환경 경제학 서강대학교 경제대학원
목 차 Ⅰ. 환경경제학의 정의 및 영역...1 Ⅱ. 경제와 환경...5 Ⅲ. 후생경제학의 기초이론...14 Ⅳ. 환경경제 문제의 해결방안...28 Ⅴ. 직접규제...42 Ⅵ. 분권적 정책...48 Ⅶ. 경제적 유인제도...53 Ⅷ. 직접규제의 적용사례...67 Ⅸ. 경제적 유인수단의 적용사례...78 Ⅹ. 기타 환경정책수단...99 Ⅺ. 환경의 경제적 가치...118 Ⅻ. 구온난화와 기후변화협약...147 ⅩⅢ. 무역과 환경의 연계...163
Ⅰ. 환경경제학의정의및영역 1. 환경경제학 환경은인간과동식물이살아가는외부여건이므로인간은환경속에서살며환경을이용한다. 따라서환경과경제는분리할수없으며인간은생태계를보전할필요가있다. 경제학은인간의복지 (human well-being) 에관한학문이므로환경은경제학의중요한영역이다. 환경관련 논쟁 1960 년대 후반 -1970 년대 초반 : 언론의 보도 활발 1970 년대 초반 : Club of Rome Meadow(MIT) 교수 등 16명 연구보고서 limits to growth thesis 발표 인구증가, 농업생산, 자연자원, 산업생산, 환경오염은 성장 요 인이자 성 장저해요인으로 작용. 특히 환경오염을 성장저해요인으로 환경오염을 강 조. Ecological Bomb" 1975-1980 년대 초 : st ag f lat i on 으로 환경에 대한 관심 저하 1980 년대 초 : s ust ai na ble g rowt h an d d ev e lopm en t 1980 년대 후반 : 환경에 관한 국제협약 (1987 M on tre al Pro to c ol) 경제학적 수단 도입 2. 환경경제학의영역 환경경제학은실증경제학과규범경제학을적용하여환경에영향을미치는경제주체들의의사결정이어떤이유로어떻게이루어지는가? 와경제조직 ( ec o no mi c i ns ti t u t io ns ) 과정책을어떻게재편하면인간의욕구와생태계보존간의조화를이룰수있는가? 등을다룬다. ( 1) 환경문제에대한경제학적분석 환경관련이슈들은여러각도에서분석할수있다. - 1 -
도덕적접근방법 ( mo ral ap p ro ac h ) : 인간의비도덕적, 비윤리적행위가환경파괴를초래하므로환경오염을줄이기위해서는환경윤리를제고해야한다. 각종환경운동 (environmental movement) 은도덕적윤리적관심을촉구해왔다. 그러나도덕적각성 (moral reawakening) 또는윤리의식의함양으로환경문제를해결하는데는시간이너무들고보다실제적인접근이필요하다. 경제학적접근 (economic approach): 환경오염은인간의도덕성결여에서비롯된것이아니고경제체제가환경오염을조장하는유인 (incentives) 을제공하기때문이다. 따라서오염을줄이기위해서는경제체제내에환경오염을줄이게할수있는유인을마련해야한다. 사례 1: 쓰레기종량제 (p a y- as - yo u - t hro w g a rb ag e ) 종전에는쓰레기수거료가쓰레기배출량에관계없이재산세금액에비례하여부과되었으므로사람들이쓰레기배출량을줄일유인이없었다. 그러나쓰레기종량제는쓰레기배출량에따라봉투구입비용이증가하므로쓰레기양을줄이고재사용을촉진할유인을제공한다. 미국의경우 Seattle (per-container billing system; 약간의월정요금과봉투당수거료 ) 에서쓰레기종량제가처음시행된후현재는많은지방자치단체가요금체계는다소상이하지만이를시행하고있다. 우리나라는 1995년부터쓰레기종량제가시행되었으며시행첫해에쓰레기발생량이 27% 감소하였으며재활용품은 35% 증가한것으로나타났다. 종량제의문제점으로는불법투기 (illegal dumping) 와고층아파트단지에서시행이어렵다는문제점등이있다. 사례 2: 배출부과금 (emission charges) 오염물질의배출량에따라세금을부과함으로써기업으로하여금스스로오염을줄이게하는유인을제공한다. 대표적인예로는현재북유럽 5개국에서시행되고있는탄소세 (carbon taxes) 를들수있다. 사례 3: 혼잡통행료 (congestion charges or road usage charges) 혼잡통행료는자동차운행에서야기되는외부효과 ( 혼잡, 대기오염, 소음공해 - 2 -
등 ) 에대해도로사용자에게세금을부과 (charging motorists the true cost of driving) 하여자동차운행을억제하려는제도이다. 싱가폴에서는전자감응식혼잡통행료부과방식 (ERP: electronic road pricing) 을시행하고있다. (2) 환경정책고안 (design of environmental policy) 환경경제학은 1960 년대부터이론적으로연구되기시작하였으며지속 ( 지탱 ) 가능성장에대한관심의고조와함께더욱발전하고있다. 그러나경제학원리가환경정책수단에반영되기시작한것은선진국에서도매우최근의일이다. 종전까지는환경정책에많은왜곡된유인 (perverse incentives) 이존재해의도한목표를달성할수없었던비효율적인정책이많았다. 사례1: 미국의 1970 대기보전법 CA A( Cle an Ai r Act ) 는비용에관계없이국민보건을지키기위한기준치설정. 사례2: 1985년까지미국모든하천의수질오염물질완전제거. 사례 3: 멕시코시티의도심차량진입억제책대기오염의주범인자동차사용을억제하기위해번호판끝자리숫자에따라순번제로운행을금지하였다. 이제도를피하기위해많은사람들이차를한대또는두대씩더사서결과적으로이제도가도입된 1989년부터 1995년사이에자동차가 2백만에서 3백만대로늘어났다. 이보다는차라리자동차에삼원촉매장치 (catalytic converters) 의장착을의무화하고대기오염의가장큰요인인 LPG ( li qu id p et ro leu m g as ) 의난방및취사연료로의사용을억제하는편이더좋았을것이다. ( 3) 거시경제학과환경 환경경제학은분석방법등많은부분을미시경제학에서사용되고있는방법론들을사용하고있기때문에미시경제학과는밀접한관계가있으나거시경제학과는별로관련이없는것으로알려져있다. 그러나환경경제학주제중에는거시경제학과밀접한관련이있는주제도있다. 예를들면 1 환경관련규제는기업의생산비를높여경제성장을저해하고실업률을상승시키며인플레를초래한다는주장에대한타당성분석. 2 경제성장으로환경오염이심각해진다는주장에대한타당성분석 : - 3 -
( 4) 환경정책의분석 효율적인환경정책을고안함에있어널리사용되고있는방법은비용- 유효성분석 (cost-effectiveness analysis) 과비용- 편익분석등두가지로구분할수있다. 비용- 유효성분석은정책의효율성을평가함에있어단순히비용만을고려한다. 따라서가장효율적인선택은주어진환경기준목표치를가장작은비용으로달성할수있는것이된다. 이에반해비용- 편익분석에서는정책의효율성을평가함에있어비용측면뿐만아니라편익측면도동시에고려한다. 예컨대폐기물소각시설을설치하자는정책에대한효율성을평가할때비용- 편익분석에서는소각시설을설치하기위해필요한비용뿐만아니라이에따른편익 ( 예컨대소각시설을설치함으로써야기되는매립지사용의감소 ) 도동시에고려한다. 일반적으로어떤정책의효율성을판단함에있어비용- 편익분석이보다적합한방법이다. 그러나현실적으로환경정책의편익은무형의것이많아이를수량화하는것이힘들거나불가능한경우가많다. 또한경제주체들은환경정책의효율성을논함에있어각자의입장에유리한분석방법에기초하는경향이많다. 예컨대환경단체들은편익에치중하고기업들은비용측면에치중하기때문에똑같은정책일지라도효율성판단에있어상이한결론에도달할수있다. (5) 국제환경문제 환경오염은越境性을지니고있기때문에한국가만의노력으로는환경의질을개선시키기어렵다. 따라서최근에는환경문제를범지구적인차원에서해결하려는노력이많이행해지고있으며환경경제학의주요분야로자리잡고있다. 대표적인예로는오존층파괴를막기위한 CFC함유물질사용금지나지구온난화방지를위한이산화탄소감축을위한범지구적노력등이있다. ( 6) 경제학과정치 공공정책은정치적타협에의해결정된다. 그렇다면환경정책을고안함에있어왜앞서언급한효율성을고려해야하는가하는의문이제기된다. 그이유는정치가들이올바른선택을내리기위해서는유용한정보가필요하고이를경제학자와과학자들이제공해줄수있기때문이다. - 4 -
Ⅱ. 경제와환경 1. 자연계와경제 : 자원경제학과환경경제학 경제계는자연계 (natural world) 내에존재하며생산과소비활동을수행한다. 자연환경은세가지중요한기능을한다. 첫째로자연계는경제계의생산과소비활동을영위하는데필요한자연자원과에너지를제공한다 (resource supplier). 둘째로생산과소비활동의결과발생하는폐기물 (residuals) 은다시자연계로되돌려지며환경은일정한도내에서이폐기물을흡수한다 (waste assimilator). 끝으로환경은좋은경치, 쾌적함등을통해직접적인효용을제공한다 (d ire c t s o u rc e o f u ti li ty ). 이와같은환경의기능에적절한가격이존재하지않기때문에과도한폐기물이배출되며배출량이자연환경계의흡수능력 (assimilative capacity) 을초과하면이세가지기능이위협받게된다. 자연계가경제계에대해자원과에너지를제공하는과정에대한연구가자원경제학 ( na tu ral re s o u rc e e co no mi c s ) 이고경제활동이환경의질에미치는영향즉오염 ( 생산및소비활동의결과로생기는폐기물을자연으로돌려보낼때야기되는환경의훼손 ) 은환경경제학의중요한연구분야이다. 환경경제학은폐기물관리와인간의경제활동이환경에끼치는영향을분석한다. 그런데현실적으로이러한문제들이경제계가자연자원과에너지를사용하는단계에서발생하므로우선자원경제학에대해살펴보기로한다. 자원경제학은광물, 산림, 해양, 토지, 에너지, 수자원, 농업경제학등의분야로구성된다. 자연자원은크게수복가능자원 (renewable resources) 과수복불능자원 (nonrenewable resources) 으로구분된다. 전자는수산자원이나목재처럼생물학적과정에따라시간이흐르면그양이증가하는자원이며후자는석유, 광물, 물등재충전이 ( 사실상 ) 불가능한자원이다. 수복불능자원의경우현재소비와미래소비사이에시점간상충관계 (intertemporal trade-off) 가존재한다. 그러나수복가능자원의경우에는시점간상충관계가좀더복잡하다. 시점간상충, 즉현세대의자원이용속도와후세대가쓸수있는자원의양사이의관계는지속가능성 (sustainability) 의문제를제기한다. 어느자원이지속가능하다는것은현세대에의한자원이용이미래세대들이사용할자원을 - 5 -
공급하는능력을저해하지않는다는뜻이다. 지속가능성은자원을사용하지말아야한다는의미가아니고자원이용속도가후손에피해를주지않아야한다는뜻이다. 수복불능자원이지속가능하기위해서는추출된자원을이용하여경제성장과후생의증가를달성해야하며수복가능한자원의경우에는자원의사용속도가자연적생산성과조화를이루어야한다. < 그림 2-1> 경제활동과환경 경제정책이생산성과산출물조합에영향을미침 환경정책이환경자원사용에관한유인에영향을미침 환경투자는비용이들고편익을창출함 경제규모투입물 1 단위당 (1 인당소득 인구 ) 산출물구조 투입 - 산출효율성 = 환경피해 환경의질 1 인당소득증가에따라환경의질에대한수요증가 효율성이높아지면자원투입물에대한수요감소 청정기술과소비관행이배출량, 폐기물, 환경피해를절감 경제학에서는소비자와기업사이의가치의흐름 (circular flow of exchange values) 이폐쇄적인체계 (closed system) 에서이루어진다고보지만사실은환경계혹은생태계라는보다큰체계내에경제계가존재하므로환경계의흡수능력 (carrying capacity; assimilative capacity) 에비해경제활동의규모가과다해지면경제계의존립이위험해진다. 따라서 D aly 는환경계대비경제계의규모를결정하는환경거시경제학이필요하다고주장하고 (1인당실질소비 ) ( 인구 ) 를하나의척도 (physical scale or size of the human - 6 -
presence ; optimal scale relative to the ecosystem) 로제시하였다. 환경을고려한경제에서는정책의판단기준은 a lloc at i on (e f fi c ie nc y), distribution(justice) 외에 scale(sustainability) 가추가된다. 2. 열역학제 1 법칙 환경경제학에서가장관심있게다루는분야는경제행위에의해야기되는환경오염을어떻게하면줄일수있는가이다. 이를열역학제1 법칙 (the first law of thermodynamics) 을이용하여간단히살펴보자. 열역학제1 법칙은자연계로부터흡수된물질의질량 (mass) 은경제계내에축적되거나폐기물로서환경에배출된다는것이다. 이를수식으로표시하면다음과같다. M= R p d +R c d M: 자연계로부터생산을위해흡수된물질의양 d R p d R c : 생산과정에서자연계에배출되는폐기물의양 : 소비후자연계에배출되는폐기물의양 반면 자연계로부터 생산을 위해 흡수된 물질의 양 (M) 은 산출량 (G) 에 생산과 정에서 발생되는 폐기물 (R p ) 을 더하고 생산과 소비과정에서 발생되는 재활용 양 (R r p, R r c ) 을 뺀 것과 같다. 이를 이용하여 위의 식을 다음과 같이 정리할 수 있다. R p d +R c d = M = G+ R p - R p r - R c r - 7 -
< 그림 2-2> 환경계와경제 경제 에너지, 공기, 물 M 자원원재료 생산자 재사용 (R r p ) 폐기물 Rp 재화 G 소비자 폐기물 Rc 대기오염폐기물수질오염물질 ( 폐열 ) 배출 R d p 배출 R d c 재사용 (R r c) 자연환경 (waste sink) 위식으로부터 M을줄일수있는방법혹은자연환경에배출되는폐기물을줄일수있는방법은다음의세가지가있음을알수있다. 첫번째방법은 G 즉산출물을줄이는것이다. 산출물을줄이는것은자연계로부터의흡수된물질의양을줄임으로써자연환경에배출되는폐기물을줄이는것이다. 혹자는산출물을줄이기위한방안으로 0의인구성장률 을주장한다. 그러나이러한 0의인구성장률 이반드시자연환경에배출되는폐기물의양을줄이는것은아니다. 이는다음의두가지측면에서설명할수있다. 첫째는인구가성장하지않더라도경제는성장할수있고그결과자연계로부터흡수된물질의양을증가시킬수있기때문이며, 둘째는환경에대한피해는장기적이기계속축적되기때문이다. 두번째방법은자연환경에배출되는폐기물의양을줄이는것이다. 이를위한방법에는두가지가있다. 하나는새로운생산기술을채택함으로써생산에있어폐기물집약도 (residual intensity of production) 를줄이는것이다. 다른하나는전체산업에서폐기물의집약도가높은산업의비중을줄이고대신집약도낮은산업의비중을증가시키는것이다. 이의일환으로생각해볼수 - 8 -
있는것이전체산업에서제조업의비중을줄이고서비스업의비중을높이는것이다. 대부분의선진국들은서비스업성장률이높다. 세번째방법은 R r p + R r c 을증가시키는것이다. 즉재활용을증가시키는것이다. 재활용은동일한생산량을생산함에있어자연계로부터필요한물질의양을감소시킴으로써자연계에배출될폐기물의양을감소시킨다. 그러나이러한방법은어떤보기에는매우바람직한것처럼보이나완벽한방법은아니다. 왜냐하면생산과정에서원재료의물질적구조가변하기때문에재활용품을원재료로사용하기가힘들뿐만아니라재활용자체가폐기물을생산할수있기때문이다. 3. 경제적 사회적자산으로서의환경 환경은사회적생산자산 (productive asset for society) 으로간주될수있다. 일반적으로경제행위를통해얻어지는산출량과환경의질은상충관계를나타낸다. 즉어떤사회에서경제행위를통해많은산출량을생산하면그사회의환경의질은악화된다. 이러한관계는생산가능곡선 (production possibility curve, PPC) 을통해보다잘설명될수있다. 한사회의생산가능곡선은기술수준과그사회가직면해있는생태학적인면에의해결정된다. < 그림 2-3> 에는시장재 (market goods) 와환경의질 (environmental quality) 의관계를나타내는생산가능곡선이그려져있다. 예컨대현산출량수준이 c 1 일때만일이사회가산출량수준을 c 2 로증가시키기위해서는환경의질을 e 1 으로부터 e 2 로감소시켜야한다. 비록생산가능곡선이기술적요인에의해결정된다하더라도어떤사회가생산가능곡선상의어떤점에위치할것인가는그사회가환경의질에얼마만큼의가치를부여하는가에달려있다. 4. 오염물질배출, 환경의질, 환경오염피해 오염물질배출 ( E mi s s io n) 은주변환경질의수준 ( Amb i e nt Q u ali t y) 에영향을미치고이는인간에피해를끼친다. 모든배출행위는여러오염매체에영향을미친다. 그러나실제환경정책은매체별로정책이수립되는경향이있다. 예컨대대기오염을다루는정책은수질오염을다루는정책과별도로수립되고있다. 그러나일단재활용되지않은폐기물들은여러매체에동시에영향을 - 9 -
미친다. 총폐기물의양의주어졌을때한매체로가는양이줄어들면다른매체로가는양의증가하게된다. 예컨대발전소의굴뚝으로부터이산화황 (SO 2 ) 을제거한다고하자. 그러나이때유황성분이완전히없어진것은아니다. 대신에유황성분의슬러지가생성되어폐기물의양이많아진다. 오염물질은여러경로를통해배출되지만일단배출되면하나의배출물이되는특성을가지고있다. 따라서이경우오염물질을제거할때각오염원들에게할당량을어떻게배분하는것이바람직한가하는문제가발생한다. 왜냐하면각오염원은가급적이면할당량을작게받고싶어하는유인이존재하기때문이다. 따라서정책당국은이러한문제를해결하기위한정책뿐만아니라이를시행하기위한방안역시마련해야한다. 일단재활용되지않은폐기물들이배출되면각오염매체로들어오게되고그사회가직면하고있는물리적, 생물학적, 화학적기후적특성을통해그사회의환경의질수준에영향을미치게된다. 따라서특정오염물질배출이그사회의환경의질에어떠한영향을미치는지를정확히알기위해서는이러한물리적, 화학적특성에대에알아야한다. 환경의질수준은궁극적으로는사회의손실과직결된다. 일반적으로인간은손실에대해무관하지않기때문에여러오염배출물질이환경의질에미치는가치를측정하는데이는환경경제학의많은부분을차지한다. 5. 오염물질의분류 (1) 축적오염물질 vs 비축적오염물질비축적오염물질은배출된후에즉시사라지는특징을지닌것으로소음이그예이다. 반면축적오염물질은배출된후계속적으로축적이되는성질을지닌것으로이의보기로는방사능물질, 플라스틱이있다. 이외에완전하지않지만부분적으로축적되는오염물질도많은데물로배출된유기물질이예이다. 이경우자연의동화작용이허용하는수준까지는오염물질이배출되더라도괜찮다. 오염물질이축적적인지아닌지는환경파괴에따른비용분담을결정할때중 - 10 -
요한역할을한다. 오염물질이축적적인성격을지니는경우현재의오염은현재의환경파괴뿐만아니라미래에도영향을미치기때문에비용분담을결정하기가매우어렵게된다. 이와같이오염물질이계속적으로환경에축적된다는것은현재오염배출량과현재의오염피해사이의직접적인관계가약하다는것을의미한다. (2) 국지적, 지역적, 지구적오염물질각오염배출이미치는영향의범위는서로다르다. 어떤것은그효과가매우국지적인 (local) 것이있는가하면어떤것은지역적 (regional) 인것도있고극단적로는오염의피해가범지구적 (global) 인것도있다. 소음은국지적인오염물질의보기이며산성비는지역적인오염물질의보기이며여러국가들로부터 chlorofluorocarbon의사용으로부터오는오존층파괴에의한지구온난화는범지구적인오염물질의보기이다. 일반적으로오염피해의범위가작은오염물질일수록이로인한문제를해결하기가쉽다. (3) 점오염원 (point source) 과비점오염원 (nonpoint source) 오염원은식별정도에따라구분할수도있다. 이산화황등은대규모공장등으로부터발생되기때문에쉽게그오염원을알수있는데이를점오염원이라한다. 반면에농약이나우수등은불특정다수에의해사용되기때문에이들이어디로부터온것인지를식별하는것이불가능한특징을지니고있는데이와같은특성을지닌오염원을비점오염원이라한다. 성격상점오염원은측정및감시가쉬울뿐아니라배출과그효과사이의관계를규명하기가용이하다. (4) 배출과관련이없는환경피해지금까지는폐기물형태를지닌환경오염물질들의특성을살펴본바있다. 그러나환경오염물질중에서는폐기물형태를띠지않으면서도환경의질을파괴시키는많은보기가존재한다. 예컨대주거지나상업지역으로의토지사용의전환도폐기물의형태는아니지만생태계파괴등과같은환경의질을파괴시킨다. - 11 -
6. 단기와장기선택 단기의사결정은현세대의이익만을고려하는데반해장기의사결정은현세대뿐만아니라미래세대의이익도고려한다. 경제적의사결정은단기적인관점에서이루어지는데반해환경정책은장기적인관점에서이루질필요가있다는것이일반적인통념이다. 이는생산가능곡선을통해분석될수있다. < 그림 2-3> 에는두개의생산가능곡선이나타나있다. 그림 (a) 는현세대의시장재와환경의질사이의상충관계를나타내는생산가능곡선이고그림 (b) 는미래세대예컨대 60-80 년후세대의시장재와환경의질사이의상충관계를나타내는생산가능곡선이다. 현세대는미래세대의의사결정과관계없이그림 (a) 의어느점도선택할수있다. 그러나미래세대의결정은현세대의의사결정에무관하지않다. 예컨대현세대가가능한한많은시장재를생산하는의사결정을했다면 ( 예컨대그림 (a) 에서 (e 2, c 2 )) 자연자원이고갈되고환경오염이발생하여미래세대의생산가능곡선이아래쪽으로이동한다. 따라서미래세대는현세대와같은시장재생산을위해서는현세대보다보다많은환경의질악화에직면할수밖에없고반면현재와같은환경질수준을유지하기위해서는현세대보다작은시장재를공급할수밖에없다. 그러나여기서주의해야할사실은미래세대의생산가능곡선은현세대의의사결정뿐만아니라기술개발이나인간의능력변화에의해서도영향을받기때문에현세대가오늘보다많은시장재를공급하는선택했다하더라도반드시미래세대의생산가능곡선이하향이동하지는않는다는것이다. 그럼에도불구하고현재의의사결정을할때는현세대의의사결정이미래세대에미치는영향을고려하는것이바람직하다는것이곧지속가능성 (sustainability) 의기본개념이다. 즉현세대의생산결정시미래세대의생산가능곡선이하향이동하지않도록환경의질에대한피해가충분히고려되어야한다는뜻이다. - 12 -
< 그림 2-3> 현세대와후세대의생산가능곡선 (PPC) 경제재 (Market Goods) c 2 c 1 c 2 c 3 현재 e 2 e 1 환경재 (Enviromental Quality) e 3 e 2 미래 - 13 -
Ⅲ. 후생경제학의기초이론 1. 수요곡선과지불의사 개별소비자는재화와서비스에대한선호 (preferences) 를지니고있다. 한소비자가어떤재화에대해느끼는주관적가치는그소비자가그재화에대해치르고자하는지불의사 (willingness to pay) 로표시된다. 지불의사는일반적으로소비자의소득또는부와비례하므로지불의사에는소비자의지불능력 (ability to pay) 도반영된다. 한계지불의사 (marginal willingness to pay, MWTP) 는어느재화의추가적인소비 1단위에대해소비자가지불하려는최대금액을말한다. 한소비자의 MWTP는그소비자의개별수요곡선의높이와같다. 예컨대어느재화의가격이 4만원일때소비자가그재화 1단위를구입한다는것은그재화 1단위를소비함으로써 4만원의가치를얻을수있고따라서 4만원을지불할의사가있다는뜻이다. 한재화로부터도출되는총편익 (total benefits) 은지불의사의합과같으며 < 그림 3-1> 에서볼수있는것처럼그재화에대한수요곡선아래쪽의면적과같다. 4 0 $ 3 0 2 0 a 1 0 0 b 1 2 3 4 5 6 재화단위 < 그림 3-1> 개별수요곡선과지불의사 한편시장수요곡선은개별수요곡선을수평으로합한것 (horizontal sum) 이다. 경쟁시장에서각개별소비자는가격을주어진것으로받아들이고소비량을결정한다. < 그림 3-2> 는세개별소비자의수요곡선으로부터시장수요 - 14 -
곡선을도출하는과정을보여준다. 시장수요곡선의높이는추가적으로공급된재화 1단위를소비하는사림이이에대해기꺼이지불하려고하는최대지불의사금액이다. A B C 합 $ $ $ $ 15 8 4 10 6 3 8 7 24 A 의수요량 B 의수요량 C 의수요량시장수요량 < 그림 3-2> 시장수요곡선과총지불의사 2. 공급곡선과비용 경제학에서말하는비용이란기회비용 (opportunity cost) 이다. 어떤재화의기회비용이란그재화의생산에투입된자원을다른재화의생산에사용했을때창출될수있었던최대가치를말한다. 따라서기회비용은투입요소의가치로측정할수있는데이때명시적비용 (explicit cost) 뿐아니라암묵적비용 (implicit cost) 도포함해야하며개인이직접부담하는사적비용 (private cost) 만이아니라다른사람이나기업에게미치는사회적비용 (social cost) 도감안해야한다. 예컨대자영업자의경우자신의노동의대가뿐만아니라생산과정에서발생한폐수가강으로유입되어강물이오염된다면이때발생하는환경피해도비용에포함되어야한다. 어떤제품을생산하는데소요되는추가비용은한계비용곡선 ( ma rg in al cost curve: MC) 을통해나타낼수있다. 일반적으로한계비용은어느범위까지는감소하다가이후에는증가한다. 그이유는낮은산출량수준에서는생산시설이완전히가동되지않기때문에산출량이증가함에따라규모의경제가나타나지만산출량이일정수준을넘게되면고정요소의한계생산성이하락하 - 15 -
기때문이다. < 그림 3-3> 은전형적인한계비용곡선을나타낸다. 총비용은한계비용의합으로예컨대 q를생산하는데소요되는총비용은 0에서 q까지한계비용곡선아래쪽의면적이다. $ 35 30 25 20 15 10 5 0 a 1 2 3 4 5 6 산출량 < 그림 3-3> 한계비용과개별공급곡선 한계비용은생산기술, 투입요소의가격, 시간등에따라형태가달라진다. 예컨대똑같은제품을생산하더라도새로운기술을사용한다면동일한양을생산할때적은비용으로생산할수있다. < 그림 3-4> 에서 MC 1 은종전의기술을사용했을때의한계비용곡선을, MC 2 는새로운기술을사용했을때의한계비용곡선을나타내며임의의산출량수준에서 MC 1 은 MC 2 보다높다. 주어진산출량 q* 를종전의기술을사용하여생산할경우의총비용은 a인반면새로운기술을사용했을경우의총비용은 b 이다. - 16 -
MC 1 MC 2 $ a b q* 산출량 < 그림 3-4> 기술발전과비용 투입요소 가격은 주어진 산출량 수준에서 한계비용곡선의 높이에 영향을 미친다. 따라서 요소가격이 상승하면 각 기업의 한계비용곡선은 상향 이동한 다. 시간은 기업이 산출량 변화에 대해 적응하는 기간을 의미하는데 단기에 비해 장기에는 산출량이 변화에 대해 기존시설의 변화를 통해 대응할 수 있기 때문에 장기 한계비용곡선은 단기 한계비용곡선에 비해 기울기가 더 완만하 다. 경쟁시장의 개별기업은 재화의 한계비용 (MC) 이 가격과 같아지는 점에서 생 산량을 결정한다. 따라서 한계비용곡선은 곧 개별기업의 공급곡선이다. 시장공 급곡선은 개별기업의 공급곡선을 수평으로 합하여 구해진다. 3. 완전경쟁시장의효율성 (1) 효율성어떤재화의한계지불의사곡선은소비자들이재화를구입하기위해기꺼이지불하고자하는금액을나타내는곡선으로소비자들이그재화에대해부여하는모든가치를나타낸다. 반면한계비용곡선은주어진산출량을생산하는데따르는모든기회비용을반영한다. 생산에있어효율성 (efficiency) 이란어느재화의생산을 1단위늘릴때사회가부여하는한계가치 (MWTP) 와그재화의생산에소요되는한계비용 (MC) 이같을때달성된다. - 17 -
MWPT MC $ a P e b c q e q 2 q 1 < 그림 3-5> 효율적인산출량 < 그림 3-5> 에서 효율적인 산출량은 MWTP곡선과 MC곡선이 만나는 q e 이 다. 만일 산출량이 q 1 라면 이 재화를 만드는데 소요되는 추가비용이 소비자들 이 이 재화에 대해 부여하는 추가적인 가치보다 크기 때문에 산출량을 줄이는 것이 바람직하다. 반대로 산출량이 q 2 라면 생산량을 증가시키는 것이 바람직 하다. 생산의 효율성은 한계가치와 한계비용으로서 뿐만 아니라 총비용과 총가치 의 관점에서도 설명될 수 있다. 즉 총가치에서 총비용을 뺀 값이 최대가 될 때 효율적인 산출량이 달성된다. < 그림 3-5> 에서 산출량 q e 에서 총가치는 a+b+c이며 총비용은 c이다. 따라서 산출량 q e 의 순가치 (net value) 는 a+b가 되며 이러한 순가치는 산출량 q e 에서 극대가 된다. (2) 완전경쟁균형의효율성 완전경쟁시장의균형은시장수요와시장공급곡선이만나는점에서형성된다. 그런데시장수요곡선은총한계지불의사곡선 (Aggregate MWTP) 과같고시장공급곡선은총한계비용곡선 (Aggregate MC curve) 과같으므로수요와공급곡선이만나는점에서결정되는산출량은효율적인산출량과일치한다. - 18 -
S $ P m D q m 산출량 < 그림 3-6> 시장균형 < 그림 3-6> 에서보는바와같이완전경쟁시장의군형산출량은 q m 이며이는 < 그림 3-5> 의 q e 와같다. 이처럼완전경쟁균형이효율적이라는결과를후생경제학의제 1 정리라하는데이는 Adam Smith의 보이지않는손 (the invisible hand) 의직관과일치한다. 후생경제학제1 정리가성립하기위해서는몇가지중요한조건이충족되어야한다 : 1 모든소비자와생산자는가격순응자 (price taker) 로서전략적행동 (strategic behavior) 을취하지않아야하며, 2 정보가완전하고모든재화와모든가능성에대한시장이존재해야하며, 3 외부효과와공공재가존재하지않아야한다. 이런조건들이만족되어야시장수요곡선이사회적편익을나타내고시장공급곡선은사회적비용을나타내게된다. 이러한조건들이충족되지않으면완전경쟁시장을통한자원배분이비효율적이되는데이를시장실패 (market failure) 라고한다. 환경재의경우일반적으로시장공급곡선과진정한사회적한계비용곡선 (true marginal social cost curve) 사이에괴리가발생하며또한시장수요곡선과진실된사회적한계지불의사 (true social marginal willingness to pay curve) 사이에도괴리가발생한다. - 19 -
4. 시장실패 (1) 외부비용 (external costs) 외부효과 (externalities) 란 한 개인이나 기업의 소비 또는 생산활동이 다른 개인이나 기업의 효용이나 이윤에 영향을 미치며 이러한 영향이 시장가격기구 또는 이해 관련당사자들 간의 계약에 의해 조정되지 않는 경우를 말한다. 외 부효과는 외부비용과 외부편익으로 구분된다. 후자의 예로는 양봉업과 과수원 을 들 수 있고 환경오염이나 교통혼잡은 전자의 좋은 예이다. 외부비용이 존재하면 사적 한계비용이 사회적 한계비용과 일치하지 않게 된 다. 사회적 한계비용 ( marg i na l s o c ia l c o s t s ) 을 M S C, 사적한계비용 ( marg i na l private cost) 을 MPC, 한계외부비용 (marginal external costs) 을 MEC라 하면 MSC = MPC + MEC 가 된다. 이와 같이 외부비용이 존재할 때 완전경쟁시 장의 균형이 효율적이 될 수 없다는 사실은 < 그림 3-7> 을 통해 설명할 수 있 다. $ 한계외부효과비용 (MEC) 종이산출량 종이수요 사회적한계비용 (MPC + MEC) $ 사적한계비용 (MPC) p* p m q* q m 종이산출량 < 그림 3-7> 외부비용과시장실패 - 20 -
그림의위쪽에는종이산출량이증가함에따라폐수로인한수질환경오염의한계외부비용이증가하는것을보여준다. 아래쪽의사회적한계비용곡선은사적한계비용과한계외부비용을더한것이다. 이경우시장균형산출량은수요곡선과사적한계비용곡선이만나는 q m 이고균형가격은 p m 이다. 반면에사회적으로바람직한산출량은수요곡선과사회적한계비용이만나는 q * 점이다. 따라서환경오염으로인한외부비용이존재할때개별기업은외부비용을감안하지않고산출량을결정하기때문에시장균형산출량은효율적인산출량에비해높다. 이러한결과를다음의예를통해보다자세히살펴보자. 강상류에제지공장이위치하며이공장은폐수를배출하며그결과하류에있는가두리양식업에피해를준다고하자. 여기서종이 1톤의시장가격은 4,000원이고종이 1 톤생산에따른양식업의피해액은 300원으로각각일정하다고가정하자. 만약정부의개입이없으면종이의시장균형산출량은 P= MPC 되는곳에서결정되며이는 < 표3-1> 에서 4톤이다. 반면에사회적으로바람직한산출량은 P = MSC 되는 3톤이다. 만일정부가종이 1톤생산에대해 300원의세금을부과한다면제지공장은산출량을 3톤으로줄일것이다. < 표 3-1> 제지공장의 비용 종이생산량 P( 시장가격 ) MPC MEC ( 양식업피해 ) MSC 1 40 00 3, 40 0 300 3,70 0 2 40 00 3, 50 0 300 3,80 0 3 40 00 3, 70 0 300 4,00 0 4 40 00 4, 00 0 300 4,30 0 5 40 00 4, 40 0 300 4,70 0 외부비용이발생하는또하나의예는재산권이설정되어있지않아누구든지자원을사용할수있을때 (open access resource) 이다. 이러한예로는어장, 공용목초지등이있다. 이경우시장에서결정되는산출량은사회적으로효율적인수준을항상초과하게되는데이를공유자원의비극 ( t rag e dy o f the commons) 이라고한다. < 표3-2> 는재산권이설정되어있지않은어장에서과도한어획이일어나 - 21 -
는 것을 보여주고 있다. 분석의 편의를 위해 어획된 생선 1톤당 가격은 1만원 이며 어선 1척당 조업비용 ( 기회비용 포함 ) 은 200만원으로 일정하다고 가정하 자. 다시 말해 평균비용 (AC) 과 한계비용 (MC) 은 같다고 가정하자. 수산업 전체의 적정 어획량, 즉 사회적으로 효율적인 어획량은 전 산업의 이윤을 극대화하는 점 즉 한계수입 = 한계비용 ( 혹은 MP=MC) 되는 5척이다. 그 러나 각 개별 어부들이 어선을 1척 더 투입할 때 한계수입이 한계비용보다 크 기 때문에 궁극적으로는 평균수입 = 평균 비용, 즉 AP=AC (=MC) 되는 8척 에서 균형이 이루어지게 된다. 따라서 너무 많은 어선이 어장에서 조업하게 된다. < 표 3-2> 어획량에 따른 한계수입과 평균수입 어선 수 어획량 어획량 증가분 한계수입 평균어획량 평균수입 3 900 - - 300 300 4 1,600 700 700 400 400 5 2,000 400 400 400 400 6 2,100 100 100 350 350 7 2,100 0 0 300 300 8 1,600-400 -500 200 200 재산권과공유지의비극 (tragedy of common) - 재산권이 중요하고 유용한 이유 재산권이 잘 정의된 자원을 소유한 사람은 그 자원의 가치하락이 자신의 손실로 직결, 이를 방지하기 위해 자원을 효율적으로 사용하려는 유인을 가지기 때문 - 재산권이잘정의되지않은경우자원이비효율적으로배분될수있음. 이에대한보기는다음과같음. 남획으로인한서해바다의어획량감소 척박한땅에과도한방목으로인한사막화 ( 북아프리카 ) - 22 -
- 소유권이불명확하게규정되어있기때문에비효율적인결과가나타나는현상을공유지의비극이라함. ( 미국의미생물학자 G. H a rdi n 1968년 science지에 the tragedy of common 이라는논문에서유래 ) - 공유지비극의예 마을사람들이돈을모아육우를방사하는데사용할목초지를공동으로구입. 이사람들이면누구나송아지를사서 1년동안공동목초지에방사할수있음. 송아지구입비 = α 원 땅은한정되어있음, 따라서송아지수가많아지면성장이더느려지고, 1년후받을수있는가격은하락. R=P Q P= 송아지가격, Q=( 판매된 ) 송아지수 AR=TR/Q=P(Q) Q P 목축업자가직면하는송아지수요곡선 AR, MR, MC A D MC ( 요금포함 ) β B α C MC(=α) 0 N * N 0 N(Q, 송아지수 ) MR AR: 수요곡선 방사되는송아지의수를한마리늘리는데소요되는한계비용 = 송아지의구입비. i.e MC=α 마을사람전체의관점에서보면, (TR-TC) 을가장크게만들어주는수준의송아지를방사하는것이이득. 즉 MC = MR 인 N * 만큼방사할때이윤은가장크게되고이때 ABCD만큼의이윤을얻음. - 23 -
개인입장에서보면, 1년키운송아지한마리당받을수있는가격 > 송아지의구입비용인한추가적인송아지구입에서이득을얻을수있음. 즉 AR=MC인 N 0 만큼방사하는것이개인입장에서보면이윤이최대. 이때마을전체가얻을수있는잉여는 0이고비효율을초래 (Tragedy of common). 이는개인이송아지한마리를더구입하여방사하기로결정한행위가다른주민들에게외부성을일으키고있다는사실에서기인. (2) 외부편익 (external costs) 외부편익은외부효과를야기하는재화나자원을직접소비하는사람이아닌다른사람들에게미치는편익이다. 따라서외부편익이존재할경우그재화에대한시장지불의사 (market willingness to pay) 는사회적지불의사보다작게된다. 예컨대소음이적은진공청소기를직접사용하는 A는 5만원의가치를느낀다고하자. 그러나 A가조용한청소기를사용하기때문에이웃들이 2만원의가치를느낀다면이청소기에대한 A의한계지불의사금액은 5만원인반면주민전체의한계편익은 7만원이된다. 이처럼외부편익이존재할때는수요곡선이사회전체의한계지불의사를반영하지못하기때문에완전경쟁시장의균형산출량은효율적이지못하게된다. 공공재는대규모외부편익을창출하는재화의예이다. 공공재는소비의비경합성 (non-rivalry in consumption) 과배제불가능성 (non-excludability) 이라는두가지특성을지닌재화이다. 공공재의효율적인공급량은공공재에대한각소비자의한계편익의합이한계비용과같은점, 즉 MWTP1 + MWTP2 +... = MSC 이되는점인데이조건을 Samuelson 조건이라고한다. 직관적으로이조건이성립해야하는이유는일단공공재가공급되면여러소비자들이동시에편익을누릴수있기때문이다. 그러나위의조건은시장에서충족되기어렵다. 공공재의공급비용을부담하지않은소비자들에대해공공재의편익을배제할수없기때문에각소비자가자신의진정한선호 ( 혹은 MWTP) 를표출하지않을가능성이높기때문이다. 이를무임승차문제 (f re e- ri de r p ro b lem ) 라고한다. 무임승차의문제가존재할경우시장수요곡선이소비자들의지불의사를정확히반영하지못하기때문에시장을통해효율적인산출량을달성할수없게된다. 환경재는공공재의성격을띄고있다. 작은호수주변에세가구가살고있으며이들가구들은호수로부터여가를즐기고있다고하자. 현재이호수의 - 24 -
오염농도는 5ppm이며정화시설을설치하면수질을개선할수있으며각가구들은기꺼이그비용을지불할의사가있다고하자. < 표 3-3> 에는이들세가구들이오염도를낮추기위해기꺼이지불하고자하는금액과수질정화의한계비용이표시되어있다. < 표 3-3> 호수의수질오염정화를위한개별및총수요 오염도 (ppm) MWTP1 MWTP2 MWTP3 Total MWTP 오염제거의 MC 4 110 60 30 200 50 3 85 35 20 140 65 2 70 10 15 95 95 1 55 0 10 65 150 0 45 0 5 50 240 이 예에서 사회적으로 효율적인 수질오염수준은 세 가구의 MWTP의 합이 한계비용과 같은 2 ppm 이며 세 가구가 각각 70, 10, 15만원씩 비용을 부담하 면 오염저감에 필요한 추가비용 95 만원을 조달할 수 있다. 그러나 일단 수질 이 개선되면 비용부담 여부에 관계없이 편익을 누릴 수 있기 때문에 각 가구 들은 수질오염 정화에 대한 수요를 표출함에 있어 진정한 MWTP을 줄여서 보고할 가능성이 높다. 예컨대 가구 1은 수질오염을 2ppm으로 줄이기 위해 기 꺼이 지불하고자 하는 금액이 70 만원임에도 불구하고 55 만원이라 하고 가구 2 는 10 만원임에도 불구하고 0원, 가구 3은 15 만원인데 10 만원이라고 주장하였다 면 수질오염도는 4ppm 이 될 것이다. 이는 사회적으로 효율적인 오염수준보 다 높다. - 25 -
125 100 75 50 25 125 100 75 50 25 125 100 75 50 25 250 200 150 100 50 가구 1 MWTP 1 4 3 2 1 0 가구 2 MWTP 2 4 3 2 1 0 가구 3 MWTP 3 4 3 2 1 0 MC MWTP T 4 3 2 1 0 < 그림 3-8> 공공재와시장실패 5. 정부개입과정부의실패 위에서살펴본바와같이외부비용이나편익이존재할때는시장을통해서는사회적으로효율적인산출량이생산될수없으며경우에따라정부가개입하여효율적인산출량을달성할수도있다. 그러나시장의실패가존재한다고해서반드시정부개입이정당화되는것은아니다. 다시말해정부가개입하더라도반드시효율적인산출량이생산된다는보장은없다. 정부가개입해서효율적인산출량이생산되지않을경우를정부의실패 (government failure) 라고한다. 정부의실패가발생하는요인으로는다음의세가지로요약할수있다. - 26 -
1 정부가 반드시 사회전체의 이익을 대변한다는 보장이 없다. 강력한 이익 단체 (special interest groups) 들이 자신들의 이익을 보호하기 위해 로비를 할 경우 ( 특혜추구 또는 지대추구 rent seeking) 정부는 조용한 다수보다 이들의 이익을 보호해 주는 정책을 시행하게 되고 그 결과 사회 전체의 이익은 저해될 수 있다. 조용한 다수는 이들 이익단체에 맞설 수 있는 조 직과 재력이 없고 그럴 유인도 없다 ( 공공재적 성격, 개별 투표자의 무력 성 ). 2 정부는특정한한정책만 ( 예컨대환경정책 ) 을수행하는것이아니고다른정책 ( 산업정책, 지역개발정책 ) 들을복합적으로실시하기때문에다른정책목표때문에특정정책 ( 예컨대환경정책 ) 을희생시킬수있다. 예컨대정부는농민의생계보장을위해농업용수와전력에대해서는저렴한가격을적용하는데이러한불합리한가격정책은농지의훼손, 비료의다량사용, 농업용수및전력의과다사용을초래해환경오염을조장한다. 3 관료조직은선거에의해책임을지는집단이아니기때문에사회전체의이익을수호할유인이작다. 또한관료조직의비효율이집행을어렵게만들수있다. 외부비용이나외부편익과같은시장실패가존재할때시장실패를해결하기위한방안으로민간에의한해결책이제시된사례가많다. 예컨대 19 세기부터영국의등대는민간에의해건설, 운영되었으며양봉업자와과수원주인들사이에시장이형성되어시장실패의문제를자체적으로해결한사례도있다. 또한 Coase는피해자이든가해자이든재산권만설정되면자발적인협상에의해문제가해결될수있음을보였다. - 27 -
Ⅳ. 환경문제의해결방안 1. 해결방안의모색 - 2 가지해결방안이존재한다. 시장의실패때문에환경문제가발생. 따라서정부의적극적개입이필요. 시장의실패를시장기능에의한경제주체들간의자발적해결 ( 정부실패 ) - 전자 직접규제 경제적유인제도의핵심은 Pi g o u v ia n t ax 임. - 후자 정부의역할이전적으로무시되는것은아니고가급적최소화하는정책임. 이를분권적정책 (Decentralized policy) 라함. 사법적인판단에의해당사자들간의소유권을설정해주는것으로충분. 이것의핵심은 Coase 정리임. 2. 정부규제에의한해결 (1) 피구세 - 외부비용이존재 금액 SMC=PMC+EC PMC t D E * S=PMC t 외부비용 EC(= 오염피해 ) MDC 설명 W * W 0 D(=MWTP=MB) 버스운행 (ex 오염배출량 ) - 28 -
- Pigouvian tax는 welfare를증가시킨다. distortion을없애기때문. Pigouvian tax가존재하지않을경우상대가격은이미왜곡된상태임. too much product 피구세부과시후생은 e만큼증가함. SMC a h i b j g c d f e PMC MB no pigouvian tax pigouvian tax C.S (a+b+c+d)-(c+d+e+f+g+j) a-(c+g+j) P.S h+g+f+i+j i+j Tax Total welfare a+b+ /c+ /d- /c- /d-e-/f- /g-/j+h+ /g+/f+i+/j =a+b+h+i+e b+c+h+g a- /c- /g-/j+i+/j+b+/c+h+ /g =a+b+h+i - Tax Distortion 동등변화에의한분석 어떤특정재화에대한조세의부과는납세자들의소득수준 & 재화간의상대가격체계변화를통해납세자들의효용수준을감소시킴. 동등변화 (Equivalent variation) 는상대가격의변화가없을경우원래의효용수준에서과세후효용수준으로납세자의효용을감소시키기위해필요한소득의변화분으로정의할수있음. - 29 -
- 사과 X, 배 Y 를구입. P x & P y. 사과에종가세가 t 로부과 Y( 배 ) A y 3 F y 2 y 4 y 1 E 2 E 3 E 1 I I x 2 C x 1 G B 사과 (X) 세금부과전예산선 AB, 균형점 E 1 (x 1,y 1 ) 종가세부과예산선 AC, 균형점 E 2 (x 2,y 2 ) 세금액의크기는? 세금이없었다면과세전소득으로사과를 x 2 만큼소비할때 y 3 만큼의배를소비할수있었을것임. 따라서 (y 3 -y 2 ) 는배로표시한납세액이됨. 배의가격을 1로정규화시키면, (y 3 -y 2 ) 는화폐로표시한납세액이됨. 조세로인한소비후생손실은동등변화를이용하여측정할수있으며, AF가됨. 경제전반으로볼때소비자효용은 AF=y 3 -y 4 만큼감소한반면정부의조세수입은 y 3 -y 2 이되어사중적손실은 y 2 -y 4 가됨. (E1 E3) 은소득효과, (E3 E2) 은대체효과임. 대체효과가없다면 E 1 E3 조세크기는 AF가되어사중적손실은발생하지않음. 대체효과존재시 E 3 E 2 ( 사과, 배 ) 가되어 (y 3 -y 2 ) 만큼세금을납부. 따라서대체효과존재시상대가격의변화로사중적손실은대체효과로인한세수의감소분 (y 2 -y 4 ) 로나타내어짐. 초과부담은대체효과에의해야기. Thus 수요곡선을이용하여초과부담을분석할때는보상수요곡선을사용하는것이바람직. - 30 -
(2) Coase 이론 : 시장기능에맡기는경우 - 협상비용이무시할정도로작을경우에외부성에관한재산권이잘정의된다면, 정부의간섭없이도자발적인협상을통하여효율적인자원배분을달성할수있다. - Ex. 환경오염 깨끗한환경에대한재산권만잘정의도면, 정부의간섭없이도개인들간의협상에의해적정오염수준이달성될수있으며, 이러한오염수준의달성은재산권이누구에게있는지에관계가없음. - Coase 이론의 주요 특징 오염행위에 대한 상호선 (reciprocity) 에 입각하여 환경문제를 해결 상호성 오염자가 상대방에게 피해를 입힌다는 것보다는 오염자 입장 에서 볼 때 상대방이 존재하기 때문에 자유로운 오염행위에 제약을 받음. 오염자의 입장에서 오염행위는 경제행위 상호원칙 : 환경문제의 해결 피해비용 방지시 피해비용 으로 결정 - 이를화학공장과어부의예를통해설명. 편익, 비용 MAC MDC P * a b f e c d q * q 1 오염배출량 - 31 -
오염배출량 ( 제품의생산량 ) 오염배출증가에따른한계편익 ( 제품의추가적인생산에따른편익 ) ( 오염배출상품에대한수요곡선 ) MB는우하향 오염배출량 물의오염으로어부의피해 MC as q 사회적정오염배출수준은 MB=MC 에서결정. i.e q * ⅰ) 맑은물에대한재산권이화학공장 (i.e 개발의권리 재산권 ) 화학공장 : 총편익을극대화하기위해 q 1 에서생산. 어부 : q 1 q * 대가로 (d+e+f) 만큼을보상할용의가있음. 화학공장 : d만큼만보상을원함. 따라서두당사자는 (e+f) 만큼을나누어갖는다면, 어느누구도손해를보지않고오염수준을 q * 로줄이는것이가능. ⅱ) 맑은물에대한재산권이어부화학공장 : q * 만큼오염을배출하기위해 (a+b+c) 만큼지불할용의. 어부 : c만큼만보상을원함. 협상을통해두당사자가 (a+b) 만큼을나누어갖는다면, 어느누구도손해를보지않고 q * 수준의오염이가능. - 석재공장과치과의사의예 Case 1) 석재공장이 공장을 가동함으로써 얻는 편익 : 40 석재공장이 공장을 멈추었을 때의 편익 : 0 소음이 없을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 70 소음이 있을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 10 : 석재공장을 가동하는 가운데 소음이 발생하고 이로 인해 치과의사는 손해 를 입음. - 32 -
1 석재공장에게소음에대한법적책임이있을때 ( 보상시피해액만큼만보상한다고가정 ) 석재공장 보상 0 편익 =40-60=-20 공장폐쇄 편익 =0 공장폐쇄 2 석재공장에게소음에대한법적책임이없을때 ( 보상, 치과폐쇄 ) 치과의사 40 이상 60 이하를보상 P (40 P 60 ) 병원 70-P 결과공장의순편익의사의순편익순편익의합 1 공장폐쇄 0 70 70 2 40 P 60 P 70 -P 70 Case 2) 석재공장이 공장을 가동함으로써 얻는 편익 : 60 석재공장이 공장을 멈추었을 때의 편익 : 0 소음이 없을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 70 소음이 있을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 30 1 석재공장에게책임 ( 보상시피해액만큼만보상한다고가정 ) 치과의사에게 70-30=40 만큼을보상 40 보상하면 60-40=20 만큼순편익 2 석재공장에게책임이없을경우 치과의사 소음을감내하면편익 30 60 이상보상. 따라서편익 =70-(60 이상 ) - 33 -
법적책임결과 공장의순편익 의사의순편익 공장 O 공장가동, 치과의사에게 40 보상 20 70 90 공장 공장가동, 병원은소음을감내 60 30 90 합 Case 3) (Case 1과 소음제거장치를 뺀 부분은 모두 같음 ) 석재공장이 공장을 가동함으로써 얻는 편익 : 40 석재공장이 공장을 멈추었을 때의 편익 : 0 소음이 없을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 70 소음이 있을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 10 석재공장이 소음제거장치를 장착하는데 소요되는 비용 : 20 1 석재공장에게 책임 (3가지 option: 보상, 폐쇄, 제거장치 설치 ) 치과의사에게 60 을 보상하는 것 보다 ( 이 경우 -20 손실 ) 소음제거장치를 장착하는게 유리 : 순편익 =40-20=20 2 석재공장에게 책임이 없을 경우 최소 20 이상 최대 60 이하로 보상하도록 협상, 20 P 60 : 공장 순편익 =20+P=(40-20)+P 치과 순편익 =70 - P 법적책임결과 공장의순편익 의사의순편익 공장 O 공장스스로소음제거장치를설치 20 70 90 공장 오염제거장치설치를위해 P 를보상 20+P 70-P 90 합 Case 4) 석재공장이 공장을 가동함으로써 얻는 편익 : 40 석재공장이 공장을 멈추었을 때의 편익 : 0 소음이 없을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 70 소음이 있을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 10 석재공장이 소음제거장치를 장착하는데 소요되는 비용 : 20 치과의사가 자신의 진료실에 방음벽을 설치하는 경우 드는 비용 : 18-34 -
1 18 이상 20 이하보상 18 P 20 2 병원스스로방음벽설치하는것이유리 법적책임결과 공장의순편익 의사의순편익 공장 O 방음벽설치를위해 18 P 20 보상 40 -P 70 +P -18 92 공장 병원스스로방음벽설치 40 52 92 합 Case 3에 비해 편익이 2 증가 Case 3에 비해 선택 가능한 추가적인 대안의 증가로 사회적 효율성은 더욱 증가 Case 5) 지금까지는 거래비용이 고려되지 않았음 (Case 3과 비교 ) 석재공장이 공장을 가동함으로써 얻는 편익 : 40 석재공장이 공장을 멈추었을 때의 편익 : 0 소음이 없을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 70 소음이 있을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 10 석재공장이 소음제거장치를 장착하는데 소요되는 비용 : 20 협상과정에서 발생하는 거래비용 : 45 1 소음제거장치를 부착할 경우 협상 불필요. 가장 유리한 대안 순편익 =40-20=20 2 치과의사 : 석재공장에게 소음제거장치를 장착하는 데 따른 보상 치과의사는 최소 20 이상 최대 60 이하 보상 제공 그러나 이 경우 45의 거래비용이 발생 ( 치과의사가 부담 ) 따라서 최소 20 이상을 보상하더라도 순편익은 음 i.e 70 -( 20 +45) =5~ -35( 70 -(60 +35) = -35) 따라서 소음을 감내하는 것이 더 나은 대안임 법적책임결과 공장의순편익 의사의순편익 공장 O 공장스스로소음제거장치장착 20 70 90 공장 소음감내 40 10 50 합 - 35 -
거래비용이존재할경우어느쪽에법적책임이귀속되느냐에따라사회적효율성은달라진다.(Case 3과비교 ) 공장이책임있을경우, 거래비용이필요없으므로사회적효율성은달성공장이책임없을경우, 병원이거래비용을부담 Case 6) (Case 4와 비교 ) 석재공장이 공장을 가동함으로써 얻는 편익 : 40 석재공장이 공장을 멈추었을 때의 편익 : 0 소음이 없을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 70 소음이 있을 때 치과의사가 확보하는 편익 : 10 치과의사가 자신의 진료실에 방음벽을 설치하는 경우 드는 비용 : 18 협상과정에서 발생하는 거래비용 : 45 1 공장폐쇄 > 공장이법적보상금을지불할경우 40-60=-20 공장폐쇄 > 방음벽설치를위한협상 40-(18+45)=-23 2 스스로방음벽설치하는것이가장유리 법적책임결과 공장의순편익 의사의순편익 공장 O 공장폐쇄 0 70 70( 거래비용때문에 inefficient) 공장 방음벽설치 40 70-18= 52 92 합 - 36 -
Case 1 Case 2 Case 3 Case 4 Case 5 Case 6 석재공장가동시편익 40 60 40 40 40 40 가동을 stop 시편익 0 0 0 0 0 0 소음이없을때치과의사편익 70 70 70 70 70 70 소음이있을때치과의사편익 140 30 10 10 10 10 석재공장소음제거장치 비용 20 20 20 소음방지벽 18 18 거래비용 45 45-37 -
- Coase 정리에대한비판 협상의부재와거래비용의존재 : 환경오염당사자간의협상이실제로많이발생하지않는다. 협상당사자의판별이불가능하거나어렵다. : 환경오염문제의경우당사자들을판별하는것은어렵다. : 특정오염물질의경우생태계에오랜기간존재하면서아주장기적으로피해를끼치는경우가있음 ex ) 이산화탄소 ( 지구온난화 ) 와같은온실가스는오염시점과피해시점사이괴리존재현세대 = 오염자, 미래세대 = 피해자 협상불가능 위협 (threat-making) 을통해자신의이익을확보하고자하는잠재적유인제공 : 협상당사자가아닌잠재적오염자들도보상을받을목적으로위협을가할수있음. ex) 철새도래지 vs 농민 ( 보상을통한농민이주 ) (3) 오염저감비용과최적피구세 - 사회적으로최적인오염수준 MAC=MDC. 이때사회적순편익은 ae * W 0 으로최대가됨. Pigouvian tax=t * 를부과하면 W0 W *, E E *. W 1 에서비용 =bw 1 <t * 이므로배출량을줄인다. W 2 에서비용 =cw 2 >t * 이므로오염을더배출하고 t * 만큼의세금을낸다. E * : optimal point, W * : optimal level of pollution - 38 -
편익, 비용 MAC a MDC(=MB) c E * t * b 0 W W * 2 W 1 W 0-39 -
< 부록 > 최적피구세의개별기업단위에서의분석 - 개별기업은오염배출량을감소시키기위해생산량을줄이거나생산공정을변화시키거나오염처리시설의설치등을통해오염배출량을줄일수있음. - 기업은이중가장비용- 절약적인방법을선택. 이를반영하고있는것이한계저감비용 (MAC) 곡선임. 사적한계이익 (Private marginal profit) 도 MAC의일종임. 금액 a t MDC b c E * p t * t 0 Q * PMP Q 0 Q - MDC: Q, MDC - PMP= π/ Q=MR-MC=P-MC( 완전경쟁이므로 ) MC는선형으로가정. Then MC(Q) p PMP=p-MC(Q) Q 0 Q 0-40 -
- 아무런제재가없다면기업은 Q 0 에서생산. 그러나이는사회적으로최적인생산량이아니다. 왜냐하면생산활동에따른피해비용이고려가되지않았기때문임. - 사회적으로 최적인 생산량 수준은 ( 총이윤-오염으로 인한 총피해 비용 ) 을 극대화시키는 수준에서 결정 E *. E * 에서 0aE * Q * = 총이윤, 총피해비용 =0 E * Q *, 순이윤은 0aE * 으로 최대가 됨. E * 를 달성하기 위해 t * pigouvian tax 부과. 그러면 PMP PMP t 로 이동. 이때 기업의 총이윤 = 0 b Q *, 세금 =0cE * Q *, 사회적 순편익 =0aE * ac=p-t * 0b=p-t * (=p-mc(q=0)-t * =p-t * ) 이므로 0bQ * 와 cae * 는 합동. 따라서 기업의 총이윤 0bQ * = cae * 사회적 총이윤 = cae * + 0cE * Q * =0aE * Q * 사회적 비용 ( 피해비용 )=0E * Q * 사회적 순편익 =0aE * Q * -0E * Q * =0aE * - 41 -
Ⅴ. 직접규제 직접규제 (command and control) 는경제주체들에게사용가능한선택범위를조정하여그들의의사결정에영향을미치는방법이다. 환경정책에있어서직접규제는환경기준을통해환경의질목표를달성하는접근방식이다. 즉환경당국이면허, 배출허용기준의설정등을통해오염물질의배출을제한하거나생산설비, 환경오염방지기술을규제하여환경오염을방지하고그지침이나기준을위반하는개인이나기업에대해법적, 행정적제재를가하는것이다. 이경우규제를받는개인이나기업의오염물질저감비용은기준을준수하는데소요되는비용 (compliance costs) 이된다. 환경기준은여러가지이유로많은나라에서널리쓰이고있다. 우선환경기준은환경오염을줄이는단순하고직접적인방법으로받아들여진다. 다음으로환경오염은반사회적행동이므로이를불법화하는것이시민정서에부합된다. 그러나환경기준은겉보기보다훨씬복잡한문제들을안고있다. 실제환경기준은분명해보이지만실행에있어서는많은융통성이있을수있다. 1. 환경기준의유형 ( 1) 대기및수질환경기준 ( Am b ie nt s ta nda rds ) 환경기준은대기나수질중오염물질의최대허용치를정하는기준으로직접적인시행은불가능하다. 대기기준을달성하기위해서는대기에배출되는오염물질의양을규제해야한다. 예를들어 2001.1.1 부터시행되고있는우리나라대기환경기준을보면대기중 SO2 농도는연평균 0.02 ppm 이하, 24 시간평균치 0.05 ppm, 1시간평균치 0.15 ppm 으로되어있다. (2) 배출허용기준 (Emission standards) 오염물질의배출허용기준은일종의성과기준 (performance standards) 으로서피규제자들이달성해야하는최종결과를규정한다. 즉환경기준이목표라면배출허용기준은수단이다. 그러나배출허용기준을이용하여환경기준을원하는대로정확히달성하기는어렵다. 예컨대배출허용기준과수질기준간의관계는강물의유속, 온도등에의해결정되며대기의질은오염물질배출량뿐아니라자동차사용빈도등인간의의사결정의영향을받기때문이다. - 42 -
우리나라의경우황산화물등 28 개대기오염물질에대해배출허용기준이설정되어있다. 또한산업단지와같이대기오염이심하여대기보전특별지역으로지정된지역에이미설치된배출시설에대해서는 엄격배출허용기준 을, 새로이설치되는배출시설에대해서는 특별배출허용기준 을적용할수있다. 1999 년말현재울산미포및온산과여천에엄격및특별배출허용기준이적용되고있다 ( 환경부, 환경백서 20 0 1, p p.342) (3) 기술기준 (Technology standards) 기술기준은잠재적인오염물질배출원이준수해야할생산기술, 공정, 관행등에관한규정이다. 예컨대서울시에서는 1981 년부터저유황연료유의공급과사용이의무화되어있으며 1988년부터는서울등수도권지역의공동주택등에대해액화천연가스 (LNG), 액화석유가스 (LPG) 등청정연료의사용을의무화하였다. 자동차에대해서는천연가스버스개발보급, 자동차용연료의품질기준강화등이시행되었다. 2. 환경기준의경제학적분석 (1) 기준의설정가장본질적인질문은환경기준을얼마나엄격하게설정할것인가이다. 즉환경오염으로인한피해만을고려할것인지, 아니면저감비용도함께고려할것인가, 즉어떤임계치 (threshold level) 를대상으로하거나아니면배출을전면금지할것인가 (zero-risk) 의선택이다. 여기서안전한환경에관한권리 (right-to-a-safe-environment) 와그를달성하는데소요되는비용간의상충관계가문제가된다. (2) 기준의획일성대부분의경우직접규제는획일적으로적용되므로비효율적이다. 예컨대도시지역과농촌지역의 MD곡선은차이가있으므로최적배출량도다르다. 따라서획일적인기준을두지역에적용하면비효율이발생한다. < 그림 5-1> 에서 MDu는도시지역의한계피해곡선, MDr은농촌지역의한계피해곡선을나타낸다. 한계저감비용이같다면도시와농촌의효율적인오염수준은각각 eu, er로달라야한다. - 43 -
MAC MDu $ MDr 0 e u e r 벤젠의오염수준 < 그림 5-1> 도시및농촌지역의효율적인오염수준문제는효율성을추구하기위해서는차별적인규제가필요한데차별적인기준을정하려면필요한정보를수집하고설정된기준을집행하는데비용이더많이든다는데있다. (3) 비용효과성측면각오염물질배출업체의기술여건에따라환경오염저감비용이다를경우주어진환경개선목표를최소의비용으로달성하기위해서는오염제거비용이가장낮은업체로하여금환경개선을주도하게하는것이다. 그러나일률적인기준을적용하면 equi-marginal principle의적용이불가능하므로환경기준을최소의비용으로달성할수없다. 일률적인감축과 equi-marginal principle에의한차등감축의비교는 < 표 5-1> 에서설명한바있다. 이를 < 그림 5-2> 로표시할수있다. 그림에서오염물질을배출하는기업 A, B의한계저감비용이각각 MACa, MACb이며현재배출량은각각 12 톤씩, 총 24 톤이다. 정부가오염배출총량을현재의절반수준으로줄이려고한다. 만일각기업에게각각 6 톤씩오염을줄이도록하면 MACa=6, MACb=20 이므로 equi-marginal principle에위배된다. 따라서두기업의한계저감비용이일치하는점까지, 즉 A는 8톤을줄이고 B는 4톤을줄이는것이오염저감목표를최소의비용으로 - 44 -
달성하는길이다. MAC B 204.9 $ MAC A 32.5 16.5 5 10 15 20 배출량 (tons/month) < 그림 5-2> eq ui -marg i na l pri nciple 만일 e q u i -m arg i nal p ri nc i p le 이적용되도록환경기준을정하려면환경당국이각오염원별로한계피해액 (MD) 을알아야한다. 이를위해서는공해업체들에대한정보를수집해야하는데이러한정보는이미업체들이보유하고있으므로정부가이를획득하기위해인력과자원을소비하는것은낭비이다. 뿐만아니라당국이업체들의협조에의존하여정보를수집할경우정확한정보를얻기어렵다. (4) 환경오염저감유인단기적으로중요한질문은오염원들이오염배출량을효율적인배출수준까지줄일것인가와비용효과적인방법으로오염을줄일것인가이다. 이러한관점에서직접규제는매우미흡하다. 직접규제는기본적으로 all or nothing의선택, 즉기준을충족시키느냐아니냐만의미가있다. 따라서피규제자가일단환경기준을달성하고나면추가저감비용이크지않더라도굳이더이상오염물질을줄일이유가없다. 또한기술기준은오염발생원들이다양한방법을통해환경오염을줄일길을봉쇄하여비용을최소화할유인을박탈한다. 장기적으로중요한정책과제는환경정책이오염배출원들이배출량을보다저렴한비용으로줄일수있는변화를추구할인센티브를부여하는가이다. 그런데기술기준의경우에는보다저렴한비용으로오염물질을저감하는기 - 45 -
술개발유인이전혀없다. 배출허용기준의경우도간접규제에비해서는기술개발의유인이적다. < 그림 5-3> 에서만약기술개발이성공하면한계저감비용 (MAC) 곡선이하향이동하게된다. 이경우최초배출허용기준이 e 2 이면준수비용 (c o mp li anc e costs) 은 (a+b) 이고기술개발이성공하면같은허용기준의준수비용이 b로 a 만큼줄어든다. 따라서기업은기술개발을위해 a 만큼을지출할이유가있다. ( 나중에설명하는바와같이경제적유인제도하에비해서는더작다.) MAC 1 MD $ MAC 2 e d c a b 0 e 3 e 2 e 1 배출량 < 그림 5-3> 기술진보와환경기준그러나규제당국이효율적인오염배출량에근접하기위해오염저감목표를 e3로강화한다면준수비용은 (b+c) 가되어기술개발이전의최초허용기준준수비용에비해 (a-c) 만큼만하락한다. 따라서배출허용기준이강화되기이전에비해기술개발의실익이작아지며실제로비용절감이기술개발이전에비해더작을수있다. 즉배출허용기준강화가장기적으로환경오염저감기술개발을억제하는잘못된유인 (perverse incentives) 으로작용하게되는것이다. 이러한잘못된유인을방지하기위해처음부터현재기술수준으로서는다소무리한배출허용기준을설정함으로써오염원으로하여금새로운기술개발을촉진하는방식 (technology forcing) 을택할수있다. 즉처음부터오염배출허용기준을 e3에설정하면기술개발에따른준수비용감소폭은 (a+d+e) 가된다. 그러나이경우업체들은기술개발보다는이기준을완화하기위한 lobby에 - 46 -
자원을소비할우려가있다. 3. 환경기준집행의경제학적측면 환경기준을집행하는데는장비, 인력, 사법제도운영등에비용이소요된다. 앞에서설명한바와같이집행비용이한계저감비용과함께고려되어야한다. < 그림 5-4> 에서 C 1 과 C 2 는각각한계저감비용에한계집행비용 (marginal enforcement costs) 을더한한계비용을나타낸다. 즉 C 1, C 2 와 MAC 의차이가한계집행비용이며오염물질배출량을 e 0 이하로낮추려면명시적인집행비용이소요된다는뜻이다. 집행비용이없으면효율적인오염배출수준은 e * 이지만집행비용이있을경우효율적인오염배출수준은각각 e 1, e 2 가된다. MAC C 2 C 1 $ MD 0 a e b f c d e* e 2 e 1 e 0 e 배출량 < 그림 5-4> 집행비용과적정오염수준 엄격한집행으로인한오염저감효과와집행비용사이에상충관계가성립한다. 배출허용기준위반에대한벌칙이너무강할경우집행을기피할가능성이있으므로다소느슨한기준을엄격히집행하는것이효과적일수있다. 환경기준은중앙정부에의해설정되고그집행은지방정부가담당할경우기준의집행이자의적이될수있다. 또한최초준수 (initial compliance) 뿐아니라지속적인감시를통한계속적준수 (continued compliance) 가필요하다. - 47 -
Ⅵ. 분권적정책 분권적정책 (decentralized policies) 이란환경오염관련당사자들이스스로해결법을찾도록하는방법이다. 분권적정책의장점에는우선직접적인이해관계가걸려있는당사자들이문제를해결할유인이강하며, 또한이들이오염의피해와저감방법에대한가장많은지식을지니고있어서효율적인해결책을찾을수있는가능성이높다는점을들수있다. 1. 배상책임법 (liability law) 배상책임법이란오염행위자에대한책임을묻는법으로서환경오염원인자에대해피해액을보상토록함으로써환경오염을예방한다는것이그기본취지이다. 배상책임법의원리는 < 그림 6-1> 을통해설명할수있다. r 한계저감비용 (MAC) 한계피해 (MD) $ a d b c 0 e * 배출량 (tons/year) e 1 < 그림 6-1> 책임및피해보상에근거한환경정책 (1) 기본원리 그림에서최초오염수준이 e 1 이고오염원인자가피해자에대해보상할법적책임이있다고하자. 이경우최초오염수준에서피해보상액은 b+c+d 의면적과같고오염수준이낮아지면보상액도줄어든다. 따라서오염원인자는오 - 48 -
염을 줄이는데 소요되는 추가비용 즉 한계저감비용과 오염 감소에 따르는 보 상액 감소액을 비교하여 오염 저감수준을 결정한다. 결국 적정오염수준 e * 가 자동적으로 달성된다. 정부가 직접 개입하거나 환경기준을 설정하지 않아도 자발적으로 오염원인자가 효율적인 오염 저감수준을 선택한다는 것이다. 실제 사법제도가 이러한 결과를 보장할지는 책임범위와 보상액이 결정되는 절차에 달려 있다. 대개의 나라에서 이러한 절차는 보통법, 또는 제정법에 의해 규정 된다. (2) 보통법 (common law) 보통법제도는원고와피고가법정에서진술하고배심원 (jury) 들의판단등을거쳐법원이배상액을결정하는체제이다. 책임보상액을선정함에있어미국에서는상황에관계없이가해자에게책임을묻는 strict liability와적절한조치를취하지않은경우에한해책임을묻는 negligence를구별하고있다. 원고와피고의보상액공방을통해법정에서효율적인오염수준 e * 가밝혀질수있지만복잡한요인들이작용할수도있다. 책임배상법의핵심요소는증거제공의책임 (burden of proof) 이누구에게있는가와그증거를입증하기위해어떤기준이적용되는가이다. 미국에서는오염피해자가일정기간내에피해사실을제소해야하며법정에서오염물질이직접적인피해원인이라는사실과그오염물질이피고에게서나왔다는사실을입증해야한다. 이두가지절차모두간단치않다. 또하나문제는거래비용 (transaction costs) 이다. 거래비용이란계약에도달하고그계약을이행하는데소요되는비용을말한다. 환경정책과관련된거래비용에는증거수집, 법정진술, 상대방진술에대한반박, 보상지급및수령등에소요되는모든법률비용을말한다. 특히관련당사자가많은사건에서는엄청난거래비용이발생한다. 요컨대보통법의절차를통해배상결정을얻어내는방법은관련자수가작고오염원인과피해액을쉽게산정할수있는경우외에는효율적은오염저감수준을달성하기어렵다. (3) 제정법 (statutory law) 일본, 네덜란드등에는특정오염피해자에대한별도의의무보상법이있 - 49 -
다. 제정법은개별소송절차를따르는보통법과는달리특정오염피해자에대한포괄적이고체계적인보상체제를제공한다. 일본의경우공해관련건강피해보상에관한법률에의해미나타마병 ( 수은중독 ), 이타이 -이타이병 ( 카드뮴중독 ) 등의피해자에대해치료비와소득손실을보상한다. 여기에소요되는재원은환경세등으로조성된기금에서충당된다. 제정법은보상법에비해거래비용이작겠지만건강피해와환경오염간의직접적인과관계의입증, 보상액의결정등본질적인문제는비슷하다. 또한법에규정된환경오염물질을배출하는업체가많을경우오염을줄일인센티브가작을수도있다. 결국보상액이실제피해액에근접할수록효율적인오염수준이달성될가능성이높다. 2. 재산권설정 환경오염은재산권이분명치않기때문에발생한다. 예컨대주인이없는호수를깨끗이유지할인센티브는매우작다. 따라서환경자신의재산권을분명히설정함으로써환경의질을개선할수있다. (1) 기본원리 앞의 < 그림 6-1> 에서한계피해곡선은수질오염으로인해피해를받는가두리양식장 A의피해를나타내고한계저감비용곡선은오염물질을배출하는제지공장 B의저감비용을나타낸다고하자. 먼저가해자인 B가호수의재산권을보유하고있어원하는대로호수를사용할수있고최초오염수준은 e 1 이라고하자. 이경우오염저감에대한피해자 A의지불의사가가해자 B의오염저감비용보다높으므로 A가 B에게돈을주고오염을줄이도록하면양쪽다이득이다. 이들의자발적인협상의결과효율적인오염수준 e * 가달성된다. 이번에는피해자인 A가호수의재산권을보유하고있어서기업 B가호수에오염물질을배출하려면그권리를사야한다고하자. 이경우최초오염수준은 0에가까울것이다. 그런데오염배출량이 0이면오염배출증가에따른피해자 A의저감비용보다더높으므로 B가 A에게돈을주고오염배출을늘리도록하면양쪽다이득이다. 이경우에도이들의자발적인협상의결과효율적인오염수준 e * 가달성된다. - 50 -
이처럼두당사자어느쪽에호수의재산권을부여하든동일하게효율적인오염수준이달성된다는결과를코즈의정리 (Coase theorem) 라고한다. 이정리가성립하면정부의개입없이도당사자들간의자발적인협상에의해효율적인오염수준이달성된다. (2) 실현가능성 재산권설정에의해효율적인환경오염수준이달성되기위해서는몇가지전제가필요하다. 먼저재산권이분명하게정의되고집행되며이전이가능해야한다. 예컨대기업 B가 A 소유의호수에오염물질을배출하면 A가이를제지할수있어야한다. 둘째로환경관련재산권을어떻게사용할것인지에관한효율적인협상체제가있어야한다. 셋째로재산소유자가그재산의가치를모두실현할수있는시장이있어야한다. 현실적으로이해당사자가다수인환경문제는재산권설정에의해해결되기어렵다. 이경우거래비용이많이들고당사자들간의무임승차문제가존재하기때문이다. 또한환경관련재산의시장이존재하지않는다는문제도있다. 예컨대어떤사람이무인도를소유하고있고그무인도에리조트를개발하면수익을올릴수있다고하자. 자연그대로보존하려면누군가가리조트개발가치이상을지불하고무인도를사려고해야한다. 그러나무인도를자연그대로보존하는것은일종의공공재이므로자연보호단체가매입기금을조달하기어렵다. 따라서이경우정부가보전된무인도에대한시장을만들지않는한무인도가보존할가치가있더라도보존되기어렵다. 3. 자발적행위 (Voluntary action) 자발적행위란개인이나기업들이법규에의한준수의무가없더라도오염행위를자제하는것을말한다. 중요한것은이러한자발적인행위를유도할수있는여건을조성하는일이다. (1) 도덕적설득 도덕적설득 (m ora l s u as io n) 은개인이나기업의윤리의식이나사회적책임의식에호소하여스스로환경오염행위를자제하도록설득하는것을말한다. - 51 -
성공할경우배출부과금등보다더강력한파급효과를기대할수있다. (2) 공동체차원의압력행사 (informal community pressure) 지역사회가오염물질을배출하는기업에대해오염을줄이도록비공식적인압력을가하는것이다. 즉오염배출업체의제품을사지않거나좋지않은평판을형성하는등을통해해당업체에게오염배출행위의비용을부담하게함으로써오염배출을억제하는방법이다. - 52 -
Ⅶ. 경제적유인제도 경제적유인제도는개인이나기업의의사결정에영향을미침으로써이들의경제활동을보다친환경적으로유도하는접근방식으로서배출부과금및배출저감보조금과배출권거래제도등두가지유형이있다. 전자는제도를관리할행정기구가필요한중앙집중적체제 (centralized system) 인반면후자는일단도입되면오염배출원과여타이해당사자들간의자발적인상호작용에의해움직이는분권화된접근방식이다. 다른접근방식과마찬가지로경제적유인제도도모든상황에서완벽한환경정책이라고할수는없으며나름대로의장점과단점을지니고있다. 미국에서는최근들어다양한형태의오염배출권거래시장을도입한반면유럽에서는환경세에더많은비중을두고있다. 1. 배출부과금 (Emission charges) 배출부과금은오염물질배출량에비례하여부과되는세금이다. 미국에서는 1970 년에닉슨대통령이최초로대형발전소에서배출하는유황성분에대해 1 파운드당 15 센트의배출부과금을도입할것을제안했으나실현되지못했다. 직접규제는일정수준이상의오염물질배출을제재하는반면배출부과금제도는배출량을자유롭게선택하도록하되배출량에해당하는경제적부담을지우는방식이다. 배출부과금이부과되면오염배출원은오염물질배출량에대해비용을부담해야하므로오염물질배출량을최소화할유인을갖게된다. 즉정부가어떤방식으로오염물질배출을줄이라고강제하지않아도각오염원들이동원할수있는다양한방법을통해배출량을줄이게된다. ( 1) 경제학적원리 오염물질배출량 1단위당 t원의배출부과금이부과되면오염물질배출업체는 MAC<t 인한오염물질배출량을줄이는것이경제적으로더유리하다. 이업체의총비용은저감비용과배출부과금의합이다. - 53 -
$ 한계저감비용 (MAC) 한계피해 (MD) t* 0 a f c d e b e 1 e* e 0 배출량 (tons/year) < 그림 7-1> 적정배출부과금 < 표 7-1> 의 예에서 톤당 $120 의 배출부과금이 도입되면 오염물질 배출량 은 4톤이 되고 배출부과금 총 납부액은 $480, 총 저감비용은 $370 이 된다. 그 런데 만일 배출량을 4톤에 직접 규제하면 기업의 부담 (compliance costs) 은 총 저감비용인 $370 이므로 기업은 추가비용이 드는 배출부과금 보다는 직접규제 를 선호한다. < 그림 7-1> 에서 최초의 배출량이 e 0 이라고 하자. 배출부과금을 t * 에 책정 하면 적정 배출량 e * 을 달성할 수 있다. 이때 기업의 부담은 저감비용 ( 면적 e) + 배출부과금 (a+b+c+d) 이다. 만일 오염업체가 배출량을 줄이지 않고 배출 부과금을 낸다면 총비용 ( 전적으로 배출부과금 납부액 ) 은 오염배출량을 e * 로 줄였을 때의 총비용보다 더 크다. 따라서 배출업체는 오염배출량을 e * 로 줄이 게 된다. 여기서 주목할 것은 배출부과금은 사회 전체입장에서 보면 비용이 아니라 이전지출 (transfer payments) 이라는 사실이다. 따라서 배출부과금이 도입되면 오염 피해액은 면적 (e+f) 만큼 감소하는 반면 사회적 비용은 면적 e 만큼만 증가한다. 오염물질 배출량이 e * 일 때 나머지 피해액 (b+d) 은 배출부과금 징수액 (a+b+c+d) 보다 작다. 따라서 배출부과금은 피해보상금의 개념이 아니라 환경 - 54 -
자원의사용에대한비용을부담하게하는성격을지닌다. 기업의입장에서는배출부과금보다직접규제가유리하다. 배출허용기준이 e * 에설정되면기업은면적 e 만큼의비용을들여오염을줄이면되고별도의부과금을낼필요가없기때문이다. 따라서기업은오염피해액보다더많은금액의부과금을납부하는데대해저항할수있다. 이를무마하는한가지방법이이부배출부과금 (two-part emission charge) 이다. 즉일정수준의배출량에대해서는배출부과금을징수하지않고초과분에대해서만부과금을물리는것이다. 그림에서임계치를 e 1 으로잡으면징수액은 (c+d) 이되고이는피해액 (b+d) 와일치하게된다. 총저감비용과총피해액은마찬가지이다. 여기서정부가 MAC을모르면적정배출부과금 t * 을책정하는데문제가생긴다. 일단일정수준의부과금을도입하고기업들이어떻게반응하는가와 ambient quality 의개선폭을관찰한후부과수준을조정하는방법밖에없으므로현실적으로어려움이발생한다. (2) 효율성 배출부과금이부과되면각배출원은부과금과한계저감비용이같을때까지오염물질배출량을줄이게되므로자동적으로한계저감비용이같아진다. 즉 equi-marginal principle이실현되므로효율적인오염수준이달성된다. 여기서중요한점은이결과가환경당국이 MAC에대한아무런정보가없더라도달성된다는사실이다. 필요한조건은모든오염원이단위당동일한부과금을내야하고비용을최소화한다는것이다. 이렇게하면한계저감비용이낮은기업이더많은양의오염물질배출량을줄이게된다. 또한배출부과금이높을수록오염물질배출량은더큰폭으로줄어든다. (3) 불확실성 일정수준의배출부과금을부과할때환경당국이 M AC 을정확히모를경우배출량이정확히얼마나줄지를알수없다. 특히대부분의오염원이평평한 MAC을지니고있을경우요구되는저감목표를달성하는데필요한정확한부과금수준을결정하기가더욱어렵다. 이러한불확실성이배출부과금제도의단점중의하나이다. - 55 -
MAC 1 $ $ MAC 2 t n a d t 1 b c e f e 1 e 2 배출량 (lbs/month) e 3 e 4 배출량 (lbs/month) < 그림 7-2> 배출부과금, 불확실성, 그리고조세 (4) 오염물질배출저감유인 배출부과금제도의가장큰장점은배출량을저감하려는기술개발의유인을제공한다는사실이다. < 그림 7-3> 에서부과금이 t에책정되면현재처리기술조건하에서는저감비용이 (d+e) 소요되고배출부과금으로 (a+b+c) 을납부해야된다. 그러나신기술을개발하면한계저감비용곡선이 MAC 1 에서 MAC 2 로낮아져저감비용은 (b+e) 이고부과금은 a 이므로기술개발을통해 (c+d) 을절감할수있다. 이절감액은배출허용기준이 e 1 에책정되었을경우의기술개발에따른비용절감액 d 보다크다. 따라서직접규제보다배출부과금하에서기술개발의유인이크다. 직접규제하에서는기업이저감비용만부담하면되지만배출부과금제도하에서는이에추가하여부과금을납부해야하기때문에기술개발로인해배출량을줄이게되면총비용을더큰폭으로줄일수있다. - 56 -
MAC 1 $ MAC 2 t c a b d e 0 e 2 e 1 배출량 (tons/year) < 그림 7-3> 배출부과금과기술개발유인 (5) 행정비용 배출부과금제도를운영하기위해서는배출원별배출량을과도한비용을들이지않고측정할수있어야한다. 따라서대부분의비점오염원 (nonpoint source) 은배출부과금대상에서제외된다. 배출부과금제도하에서는환경당국이각배출원에게매달, 혹은매년한번씩부과금고지서를발부한다. 이를위해서는각배출원별누적배출량 (Cumulative emissions from each source) 에대한정보가필요하다. 그런데누적배출량은배출량과배출시간의곱이므로필요한정보의양이많고배출원들이배출량측정에영향을미칠수도있다. 따라서배출부과금제도의운영에필요한감시비용 (monitoring requirements) 은직접규제에비해더크다. 양질의감시체제와보고절차가없이는배출부과금제도를운영하기힘들다. (6) 분배효과 배출부과금은배출부과금의영향을받는재화와서비스의가격과산출량변동과배출부과금징수액의지출에따른효과등두가지경로를통해소득과부의분배에영향을미친다. - 57 -
배출부과금은일종의세금이므로배출부과금의귀착은물품세의경우와마찬가지로수요공급곡선의가격탄력성에의해결정된다. 일반적으로물품세는역진적이므로배출부과금에대해서도비슷한주장이제기될수있다. 배출부과금이노동의몫에미치는영향은배출부과금의영향을받는기업의산출량이얼마나변하느냐에달려있다. 이는시장에서의경쟁의정도및재화에대한수요에따라달라진다. 이러한가격및산출량효과와함께배출부과금으로인한오염감소에따른효과도감안해야한다. 배출부과금은환경오염이라는외부효과를시정하는세금인동시에재정수입을확보해주므로이수입으로정부는근로소득세등다른세금을인하할수있다. 따라서배출부과금은노동시장에도긍정적인영향을미칠수있다. 2. 오염저감보조금 (Abatement subsidies) 오염물질배출량저감분에대해보조금을제공하면개별기업은배출부과금을부과하는경우와마찬가지이유로배출량을줄일유인을갖게된다. 그러나보조금이지급될때에는오염물질배출총량이증가할수도있다. 다음예에서배출량 1톤당 $120 의배출부과금이부과되면기업은 4톤을배출하고 $850 의총비용 ( 저감비용 $370 + 배출부과금 $450) 을부담하게된다. 반면에배출량 1톤저감에대해 $120 의보조금을지급하면동일한배출수준에서기업은 $350 의순수입 ( 보조금수입 $720 - 저감비용 $370) 을올리게된다. 물론보조금이지급되어도각기업의배출량은줄지만보조금수입으로인해이윤이증가함에따라이업종에신규기업의진입이늘어산업전체의배출량이증가할수있다. 보조금은배출부과금과같은유인제도이지만오염저감이라는도덕적으로당연한행위를하는데대해보조금을지급한다는점에서배출부과금에비해국민들의지지를얻기어려운문제도있다. - 58 -
< 표 7-1> 배출부과금과 오염저감 보조금 배출량 MAC 총저감비용 (A) 배출부과금 (B) 총비용 (A+B) 저감보조금 (C) 순수입 (C-A) 10 0 0 1, 200 1, 20 0 0 0 9 15 15 1, 080 1,095 120 105 8 30 45 960 1,00 5 240 195 7 50 95 840 935 360 265 6 70 165 720 885 480 315 5 90 255 600 855 60 0 345 4 150 370 480 850 720 350 3 115 50 0 360 865 840 340 2 130 680 240 920 960 280 1 180 910 120 1, 030 1,0 80 170 0 230 1,200 0 1, 20 0 1,200 0 3. 예치금반환제도 (Deposit-refund systems) 빈병, 깡통, 폐윤활유, 가전제품, 자동차등에대해예치금을내고처리시에환불해주는제도이다. 예치금반환제도는배출부과금과오염저감보조금의결합형이다. 즉소비자들이이들제품을수거지점에가져오면보조금을지급하고보조금지급에필요한재원은처음에이들제품을구입할때내는예치금으로충당하는것이다. 이제도는특히구입과소비가넓은지역에걸쳐서일어나고처리여부를감시하기어려운제품들에유용하다. 미국에서는많은주들이음료수용기에대해실시하고있으며독일에서는폐윤활유, 스웨덴과노르웨이에서는자동차에대해실시하고있다. 우리나라에서도일부시행되고있다. 이제도의성패는회수의용이성등에달려있다. 4. 직접규제와경제적유인제도의비교 첫째, 직접규제를위해서는오염배출원에대한정보를정부가수집해야한다. 그런데이같은정보 ( 예컨대한계저감비용등 ) 는이미업체들이보유하고있는데정부가이를획득하기위해인력과자원을소비해야하므로낭비를초래한다. 반면에간접규제는정부가각개별오염원의생산함수나공해물질 - 59 -
처리능력에대한정보없이도최적배출수준을달성할수있으므로정보비용이낮다. 둘째, 각오염배출업체의기술여건에따라환경오염정화비용이다를경우비용을최소화하는길은오염제거비용이가장낮은업체로하여금환경개선을주도하게하는것인데획일적인기준에기초한직접규제하에서는이것이불가능하다. 반면에배출부과금은오염배출업체로하여금자신의처리비용에맞는기술을이용하여환경개선을달성할수있도록유도한다. 오염방지나정화비용이많이드는업체에서는오염을줄이는대신부과금을납부하는반면오염방지비용이적게드는업체는오염방지시설을가동하여오염을줄임으로써환경기준을달성하는사회전체의비용이최소화될수있다. Tietenberg "Economic Instruments for Environmental Regulation" ( M arkan dya and R i ch ard so n p p. 275) 에따르면미국의경우직접규제의비용이최저비용의 1.07 내지 22 배에이르는것으로조사되었다. 물론이수치는가장이상적인경제적유인제도에의해서달성할수있는비용절감보다도과대평가된것이지만직접규제의비용이간접규제에비해훨씬높다는사실을증명하는데는충분한자료이다. 셋째, 규제 -벌금방식이부정기적인검사와단속을통해집행되는반면환경세는기존세제의체계에서집행되므로회피위험이작다. 또한환경세는재원조달효과가있다. 넷째, 직접규제하에서는환경기준이하로오염물질배출을줄일이유가없지만배출부과금이부과되면오염물질배출량의감소가세금부담의감소를의미하기때문에공해를줄일유인이있다. 따라서오염저감기술및저공해생산기술개발을촉진한다. 다섯째, 배출부과금이부과되면한가지오염물질배출에대한환경세가다른오염물질까지도줄이게할수있다. 예컨대탄소배출량을 20 % 줄이면동시에 S O2 및 N Ox가각각 21 % 와 14 % 준다. ( Turne r e t al p.170 ) 여섯째, 수요의가격탄력성이낮거나대체재가마땅치않으면배출부과금이나환경세의효과는미미할수있다. 또한적정오염수준의배출에대해서도세금을내야하는문제가있다. 다른나라가환경세를부과할때어떤한나라가세금을부과하지않으면국제무역에서이득을볼수있기때문에무임승차의문제가발생하고국가간의세율합의가어렵다. 그러나직접규제가불가피한경우도있다. 예컨대환경오염의피해에대한과학적지식이불분명할경우잘못된정책선택이야기할결과및불가역성을 - 60 -
감안하여보수적인기준을설정하는것이바람직하다. 환경기준은이러한예방의원칙 (precautionary approach) 에따라최저안전기준 (safe minimum standard SMS) 의형태로도입될수있다. 환경윤리의차원에서도규제가필요할수있다. 경제적유인제도는이러한윤리의식을감퇴시킬우려가있다. 5. 배출권거래제도 앞에서소개한배출부과금제도는환경당국이오염주체의오염물질배출량을측정하고그에따라부과금을산정, 징수하는경제적유인제도이다. 이에반해배출권거래제도 (Transferable Discharge Permits: TDP, Emission Trading Programs: ERP) 는정부가오염배출권이라는새로운재산권을설정하고이에대한거래를허용함으로써경제주체들간의자발적인거래에의해환경오염문제를해결하려는분권화된경제적유인정책이다. (1) 작동원리 정부가어느지역의오염물질배출량을줄이고싶으면오염물질허용량에해당하는배출권을발매하고각오염원은자신이보유하고있는배출권에해당하는만큼의오염물질을배출할수있도록한다. 이렇게되면경제주체들은전보다오염물질배출량을줄이든지, 배출량을할당된배출권의양보다더높게유지하기위해추가로배출권을구입해야한다. 물론배출량을많이줄이면남는배출권을매각할수있다. (2) 효율성 배출권거래제도가시행되면 equi-marginal principle이성립한다. < 그림 7-4> 에서최초배출량이각각 90, 120 인두업체 A, B가있다. 정부가총배출량을 210 에서 105로 50% 절감하기위해최초배출량에비례하여 A, B에게각각 45 톤과 60 톤에해당하는배출권을무상으로부여한다고하자. 최초의배분상태에서두업체의 MAC는각각 1200과 4000으로차이가있다. 이상태에서업체 A는배출권가격이톤당 1200을넘으면배출량을더많이줄이고남는배출권을파는것이이득이다. 반면에업체 B는가격이 4000 미만이면배출권을구입하고배출량을줄이지않는것이이득이다. 따라서두업체의이 - 61 -
해가일치하여자발적인거래가이루어지고결국배출권가격이두업체의 MAC와같아지는점에서두업체의배출량이결정된다. 예컨대배출권 1장당 1500원에서 A, B는각각 40 톤과 65 톤을배출하게된다. 즉배출권의거래가이루어지는시장만있으면 equi-marginal principle이자동적으로성립되는것이다. 최종적인배출총량은정부가정한목표 105톤이지만저감비용의우위가있는업체A가저감비용이높은 B 대신 20 톤을추가로처리하기때문에총저감비용은낮아진다. $ A $ MAC B B MAC A 4000 1500 1200 1500 40 60 120 배출량 (tons/year) 45 65 90 배출량 (tons/year) < 그림 7-4> 배출권거래제도의작동원리 ( 3) 오염저감기술개발의유인 배출권거래제도하에서각오염업체는오염저감기술을개발할유인이있다. < 그림 7-5> 에서최초배출량이 e 0 이고배출권이 e 1 만큼할당되었으며배출권 1단위의시장가격이 p라하자. 현재의기술수준에서한계저감비용은 MAC 1 이다. 따라서이기업은할당량을초과하는 (e 0 - e 1 ) 만큼의오염물질을줄이면되고이때저감비용은 (a+b) 이다. 만일저감기술이개발되어한계저감비용이 MAC 2 로낮아지면 MAC 2 =p 되는 e 2 까지배출량을줄이는것이이득이고이때처리비용은 (b+d) 가된다. 그러나이업체에게허용된배출량은 e 1 이므로 (e 1 -e 2 ) 의배출권을판매함으로써 p(e 2 -e 1 )=(c+d) 만큼의수입을올릴수있다. 따라서기술개발에따른순이익은 (a+c) 이다. 이금액은앞에서설명한배출부과금제도하의기술개발에따른순이익과같다. 배출권거래가가능할경우에배출량을줄이지않으면배출권의판매수익을포기하게되므로기술개 - 62 -
발의유인이생긴다. MAC 1 $ MAC 2 p c Price of permits e d a b 0 e 2 e 1 배출량 (tons/year) < 그림 7-5> 배출권거래제도와기술개발유인 (4) 집행비용 1 최초할당 (initial rights allocation) 배출권거래제도의성패는유통되는배출권총량의결정에달려있다. 따라서최초할당이중요한과제이다. 가장많이사용되는방법은과거배출실적을기준으로허용량을할당하는방식 (grandfathering) 이다. 이방법은자연스러운대안이기는하지만업체들이배출량을줄이기위해투입한과거의노력을인정하지않고오히려많이줄인업체들에게불이익을준다는문제가있다. 만일이러한방식의배출권거래제도가도입된다는사실이알려지면업체들은도입직전에오염배출량을늘려서더많은할당을받으려고할유인이있다. 일단할당량이정해지면배출권을무상으로배분할것인지아니면경쟁입찰을통해매각할것인지를선택해야한다. 결과는마찬가지이지만경쟁입찰을하게되면환경당국이수입을얻을수있다는차이가있다. - 63 -
2 거래규칙 배출권의 최초 배분 이후 거래에 적용되는 규칙은 단순하고 투명해야 한 다. 배출권 거래시장 참여자의 범위와 관련하여 제3 자의 참여를 허용하는 것이 바람직한가의 문제가 있다. 예컨대 오염배출권이 통용되는 지역 주민들 로 구성된 환경단체의 참여는 허용하는 것이 바람직하다. 지역 환경단체의 배출권에 대한 지불의사가 사회적인 한계편익과 밀접하게 연계되어 있기 때 문이다. 배출권 거래시장이 효과적으로 작동하기 위해서는 경쟁이 보장되어야 한 다. 시장참여자가 소수일 경우 담합을 하거나 신규기업의 진입을 막는 수단 으로 악용될 소지가 있기 때문이다. 반면에 환경정책 측면에서는 거래시장의 범위를 제한할 필요가 있다. 예컨대 한강 수질을 보전하기 위한 배출권을 낙 동강 지역에 있는 업체와 거래하도록 허용하는 것은 바람직하지 않다. 따라 서 이 두 요인을 적절히 고려하는 수밖에 없다. 3 감시 환경당국은각오염배출원이자신이보유하고있는배출권의범위내에서오염물질을배출하는지를확인해야한다. 이를위해서는각오염배출원이보유하고있는배출권의양과배출량을파악할수있어야한다. 배출권의최초배분이이루어진다음에배출권을구입하는업체들은구입사실을환경당국에알릴유인이있으므로자진신고시스템을도입하면배출권거래를파악할수있다. 배출량감시문제는배출부과금제도에서와마찬가지이다. 다만어떤오염원이보유배출권보다더많은오염물질을배출하면배출권의수요가줄어가격이하락하게되므로배출권을판매하려는업체들은이러한반칙행위를감시할유인이있다는차이가있다. (5) 미국의배출권거래제도 1 주요내용 배출권거래제도는미국의대기보전법 (C le an A ir Ac t 1970 ) 에도입되었으며 1991년동법이개정되면서더욱강화되었다. 미국의배출권거래제도는 - 64 -
배출감소신용 ( em is si on re du ct i on c re di t; ER C ), 1974년에도입된상계정책 ( ne t ti ng ), 1976년에도입된상쇄정책 ( of f se ts ), 1979년에도입된거품정책 (bubbles) 등으로구성되어있다. 배출감소신용 ; 법에규정된수치보다오염배출량이현저히작은오염원은정부에게초과통제분을배출할권리를인정하여주도록요청할수있으며인정된 ERC 은예치 (ba nking, 1979년에도입 ) 되거나상계, 상쇄, 거품등에서사용될수있다. 상계정책 ; 개별오염원은그공장내에서배출되는다른오염물질의배출량을줄이는대신새로운오염물질을배출할수있다. 즉공장시설의변경, 확장등에따른오염의순증가가미미한경우에적용되는업체내배출권거래 (internal trading) 라고볼수있다. 상쇄정책 ; 대기보전법에규정된환경기준이달성되지않은지역 (non-attainment area) 에신규오염원이들어서거나기존시설이확장되면환경오염이증가할우려가있으므로신규또는확장오염원은기존의오염원으로부터충분한 ERC (120%) 를구입하여사업을개시할수있다. 이제도하에서는 internal trading 과함께 external trading 도허용된다. 거품정책 ; 상계나상쇄가신규또는확장오염원에대해적용되는데반해거품제도는기존오염원이 ERC를사용하여주별이행계획 (state implementation plans) 이규정하는의무를달성토록하는제도이다. 여기서거품이란기존오염원에의한배출량총량이다. 환경기준미달성지역에서활동하는기존오염원은규정된오염방제기술 (Reasonable Available Control Technology RACT) 을채택하거나규정치보다높은오염물질을배출하는대신초과분에대해 ERC를사용하게된다. 단, 이조항의적용을받을경우총량의 20% 를추가삭감해야한다. 2 평가 환경기준달성비용이상당히절감된것으로나타났다. 그러나기대한것보다는거래량이매우작았다. 그이유로는배출신용에대한불확실성, 외부거래에소요되는비용과다, 배출권가격상승기대에의한매점등으로분석 - 65 -
된다. 성사된 거의 모든 배출권 거래가 기업 내부의 거래였다. 이는 타기업의 거 래의사 및 지불용의 가격에 대한 정보의 취득과 환경당국으로부터 거래허가 를 얻는데 드는 비용 때문으로 분석된다. 직접규제에 비해 오염물질 배출이 늘어나지 않는가 하는 우려가 있으나 그 렇다는 증거는 없다. 그러나 돈을 내고서 환경을 오염시킬 권리를 사는 것이 도덕적으로 용납할 수 있는가하는 문제가 있다. 프로그램명 Emission Trading Lead Trading 오존층파괴물질거래 산성비프로그램 RECLAIM 이동오염원 OTC NOx Budget < 표 7-2> 미국대기분야의배출권거래제도적용사례 유형 ( 예탁허용 ) Credit 실제배출량 ( 예탁허용 ) 기준무상분배 [ 하류식 ] Allowance ( 예탁허용 ) [ 상류식 ] Allowance ( 예탁금지 ) [ 상류식 ] Allowance ( 예탁허용 ) [ 하류식 ] Allowance ( 예탁금지 ) [ 하류식 ] Credit ( 예탁허용 ) [ 상류식 ] Allowance ( 예탁허용 ) [ 하류식 ] 할당방식거래단위적용기간및범위 생산량비례사후분배 생산량실적기준무상분배 생산량실적기준무상분배및경매 배출실적기준무상분배 생산량비례사후분배 ERC (HC, NOx, PM, SOx, CO) 납첨가물그램 (Stock) ODP가중평균C FCs (Stock) SO2 톤 (Stock) NOx, SOx 파운드 (Stock) HC+NOx,Famil y Engine Limit 1975 - 대기질관리구역 1982-1987 정유사 1988 - CFC 생산및수입업체 1993 - 발전소 1994 - 캘리포니아주 1993 - 캘리포니아주 실적기준무상분배 NOx 톤 (Stock) 1998-12 개주 개요 Offset, Bubble, Netting, Banking* 허용, 거래할인 (20%) 휘발유 납성분의 제거를 목표로 시행, 성공적 완료 몬트리올의정서 준수가 목적. 무상배분에 따른 이익회수위해소비세병행부과, 국가간거래가능 총배출권의 2.24% 와자발적입찰분에대해경매 (double auction) 실시, SO2 $1500/ 톤직접판매, 벌금 $2000/ 톤 2 천년까지매년 SOx 4.1%, N Ox 7.1% 씩감축 (2 천년이후에는각각 9.2%, 8.7%) Averaging, Trading, Banking (25% 할인 ), Borrowing(1년이내 ) 허용 ( 캘리포니아의저공해자동차프로그램 ) 각주의규제및연방규제에추가적으로운영됨. 자료 : 김용건, 대기환경관리를위한배출권거래제도의활용방안, 환경포럼, 제3권제10 호, 한국환경기술개발원, 1999-66 -
Ⅷ. 직접규제의적용사례 직접규제 (Command & Control) 1) 란정책당국이오염을줄이기위해오염물질배출자들이사용하는선택의범위를조정함으로써오염을감소시키는방법이다. 다시말해직접규제는당국이면허, 기준설정등에의해오염물질의배출을제한하거나생산설비, 환경오염방지기술을규제하여오염배출자의행위에직접적으로개입함으로써오염을감소시키는방법이다. 따라서직접규제하에서오염물질배출자는행정당국으로부터제시된규정이나지침에따라오염감소기술을채택하거나배출량을줄이는것외에는선택의여지가없다. 직접규제는단순하고직접적일뿐만아니라대상이되는오염물질을분명하게정책수단의대상으로삼는다는점에서최근까지세계각국에서가장많이사용되고있는환경정책수단들중의하나이다 2). 직접규제의가장큰특징은오염자에게동기를부여함으로써오염의감소를유도하는것이아니라주어진기술이나설정된배출기준을이행하지않을때에는처벌을가함으로써오염을줄이는방법이기때문에반드시법의규정이필요하다는것이다. < 표 8-1> 에는직접규제의형태와형태별로사용되고있는직접규제의종류가정리되어있다. 이하에서는이들에대해보다자세히살펴보기로하자. 1) 일반적인의미에서의직접규제란사회적으로바람직하다고생각되는행위를법에규정하고이를어길경우벌과금을부과하거나처벌을함으로써사람들로하여금사회적으로바람직하다고생각되는행위를하도록하는정책이다. 2) 그러나직접규제는보기보다매우복잡할뿐만아니라오염원들이스스로오염배출수준이나형태를택할수없다는단점을가지고있다. - 67 -
< 표 8-1> 직접규제의형태와종류 직접규제의형태사용종류 인 허가 기준 (Standard) 제품의 생산방식 ( PP M s) 의 차이에 따른 규제 특정행위의 금지 및 특정물질의 사용금지 지역규제 시설부문에 대한 인 허가 원료 제품에 대한 인 허가 배출허용기준 기술기준 제품관련PPMs 규제 제품무관련 PPMs 규제 쓰레기의 투기행위 및 악취발생물질의 소 각행위 금지 멸종위기에 처한 동 식물의 거래금지 유해물질의 제조 및 사용금지 상수원보호구역지정제도 자연생태계 보전지역 선정 대기보전특별대책지역 선정 1. 인 허가 인 허가제도는법령에의해일반적으로금지된행위를특정한경우에한하여해제함으로써적법하게일정한행위를할수있도록하는제도를말한다. 환경정책에있어인 허가제도는여러부문에서다양하게사용되고있을뿐만아니라각국마다동일한대상에대해서도상이하게사용되고있기때문에현재사용되고있는모든인 허가제도를고찰하는것은불가능하다. 이러한어려운점에도불구하고현재세계각국에서사용되고있는인 허가제도는적용대상에따라크게두가지로분류할수있다. 하나는시설부문에적용되는인 허가제도이며또다른하나는원료 제품에사용되고있는인 허가제도이다. (1) 시설부문에대한인 허가 시설부문에사용되고있는대표적인인 허가제도로는배출시설설치허가제도및환경관련사업에대한인 허가제도를들수있다. 배출시설설치허가제 - 68 -
도는국민건강과생활환경에피해를주거나그러한우려가있는오염물질배출시설의설치 운영에대하여정부가사전에배출시설의설치및그자체를직접심사하여설치여부를결정하고설치허가시에는그허가조건을명시하여지키도록하는제도이다. 이경우국가는배출시설의설치를법으로제한하고법이정하는요건을갖추어환경오염피해를줄이고자하는자에게만국한하여제한을해제하여배출시설의설치 운영을개별적으로허용한다. 배출업소는허가를얻어야만배출시설설치공사를시작할수있으며시설완공후에는허가조건대로시설을설치하였는지를점검받아야만시설을가동할수있다. 환경관련사업에대한인 허가제도는기술인력, 시설 장비등일정한요건을갖춘자에게만설계 시공등을포함한환경관련사업을하도록허가하는제도로일종의환경관련사업에대한진입규제라할수있다. 그러나기본적인의도는일정한요건을갖춘자에게만진입을허락함으로써오염방지시설의질을제고시켜오염물질방지효과를높이는데있다. 환경관련사업에대한인 허가제도의예로는현재우리나라에서시행되고있는환경오염방지시설업, 측정대행업, 유독물영업자의등록, 폐기물처리업의허가등이있다. (2) 원료 제품에사용되고있는인 허가 원료 제품에사용되고있는인 허가제도는세계각국에서여러원료및제품에적용되고있으며특히화학제품에많이사용되고있다. 일반적으로화학물질은독성을가지고있기때문에자연에노출될경우환경에위해한영향을미친다. 그러나이러한위해성때문에모든화학물질의사용을금지하는것은불가능하다. 왜냐하면많은화학물질이이미우리의생활에일상화되어있어이들모두를사용금지시킬경우일상생활에큰불편을줄수있기때문이다. 따라서환경에큰위해를끼치지않은화학물질의경우는그것의경제적가치를고려해일정조건하에사용을허가하는것이바람직한데, 화학물질의인 허가제도는이러한맥락에서만들어진제도라할수있다. 2. 환경기준과규제기준 환경정책에서사용되는기준은환경기준 (A mb i en t s t an dard ) 과규제기준으로나눌수있다. 환경기준은목표로하는환경질의수준을표현한지표로서 - 69 -
환경정책의 목표가 되는 기준이나 법적 구속력은 없다. 반면 규제기준은 환경 기준을 달성하기 위해 배출원의 오염물질 배출행위를 직접적으로 규제하려는 기준으로 법적 구속력이 있다. 규제기준은 다시 배출허용기준 (Emission or Effluent standard) 과 기술기준 (technology standard) 으로 나뉘어 진다. 배출허용기준은 오염물질 배출시설에 서 배출되는 오염물질의 최대허용량 또는 최대허용농도를 수치로 나타낸 것으 로 배출원이 이를 초과해서 오염물질을 배출할 경우 초과한 배출량 혹은 배출 농도에 비례해서 부과금을 내도록 하고 있다. 배출허용기준은 여러 형태로 사 용되고 있는 데 그 예는 다음과 같다 : 1 배출률 ( 예 ; 시간당 배출량, pound/hr) 2 배출농도 ( 예 ; 폐수의 BOD 농도 ) 3 오염물질배출총량 ( 배출률 농도 기간 ) 4 생산 단위당 오염물질배출량 5 투입원료 단위당 오염물질 함유량 ( 예 ; 전력 생산을 위해 사용된 석탄의 황함유량 ) 6 오염물질 제거율 (1) 배출허용기준 배출허용기준에의한규제방법이제도화되기위해서는규제될오염물질의종류, 오염물질에대한배출기준의설정, 배출기준이적용되는배출시설의지정, 오염물질의측정방법에관한규정이정해져야한다 3). 배출허용기준은환경정책목표인환경기준과그지역의환경용량에따라정해지는것이기본원칙이다. 환경용량을알면환경기준을달성할수있는오염물질의배출총량을계산할수있고이총량이정해지면각배출원에서배출되는오염물질의합계가이배출총량이하로유지되도록배출기준을정하면된다. 그러나배출허용기준을정하는것은매우어려운문제이다. 이는그사회의적정환경용량이어느정도수준인지를측정하는것이매우어려울뿐만아니라국민경제와도밀접한관련이있기때문이다. 즉배출허용기준을지나치게높게책정한다면이는기업의생산활동을위축시켜국민경제에부정적인영향을미칠것이고, 반면지나치게낮게책정된다면오염물질이과도하게배출되어오염규제의실효성이저해될우려가있기때문이다. 3) 이에대한보다자세한내용은김인환 이덕길 (1997) 을참조하기바란다. - 70 -
배출허용기준은앞서언급한바와같이허용기준을준수하지않은배출원에대해서는부과금을부과하도록되어있다. 그런데사실부과금은일종의벌과금의한형태이며이외에도여러형태의법적 행정적제재조치가사용되고있다. 그중대표적인것이배출허용기준준수를전제로허가한배출시설의설치및배출시설의운영과관련한행정처분과형사처벌이다. 행정처분의구체적인형태로는허가의취소, 조업정지, 개선명령등이있다. 배출허용기준을통해서효율적으로오염을저감시키기위해서는배출원별로오염저감비용을파악해서동일한양이라도보다비용절약적으로오염을줄일수있는배출원에게상대적으로높은배출허용기준을책정하는것이효율적일것이다. 그러나이를위해서는상당한실행비용 (enforcement cost) 이들기때문에실제로는모든배출원들에게동일한배출허용기준을적용하고있다 4). 일반적으로대부분의나라에서배출허용기준은기준설정당시의 BAT(Best Available Technology) 에기초해서책정되고있다. 일정시점에서의 BAT란그시점에서의오염물을가장잘처리하는기술을의미한다. 사실배출허용기준은종전까지는수질이나대기오염등을방지하기위해주로시설물들에서배출되는오염물질을대상으로하였다. 그러나최근에는이러한시설물외에도오염물질을배출하는오염원들이다양해짐에따라이들로부터배출되는오염물질에도배출허용기준을적용하는사례가늘어나고있다. 일례로세계각국은대기오염이계속악화되자제작자동차에서배출되는오염물질에도배출허용기준을적용하여오염을관리하고있다 5). < 표 8-2> 에는한국, 미국, 일본, EU의제작자동차배출허용기준치가정리되어있다. 이표에따르면제작자동차배출허용기준대상물질은다소의차이는있지만대부분의나라에서비슷한것으로나타나있다. 반면허용치는각국마다상이한것으로나타났는데, 특히주목할사실은한국의 THC와 CO의허용치가선진국보다엄격하다는것이다. 이는우리나라의환경규제도선진국수준에도달했음을의미한다하겠다. 4) 배출허용기준은그성격상여러오염원들로부터발생하는오염 ( 즉비점오염원 ) 보다는하나의오염원으로부터오염이발생하는즉점오염원의오염억제에보다적합한방법이다. 이는전자의경우배출허용기준을도입해서시행할경우실행비용이많이들기때문이다. 5) 미국및유럽등선진국에서는단계적인계획을수립하여자동차배출가스를규제하고있는데특특히미국캘리포니아의법규가가장엄격하다. 캘리포니아를포함한미국 4 개주정부가실시하고있는 ZEV(Zero Emission Vehicle, 무공해차 ) 규제는 2002 년하반기부터일정량이상을판매하는생산자로하여금판매량의 10% 를전기자동차로충당하도록하고있다. - 71 -