제 1 장 계획의개요
제 1 장계획의개요 제 1 장계획의개요 제 1 절계획의개요 1 계획의배경및목적 1.1 배경 우리나라는지난 60년간압축성장을통해급속한경제성장을이루었으나그이면에는산업간불균형성장, 특히어촌지역은어촌경제침체로고령화, 공동화가심화되고정주환경등삶의질전반에걸쳐낙후되어있음 특히, WTO DDA, FTA, TPP( 환태평양경제동반자협정 ) 등시장개방과경제통합이가속화되면서어촌지역은대외여건에더욱취약해질수밖에없어창조경제의융ㆍ복합시대의흐름에맞춰새로운동력원을바탕으로위기를극복해야할시점에직면해있음 어촌 어항은단순히수산물을생산하는 1차산업의생산기반이아니라 2차산업과 3차산업이융 복합되는 6차산업화로새로운소득원과일자리창출이가능한창조적공간으로발전시켜야함 무엇보다도박근혜정부가출범하면서해양수산부는 5년만에다시부활하게되었고, 이는수산분야뿐만아니라어촌 어항정책에있어서도새로운패러다임과어촌경제활성화에대한기대감이상승 특히, 해양수산부대통령업무보고 ( 13년 4월 ) 에서 수산업의영역을생산에만머물것이아니라관광 레저로확대해서경쟁력있는미래산업으로육성 할것을지시 정부는전통해양수산산업의미래산업화를핵심적인국정과제로정하고, 누구나살고싶은행복한어촌 을조성하기위한정책을추진중에있음 1.2 목적 제2차어촌 어항발전기본계획은어촌 어항의여건변화에대응한합리적인개발및이용을위하여 어촌 어항법 제 4조규정에따라박근혜정부의국정과제인 누구나살고싶은복지어촌건설 을달성하기위한추진방안을마련하는데목적이있음 3
제 2 차어촌 어항발전기본계획 2 계획수립의근거및위상 2.1 계획수립의근거 제2차어촌 어항발전기본계획 ( 이하 2차발전기본계획 ) 은 어촌 어항법 제4조 ( 어촌 어항발전기본계획의수립 ) 에근거한법정계획으로매 5년마다수립하도록되어있음 2차발전기본계획 (2014~2018년) 은 1차발전기본계획 (2009~2013년) 에이어두번째로수립하는계획으로소득과새로운일자리창출뿐만아니라삶의질전반을향상시키는데초점을두었음 특히, 해양수산부가재출범하면서 1차수산물의생산정책에서 6차산업화를견인하는공간중심의어촌 어항정책로드맵을수립한다는데큰의미가있음 2.2 위상 어촌 어항발전기본계획은어업생산기반공간인어항과그배후어촌지역에대한중기발전방향을제시하는법정계획임 어촌 어항발전기본계획은수산분야의종합계획인수산진흥종합대책 ( 수산업법 ), 어업 어촌발전계획 ( 농어업 농어촌및식품산업기본법 ) 과연계하여그발전방안이마련되어야하며, 연안통합관리기본계획 ( 연안관리법 ) 등관련계획과도상호밀접한연계성을가짐 < 그림 1.6> 어촌 어항발전기본계획의위상 4
제 1 장계획의개요 3 계획수립의범위 3.1 시간적범위 기준년도 : 2012 년말기준 목표연도 : 중기 2014 ~ 2018 년, 장기 2019 ~ 2030 년 3.2 공간적범위 어촌 어항의공간적범위는어촌 어항법제2조 ( 정의 ) 에따라다음과같이정의함 어촌 이란하천 호수또는바다에인접하여있거나어항배후에있는지역중주로수산업으로생활하는읍 면의전지역 ( 국토의계획및이용에관한법률제36조제1항제1호의상업지역및공업지역을제외한지역 ) 에해당됨 어촌 어항법 기준에따른어촌은 72개시군구, 560개읍면동에해당되지만실제어촌의특성이잘나타나는행정리단위로살펴보면 5,374개소 1) 로조사되었음 어항 이란천연또는인공의어항시설을갖춘수산업근거지로서제17조에따라지정 고시된것으로국가어항, 지방어항, 어촌정주어항, 마을공동어항을의미함 어촌 어항법 에서정의하는어항은총 989개소로국가어항 109개소, 지방어항 285개소, 어촌정주어항 595개소이며, 비법정소규모항포구는 1,309개소에달함 어촌의공간적범위 어항의공간적범위 < 그림 1.2> 어촌 어항발전기본계획의공간적범위 1) 어촌지역의행정리수는어업권소멸또는어촌계존재여부에따라달라질수있음 5
제 2 차어촌 어항발전기본계획 < 표 1.1> 계획의공간적범위 구분개소비고 시 군 구 72 어촌계가입기준 ( 단위 : 개소 ) 어촌 읍 면 동 560 어촌계가입기준, 행정구분기준 어촌계 1,982 어촌계분류평정참고 어항 법정 행정리 5,374 해면의행정리기준 소계 989 국가어항 109 지방어항 285 어촌정주어항 595 마을공동어항 비법정소규모항포구 1,309 주 : 개소수는지정 해제등에의거변경될수있음 3.3 내용적범위 3.3.1 기초조사의내용 어촌 어항발전기본계획의기초조사는어촌 어항의발전을위한정책을효율적으로추진하기위하여다음과같은내용을포함함 어촌의분포및인구변동의추이에관한사항 어업등산업별배치및생산 종사자등에관한사항 연안어업의권리관계등에관한사항 수산업생산기반시설의정비수요등에관한사항 상하수도 도로등기반시설에관한사항 의료시설 교육시설등편익시설및관광자원현황 어촌 어항발전기본계획에는다음과같은내용을포함함 어촌 어항의종합적 체계적발전을위한중장기정책방향 어촌 어항의연도별개발및관리 운영에관한사항 어촌 어항개발사업에관한사항 어촌의분포및인구변동의추이에관한사항 다른법률에따른어촌지역개발사업등에관한사항 6
제 1 장계획의개요 제 2 절추진경과및계획수립체계 1 추진경과 2차발전기본계획의추진경위는크게정책방향수립단계, 보고회 공청회, 관계기관및발전기본계획 ( 안 ) 확정 고시단계로구분됨 먼저, 정책방향수립단계는 20 13년 5월착수이후관련분야전문가와지자체담당자를중심으로워크샵 (20 13.5.28), 세미나 (2013.6.27) 를개최하고어촌 어항분야의정책방향을설정하였음 2013년 10월부터 12월까지중간보고회 (20 13.10.11), 시 도공청회 (2013.10.24~10.30), 최종보고회 ( 13.12.23) 를거치면서 2차발전기본계획의방향과세부과제를보완하였음 마지막으로 20 14년 1월이후부터는관계기관협의 (2014.1.16~1.29) 를통해각부처의의견을받아최종적으로확정 고시하였음 관계기관협의시의견을제시한기관은교육부, 국방부, 기획재정부, 전라남도, 환경부등이며, 해당기관의견중즉시반영이어려운부분은집행단계에서보완적으로반영토록함으로써사업의목적에부합하도록하였음 < 그림 1.3> 2 차발전기본계획의추진경위 7
제 2 차어촌 어항발전기본계획 2 계획수립체계 2.1 추진체계구축 2차발전기본계획은 3개기관이컨소시엄을구성하여과업을수행하였으며, 정책분야, 기술분야등의연구진으로구성되었음 한국어촌어항협회는총괄책임기관으로공동수행기관과의원활한연구추진을위한업무조정과본과업의기초조사 ( 여건분석 ), 기본계획수립, 투자계획수립등을담당함 한국해양수산개발원은 1차발전기본계획의평가, 2차발전기본계획의비전및목표, 정책방향, 경제적파급효과를담당하였음 대양컨설턴트는현황자료조사, 사업비산출, 기술적대안검토등을맡고, 한국어촌어항협회와해양수산개발원을지원하는역할을함 2차발전기본계획의효율적인수립을위해서지자체, 관련분야전문가를대상으로워크샵, 세미나, 전문가자문회의등을통해다양한의견을수렴하였고, 정책방향및사업발굴에적극적으로반영하였음 < 그림 1.4> 계획수립참여기관및역할분담 2.2 계획수립체계도 2차발전기본계획은 < 그림 1.5> 와같은절차에따라수립되었음 2차발전기본계획은과업착수전기초조사 2) 를수행하였으며, 동조사결과는 2차발전기본계획수립과정에서어촌 어항의현황및문제점에활용하였음 2) 어촌 어항법 제 3 조 ( 기초조사등 ) 에근거하여 '12 년 1 월부터 12 월까지한국어촌어항협회에서수행하였음 8
제 1 장계획의개요 2차발전기본계획의정책방향은 1차발전기본계획의평가, 대내외여건전망, 현황및문제점, 관련계획및법규검토와관련분야전문가의견수렴을통해설정하였음 2차발전기본계획의추진과제는사업의특성상어촌부문과어항부문으로분리하여수립하였고, 시도별공청회, 최종보고, 관계기관협의등을통해 2014년 3월최종적으로확정 고시되었음 < 그림 1.5> 2 차발전기본계획의수립절차 9
제 2 차어촌 어항발전기본계획 제 3 절제 1 차어촌ㆍ어항발전기본계획의평가와과제 1 제 1 차어촌ㆍ어항발전기본계획의평가 1.1 1차발전기본계획의개요 1.1.1 평가개요 1차발전기본계획 (2009년 ~2013년 ) 의평가는 ⅰ) 정책목표및세부과제, ⅱ) 주요성과및추진실적, ⅲ) 1차발전기본계획의한계, ⅳ) 1차발전기본계획의개선방안등크게네분야로세분화하여살펴보고자함 첫째, 1차발전기본계획에서설정한정책목표와이를달성하기위한각세부과제를살펴보고자함 둘째, 1차발전기본계획에서추진했던사업들의주요성과와각사업별주요실적을점검ㆍ평가해보고자함 셋째, 1차발전기본계획을추진하는과정에서나타났던한계를진단하고, 개선방안을제시하고자함 마지막으로 2차발전기본계획의추진방향과 1차발전기본계획과의차별성을제고시키기위한방향성을제시하고자함 < 그림 1.6> 1 차발전기본계획의평가개요 10
제 1 장계획의개요 1.1.2 1차발전기본계획의정책목표및과제 1차발전기본계획은 국민과공존하는활기찬어촌 어항창조 라는비전과 1 어촌의유형화개발, 2 정주환경개선을통한삶의질향상, 3 어촌인력양성, 4 어항기능의다양화, 5 해외어항개발등을정책목표로설정하였음 1차발전기본계획의세부과제는어촌부문과어항부문각각 4개과제로구성되어있으며, 어촌부문의어촌정주환경개선사업과어항부문의어항개발국제협력추진을제외하면나머지사업들은계속사업에해당됨 어촌부문은어촌종합개발사업을통한어촌의유형화 특성화개발 ('13년까지 61개권역 ), 어촌관광개발사업을통한어촌관광활성화 ('13년까지어촌체험 17개소, 어촌관광모델 15개소 ), 어촌정주환경개선사업 ('13년까지 9개소 ), 어촌휴먼웨어육성 ('13년까지해설사연간 120명, 체험마을컨설팅매년 16개소등 ), 도어교류 ('13년까지 1,327건 ) 등을추진하였음 어항부문은어항기본사업을통한어업생산기반시설확충 ('13년까지국가어항완공률 94.5%, 지방어항 70%, 어촌정주어항 38%), 어항정비사업을통한노후어항기능제고 ('13년까지국가어항 25개소 ), 어항환경개선사업을통한다기능어항개발 ('13년까지 13개소, 어항기능시설확충 5개소 ), 어항개발국제협력사업 ( 솔로몬군도 1개소 ) 등을추진하였음 자료 : 농림수산식품부, 어촌 어항발전기본계획최종보고서 ( 총괄편 ), 2008. p.229 의내용을재구성하였음 < 그림 1.7> 1 차발전기본계획의정책목표및과제 11
제 2 차어촌 어항발전기본계획 1.2 1차발전기본계획주요성과및추진실적 1.2.1 주요성과 1) 개요 1차발전기본계획 ('09년 ~'13년 ) 의정량적주요성과는도어교류, 체험소득및체험객수, 어촌관광전문인력, 어선의안전수용률등에서나타났으며, 어촌부문과어항부분을구분하여살펴보면다음과같음 < 그림 1.8> 제 1 차발전기본계획의어촌 어항부문주요성과 12
제 1 장계획의개요 2) 정량적성과 (1) 어촌부문 어촌체험마을조성사업은 1차발전기본계획시행전 ('04년 ~'08년기준 ) 1인당체험지출액은 13,145원에불과하였으나 '09년 ~'13년까지체험객수뿐만아니라 1인당체험지출액도 22,924원으로증가하였음 어촌체험객수는 2007년 1,557천명을정점으로다소감소하였으나이를제외하면지속적인증가추세에있음 어촌 농촌체험마을성과비교어촌체험마을방문객수추이 ('01~'13 년 ) 어촌체험객수 (1인당지출액 ) ('09년) 714천명 (13,145원) ('13년) 947천명 (22,924원) 농촌체험객수 (1인당지출액 ) ('09년) 3,630천명 (10,067원) ('12년) 6,110천명 (9,345원) 자료 : 한국어촌어항협회, 내부자료 (2013 년기준 ); 통계청, 나라지표 (www.index.go.kr) 어촌관광전문인력양성은바다해설사와어촌체험마을사무장지원으로구분되며, 1차발전기본계획시행전어촌체험마을사무장만 52명양성되었으나 '09년 ~'13년까지각각 134명, 308명으로증가하였고, 이들이어촌현장에배치되어활동함으로써어촌관광활성화의견인차가되었음 도시 어촌교류촉진사업 3) 은 '05년 ~'13년까지총 1,327건, 교류금액 1,078억원의경제적효과가나타났음 도어교류촉진사업은정부가수협에위탁하여매년추진하는사업으로수산물직거래 502억원, 봉사활동 222억원, 어촌체험 184억원, 공동물품지원 170억원등의성과가나타남 도어, 도농교류사업성과비교 도어교류성과 ('05년 ~'13년 ) : 1,327건, 1,078억원 ( 건당 8,123만원 ) 도농교류성과 ('04년 ~'13년 ) : 83,358건, 6,192억원 ( 건당 742만원 ) 자료 : 수협내부자료 ; 농협연구원, 농협도농교류협력사업의의의와과제, 2014 NHERI 리포트제237호 3) 도시 어촌교류촉진사업은 1 차발전기본계획에따른사업은아니지만, 정부가수협에위탁하여추진하는사업으로 2 차발전기본계획에서도주요정책과제에해당되어제시하였음 13
제 2 차어촌 어항발전기본계획 (2) 어항부문 어항기본사업추진에따른성과는어선안전수용률이 2008년기준 71.8% 에서 2013년말기준으로 80.3% 에달하는것으로나타났음 특히, 다기능어항개발 13개소조성에따른효과는연간 943억원 4) 에달하는것으로조사되어앞으로 10년간 9,430억원이상의효과가기대됨 3) 정성적성과 (1) 어촌 어항분야최초의중기법정계획로드맵마련 1차발전기본계획이수립되기전까지는어촌종합개발사업, 어촌체험마을조성사업, 어항개발사업등각개별단위사업으로추진되었다가어촌 어항에대한비전및목표, 정책방향을통한중기로드맵을처음으로마련함 어촌 어항발전기본계획은연안지역의가장핵심적인경제활동중심공간으로연안통합관리계획, 어장관리기본계획, 농업 농촌발전기본계획, 수산진흥종합대책등관련계획과의연계를통해시너지효과를창출함 (2) 어촌 어항의효율적개발과이용 관리를위한관련법률제 개정마련 어촌분야에서는지난 2012년 5월 어촌특화발전지원특별법 이제정되면서지금까지정부주도의하향식개발방식에서벗어나어촌의마을주민스스로조직을만들어사업을건의하고, 사업주체로서역할을할수있는기반을마련하였음 특히, 어촌개발을위한법적근거로서새로운법률제정에따른개발방식과지원방안마련이이루어졌다는데큰의미가있음 어항분야에서는여러차례 어촌 어항법 개정을통해어항의효율적개발과이용 관리를위한방안을마련하였음 어촌 어항법 제27조 ( 어항시설의매각 양여 ) 를개정하여어항구역내토지매각대금을 수산업법 제76조에따른수산발전기금에납입하는규정마련 어촌 어항법 제19조 ( 어항개발계획의수립등 ) 을개정하여해양관광활성화를위한레저관광개발계획수립의근거를마련 (3) 어촌 6차산업화 5) 추진을위한어촌공동체역량강화추진 정부는어촌산업을미래산업화시키기위한어촌 6차산업화의시범사업을추진하기에앞서어촌공동체의역량강화사업 8개소추진 4) 해양수산부, 다기능어항성과평가용역, 2013 에서인용한비시장가치임 (CVM : 조건부가치평가기법 ) 5) 어촌 6 차산업화는융 복합을통한창조경제가박근혜정부의정책기조로추진되면서새로운정책환경변화로 1 차발전기본계획추진과정에서제기됨 14
제 1 장계획의개요 (4) 어항이용고도화시범사업 6) 통해어항과배후지역간연계된개발체계마련 정부는어항의위생안전과기능시설활용성제고를목적으로국가어항 4개소 ( 고성거진항, 울진죽변항, 울산방어진항, 고창구시포항 ) 에대해이용고도화시범사업을추진 어항이용고도화시범사업은당초 1차발전기본계획에는반영되지않았으나어항과배후지역을도시계획과연계하여추진함으로써도로정비, 관광자원연계등어항과지역계획을묶어보다체계적인어항개발체계를마련했다는데의미가있음 1.2.2 추진실적 1) 어촌부문추진실적 (1) 어촌종합개발사업 1차발전기본계획에서어촌종합개발사업은권역정비와 3단계어촌종합개발계획수립에대한예산이수립되었으나 2010년균특회계가광특회계 ( 지역개발계정 ) 로전환되고, 포괄보조제도가도입되면서계획대비사업을추진하는데어려움이있었음 어촌종합개발사업권역정비는총 61개소가운데 2013년까지 53개소가착수 완료되어계획대비달성률은 86.9% 로나타났는데, 이는포괄보조제도에따라해당지자체의여건에따른예산배정으로 8개권역은사업추진이되지못했음 특히, 정부는포괄보조제도가도입된상황에서 3단계어촌종합개발사업계획수립의필요성이약해져사업을추진하지않은것으로나타났음 < 표 1.2> 어촌종합개발사업사업물량및집행실적 ( 단위 : 백만원 ) 사업분류 사업물량 (a) 계획추진실적달성률 (%) 계획예산 (b) 사업실적 (c) 예산실적 (d) 사업 (c/a*100) 예산 (d/b*100) 권역정비 61 개소 278,500 53 개소 278,680 86.9 100.1 3 단계어촌종합개발계획수립 1 식 300 주 : 정주환경기반조성사업은별도로예산을확보하지못해추진실적에서제외하였음 자료 : 해양수산부내부자료 6) 어항이용고도화시범사업은당초 1 차발전기본계획에서제시되지않았던사업으로 2012 년수산물위생처리강화와다기능어항과차별화된어항개발모델마련을위해 Pilot 사업추진 15
제 2 차어촌 어항발전기본계획 (2) 어촌관광개발사업 어촌관광개발사업은어촌체험마을조성사업과어촌관광사업 7) 으로크게나뉘며, 어촌체험마을조성사업의경우계획물량보다더많이추진되었고어촌관광사업은당초계획보다예산확보등의이유로추진일정이다소늦어졌던것으로나타났음 어촌체험마을조성사업은 2000년시범사업을시작으로예산대비사업성과가크게나타나지자체에서경쟁적으로추진하려는경향이있으며, 실제 2008년계획당시 17개소였으나, 2013년까지 23개소가추진되면서사업물량 (135.3%) 과예산 (181.4%) 이초과되었음 어촌관광사업은 1차발전기본계획수립전에완료되었거나 2014년이후착수되는어촌관광사업을제외한 12개소에대해 318억원이예정대로추진되어 100% 달성함 < 표 1.3> 어촌관광개발사업사업물량및집행실적 사업분류 어촌체험마을조성사업 사업물량 (a) ( 단위 : 백만원 ) 계획 추진실적 달성률 (%) 계획예산 (b) 사업실적 (c) 예산실적 (d) 사업 (c/a*100) 예산 (d/b*100) 17 개소 8,500 23 개소 15,418 135.3 181.4 어촌관광사업 12 개소 31,824 12 개소 31,824 100.0 100.0 자료 : 해양수산부내부자료 (3) 휴먼웨어육성사업 휴먼웨어육성사업은바다해설사와사무장채용지원으로구분되며, 바다해설사는 2010년부터신규인력양성과보수교육을통해현재까지 134명이교육을받았음 바다해설사인증을받은 92명중실제활동하고있는바다해설사는 31명으로전체의 33.7% 이며, 1인당평균 5.2회활동했던것으로나타났음 어촌체험마을사무장채용지원은당초 170명, 24억원이책정되었으나실제지원은현장에서수요가높아 308명까지지원되어 1인당지원규모는다소감소했던것으로나타났음 7) 어촌개발관련사업통합방안 (2007. 11) 에따라어촌 어항복합공간 (Ⅰ 모델 ) 과어촌관광단지 (Ⅲ 모델 ) 이사업추진의효율성제고를위해어촌관광개발사업으로통합개칭됨 16
제 1 장계획의개요 < 표 1.4> 휴먼웨어육성사업사업물량및집행실적 사업분류 사업물량 (a) 계획추진실적달성률 (%) 계획예산 (b) 사업실적 (c) 예산실적 (d) 사업 (c/a*100) ( 단위 : 백만원 ) 예산 (d/b*100) 바다해설사 146 명 188 134 명 188 91.8 100.0 어촌체험마을사무장채용지원 170 명 2,400 308 명 2,196 181.2 91.5 주 : 1) 어촌개발인력육성과자율관리전문인력지원사업은사업집행이이루어지지않아제외하였음 2) 바다해설사는계획수립당시매년 120 명, 총 600 명을계획하였으나, 2010 년사업지침을수립하는과정에서 73 개지자체에 2 명씩총 146 명을양성하는것으로수정하였음 자료 : 해양수산부내부자료 (4) 종합 1차발전기본계획의어촌부분사업별목표달성률을살펴보면, 전반적으로각사업의사업물량과예산이계획대비목표를달성한것으로평가됨 다만사업실적에서는어촌종합개발사업의권역정비와바다해설사양성만일부목표를달성하지못하였으나 90% 내외로나타났음 특히, 어촌체험마을과사무장채용지원등어촌관광활성화를위한사업에서는해당지자체와이해당사자의적극적인참여로사업추진이목표이상의성과를나타낸것으로평가됨 < 그림 1.9> 1 차발전기본계획 ( 어촌부문 ) 사업별목표달성률 17
제 2 차어촌 어항발전기본계획 2) 어항부문추진실적 (1) 어항기본사업 어항기본사업은항종별로국가어항, 지방어항, 어촌정주어항에대해 2009년부터 2013년까지계획물량과추진실적을정리하여 < 표 1.5> 와같이제시하였음 국가어항은 1차발전기본계획수립당시전체 110개소중 104개소완공을목표로사업을추진하였으나실제완공된어항은 100개소로사업실적은 96.2% 로나타났고, 국가어항전체누적완공률은 91.7% 로나타났음 2013년까지완공예정이었던 3개항 ( 대포근포항, 구시포항, 도장항 ) 은어항기본사업에대한투자가계속이루어져 2014년대포근포항, 2015년도장항과구시포항이완료될예정임 지방어항은 1차발전기본계획수립당시전체 285개소가운데 195개소완공을목표로추진하였으나실제 175개소를완료하여사업실적은 89.7% 이고, 지방어항전체누적완공률은 61.4% 로나타났음 어촌정주어항은 1차발전기본계획수립당시전체 595개소가운데 222개소완공을목표로추진하였으나실제 222개소중 148개소를완료하여사업실적은 59.0% 이고, 어촌정주어항의전체누적완공률은 24.9% 로매우미진한것으로나타났음 어촌정주어항은현재 95개항에대한어항기본사업이추진중에있고, 2009년부터어촌정주어항에대한국비지원을 80% 로변경하였으나해당지자체는포괄보조제도하에서지방비분담이어렵다는이유로사업추진이부진한것으로나타났음 또한, 지방어항과마찬가지로지역여건및민원에의한분산투자도사업이질적으로부진한원인이되고있음 < 표 1.5> 어항기본사업사업물량및집행실적 사업분류 완공항 / 전체항수 (a) 계획추진실적달성률 (%) 계획예산 (b) 완공항 / 전체항수 (c) 예산실적 (d) 실적 (c/a*100) 예산 (d/b*100) ( 단위 : 백만원 ) 누적완공률 (%) 국가어항 104/109 217,600 100/109 228,407 96.2 105.2 91.7 지방어항 195/285 337,500 175/285 399,480 89.7 118.3 61.4 어촌정주어항 222/595 131,800 148/595 186,399 59.0 141.4 24.9 주 1 : 1 차발전기본계획당시국가어항은총 110 개소였으나강구항이연안항으로편입되면서 109 개소로조정주 2 : 지방어항은당초 289 개소였으나천성항, 이목항, 남포항, 노량항등 4 개어항이국가어항으로승격되어 285 개소로조정주 3 : 어촌정주어항은당초 579 개소였으나 16 개소가신규로지정되어 595 개소로조정 자료 : 해양수산부내부자료 18
제 1 장계획의개요 (2) 어항정비사업 어항정비사업은완공된어항내어항시설물을정비하는어항시설물정비와설계파고상향에따른정비사업으로구분되며, 이를정리하면 < 표 1.6> 과같음 어항시설물정비의경우당초 1차발전기본계획기간동안에총 23개소를완공할것을목표로설정하였지만, 실제 9개소가완료되어달성률이 39.1% 로다소낮게나타났음 이러한어항개발은기후변화에따른환경적변화와어항의분산투자에따라사업투자기간이장기화되면서어항시설노후화로어항정비에대한수요는더욱높아지고있어이에대한대응방안마련이필요함 < 표 1.6> 어항정비사업사업물량및집행실적 사업분류 사업물량 (a) ( 단위 : 백만원 ) 계획 추진실적 달성률 (%) 계획예산 (b) 사업실적 (c) 예산실적 (d) 사업 (c/a*100) 예산 (d/b*100) 어항시설물정비 23 개소 396,200 9 개소 255,740 39.1 64.6 설계파고상향에따른정비사업 1 개소 99,500 1 개소 78,104 100.0 78.5 주 : 어항정비사업은당초 24 개로계획이되었으나강구항은 2011 년연안항으로지정되어제외 자료 : 해양수산부내부자료 (3) 어항환경개선사업 어항환경개선사업은다기능어항개발과어항기능시설확충으로구분되며, 다기능어항은 1차발전계획수립에서당초 13개소를완료하는것으로계획이마련되었으나인천어유정항을제외하고 12개소가완료되어사업실적 92.3%, 예산 110.4% 달성된것으로나타났음 < 표 1.7> 어항환경개선사업사업물량및집행실적 사업분류 사업물량 (a) ( 단위 : 백만원 ) 계획 추진실적 달성률 (%) 계획예산 (b) 사업실적 (c) 예산실적 (d) 사업 (c/a*100) 예산 (d/b*100) 다기능어항개발 13 개소 127,800 12 개소 141,024 92.3 110.4 주 : 어유정항은어항환경개선사업이아닌어항정비사업으로투자되고있음 자료 : 해양수산부내부자료 19
제 2 차어촌 어항발전기본계획 < 표 1.8> 다기능어항개발현황 ( 단위 : 백만원 ) 항명공사기간총투자액투자시설개발계획비고 대변항 ( 부산기장 ) '08~'13 년 33,754 진입도로, 부지조성, 친수시설완료 어유정항 ( 인천강화 ) '07~'14 년 32,615 방파제, 물양장, 호안, 선착장, 선양장 '14 년완료예정 정자항 ( 울산북구 ) '06~'08 년 11,671 이벤트광장, 산책로, 호안도로, 교량 완료 대포항 ( 강원속초 ) '06~'11 년 11,453 유람선선착장, 연결교량, 친수호안, 호안확폭, 순환도로 완료 강릉항 ( 강원강릉 ) '08~'09 년 32,006 동방파제, 남방파제친수호안, 물양장 완료 홍원항 ( 충남서천 ) '08~'09 년 29,776 마라나방파제, 낚시잔교, 마리나선양장, 조경공사 완료 격포항 ( 전북부안 ) '07~'11 년 30,646 교량, 보도교, 낚시터겸전망대, 친수시설 완료 마량항 ( 전남강진 ) '05~'06 년 39,709 도로, 수변친수시설, 접속호안, 낚시어선물양장, 친수시설 완료 국동항 ( 전남여수 ) '07~'13 년 11,970 방파제상부공사, 조명, 야외무대등 완료 양포항 ( 경북포항 ) '06~'07 년 10,000 광장조경, 어촌관광레저, 해변산책로, 해상공연장, 해양레저계류시설 완료 20
제 1 장계획의개요 < 표 1.8> 다기능어항개발현황 ( 계속 ) ( 단위 : 백만원 ) 항명공사기간총투자액투자시설개발계획비고 지세포항 ( 경남거제 ) '08~'14 년 28,618 해양레포츠, 친수공간, 낚시테마공권, 조경공사 완료 맥전포항 ( 경남고성 ) '08~'10 년 9,408 도로, 주차장, 해상관찰, 전망, 친수공간 완료 모슬포항 ( 제주서귀포 ) '08~'10 년 9,653 도로, 친수호안, 데크, 포장, 시설물, 다목적포장, 공원 완료 자료 : 해양수산부, 다기능어항성과평가, 2013 년의내용을재구성함 (4) 종합 1차발전기본계획의어항부분사업별목표달성률을살펴보면, 어항기본사업의경우국가어항, 지방어항, 어촌정주어항모두계획목표에도달하지못한것으로평가됨 특히, 지방어항과어촌정주어항은포괄보조제도방식에서목표대비예산이초과되어집행되었음에도불구하고사업추진실적이미흡했던이유로는지역의여건및민원에의한분산투자에따른것으로나타났음 특히, 어항정비사업의경우 1차발전계획의사업평가에서가장부진한사업으로나타났는데, 이는어항시설노후화와정비사업의대상이급속히증가하는데반해예산투자가수요에맞춰투자되지못하는것으로평가됨 반면, 설계파고상향에따른어항정비사업은목표에맞춰잘추진된것으로평가됨 다기능어항사업을추진했던어항환경개선사업은인천어유장항을제외하고모두완료되어목표대비거의사업추진실적을달성하였으며, 지역의여건과사업수요에따라일부초과하여예산이집행되었던것으로나타났음 다만 1차발전기본계획에서추진되었던다기능어항시범사업은친수공간위주로사업이추진되어직접적인시장가치와편익을도출하는데한계가있었으며, 앞으로다기능어항확대개발시이러한문제점을보완하고철저한사후평가관리제도를도입할필요성이있음 21
제 2 차어촌 어항발전기본계획 < 그림 1.10> 1 차발전기본계획 ( 어항부문 ) 사업별목표달성률 1.3 1 차어촌 어항발전기본계획의한계 1.3.1 어촌부문 1) 사업계획 (1) 어촌의다양한잠재적가치창출을위한신규사업발굴미흡 어촌은연안의핵심적인경제활동공간으로서중요한지역정책의대상임에도불구하고어촌종합개발사업, 어촌관광사업, 어촌관광전문인력육성 ( 바다해설사, 사무장채용지원 ) 만으로는어촌의다양한가치를창출하는데한계가있음 1차발전기본계획에서추진과제로제시되었던어촌종합개발사업과어촌관광사업은지난 5년간사업추진을통해가시적인성과를통해어촌경제활성화에기여를하였으나어촌에내재된인구감소및고령화, 자원고갈, 대내외적인위협요소를극복할수있는신규사업발굴이부족했던것으로평가할수있음 특히, 어촌이가지고있는열악한정주환경과복지등공공서비스접근체계개선과어촌자원을기반으로어촌산업육성등연성적인개발을유도할필요가있음 22
제 1 장계획의개요 (2) 어촌비즈니스다양화에따른경영및전문인력부족 어촌관광수요가급증하면서어촌비즈니스도다양화 전문화되고있으나어촌공동체의경영부족과미숙으로어촌비즈니스에대한다양한전문인력이현장에서요구되고있지만맞춤형인력지원이이루어지는데한계가있었음 앞서 1차발전기본계획의주요성과에서도언급하였듯이바다해설사, 어촌체험마을사무장지원이지난 5년동안각각 134명, 308명이양성되었으나실제현장에투입되어전문적인역량을발휘하는데질적, 양적으로부족한여건에있음 특히, 어촌비즈니스사업을운영하는과정에서경영 홍보 마케팅분야에서전문인력지원이절실히필요하지만, 종합적이고전문적인컨설팅지원에대한전담기구와지원방안마련이요구되고있음 (3) 어촌의삶의질개선을위한방안부재 1차발전기본계획이추진되었던 2009년 ~2013년은광역경제권등국가핵심전략산업육성을위한정책기조로양극화해소및지역균형발전등삶의질문제가다소약화되었으나이들지역에대한삶의질개선필요성은지속적으로제기되고있음 특히, 최근의지역정책패러다임은단순히소득창출뿐만아니라지역의경쟁력강화와교육, 문화, 복지, 의료, 정주환경등삶의질전반에걸친종합적인개발에대한수요가높아지고있는데반해 1차발전기본계획의세부과제들은이러한정책패러다임변화에대응하는데한계가있었음 2) 사업집행 (1) 획일적인소규모마을단위개발방식으로사업성과확대한계 어촌종합개발사업, 어촌체험마을, 어촌관광사업등 1차발전기본계획에서추진했던어촌개발의사업규모는어촌계중심의마을단위로획일화된소규모분산투자방식으로사업의성과가과소화되고마을간중복성문제도제기되는등한계가있음 이러한마을단위어촌개발방식은어촌의다양한자원과규모의경제를통한사업성과를기반으로지역경제의핵심공간으로육성시키는데한계 (2) 포괄보조방식전환에따라지자체의어촌개발을위한예산배정한계 2010년도입된포괄보조방식은해당지자체가지역여건을고려하여창의적이고종합적인행정력을펼칠수있는바람직한제도이나지역표심 ( 票心 ) 을고려할수밖에없는지자체의여건상인구규모가작은어촌지역에는사업배분에서후순위로밀려나오히려지역발전의제약요인이되고있음 23
제 2 차어촌 어항발전기본계획 1차발전기본계획추진과정에서어촌종합개발사업의경우 61개권역중 53개권역만추진되는등국고보조의비율이 80% 임에도불구하고사업추진실적이미흡했던것으로평가되고있음 (3) 하향식개발방식 (Top down) 에따른획일화 1차발전기본계획의어촌부문은정형화된사업지침에따라사업이추진되어지역주민이나지자체가적극적으로참여하는데한계가있으며, 하향식개발방식은특화된어촌개발을추진하는데어려움이있음 1차발전기본계획에서는어촌종합개발사업을추진하면서어촌을유형화 특성화시켜개발하기위해몇가지유형으로제시하였으나이는오히려지역여건과특성을살리지못하는한계를보여줌 이러한문제점을개선하기위해정부는앞으로어촌개발에있어서역량강화사업을통해해당지역주민과지자체의역할을제고시키도록사업추진방식을전환하였음 1차발전계획에서추진되었던어촌종합개발사업권역중유형화 특성화를통해지원한사업들은경제적효과가아직입증되지않은상태로추후이에대한성과를도출하고사업개편방안을마련할필요가있음 3) 법 제도 (1) 사업성과관리를위한모니터링체계구축및운영 어촌종합개발사업, 어촌관광사업등대규모투자가수반되는사업의경우사업별목적과기대효과에부합하는성과지표를발굴하고, 이를기반으로객관적이고합리적인사업성과를정량적 정성적으로제시할필요가있음 이는예산당국, 이해관계자와협의하는과정에서사업의지속성과효과성등을제시할수있는중요한자료임에도불구하고소득, 일자리등성과도출이제대로이루어지지못하고있음 이러한문제점을해소하기위해사업별로모니터링조사를시행하고있으나대부분공무원, 지역주민의만족도위주로조사가이루어져정량적성과를제시하지못하고있음 (2) 어촌에대한공간적개념재정립필요 어촌 어항법 제2조 ( 정의 ) 는어촌을하천 호수또는바다에인접하여있거나어항의배후에있는지역중주로수산업으로생활하는읍 면의전지역을대상으로하고있으나연안의읍면에서실제어가의비중이높지않아공간적정의에대한개선이필요함 읍면단위의어촌에대한기초조사결과는어촌의특성을반영하는결과를얻는데한계가있어정확한실태파악과이에따른정책수립에한계가있음 24
제 1 장계획의개요 일본의경우 어업집락지구 ( 漁業集落地區 ) 를별도로구획하고, 이들지역과어업인을대상으로센서스조사를시행함으로써정확한어촌실태를파악하고, 이를기반으로정책이수립되고있음 (3) 계획수립절차및심의에대한절차부재 어촌 어항법 제4 조 ( 어촌 어항발전기본계획의수립 ) 는계획수립의근거와계획에포함되어야할내용에대해서명시하고있으나정확한수립절차와심의에대한규정이마련되어있지않음 특히, 중앙정부가수립한어촌 어항발전기본계획이확정 고시가되는경우이후지자체가추후절차로사업을어떻게이행하는지에대해규정되어있지않아법정계획으로서명확한위상이설정되지않음 1.3.2 어항부문 1) 사업계획 (1) 어항의새로운부가가치창출을위한신규사업발굴미흡 어항은어장과어촌을연결하는매개공간이며, 수산물의양륙이이루어지는공간으로서연안 어촌의핵심적인경제활동공간으로최근에는관광뿐만아니라문화, 여가, 생활거점으로서다양한기능과역할에대한수요가높아지고있으나 1차발전기본계획에서는이를충족시켜줄수있는신규사업발굴이미흡했던것으로평가됨 (2) 기반시설확충에비해어항의운영 관리개선을위한사업발굴부족 1차발전기본계획의어항부문은하드웨어중심의어항개발사업계획으로서어항의효율적인이용과관리에필요한소프트웨어개발사업과전담기구마련등어항의부가가치창출을위한연성적개발사업발굴이필요함 어항기본사업, 어항정비사업, 어항환경개선사업은하드웨어중심의사업으로추진되어어업생산기반확충과어항관광활성화를위한기반구축에는기여하였지만, 구축된인프라를효율적으로운영 관리하는방안마련이부족함 (3) 기후변화, 수산업여건변화등어항정책환경변화에따른대응방안필요 기후변화, 수산업여건변화로인한어항의사회 경제적수요가변화하고, 특히어장여건의급격한변화로인해어항기능이위축되거나상실된어항이발생하여구조조정을통한어항의효율적개발, 이용 관리에대한방안마련이필요한것으로평가됨 25
제 2 차어촌 어항발전기본계획 2) 사업집행 (1) 어촌활성화및레저관광수요를고려한어항개발사업 ( 어항환경개선사업 ) 의개편필요 어촌 어항법 제19조 ( 어항개발계획의수립등 ) 의규정에따라어항기본사업, 어항정비사업, 어항환경사업등으로사업이추진되었으나각사업의구성내용이사업목적과명확하게연계되지않음 특히, 어항환경개선사업은다기능어항개발과어항기능시설확충등이추진되었으나어항환경개선사업으로추진되어사업의목적과정합되지않는문제가있음 (2) 어선안전수용률제고를위한지방관리어항확대방안필요 국가어항중심의어항기본사업은어선의안전한정박과어업활동을지원하는데크게기여하였지만, 국가어항이아닌지방관리어항의투자효과를높이는방안마련은부족했던것으로평가됨 3) 법 제도 (1) 어항의효율적인운영 관리를위한기반부족 어촌 어항법 에어항의효율적운영 관리를위한예산, 조직등관련규정이없고, 해당지자체가조례를통해관리하도록하고있음 어항관리청은 어촌 어항법 제36조에서규정하는바에따라어항관리규정을조례로정하여어항시설의관리와점 사용허가등어항관리에관한실질적인내용을규정하고있으나대부분시 군은어항관리를담당하는인력과소요예산이부족한실정임 어항시설의유지 보수등시설관리중심의어항관리개념으로부터어항시설의효율적활용을포함한어항관리의개념으로확대가필요함 (2) 사회경제적여건변화로현행어항지정기준으로는탄력적대응에한계 사회경제적여건변화에따라어항지정조건의변경이필요하지만, 현행어항지정기준이어선수와위판액중심으로구성되어어항의구조적개편이어려운실정임 어촌 어항법 부칙제3조 ( 어항의지정등에관한경과조치 ) 제1항은 이법시행당시종전의 어항법 에따라지정또는개발된어항및어항시설은이법에따라지정또는개발된어항및어항시설로본다 라고규정하고있어서한번지정된어항의항종변경가능성을차단하고있음 26
제 1 장계획의개요 (3) 지자체의적극적인참여를유도할수있는계획수립체계필요 1차발전기본계획의근거법령인 어촌 어항법 에따른어항개발사업추진을위한수립절차는지방자치단체가어항개발계획수립과개발에적극적으로참여하지않는경향이있음 중앙정부가수립한 1차발전기본계획을토대로지방정부가어항발전기본계획을수립 추진하는절차와각개별항의개발 정비등의수립과정에서지자체의적극적인참여를유도할필요가있음 포괄보조금예산제도의취지를살릴수있는하향식기본계획이아닌상향식기본계획으로변경함으로써지방정부가창의적어항개발계획을수립하는어항개발체계개편이필요함 1.4 1차발전기본계획의한계및개선방안 1차발전기본계획의평가결과를통해그한계점과개선방안을정리하면 < 그림 1. 11> 과같이정리해볼수있음 첫째, 1차발전기본계획추진과정에서나타났던어촌 어항의계획수립절차, 심의기구, 지자체와주민주도의상향식개발체계마련을위한어촌 어항법개정필요함 특히, 어촌어항발전기본계획수립이후지자체의후속조치계획수립과이행방안마련이없어실효성이떨어지며이를개선하는방안마련이필요함 또한, 어촌어항발전기본계획 ( 안 ) 마련후이를심의할정책심의회관련규정을법에서명시할필요가있음 둘째, 포괄보조제도도입이후어촌 어항과같이인프라확충에있어서중앙정부의정책방향과지자체의예산배분및집행이달라어려움을겪고있기에이를완화시킬수있는중앙정부, 지자체간협력거버넌스마련이필요함 또한, 정부주도의지원사업이다양하게이루어졌으나어촌공동체의경영여건이어려워지면서민간전문가와의교류와협력을제고시킬수있는거버넌스강화방안이마련되어야함 셋째, 어촌의삶의질개선을위해서는해양수산부의독립적인사업추진보다는실질적인어촌 어업인의수혜확대방안과사각지대를도출하고, 필요시별도의사업을추진하는이원화된전략마련이필요함 넷째, 1차발전기본계획은전반적으로계속사업위주로이루어져어촌의열위성을보완하고잠재적가치를창출할수있는다양한신규사업발굴이미흡했기때문에 2차발전기본계획에서는물리적기반확충뿐만아니라복지, 인력, 산업육성등다양한접근이필요함 27
제 2 차어촌 어항발전기본계획 다섯째, 지금까지어촌개발은육지, 행정단위의개념으로권역화, 사업화되었으나바다환경을기반으로독특한자원, 어장, 문화등고유하게형성해온특성을기반으로바다의시각에서새로운개발체계를구축할필요가있음 여섯째, 어촌과어항은기후변화, 수산환경변화, 어촌관광수요급증등사회 경제적여건변화에따라대응할수있는방안들이모색되어야함 일곱째, 효율적인어항의운영과관리를위해서는예산, 인력, 정보시스템구축이거의부재한상황에서더욱체계적이고전문화된전담기구의설립과운영이필요함 마지막으로어촌 어항분야의사업들은경제적인효과측정이다소미흡하여사업의지속적인추진과확대를위한논리가취약해이에대한시급한개선이이루어져야함 < 그림 1.11> 1 차발전기본계획의한계및개선방안 28