전쟁에서러시아가패배하였으나오스만제국의쇠퇴는이후로도계속되었다. 18) 서유럽열강의중동, 북아프리카진출기도는더욱가속화되어프랑스는 1830년이후알제리지역에진출하였고영국은이집트지역으로의진입을모색하였다. 찬란한고대문명과함께전략적, 경제적으로요충지에자리잡은이집트는모하메드알리라는걸출한왕이군림하였을때강력한군대와중앙집중화된관료제, 그리고산업화의시작으로현대이집트의시발이되었으나 19세기중반그의사후정치적허약성과경제문제로국력이약화되어영국에수에즈운하건설, 관할권을넘겨야했고무기력한정부에분노한민족주의적봉기를진압한다는명분으로 1882년노골적으로개입한영국의영향권하에놓이게되어 1914년영국의보호령으로전락하고만다. 19) 16) 김용구 (2014), pp. 236~244. 17) Anderson, Seibert and Wagner(2004), p. 235. 18) 김용구 (2014), pp. 246~267. 38 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
오스만제국도쇠락의길에서개혁을통한국력회복에안간힘을쓴다. 19세기중반거의 30여년간서구적근대화를모색한개조라는의미의탄지마트 (Tanzimat Reform) 개혁을시도하지만성공하지못하면서과도한간섭을서슴지않은서구열강과무기력한정부에대한반발로개혁파에의해 1876년새로운헌법작성에성공하지만러시아의간섭과술탄의반대로집행되지못하였다. 1907년청년터키당의혁명으로술탄을폐위하고헌법을재건하는데성공하지만이러한민족주의적개혁노력이오스만제국치하민족들의반오스만민족주의운동의활성화로인해오히려제국의지위가도전받게된다. 20) 한편사파비왕조하에서독립을유지하며오스만제국과경쟁하던페르시아에서는 1794년테헤란을수도로하는카자르왕조 (Qajar Dynasty) 가설립되었다. 카자르의왕들은억압적이고무능하면서당시그레이트게임 (Great Game) 을진행하며페르시아에서의주도권을두고경쟁하던영국과러시아에지속적인양보를하였기에국민들로부터신망을잃었다. 헌법에근거한근대적인정치체제설립요구가상공업인들, 지식인들, 성직자계급등각계각층에서분출되었고마침내 1906년제헌혁명 (Constitutional Revolution 또는 National Revolution) 을통해헌법과함께의회 (majils) 수립에성공한다. 그러나내부분열로입헌세력은힘을잃었고그틈을타서석유자원과인도의안전을원하던영국과이지역진출을노리는러시아사이의협상을통해 1907년두강대국이페르시아를각자의영향권 (sphere of influence) 으로분할하고만다. 21) 19) Anderson, Seibert and Wagner(2004), pp. 47-49. 20) Ibid., pp. 45-47. 21) 저명한고전파현실주의자인한스모겐소는영국과러시아에의한 1907년이란에서의영향권분할에양국은각자에게배정된영향권하에서상대방의간섭이나반대에대해우려할필요없이자유롭게자신의이익을추구할수있는전형적인강대국세력균형전략의사례이고, 당시이란정부의국내, 특히대외정책은양강대국의압력과회유, 보상등에좌우될수밖에없었다고설명한다 (Morgenthau 1985, p. 73, p. 200). 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 39
그림 2-2. 19 세기말이란지도와강대국의개입 자료 : http://www.geocurrents.info/cultural-geography/why-irans-azeris-are-iranian( 검색일 : 2016. 8. 25). 다. 국가시스템의출범 (1914~50 년 ) 1871년독일통일이후유럽세력균형이급격하게변하였고배타적이고국수주의적인민족주의발흥으로긴장이고조되던유럽대륙에서 1914년 6월오스트리아황태자부처의세르비아과격민족주의자에의한암살이원인이되어 1914년 8월부터유럽대륙전역이전화에휩싸이는 1차세계대전이발발하였 40 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
는데중동지역도전쟁의영향을받게된다. 오스만제국은독일과오스트리아편에서서참전하였고오스만제국치하아랍민족들의고양되는민족주의를이용하여독일과동맹한적대국오스만제국에타격을주고자하였던영국은전쟁이후독립을약속하며중동민족들의대오스만봉기와항전을독려하였다. 당시유력한가문이었던하심왕가 (Hashmite) 의맹주이자메카지역의지도자였던후세인 (Hussein) 과맺었던후세인맥마혼서신 (Hussein-Mcmahon Correspondence) 이대표적이다. 한편당시유럽에서의배타적민족주의의발흥으로점차안전에위협을느끼던유대인들이구약성서에서언급된약속의땅인팔레스타인지역에유대민족의독립국가를건설해야한다고주장한시온주의 (Zionism) 의영향으로중동지역에관심을강하게표명하였고전쟁노력에필요하다고판단하였던영국정부는전쟁후유대인들의독립국가건설을약속한벨포어선언 (Balfour Declaration) 을발표한다. 서로다른민족에각기독립을약속한모순적이면서도무책임한조약중어느것도지키고자하는마음이애초에없었던영국은프랑스와함께 1차세계대전중이던 1916년비밀리에사이크스 피코조약 (Sykes-Picot Agreement) 을합의하고이협약에의해전쟁후현재터키와이란을제외한구오스만영토는양국가가새로출범한국제연맹에서위임받는형식으로분할, 위임통치하게된다. 오스만제국아래에서독립국가결성을열망하던아랍민족들의꿈이무참히좌절된것이다. 이렇게아랍민족들의독립국가건설이지체됨과함께영국과프랑스가자국의이해에따라시리아의독립등지역부족, 주민들의전통과기존의영역, 독립의열망등을깡그리무시하고구획한분할선이산레모조약 (San Remo Conference 1920) 으로대충확정되며이후신생독립국가들의국경선이되면서향후수많은문제를야기하게된다. 22) 22) Anderson, Seibert and Wagner(2004), pp. 57-62; Cleveland(2004), pp. 149-70; 오기평 (2007), pp. 339~341. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 41
그림 2-3. 사이크스 피코조약에서합의된경계선 자료 : http://www.passia.org/palestine_facts/maps/1916-sykes-picot-agreement.html( 검색일 : 2016. 8. 25). 전간기 (Interwar period) 동안영국과프랑스는각자부여받은영향권내에서통치를강화함으로써노골적이진않지만전형적인제국주의정책을실시한다. 현재의시리아와레바논지역을장악한프랑스는시리아에서의민족봉기를무력진압한후직접통치를실시하였고전통적인레바논영역을임의로늘 42 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
리면서종교공동체의구성에큰변화를야기함으로써이후레바논내에서의종교, 부족갈등의한원인을제공한다. 이라크와요르단지역을통치하게된영국은지역지도자를마음대로지정하기도하면서위임통치를시행하였고 1932년이라크에명목상독립을허용하였으나실제로는이라크에대한통치를지속하였다. 이집트는공식적으로 1914년영국의보호령이되었다가 1922 년이름만의독립을이루었으나국방, 나일강통제권등의실권은여전히영국의수중에있었다. 이러한상황에서이집트인들의다양한저항이전개되었고그중종교적, 민족적분파가하산알반나 (Hasan al-banna) 의지도아래 1928년무슬림형제단 (Muslim Brotherhood) 을창설하였다. 2차세계대전때이집트는영국을중심으로한연합군의병참기지로기능하게된다. 영국, 프랑스양강대국이상대적으로소홀히했던사막이큰영역을차지하는아라비아반도에서는수니이슬람분파중가장보수적이고완고한분파인와합주의 (Wahabism) 로무장한이븐사우드 (Ibn Saud) 가이슬람의성지인메카, 메디나지역을포함한중앙아라비아반도를통일하면서 1932년사우디아라비아를건국한다. 1차세계대전에서완패한오스만제국은많은영토를잃고주권수호에상당한위기를겪어야했다. 외부의간섭을간신히물리친후무스타파케말이 1923년로잔조약 (Treaty of Lausanne) 이후지금의터키영토를확보하고공화국을수립하면서급진적인서구화, 근대화정책을시행하였다. 이란에서는레자칸에의한쿠데타이후 1925년팔레비왕조가들어섰고당시발견된석유자원에눈독을들인영국이이권에강력히개입하면서민족주의감정이거세어졌다. 2차세계대전때는독일과협력할것을두려워한영국과소련에의해다시금분할당하는수모를격어야했다. 이렇듯전간기에중동지역의아랍민족들은민족자결주의의영향으로자체적인진정한민족국가를수립하려고노력하였으나이지역에막강한영향력을행사하던영국과프랑스의힘을극복하기에는대체로역부족인상황이었다. 23) 23) Anderson, Seibert and Wagner(2004), pp. 62-67; Cleveland(2004), pp. 175-239. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 43
한편시오니즘의영향으로유대인들이대거팔레스타인지역으로이주하면서이미그곳에서오랫동안살고있던아랍인들과의갈등과충돌이증대하였다. 이지역을통치하던영국은양세력의적대적성장과대결에무기력하였고급기야 2차세계대전종전후이지역에서철수하면서이문제를새로출범한국제연합에맡기게된다. 국제연합의분할결정에대해이를환영한이스라엘은 1948년에즉각독립국가수립을선포하지만당시인구분포를불공평하게적용하여유대인들에게일방적으로유리한결정이었다는지역아랍민들의반발 그림 2-4. 1947 년유엔분할결정과 1949 년 1 차중동전휴전협정직후영토비교 자료 : http://www.webgaza.net/background/documents/1947-un-resolution-181-partition-plan.htm( 검색일 : 2016. 8. 10). 44 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
에팔레스타인주변의아랍국가들이동조, 군사적으로개입하면서 1차중동전쟁이발발하였다. 이전쟁에서승리한이스라엘은영토를더욱넓혔지만많은수의아랍인들이고향을떠나야했고이후에도이스라엘과아랍민족들과의분쟁은지속된다. 즉강대국들의이해에중동약소민족들의권리와자유는심대하게침탈당하였고그여파는아직도진행되고있는것이다. 24) 라. 민족국가건설과냉전 (1950~90 년 ) 1945년 2차세계대전종전과동시에 2차세계대전중연합국이자승전국이었던미국과소련의대립으로세계는다시한번냉전이라는긴장과대결로점철된양극체제의영향하에놓이게되었다. 2차세계대전을계기로글로벌파워로부상하고대소련냉전전략으로소련의팽창에대한봉쇄 (containment) 를추진한미국은냉전에서의승리를위해모든군사적, 경제적, 외교적노력을경주하게되고지정학적으로 ( 역사적으로도 ) 소련이영향력팽창을기도할수밖에없고이제는가장중요한경제발전의동력인석유자원이가장많이매장되어있는중동지역에서양강대국간의격돌은피할수없게되었다. 미국은대소련봉쇄정책의일환으로서유럽의 NATO와같은 ( 터키는기구출범직후회원국으로가입하였다 ) 다자동맹기구를중동지역에도건설하기희망하였고오랫동안강력한영향력을행사하였으나이제는쇠락한영국, 프랑스양국과의협조와함께당시이란, 이라크, 터키, 파키스탄등중동북부지역친미중동국가들을중심으로 1954년바그다드조약 (Baghdad Pact) 을결성하였다. 1958 년이라크에서의민족주의쿠데타이후이라크가탈퇴하면서이연맹은중앙조약기구 (CENTO: Central Treaty Organization) 으로발전하지만각회원국들간의이해도첨예하게달랐고미국의조정도쉽지않는등미국이원하던효 24) Anderson, Seibert and Wagner(2004), pp. 67-70; Cleveland(2004), pp. 239-272. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 45
과적인대소련봉쇄동맹으로는성장하지못하였다. 25) 냉전초기에중동지역은서구열강들에주권과독립을침해당했던역사적경험때문에비동맹운동과아랍민족주의가득세하였다. 미국을비롯한서구국가들의위협스럽게팽창하는소련을함께봉쇄해야한다는논리는제국주의세력을유지하고아랍인들에게실질적인위협이었던이스라엘을돕기위한구실로밖에들리지않았던것이다. 1952년동료청년장교단과함께쿠데타를성공하면서이집트의지도자가된나세르 (Nasser) 가이러한아랍민족주의의맹주로떠오른다. 민족주의적열망으로이집트가 1956년수에즈운하국유화를선포하자이에직접적이해가있던영국과프랑스가 ( 프랑스는알제리해방운동을막기위해서도이집트에개입하고자하였다 ) 이스라엘과연합하여수에즈지역을공격하면서 2차중동전쟁이발발하였는데구유럽열강의제국주의적개입에동의하지않던미국의압력으로연합군이철수하면서나세르에큰정치적승리를안겨주게된다. 시리아와이라크에서도아랍민족주의와반제국주의, 아랍식사회주의를표방한바트당 (Baath Party) 이득세하여영향력을행사한다. 26) 수에즈위기이후에도이집트와이스라엘간에는군사적긴장이계속고조되었고 1967년일촉즉발의상황에서이스라엘이주변아랍국가들을기습선제공격하면서 6일전쟁이라알려진 3차중동전쟁이발발한다. 이전쟁에서이스라엘은시나이반도, 가자지구, 서안지구, 골란고원을빼앗아점령하는데, 이지역들에 ( 시나이반도제외 ) 대한지속적인점령이현재까지도문제가되고있다. 25) Kissinger(1994), p. 527. 26) Anderson, Seibert and Wagner(2004), pp. 73-83. 46 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
그림 2-5. 6 일전쟁후이스라엘이점령한지역 자료 : http://imgarcade.com/1/six-day-war-map( 검색일 : 2016. 8. 10). 이스라엘에대한보복을공들여준비한이집트와시리아의기습공격으로시작되었던 1973년 4차중동전이후이집트의사다트정부는이스라엘과의군사적대결의무용함을인정하고실용적인외교적접근을추진하였다. 미국의중재로이집트는이스라엘의존재를인정하는대신시나이반도를돌려받는다는 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 47
캠프데이비드협정에 1978년서명하면서양국관계는새로운전기를마련하게된다. 이러한일련의사태들은전세계적인미 소냉전대결이중동지역에서대리전성격을띠고나타난것이라볼수있다. 상황에따라어느정도의부침은있었지만미국은이스라엘과온건한중동국가들을지원하였고소련은이스라엘에대항하는아랍국가들을군사적, 경제적으로지원한것이다. 27) 미국은이러한대결상황에서냉전당시미국의대전략인대소련봉쇄를위하여가능한한다수의국가들을반소련입장에서게하고자경제적지원등여러가지노력을하였고때에따라서는민족주의적이었던이란의총리를쿠데타 (1953) 에의해축출하고친미국왕에힘을실어주는등비공식내정개입도수행하였다. 쿠데타이후소련과의대결에서유용한지리적위치에존재하는데다엄청난석유자원을보유하고있던이란의팔레비국왕정부는 1979년혁명으로권좌에서물러날때까지미국의가장충실한지역동맹국으로미국의전폭적인지지를받았다. 또한캠프데이비드협정이후이집트정부도기존의친소련노선을버리고미국과의우호협력관계를증진시키기시작하였다. 그러나이러한친미노선과이스라엘의인정은주변아랍국들과국내에서강력한비판을받아이집트는잠시아랍리그에서축출되었고사다트대통령자신도과격파에의해암살되고만다. 한편 4차중동전이진행중이던 1973년중동의석유부국들로주로구성된석유수출국기구 (OPEC: Organization of the Petroleum Exporting Countries) 가미국등서구국가들의대이스라엘지원에대해경고하였고마침내이스라엘지원에대한보복으로석유산출량을급격히낮추는정책을강행하여전세계석유가격이급등하면서광범위한경제침체를야기하였다. 이는석유같은필수자원이무기로사용될수있다는경각심을불러일으켰고수많은중동국가들이미국의중동정책, 특히이스라엘에대한지원에얼마나큰불만을갖고있는지여실히보여주었다. 28) 27) Keylor(2006), pp. 315-322. 28) Cleveland(2004), pp. 345-368. 48 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
또한이스라엘과이스라엘에서쫓겨나거나이스라엘점령지에서비참한삶을살게된팔레스타인의무장투쟁은지속적으로진행되어요르단, 레바논등이웃국가들에도직접적인영향을끼쳤다. 이스라엘은팔레스타인해방기구 (PLO: Palestine Liberation Organization) 분쇄를명분으로 1982년레바논을침공하였고이스라엘점령지인서안지구와가자지구에서는봉기 (intifadah) 라는대이스라엘저항운동이 1987년부터본격적으로시작되는등팔레스타인 이스라엘분쟁은중동지역의가장심각한불안정요인이되었고미국, 소련강대국의직간접개입으로해결의실마리가좀처럼보이지않았다. 팔레비정권의억압적인정책과경제난등으로쌓여가던이란국민들의분노가극적으로표출된이란혁명으로이란에호메이니등급진, 반서구성직자그룹이주도가된이슬람정부가들어서면서가장든든하던동맹국을잃게된미국과의관계도급속히냉각된다. 바로이웃에강력한시아정부가들어선것에자국다수파가시아파인관계로위협을느낀이라크의사담후세인이국경지역수로에서의분쟁을구실로이란을침공하면서양국간에는 8년이라는 (1980~88 년 ) 긴세월동안처절한전쟁이벌어진다. 이전쟁에서혁명의전파를우려하던미국과중동보수정권들은이라크에군사적, 경제적지원을수행한다. 이렇게냉전기간동안중동국가들은민족자결원칙에의하여염원하던독립국가를수립하기는하였으나미 소냉전이라는거대한위력하에진정으로자율적인정책수행에상당한제약을받았고팔레스타인 이스라엘분쟁의지속도지역국가들간의유대를심각하게저해하는요인이되었다. 29) 슬러글렛 (Sluglett) 이주장하듯이냉전당시중동지역국가들은미 소초강대국의전략과대결에상당히영향을받을수밖에없었다. 30) 29) Anderson, Seibert and Wagner(2004), pp. 252-278; Keylor(2006), pp. 359-364. 30) Sluglett(2013). 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 49
마. 탈냉전과새로운중동질서 1985년개혁 개방의신사고 (New Thinking) 로무장한고르바쵸프라는새로운지도자가소련의서기장이된이후 1980년대후반부터진행된냉전해체는중동지역에도큰영향을주어 1993년에는오슬로협정을통해절대가능하지않을것으로보였던팔레스타인과이스라엘간의화해라는신기원을이룩하였다. 이라크의쿠웨이트침공으로촉발된 1991년걸프전에서미국은사우디아라비아등여러중동국가들을포함하는다국적군을주도하여이라크군을축출하면서중동지역을비롯한세계적차원에서미국중심의단극체제수립에들어간다. 소련이상당히공을들였고지리적으로도인접한중동지역에서소련의불개입으로소련의영향권에생긴공백지역에미국이자유롭게자신의영향권을확대한것이다. 이렇듯양극체제가소련의몰락과함께역사속으로사라지고유일강대국으로남은미국중심의단극체제로국제관계가재편되었다. 동시에세계정치와경제의여러긍정적인발전양상으로인해탈냉전기는평화와안정을누릴수있을것이라는장밋빛기대가컸으나냉전시대에는감춰졌거나부차적으로취급되었던민족, 종교간갈등이분출하면서그환상은그리오래가지못하였다. 팔레스타인과이스라엘간의수년에걸친지난했던협상도뿌리깊은불신과강경파의방해, 정착촌, 난민, 국경문제등산적한어려움때문에 2000년 2차인티파다의시작으로결국좌초되고다시금폭력과보복의악순환에휩싸이게되었다. 한편미군의이슬람성지사우디주둔과미국등서구국가들의부패하고억압적인정권에의지원등에대한지역주민들의불만이고조되어이슬람과격세력의급격한성장을야기하였다. 31) 2001년 9월 11일글로벌테러집단인알카에다가미국의부와군사력의상징인무역센터와미국방성을공격하였다. 이사건이대규모의물리적파괴, 수천명의사상자와함께미국의자긍심에준충격은엄청난것이었고이를계기 31) Keylor(2005), pp. 468-480; Anderson, Seibert and Wagner(2004), pp. 279-308. 50 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
로글로벌테러리즘이국제안보에가장위협적인이슈로등장하게되었다. 미국은즉시알카에다수뇌부가거주하던아프가니스탄에전쟁을개시하였고, 전통적인유럽동맹국들의반대와유엔안보리에서의논란에도불구하고 2003 년이라크전쟁을결정하면서국제사회의비판을받기시작하였다. 이라크침공은미국중심의일극체제를무력으로라도관철시키고자하는일방주의적접근으로세계를미국이 ( 당시의미국집권세력인네오콘 (Neocon) 이 ) 원하는방향으로변화시키기위해국제기구나제도등을무시하고위협이자라날소지를미연에방지하는예방전쟁과필요하다면군사력을사용해서라도정권교체 (regime change) 를이뤄내겠다는부시독트린의집행이었던것이다. 이렇게중동지역에서구식시스템을강제로라도이식하여지역전체를변형하겠다 (transformation) 는야심찬목표를추구하였으나 32) 군사적승리는쉽게거두었지만이후새로운국가건설 (nation building) 은이루어지지않았고오히려이국가들내종파간갈등만악화되어안정과는점점거리가멀어져갔다. 이러한실패를극복하고자부시대통령의후임오바마대통령은다자주의의회복과반드시필요한경우가아니면군사력사용의자제, 그리고아시아로의회귀전략을표방하면서중동지역보다는아시아 태평양지역으로미국의관심과역량을투여함과동시에주변국들과의협력을강화할것을공언하였다. 한편미국이이렇게수렁에빠져물질적인적자원을잃고있는동안중국의급속한부상이동아시아와서태평양지역을비롯하여전세계에서의세력균형을변화시키고있다. 오바마대통령이아시아재균형전략을채택한데에는이러한중국의부상을견제하고서태평양지역에서의우월한지위를유지하고자하는전략적필요성이크게작용한것인데이러한전략재설정은중동과유럽에서의안정을요구하기에향후미국의전략추이가주목된다. 이렇게미국의단극체제를위협하는중국의부상으로인해향후국제질서가어떻게재편될것인지가초미의관심사가되었고미 중간의협력, 경쟁과갈등이현시대질서를규정하는중 32) Daalder(2005). 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 51
요한화두가되었다. 또한중국은중동지역에서도미국과에너지, 외교, 교역등모든면에서치열하게경쟁하고있는데미국에대한지역주민들의불신이증가함을적극활용하여지역국가들과의관계를증진시키고있다. 또한 2014 년우크라이나에서의내부갈등에이지역의영향권을회복하려는러시아가국제사회의비난에도불구하고개입하여크림반도를합병하는등강경한입장을고수하면서국제사회에서의힘의정치 (power politics) 가건재함을과시하였다. 러시아의전통적인세력권인중동지역에서도미국과의갈등과경쟁이늘어날수있다. 2011년튀니지에서시작된 아랍의봄 이결국민주주의공고화에실패하였을뿐만아니라이를계기로시리아등일부국가에서는내전으로까지비화되어수많은난민을양산되었고이슬람국가 (Islamic State) 등과격이슬람세력은확장일로에있다. 이렇게중동지역에서미국의우월적지위에대한도전이중국, 러시아등역시이지역에큰전략적, 경제적이해를갖고있는역외강대국들의개입과함께내부국가들, 단체들의반발심화로향후전망을어렵게하고안정적발전에대한희망이희박해져가는것이아닌가하는우려를갖지않을수없게하고있는상황이다. 3. 중동지역체제의변화과정과메커니즘, 그리고이란 이란은역사가시작된후부터지금까지도중동지역에서아랍민족, 국가들과는확연히다른특유의정체성을유지하여왔다. 아키메네스왕조가건설하여고대중동지역을평정하였던페르시아제국의후예로아랍, 투르크, 몽고등의침공에도독립적인정치, 종교체제를간직하면서현재도여타민족들과는구분되는자랑스러운페르시아의후예를자처하고있다. 경쟁적역사가진행되는동안그리스, 비잔틴, 오스만제국들과어깨를나란히하였고영향권상실에도불구하고서구제국주의로부터독립을유지한몇안되는민족이기도하다. 전세계무슬림의 90% 가까이가수니파임에도불구하고이란은수세기동안 52 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
시아파가절대다수였고 1979년이란혁명이 2,500여년지속된왕조체제를무너뜨리고난후다른국가들과확연히구별되는독특한신정공화국정치시스템을수립하였다. 또한이란은전통적으로페르시안민족외에아제리 (Azeri), 쿠르드, 아랍등을포함하는다민족국가이고종교적으로도조로아스터교의발상지이기도하듯이다양한종교적전통을받아들여왔다. 오늘날에도이란은민족적, 종교적다양성에대해자긍심을갖고그전통을이어나가려하는데이러한종교적, 민족적다양성과이란자체의지위와영향력이결합되어주변국가들에때로는근심과우려를안겨주기도한다. 33) 그림 2-6. 이란의종교, 민족분포도 자료 : http://www.parstimes.com/people/( 검색일 : 2016. 8. 12). 33) Gasiorowski(2011). 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 53
앞서서술하였듯이이란은오스만제국이중동전역을석권하였을때에도사파비왕조가그대항마로경쟁하면서찬란한문화를꽃피웠다. 19세기카자르왕조시기명목상의독립은계속유지하였으나북에서밀려내려오는러시아세력과남에서밀고올라오는영국세력과의사이에서그레이트게임 (Great Game) 의희생양이될수밖에없었다. 당시부패하고무기력하고무능한위정자들에게실망하고밀려들어오는유럽열강들에저항하기위해서이집트나오스만제국에서처럼이란에서도중산층지식인이나성직자중심으로민족주의적입헌운동이활기를띠었다. 그러나이러한노력은내부저항과민족주의입헌세력의분열, 그리고외세의개입으로좌절되고만다. 영국과러시아의영향력하에 1920년대쿠데타를통해팔레비왕조로정권교체가이루어지고이후팔레비왕조는터키의무스타파케말이실시한급진적인서구화, 근대화정책을시행하였다. 레자칸왕은영국과소련으로부터의영향력에서벗어나려는대외정책을열정적으로실시하여어느정도성과를거두었다. 이러한정책은영국과소련을대신할믿을만한강대국으로부터협조를얻는것이주요목표였는데먼저민족자결권을주창한윌슨대통령이있던미국과이후에는영국과소련모두와사이가좋지않던독일이그역할을담당하였다. 34) 그러나이란의국력이충분히성장하지못한상황에서 2차세계대전발발하였고 2장에서전술하였듯이이란정부의친독성향을경계한영국과소련에 1941년분할점령당하고마는데후에미국도이란에군대를주둔시킨다. 즉 19세기말부터서서히민족자결의열망으로독립국가를건설하려는오스만제국치하지역민족들의염원이영국, 프랑스, 러시아등유럽열강들의간섭으로좌절되었는데비록오스만제국과어깨를나란히하면서독립국가를유지하였던페르시아도실질적인주권을제대로행사하지못하는아픔을겪어야했던것이다. 특히이란에의외세개입은이란의막대한석유매장량외에이란의지정학적위치 영국의경우중근동지역과인도를연결하는, 그리고러시아의경우남 34) 장병옥 (2006), pp. 153~161. 54 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
쪽에서국경을맞대며페르시아걸프지역으로의진출을용이하게할수있는 가큰역할을하였다. 2절에서서술하였듯이 2차세계대전이종전하자마자이란을비롯한중동지역에서독립국가들이건설되며외세의개입에서벗어나려는노력을하게되지만곧바로냉전의확산에휩싸이며행동의자유에상당한제약을받는다. 이제는쇠락한영국을대신하여미국이중동지역에서서구국가를대표하여소련의팽창가능성을예의주시하며그봉쇄에전력을기울이게된다. 스탈린은 2차세계대전이종전되면서전후소련의전략적지위확보와미국과의경쟁에서의승리를위하여냉전초기영향력을확보하려는전략적목표가있었는데동유럽, 남한과함께중동에서소련과국경을맞대고있던터키와이란도포함되었다. 먼저 2차세계대전종전후 6개월내에미 영 소군대가이란에서철수하기로하였으나스탈린이시한이지나고나서도거부하자미국과의갈등이고조되었다. 35) 결국압력에직면하여스탈린이소련군대를곧철수하지만양강대국간에이란을둘러싼긴장과대립은지속된다. 36) 미국은소련의영향력확대를예의주시하였고민주적으로선출된모사데그 (Mossadegh) 정부가당시이란의민족주의적열망을대변하여영국이상당한이해와지분을갖고있던석유산업의국유화를 1951년단행한다. 당시제3세계민족주의, 민족해방운동의확산을소련과공산주의의확산과동일시하던미국은영국과공모하여 1953년쿠데타를주도, 모사데크정권을축출하고친미 친서구적이던무하마드레자팔레비 (Moḥammad Rezā Shāh Pahlavī) 왕에게실권을맡긴다. 이후이란은당시중동지역에서가장충실한미국의동맹국가로기능하였고미국으로부터전폭적인군사적, 경제적지원을제공받는다. 특히 1950년대, 1960년대반서구적인아랍민족주의가중동에서큰인기를끌면서미국은이 35) 스탈린은이미 1939년 8월세계를깜짝놀라게했던히틀러와의 Nazi-Soviet Pact에서비밀리에이란과페르시아만지역을포함하는소련의세력권을구상하였다 (Kissinger 1994, p. 363). 36) Mearsheimer(2001), p. 199. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 55
러한추세에대응하기위해고심하였는데미국이주도한바그다드조약출범시 (1954년) 창설멤버일정도로미국에이란은든든한파트너였던것이다. 당시이란은이집트, 이라크등급진적인국가들과는사이가좋지않았다. 특히이웃한이라크와는 1958년쿠데타로이라크국왕이살해된후관계가나빠졌고 1968년급진적인바트당이집권한후부터는더욱악화되었다. 반면사우디아라비아등보수적인군주국가들과는원만한관계를유지하였고터키, 이스라엘과의관계도친밀하였다. 역사적, 이데올로기적, 전략적이유로사이가좋지않던소련과도 1960년대후반에는관계정상화를모색하는한편소련과사이가좋지않던 차이나카드 를이용하는등다변화외교를추진하기도하였으나대체로미국등서방국가들과우호적인관계를지속하였다. 37) 이란은전통적으로군사적, 경제적지역강국이었으며이란의행동과외교정책은주변국가들의주목을받지않을수없었다. 이란은또한소련, 터키, 이라크, 아프가니스탄, 페르시아만과국경을접하여지정학적으로도상당한영향력을행사할수있었다. 그러하기에더더욱냉전강대국정치의직접적인대결에서결코자유로울수없었고팔레비정권이채택한노골적인친미정책은국내외모두에서, 아랍의많은국가들을포함하여많은저항에직면할수밖에없었다. 이렇게 1960년대중동은당시세계를양분하던냉전체제의영향하에있으면서도자체적인하부시스템 (subsystem) 이작동하고있었고이러한하부시스템은아랍냉전이라고불릴정도로이스라엘과서구에대한태도를기반으로사우디아라비아, 요르단등보수적이면서도온건한국가들과이집트를필두로시리아, 알제리, 이라크등급진적, 혁명적국가들로양분되었다고할수있다. 38) 온건하다고분류된국가들은주로미국과우호적인관계를유지하였고급진적국가들은소련과우호적인관계를유지하였는데이란은온건한국가들과원만한관계를유지하였던것이다. 37) 장병옥 (2006), pp. 159~173. 38) Lobell(2009), p. 49. 56 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
미국은지속적으로유용한동맹국으로서의이란의안보유지에많은공을들였다. 1970년대말미국은신속배치군 (Rapid Deployment Forces) 을창설하였는데이는소련이이란을곧침공하여소련의국력을배가시키고사우디아라비아를비롯한석유부국들도사정권에놓을수있지않을까두려워했기때문이었다. 39) 그러나팔레비정권의통치는백색혁명 (White Revolution) 을자칭하며진행된서구화, 세속화정책이반대파에대한무자비한처단등공포와폭력 (white terror) 으로점철되었다. 이와더불어사치와부패, 집권층으로의부의편중등으로학생, 상공인, 지식인, 성직자등광범위한이란인들간에불만이고조되었다. 그러나팔레비정권의급진적인친서구화정책과반대파를허용하지않는폭압적정치, 그리고극심한빈부격차등경제문제의악화로결국 1978년이란전역이혁명에휩싸였고결국 1979년 2월팔레비국왕은권력을내놓고망명길에오르게되었다. 혁명세력간의내부투쟁끝에새로운이란의권력은종교적으로완고하게보수적이면서외교적으로급진적인호메이니를중심으로한성직자그룹이쥐게된다. 이란혁명의성공과이슬람공화국의수립은지역에엄청난충격과파장을일으켰다. 부패하고퇴폐적인서구문화를극단적으로배격하고진정한이슬람적윤리와가치를복구하려는새이란정부는이렇게이란을부패의소굴로만든주범이자사악한정권을무제한지원하였던서구세력, 특히미국에노골적인반감을드러내었다. 소련의경우초기에는미국의주요동맹국에서혁명이일어나는것을반겼으나혁명으로파생된불안정이당장소련의남부국경에전파된다면미국의개입가능성도높아지고소련내무슬림들에도부정적인영향을끼칠수있기에혁명의영향력확산방지에주력하게된다. 무엇보다도바로이웃에시아파다수인이란에서이슬람공화국이들어서는것을목도하고당장시아파가다수인국가에서정권안보를염려하게된이라크의사담후세인은결국이란과의전쟁까지불사하게된다. 호메이니가지속적으로왕정체제는 39) Mearsheimer(2001), p. 150. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 57
반이슬람적이라하고이국가들이미국이라는사탄 (Great Satan) 의꼭두각시국가에불과하기때문에이국가들에도순수한이슬람정권이들어서야한다며혁명수출을설파하였기에걸프지역왕정국가들은혁명의전파가능성에극도로긴장하게되었다. 이국가들은이란혁명에대항하기위해걸프협력회의 (GCC: Gulf Cooperation Council) 를 1981년창설하여공동행동을모색하였고이란 이라크전쟁에서도이라크를전폭적으로지원하였다. 40) 이란의혁명전파가가장성공한곳은다양한종교적, 공동체적갈등때문에촉발된내전이진행중이던레바논이었다. 레바논시아파그룹인헤즈볼라가이란의지원을적극환영하며세력을급격히확대할수있었다. 이란 이라크전쟁중에이란의목표는군사적으로이라크군을격파하는것외에외교적으로이라크와걸프지역아랍국가들간의관계를단절시키는것이었다. 이런상황에서이란에는비아랍국가들인터키와파키스탄간의우호적인관계가특히중요하였다. 시리아와도동맹관계를맺으면서혁명과전쟁으로촉발된지역에서의고립을탈피하려고노력한것이다. 따라서 1975년시작된레바논의내전이사우디아라비아와시리아의합의하에타이프조약 (Taif Agreement) 을맺으면서종식되었을때이지역사우디아라비아의영향력확대와시리아와레바논에서의영향력감소를우려할수밖에없었다. 41) 1980년대후반이란 이라크전쟁종식후라프산자니 (Rafsanjani) 대통령때부터산적한경제문제와외부국가들과관계를개선시켜야한다는현실적인이해관계때문에이전보다훨씬온건한외교정책을실시하였다. 바로이웃에서일어난 1991년걸프전때는개입을자제하였고사우디아라비아등과의관계도복원하였다. 중동지역에서가장오래되고가장해결의조짐이보이지않던아랍 이스라엘분쟁이 1993년의마드리드협상과오슬로협정으로급격한진 40) Walt(1996), pp. 230-226. 41) Ehteshami(2002), pp. 297-298, p. 300. 49) Ibid., p. 302. 58 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
전을보였을때이란은공식적으로는중립을표방하였으나우방국인시리아를포함하여대다수의아랍국가들이이스라엘과의관계개선의도를보이면서다시한번평화협의과정과지역외교에서의고립을우려하기도하였다. 한편이란과국경을접한아프가니스탄에서극심한내전과혼란끝에정권을장악한탈레반세력이 1998년이란과근접한북부지역을공격하고이란이지원하는북부동맹세력을학살하고이란공관에침입하여이란외교관들도다수살해하였다. 이사건에대한보복과이란안보에무시못할위협이되는탈레반세력을일소하기위해이란정부가잠시심각하게아프가니스탄과의전쟁을계획하였지만막판에취소하였다. 42) 라프산자니대통령과그를계승한하타미 (Khatami) 대통령은주변국가들과의관계개선과함께유럽 아시아국가들나아가미국과의관계복원을위해서도노력하였다. 이들온건대통령하에서많은국가들과의관계가정상화되었으나이란이헤즈볼라와하마스등과격이슬람세력을지원한다고비난하던미국과의관계는회복되지못했는데 2002년 1 월부시대통령이 악의축 에이란을포함시키고 2002년 8월이란의핵프로그램에대한의혹이불거지면서양국관계회복에대한희망은물건너가게되었다. 2003년미국이이라크를전격침공하면서이란과의긴장은더욱고조된다. 또한 2005년에는급진적인아흐마디네자드 (Ahmadinejad) 대통령이집권하면서그의이스라엘등여러민감한이슈에대한과격한발언으로미국을비롯하여지역국가들과의관계는더욱악화되었다. 이스라엘과는이란혁명이후외교적관계를단절하였고아흐마디네자드대통령재임시홀로코스트를부정하는발언으로이스라엘을자극하였고이스라엘은이란핵개발의혹에대해군사적대응을수시로언급하는등여전히양국간의관계는회복될기미가보이지않는다. 그러나미국의이라크점령과사담후세인제거로이란의오래된안보위협이상당히해소되었으며이라크전쟁은미국의의도와다르게이란을오히려 42) Mousavian(2014), p. 112, pp. 155-157. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 59
더욱강하게하여지역맹주의자리에올려놓았다고평가받는다. 또한 2006년발발한이스라엘의레바논헤즈볼라공격으로촉발된레바논전쟁은헤즈볼라가예상보다훨씬선전함으로써이그룹을지원한이란의지역리더십도상당히고양되는효과를낳았다. 지역주민들에게이란이야말로미국주도로건설된지역세력균형에도전할뿐만아니라이슬람세력에유리하도록변경할능력이있는국가로받아들여지게된것이다. 43) 그러나 2011년시작된아랍의봄은이란정부에심각한도전이었다. 2009년그린혁명의기억이아직생생한데다점차전세계의이목을집중시키게된시리아내전에이란이아사드정부를지원함으로써지역내억압세력에대한지원자라는이미지에크게금이가게된것이다. 시리아에서의민주화노력이원했던성과를거의거두지못하고내전의격화로나타나자이란을비롯한지역국가들의개입과간섭이거세어지게되었다. 특히수니파의맹주이자이란정권의혁명적성격과핵개발프로그램을극도로불신하고있는사우디아라비아와의대립적라이벌관계가심화되어이제는강대국의대리전성격을띠고있는시리아와예멘내전에서양국의갈등이심화되고있다. 즉사우디아라비아와그동맹국들은전통적지역맹주에다시아이슬람혁명이후혁명이념의전파가능성, 특히자국내시아파에대한영향력가능성때문에이란에대해경계심을멈추지않고있다. 미국의이라크침공이후오히려이란의상대적역량과지역내영향력이더증대되었고최근미국을비롯한강대국들과의핵협상타결로이란에대한경제제재가해소되면이란이더욱강성해지고지역내영향력이더욱커질것이라고우려하는것이다. 이러한경향에대해대부분이수니파인아랍국가들은예의주시하면서사우디아라비아를중심으로이란의영향력확대를봉쇄하기위해공동의노력을경주하고있다. 이란은혁명이후레바논의시아파단체인헤즈볼라를적극후원하고있고시리아의아사드대통령과의돈독한관계로시리아내전에서헤즈볼라와함께아사드정권을돕고있으며예멘내전에서도시아파후티 (Houthi) 43) Ehteshami and Hinnebusch(2013), p. 237. 60 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
반군을지원하고있는것으로알려져있다. 이모든정책이사우디등다른아랍국가들과의이해와상충하기에갈등과긴장이불가피하다고할수있다. 그러나지역내국가들뿐만아니라전세계적인골칫거리가되고있는 IS의격퇴에는이란을포함하여모두가동의하기에협력적제휴의가능성도열려있다. 44) 중동지역의체제변동은이장에서제시된것처럼구조적현실주의의이론틀이제시하는힘의논리와세력균형의영향력으로설명할수있다. 19세기후반부터는노골적으로유럽열강들의세력균형전략의희생양이되어야했고간신히독립국가를건설한후에는미 소초강대국이격돌한냉전의논리에휘둘려야했다. 그러나한편으로는 Kissinger(2014) 나 Fukuyama(2011) 가주장한것처럼이슬람세계로서고유의정체성을발전시키면서유럽식질서와는구분 그림 2-7. 이란이지원하고영향력을행사하는국가, 단체분포 자료 : Almukhtar and Yourish(2015). 44) Poole(2016); Bremmer(2016); Almukhtar and Yourish(2015). 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 61
되는중동지역질서를구축하여왔다고볼수도있다. 지역내에서도세력균형과경제적상호의존, 종교, 부족을중심으로구분되는여러층위의동맹, 협력, 대립이있어왔다. 이러한중동의역외국가들간의관계나중동지역내국가들간의다양한관계에서이란은항상주도적인지위를잃지않고여전히상당한영향력을 ( 긍정적이든부정적이든 ) 행사하고있는것이다. 4. 이란의중견국모형의적용가능성 45) 국제관계에서중견국외교또는중견국의역할에대한논의는국제질서의재편과정과밀접히연동되어있다. 19세기초나폴레옹전쟁직후유럽국제질서의구조적재편논의과정에서중견국문제가등장한이래로, 제1차세계대전종전과더불어등장한국제연맹 (League of Nations) 결성과정에서중견국의역할이재론되었고, 제2차세계대전종전을전후하여캐나다를중심으로전후국제질서의구조적재편에서중견국의역할문제가진지하게모색되어 20세기국제관계에서중견국외교모델이정착되는계기가되었다. 20세기말소비에트체제의해체로인해발생한국제질서의재편과정에서중견국외교의필요성이다시제기되어현재에이르기까지중견국외교에대한관심은수정발전되고있는양상을보이고있다. 2016년현재, 중견국외교의가능성에관한논의는 초강대국의쇠퇴 와이에따른국제관계의구조적변동가능성, 그리고 소프트파워현상 이국제관계의조정에미친영향등을반영하고있다는것이국제정치학계의일반적인견해이다. 45) 백준기 (2016). 62 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
그림 2-8. 국제체제의구조적재편 자료 : 원동욱외 (2015), p. 47. 강대국들에비해작은전략자원들에도불구하고국제관계에서의미있는영향력을행사하는 중수위국가들 (middle range states), 또는강대국에비해제한된물적자원 ( 국가역량의제한성 ) 을넘어서국제관계에서그이상영향력을발휘하는국가들이존재하고, 그들이정치경제적이익의측면에서최선으로기여할수있는외교 일종의 틈새외교 (niche diplomacy) 를지향하는국가군이존재한다는사실로인해 중견국 과 중견국외교 가국제정치의이론적탐구대상이되고있다. 46) 이러한현실적인요구를감안하더라도, 중견국외교의연구와적용에서개념의범주화와유형분류에대한이론적논쟁이진행중인것이사실이다. 무엇보다도 중견국 에대한개념정의에서이론적합의가유동적이라는점들이지적되고있다. 현대국제정치에서 중견국 또는 중견국외교 라는용어가현실정치의요구로부터출발하여이후학계에서개념화과정을거쳤다는점에주목하면 중견국외교 는태생적으로매우실용적이고실천적인지향점과목표를 46) Gilboa(2016); Gilboa and Shai(2011), p. 33. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 63
지닌것이라할수있다. 캐나다총리 M. 킹 (Mackenzie King) 과호주의 H. 에바트외무장관 (Herbert Evatt) 이 2차세계대전종전후새로운국제질서수립과정에서자국의위상을설정하고국익을확보하기위해 중견국지위 (Middlepowerhood) 를주창한이래, 국제정치학계에서는이에대한이론화작업을수행한바있다. 캐나다와호주는, 2차세계대전종전당시과거대영제국의식민국이자영연방의구성국으로서의이미지가독립국으로서의이미지를상쇄또는압도하는상황에서, 세계질서의재편 ( 식민지체제 제국주의체제의해체 ) 을독립적인국가위상을부각시키는계기로중견국외교를활용하였다. 냉전시대에캐나다가 NATO에속해있었고, 호주와더불어미국과의주니어동맹파트너관계를유지하면서중견국외교의전형적인모델을구축했다는상대적인평가는한국과이란을비롯한 신흥중견국 (emerging middle power) 이외교적가능성과전략적입지를창출하는데시사해주는바가있다. 중견국 또는 중견국외교 에대한개념정의와이론적적용은 현실주의계열 (realist approach) 과 자유주의계열 (liberal approach) 에따라상이하다. 전자의경우, 국가분류에서 국력 (state capacity) 이라는전통적척도를기준으로국가간서열을정하여 중견국 을개념화하는경향이있다. 고전적현실주의학자인 H. 모겐소 (Hans Morgenthau) 의견해에따라현실주의적접근은국력의주요구성요소로서군사력, 인구, 영토규모, 자원, 산업생산력등물질적측면에주목하여중견국을정의하는경향이강하다. 카스텐홀브라드 (Carsten Holbraad), 헤들리불 (Hedley Bull), 마틴와이트 (Martin Wight) 등은국제체제에서국력에따른국가지위를토대로하여국가간서열을매기고 중견국 을분류하였다. 홀브라드는강대국보다는약하지만약소국 (small nations) 보다는국체체제에유의미한영향력을지닌국가로서국력대비국가간랭킹의중간정도에위치한국가를중견국으로지칭하였다. 또한와이트는국제관계분석에서유의미한행위자들을강대국 (Great Power) 과약소국 (Minor Power) 으로대별하였다. 그에따르면강대국과비교시약소국에포 64 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
함될수있는중견국은국제체제에서제한적이해관계를방어하거나주장할수있는반면에, 강대국은국제체제전반에걸친이해관계를보유하고국제체제의일반적이해관계와자국의이해관계를동일시하는경향이있다. 47) 케네스월츠 (Kenneth Waltz) 의견해를비롯한신현실주의적 ( 구조주의적현실주의 ) 접근 (structural realist approach) 도이러한전통을계승하여권력정치 (power politics) 적관점에서 능력분포도 에따라국제정치행위자들을 강대국대기타국가들 (minor powers/small states) 로구분하여국제체제의구조와단위를설명하고있다. 48) 이러한현실주의적접근에서는중견국의입지와역할이미약하거나 구조를정의하는능력 월츠의표현을차용 이부재함으로써국제체제구조분석에서논외로처리되는경향이있다. 앤드류쿠퍼 (Andrew Cooper) 등은중견국에대한현실주의적접근이국력분포등물질적인국가역량을지나치게강조하여그외의요인들을도외시하는경향이있다고비판하면서, 중견국개념의정성적측면 (qualitifiable measures), 즉 소프트파워 적역량등을강조하여정량적측면보다는중견국외교의 행위 (behaviors) 에주목하고있다. 자유주의적관점에서 A. 쿠퍼, 리차드히곳 (Richard Higgott) 은국가역량의물질적측면 ( 영토규모, 경제력, 군사력등 ) 보다는국제관계에서중견국이지향하는이슈의유형과행위, 즉국제정치의 비전통적영역 에서의기술적인역량 (entrepreneurial flair and technical competence) 과 이슈특정안건들 (issue-specific agendas) 에대한컨센서스및협력, 올바른국제적시민권 (good international citizenship) 에서의지도력등을중견국외교의중요한척도로설정하고있다. 49) 이들에따르면중견국은국제이슈를해결하는데있어다자적해결을선호하며, 중견국외교는심화될수록 하드파워 보다는 소프트파워 를기반으로한규범적접근으로외교정 47) Holbraad(1971); Holbraad(1984), pp. 67-75; Wight(1995), pp. 23-29, pp. 41-54, pp. 61-67. 48) Waltz(1979), pp. 79-101. Wight는중견국이강대국의지위가수정될때출현한다고하였다 (1995, p. 65). 49)Cooper, Higgot and Nossal(1993), pp. 12-32. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 65
향 (diplomatic orientation) 이제도화되는경로의존성이작동하여외교에서국가의리스크와비용이감소함과동시에국제체제의안정성에기여할가능성이크다고할수있다. 다시말하면중견국외교는국제관계에서 다자적접근 을추구하고, 국제분쟁에서 타협 합의적위치 를견지하며 올바른국제적시민권 을지향하는속성을지닌다고요약평가된다. 50) 넥 (Neack) 도중견국을상대적부유함과경영기술, 국제적지위등을이용하여국제안정과평화에기여하는국가로정의하여기능주의적접근에동의하였다. 51) 중견국 중견국외교에대한자유주의적접근에대해 K. 월츠등구조적현실주의연구자들은환원주의적문제점 (reductionism) 을지적하였다. Neack (1992) 이나 Bobrow and Chan(1988) 같은학자들도기능주의적중견국모델의정의가상대적으로부유한서유럽, 북미등의비강대국들이자체규정한외교정책특성들에집중하여객관적인중견국정의를흐리게한다고비판하였다. 즉이러한모델은객관적이라기보다는상황적이고부유한서구국가들의행동을설명하는데만유용한한계를지닌개념이라는것이다. 보다정교한개념정의를위해이학자들은 1인당 GNP, 1인당군비지출, 총인구등의객관적인통계를수집하여중견국모델의정합성을추구하였다. 또한기존의중견국 중견국외교가정치, 경제적으로발전한서구국가들의행동설명에제한적으로사용해왔으나냉전종식후브라질, 멕시코, 터키등개발도상지역에서빠르게부상하는국가들도중견국으로분류되기시작하였다. 헤일 (Hale) 은중견국개념을사용하여터키의외교정책을설명하였는데그의중견국정의는 국제체제에서양극단사이에위치하여강대국으로부터의압력에어느정도저항할힘은갖고있으면서때로는주변약소국들의국내정치에영향력을행사할수도있는국가 이다. 52) 이러한정의가이란같은국가의지위와외교행위를설명하는데상당히유용할것이다. 길리 (Gilley) 또한중견국을국제관계에서의설명 50) Evans and Grant(1991), p. 19. 51) Neack(1995). 52) Hale William(2000), p. 1 66 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
력을배가시키기위해행동특성에대한가설이언제든지반증될수있어야하기에지위나역량에의해서만정의할것을제안하였다. 53) 이러한논리를따르면국가의역량변화에따라새롭게중견국지위로진입하는상황을분석, 이해하는데훨씬도움이될것이다. 이러한치열한논쟁을정리하며중견국 중견국외교의개념화및모델링에서국제관계이론내의합의부재와쟁점을감안하여일정정도일반화된개념을제시한것이아담채프닉 (Adam Chapnick) 의접근법이다. 그는현실주의이론과자유주의이론의쟁점을분류및정리하여중견국 중견국외교의세가지모델 (Functional, Behavioral, Hierachical Model) 을제시하였다. 54) 먼저기능적접근 (Functional Model) 은국제문제에서영향력을행사할수있는능력과기능을기준으로중견국을분류하고중견국외교의가능성을제시한다. 다음으로, 행태적접근 (Behavioral Model) 은국가의 역할 (helpful-fixer role, mediator, catalyst) 과 정체성 (middle power internationalism, middlepowerhood, middlepowerstateness) 을척도로중견국을규정하고있다. 마지막으로위계적접근 (Hierachical Model) 은주로정량화된국가역량에따라국가의순위를정하는전통적인이분법적국가분류방식 (great powers/ small states) 에근거하여국가역량상중수위국가군을중견국으로지칭한다. 현재국제관행상중견국으로분류되는국가들중이상의세가지모델에모두해당되는국가들 예를들어 세계국력지수 (WPI: World Power Index), 국력지수 (NPI: National Power Index) 등을기준으로 도있으나채프닉의분류를적용하면, 세모델중하나에속하더라도중견국으로분류된다. 일반적으로유엔안보리상임이사국, 공식핵보유국, G7 일본과캐나다는논쟁적임 등이강대국범주에포함되고, 그리고 BRICs가강대국후보군으로범주화되는추세를감안하면, 그외중견국범위설정에서한국은 WPI, NPI 등일반적지표모두상위에랭크되어있으며, 이란또한이에적합한것으로평 53) Gilley(2013), p. 86. 54) Chapnick(1999). 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 67
가되고있다. 특히이란의경우, 강대국의통제로부터의자율성 이라는중견국의전형적인속성을지니고있고, 지역의리더이자중재자 (mediator, catalyst) 의역할을추구하고있다는점에서경제제재해제이후중견국의외교적경향을더욱강하게표출할것으로예측된다. 첨언하면데이비드싱어 (David Singer) 의국력산출방식 (CNC: Composite Index of National Capability) 에따르면, 총 193개국 (UN) 중한국은국가역량 8위 (CINC 0.023878, 2007년기준 ), 이란은 15위 (CINC 0.013450) 로양국모두전형적인중견국범주에해당된다. 김치욱 (2009) 도현실주의자들이상대적능력, 국제정치에서의지위, 영향력을강조하고자유주의자들은외교정책행위와기능주의적접근에치중하는경향을비판하며절충주의적 (eclectic) 개념화를제안하였다. 55) RATIO = CINC = [ 식 2-1] TPR = total population of country ratio UPR = urban population of country ratio ISPR = iron and steel production of country ratio ECR = primary energy consumption ratio MER = military expenditure ratio MPR = military personnel ratio 참고로현실주의자들이중시하는인구, 경제력, 군비지출등의순위를보면 이란의인구는 2015 년현재 7,800 만명을조금넘으면서세계 17 위 ( 한국은 26 위 ), 이란의국가 GDP 는 3,700 억달러정도로세계 33 위 ( 한국은 14 위 ), 연 55) 김치욱 (2009). 68 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
간군비지출은 100억달러정도로 20위권이다 ( 한국은 10위 ). 최근수년간경제제재의여파로군사비총액이나국민 1인당군사비지출액이줄어들고있는추세이나 ( 그림 2-9 참고 ) 지역에서는여전히무시못할군사력을보유하고있다. 따라서한국과이란은모두모든국력지표에서중견국의지위에있으며, 또한양국은강대국중심의국제관계에서 틈새외교 (niche diplomacy) 56) 네트워크외교 57) 등중견국외교의확장가능성을공유하고있다고평가된다. 그림 2-9. 이란의연간 GDP 대비방위비지출추이 자료 : http://en.actualitix.com/country/irn/statistics-security-iran.php( 검색일 : 2016. 8. 5). 56) Evans and Grant(1991), pp. 33-35; Cooper(1997). 57) Kahler(2009). 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 69
5. 소결 이란을포함한중동의경우 19세기이후중동지역을통치하던오스만제국이유럽의환자로불릴정도로쇠퇴하면서유럽열강들의간섭과진출이더욱활발해졌다. 18세기산업혁명을거치며제조업, 항해술, 무엇보다군사력에비약적인발전을이룩한후유럽의강대국들은중동을비롯한나머지세계에대한유럽화 (Europeanization) 를위해폭력적으로영향력과지배력을확장시켜나아갔다. 즉중동지역은 19세기초부터유럽열강들의강력한침탈과영향권하에서제국주의팽창과세력균형의희생양이된것이다. 민족주의고양과국가건설노력으로 20세기초부터중동에서정치적인독립을쟁취한국가들이생겨나기시작하였으나실질적인독립은 2차세계대전이후영국, 프랑스등유럽열강들이확실히몰락하여중동지역에서더이상물리적영향력을행사하기불가능하게되었을때이다. 그러나이지역은미국과소련이라는양초강대국간에벌어진냉전의직접적영향으로대리전쟁의전장이되었고더딘경제발전과지지부진한정치개혁이지속된다. 냉전이종식되고나서잠깐의희망이있었으나미국이굳건한영향력, 이에대한반발, 역내라이벌국가들간의갈등과대결고조등으로현재도상황이그리밝지않다. 즉지정학적요충, 석유자원등전략적가치등으로이란을포함한중동지역은수세기동안강대국힘의정치에휘말려온게사실이다. 이렇게엄혹한주변안보환경과강력한외세의개입으로인해대체로이지역국가들은종교적레토릭과는무관하게월트 (Walt) 가중동지역동맹연구에서밝혔듯이지극히실용주의적이고현실주의적인외교정책을추진하여왔다. 즉 19~20세기중동지역의질서는강대국들의결정적인영향력, 지역내세력균형을위한이합집산, 종교나이데올로기보다는생존이나독립을위한현실주의적외교전략추진등구조적현실주의의기본논리에부합되는행동과변화양식을잘보여주고있다하겠다. 이러한구 70 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
조적현실주의적정치변동은동아시아지역도예외는아니어서한국도지정학적위치와상대적으로약소한국력, 주변강대국들간세력균형의변화에따라부침을거듭하였기에이란을비롯한중동지역과유사한이론분석틀을사용함으로써역사비교분석이용의하다는점과한국의대외전략추진방식과지극히비슷하다는점또한지적할수있겠다. 또한북아프리카를포함한중동지역은일부핵심국가들의영향력이상당히크게작용하기에무질서 (anarchy) 라기보다는위계질서 (hierarchy) 로봐야한다는주장도있는데이란도당연히이런핵심국가중하나이다. 중동지역의질서를분석할때국가중심시스템은물론범아랍주의나이슬람등초국가주의적 (supra-state) 인수준, 국가내공동체나부족의서로다른정체성등여러수위의질서와체계가중첩되어나타나는특성도고려하여야한다. 또한이웃국가들로부터의전통적인재래식군사적위협외에정권정통성에대한내부로부터의정권위협, 국경을초월 (trans-state) 한테러리즘등의위협등여러층위의위협이복합적으로작동하기도한다. 58) 이란은국제정치에서주로중견국으로분류되지만이란이위치한지역에서의지위와역량, 영향력덕분에지역중추국가 (pivotal state) 의하나로인정받고있다. 59) 이란이속한중동지역의체제변동과수많은이합집산의과정에서항상이란은지역약소국들과확연히구별되는역량과영향력을보여주었다. 비록구조적현실주의의논리에따라진행된강대국정치의압력에서자유로울수없었으나영토, 자원, 인구, 무엇보다도지정학적위치는이란에굳건한중견국의위상을부여하였다. 즉이란의외교전략패턴은신현실주의적사고인식에바탕을둔중견국외교의분석틀로가장이해되기쉬운것이다. 따라서중동지역에서이란의중견국으로서의지위, 특히지정학과강대국과의관계에서결정적인영향을받는이란은동아시아에위치면서유사한지정학, 강대국간세력관계에크게영향을받는중견국인한국과유사성이외교적전략패턴에서 58) Ehteshami and Hinnebusch(2013), p. 226. 59) Dunn(2008), p. 342. 제 2 장국제체제의구조적변동과중동 71
누구보다높다고할수있다. 에너지, 교역, IT, 제조업등서로간에협력을필 요로하는영역도무척많이존재하기에양국간에는유사성에기반을둔이해 의증진과협력가능성도다른어느중동국가들보다높다고할수있겠다. 72 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
제 3 장 이란과미국의전략적관계패턴 1. 양자관계의역사성 2. 양자관계의결정요인 3. 이란의핵프로그램과양국관계 4. 소결
1. 양자관계의역사성 가. 20 세기초 : 냉전시작전 이란은고대이래로중앙아시아, 남아시아와유럽, 여타중동지역을연계하는지정및지경학요충지에위치하여 유라시아교역루트 ( 유럽-아시아육상 해상루트 ) 의중추국가였다. 16세기경부터사파비 (Safavid) 왕조에서시아파가득세하게되어수니파가다수인오스만제국과정치및종교적으로전략적경쟁관계를형성하여오스만제국견제를위해유럽국가들과협력하기도하였다. 전술했듯이 18세기말들어선카자르 (Qajar) 왕조는영국, 러시아등유럽국가들의간섭과침탈에의해수세에처하였다. 이에대응하여반봉건, 친서구적상공인, 지식인들과반왕정친이슬람성직자세력이연합하여 1906년제헌혁명 (Constitutional Revolution) 을일으켜의회가중심이되는입헌군주제헌법을만들기도하였으나 60) 영국과러시아의간섭때문에진전을보지못한다. 영국과러시아의지원으로 1925년쿠데타로집권한레자칸 (Reza Khan) 이팔레비 (Pahlavi) 왕조를건설하여터키식의서구화, 세속화를단행하지만큰효과는없었고영국등유럽열강의내정간섭과불평등조약으로인해이란인들의민족주의적열망이고조되었다. 2차세계대전당시에도연합국이었던영국과소련의강력한영향하에있었다. 2차세계대전이후영국의영향력은급격히축소되었으나냉전기대소봉쇄정책을추구하는미국이대체하게되었다. 이렇게 19세기부터 20세기중반까지영국과러시아에의해주권과경제적이해가심각하게제약받을때이란의유일한대안세력이자전략파트너는미국이었다. 특히 20세기초미국에의해파견된경제자문단이헌신적인활동을보였고미국정부가영국을견제하는등미국은약소국의독립과주권수호를옹 60) 이는이란최초의민주화운동으로평가받는다 (Milani 2015, p. 217). 74 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
호한다는긍정적이고우호적인이미지가이란인들에게심어졌다. 2차세계대전이발발하자전통적으로이란에깊이관여하던영국과소련이즉각개입하여 1941년독일에우호적인태도를보이던왕을폐위하고이란영토를양분하여점령하였는데미국은이를묵인하였다. 이란은오랫동안외부강대국들이서로대립하고경쟁하게만듦으로서생존을모색하였는데영국과소련이공통의적인히틀러의독일에대항하기위해손을잡자이란은미국을완충작용을해줄수있는국가로생각하고도움을청하였다. 이러한요청에반식민주의를과시할수있는기회에다점차이란의전략적가치를인지하게된미국이긍정적으로받아들이면서영국을거치지않고이란의국가건설 (nation-building) 에직접개입하였으나미숙한집행으로결과는참담한실패였다. 특히재정분야에서일어난실패때문에미국은이란에대한이상주의적접근을마감하고보다현실주의적으로대하게되었다. 1943년이란의수도에서열린테헤란회담에서루스벨트대통령은처칠과스탈린을설득하여이란의종전후독립을약속받았다. 한편소련의지역영향력확대를우려하여미국은영국과이란에서의석유산업에협력할것을 1944년약속하기도하였다. 61) 나. 냉전기 전술했듯이 2차세계대전종전후이란에주둔한군대를 6개월안에모두철수하기로하였으나전통적인영향권이라여기고전략적완충지대를원하던스탈린이이란석유산업에소련의지분을요구하면서철수시한이지났는데도계속머무르자미국과소련간에첫번째냉전의위기가발생하였다. 미국의트루먼대통령은이사건으로소련이미국이핵심으로생각하는지역에도팽창야욕을숨기지않는다고믿게되었는데이위기는당시이란의총리였던아마드가 61) Herring(2008), pp. 564-566; Mousavian(2014), pp. 15-22. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 75
밤 (Ahmad Gavam) 의중재로소련군이철수함으로써해소되었다. 이후미국의아이젠하워대통령과덜레스국무장관은군사적효용과막대한석유자원때문에더욱깊숙이이란을비롯한중동지역에개입하게되었다. 62) 1950년대초에이란은이미미국과소련간에, 그리고상당한석유지분을여전히보유하고있던영국간의치열한냉전의전장이었다. 이러한상황에서 1951년에민족주의적총리였던모사데그가영국석유업체들이깊이관여하던석유산업을국유화하는등일련의급진적개혁정책을단행하자이에위협을느낀영국과소련의중동지역에대한영향력확장에고심하던미국이쿠데타를지원하여 1953년모사데그총리를축출함으로써이란의미국에대한우호적인이미지가일거에사라지고이란과미국간의갈등관계가형성되었다. 당시미국은제3세계에서일어나는저항운동에서민족주의운동과공산주의운동을구분하지않았기에이란에서의민족주의적선회를미국의냉전전략에의위협으로간주하고이제까지의중재입장에서벗어나 CIA 주도의비밀작전 (covert operation) 을수행한것이다. 63) 미국이지원한쿠데타의도움으로권력을확립한팔레비왕정은중동지역에서가장친미적인정권으로자리하면서미국과긴밀한유대관계 ( 준동맹관계 ) 를유지하여미국으로부터전폭적인경제적, 군사적지원을받았다. 먼저미국이주도하던바그다드조약기구 (Baghdad Pact: METO, CENTO) 가창설될때 1954년기꺼이가입하였다. 이후에도이조약의운명과상관없이 64) 이제는영국을확실히대신하여냉전의최전선에위치한중요한동맹국을확보한미국과의협력을강화하였다. 케네디대통령때민주화와개혁을요구하면서양국 62) Herring(2008), p. 606. 63) 당시미국은이러한비밀작전이직접적인군사개입보다더정당한방법이라고간주하였다 (Kissinger 1994, p. 523). 64) 바그다드조약은미국, 영국, 이란, 파키스탄, 터키를멤버로 1959년 Central Treaty Organization (CENTO) 로개편되었으나지역국가들의이기구에대한불신, 회원국들간의이해충돌등으로제대로된기능을발휘하지못하였다. CENTO의무기력함이지속될때에도이란은미국의가장신뢰받는동맹국으로남아있었다 (Hook and Spanier 2004, p. 80, p. 154). 76 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
간의관계가잠시소원해졌으나후임존슨대통령은 6일전쟁 에서의치욕적인패배로반미의식이더욱고양된중동지역에서보수적이고석유부국인이란과사우디아라비아두왕국을두개의기둥 (twin pillars) 으로비유하면서더욱의존하게된다. 이란에대해전임자와는달리상당한군사적지원을제공하기도하였다. 존슨의후임인닉슨대통령정부도당시페르시아제국의영광을재현하고자하는이란을무조건적인동맹국으로간주하여전폭적으로지원하였다. 특히닉슨이 1972년테헤란을방문했을때최신무기제공을약속하기도하였다. 이란은또한미국이소련의핵실험과미사일발사등주요군사작전을모니터할수있는비밀정보수집장소 (listening post) 를제공하기도하였다. 이렇게전략적위치와석유자원을구실로이란팔레비국왕은미국으로부터엄청난원조를확보할수있었다. 65) 그러나국내적으로는백색혁명을빙자한백색테러가자행될정도로폭압적인통치였다. 당시 CIA 보고에의하면팔레비국왕은민주화가이란의경제발전을저해할것이라고믿었다한다. 1958년도에이미 CIA와국무부는심각한수준의개혁노력이바로진행되지않는다면비참한결과가있을지모른다고경고하였고아이젠하워나케네디대통령시절이란정부에대한개혁압력과민주적이고온건한그룹의성장을지원하였던것이다. 그러나이러한노선은닉슨대통령이닉슨독트린을발표한이후이란의민주화보다는걸프만지역에서미국의이해를보호하는이란의대소전진기지로서의역할을강조하게되면서완전히바뀌게되고향후이어질혁명의도화선이되었다. 66) 이러한상황에서미국의카터대통령도처음에는이란정부의인권침해를이유로무기수출에제동을거는등압력을가하였으나한국등냉전의전초기지에위치한전략적요충국가라는현실적이해에굴복하여결국 F-16 전투기와 AWACS 등첨단무기의이란판매를승인한다. 1977 년테헤란을방문한카터대통령은팔레비국왕과 65) Herring(2008), pp. 671-673, pp. 750-751, pp. 798-799. 66) Milani(2015). 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 77
이란에대하여팔레비국왕의훌륭한리더십덕분에이란은중동이라는불안정한지역에서안정을대표하는섬같은국가로남을수있다고칭송하였다. 67) 하지만이란왕정의폭압과이렇게부도덕한정권을무조건지원하는미국에저항하는혁명이발생하여 1979년이슬람혁명정부가들어서면서미국의대중동정책은큰위기를맞게되었다. 미국은당시상황에대하여완전히오판하였는데혁명세력내의이슬람적요소등은당시미국이도저히이해하기힘든것이었다. 당시소련이나이란공산주의세력에서가장멀리떨어진세력이호메이니의성직자그룹이었으나카터행정부는이렇게혁명세력의주요지도자였던호메이니와의접촉을거부하였고이란이미국에대해강한수위의비난을계속하자미국도의회에서반혁명결의안을통과시키는등역시강경한태도로대응하였다. 미국이망명길에올랐던팔레비국왕을치료구실로미국에받아들인사실에이란인들은특히분노하였다. 또한알제리에서이란의온건한지도자인바자르간 (Bazargan) 이미국국가안보보좌관인브레진스키 (Brezinski) 를만났다는소식이전해지자미국이 1953년식쿠데타를다시획책할지모른다는두려움에급진학생들이이란인들이미국스파이의소굴이라고간주했던미대사관으로습격해들어갔다. 이사건은곧바로이란주재미대사관직원들에대한인질사태로이어져이란 미국관계는크게손상된다. 68) 이란에억류되어있던인질들을구출하기위해역사적인질구출성공사례였던이스라엘의 1976년우간다엔테베구출작전을모방하여카터정부가인질구출작전을시도하였으나결과는참혹한실패였다. 69) 인질구출시도사건은이란에미국의적대적인의도를각인시켜주는계기가되었고호메이니등강경파의입지를크게강화해주었다. 베트남에서의굴욕적패배의충격이아직가시지않은상태에서, 그리고아프가니스탄, 니카라과등에서도미국의의도가제대로관철되지않고 2차오일위기등도겹치는와중에발생해서 1년이상해결 67) Mousavian(2014), pp. 26-30. 68) Ibid., pp. 53-56. 69) Mintz and DeRouen(2010), p. 104. 78 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
되지못하였던이란의인질위기를계기로미국의쇠퇴 (decline) 가광범위하게운위되었다. 이렇게상처난미국의자존심을극복하고미국쇠퇴론을불식시키기위해공화당의레이건후보는강경한대외정책추구를천명하였고이란사태를비롯한일련의상황들이이러한매파대통령당선에크게일조하였다. 70) 강경한호메이니를중심으로한성직자그룹이장악한이란의혁명정부는반미적입장을숨기지않았으며사우디아라비아등수니파친미정권들을강하게비판하며혁명의수출을공언하면서위기감을고조시켰다. 이러한급변하는상황에서팽창의기회를포착한이웃이라크의후세인이이란을전격적으로침공하여 1980년시작된이란 이라크전쟁이 8년간지속되면서이란경제, 사회는큰타격을받았으며이란의신국가건설과경제발전은상당히지체되었다. 혁명국가이란의대외정책에위협을느낀미국이이라크를군사적, 경제적으로지원하면서이란과미국의관계는더욱경색되었다. 그러나이란혁명정부를역시위협요인으로자각하던소련의이라크지원이증가하고당시레바논에서친이란단체에억류된미국인인질들을구출하기위해비밀리에의회에알리지도않고이란에무기를제공하였다가발각되어이란게이트 ( 또는이란 콘트라 ) 스캔들로크게비화되어당시레이건정부가크게곤욕을치르기도하였다. 1991 년에는냉전이해체되어가는과정에서발발하였던걸프전때문에이란은긴장하지않을수없었다. 미국을중심으로한다국적군은이라크군에쉬운군사적승리를거두었으나바그다드로진격하여사담후세인을권좌에서물러나게하는것은고려하지않았는데그렇게이라크가완전히패배할경우힘의공백이발생하여이란의지위가오히려강화될것을우려했기때문이었다. 71) 70) Hook and Spanier(2004), pp. 181-184. 71) Herring(2008), pp. 878-879, pp. 898-899, pp. 910-911. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 79
다. 탈냉전기 1989년부터 2000년대중반까지이란에서는라프산자니, 하타미등일련의온건파대통령이당선되며미국과의관계개선이추진되었으나큰진전은없었다. 미국의부시대통령은 9/11 직후연설에서이란을이라크, 북한과함께악의축에포함시키며적대적감정을노골적으로표출하였고이어진이라크침공으로양국간의긴장은한층고조되었다. 당시미국은전세계적인테러와의전쟁에핵확산위협도연계하였기에이란이악의축에포함되었던것이다. 이란에서도강경파인아흐마디네자드가대통령에당선되면서양국간의경색은피할수없게되었다. 1989년대통령이된라프산자니는호메이니사후비슷한시기에최고지도자에선출된하메네이와당시이란의국내정치를반영하듯상반된외교정책시각을갖고있었다. 두지도자는미국의중동지역지배의도거부, 이란내정간섭에의거부라는공통의목표를갖고있었으나어떻게이러한목표를이룰것인지에대해다른접근을했던것이다. 라프산자니는상호존중과상호이해의증진, 불내정간섭등의원칙을갖고서방국가들과의관계개선을모색하였다. 그는최고지도자의 미국을제외한서방정책 (West minus the US) 라는외교정책독트린도미국이포함되지않은서방과의관계개선은현실적이지도않고무의미하다고반대하였다. 반면하메네이는미국의의도를극도로의심하여미국이어떠한발언이나제스처를취하든결국미국의궁극적인목표는이란의정권교체라는생각을굽히지않았다. 두지도자는외교정책우선순위를두고충돌을거듭하였고미묘한이란정부내의역학관계처럼쉽게승부가나지않은대립이지속되었다. 마침 1989년대통령에취임한미국의부시가취임연설에서레바논에서친이란무장그룹에억류되어있던미국인인질의송환을위해서 호의가호의를낳을것 (goodwill begets goodwill) 이라는메시지를이란에 80 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
보내었다. 라프산자니대통령은미국과의관계개선을위해미국의요청에우호적으로화답하기로작정하고외교채널을동원하여 1991년까지모든미국인인질의송환에성공한다. 그러나이란이그반대급부로요구한이란자산동결해제와이스라엘감옥에억류된헤즈볼라지도자들의석방은이루어지지않았다. 라프산자니대통령을비롯한온건실용주의자들은미국과의이러한노력을최고지도자등강경보수파의강력한반대를무릅쓰고진행하였기에그들의실망과배신감은상당한것이었고외교정책에서강경파들의입김이거세지는결과를낳았다. 72) 이란의대서구관계개선을중간에서매개한핵심국가는독일이었다. 독일은콜총리부터이란의계속적인고립과압박이장기적으로유럽안보나지역안정에도움이되지않는다고보고적극적으로화해무드조성에앞장섰다. 그러나독일의태도에대해미국은핵과테러리즘의이유로독일을강하게압박하여관계개선의속도나범위에큰한계가있을수밖에없었다. 여기에 1992년이란계쿠르드지도자들이베를린의한식당에서괴한들의총격에살해되었는데이란정부가이사건에연루되어있을것이라는의심을받았다. 또한이란에서독일을향해출항한이란국적화물선에밀수를위한무기가탑재되어있다는미국발정보에이화물선은함부르크에서압류되었다. 비록당시독일의협력을기반으로서구와의관계개선을진심으로모색하던이란지도부가이두사건에의연루를강력히부인했지만이란 독일관계는큰타격을받고위축될수밖에없었다. 당시이란에서는최고지도자, 대통령, 거의모든국가최고안보회의 (SNSC; Supreme National Security Council) 멤버들모두가유럽과의관계개선을강력히희망하였고이러한이란의외교적노력에가장우호적이고적극적으로반응하였던국가가독일이었기에이란정부는이란이이러한테러나무기밀수의배후에있다는의혹과비난이억울할수도있으나결과적으로유럽을포함한서구국가들과의관계개선은이제쉽지않게되었다. 물론이러 72) Mousavian(2014), pp. 108-120. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 81
한어려움의배후에는끊임없는미국의압력이상당한역할을하였다. 비록미국과독일정부가이란의핵무기보유나테러지원, 또아랍 이스라엘관계개선에부정적영향력을행사하는것에반대한다는목표는공유하였으나어떠한방법으로목표를달성할것인지에대해서는상당한시각차가존재했던것이다. 이란내외교전문가들사이에서최고지도자하타미의 미국을제외한서방정책 접근의비현실성과잠재적위험성에대한우려가현실이되어미국의압력에독일이굴복하지않을수없었던것이다. 73) 한편민주당출신으로대통령에당선된클린턴대통령은냉전이해체된세계에서이제국가간의관계에서안보보다경제가더중요하다고강조하며경제협력과시장확대를위한정책을추진하였다. 이러한정책에희망을갖고이란정부가 1995년미국의콘티넨털오일 (Conoco: Continental Oil Company) 석유회사와이란의석유매장지역개발을위한계약을체결하였으나미국정부가이계약승인을거부했을뿐만아니라이란의에너지산업에투자를금지하는경제제재행정법령까지발효하였다. 이란은크게실망하였고미국의제재근거가이란의비밀핵개발의혹이었기에이란은미국행정부에큰영향력을행사하는친이스라엘로비그룹의활동을계속우려, 주시하고있다. 74) 1996년사우디아라비아의코바르타워미군숙소아파트에서트럭을이용한폭탄테러로 19명이숨지고수백명이다쳤는데사우디당국과미국은이사건의배후로이란당국의부인에도불구하고이란을지목하면서이란과미국간의관계는 ( 사우디와의관계도 ) 더욱악화되었다. 75) 또한클린턴행정부는새로운탈냉전기외교전략으로민주주의확산 (enlargement) 을강조하였는데이러한논리에따라민주적원칙의기반을위협하는이란을포함한쿠바, 이라크. 북한등의국가들을불량국가 (rogue state) 로규정하고경제제재나외교적고립을통 73) Mousavian(2014), pp. 138-144. 74) 미국외교정책에서친이스라엘로비의부정적영향력에대해 Mearsheimer and Walt(2008) 참고. 75) 2006년미국사법당국은당시코바르테러희생자가족이제기한소송에서공격의배후가이란정부이며이란정부가희생자가족에게 2억 5,400만달러를배상해야한다고판결하였다 ( 정은지 2015). 82 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
한압력을행사하였다. 76) 이란의외교엘리트들은서구외교관들이하타미대통령때가미국과의관계개선의적기였다고믿는것에비해오히려하타미대통령전에첫온건개혁진영정부를이끌었던라프산자니대통령재임시절이미국과의관계를우호적으로전환하는데최고의시기였다고믿는다. 77) 당시는대통령과최고지도자가모두교체된시기였는데미국과의관계가좋지않았지만서로에대한불신의정도가이후상태에비하면아직은그리깊지않았기때문일것이다. 1997년압도적으로대통령에당선된하타미대통령의선거캠페인모토는 자유, 시민사회, 법치 였을정도로개혁파의경제정의, 시민권, 정체개혁등을강조하였다. 하타미대통령의외교정책목표는국내정치이슈와외교정책간에강력한연계를갖고데탕트와상호존중원칙에따라이란과국제사회와의관계를증진시키는것이다. 이란정부는국제사회에서이란의이미지를증진시키기위해노력하였고프랑스, 스페인, 이탈리아등유럽국가들과의관계가좋아지는등의성과도있었다. 78) 하타미대통령의외교정책모토는당시서구사회에서유행하며이란등이슬람권과서구기독교문명간의차이와갈등가능성을강조한헌팅턴의 문명충돌 에대응하는 문명들간의대화 (Dialogue among Civilizations) 였다. 당시냉랭하던이란 미국관계에도불구하고하타미정부는최고지도자의냉담한태도에도불구하고미국과의관계개선을모색하였다. 미국에서는 문명충돌 을다른문화, 문명간, 특히서구기독교문명과중동이슬람문명간에는극복할수없는태생적인간극이존재하기에두문명간의갈등과충돌은피할수없다는식으로결정론적이고운명론적으로해석하는시각이팽배하였는데하타미정부는이러한불신의시각을바꾸고문명간의차이가오히려교류와존중의기반이될수있다고본것이다. CNN 과의인터뷰에서하타미대통령은양국간에대화와이해를추진하지못할이유가없다면 76) Hook and Spanier(2004), p. 262. 77) Mousavian(2014), p. 133. 78) Ehteshami and Zweiri(2008), p. xiv. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 83
학자들, 작가들, 예술가들, 관광객들의상호교류를권장하겠다고밝혔다. 하지만그도정치적으로는뿌리깊은불신과의혹이존재함을인정할수밖에없었다. 79) 1999년 4월미국클린턴대통령의미국 이란관계가원만하지못한것이유감이라는취지의연설이온건개혁파에큰희망을주었다. 하타미를비롯한온건파가미국에대한포괄적인패키지 (package) 를준비하는동안클린턴대통령이 8월이란에편지를보냈다. 편지의대체적인논조는긍정적이고화해의의도가분명히있어보였지만코바르테러에대한언급이이란내강경파의의심과불신을불러일으켰다. 미국행정부의이러한양가적입장은이란에적대적인미의회의시각을어느정도는반영하지않을수없었던사정때문이었지만미국정치제도에대한오해와미국의의도에대한계속되는불신으로준비가거의마무리되었던패키지전달은없었던일이되어버렸다. 2000년 3월이란의새해며칠전당시미국무장관이던올브라이트가미국의대이란관계에서 가장대담한시도 (boldest attempt) 라고평가받는화해의연설을하였다. 이연설에서올브라이트장관은 1953년쿠데타에서미국의역할과압제적인팔레비정권을미국이적극지원한것에대해사과는아니지만유감을표명하였고미 이란관계가악화된것에대해미국도일정정도책임이있다고인정하였다. 이렇게놀라운내용을담은연설직후대통령을비롯한온건파들은즉각긍정적인메시지로답하고미국과의관계에서오랜만에찾아온기회를놓치지않고자하였다. 그러나이번에도연설문에포함된일부표현이문제가되었다. 연설문은이란의인권상황과선출되지않은직책에있는사람들의결정적영향력을비판하였는데이것이최고지도자를포함한강경파들의심기를건드린것이다. 온건파들이이번기회를살리고자무던히노력했으나이미이연설조차미국의이중적잣대와음모를보여주는증거일뿐이라고주장한강경파의불신감을극복하지못하고미국과의관계개선은다시한번다음으로미루어야 79) Mousavian(2014), pp. 149-152. 84 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
했다. 80) 미국에서 9/11테러가일어난직후이란과미국은테러의주범으로지목된알카에다분쇄와이집단을비호하고있던아프가니스탄의탈레반붕괴라는공통의목표를기반으로외교적으로접촉하고이란은미국의아프가니스탄침공을지원하였다. 그러나이러한허니문기간은오래가지못하고 2002년 1월초이스라엘정부가팔레스타인으로이란이제공한무기수십톤이은밀히밀수되는것을적발하였다고발표한후양국간의관계는다시경색되었다. 이란정부는이사건과무관함을주장하였으나미국네오콘들의마음을바꿀수없었다. 화해와불신의기운이교차하는순간에아프가니스탄관련독일의본에서양국외교관들이참석한회의가진행중이던 1월말부시대통령이연두교서에서테러를지원하고대량살상무기확산에책임이있다며이라크, 북한과함께이란을 악의축 에포함시키는발표를하자이란정부는큰충격과배신감을느끼지않을수없었다. 당시미국외교안보정책결정과정을장악한네오콘들은 1940 년대말트루먼독트린의발표나 1980년대레이건대통령이소련을 악의제국 (evil empire) 으로규정했던것처럼세계를선과악이충돌하는이분법적인적대의장으로상정하고선을대변하는미국에무소불위의도덕적, 군사적힘과권위를부여하여그들이생각하는대로세상을개조하는데어떠한행동도무비판적이고절대적으로지지하였던것이다. 81) 수차례의화해적인외교노력에도불구하고의혹과불신으로인해이란을 악의축 의하나라고하자이란에서는다시강경파의입지가강화되었다. 또한 2002년 8월이란정부가반이란테러집단으로규정한프랑스파리소재반정부단체인이란저항국민협의회 (National Council of Resistance of Iran) 라는단체가이란의핵연료추출시설의존재를폭로하자이란과미국간에더욱큰긴장과갈등을피할수없게되었고제재와위협등의악순환이지속되게된다. 80) Mousavian(2014), pp. 152-155, pp. 157-161. 81) Hook and Spanier(2004), pp. 348-351. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 85
악의축발언이후미국에의해실행된이라크침공은이란에충격이었고다음차례는이란일수있다는가능성때문에커다란위협이었다. 이에이란정부는전운이감돌고있을때미국과비밀리에접촉을시도하기도하였다. 전쟁중에이란은 적극적인중립 (active neutrality) 을선언하고주의깊게상황의진행을지켜보았다. 이란의숙적이고가장큰위협요인이었던사담후세인이권좌에서쫓겨나고이라크군대가거의해체된것은이란으로서는분명히반길일이었기에이란은쿠웨이트와함께후세인의축출을환영하였다. 중립을선언하고전쟁에직접참여하지는않았지만전투종식후미국의새로운이라크건설이어떻게진행되는지주시하면서미국이완벽하게이라크를자신들의입맛에맞게통제하는것은방지하려노력하였다. 이라크에거주하면서이라크의다수를차지하는시아파주민들과지도자들에대한영향력행사가그목적을이루는데큰도움이되었다. 82) 한편미국의이라크침공이임박했을때이란의대응과관련하여이란내에는세개의다른시각을가진그룹이존재하였다. 첫번째초강경혁명주의자들은이란이이라크의사담후세인과동맹을맺고제국주의와시온주의에저항해야한다고주장하였다. 두번째실용주의적그룹은미국이아프가니스탄을침공했을때미국의전쟁수행에이란이상당히협조했음에도불구하고그에상응하는보상을받지못하였기에이번에도미국이후세인정권을전복시키면그곳에세워진미군기지가향후이란을공격하기위한전초기지로쓰일가능성이농후하기에미국에협조하는것에우려를표명하였다. 하지만대다수의이란관계자들은세번째그룹으로사담후세인은이라크국민들로부터어떠한풀뿌리지지도받지못하고있기에이란이돕든아니든미국의공격에쉽게붕괴될것인데, 미국의이라크침공은크게우려할일이아니고오히려이란의위상을증대시키는기회가될수있다고보았다. 이그룹은이라크는종교적으로민족적으로대단히분리된사회이고미국이이런사회를 82) Ehteshami and Hinnebusch(2013), pp. 233-234. 86 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
군사적으로점령하더라도미국이원하는대로변화, 개조시키는데는상당한시간과노력이필요할것이라고생각했다. 또한무엇보다도미국의사담정권전복은이란에가장위협적인적을제거해주는것이고이라크의다수국민은시아파이기에미국이민주적시스템을이라크에이식한다면시아파주도의정권이들어설가능성이많았다. 이란은이라크내의많은시아파그룹과오랫동안돈독한관계를유지했기에이라크내의시아파다수정부수립은지역세력균형을이란에유리한쪽으로변화시키는계기가될수도있다. 만일이러한상황에서미국이이란과협조를요청한다면이는양국간에긴장완화와함께관계증진을추진할수있는좋은기회가될것이며만약미국이이란과의협조를거부하면미국은새로운이라크국가건설에상당한어려움을겪을것이고이란의지위는상대적으로향상될것이라고보았다. 83) 결과적으로세번째그룹의시각과주장이상황을정확하게반영, 예측한것으로판명되었다고할수있겠다. 2003년 4~5월에하타미정부는미국과의관계개선을위하여미국에보내는 대협상 (grand deal) 을제안하였다. 이파격적인제안서에는이란은미국이우려하고비판하는테러리즘, 대량살상무기, 팔레스타인 이스라엘간평화협정노력에대한이란의거부등의이슈에대해긍정적인변화를보이고대신미국은경제제재를멈추고정권교체를위한노력을더이상추진하지말자는내용을담고있었다. 그러나결국이대담한제안도부시행정부에의해거부되었는데이란정부는이러한거부가당시미국부통령딕체이니나국방장관럼스펠드등네오콘들이당시이라크에서의군사적성공에고무되어이란에서도자신들이원하는대로정권교체를이루겠다는야욕을버리지못했기때문이라고보았다. 84) 16년간이란을이끌었던온건개혁파의시대가끝나고 2005년부터행정부, 83) Mousavian(2014), pp. 192-193, 84) Ibid., pp. 197-202. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 87
위회, 사법부, 군대등전분야에서이란인들이원칙주의자 (principlists) 라고부르는보수강경세력이장악하게되었다. 미국을비롯한서구와의관계개선을끊임없이모색했던전임하타미대통령과달리 2005년에대통령에당선된아흐마디네자드대통령은 1980년대혁명직후공시된것처럼서구국가들보다는동구국가들이나제3세계국가들과의관계증진에중점을두었다. 특히그의노골적인반이스라엘독설은서구국가들과의끊임없는긴장을야기시켰다. 85) 아흐마디네자드의대통령당선은라프산자니와하타미정부시절수많은화해와관계개선의기회를놓치고오히려미국의대이란불신과의심만강화되자이란국민들이크게실망한것이그이유라고할수있다. 국내강경파들의반대와위협을무릅쓰고미국과의관계개선을추진하였던온건파라프산자니, 하타미대통령시절미국으로부터돌아온대답은경제제재의심화와더욱날이선강공책뿐이었기에이란유권자들도이제는강경파들의손을들어준것이다. 원칙주의자들은하타미정부의우호적인접근이결국더큰압력과이란전체에대한모욕으로돌아왔을뿐이라고온건파들을맹공하였다. 이란이수년간핵을비롯한대량살상무기회의에적극참가, 협조했음에도불구하고오히려비밀리에핵개발한다고의심을받고있으며미국은이란 이라크전쟁당시화학무기로이란군을공격한사담후세인을지원했음에도불구하고이란을대량살상무기협정위반자로비난하는것은말이안된다는것이다. 또한인도나파키스탄은핵확산금지조약 (NPT: Nuclear Non-Proliferation Treaty) 에가입하지도않고핵무기보유에성공했음에도국제사회로부터아무제재를받지않았지만이란은핵관련국제원자력기구 (IAEA: International Atomic Energy Agency) 에적극협조했음에도결국돌아온건의심과비난과국가적모욕뿐이지않았느냐고보수강경파는온건파를강력히비판하였다. 86) 2005년말까지이러한강경파, 원칙파들에의해온건파는이란외교정책결 85) Ehteshami and Zweiri(2008), p. xv. 86) Mousavian(2014), pp. 207-212. 88 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
정과정에서완전히배제되었고이란의외교정책은이전과는 180도다른접근을하게된다. 무엇보다도새정부는이제까지수세적이었던외교정책을전환하여적극적인공세로나갈것을천명하였다. 그러나이렇게공개적으로미국과이스라엘을공격하여미국에대한, 특히부시행정부에대한거부감이심했던이란내보수강경파와중동지역, 이슬람세계의지지를얻을수있었으나한편으로는비공개적으로미국과의관계개선의지를표명하고여러채널을통해그러한의사를미국에전달하였다. 아흐마디네자드대통령이부시대통령에게직접친서를보내는등수많은접촉을시도하였으나그내용과논리에서의허점과더불어공개적으로는원색적인독설을사용하여비난하면서뒤에서는관계개선의사를전달하는등의행동이모순적이면서도전혀진실되게받아들여지지않았다. 특히대미접촉의사전달의남발과다양한접촉창구사용은과연이런의사전달이최고지도자를비롯한이란수뇌부의의중을제대로담고있는것인지에대한의구심까지불러일으켰다. 아흐마디네자드대통령이새로운이란지도자로서역할수행을시작할때는미국에서부시대통령이집권 2기를시작할때였는데 2006년초부시 2기의미국외교전략으로발표된문건에서이란을미국안보에가장중대한위협국가로지목하였고이란에대한선제공격얘기도솔솔나오고있었다. 이런와중에부시대통령에직접보내진아흐마디네자드의편지는이란혁명이후처음있는일이라는점에서의의가있지만부시행정부는이편지를간단히무시해버렸다. 즉아흐마디네자드의대미외교는서구에서특히민감하게생각하는홀로코스트이슈를비롯하여미국의불신과적대감만증폭시켰을뿐이다. 87) 하지만군사적으로는쉽게승리했음에도불구하고이라크에서미국이의도했던국가건설은이루어지지않았고종파분쟁이격화되면서네오콘이희망했던중동전지역의자유민주화는더욱더비현실적인꿈이되어갔다. 이라크에서의상황이악화일로를걷고미군의희생도늘어가자부시행정부도사태의 87) Mousavian(2014), pp. 213-220. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 89
진정을위해서는이란의협조가필수적이라인지하고 1981년 1월알제리에서의회담이후처음으로 2006년 5월말바그다드에서양국의외교관이한자리에앉아서이라크상황을진정시키기위한방안을논의하였다. 그러나양국간의뿌리깊은불신, 특히미군을괴롭히고종파분쟁을격화시키는많은무기들이이란으로부터공급되고있다는미국의의심이결국회담을결렬시키게되었다. 이란의보수정부와미국의부시행정부가이러한회담을허용했다는자체에서의의를찾을수도있겠으나여전히양국강경파들의불신과적대감은극복하기힘든장애물이었다. 이후에도이란핵개발을둘러싼의혹과쌍방비난, 그리고협상이진행되는와중에도이란을포함한몇몇국가들의정권교체를공공연히운운하는부시대통령의발언으로이란강경파들은어떠한미사여구에도미국의진정한의도는이란의이슬람정권전복이고이를막기위해서는중동지역에서미국의행동을제한하고저항하는것뿐이라고결론내리게하였다. 88) 악의축발언으로이란을긴장시켰던부시대통령의후임으로 2009년 2월취임한오바마대통령은유명한프라하연설등미국의대중동정책의 재설정 (reset) 을공언하고이슬람권국가들과의관계개선을추진하였다. 이례적으로이란의아흐마디네자드대통령이보낸당선축하편지는예전처럼무시했으나오바마대통령은 2009년 3월이란의새해를맞이하여텔레비전메시지를보내며미행정부가주로사용하던 이란정권 이라는표현대신, 이란이슬람공화국이라는표현을쓰는등적극적인화해의제스처를표명하였다. 그러나이러한화해적인수사외에테러와핵개발에대한언급이하메네이를화나게하여오바마의대통령의진정한의도가무엇인지비판하는논평을최고지도자명의로발표하였다. 이에아흐마디네자드대통령이다시금오바마와의접촉을원하는친서를보냈으나오바마행정부는이번에도이를무시하고최고지도자에게직접편지를보내었다. 비록미국이대이란, 대이슬람세계정책을비판하는내 88) Mousavian(2014), pp. 221-224. 90 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
용을담기는했지만하메네이도오바마대통령의양국간의회담을원한다는내용에긍정적인논조로답장하였다. 이란최고지도자가답장을보냈다는사실자체에고무된오바마행정부가이란혁명이후이제까지가장우호적이고대담한두번째편지로답신하였다. 그러나오바마의두번째편지가전달된며칠후에진행된이란대통령선거에서선거의정당성을둘러싼대규모반정부시위가테헤란을비롯한이란전역에서발생하자상황이급변하였다. 이러한시위에이란정부가물리력을동원하여강경하게대응하자오바마정부는즉각이를비난하면서민주주의를염원하는반정부시위그룹을지지하는성명을내었다. 그러나미국정부의시위대지지는그린혁명 (Green Revolution) 이미국이동구권붕괴시기부터지속적으로지지, 지원하던유색혁명 (color revolution) 의일환으로궁극적으로는이란의국내정치에개입하려는불순한의도라고즉각이란정부의의심을사게되었다. 이런상황에서화해적인언사에도불구하고오바마행정부도이란의정권교체를추진하는것은똑같다는강경파들의주장에결국오바마대통령의두번째편지에대한답장은보내지지못하였다. 89) 즉이란대통령선거의부정여부를두고촉발된그린혁명운동으로인해이란 미국관계는더욱악화되었고핵개발의혹과더불어더욱강화된경제제재와강경파들의득세로이어지게되었다. 90) 부시정부의이라크민족국가건설과민주주의확대전략이실패하여이라크가반내전상태에들어서면서세계및중동정치에서미국의위상은큰타격을입었고상대적으로이란의입지는강화되었다고볼수있다. 이러한미국의상대적쇠퇴상황속에서오바마대통령은이란을포함한중동국가들과의관계개선을적극적으로시도하였으나이란과는 2002년부터국제적쟁점으로부각되어온이란의핵개발프로그램의혹과함께 2009년의이란국내정치격변이양국관계개선의장애요인으로작용하였다. 이란이관계개선을추진할준비가되 89) Mousavian(2014), pp. 228-235. 90) Ehteshami and Hinnebusch(2013), p. 339. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 91
어있을때는미국이그렇지않았고미국이이란에우호적으로접근하고자했을때는이란이뒷걸음질쳤던것이다. 그렇게양국은수많은데탕트의기회를잃었다. 2013년이란에서도온건파인로하니가대통령에당선되어지지부진하던핵협상에출구전략이모색될계기가마련되었다. 마침시리아, 이라크에거점을마련하고 중동및북아프리카지역 (MENA) 으로영향력을확장하고있는 IS 에대한국제사회의공동대응이가시화되면서이란과미국의관계개선여지는더욱커졌다. 이미국가최고안보회의 (SNSC) 의사무총장을오래맡는등외교분야경험이풍부한로하니는 1990년대말온건발전당 (Moderation and Development Party) 을조직하는등매사에온건하고실용주의적인접근을하였다. 로하니는 2013년 6월에 73% 의유권자들이참여한선거에서첫번째라운드에서 51% 의득표를거두어보다보수적인후보들을물리치고대통령에당선되었다. 그는선거운동기간중지난 8년간이란이국제무대에서받았던냉대와고립을치유, 극복하고현실적인국제사회의이해를기반으로원칙적이면서도현명한외교정책수행을약속하였다. 이란외무장관인자리프에의하면로하니의외교정책철학은객관적이고냉정하게이란의역량과한계를파악하여신중한온건주의를추구하여대결과고립을지양하고이란의안보와지위를고양하는것이라고할수있다. 서구, 특히미국에서냉전후유행하던이슬람공포증 (Isalmophobia) 이아흐마디네자드이후더욱증폭된바반이란, 반이슬람정서를해소하는데주역하고있다. 이를위해로하니대통령은외교정책의모토로 폭력과극단주의에대항하는세계 (world against violence and extremism) 를강조하고있다. 91) 취임직후에는미국의워싱턴포스트지에사설을게재하고 NBC 등유력매체와인터뷰도했는데 CNN과의인터뷰에서는나치즘을맹공하는등전임자와의차별성을부각시켜미국에화해의제스처를 91) Zarif(2014). 92 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
보냈다. 92) 로하니정부의핵심외교목표는의미있는포용과접촉을통해국제사회에서양자, 다자관계의지평을넓히는것이다. 그러기위해서는무엇보다도반이란캠페인을저지해야하고이를위해서도핵개발의혹을해소해야하는데이란발핵위기도이란에서는미국등서구에서조장한것이라보고있다. 93) 외교경험이풍부한로하니대통령은중도적실용주의자로잘알려져있고무엇보다경제제재등으로상당히힘들어진이란의경제를회복해야하는막중한임무를맡고있다고할수있다. 2009년그린혁명때도분출되었듯이이란의경제적어려움과보수적성직자그룹의억압적정책에젊은층을비롯한불만이고조되면서혁명으로탄생한이란이슬람정부의정통성까지위협받고있는상황이다. 로하니가최고지도자인하메네이의선택이아니었음에도불구하고이란국민들의열망으로당선되었기에미국과핵문제를포함한포괄적인관계개선을이루어이란경제를회복하고이란의지위를복구하는데로하니에거는기대는이란국민들뿐만아니라최고지도자를포함한이란정부고위층들도마찬가지로대단히크다고할것이다. 94) 이상에서살펴본것처럼이란의이슬람혁명 (1979) 이후의갈등과긴장관계에도불구하고냉전초기부터양국은상호전략적관계대상국가였고, 특히이란에게미국의존재는때로는후견인으로때로는정권교체를주도하는존재론적위협으로다가올정도로외교적관심의중심에위치하였다. 따라서이란의대미정책은자주사용되는강경하고거친레토릭에도불구하고지극히실용주의적이고현실주의적인것으로해석할수있으며이러한기조의저변에이란의상대적국력에따른중견국으로서의신중함이요구되었다고할수있겠다. 92) Monshipouri and Dorraj(2013). 93) Zarif(2014). 94) Monshipouri and Dorraj(2013). 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 93
2. 양자관계의결정요인 이란의외교정책결정에가장영향을끼치는요인이무엇인가에대해많은논쟁이있어왔다. 이란도다른많은국가들처럼, 특히비강대국이면서우호적이지않은이웃들에둘러싸여있으면서역사적으로강대국의이해에부침을거듭해온운명이었기에어느나라못지않게국가안보가이란외교정책결정의핵심동력일것이라는것은주지의사실이다. 그러나외부안보환경의변화를외교정책에가장큰영향을끼치는요인으로보는구조적현실주의자들과달리신고전파현실주의자들은외부환경의변화못지않게국가내에서발생하는국내정치의변화요인에도주목한다. 95) 그런점에서이란국내에서외교정책결정에가장큰영향을끼치는행위자는누구인지많은논란이있었던것이다. 학자들중에는이란의민족정체성과관료문화를중심으로외교정책을설명하는그룹도있다. 96) 1979년이란혁명이후이란이슬람공화국이채택한독특한정치구조는종교가명목상으로나실질적으로나정치를관장하게되어있는구조이기에이러한구조의최정점에위치한최고지도자가가장큰영향력을행사한다고알려져왔다. 연립결정모델 (coalition decision making) 도이란의외교정책행태를설명하는데자주이용된다. 예를들어이란인질위기당시에도성직자그룹, 이란정부, 학생들중누구도당시의예기치못하게흘러가던상황에서주도적인결정을내리지못하는특별한규칙이나시스템이없는혼란스러운과정이었다고한다. 97) 보수적인성직자그룹이외교정책결정에어느누구보다도막강한영향력을행사하기에하타미대통령의서방과의관계개선을포함한온건한대외정책은성공할수없었다는주장도있다. 98) 그러나이란의외교정책과정은그리단순하지않고어느나라못지않게복 95) Lobell, Ripsman, and Taliaferro(2009). 96) Rezaei(2008). 97) Mintz and DeRouen(2010), pp. 20-21. 98) Ripsman(2009), p. 185. 94 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
잡하고분열되어있다는게정설이다. 이란 이라크전쟁에영향을많이받은세대는대체로미국과서구에대한불신이강하고보다이데올로기적이며강경하다. 이후세대는보다온건하고실용적인관점을갖고있다고한다. 이란에서공식적으로외교정책결정의최고기구는 1989년창설된국가최고안보회의 (Supreme National Security Council) 이다. 특히미국과의외교문제와핵협상관련이슈는이기구에서독자적으로관장한다. 이기구에서의의결사항에대해최고지도자가승인하는과정을거쳐이란외교안보정책이결정되고집행되는것이다. 이기구의의결은주로합의 (consensus) 에의한경우가많으나사안에따라부서간 개인간수많은격론과이견이제시되기도한다. 이란의회 (majils) 도입법, 행정부견제기구로서어느정도영향력을행사할수있으나의회선거의후보가되는과정자체의한계때문에그영향력은상당히제한적이다. 혁명후부터공화국수비대 (Revolutionary Guards) 의역할과영향력도특히안보관련사안에서상당히중요하다. 국민에의해선출된대통령의영향력은분명히존재한다. 예를들어아흐마디네자드가자주얘기했던이스라엘을지도에서사라지게하겠다는식의독설은이란정부의공식적입장이라고하기힘들다. 99) 가. 지정학적요인 전술했듯이역사적으로중동, 남아시아, 중앙아시아의중간에자리한이란의지정학적위치와전세계누구에게도뒤질것없는석유, 천연가스의매장량은이란을지역맹주로자리잡게한결정적인물질적자산이다. 그러나이러한강점이한편오랫동안강대국의간섭을불러일으키는요인이되었다. 19세기전반 ~20세기초까지진행된이란을둘러싼영국과러시아간의그레이트게임 99) Beehner(2006a); Mousavian(2014), pp. 214-216. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 95
(Great Game) 도이렇게전략적으로중요한국가를라이벌국가의영향권하에두지않으려는치열한경쟁이었다. 여기에다 1908년이란에다량의석유가매장되어있다는사실이알려진후이란을둘러싼강대국들간의경쟁은더욱치열해졌다. 2차세계대전종전후에도이란의지정학적중요성은오히려더강조되었다. 3국간의합의에도불구하고걸프지역에관심을보이던스탈린이 6개월이상이나소련군의철수를거부하였듯이냉전초기부터이란은미 소강대국간경쟁의최전선에놓이게되었다. 이란에서민주적으로선출된정부가석유산업을국유화하려했을때이러한정책을소련의영향권하에놓이게되는전조라고인식한미국이비밀리에쿠데타를지원하여모사데그총리를축출한것도이란이강대국들간의지정학적게임의희생자임을보여주는한예이다. 이후미국은이란을냉전기미국에사활적이해가걸려있는걸프지역진출을호시탐탐노리는소련의봉쇄를위한전초기지로간주하고소련을감시할기지도건설하고이란팔레비국왕에게경제, 군사적으로전폭적인지원을제공한것이다. 이란혁명직후이란은미, 소양강대국으로부터고립되었고이러한외교적고립과이란의혁명수출이시아파다수국가인이라크를자극하여사담후세인이이란침공을결정하였다. 이후미국의눈에반미과격성직자그룹이주도하는이란은외교적, 경제적고립으로군사력이약화되어지역내시아파그룹을지원하거나핵개발등비대칭전력의강화로미국에대항하려는중동이라는중요지역에서그영향력증대를봉쇄해야하는불량국가로자리매김되었다. 100) 이란입장에서도자신의물리적조건, 지정학적환경이자신들에게상당한객관적역량을제공하기는했지만이러한자산이강대국이라는외세가국내정치, 경제에끊임없이간섭하는요인이었다는것을잘알고있다. 사실서구강대국이전부터도이란의지정학적위치는이슬람제국, 몽고, 오스만등당대강대국들의지대한관심과때로는침략을불러일으켰다. 이러한이란의지정학 100) Davies(2012), pp. 205-211. 96 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
덕분에야기된강대국의간섭을저지, 격퇴하는것이이란외교정책의가장중요한목표가되어왔다. 이러한연유로이란인들은역사적으로강한민족주의적외교정책을중시하였고이란혁명후에도국가의독립과영토의존엄성수호등이이란이역사속에서자신의운명을스스로개척해나가는전제조건이라고강조한것이다. 101) 현재이란의안보에가장위협이되는미국과의외교관계도이러한지정학에서출발한역사적인식에서기인한다고볼수있을것이다. 나. 경제적요인 외세의간섭을유난히많이받았던이란의역사적경험은이란을민족주의적이고독립과주권수호를무엇보다강조하는국가로만들었다. 이를성취하기위해가장중요한조건중하나로혁명과정에서강조되었던것이 경제적자급 (Khod kafaye: self-sufficiency) 이다. 102) 혁명이전에팔레비정부는엄청난양의경제, 군사원조를미국으로부터공급받았다. 그러나혁명후특히이란미대사관인질위기직후이란으로부터의석유수입을포함한이란과의경제교류가중단되었고미국내이란자산도동결되었다. 1996년에는미의회에서이란리비아제재법 (Iran and Libya Sanctions Act) 을발효하여매년 2,000만달러이상의투자나무역을하는미국혹은제3국회사를제재한다고선언하였다. 대이란제재의타격으로이란은연간석유수출대금의 50억달러이상손해본것으로알려졌다. 무역활동까지제한하는경제제재때문에이란은점차물물교환형식의무역을시행하게되었다. 103) 2012년 EU 국가들도미국식의대이란경제제재에나서자이란의경제는심각한타격을받았다. 이란과미국의무역도정치상황때문에상당히요동치는경향을보여주었다. 101) Ehteshami(2002), pp. 284-285. 102) Ehteshami(2002), p. 285. 103) Galani(2012). 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 97
1980년대후반까지도이란에서의수입량이꽤되었으나 (1987년미국의대이란수입 17억달러, 수출 5,400만달러 ) 이후오랫동안경제제재의여파로이란으로부터의수입이급감하는패턴을보여주었다. 예를들어 1988년부터 1999년까지 1991년 ( 걸프전시기 ) 을제외하고는이란으로부터의수입액이 0 이거나거의 0이었다. 2000년부터 1억달러전후의제한적인수입이매년있었으나 2011년부터핵협상이타결되는 2015년까지다시이란으로부터의수입액이거의 0이되었다. 2015년핵협상타결이후 2016년초부터이란제재가부분적으로해제되면서 떠오르는시장 (emerging market), 이란에대한경제적기대와투자가급증하고있는데 2016년 8월현재수출액 1억달러, 수입액 6,000만달러등반등의조짐을보이고있다. 104) 그러나미국과의경제적관계는아직유동적인것으로보인다. 이란경제제재시에도유럽국가들에비하면미국은상대적으로타격을덜받은것으로알려졌다. 그러나이란과의경제교류단절이미국에끼친무역, 취업관련피해도만만치않은만큼의미있는양국경제관계신장을기대해본다. 105) 라프산자니. 하타미의실용주의적외교와최근로하니대통령의미국과의관계개선노력이이란의경제문제와무관하다고보기는힘들다. 특히라프산자니의경우이란 이라크전쟁으로피폐된이란경제의복구를위해서외부로부터의투자와협력이절실했던것이다. 현재도이란의높은실업률과석유 천연가스분야외의산업다변화를위한노력을감안할때외국기업, 국가들과의원활한교류는필수적인바미국과의경제분야협력도증대될것으로예상한다. 그러나이란, 미국의국내정치, 특히트럼프당선의여파로, 모두양국관계개선에호락호락하지않아좀더지켜봐야할것이다. 104) US Census Bureau(2016). 105) Teheran Times(2014). 98 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
다. 에너지요인 외부강대국들의이란에대한지대한관심이유중하나가이란의막대한에너지보유량임은물론이다. 이란의근현대사에서영국의이란석유산업장악욕심이많은갈등을불러일으켰고미국이영국을대체한이후에도긴장은지속되었다. 이란의석유수출이이란경제와정치에차지하는지위가워낙대단해서 1970년대석유가격급등이팔레비국왕의야심찬경제성장, 외교프로그램에큰영향을주었고 2000년대중반강경파아흐마디네자드대통령이고립을무릅쓴공세적외교정책을시행할때도당시석유가격상승에따른이란재정수입확충이상당한힘이되었다. 그러나석유에의의존이결국이란이원하는국제정치에서의독립과주권수호에걸림돌로작용하기때문에이러한현상을타파하여산업을다변화하고외교적으로도서구의존도에서벗어나서다변화하려는노력을기울였다. 이러한상황에서중국을비롯한동아시아국가들과의협력관계도깊어졌다. 미국은이란에서의에너지수입의존도가거의무시해도좋을정도로현저히낮다. 미국에이란의막대한석유, 천연가스부존자원의존재는그자체로중요한게아니라헤게모니적지위를유지하려는미국의대중동전략, 즉이라크와같은반미국가가지역맹주로성장하여영향력을행사하는것을방지하고, 테러리즘등극단적인정치세력의창궐을막으며유럽, 동아시아의미국동맹국들에사활적인석유등에너지자원이원활하게목적지에도달할수있도록육상, 해상교통로를자유롭게보장하는전략적인목표의일부로서자리한다. 106) 따라서미국이의심하는이란의핵개발, 반미, 반이스라엘그룹 ( 미국이테러단체로규정하는 ) 에대한지원, 그리고페르시아만에서이란의잠재적인봉쇄가능성에미국은초점을맞추고있다. 따라서미국동맹국으로의사활적인에너 106) Hinnebusch and Miyagi(2015). 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 99
지수급을확실히하기위해중국과마찬가지로이란의반접근 지역거부 (Anti-access Area Denial(AA/AD)) 역량확충에주의를기울이며만약의 상황에서이를극복할방도를고안하고있는실정이다. 107) 라. 이란의국내정치요인 그림 3-1. 이란의정치구조 주 : 최고지도자권한 : 국가최고정책결정권, 군최고통수권, 대통령인준및국정조정회의의장 사법수장 헌법수호위원회위원임명권, 대통령해임권 * 헌법수호기관 : 국가지도자운영회의, 국정조정위원회, 헌법수호위원회자료 : 인남식 (2016). [ 그림 3-1] 에서보듯이이란은종교와정치가결합된대단히독특한정치체제를유지하고있다. 대체로헌법구성상그리고관례상최고지도자의영향력과의사가이란외교정책에결정적이라고하지만반드시그렇다고볼수는없다. 로하니대통령이취임초기기자들의질문에답하면서주장했듯이라프산자니 107) Tangredi(2013), pp. 183-202. 100 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
대통령부터총 4명의대통령이이란의행정수반역할을수행하는동안이란최고지도자는계속하메네이였지만이란외교정책의방향은대통령의철학과선호도를많이반영하며변화했던것이다. 전술했듯이라프산자니대통령재임시강경했던하메네이가 미국을제외한서방 독트린을주창했지만내부에서의반발을무릅쓰고대통령은미국에관계개선제스처를계속보냈다. 후임하타미대통령은부시대통령의 악의축 발언에도불구하고미국이아프가니스탄을침공하여탈리반세력을축출하는데적극협조하였고 2003년에는외교안보의여러이슈를포괄하는대협상 (Grand Bargain) 을미국에제안하기도하였다. 아흐마디네자드대통령의발언과행동은최고지도자가용인할수준보다더호전적이었다. 무엇보다도미국과의핵협상을비롯하여외교안보정책결정과정에서가장중요한국가최고안보회의 (SNSC) 의의장이대통령이고이기구를실무적으로관장하는사무총장도대통령이임명한다 ( 로하니대통령도이기구서기출신이다 ). 즉이란국내정치를반영하듯국가최고안보회의의멤버들도보수 강경파와개혁 온건파로나눠져있는데최고지도자는여기에서다수에의한결정이나오면이를대체로승인한다. 국가최고안보회의는 1989 년출범직후에는라프산자니대통령의외교주도성향때문에그리큰영향력을발휘하지못했으나후임하타미대통령부터체계를갖추고헌법에서보장된영향력을행사하였다. 또한최고지도자도인간인지라주변환경과특히몇몇핵심인물들의의견을많이반영하는데, 현외무장관인자리프도핵협상을비롯하여하메네이의외교관 ( 觀 ) 에상당한영향을끼치는인물로알려져있다. 즉이란의외교정책결정과정을보면특히핵개발의혹을둘러싼갈등, 협상등미국과의문제에서는최고지도자의입김이거세었으나그영향력이많이약화되었다고볼수있고상대적으로대통령의영향력이많이커졌다고할수있겠다. 108) 이란최고지도자하메네이는특히미국에대한외교정책에서상당한영향력을행사하는데, 그의견해는기본적으로미국을불신하고미국이우호적인신 108) Shahidsaless(2015); Mousavian(2014), pp. 214-216. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 101
호를보낼때에도미국의궁극적인목표는이란의정권교체라는의심을항상고수하는이란의강경보수파의입장을대변하는것이다. 하메네이가이렇게미국에대한불신과적대적인감정을갖게된데에는네가지요인이있다고한다. 먼저그는미국이이란에대하여어떠한발언이나행동을하든, 그것이적대적이든우호적이든, 미국의궁극적인의도는 1953년쿠데타를배후조종한데서보이듯이이란의이슬람시스템을무너뜨리고이란을미국중심의팍스아메리카나에종속시키기위한것이라고굳게믿는다. 따라서미국이이란 이라크전쟁당시사담후세인을지원한것이나이란내외의반이란그룹들을은밀하게후원하는것, NPT 내에서이란의합법적권리인우라늄재농축노력반대, 강압적인경제제재등이모두미국의진정한의도를드러내는증거라는것이다. 그렇기때문에미국에어떤정부가들어서건, 어느당이집권하건, 누가대통령이되건별차이없이이란의이슬람식생활양식과원칙, 가치를파괴하려시도한다고보고있다. 하메네이의대미시각을규정하는두번째요소는미국의대중동정책, 특히대이란정책은미국내에서도그역할과영향력이논쟁을불러일으키는이스라엘공공문제위원회 (AIPAC: American Israel Public Affairs Committee) 를비롯한친이스라엘로비그룹에완전히장악되어있다는믿음이다. 세번째요인은하메네이의미국정치시스템에대한뿌리깊은불신이다. 특히 1979년급진학생들이테헤란주재미대사관을습격하여탈취한미국정부문서에는미국정부가이란내에서얼마나공공연히비밀작전을수행하였는지드러났는데하메네이를비롯한이란내보수파지도자들의대미불신시각은이사건으로더욱강화되었다고볼수있다. 마지막으로하메네이는미국정부와미국정부가대변하는시스템이거만함과헤게모니적지위유지에중독되어있다고본다. 따라서미국은이란같은비강대국의경우미국과종속적, 굴복적관계를유지하는것이당연하다고본다는것이다. 이러한시각이워낙완강하기에미국정부의변화나이란내온건개혁파의설득이최고지도자를포함한보수파의입장을바꾸기는쉽지않을것이다. 따라서미국과의관계개 102 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
선이결국은미국정보부에이란사회내부에의침입을용이하게만들어 1953 년쿠데타와같은정권전복기회를줄뿐이라는회의적인견해가여전히보수파내에서는팽배하다. 109) 이렇듯이란의국내정치도구성원들의이데올로기적분화를바탕으로여러측면에서의대립각을형성하면서외교정책, 특히대미정책입안에영향을준다. 그러나많은학자들이주장하듯이이란의객관적지위, 즉지정학적위치나이란의물리적자산, 역량등이더중요하게영향을끼친다고봐야할것이다. 즉이란내최고지도자를포함한엘리트그룹일부의종교적, 이데올로기적성향에도불구하고이란은전체적으로 합리적행위자 의패턴을보여왔고따라서구조적현실주의적접근이대미정책을포함한이란외교정책분석에첩경인것으로사료된다. 110) 3. 이란의핵프로그램과양국관계 이란의핵개발역사는오래되었다. 이미 1967년냉전의든든한동맹국이었던이란을위해미국이 5메가와트테헤란연구원자로를제공하였고이에필요한우라늄원료도미국이제공하였다. 이란은 1968년에갓설립된 NPT에사인하였고 1970년에는이란의회의비준으로정식으로 NPT 가맹국이되었다. 1974년에팔레비국왕은이란원자에너지기구 (AEOI) 를설립하고향후 20년간 23개의핵발전소를건설하면서핵발전을통한에너지공급을비약적으로늘릴것이라고공언하였고프랑스, 독일등몇몇서구국가들에서필요한시설들을전수받기로하였다. 그런데 1975년팔레비는만일지역내다른국가가핵무기를보유하게된다면이란도그렇게해야할것이라고하였다. 하지만제네바군 109) Mousavian(2014), pp. 161-164. 110) Ehteshami(2002); Davies(2012). 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 103
축회의에참석한이란대표가핵무기반대를분명히하였고국왕자신도이란의핵무기보유전망을일축하기도하였다. 1975년미국의정보분석에의하면이란의핵무기보유가능성은한국, 인도, 대만등보다낮은것으로평가되었다. 1977년에미국은사용후연료의재조 (spent fuel reprocessing) 에관하여이란에최혜국대우를부여하였다. 1978년에미국은이란과경수로원자로제공에대해동의하였으나이란의국내정치상황이급박하게진행되면서취소되었다. 111) 1979년이란혁명과이란인질위기로인해이란의모든핵관련프로젝트는멈추게되었다. 팔레비를축출하고권좌를장악한호메이니는거의모든핵관련활동을중지시켰지만독일의도움으로부셰르 (Bushehr) 에건설중이던핵발전소는유지하였다. 1983년 IAEA는이란이 NPT 회원국으로서민간에너지를위한목적으로핵기술을발전시킬권리가있다고하였고, 이에이란은우라늄재농축을중지하고 IAEA의사찰단파견을허용하기도하였다. 112) 1980년발발한이란 이라크전쟁기간중 1984~85 년에이라크공군이부셰르의발전소를수차례폭격하였다. 1984년에호메이니가이스파한에새로운핵연구센터건설을명하였는데소련, 중국, 서독, 북한등여러나라들과핵연료사이클시설과공급에대해협상하였다. 하지만 1980년대중반이후부터파키스탄에기반을둔칸 (A. Q. Khan) 박사의핵프로그램네트워크와접촉하여 1990 년대중반까지원심분리기를비롯한기술과시설을제공받은것으로알려졌다. 113) 또한칸박사는부셰르시설을 1986년과 1987년에방문하였다고한다. 1990년대초반부터이란의핵개발을둘러싼의혹이지속적으로제기되었다. 1991년당시 IAEA 수장이던한스블릭스 (Hans Blix) 가이란과관련해서는특별한염려를하지는않지만 IAEA가특별사찰팀을몇개의문제국가에보낼필요가있는데이란이그중하나가될수있다고하였다. 1992년에이란이 IAEA에이스파한의핵연구시설의존재에대해처음으로보고하였고이란 111) Solingen(2007), p. 164. 112) Neack(2014), p. 79. 113) Correra(2006), pp. 59-81. 104 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
AEOI 수장이 IAEA 사찰팀을이전에한번도공개되지않은시설을포함하여국내몇군데시설의사찰을허용하였다. 1992~93 년의사찰에서 IAEA 사찰팀은방문한시설에서특별한위반사항을적발하지못하였으나몇가지이란의미심쩍은행동때문에이란의핵시설을핵개발의혹으로부터완전히걱정없다는결론을내릴수는없다고보고하였다. 미국에서는 1992년에 CIA가이란이핵무기를개발하려는걸로추정된다고보고하였고 1996년 CIA 국장인도이치 (John Mark Deutch) 가이러한상황을의회에서증언하였다. 114) 한편이란은 1980년대이란 이라크전쟁당시이라크군의이란도시를향한탄도비사일공격에맞서기위해탄도미사일도입을원하였고이를위하여북한, 리비아등의국가들과협조하였다. 북한과의협조를위해이란고위관리들이자주평양을방문하였고북한에재정적지원도하였다. 이렇게북한이개발한스커드미사일이이란에수입되었고이후에도북한, 러시아, 중국과의협조로탄도미사일수입, 개발, 성능향상에노력하였다. 115) 2002년비밀핵연료추출실험장폭로후이란의핵개발프로그램은전세계의주목을받았다. NPT를관장하는 IAEA에서이란의핵시설은여러차례방문조사했으나비밀핵무기개발을의심하는서구국가들과평화적인민간용핵프로그램이라고주장하는이란양측간의논쟁이지속되었다. 부시대통령은이란이핵무기건설을추진하고있다고확신하였고이를근거로 2002년초 악의축 발언을하기에이른다. 먼저 2003년미국의이라크침공이임박한가운데이란하타미대통령이오직핵발전소를위한것이긴하지만나탄즈 (Natanz) 에우라늄농축시설이존재한다는것을시인하고 IAEA의사찰을받아들이기로한다. 나탄즈를비롯한몇군데핵시설을둘러보고 6월에 IAEA는이란의협조가충분치않아서 NPT의안전협정 (safeguards agreement) 을위반한것으로보인다고발표하였다. 즉 IAEA는이란이대략 1980년대부터 NPT 규정을위반하였다고본것이다. IAEA의보고직후미국은참여를거부하는가운데영국, 114) Solingen(2007), p. 165, pp. 170-171. 115) Mistry(2003), pp. 142-144. 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 105
프랑스, 독일 3개국 (EU-3) 이이란과의핵협상을시작하였다. 유엔안보리에제소하겠다는위협아래협상참가국은이란이 IAEA 에전적으로협조하고우라늄농축은중단하기로한테헤란선언 (Teheran Declaration) 이라고알려진합의에동의하였다. 116) 이런가운데 2004년 IAEA의수장인블릭스가이란이우라늄농축능력을이용하여핵무기를개발하려할지도모른다는국제사회의우려는타당한것이라고하였다. 117) 이러한국제사회의압력과비판에반발하여이란은자국연구시설에설치된 IAEA의봉인을해제하였다. 특히 2005년 8월이전온건개혁파와는확연히다른보수강경파의아흐마디네자드가대통령에당선되면서이전합의에위기가찾아왔다. 9월유엔총회연설에서아흐마디네자드는이란도핵개발을할권리가있는주권국가라고선언하였다. 2006년 2월에 IAEA는이란을유엔안보리에제소하기로하였고이에반발하여이란정부는우라늄재농축을재개하겠다고발표하였다. 4월에이란정부는이란이우라늄재농축에성공하였는데이는순수하게민간용발전을위한것이라고강조하였다. 이에대응하여 6월에처음으로 5개의안보리상임이사국과이란의주요무역파트너였던독일이포함된 P5+1이처음으로소집되었다. 2006년 7월마침내유엔안보리가이란의우라늄재농축을비롯한핵관련활동의중지를촉구하는결의안을통과하였는데이후 2010년까지안보리는총 6번의이란핵관련결의안을통과시켰고이란의결의안이행거부에따라핵기술, 연료의이란수출금지, 핵개발관련개인과회사의자산억류등경제제재도수위를높이며실시하였다. 2009년에미국오바마대통령이이란포도우 (Fordow) 에있는지하우라늄재처리시설에대해밝히면서이란에대한제한적공습을검토하였는데이스라엘도이당시이란핵시설에대한공습을계획하기도하였다. 그러나미국은 2013년초이란과다른 P5+1 국가들에도알리지않고이란과비밀협상을진행하였다. 전술했듯이 2013년 6월이란에서온건실용적인로하니가대통령에당선되면서대화의물꼬가터졌다. 같은해 116) Lyons(2015). 117) Solingen(2007), p. 165. 106 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
9월오바마대통령이미국대통령으로서는이란혁명이후처음으로이란대통령인로하니와전화통화를하였고미국의국무장관인케리가이란외무장관인자리프 (Zarif) 와만나면서양국관계는확실히해빙의조짐이보이게되었다. 11월에마침내이란과 P5+1 국가들사이에서이란의핵개발을제한하기로하는공동행동을위한계획 (joint plan for action) 인중간협정 (interim agreement) 에동의하였고이에따라이란은 Arak 지역중수로가동을멈추고보유중인농축우라늄을상당히제거하였다. 이에대한보상으로이란에대한경제제재도어느정도완화되었다. 몇번협상완결데드라인이연기되었는데 2015년 3월스위스로잔에서참가국들이 6월말까지이란의핵개발프로그램을만족할만한수준으로제한하는대신경제제재를대폭완화하는내용을담은포괄적인조약에사인하기로합의하였다. 이렇게이란경제에대한희망적인전망으로이란시민들이거리에쏟아져나와축하하기도하였다. 하지만정해놓은시한이지나가고참가자들은안팎의강력한비판과부정적인전망에시달리기도하였으나드디어 7월 14일비엔나에서역사적인핵협상에서명하는데성공하였다. 118) 표 3-1. 이란핵개발의혹과핵협상일지 2002. 8. 15 = 이란반정부단체, 이란중부우라늄농축시설폭로 2003. 6 = IAEA, 이란의핵활동보고의무불이행지적 2004. 11 = 이란, 유럽연합 (EU) 과우라늄농축유예합의 2005. 6 = 반서방강경보수파마무드아흐마디네자드대통령당선 2005. 8 9 = 이란, 우라늄농축재개발표. IAEA, NPT 위반지적 2006. 12. 23 = 유엔안보리, 1차제재결의안채택. 2011. 11. 8 = IAEA, 이란핵무기개발의심보고서공개 2014. 11. 11 = 이란 러시아원자로 8기건설협정서명 2015. 3. 30 = 이란-주요 6개국핵협상 ( 스위스로잔 ) 2015. 7. 14 = 핵협상타결 ( 오스트리아빈 ) 자료 : 권석림 (2015). 118) Lyons(2015); Davenport(2016). 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 107
이란과의핵협상에서탈냉전기주요안보위협으로핵확산을꼽고있는미국의역할과영향력이중요할수밖에없었다. 10년넘게이란과 P5+1 간에서진행되다가 2015년 7월마침내타결된핵협상은서방과의관계개선과경제제재해제를바라는이란과핵개발을평화적목적에만제도적, 기술적으로제한 ( 민간핵프로그램 ) 하려는미국 ( 과다른협상참가국들 ) 의입장이상호조응한결과이다. 비록유럽주요국가들과중국, 러시아모두협상의타결에공헌하였으나가장중요한열쇠를쥐고있던나라는미국이라는데큰이견은없을것이다. 오바마대통령은협상에반대하는공화당을비롯하여정치사회와시민사회의주요그룹들을설득하려상당한노력을기울여야했다. 이러한과정에서 10월 18일 P5+1 과이란은핵협상합의안인 포괄적공동이행계획 (JCPOA: Joint Comprehensive Plan of Action) 에공식적으로동의하였고 2016년 1월이란의합의이행검증확인에따라경제제재가해제되었다. 119) 이란이핵협상타결에동의하기까지지난한과정을겪었는데왜이란정부가협상에응하였는지에대해서는논란이있다. 서구의강도높은제재에이란정부가굴복했기때문이라는해석이미국에서는인기있는견해이다. 120) 하지만이란이얘기하는협상및타결동의이유는사뭇다르다. 이란은이란 이라크전에서이라크군이화학무기를사용하여크게희생당한경험때문에모든종류의대량살상무기를혐오하고핵무기는이란의문화, 가치, 군사독트린과도부합되지않는다는것이다. 121) 119) White House(2015). 120) Kerry(2015); Erdbrink(2013). 121) 이란최고지도자인하메네이도이러한입장을수차례표명하였다. 화학무기나핵무기같은대량살상무기는이슬람의계율에결코부합되지않는무기라는것이다. 하지만 세계정세의불안과위협에직면했을때양도할수없는권리로서이란의방위와반격을위한군사력의증강을계속할것 이라고강조하였다. 또한강대국이 ( 미국이 ) 이란의방위력을인정할정도가되어야이란이안전해질수있다고하며억지력수준의군사력증강은지속할것임을공언하였다 ( 이재준 2016). 108 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
그림 3-2. 이란의핵시설 자료 : Iran's key nuclear sites (2015). 핵협상타결후 1년이넘는시간이지났지만이에대한평가는여전히엇갈린다. 122) 앞으로도이란핵프로그램에대한완전한해결과더나아가이란과서구, 특히미국과의진정한관계개선을위해서는수많은난관을극복해야할것이다. 특히이란과의핵협상을맹비난하고대통령에당선되면협상을무효로할것이라고공언한공화당트럼프후보의당선으로향후핵협상타결이어떠한영향을받을지유심히지켜봐야할것이다. 또한이란과미국등강대국들과의핵협상타결에서가장중요한참고사항중하나는이번협상타결이북한핵개발문제해결에어떤교훈이나함의가있을것인지일것이다. 이미이란과의핵협상타결직후이협상이과연함께불량국가로국제사회에서낙인찍힌북한과의협상이나접촉에어떤영향을줄것인지에대해많은논란이있었다. 사실이란과의핵협상이난항을겪고있을때북한과의 1994년제네바협정과이란핵협상을비교하는논쟁이치열하게전개되었다. 즉북한과기본합의로핵협상을타결했으나이후후속작업이지지 122) Gerecht and Takeyh(2016); Khosrozadeh(2016); Parsi(2016); Schwartz(2016). 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 109
부진해지면서북한이결국핵동결을파기하고핵개발의길로나아가지금처럼수차례핵실험, 미사일발사실험을하는등실질적인핵보유국가로행세하는것이어떠한교훈이있을것인지큰논쟁을야기한것이다. 북한과의핵협상실패가미국국내정치문제등합의에서지켜진약속이잘실행되지않는등미국의문제가컸고이란은아직북한과비교해서초기단계인만큼결연한의지를갖고대화와협상을지속해야한다는그룹과북한의실패사례는결국북한이나이란같은불량국가의본성을보여주는것일뿐이기때문에어떠한협상타결도북한처럼이란의핵개발을막지못할것이니협상보다는제재등강압에의지해야한다는그룹이첨예하게맞섰던것이다. 123) 어쨌든미의회에서다수를차지하는공화당에서반대가거셌으나오바마행정부는이러한난관을극복하고타결에성공하였다. 타결후에는이란의핵협상타결이북한과의유사한핵협상을가능하게할수있지않을까에대한논쟁이촉발되었다. 그러나대체로대부분의학자들은이란과북한의사례는차이점이너무많아서유사한협상이북한과도진행되기는쉽지않을것이라는데동의한다. 먼저이란의핵개발수준은핵폭탄개발에필요한핵물질의질과양면에서북한과는차이가크고, 협상이이란의민간핵시설에만집중할수있었던데반해 5차례나핵실험을단행한북한과는비교하기힘들다는것이다. 또한이란은북한보다훨씬개방되어있는사회이고원유수출등대외무역의존도도상당히높은편이어서이란의국제금융망접근을차단했던 2차적제재 (secondary sanctions) 도북한에는큰효과가없을것이라는견해가다수이다. 그리고온건실용적인이란의로하니정부는전임아흐마디네자드정부와는달리국제사회의일원으로인정받고자하는의지가강하지만북한김정은정권은이에대한바람도거의없다고할수있다. 그리고북한은핵무기보유가정권생존을보장할수있는무기라고믿지만이란의경우도그렇다는증거는없다. 제한적이기는해도이란의핵협상은국민에의해선출된지도자들이주도하기 123) Delury(2015); Terry and Boot(2015); Gallucci and Wit(2015); Schulberg(2015). 110 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
에변화와개방을바라는이란국내여론도중요하지만북한은김정은등극소수의최고지도층에있는인물들만대외정책에관여하기에협상을위한동인이훨씬적다는점도문제이다. 북한에는핵협상타결이미국과의평화협정체결등외교관계정상화로가는첩경임에비해이란은핵협상타결이반드시미국과의관계정상화를의미하는것이아니며최고지도자는여전히그런의도가없다고밝히기도했다. 또한이란과의핵협상시오직플루토늄을통한핵무기개발방지에만집중했던북한의사례를교훈삼아협상당사국들은우라늄, 플루토늄등핵무기개발의모든경로를방지하는데신경을기울였다. 124) 한편미국에북한의핵개발이동북아안보와관련해서불안정을악화시키는요인임에분명하지만미국의대아시아전략이 아시아재균형 이라는개념으로정립되었고현재오바마대통령이나기존미국의대전략이중국의부상을견제하기위한미국의역량을집중할것에있기에북한핵개발은이러한미국의대전략을어느정도정당화하는효과도있다고보고있다. 125) 따라서이란과북한의사례는차이점이너무나극명하여유사한협상이조만간시도될것으로보기는힘들다. 그러나현재와같은제재일변도의접근이여전히효과를보지못하고북한의핵수준이더욱발전한다면미국의새로운트럼프정부가협상등다른접근을시도할가능성도충분하다고할수있겠다. 4. 소결 이슬람혁명후새로제정된이란헌법에이란외교정책은다음의네가지원 칙에의해작동된다고적시하였다 : 어떠한형태의외부로부터의지배를거부하 고 ; 이란의독립과영토의존엄성을수호하고 ; 헤게모니국가와의동맹없이전 124) Freeman(2015); Washington Post(2016); Chandran(2016); Perkovich(2015); Taylor(2016). 125) Freeman(2015). 제 3 장이란과미국의전략적관계패턴 111
세계무슬림들의권익을방어하고 ; 호전적이지않은국가들과우호적인관계를유지한다는것이다. 126) 이란외교정책입안가들은이란의독립유지가쉽지않은과제임을알고 1979년이후이란이놓인지정학적환경의변화를예의주시하면서고립주의에서탈피하려하였다. 호메이니조차도더욱강경한그룹의반대를무릅쓰고터키나독일과의관계개선을꾀하기도하였는데독립과자유같은원칙이고대로부터내려오는페르시아적전통이기도하지만무엇보다이러한접근이이란국익에부합하기때문이다. 127) 즉이란의외교정책은이란의생존과독립에무엇이가장위협이되는지를인지하는것에기반을두고있다. 이런면에서볼때미국은여전히이란에존재론적위협이고따라서현재에도혁명전팔레비집권때처럼이란의외교정책은미국중심적일수밖에없는것이다. 128) 냉전이종식된후미국에서는 역사의종언 (end of history), 문명충돌 (clash of civilization) 등의개념들이유행하면서미국중심서구가치의우월성과소련등공산주의이데올로기의패퇴후이를대체하여새롭게서구의가치에도전할적으로이슬람세력을상정하여이슬람에대한공포를주입시켰다고이란은보고있다. 129) 이러한시각은여전히유효하다. 따라서이란 미국양국간의진정한관계개선과화해협력은지난한과정이될것이다. 이번핵협상타결이그시작일수있겠지만이란에적대적인트럼프후보의미국대통령당선으로다시한번불확실성이커졌다. 126) Ehteshami and Zweiri(2008), p. xiii. 127) Ramazani(2008), p. 11. 128) Milani(2009). 129) Zarif(2014). 112 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
제 4 장 이란과러시아의전략적관계패턴 1. 양자관계의역사성 2. 양자관계의결정요인 3. 이란의핵프로그램과러시아 4. 소결
1. 양자관계의역사성 가. 근대 ~ 냉전이전시기 이란과러시아의관계는역사적으로 8세기초교역관계 ( 볼가-카스피해루트 )- 북유럽과중근동레반트간연계무역의일부- 로거슬러올라가지만근대국제관계적측면에서전면적인교류가시작된것은 17세기중엽부터이다. 당시러시아는스웨덴과더불어북유럽의강국으로부상하고있었고이란은중앙아시아와소아시아지역에걸친일종의중수위제국으로평가되었다. 카스피해와코카서스를경계로양국은교역의필요성과동시에지정학적갈등이라는이중의관계패턴을 150여년이상지속한끝에두개의조약 (Treaty of Gullistan 1813; Treaty of Trukmanchai 1828) 을통해근대적국제관계를수립하였다. 두조약으로인해이란은근대유럽국제체제에공적으로연계되었고, 역사상처음으로러시아우위의양국관계가고착화되었다. 130) 19세기후반 제국의시대 (Age of Empire) 에여타유럽열강의아시아에대한전략적태도와마찬가지로, 이란에대한러시아의전략적인식은 세력권 (sphere of influence) 또는 보호국 (protectorate) 개념에입각하였다. 당시러시아의재상으로러시아외교정책을실질적으로총괄한비테 (С.Ю. Ви тте) 가 페르시아의북부는장래에러시아의보호국형태로전환될것 이라고밝힌점, 그리고외무장관람스도르프 (В.Н. Ламсдорф) 가 이란에대한러시아의주요목표는러시아의영토적획득이나제3국의헤게모니관철등을배제하되이란을러시아의영향력하에두는것 ( 세력권 ) 이라고주장한점등에서러시아의대이란에대한전략적인식이잘드러나있다. 131) 130) 백준기 (2014), 유라시아제국의탄생 : 유라시아제국의기원, pp. 461~463. 131) Firuz Kazemzadeh(1962), Russia and Middle East, Ivo John Lederer ed., Russian Foreign Policy: Essays in Historical Perspectives, New Haven: Yale University Press, pp. 508-509. 114 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
러시아의대이란전략은지정학적요인이보다더강하게작용하였다. 19세기후반영토병합을통한카스피해연안과중앙아시아지역으로의진출이마무리되면서러시아에서이란은카스피해연안및중앙아시아지역을방어하기위한전선국가 (front state) 이자아프가니스탄과의연결선상에서전략적완충지대, 그리고중앙아시아와중동지역을연결하는전략적결절점역할을하였다. 무엇보다도이란은러시아의남진정책 ( 카프카스 / 중앙아시아-소아시아 ) 과영국의동진정책 ( 지중해연안-소아시아-인도 ) 이상호충돌하는지점에위치해있음으로인해 19세기영국과러시아의유라시아전략경쟁의격전지이자전략적타협의희생물이되었다. 이로인해 1907년영 러협정 (Anglo-Russian Convention) 으로이란은영국과러시아에의해각각분할- 북부는러시아, 중부는완충지대, 남부는영국의세력권- 되었고, 1941년 2차세계대전중에히틀러에대한협력의대가로영국과러시아 ( 소련 ) 는이란을재차분할점령한바있다. 종전후 1946년 5월, 소련은이란으로부터군대를완전철수하였고이에카밤 (Qavam as-saltaneh) 총리는소련에우호의뜻을표명하였다. 제정러시아와소련의이란과의관계에서분할점령이라는정책결과물은상호동일하지만전략목표나방향은서로상이하다고할수있다. 제정러시아는앞서언급한바와같이최대계획 (maximum plan) 으로는 보호국화 를, 그리고최소계획 (minimum plan) 으로는 세력권 설정을목표로하였다. 이에비해소련은 최대계획 으로는 세력권 설정을, 그리고 최소계획 으로는 반소정부저지 를목표로한것으로해석할수있다. 러시아에서사회주의혁명이발생하여제정이무너짐에따라러시아의대외정책은구조적변동을겪게되었다. 러시아의볼셰비키혁명세력은제정러시아의대외정책원칙과이념을철폐하고사회주의이념에따라민족간평등과제국주의에대한저항 ( 민족해방 ) 이라는개념을대외정책노선에반영하여과거제정러시아가체결한불평등 비밀조약의폐기를선언하였다. 이에따라볼셰비키정부는이란의분할을결정한영 러조약 (1907) 을파기하였고러시아군은이란으로부터완전철군하였다. 132) 소련 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 115
과이란은제정러시아가제3국과체결한이란관련조약들 예를들어이란분할협정 ( 영 러협정 ) 등 을모두무효화하고양국이동등한관계임을규정하는친선조약 (Russo-Persian Treaty of Friendship 1921) 을체결함으로써양국관계는새로운시대로접어들었다. 사회주의혁명이후소련의이란정책의범위인 세력권설정 또는 반소정부예방 에관한제도적근거는 친선조약 5조와 6조에기반하고있다. 예를들어 5조에보면, 페르시아 ( 이란 ) 와러시아에적대적행위를목적으로어떠한집단이나기구가각각의영토 ( 이란과러시아 ) 에존재- 정부, 정당, 제3국의개입등을포함- 하는것을금지 한다고명시되어있으며, 제6조에는 만약제3자 ( 제3국 ) 이페르시아에군사적으로개입하여정권변동을시도하거나페르시아영토를러시아에대항하기위한군사작전기지로활용할경우에러시아는방어를위해페르시아영내로군대를진군시킬권리를지닌다 는점이적시됨으로써반소정부수립에대한방지와유사시군대를파견할수있는가능성이열려있었다. 133) 2차세계대전당시이란이히틀러의독일에협력하여남부국경에서러시아에대한군사적위협이현실화되자, 위의조항에근거하여, 러시아는영국과의협의하에이란을분할점령하게되었다. 전후냉전기에이란과러시아는친선조약의이러한조항들의유효성문제로갈등을겪게되었다. 러시아의영향력에대한이란의대응은강대국균형전략이었다. 러시아 ( 소련 ) 의영향력을상쇄하기위해러시아와전략적으로경쟁관계 (strategic rivalry) 에있는강대국을유인한다는것이다. 카자르 (Qajar) 왕조를폐하고팔레비왕조를개창한레자샤 (Reza Shah Pahlavi) 는 1921년의조약을계승하면서소 132) Appeal to the Moslems of Russia and the East (1917. 12. 7), Council of People s Commis sars, Appeal to the Moslems of Russia and the East, Известия (Izvestiia 1917), No. 232, http://soviethistory.msu.edu/1921-2/the-muslim-east/the-muslim-east-texts/ap peal-to-the-moslems-of-russia-and-the-east/( 검색일 : 2016. 10. 12). 133) Treaty of Friendship Between Persia and The Russian Socialist Federal Soviet Republic, Signed at Moscow, February 26, 1921 (1922), No. 268, League of Nations-Treaty Series, p. 403. 116 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
련과 보장및중립조약 (1925) 을체결하는한편으로, 소련을견제하기위해친독정책을실시하였다. 히틀러의나치와협력한친독정책은재앙으로판명났으며, 그결과는앞서언급한분할점령이었다. 불행하게도 19세기와 20세기전반부에걸친, 이란의강대국균형정책 또는 以夷制夷 전략 은실패로끝났다. 19세기에러시아를견제하기위해영국을활용한영 러상쇄전략은영국과러시아가화해함에따라이란의영토분할이라는비극을초래하였고, 20세기전반부, 소련을견제하기위해독일을유인한전략또한이란의분할점령로귀결되었다. 이후냉전기를지나현재까지중견국이란의대외정책의중심에는주변 ( 초 ) 강대국의영향력을 상쇄하거나균형 이를통해지역질서에서자국의정치적공간을확보함 을잡기위한전략적고민이자리하고있다고할수있다. 냉전의시작과함께친소경향의투데 (Tudeh) 당이실질적으로붕괴 (1949~ 54년 ) 되고미국의지원으로친미성향의샤 (Shah) 가권력을장악 (1954) 하면서이란과소련의관계는재조정에들어간다. 이후이란과러시아간의 협력과갈등의이중적관계패턴 은 20세기뿐아니라 21세기들어서도지속되고있는데, 그배경에는양국의운명적인역사적, 지정학적요인들이작용하고있기때문이다. 19세기후반영국 러시아간의그레이트게임 유라시아전역에걸친영 러간전략경쟁 에서이란은영국과러시아간의분할대상이자동맹대상으로, 그리고 20세기냉전시기에는미국과소련간의전략경쟁에서동맹과강압외교 (coercive diplomacy) 의대상으로서중근동지역의전략적피벗 (pivot) 국가의역할을수행하였다. 나. 냉전기 내전에시달리던사회주의혁명초기, 소비에트러시아는영국등의반볼세 비키군사공세를상쇄하기위해남부변경지역인중근동에서이란과의동맹을 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 117
추진 ( 소비에트 이란조약 1921) 하였다. 전간기 (interwar period, 1919~39) 에는이란의레자샤팔레비 (Reza Shah Pahlevi) 가소련을신경제발전프로그램을추진하기위한동맹파트너로결정함으로써양국의교역관계가진전되어, 이란의주요수출시장 ( 이란대외무역의약 35%) 이되었고이란의수출산업건설에결정적으로기여하였다. 134) 제2차세계대전에서독일측에협력한이란에대해소련은영국과합의하에공동으로군사점령 남북지역의공동분할점령, 1946년소련군철수 한바있으며, 이후친소비에트내각 ( 투데당 Tudeh party) 과친미성향의국왕간의갈등과정에서팔레비왕가가승리하면서 (1953) 이란은친미외교노선으로전환하여냉전시기미국중동정책의한축 ( 준동맹 ) 을담당하였다. 친미노선으로전환한후에도이란은소련과의관계회복에주력 (1962~74 년 ) 하여인상적인협력성과 135) 를거두는등과거 100여년동안지속했던강대국사이의 스윙외교 19세기에는영 러사이, 그리고 20세기에는미 소사이의균형 를모색하였다. 1956년 6월레자샤가모스크바를방문하여서방국가들과의군사협력 (Baghdad Pact 1955) 이소련을겨냥한것이아니며, 이란내에타국의핵무기기지를허용하지않을것등을흐루시초프를비롯한소련지도부에해명함으로써이란의친미성향정책에대한양해를구하였다. 1957년 5월이란과소련은국경획정에관한최종합의 ( 국경조약체결 ) 에이르러양국의신뢰관계가지속되는듯하였으나, 1959년 3월이란정부가그동안논란이되어오던 친선조약 (1921) 5조와 6조의무효를선언함으로써양국관계는일시적인 134) Rubinstein(1982), pp. 61-62; Mamedova(2009). 135) 양국은일련의고위급외교를통해 10억달러의소련의장기저리차관, 소련의군사장비제공, 가스파이프라인건설, 물류수송인프라건설, 100여건의유전개발 발전설비 금속산업 석유화학등에서의협력에합의하였다. Eric D. Moore(2014), Russia-Iran relations since the End of the Cold War, p. 13. 118 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
냉각관계에진입하였다. 이란정부의이러한조치의배경에는 바그다드조약 (1955) 으로결성된군사안보기구인 중앙조약기구 (CENTO: Central Treaty Organizatio) 136) 이란, 이라크, 파키스탄, 터키, 영국등이참가 에참여하고미국과의동맹조약 (1959) 을체결하기위해서는 1921년조약 의 5조와 6조가장애물이되었기때문이었다. 따라서위의조약내용중에서 5조와 6조의무효를선언함으로써이란정부는소련에대한외교안보적제약에서벗어나친미노선으로전환하게되었다. 이란의친미노선은반소정책을전제로한것이아니라미국을활용하여소련을견제하기위한것, 미 소균형정책의일환이었다. 1962년샤는소련의기존의요구사항 1959년 1월외무차관세묘노프 (Владимир Семё нов) 가테헤란을방문하여협의를요구한문제들 에대한공식입장을전달하였다. 샤는미국과의친선의대가로소련과의관계를희생시키기를원치않았고, 미국이중동지역에서영향력을강화하는것이이란의국익에완전히부합하는것인가에대해서는판단을유보하였으며, 이란의근대화를지향하는 백색혁명 (White Revolution 1963) 을추진하기위해서는미국의지원뿐아니라소련과의관계개선이필수적이라는판단아래소련과의화해를적극적으로모색하였다. 이란정부는 이란이소련에대한군사공격의수단으로활용되는것을불용할것이며, 어떠한국가에도이란영토내미사일기지를허용하지않을것 임을소련정부에통보하였다. 소련정부는 군사기지및미사일기지불용 이라는이란정부의약속을수용하여이란의군사적중립화와외교적수단을통한이란에대한전략적포용 (strategic engagement) 을지향하였다. 1963 년 11월브레즈네프서기장의테헤란방문에이어, 이듬해 6월샤의모스크바답방은양국관계강화의실마리를마련해주었으며양국관계는소련의평화공 136) 소련은 CENTO를통해영국을대리인으로내세운미국의군사적영향력이중동지역에서확대되는것은물론이고, CENTO가소련의남부국경지대에인접한국가들로구성되어있다는점에서자국의군사안보에직접적인위협이될수있다고판단하여이란에 1921년조약의 5조및 6조를근거로 CENTO 가입이조약위반임을주장하였다. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 119
존정책의상징이되었다. 137) 이슬람혁명 (1979) 이전 1960~70년대동안소련과이란은협력의범위와규모면에서현저한관계의확장을달성하였는데, 이는소련의평화공존정책과미국주도의데탕트에의한지속가능한결과물이었다. 이란의정책변화배경에는외교안보및경제적요인들이자리하고있었다. 먼저외교안보적으로미국과미국주도의군사안보기구에대한이란의신뢰도가약화되었다는점이다. 미국이 인도 파키스탄전쟁 에서친미국가파키스탄을지원하는것에실패하였고군사안보기구인 CENTO 또한가입국파키스탄의전쟁에서무기력하였다는사실에주목하여이란은다른형태의외교안보적대안을모색할필요가있었다. 다음으로중동지역정치지형의구조적변동가능성이현실화되고있었다는점이다. 1968년 1월영국이걸프지역으로부터군사적으로완전철수하겠다는방침을발표하자이란정부는영국의철수가걸프지역에서의 정치 군사적공백 을초래할것으로우려하였다. 또한이라크후세인정부의군사력증강과지역정치에대한영향력제고시도는이란의지역정치에대한우려를한층더복잡하게하였다. 138) 마지막으로경제적요인인데, 1954년이래로지속된미국의대이란경제원조가 1967년경부터단계적으로삭감되고있었다. 1950년대아이젠하워정부가 New Look 정책을시행한이래로미국은정부재정의건전화문제에지속적으로몰입해왔는데, 재정건전화의관건중하나는대외원조삭감이었고, 이를달성하기위해서는대외군사개입을축소하거나중단해야했다. 이러한미국정부의정책적고민은닉슨독트린 (1969) 과베트남전쟁철수등으로완화되었으며, 1970년대의데탕트는상징적인전략적결과물이었다. 따라서이란정부는자국과중동지역에대한미국의군사안보적공 137) 세묘노프가제시한협의사항은대략다음의세가지로대별된다 : 먼저이란이바그다드조약 (CENTO) 에서탈퇴하는문제 ; 다음으로, 미국과의군사동맹조약을체결하지않을것 ; 셋째, 소련을겨냥하여군사기지를제공하거나제3국과의조약을체결하지않는다는보장문제등. Albin Z. Rubinstein(1982), Soviet Policy toward Turkey, Iran, and Afghanistan: The Dynamics of Influence, pp. 67-69. 138) Rubinstein(1982), pp. 74-75. 120 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
약에회의를지니게되었을뿐아니라경제적대안또한모색할필요가있었다. 이란의대안중가장유력한국가는소련이었다. 물론이란에소련이미국의전략적대체재역할을하기에충분한것은아니었지만, 보완적인역할이나균형기능을수행할수있을것으로평가되었다. 이란이관측하기에이라크, 시리아, 이집트등에서소련의정치및군사적영향력이증대되고있었고소련이제시한경제협력조건또한이란에유리한것이었으므로소련과의협력강화가이란에전략적편익을발생시킬것으로판단되었다. 1965~66 년에체결된경제협정들을통해소련은 3억달러상당의신용차관을장기저리의유리한조건 2.5% 의저리 ( 低利 ) 와이란산천연가스로원금의현물상환조건 으로이란에제공하기로결정하였다. 이러한소련의경제지원은이란정부가 백색혁명 을추진하는데중요한부분을차지하였고미국대외원조의종결에대한보상역할을할것으로기대되었다. 미국의이란원조가삭감됨에따라소련의대이란신용차관증대되어 1968년경에는신용차관이 7억달러 소련의아시아 아프리카원조의약 20% 에해당 에이르렀고, 1960년대말소련주도하에사회주의권의대이란신용차관총액은약 10억달러에달하게되었다. 1970년동안양국간무역규모는약 4배증가 2억 5,000만달러 (1970) 에서약 10억달러 (1978) 로증대 하였으며, 이란은당시제3세계최대의소련제기계장비수입국이기도했다. 이란의산업화프로그램에서도소련의참여가두드러졌는데, 예를들어광공업분야에서소련은이란의석탄과철광석생산의약 90%, 제강능력의약 70% 를담당하였다. 팔레비왕조붕괴직전인 1978년초소련이지원하는 134개프로젝트중 78개사업이완결되었고, 이란은추가로소련과파이프라인, 항만, 발전소, 고속도로, 철도, 금속채굴및제련산업에대한수십억달러상당의협력사업을협의중에있었다. 139) 이란은군사안보적측면에서도소련과의관계강화를추진하였다. 미국의군사안보적공약에대한회의뿐아니라인접국이라크가반미노선으로전환 139) Rubinstein(1982), pp. 76-78. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 121
카심대령 (Abd al-karim Qasim) 의쿠데타 (1958) 로인한친미왕조의전복으로인해 하여바그다드조약에서탈퇴하고군사력증강에나섬으로써이란의안보위협인식이악화된것도소련과의협력추진의또다른배경이었다. 이라크의군비증강의외부적원천이소련이었으므로, 소련과의군사안보적협력을추진하여이라크에대한소련의군사적지원을제어하는동시에미국의안보적보완재로삼는이중의효과를거두겠다는것이이란의정책판단이었다. 1967 년 1월이란은소련과약 1억 1,000만달러상당의무기거래협정을처음으로체결하였고, 이듬해 1월소련의최고소비에트대표단이테헤란을방문한데이어 4월에는소련수상코시긴 (Алексей Н. Косыгин) 이테헤란을방문하여영국의걸프만철군 (1971년) 에따른 중동정세에특별한주목 을요청하는양국의공동성명을발표하였다. 공동성명에는중동지역의정세변동과관련하여, 내정간섭및외세개입과분쟁의무력해결에대한반대 의지가표명되었다. 140) 이후냉전시기동안이란 이라크의갈등은이란과러시아의관계를규정하는중요요인으로작용하였다. 1972년이후미국과러시아가이란과이라크에각각군사능력을증강시킴에따라이란과러시아의관계는상호일시적으로악화되는경향을띠었으나팔레비왕조가붕괴될때까지양국의전반적인기조는협력의토대를유지하는방향으로설정되었다. 이란의이슬람혁명 (1979), 소련의아프간내전개입 (1979~88), 이란 이라크전쟁 (1980~88) 등냉전후반기중동및중앙아시아국제관계의구조적변동을야기한일련의사건들에서이란은소련을견제 아프간내전에서반군지원- 하는한편, 군사장비등소련과의군사적협력을지속 ( 이란 이라크전쟁 ) 하는양면전략을수행하였다. 이란은공식적으로미국과소련을동시에견제하거나대항- 미국에는대항 ( 반미 ) 하고, 소련과는견제 협력 ( 공식적으로는반소 ) 하는이란식 자주외교 또는 외교적자율성 을특히강조하기시작하였고, 탈 140) Ibid., pp. 83-84. 122 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
냉전과더불어세계질서의구조적재편이시작됨에따라이러한외교적지향이 심화되는추세에있다. 다. 냉전해체이후 탈냉전기에이란의반미경향은지속적으로고착화되었고, 러시아와는협력관계를재개하였다. 냉전해체과정에서이란이러시아 ( 소련 ) 와협력관계를재개한배경에는다음과같은사실들이작용하였다. 1 장기간에걸친이란 이라크전쟁의경제적피로도 (war fatigue) 가매우높았고 2 국제원유가하락이재정수입의악화를초래하여소련에대한천연가스수출을재개할필요성이제기되었으며 3 이란 이라크전의종식과소련의아프간철군결정에따라소련과의관계정상화분위기가조성되었고 4 미국과의외교단절이지속됨에따라국제적고립감이심화되었다는것등이다. 특히핵개발프로그램가동과이에대한미국의전방위제재가시작되면서이란은러시아의외교적중재및경제협력이절실하게되었다. 이란의최고지도자호메이니 (Ayatullah Khomeini) 가소련의고프바초프서기장에게협력을제안하는친서 (1989) 를보낸것을계기로양국관계는전면적협력관계로공식복귀하였고, 호메이니의요청을수용하여소련은아프간으로부터완전철군하였다. 양국은 상설경제협력위원회 (ISSCEC) 와방산협력및군사장비공여에관한일련의협정체결을통해외교뿐아니라경제, 군사분야에서전면적인협력 141) 에합의하였다. 라프산자니 (Akbar H. Rafsanjani) 대통령의집권시기 (1989~97년 ) 에이란과러시아의관계는기회와도전이교차하는매우역동적인패턴을드러냈다고평가할수있다. 라프산자니의집권 1기인 1989~91 년사이, 소련은미사일 141) 협정에는수송, 제철, 기계장비, 건설, 발전설비, 금융, 어업등경제전반에걸친협력과전투기 (Mig-29/Su-24 MK 등 ), 미사일 (SAM/SRAAM/ASM 등 ), 레이더, 잠수함, 전차등방산물자들이망라되어있다. John W. Parker(2009), Persian Dreams: Moscow and Tehran since the Fall of the Shah, pp. 21-34. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 123
방어시스템과전투기 (M-29) 판매, 부셰르원전건설과민간핵프로그램에대한지원등을이란에약속함으로써양국관계가높은단계의협력으로상승하는전기를마련하였다. 그러나소련의해체와탈냉전초기옐친정부의친서구 대서양주의노선에따라러시아와이란의관계는외부적압박요인 ( 미국요인 ) 에민감하게반응하여현상유지또는소강상태를유지하였다. 이란은양국간협정에따라러시아에부셰르원전등민간핵프로그램에대한지원과군사장비판매를실행할것을요구한반면에, 이슬람혁명 (1979) 으로이란과단교상태에있던미국은러시아에이란과의협력을철회또는중단할것을압박하였다. 1993년 3월러시아의코지레프 (Андрей В. Козыреф) 외무장관은워싱턴을방문하여새로운비확산포럼 (Gore-Chernomyrdin 위원회 ) 을제의하여이위원회에서이란에대한군사장비협력과민간핵프로그램지원문제를재논의- 실질적으로는이란과의협력종결을지향함- 하기로하였다. 1995년 1월러시아는이란과부셰르원전건설에관한계약을체결- 러시아원자력부 (MinAtom) 와이란원자력기구 (IAEO)- 하는한편, 8월에는 고어 체르노뮈르딘위원회 를통해계약이종료 (1999년예정 ) 되는대로이란과의군사장비협력을종결시킬것에합의하면서불안한균형을유지하였다. 142) 소련이해체되고카스피연안지역에신생독립국들이수립됨에따라 1992년과 1996년사이, 이란과러시아는카스피해의영해선재설정문제뿐아니라자원개발문제에관해상호이견을표출하기시작하였다. 전자의경우, 양국은공식적으로공동의입장을견지하면서도내부적으로는자국에유리한방향으로기존의영해선체제 (delimitation regime) 를변경할가능성을열어두었고, 후자의경우, 러시아는미국및유럽의석유메이저들과의컨소시엄을통해카스피에너지개발을추진하여이란의반발을초래하였다. 이에대한대응으로이란은터키, 투르크메니스탄과협력하여러시아에경쟁하는파이프라인건설을협의하여러시아를자극하였다. 142) Parker(2009), pp. 114-117. 124 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
또한소련해체초기, 분리주의운동과내전등구소비에트공간에서불안정한환경에처해있던러시아는해당지역의이슬람정치세력대한이란의지원가능성에대해우려하였다. 예를들어이란계가우세한타지키스탄에서이슬람반정부세력 ( 이슬람부흥당 ) 과정부간에내전 (1992~97년 ) 이발발하자이란정부는이슬람반군을지원하였다. 그러나구소비에트공간뿐아니라본토로이슬람분리주의운동또는내전이확산될가능성이현실화 압하지아전쟁, 체첸 잉구시분쟁, 체첸전쟁등 되면서옐친정부가내전의경로를변경하려고지속적으로시도한결과, 이란은러시아와공동으로내전종식을중재하는데성공 (1997년 6월 ) 하여양국협력이유지될수있는중요한외교적전례를마련하였다. 143) 1990년대후반에 NATO의확장결정으로미 러관계가갈등국면으로진입하고러시아가대서양주의노선을유라시아주의로전환하면서이란과러시아의관계는호전되기시작하였다. 옐친정부에대한라프산자니정부의전략적협력은체첸문제에서도두드러졌다. 1997년 12월, 테헤란에서개최된 이슬람회의기구 (OIC) 정상회의에서터키가안건상정을요구한체첸문제에대해이란은안건에서제외시킨다는원칙을관철시켰다. 같은달, 테헤란을방문한러시아내무장관쿨리코브 (Анатолий С. Куликов) 는이란의체첸문제에대한 신중한입장 에사의를표명하였다. 144) 당시옐친정부는국가통합성유지와관련하여체첸분쟁 ( 체첸의분리독립문제 ) 을국정의최고사안으로다루고있었으며, 미국등서방이러시아를외교적으로압박하는핵심수단중의하나로체첸문제를활용하고있었다. 체첸문제는두차례의전쟁 제1차전쟁 (1994~96) 과제2차전쟁 (1999~2000) 을통해 16만 ~20만여명의인명손실을초래하였다. 이후현재까지체첸이슬람분리주의무장세력은러시아에지속적인테러위협을가하고있으며탈레반및 IS 등과의연계를통해중앙아 143) Parker(2009), pp. 80-86. 144) The George Town Foundation(1997), Iran and Russia Continue to Build Ties, Publication: Monitor Vol. 3 Issue 240. (December 24) 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 125
시아와중동지역에대한분쟁개입을시도하고있다. 라프산자니정부에이어하타미정부도체첸문제가러시아의내부문제라는입장을견지하여체첸전쟁에대한미국의비난에맞서러시아의입지를강화시켜줌으로써집권초기체첸문제해결을국정최우선과제로설정했던푸틴정부의정책적지향에부응하여전략적동반자관계를추진하였다. 2000년 10월푸틴정부는 고어 체르노뮈르딘합의 를철회하기로결정하여이란과의경제군사및민간핵프로그램에대한협력에서주요한제도적장벽을제거하였다. 2001년 3월하타미대통령의모스크바방문은양국관계발전의새로운이정표로기록되었다. 당시프리마코프전총리가양국관계에서 최대이벤트 라평가할만큼하타미대통령의모스크바방문은국제적인관심사였다. 비록뒤이어발생한이란핵문제로인해정상회담의후속조치가한동안지연되어상징적인성과만을거두었음에도불구하고푸틴대통령이무기제공등이란과의전면적인협력을재개할의사를표명함으로써정상회담을통해이란이희망하던전략적동반자관계로의진입가능성이한층가시화되었다. 이정상회담에서양국정부는 협력원칙과관계기반에관한조약 을체결하였다. 145) 이후이란핵문제가표면화되고아흐마디네자드정부가들어서면서양국관계가갈등국면으로진입하였지만이란은러시아와의전략적협력을지속적으로타진하였고러시아또한이란과의관계를단절보다는전략적관리의측면에서유지해오고있다. 이에대한자세한내용은다음장에서구체적으로다루고자한다. 탈냉전기이란과러시아의관계를요약하면양국관계는전략적협력, 경제적교류, 핵기술및군사분야협력등으로대별되며, 이과정에는 미국요인 ( 미 러전략갈등 / 미 이란갈등 ) 이작동하고있다. 무어의연구에따르면, 146) 옐친정부와푸틴정부초기 (1992~2001년) 기간에양국관계는여러가지갈 145) Shireen T. Hunter(2010), Iran s Foreign Policy in the Post-Soviet Era: Resisting the New International Order, pp. 111-112. 146) Eric D. Moore(2014), Russia-Iran relations since the End of the Cold War, pp. 16-46. 126 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
등요인에도불구하고향상되었다는것이일반적인평가 General Political Association(GPA) 평균 13.47~16.02 유지 (low-level of high cooperation/ high-level of moderate cooperation) 이다. 군사장비수출은물론이고러시아의이란핵프로그램 민간핵프로그램, 8억달러상당의 Bushehr 원전건설계약 (1995) 등을포함 에대한기술및설비지원이실행되기시작한것또한이시기이다. 2002~11년사이양국의협력양상과수준은약화또는중보합수준 GPA 8.76~10.19(moderate level of cooperation/low- level of moderate cooperation) 을유지하였다. 해당기간동안에양국은국경재설정 (Caspian delimitation regime) 2002~06 년에논란이됨 문제, 이란에대한유엔안보리의경제제재결의안 UNSC Resolution 1696(2006), 1737(2006), 1747(2007), 1803(2008), 1835(2008), 1929 2010), 1984 (2011), 2049(2012) 과러시아의독자제재결의 (2009) 등이작용한결과이다. 그럼에도불구하고, 핵문제해결과정에서이란은지속적으로러시아에지원과중재를요청하였다. 러시아는유엔안보리에서이란에대한제재결의안들을완화시키는한편, 이란핵 6자회담 (P5+1) 에서이란을위한외교적지원을주도하였으며, 이란핵문제타결 ( 포괄적공동행동계획 JCPOA 2015) 에서미국과더불어결정적역할을수행 ( 미 러간양자타협 ) 하였다. 전반적인경제제재가심화되던상황에서이란이경제의활로를모색한곳또한러시아였는데, 예를들어이란과러시아는 200억달러상당의에너지딜 (oil for goods) 을체결 (2014) 한바있다. 이상에서살펴본바와같이이란과러시아는 300여년에걸친장기지속적인관계패턴 ( 갈등과협력 ) 양상을보이고있고, 경제제재해제이후로관계가더욱심화될것으로예상된다. 이란은미국과의관계개선과외교정상화를계기로강대국간균형을추구하고중견국으로서지구적차원의이슈에대한관심을제고하고지역에서의역할을확장시킬것으로전망된다. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 127
2. 양자관계의결정요인 가. 지정학적요인 지정학적측면에서이란과러시아의전략적이익이중첩되어있는지역은중동, 코카서스, 중앙아시아, 세지역으로대별할수있다. 예를들어중동지역에서양국의전략적이익은시리아내전문제의해결과정에서아사드정권을지원하는것으로수렴되고있다. 2011년중동및북아프리카 (MENA) 민주화로인해 MENA의지역질서가구조적변동기에들어간이래로, 양국은새로운중동질서의재편과정에서영향력을재구축하기위한전략적협력을모색하고있다. 미국주도의장기적인경제제재와는별도로삼중의전략적딜레마에처해있다. 이란중동지역에서이란은지역의경쟁세력인사우디아라비아등걸프협력회의 (GCC) 국가들 미국의우방국 및터키와의군사적갈등과전략적경쟁상태에있는동시에, IS(ISIL/ISIS/Daesh) 등의테러및영토분리위협에시달리고있으며, 시리아내전에깊숙이연루되어있다. 이란은단기적으로, 경제제재에서벗어나는것을정책의최우선순위에배치하고있는것은사실이지만, 중장기적으로는앞서언급한지역질서의구조적재편에대응하는것이보다근본적인전략적고려사항일것이다. 러시아는단기적으로는우크라이나문제 영토및경제제재문제 를해결하기위해미국과의협상이불가피하다는판단에서미국의협력을끌어내기위해중동문제에개입 이란핵문제와시리아내전해결과정에개입 하고있다. 해당지역에대한구체적이고체계적인전략계획에입각한것은아니지만, 중장기적으로러시아가현재진행중인중동지역의구조적재편에편승하거나최소한으로개입하여제정러시아와소련시기에구축한전통적인지정학 128 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
적이익을확인하려한다고해석할수있다. 중동지역은과거러시아의영토였던불안정한남부국경지역인코카서스및중앙아시아와인접한지역이므로중동지역의불안정 ( 테러와분리주의 ) 은러시아에직접적인영향을미칠수있다. 예를들어코카서스지역의체첸분리주의운동, 러시아인구중무슬림의비중 1,300만명 ( 약 9%) 에서 2,300만명 ( 약 16%) 추정 등을감안할때중동지역의정치및이념적정세변동의영향을과소평가할수없을것이다. 중동지역의이러한지정학적고려들을바탕으로러시아와이란은지역문제와안보현안들에대해협력하고있다. 특히시리아내전해결과정에서양국의전략적입장은매우밀접하게상응하고있다. 이란은같은시아파국가인시리아에군사고문단과시아민병대지원등군사적지원을진행중이며, 러시아또한아사드정권을위한외교적지원은물론이고군사적지원 러시아의시리아반군공습 (2015년 9월 30일개시 ) 과민간원조를수행하고있다. 시리아문제해결과관련하여양국은아사드정권을배제 (regime change) 하려는미국의요구에대해부정적인입장을분명히하고있다. 러시아와이란의지정학적이익은중앙아시아와코카서스지역에서더욱밀접하게중첩되어있다. 양국은 19세기이래로약 200여년에걸쳐형성된지정학적관계를때로는갈등적으로, 때로는협력적으로유지해왔다. 앞서살펴본바와같이근대러시아와이란은두차례의전쟁 (1804~13 년 /1824~28 년 ) 을통해전면적인관계에들어갔다. 전쟁결과이란에강요된불평등한조약들 굴리스탄조약 (1813년) 과투르크만차이조약 (1828년) 에따른러시아의이란영토병합 그리고소련초기양국간에체결된조약들 (1921년, 1927년 ) 로인해이란과러시아는코카서스와중앙아시아에서접경하게됨으로써지정학적이해관계를공유하게되었다. 코카서스와중앙아시아지역은고대아케메네스왕조 (BCE 550~BCE 330) 이래로페르시아가제국영토를건설하거나세력권을구축하는데있어주요전략적이해관계지역이자북부와동부변경지역에해당되었다. 러시아에코카 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 129
서스와중앙아시아는 19세기해당지역을병합한이래로영토적의미뿐아니라동유럽및극동 ( 동북아 ) 과더불어유라시아의 3대전략핵심부중하나이자세력권으로상정되고있다. 최근 유라시아경제연합 의출범 (EAEU 2015년 ) 과더불어강화되고있는이지역에대한러시아의재통합의지는이란과의지역협력가능성을한층제고하고있다. 소련해체이후이란은두세기전에상실한코카서스와중앙아시아일부지역에대한영향력회복과 협력적관여정책 (cooperative engagement policy) 을시도하고있다. 이러한지역관여정책은이란이이지역의중요한행위자로서의지위를재구축하는데기여할뿐아니라에너지자원개발과파이프라인건설등을통해경제적출로를모색하기위한주요계기로작용할것이다. 중앙아시아및코카서스와 MENA 지역을연계하는이란의지정학적위치는중앙아시아에서북아프리카에이르는이슬람및에너지벨트를다루는데있어러시아로하여금이란을전략적으로고려하지않을수없게하는중요한요인이다. 이러한연유로러시아는전통적으로이란을전략적파트너인동시에경쟁자로서 영향력있는지역강국 으로상정하였고, 냉전해체이후중앙아시아와코카서스문제를다루는데있어서도이란과의협조를중시하고있다. 이란과러시아는중앙아시아와코카서스지역에서다음과같은네가지전략적이해를공유하고있다. 1 지역분쟁방지 2 역외국가의군사개입 ( 군사동맹포함 ) 반대 3 반테러리즘지역협력 4 자원개발협력 5 안보경제공동체의형성. 130 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
표 4-1. 중앙아시아와카스피해연안국가의경제, 국방, 에너지자원현황 구분 인구 (1,000 명 ) GDP (100 만달러 ) 크루드오일매장량 (10 억배럴 ) 천연가스추정매장량 (1,012 입방피트 ) 국방예산 (100 만달러 ) 아르메니아 3,018 10,561 0 0 493 아제르바이잔 9,754 53,047 7 35 3,702 조지아 4,000 13,965 0 0.3 405 카자흐스탄 17,625 184,361 30 85 2,214 키르기즈스탄 5,940 6,572 0.04 0.2 261 타지크스탄 8,482 7,853 0.012 0.2 104 투르크메니스탄 5,374 37,334 0.6 265 1,105 (2007년) 147) 우즈베키스탄 29,893 66,733 0.594 65 2,670 중앙아및카스피총계 49,819 276,459 47.052 1,132.7 7,279 이란 79,109 425,326 158 1,201 9,969 러시아 143,457 1,326,015 80 1,688 91,081 자료 : 인구- United Nations(2015), World Population Prospect: The 2015 Revision, New York: United Nations, https://esa.un.org/unpd/wpp/publications/files/key_findings_wpp_2015.pdf( 검색일 : 2016. 9. 25). GDP- Databank: Gross domestic product 2015, World Bank, http://databank.worldbank.org/data/down load/gdp.pdf( 검색일 : 2016. 9. 22). 크루드오일매장량 - U.S. Energy Information Administration(2015), International Energy Statistics 2011~15: Petroleum, Washingron, DC: EIA, 2015, http://www.eia.gov/cfapps/ipdbproject/iedindex3.cfm?tid=3& pid=3&aid=6( 검색일 : 2016. 9. 28). 천연가스추정매장량- EIA, International Energy Statistics 2011-2015: Natural Gas(Washington, DC: EIA 2015). 국방예산- SIPRI Military Expenditure Data Base(2015), https://www.sipri.org/databases/milex( 검색일 : 2016. 9. 28). 먼저지역분쟁방지에관한양국협력은코카서스지역분쟁 나고르노카라바흐Nagorno Karavakh) 분쟁 (1992년 ~ 현재 ) 등 에서두드러진다. 제정러시아에편입되기전에페르시아의속령이자구소련시기아제르바이잔영토로편입된나고르노카라바흐자치주에서페레스트로이카정책을계기로아르메니아계가독립과아르메니아편입을요구 (1988) 하면서발생한이분쟁은 147) World Wide Military expenditure, http://www.globalsecurity.org/military/world/spen ding.htm( 검색일 : 2016. 9. 28). 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 131
1992년아르메니아와아제르바이잔간의전쟁이발발하면서본격화되었다. 1994년휴전이후문제해결을위해유엔안보리가 OSCE 에중재임무를부여하여설립된 민스크그룹 (Minsk Group) 미국, 러시아, 프랑스가공동의장 에서아르메니아, 아제르바이잔과접경하고있는이해당사국이란이배제되었음에도불구하고러시아는분쟁해결에관한이란의입장을지지하였다. 이란은 나고르노카라바흐 분쟁을해결하는데있어 OSCE 등역외세력보다는당사국인아제르바이잔과아르메니아를포함하여역내국가들 ( 러시아, 이란, 터키, 조지아 ) 을중심으로한 3+3 협의체 카스피해 3국 ( 러시아, 아제르바이젠, 이란 )+ 지역당사국 ( 아르메니아, 터키, 조지아 ) 를구성할것을제안한바있다. 이란은이모델을나고르노카라바흐분쟁뿐아니라코카서스지역문제를협의해결하기위한공간으로구상하였다. 148) 남오세티아의분리독립문제와조지아의 NATO 가입문제가중첩되어발생한조지아전쟁 (2008년) 에서도이란은조지아와의친선관계, 그리고미국과조지아의밀착가능성등을고려하여러시아를공개적으로지지할수는없었으나러시아의전쟁개입의정당성을인정한바있다. 이러한배경에는조지아와의친선관계를추진하면서도조지아가 NATO에가입하게되면미국주도의군사동맹기구가자국을군사적으로근접압박할수있다는전략적우려가자리하고있으며, 이경우인접국조지아의군사적상승또한이란에부담요인으로작용한것으로보인다. 이러한점에서러시아와이란은조지아를비롯한코카서스지역에서안보적이익을공유하고있다. 역사적으로코카서스지역에대한지정학적이해관계가매우깊은이란이코카서스의분쟁을완화하거나해결하는데협조함으로써러시아는남부접경의주요분쟁에보다유리한전략적위치를점하게되었다. 이에상응하여러시아는코카서스국가들과의협력 러시아 148) Н. М. Мамедова(2011), Иран и ШОС, М. Р. Арунва(ed.), ШОС и страны Ближнего и Среднего Востока: К 10-летию образования ШОС, Москва: Институт Ближнего В остока, pp. 31-46. 132 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
이란 코카서스국가들간의에너지시스템통합, 러시아 아제르바이잔 이란간연계철도건설등 을강화하려는이란의대외정책을지원하고있다. 러시아와이란간의지역분쟁방지와반테러리즘협력은중앙아시아에서도지속되고있다. 소련해체와더불어중앙아시아에서이슬람분리주의운동이대두되었는데 우즈베키스탄이슬람운동 (IMU: Islamic Movement of Uzbekistan) 이대표적사례이다. 탈냉전초기중앙아시아국가들은이란이이슬람분리주의운동을지원할가능성에대해우려하였으나이란의지속적인 친중앙아시아정책 을통해신뢰관계가구축되어이란을반테러리즘과지역분쟁방지를위한파트너로인정하게되었다. 현재 IS에복속되어탈레반과연계하여아프간에서활동중인 IMU가중앙아시아중심부로의복귀를지속적으로시도하고있고, 이란과접경한시리아와이라크에서내전중인 IS의전투병력중상당수가중앙아시아로부터유입되고있다는점등을감안하면중앙아시아지역분쟁과테러리즘에대항하는데있어중앙아시아국들은물론이고지역이해당사국인러시아와이란의협조는중장기적으로지속될전망이다. 149) 미국과 NATO 등역외세력이코카서스와중앙아시아에개입하는것을저지한다는목적에러시아와이란의전략적이익이수렴되고있다. 코카서스와중앙아시아지역의분쟁해결에서이란과러시아는역내국가들의협조를통한문제해결을주장하고있으며, 역외국가의군사력이이지역에주둔하거나 NATO 등역외군사기구가해당지역으로확장하는것을반대하는입장을공유하고있다. 이러한양국간협조는상하이협력기구 (SCO), 집단안보조약기구 (CSTO) 등의지역레짐을통해제도화되고있다. 2005년이래로이란은러시아의초청으로 SCO에준회원 (Observer State) 자격으로참가하고있으며, 러시아가주도하는지역안보협력체인 CSTO의연례합동군사훈련 (Канал) 에정례적으로참여하고있다. 149) Kenneth Katzman(2016), Iran s Foreign Policy, CRS Report, p. 20. (January 29) 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 133
나. 에너지및경제적요인 이란과러시아는 2006년이래여러차례의경제제재조치 유엔안보리 (UNSC) 의이란제재결의안과미국 EU의러시아경제제재등 에도불구하고무역, 투자, 국방, 에너지분야에서지속적인경제협력에관심을기울이고있다. 2010년 1월메드베데프대통령이이란을 역사적으로검증된러시아의무역파트너 로언급한것에서보여지듯이핵과미사일개발프로그램과연계된이란의경제제재기간동안에도양국무역은꾸준히증가하거나안정적인추세를유지하였다. 러시아가외환위기 (1998년모라토리엄 ) 에서벗어나기시작한 2000년에서핵관련대이란경제제재가시작되는 2006년까지양국무역은 6 억 8,600만달러에서 21억 4,500만달러로증가하였다. [ 표 4-2] 에서볼수있듯이핵관련경제제재가본격화되는 2006년 ~12년기간에도양국무역은약 22억달러에서 38억달러로증가 (2006~11 년기준 ) 하였는데, 특히러시아의대이란수출증가 약 19억달러에서약 34억달러로증가 가두드러진다. 예외적으로무역규모가하락한 2009년의경우, 전년대비양국무역이일시적으로하락 2008년약 37억달러에서약 30억달러로하락 한이유는글로벌금융위기의여파인것으로파악된다. 해당기간동안러시아의대이란주요수출품목을살펴보면, 철강을포함한금속제품의비중 ( 약 63~68%) 이현저하고, 목재및펄프류가 7~8%, 곡물 2~5%, 비료가약 2% 정도비중을차지하였으며, 이란의대러시아주요수출품목은식료품과농산물이압도적인비중 (81~84%) 을차지하였다. 정보상의제약으로양국간투자의상세한분야와추세를파악하기어려운점을고려하면러시아정부가공식발표한양국간투자현황으로는투자규모를추계하는데매우제한적이라할수있다. 예를들어 2010년기준양국간투자규모는약 3,000만달러정도인데, 주로도소매업이나자동차및가전기기서비스센터등중소규모의유통이나서비스업에집중 ( 약 90%) 되어있다. 양국간투자 134 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
가부진한이유는이란의경제제재상황으로인한대규모자본투자의제한, 유가하락과글로벌경제위기의여파등이중첩되었기때문인것으로추정할수있다. 그동안진행되어온플랜트건설, 에너지공동개발등에대한투자등이지연되거나유보된것또한이러한추정을뒷받침해주는것으로볼수있다. 150) 표 4-2. 러시아 이란무역의규모및구조의변화 (2006~15 년 ) ( 단위 : 백만달러, %) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2015 전체규모 2,145 3,315 3,690 3,060 3,651 3,750 1,240 성장률 (%) 104.8 154.6 111.3 82.9 119.5 103.0 n/a 이란으로의수출 1,905 2,965 3,289 2,846 3,380 n/a 1,000 성장률 (%) 99.1 155.7 110.9 86.5 119.0 n/a n/a 이란으로부터의수입 240 349 402 214 272 n/a 240 성장률 (%) 192.1 145.7 115.0 53.1 127.0 n/a n/a 무역수지 1,665 2,616 2,887 2,632 3,109 3,750 860 자료 : Nikolay Kozhanov(2012), Russia s Relations with Iran: Dialogue without Commitments, Policy Focus 120, The Washington Institute for Near East Policy, p. 20 (June); Russian Exports, Iranian-Russian Bilateral Trade in 2015, http://www.rusexporter.com/research/country/detail/4745/( 검색일 : 2016. 11. 1). 글로벌경제위기와경제제재등불리한조건하에서도양국은지속적인산업및기술협력을모색해왔다. UNSC 제재결의안이발효중임에도러시아의로스아톰사 (РосАтом) 가이란의숙원사업인 Bushehr 원전을준공 (2010 년 9월 ) 한데이어러시아의테크노프롬엑스포르트사 (Технопромэкспорт) 와이란의 MAPNA사간에이란화력발전소의개보수및신규건설, 지열발전소건설, 투르크메니스탄의마리스카야 (Марыйская) 화력발전소확장건설 150) Nikolay Kozhanov(2012), Russia s Relations with Iran: Dialogue without Commitments, Policy Focus 120, The Washington Institute for Near East Policy, p. 20. (June) 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 135
공동사업등을추진하고있다. 항공산업분야의협력과관련하여, 러시아의연합항공사 (Обединенная авиастроительная корпорация) 와이란항공산업기구 (IAIO) 간에러시아제 Tu-204와 Tu-214 항공기의라이선스생산을협의 (2010~11년 ) 하였다. 철도분야에서도러시아철도공사 (РЖ Д) 의주도로이란의철도인프라를구축하는사업을추진중에있으며, 파일럿프로젝트로타브리즈 (Tabriz) 와아자르샤르 (Azarshahr) 구간을전철화하는사업에착수 (2009년) 하였다. 151) 군사협력분야를살펴보면, 이란은러시아의주요무기거래상대국이다. 러시아는이란의주력군사장비인 T-72 탱크, Su-24, MIG-29 전투기등재래식무기의공급처뿐아니라첨단미사일방어시스템 (SA15 Gauntlet/TOR M-1 등 ) 을이란에제공하기로합의한바있다. 2002~05 년기간의경우러시아의대이란무기수출규모는약 17억달러에달한것으로추산된다. 152) 이러한지속적인협력추세에도불구하고경제제재기간동안양국간의경제교류는 저발전수준 에머무르고있다. 러시아의대이란일방적제재 (2010년) 가발효된 2011년현재이란은러시아의대외무역순위에서 29위 이란은대러수입 26위, 대러수출 61위 에머무르고있는실정이다. 이러한배경에는중동지역에대한러시아기업들의관심저하와유럽및동아시아시장으로의진출강화경향이자리하고있다. 예를들어걸프협력기구국가들과의무역규모가약 15억달러 (2010년기준 ), 그리고이스라엘과시리아와의교역규모가약 20억 ~30억달러인데비해 EU 시장과연계된터키와의교역규모는 2008년기준으로약 330억달러에달하였다. 그럼에도불구하고 2015년이란에대한 151) Иран и Россия намереваются расширять сотрудничествво в обасти строительства электростанций (2010), Iran,ru., (December 20), http://www.iran.ru/news/economics /70714/Iran_i_Rossiya_namerevayutsya_rasshiryat_sotrudnichestvo_v_oblasti_stroitel stva_elektrostanciy( 검색일 : 2016. 9. 18); Nikolay Kozhanov, p. 21. 152) Beehner(2006b), Russia-Iran Arms Trade (November 1), Council on Foreign Relations, http:// www.cfr.org/arms-industries-and-trade/russia-iran-arms-trade/p11869#p6( 검색일 : 2016. 9. 18). 136 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
경제제재해제합의 (JCPOA) 와더불어이란과러시아의경제협력은 저발전의이점 을활용하여확대될가능성이크다. 2015년 11월푸틴대통령의테헤란방문으로성사된양국정상회담을통해러시아는플랜트및인프라건설등공동협력사업의추진을위해이란에 50억달러의크레디트라인 (credit line) 을제공하기로발표하였다. 153) 또한 2016년 5월러시아는그동안경제제재로인해유보되었던미사일방어시스템 (S-300) 당초 2010년에제공하기로약정된바있음 을이란에수출하여실전배치하였다. 러시아관영통신사 RIA Novosti (РИА Новости) 에따르면 (2016년 2월 17일 ), 러시아정부는최신형 T-90 탱크, Su-30SM 전투기를포함하여약 80억달러에달하는무기거래를 2016년말까지성사시킬예정으로이란정부와교섭을진행하고있으며, 이란정부는러시아제구축함과잠수함구매에도관심을기울이고있다. 154) 그림 4-1. 러시아의對이란무기수출추이 ( 단위 : 백만달러 ) 자료 : 스톡홀름평화연구소, http://armstrade.sipri.org/armstrade/page/values.php( 검색일 : 2016. 9. 28). 153) Kenneth Katzman(2016), p. 27; Nikolay Kozhanov(2012), p. 23. 154) Alexey Eremenko(2016), Russia Plans to Sell Iran Up to $8B Worth of Weapons: Reports, NBC News, (Feb 18), http://www.nbcnews.com/news/world/russia-plans-sell-iran-8bworth-weapons-reports-n519991( 검색일 : 2016. 9. 18). 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 137
이란과러시아간의경제협력에서가장주목할만한분야는에너지관련사업이다. 러시아와이란경제에서석유및천연가스수출이차지하는비중이현저히감소함을감안할때, 석유및천연가스개발과공급문제는양국간에협력과경쟁 갈등가능성이동시에상존하는전략적이해관계분야라할수있다. 러시아의경우국제에너지시장에서유가가상승하기시작한 1998년에에너지수입이연방재정수입의약 25% 를차지한이래로글로벌금융위기가발생한 2008년에는연방예산의약 50% 까지상승하였다. 글로벌경제위기에따른유가하락에대비하기위해 2009년러시아정부가발표한 에너지전략 2030 (2009 년 ) 에따르면러시아에너지전략의궁극적인목표는 유럽시장에대한에너지공급의적정수준을유지하고동유럽으로의공급을확대 하는방향으로설정되었다. 이러한전략목표를달성하기위해서러시아정부는중앙아시아및카스피해연안지역의원유및천연가스공급국가들에대해정책적으로개입하거나유라시아지역의원유및천연가스수송인프라 ( 파이프라인등 ) 에대한컨트롤체계를구축하여시장조정능력을제고하려하고있다. 155) 특히러시아를우회하는파이프라인 Nabucco 파이프라인 ( 터키-중부 ) 유럽, BTC(Baku-Tbilisi-Ceyhan) 라인등 건설은러시아에매우민감한사안이다. 이란과러시아는원유와천연가스공급에서협력관계에있는동시에에너지시장에서경쟁국이기도하다. 예를들어이란의경제제재해제이후유럽시장을겨냥한천연가스의다운스트림 (downstream) 분야에서의경쟁이현실화될경우양국간의갈등이촉발될가능성이있다. 1990년대중반 NATO의 EU의동유럽확장이기정사실화되면서, 러시아가유럽용천연가스공급을경제적목적뿐아니라전략적레버리지로활용하려는경향이두드러지고있다는분석들 155) Ministry of Energy of the Russian Federation(2009), Energy strategy of the Russian Federation: For the Period up to 2030, Decree No 1715-r of the Government. (November 13) 138 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
을감안하면, 이란이유럽의천연가스다운스트림시장에경쟁국으로등장할경우경제적손실뿐아니라러시아의전략적레버리지또한약화될수있다는예측이가능하다. 156) 2011년기준러시아는유럽의천연가스다운스트림시장의 1/4을장악하고있다. 양국은러시아가주도하는 가스수출국포럼 (GECF: Gas Exporting Countries Forum) 에서가격및공급조절에관해협력 2006년 6월이란의아흐마디네자드대통령은푸틴대통령과천연가스가격의공동결정에합의함 하고가스파이프라인의건설사업을공동으로진행하고있으나러시아를우회하는파이프라인에이란이참여할가능성을배제하기어렵다. 현재이란은 BTC 라인등러시아우회노선참여에소극적이거나부정적이지만, 중장기적으로이란이유럽시장을겨냥한우회노선에참여할경우직접적인경제적손실은물론이고그동안행사해온유럽에대한러시아의정책레버리지가매우약화될가능성이크다. 탈냉전기러시아와이란간의에너지협력은이란및카스피해지역의원유및가스자원개발과파이프라인건설에집중되었다. 러시아는이란의석유화학및석유정제산업뿐아니라원유및가스수송부문으로진출하기를원했고, 이와더불어이란은에너지관련산업발전에필요한러시아의기술과장비를도입하는것에관심을기울였다. 1996년 12월이란의산업부장관모함마드칸 (Morteza Mohammad Khan) 과러시아산업부장관베스팔로프 (Юри Бесп алов) 간의회담에서모함마드칸이 4,000만달러상당의기술장비도입의사를표명하면서양국정부는해당분야의협력에착수하였다. 1997년 9월러시아국영기업인가즈프롬 (Газпром) 이이란석유부와 20여개의협정을체결하고, 이란남부의파르스 (Pars) 가스전개발등수십억달러에이르는관련프로 156) J. W. Parker(2009), Persian Dreams: Moscow and Tehran since the Fall of the Shah, Washington D.C.: Potomac Books, p. 154; Anita Orban(2008), Power, Energy, and the Russian Imperialism, West point, CT: Praeger Security International, p. 49. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 139
젝트에참여하기로합의함으로써러시아의이란에너지시장진입이확대재개되었다. 157) 가즈프롬에이어유코스, 에네르고마쉬엑스포르트, 에네르고마쉰노스트로이쩰, 자류베쥐네프트, 테크노프롬엑스포르트등러시아의에너지관련기업들이이란시장에진출하기시작하였고, 자루베쥐네프트와프롬엑스포르트의경우이란석유부와페르시아만공동시추탐사사업협력에관한프로토콜을교환하였다. 1998년 3월, 가즈프롬및자루베쥐네프트와이란석유공사 (NIOC) 간에 석유및가스부문협력협정 을체결한데이어, 1999년 4월에는러시아연료에너지부와이란석유부는해당분야의협력을심화하기위한양해각서에합의하였다. 158) 푸틴행정부에들어서양국간의에너지협력이더욱확대되었는데, 카스피해의에너지자원개발과파이프라인건설분야의협력논의가활발하게진행되었다. 2001년 7월러시아의트란스네프트는카자흐스탄의카즈트란스오일 (KazTrans -Oil) 과공동으로이란과카스피해연안국들간의석유스와프계획의일환으로카스피해와이란을잇는파이프라인건설의타당성조사에착수하였다. 2003년 3월에개최된제4차러시아 이란무역및경제협력위원회에서양국정부는이란가스생산시설의현대화및확충뿐아니라이란의천연가스를파이프라인을통해국제시장에공급하기위한공동사업을진행하기로하였다. 카스피해연안의파이프라인건설문제는러시아와이란에서매우민감한쟁점이다. 러시아는코카서스와중앙아시아국가들에대한영향력을견지하고유럽다운스트림시장을컨트롤하기위해자국영토를경유하는파이프라인루트를고수하려는반면에, 이란은파이프라인루트의다변화를원하고있다. 이란 157) Viktor Vishniakov(1999), Russian-Iranian Relations and Regional Stability, Interna -tional Affairs, Moscow: MID, (March), p. 22; Vitaly Naumkin(1998), Russian-Iranian Relations: Present status and Prospects for the Future, Perceptions: Journal of Inter -national Relations, Center for Strategic Research, Ministry of Foreign Affairs of Turkey, Vol.3, No.1, (March-May), p. 7. 158) Helen Belopolsky(2009), Russia and the Challengers: Russian Alliance with China, Iran, and Iraq in the Unipolar Era, p. 112. 140 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
정부는카스피해의에너지자원을역외다운스트림시장으로수송하는데있어비용및지리적측면에서가장최적의조건을지니고있다고스스로평가하고있다. 2001년 12월이란이유럽시장을겨냥하여시범적으로카스피해와터키를잇는타브리즈 (Tabriz)- 앙카라파이프라인을개통했을당시러시아가중앙아시아국가들과의새로운천연가스동맹을추진하겠다고발표한것은이란을견제하기위한사례중하나이다. 이란은 이슬람파이프라인 (2011년 1월이란과시리아간협정체결 ) 이란-시리아-레바논-지중해를통해카스피해의천연가스를유럽에공급 건설계획등파이프라인경로의다변화를지속적으로모색하고있다. 이러한잠재적갈등에도불구하고양국은카스피해의에너지자원에대한미국의접근을저지하는데전략적이해관계를공유하고있다. 1998 년 3월이란과러시아는미국을겨냥하여카스피해의법적지위에관한결정에어떠한역외국가 ( 카스피해비연안국 ) 도개입할수없다고공동으로선언하였고, 미국의주도하에추진하고있는 BTC 파이프라인건설에반대한바있다. 159) 경제제재해제이후중장기적으로이란의천연가스생산량이증가하여양국간천연가스생산격차가현격히좁혀지게되면유럽다운스트림시장에서의경쟁은상호점증할것으로전망된다. 탈냉전직후인 1992년부터이란에대한경제제재가정점에오른 2012년사이이란의천연가스생산이꾸준히증가함으로써양국의연간천연가스생산능력의격차는점점줄어들고있는추세에있다. 해당기간동안러시아의천연가스생산량은약 1.6% 상승한반면, 이란의생산량은약 545.8% 의순증가를기록하여, 러시아의생산량대비이란의생산량은 4.2%(1992 년 ) 에서 26%(2012 년 ) 로생산능력의격차가축소되었다. 160) 159) J. W. Parker(2009), p. 149; Helen Belopolsky(2009), P. 114; Gal Luft(2011), The Pipeline Politics: Why is the United States helping Iran Shell Natural Gas, Foreign Policy, (April 12), http://foreignpolicy.com/2011/04/12/the-pipeline-paradox/( 검색일 : 2016. 9. 21). 160) Eric D. Moore(2014), Russia-Iran Relations Since the End of the Cold war, p. 82. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 141
다. 미국요인 냉전해체이후지난 20여년동안이란과러시아의양자관계는매우불안정한관계패턴 ( 협력과갈등 ) 을보이고있다. 물론전략적고려상핵심적이익의공유로인해양국은적대관계에들어가거나봉쇄및상호배제를강요할수없는처지이지만, 탈냉전기국제관계에서이란 러시아의경우처럼비교적짧은기간동안에여러차례에걸쳐급전된관계또한흔치않은사례이며, 두세기에걸친양국관계에서도유례없는경우라는평가도있다. 161) 예를들어핵프로그램과관련하여러시아는유엔안보리에서이란에대한제재결의를강하게반대하다가 2006년부터입장을선회하여일련의안보리제재결의안 (UNSC Resolutions 1696, 1737, 1747, 1803, 1835, 1929, 1984, 2049 등 ) 에동참하였고, 2010년 9월에는독자제재 (unilateral sanction) 도실행하였다. 162) 이렇듯양국관계의변동폭이매우크고예측하기어려운이유는냉전해체이후이란에대한러시아의전략적구체성이상대적으로모호하고지속성이과거에비해약화되었다는점에기인한것이기도하지만, 무엇보다도양국관계에일극체제하세계정치의최상위행위자인미국이라는외생적요인이어느때보다도강하게작용하고있기때문이다. 역사적으로러시아 ( 제정러시아 소련 ) 는이란에대한분명한전략적목표를유지해왔다. 19세기부터 2차세계대전까지는영국에대한완충지대로, 그리고냉전기에는미국의중동전략대항수단으로러시아는이란을활용해왔다. 따라서 19세기초두차례의전쟁이후대부분의시기에러시아는이러한전략목표를달성하기위해이란과예측가능한협력관계 물론때때로갈등도수반되었지만 를지속해왔다. 현재양국관계는 161) Владимир Орлов, Иранский фактор в определении внешнеполитических приор итетов России(2010), Москва: ПИР Центр, p. 2; Nikolay Kozhanov(2012), p. 3. 162) Указ Президента Российской Федерации от 22. 09. 2010 г. 1154, О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1929 от 9 июня 2010 г, http:// kremlin.ru/acts/bank/31772( 검색일 : 2016. 7. 13). 142 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
미 러관계의변동에따라민감하게연동되어있다고할수있다. 미 러관계가합의적형태를띨경우러시아 이란관계는일시적으로냉각되었고, 반대의경우양국간에협조관계가복원되는것이반복되었다. 예를들어러시아정부가핵프로그램과관련하여처음으로이란에대한단독제재를채택 (2010년) 한것도 2009년미 러간의관계복원 ( 오바마정부의 Reset 정책 ) 에따라오바마대통령이동유럽 MD 계획철회의사를표명한것에대한정책반응으로설명할수있다. 이란과러시아관계의상승과하락에미국요인이결정적으로작용한대표적사례로는 고어 체르노뮈르딘협정 (1995년) 을들수있다. 미국의고어 (Al Gore) 부통령과러시아의체르노뮈르딘 (Виктор Черномырдин) 총리간에미 러간관계개선을위해서명한이협정에따라러시아는이란과체결한군사장비공급계약을중단하고새로운군사장비거래를추진하지않기로합의하였고, 1998년에는이협정에근거하여이란과의실험용원자로수출계약을실행중단하였다. 2000년당시군사장비및민간핵에너지분야등에서이란과의계약중단또는파기로인해러시아군수산업계가받은경제적손실은약 30억달러에달하였다. 이러한미국과의협력시도는외환위기로인한모라토리엄 (1998년) 에서회복되지않은시점에서볼때러시아에적지않은경제적손실을가져왔을뿐아니라러시아에대한이란의신뢰도에도부정적인영향을초래하였다. 163) 이란의하타미대통령의모스크바공식방문 (2001년) 을계기로양국관계가회복되는계기 양국간협력을위한기본협정 이체결됨 가마련되었으나 이란핵문제 와 9 11테러 가연이어발생하여양국관계의진전은뒤로미뤄지게되었다. 체첸문제등으로테러위협에상시적으로노출되어있던러시아가 163) Евсеев, Владимир В.(2010), Российско-Иранское <<Настороженное партнерство >>, (July 18) Эксрертная Оцека. Информационно-Аналитический Центр, http://iacentr.ru/expert/8516/( 검색일 : 2016. 7. 24). 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 143
미국에아프간전쟁에적극적인협력 중앙아시아에미군주둔허용과수송로등편의제공 을약속함으로써이란은인접한중앙아시아및중동지역에서미국의군사적압박을우려하게되었다. 미국이북한과더불어이란을 악의축 (axies of evil) 으로규정했을때 (2002년) 에도러시아는이란을외교적으로적극지원하지않았다. 러시아와이란의관계개선은미 러관계가악화되는상황에서마련되었다. 2006년미국이러시아를겨냥한동유럽 MD를발표 부시정부는동유럽 MD가이란의미사일및핵프로그램으로부터의유럽보호용이라해명 하면서미 러관계가악화되자러시아는이란에대한협력을재개하였다. 이란또한핵프로그램추진과미국에대응하기위해서는러시아의지원이절실한상황이었으므로양국의전략적이익은상호수렴되었다. 2006~07년동안러시아는에너지분야에서의협력을강화했을뿐아니라 TOR-M1 중저고도방공미사일시스템과 Su-25UBT 를포함한 12억달러에이르는군사장비를이란에판매 (2006년) 한것을비롯하여, 기존에이란에판매한 Su-25MK 등군사장비의현대화를지원하기로결정하였다. 2007년푸틴대통령이테헤란을방문하여이란에 S-300 방공미사일시스템 5개포대를공급하기로확정하면서양국의협력은고조되었다. 164) 이후에도이란과러시아의전략적이익이미국요인에의해상호 수렴과분산 을반복함에따라양국은잦은관계변동을겪었다. 2009년미국의 리셋정책 에호응하여 2010년 9월러시아는 S-300 방공미사일시스템계약을파기한데이어이란에대한독자제재를결정하였다. 그러나 2012년 5월 NATO 정상회의에서 유럽미사일방어시스템 4단계계획 의본격착수를발표하여동유럽 MD가재개되는등 리셋정책 의실패가최종적으로확인됨에따라러시아는이란과군사장비등을포함한협력을모색하였다. 2015년 4월미국과러시아가 P5+1를통해 JCPOA에합의함에따라이란과러시아는다시관계전환기 164) Евсеев, Владимир В.(2010. 7. 18); Nikolay Kozhanov(2012), p. 8. 144 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
에들어간것으로보인다. 예를들어양국은 2010년파기된 S-300 방공미사일시스템계약을체결 (2015년 11월 ) 하여 2016년 5월에이란에실전배치하는등전면적인협력관계를지향하고있다. 그럼에도불구하고, 핵문제가타결되어이란과미국관계가복원되면중장기적으로이란이라는대미국용전략적레버리지가약화되고유럽천연가스다운스트림시장에서뿐아니라중앙아시아코카서스지역에서이란이러시아지정학및지경학적이익을침해할수도있을것이라는러시아전문가들의우려도존재한다. 그러나오히려양국관계의변동가능성을예측하는데있어보다고려해야할사항은미국요인에대한양국의이해관계가부정합하다는것이다. 이슬람혁명후 이슬람공화국이란 에미국은 이념 ( 종교 ) 적적대국 이므로, 국내정파의이념분포상, 이란은미국을전략적동반자로수용할수있는준비가되어있지않다. 이에비해러시아는미국및유럽과능동적인불화관계에들어가는것을회피하는전략원칙을견지하고있으며, 전략적갈등속에서도미국과관계개선의여지를지속적으로열어놓고있다. 따라서향후 JCPOA가완전하게실행되고미 이란관계가개선된다면이란의전략적자율성이제고되고러시아의전략적레버리지가약화될것이지만, 미 이란관계의구조적한계로인해중단기적으로는러시아에대한이란의전략의존도가일정정도유지될것으로판단된다. 라. 국내정치적요인 165) 소련의해체이후이란과러시아의관계에서러시아의국내적변동이양국 관계에보다결정적인요인으로작용하였다. 이슬람혁명이후이란은대외정책 면에서미국과의관계와비교할때, 소련과의관계에더우호적인경향을보여 165) 국내정치적요인중에서러시아의대외정책노선논쟁과쟁점에관한부분은백준기 (2000), 푸틴정부의현실주의외교노선과 강한국가, 중소연구, 24권 3호, pp. 149~153, pp. 156~158; 백준기 (2011), 러시아의중국정책 : 동맹또는라이벌?, 중국과러시아의현재 : 체제전환, 대외정책, 엘리트비교연구, pp. 157~158 을발췌하여수정보완하였다. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 145
왔다. 미국과유럽이이란에대해유화정책으로전환하지않고있는상황에서발생한소련의급박한해체는이란의대외환경을매우불투명하게하였으며, 향후러시아의국내정치변동은이란의국내정치변동과연동되어양국관계의협력과갈등패턴형성에또다른중요한요인으로작용하였다. 냉전해체직후미국의클린턴정부가러시아의옐친정부에제안한 전략적파트너십 은러시아의친서구 대서양주의정치엘리트들에게탈냉전세계질서를미국과함께구축할수있을것이라는기대를심어주었다. 러시아의친서구주의정치엘리트들은미국과의전략적파트너십을통해러시아가냉전시기소련이주도한바르샤바조약기구와코메콘소속동유럽국가들및구소비에트공간의 CIS 지역국가들에대해정치 경제적특수관계와영향력을이전과같이유지할수있을것이라는 전략적낭만 을기대하였다. 대논쟁 (great debate) 이라명명되는, 러시아의체제이행에관한논쟁은정치, 경제뿐아니라문화적가치등을포괄한전반적인이슈영역에서진행되었는데, 대외정책분야에서는구소련의동맹국에대한재평가 구동맹국및협력국들에대한평가절하와서구국가들에대한평가절상 와외교노선의구조적전환등을포괄하였다. 1990년대초반, 미국 서유럽과의긴밀한협력관계유지와급속한사유화를통한자본주의시장경제로의신속한이행을추진하기위해당시외교안보와경제정책을주도하던친서구주의 대서양주의자들은소련의전통적인우방국들과의관계를해체하여재설정하였다. 예를들어외무장관이던코지레프 (Андреий В. Козырев) 는 성공적인체제이행을위해안정화기금 (stabilization fund) 과외자유치, 그리고세계경제로진입하는문제등은 G7 등서구선진국들과의협력이관건인데, 중국은세계경제의리더가아니다 166) 는입장을표명한바있다. 서구주의 대서양주의자들은냉전이해체됨으로써이데올로기, 군사적대립이종식되어서구는더이상러시아의 166) Natasha Kuhrt(2007), Russian Policy towards China and Japan, p. 9. 146 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
안보적위협세력이아니므로중국을비롯한과거의동맹및우호국들 북한, 베트남등사회주의동맹국들뿐아니라이란을비롯한전략협력국들도포함 보다는미국및서유럽을비롯한친서구국가들 아시아의일본과한국을포함 와정치 경제적협력관계를긴밀히해야한다는입장을견지하였다. 친서구-대서양주의자들의전략적판단의결정적인결함은당시국제질서의구조적변동과체제이행과정의불확실성에대해너무낙관적으로평가하고있었다는점이다. 미국이제안한 평화를위한파트너십 (PfP: Partnership for Peace) 은러시아의친서구 대서양주의정치엘리트들에게탈냉전세계질서의수립과관련하여낙관주의와비관주의가동시에내재된일종의 전략적트로이목마 로해석될수있었다. 미국은탈냉전세계질서를수립하는데있어러시아의예측과는다르게러시아에소련과같은전략적지위를부여하지않았을뿐아니라소련해체후국가역량이하락한러시아를주니어파트너로취급하였다. 1996 년미국의클린턴정부가광범위한 유로 대서양공동체 형성방침을전제로 NATO의확장 1999년으로예정된 1차확장 ( 체코, 헝가리, 폴란드등이대상국 ) 을결정하자, 러시아의옐친정부는이에대항하기위해독일, 프랑스등에외교적협력을타진하였으나실패함으로써이후유라시아노선으로전환하게되었다. 소련시기사회주의및제3세계의동맹 우호협력관계에대한구조적변동을감수하면서친서구주의로과감하게전환했던대서양주의노선 유로 대서양세계로의러시아의진출 이러시아의체제이행과정에서기대한만큼의경제적기대효과를거두지못했을뿐만아니라결과적으로외교안보면에서도전방위적으로러시아의전략적후퇴를초래하였다. 근대이래로전통적인세력권이던동유럽에서러시아의전략적지위가약화되거나전략적으로배제되었고, 국내문제 ( 체첸전쟁 ) 에대한미국과서구의간섭시도가점증하고있었으며, 소련시기까지수세기동안자국영토였던지역으로미국주도의 NATO군이진 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 147
주할가능성이현실화되고있었다. 국가안보적측면에서 NATO 확대에대한위협인식은 NATO가 1차확장에이어구소련지역인발틱국가들과우크라이나, 그리고조지아등코카서스국가들, 더나아가중앙아시아국가들로단계적으로확장될것이라는전략적우려에근거한것이다. NATO의확장이예상대로진행될경우러시아는유럽과코카서스, 그리고중앙아시아전역에서 NATO군과대치하게되는전략적악몽에시달리게될것이다. 따라서과거냉전시기처럼미국과함께세계질서를양분하거나탈냉전글로벌안보아키텍처를공동관리한다는전략적환상에서벗어나미국주도의단극체제를저지해야한다는비판적입장 ( 친서구 대서양주의에대한비판 ) 이러시아국내정치에서힘을얻기시작하였다. 경제및외교정책의구조적실패가가시화되고체제이행의불확실성이가중되던시점에서치러진 1995년총선에서공산당이다수당이되고국수주의계열정당의진출이두드러졌으며, 친서구 대서양주의정책을추진하던신자유주의 ( 또는자유주의 ) 계열의정당은다수유권자의지지를얻는데실패하여정치적퇴조가뚜렷하였다. 옐친대통령의지지율은 5% 까지추락하였고다음해로예정된대선에서재선가능성은매우불투명하게되었다. 이에따라옐친대통령은친서구 대서양주의자인코지레프외무장관을경질하고유라시아주의자인프리마코프 (Евгений Примаков) 를임명 (1996년 1월 ) 하여대서양주의노선을수정하였다. 프리마코프는이란및중동문제전문가였으며, 중국, 인도등을포함한전통적인우방및협력국들과의관계복원을통해미국에대한전략적견제와균형을시도하였다. 따라서러시아와이란의관계는 1990년대중반이후좀더긴밀한협력관계 협력의실행단계 로진입하게되었다. 러시아의경우와유사하게이란의대외정책또한국내정치변동에밀접하게연동되었다. 1979년이슬람혁명이후이란의국내정치균열에작용한이념적 148 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
쟁점은 경제적조정 (economic regulation), 근대화 (socioeconomic and cultural modernization), 정치적자유화 (political liberalization/ opening up the political and civil society) 에관한문제이다. 167) 이러한사회 경제적 정치적쟁점들이종교적요인과결합하여이슬람및혁명분파들로이루어진이란의정치사회에균열이발생하였다. 혁명직후에발발한이란 이라크전쟁 (1980~88년) 과혁명의후과로인한사회경제적악조건은사회적구조조정뿐아니라대외관계의구조변경을필요로하였다. 이러한정치환경속에서온건파인라프산자니 (Akbar Hashemi Rafsanjani) 가대통령에취임 (1989년) 한후종교적보수주의그룹의지지아래혁명적급진주의그룹에대항하여실용주의적개혁정책을실시하였다. 라프산자니의실용주의는외교정책에도반영되어대외협력을통한경제발전전략으로귀결되었으며, 1990년대중반실용주의그룹과보수주의그룹간의불화에도불구하고, 1990년대전반에걸쳐대체로러시아와우호협력관계유지에기여하였다. 그러나 2000년대중반혁명적급진파와보수근본주의그룹이권력을장악함에따라러시아는대이란관계에서정책비용이증가하는것을우려하여이란과의협력 특히핵프로그램및군사분야의협력 에대해유보또는조정을모색하게되었다. 온건개혁주의성향의라프산자니정부와하타미정부에서의양국관계의협력분위기는외교노선에서강경급진주의경향의아흐마디네자드정부에들어와갈등국면으로전환되었다. 아흐마디네자드정부가우라늄농축프로그램을추진하여민간핵프로그램을핵무기개발경로로전환하려는시도를강행함에따라러시아는푸틴정부 1기에재개한이란과의협력을다시유보하여 이란핵문제의해결과정에연동된양국관계의조정 이라는이란에대한전략적관리와통제를실시하였다. 푸틴정부 2기에러시아는아흐마디네자드정부의우라 167) Hossein Bashiriyeh(2015), Cleavages in Iranian Politics Since 1979, Abbas Milani & Larry Diamond ed., Politics and Culture in Contemporary Iran: Challenging the Status Quo, pp. 40-41. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 149
늄농축프로그램을양자관계를통해제어하면서도유엔안보리제재결의등다자적국제제재를완화시키거나일방적제재를반대함으로써이란을외교적으로지원하였다. 온건자유주의적성향의메드베데프정부가들어서면서양국관계는더욱악화되었다. 메드베데프정부는아흐마디네자드정부에대한강화된유엔안보리결의안 (2010년) 을적극수용하는한편으로최초로러시아의일방적제재를발동하여이란에대한국제사회의압박에동참하였다. 전략적동반자를향한양국관계의전환은대외관계에서온건개혁주의성향인로하니 (Hassan Rouhani) 가집권 (2013년) 하면서마련되었다. 대외관계개선을통해이란의경제발전과산업화를추진하려는로하니정부는핵프로그램에관한타협가능성을적극적으로개진하였고푸틴정부는 step by step 방식을통한해결과사용후핵물질통제관리 ( 핵연료스와프 ) 에관한보증등을 P5+1에제안하여이란핵문제를중재함으로써핵문제타결 (2015년, JCPOA) 을도출하는데로하니정부를적극지원하였다. 2015 년이후현재까지양국은이전에합의한경제 군사 민간핵프로그램 에너지분야에걸친전면적인협력을재개하고있다. 3. 이란의핵프로그램과러시아 이란의핵프로그램과관련하여양국관계는협력과갈등의전형적인패턴을보이고있다. 이란의핵프로그램은민간핵발전계획과핵무기개발계획으로대별할수있는데, 러시아는전자의경우이란과협력관계를유지해왔으나후자의경우, 즉이란의핵프로그램이핵물질재처리등핵무기개발경로로전환될가능성에대해서는매우부정적인입장을취해왔다. 이와더불어이란의핵프로그램에대한러시아의협력문제는민간핵이냐핵무기개발이냐하는핵프로그램의경로문제뿐아니라앞서살펴본 미국요인 에의해서도강하게규정받아온것이사실이다. 탈냉전초기부터, 미국은이란과러시아의민간핵프로 150 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
그램협력 ( 기술및설비제공 ) 에대해서경제제재와재정지원축소등을통해양국을압박해왔다. 이에대해러시아는이란과의민간핵협력을지속하면서러시아대외정책의독립성을강조해왔다. 요약하면양국관계는이란핵프로그램의경로와미국요인에따라갈등과협력패턴을보여왔다. 민간핵프로그램에대해서는양국이미국요인을최대한배제하면서협력을추진해왔는데비해핵프로그램이핵무기개발경로로진입할수있는전환점 예를들어우라늄농축등핵물질재처리가가시화될시점 에서러시아는이란및국제사회에대안 ( 러시아가이란핵물질재처리와사용후핵물질보관담당방안 ) 을제시하거나미국의요구 (UNSC 제재방안 ) 를일정정도수용하는절충적태도를취해왔다고할수있다. 이란핵프로그램에대한러시아의정책은가변적인성격을지님에도불구하고대략세가지국제법및제도적원칙과두가지전략적고려에입각한것으로해석될수있다. 168) 첫째, 국제법에준하여핵무기비확산의원칙을준수한다는것이다. 대외정책개념 (2013) 에서밝히고있듯이러시아정부는지구적차원의안보문제를해결하기위해핵무기를비롯한대량살상무기 (WMD) 의확산을방지하고비핵 ( 무기 ) 지대 (NWFZ) 를구축하는정책을견지한다는점을명시하고있다. 둘째, 러시아정부는이란핵문제를해결하는데있어군사적해결을반대하고제도적틀 유엔안보리 (UNSC), P5+1 등 을활용한해결원칙을고수하고있다. 셋째, 러시아는외교적수단을통한정치적해결이라는토대에서, 물리적제재를포함하여이란의정권변동 (regime change) 을초래할수있는외부의강압적제재에대해서는반대한다는원칙을견지하고있다. 다음으로전략적고려를살펴보면, 먼저지전략적측면 (geostrategic consideration) 168) Концепция внешней политики Российской Федерации, утверждена Президен том Российской Федерации В.В. Путиным 12 февраля 2013 г, http://www.mi d.ru/ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/cptickb6bz29/content /id/122186( 검색일 : 2016. 10. 8); Военная доктрина Российской Федерац ии на период до 2020 г, http://stat.doc.mil.ru/documents/quick_search/more.h tm?id=10363898@egnpa#txt( 검색일 : 2016. 10. 8). 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 151
에서러시아는이란의핵무기보유가 CIS 및중동지역 특히구소련지역인카스피해와중앙아시아지역 등인접지역에서안보질서의구조적변동을초래할뿐아니라최악의경우해당지역국가들간에핵보유경쟁을유발할수있다는우려를지니고있다. 둘째, 러시아는이란핵문제와관련하여미국및 EU 주요국들과의전면적인대립을지양하고이란과미국간의핵갈등에대해서는 정직한중개인 (honest broker) 의역할을자처하는 현실주의정치 (realpolitik) 적고려를중시하고있다. 러시아는이란핵문제에서제재의강도조정이나주권문제와관련된사항에대해서는이란을외교적으로지원해주지만미국이나서구와의근본적인갈등은회피하고, 이란핵문제를강대국간의합의를통해해결해야한다는 강대국협조체제 (concert of great powers) 전략을견지하고있다. 이러한원칙과전략적고려에입각하여그동안러시아는이란핵문제가국제사회의이슈로등장한이래로민간핵프로그램 ( 원자력발전 ) 에대해서는이란에협력하였으나, 핵프로그램이핵무기개발경로로이행될가능성이제기되는시점에서는협력을중단하는양면정책을시행해왔다. 중앙아시아및카스피해와중동등지역정치에서, 그리고미국등과의강대국정치에서러시아는핵확산이아니라핵의현상유지정책을선호하였다. 다시말하면지정학적으로나권력정치 (power politics) 적측면모두에서, 이란의핵프로그램이핵무기개발로경로전이되는것이러시아의전략적이익에근본적으로배치된다는것이다. 1990년대초반이란과핵협력을재개하기로결정하면서러시아옐친정부는클린턴정부에이란과의핵협력이부셰르원전건설추진등민간핵프로그램에국한될것이라는점을확인시켜준바있으며, 이란측에도부셰르원전가동시사용후핵연료를러시아에인도할것을요구 확정하였다. 또한이란에 SCO 정회원국지위를부여하는결정에대해메드베데프정부가소극적이었던배경에는미국과대립중인이란에대한정치적부담이강하게작용한것으로평가할수있다. 152 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
소련해체와더불어러시아의정치적영향력과경제적위상이급격하게하락했을당시러시아가세계시장에서드물게경쟁력을보유한분야가우주군사기술분야였는데, 그중에서핵에너지분야는이란과오랜협력관계를유지해온분야이다. 1992년이란과러시아는 핵에너지의평화로운이용과핵발전소 ( 부셰르원전 ) 건설 에관한협정 ( 원자력협정 ) 을체결하고후속조치로러시아제 440MW 급원자로 2기를이란에판매하기로합의 (1993 년 3월 ) 하면서탈냉전기의핵에너지협력을시작하였다. 1995년 1월러시아원자력에너지부 (МинАтом) 와이란의원자력기구 (AEOI) 간에부셰르원전 1기의완공을위해 1,000MW 경수로를제공하기로합의하면서, 양국은비공개프로토콜을교환하여이란원자력전문가들의양성지원, 우라늄채굴, 우라늄농축설비등민간핵프로그램에관한협력을확대하기로결정하였다. 의정서에는같은해상반기내에 30~50MW 급실험용경수로와 2,000톤의천연우라늄등을제공하고, 10~20여명의 AEOI 소속연구원들을러시아의관련연구소에서교육실습을진행하는내용등이포함되었다. 169) 1996년 2월러시아는 8억달러상당의부셰르원전 1기사업의실행에착수하였다. 이란과러시아의이러한민간핵협력에대해미국은거세게항의하였다. 이에대해러시아옐친정부는러시아가민간핵프로그램분야이외의어떠한장비도이란에제공하지않을것이라는점을강조하였고, 이란과의민간핵프로그램협력이 NPT의어떠한조항에도저촉되지않는것은물론이고국제원자력기구 (IAEA) 의사찰에서도문제점이발견되지않았으며, 이란에제공하기로한원자로도제네바합의 (1994년) 에따라미국이북한에제공하기로한경수로와원형상동일하다고주장하였다. 170) 러시아는지속되는미국의항의와압박에강온양면전술로대응하였다. 러시아정부는 러시아의주권문제와대외정책의독립 169) David Albright(1995), The Russian-Iranian Reactor Deal, The Non-Proliferation Review, Spring/Summer, p. 50, https://www.nonproliferation.org/wp-content/uploads/npr/alb rig23.pdf( 검색일 : 2016. 6. 3). 170) Helen Belopolsky(2009), p. 104. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 153
성 등을내세우며반발하면서도, 체르노뮈르딘 고어협정 체결 (1995년 ) 과대규모사절단파견 (1998년) 을통해미국의강경한입장을완화시키려했다. 미국은양국의핵협력을저지하기위해러시아의관련기업과기관들에대해제재와압박을지속적으로가했다. 예를들어 1997년 11월클린턴정부는러시아를비롯한구소련구성국들에제공하기로한총 2억달러의원조패키지에 이란에대한핵기술제공금지 라는조건을부과한데이어, 1998년 5월에는이란에미사일기술을지원하는것으로판단되는러시아기업및기관 20여곳에제재를가하였다. 이러한미국의경제제재에대해러시아의원자력에너지부장관아다모프 (Евгений О. Адамов) 는 미국과의막대한문제에도불구하고 부셰르원전건설을위해이란과의핵에너지협력을지속할것이라는입장을표명하였다. 1999년 1월백악관은미 CIA 보고서가제기한 러시아의이란미사일 (Shihab-Ⅲ) 개발지원 의혹에따라국가안보보좌관버거 (Sandy Berger) 를통해멘델레예프국립화학기술대 (РХТУ), 모스크바국립항공대 (МАИ), 에너지과학기술연구소 (НИКИЭТ) 등을포함하여 10여개연구기관에대한제재수단을발표하였다. 미국의독자제재에더하여 1999년 4월, 외환위기로인해러시아가모라토리엄상태에있을때클린턴정부는 IMF를동원하여러시아에지원하기로한 40억달러의구제금융에대한조건부로러시아의핵에너지분야와관련된대외경제정책을심각하게재고해줄것 이란, 중국, 인도에대한핵기술협력을중단및축소할것을명시함 을요구한것으로알려진바있다. 171) 1999년코소보공습과 NATO의 1차확대가실현되고, 경제적파국과대외정책파탄에대한책임으로옐친대통령이하원의탄핵상정에직면하는등러시아는미국과의관계뿐아니라대외정책전반에대한근본적인수정을모색하기시작하였다. 172) 2000년 5월, 새로취임한푸틴대통령이 핵물질과장비및 171) Helen Belopolsky(2009), pp. 101-102. 172) 러시아의대외정책수정시도는신자유주의경제정책의파탄이현실화되고 NATO 확대방침이결정 154 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
기술의수출통제 에관한대통령령 (1992년) 을수정하여제3국으로의핵물질과기술의수출통제를완화하여, 양국정부는 20억달러에이르는추가적인원전건설에관한협상에들어갔다. 같은해 10월러시아정부는핵프로그램협력을보장하는장기적인경제협력프로그램을이란과체결하기위해 체르노뮈르딘 고어협정 을철회할것이라발표하였다. 이에대응하여클린턴정부는 4,000만-1억달러로추산되는상업위성발사사업에러시아를참여시키는계획을유보시켰다. 미국은러시아의이란핵협력문제와우주관련사업을연계시킴으로써인공위성발사사업을비롯한러시아의해당산업을위축시켜러시아의이란협력정책을변경시키려했다. 유엔의동의를얻지못한이라크전쟁 (2003년) 은러시아와미국의관계를더욱악화시켰다. 러시아는부시정부의세계정책을 일극체제의패권을유지하기위한일방주의 로비판하면서부시대통령이 악의축 (axis of evil) 으로규정한이란에외교적지원과핵협력을지속하였다. 2006년 4월이란의아흐마디네자드대통령이 우라늄농축의성공 을발표한후러시아정부는부셰르원자로에저농축우라늄을공급하기로이란정부와합의 (2007년 3월 ) 하였다. 2006년 10월러시아외무장관라브로프 (Сергеий Лабров) 가 이란의정권붕괴 (regime change) 를겨냥하여이란핵문제를활용하거나제재하기위해유엔안보리를활용하려는어떠한시도도지지하지않을것 이라표명함으로써러시아정부는이란에대한외교적지원을지속하였다. 비록러시아가실질적인대이란경제제재의출발점이된유엔안보리결의안UNSC Resolution 1737) 을결과적으로수용했지만결의안채택과정에서부셰르원전건설문제등은제외시키고제재범위도최소화함으로써이란에협력하였다. 173) 이란정부가핵기술보유를공식선언하고이란핵문제가유엔안보리로공식 된 1990년대중반에시작되었다. 1996년 1월친서구주의 대서양주의노선의대표적인인물인 A. 코지레프외무장관이경질되고유라시아주의자인 E. 프리마코프가외무장관에임명되어중국과의관계강화등미국에대한대항외교를시작하였다. 173) Helen Belopolsky(2009), pp. 105-106. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 155
이관된 2006년부터, 이란에대한유엔안보리의확대제재안이결의된 2010년 (UNSC Resolution 1929) 까지러시아는이란핵문제를해결하는과정에서 P5+1의제도적틀을통해이란과미국사이에서중재외교를수행하였다. 해당기간에러시아가이란핵프로그램에대한지원과외교적중재를수행한배경에는국제사회의적절한통제하에이란의핵프로그램이핵무기개발로발전할가능성을차단할수있다는판단이작용하였다. 러시아정부는이란핵문제에서민간핵프로그램과핵무기개발문제를분리하여판단하였으므로부셰르원전건설과같은민간핵프로그램에대해서는지속적인협력을추진 174) 하는한편, 유엔안보리와 P5+1 등의제도적틀을활용하여핵무기개발가능성에대한통제와제재에도동참하였다. 이러한러시아의투트랙접근방식은결과적으로핵무장이라는막다른선택을하지않도록이란에전략적선택의공간을제공한측면이있다. 이란핵문제에대해미국이애초에우려했던것은이란이두가지경로 민간핵프로그램과핵무기개발프로그램 를동시에상정하고있다는의혹때문이었는데, 아흐마디네자드 (Mahmoud Ahmadinejad) 가우라늄농축을강행하여핵기술보유를선언하자핵무기프로그램의경로가현실화되는듯하였다. 러시아는이란과민간핵협력을지속함으로써아흐마디네자드정부로하여금핵무기프로그램이라는경로보다는민간핵프로그램의경로를선택하도록유도하는효과를거둔측면이있다. 물론러시아가대이란제재항목에서부셰르원전을비롯하여민간핵협력분야를제외시킨주목적중하나가자국의경제적이익을고려한것이긴하지만, 이란의입장에서볼때우라늄농축과핵물질보유를포기하는것은국내적으로는미국에대한정치적패배로인식될수있는것이므로이를상쇄할만한정치적대체재가필요하였다. 예를들어 30여 174) 당시이란은부셰르원전의준공이지연되고있는상황에대해러시아측에항의한바있으나, 러시아정부는정치적인판단에의한의도적인준공지연이아니라기술적인문제 설비디자인의원형이독일의 Simens 사모델이었던것을러시아모델로변형하는과정상기술적인문제등 에따른것이라고해명한바있다. 156 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
년동안이란국민의지대한관심의대상이던부셰르원전의준공은국민을정치적으로설득시킬수있는민간핵프로그램의성공스토리인동시에핵프로그램의지속적발전을위한미래의자산으로기능할것으로판단되었을것이다. 이란에대한경제제재의확대가결정되었음에도불구하고 2010년 8월부셰르원전이가동되었을때, 이란내부의반응은열광적이었다. 이란언론들은일제히 중동지역최초의핵발전소가동성공 에대해자축하였고, 이러한성공이향후러시아와의관계발전에한층더기여할것이라평가하였다. 러시아는불과두달전에유엔안보리의확대제재결의안에동참 미국의요청에따라 9 월에는독자제재 (unilateral sanction) 에도동참 하였음에도불구하고이란에대한민간핵협력은별개사안으로처리하였다. 175) 러시아는이란핵문제해결과정에서두가지핵심적인대안을제시하였다. 첫째, 이란핵프로그램이핵무기개발경로로진입하는것을방지하기위해핵연료를통제하는방안 핵연료스와프 (swap) 방안 이다. 다음으로경제제재와핵문제타결을연계하는데있어상호조치에상응하는순차적이고단계적인해결을적용 (step-by-step) 하는방안이다. 이러한제안에대해처음부터이란이나미국이적극적인반응을보인것은아니지만로하니 (Hassan Rouhani) 정부가들어선 2013년이후핵문제타결과정에서러시아의이러한제안들이협상에중요하게기여하였다. 2011년 2월러시아정부는유엔안보리의추가제재안의결에반대를표명하는동시에같은해 7월대안으로 P5+1 내에서단계별해결방안 (step-by step) 을제시하였다. 이제안은핵연료농축프로그램에대한 IAEA의모니터링에대한진전된협력에조응하여이에상응하는제재축소를점진적으로실행하는방안이었다. 러시아외무장관라브로프가 step-by step 으로명명한이제안은이란핵타결의분기점인 로잔합의 (Lausanne Agreement 2015년 4월 2일 ) 의토대가되었고, 핵타결안인 포 175) Paolo Magri and annalisa Perteghella ed.(2015), Iran After the Deal: The Road ahead, Italian Institute for International Political studies, ISPI, p. 104. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 157
괄적공동행동계획 (JCPOA 2015년 7월 14일 ) 의주요작동원칙 이란핵프로그램의투명성검증에따른제재의점진적해제 으로자리매김되었다. 이란핵문제해결과정에서러시아가수행한보다인상적인역할은우라늄농축과사용후핵연료의재처리문제에대한기여였다. 2002년 12월, 러시아와계약한부셰르원전이외에이란이두개의추가핵시설 우라늄농축용원심분리시설 (Natanz) 과경수로 (Arak) 을비밀리에건설중이라는위성첩보가발표되면서이란핵문제가표면에부상한이래로이란핵프로그램에대한국제사회의우려는핵무기개발경로로진전될가능성에관한것이었다. 핵무기개발경로로의진입여부의핵심관건중하나는우라늄농축과사용후핵연료의재처리문제였다. 당시미국의외교적압력의대상이되었던부셰르원전건설을실행하는데있어러시아정부는원전이가동될경우, 사용후핵연료에대해러시아가적절한통제 사용후핵연료를러시아로이전하고러시아에서우라늄농축과정을처리 를실시할것이라고제안한바있다. 2003년 6월, 상트페테르부르크에서개최된부시와푸틴간의정상회담에즈음하여부시정부는 이란이사용후핵연료를러시아로이전하는것에동의 핵연료재처리 ( 우라늄농축 ) 과정을이란에서실시하지않는다는것 하지않는다면, 그리고국제원자력기구 (IAEA) 의불시사찰 ( 보충협약체결 ) 에동의하지않는다면, 이란에어떠한핵연료도제공해선안된다 는방침을정하였다. 이에대해푸틴정부는 만약이란이사용후핵연료를러시아에이전하는데동의하지않는다면러시아는부셰르원전건설을중단할것 이라는점과이란의핵프로그램이 IAEA의감독하에통제되어야한다는기존의방침을재확인하였다. 176) 문제의핵심은핵물질재처리 ( 우라늄농축 ) 과정에대한통제였는데, 미국과러시아는이란을재처리과정에서제외 러시아에서우라늄농축을실시하여저농축우라늄을이란에핵연료로제공 하는것에동의한반면이란은 176) Robert O. Freedman(2006), Russia, Iran and the Nuclear Question: The Putin Record, (November), Strategic Studies Institute, pp. 18-19. 158 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
핵연료순환주기의완성을위해우라늄농축과정에대한자국의통제를원하였다. 러시아의권고에따라이란정부는 2003년 11월로하니를단장으로한정부대표단을모스크바에파견하여 우라늄농축을일시적으로중단하고 IAEA 의사찰을수용 ( 추가협약체결 ) 할것을공식적으로밝혔다. 177) 2004년 4월, 이란정부가이스파한의우라늄확산분리시설을실험가동 농축우라늄제조의주요원료인육불화우라늄 (UF6, uranium hexaflouride) 생성용 하겠다는의도를밝히면서다시불거진우라늄농축문제에대해러시아정부는강경한입장을취하였다. 2004년 6월과 9월에푸틴대통령은 이란이 IAEA의요구에부응하지않을경우부셰르원전건설작업을중단할것이며, 이란이핵무장함으로써핵보유클럽이확장되는것을반대한다 는점을명확히하였다. 178) 이란에대한러시아의이러한압력은일방적이라기보다는이란의민간핵프로그램을여전히지원한다는점에서, 그리고미국과이란사이에서중재적인역할을한다는점에서 이익균형 적이거나 현상유지 적인성격을띠었다. 러시아정부는부셰르원전건설과주요군사장비 (S-300미사일시스템등 ) 인도시기를조절하면서이란이핵무기개발경로로진입하는것을힘겹게통제하였다. 2004년의단호한입장을통해러시아는이란으로부터우라늄농축중단결정을이끌어낸데이어, 2005년 2월사용후핵연료를러시아로이관한다는이란의확약아래부셰르원전에핵연료를공급하기로최종합의하였다. 2005년 8월아흐마디네자드정부가들어서면서이란은우라늄농축작업을재개할의사를표명하여 IAEA와충돌하였고, 이에따라핵문제는유엔안보리로이관되었다. 2009년 9월, IAEA에신고하지않은콤 (Qom) 근처의비공개우라늄농축시설이발각된것을계기로 P5+1은이란과핵연료스와프에관한확인절차에들어갔다. 10월 21일제네바회의에서러시아의주도로 P5+1과이 177) Mydans(2003), Russia Ready to Help Iran with A-Plant, New York Times (November 11), http://www.nytimes.com/2003/11/11/world/russia-ready-to-aid-iran-with-a-plant.h tml?_r=0( 검색일 : 2016. 10. 11). 178) Robert O. Freedman(2006), pp. 24-26. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 159
란은농축우라늄총량의약 75~80% 에달하는 1,200kg의저농축우라늄 (3.5%) 을러시아로이관하여원전가동용연료인 20% 의농축우라늄으로제조한후프랑에서연료봉으로전환하여이란에다시제공하는핵연료스와프딜에합의하였다. 그러나 11월아흐마디네자드정부는핵연료스와프를철회하고향후 10여개의새로운우라늄농축시설을추가로건설할예정이라고발표하였다. 핵연료스와프딜을주도하던러시아는스와프딜이이란핵프로그램이평화적목적을위한것임을증명해주는징표이자이란이핵무기경로로진입하는것을방지하는안전장치이므로핵연료스와프가이란과국제사회모두에실익과명분을주는이란핵문제해결의핵심이라고판단하였다. 2010년 2월아흐마디네자드대통령은이란원자력에너지기구 (IAEO) 에우라늄농축 (20%) 에착수할것을지시하는한편, 5월이란정부는브라질의중재하에핵연료스와프를터키와거래하기로결정 ( 테헤란선언 ) 하여핵연료통제에대한가능성을보유함으로써스와프딜에서 P+1을배제시켰다. 이에따라같은해 6월러시아는그동안반대해오던유엔안보리의새로운제재결의안 (UNSC Resolution 1929, 확대제재안 ) 에대해찬성으로선회한데이어 9월에는러시아의독자제재안 ( 대통령령 1154) 을통과시킴으로써양국관계는냉전해체이래로최저점에도달하였다. 179) 2013년 6월대선에서온건파인하산로하니가당선되면서이란핵문제에관한협상이재개되어 P5+1과이란간에 JCPOA가체결되었다. 2003년이래로이란측핵협상을주도했던이란의 외교지도자 (Diplomatic Sheikh) 로하니는 JCPOA 에합의함으로써이란과러시아관계에새로운틀을마련하였다. 179) Slackman(2009), Minister Says Iran Won t Ship Uranium Abroad, New York Times (November 19), http://www.nytimes.com/2009/11/19/world/middleeast/19nuke.html( 검색일 : 2016. 10. 11); Worth(2009), Iran Avows Willingness to Swap Some Uranium, New Y ork Times (December 12), http://www.nytimes.com/2009/12/13/world/middleeast/13i ran.html( 검색일 : 2016. 10. 8); Kessler and Lynch(2010), U.S., Partners Agree to Sanctio ns on Iran, The Washington Post (May 19), http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/ content/article/2010/05/18/ar2010051801988.html( 검색일 : 2016. 10. 8). 160 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
이란은러시아가제안한 step by step 방안과핵연료스와프딜을모두수용하였다. JCPOA에따라 P5+1은합의한내용의의무사항을이란이실행하는것에상응하여기존의다층적인제재결의안을단계적으로해제하기로하였고, 이란은기존의농축우라늄비축량의 98% 를제거하여 300kg 미만 핵탄두 1개제조에필요한핵물질의 1/4 미만규모 의저농축우라늄 (3.67% UF6) 을비축하고, 모두사용후핵연료는러시아와스와프할것등에합의하였다. 180) 4. 소결 이상에서살펴본바와같이이란에대한러시아의전략적인식은 세력권 (sphere of influence) 또는 보호국 (protectorate) 개념에입각하였다. 이러한전략인식에주요하게작용한것은무엇보다도지정학적요인이라할수있다. 카스피해연안과중앙아시아지역이제정러시아와소련에영토병합됨으로써러시아와이란은국경을맞대게되어양국은두세기에걸쳐동일한지정학적운명을공유하였다. 이란과러시아간 협력과갈등의이중적관계패턴 은 20세기뿐아니라 21세기들어서도지속되고있는데, 그배경에는양국의운명적인역사적, 지정학적요인들이작용하고있기때문이다. 19세기이래로이란은러시아에카스피해연안및중앙아시아지역을방어하기위한전선국가 (front state) 이자아프가니스탄과의연결선상에서전략적완충지대, 그리고중앙아시아와중동지역을연결하는전략적결절점역할을하였다. 러시아가상정하는이란의이러한지정학적위치로인해이란은두차례의분할및분할점령이라는외세에의한국가위기를경험하였다. 제정러시아와소 180) Joint Comprehensive Plan of Action (2015 July 14), http://www.state.gov/documents/o rganization/245317.pdf( 검색일 : 2016. 10. 17). 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 161
련의이란전략에서분할 ( 점령 ) 이라는정책결과물은상호동일하지만전략목표나방향은서로상이하였다. 제정러시아는최대계획 (maximum plan) 으로는 보호국화 를, 그리고최소계획 (minimum plan) 으로는 세력권 설정을목표로하였다. 이에비해소련은 최대계획 으로는 세력권 설정을, 그리고 최소계획 으로는 반소정부저지 와 미국견제 를목표로한것으로해석할수있다. 냉전해체이후러시아의이란정책은아직까지명확한전략적우선순위나구체적인전략개념이설정되거나제시된바는없지만, 러시아는현재과거의외교적전통에입각하여이란전략을재구성하고있는것으로보인다. 러시아의영향력에대한이란의대응은강대국균형전략이었다. 러시아 ( 소련 ) 의영향력을상쇄하기위해러시아와전략적으로경쟁관계 (strategic rivalry) 에있는강대국을유인한다는것이다. 근대시기이란의강대국균형정책은실패로끝났다. 19세기에러시아를견제하기위해영국을활용한영 러상쇄전략은영국과러시아가화해함에따라이란의영토분할이라는비극을초래하였고, 20세기전반부소련을견제하기위해독일을유인한전략또한이란의분할점령으로귀결되었다. 2차세계대전이후현대중견국이란의대외정책중심에는주변 ( 초 ) 강대국의영향력을 상쇄하거나균형 하기위한전략적고민이자리하고있다고할수있다. 이란은이러한균형전략을통해중동지역과카스피연안지역에서정치적공간을확보하고, 경우에따라서는영향력있는지역국가의역할을지향할수도있다. 러시아의이란전문가들중일부는핵타결이후경제제재가해제되고이란이정상국가의발전경로로들어선다면, BRICs에가입할수있을것, 다시말하면 BRICs에이란을추가하여 BRIICs 로확대개편될수있을것이라전망하고있다. 이러한예측은이란의입장에서도긍정적인경로라고할수있다. 이란이이러한경로로진입한다면러시아와이란의관계는과거두세기에걸친비대칭적관계에서벗어나비교적대칭적인전략적동반자관계로진화할수있을것이다. 19세기후반유라시아전역에걸친영 러간전략경쟁에서이란은영국과러시아간에분할의대상이자동맹의대상으로서, 162 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
그리고 20세기냉전시기에는미국과소련간의전략경쟁에서동맹과강압외교 (coercive diplomacy) 의대상으로중근동지역의전략적피벗 (pivot) 국가의역할을수행하였다. 그러나이란은역사적으로강대국유전자를지니고있고, 인구, 영토, 자원등을포함한잠재적국력과현재중동지역에서리더국가가부재함을감안할때, 중동지역질서의재편과정에서일정한전략공간이이란에열린다면이란은지역강국으로발돋움할수있을것이다. 집권 3기를시작 (2012) 한푸틴정부는오바마정부가제안한 리셋 (reset) 정치 의실패를상쇄하고세계전략환경의구조적변동 북아프리카 중동민주화, 동유럽 MD의재개, pivot to Asia 등 에대응하기위해이란과의관계재설정이필요하였다. 특히북아프리카 중동의민주화로인해해당지역에서연쇄적인정권변동 (regime change) 이발생하여 2차세계대전이후 70여년간유지되어온중동지역질서의근간이흔들리고, IS 등이연계된내전이확대됨에따라중동지역질서의구조적재편이가시화됨으로써러시아는중동문제에대한관여정책 (engagement policy) 의선택이불가피하게되었다. 러시아의중동관여정책의관건은이란관계의개선이었으므로, 이를위해서푸틴정부는이란핵문제를우선적으로해결해야했던것이다. 제 4 장이란과러시아의전략적관계패턴 163
제 5 장 이란과 EU 의전략적관계패턴 1. 양자관계의역사성 2. 양자관계의결정요인 3. 이란핵문제해결과 EU 4. 소결
1. 양자관계의역사성 이란의직접적인조상인아리아인들의일부가유럽으로이동하면서게르만, 슬라브, 라틴의원조가되었다. 기원전 9세기페르시아인들이현재의이란지역에등장하였고, 이후메디아족과파르사족등의종족간패권다툼이계속되다가기원전 559년아케메네스페르시아제국이건설되었다. 181) 기원전 4세기그리스 페르시아전쟁을치르면서, 결국알렉산드로스제국의지배하에서그리스문물의유입으로헬레니즘문화가형성되었다. 이후조로아스터교를국교로한여러왕조 파르티아왕조, 사산제국등 를거치면서 7세기경아랍이슬람국가의침공을받았다. 이슬람의페르시아정복은결국사산제국의멸망과페르시아에서조로아스터교의몰락을가져왔고대다수의이란인들이이슬람교를받아들이게되었다. 이슬람교의전파는아랍인들의관용과이슬람교가조로아스터교와지역 역사 종교적속성상유사했다는점에서상당히빠른속도로진행되었다. 182) 아랍족의침입이후이란은몽골및티무르왕조등이민족의지배를받아오다가 1501년시아파의사파비왕조가수립되면서이민족의지배를벗어나게되었다. 183) 이란의역사에서정치적, 문화적으로최대절정기를누렸던시기는시아파이슬람을국교로내세우면서시작된사파비왕조가설립된이후이다. 그러나제정러시아와오스만제국, 아프간의침공등으로또다시쇠퇴의길을걷던이란은 1794년카자르왕조를통해근대이란의기틀을마련하였다고평가된다. 이란과서유럽간의복잡한정치적관계는 17세기사파비왕조의전성기시대였던압바스대제 (Shah Abbas) 때로거슬러올라갈수있다. 당시이란은 181) Sicker(2000), pp. 68-69; 한국경제 (2015. 4. 10). 182) 이와관련하여서는 Iran Chamber Society, History of Iran: Islamic Conquest, http://www. iranchamber.com/history/islamic_conquest/islamic_conquest.php( 검색일 : 2016. 10. 25) 참고. 183) Golden(2011), p. 94. 166 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
오스만제국으로부터이라크, 조지아, 코카서스일부를탈환하였으며오스만제국에대항하기위해영국및프랑스와군사적동맹을형성하려고시도했다. 184) 그러나당시서유럽국가들사이의분쟁이더우선순위에있었기에실질적으로동맹은이루어지지않았고, 이를두고 일구이언하는서유럽 (duplicitous West) 이라는이란인의서유럽에대한인식이최초로형성되었다는주장도있다. 185) 이후 18세기후반설립된카자르왕조는수도를테헤란으로옮기고영토를확장하는등의모습을보였으나, 19세기중반이후부터러시아와영국의침탈을받기시작하였다. 특히카자르왕조의근대화정책은왕실의무능과부패로자체적으로시행되지못하고영국의식민지정책에의해실시되었다. 186) 1차세계대전에서이란은중립을선언하였지만 1918년영국의보호령이되었다. 영국은식민지정책을위해군사지도자레자칸 (Reza Khan) 에대한지지를통해 1925년카자르왕조를무너뜨리고팔레비왕조를세웠다. 187) 1901 년영국은이란의카자르왕조로부터석유채굴권을얻었고, 이후 1908년이란의남서부지역에서유맥을발견, 1908년영국정부는앵글로 이란석유회사를설립했다. 188) 이를계기로단순히영국이이란의석유를장악했던것뿐만이아니라경제, 나아가정책에도개입하기시작했다. 2차세계대전이후민족주의세력연합체인국민전선이 1949년결성되었고지도자모사데그 (Mossadeq) 는석유국유화를주장하면서총리로선출되었다. 이후이란의회는석유국유화법안을통과시켰으나, 사실상이란과영국의관계는파국으로치달았고, 미국의반대와 UN 안보리의중재로전쟁은일어나지않았다. 영국과미국은자 184) Worthington(2015). 185) The Guardian(2009. 5. 20). 186) 외교부 (2016a), pp. 26~27. 187) Zirinsky(1992), p. 641. 188) 외교부 (2016a), p. 30에따르면세계 6대원유회사인 BP(British Petroleum) 는 1908년창설된영국 이란석유회사 (Anglo-Iranian Oil Company) 에기원을두고있다. 이란의유전국유화조치이후영국 이란석유회사의자산은국영이란석유회사 (NIOC: National Iranian Oil Company) 로흡수되었다. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 167
국의정보기관을활용하여모사데그정부를전복하기위한군부쿠데타를지휘하였고, 이탈리아로망명을떠났던무함마드레자샤 (Shah) 를복귀시키고팔레비왕정을복원시켰다. 이와관련해미국은이란에서소련의영향력이확대되는것을방지하기위해직접개입을시도했다고본다. 189) 미국과영국의지원을통한팔레비왕정의복원으로이란은친미 친영노선을견지하였고미국의후원아래중동지역에서영향력을행사하였다. 그러나 1970년대중반부터이란경제가급격히악화되기시작하고이란의친미노선에대한국민적반감이구체화되면서 1979년이란역사상최초의공화정이탄생하는혁명이일어났다. 190) 가. 냉전기및탈냉전기 냉전기 EU 당시에는유럽경제공동체 (EEC: European Economic Community) 의대이란정책은이란에서공산주의의확산을막아야한다는미국의정책적목표와크게다르지않았다. 아울러유럽국가들은 1970년유럽정치협력체 (EPC: European Political Cooperation) 를설립하여아랍과이스라엘분쟁등에서역할을시도했지만결국냉전과미국과의정책공조라는틀속에있었다고할수있다. 다시말해냉전기 EU의대이란정책은미국과의차별성을찾기어렵다고볼수있다. 여기에는유럽이어떻게보면냉전의 중심 으로인식되었다는측면도일조한다고할수있다. 이는유럽에서벌어진미국과소련의대결양상, 그리고북대서양조약기구 (NATO) 와바르샤바조약기구 (WTO: Warsaw Treaty Organisation), 두체제간군사긴장의중심이었기때문이다. 191) 이시기에는유럽공동체차원의대이란관계보다는유럽의개별국가들, 특히 189) Iran Chamber Society, History of Iran: A short account of 1953 coup, http://www.iran chamber.com/history/coup53/coup53p1.php( 검색일 : 2016. 10. 28); 한겨레신문 (2008. 3. 5) 참고. 190) 외교부 (2016a), pp. 32~33. 191) 이동기 (2015), p. 24. 168 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
개별적으로이란과관계가깊은영국을중심으로프랑스, 이탈리아등이냉전시기에도경제적우호관계를유지해왔다. 1953년이후약 25년동안이란은서방국가들과전반적으로협력관계를유지해왔고, 특히미국은 1957년이란에핵발전소설립지원을위한협정을체결하는등서방국들은이란에기술및재정지원등을제공하였다. 특히영국은 1953년이란과의외교관계를복원하고이란의원유와관련하여새로운협정을체결하기도하였다. 물론샤 (Shah) 도역시소련의영향력확대와이란내부의반발가능성등으로영국및미국과긴밀한관계를유지하려고하였다. 이란의팔레비왕조는비밀경찰을동원해반대파를탄압하고, 서방석유회사들이이란의유전을장악할수있게하였으며, 특히 1955년바그다드조약 (Baghdad Pact) 에가입함으로써미국으로부터군사적, 경제적원조를받기시작하였다. 192) 그러나 Worthington(2015) 이지적하듯이이시기에이란과서방국들의협력은이란의독재정부에의해이루어졌다는특징을가지고있다. 특히샤 (Shah) 의통치아래석유자원을기초로물질적인진보를이룩하였지만, 1979 년이란혁명을계기로이란은미국과서구유럽에대한적대적입장을숨기지않았다. 무엇보다도 1953년쿠데타가미국 CIA의계획하에시행되었음이밝혀지면서, 이는 1979년혁명의발판이되었을뿐만아니라중동의최대강대국중하나인이란에반미주의감정이자리잡는계기가되었다고본다. 193) 192) 중앙조약기구 (CENTO: Central Treaty Organisation) 는 1955년부터 1979년까지운영된안보기구로터키, 이란, 파키스탄, 영국으로구성되어있다. 1959년까지는이라크를포함하여 중동조약기구 (METO: Middle East Treaty Organisation) 이었으며, 중동의원유자원에대한소련의팽창위협을막기위해영국과미국의압력으로결정되었다. Encyclopedia Britannica, Central Treaty Organisation, https://global.britannica.com/topic/central-treaty-organization( 검색일 : 2016. 10. 30). 193) Iran Chamber Society, History of Iran: A short account of 1953 coup, http://www.iran -chamber.com/history/coup53/coup53p1.php( 검색일 : 2016. 10. 28). 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 169
나. 이란혁명이후초기 (1979~89 년 ) 1979년이란혁명이후이란과서방, 특히미국및유럽과의관계는 유럽과미국에있어이란의지정학적ㆍ경제적인측면에서중요함에도불구하고 충돌의연속이었다. 유럽도이란의자원과시장의중요성에대한관심에도불구하고냉전체제하의유럽과미국의관계결속에따라유럽 이란관계는상대적으로경색될수밖에없었다. 194) 이란혁명시기인 1979년부터 1980년대전반기까지미국과소련은다시냉전대결양상을보였다. 1979년 12월소련의아프가니스탄침공과 1979년 2월이란호메이니의주도하에이슬람공화국선포와이란주재미대사관인질억류사태등이발발하면서중동지역을중심으로갈등양상이나타나기시작했다. 195) 냉전종식이후이란의인권경시, 헤즈볼라 (Hezbollah) 와하마스 (Hamas) 같은테러리스트들에대한지원, 이스라엘에대한적의 (enmity) 등의문제로이란과서방양측은반목의관계를지속하였다. 물론이란의입장에서도 1980 년대이라크와의전쟁에서서방은사담후세인의이라크를지원했던점과 2001년과 2003년미국주도의아프가니스탄과이라크침공을지켜보면서안보의위협을느낄수밖에없는상황이었다. 다. 긴장완화및신뢰회복기 (1989~97 년 ) 이란 이라크전쟁의종식과베를린장벽및소련의붕괴, 냉전종식등과같은일련의사건들의영향력은막강했다. 유럽은신뢰회복을통해이란을포함한인접국들과의관계를발전시키기시작했다. Dadandish(2012, p. 63) 는이란의경우유럽으로부터경제발전을위한지원이필요했다는점에서, 유럽은미 194) Dadandish(2012), p. 62. 195) 이동기 (2015), p. 43. 170 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
국을제치고이란시장에서경쟁의우위를점하고이란과의경제협력을강화시킬목적이었다고한다. 이시기에특이할만한점은유럽과미국의대이란정책에차이가뚜렷했다는것이다. 미국은이란에대한제재조치를유지하였으며, 특히미국의회가 1996년이란과리비아에대한제재를채택한것과관련하여미국과 EU 양측의입장차가확연히드러났다. 다시말해 EU는이란과상호접촉의필요성을, 반면미국은이란을고립시키는정책을취하고있었다. 결국이시기를기점으로유럽은이란의최대교역국으로부상하였으며, 1990년대말유럽은이란수입의 40%, 이란수출의 36% 를차지하였다. 196) 당시 6,000만명인구를가지고있는이란시장의잠재력을고려하여미국의이란에대한압박에도불구하고 EU는특히독일, 프랑스, 영국및이탈리아등의개별국가들을중심으로이란과의상업적관계를확대했던시기였다. 이란과 EU의관계개선에는 1989년라프산자니 (Rafsanjani) 의대통령당선이중요한계기가되었다. 라프산자니대통령은이란의국내및대외정책을정상상태로되돌리려고노력하면서나아가이란의지정학적 경제적중요성을토대로 EU와의관계를개선및심화시키려고하였고, 대표적인사례가 EU와이란간의 중요대화 (Critical Dialogue) 의시작이라고할수있다. 특히중요대화를통해양측은교역및경제관계확대방안들을포함하여상당히민감한현안들 예를들어대량살상무기의비확산, 중동평화, 테러, 인권등 을논의하였다. 이라크와의장기간의전쟁이후경제의재건이필요했던이란으로서도유럽과의경제협력확대를통해일정부분에서성과를이루었다고평가되고있다. 197) 196) Eurostat(2008), p. 2. 197) Dadandish(2012), p. 65. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 171
라. 관계확장시기 (1997~2002 년 ) 1997년하타미 (Khatami) 의대통령당선과 2001년재선의성공은 EU와이란의관계가경제, 사회, 교육및문화등다양한분야에서번성할수있게된중요한요소라고할수있다. 사실상하타미대통령의당선은 EU뿐만아니라주변아랍국가들, 심지어미국에까지도과거와는차별화된이란과의관계개선가능성의희망을심어주었다고평가된다. 198) 하타미대통령은당선이후 중요대화 를 포괄적대화 로격상시키고대화의의제에서도인권과비확산문제를최우선순위에두었다. 포괄적대화의주요이슈는협력분야 ( 교역및투자, 에너지, 이민등 ), 국제문제 ( 테러, 인권, 난민 ), 그리고지역현안 ( 이라크, 걸프만, 중앙아시아, 중동평화협상 ) 등을포함하였다. 199) 이러한하타미대통령의대외정책은근본적으로이란을국제적고립에서탈피시키려는명확한의지를보여준것이었으며, 이는정치적측면보다는경제적측면에서이루어졌다고판단된다. 이라크와의전쟁이후라프산자니 (Rafsanjani) 대통령때부터지속되어온이란경제의재건과경제적세계화 (economic globalisation) 의영향으로인한경제적협력과의존의심화속에서이란경제의번영을위해서는이란과서방세계의관계개선이필요했기때문이다. 200) 그러나 2002년이란의나탄즈 (Natanz) 와아락 (Arak) 에신고되지않은핵시설이존재한다는것이밝혀지면서 EU와이란의관계는후퇴될수밖에없는상황에직면하였다. 198) Clawson et al.(1998), p. 1. 199) Dadandish(2012), p. 66. 200) Aldosari(2015), p. 54. 172 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
마. 핵프로그램이후 (2002 년 ~) EU의이란에대한정책은미국의대이란정책과는다른모습을보여왔다. 앞서언급한바와같이이란은이라크와의전쟁이후점차서방과의관계를개선해나가려는모습을보였고, EU는 1992년이란과경제및외교적화해의과정을심화시키고이란의근대화와인권에초점을맞춘 중요대화 (critical dialogue) 를시작하였다. 이러한관점에서 EU의대이란정책은 1995년미국의클린턴정부가이란에대한경제적제재법안 (D'Amato bill) 을통과시켰음에도이를거부함으로써전략적으로중요한국가인이란에대해다른접근방법을택했다. 이후 EU는이란과의대화를 포괄적대화 (comprehensive dialogue) 로격상시키고, 인권, 대량살상무기의비확산및중동평화등을의제로포함시켜나갔다. 미국과이란의관계는개선의여지가보이지않았던반면, EU는 2002년 교역및협력협정 (Trade and Cooperation Agreement, TCA) 을위한협상을개시하는수준까지나아갔지만 2002년이란의핵프로그램등장으로 EU와이란의관계는악화되기시작하였다. 2003년이후이란의핵프로그램개발은이란과서방간의분쟁에서가장중요한이슈가되었다. 이란의핵개발프로그램목적의정당성을차치하더라도이란이핵무기를보유하게되는경우테러리스트집단의핵무기보유가능성이높아질우려가높다는점, 중동지역의상황등을고려할때중동안보의불확실성고조, 그리고핵무기보유가확산될수있다는점등에서서방의우려도최고조에달할수밖에없었다. 이러한점에서미국은이란을즉시 UN 안보리에회부시켜야한다고주장하였지만 EU-3의접근법은달랐다. 2003년미국의이라크침공은 EU에이란에대한미국의독자적인군사작전이가능할수도있다는인식을심어주었고, 이에 EU는중동에서또다른전쟁을방지하기위해미국과이란을동시에접촉하였다. 201) 미국부시행정부는 201) Posch(2016), p. 3. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 173
이란을 악의축 으로규정하는등의강경책을고수하였지만, 영국, 프랑스, 독일과 EU는대화지속의원칙하에 2003년 10월테헤란협정을이끌어냄으로써이란에대한 UN의제재없이 IAEA의사찰수용등을합의하였다. 이후에도이란의우라늄농축재개등으로긴장은고조되었지만미국은강경책을영국, 프랑스, 독일과 EU는대화를통한해결을시도하였다. 사실상이란핵문제해결을위한 EU 외교에서의분기점은 2004년 11월이란과파리협정을체결한것이고, 이이후로 EU-3(EU와영국, 프랑스, 독일 ) 는미국을포함하여이란의핵문제를다루는데있어 EU의운용방식 (modus operandi) 이되었다. 202) 이러한 EU 차원의외교적해결노력에도불구하고, 2006년이란은우라늄농축을재개하게되었다. 여기에는 2005년아흐마디네자드 (Ahmadinejad) 대통령의당선이계기가되었으며, 당선이후파리협정을부인하고우라늄농축을재개하겠다고발표하였다. 특히하타미정권하에서추진되어왔던 EU와의관계강화는아흐마디네자드대통령의이스라엘에대한호전적인발언과홀로코스트에대한부정등으로 EU와이란의관계는급속하게냉각되기도하였다. 203) 다음장에서설명하고있지만, 사실상이란과 EU의관계에서이란국내정치가중요한요인중하나임을증명하는사실이기도하다. 사실 EU-3는 2005년 장기기본협정 (Framework for a Long-term Agreement) 이라명명된인센티브패키지를제안하였는데, 여기에는이란의 WTO 가입에대한미국의제재를해제하고이란의민간항공기에부품판매를허용하는데있어미국의지원까지를포함하고있었다. 204) 그러나 EU-3의인센티브패키지에대한미국의지원은이란의우라늄농축의영구적중지를조건으로하고있었다는점에서이란은주권침해등의이유로이패키지를거절하였다. 2006년이란의우라늄농축재개에따라 EU-3는이란문제를 UN 안 202) Posch(2016), p. 4. 203) International Campaign for Human Rights in Iran, The Ahmadinejad Period(2005-P resent), https://www.iranhumanrights.org/2013/04/the-ahmadinejad-period-2005-p resent/( 검색일 : 2016. 10. 17). 204) EUCE(2008), p. 3. 174 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
보리에서논의하는데동의하였고, 이에대응하여이란은 IAEA와의자발적협력을중지하는등이란과서방세계와의긴장은더욱고조되었다. 이러한상황속에서 EU-3는러시아, 미국, 그리고중국을이란핵문제해결을위한협상에참여시키는데성공하였지만결국이란에대한제재를피할수는없었다. 205) 2013년이후핵문제해결과관련하여이란과미국및 EU의관계에서는두가지중요한요소가있다. Posch(2016, p. 5) 는첫째, 2009년에시작된미국과이란의비공식루트 (back channel) 협상과둘째, 중도주의인로하니 (Rouhani) 대통령의당선을지목하고있다. 이러한상황에서 Ashton을수장으로하는 EU3+3 협상단은 2013년 11월이란과잠정합의 (Interim Agreement) 를이끌어냈고, 유럽연합외교문제 안보정책고위대표 (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy) 인 Federica Mogherini 로대표되는 EU는이란의핵문제협상에서주도적인역할을수행하면서 2015 년마침내 JCPOA를이끌어냈다. 이란에대한경제제재해제이후많은글로벌기업이이란시장에뛰어들고있다. 전세계적인경제침체속에이란의경제적가치가높다는점이중요한이유이다. 경제적측면에서이란의가치는최근주한이란대사의 주간동아 (2016. 2. 3) 인터뷰에서엿볼수있다. 이란은향후 5년간석유 천연가스부문에서만총 50개의대규모프로젝트가발주될예정이며액수로는 1,850억달러 ( 약 222조 6,475억원 ) 에달한다. 정보통신기술 (ICT), 교통, 의료같은비 ( 非 ) 석유분야에서본격적인투자가이뤄지면규모는훨씬더커질것이다. 이러한이란의경제적가치와이를위한글로벌기업들의경쟁심화상황을고려할때가장중요한점은이란의선택이다. 특히유럽기업들의움직임이적극적이며제재해제수개월전부터현지에서본격적인진출준비에착수하고있다. 이러한배경에는 EU와이란의역사적관계등, 특히미국과는다른 EU의대이란정책에기인한다고볼수있다. 205) EUCE(2008), p. 4. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 175
지난 2016년 2월 15일이란의자리프 (Javad Zarif) 외교장관이공식적으로는최초로 EU를방문하였다. 이에모게리니는 EU와이란양측이문화적 역사적관계가깊고경제및안보문제에공동의이해관계를가지고있으므로많은분야에서완전한형태의협정체결은시일이걸리겠지만협력과조정은필수적임을강조했다. 이보다앞서이란의로하니대통령은 2016년 1월이탈리아와프랑스를방문하였고, 에너지, 조선, 인프라등다양한분야에서경제협력에합의하였다. 이란의핵협상이타결되기이전부터, 그리고핵협상타결이후에도 EU는이란과의관계개선에서다른나라또는지역보다유리한위치를차지하려는노력을하였다고볼수있다. 여기에는이란의경제성장에대한잠재력, 에너지문제를포함하여이란이 EU의안보에직접적인영향을미칠수있는중동의평화정착에핵심적인역할을할수있다는분석이작용했다고볼수있다. 2. 양자관계의결정요인 가. 지정학적요인 이란의막대한석유및가스자원, 그리고중동에서이란의지정학적위치는 EU로하여금이란을중요하게바라볼수있게만들고있다. 다시말해이란의지정학적 (geo-political), 그리고지경학적 (geo-economic) 중요성은 EU와이란의양자관계를파악하는데중요한요소중하나이다. 이뿐만이아니라이란은전세계에서 17번째로규모가큰국가이며, 인구도약 7,000만명에이른다. 경제규모의측면에서는세계 28위정도이지만 1인당 GDP는세계 71위로벨라루스나파나마등과비슷한수준이다 (STRATFOR 2011). 그러나석유등이란의지하자원매장량과생산량등을고려할때부유한국가로성장할가능 176 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
성이높다. 이란의지정학적위치는전략적거점지역에위치해있는관계로세력균형에중요한역할을해왔으며, 석유및가스자원이풍부한페르시아만과카스피해에걸쳐있는유일한나라임에열강들의각축장이되어왔다. 206) 지리적인관점에서이란의국경은산맥들로둘러싸여있는전형적인요새이다. [ 그림 5-1] 에서볼수있듯이북쪽의카스피해와남쪽의페르시아만을가로지르는육로역할을하고있지만, 이란은면적도클뿐만아니라사막지형으로인해다리역할을하지못하고있다. 그러나이러한지형적특징때문에쉽게정복당하지않는이점이있지만, 거주지역이산악지대에형성되어실질적으로경제발전에큰장애가되고있다는단점도있다. 아울러 [ 그림 5-2] 에서볼수있듯이이란의유전지역은남서쪽과이라크국경지역에집중되어있다. 그러나이란의정부정책에따른석유산업운영의비효율성이아직까지낮은경제수준의원인으로일반적으로지목되지만, 산악지대로부터의운송비용이많이든다는점도이란의산업발전을어렵게만드는이유중하나이다 (STRATFOR 2011). 그림 5-1. 이란의육지다리 그림 5-2. 이란의석유시설 자료 : STRATFOR(2011), The Geopolitics of Iran: holding the centre of a mountain fortress. 206) 외교부 (2016a), p. 10. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 177
이러한이란의지리적위치는비록경제적으로윤택하지는않지만이란국내의통제만잘이루어지면외부의침입을방어하는데상당히좋은조건을가지고있다. 이에과거알렉산더대왕이나오스만제국정도만이란침입이가능했으며, 로마제국이나영국은성공하지못했다. 이러한점에서 STRATFOR(2011) 는이란이핵프로그램을운영한다는것은두가지기능을가지고있다고본다. 첫째, 이란핵프로그램이성공한다면외부의위협또는개입을더욱단념시키게할수있으며, 둘째단순히핵프로그램을소유한다는것만으로도이란의힘을증대시킬수있다. Mercille and Jones(2009, pp. 857-858) 는이란은중동국가들의대외정책뿐만아니라국제무대에서다른국가들의정치, 경제적행위에영향을줄수있는특징을가지고있다고주장한다. 지리적인접성과에너지자원등으로 EU 에있어이란의중요성은계속강조되고있지만, EU의대이란정책에또다른중요한변수로작용하는것은이란과미국의대립관계라고할수있다. 지정학적및지경학적차원에서이란의중요성은특히제1차걸프전쟁이후급등한원유가격으로더욱두드러졌다. 영국, 독일, 프랑스등은이란의중요성을인식하고대이란정책의방향을전환하였으며, 이에유럽공동체도 중요대화 를신설하면서이란과의관계를개선시켜나가려했다. EU에있어이란의지정학적중요성은이란의핵협상타결이후더욱두드러지게나타날것으로보인다. JCPOA의체결로인해이란은사우디아라비아와의긴장관계해소를포함하여시리아, 이라크, 예멘등에서의평화를안착시키는데다른국가들과협력하는등국제무대에서중요하고책임감있는행위자가되었다는점을증명하게되었다. 207) 이란의지리적위치와경제규모등을고려할때이란은아프가니스탄의안정화, 이스라엘 팔레스타인의분쟁해결, 중동에평화정착등에주도적인역할을할수있다고판단된다. 이지역들의불안정과전쟁등의갈등은 EU의안보에직접적인영향을미칠수밖에없기에 207) de los Fayos(2016), p. 35. 178 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
무엇보다도 EU 입장에서는이란과의협력을통한지역안정화가중요할수밖에없다. 이러한이란의역할은다른여러요인들과함께이란의지정학적중요성이주요원인중하나이며, EU가이란과의관계개선및협력강화에관심을가질수밖에없는이유이기도하다. 나. 경제적요인 : 교역관계및제재 1990년대라프산자니정부시절이란은대체적으로비즈니스친화적인환경을조성해왔다. 이는당연히유럽기업들에이란시장규모의매력과이에따른발전가능잠재력등을고려할때이란의경제에적극적으로참여시킬동기를부여해주었다. 원유수입국으로서이란의중요성뿐만이아니라이란의가스공급분야에대한유럽기업의투자도가능한분위기였다. 유럽차원에서는이란과의비즈니스관계형성에서여러가지실질적걸림돌들 예를들어 위압적인관련문화, 부실한법률시스템, 양측간무역협정의부재 등 이시시각각출현했음에도불구하고이란의시장규모및에너지자원차원에서이란의경제적중요성은명백하다. 지리적근접성과오랜기간동안이어진유럽과이란의교역을포함한경제관계는양측모두에중요한대상으로여겨져왔다. 이란에대한경제제재이전까지 EU는이란의첫번째교역상대였다. 그러나대이란제재이후 2015년기준중국, 아랍에미리트, 인도, 터키등이이란의주요교역대상국이되었다 ( 그림 5-3 참고 ). 수입을기준으로 EU는아랍에미리트, 중국에이은세번째수입대상국이며, 이란의 9번째수출대상국이다. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 179
그림 5-3. EU 의대이란교역현황 (2005~14 년 ) ( 단위 : 백만유로 ) 자료 : European Commission, Directorate-General for Trade, European Union, Trade in goods with Iran, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113392.pdf( 검색일 : 2016. 9. 20). 에너지관련품목이 EU의주요수입품목이었으나제재이후 EU의원유수입은완전히중단되었으며, 2012년과 2013년사이에 EU의대이란수출은 26%, 수입은 86% 각각감소하였다. 아울러 EU와이란은 무역및협력에관한협정 (TCA: Trade and Cooperation Agreement) 을위한협상을진행해오다가이란의핵문제로인해 2005년 8월이후중단된상태이다. 이란의아흐마디네자드정부등장이후 2006년부터유럽의대이란정책의핵심은이란의핵프로그램이었으며, 이로인해당연히양측의경제관계는타격을받을수밖에없었다. 특히 2006년부터시작된 UN 안보리결의에따른제재조치는이란경제에심각한타격을주었다. 이에 EU도제재에동참하였고 EU 의대이란주요제재는다음과같다. 2010년 7월 26일 : EU는 UN 결의이상의새로운제재를이란에부과하였으며교역, 금융서비스, 에너지, 교통및비자, 자산동결등을포함 180 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
2011년 5월 23일 : EU는 100개이상의새로운개인및단체를제재대상에포함 2012년 1월 23일 : EU는이란의원유수입을금지하고이란산원유또는석유화학제품운송용선박에대한보험규제 2012년 10월 15일 : EU 34개의단체및이란에너지장관을제재대상에포함 ( 단개인및단체 10개는제외 ) 2012년 12월 21일 : EU는핵또는탄도미사일관련행위에참여한것으로추정되는 1명과 18개의단체를제재대상에포함앞서도언급한바와같이이란에대한경제제재이전, 즉 2010년중국이이란의첫번째교역상대국이되기이전에는 EU가이란의가장중요한교역상대국이었다. 아울러이란에대한경제제재부과는인권, 지역현안, 에너지등그동안 EU의대이란정책에서중요한이슈들이지속적으로추진되기어렵게만들었다. 208) 그러나이란에대한경제제재해제이후 EU는이란의가장중요한경제적 정치적파트너가되기위한정책을적극적으로펼치고있다. 2013년이란의핵문제에대한중간잠정합의의일환으로 EU는대이란경제제재일부를해제하였고, 2015년협상타결이후 EU의고위관료및경제계인사들, 특히독일과프랑스기업들은 8,000 만명의이란시장에재진입하기위해노력을경주해오고있다. EU가이와같이이란과의경제관계회복에열성을쏟는이유는이란경제의잠재력때문임은자명한사실이다. 계속적으로언급되었다시피이란은중동에서가장큰시장이며풍부한자원, 그리고높은교육수준의인구와성인의약 92% 가은행계좌를가지고있는등향후경제발전전망을밝게하는조건들을두루갖추고있다. 209) 에너지부문을포함하여다양한분야에 EU의비즈니스계가이란진출을모색하고있는와중에, 특히 EU의제조업체들 특히자동차, 208) Dadandish(2012), p. 6. 209) Abruzzini(2016), p. 44. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 181
항공및기술관련산업등이이란과의경제관계확대에주력이될것으로보인다. 2016년 1월 16일, 핵과관련된 EU의제재조치가해제되고 1월 25일에는이란로하니 (Rouhani) 대통령의프랑스, 이탈리아, 바티칸방문이이어졌다. 로하니대통령의 EU 국가방문의목적은무엇보다도 EU와이란간의경제관계를돈독하게만들기위함이며, 이탈리아와는약 180억달러의계약을체결하였고, 프랑스에서는 114대의에어버스항공기구입계약을체결하였다. 210) 특히독일, 이탈리아, 프랑스등을중심으로유럽은이란과의교역을현재약 70억유로수준에서제재이전수준인 280억유로수준까지끌어올리겠다는목표를가지고있다. 211) 그러나핵협상타결이후이란의경제발전에대한장밋빛전망에도불구하고 EU의비즈니스계와정책결정자들이해결해야할문제점들이남아있다. 세계은행에서발표한이란의 기업하기좋은환경구축 (Ease of Doing Business) 에따르면 2014년기준전세계 189개국가들중 119위를차지하고있으며, 212) 부패인식지수 (Transparency International s Corruption Perceptions Index) 에서도 174 개국중 136 위를차지하고있다. 213) 이러한문제점들을만드는데있어근본적인원인은많은경제영역에서혁명수비대를포함한국가의통제가만연하다는점과관료주의가팽배한구조적문제점등이꼽힌다. 214) 그럼에도불구하고 Abruzzini(2016, p. 45) 는이란에서젊은층의실업률이높다는점등을고려할때 EU의정책경험을토대로이란의젊은층에기술교육훈련등을제공하고이들이실질적인노동에참여할수있게만드는것이 EU와이란의경제관계를강화하는데중요한교두보역할을할수도있다고본다. 210) Newsweek(2016. 1. 25). 211) The Guardian(2016. 1. 25). 212) World Bank, Ease of doing business index(1=most business-friendly regulations), http:// data.worldbank.org/indicator/ic.bus.ease.xq( 검색일 : 2016. 10. 6). 213) Transparency International(2014) p. 3. 214) Abruzzini(2016), p. 45. 182 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
다. 에너지요인 주지하다시피이란은세계최대의천연가스보유국이자원유매장량에서도세계 4위이다. 특히이란이국제사회와핵문제를합의함에따라대이란제재가해제되었고, 이란은다시석유수출국가로복귀할수있게되었다. 이란의로하니대통령은이란에대한국제사회의경제제재조치해제를계기로이란은석유뿐만아니라천연가스수출도증가시킬계획이있음을밝히고있다. 지난 2014 년이란의석유장관은 EU가러시아가스에대한의존도를줄이고가스공급원을다변화하는데있어이란이중요한역할을할수있다고밝힌바있다. 215) EU는전세계가스소비에약 15.5% 를차지하고있으며 2030년에는세계최대의가스수입지역이될것으로예측됨과동시에가스수입에대한 EU의의존도는 2009 년 64% 에서 2030 년에는 80% 이상이될것으로예측되고있다. 216) [ 그림 5-4] 에서볼수있듯이 2014년기준 EU의에너지의존도는 53.4% 에이르고있으며, 이는 2008년의최고수치보다는낮지만여전히 EU에서소비되는에너지의절반이상은수입에의존해야한다는점을보여주고있다. 217) 이러한 EU의에너지안보측면을고려할때이란에대한경제제재해제에따라이란의에너지자원에대한 EU의관심은높을수밖에없다. 특히 EU와이란의관계형성에영향을미치는요인중에너지가중요한이유는 EU의러시아산에너지에대한의존도가높다는사실과의존도를낮추는데있어이란의에너지가대안이될수있다는점에있다. 러시아는 EU의에너지공급에서절대적인비중을차지하고있다. 2007년기준으로 EU는가스수입의 44.5%, 원유수입의 33.05%, 그리고석탄수입의 26% 를러시아에의존하고있다 ( 에너지경제연구원 2007). 2006년과 2009년두차례에걸친가스분쟁과 2014~15년의우크라이나분쟁은신뢰할수있는가스공급자로서의 215) The Telegraph(2014. 5. 4); The Oil & Gas Post(2014. 5. 6). 216) Ehteshami(2016), p. 47. 217) Eurostat(2016), p. 1. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 183
그림 5-4. 유럽국가의에너지의존도변화 (1990~2014 년 ) ( 단위 : %) 자료 : Eurostat(2016), eurostat news release: Energy dependency in the EU, 28/2016. 러시아에대한의문을갖게만들었다. 218) 결국러시아에대한에너지의존도를줄이는것이 EU의에너지안보차원에서핵심적인정책목표가되었다. 2012 년에는 EU의러시아의존도가전체천연가스수입의 34% 로줄었지만여전히높은비중을차지하고있다. 219) EU는유럽에너지시장의통합과자유화를목적으로 2009년제3에너지패키지 (the 3rd Energy Package) 를도입하고러시아의가즈프롬사의반경쟁행위 (anti-competitive practices) 에대해조사를착수하는등러시아에대한의존도를낮추려고노력하였다. 220) 그러나중국을위시로한아시아국가들과에너지자원확보를위한경쟁이격화되는가운데 ( 그림 5-5 참고 ) EU가러시아로부터벗어나가스공급원을다양화시킬수있는 218) Lukáš Tichý and Nikita Odintsov(2016), p. 111. 219) Ratner et al.(2013) 에따르면 EU의천연가스수입은노르웨이 (35%), 러시아 (34%), 알제리 (14%), 카타르 (10%), 나이지리아 (3%), 리비아 (2%) 등의순이다. 220) 이와관련하여서는윤성욱 (2014), 제3기푸틴정부출범이후러시아 EU 관계변화 : 협력에서갈등으로, 국제지역연구, 17(4), pp.69~96 참고. 184 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
선택이많지않은것이현실이다. 이에이란의핵협상타결이후이란이 EU 의 가스공급원으로서러시아의대안으로주목받게되었다. 그림 5-5. 이란제재이전및이후원유수출 자료 : STRATFOR(2015). Iran: Oil Exports After Sanctions, https://www.stratfor.com/sample/image/iran-oil -exports-after-sanctions( 검색일 : 2016. 10. 19). 주지하다시피이란이 EU의에너지안보에서, 특히러시아의대안으로중요하게고려되는이유는과거 2006년과 2009년 2주간에걸쳐발생했던러시아와우크라이나의가스분쟁으로인해러시아산가스공급과정에서리스크감소방안을마련할필요가있었기때문이다. 러시아와의에너지관계에서문제가있었음에도불구하고 EU가쉽게에너지공급원의대안을찾지못했던이유는그대안으로고려되었던지역 중동, 걸프및아프리카등 들이안정적이지못했기때문이다. 아울러러시아에서공급되는가스가기존에설치되어있는파이프라인인프라를통해공급되고있다는점도새로운공급원을찾는것이쉽지않은이유중하나였다 ( 그림 5-6 참고 ). 221) 221) 고상두 (2013) 에따르면벨라루스를통해서는리투아니아및폴란드로, 우크라이나를통해서는슬로바키아, 루마니아, 헝가리및폴란드로수송된다. 독일까지직접연결되는노드스트림의경우도 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 185
그림 5-6. 러시아대유럽가스수출수송망 자료 : EEG(East European Gas Analysis), http://www.eegas.com/fsu.htm#tab( 검색일 : 2016. 10. 15). 그러나티시와오딘트소브 (Tichý and Odintsov 2016, p. 120) 는이란의관리부실, 막대한국내소비, 투자유치의어려움등으로인해 2025년이전에는실질적으로 EU의가스공급처가되기어렵다고보고있다. 이러한예상에도불구하고 EU와이란의양자관계에서에너지가중요한요인으로작용할수밖에없는이유는 EU의가스시장구조개혁과연관되어있다고할수있다. 앞서언급한 EU의제3에너지패키지에따르면, EU는경쟁력있고통합된에너지시장을조성하여유럽소비자들이 ( 전기및 ) 가스에대해서다양한공급자들가운데선택이가능하며, 규모에상관없이모든공급자는 EU 시장에접근이가능하도록하는데목적을두고있다. 222) 다시말해이란이 EU의가스현물시장 (spot market) 에저렴한가격으로참여하게되면, 가즈프롬이거의독점하고 2012 년개통되었다. 222) 윤성욱 (2014), p. 82. 186 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
있는시장구조, 가즈프롬이선호하는장기계약관행등을변화시키는데도움이될것으로보인다. 이란또한약 1,850억달러정도의다양한원유및가스산업발전프로젝트를발표하였고, 유럽을포함한해외투자유치를추진하고있다. 223) 아울러제5 차 5개년개발계획과이란의에너지산업발전전략등을통해이란은가스파이프라인네트워크와 LNG 프로젝트증설등을계획하고있다는점도이란의에너지자원은 EU의에너지안보에가장중요한요인이될것으로보인다. 라. 국내및대외적요인 ( 미국 ) 1990년대이후이란과 EU의양자관계양상과방향은이란의국내적상황이변수로작용해왔다. 이란의국내적상황이란이란의정권과체제에따라 EU를포함한이란의대외관계에변화가있었다는의미이다. 1989년대통령으로당선된라프산자니 (Rafsanjani) 는전쟁과혁명의소용돌이를겪어온이란의국내및대외정책을정상화시키는데노력을기울였다. 특히 EU와의관계설정에서이란의경제적, 지정학적중요성을인식시키면서양자관계를강화시키려하였다. 이에 EU 집행위는 1992년이란과 중요대화 (Critical Dialogue) 를시작하였고, 인권문제, 테러지원, 중동평화등 EU가가장우려하는문제들을다루었다. 이러한중요한문제들을다루는양자간대화였지만, 이에대한비판도적지않았다 (Rubin 2000). EU와이란의 중요대화 는말그대로 대화 수준에지나지않음에 EU가자원이풍부한이란과의비즈니스를염두에둔것이아니냐는것이었다. 그러나전망이밝았던 EU와이란의양자관계는 1997년독일법원의판결 1992년베를린의한레스토랑에서이란계쿠르드족지도자를포함한네명의쿠르드족살해사건은이란고위층 223) Ehteshami(2016), p. 49. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 187
의지시에의한것으로밝혀졌다. 을계기로악화되기시작했다. 특히당시미국무성대변인은독일법원의판결은이란이테러리스트국가임을증명하는것이고, EU는이란과의교역을중단해야하며, 중요대화 는효과가없다고언급하였다. 224) 1997년하타미의대통령당선은 EU와이란의관계를다시개선의방향으로바꾸었다. 하타미의개혁정책들은라프산자니정권에실망한이란국민들에게희망을주었고, 대외정책측면에서는서구와단절된관계를복원시키려고하였다. 225) 양측은기존의 중요대화 를 포괄적대화 (Comprehensive Dialogue) 로격상시키고의제의폭을넓힘과동시에인권과비확산을가장중요한이슈로다루었다. 1997년독일법원의판결을계기로철수되었던 EU 회원국들의대사들도다시이란으로돌아갔다. Ehteshami and Zweiri(2012, pp. 63-64) 는하타미정권에서 EU와의관계회복에있어가장중요한사건은이란과영국이양자관계를다시회복했다는것으로이는하타미대통령의이탈리아, 프랑스, 독일방문등으로이어져나아갔다. 226) 이란의하타미정권의등장과함께개선일로에있던 EU와의관계는 2002년이란의 Natanz와 Arak에핵개발과관련된미신고시설이존재한다고이란반정부단체인 이란저항국민회의 가폭로함으로써역풍을맞기시작했고, 이후이란과의관계에서핵프로그램이최우선이슈가되었다. 227) 2003년미국의이라크침공은이란을상대로한새로운중동전쟁의가능성을야기했다. 이를막기위해서라도 EU는이란과미국모두를상대로역할을해야할필요가있었으며, 이에소위 EU-3, 영국, 프랑스, 그리고독일은이란의핵프로그램으로야기된긴장을완화시키기위한협상을진행하여 2004년 224) CNN(1997. 4. 10). 225) Ehteshami and Zweiri(2012), p. 62. 226) Ehteshami and Zweiri(2012), p. 64는이란이이탈리아와프랑스를대통령순방국으로선정한데에는이탈리아와프랑스기업들이이란의석유시설개발및자금지원등의계약을했기때문이라고본다. 227) 외교부 (2016a), p. 63. 188 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
11월 15일 파리협정(Paris Agreement) 을이끌어냈다 (Sinha 2005). 그러나 EU를포함한이란의대외정책은 2005년반서방강경보수파아흐마디네자드 (Ahmadinejad) 가대통령으로당선되고나서전환되기시작했다. 아흐마디네자드대통령은우라늄농축을중지하겠다는파리협정의합의를깨고우라늄농축의재개를선언함으로써이란과서방의관계는다시악화일로로접어들게되었다. 당시 EU의외교수장이었던 Solana는미국과 UN 안보리의지지하에이란핵문제타결을위해경제및외교적인센티브를가지고이란과협상을시도했지만결국합의에이르지못하고이란에대한경제제재만이주어졌다. 2013년중도파인로하니 (Rouhani) 대통령의당선은이란과국제사회의 EU3+3 형태의협상진행을가능케했고, 결국 2015년 7월 포괄적공동행동계획 (JCPOA: Joint Comprehensive Plan of Action) 에합의하였다. 결국 EU와이란의양자관계설정에서이란의국내정치및상황은중요한변수로작용해왔다. 즉이란의국내상황이 EU를포함한이란의대외정책변화에큰영향을미쳤다는의미이다. 아울러이라크전쟁을위시로미국의일방주의적정책, 미국의이란고립정책과제재부과등이결국이란의대외정책방향을 EU 쪽으로향하게만들었다고볼수도있다. 물론 EU와이란은서로에경제적관점에서중요한파트너이며, 안보적측면에서도이란과의관계개선은 EU에핵심적인사안이다. 정권교체에따라, 그리고핵프로그램진행여부등에따라이란과미국을중심으로한국제사회의대립상황이전개되는과정에서도 EU의대화노력지속은이란과 EU의관계를유지및발전시키는데, 나아가이란의핵문제를해결하는데있어핵심적인요인이었다고할수있다. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 189
3. 이란핵문제해결과 EU 앞서언급한바와같이 EU의대이란정책은이란에대한고립과봉쇄로일관했던미국의정책과는차별화된모습을보여왔다. 이란의국내정치상황의변화로인하여서방세계와의관계가악화되는시기에도 EU는이란과의관계를유지및발전시키려는노력을지속하였다. 이에 중요대화, 포괄적대화, 교역및협력협정 등의협력방안을추진하여왔다. 이러한 EU의대이란정책에는이란의지정학적, 경제적, 그리고에너지측면에서의중요성등이복합적으로고려된결과라고할수있다. 그러나이란이미신고된핵시설을보유하고있다는사실이폭로된이후사실상이란과서방, 나아가이란과국제사회의관계에서이란의핵프로그램이가장중요한이슈가되는것은당연할수밖에없었다. 특히이란이핵을보유하게되는경우중동지역안보의불확실성이커지고, 테러리스트집단의핵무기보유가능성이높아질수있다는점등에서 EU를포함한서방의우려는커져갔다. 이에미국은이란핵문제의 UN 안보리회부등을포함하여강력한대응을주장하였지만 EU-3는 2003년에 테헤란협정, 그리고 2004년에는 파리협정 등을이끌어냄으로써미국의대이란정책과는다른, 나아가미국의이란에대한일방적인군사행동을방지하기위한정책을펼쳐나갔다. 즉 2003년이후진행된협상과정에서프랑스, 독일, 영국과협상과정에참여했던 EU의고위대표들 (High Representatives) Javier Solana, Catherine Ashton, Federica Mogherini 은실질적으로이란과의핵협상의최전선에서활약하였다. 228) 그러나반서방강경보수파인아흐마디네자드가이란의대통령으로당선되고 EU와의합의사항을번복하는상황에서도 EU-3는미국, 러시아, 중국을설득하여이란에우라늄농축중단에따른인센티브패키지를제안하기도하였다 (EUCE 2008). 이란핵프로그램에대한협상이진행되는동안에도 EU 228) de los Fayos(2016), p. 33. 190 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
는이란에대한제재의단계적인해제를제안할수있었음에미국과는차별화된역할을수행할수있었다. 229) 앞서설명한이란에대한경제제재가시행되기직전까지이란핵문제해결을위해 EU-3가시도했던인센티브패키지는이란이핵프로그램을포기할수있을확신을심어주기에는상당히빈약했다고평가되는것이사실이다. EUCE(2008, p. 4) 는 EU-3가미국이원하는이란의핵농축프로그램의영구중지를합의하기불가능했으며, 특히독일의경우협상과정에서이란이제한된농축역량을가질수있다는제안을함으로써미국과다른 EU 회원국들의비난대상이되기도하였다. 실질적으로이란에대한제재가시작되기이전, 앞서언급하였듯이미국은이란에대한즉각적인제재부과를요구하였다. 이과정에서미국이즉각적인제재를위한로비를시도했던것과동시에 EU는중국및러시아와함께지속적인대화를선호하였다. 230) 2006년 UN의제재가시작된이후에도 EU-3는이란과의협상을시도하였지만 2007년이후이란에대한제재에서다른양상이나타나기시작했다. 러시아와중국이이란에대한추가적인제재에동의하지않는상황에서프랑스와영국은이란에대한 EU 차원의독자적인제재를주장하였고, 독일, 이탈리아, 오스트리아는이를거절하였다. 231) 이는 EU의대외정책에서나타나는근본적인문제점인동시에나아가협상가로서 EU의위상을훼손시키고이란핵문제에서새로운해결책을제시하는데도실패하게만든요인이었다. 232) 이후 EU도국제사회의대이란제재에동참하였지만지속적으로이란과의대화를유지하려고하였다. 이러한점에서 Geranmayeh(2015, p. 10) 는 EU 229) Meier(2013), p. 20. 230) Dupont(2010), p. 104. 231) EUCE(2008), p. 5에따르면독일, 이탈리아, 오스트리아는이란에대한새로운제재는 UN을통한합의에근거하여이루어져야한다는입장을견지하였다. 232) EUCE(2008), p. 5. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 191
가이란핵문제를다루는데있어원칙은서방이나이란어느한쪽에치우치지않으려는모습을견지하였고, 최대한의유연성을바탕으로이란과의대화에적극적으로임했다고평가한다. 아울러핵문제해결을위한 EU의대이란정책의목표는 1 군사적행동보다는외교적가치를증명하고 2 핵의비확산의측면에서 EU가추구하는 효과적다자주의 (effective multilateralism) 를활용하며 3 이란의핵문제해결에중추적인역할을함으로써국제무대에서 EU의역할을부각시키는데있었다고할수있다 (Adebahr 2014). 이란핵협상타결에서 EU의역할이어느정도였는지, 특히 EU의효과적다자주의원칙이실제로효과적이었는지에대해서는다양한의견들이상존하고있다. 그러나 EU가이란핵문제에지속적으로개입함으로써군사적충돌을막을수있었고, 이란과의직접적인협상을통해교착상태에빠진난관을빠져나올수있는기회를잘활용했다는점은분명한 EU의역할이라할수있다. 233) What we have achieved is the result of the strong political will of all parties, and the combined commitment of many. But it is mainly thanks to the extraordinary work of an extraordinary team, the European one, that we made it. (Mogherini 2015/7/14) 234) 이란과의핵협상타결당시 EU의외교안보정책고위대표인모게리니는핵협상타결에서 EU 회원국들의역할이특별했음을상기와같이강조했다. 즉이란과의핵협상에참여한모든국가들의강력한정치적의지의결과이지만무엇보다도유럽국가들의역할이특별했다는의미이다. 이러한논평은과거 EU의대외정책이회원국들에권한이남아있다는점에서낮은수준의형식적인발언을했다는것과분명차별성이있다고할수있다. 233) Meier(2013), pp. 19-20. 234) European Union External Action(2015), Mogherini proud of EU contribution to Iraninan deal, http://eeas.europa.eu/top_stories/2015/150715_iran-deal_en.htm( 검색일 : 2016. 3. 3). 192 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
물론이란의핵협상타결에서 EU와그회원국들의역할이어느정도였는지에대해서는다양한견해가존재하는것이사실이다. 오바마정부의역할이결정적이었다는견해도있고, 이란의국내정치변화가주요한요인이라는주장도있다. 그럼에도불구하고이란이서방세계와, 특히핵프로그램과관련하여대립관계를형성해오는과정속에서도 EU가주도적으로지속적인대화를시도하였고, 중동지역에서이란과의군사적분쟁을방지하려고했던노력은분명하다. 이러한점에서지리적근접성등으로인해지난수백년동안이란과유럽이긴밀한관계를유지해왔던것과는별개로이란의핵협상타결에주도적인역할을했다는점에서 EU는향후이란과의관계형성에서상당히유리한위치에있다고할수있다. 4. 소결 유럽과이란의양자관계는앞서논의한바와같이지정학적요인, 경제적요인, 에너지요인, 국내적상황등다양한변수들에따라변화가심했다고할수있다. 이란에있어 EU는경제적, 정치적, 문화적역량을가진영향력있는대륙으로고려될수도있다. 그러나지금까지유럽과이란의관계에큰영향을미친요인중하나는미국변수였다. 다시말해미국과이란의적대관계가지속되는동안에는미국과유럽의상호의존성등을고려할때유럽과이란의관계개선에도한계가있을수밖에없다. 이러한점에서이란은유럽과의관계형성에서현실주의적이며, 협력과경쟁을겸비한 (cooperation-cum-competition) 정책을채택해왔다는것이다. 235) 반면에 EU는대이란정책에서미국과는차별화된정책을펼쳐왔다. EU의안보, 교역, 그리고특히에너지측면에서이란은중요한국가로인식되어왔으며, 235) Dadandish(2012), p. 82. 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 193
이에이란정권의변화에따른차이는있지만긴밀한관계를유지하기위해노력해왔다고할수있다. 이러한 EU의대이란정책은이란의핵문제해결을위한협상과정에서도잘나타난다. 미국의일방적인군사적행동을방지하기위해국제사회의이란에대한제재가진행되는동안에도지속적인대화를통해이란의핵문제를타결하려고하였으며, 결국에는합의를도출하는데성공하였다. 이란핵문제는국제사회에서오랫동안관심의대상이되었던이슈이다. 지난 2002년이란이국제원자력기구에보고되지않았던두기의핵시설존재를밝혔을때다양한방법으로이란과의협상이시작되었다. The Economist (2 015. 4. 5) 는기존의성공적이지못했던이란과의핵협상이타결된핵심요소로미국오바마행정부의이란과의대화노력과이란의하산로하니 (Hassan R ouhani) 대통령의당선을꼽았다. 그럼에도불구하고이란의핵협상타결에서 EU, 특히영국, 프랑스및독일의역할은가장중요했다고볼수있다. 미국의부시행정부가이란을악의축 (axis of evil) 으로명명했을때에도 EU는전쟁보다외교적방법의해결을주장해왔다. 그러나무엇보다도핵심적인사항은이란의핵문제를다루는방법에서미국과 EU의차이점이다. 특히지난미국의대중동정책 예를들어이라크전쟁과이란핵문제등 은강경노선 (hardline approach) 과엄중한제재조치부과등으로특징지을수있다. 다시말해이란핵문제해결에서 EU가참여하지않았을경우과연이란핵협상타결이라는결과를가져올수있었을까는의문이다. 비록이란핵협상타결과관련하여시기적으로많은연구가이루어져있지는않지만, 대중매체및연구기관등에서제시하는이란핵문제타결의분석은이러한 EU의역할을간과하고있다. 유럽통합의역사는국가들간의협상의역사라고할수있다. 지난 1951년 유럽석탄철강공동체 (ECSC: European Coal and Steel Community) 의설립을시초로계속진행되어온통합의확대 (enlargement) 와심화 (deepening) 과정은회원국들의협상을통한정책결정과정을통해이루어져왔다. 물론유럽통합의내부적협상과정으로볼수도있지만, 회원국들개별적으로는다른주 194 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
권국가들과의다자간협상과정으로볼수도있다. 그러나협상과정을통한 EU 의탄생에도불구하고 EU는대외정책측면에서치명적인약점을가지고있다. 이는 EU의권한문제와연관되어있다. 특히경제적영역과는달리대외정책, 즉외교및안보분야에서는회원국과초국가적기구인 EU와의권한문제가논쟁의중심에있어왔다. 1993년체결된마스트리히트조약 (Treaty of Maastricht) 에는공동외교안보정책 (CFSP: Common Foreign and Security Policy) 이 EU의 3개기둥 (three pillar) 중하나로포함되면서외교안보분야에서공동체의역할이증대된것은사실이다. 그러나 CFSP와는별개로회원국들의독립적인외교및안보정책추구가가능할뿐만아니라 EU 차원의공동체적조치를취하기위해서는만장일치찬성이필요하다는현실은여전히대외정책분야에서 EU 영향력의한계를보여주었다 ( 윤성욱 2015). EU의대외정책과관련하여가장큰변화중하나는 2009년 12월리스본조약 (Lisbon Treaty) 이발효되면서소위 EU 대통령과외교장관에해당하는직책, 즉 EU 정상회의상임의장과외교안보정책고위대표직 (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy) 이신설되었다. 그러나외교및안보분야의대외정책결정이정부간의 (intergovernmental) 방식으로이루어지고, 권한이개별회원국에주어져있는한대외정책에서 EU가가지고있는영향력의한계를극복하기는쉽지않은것이현실이다. 그러나국제무대에서제한적인영향력을행사하는 EU가이란의핵협상타결에서중추적인역할을했다는점은상당히고무적이다. 이는무엇보다도미국과다른 EU가가지고있는이미지와협상능력이주요한이유라고여겨진다. EU는환경규제, 기술표준, 인권등소위소프트파워관련분야에서는국제무대에서주도권을확보하고있다 ( 이종규, 양오석 2009). 특히국제무대에서 EU 의정체성을군사적측면이아닌인권보호, 민주주의확립등에집중하는 문민적강대국 (civilian power) 으로서의 EU의역할을강조하는이론에주목할필요가있다. 이는 EU가초강대국 (superpower) 으로서의대외정책이아닌화 제 5 장이란과 EU 의전략적관계패턴 195
합 (pacification) 에초점을맞춘대외정책을펼치고있다는의미이다 ( 윤성욱 2015). 아울러북핵문제해결에서 EU의위치가가지고있는장점 지역의전략적권력구조또는이해관계가낮으며, 편향된정책을구사할가능성이작다는점등 을활용하면조정자의역할이가능하며, 기존에사용되지못했던추가적인방법을동원할가능성도높다고할수있다 (Maull 2001). 특히 EU는이란과의핵문제논의과정에서미국을중심으로이란에대한제재또는강경책이논의및집행되는과정에서도대화재개를위한노력을지속했으며, 결국은이란을협상테이블로끌어내어협상을성공적으로끝낼수있었다. 196 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
제 6 장 이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 1. 이란의거시경제, 재정, 그리고산업및무역구조 2. 산유국경제의거시 재정이슈 3. 지속가능한경제발전을위한이란의전략 4. 소결
2015년핵협상의완전타결을계기로 2005년이란에내려졌던서방세계의경제금융제재가해제되고이에따라인구 8,000만명의중동의맹주이란에대한관심이커지고있다. IMF(2015b) 는핵협상타결과경제재재해제조치가거시경제에대한성과를제고할수있지만, 이는종합적인개혁이진행되어야한다는전제하에서가능하다고주장하고있다. 최근이란의거시경제는과거경제제재시기와비교해서는호전되고있지만여전히국제유가하락과세계경제침체등하방리스크가존재할뿐만아니라여러측면에서도전을받고있는실정이다. 즉높은물가상승률과실업률이동시에나타나는스태그플레이션, 은행부문과기업부문의재무구조약화, 상당한규모의국세체납등의복합적인문제가도사리고있는것이다. 따라서거시경제의안정성과지속가능한포용적성장 (inclusive growth) 을이끌기위해서는다각도로개혁적조치가필요한실정이라고볼수있다. 한편급속도로진행되고있는한국과이란의직간접적인경제협력방안에앞서이란경제의거시경제, 산업구조, 재정상황에대한심층적인이해뿐만아니라이란의발전전략및산유국경제의특징에대한포괄적인진단과평가가필요한시점이다. 1. 이란의거시경제, 재정, 그리고산업및무역구조 가. 이란의거시경제현황 중동 북아프리카지역 (MENA:Middle East and North Africa) 에서이란의 GDP 규모는 2015년 3,937억달러로추정되어사우디아라비아다음으로경제규모가큰나라이다. 이란의인구는 2015 년 7,800 만명으로이집트다음으로큰나라이다. 이란의경제는대규모석유류생산을담당하는제조업및소규모 198 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
농업, 그리고서비스부문의산업구조로이루어져있다. 이란은가스매장량으로는세계제2위, 석유매장량으로는제4위인국가이다. 2012년부터 2년동안극심한경제침체를겪었지만 2014/15년성장세가회복되고있다. 1979년이슬람혁명이후시작된경제금융제재가해제되었으며미국등서구각국과투자나자금거래가가능해지면서원유판매대금등 1,000억달러가량으로추정되는해외동결자금도반환가능하게되었다. 236) 이란은세계 4위수준의원유생산수출국가로 IEA( 국제에너지기구 ) 에따르면하루에 150만배럴을수출할수있는능력을보유하고있는데제재이후 2012년부터금지됐던이란의원유수출재개에따른공급과잉우려로 2004년이래최저치까지하락한국제유가의추가하락가능성도예상되고있는실정이다. 서방세계의경제제재해제로이란의경제성장회복세가예상된다. IMF (2015a) 에따르면 2013/14년 1.9% 성장률을보였던실질 GDP는 2014/15 년에반등하여 3.0%, 그리고 2016/17년에는 4.3% 의견조한성장세를보일것으로전망되고있다. 2011년이후 2년동안마이너스성장을하던경제가이제양의성장률로전환하고있음을알수있다. 이중성장세를견인하는것은물론석유부문이다. 이란은다른자원의존형국가와마찬가지로석유및가스부문에의한성장이전체경제를견인하고있는국가인데석유부문의 GDP 성장이거시경제전체성장을추동하고있음을알수있다. 이란 GDP의지출측면구성비율은가계소비 (53.1%), 정부소비 (10.9%), 고정자본투자 (27.4%), 재고투자 (6.6%) 등으로이루어져있다. 소비와투자비율의합이 90% 가넘어내수부문의비중이매우큰데, 이는향후경제제재의해제가본격화되고대외부문이확대된다면내수부문의비중이줄고대외부문의비중은늘어날것으로전망된다. 2015년이중정부소비를제외하고는전반적으로증가하는추세를보이고있다. 236) 국제원자력기구 (IAEA: International Atomic Energy Agency) 는 2016 년 1 월 16 일이란이핵합의안의핵프로그램제한의무이행을완료하여미국, 유럽등의제재해제조건을충족했다고공표하였다. 이에따라미국과유럽등은핵과관련하여이란에적용했던경제금융제재를해제하게되었다. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 199
그림 6-1. 최근이란의분기별경제성장률추이 ( 단위 : %) 자료 : Iran Ministry of Economic Affairs and Finance(2016), p. 5. 표 6-1. 국민소득지출변화율 ( 단위 : %) 구분 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1) 2016 2) 2017 2) 민간소비 26.2 19.8 8.4 14.7 4.2-1.7-1.0 3.1 0.8 2.6 5.2 정부소비 -0.4 26.6 13.7 8.0-3.4-7.2 1.6 2.7-2.2-0.4 4.0 총고정투자 -9.4 18.8-7.3 20.8 3.5-23.8-6.9 3.5 1.3 6.3 10.1 총수출 -0.3-3.5 7.5 5.6-0.3-20.5 0.0 12.0 8.0 17.5 9.5 총수입 8.7 11.2 5.9-0.2-9.4-23.1-18.7-5.7 7.1 15.5 15.0 주 : 1) 은추정치, 2) 는전망치이다. 자료 : IMF(2016), http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/02/weodata( 검색일 : 2016. 10. 1). 200 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
한편산업별로 GDP의구성을살펴보면 2015년기준으로농업이 6.7%, 제조업 ( 광업및석유산업포함 ) 이 36.6%, 그리고서비스업이 60.3% 로구성되어있는데, 2015년의경우제조업이소폭증가하고서비스업은다소축소되는상황이다. 표 6-2. 최근이란의산업별 GDP 증가율 ( 단위 : %) 2011 2012 2013 2014 2015 1) 2016 2) 2017 2) 농업 -0.1 3.7 4.7 3.8 0.5 1.0 2.0 제조업 2.6-18.3-4.7 4.9 2.0 4.6 5.9 서비스업 5.8 1.1-1.5 2.4-1.5 0.5 5.5 주 : 1) 은추정치, 2) 는전망치이다. 자료 : IMF(2016), http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/02/weodata( 검색일 : 2016. 10. 1). 물가상승률은 CPI 기준으로 2014/15년 15.3% 증가율을보였는데전년도 34.7% 에비해매우낮은수준을달성하여반인플레정책을성공적으로수행하는것으로평가할수있다. 이는저유가와총통화 (M2) 증가율을 39.5% 에서 22.4% 로대폭줄이는등의긴축적통화정책과환율안정화정책등인플레이션기대심리를완화시키는강력한안정화정책등에의한것으로평가받고있다. 아울러물가수준은점차안정세를찾아가는것으로평가된다. 그럼에도불구하고이란의물가상승률은두자릿수이상을보일것으로전망되어물가안정에보다중점을둔안정화정책이필요한것으로보인다. 이란재정경제부 (2016) 에따르면수출입규모증가와인플레이션완화추세등전반적인경기호조에힘입어 2016년정부경제정책목표인경제성장률 3%, 인플레이션 20% 목표달성이가능할수있을것으로보고있다. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 201
그림 6-2. 이란의 CPI 상승률추이 ( 단위 : %) 자료 : Iran Ministry of Economic Affairs and Finance(2016), p. 9. 이란의대외부문은지속적인흑자기조를유지해왔지만점차흑자규모가축 소될전망이다. EIU(2016) 237) 무역수지현황을보면 2015 년은무역흑자로서 규모는 82 억 6,700 만달러 ( 약 9 조원 ) 로집계되었다. 석유수출에대한제재로 표 6-3. 최근이란의국제수지추이 ( 단위 : 백만달러 ) 연도 무역수지 재화수출 재화수입 경상수지 FDI 2007 39,428 97,668-58,240 32,597-2008 31,090 101,289-70,199 22,903-2009 20,935 87,534-66,599 10,908-20101) 37,454 107,454-70,000 24,406-2011 67,779 145,806-78,027 58,507 4,410 2012 28,559 97,271-68,712 23,423 4,460 2013 31,969 93,124-61,155 26,440 3,320 2014 21,392 86,471-65,079 15,861 1,680 2015 1) 8,267 76,015-67,747 2,190 940 2016 2) 8,592 85,824-77,232 2,757-2017 2) 13,082 104,988-91,906 4,201 - 주 : 1) 은추정치, 2) 는전망치이다. 여기서재화수출입은 fob 기준이다. 자료 : Economist(2016), https://country.eiu.com/iran( 검색일 :2016. 10. 1); Iran Ministry of Economic Affairs and Finance(2016). 237) Economist(2016. 4. 6), Intelligence Unit Country report IRAN. 202 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
무역수지는 2016 년에도비슷한수준으로예측되며 2015 년에비해수입량이 15% 이상늘어났지만크게개선되지못하고있는실정이다. 2014 년하반기 부터저유가가지속되면서석유수출액은감소하는상황이기도하다. 표 6-4. 이란의주요경제지표 구분 2013/14 2014/15 1) 2015/16 2) 2016/17 2) 2017/18 2) (a) 거시경제지표 ( 연간증가율, %) GDP 성장률 -1.9 3.0 0.0 4.3 4.0 석유부문 -8.9 4.8 0.5 16.9 8.8 비석유부문 -1.1 2.8-0.1 2.8 3.4 CPI 증가율 34.7 15.5 15.1 11.5 8.3 실업률 10.4 10.6 11.9 12.5 12.6 (b) 재정분야 (GDP 대비 % 비율 ) 재정수입 14.1 14.6 13.2 14.5 15.5 조세 5.2 6.4 6.8 7.2 7.6 기타수입 8.8 8.1 6.4 7.3 7.9 석유수입 6.5 5.7 3.9 4.9 5.6 재정지출 15.0 15.7 15.4 15.9 15.8 경상지출 12.7 13.0 12.8 12.7 12.5 자본지출 2.3 2.7 2.7 3.2 3.3 재정수지 -0.9-1.2-2.2-1.3-0.3 (c) 국제수지 (10억미국달러, %) 경상수지 26.5 15.9 4.5 8.5 11.7 ( 명목 GDP 비율 ) 7.8 4.1 1.3 2.1 2.6 총수출 100.1 93.9 74.3 90.5 104.0 ( 석유및가스 ) 64.9 55.4 35.3 48.6 59.8 총수입 75.2 80.1 72.5 85.9 97.5 대외채무 6.7 5.1 8.9 10.7 13.3 ( 단기채무 ) 0.8 0.4 4.6 6.2 7.8 (d) 통화분야 ( 연간증가율, %) 순해외자산 131.0 1.3 31.2 15.0 14.6 순국내자산 -5.4 43.4 8.2 18.0 14.7 민간신용 (rial) 30.7 16.7 21.0 18.2 17.5 본원통화 18.8 14.5 21.0 18.2 15.4 M1 8.1 1.6 10.5 13.7 14.3 M2 39.5 22.4 20.0 17.1 15.4 주 : 1) 은추정치, 2) 는전망치이다. 자료 : IMF(2015a), p. 4. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 203
나. 이란의재정과 2016 년예산안 이란의재정수지는경제제재로인한원유생산량감소와국제유가하락으로적자가지속되고있었다. 2015년 /16년에 GDP 대비 2.2% 재정수지적자를보였지만향후 2~3년동안적자폭이줄어 2017/18년에는재정수지가균형으로수렴해갈것으로전망되고있다. 하지만이러한전망에는국제유가의안정적유지가전제된것이어서유가가지속적으로하락하는현추세를반영하면이러한낙관적전망이불확실하다고도할수있다. 238) 표 6-5. 이란의재정지표 ( 단위 : GDP 대비 % 비율 ) 구분 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 1) 2015/16 2) 2016/17 2) 2017/18 2) 재정수입 19.1 14.3 14.1 14.6 13.2 14.5 15.5 조세수입 5.7 5.5 5.2 6.4 6.8 7.2 7.6 소득, 이윤, 자본이득 3.3 3.2 2.7 3.0 3.2 3.3 3.3 재산세 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.2 소비세 0.9 0.9 1.4 2.0 2.3 2.4 2.7 ( 부가가치세 ) 0.5 0.7 1.1 1.5 1.8 1.9 2.2 관세 1.2 1.0 0.9 1.2 1.1 1.3 1.4 기타수입 13.4 8.6 8.8 8.1 6.4 7.3 7.9 재산소득 11.6 7.6 7.5 6.8 4.9 5.8 6.4 ( 석유수입 ) 10.4 6.2 6.5 5.7 3.9 4.9 5.6 재정지출 18.9 14.5 15.0 15.7 15.4 15.9 15.8 경상지출 14.3 12.4 12.7 13.0 12.8 12.7 12.5 자본지출 4.5 2.0 2.3 2.7 2.7 3.2 3.3 재정수지 ( 보조금포함 ) -1.3-1.8-2.2-1.2-2.5-1.3-0.3 재정수지 ( 보조금제외 ) 0.1 0.3-0.9-1.2-2.2-1.3-0.3 보조금수지 -1.5-1.5-1.3 0.0-0.3 0.0 0.0 주 : 1) 은추정치, 2) 는전망치이다. 자료 : IMF(2015a), p. 4. 238) 2015/16년예산안은유가를배럴당 72달러로가정하고실시하고있으나, 현재유가는지속적으로하락하는추세 (Dubai 유가는배럴당 37.94달러, 2016년 4월 18일기준 ) 이다. 204 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
이란의재정수입과재정지출, 그리고재정수지적자의추이를살펴보면다음과같다. 2011년부터진행된서방의경제제재여파로이란의재정수입은크게감소되었지만재정지출은그에비례하여줄어들지는않았다. 이를반영하는것이재정수지의적자폭확대였다. 2013/14년 GDP 대비 2.2% 의적자, 2014/15년 1.2% 로약간개선되는모습을보였지만 2015/16년 2.5% 로적자폭이다시확대되었다. 이란정부는향후적자폭을줄여 2020/21년경에는재정수지균형으로가고자하는정책적목표를제시하고있다. 그림 6-3. 이란의재정지표추이 ( 단위 : GDP 대비 % 비율 ) 자료 : IMF(2015a) 를참고하여저자작성. 이란의국가채무수준은 [ 그림 6-4] 에서볼수있듯이 GDP 대비 13~16% 대로파악된다. 이비율은비교적건전한수준으로볼수있다. 하지만향후석유가격의지속적하락, 재정의방만한운용및재정개혁실패및향후복지지출소요증가등을염두에두면건전한재정운용을통해국가채무비율이급증하지않도록적정한조치를취할필요가있다. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 205
그림 6-4. 이란의국가채무비율 ( 단위 : GDP 대비 % 비율 ) 자료 : IMF(2015a) 를참고하여저자작성. 2016 년이란정부예산안은현이란정부의임기마지막해예산안으로차기선거및향후이란경제의회복과밀접하게연관되어있다. 239) 2016년승인예산은 9,785조 5,299억 7,400만리알 ( 약 3,262억달러 ) 로전년대비 15.5% 증가한것이다. 이란예산안에대한상세한내용은 [ 표 6-6] 에설명되어있다. 이란정부예산의특징을좀더자세히살펴보면다음과같다. 우선일반예산수입 (General budget revenue) 은 1,118억달러인데, 이에는정부소득, 금융자산처분과비금융자산을포함한정부예산수입 (state budget income) 981억달러와이를제외한정부부처와기관의특정소득 (Government bodies exclusive income) 137억달러의합으로구성되어있다. 또한국영기업및은행수입 (Revenue of state companies and banks) 이 2,276억달러이다. 따라서이세항목을합하고중복계산된부분을공제하면정부예산안의총수입이되는데 2016/17년은 3,262억달러로전년대비 15.5% 증가하였다. 239) 통상이란정부및의회는신년노루즈 2~3달전차년도정부예산을확정하고신년 (3월 21일 ) 에이를시행했으나, 2016년에는 1395년 (2016년 3월 21일 ~2017년 3월 20일 ) 예산안이 3월 20일확정되었다. 206 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
표 6-6. 2016/17 년이란정부예산안수입구조 ( 단위 : 십억달러, %) 주요항목 2015/16 2016/17 증가율 1 정부예산수입 78.7 98.1 24.6 2 정부기관특정소득 12.7 13.7 7.8 3 일반예산수입 (=1+2) 91.4 111.8 22.3 4 국영기업및은행수입 200.6 227.6 13.4 5 중복계산 ( 차감 ) 9.8 13.2 34.6 Sum(=3+4-5) 282.2 326.2 15.5 자료 : Director of the Office of Planning and Budget(2016), 재인용 : KOTRA(2016c), http://news.kotra.or.kr/ ( 검색일 : 2016. 10. 1). 그림 6-5. 이란정부예산안의수입구조 자료 : Iran Parliament Research Center(2016), 재인용 : KOTRA(2016c), http://news.kotra.or.kr/( 검색일 : 2016. 10. 1). 이란예산의세입구조는조세수입 34%, 석유및관련제품판매수입 23%, 금융 자산판매수입 15%, 상품판매수입 12% 등으로이루어져있으며, 이란정부는 석유수익의존도를줄이기위해정부의조세수입을증대시키고자노력하고있다. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 207
한편 2016/17년주요세출예산을살펴보면다음과같다. 먼저사회복지를위한예산이전체지출중 25.6% 로가장높은비중을차지하고있으며전년대비 19% 가증가하였다. 그다음높은비중을차지하고있는분야는교육과연구개발분야이다. 교육부문예산 16조중 9조 2,420억달러는공교육훈련에할당됐고, 4조 4,170억달러는고등교육에할당되었다. 보건부문에할당된예산은 13조 9,470억달러로 17.2% 의비중을보이고있으며, 이는보건위생분야 (3조 4,660억달러 ), 치료분야 (10조 3,590억달러 ), 보건연구분야 (1,210억달러 ) 로각각구성되어있다. 2016/17년은현정부의임기마지막해라는점과제6차 5개년개발계획이시작되는시기라는점이고려되고있다. 2017년도에이란대통령선거가예정되어있고현정부는국민지지도를끌어올리기위한정책수행에집중할것으로예상되며, 핵협상타결및경제제재해제에따른실질효과를이란국민이체감할수있도록가시적인성과를창출하려는데최선의노력을다할것으로예상되고있다. 표 6-7. 2016/17 년이란정부예산안분야별지출 ( 단위 : 십억달러 ) 총지출 분야별항목 수준 ( 십억달러 ) 비중 (%) 경상지출 자본지출 사회복지 20,717 25.6 20,160 557 교육및연구개발 16,416 20.3 15,990 426 보건 13,947 17.2 13,743 203 국방및안전예산 12,285 15.2 6,448 5,837 금융부문 7,873 9.7 7,807 67 공공행정 2,878 3.6 1,048 1,831 문화, 스포츠, 관광 2,638 3.3 2,289 349 사법 2,046 2.5 1,054 992 주택, 도시및농촌개발 1,932 2.4 848 1,084 환경 150 0.2 81 69 총지출합계 80,882 100.0 68,539 10,262 자료 : The Management and Planning Organization of Iran, 재인용 : KOTRA(2016c), http://news.kotra.or.kr/ ( 검색일 : 2016. 10. 1). 208 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
다. 이란의산업및무역구조 중동지역에서이란경제의중요성은단지이란이에너지자원부국이라는점에국한되지않는다. 이란은약 8,000만명에이르는내수시장을가지고있으며, 중동제1의자동차생산국이라는사실이보여주듯중동에서가장발달한제조업기반을보유하고있다. 240) 이란은중동및북아프리카 (MENA: Middle East and North Africa) 지역에서사우디아라비아다음으로경제규모가크며 2015년기준국내총생산은약 4,000억달러에달할것으로예상된다. 241) 이란의수출에서에너지에대한의존도는다른중동산유국에비해낮은수준이며, 산업다각화정책, 수입대체산업육성과수출증대정책, 그리고주요산업분야에대한외국인투자유치를적극적으로장려하고있다. 이란국내총생산 (GDP) 에서석유관련산업이차지하는비중은 25% 로사우디아라비아의 45.1%, 이라크의 40% 보다낮으며이는 1990년대이후이란정부가적극적으로추진해오는탈석유화정책, 다시말해제조업육성정책때문이다. 242)243) 이란의제조업육성정책은일정부분성과를거둔측면이있다고평가되고있으며, 2007년기준으로제조업은이란 GDP의 10.9% 를차지하고있으며, 상대적으로다른중동의산유국들보다비옥한영토와풍부한강우량덕에농업이 GDP에서차지하는비중도 9.3% 에달한다. 244) 또한이란의서비스산업은 GDP의 47% 정도를차지하고있으며, 부동산, 음식점, 호텔부문등이주요서 240) 한국수출입은행, 주이란대한민국대사관 (2016), p. 4. 241) World Bank, Iran in the World Today, http://www.worldbank.org/en/country/iran/ove rview( 검색일 : 2016. 10. 3). 242) 2012년기준이란국내총생산에서서비스업의비중이 45% 를차지하고있으며, 제조업 20%, 농업 10% 순이었으며 ( 한국경제 2015. 4. 10), 2014년에는서비스업비중이 46.9% 로증가하는추세를보이고있다 ( 한국수출입은행, 주이란대한민국대사관 2016, p. 6). 윤서영, 박철현, 강성수 (2010, p. 26) 에따르면이란의원유수출은 2007년기준이란전체수출의 84%, 에너지수입은정부재정수입의 66% 를차지하고있다. 243) 한국경제 (2015. 4. 10). 244) 윤서영, 박철형, 강성수 (2010), p. 27. 예를들어이란은세계최대의피스타치오수출국이며, 한국의피스타치오수입의 90% 이상이이란에서들어오고있다. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 209
비스산업이다. [ 그림 6-6] 에서볼수있듯이 2014년기준이란 GDP의산업별구성비중을보면 2007년도에비해크게달라진것이없음을알수있다. 경제제재이후로원유생산과수출이증가했으며, 특히주목할만한점은이란의산업구조에서서비스가차지하는비중이점차높아지고있다는것이다. 그림 6-6. 이란 GDP 의산업별비중 (2014 년 ) 자료 : Khajehpour, Bijan(2016), A Closer look at the main economic developments, Reading Iran s Economic Indicators, Konrad Adenauer Stiftung, p. 7. 이란의주요수출대상국과점유율을보면중국 (29.0%), 인도 (11.9%), 터키 (10.4%), 일본 (6.5%), 한국 (4.8%) 등이며, 수입대상국은아랍에미리트 (30. 6%), 중국 (25.5%), 알제리 (8.3%), 인도 (4.6%), 한국 (4.4%) 이다. 이란은석유및가스산업의수출이전체의약 80%, 재정수입의약 40% 를차지하는등전형적인원유의생산및수출로인한경제의존도가높은국가로유가변동이국가경제전반을좌우하고있다고볼수있다. 210 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
2016년상반기에는저유가기조에도불구하고원유수출량은증가하고있어서, 대외경제에긍정적인견인차역할을하게될것으로 EIU에서는전망하고있다. 이란은여타다른산유국과는달리자동차및섬유부문에대한제조업기반이있고이에대한부품을포함한관련제품에대한수입폭은확대될것이다. 또한장기적으로개방경제체제로전환되고소비재및중화학공업발전에필요한여러제품에대한수입이크게늘어무역적자를가져오게하는새로운요인이나타나게될것이므로무역구조를보다견실하게운용할필요가있는것으로평가되고있기도하다. 표 6-8. 이란의수출입구조 구분 주요품목 국가별점유율 (%) 금액 ( 억달러 ) 1 위 2 위 3 위 4 위 2015 2014 수출 석유, 화학, 과일, 견과류, 양탄자, 석유화학제품 중국 (29) 인도 (11.9) 터키 (10.4) 일본 (6.5) 789 864 수입 산업용품, 식품, 소비재, 서비스 UAE (30.6) 중국 (25.5) 알제리 (8.3) 인도 (4.6) 706 520 자료 : Economist(2016), Intelligence Unit Country report IRAN, https://country.eiu.com/iran( 검색일 : 2016. 10. 1). 표 6-9. 한국과이란의교역동향 (2010~15 년 ) ( 단위 : 백만달러, %) 구분 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 수출 4,597 (15.2) 6,608 (32.0) 6,257 (3.1) 4,481 (-28.4) 4,162 (-7.1) 3,759 (-9.7) 수입 6,940 (20.8) 11,358 (63.7) 8,544 (-24.8) 5,564 (-34.9) 4,578 (-17.7) 2,362 (-48.4) 교역규모 11,527 (33.8) 17,426 (51.0) 14,801 (-15.1) 10,045 (-32.1) 8,740 (-13.0) 6,121 (-30.0) 자료 : KOTRA(2016a), 이란투자실무가이드, p. 22. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 211
이란의산업구조와는달리한국과이란의교역은소수품목에편향된구조를보이고있다. 물론한국의주요수입품목은원유, 가스등의자원으로전체수입의 92% 를차지하고있으며, 주요수출품목은가전, 철강, 석유화학, 자동차부품등이다. 245) [ 표 6-9] 의한 이란교역동향에서볼수있듯이한국과이란의교역은 2012년이후하락세이며이는미국과 EU 등국제사회의제재로인한것이라할수있다. 한국의대이란수출의주요품목도이란에대한경제제재에따른변화이외에는큰변동이없다. KOTRA(2014, p. 15) 가선정한대이란수출유망품목을보더라도자동차부품, 합성수지등의석유화학제품, 철강제품 ( 열연및냉연강판 ), 가전제품및종이제품등을선정하고있음에큰차이가없음을알수있다. 표 6-10. 한국의대이란수출상위 10대품목현황 ( 단위 : 백만달러, %) 품목명 2014년 2015년금액증가율금액증가율 총계 4,162-7.1 3,759-9.7 합성수지 435 8.9 406-6.7 승용차 25-46.3 402 1,156.7 컬러 TV 396-18.8 330-17.0 자동차부품 259 92.8 296 14.5 열연강판 132 12.7 181 36.4 냉연강판 115 247.5 146 27.3 냉장고 264 10.7 141-46.8 평판디스플레이 210-6.0 125-40.4 인쇄용지 80-59.5 100 25.2 기타석유화학제품 96-3.2 85-12.1 자료 : KOTRA(2016a), 이란투자실무가이드, p. 23. 245) 산업연구원 (2013), p. 5. 212 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
2. 산유국경제의거시 재정이슈 이란은여타중동의산유국들과는달리재정수입에서조세수입이차지하는비중이높은편이다. 2014/15년기준 GDP 대비 14.5% 가재정수입인데이중조세수입은 6.4%, 석유수입은 5.7% 를차지할정도로조세수입이높은비중을차지한다. 하지만그럼에도불구하고석유수입이적지않기때문에국제유가의변동이나시장상황에따라재정수입의변동성이크다고할수있다. 따라서산유국경제의거시 재정이슈를살펴보는것은산유국경제의특성을반영하는이란경제에대한보다깊은이해를줄수있다. 이란을포함한산유국들의경우거시 재정정책의주요이슈는다음과같다. 재정의중장기적인지속가능성, 단기적으로는세입의변동과중장기적으로는세입전망의변화에대한신속한조정의정도, 그리고경기안정화를위한재정정책의유효성등이라고볼수있다. 산유국들에서는석유수입이재정의많은부분을차지하고있다. 그러나재정수입이석유자원의특성으로인해제한적이고고갈이예정되어있다는자원의유한함으로인해많은제약이존재한다. 또한세입의변동폭이큰것에는국제유가의변동성에기인하며이러한제약등으로인해지출수준의지속가능성도큰의문이든다. 다시말하면석유판매수입의세대간재원배분문제, 재정정책의경기순응성 (pro-cyclicality) 제어문제등이재정정책실행단계에서의문제라고볼수있다. 많은산유국들에서는이러한문제를국부펀드를설립하여운용함으로써해결하고자한다. 이란은다른자원이풍부한개발도상국과같이자원자산 (resource wealth) 의지속적인발전을유지하는데사용하는다른형태의자산, 금융자산으로전환하는도전에직면한다. 동시에자연자원, 즉석유수입의극심한변동성에기인하는경기순환의변동사이클을피하는메커니즘또한고민해야한다. 이를 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 213
위해이란은 2000년이래로석유안정화기금 (OSF: Oil Stabilization Fund) 을설립하여재정안정화문제를해결하였다. 하지만국가경제개발에필요한전략을지원하고세대간자원이전의문제를포괄적으로부응하는기구를개발하게되는데이것이 2011년설립된 NDFI(National Development Fund of Iran, 이하 NDF) 이다. NDF는 620억달러규모의국부펀드이며, 이란정부는석유수출에따른수입의 30% 이상을 NDFI에이전하고있다. 246)247) 이란에서석유관련펀드는보수적인재정정책의틀에서운용되어왔다. 이란재정정책의기본적인기조는막대한재정수지흑자를통한펀드의적립과보수적인유가예측에기반한예산편성및예산한도내에서의정부지출등을통해이루어져왔다. 또한석유부문의수입을제외한재정수입에국부펀드를통한투자수익등이적지않은비중을차지한것으로알려졌다. 산유국을포함한개발도상국가의경제발전과정에서재정의지속가능성과안정적인재정정책을위해필요한제도적장치가바로중기재정운용계획이다. 3년에서 5년정도의중기적거시경제전망에기초하여총계재정지표들인세입, 세출, 재정수지, 국가채무등의중기적재정목표를설정하고그에따라단년도예산을편성 운영하는것을말한다. 일반적으로중기재정운용계획은재정의자동안정화기능을강화하는데도움이된다고알려져있다. 예를들면호황인경우실업급여의감소등과같은지출감소혹은세수증가등을통해조세부담을증가시켜호황의폭을감소시키고, 불황인경우실업급여및이전소 246) 이는제5차 5개년개발계획 (2010~15 년 ) 과최근발표한제6차 5개년개발계획 (2016~20 년 ) 에서도유지되고있다. 247) 국부펀드를통한재정운용의특징은 KDI(2013) 에서다음과같이설명되고있다.... 국부펀드를통한재정정책운용의핵심은유가가예상보다높은시기에는여유분을펀드에적립하고유가가하락하여재정자금이부족할때에는재무부의권한으로자금을재정에사용하는것이다. 따라서이때의국부펀드는안정화펀드 (stabilization fund) 여야하며, 일반적인수익률극대화를위한투자펀드 (investment fund) 나경제개발을위한개발펀드 (development fund) 가되어서는곤란하다. 현재이란의국부펀드인 RFFG는재무적펀드 (financial fund) 의성격을띠고있다. 이때국부펀드의재원은외화표시석유또는천연가스수출대금이며, 투자역시외화표시해외자산 ( 안전자산 ) 으로하는것이바람직하다. 국부펀드의조직운용구조 ( 재무부의사결정, 중앙은행관리등의문제 ) 에대한설계나투명성확보는필수적인사전조치라할수있다... (KDI 2013, p. 87). 214 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
득의지출을늘려불황의폭을줄여서경기안정을도모하는것이다. 자동안정화기능에의한것이재량적인경기조절정책보다더낫다는것이일반적인인식이다. 이런관점에서중기재정운용은중기적지출규모를조절함으로써재정의자동안정화에기여할수있다. 마지막으로산유국경제의재정지속가능성에도움이되는제도로고려해볼수있는것이재정준칙 (fiscal rules) 이다. 유가변동으로인한재정지출의안정적인관리를적용해볼수있다. 가령매년의정부재정지출에대한규칙을 구조적수입 - 정부지출 = GDP 대비 k%. 여기서 k% 준칙은대외적인경제환경의변화를감안한것이다. 이렇게재정정책을운용하면한편으로는장기지출에대한계획을수립할수있을뿐만아니라지출에대한변동성을축소시킬수있으며자금수요도안정적으로예측하고관리할수있다. 이러는과정에서재정의신뢰성을높이고투명성을제고할수있다. 3. 지속가능한경제발전을위한이란의전략 가. 경제제재해제이후의발전전략 ( 제 6 차 5 개년개발계획 ) 이란이슬람혁명지도자하메네이는 2015년 6월 30일로하니대통령에게서신으로 6차 5개년개발계획 (2016~21 년 ) 지침을전달하였다. 248) 이개발계획은경제개혁과사회우선권에폭넓은방향성을제시하고계획기간내평균 8% 의경제성장률달성을위해충분한자원을활용하는것이다. 이를위해관련지침서는 8개분야, 총 80개의조항으로구성되어있다. 이 8개분야는경제 248) 제 6 차 5 개년개발계획의세부사항은 6 장을연구하는기간중에는발표되지않았다. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 215
(31개), 정보기술및통신 (7개), 사회 (13개), 보안및방어 (7개), 대외정책 (5개), 사법및법률 (4개), 문화 (6개), 과학기술및혁신 (7개) 등이다. KOTRA(2015) 에서소개하는제6차 5개년개발계획의주요내용중경제및산업정책분야에대하여소개하면다음과같다. 우선경제분야이다. 이개발계획은기간내평균 8% 의지속적이고빠른경제성장을달성하기위해국가의충분한자원활용을주요한목표로하고있다. 이를위해비즈니스환경및시장경쟁구조를지속적으로개선하고, 경제적자립을촉진하며석유부문에대한지나친의존성을탈피하고자하는, 이른바저항경제 (resistive economy) 의목표실현을위해비정부기구의활용도를높이고자한다. 249) 다자간통화협정이체결될서남아시아국가와상호경제및무역관계를확장하고, 금융 ( 화폐, 자본, 보험 ) 시장투자장려를통해금융시스템의투명성을증진하고경제안정, 기업활동리스크를줄여나가는것을목표로한다. 또한다양한인센티브를통해이란국외기업및외국인투자를장려하고자한다. 한편석유, 가스등으로부터벌어들인수익의 30% 를국가발전기금 (NDF: National Development Fund) 으로이전하고, 국가발전기금규정을영구화하고자한다. 이와관련하여이란중앙은행 (CBI) 으로부터 NDF 계좌를독립하고, 국가발전기금지출의독립성도부여하며, 농업분야, 중소기업및협동조합등에대출을제공하는등의시책을마련하고있다. 석유, 가스관련프로젝트에민간기업의참여를장려하고새로운경제기회를창출하며기본인프라를개선하여지방기업을지원하고자원의공정한분배를통해농촌개발계획을구현하고자하는목표도갖고있다. 해상을통한무역 249) 저항경제는 2011년이란의최고종교지도자인하메네이가서방의제재강화를견디고이겨내기위한노력의일환으로내건슬로건으로이란의석유의존도경제체제를바꾸고자급자족형경제기반을구축하기위한목적을지니는경제운용방식을말한다. 보다구체적인추진목표는우선경제체질개선을위해수입대체형산업구조를달성하고원유의존형경제구조를개선하는것이다. 다음으로자립경제기반구축을위해서는핵심필수품에대한자급자족, 전력생산및정유기술의독자적개발, 에너지과소비변경, 그리고대외부문강화를위한외환보유액확충및리알화가치하락을통한수출경쟁력확보등을목표로하고있다. 보다자세한논의를위해서는한국수출입은행 (2016), pp. 10~11 참고. 216 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
의확장, 경제특구의설치, 철도및터미널시설을개량하고지역및국제운송통로및철도화물수송개발등의교통인프라시설확충등이주요한내용이다. [ 표 6-11] 은제6차 5개년개발계획의주요한거시경제지표를소개하고있다. 이중주목할부문은우선인플레이션율목표를 5개년기간평균 9.8% 로잡고있다는점이다. 이는앞서살펴보았듯이경제제재이전에는매우높은인플레이션율을보여왔는데제재가풀린최근한자릿수의인플레이션율을보인다는점에서통화정책당국의자신감이반영된것이라볼수있다. 다음은실업률의목표를이전 5차개발계획의 15.5% 목표치와비교하여 6%p 낮은 9.2% 로잡고있다는점이다. 이역시제재이후향후경제성장회복세를지속적으로끌고나가는것이성공해야달성될수있는목표라고보여진다. 표 6-11. 제 6 차 5 개년개발계획의주요한거시경제지표 구분 2015/16 2020/21 연평균목표성장률 (%) ( 단위 : 백만달러, %) 제5차계획목표 (%) GDP(2004/5=100) 684 억달러 1,005 억달러 8 8 생산요소의생산성 100 115 2.8 - 실업률 11 7 9.2 15.5 총고정투자 (2004/5=100) 민간부문지출 (2004/5=100) 비석유상품과서비스수출 ( 백만달러 ) 176 억달러 360 억달러 15.4-345 억 3,000 만달러 458 억 6,000 만달러 5.8-422,086 112,689 21.8 - 총수입 ( 백만달러 ) 66,558 143,342 16.6 - 유동성 339 억달러 775 억 6,000 만달러 18 30 인플레이션율 (%) 11.3 8.9 9.8 12 자료 : The Management and Planning Organization of Iran(MPO), Etemad Newspaper, 재인용 : KOTRA(2016), http://news.kotra.or.kr/( 검색일 : 2016. 10. 1). 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 217
한편산업정책에대한목표를소개하면다음과같다. 산업제조및서비스부문, 상업지역및국제시장에서강력한입지달성을위한현대기술도입하고전략산업에우선순위를부여하고이분야의최신기술을채택하는것을목표로하고있다. 여기서전략산업은석유, 가스, 석유화학, 교통, 첨단소재, 건설, 정보통신기술, 우주항공, 해양, 농업, 물산업이다. [ 표 6-12] 는제6차 5개년개발계획기간동안산업별로부가가치증가율, 고용증가율, 투자증가율, 생산성증가율등을나타내고있다. 표 6-12. 제 6 차 5 개년개발계획의산업별주요목표 ( 단위 : %) 구분 ( 연평균 ) 농업석유광업산업 물 전기 가스 건설 운수 창고 통신기타합계 부가가치증가율 5.0 9.3 8.8 9.3 8.3 6.4 8.3 19.4 5.8 8.0 고용증가율 1.9 2.1 4.6 3.4 5.9 3.7 5.0 9.5 4.6 3.9 투자증가율 8.2 31.9 18.8 18.8 20.8 19.1 15.7 44.0 13.3 15.4 생산성증가율 2.3 5.0 2.7 4.5 2.4 2.2 2.3 7.5 0.6 2.8 자료 : The Management and Planning Organization of Iran(MPO), Etemad Newspaper, 재인용 : KOTRA(2016), http://news.kotra.or.kr/( 검색일 : 2016. 10. 1). 다음은제6차 5개년개발계획의투자재원을소개하고자한다. 이개발계획은기간합계 2,400억달러의투자소요액중가장많은부분이은행대출 (24.8%) 이며그다음으로해외부문 (22.2%) 이다. 이는금융부문의정상화가선결되어야하며해외부문, 특히 FDI 등에의해필요재원을충당하고자하는정책당국의의지가엿보인다. 그리고국내정부기업및공공기업으로부터 14.1%, 공공부문으로부터 14.5% 등넓게보아공공으로부터의재원조달비중이 28.6% 로하고있다. 218 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
표 6-13. 제 6 차 5 개년개발계획기간투자재원 ( 단위 : 백만달러, %) 구분 재원 ( 십억달러 ) 비중 (%) 공공부문 35 14.5 NDFI 19.26 8 자본시장 31.66 13.1 은행대출 60 24.8 민간부문 8 3.3 국내정부기업과공공기업 34 14.1 해외부문 53.56 22.2 총투자 241.43 100 자료 : The Management and Planning Organization of Iran(MPO), Etemad Newspaper. 재인용 : KOTRA(2016), http://news.kotra.or.kr/( 검색일 : 2016. 10. 1). 하지만이란의제6차 5개년계획에대해서는이란국내에서도비판적인시각이존재한다. 이란에서는기존 5개년계획이잘실행되지않았던적이많았고, 또통화정책이나에너지산업의원자재가격정책등에대한명확한정책방향을제시하지못하기에굳이시행할필요가없다는반대의견도적지않다. 그래서로하니정부는물량적인목표보다는전략을더중시하면서재정적자해소, 환율, 중앙은행차입금감소등에더많은노력을기울일것임을밝힌바있다. 따라서이란정부는 5개년계획에맞춰경제를운용하기보다는국내외경제상황에맞는유연한전략을갖춰경제를이끌가능성이더크다는시각이많다. 250) 250) 이러한점을지적해주신익명의보고서심사위원께감사의말씀을전한다. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 219
나. 이란의산업구조재편과한국과이란의산업협력방안 1) 이란의산업구조재편한국과이란의산업협력방안을모색하기위해서는이란의산업화정책에대한분석이필요하다. 이는이란의산업화정책을통해이란이어떠한산업분야육성에중점을두고있는지를파악하고, 해당분야에서한국과이란의산업협력이가능한지, 가능하다면어떠한방식의협력이가능한지를살펴볼수있기때문이다. 1979년이란이슬람공화국설립과 8년에걸친이라크와의전쟁이후이란정부는경제발전 5개년계획을수립하고 1990년 1월 31일이란의회에서제1차 5개년발전계획 (FYDP: five-year development plan) 이비준되었다. 251) 제1 차계획은전쟁이후황폐화된경제및인프라의재건을목적으로하였으나사실상당시이란의상황을고려치않은비현실적인계획이었다고평가되고있다. 제2차계획은자유시장원칙을이행하려는목적으로 1996년시작되었으나이또한제대로이행되지못하였다. 1998년종전과하타미 (Khatami) 대통령의 국립복원계획 (National Rehabilitation Plan) 의개시에도불구하고 1999년기준 20.1% 의물가상승률, 16.2% 의실업률을기록하는등발전계획의성과는나타나지않았다. 252) 1, 2차 FYDP의실패는사실상제3차계획이비교적성공적으로수행되는데밑거름이되었다. Ghasimi(2012, pp. 162-163) 에따르면이란은제3차 FYDP를통해구조개혁을실시하였고, 원유가격의상승속에연간 GDP 상승률이 5.5% 에달해목표치인 6% 에근접하였고, 민간은행운영, 외국투자유치및보호법제정, 원유가격변동에대비하여원유수입증가분을활용한국부펀드 (Oil Surplus Fund) 조성등의성과를냈다. 그러나높은실업률과물가상승률, 은행및국부펀드운영의문제점등으로인해제3차 FYDP도성공적이지 251) Ghasimi(2012), p. 162. 252) Valadkhani(2001), p. 10. 220 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
못했다고평가되고있다. 2005년에시작된제4차 FYDP부터는기존의계획과달리다양한부분의수량적목표치를설정하였고, 253) 이란의경제, 정치및사회분야를전반적으로업그레이드시키겠다는목표를설정하고있다. 여기에는경제에서정부의역할축소, 기업의민영화, 시장의역할회복등의목표도포함된다. 그러나 Ghasimi (2012, p. 163) 에따르면 FYDP 추진및이행에책임이있는아흐마디네자드 (Ahmadinejad) 정부는개발계획의내용및목표등에대한신념이부족했고단지적정한수준에서변화정도만을추구했기때문에이란경제발전에서 특히원유및가스수출로부터의막대한이익을활용한 황금기회를놓쳤다고본다. 제4차 FYDP 시행과정에서의착오에도불구하고제5차 FYDP 에서도 4 차계획에서나타났던문제점들을개선하지못한채유사하게진행되어과학, 기술, 문화, 경제등다양한분야에서개발을추진하겠다는목표를세웠으나실질적으로달성하기어렵거나실행불가능한것들을포함하고있다고할수있다. 254) 이란정부는 2016년부터 2021년까지제6차 5개년개발계획을추진중에있으며, 이계획은 탄력적경제개발, 과학과기술의진보, 그리고 문화적우수성증진 이라는세기둥으로구성되어있다. 특히경제적측면에서연경제성장 8% 달성, 국영기업, 금융및은행분야, 그리고자원수입의배분과관리개혁을최우선분야에두고있다. 255) 특히제6차계획에서는석유, 가스, 석유화학, 교통, 첨단소재, 건설, 정보통신기술, 우주항공, 해양, 농업, 물 (water) 을전략산업의우선순위로선정하고있다. 256) 253) 4차및 5차 FYDP는각각예를들어 GDP 성장률 8%, 인플레이션 9.9%, 12%, 실업률 9.9%, 7%, 빈곤감소 (GINI) 0.38, 0.35, GDP 대비외국직접투자 3%, 3% 등다양한분야에서목표치를설정하였다 (Ghasimi 2012, p. 164). 254) Ghasimi(2012), p. 165. 255) World Bank, Iran in the World Today, http://www.worldbank.org/en/country/iran/over view( 검색일 : 2016. 10. 6). 256) KOTRA(2016), p. 21. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 221
현재 6차개발계획이진행중이며사실상성공적인개발계획이었다고평가하기는어려운측면이있다. 그럼에도불구하고이라크와의전쟁이후실시된제3차개발계획은몇가지주목할만한점이있다. 산업과관련하여 3차계획의주요목표는국영기업의민영화, 국내외투자확대, 그리고비석유제품의수출확대에있다. 즉이란의산업정책은석유이외의산업을육성시키는산업구조의다변화를추진하고이를위해외국자본의투자를확대해나가겠다는의미이다. 2) 한국과이란의산업협력방향삼정 KPMG 경제연구원 (2015, pp. 4~5) 은한국기업들의이란진출의필요성을다음과같이설명하고있다. 첫째양국이역사적으로우호적인관계를유지해왔으며, 둘째, MENA 지역국가중 7,000만명이상의인구를가진국가는이란과이집트밖에없으며, 특히이란은고학력의젊은인구층을가지고있다. 아울러전쟁과테러의위험이존재하는주변국에비해안정적이며이란의지정학적위치등을고려할때주변의 3억 5,000만명시장진출을위한핵심국가가될것이기때문이라는것이다. 기존의한국과이란의경제협력방안에대한논의는두가지측면에서고려되어왔다. 첫째, 일반적으로한국의대이란교역 투자구조및패턴에대한분석을통해대이란수출잠재력이높은수출산업을중심으로경제협력이필요하다는점을강조하는것이일반적이다 ( 최남석 2016). 특히양국간의경제협력에대한연구는이란핵협상타결이후이란에대한경제제재해제에따른새로운전략시장으로서이란시장개척의필요성 ( 홍정화, 이지영 2015), 이란을포함한중동지역과의금융협력방안 ( 이권형, 손성현, 박재은 2014), 경제제재해제이후이란진출유망분야 (KOTRA 2016) 등이주를이루고있다. 물론외교부 (2016b) 도이란에대한경제제재해제에따른건설, 조선등의각종인프라사업분야에대한진출확대의필요성을제시하고있는실정이다. 이러한기존연구들을종합및요약해보면, 성장잠재력이높은이란시장은전략적으로중요 222 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
하며, 이란과의경제협력확대를통해제2의중동붐을도모할필요가있고, 한국이강점을가지고선점할필요가있는분야로는플랜트, 건설, 석유화학, 자동차, 가전, 문화콘텐츠등이있다는것이다. 이와함께둘째, 이란과의경제협력을논의하는데있어항상강조되어오는부분은이란의자원활용과연계되어있다. 주지하다시피이란은원유및천연가스매장량이상당하며, 그밖에도철광석, 구리, 석탄, 아연등도풍부하다. 오랜기간동안의경제제재로인해생산및수출에차질을빚었던이란의원유는핵협상타결로원유생산량증가와함께영국및독일등유럽기업들과중국기업들의시장선점경쟁이무섭게진행되어오고있다. 교역과자원을중심으로하는이란과의경제협력방안은한국에서도이미 10 여년전부터추진되어왔다. 산업통상자원부 (2001) 의양국간산업협력현황에따르면이란의제3차개발계획당시천연가스및석유개발, 석유화학, 댐건설, 제철및발전사업과자동차현지조립생산, 조선, 전기전자등의산업분야에국내대기업위주로진출해있는실정이다. KOTRA(2016, p. 34) 자료에따르면 2016년 2월기준이란에진출한주요한국기업은대부분지사형태로진출한대기업들이며취급분야는철강, 화학, 플랜트, 자동차, 선박, 전자, 건설등에국한되어있는실정이다. 지난 2000년대초반과 2016년에제시된이란과의경제협력분야는거의변동이없으며, 협력이필요한이유도거의유사하다. 물론이는중동의경제대국이자자원부국으로서의이란의경제적, 전략적중요성은변함이없으며, 핵문제로인한경제제재로인해그동안이란과의경제협력이이루어지지못했기때문이라고볼수있다. 그러나 2016년에발간된 KOTRA의이란투자가이드를바탕으로한최남석 (2016, p. 8) 의분석에따르면이란과의경협확대에장애요인을다음과같이정리할수있다. 우선건설, 석유화학등이란과의경제협력우선순위로꼽히는산업들의국내에서의성장동력감퇴, 생산인구감소등의약점이있다. 또한자본과기술력을갖춘 EU, 일본, 중국등주요국기업들 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 223
도동일한분야에서이란시장에적극적으로진출할것이므로치열한경쟁과함께다양한위협요소들이남아있다는점도장애요인으로꼽힌다. 257) 결국이란과의경제협력을논의하는데있어한국이맞닥뜨리게될약점과위험성을충분히견지하고있음에도교역과자원을활용할수있는산업분야에대한진출만을고려하고있다는문제점을가지고있다. 그렇다면어떠한방향의경제협력이필요할까? 우선적으로이란의경제구조변화를이해할필요가있다. 그림 6-7. 제재전후, 이란비즈니스구조의변화 자료 : 삼정 KPMG(2015), p. 7. [ 그림 6-7] 에서볼수있듯이, 첫째는이란의비즈니스구조가과거 G2G 또는 B2G에서 B2B 모델로전화될것이라는점이다 ( 삼정 KPMG 2015, p. 7). 이란의 5개년개발계획에서도끊임없이제시되었던목표중하나는기업의민영화였고, 장기간의제재로인하여이란정부의재정이악화되었다는점등을 257) 삼정 KPMG(2015, p. 6) 에따르면독일은자동차, 해양및항만분야, 이탈리아는석유화학, 중국은원전건설및소비재, 인도는항구개발, EU는항공분야등에적극적으로진출을시도하고있다. 224 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
고려하면, 향후이란경제에서민간기업의역할은확대될것으로보인다. 둘째, 5개년개발계획에항상포함되었던또다른목표중하나는국내산업의탈석유화및산업다각화였다. 이를위해이란정부는적극적인제조업육성정책을추진하여왔다. 이란은 WTO에가입하지않았음에자의적인산업및무역정책을바탕으로제조업육성정책을추진하여왔고, 이에품질수준은낮지만상당부분에서국산화정책을추진하고있다. 셋째, 한국은이란에서 Korea Premium 을누릴수있으며, 이는드라마한류를바탕으로한국에대한높은신뢰및유대감에기인한다는점이다. 258) 이러한점을고려하여향후한국과이란의경제협력은단순히기존의교역패턴과자원의활용을고려한협력에국한되기보다는산업의협력이필요할것으로보인다. 최근이란의비즈니스인들을상대로한설문조사를보면이란시장진출을확대하기위해서는합작투자및기술이전이필요하다는것을보여준다 ( 그림 6-8). 한국제품을선택한이유에대한조사에서도한국기업의 기술이전의지 가 5위로꼽혔다. 그림 6-8. 이란바이어를대상으로한설문조사 자료 : 삼정 KPMG(2015), 재인용 : KOTRA(2016b), 이란, 재도약을꿈꾸다 p. 11. 258) KOTRA(2015, p. 4) 의보고서에따르면이란에서한국에대한이미지는상당히좋음에도이란제재와관련하여중국과비교할때항상미국에너무동조하는모습을보여섭섭한감정을가지고있다고한다. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 225
기술이전을통한산업협력의가능성이높은이유는이란의제조업육성정책과맥락을같이하며, 높은관세율을유지한채독자적인무역정책을추진중인이란의상황을고려할때한국기업들에도이란시장을직접적으로공략할수있는방법중하나로고려될수있다. 특히기술력을가지고있으면서심각한인력난을겪고있는국내중소제조업들의경우기술이전을통한산업협력이인력난해소및새로운시장개척등의측면에서새로운해외진출방안이라고할수있다. 또한이란의산업정책이제조업의국산화를적극적으로추진하고있다는점을고려하면, 국내중소제조업체들의기술을중심으로이란의기업들과합작하고, 현지인을고용하며기술을이전하는등의형태로의산업협력이한국기업 특히중소기업들에게는 의대이란진출의전략이될수있다. 이러한점에서최근해양수산부가체결한수산양식분야협력양해각서는기존협력과는다른형태의양국간산업협력이라고할수있다. 한국과이란양국은수산분야과학기술개발과경제협력을목표로새우, 전복, 굴, 해조류등유망품종의가두리양식합작투자등에합의하였고, 이에양식기술, 설비등한국형양식시스템이이란에진출할수있게되었다. 259) 4. 소결 본절은이란에대한서방세계의경제 금융제재가해제되고미국과중국을비롯한여러국가들이시장개방과이란과의경제협력에대한수요가급증하고있는최근의상황에한국의산업 경제협력산업진출을위한토대연구를위한것이다. 따라서여기에서는세부적이고구체적인개발전략및산업협력방안이라기보다는거시경제와산업구조및재정부문에대한현황파악을목표로하였다. 259) 어업 in 수산 (2016. 8. 4). 226 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
이란의핵협상타결과그에따른경제제재해제는곧바로경제성장과인플레이션감소, 그리고외환시장의안전성회복등의효과를보여주고있다. 이란경제에서이러한긍정적인현상이감지되고있음에도불구하고국제시장에서원유가격의급격한하락은이란의경제성장을방해하는가장심각하고복잡한요인이될것으로예측되고있다. 260) 물론이란이중동의다른산유국들에비해상대적으로원유에대한의존도가낮고제조업이발전했지만, 5개년개발계획이성공적으로추진되지못함으로인해탈석유산업과산업다각화정책이제대로정착되었다고보기는어렵다. 그럼에도불구하고대부분의자원부국, 특히자원수출에의존하는국가들과마찬가지로자원의가격변동성에따른불안정성으로인해다양한산업화정책이추진되어오는실정이다. 한국의대이란경제협력은이란에서한국에대한좋은이미지를바탕으로교역패턴과이란의풍부한자원을활용할수있는방안으로추구되어왔다. 그러나전통적으로한국이이란과의경제관계에서주력해왔던산업분야는국내적으로생산력및노동력감소의문제점을겪고있거나이란에대한경제제재해제이후다른선진국들과치열한경쟁상태에놓여있다. 이러한상황들을고려할때, 이란과의경제협력방향은산업협력의형태로전환될필요성이있다고판단된다. 이는이란이탈석유화와함께제조업육성을국가정책으로추진하고있다는점, 그리고기술력을갖춘국내중소제조업체들이인력난및해외진출에어려움이있다는점등을고려할때양국이서로 WIN-WIN할수있는전략이다. 단순히이란시장에서상업적이익만을추구하는형태를벗어나국내산업이직면하고있는어려움 ( 예 : 중소기업의인력난및해외진출어려움등 ) 을극복하는데있어이란의노동력과시장을활용할수있다. 또한이란이제조업육성정책을추진하는데있어한국이기술이전등을근간 260) IMF(2015b, pp. 21-22) 는원유가격의하락이외에도은행시스템의구조적취약성등금융시스템전반의문제점, 실업률등의노동시장문제점등의다양한요소들에대한개혁이필요하며, 이에대한정부의정치적결단의필요성도언급하고있다. 제 6 장이란의거시재정구조와지속가능한경제발전전략 227
으로하는산업협력을추진한다면이란의산업화정책과맥락을같이하면서이 란시장에진출하는데새로운전략적접근방법이라고할수있겠다.
제 7 장 결론
2015년핵협상타결과 2016년 1월부터진행된경제제재해제로풍부한천연자원과전략적요충에위치한영토, 유구한역사를자랑하는이란의엄청난경제적, 정치적, 외교적잠재력에전세계의관심이쏟아지고있다. 본연구에서는이렇게지대한관심을받고있는이란의대외관계와경제구조에대한면밀한분석을통하여단기적인경제적이득에국한되지않는한국 이란간의지속가능한협력발전방안을모색하고자하였다. 먼저 2장에서는이란을포함한중동지역이국제체제의구조적변동과어떻게연관을맺고상호작용하였는지다루었다. 이후 3장, 4장, 5장에서는이란과미국, 러시아, EU와의전략적관계패턴을양국간의역사, 양자관계결정요인, 최근이란핵프로그램을둘러싼공방을중심으로상세하게분석하였다. 6장에서는경제구조를재정, 산업, 무역등의정책과함께한국과의경제발전과교류를위한방안을분석, 고찰하였다. 2장에서는국제체제의구조적변동과이러한변동이이란을포함한중동지역에끼친영향력을이란을중심으로신현실주의와중견국외교이론의분석틀을사용하여조망하였다. 지정학적위치와풍부한천연자원보유덕분에이란을포함한중동지역의국가와민족은 19세기이후서구열강들의세력균형의틈바구니에서자유롭지못하여주권과독립에상당한어려움을겪어야했다. 2 차세계대전후독립을달성한이후에도미국과소련간의냉전의소용돌이에휩싸였고탈냉전기에도미국등강대국들의지대한전략적관심과개입의대상이되고있다. 강대국의힘의정치에부침을거듭하였던이란의근현대사는신현실주의와중견국이론이이란같은국가의외교안보정책, 즉이란의대외적행동을보여주는데상당히유효한분석틀임을증명하였다. 3장에서다룬이란과미국의관계를보면이두국가간의역사는유럽강대국들과비교할때그리오래되지않았다. 19세기말부터제한적인접촉이있었으며정부차원에서의공식적인관계는 20세기들어서야이루어졌다. 초기에미국은이란에대하여영토, 경제적이해, 세력권확보등전형적인제국주의적이해관계에의해접근하고이란의주권을침식하였던다른유럽열강들과차별 230 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
되는비제국주의적이면서주권상실에힘들어하는국가에동정심을갖고있는흔치않은서구강대국으로서접근하였다. 이러한미국에대하여이란도상당히우호적으로대응하였고양국사이에는제한적이나마친근한관계가형성되었다. 그러나 2차세계대전이종전되고이제영국을대신하여소련과함께세계초강대국으로우뚝선미국은소련과의냉전이격화됨에따라여타강대국과다를바없는자신의전략적이해와국제정치의전체적역학관계를중심으로이란을바라다보게되었다. 따라서이란은그지정학적위치와전통적인지역맹주로서의위상, 그리고엄청난전략적자원의보유로인해미국의특별관리와관심을받는국가가되었다. 미국은이러한냉전전략의관철을위해민주적으로선출된총리의쿠데타를통한축출도마다하지않았으며국내외의많은비판에도불구하고미국에거의무조건적으로협력하던동맹이었던팔레비정권에대해전폭적인경제적, 군사적원조를제공하였다. 그러나이러한정책에대한이란각계각층의반발이결국이란혁명으로귀결되면서이란 미국관계는커다란위기를맞게되었다. 특히이란대사관인질위기사건이후양국관계는악화일로를걷게되었다. 이후이란의개혁온건파대통령들에의해관계개선의노력이지속적으로시도되었으나양국내강경파들의강한입김과뿌리깊은불신, 사안에대한오해등으로물꼬를트는데실패한다. 탈냉전기에도미국이새로운안보위협으로대응에집중하는핵확산, 글로벌테러리즘등에직접연루되었다는의심을받고, 미국국내정치에상당히영향을받는팔레스타인 이스라엘문제에서는반이스라엘정책의선봉에선다는비판을받으면서이란의대미접근이쉽지않은형국이다. 비록중동무슬림국가들과의광범위한관계개선을원하는오바마대통령과온건개혁파로서실용주의적인대미접근을시도한로하니대통령의이해가맞아떨어지면서최근수년간지루하게끌던핵협상타결에성공하긴했지만반이란적인언사를노골적으로구사했던강경트럼프가미대통령에당선되는바람에양국간의관계개선은다시금불투명해졌다. 반세기넘게이어졌 제 7 장결론 231
던이란 미국간의애증관계는어떻게변화할것인가? 양국간의전략적관계패턴을연구한 3장에의하면양국은정권의성격에크게좌우되지않고신현실주의적논리에의해서로에대한외교정책을추진하는패턴을보여주었다. 하지만때로는이데올로기나국내정치변화등비현실주의적요소들도영향을끼치는바가적지않기에향후이란 미국관계가어떻게진화해나갈지신중하고냉철한분석과전망이필요할것이다. 제4장에서살펴본바와같이이란과러시아관계를분석하는데있어양자관계의협력과갈등패턴을결정하는네가지요인을정리하면다음과같은결론을도출할수있다. 먼저지정학적요인이다. JCPOA를통해미국주도의장기적인경제제재가해결되더라도이란은지역전략의딜레마를해결해야한다. 이란중동지역에서이란은지역의경쟁세력이자미국의지역동맹세력인사우디아라비아등걸프협력회의 (GCC) 국가들및터키와의군사적갈등과전략적경쟁상태에있는동시에, IS 등의테러및영토분리위협에여전히시달리고있으며, 시리아내전에깊숙이연루되어있다. 이란은단기적으로경제제재에서벗어나는것을정책의최우선순위에배치하고있는것은사실이지만, 중장기적으로는앞서언급한지역질서의구조적재편에대응하는것이보다근본적인전략적고려사항일것이다. 러시아는단기적으로는우크라이나문제를해결하기위해미국과의협상이불가피하다는판단에서미국의협력을끌어내기위해중동문제에개입하고있다. 해당지역에대한구체적이고체계적인전략계획에입각한것은아니지만, 중장기적으로러시아가현재진행중인중동지역의구조적재편에편승하거나최소한으로개입하여제정러시아와소련시기에구축한전통적인지정학적이익을확인하려할것이다. 중동지역은과거러시아의영토였던불안정한남부국경지역인코카서스및중앙아시아와인접한지역이므로중동지역의불안정은러시아에직접적인영향을미칠수있다. 중동지역의이러한지정학적고려들을바탕으로러시아와이란은지역문제와안보현안들에대해지속적으로 232 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
협력할것이다. 러시아와이란의지정학적이익은중앙아시아와코카서스지역에서더욱밀접하게중첩되어있다. 소련해체이후이란은두세기전에상실한코카서스와중앙아시아일부지역에대한영향력회복과협력적관여정책을시도하고있다. 이러한지역관여정책은이란이이지역의중요한행위자로서의지위를재구축하는데기여할뿐아니라에너지자원개발과파이프라인건설등을통해경제적출로를모색하기위한주요계기로작용할것이다. 중앙아시아및코카서스와 MENA 지역을연계하는이란의지정학적위치는중앙아시아에서북아프리카에이르는이슬람및에너지벨트를다루는데있어러시아로하여금이란을전략적으로고려하지않을수없게하는중요한요인이다. 이러한연유로러시아는전통적으로이란을전략적파트너인동시에경쟁자로서 영향력있는지역강국 으로상정하였고, 냉전해체이후중앙아시아와코카서스문제를다루는데에서도이란과의협조를중시하고있다. 러시아와이란간의지역분쟁방지와반테러리즘협력은중앙아시아에서도지속되고있다. 중앙아시아의지역분쟁과테러리즘에대항하는데있어중앙아시아국가들은물론이고지역이해당사국인러시아와이란의협조는중장기적으로지속될전망이다. 미국과 NATO 등역외세력이코카서스와중앙아시아에개입하는것을저지한다는목적에러시아와이란의전략적이익이수렴되고있다. 코카서스와중앙아시아지역의분쟁해결에서이란과러시아는역내국가들의협조를통한문제해결을주장하고있으며, 역외국가의군사력이이지역에주둔하거나 NATO 등역외군사기구가해당지역으로확장하는것을반대하는입장을지속적으로공유할것이다. 둘째, 경제적요인을중심으로양국관계를정리하면다음과같다. 이란과러시아는핵문제와관련한여러차례의경제제재조치에도불구하고무역, 투자, 국방, 에너지분야에서지속적인경제협력에관심을기울여왔다. 러시아는이란을 역사적으로검증된러시아의무역파트너 로상정하고있으며, 핵과미사일 제 7 장결론 233
개발프로그램과연계된이란의경제제재기간동안에도양국무역은꾸준히증가하거나안정적인추세를유지하였다. 이러한지속적인협력추세에도불구하고경제제재기간동안양국간의경제교류는 저발전수준 에머무르고있었다. 러시아의일방적인대이란제재가발효된 2011년현재이란은러시아의대외무역순위에서 29위에머무르고있는실정이다. 이러한배경에는중동지역에대한러시아기업들의관심저하와유럽및동아시아시장으로의진출강화경향이자리하고있다. 그럼에도불구하고 2015년이란에대한경제제재해제합의 (JCPOA) 와더불어이란과러시아의경제협력은 저발전의이점 을활용하여확대될가능성이크다. 이란과러시아간의경제협력에서가장주목할만한분야는에너지관련사업이다. 러시아와이란경제에서석유및천연가스수출이차지하는비중이현저함을감안할때, 석유및천연가스개발과공급문제는양국간에협력과경쟁 갈등가능성이동시에상존하는전략적이해관계분야라할수있다. 이란과러시아는원유와천연가스공급에서협력관계에있는동시에에너지시장에서경쟁국이기도하다. 이란의경제제재해제이후유럽시장을겨냥한천연가스의다운스트림분야에서의경쟁이현실화될경우양국간의갈등이촉발될가능성이있다. 카스피해연안의파이프라인건설문제는러시아와이란에서매우민감한쟁점이다. 러시아는코카서스와중앙아시아국가들에대한영향력을견지하고유럽다운스트림시장을컨트롤하기위해자국영토를경유하는파이프라인루트를고수하려는반면에, 이란은파이프라인루트의다변화를원하고있다. 이란정부는카스피해에너지자원을역외의다운스트림시장으로수송하는데있어비용및지리적측면에서가장최적의조건을지니고있다고스스로평가하고있다. 경제제재해제이후중장기적으로이란의천연가스생산량이증가하여양국간천연가스생산격차가현격히좁혀지게되면유럽다운스트림시장에서의경쟁은상호점증할것으로전망된다. 234 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
셋째, 미국요인이양국관계에미친영향과결과는전략적이고구조적인것이라할수있다. 4장에서분석해보았듯이, 냉전해체이후지난 20여년동안이란과러시아의양자관계는매우불안정한관계패턴을보이고있음을알수있다. 양국관계의변동폭이매우크고예측하기어려운이유는냉전해체이후이란에대한러시아의전략적구체성이상대적으로모호하고지속성이과거에비해약화되었다는점에기인한것이기도하지만, 무엇보다도양국관계에일극체제하세계정치의최상위행위자인미국이라는외생적요인이어느때보다도강하게작용하고있기때문이다. 양국관계는미 러관계의변동에따라민감하게연동되어있다고할수있다. 미 러관계가합의적형태를띨경우러시아 이란관계는일시적으로냉각되었고, 반대의경우양국간에협조관계가복원되는것이반복되었다. 이란과러시아의전략적이익이미국요인에의해상호 수렴과분산 을반복함에따라양국은잦은관계변동을겪었다는것을확인할수있었다. 핵문제가타결되어이란과미국관계가복원되면중장기적으로이란이라는대미국용전략적레버리지가약화되고유럽의천연가스다운스트림시장에서뿐아니라중앙아시아 코카서스지역에서이란이러시아의지정학및지경학적이익을침해할수도있을것이라는러시아전문가들의우려도존재한다. 그러나오히려양국관계의변동가능성을예측하는데있어보다고려해야할사항은미국요인에대한양국의이해관계가부정합하다는것이다. 이슬람혁명후 이슬람공화국이란 에미국은 이념 ( 종교 ) 적적대국 이므로, 국내정파의이념분포상이란은미국을전략적동반자로수용할수있는준비가되어있지않다. 이에비해러시아는미국및유럽과능동적인불화관계에들어가는것을회피하는전략원칙을견지하고있으며, 전략적갈등속에서도미국과의관계개선여지를지속적으로열어놓고있다. 따라서향후 JCPOA가완전하게실행되고미 이란관계가개선된다면이란의전략적자율성이제고되고러시아의전략적레버리지가약화될것이지만, 미 이란관계의구조적한계로인해중단기적으 제 7 장결론 235
로는러시아에대한이란의전략의존도가일정정도유지될것으로판단된다. 넷째, 양국관계를국내적요인을중심으로정리하면다음과같은결론을도출할수있다. 소련의해체이후이란과러시아의관계에서러시아의국내적변동이양국관계에보다결정적인요인으로작용한것으로평가된다. 이슬람혁명이후이란은대외정책면에서미국과의관계에비교할때, 소련과의관계에더우호적인경향을보여왔다. 미국과유럽이이란에대해유화정책으로전환하지않고있는상황에서발생한소련의급박한해체는이란의대외환경을매우불투명하게하였으며, 향후러시아의국내정치변동은이란의국내정치변동과연동되어양국관계의협력과갈등패턴형성에또다른중요한요인으로작용하였다. 러시아의경우와유사하게, 이란의대외정책또한국내정치변동에밀접하게연동되었다. 이슬람혁명이후이란의국내정치균열에작용한이념적쟁점을 경제적조정, 근대화, 정치적자유화 에관한문제로규정할수있는데, 이러한사회 경제적 정치적쟁점들이종교적요인과결합하여이슬람및혁명분파들로이루어진이란의정치사회에균열이발생하였다. 이란 이라크전쟁과혁명의후과등으로인한이란의사회 경제적악조건은사회적구조조정뿐아니라대외관계의구조변경을필요로하였다. 근대화 와 정치적자유화 등에대해온건한노선을지향하던라프산자니의실용주의는외교정책에도반영되어대외협력을통한경제발전전략으로귀결되었으며, 1900년대전반에걸쳐대체로러시아와우호협력관계유지에기여하였다. 그러나 2000년대중반혁명적급진파와보수근본주의그룹이권력을장악하여아흐마디네자드정부가들어섬에따라러시아는대이란관계에서정책비용이증가하는것을우려하여이란과의협력에대해유보또는조정을모색하게되었다. 특히온건자유주의성향의메드베데프정부와아흐마디네자드정부간의갈등은양국관계에서두드러진현상이었다. 따라서전략적동반자를향한양국관계의전환은대외관계에서온건개혁주의성향인로하니정부가들어서 236 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
면서마련되었다. 이란의핵프로그램은양국관계의협력과갈등패턴을구성하는대표적인이슈이자정책현안이었다. 이란의핵프로그램과관련하여양국관계는협력과갈등의전형적인패턴을보인바있다. 앞서살펴보았듯이, 이란의핵프로그램은민간핵발전과핵무기개발계획으로대별할수있다. 러시아는전자의경우이란과협력관계를유지해왔으나후자의경우, 즉이란의핵프로그램이핵물질재처리등핵무기개발경로로전환될가능성에대해서는매우부정적인입장을취해왔다. 이란의핵프로그램에대한러시아의협력문제는민간핵이냐핵무기개발이냐하는핵프로그램의경로문제뿐아니라앞서살펴본 미국요인 에의해서도강하게규정받아왔다. 탈냉전초기부터, 미국은이란과러시아의민간핵프로그램협력 ( 기술및설비제공 ) 에대해서경제제재와재정지원축소등을통해양국을압박해왔으며, 이에대해러시아는이란과의민간핵협력을지속하면서러시아대외정책의독립성을강조해왔다. 양국관계는이란핵프로그램의경로와미국요인에따라갈등과협력패턴을보여왔다. 민간핵프로그램에대해서는양국이미국요인을최대한배제하면서협력을추진해왔는데비해, 핵프로그램이핵무기개발의경로로진입할수있는전환점에서는러시아는이란및국제사회에대안 ( 핵연료스와프, step by step ) 을제시하거나미국의요구 (UNSC 제재방안 ) 를일정정도수용하는절충적태도를취해왔다. 러시아는외교적수단을통한정치적해결이라는이란핵문제에관한제도적원칙과물리적제재를포함하여이란의 레짐체인지 를초래할수있는외부의강압적제재에대해서는반대한다는원칙을지속적으로고수함으로써이란핵문제가파국적으로해결되는것을예방하였다. 지정학적측면에서러시아는이란의핵무기보유가 CIS 및중동지역등인접지역에서안보질서의구조적변동을초래할뿐아니라최악의경우해당지역국가들간에핵보유경쟁을유발할수있다는우려를지니고있다. 또한전략적으로러시아는이란핵문제 제 7 장결론 237
와관련하여미국및 EU 주요국들과의전면적인대립을지양하고이란과미국간의핵갈등에대해서는 정직한중재인 의역할을자처하는 현실주의정치 (realpolitik) 적고려를중시하고있다. 러시아는이란핵문제에서제재의강도조정이나주권문제와관련된사항에대해서는이란을외교적으로지원해주지만미국이나서구와의근본적인갈등은회피하고, 이란핵문제를강대국간의합의를통해해결해야한다는 강대국협조체제 의전략을견지하고있다. 러시아는이란핵문제가국제사회의이슈로등장한이래로민간핵프로그램 ) 에대해서는이란에협력하였으나, 핵프로그램이핵무기개발경로로이행될가능성이제기되는시점에서는협력을중단하는양면정책을시행해왔다. 중앙아시아및카스피해와중동지역등지역정치에서, 그리고미국등과의강대국정치에서러시아는핵확산이아니라핵의현상유지정책을선호하였다. 지정학적으로나권력정치 (power politics) 적측면모두에서, 이란의핵프로그램이핵무기개발로경로전이되는것이러시아의전략적이익에근본적으로배치된다는것이다. 이란에대한러시아의이러한정치, 경제적압력은일방적이라기보다는이란의민간핵프로그램은여전히지원한다는점에서, 그리고미국과이란사이에서중재적인역할을한다는점에서 이익균형 적이거나 현상유지 적인성격을띠었다. 러시아정부는부셰르원전건설과주요군사장비 (S-300 미사일시스템등 ) 인도시기를조절하면서이란이핵무기개발경로로진입하는것을통제 관리하였다. 러시아는이란핵문제해결과정에서두가지핵심적인대안, 즉핵연료스와프방안과 step-by-step 해결방식을제시하였다. 이러한제안은이란핵타결의분기점인 로잔합의 (Lausanne Agreement) 의토대가되었고, 핵타결안인 포괄적공동행동계획 (JCPOA) 의주요작동원칙 이란핵프로그램의투명성검증에따른제재의점진적해제 으로자리매김되었던것이다. 미국과러시아의대이란관계에서와마찬가지로 5장에서다룬 EU와이란의관계도갈등과협력이공존되어왔다고할수있다. 역사적인관점에서보면 17 세기사파비왕조시대에서유럽국가들, 특히영국및프랑스와오스만제국에대 238 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
항하기위해군사적동맹을형성하려고시도하는등복잡한정치적관계가시작되었다. 이후 20세기초까지이란과의관계에서가장깊숙이개입했던국가는영국이었고, 2차세계대전이끝나고유럽통합의과정이시작되면서 동시에대영제국의시대는저물고, 미국이국제관계에서패권을장악하면서 유럽공동체와이란의관계가형성되기시작하였다. 이후 EU와이란의관계는다양한요인들에의해갈등과협력양상이변화하는모습을보여왔다. 물론냉전기에 EU의대이란정책은미국과의차별성을찾기어려운, 다시말해이란에서공산주의의확산을막아야한다는미국의목표와다르지않았다. 아울러유럽통합초창기였다는점을고려하면, 공동체차원이라기보다는개별국가들, 특히전통적으로이란과관계가깊은영국, 프랑스, 이탈리아등을중심으로관계가형성되었다. 당시또다른특징중하나는이란이유럽뿐만아니라미국등서방세계와우호적인관계를유지하고있었다는점이고, 이러한우호적관계는 1979년이란혁명을계기로변환을맞이하게되었다. 혁명이후에도 EU와이란의관계는갈등, 긴장완화, 신뢰회복, 그리고관계확장등다양한국면을겪었고, EU는특히이란의핵협상타결에중재자로서주도적인역할을하면서이란과의관계개선에도적극적인모습을보이고있는상황이다. 이러한갈등과협력으로대표되는양측의관계변화에영향을준요소들은미국및러시아의경우와마찬가지로몇가지로구분할수있다. 첫번째, 지정학적측면에서이란은 EU의경제 ( 에너지요소포함 ) 및안보측면에서상당히중요하다는점이다. 같은맥락에서두번째, 경제제재이전까지 EU는이란에가장중요한교역상대국이었으며, 물론에너지수입측면에서이란의중요성도 EU에상당히높았다. 이러한점에서핵협상타결이후경제제재해제를계기로 EU는이란과의경제관계확대에 EU 및개별국가차원에서적극적인모습을보여오고있다. 주지하다시피에너지문제도양측의관계형성에영향을미치는 제 7 장결론 239
주요요인중하나이다. 특히러시아산에너지에대한의존도를낮추는것을주요한정책목표로삼고있는 EU에이란은핵심적인에너지수입대체국가이기때문이다. 세번째요인은이란국내적상황, 특히이란정권의변화에따른양측의관계변화이다. 즉어떠한성향의정권이들어서는가에따라이란의대외관계, 특히서방국가들과의관계는협력의확대또는관계의단절이반복되는모습을보였다. 물론미국이이란에대해어떠한정책을견지하고있는지도 EU 의대이란정책에영향을미칠수있었던요인이라고할수있다. 그러나 EU가이란과의관계형성에서미국과차별화된정책을펼쳤던점은향후이란의핵협상타결에서도주도적인역할을할수있었던이유중하나로평가되고있다. EU는미국의일방적인군사적행동을방지하기위해, 그리고이란에대한국제사회의제재가지속되는동안에도지속적인대화를시도하였다. 물론 EU가대외정책집행에서구조적인한계를가지고있는것은사실이지만, 이란의핵협상타결에서중추적역할을수행했다는점은향후국제무대에서 EU의역할에주목할수밖에없는이유라고할수있다. 미국이이란에대해군사적측면을위시로한강경책을고수해온반면, EU는 문민적강대국 으로서화합에초점을맞춘대외정책을펼쳤다는점에서경제제재이후이란과의관계형성에서다른강대국들보다유리한위치를차지할가능성이높다고할수있다. 6장을보면이란은최근몇년동안여러가지대외적으로악재가겹쳤는데이제핵협상타결이후경제제재가풀려뒤처진경제개발에박차를가하고있음을알수있다. 또한향후 5년동안의사회경제발전계획을담은제6차 5개년개발계획을발표함으로써중견국이상으로발전하고자하는열망을드러내고있다. 이란은여타중동의산유국들과는달리조세수입이총재정수입의반을차지하고있다. 그만큼석유, 가스산업이외다른제조업의비중이높으며내수부문도커조세수입기반이튼튼한나라이다. 하지만이란역시산유국들의공통적인특징들인보조금지원, 비석유부문의재정수지적자등을공유하고 240 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
있다. 또한국제석유가격의하락과같은외부적인시장충격에노출되어있기도하다. 따라서최근이란경제에긍정적인대외환경요소로작용할것으로예상되는경제제재해제와부정적인요소인국제석유가격불안정성등에직면하여경제발전의자금동원에서핵심적인재정은지속가능성이중요한정책변수로대두된다고볼수있다. 그러므로재정개혁의여러과제중다음과같은핵심정책개혁과제는이란의지속가능한경제발전에서도필수적이라고할수있다. 과제 1: 재정운용의틀을강화해야한다. 재정운용의틀을강화하는것은재정지출의효율성을제고하고필요한중기재정건전화를뒷받침한다. 여기에는중기재정운용계획의도입이필수적이다. 또한중기예산과정을담당하기위해기획예산국과같은독립단위가만들어질필요가있으며모든재정통계는 IMF의정부통계지침 (GFSM) 에의거하여만들어질필요가있다. 명시적이고장기적인재정목표를설정해야한다. 이러한명시적목표는석유류수익로부터나오는국부 (sovereign wealth) 수익과부합하는수준의비석유부문재정수지적자등을포함해야한다. Basdevant(2016) 의시뮬레이션에따르면이방식에의해재정정책을운용했을경우 2014/15 년비석유부문재정수지적자가 8.5% 였던것이중기에걸쳐 3%p 하락할수도있음을알수있다. 과제 2: 부가가치세 (value-added tax) 비중을높이고 보조금지출및경상이전지출을줄여야한다 이는개발도상국발전전략의국제적인관행인데투자재원의충분한자금확 보가가능할수있다는것이다. 또한 GDP 의약 4% 에달하는연료보조금을점 제 7 장결론 241
진적으로감축시킴과동시에경상이전지출을줄여나가는방향으로지출효율 화를도모할필요가있다. 과제 3: 재정준칙에대한고민이필요하다 KDI(2013) 에따르면산유국경제에잘고안된재정준칙은재정정책의주요목표를균형잡힌모습으로달성할수있게한다. 이란과같은산유국들의재정정책목표는 1 거시경제의안정화 2 세대간형평성을위해재정의지속가능성을유지 3 경제적인다양화를통해경제개발을도모하는것등이다. 정책당국은다양한층위의재정준칙을고안하여위의목표를달성할수있다. Basde -vant(2016) 도이란의경우재정준칙의도입을통해재정운용의틀이보다더강화될수도있다고주장한다. 바람직한재정준칙이갖추어야할특징으로는첫째, 비교적간단하게집행할수있어야하고, 둘째, 경기가좋을때와좋지않을때모두경기역행적인대응을신축적으로할수있어야하며, 셋째, 정책당국자에게분명한지침을줄수있도록투명해야하며, 마지막으로지속가능한정책경로와일치하여야한다. 이란에서도비교적부담이작고시험적으로해볼수있는영역에서이러한재정준칙을고민할필요가있다. 한국과이란은우호적관계를유지해오고있으며, MENA 지역에서경제성장잠재력이가장높은시장으로꼽히고있다. 이러한점에서한국을비롯한많은국가들이경제제재해제이후이란시장진출을적극적으로추진하고있다. 그러나한국과이란의경제협력방안을논의하는데일반적으로는다음과같은두가지측면이우선시되어왔다. 첫째는양국의교역 투자구조및패턴분석을통해수출산업중심으로이루어져야한다는주장과, 둘째, 이란의에너지자원을활용한경제협력이이루어져야한다는것이다. 그러나이란에대한경제제재가해제되면서기존방식이아닌새로운형태, 다시말해이란의경제구 242 신중견국이란대외관계의구조적메커니즘과경제발전전략
조변화를고려한산업협력방안이고안될필요가있는시점이다. 무엇보다주목할필요가있는부분은이란경제개발계획의핵심이산업의탈석유화및다각화라는점이고, 이를위해제조업육성을주요목표로삼고있다는점이다. 이와함께이란이높은관세율을유지한채독자적인무역정책을추진중이라는점을고려하면합작및기술이전을통한이란과의산업협력, 그리고이를통한이란시장의직접공략이효과적이라고할수있다. 이렇게본연구에서는이란의핵문제타결, 경제제재해제를전후하여주요국 미국, 러시아, EU 들의대이란정책을살펴보았다. 이국가들의기존대외정책은다양한요소들에의해어느정도차별성을가지고있으나, 이란핵문제타결이후이란에대한중요성을인식하고있다는공통점을찾을수있다. 역사적, 경제적, 그리고정치적측면에서한국과이란의관계는본연구에서다룬국가들만큼긴밀하게얽혀있다고보기는어렵다. 그러나한국정부도에너지를포함한경제적관점을중심으로이란과의관계개선이필요하다는점을인지하고있는것도사실이다. 이러한점에서한국은차별적인대이란정책수립이어느때보다절실히요구되어진다고할수있다. 본연구가다룬주요국들의대외정책에대한답습이되어서도안되고, 과거와같이이란의에너지자원에대한활용과단순히중동최대시장인이란에수출을확대하기위한전략을탈피할필요도있다. 경제제재해제이후이란이국제사회의일원으로중동의맹주로서영향력을발휘할가능성이높다는점을감안할때, 나아가이란에서한국에대한이미지가상당히좋다는점을고려할때한 이란관계강화를위한공공외교적성격의대외정책이우선적으로수행되는것도바람직할것으로보인다. 제 7 장결론 243
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부록 이란의제 6 차 5 개년계획 (2016 년 3 월 ~2021 년 3 월 ) 시행법안