방송통신정책연구 15- 진흥 -039 인터넷플랫폼중립성에관한정책연구 (A policy study on the neutrality of Internet platform) 2015. 12 연구기관 : 한국인터넷진흥원
인터넷플랫폼중립성에관한정책연구 2015. 12 연구기관 : 한국인터넷진흥원
요약문 제1장연구목적및필요성 제2장연구방법 제3장플랫폼및플랫폼중립성개념 - i -
제4장플랫폼중립성이슈의유형별분석 제5장결론 참고문헌 - ii -
표 1-1 표 2-1 연구추진체계도 표 2-2 과제수행분담비율 표 4-1 다음검색원칙 표 4-2 구글검색원칙 표 4-3 검색관련주요정책 표 4-4 주요개념 표 4-5 부가통신사업분류체계 표 4-6 최근 10년간부가통신서비스매출액현황 표 4-7 금지행위규정 표 4-8 개정내용 표 4-9 콘텐츠산업진흥법 개정내용 (2011.12.29.) 표 4-10 개정내용 표 4-11 해외경쟁상황평가사례 표 4-12 독점규제및공정거래에관한법률 ( 공정거래법 ) 표 4-13 표 4-14 신문등의진흥에관한법률시행령개정안 표 4-15 인터넷신문운영현황 표 4-16 앱마켓별매출배분비율 표 4-17 단말별 / 통신사별선탑재앱현황 표 4-18 선탑재앱가이드라인 표 4-19 선탑재앱현황 표 4-20 표 4-21 - iii -
[ 그림 3-1] 모바일플랫폼시장점유율 [ 그림 3-2] 인터넷검색시장점유율 [ 그림 4-1] 네이버고객센터검색원칙공개 [ 그림 4-2] 네이버다이어리검색원칙공개 [ 그림 4-3] 네이버통합검색의랭킹시스템 [ 그림 4-4] 네이버검색원칙 [ 그림 4-5] 광고구분 [ 그림 4-6] 자사서비스표시및다른사이트링크노출 [ 그림 4-7] 패션스퀘어 [ 그림 4-8] 파워콘텐츠 [ 그림 4-9] PC [ 그림 4-10] 모바일 [ 그림 4-11] 레시피 [ 그림 4-12] 포스트 [ 그림 4-13] 샵윈도모바일 [ 그림 4-14] 플리마켓 [ 그림 4-15] ( 영화 ) 네이버표시와안내문구노출 [ 그림 4-16] ( 영화 ) 다른사업자사이트링크 [ 그림 4-17] 부동산에서네이버표시와타사이트링크 [ 그림 4-18] 인물검색고객센터 [ 그림 4-19] 인물검색참여서비스 [ 그림 4-20] 모바일홈페이지 (1) [ 그림 4-21] 모바일홈페이지 (2) [ 그림 4-22] 네이버벤처스 [ 그림 4-23] 네이버컬처스 - iv -
[ 그림 4-24] 실종아동정보 (1) [ 그림 4-25] 실종아동정보 (2) [ 그림 4-26] 피싱예방협력 [ 그림 4-27] 네이버웹툰 [ 그림 4-28] 다음검색원칙 (1) [ 그림 4-29] 다음검색원칙 (2) [ 그림 4-30] 다음검색원리 (1) [ 그림 4-31] 다음검색원리 (2) [ 그림 4-32] 개선전 [ 그림 4-33] 개선후 [ 그림 4-34] 개선전 [ 그림 4-35] 개선후 [ 그림 4-36] 다음고객센터 [ 그림 4-37] API 활용사례 [ 그림 4-38] 다음위젯 [ 그림 4-39] 다음개발자공식블로그 [ 그림 4-40] 다음의검색등록사이트 [ 그림 4-41] 다음 API [ 그림 4-42] 다음블로그에중소업체웹폰트적용사례 [ 그림 4-43] 다음웹툰이벤트 (1) [ 그림 4-44] 다음웹툰이벤트 (2) [ 그림 4-45] 구글검색원칙및블로그 [ 그림 4-46] 개선전 [ 그림 4-47] 개선후 [ 그림 4-48] 구글원본노출강화 [ 그림 4-49] 검색스니펫 [ 그림 4-50] 구글검색서비스원칙 [ 그림 4-51] 더나은웹 - v -
[ 그림 4-52] 경쟁상황평가수행체계 [ 그림 4-53] 포털뉴스이용빈도추이 (2011~2014) [ 그림 4-54] 1주일간인터넷뉴스이용방법 ( 복수응답 ) [ 그림 4-55] 네이버뉴스스탠드제휴평가기준 [ 그림 4-56] 네이버뉴스검색제휴평가기준 [ 그림 4-57] 트래픽관리및망중립성 - vi -
인터넷플랫폼중립성에관한정책연구 최근인터넷과모바일기기의확산으로기존전통산업과융합이촉진되어산업간경계가모호해지고있으며이에따라인터넷서비스플랫폼사업자영향력이확대되고있다 국내에서도인터넷포털 메신저등특정플랫폼으로의이용자쏠림현상이나타나고있으나글로벌서비스와의차별성부족과해외진출전략과정보부족으로해외진출부분에서는큰성과를보이지못하고있다 그에반해구글 페이스북 아마존등글로벌플랫폼사업자들은인터넷뿐만아니라전통산업과의융합을통해다양하고혁신적인서비스들을지속출시하여플랫폼의영향력을확대해가고있으며플랫폼의특징인네트워크효과 잠금효과등을통해이용자쏠림현상이고착화되고갈수록경쟁우위를갖춰가고있다 그에따라글로벌기업들의서비스플랫폼이이용자및중소벤처등의편익과사업활성화에긍정적영향을끼치기도하였으나시장지배력남용등공정경쟁에대한부정적영향도증가하고있는추세이다 따라서국내외인터넷플랫폼산업의특징과현안을진단하고생산적이고선순환적인인터넷산업생태계조성을위해공정성확보와정책적대안에대한연구를통해정책적으로활용할필요가제기되고있다 플랫폼생태계에서는다양한기술적요인을포함한콤포넌트를최초로만들어배포하는플랫폼사업자 가존재하고 가제공하는콤포넌트와규칙을지지하고시장및산업내에서그들의세력을형성하고영향력을확대시키려는플랫폼스폰서 가시장의지배세력이되어생태계가완성이된다 는양측의거래또는상호작용이발생할수있는환경을제공하고플랫폼이용료를징수하는상호작용을함으로써 플랫폼생태계는양면시장의형태로나타난다 - 1 -
특히서비스플랫폼은네트워크외부성에기반을두는경우가대부분이기때문에 지배력이확대될가능성이높아이로인한중립성이슈가대두되고있으며대표적으로검색서비스에대한중립성이미국 등에서이슈화되었고국내에서도네이버와같은거대검색서비스사업자의중립성에대해논의하여 인터넷검색서비스발전을위한권고안 등이발표된바있다 중립성이슈의연장선상에서서비스플랫폼의시장지배력확대와이로인한공정성문제에대해서는새로운접근이필요하며이는시장획정문제와도밀접한관련이있다 또한플랫폼은국가간경계를초월하기때문에이에관한역차별의문제도발생하여 등에서는플랫폼세로불리는 가추진되고있다 본고에서는인터넷플랫폼의기본적인특징 시장현황을알아보고모바일로확장중인 플랫폼중립성에관련된다양한이슈를분석함으로써보다공정하고합리적인정책방향 을제시하고선순환적인인터넷생태계조성을위한시사점을도출해보고자한다 본보고서는우선 장에서플랫폼의기본개념과플랫폼중립성의의미와개념및논의의발전과정등주요현황을정리하고플랫폼중립성의규제정책적시사점을고찰한다 장에서는플랫폼중립성이슈를유형별로 검색중립성 망중립성 모바일플랫폼중립성 배경과현황을분석하고개선방향을제시하였고제 장에서플랫폼중립성과관련해논의했던위의사항들을개괄적으로정리하고정책적제언으로마무리하였다 검색중립성 검색서비스발전을위한권고안이행점검 정부는검색서비스의공정성과투명성을높여서인터넷생태계발전을촉진하기위하여 년인터넷검색서비스제도개선연구반운영을통해 인터넷검색서비스발전을위한권고안 을발표하였다 년이경과한현재네이버 다음카카오 구글코리아등대표적검색서비스제공자가권고안을어떻게이행하 - 2 -
고있는지를점검한결과주요권고사항을성실히이행하고있는것으로분석되었다 다만 검색서비스의투명성을지속개선하고중소사업자와의상생협력을위한활동사항을확대할필요가있을것으로보이며정부의경우는검색시장상생발전을위한정책자문기구를설치 운영함으로써실질적인노력을기울인것으로나타났다 다만 구글의경우고객민원처리를위한온라인고객센터가존재하나영문으로만제공되고있어국내이용자보호를위한민원처리절차를한글로제공하는등의추가적인개선이필요할것으로보인다 국내포털의뉴스검색제휴이슈 현재문화체육관광부에간행물로등록된매체는인터넷신문사 천여개를비롯하여약 만 천개 년말기준 이며이중 개언론사가네이버와다음카카오와제휴을맺고있으며뉴스정보제공료를제공하는제휴매체는양사합쳐약 개로추정된다 그러나포털의뉴스제휴언론사에대한선정원칙과기준등에서공정성과투명성에대한논란이발생하였고뉴스제휴언론사의기사어뷰징등의문제도지속제기되고있는실정이다 네이버와다음카카오는뉴스제휴의공정성을확보하기위해언론사주도로 공개형뉴스제휴평가위원회 를구성하였으나이역시또다른기득권을만들어낼수있다는우려가존재하며기사어뷰징의경우사후적제재보다는사전예방과방지를위한투명하고신뢰성있는기술기반시스템을구축하는등자정노력이강구될수있도록정책적인유도가필요하다 망중립성국내규제당국은전기통신사업법에근거하여국내의망사업자는망중립성의무를부담하는데다만 합리적인이유가있는경우에는트래픽의차단 차별등의관리행위가예외적으로허용된다 그리고망중립성을담보하기위한수단으로투명성제고에필요한이용자의권리강화및이용자의정보접근권보호장치를마련하고있다 반면에플랫폼의지배력은자연적으로발생하는것이아니고특허와도무관하며전적으로사업자의전략적판단에따른투자의결과라는점에서망사업자의지배력과본질적차이가있다 플랫폼의지배력을망사업자의지배력과동일시하여규제한다면플랫폼경쟁자체가불가능하게되고플랫폼사업자는경쟁의유인을상실하여더이상창의적이고 - 3 -
혁신적인투자를기피하여미래유망산업이위축될우려가있다 따라서지배력의폐해만을주목하여망중립성의규제원리를플랫폼사업에함부로준용 하는것은더큰부작용을야기할수있으므로신중하게검토되어야할필요가있다 모바일플랫폼중립성모바일앱은 발전과더불어다양한융합분야로활용이확대되는등지속적으로시장규모가커지고있다 그러나모바일앱시장에진출하는개발자또한큰폭으로늘어남에따라앱시장에서의경쟁또한심화되고있다 많은개발자로부터유사한기능을제공하는다수의앱이공급되고있어이용자에게는선택의폭이넓어지고같은가격으로도더많은기능을이용할수있게되었으나 개발자입장에서는경쟁심화에따른수익성악화와앱마켓 유통 퍼블리셔등과의복잡한이해관계로사업환경이열악해지고있는실정이다 시장규모성장에따른경쟁심화는자연스러운현상이나 이해관계자간의상생의생태계조성을위해서는앱마켓의공정한경쟁환경이조성되어야할것이다 특히 쏠림현상이우려되는모바일플랫폼에대해서는종속성에대한우려가해소되고 지배적사업자에의해시장이좌우되지않도록균형감을갖춘시장조절기능이필요하다 년 월미래창조과학부에서발표한 스마트폰앱선탑재에관한가이드라인 은행정절차법상행정지도로위반에따른불이익조치를할수없고준수의무를부과할수없는한계로인해구글등글로벌기업을대상으로실질적효과를거두기어려운상황이다 해당가이드라인의규범력제고를위해서는전통신서비스부당제공금지행위고시를제정 방송통신이용자보호에관한법률및현행전기통신사업법또는단통법개정을통해선탑재앱제공행위에대한규범력을갖출수있도록개선할필요가있다 한편 모바일플랫폼이공정하고투명하게운영될수있도록 모바일플랫폼운영가이드라인 을제시하여모바일플랫폼제공자가운영원칙과중요정보를공개하도록하고특정앱 콘텐츠등을불합리하게차별하지않도록하고전담민원처리창구운영을통해이용자 경쟁사및개발자에대한민원을성실하게처리할수있도록유도할필요가있다 - 4 -
인터넷플랫폼중립성과관련된다양한유형의이슈를고찰하여대응방안을제시함으로써국내외인터넷기업들이국내시장에서공정경쟁할수있도록유도가능한법 제도개선방안제시가능하며특히 모바일플랫폼운영가이드라인 초안을관련기업의의견수렴을통해보완하여민간기업이자율적으로이행할수있도록유도할경우모바일이용확산에따른국내이용자와개발사의권익보호에기여 인터넷서비스플랫폼산업에대한이슈를분석한해당보고서는향후사업자의전략적 의사결정을위한판단근거로활용가능 - 5 -
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제 절연구목적 I. 연구배경 가 국내인터넷서비스플랫폼현황 o 인터넷서비스플랫폼비즈니스경쟁심화, 글로벌화를위한전략의필요성증대 - 기존인터넷서비스플랫폼사업자와전통산업기반플랫폼사업자간의전방위적 경쟁이심화되고있으며, 스타트업기업은차별화에집중 - 웹포탈, 메신저등인터넷사업자를중심으로시장이형성되어있으며스타트업 기업에의한신규플랫폼비즈니스모델이등장하고있음 - 인터넷서비스플랫폼사업자는해외선도비즈니스모델을벤치마킹하여유사 서비스를현지화한형태로제공하는경향이다수 - 글로벌서비스와차별화가부족하고, 협소한국내시장을대상으로서비스를제공 하여성장규모달성에어려움 나 해외인터넷서비스플랫폼현황 o 플랫폼전략 으로무장한 ICT 기업, 글로벌시장영향력강화 - Google, Apple, Amazon, Facebook 등인터넷기업은플랫폼전략 1) 을통해글로 1) 플랫폼전략이란누구나참여하여새로운제품이나가치를만들수있는장 ( 場 ) 을만들고 네트워크효과를창출하여새로운개방형생태계를조성하는전략을말한다. - 1 -
벌 ICT 시장을장악해가고있음 2) - 인터넷서비스플랫폼의네트워크효과, 감금효과 (Lock-in) 등의특성으로시장은 고착화되고선발주자에갈수록유리하게되어시장지배적지위 3) 의남용우려 II. 연구목표 o 공정경쟁기반조성등을통한선순환인터넷생태계구축을위해, 인터넷서비스플랫 폼공정성 투명성확보등정책방향정립 o 인터넷서비스플랫폼의현황및이슈분석을통해정책적인시사점을도출하고인터넷 생태계발전을위한합리적인기본원칙정립및발전방향을모색 1. 현황조사 o 인터넷산업생태계에서인터넷서비스플랫폼관련현황에관한통계자료를조사하고 거대플랫폼사업자의전략및성과 2) 사업자전략성과 브라우저 모바일 를무료로배포하고사용자확보후검색광고에서수익화단말 앱스토어의가치사슬을구성하고사용자의구매충성도를높임소셜미디어기반으로사용자층을확보하고광고 게임에서수익화클라우드 콘텐츠 단말로이루어진강력한고객생태계를구축하고온라인콘텐츠 커머스 클라우드서비스에서수익창출 전세계검색점유율 스마트폰 점유율 미국기업중시가총액 위애플콘텐츠수익 윈도우즈 판매수익월간액티브이용자수 억 천만명 미국내온라인커머스 전자책디바이스매출 위 3) 구글의검색점유율은지속적으로증가하여우리나라등을제외하면전세계검색서비스 점유율 90% 육박하고있는추세이다. - 2 -
인터넷플랫폼과관련된기본개념조사 2. 이슈분석 o 인터넷서비스플랫폼및중립성관련국내외주요사례를분석하고이를통해플랫폼의중립성에관한주요이슈에관해점검 3. 대안제시 o 변화하는인터넷서비스플랫폼에대한기본적인원칙을정립하고인터넷서비스플랫폼산업시장및인터넷생태계조성을위한발전적정책적대안제시 III. 연구의내용및범위 1. 인터넷서비스플랫폼개념및현황 o 인터넷서비스 콘텐츠가생산되고유통되는공통기반 - 인터넷서비스플랫폼은일반적으로사용자간거래에필요한하드웨어, 소프트웨 어및서비스모듈등 ( 콤포넌트 ) 의규칙의집합으로정의 4) 됨 < 표 1-1> 플랫폼의분류 분류사례참여자 기술플랫폼 안드로이드 개발자 서비스플랫폼 페이브북 트위터 지도 검색 소비자 앱개발자 유통플랫폼 아이튜즈 앱스토어 구글플레이 소비자 앱 컨텐츠공급자 결제플랫폼 페이팔 머니 소비자 금융사 자료 스마트플랫폼전략 년 황병선 4) Opening Platforms : How, When and Why?, Harvard Business Review, 2008. - 3 -
- 인터넷서비스플랫폼은응용 S/W, 미디어, 웹콘텐츠등유무선인터넷서비스 콘 텐츠가생산 유통되는플랫폼으로모바일 OS, 앱스토어, 웹포털, 소셜미디어등 을포함 - 또한인터넷서비스플랫폼은플랫폼생태계로발전, 진화하게되는데, 이는서로 다른콤포넌트간상호호환성을제공하고생태계에참여하는다양한이해관계자 의권리와책임을포괄하는유기적인조직임 o 플랫폼생태계의조직화와양면시장 - 플랫폼생태계에서는콤포넌트를최초로만들어배포하는플랫폼사업자 (Platform provider; 이하 PP) 가존재하고 PP가제공하는콤포넌트와규칙을지지하고, 시장 산업내에서세력을형성하고영향력을확대시키려하는플랫폼스폰서 (PS) 가시장의지배세력이되고생태계가완성됨 - PP 는양측의거래또는상호작용이발생할수있는환경을제공하고플랫폼이용 료를징수하는상호작용을함으로써, 플랫폼생태계는양면시장의형태로나타남 o 플랫폼중립성의대두 - 인터넷서비스플랫폼은혁신적기술의발전을통해서비스의성능의향상과가 격인하효과를가져옴으로써, 다수의소비자유인하는효과가있음 - 또한해당소비자가네트워크를형성하여다른소비자에게영향을주게됨으로써 또다른소비자유인책이되며, 이로인한 PP 의지배력이확대될가능성이높아 이로인한중립성이이슈가되고있음 - 4 -
- 대표적으로검색서비스에대한중립성이미국, EU 등에서이슈화되었으며국내에서도네이버와같은거대검색서비스사업자의중립성이이슈화되었고이에관한정책적대안으로써, 인터넷검색서비스발전을위한권고안 5) 등이발표된바있음 o 플랫폼중립성과시장획정의문제 - 중립성이슈의연장선상에서서비스플랫폼의시장지배력확대와이로인한공정 성문제에대해서는새로운접근이필요하며이는시장획정문제와도밀접한관 련이있음 - 또한플랫폼은국가간경계를초월하기때문에역차별의문제발생, 이에관한 대책으로써 EU 등에서는플랫폼세로불리는구글세 (Google tax) 등을추진하고 있음 인터넷서비스플랫폼및중립성관련주요이슈분석 o 서비스플랫폼사업자들은기술력과혁신적사고, 산업융합전략을바탕으로콘텐츠유통등의 ICT 가치사슬뿐만아니라제조업등의전통산업으로도사업영역을무한적으로확대해가고있음 o 서비스플랫폼의인터넷산업생태계에대한영향력증대에따른중립성이슈의대두 - 서비스플랫폼사업자가공정경쟁을해치고시장지배력을남용을통한과도한 이익을챙긴다는비판이증가 5) 미래창조과학부, 인터넷검색서비스발전을위한권고안, 2013-5 -
o 중립성관련주요이슈분석 - 대표적서비스플랫폼인검색사업자의 1 뉴스검색제휴와관련된제휴와관련기준 절차등개선사항및법제화방안검토, 2 검색중립성관련인터넷검색서비스발전을위한권고안에이행여부및개선사항등에검토, 3 검색서비스관련국내 자율규제현황과개선방향 관련한국내자율규제현황및개선필요사항검토및검색서비스관련실시간급상승, 연관검색어, 인물정보가이드라인, 부동산매물검증관련정책규정등에관한검토 - 검색서비스또는서비스플랫폼관련구글의반독점혐의에대한유럽연합 (EU) 의 제재조치, 미국의 FTC 의입장등에관한해외동향분석 - 모바일플랫폼에서의앱선탑재문제와관련하여스마트폰앱선탑재에관한가이 드라인 을준수하지않는경우기존법률로써강제할수있는방안, 또는별도의 법제화필요성검토 - 구글, 애플등과같은거대플랫폼사업자의앱스토운영관련정책및개발자권 익보호등의문제로앱개발의수익배분의적절성, 앱스토어운영원칙적용의문 제 ( 자의적차단문제등 ), 개발자권익보호를위한정책의필요성판단등 - 그외다국적서비스플랫폼사업자들의불공정행위에대한제재방안으로써의구 글세 (Google Tax) 등에관한문제 인터넷서비스플랫폼의공정성및투명성정착을위한정책제안 o 인터넷서비스플랫폼특성상, 특정플랫폼의 lock-in 효과가커질경우강력한지배력을가질수있어, 시장이왜곡될가능성 - 사전적유효경쟁을확보할수있는기본원칙수립, 지속적발전가능한정책적방향제시필요 - 6 -
o 이용자후생증진, 공정경쟁기반조성등을통한선순환인터넷생태계구축, 공정성 투 명성확보등정책방향정립 - 인터넷서비스플랫폼산업의공정성ž 투명성정책방안마련 공정성기본원칙, 가이드, 정부의관리감독, 법제화등정부정책방안도출 관련업계및관계자를대상으로의견을수렴해관련공정성원칙및가이드마련하고필요시관련법제화방안마련 제 절연구의필요성 o 구글, 애플등플랫폼사업자들은혁신기술을기반으로인터넷의영역을벗어나전통산 업등산업전영역을자사중심의생태계로편입시키기위한노력을전개 o 글로벌기업들의서비스플랫폼이이용자및중소벤처등의편익과사업활성화에긍정 적영향을끼친다는평가도있으나시장지배력남용등공정경쟁에대한부정적영향도 증가하고있는추세 o 이에따라국내외서비스플랫폼산업의특징과현안을진단하고생산적이고선순환적 인서비스플랫폼산업생태계조성을위해 1 공정성확보방안연구 2 정책적대안및 제도개선방안의모색등필요 - 7 -
제 절연구추진전략 o 연구의효율적수행과완성도증진을위해내 외부전문가로구성된연구반을구성 운영 o 인터넷서비스플랫폼산업의국내 외현황및이슈분석을통해중립성관련현안에대 한정책적개선방안도출 - 내부연구반을통해도출된결과물에대한목적적합성및실효성을검증하기위 해관계연구기관및산업계를대상으로자문워크숍, 세미나를실시해연구보고 서의완성도극대화 제 2 절추진방법 o 연구논문, 정책보고서등각종문헌연구및동향조사를통한선행연구 - 인터넷산업의발전추이와현황, 향후발전방향분석을위해기초조사를실시 - 문헌자료를통해관련자료를수집하고, 2 차적으로가공하여조사및분석결과를 정리 o 인터넷서비스플랫폼중립성관련현안분석및제도개선안제안을위해미래부주관 으로학계 연구기관중심의연구반구성 운영 - 8 -
o 지속적인의견교환 - 미래창조과학부담당관과중간산출물에대한지속적의견교환및연구반영 제 절연구추진체계 o 미래창조과학부가총괄하고, KISA 주관으로연구를추진, 전문성및효율성을강화하기 위해학계, 산업계, 연구기관등의전문가를중심으로연구반 (10 명내외 ) 을구성하여운영 [ 그림 2-1] 연구추진체계도 < 표 2-2> 과제수행분담비율전문가자체수행위탁연구외부용역계활용 - 9 -
제 절서설 종래의전통적인사업자모델과달리두개의그룹을매개하는역할을제공하고이를통해수익을창출하는형태의서비스제공자를플랫폼사업자라고한다. 종래의플랫폼의개념에서는상품 ( 서비스 ) 제공자와수용인원의한계등공간의제약성이강했다면 ICT의발전과함께플랫폼의개념은수많은상품과인원이공간의제약없이교류하며새로운가치를창출하는공간이라는의미로확장되었고, 인터넷플랫폼은다양한인터넷서비스 콘텐츠가생성 유통되는장으로 API를통한서비스연동등을통해이용자, 서비스제공자간소통의기반을제공하는장소라고정의할수있다. 이하에서는인터넷환경에서이용되는플랫폼의혼재된개념을정리하고플랫폼서비스의중립성에관하여설명한다. 제 절플랫폼의개념 I. 플랫폼의어원적의미 플랫폼이란의미를어원적으로살펴보면플랫폼이란단어의본래적인의미는본래철도플랫폼이나우주선발사대등작업을위한공용화된토대를말하는것이다. 이와같은플랫폼모형을경제적시장모형으로이용하게되었다. 이러한플랫폼의의미는사전적으로네가지로정리될수있는데최근디지털미디어중간매개자를지칭하는용어로서플랫폼의개념은이네가지의미들중에어느하나에속한다기보다는이네가지의미모두와관련이있다. 1. 컴퓨터관련 (computational) 의미 기술적인맥락에서의의미로여기에서플랫폼이란특정애플리케이션 - 컴퓨터하드웨 - 10 -
어, OS 시스템, 게임기, 모바일기기, 디스트포맷등-의사용과디지인을지원하는인프라를지칭한다. 1980년대에있었던 PC와 Mac, 검색엔진에있어서의구글과야후, 모바일기기분야에서의아이폰과구글안드로이드, 소셜네트워크서비스에서의페이스북과마이스페이스 (MySpace) 사이에벌어졌거나벌어지고있는 플랫폼전쟁 (platform war)' 를지칭할때. 또한여기에서의플랫폼은사용자가그들자신이디자인하거나혹은제3자에의한애플리케이션을사용하도록허용하는온라인환경을지칭할때사용된다. 2007년개방된페이스북의 API(application programming interface) 가그러한예에속한다. 건축관련 의미플랫폼이라고하는용어사용에있어서가장오래된개념으로건축적관련분야에서의의미를들수있다. 여기서의플랫폼의의미는사람이나사물들이올라설수있게약간솟아있는표면으로주로특정한활동이나작업을위해주변과구분되게만들어진구조를지칭한다. 6) 이러한건축적의미에서의플랫폼용어법의예들은기차 / 지하철플랫폼, 올림픽다이빙플랫폼, 플랫폼슈즈 ( 통굽슈즈 ) 등이있으며이러한건축적의미는실제구조물의모양을강조한것으로또한플랫폼이라는용어의어원에해당한다. 은유적 의미플랫폼의의미가은유적으로사용되는경우가잇는데, 이때플랫폼의미는보다개념적인것으로어떤행위나활동, 사건, 계산, 조건의토대 (foundation), 마당 (ground) 또는기반 (base) 를의미한다. 더나아가여기서의플랫폼은더많은성취를위해서마련된위치 (position) 이나상황 (situation) 을의미한다. 대학졸업후에첫번째직업을우리는사회진출과성공을위한플랫폼 ( 기반 ) 이라고할수있다. 정치적 의미 플랫폼이란어떤정치인이나정당에서지지하는이슈들을지칭한다. 이의미는실제영 6) Oxford English Dictionary(OED) (2006). Cambridge: Oxford University Press. - 11 -
국이나미국의회정치의맥락에서특정한정견을표현하고자하기위한연단을지칭하던건축적의미로부터파생되어나중에는특정정치적소견이나신념의의미를고착화된경우라고할수있다. 여기에서의의미는주로미국이나영국정치사회의맥락에서통용되는경향이있지만우리사회의경우에도없지만않다. 최근플랫폼용어의유행에따라정치마케팅과같은분야에서이러한맥락에서의플랫폼용어의사용이나타나고있다. 7) II. 인터넷서비스플랫폼 플랫폼서비스는두종류 또는여러종류 의서로다른이용자그룹들에게플랫폼을제공하는구조로나타난다 플랫폼의각이용자그룹은최종소비자일수도있고플랫폼을이용해사업을하는사업자일수도있다 이러한이용자들은상대방그룹의이용자들과플랫폼을통해거래또는상호작용하기를위하며이러한상호작송을통해이용자들의편익과경제적가치가창출될수있다 또한 산업에서의플랫폼은기술적으로또는경제적으로정의될수있다 기술적으로는플랫폼이운영체제 미들웨어 핵심응용프로그램을실행하는하드웨어와소프트웨어가결합된계층적형태를의미한다고볼수있다 경제적으로는플랫폼이서로다른복수의이용자집단이거래나상호작용을원활하게할수있도록제공된물리적 가상적또 는제도적환경을의미한다고볼수있는데 이러한경제학적정의는특히양면시장 의성격을갖는시장에서중개기관의역할을하는경제주체의중개 7) 김대현, 노무현이후-새시대플랫폼은무엇인가, 2009,( 김수철, 멀티플랫폼환경에서의플랫폼및플랫폼중립성의의미와그문화정치적함의, 10면참조 ) 8) 김성환 / 김민철, 양면시장이론에따른방송통신서비스정책이슈, 정보통신정책학회정기학술대회, 2008. 9) 이영주 송진. 스마트미디어의플랫폼중립성적용가능성검토 : 안드로이드 OS 플랫폼의구글검색어플리케이션사전탑재를중심으로. 한국방송학보, 25권 4호, 2011. 10) 이상규. 양면시장의정의및조건. 정보통신정책연구, 17권 4호, 2010 11) 손승우, 인터넷포털에있어서디지털콘텐츠이용자보호및불공정거래개선방안, 단국대학교법학연구소, 법학논총제33권제1호, 2009, 577면. - 12 -
수단을가리키는것이다 이러한정의는플랫폼의개념을 그구성요소가무엇인가를기술적또는경제적관점에서접근하는방식이라는점에서공통점을갖는다 이와같은플 랫폼은특히 기반에서하드웨어를기반으로한플랫폼의특징 은모바일시대를맞이하며플랫폼운영의중심이소프트웨어로이동하며또한번진화를하고있다 [ 그림 3-1] 모바일플랫폼시장점유율 현재의인터넷서비스플랫폼은유무선인터넷을통해사업자와이용자 사용자 사이를 연결 인터넷서비스및콘텐츠의생산 유통 이용촉진을통해 새로운가치및다양한생태 계를창출할수있는서비스기반구조라고정의할수있다 나아가인터넷서비스플랫 12) 홍대식, 모바일생태계에서의플랫폼중립성확보를위한경쟁규제방안, 한국방송학회, 방송통신연구 81, 2013. 11면. 13) 플랫폼은 매개 적기능과 가치창출 의기능을가지고있는공간이며, 플랫폼사업자는사업자가직접재화를생산하기보다는재화를생산기업들과잠재적재화구매자들을자사의플랫폼으로유인, 두그룹간거래를유도함으로써가치성, 이윤을추구하는사업자로정의할수있다. ( 히라노아쓰시칼, 안드레이학주공저, 플랫폼전략 : 장 ( 場 ) 을가진자가미래의부를지배한다, 2011, 41-42면 ) 14) 초창기인터넷플랫폼은서비스운영체제를말하곤하였다. 예를들어, MS는윈도우 OS 를 PC의운영체제표준으로인식시키며 OS를통해 Adove 와같은프로그램개발자, 델 (Dell) 과같은 PC/ 노트북하드웨어제작자및사용자의연결하는플랫폼을구축하였다. 이러한플랫폼비즈니스전략은당시애플컴퓨터로불리는하드웨어기기까지직접생산했던애플에비해커다란시장규모및생태계구축에성공하여인터넷플랫폼비즈니스의 - 13 -
폼이 서비스의핵심기반 이라는광의의관점에서다양한의미로이해하여야한다는것이 다 이에따르면현재인터넷서비스플랫폼은 이러한투자보다기존거대플랫폼내에서공룡플랫폼사업자들의투자영역이아닌새로운서비스분야를발굴새로운가치를창조하 고개척하는사업방식을인터넷플랫폼비즈니스로규정할수있다 같은맥락에서 인터넷플랫폼비즈니스사업자는인터넷을통해상호작용하는기반 플랫폼 위에서사용자와 서비스제공자를연결 가치및이윤을추구하는사업자로정의할수있다 제 절플랫폼의중립성 I. 플랫폼중립성의의의 플랫폼중립성이란플랫폼운영주체가하드웨어나콘텐츠사업자를차별하지못하도록 하는것을의미한다 플랫폼중립성개념은기본적으로플랫폼의기능확대에따라인터 넷접속서비스사업자와인터넷기반서비스사업자간의망중립성 선두주자로시장을이끄는계기가되었다. 즉, 인터넷플랫폼시대의도래는하드웨어자체의독자적가치 / 역할의중요성보다는플랫폼내에서 ( 연결 ) 인프라역할에대한가치가더중요하게된것을의미한다. (Andrei Hagiu, Strategic Decisions for Multisided Platforms BCG, 12.3, G20국가조사, 2013) 15) 인터넷서비스사업에서플랫폼전략이중요해진이유는, 지렛대효과로기업효율성 을높일수있으며, 강력한비즈니스모델구축이가능 하며, 서비스기반경제의핵심동력이되고, 기술이발달할수록네트워크경제운영 이쉬워지기때문이라주장한다. ( 조용호, 플랫폼전쟁 : 이기는자가미래다, 2011, 34-40 면 ) 16) 성공한서비스기업이플랫폼전략의특징을가지게된이유는 IT 발달로인해전세계를대상으로사용자와개발자를연결하는 매개적기능을제공하기용이 해졌을뿐아니라, 플랫폼참여자증가, 제품개발생산마케팅서비스등의가치사슬형성 구현및운용비용이낮아졌기때문이다. ( 최병삼, 비즈니스플랫폼의부상과시사점, 2011, 2면. 17) 송동현, 유재필, 인터넷플랫폼비즈니스동향분석및정책적제언, INTERNET & SECURITY FOCUS May 2014, 7면. - 14 -
에대한논의차원이플랫폼계층으로 확대된것으로볼수있다 [ 그림 3-2] 인터넷검색시장점유율 이와같은플랫폼중립성에대한논의는플랫폼을가진사업자가인터넷생태계에서주도권을가질수있고 이와같은우월적지위를이용하여불공정한경쟁을야기할수있다는우려에서시작됐다 따라서이러한논의는플랫폼을기반으로한서비스간규제형평과경쟁촉진을목적으로하는제도의필요성을논의하기위한이론적도구로사용될수있다 그러나플랫폼사업자는기본적으로자신의플랫폼을중심으로원하는형태의모바일생태계를구축할수있는자유가보장된다고할수있으므로플랫폼에과연중립성의수준과범위에관한명확한기준은정립되고있지않다 가 플랫폼중립성의개념 중립성 이란용어는네트워크산업에서의접근성 과상호접속 또는상호운용성 의중요성을인식하고이를위하여필요한요소를식별하면서시작된것이다 이는 가치사슬또는가치네트워크구조에서중요한연결고리역할을하는설비또는요소를지배하는사업자를중립화하기위한규제 18) 홍대식, 모바일생태계에서의플랫폼중립성확보를위한경쟁규제방안, 방송통신연구, 2013, 12 면. - 15 -
논리의개발근거로서사용된다 중립성은특히인터넷산업에서강조되어왔다 인터넷에서의중립성은기술중립성으로대변되는정부의정책으로부터의중립성과망중립성으로대변되는이해관계자로부터의중립성으로구성되며 인터넷영역이시장의자율적인경쟁과협력을통한발전을누리는데기여하였다 이해관계자로부터의중립성과관련해서는주로망중립성 과관련된논의가많으나 이러한중립성원칙을인터넷아키텍처의상위계층에확장하려는이론적 정책적시도가최근에나타나고있다 대표적인계층이인터넷플랫폼계층이다 중립성원칙을검색서비스사업자나이를포함한플랫폼사업자에게유추적용할경우사용되는용어가검색중립성 또는플랫폼중립성 이다 플랫폼중립성개념은기본적으로플랫폼의기능확대에따라인터넷접속서비스사업자와인터넷기반서비스사업자간의망중립성의논의차원이플랫폼계층으로확대된것으로볼수있다 이는플랫폼을기반으로한서비스간규제형평과경쟁촉진을목적으로하는제도의필요성을논의하기위한이론적도구로사용될수있다 망중립성개념을유추하면플랫폼중립성은웹플랫폼이어떤합법적인앱이나콘텐츠에대하여도이용자들의접근을허용하여야한다는원칙으로정의될수있다 이는플랫폼의접근성 투명성 비차별성을내용으로하고 반드시경쟁및소비자보호에만국한되지않고언론의자유와정보및서비스에대한동등접근이라는사회문화적가치와도연결된다 검색서비스사업자의경우검색편향 의문제에주목하여사업자의검색결과가포괄적이고불편부당하며오로지관련성에기초하여야한다는원칙으로서검색중립성이라는용어가사용되기도한다 중립성개념은경쟁법에서논의되는필수설비 필수요소 와유사한기능을하는개념이다 그러나중립성의경우그대상이되는망또는플랫폼에필수설비 필수요소의요건인대체불가능성이반드시인정된다고보기어렵다는점에서차이가있다 또한경쟁법상필수설비 필수요소개념은사후규제의근거로사용되므로그요건과기준이어느정도정립되어있는반면에 중립성개념은주로사전규제를도입하기위한근거로사용되는점에차이가있다 따라서중립성개념은사전규제를도 19) 홍대식 (2012). - 16 -
입하기위한제도의필요성을논의하기위한이론적도구로는어느정도유용성을갖더라 도이를사후규제의근거로사용하기위해서는규범적내용을충전해야하는문제가있다 나 플랫폼중립성논의의발전 플랫폼중립성은이론적으로나정책적으로나망에적용되는중립성개념을인터넷아키텍처의상위계층인플랫폼에적용하기위한시도에서제기된개념이다 개방성과중립성을속성으로하는원래의인터넷설계에힘입어구글이나페이스북과같은회사들이출현하여급속하게인터넷대기업으로성장하는것을가능하게해주었다 그런데 동시에인터넷의점차적인 플랫폼화 로인하여인터넷에서가장격변하고창의적인영역이상위계층으로이동하였다 그에따라원래의계층화된인터넷아키텍처는이제다른수준의개방성을갖는다른사업모형에의해사업을영위하는다면플랫폼들의조각누비기 에의하여대체되고있다 인터넷에서의이해관계자중립성요구는인터넷접속서비스제공자와망을이용하여서비스를제공하는다른모든인터넷기반서비스제공자사이에먼저제기되었지만 이러한인터넷사업환경변화에따라인터넷생태계의모든계층에쉽게전파될가능성을내포하고있었다 다만플랫폼중립성의아이디어가규제나정책에반영되는정도나속도는각관할국가마다규제체계나산업구조에따라차이가있다 1) 한국의경우 한국에서플랫폼중립성이정책적문제로제기된시점은명확하지않으나 국내포털사 업자인네이버 구 와다음커뮤니케이션이구글을 독점규제및공정거래에관한 법률 이하 공정거래법 위반으로공정거래위원회 이하 공정위 에제소한시점과관련 20) Renda, Andrea, Antitrust, Regulation and the Neutrality Trap: A plea for a smart, evidence-based internet policy, CEPS(Center for European Policy Studies) Special Report, No. 104 (2015). 21) Claffy and Clark (2013). - 17 -
성이높은것으로보인다 네이버와다음커뮤니케이션은 구글이삼성전자나엘지전자등스마트폰제조사에안드로이드운영체제를공급하면서자신의검색엔진을선탑재하도록한것은경쟁검색사업자를배제하는행위에해당하여공정거래법에위반된다는이유로구글을공정위에제소하였다 이사건과함께 년에는애플이앱내구매 결제방식을발표하여앱상에서거래되는콘텐츠에대하여도수수료를부과하고애플이제공하는결제시스템을이용하도록한행위역시사회적으로문제 가되었다 이런배경하에 년발표된논문 이나정책연구보고서 세미나발표문 에서플랫폼중립성이라는용어가종종사용되었다 그러나이들문헌에서사용된플랫폼중립성이라는용어는어떤이론적근거를갖고명확하게정의된용어가아니라논의의편의를위하여사업자들이전략적측면에서사용하던용어를차용한것으로보인다 이들연구에기초한플랫폼중립성일반에관한후속연구로는김윤정 의연구 가있다 네이버와다음커뮤니케이션의구글제소사건이 공정위의무혐의결정으로종결될무렵 공정위는이번에는네이버와다음커뮤니케이션을검색서비스시장에서의시장지배적지위남용행위혐의로직권으로조사하였다 이사건에관하여 공정위가두회사에심사보고서를송부하였으나 두회사가공정위에동의의결을신청한후 동의의결이최종확정됨으로써사건이종결되었다 공정위가시장지배적지위남용행위위반혐의가있는것으로문제삼았던행위는키워드광고와정보검색결과를명확히구분하지않은행위와정보검색결과와전문검색서비스를구분없이제공하는행위 22) 강인규 오기석. 무선플랫폼개방에따른비통신사업자의불공정행위 : 애플을중심으로, 방송통신정책, 23권 10호, 정보통신정책연구원 (2011). 23) 이영주 송진 (2011) 24) 이규정 홍대식 최승재, 인터넷비즈니스공정환경제도개선방안연구, 한국정보화진흥원, 방송통신위원회연구용역보고서 (2011). 25) 윤종수. 모바일플랫폼의법적이슈, < 모바일플랫폼의중립성과이용자선택권 > 세미나발표문. 서울대기술과법센터 (2011). 26) 김윤정, 새로운통신환경하에서플랫폼중립성의함의와규제방법, 경제규제와법제6 권제1호, 서울대학교공익산업법센터 (2013). 27) 공정위 2014. 3. 13. 자보도자료및공정위 2014. 5. 8. 자제2014-103 호의결. - 18 -
인데 이는미국과 에서도검색중립성과관련하여문제가제기되었던행위와유사하 다 이사건및미국과 에서의구글사건과관련하여검색중립성을연구대상으로한 법경제학 및법학논문 과정책연구보고서 가발표되었다 2) EU 의경우 의경우플랫폼중립성에대한관심은미국에비하여취약한디지털시장에대한 정부차원의산업진흥의필요에서비롯되었다 또한플랫폼중립성에대한논의가망중립성논의의연장선상에서제기된것은망중립성의무가부과될경우그의무를부담하게될통신사업자의전략적인주장이정책당국에영향력을미친측면도적지않다 에서수년동안기존의통신사업자들은자신들에게통신설비에대한차별적이지않은접근을제공하도록요구하는전문분야규제가폐지되어야한다고주장해왔다 그대안으로이들은통신기반시설에대한규제가대부분비유럽지역의인터넷회사들이보유한플랫폼에도확장되어야하며 이는이들과의 공정한경쟁환경 을만들기위하여필요하다고주장하였다 이들이플랫폼중립성개념을제기하는이유는망중립성조항을포함하는규제초안에관한계속적인논쟁에이보다넓고아직은모호하게정의된플랫폼중립성아이디어를더하여논의를다변화하기위한것으로보인다 집행위원회는 유럽의번영과시민의복지를증진시키기위한 28) 곽주원, 검색중립성논의, 경쟁법연구제28권 (2013); 이상승, Google 의검색편향관련 FTC의조사에관한법경제학적분석, 산업조직연구제22집제4호 (2014). 29) 최요섭, 유럽에서의망중립성및검색중립성규제에관한연구, EU연구제37호 (2014); 조성국 이호영, 인터넷검색사업자의경쟁법적규제에관한연구-검색중립성논의와규제사례및그시사점을중심으로 -, 경쟁법연구제31권 (2015). 30) 곽주원 허준석 송용택, 검색의중립성이인터넷생태계에미치는영향, 정보통신정책연구원 (2013). 31) Jeppesen, J.-H., French and German Ministers Should Not Confuse Platform Neutrality with Net Neutrality (2014), Available at https://cdt.org/blog /french-and-german-ministers-should-not-confuse-platformneutrality-with-netneutrality/ - 19 -
분야의잠재력을극대화하기위한의제를제시하는 을발표하였다 이의제들은 의시민과사업계가디지털기술로부터혜택을얻도록돕기위한 개년계획으로궁극적으로디지털단일시장의형성을목적으로한다 이의제들은실행방안을필요로하는다음과같은 가지주요영역으로구성되어있다 첫째 디지털단일시장의형성 둘째 상호운용성의증대 셋째 인터넷신뢰와안전의증진 넷째 인터넷접속속도의증대 다섯째 연구및개발투자의확대 여섯째 디지털리터러시기술과포섭의증진 일곱째 환경변화 와인구고령화와같은사회가직면한도전에대처하기위한 의적용 관련논의에서주목되는부분은디지털단일시장의형성을저해하는요인으로서매력적인온라인콘텐츠와서비스가창조되기위해서이것이자유롭게유통되는기반이되는온라인플랫폼 의부족을들고있는부분이다 유럽에는경쟁력있는온라인플랫폼이더필요한데 소비자의접근성이나사업모형측면에서유럽은시장에서뒤떨어져있고구글 이베이 아마 존 페이스북과같은성공적인인터넷사업체들은대부분유럽밖에서시작되었다 프랑스의국가디지털위원회 는플랫폼중립성에관 한보고서를발간하였다 이보고서는 에서플랫폼중립성을공식적으로사용한첫번째문서이다 프랑스디지털위원회는프랑스정부의관련부처로부터플랫폼중립성과 구글이 집행위원회의반독점조사절차에서제출한시정방안 에대한자문결과를제출할것을요청받고정부의의사결정에지침을제공하기위하여플랫폼중립성에관한의견을발표하였다 보고서는플랫폼중립성을망중립성의플랫폼에서의실행으로보면서소비자의후생뿐만아니라시민의후생도보호해야할필요를강조한다 위원회는망중립성이 세기의 32) Kroes, Neelie, A Digital Agenda for Europe, Opening remarks at press conference, Brussels (2010). 33) European Commission, A Digital Agenda for Europe, COM(2010)245 final (2010). pp.7-8. 34) CNNum, Platform Neutrality: Building an open and sustainable digital environment, Opinion No. 2014-2 of the French Digital Council (2014). Available at https://edri.org/french-digital-council-publishes-report-platform-neutrality/ - 20 -
커뮤니케이션의자유와자유기업을보장하기위하여필수불가결하지만 디지털사회는실제적인네트워크뿐만아니라플랫폼이중심적역할을하는접근과커뮤니케이션서비스로도구성되어있다는점을지적한다 커뮤니케이션네트워크와비교할때 서비스플랫폼은다른발전경로를따르고국가적인독점단계를완전히앞서간다 적은수준의초기투자가요구되기때문에네트워크효과를완전하게장착한이용자기능에기반하여지배적인플랫폼을급속하게구축하는것이가능해졌다 플랫폼이정치적공동체나다른산업종사자에의하여도전받지않은채로계속나아간다면 그들의힘센지위는유지될것이다 플랫폼이보유하고있는힘과그것이기술혁신에대한결정체로활동하고오늘날의디지털사회에서사회적상호작용을추진한다는점에근거하여 위원회는이러한플랫폼이망중립성의원칙이효과적으로지탱되는것을확실히하는데필수적인역할을한다는믿음을나타낸다 그에따라위원회는플랫폼중립성확보를위하여경쟁법 상법 소비자법 데이터법등기존법의분석틀을이용하는한편 디지털기술의특정한역동성과인터넷플랫폼의새로운법적영역에이러한분석틀과절차를적응시킬것을제안한다 또한 유럽의회는구글의경쟁전문검색서비스차별 안드로이드 와앱서비스결합등구글의경쟁법위반혐의에대하여 년부터진행되고있는 집행위원회의조사와관련하여구글의검색사업을다른사업과분리하도록명할것을권고하는취지의결의안 을의결하였다 이결의안은과도한시장집중과시장지배적지위남용이디지털단일시장의발전을저해하는요인임을지적하면서 디지털단일시장에서의 경쟁법의철저한적용이장기적으로시장 소비자의접근과선택그리고경쟁력의성장에결정적인요소라는점을강조한다 결의안의주요내용은세수증대 차별적이지않고투명한온라인검색증진 통합적인클라우드컴퓨팅규제개발 그리고망중립성증진등이다 결의안에서는플랫폼중립성이라는용어를사용하지않지만차별적이지않고투명한온라인검색증진과같은내용은플랫폼중립성논의에포함될수있는핵심적인내용이다 이와관련하여결의안은검색엔진이관문사업자 로발전할잠재성과취득한정보의 차적인이용을상업화할가능성을고려할때 온라인검색시 35) European Parliament, MOTION FOR A RESOLUTION to wind up the debate on the statement by the Commission pursuant to Rule 123(2) of the Rules of Procedure on supporting consumer rights in the digital single market, 2014/2973(RSP) (2014) - 21 -
장이디지털단일시장내에서경쟁적인조건을확실히하는데특별한중요성을가진다는점을인식한다 이러한인식에기초하여결의안은구글을특정하지는않았지만집행위원회가장기적으로잠재적인조치로서검색엔진을다른상업적서비스와분리하는것 을목적으로하는제안을고려할것을요청한다 유럽의회는이결의안을찬성 명 반대 명 기권 명의다수결로의결하였다 이의결은구속력을갖지않으며구글경쟁법사건에서집행위원회가여전히전적인재량을갖지만정치적인압력으로작용할가능성이있다 다만 정부가플랫폼중립성을이론적도구로함으로써플랫폼경제에대한경쟁법적용이경쟁과정에대한피해보다혁신저해또는소비자선택저해와같이규범적분석틀이정립되지않은기준에의존하게되는경향에대하여는일부학자들의우려가제기되고있다 3) 미국의경우 미국에서는플랫폼일반에적용되는플랫폼중립성이라는용어보다검색엔진편향또는검색결과조작과관련된검색중립성이라는용어가주로사용된다 이는미국에서주로검색서비스의공정성이쟁점이되고있기때문으로보인다 검색서비스의영역에서검색중립성이특히문제가되는것은이른바검색편향 이라고불리는검색서비스사업자의행위또는그로인한현상이시장이나거래에부정적인영향을주는경향이있다는우려에서비롯된다 검색중립성의개념도이러한검색편향에대한우려를중심으로경제적동기또는정치적동기가검색순위또는결과에영향을미쳐서는안된다는것을의미하는것으로정의된다 전문검색서비스사업자인 이운영하는 나 을포 36) 관련된결의안원문은다음과같다. calls, furthermore, on the Commission to consider proposals aimed at unbundling search engines from other commercial services as one potential long-term means of achieving the aforementioned aims 37) Jeppesen (2014); Renda (2015). 38) 곽주원 (2013), 246면. - 22 -
함한다수의전문검색서비스사업자들이연합하여운영하는 와같은웹사이트에서검색중립성과관련된논리와자료를제공하고있다 또한학계에서도정책주도형논증을통하여검색중립성개념과이를토대로한규제또는경쟁법의집행을주장하는연구가있다 먼저 과 의연구 는검색중립성과관련된규제를주장하는연구로서 검색서비스사업자의차별적혹은불공정한행위를금지하기위한방안으로가칭연방검색위원회 의설치를제안한다 이에대하여 와 의연구 는검색중립성과관련된경쟁법의집행을주장하는연구이다 이연구에서는검색엔진시장에서의독점화는검색결과에대한품질저하로나타날수있으며 광고사업자에게가격상승의부담을줄수있으므로 일정한형태의정부개입을통해검색엔진사업자의시장지배적지위남용을금지해야하며 이는경쟁법집행을통해이루어져야한다고설명한다 그러나검색결과조작행위에대한사실적근거와그로인한경제적후생효과에대한실증적근거를제시하는연구는충분히발견되지않는다 또한다수의미국반독점법학자와경제학자들은검색중립성개념의규범적의미와경제학적효용성에대하여의문을표시하는연구결과를지속적으로발표하고있다 39) Bracha, Oren & Frank Pasquale, Federal Search Commission? Access, Fairness, and Accountability in the Law of Search, Cornell Law Review, Vol. 93:1149 (2008). 40) Lianos, Ioannis and Evgenia Motchenkova, "Market Dominance and Search Quality in the Search Engine Market", Journal of Competition Law and Economics, Vol. 9, No. 2 (2012) 41) MANNE, G. and WRIGHT, J., Google and the Limits of Antitrust: The Case Against the Antitrust Case Against Google, Harvard Journal of Law and Public Policy, Vol. 34, No. 1 (2010), Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1577556; Manne, Geoffrey A. and Joshua D. Wright, "If Search Neutrality is the Answer, What's the Question?", ICLE Antitrust & Consumer Protection Program White Paper Series; Lewis & Clark Law School Legal Studies Research Paper No. 2011-14; George Mason Law & Economics Research Paper No. 11-37 (2012). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1807951; Crane, Daniel A., "Search Neutrality as an Antitrust Principle." Geo. Mason L. Rev. 19, no. 5 (2012); Lao, Marina, Neutral Search as a Basis for Antitrust Action?, Harvard Journal of Law and Technology Occasional Paper Series (2013). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=2245295-23 -
II. 플랫폼중립성개념의법정책적의의 가 이론적도구로서의플랫폼중립성 망중립성의원칙을망의이용을둘러싼거래질서에서플랫폼을중심으로한산업생태계의질서에전사하여유추해볼때 플랫폼중립성의원칙은플랫폼사업자가자신의플랫폼에접근하고자하는모든콘텐츠또는애플리케이션에동등한접근을허용하여야하고차별하지않아야한다는원칙으로이해할수있다 따라서그핵심은플랫폼사업자의비차별성의원칙과접근성의원칙이다 사업자가자신과거래하거나상호작용을하는다른사업자의접근을거절하거나차별하는행위는경쟁법의영역에서도의미를갖는다 다만경쟁법의영역에서는접근거절행위또는차별행위그자체가문제되는것이아니라그러한행위가시장에서의경쟁과정이나소비자후생에부정적인영향을미치는경우에만문제된다 그에비하여플랫폼중립성원칙에근거하여플랫폼사업자에게접근허용의무또는비차별의무를부과하여야한다고주장하는경우 그와같은의무부과의근거가반드시시장에서의경쟁또는소비자후생에한정되는것인지 또한그것이실증적인근거를갖고있는것인지는분명하지않다 플랫폼중립성이특정플랫폼을중심으로한생태계내부에서형성 발전되는각측면시장에서의경쟁과그로인하여혜택을입는그측면또는다른측면의고객그룹의이익을보호한다는측면에서는경쟁또는소비자후생의가치와연결된다 하지만그와관계없이플랫폼중립성이플랫폼을중심으로한생태계의공정한거래질서구축과유지의문제 그리고거래참여자에대한기회보장의문제에초점이맞춰질경우에는전통적인의미의경쟁법이보호하는가치를넘어사업자간또는사업자와이용자간공정한수익배분의가치에몰입될수있다 또한플랫폼중립성이특정플랫폼을중심으로한생태계내부의경쟁에만집중할경우생태계간의경쟁 또는생태계를확보하기위한경쟁의문제는도외시할수있다 망중립성논의가망의이용을둘러싼새로운거래질서확립이라는쟁점과연결되어이쟁점에대한접근법과시각형성에이론적으로어떤역할을하였는지를살펴보면 플랫폼 - 24 -
중립성이플랫폼을중심으로한산업생태계의질서확립이라는쟁점과관련하여어떤역할을할수있을것인지유추해보는데도움이된다 망중립성논의가대두된배경에는망을둘러싼환경이변화하고이익충돌의상황이복잡하게전개된것이있다 망을둘러싼환경의변화와이익충돌의상황으로는트래픽의증가에따른혼잡발생 망사업자의수익성확보의유인과능력증가 그리고망제어기술의발전을들수있다 이러한상황에서시장참가자들이우선해야한다고주장하는이익및가치체계는극명하게대비된다 망사업자는재산권과망투자유인보호 적정한망서비스품질유지를위한트래픽관리권한의인정및트래픽유발주체의비용분담을요구하는반면 망이용사업자는공정경쟁기반조성 서비스 애플리케이션혁신및우수콘텐츠개발유인보호를위한중립적인트래픽관리를요구한다 이러한논의는경쟁법영역에서주로추구되고규범적기준으로활용되는경쟁및소비자후생보호와같은경제적가치에대한논의에국한되지않고정치적 사회적가치와같은비경제적가치에대한논의도포함되어있다 이러한망중립성논의는플랫폼중립성논의에도시사점을준다 이러한논의는기본적으로일정한독점공간에착안하는접근법이다 즉이를소유하거나통제하는사업자가경쟁자에비하여특별한우위 를가질수있다는점에서시장력 의원천이자시장력전이의출발점이될수있는독점공간에착안한접근법이다 일반적으로기업은수익성이있는분야에사업상의위험을감수하고진출하는데그속성이있다 신규사업일경우수익성에관한경험적자료가없기때문에사업상의위험이더크게보일수있으나 그때문에신규사업분야에성공적으로진입하여수익성있는사업모형을개발한사업자에게는선발자의이익 이있는법이다 선발자가어느정도시간적 공간적으로상황적독점 영역을확보하여선발자의이익을누린후다른사업자들에게그사업의수익성이알려져후발사업자들이추가적으로진입하여경쟁관계가형성되면비로소경쟁적시장이탄생하게된다 그런데이러한독점공간을확보한선발자가안정적인수익모형을구축한후그독점공간을활용하여상당한기 42) 경쟁법상부정적인의미를갖는독점과구별하여사업기회라는측면에서 상황적독점 이라는개념을상정하고이러한상황적독점을남보다먼저차지할수있는전략을구체적으로분석하는문헌으로서밀랜드 M. 레레저, 권성희역, 미래를잡는독점의기술, 흐름출판 (2006). - 25 -
간초과이윤을확보할수있게되는경우에는경쟁법적우려를야기하게된다 독점공 간에대하여경쟁법적우려가야기될경우이는시장력 의원천이자시장력전이의출발점으로인식될수있다 이처럼시장력의원천이자시장력전이의출발점이되는독점공간에해당할수있는것으로는물리적설비로서의네트워크 가상적설비로서의플랫폼뿐만아니라필수설비 표준화된기술 가입자기반 핵심적인기술적정보또는데이터베이스등을상정해볼수있다 이중에서필수설비와표준화된기술의경우에는대체불가능성을포함하는필수성요건또는 원칙과같은행위특유의규범적기준을설정하고그충족여하에따라차별화된판단을할수있다 그런점에서 그에관한이론이단순히이를소유또는통제하는사업자에대한경쟁법적관심을촉구하는이론적도구에그치지않고규범적분석틀로서도작용하고있다 즉필수설비의경우에는설비의필수성이인정될경우그러한설비에대한접근거절행위의위법성이사실상추정될수있고 표준화된기술의경우 원칙 공정하고합리적이며비차별적인라이선스원칙 을위반한라이선스거절또는제한으로인정될경우이러한행위는위법성판단에결정적인요소로고려될수있다 이에반하여망중립성및여기에서유추되는플랫폼중립성의경우이러한개념이중립성이요구되는망또는플랫폼에대한경쟁법적관심을촉구하는이론적도구이상으로실제로그개념이망또는플랫폼을소유또는통제하는사업자의행위를평가하는데어떤규범적분석틀을제공할수있을지에관하여의문이있다 아래에서보다자세히살펴본다 나 규범적분석틀로서의플랫폼중립성 시장력의원천이되는공간적영역에해당할수있는필수설비또는표준화된기술을 소유또는통제하는사업자는이를활용한가격전략과투자전략을구사할유인과능력 을갖는다 이러한전략은그로인하여효율성증대및소비자후생증대효과를가져올 43) 홍대식, 경쟁시장의창출과경쟁법 : 유비쿼터스도시서비스의경우, 경쟁법연구제 19 권 (2009). - 26 -
수도있으나 해당사업자가갖는시장력을억제할적절한경쟁제약 이부족할경우그사업자가경쟁수준이상의수익을올리는것을가능하게할수있다 그사업자가일정한기간경쟁수준의이상의수익을올리더라도그것이그사업자의투자에대한리스크조정보상비율 에상응하는것이라면경쟁법상큰문제가될수없으나 필수설비또는표준화된기술의경우이를이용해야하는다른사업자에게대체가능성이거의없기때문에필수설비또는표준화된기술을소유또는통제하는사업자가사업활동에대한리스크를고려하더라도시장력을행사한것으로볼수있는가능성이높다 따라서필수설비또는표준화된기술에대하여는판례나규칙을통하여그에관한이론이사업자의행위를판단하기위한규범적분석틀에수용되고있다 우리나라의경우공정거래법시행령제 조제 항제 호에서필수설비와유사한필수요소 개념을도입하여심사지침 에서필수요소의요건으로서필수성 독점적통제성 대체불가능성을규정하고 표준화된기술과관련해서는별도의심사지침 에서기술표준관련특허권의행사행위에특화된 판단기준으로서 조건에의한실시조건협의절차이행여부를부당성판단에서중요한고려사항으로규정하고있다 플랫폼중립성의경우에도위와같이이를규범적분석틀에수용할수있을지가검토될수있다 앞서본바와같이플랫폼중립성논의는망중립성논의에서유추된것이므로 규범적분석틀로서의유용성에대한검토에있어서도망중립성논의와비교해볼수 44) 사업자가사업활동을통해얻은보상의크기를그사업자가그사업활동을위해투자할때감수한리스크에의하여조정한수치를말한다. 리스크조정전의보상의크기가경쟁수준이상이라고하더라도리스크조정후의보상의크기가경쟁수준에상응한다면그사업자가경쟁수준이상의수익을올렸다고하기어렵다. 또한시장력을경쟁수준이상의수익을올리는힘이라고본다면이경우시장력을행사하였다고보기어렵다. 리스크를감수하는것은기술혁신이나상품혁신과같은혁신활동에수반되는것이고, 이러한혁신유인은보호되어야하기때문이다. 다만실제로이러한리스크조정보상비율을측정하기란극히어렵다. 45) 2012. 8. 13. 개정공정거래위원회고시제2012-52 호. 시장지배적지위남용행위심사기준. 46) 2014. 12. 17. 개정공정거래위원회예규제205 호. 지식재산권의부당한행사에대한지침. 47) 홍대식, 표준필수특허보유자의특허권남용사례에대한법적분석-퀄컴사건을중심으로-, 법조제710 호 (2015. 11.) - 27 -
있다 망중립성논의는필수설비이론과많은점에서상통하는부분이있으나 그와는몇가지점에서차이가있다 첫째 경쟁사업자와의관계에서필수설비이론은특정설비의이용에있어서설비소유자와직접경쟁하고있는사업자의접근을보장하기위한것임에반해 망중립성은반드시경쟁사업자가아니라도망을통해정보를전달하는것을사업으로하는모든사업자의접근과관련되는것이다 둘째 당초의망설치목적이라는측면에서필수설비는원래자신의서비스를제공하기위해설치한시설임에반해망중립성논의에서의망은자신의서비스도제공하는경우인지여부와관계없이다른사업자의서비스를제공하기위해설치한시설에해당한다 셋째 당해설비의별도설치가능성이라는측면에서필수설비이론이적용되기위해서는문제가되는핵심설비를경쟁사업자가따로설치하는것이사실상 법률상또는경제적으로불가능하여야 대체불가능성 하나 망중립성논의에서는당해망이다른사업자에의해설치가능한경우가많아대체불가능성이라는요건이반드시충족되지는않는다 따라서망중립성의필요성이논의되는네트워크에해당한다고하더라도반드시필수설비요건을충족하지는않는다 이는플랫폼중립성의필요성이논의되는플랫폼의경우도마찬가지이다 따라서필수설비의논의를그대로플랫폼중립성의논의에원용할수는없다 플랫폼중립성이규범적분석틀로서의유용성을갖기위해서는망중립성과마찬가지로플랫폼중립성의경우에도중립성요구의대상이되는플랫폼의특정한행위가일반적으로적용되는이론과별도로경쟁을저해하는메커니즘이작용한다는점을규명하기위한독자적인경쟁저해이론 이먼저분명히정립될필요가있다 그러나플랫폼중립성과관련하여중립화되지않은플랫폼이일반적인경로와달리어떤메커니즘을통하여경쟁저해성을야기하는특별한경로를갖고있는지를설명하기위한경쟁저해이론은아직충분히정립되지않았다 이런상황에서플랫폼중립성은필수설비나표준화된기술과달리그로부터경쟁법적용여부판단을위하여일반적으로사용되는전통적인규범적분석틀을대체하거나수정할요소를추출할수있을만큼규범적내용을충분히갖고있는이론으로정립되었다고보기어렵다 - 28 -
다 플랫폼중립성개념의규제정책적의의와시사점 플랫폼중립성논의는통신법적관점에서볼때이용자의다양한선택을가능하게하고 다른사업자들과의공정한경쟁의기반이왜곡되지않도록하여야한다는양면적인규제목적을달성하기위한수단이되는논의이다 이러한특성을감안하여플랫폼사업자의다른사업자와의공정한경쟁을저해하는행위및이용자이익을저해하는행위양자를전문분야특유의 경쟁법으로서의통신법에서효과적으로규율하는체계를정립하기위하여플랫폼중립성논의가고려될수있다 다만 전기통신사업법 상기간통신사업자에게만적용될수있는사전규제를부가통신사업자인지배적인플랫폼제공자에게확대적용하는것은법적인근거가없을뿐만아니라플랫폼경제의특성에비추어적절하지못하다 그대안으로지배적인플랫폼사업자가제공하는구체적인서비스유형에따라생태계에참여하는이해관계자들의참여 공유와협력의정신을제도적으로구현하기위한수단에대한검토가필요하다 이러한수단으로현재상황에서도입이검토될수있는것은정보와거래방식에대한투명성에관한것이다 예컨대 인터넷검색서비스의경우인터넷검색서비스의원칙 통신중개플랫폼서비스의경우플랫폼거래의원칙을제시하여이해관계인들이공유하거나접근할수있도록하는제도적방안을고려해볼수있다 이와관련하여구방송통신위원회 이하 방통위 는 인터넷검색서비스발전을위한권고안 을발표하였다 이권고안은종합검색서비스사업자 즉인터넷포털사업자를대상으로하여국내인터넷생태계와검색서비스발전을위한바람직한사항들을검색서비스원칙으로정립하고 기술혁신이빠른시장환경을고려하여서비스개선이효과적으로이루어질수있도록사업자가자율적으로이행해나갈것을권고하는내용을담고있다 권고안에서제시한검색서비스원칙은검색원칙공개 부당한차별금지 이용자권익증진을포함한다 이권고안은이른바연성법 적수단으로서법령에별 48) 홍대식 (2012) 49) 연성법은원칙적으로법적으로구속하는효력은없지만그럼에도불구하고실제적효과를 가질수있는행위규범으로정의된다. Snyder, F., Soft Law and Institutional Practice in - 29 -
도의위임근거규정을갖고있지않기때문에 규범적으로는검색중립성과관련된구방통위 현재의미래창조과학부 의정책방향을제시하는내부업무처리지침에불과하다 그러나인터넷경제영역에서플랫폼이자율규제 로서의사적규제의역할을수행하는것이부득이한측면이있다고하더라도그규제틀을정립하고운영하는과정에서정부의관여가일정한역할을하는공동규제 가바람직한규제방식이라고할수있다 따라서권고안의제공은연성법적수단에의하여정부가공동규제의틀을형성한다는중요한의미를갖는다 또한구방통위의관련업무를승계한미래창조과학부는 스마트폰이출시될때미리설치되는선탑재앱에대한이용자의선택권을보장하고 선탑재앱관련정보를공개하도록하는 스마트폰앱선탑재에관한가이드라인 을발표하였는데 이러한노력역시플랫폼경제의특성을고려하여이용자의후생과편익에미치는중요도에기초하여사안별로이해관계자와의협력을전제로접근하는저강도규제 와결합된공동규제의사례를보여준다 이처럼플랫폼을중심으로한모바일생태계규제거버넌스에서의정부의역할은시간의경과에따라플랫폼규제에대한필요와성과가진화할수있다는점을반영하여발전되어야할것이다 < 플랫폼중립성의법적규제에대한연구위원의견 > 의견1) 망중립성및인터넷검색서비스에대한한국정부가이드라인은법적근거를갖지않은연성법 (soft law) 적정책수단이므로이가이드라인의적용대상이되는사업자들의자율적인준수약속을전제로하는것임. 현재까지는정부가해당사업자들의자율적인준수약속을잘유도하여왔으므로, 향후에도그러한신뢰기반이유지될경우이정책수단은시장에서문제가제기되는플랫폼비즈니스관련분야를선정하여개 the European Community, EUI Working Papers (Law) No. 93/5 (1993). 50) 홍대식, 인터넷서비스시장에서의공동규제방식에의한공정거래규제, 경쟁법연구제 29 권 (2014). - 30 -
별적으로사용될수있을것임. 예컨대, 앱스토어시장에참여하는거래중개플랫폼 을대상으로하여거래의원칙과준수사항을제시하는가이드라인을제정하는방안을 고려할수있을것임 51) 의견2) 범용운영체제기반의스마트기기에서는다양한어플리케이션이자유롭게개발 배포되어서비스될수있는중립성을보장함으로써사용자와개발자의편의와이익을증진시킬수있을것으로판단됨. 따라서, 앱스토어플랫폼은어플리케이션을선택적으로수용하거나사용자의접속을자의적으로차단하여편의와이익을제한할수없으며, 앱스토어플랫폼의운영기준이객관적으로명시되어공개되어야함. 52) 의견3) 위에서언급한바와같이, 플랫폼중립성이란각플랫폼시장별서비스의중립성을의미한다고볼수있는바, 망중립성 ( 망사업자역시넓은의미의플랫폼사업자 ) 및인터넷검색서비스가이드라인 ( 검색플랫폼으로서의가이드라인 ) 역시플랫폼중립성에대한규율중하나로파악할수있음. 따라서, 각플랫폼서비스별별도규율의필요성이있는경우해당서비스특성에따른접근이효과적일것임. 53) 의견 4) 규율을하고자하는플랫폼의정의혹은범위에따라서필요성정도가달라 짐. 플랫폼의자율규제를유도한다는측면에서기초연구나분석을하는것은의미가 있음 54) 51) 홍대식, 플랫폼중립성연구관련자문서의견 52) 이준우, 플랫폼중립성연구관련자문서의견 53) 장준영, 플랫폼중립성연구관련자문서의견 54) 최경진, 플랫폼중립성연구관련자문서의견 - 31 -
결론모바일산업에서는플랫폼을중심으로하는사업모형을정립하기위한핵심적인개념으로서모바일생태계가논의되고있다 최근의인터넷경제에서주로문제되는플랫폼의형태인다면플랫폼은양면시장형사업모형의핵심적요소로서 둘또는그이상의별개의형태의연계된고객들사이의직접적인상호작용을가능하게함으로써가치를창출하는플랫폼으로정의될수있다 다면플랫폼은네트워크효과의내부화 양면수요의상호작용을가능하게하는기능 그리고양면수요의상호의존성을활용하여수익을추구하는비대칭적가격구조라는특징을갖고있다 이러한다면플랫폼의특징이법정책에주는함의는간접적네트워크효과의내부화를통해최적배분이일어나게하는긍정적기능과병목요소 나아가정보관문사업자로서의부정적기능으로나누어살펴볼수있다 플랫폼이야기할수있는부정적기능에주목하여중립성원칙을검색서비스사업자나이를포함한플랫폼사업자에게유추적용할경우사용되는용어가검색중립성또는플랫폼중립성이다 플랫폼중립성개념은기본적으로플랫폼의기능확대에따라인터넷접속서비스사업자와인터넷기반서비스사업자간의망중립성의논의차원이플랫폼계층으로확대된것으로볼수있다 이는플랫폼을기반으로한서비스간규제형평과경쟁촉진을목적으로하는제도의필요성을논의하기위한이론적도구로사용될수있다 그러나실제로이개념이플랫폼을소유또는통제하는사업자의행위를평가하는데어떤규범적분석틀을제공할수있을지에관하여는의문이있다 플랫폼중립성개념이규범적분석틀로서의유용성을갖기위한전제로서의독자적인경쟁저해이론이정립되지않은상태에서는 그대안으로신중하게설계된적정한수준의규제정책의역할을고려해볼수있다 이를위해서지배적인플랫폼사업자가제공하는구체적인서비스유형에따라생태계에참여하는이해관계자들의참여 공유와협력의정신을제도적으로구현하기위한수단에대한검토가필요하다 이러한수단으로현재상황에서도입이검토될수있는것은정보와거래방식에대한투명성에관한것이다 방통위가제정한 개의가이드라인은이러한수단에해당하며 플랫폼경제의특성을고려하여이용자의후생과편익에미치는중요도에기초하여사안별로이해관계자와의협력을전제로접근하는저강도규제와결합된공동규제의사례를보여준다 - 32 -
제 절서설 인터넷플랫폼은사업자와소비자를연결시키는매개역할을하는양면시장으로서의역할을하고이를통해수익을창출하는하나의경제모델이다. 이러한플랫폼서비스는소비자의소비패턴에중요한영향을미친다. 특히검색사업자의역할에있어서검색노출의우선순위나뉴스검색제휴에따른뉴스제공등은이용자의소비패턴을원하는방향으로유도하거나, 여론을이끌기에충분한정도의영향력을가지고있다고할수있다. 따라서플랫폼의중립성에관한문제는이미다양한영역에서논란이되고있다. 이하에서는특히검색서비스와관련된쟁점사안을두고중립성에관한사항을검토하기로한다. 제 2 절검색중립성관련국내외이슈및동향검토 I. 인터넷검색서비스발전을위한권고안 ( 13) 의이행여부에따른 개선필요사항 55) 서론 정부는검색서비스의공정성과투명성을높여서인터넷생태계발전을촉진하기위하여정부의강제적인규제수단이아니라민관이공동으로협력하여합리적인방안을도출하고자 2013년인터넷검색서비스제도개선연구반을구성 운영하여 인터넷검색서비스발전을위한권고안 ( 이하 검색가이드라인 이라함 ) 을 2013년 10월 4일발표하였다. 이권고안을통하여검색서비스사업자들이자발적으로검색서비스이투명성 공정성 55) 최경진, 2015 년도방송통신정책연구 (R&D)[ 인터넷검색서비스발전을위한권고안 ( 13) 의이행여부에따른개선필요사항구 ], 발표원고임. - 33 -
을제고할수있도록기준을제시하였고, 각사업자들은권고안발표이후자발적인노력을기울여오고있다. 이러한노력들을통하여관련서비스 사업자와의상생협력에기여하여왔고, 지속가능한생태계를유지하는데기여할것으로기대된다. 그런데무엇보다중요한것은민관이함께공동으로제정한권고안을자발적으로준수하면서검색서비스생태계를발전해나가는것이기때문에 2년여가경과한시점에서민관이공동으로제정한권고안이어느정도로준수되고있는지평가하고, 현재의생태계하에서권고안을어떠한방향으로개선해나가는것이좋은지혹은각검색서비스사업자들이어떠한점을보완하여야하는지에대한중간점검이필요하다. 이를통하여검색서비스생테계의지속가능발전에도기여할수있을것이다. 인터넷검색서비스발전을위한권고안 가 검색가이드라인의목적 체계및적용범위 1) 목적 인터넷검색서비스의공정성과투명성을높여인터넷검색서비스이용자의권익을증진하 고인터넷생태계의건전하고지속가능한발전에이바지함을목적으로한다. 2) 구성체계검색가이드라인은 (1) 검색서비스제공기준, (2) 민원의처리, (3) 상생협력, (4) 정책자문기구의구성및운영으로구성되어있다. 또한이러한권고안을뒷받침하기위하여주요용어에대한정의를포함한다. 3) 적용범위검색가이드라인은인터넷검색서비스를대상으로하며 수범주체는인터넷검색서비스제공사업자이다 인터넷검색서비스제공사업자란인터넷검색서비스를주된서비스의하나로제공하는사업자를말한다 적용대상인인터넷검색서비스란홈페이지등인터넷사이트를운영하는자가정보통신망을통해다양한분야의정보를종합적으로수집한후 다 - 34 -
수의인터넷이용자가기호 단어 문장 음성등을정보통신망에입력하는방식으로특정정 보를요청했을때그와관련된글 그림 동영상등의정보또는정보통신망상에있는해당 정보의위치를정보통신망을통해이용자에게제공하는서비스를말한다 나 검색가이드라인의주요내용 1) 인터넷검색서비스제공기준 인터넷검색서비스제공사업자의책임 인터넷검색서비스제공사업자는공정하고투명한인터넷검색서비스를제공하여야한다 검색원칙의공개인터넷검색서비스제공사업자는 검색결과및그순위를결정하는주요원칙 자사서비스 제휴서비스및다른사업자가제공하는유사서비스를처리하는원칙 기타중요검색원칙으로구성되는검색원칙을매회계연도종료후 개월이내에홈페이지게시등이용자가쉽게알수있는방식으로공개하되 중요한변경사항이발생하면즉시공개하여야한다 부당한차별금지 인터넷검색서비스제공사업자는자신이공개한원칙과는달리다른사업자의서비스를 부당하게차별하지말아야한다 이용자권익증진을위한준수사항인터넷검색서비스제공사업자는인터넷검색서비스이용자의권익증진을위하여 광고구분표시의무 자사서비스구분표시의무 원본우선표시노력의무등을준수하여야한다 즉 인터넷검색서비스제공사업자는이용자가광고와그외검색결과를명확하게구분할수있도록하여야한다 인터넷검색서비스제공사업자는자신이제공하는서비 - 35 -
스를검색결과에우선으로보여줄경우 자사서비스표기등을통하여자사서비스임을이용자가분명하게인지할수있도록하여야한다 인터넷검색서비스제공사업자는인터넷콘텐츠의원본을우선으로보여주기위해노력하여야한다 앞의두가지의무와달리원본우선표시는노력의무로규정하였다 이는각사업자별검색의특성에따라원본을우선할것인지를결정할수있는재량을부여하여 서비스의다양성을확보하기위함이다 2) 검색관련민원의처리검색가이드라인은인터넷검색서비스제공사업자가이용자의권익증진을위하여민원이발생한경우에적시에정확하게처리할수있도록일정한의무를설정하였다 즉 인터넷검색서비스제공사업자는인터넷검색서비스와관련된이용자및다른사업자들의민원을처리하기위해전담민원처리창구를운영하여야한다 전담민원처리창구는제기된민원을성실하게처리한후 그처리결과와사유를즉시민원인에게알려야한다 아울러인터넷검색서비스제공사업자는인터넷검색서비스관련민원처리담당자및담당자의연락처등을이용자및다른사업자가쉽게찾을수있도록공개하여야한다 3) 상생협력검색가이드라인이마련된중요한계기는검색서비스를둘러싼다양한서비스 사업자들이서로상생협력하여지속가능한생태계를구축하여검색서비스산업을발전시키기위함이다 이를위하여검색가이드라인은인터넷상생협력을위한원칙을선언하고중소사업자와의상생협력을위한방안을마련하도록일정한의무를설정하였다 즉 인터넷검색서비스제공사업자는인터넷생태계의지속가능한발전을위하여관련사업자들과상생 협력하여야한다 특히 대기업에해당하는인터넷검색서비스제공사업자는인터넷생태계의지속가능한발전을위하여 중소사업자의지식재산권과아이디어의보호및그이용촉진에관련된사항 중소사업자를위한기술및서비스협력과시장개척및경영지원등과관련된사항에관한상생협력방안을마련하고이를성실히이행하여야한다 - 36 -
4) 정책자문기구의구성및운영민관협력에의하여검색가이드라인이마련된이후정부와업계는함께지속적인검색서비스정책을개선하기위하여지속적인협의체로서정책자문기구를구성하여운영하도록하였다 즉 검색서비스에대한소관부처인미래창조과학부와인터넷검색서비스제공사업자는검색가이드라인의이행및개선 인터넷검색서비스의발전및상생협력방안 이용자권익증진방안의연구등을위하여이해관계자 전문가등이참여하는정책자문기구를구성하여운영하도록하였다 인터넷검색서비스발전을위한권고안 의이행여부점검 가 네이버 1) 개선현황 검색원칙공개 고객센터 에검색원칙을공개 네이버에검색이잘되는쇼핑상품과웹문서의원리를 다이어리 에공개 [ 그림 4-1] 네이버고객센터검색원칙공개 [ 그림 4-2] 네이버다이어리검색원칙공개 - 37 -
인물검색에대해서도개선방향과공공성강화에대한원칙을공개 https://help.naver.com/support/service/main.nhn?serviceno= 606&categoryNo=9779 http://naver_diary.blog.me/220404602728?redirect=log&from=postview http://naver_diary.blog.me/220400119991?redirect=log&from=postview http://naver_diary.blog.me/220032058104, http://naver_diary.blog.me/220105981595 네이버검색서비스는이용자들이원하는정확한정보를이용하기편리하고신속하게제공하는것을가장중요한목표로삼고있습니다. 이러한목표를달성하기위해, 이용자가필요로하는정보를확보하기위해외부웹사이트로부터수집된웹문서, 풍부하고질좋은정보를보유하고있는외부기관과의제휴를통해구축한데이터베이스, 이용자들이직접작성해서공유하는정보, 이용자들의검색수요에대응해네이버가자체적으로작성한정보등네이버내부또는외부데이터인지여부를따지지않고다양한정보소스를검색결과에활용하고있으며, 이용자들의검색서비스이용환경과이용패턴을검색결과에반영해검색어별로 PC 환경이나모바일환경에서최적화된검색결과를노출하기위해노력하고있습니다. - 38 -
[ 그림 4-3] 네이버통합검색의랭킹시스템 - 39 -
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[ 그림 4-4] 네이버검색원칙 광고구분 기존광고구분강화 광고 문구 음영 설명태그 에이어서 신규서비스에도 광고 임을나타내는문구및설명태그 를통해이용자가다른검색결과와광고를구분할수있도록출시 자사서비스구분 네이버 표시 및다른사이트링크노출 [ 그림 4-5] 광고구분 광고 문구, 음영표시, 설명태그 [ 그림 4-6] 자사서비스표시및다른 사이트링크노출 [ 그림 4-7] 패션스퀘어 [ 그림 4-8] 파워콘텐츠 - 44 -
원본우선노출강화 원본문서를판독해내기위한기술적개선강화 원본문서일가능성이큰문서의수집량을늘리고 알고리즘으로원본문서를찾아내어검색결과최상단에보여주도록기술적개선 원본반영신고센터를이용자들이더쉽게볼수있도록위치개선 PC 는최상단우측, 모바일은하단에가독성이높도록배치 [ 그림 4-9] PC [ 그림 4-10] 모바일 외부콘텐츠노출강화 중소 전문콘텐츠와제휴를통해레시피 포스트의외부콘텐츠노출을확대 1000 여개의요리명레시피에대해 70 건의외부제휴사제공, 포스트 247 건외부공식출처제공 - 45 -
[ 그림 4-11] 레시피 [ 그림 4-12] 포스트 다양한플리마켓콘텐츠제공할수있도록영세창업자들의유통판로제공확대하 기위해샵윈도플리마켓서비스오픈 검색에서주최자들이직접등록요청할수있도록등록창구마련 [ 그림 4-13] 샵윈도모바일 [ 그림 4-14] 플리마켓 자사서비스의구분 영화 도서 음악 부동산등자사서비스를이용자가인지할수있도록 네이버 문 구표기와안내및다른사업자의외부사이트링크노출 - 46 -
[ 그림 4-15] ( 영화 ) 네이버 표시와 안내문구노출 [ 그림 4-16] ( 영화 ) 다른사업자사이트링크 [ 그림 4-17] 부동산에서네이버표시와타사이트링크 인물검색등민원처리강화 인물검색관련전담콜센터 전화 마련등인물검색관련민원처리강화 본인프로필을온라인으로직접처리할수있도록본인참여서비스개설 [ 그림 4-18] 인물검색고객센터 [ 그림 4-19] 인물검색참여서비스 - 47 -
네이버서비스에대한권리침해신고는네이버고객센터 시간긴급신고 센터 및전자우편을통해신고접수 상생협력 중소상공인들과일반사용자들을위한무료모바일홈페이지제작서비스 오픈 업종별로만들어진 35종의다양한템플릿을통해무료로손쉽게홈페이지제작가능 [ 그림 4-20] 모바일홈페이지 (1) [ 그림 4-21] 모바일홈페이지 (2) 소상공인 스타트업 소프트웨어개발자등과상생협력강화를위한네이버상생포털 네이버컬처스 네이버벤처스 오픈 [ 그림 4-22] 네이버벤처스 [ 그림 4-23] 네이버컬처스 - 48 -
네이버지도택시호출기능제공하여중소규모콜택시업체나택시기사가네이버지도택시서비스를위해서별도로앱을설치하지않고도모객채널을추가로확보가능 현재서울 인천 대전 대구를지원하며이후부산 광주 이달말에는울산으로서비스지역이확대되고점차전국으로확대할계획 검색을통한사회공헌 경찰청제휴를통해실종아동을위한예방정보제공 검색결과가없는경우에도 PC 우측상단에실종아동정보를제공 이용자들의피싱등피해예방을위한협력 [ 그림 4-24] 실종아동정보 (1) [ 그림 4-25] 실종아동정보 (2) [ 그림 4-26] 피싱 예방협력 글로벌 독자누구나 라인웹툰 에서제공중인작품을직접번영하고다른독자들에게선보일수있는참여번역서비스를제공 추후국내사용자들에게네이버웹툰작품도번역대상으로확대할계획 - 49 -
[ 그림 4-27] 네이버웹툰 2) 향후개선계획 스타트업상생지원 초기스타트업 여곳에무료지원한서버 기업용솔루션 에대해향후서버운영및보안 개인정보보호등네이버의운영노하우를바탕으로한교육프로그램을추가할계획 파이낸셜뉴스 네이버상생프로그램 년간 개초기스타트업지원 콘텐츠기반상생협력 중소상공인들의다양한성공사례를발판으로샵윈도제휴를확대할계획 샵윈도등에입점해있는중소업체의경우, 2014년 12월서비스도입이후 2015년 3월에는 43%, 4 월에는 14% 거래규모가증가하는등점차성공사례가생겨나고있음 농촌관광활성화 농림축산식품부와 를체결하고모바일쇼핑플랫폼 프레시 윈도산지직송 내 차산업인증사업자전용관오픈계획 링크 - 50 -
창업지원프로그램 대통령직속청년회와 커머스드림청년장사꾼프로젝트지원 하반기참가자를모집하고연말까지전문가들의멘토링과창업자금지원을받아실제창업을진행할예정 3) 이행상황평가 검색서비스권고안의핵심내용인검색원칙공개와이용자권익증진을위한광고구분표시의무 자사서비스구분표시의무는모두잘이행되고있음 검색원칙의내용적측면에서도검색결과및그순위를결정하는주요원칙뿐만아니라자사서비스 제휴서비스및다른사업자가제공하는유사서비스를처리하는원칙과기타원칙으로서부당한차별금지와같은합리적인원칙설정이이루어짐 권고안이원본우선표시의경우노력의무로부여한것은사업자의검색엔진의특성을반영한것으로서수요자인이용자의원본신뢰및우선검색수요에맞춘것인데 네이버의경우검색원칙에도부당한원본의차별금지를기타원칙으로설정하고있으며 원본반영신고센터의운영등을통하여원본우선표시를위한노력을실질적으로이행하고있다고판단됨 검색관련민원처리를위한콜센터마련및권리침해신고를위한네이버고객센터등을운영하여이용자의민원처리의무를적절히이행하고있음 상생협력을위해서스타트업상생지원 콘텐츠기반중소상공인을위한서비스개편 창업지원프로그램운영등을통하여지속적으로노력하고있는것으로판단됨 전반적으로권고안의이행을위한노력이적절히이루어지고있는것으로보이지만 검색서비스의투명성확보를위하여지속적인노력을기울이고중소사업자와의상생협력을위한다양한활동을펴나갈수있도록노력할필요가있음 - 51 -
나 카카오 1) 개선현황 검색원칙마련 권고안에따라검색원칙을마련하고 검색서비스이용자를위한 다음검색공식블로그 운영 고객센터내에다음검색원칙공지 검색공식블로그운영 [ 그림 4-28] 다음검색원칙 (1) [ 그림 4-29] 다음검색원칙 (2) o ( 검색원칙공개 ) 자문위개최이후, 다음홈페이지에검색원칙공개 - 고객센터내에다음검색원칙공지 (http://cs.daum.net/faq/ 15/15649.html#31070) - Daum 검색공식블로그운영 (http://blog.daum.net/daumsearch/ 16151160) - 52 -
[ 그림 4-30] 다음검색원리 (1) [ 그림 4-31] 다음검색원리 (2) < 표 4-1> 다음검색원칙 - 53 -
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광고구분 광고 임을나타내는문구및설명태그 광고영역음영처리를통해이용자가다른검색결과와광고를구분할수있도록개선 관련광고입니다 표시및표시클릭시 광고노출기준은검색어연관성과광고주의입찰가입니다 설명태그노출 광고영역에노란색계열로음영처리 - 61 -
[ 그림 4-32] 개선전 [ 그림 4-33] 개선후 자사서비스의구분 영화 도서 음악 부동산 지식쇼핑등자사서비스를이용자가인지할수있도록 다음 문구표기및다른사업자의외부사이트링크노출 다음 문구표기및 표시 표시클릭시 이운영하는 서비스입니다 설명태그노출 우측에 다른쇼핑사이트더보기 등링크제공 [ 그림 4-34] 개선전 [ 그림 4-35] 개선후 - 62 -
o ( 민원처리개선 ) 고객센터전화 (1577-3321) 내검색전담민원창구마련 고객센터전화후, 3번검색및지도관련문의선택시상담원바로연결 - 온라인고객센터내 검색도움말센터 를개설 - 검색서비스도움말항목을서비스별로세분화 * 하여구체적정보제공및추가적인문의사항은온라인을통해문의할수있도록개편 [ 그림 4-36] 다음고객센터 다음검색원칙 검색결과제외 검색결과미노출 검색등록 검색결과수정 검색어서비스 뉴스검색 통합검색 트위터검색 인물검색 게시판검색 팁검색 맞춤법검사기 로세분화검색 동영상검색 블로그검색 웹사이트검색 웹문서검색 이미지검색 카페 검색 제공 중소기업등외부업체나사용자들이다양한부가서비스를창출할수 - 63 -
있도록개발자네트워크를통해다양한오픈 제휴 검색 지도 쇼핑 카페등 종 제공 일평균 여사이트에서이용 검색 를이용하여다음의블로그 카페 게시판 동영상 웹 이미지 도서및지식검색결과를전달받아다양한부가서비스이용가능 오픈 및 페이지를통해제공 검색 뉴톤 음성 문자변환시스템 로그인 로컬 블로그등다양한 제공 [ 그림 4-37] API 활용사례 - 64 -
모바일음성검색 일반 쇼핑상품 지도등 구현등이가능한 모바일음성인식 안드로이드용 용 를국내최초로공개 스마트폰을통해한국어음성을인식한후텍스트로자동변환하는기능을가진 로다음개발자네트워크 를통해제휴 로공개 [ 그림 4-38] 다음위젯 외부컨텐츠이용활성화 블로그 카페등에설치가능한위젯개발지원 외부개발자지원강화 등을통해외부개발자와직 접소통하면서열린생태계구축및상생비즈니스모델구현 [ 그림 4-39] 다음개발자공식블로그 - 65 -
향후계획 검색등록절차개선 포털에서검색이되길희망하는중소사이트의검색이용이하 도록사이트검색등록절차를간편하게개선할예정 [ 그림 4-40] 다음의검색등록사이트 o (API 공개확대 ) 중소콘텐츠사의새로운매쉬업서비스개발지원및제휴 협력확 대를위해 API 공개확대추진 - 국내포털최초로 음성합성 API* 공개할예정이며, 장소검색 API** 도공개대상확대추진 * 텍스트를음성으로변환하여웹사이트에서음성자료를제공할수있는기능 ** 주소나상호등특정키워드검색을통해해당키워드에해당하는장소의좌표등정보를제공 - 66 -
[ 그림 4-41] 다음 API 콘텐츠기반상생협력 항공사진 거리사진 웹폰트 홈페이지스킨등중소업체가경쟁력을갖춘인터넷콘텐츠구입확대예정 동영상 음원통합관리플랫폼을갖추고합법음원구입을유도하는비즈니스모델을구축하여저작권자보호및저작물이용활성화노력 1) 모네상스와손잡고전세계고전콘텐츠를 5분의영상으로담아낸 고전5미닛 - 67 -
2) 다음카카오, 카카오게임샵오픈 개발사수익증대기여 [ 그림 4-42] 다음블로그에중소업체웹폰트적용사례 - 웹툰작가들의사기진작과결속력도모를위한웹툰상생프로그램추진 1) 2011년 7월부터업계최초로연재종료웹툰작품유료화하고, 유료화된웹툰의매출의 90% 가작가에게지급 2) 2007년부터매년 다음웹툰작가데이 를개최 3) 중국 4대콘텐츠플랫폼에웹툰작품 40개를진출시켰고매출중대부분을작가에게지급 4) 카카오톡선물하기다음웹툰브랜드관오픈 5) 독자들의의견을댓글로받아캐릭터인형제작등진행 - 68 -
[ 그림 4-43] 다음웹툰이벤트 (1) 한국만화영상진흥원과함께 온라인만화공모대전 개최 [ 그림 4-44] 다음웹툰이벤트 (2) - 69 -
3) 이행상황평가 검색서비스권고안의핵심내용인검색원칙공개와이용자권익증진을위한광고구분표시의무 자사서비스구분표시의무는모두잘이행되고있음 권고안이원본우선표시의경우노력의무로부여한것은사업자의검색엔진의특성을반영한것으로서수요자인이용자의원본신뢰및우선검색수요에맞춘것인데 카카오의경우원본우선표시를위한노력이나향후개선계획이명확하지않아서이에대한지속적인노력이필요한것으로보임 검색관련민원처리를위한고객센터등을운영하여이용자의민원처리의무를적절히이행하고있음 상생협력을위해서외부개발자지원을강화하는노력을기울이는것을제외하고 콘텐츠기반상생협력을하고있지만 중소사업자의지원이나협력을통한시장발전을위한노력이명확하지않아서이에대한지속적인관심을가지고구체적인노력을기울일필요가있는것으로판단됨 전반적으로권고안의핵심사항에대한이행노력은적절히이루어지고있는것으로보이지만 검색서비스의투명성확보를위하여지속적인노력을기울이고중소사업자와의상생협력을위한다양한활동을펴나갈수있도록보다노력할필요가있음다 구글 o ( 검색원칙마련및공개 ) 권고안에따라검색원칙을마련, 구글검색서비스원리는 구글블로그인 검색속으로 를통해별도공개 검색속으로 블로그주소 - 70 -
[ 그림 4-45] 구글검색원칙및블로그 < 표 4-2> 구글검색원칙 l l l - 71 -
l - 72 -
l l l l - 73 -
l 검색속으로 블로그에서는검색관련주요정책을아래 가지로공개 - 74 -
< 표 4-3> 검색관련주요정책 주요정책 정보액세스가최우선 직접조치보다알고리즘이용 예외목록 스팸및악성코드차단 웹마스터를위한투명성 신원도용방지 법적삭제 아동학대퇴치 충격적인콘텐츠 세이프서치 주요내용 표현의자유와정보의자유로운흐름을중요하게생각스팸 악성코드 법적요구사항및신원도용방지와같은제한된경우를제외하고는모든정보를사용할수있도록하기위해노력 사용자가검색하는것을찾도록돕는데있어직접조직한정보보다알고리즘에의한방법을선호 간혹 의알고리즘이사이트를잘못식별하기도하기때문에 은검색품질개선을위해제한된예외를설정스팸웹사이트 피싱웹사이트나악성코드를감지하고검색결과에서삭제웹마스터가이드라인을가지고있으며 스팸등에있어수동조치작업은투명하게관리하며웹마스터에게알리기위해최선을다함 신원도용이나금융사기와같은위험에노출될수있다고생각되는경우개인정보를검색결과에서삭제 법적인이유로검색결과에서콘텐츠나기능을삭제하는경우가있음 아동포르노로연결되는검색결과는차단 사용자가찾지도않았는데불쾌한콘텐츠가표시되지않도록주의세이프서치필터를사용하여원하지않는경우성인콘텐츠가표시되지않도록검색환경을조정하는기능제공 광고구분 광고마다광고임을나타내는 노란색태그 부착과 광고에대한설명태 그 i 를통해검색결과와광고를구분할수있도록개선 과거음영처리된광고가휴대폰등모바일기기에서가독성이떨어지는것을 개선하기위한조치로서 와모바일모두에적용됨 - 75 -
[ 그림 4-46] 개선전 [ 그림 4-47] 개선후 자사서비스구분 검색결과리스트에서콘텐츠출처표시 포함 [ 그림 4-48] 구글원본노출강화 - 76 -
원본노출강화 기술적원본노출우선노출강화외 검색스니펫에서풍부한정보를보여줌 좀더자세한내용은 https://goo.gl/hb2qb5 참고 / Google Authorship 서비스는더이상제공되지아니함 [ 그림 4-49] 검색스니펫 민원처리강화 년내검색서비스에대한고객센터구축목표 그동안은구글 도움말센터 에서온라인으로문제해결가능함 검색원칙공개 구글검색서비스의원칙에대해알려드립니다 게재 - 77 -
[ 그림 4-50] 구글검색서비스원칙 더나은웹 운동 등웹생태계의주요정보 생산자에대한지속적인후원을통해생태계발전도모 대한무역협회와공동으로세미나개최 올해 월에도 대한무역협회와공동으로세미나개최예정 [ 그림 4-51] 더나은웹 - 78 -
3) 이행상황평가 검색서비스권고안의핵심내용인검색원칙공개와이용자권익증진을위한광고구분표시의무 자사서비스구분표시의무는모두잘이행되고있음 권고안이원본우선표시의경우노력의무로부여한것은사업자의검색엔진의특성을반영한것으로서수요자인이용자의원본신뢰및우선검색수요에맞춘것인데 구글의경우원본우선노출을위해지속적으로노력하고있는것으로판단됨 검색관련민원처리를위한온라인상의고객센터가있기는하지만 영문으로제공되고있어서우리나라이용자를위한고객센터로보기어려움 실질적인우리나라이용자보호를위하여민원처리를위한시스템개편및민원처리절차의개선이필요함 상생협력을위해서 더나은웹 운동의후원등을하고있지만 국내중소사업자와의상생협력을위한보다폭넓고구체적인활동이전개될필요가있음 라 정부의이행상황평가 정부는민관의협력적인검색시장의상생발전을위하여정책자문기구를구성하여운영토록하고있는데 이에따라정책자문기구를설치하였고 특히정책자문기구내의인터넷검색서비스제도개선연구반은지속적으로운영하여실질적인노력을꾀하고있음 미래창조과학부도정기적인정책자문기구의운영을통하여민관협력을지속적으로유도하고현장의목소리를청취하여정책에반영하기위한지속적인관심과노력을꾀할필요가있으며 산업계도적극적으로참여하여함께검색시장의발전을위하여노력할필요가있음 - 79 -
II. 검색중립성확보를위한국내포털사업자의법적지위검토 (1) 56) 1. 전기통신사업법상포털사업자의법적지위검토 가 인터넷포털사업자의법적지위 1) 인터넷포털의정의및업무영역 인터넷포털은사전적으로인터넷생태계의사용자들이인터넷에접속할때기본적으로거쳐갈수있도록만들어진관문역할을하는사이트로정의되고있는바 제공서비스의종류나수 인터넷사업모델 진화기반등의기준에따라다양한방법으로정의될수있는여지가존재한다 한편 인터넷포털은최근 여년간양면시장적성격으로인해진화전략을구축하여다 양한서비스를제공하는토털 사이트의형태로확장및진화하고있고 향후혁신적 인기술발전등과맞물려어떠한형태로진화할지예측하기어려운상태가되었다 2) 인터넷포털서비스의구조적특징 인터넷포털서비스의구조적형태를살펴보면 두개의시장 즉광고주시장과최종사용자시장에서동시에경쟁하며양시장사이에는최종사용자시장으로부터광고주시장으로의간접네트워크외부성 이작용한다는점이다 간접네트워크외부성이란두개로구분할수있는소비자그룹이존재하는경우어느하나의소비자그룹에추가로참여하는경제주체의행위가다른소비자그룹에속하는경제주체의편 56) 장준영, 2015 년도방송통신정책연구 (R&D)[ 인터넷플랫폼중립성에관한정책연구 ], 발표원고임. - 80 -
익에영향을미치는것을의미한다 대부분의인터넷포털기업들은최종사용자그룹과광고주그룹을매개하는플랫폼의역할을하며최종사용자시장으로부터광고주시장으로작용하는간접네트워크외부성을내부화하여이윤을추구하는것을기본적인사업구조로한다 여기에서간접네트워크외부성은어느인터넷포털의최종사용자그룹에추가로참여하는최종사용자의행위가해당인터넷포털에광고를게재하는광고주의광고효과를증가시키는것을의미하고 이때최종사용자시장에서더많은사용자를확보하고있는인터넷포털은광고주에게더욱매력적인플랫폼이될것이다 이처럼최종사용자시장으로부터광고주시장으로작용하는간접네트워크외부성이존재하는경우 광고주시장에서인터넷포털기업간경쟁은최종사용자시장의경쟁상황에영향을받게된다 최종사용자시장에서큰규모의사용자그룹을확보하고있는인터넷포털기업 와작응규모의사용자그룹을확보하고있는인터넷포털기업 가광고주시장에서경쟁하고있는상황에서인터넷포털 가광고가격을인상하는경우 이러한 의광고가격인상때문에어떤광고주가인터넷포털 로전환하는경우이광고주는광고효과의감소를경험하게될것이다 즉 간접네트워크외부성은광고가격인상에따른광고주의인터넷포털전환유인을감소시키는측면을지니고있다 한편 최종사용자시장내부에직접네트워크외부성이존재하기도하는바 예를들어인터넷포털기업들은블로그 카페등의최종사용자들간의커뮤니티서비스를제공하고있으며네트워크게임등의서비스도제공하고있다 이러한서비스들의특징은개별최종사용자의효용이자신이참여하는인터넷포털최종사용자그룹의크기가커질수록증 가하며 이러한점이바로직접네트워크외부성을의미한다 최종사용자시장내부에직접네트워크외부성이존재할때는최종사용자시장수요의쏠림과고착현상이생길가능성이높아지며 이경우최종사용자시장에서큰시장점유율을가지고있는인터넷포털 57) 진양수, 인터넷포털산업의경쟁구조분석, 정책연구시리즈 2008-16, KDI, 제 4 면 58) 진양수, 전게논문, 제 6 면. - 81 -
기업이광고주시장에서높은수준의시장력을유지할가능성도커지게된다 이와같이산업내직 간접네트워크외부성은인터넷포털산업의특징적인사항으로서 향후인터넷포털규율에있어이러한부분들이진지하게고려되어야할것이다 3) 공정거래위원회의인터넷포털시장획정시도 공정거래위원회 이하 공정위 라한다 는 주식회사의시장지배적지위남용행위등에관한건 공정위 의결제 호 에서 인터넷포털서비스시장은이용자측면과광고측면으로구분되는양면시장의특징을가지고있으나 해당건에서문제된광고제한행위는네이버가인터넷포털서비스이용자시장에서의지배력을기반으로하여동영상 에대하여동영상내광고를금지한행위로서온라인광고시장및동영상컨텐츠시장의경쟁을저해하였으므로이용자측면에서관련시장을획정하여야한다고본바있다 이에따라공정위는인터넷포털의요건으로서비스를제공하여많은트래픽 이용자수 보유여부 이용자기반의광고 유료게임 전자상거래등수익을위한비즈니스모델실현을나열하면서 순방문자수 트래픽 기여도및체류시간 충성도 기여도를기준으로 서비스를모두제공하는서비스를포털상품으로확정하였다 즉 검색서비스 를기본으로커뮤티니 커뮤니케이션 전자상거래 및콘텐츠 서비스를이용자들에게제공하는서비스를인터넷포털로보았다 59) 네이버는 2006년 4월부터 2007년 3월까지동영상콘텐츠제공업체인판도라티비등과동영상컨텐츠에대한색인데이터베이스제공계약을체결하면서, 네이버의검색결과로보여지는동영상정보서비스에네이버와협의없이광고를게재할수없는거래조건을설정하였는바, 이와같은계약조건에따라동영상 CP들은자신들이제공하는동영상에광고 ( 동영상컨텐츠에삽입하는광고로동영상시작전, 후또는중간에게재하는광고를의미 ) 를게재하지못하였음. - 82 -
< 표 4-4> 주요개념 구분검색커뮤니티전자상거래콘텐츠 내용 다양한인터넷정보물과이용자들을매개해주는플랫폼서비스 인터넷에서공동체를형성할수있는전자메일, 블로그, 카 페, 채팅등의서비스 소규모납품업체, 대형몰과소비자들을매개해주는상품검 색서비스및직접상품을판매하는플랫폼서비스 CP(Contents Provider) 와이용자들을매개해주는플랫폼으로서 대표적인유료콘텐츠인음악과무료콘텐츠인뉴스등을제공 한편, 위와같은공정위의의결내용에대해법원에서는네이버의광고제한행위는 CP 의동영상컨텐츠에대한색인데이터베이스제공계약을체결하면서네이버의검색결과로보이는동영상플레이어내동영상시청에방해가되는선 ( 先 ) 광고만을네이버와협의없이게재할수없도록한것이므로, 네이버의검색서비스를통하여 CP와이용자를연결해주는과정에서이루어졌다고보면서, 네이버가 CP와자신의이용자들을중개하는시장에서시장지배력을가지는지여부와그지위를남용하는행위를하였는지여부를판단하여야할것이라고하면서, 공정위의시정조치가잘못된시장획정에서비롯된것이라고판시하였다 ( 서울고등법원 2009. 10. 8. 선고 2008누27102 판결 ). 4) 전기통신사업법상인터넷포털사업자의법적지위 (1) 전기통신사업법상부가통신사업자 전기통신사업법은기간통신역무이외의모든전기통신역무를부가통신역무로정의하 고있는바 ( 전기통신사업법제 2 조제 12 호 ), 인터넷을이용한대부분의전기통신사업은전기 통신사업법상부가통신역무에해당한다. - 83 -
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(2) 부가통신사업분류기준및사업현황 한편, 미래창조과학부 ( 이하 미래부 라한다 ) 실무상부가통신사업의분류방식의근간은 2001년제정된한국정보통신진흥협회 ( 이하 KAIT 라한다 ) 의방송통신서비스분류체계로서, KISDI가 2008년 KAIT의분류체계를근간으로부가통신사업을분류한표는아래와같다. < 표 4-5> 부가통신사업분류체계 인터넷관리및지원 부가통신응용및중개 관리 지원 응용 중개 구분 호스팅서비스 웹사이트구축및관리서비스 보안관리서비스 도메인관리서비스 co-location 서비스 콘텐츠전송지원서비스 고도팩스서비스 신용카드검색 (CCIS) 서비스 전자문서교환 (EDI) 스 원격통신서비스 전자지불서비스 서비 온라인정보처리서비스 정보중개서비스 온라인예약서비스 전자상거래서비스 웹호스팅 주요서비스형태 웹퍼블리싱, 관리대행, 게시판제공 관리등 보안관리및보안솔루션제공등 도메인등록및관리등 서버공간및네트워크등의제공 동영상등대용량콘텐츠전송을위한 CDN 등 시간예약등부가서비스를포함하는팩스서비스 신용카드검색및결제정보전송등 다자간서류거래를전자문서형식으로교환지원 방범센서, 원격설비제어, 원격진료등 전자화폐 (e-money) 등온라인결제수단등 온라인정보처리 ( 온라인 DB 및이메일지원 ) 등 거래및정보중개서비스등 온라인예약 ( 영화, 항공권, 공연등 ) 등 온라인상의상거래시장 (e-market place) 온라인스토리지공유웹하드및웹하드공유서비스등 - 85 -
콘텐츠제공및포털 온라인콘텐츠제공 포털 음성 광고 방송 구분 서비스 온라인콘텐츠공유서비스 웹케스팅서비스 인터넷미디어서비스 인터넷 / 모바일게임서비스 인터넷교육서비스 전문정보제공서비스 디지털영상제공서비스 디지털음향제공서비스 디지털출판물제공서비스 종합정보포털서비스 전문정보포털서비스 음성콘텐츠제공서비스 P2P 등 주요서비스형태 인터넷방송 ( 웹케스팅등 ) 등 인터넷신문및뉴스등 인터넷 ( 온라인게임 ) 및모바일게임등 인터넷교육방송및교육서비스등 특정분야전문정보 ( 법률, 의학등 ) 제공등 온라인영상및화보제공서비스등 디지털음향 ( 컬러링, 벨소리등 ) 제공등 디지털서적 (e-book, 만화등 ) 제공등 종합검색및커뮤니티포털등 다나와등특정분야전문포털 060 음성콘텐츠 (ARS) 등 인터넷광고서비스인터넷광고제작및프로모션등 인터넷방송인터넷방송국 위분류표중 인터넷관리및지원 과 부가통신응용및중개 는대부분이사업자간거래즉 의성격을지니고있는반면 콘텐츠제공및포털서비스 는이용자를직접적인대상으로하는 사업으로서그규모및성장속도가가장빠른영역이라는점에서시장의공정경쟁에미치는영향이큰분야로평가된다 - 86 -
< 표 4-6> 최근 10 년간부가통신서비스매출액현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 부가통신서비스 * 인터넷관리및지원서비스, 부가통신응용및중개서비스, 유무선콘텐츠제 공서비스등 2. 전기통신사업법상부가통신사업자규제 1) 전기통신사업법상규제체계개요 전기통신사업법은주로대규모전기통신회선설비설치를전제로하는기간통신사업자의서비스기반경쟁및설비기반경쟁에관한사항을주된규율대상으로하고있는바, 상대적으로대규모전기통신회선설비설치가전제되지않고공공적성격이강조되지않았던부가통신사업부분은주된규율대상이아니었다. 한편, 부가통신사업분야가주된규율대상에서제외됨으로써인터넷등 ICT 기술발전으로인해새로운부가통신사업분야가빠르게발전하는데기여한점도있는것으로생각되는바, 규모가큰부가통신사업자가기간통신사업자보다사회적인영향력이커진결과도초래하였다. 2) 진입규제 부가통신사업을경영하려는자는미래부장관에게신고하여야하고 ( 전기통신사업법제 22 조제 1 항 ), 자본금이 1 억원이하인부가통신사업자로서인터넷을이용하여부가통신역 - 87 -
무를제공하려는사업자는부가통신사업을신고한것으로간주되나, 자본금이 1 억원을초 과하게되는경우그사유가발생한날로부터 1 개월내에미래부장관에게신고하여야한 다 ( 전기통신사업법시행령제 30 조 ). 한편, 부가통신사업신고를하여야함에도불구하고이를하지않고부가통신사업을경영한경우미래부장관은해당사업자에게시정을명하거나전기통신역무제공행위의중지또는전기통신설비의철거등의조치를명할수있다 ( 전기통신사업법제92조제1항제1호, 제3항제3호 ). 나아가 2년이하의징역또는 1억원이하의벌금에도처해질수있다 ( 전기통신사업법제96조제6호 ). 3) 행위규제 정당한사유없는전기통신역무제공거부금지등 부가통신사업자를포함한전기통신사업자는정당한사유없이전기통신역무의제공을거부하여서는아니되고 그업무를처리할때공평하고신속하며정확하게하여야한다 또한전기통신역무의요금은전기통신사업이원활하게발전할수있고이용자가편리하고다양한전기통신역무를공평하고저렴하게제공받을수있도록합리적으로결정하여야한다 전기통신사업법제 조 위와같이정당한사유없는전기통신역무제공거부금지등의의무를위반한경우미래부장관은해당사업자에게시정을명할수있고 전기통신사업법제 조제 항제 호 정당한사유없이전기통신역무의제공을거부한경우라면 년이하의징역또는 억 천만원이하의벌금에도처해질수있다 전기통신사업법제 조제 호 - 88 -
사업개시의무 부가통신사업을신고한자는신고한날로부터 년이내에사업을시작하여야한다 전기 통신사업법제 조제 항 만약신고한후로부터 년이내에사업을개시하지않은경우미래부장관은해당부가 통신사업의폐지를명할수있고 전기통신사업법제 조제 항제 호 그시정역시명할 수있다 전기통신사업법제 조제 항제 호 부가통신사업합병또는상속시신고의무 부가통신사업의전부또는일부의양도 양수가있거나부가통신사업자인법인의합병 상속이있는경우 해당사업을양수한자 합병후존속법인또는신설법인또는해당사 업의상속인은미래부장관에대하여신고하여야한다 전기통신사업법제 조 한편 미래부장관에대하여신고하여야하는경우 사업양수의경우에는양도 양수계약을체결한날로부터 일이내에양도 양수신고서에 양도 양수계약서사본 부가통신사업신고시제출한서류및 신고증명서를첨부하여야하고 합병의경우에는합병계약을체결한후 일이내에합병신고서에 합병계약서사본 부가통신사업신고시제출한서류및 신고증명서를첨부하여야하며 상속의경우에는상속의원인이발생한날부터 일이내에상속신고서에상속인임을증명하는서류를첨부하여미래부장관에게제출하여야한다 전기통신사업법시행령제 조 만약 위와같은부가통신사업합병또는상속등에대한신고를하지않은경우미래부 장관은그시정을명할수있고 전기통신사업법제 조제 항제 호 년이하의징역또 는 천만원이하의벌금에도처해질수있다 전기통신사업법제 조제 호 - 89 -
부가통신사업휴 폐지시이용자고지및신고의무 부가통신사업자가그사업의전부또는일부를휴지하거나폐지하려면그휴지또는폐지예정일 일전까지그내용을해당전기통신서비스이용자에게알리고미래부장관에게신고하여야한다 한편 부가통신사업을휴지하려는경우라하더라도 년이상계속하여사업을휴지할수없다 전기통신사업법제 조제 항 한편 부가통신사업의휴지또는폐지를신고하려는자는휴지 폐지신고서에이용자에 게휴지 폐지의사실을통보하였음을증명하는서류를첨부하여그휴지또는폐지예정 일 일전까지미래부장관에게제출하여야한다 전기통신사업법시행령제 조제 항 만약 부가통신사업을휴지또는폐지하려는자가신고를하지않은경우에는미래부장 관은그시정을명할수있고 전기통신사업법제 조제 항제 호 천만원이하의과태 료가부과될수있다 전기통신사업법제 조제 항제 호 이용자로부터제기되는정당한의견이나불만의즉시처리의무 부가통신사업자를포함한전기통신사업자는이용자피해를예방하기위하여노력하여야하며 이용자로부터제기되는정당한의견이나불만을즉시처리하여야한다 이경우즉시처리하기곤란한경우에는이용자에게그사유와처리일정을알려야한다 전기통신사업법제 조제 항 이용자로부터제기되는정당한의견이나불만을즉시처리하지못한부가통신사업자의 경우미래부장관으로부터시정명령을받을수있고 전기통신사업법제 조제 항제 호 나아가 천만원이하의과태료가부과될수있다 전기통신사업법제 조제 항제 호 - 90 -
전기통신역무의제공과관련하여이용자에게손해발생시배상의무 부가통신사업자를포함한전기통신사업자는전기통신역무의제공또는위이용자의견이나불만의원인이되는사유의발생및이의처리지연과관련하여이용자에게손해를입힌경우에는그손해를배상하여야하고 다만그손해가불가항력으로인해발생한경우라든지그손해의발생이이용자의고의나과실로인한경우에는그배상책임이경감되거나면제된다 전기통신사업법제 조 한편 위손해배상에대하여당사자간분쟁이발생한경우당사자중일방은방송통신위 원회 이하 방통위 라한다 에재정을신청할수있고 전기통신사업법제 조제 항제 호 미래부장관은그시정을명할수있다 전기통신사업법제 조제 항제 호 전기통신역무의품질을개선하기위한노력의무 부가통신사업자를포함한전기통신사업자는그가제공하는전기통신역무의품질을개 선하기위하여노력하여야한다 전기통신사업법제 조제 항 만약전기통신역무의품질을개선하기위한노력을게을리한부가통신사업자의경우에 는미래부장관이그시정을명할수있다 전기통신사업법제 조제 항제 호 취급중에있는통신의비밀을침해또는누설하지말아야할의무 전기통신업무에종사하는자또는종사하였던자는그재직중에통신에관하여알게된타인의비밀을누설하여서는안되는바 이를위반한경우미래부장관은그시정을명할수있고 전기통신사업법제 조제 항제 호 년이하의징역또는 억원이하의벌금에처해질수있다 전기통신사업법제 조제 호 - 91 -
이용자통신비밀에관한전담기구설치 운영의무 부가통신사업자를포함한전기통신사업자는이용자의통신비밀에관한업무를담당하는전담기구를설치 운영하여야하는바 전담기구는해당전기통신사업자의본사에설치하고임원급직원을책임자로두어야한다 전기통신사업법제 조제 항및동법시행령제 조제 항 한편 전담기구는 이용자의통신비밀에관한업무의총괄 전기통신사업자의내부 직원또는제 자가이용자의통신비밀을위법 부당하게침해하는행위에대한단속 통 신자료제공현황보고 통신자료제공대장기재내용의통보 이용자로부터제기되는 통신비밀에관한불만이나의견의처리 통신비밀에관한업무를담당하는직원에대 한교육 그밖에이용자의통신비밀보호에필요한사항등의기능을수행한다 전기통 신사업법시행령제 조제 항 만약부가통신사업자가위와같은이용자통신비밀에관한전담기구를설치 운영하지 않은경우에는미래부장관은그시정을명할수있다 전기통신사업법제 조제 항제 호 금지행위규제 전기통신사업법제 조에따르면전기통신사업자가공정한경쟁또는이용자의이익을해치거나해칠우려가있는일정한행위 이하 금지행위 라한다 를하거나다른전기통신사업자또는제 자로하여금금지행위를하도록할수없고 이를위반하는경우시정조치또는과징금의부과대상이된다 - 92 -
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금지행위규정의특징 전기통신사업법상금지행위규정의경우제 조제 항제 호의이용자이익저해행위규정및제 호의디지털콘텐츠거래시적정수익배분관련규정을제외한나머지금지행위규정들은모두동법상존재하는별개규제들의실효성을확보하기위한수단적성격이강하다 < 표 4-7> 금지행위규정 구분설비등의제공등협정체결시불 합리하거나차별적인조건또는제 한을부당하게부과설비등의제공등협정체결을부 당하게거부하거나협정을정당한 사유없이미이행설비등의제공등협정으로인해 알게된정보등을자신의영업활동 에부당하게유용 주요의미설비등의제공, 상호접속, 도매제공등의이행을확보하기위하여그위반행위를금지행위로규율제43조의정보유용금지의무의이행을확보하기위하여규율 - 94 -
비용이나수익을부당하게분류하여서비스이용요금이나설비등의제공등의대가를산정이용약관과다르게전기통신서비스제공설비등의제공등의대가를공급비용에비하여부당하게높게결정 유지 제28조의요금인가제내지설비등의제공, 상호접속, 도매제공등의규제실효성을확보하기위하여금지행위로규율제28조의이용약관규제의실효성확보를위하여규율설비등의제공, 상호접속, 도매제공등의규제실효성을확보하기위하여금지행위로규율 인터넷포털사업자에대한특유의금지행위유형 이용자이익저해행위관련전기통신사업법시행령별표 에따른세부유형의경우 개의대분류 개의소분류체계를취하고있으나 대부분이용계약체결및대규모전기통신회선설비의설치및이용이전제되는기간통신역무위주의규제로서인터넷포털특유의행위에초점을맞춘금지행위규정은없는상황이다 한편 방통위설치이후인터넷포털사업자에대하여전기통신사업법상금지행위를직접적용한사례는없는것으로파악되고 다만휴대폰결제취소가능기간미고지등을이유로온라인콘텐츠제공사업자에대하여금지행위규정위반을이유로시정조치등을처분을한사례는있었던것으로확인된다 디지털콘텐츠거래시적정수익배분위반시금지행위 전기통신사업법제 조제 항제 호에따르면 전파법에따라할당받은주파수를사용하는전기통신역무를이용하여디지털콘텐츠를제공하기위한거래에서적정한수익배분을거부하거나제한하는행위는금지행위에해당하여방통위의시정조치또는과징금부과의대상이될수있다 - 95 -
한편 디지털콘텐츠거래과정에서적용될수있는전기통신사업법상금지행위는이동통신사업자와 와의관계에대한것으로서그적용범위가무선을이용한인터넷포털사업자에대해서만한정되어있다는문제가있다 이는과거해당금지행위규정을추가할당시인 년경주로문제되던디지털콘텐츠거래는스마트폰이도입되기이전인폐쇄형무선인터넷환경이었던점에기인한다 모바일콘텐츠시장에대한규제추이 년 월당시방통위는 모바일인터넷활성화계획 안 의세부실행방안으로서 이통사와 간정보이용료수익배분가이드라인 을발표하였는바 이동통신사중심의폐쇄형콘텐츠거래상황을고려하여 에비해우월적지위를가지고있는이동통신사중심의불공정거래행위규율을주로다루기위한목적에서발표되었다 또한 동가이드라인에서는 가이동통신사의모바일포털을통해콘텐츠를제공한대가로받게되는정보이용료수익배분을위한합리적인기준과방법및이동통신사와 간의상생발전을위한협력방안역시제시하고있었다 한편 년 월전기통신사업법의개정으로현행제 조제 항제 호의금지행위유형이추가되었는바 이에따라당시방통위는 년 월부터약 개월에걸쳐이동통신 사와모바일콘텐츠제공사업자와의거래과정상금지행위해당여부등의확인을위해실태점검을실시하였고그결과를토대로개선방안을마련하였는바 해당개선방안의주요내용으로는 수익배분정산자료의제공확대 이동통신사의과금 수납대행시불 성실정산등부당행위개선 그주요내용이었다 콘텐츠마케팅비용의합리적배분및산정기준제시가 년 월당시방통위는모바일콘텐츠가개방형생태계로변화함에따라콘텐츠산업의수익배분관련불공정거래행위의주체와유형이달라지고있는점을고려하여개방형콘텐츠유통환경에적합한스마트폰기반의모바일콘텐츠오픈마켓상생협력가이드라인을발표하였다 - 96 -
동가이드라인이마련되기전애플의앱스토어 당시전세계유료앱시장의 를차지 운영상불공정행위에대한논란이본격적으로제기되었고 당시소리바다 엠넷 벅스 등의국내음원앱들이애플의자체결제모듈이아닌휴대폰소액결제방식을지원한다는이유로삭제하였고수익배분비율 에대한불만이고조되고있었던상황이었다 - 97 -
위가이드라인의경우국내오픈마켓사업자 이동통신 사 를적용대상으로하였는바 당시방통위는애플 구글등글로벌사업자의불공정한오픈마켓운영행태에대한대응시적용지침으로활용할수있음을시사한바있고 년 월에는위가이드라인의적용대상을이동통신 사외에삼성 등제조사가운영하는오픈마켓 앱스토어 에대해서는확대시행하기로발표하기도하였다 한편 년 월공정위는국내 개앱스토어사업자의이용약관중포괄적계약해지조항 사업자편책조항등불공정약관에대하여시정명령을하였고 년 월에는구글 애플등외국소재앱스토어운영사업자의이용약관중불공정한약관의조항을시정하도록하는명령을내린바있다 - 98 -
전기통신사업법금지행위의적용대상확대시도 정병국의원대표발의의전기통신사업법일부개정법률안이현재국회에계류중인바 해당개정안은유선포털사업자의경우에도디지털콘텐츠를제공하기위한거래에서적정한수익배분을거부하거나제한하는행위를금지하고있다 < 표 4-8> 개정내용 현행개정안 제50조 ( 금지행위 ) 1 전기통신사업자는공정한경쟁또는이용자의이익을해치거나해칠우려가있는다음각호의어느하나에해당하는행위 ( 이하 금지행위 라한다 ) 를하거나다른전기통신사업자또는제3자로하여금금지행위를하도록하여서는아니된다. 1.~ 6. ( 생략 ) 7. 전파법 에따라할당받은주파수를사용하는전기통신역무를이용하여디지털콘텐츠를제공하기위한거래에서적정한수익배분을거부하거나제한하는행위 2 3 ( 생략 ) 제50조 ( 금지행위 ) 1 ---------- --------------------------- --------------------------- --------------------------- --------------------------- --------------------------- --------------------------- --------------------------- ----------. 1.~ 6. ( 현행과같음 ) 7. 전기통신역무------------- --------------------------- --------------------------- --------------------------- --------------------------- --------------------- 2 3 ( 현행과같음 ) - 99 -
정병국의원은위전기통신사업법개정안과동일취지의콘텐츠산업진흥법일부개정안을 2011년 1월대표발의한바있는바, 해당개정안은 18대국회마지막에국회를통과하여현재시행중에있는바, 위전기통신사업법일부개정법률안역시빠른시일내에통과됨으로써콘텐츠산업진흥법과규율의궤를같이하여야할필요성이크다할것이다. < 표 4-9> 콘텐츠산업진흥법 개정내용 (2011.12.29.) 개정전제24조 ( 공정한유통환경조성등 ) 1 전기통신사업법 제5조제 2항에따른기간통신사업을하는사업자중대통령령으로정하는자 ( 이하 정보통신망사업자 라한다 ) 는합리적인이유없이콘텐츠사업자에게정보통신망등중개시설의제공을거부하거나그지위를이용하여부당한이득을취득하여서는아니된다. 2 콘텐츠상품의제작 판매 유통등에종사하는자는합리적인이유없이콘텐츠에관한지적재산권의일방적인양도요구등그지위를이용하여불공정한계약을강요하거나부당한이득을취득하여서는아니된다. 3 문화체육관광부장관은콘텐츠상품의제작 판매 유통등에종사하는자가제1항또는제2항을위반하는행위를 개정후제24조 ( 공정한유통환경조성등 ) 1 --- ---------------------------------- ---------------------------------- ---------------------------------- ---------------------------------- --------------------------------- 거부하여서는아니된다. 2 제1항의정보통신망사업자, 전기통신사업법 제5조제4항에따른부가통신사업을하는사업자중대통령령으로정하는자및그밖에콘텐츠상품의제작 판매 유통등에종사하는자---------------------------- 3 ( 현행과같음 ) - 100 -
한다고인정할때에는관계기 관의장에게필요한조치를할 것을요청할수있다. 경쟁상황평가대상여부 현행전기통신사업법제 조에따르면 전기통신사업의효율적인경쟁체제의구축과공정한경쟁환경의조성을위한경쟁정책을수립하기위하여미래부장관은매년기간통신사업에대한경쟁상황평가를할수있는바 부가통신사업에대한경쟁상황평가를할수있는명시적근거가없는상황이다 한편 통신시장경쟁상황평가제도는효율적인시장경쟁체계구축과공정한경쟁환경조성을위하여통신시장시장지배력존재여부등전반적인경쟁상황을평가하는제도로서동평가결과를토대로사전규제가필요한시장과규제대상사업자의식별 규제의종류 강도등을결정하고 비경쟁시장의지배적사업자에대한의무부과 예컨대 이용약관인가대상 상호접속 공동사용 정보제공인가대상 도매제공의무사업자지정등 등에대한정책결정및관련법령개정등이이루어지게된다 통신시장경쟁상황평가는 년부터매년외부전문기관에서미래부로부터위탁받아수행하여왔고 년그법적근거가마련되었는바 부가통신사업에대한명시적인근거가없더라도경쟁상황평가를수행하는데에는특별한문제는없는것으로이해될수있다 하지만 년이전까지인터넷포털등부가통신사업에대해서는경쟁상황평가를실시하지않고있는바 이러한배경에는통신시장경쟁상황평가제도도입당시에는기간통신의경우다수의공중이이용하는서비스로서국민생활에미치는영향력이커전통적으로규제가필요한영역으로인식되어온반면 부가통신은국민들에게미치는영향이기간통신에비해작았고시장규모가크지않아평가의필요성이크다고인식하지않았기때문인것으로보인다 - 101 -
그러나 년말스마트폰도입이후다양한형태의콘텐츠들이 망이라는동질적성격의네트워크를통하여전달되면서통신시장의패러다임이음성중심에서데이터중심으로변화하면서통신시장발전의중심이인터넷기반서비스인부가통신서비스로급속도로집중되고있는상황이고 특히포털등플랫폼사업자가네트워크효과를매개로한불공정경쟁행위를유발할가능성과이에대한우려가높아지는만큼해당영역에대한경쟁상황평가의필요성역시함께증가하고있다 이러한고려하에현재부가통신사업에대해서까지경쟁상황평가를할수있는명시적 근거를추가하는전기통신사업법개정안이발의되어국회계류중에있다 < 표 4-10> 개정내용 현행개정안 제 34 조 ( 경쟁의촉진 ) 1 ( 생략 ) 제 34 조 ( 경쟁의촉진 ) 1 ( 현행과같음 ) 2 미래창조과학부장관은제1항에따라전기통신사업의효율적인경쟁체제의구축과공정한경쟁환경의조성을위한경쟁정책을수립하기위하여매년기간통신사업에대한경쟁상황평가를실시하여야한다. 2 ------------------------------- ---------------------------------- ---------------------------------- ---------------------------------- -----기간통신사업및부가통신사업에------------------------------ -------. 3 ( 생략 ) 3 ( 현행과같음 ) - 102 -
[ 그림 4-52] 경쟁상황평가수행체계 자료 : 미래창조과학부 해외사례의경우, EU, 미국등주요국가에서도통신시장경쟁상황평가를위한법적근 거를마련하고있다. < 표 4-11> 해외경쟁상황평가사례 구분 EU 주요내용 Regulatory Framework Directive에서주기적통신시장경쟁상황평가를실시하여시장지배적사업자지정을권고 영국통신규제당국이도 소매시장에대한경쟁상황평가를수행 미국 일본 통신법에서경쟁상황평가를통해규제필요성여부를판단하도록규정 전기통신사업분야경쟁상황평가기본방침에따라 04 년부터주요시장의경쟁상황평가를실시 자료 미래창조과학부 - 103 -
3. 정보통신망이용촉진및정보보호에관한법률상부가통신사업자규제 정보통신망이용촉진및정보보호에관한법률상규제체계개요 정보통신망이용촉진및정보보호에관한법률 이하 정보통신망법 이라한다 에서는명시적으로 공정한경쟁 을규율하고있는규정은없다 동법은전기통신사업법과같이전기통신역무를세분화하지않고정보통신서비스제공자가사업을수행하는과정에서개인정보보호와침해사고 해킹 방지등준수하여야할사항들을규율하고있다 즉 정보통신서비스제공자는이용자의개인정보를보호하고건전하고안전한정보통신서비스를제공하여이용자의권익보호와정보이용능력의향상에기여하여야하고 정보통신망법제 조 미래부장관또는방통위는정보통신망의이용촉진및안정적관리운영과이용자의개인정보보호등을통하여 건전한 정보사회의기반을조성하기위한시책을마련하여야한다 정보통신망법제 조 정보통신망법은한편으로는정보통신망의이용을촉진하기위한관련기술과정보통신망을표준화하고인증제도등을운영하는인터넷이용을확산하기위한정책을마련하도록하고 다른한편으로는개인정보의보호를위한정보의수집 이용및제공등을제한하도록정보통신서비스제공자를규율하고있다 이와관련하여개인정보보호법은단계별로정보보호의기준을정립하고있지만 정보통신망법은정보통신망과관련된개인정보의유출내지침해사고와관련된분야의특별법처럼기능하고있으므로적용법률의혼란내지는중복규제등의문제가발생하고있다는지적이있다 즉 현행법상개인정보를수집하고이용하는데있어서정보통신망법과개인정보보호법이일부상충하는부분이있고이를체계적으로정비할필요가있다 따라서미래부및방통위는한편으로는규제비용의상승과이용자의불편을야기하는 수준에이르지않는범위에서부가통신사업자를규제하고이용자의정보와권익등을보 - 104 -
호하여야하고 다른한편으로는통신산업을발전시키고육성할수있는조화점을찾아야하는것이다 그리고이용자의정보와권익등을보호하지않는전기통신사업자의영업활동은통신산업전반에대한신뢰하락으로이어지게되어공멸할수도있을것이기때문에이에대한적절하고합리적인규제가필요한것이다 방통위는전기통신사업법상공정한경쟁과이용자보호를위해서다양한금지행위를유형별로규율하고규제를부과할수있도록되어있고 정보통신망법을통하여이용자의이익을보호하기위한규율을추가적으로실시할수있도록규율을이원화한것은마치공정위가독점규제및공정거래에관한법률 이하 공정거래법 이라한다 에따라사업자에대한규제를운용하고있음에도불구하고 소비자보호법 약관규제법 할부거래법과방문판매법등에의거하여소비자보호를위하여사업자의경쟁제한적이고불공정한영업행위를규제하고시정하고있는것과같은맥락에서이해할수있을것이다 부가통신사업자에대한내용규제 앞서살핀바와같이전기통신사업법에서는인터넷포털사업자에대한진입규제내지일정한행위규제를규정하고있는반면 정보통신망법에따르면개인정보의보호 제 조내지제 조 청소년유해매체물표시및광고금지 청소년보호책임자지정및정보보관의무 제 조 타인의권리를침해하는정보의삭제및임시조치등 제 조의 을규율하고있다 그리고 음란한부호 문언 음향 화상또는영상 사람을비방할목적으로공공연하게사실이나거짓의사실을드러내어타인의명예를훼손하는내용의정보 공포심이나불안감을유발하는부호 문언 음향 화상또는영상 정당한사유없이정보통신시스템 데이터또는프로그램등을훼손 멸실 변경 위조하는등의내용 청소년유해매체물로서상대방의연령확인 표시의무등법령에따른의무를이행하지아니한내용의정보등불법정보를유통하는것이금지되어있고 제 의 정보보호관리체계의인증을받아야하고 제 조 하여야하고 이와관련하여 해킹사고등이발생한경우에 각종자료를 - 105 -
제출할의무가부과 제 조 되어있다 이외에도부가통신사업자와이용자의관계를규율하는규제는다양한법률에서발견할수있는바 부가통신사업자는전기통신사업법과정보통신망법뿐만아니라 공정거래법 하도급거래공정화에관한법률 대규모유통업에서의거래공정화에관한법률 표시 광고의공정화에관한법률 전자상거래등에서의소비자보호에관한법률 약관의규제에관한법률 국가정보화기본법등의법률에서도일정사항에대한규율을수행하고있다 III. 검색중립성확보를위한국내포털사업자의법적지위검토 (2) 60) 1. 정보통신망법 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 이하 정보통신망법 의규율대상은 정보통신서비스제공자 인데 동법제 조제 항제 호는 전기통신사업법 제 조제 호에따른전기통신사업자와영리를목적으로전기통신사업자의전기통신역무를이용하여정보를제공하거나정보의제공을매개하는자 로정의할수있다 포털사업자는 전기통신사업법 상의부가통신사업자로서신고된사업자일뿐만아니라 영리를목적으로전기통신사업자의전기통신역무를이용하여정보를제공하거나정보의제공을매개하는자 에해당하기때문에정보통신망법이적용된다 정보통신망법은 정보통신망의이용촉진 정보통신서비스를이용하는자의개인정보보호 정보통신망을건전하고안전하게이용할수있는환경조성에관한사항을규정하고있다 그런데대부분의규정들은각종시책과관련되어있거나직접정보통신서비스제공자에게의무를부과하는경우에는청소년유해매체물규제 불법정보유통금지 안전성확보 침해사고대응 광고성정보유통금지 통신과금서비스 개인정보보보호등인터넷상의행위규제와관련된규정이 60) 최경진, 2015 년도방송통신정책연구 (R&D)[1.1.1. 색중립성확보를위한국내포털사업 자의법적지위검토 ], 발표원고임. - 106 -
대부분이다 결론적으로포털사업자도정보통신망법상의정보통신서비스제공자에해당하기는하지만 정보통신망법의규정은행위규제를중심으로하고있고 그목적도일반이용자의보호를위한정보통신망의안전성 신뢰성확보나그내용물에대한건전성확보에초점이맞춰져있어서 포털사업자의지위남용과같은공정경쟁에대하여는규율할수없다 2. 신문법 신문등의진흥에관한법률 이하 신문법 이라함 은신문등의발행의자유와독립및그기능을보장하고사회적책임을높이며신문산업을지원 육성함으로써언론의자유신장과민주적인여론형성에기여함을목적으로제정되었다 신문법의적용대상은신문 인터넷신문 인터넷뉴스서비스이며 수범주체는신문사업자 인터넷신문사업자 인터넷뉴스서비스사업자이다 인터넷뉴스서비스사업자는 신문 인터넷신문 뉴스통신진흥에관한법률 에따른뉴스통신 방송법 에따른방송및 잡지등정기간행물의진흥에관한법률 에따른잡지등의기사를인터넷을통하여계속적으로제공하거나매개하는전자간행물 을경영하는자를말하며 포털사업자는뉴스통신 방송 잡지등의기사를인터넷을통하여계속적으로제공 매개하는전자간행물을경영하고있기때문에인터넷뉴스서비스사업자에해당된다 다만 인터넷신문 및 전기통신사업법 에따른부가통신사업자가아닌자가인터넷을통하여언론의기사를계속적으로제공하거나매개 하는전자간행물은인터넷뉴스서비스사업자에서제외됨 인터넷신문은 컴퓨터등정보처리능력을가진장치와통신망을이용하여정치 경제 사회 문화등에관한보도 논평및여론 정보등을전파하기위하여간행하는전자간행물로서독자적기사생산과지속적인발행 하는자로서일정한요건을충족하는자이어야한다 포털사업자는기사생산의 독자성 을충족하지못하였기때문에인터넷신문사업자에해당하지않고 인터넷뉴스서비스의예외대상에도해당하지않는다 인터넷뉴스서비스사업자의경우신문법에따라다음과같은사항을준수하여야한다 제 조 이에위반한경우 천만원이하의과태료에처해진다 제 조제 항제 호 - 107 -
인터넷뉴스서비스사업자는기사배열의기본방침이독자의이익에충실하도록노력하여야하며 그기본방침과기사배열의책임자를대통령령으로정하는바에따라공개하여야한다 인터넷뉴스서비스사업자는독자적으로생산하지아니한기사의제목 내용등을수정하려는경우해당기사를공급한자의동의를받아야한다 인터넷뉴스서비스사업자는제공또는매개하는기사와독자가생산한의견등을혼동되지아니하도록대통령령으로정하는바에따라구분하여표시하여야한다 인터넷뉴스서비스사업자는제공또는매개하는기사의제목 내용등의변경이발생하여이를재전송받은경우인터넷뉴스서비스사업자의인터넷홈페이지에재전송받은기사로즉시대체하여야한다 3. 언론중재법 언론중재및피해구제등에관한법률 이하 언론중재법 은언론사등의언론보도또는그매개로인하여침해되는명예또는권리나그밖의법익에관한다툼이있는경우이를조정하고중재하는등의실효성있는구제제도를확립함으로써언론의자유와공적책임을조화함을목적으로제정되었다 언론중재법상의언론중재를청구할수있는상대방은방송사업자 신문사업자 잡지등정기간행물사업자 뉴스통신사업자및인터넷신문사업자와같은언론사및인터넷뉴스서비스사업자이다 인터넷뉴스서비스사업자는신문법상의인터넷뉴스서비스사업자와동일한개념이지만 언론사로서다루지는않는다 인터넷뉴스서비스사업자에대하여도언론중재를신청할수있다 즉 사실적주장에관한언론보도등이진실하지아니함으로인하여피해를입은자 이하 피해자 라함 는해당언론보도등이있음을안날부터 개월이내에인터넷뉴스서비스사업자에게그언론보도등의내용에관한정정보도를청구할수있다 다만 해당언론보도등이있은후 개월이지났을때에는예외이다 인터넷뉴스서비스사업자의전자기록보관의무와관련하여 인터넷뉴스서비스사업자는인터넷뉴스서비스보도의원본이나사본및그보도의배열에관한전자기록 이하 배열전자기록 이라함 을 개월간보관하여야한다 다만 배열전자기록의보관의무를지는자는전년도말을기준으로직전 개월간하루평균이용자수가 만명이상인인터넷신문 - 108 -
사업자및인터넷뉴스서비스사업자에한정된다 전자기록보관의무는 해당인터넷뉴스서비스사업자가제공하는인터넷뉴스서비스의맨위화면에게재된기사와 해당인터넷뉴스서비스사업자가언론의기사를연결하여종합적으로제공하는화면중연결단계구조의맨위화면에게재된기사를대상으로한다 배열전자기록에는 기사의제목및제공언론사의명칭 해당화면에서기사가배열된위치 해당화면에최초로노출된시각및삭제된시각이포함되어야한다 포털사업자는인터넷뉴스서비스사업자에해당하여위와같은배열전자기록을보관하여야함 네이버나다음은전년도말을기준으로직전 개월간하루평균이용자수가 만명이상으로서예외사유에해당되지않는다 언론사가아닌인터넷뉴스서비스사업자에대한특칙으로서인터넷뉴스서비스사업자는제 조제 항에따른정정보도청구 제 조제 항에따른반론보도청구또는제 조제 항에따른추후보도청구 이하 정정보도청구등 이라한다 를받은경우지체없이해당기사에관하여정정보도청구등이있음을알리는표시를하고해당기사를제공한언론사등 이하 기사제공언론사 라한다 에그청구내용을통보하여야한다 정정보도청구등이있음을통보받은경우에는기사제공언론사도같은내용의청구를받은것으로본다 기사제공언론사가제 조제 항 제 조제 항및제 조제 항에따라준용되는경우를포함한다 에따라청구에대하여그청구의수용여부를청구인에게통지하는경우에는해당기사를매개한인터넷뉴스서비스사업자에게도통지하여야한다 4. 공정거래법 독점규제및공정거래에관한법률 이하 공정거래법 은사업자의시장지배적지위의남용과과도한경제력의집중을방지하고 부당한공동행위및불공정거래행위를규제하여공정하고자유로운경쟁을촉진함으로써창의적인기업활동을조장하고소비자를보호함과아울러국민경제의균형있는발전을도모함을목적으로제정되었다 공정거래법의적용대상인시장지배적사업자란 일정한거래분야의공급자나수요자로서단독으로또는다른사업자와함께상품이나용역의가격 수량 품질기타의거래조건을결정 유지또는변경할수있는시장지위를가진사업자 를말한다 시장지배적사업자 - 109 -
를판단함에있어서는시장점유율 진입장벽의존재및정도 경쟁사업자의상대적규모등을종합적으로고려하여야한다 대법원 선고 두 전원합의체판결에따르면 시장지배적사업자인정의전제가되는관련상품시장의범위는거래에관련된상품의가격 기능및효용의유사성 구매자들의대체가능성에대한인식및그와관련한구매행태는물론판매자들의대체가능성에대한인식및그와관련한경영의사결정형태 사회적 경제적으로인정되는업종의동질성및유사성등을종합적으로고려하여판단하여야하고 그밖에도기술발전의속도 그상품의생산을위하여필요한다른상품및그상품을기초로생산되는다른상품에관한시장의상황 시간적 경제적 법적측면에서대체의용이성등도함께고려 하여야한다고판시하였다 대법원 선고 두 판결에따르면 인터넷포털이대부분검색 서비스 이메일 메신저등커뮤니케이션 서비스 홈페이지 온라인카페등커뮤니티 서비스 스포츠 금융 뉴스 게임등각종콘텐츠 서비스 온라인쇼핑등전자상거래 서비스 이하위각서비스를통틀어 서비스 를기반으로유사한서비스를제공하고있는점등에근거하여이사건관련시장을 인터넷포털서비스이용자시장 으로획정한것에대하여 이사건광고제한행위는동영상콘텐츠공급업체 의동영상콘텐츠에대한색인데이터베이스제공계약을체결하면서원고의검색결과로보이는동영상플레이어내동영상시청에방해가되는선광고 선광고 만을원고와협의없이게재할수없도록한것으로원고의검색서비스를통하여동영상콘텐츠공급업체와이용자를중개해주는과정에서이루어진점 원고가관련상품시장에서시장지배력을가지고이를남용하는행위를하였는지여부를판단함에있어서는원고가동영상콘텐츠공급업체와자신의이용자들을중개하는시장에서시장지배력을가지는지여부와그지위를남용하는행위를하였는지여부를판단하여야할것이고 이는동영상콘텐츠공급업체들이이용자들을자신의사이트로유인함에있어원고와같은인터넷포털사업자에게얼마나의존하고있는지여부와직결되는문제인점 동영상콘텐츠의이용은원고와같이 서비스를모두제공하는인터넷포털사업자뿐만아니라그중검색서비스만을제공하는인터넷사업자의인터넷검색서비스를통해서도충분히가능하고 그서비스의효용이나성능 소요되는비용은 서비스를제공하는인터넷포털사업자와별다른차이가있을수없는점 - 110 -
등을종합하여보면 결국피고가이사건관련시장을인터넷포털서비스이용자시장으로획정한것은부당하다고판시하였다 현행공정거래법은일정한거래분야시장점유율 연간매출액또는구매액등 에따라시장지배적사업자추정을하고있다 < 표 4-12> 독점규제및공정거래에관한법률 ( 공정거래법 ) 그런데검색시장 포털 을독립된시장으로획정하는방안에대한선행연구필요하다 상품가격인상가정을통해수요대체성등을평가하는것이통상정인시장획정방법론이나 검색서비스의가격이존재하지않으므로다른방법론적용이필요하다 공정위는 이경쟁관계에있는 동영상업체에대한공정거래법위반 시장지배적남용행위 으로시정명령 월 하였으나 시장획정문제로 이제기한시정명령취소소송에서패소하였다 서울고등법원 월 서울고등법원은공정위가관련상품시장을남용행위와관련성이없는인터넷포털서비스이용자시장으로획정하고 인터넷포털서비스모두를제공하는사업자로한정한것은일반적인시장획정원칙에반한다고판결하였다 공정위는 년네이버 다음의공정거래법위반혐의에대해시장획정및위법여부를확정하지않고동의의결최종확정 월 하였다 - 111 -
IV. 뉴스검색제휴서비스현황및법적규범력제고방안 61) 1. 서론 지난 월새누리당부설여의도연구소보고서 에서촉발된국내포털사이트의뉴스편 향성문제는해당보고서에대한신뢰성이의심받으면서일각에서는내년총선을앞두고 집권여당이또다시무리한포털길들이기를시도한것아니냐는의구심을불러일으켰다 설사여의도연구소보고서가관련전문가들로부터신뢰를얻을만한내용이었다고하더라도편향성문제는역대정권에서여당뿐만아니라경우에따라서는야당역시포털이자신에게불리한뉴스를더많이노출한다고불만을털어놓은적이있었던만큼현재시점에서도어느쪽에편향되어있는지그대상조차확정하기어려운상황이다 따라서현시점에서포털이정말편향적인가를논의하는것은큰실익이없어보인다 오히려여야모두편향성문제를제기해온근본이유가무엇인가를살펴보아야할것인데 바로그만큼포털이노출하는뉴스가일반국민에게미치는영향력이크기때문에사전에자신들에게불리하게작용하는요소를차단하려는시도로해석해야할것같다 이하에서는먼저포털뉴스가일반국민의일상생활에어느정도까지들어와있는지를살펴보고 일반국민의다양한뉴스접근권을저해하는포털뉴스의폐해는무엇인지를확인한후그러한폐해를제거하기위해제시된여러방안들의실효성을예측해보고자한다 61) 노진홍, 2015 년도방송통신정책연구 (R&D)[1.1.1. 뉴스검색제휴서비스현황및법적규 범력제고방안 ], 발표원고임. 62) 여의도연구소, 포털모바일뉴스 ( 네이버 다음 ) 메인화면빅데이터분석보고서, 2015. 8-112 -
2. 포털뉴스이용현황과이용자의뉴스접근권 가 포털뉴스이용현황 한국언론진흥재단이발표한 언론수용자의식조사 에따르면 년기준 주일동안포털을통해노출되는뉴스를 회라도이용하는이용자는전체이용자 명 중 에해당하는것으로확인됐다 특히매일뉴스를이용하는비율은 로 일반국민 명중약 명이매일포털뉴스를소비하는셈이다 [ 그림 4-53] 포털뉴스이용빈도추이 (2011~2014) 자료 : 한국언론진흥재단 (2014). 2014 언론수용자의식조사. 104p 다만이를두고여전히 명 은다른매체를이용하여뉴스를소비하므로포털의영향력을비중있게다뤄야하는지에대해의문을가지는견해가있을수도있으나 년기준종이신문이용률이 임을감안하면전통언론인신문보다 배이상이용자의삶에가깝게가있다는사실에주목하여포털의영향력을살펴보는것이반드시실익없는일이라고단정할수는없을것같다 - 113 -
[ 그림 4-53] 신문열독빈도추이 (2011~2014) 자료 : 한국언론진흥재단 (2014). 2014 언론수용자의식조사. 78p 나 이용자의뉴스접근권 주일간 회라도포털뉴스를이용하는이용자중기사제목만바꾼동일내용의뉴스를클릭하는데기꺼이시간을소비하고자하는경우는많지않을것이다 다만특정언론사나편중된내용의기사가포털뉴스란을도배하다시피하더라도이용자스스로자신이필요로하는양질의기사를걸러내어읽을수있다면포털뉴스노출에서나타나는폐해를그다지심각하게다뤄야할필요도없을것이다 그러나실제이용자들은일부인터넷언론사들이포털을통해쳐놓은낚시성기사에무의식적으로유입되는경향을보이고있다 표 에서살펴볼수있는바와같이 명의이용자중약 명 은포털사이트메인페이지의뉴스제목이나사진만을보고뉴스를클릭하고 또한약 명 은실시간검색순위에따라뉴스를클릭하고있다 - 114 -
반면이용자스스로포털뉴스란에서특정언론사의뉴스를찾아서이용하거나 처음부터인터넷언론사의사이트를찾아가이용하는경우 이용자가미리 자신이볼뉴스 를정해놓은경우 는상대적으로낮은비율을보이고있다 [ 그림 4-54] 1 주일간인터넷뉴스이용방법 ( 복수응답 ) 자료 : 한국언론진흥재단 (2014). 2014 언론수용자의식조사. 106p 만약포털메인페이지나실시간검색어순위결과에따라뉴스가노출되는과정에서스팸 에가까운뉴스들이이용자의눈앞에포진한경우정도의차이는있을수있겠지만이러한현상이이용자의다양한뉴스로의접근을가로막는요소로작용할것임을예측하는일은그리어렵지않다 - 115 -
따라서이용자가접하게되는뉴스묶음이가능한한다양하고양질의뉴스로만이루어 질수있도록하는노력이필요한것이다 3. 포털의언론제휴 가 개요 국내네이버와다음모두지상파방송 인터넷언론 뉴스통신사등과제휴를맺고자신들 의사이트를통해뉴스를제공하고있다 양사간제휴형태에있어유의미한차이가있는 것은아니므로이하에서는네이버를기준으로언론제휴형태를살펴보고자한다 네이버의경우 가지의언론제휴형태를보이고있는데 이용자의검색결과에따른결과값으로뉴스컬렉션에서기사를노출하되 다만기사본문이아닌해당언론사홈페이지로연결되는 만을제공하는검색제휴 네이버가언론사로부터비용을지급하고가져온뉴스를 네이버뉴스 를통해제공하는뉴스제휴서비스 네이버메인화면뉴스스탠드와이드뷰어를통해실시간언론사별홈페이지 언론사제호및대표이미지로표시 및주요기사를노출하는뉴스스탠드제휴가그것이다 이중뉴스제휴서비스는네이버가뉴스를선별하여노출시킬수있고 뉴스스텐드제 63) 송고받은기사중어떤기사를메인으로노출시킬것인지, 어떤순서대로나열한것인지를의미하는뉴스편집권의공정성을두고이견이없는것은아니다. 이는특히전술한뉴스편향성문제와도직결되는문제인데, 다음의경우 2015년 6월부터뉴스편집에루빅스 (RUBICS, 자주보는콘텐츠를시스템이학습하여맞춤형콘텐츠추천 ) 시스템을도입하였고, 네이버의경우 1 최신성, 2 충실성 (6하원칙, 기사출처의신뢰도등 ), 3 다양성 ( 다양한매체의기사반영 ), 4 공정성 ( 대립되는이슈의경우양쪽입장을모두반영 ) 을편집의주요기준으로삼고있으나, 여전히편집자의주관이개입될수있다는지적에대해 2015년 9월현재기존뉴스편집자문위원회 ( 여야추천인사와언론학계교수등이참여하여뉴스편집에대한자문과검증활동수행 ) 산하에 실시간기사배열모니터링단 신설을논의중인것으로알려졌다 ( 이호기, 2015. 10. 20). - 116 -
휴는언론사별홈페이지가우선메인화면에노출되기때문에낚시성기사의가능성이검 색제휴에비해상대적으로크지않다. 반면가장문제가되고있는어뷰징 선정성기사 사이비언론 폐해의주범으로꼽히는것은바로검색제휴이다 이용자의검색결과값으로노출되는기사들을제공하는언론사들이이용자의눈을가장빠르게 보다많이사로잡기위해포털의간섭을받지않고동일기사를반복하여게재하거나말초신경을자극하는선정적기사를만들어내는것이다 이러한어뷰징 선정적기사의범람 사이비언론의등장을막는노력은결국이용자가 양질의뉴스를접할수있게하는기반을조성하는의미를갖게될것이다 나 뉴스검색제휴 뉴스검색제휴는이미언급한바와같이기사를제공한인터넷언론사의홈페이지로연결되는 만을포털이제공하는것으로 포털은뉴스제휴서비스에뉴스를제공한언론사에게제휴비용을제공하는것과는달리 를제공한인터넷언론사에게는별도제휴비용을제공하지아니한다 이현재 그렇다면제휴비용조차받지않는인터넷언론사는어디서돈을벌어신문을운영하는 것일까하는의문이뒤따를수밖에없다 그러나오래생각하지않더라도자연스럽게광 고수익이떠오른다 즉대부분의인터넷언론사가유료콘텐츠판매등을통해수익을올 64) 어뷰징 (abusing) 은사전적으로오용 ( 誤用 ), 남용 ( 濫用 ), 폐해 ( 弊害 ) 를뜻하는영어 abuse 에서파생된것으로, 인터넷포털사이트에서언론사가의도적으로검색을통한클릭수를늘리기위해동일한제목의기사를지속적으로전송하거나인기검색어를올리기위해클릭수를조작하는것등이이에해당한다 ( 이현재, 2015). 65) 약점을잡는협박성기사를써서기업에광고와협찬을요구해먹고사는사이비언론. 일명 깡패언론 으로도불리운다 ( 민경배, 2015. 10. 20). - 117 -
리는대신광고주인기업으로부터광고비를받아수익을올리고있는상황이다 이러한양면시장 에서광고주의콜 을받으려는인터넷언론사들은어떤방식으로든자사사이트로더많은트래픽을유도하기위해안간힘을쓰게된다 즉자사인터넷사이트로트래픽을유도하여 를늘림으로써광고가판대로서의자사사이트인지도와단가를높이는전략이다 이때 를늘리는방법으로동원되는것이바로동일내용을제목또는내용만일부바꿔계속적으로올리는어뷰징이다 다른기사인줄알고여러차례클릭을했다가동일기사임을확인하는이용자입장에서는짜증이날법한상황이지만 순수하게 만으로광고판으로서의인지도및단가가정해지는현실에서인터넷언론사에게는너무나손쉬운광고주유인및광고단가상승전략으로 뿌리칠수없는유혹인것처럼보이는것도사실이다 문제는어뷰징및선정적기사를통해인터넷언론이 언론 이아닌 기업 이되어간다는점이다 사회현상을분석하고이에대해평가한뒤대중에게전달하기위해존재하는언론이가장중요한기능을등한시한채자사경영수익만을위해실시간검색어만을쫓는기사 대중의눈을사로잡을만한자극적인기사만을써대는것이다 어뷰징을통해 등을늘리고자연스럽게광고주의콜및광고단가가높아져보다많 은영업이익을낸다면언론사자체의존속은유지할수있겠지만 본래언론이존재하여 66) 양면시장이란서로구분되는두개의고객집단중한측면이상에서상대방그룹에대하여간접네트워크외부성을갖게되고, 플랫폼의도움을통해그러한외부성을내부화하여효용을획득할수있는시장을의미한다 ( 최승년, 2013). 즉네이버라는플랫폼이무료로 mail, game, community 등서비스를제공하여이용자를끌어모으면그러한이용자들이모여있는네이버사이트에광고를하고자하는광고주들이네이버에게광고비를지급하는형태가대표적인양면시장의예로꼽힌다. 검색제휴에서는네이버대신인터넷언론사가플랫폼역할을한다는점에서차이가있을뿐이다. 67) PV(Page View) 는사용자가사이트내웹페이지를열람한회수를, UV(Unique Visiter, 순방문자 ) 는웹사이트의개인방문자를나타낸다. PV, UV는사이트의사용자이용행태를분석하거나노출도가중용한온라인광고의단가를결정하는기준으로도쓰인다. - 118 -
야할목적달성과는전혀무관한활동만을하는셈이니마치 살기위해먹는것 이아닌 먹기위해사는것 과같은아이러니가발생하는것이다 따라서어뷰징 선정적기사등의도배를사전에방지하는방안을고민하는일은이용자에게다양한양질의뉴스를공급하는기능을함과동시에강제로나마언론사스스로본연의언론기능에충실할수있도록또다른수익원을모색케유인하는기능을수행하는일이라고할수있을것이다 4. 포털뉴스검색제휴개선방안 가 개요 어뷰징이나선정적기사를방지하기위한방안을살펴보기위해서는우선그원인들이무엇인지를분석해볼필요가있다 인터넷신문사가탄생하여포털과검색제휴후어뷰징을하는구조를역순으로따라가면서어뷰징의원인으로거론되는것들을살펴보면다음과같다 실시간검색어순위 실시간검색어순위 소위실검이어뷰징의주범일것으로생각해볼수있다 이용자들은평소관심을갖지않은주제임에도나머지대중이현재급관심을갖고있는이슈가무엇인지에대해궁금증을갖고관련뉴스를검색하는경향을보이다보니그에대응하여실검위주의어뷰징기사를쏟아내는것으로추측되는것이다 부적격인터넷신문사와의검색제휴 포털이애초부터언론의기능을수행할의지가부족한인터넷신문과검색제휴를한것 자체가잘못된것이라는판단도가능할것이다 언론으로존재하기보다는신문사라는기 - 119 -
업을존속시키고수익을창출하는데만몰두해있는신문사들이포털에진입하게했으니 어뷰징은진입이후보이는당연한결과 로볼수있는것이다 실효성없는인터넷신문사등록요건 태생적으로언론사로서의물적 인적기본요소조차갖추지못한자들이인터넷신문사를설립할수있게한것자체가문제일수있다 현행신문법상인터넷신문은주사무소소재지를관할하는특별시장 광역시장 도지사또는특별자치도지사에게등록하면운영이가능한데 그등록요건중특히인적요건은 취재및편집인력 명이상 취재인력 명이상 이면충족이가능하다 즉취재기자 명에편집인력 명만상시고용형태로있으면인터넷신문등록이가능한것이다 낮은진입장벽은언론과표현의자유를보장하는수단이될수도있겠지만 의도치않게경우에따라서는부자격자들이유입될위험도존재하는것이다 인터넷신문사의수익모델창출노력부족 인터넷언론스스로운영비용을마련할수있는수익모델창출에소극적인점이어뷰징에몰두할수밖에없는이유일것이라는추측도가능하다 원론적인얘기이지만언론사가자생할수있는비즈니스모델을찾는다면굳이쓰레기언론이니 사이비언론이니하는비아냥을들어가면서까지어뷰징을할필요는없을것이다 68) 이영준 (2015. 9. 15) 은 기사 를무기삼아기업들을등치는사이비언론이독버섯처럼번지고있는데, 대형포털은이들이 유사언론행위 를마음껏할수있는 놀이터 가됐다고한다. 덧붙여인터넷신문등록현황에따르면 2005년 286개에서 2014년 5950개로 9년만에약 20배가늘어났고, 언론중재위원회에접수된인터넷신문에대한조정신청건수도 2011년 707건에서 2014년 8436건으로 3년사이 12배폭증했다고하면서, 사이비언론의횡포는포털제휴사라는점을빌미로 갑질 ( 광고비증액요구등 ) 을하는경우가대부분인데, 업계관계자는 포털제휴언론사로지정되면기업임원과홍보담당자들에게 이제대우를달리해야하는것아니냐 는내용의협박성문자메시지를보내는게관행처럼됐다 고한다. - 120 -
위와같이추측해볼수있는원인들간상관관계정도에있어차이는있겠지만 어뷰징 의양산에어떤형태로든기여하였다는점을부인할수는없을것같다 따라서이하에서 는위원인별로어떤대안이제시되고있는지살펴보고자한다 나 실시간검색어순위폐지에관한찬반 한국기자협회는지난 년 월현역기자 명을대상으로포털실시간검색어순위폐지에대해여론조사를실시한적이있다 김성후 언론의생태계를직접경험하고있는이들을대상으로한조사인만큼그결과에대해어느정도주목할필요는있을것같다 조사결과 어뷰징을막고이용자피해를줄이기위해포털의실시간검색어순위를폐지해야한다 는주장에대해 대체로맞음 을가장많이선택했다 그리고 가 전적으로맞음 이라응답해 절반이상이 맞는말이다 라는의견을냈다 반면 별로맞지않음 전혀맞지않음 등 맞지않는말이다 라는의견도 로집계됐다 특히위조사에서는 맞는말이다 는응답이직급별로차장 차장대우 지역별로중앙에서상대적으로높았다고설명하는바 직급별분포도만놓고보면언론생태계를좀더오래겪었을것으로추측되는직급들이실검을어뷰징원인으로생각하고있음을알수있다 현직기자들의다수가실시간검색어순위를어뷰징의원인으로지목하고있는것에더하여금년초미디어오늘이어뷰징기사를작성한전현직기자들과전직아르바이트생을상대로인터뷰한내용을보면 포널사이트화면에오르내리는실시간검색어를소재로타언론의기사를베껴우선기사를만들고 선정적이고자극적이면서실시간검색어에뜨는단어를활용해제목을만든다음 뉴스정확도순위에서상위에오르기위해기자생각대로작성한네티즌의견 을다는식으로어뷰징기사를작성함을알수있다 69) 예를들어 안재욱최현주열애소식에네티즌들은 안재욱최현주, 잘됐으면좋겠어요, - 121 -
금준경 그러나이는실시간검색어순위를인터넷언론사들이악용함에따른폐해로 실시간검 색어순위가갖는본래의실익까지살펴본다면무조건폐지해야한다고단정하기만은어 려운상황인것처럼보인다 실시간검색어는현재대중이가장관심을갖고있는사항을시의적절하게알리는기능 을함으로써포털에뉴스를제공하는타통신사들로하여금 시간기사를쓸수있는재료 를제공한다 또한비록대중의관심에따라만들어진소재라하더라도최초발생이언론사가아닌이용자에게서만들어졌다는점에서이용자가기사소재를선택하였다고볼수도있다 또한이용자에게는별다른수고없이다른사람들이가장관심을갖고있는이슈또는현재국내외에서가장이슈가되고있는사항을확인할수있는장점을제공한다 뉴스의특성상이용자가사전에어떤뉴스를보겠다고정하는경우는많지않을것이다 즉 새로운뉴스 에대해이용자가관심을갖게하여야만새로운뉴스는그목적을다할수있을것인데 실시간검색어순위라는것이대중에게뉴스를소비할강한동기를유발시키는것이다 안재욱최현주, 무조건축하해요 안재욱최현주, 잘어울린다 등의반응을보였다 는네티즌반응부분은실제네티즌반응을쓰지않고검색에잘잡히도록기자가인기검색어 ( 안재욱최현주 ) 를기사본문에여러번쓰는방식인것이다 ( 금준경, 2015. 1. 13) 70) 전통적인미디어인신문의경우석간혹은조간, 그리고방송의경우뉴스프로그램을통해일정한시간간격을두고뉴스를제공할수밖에없는인력과구조를갖고있으나, 포털미디어는통신사, 신문, 방송등이자신의페이지뷰 (pv) 를높이기위해 24시간포털사이트에뉴스를공급함에따라시시각각으로이슈가되는뉴스를제공할수있는구조를갖게된다 ( 안종묵, 2011). 이때타통신사들은실시간뉴스를만드는소재를바로실시간검색어에서얻는것이다. 즉실시간검색어가있어이시각현재이용자들의관심사를알수있고그에맞춰기사를만들어내는것이다. - 122 -
한편실시간검색어순위폐지를주장하는측에서는외국포털사이트에서는실시간검색어순위라는것이없고그에따라어뷰징문제도생기지않는다고하지만 구글 역시구글트렌드 한국사이트에실시간검색어를도입한점을고려해본다면국내에서만유독이유없이실시간검색어순위를존치시키고있다는주장은현존하는사실에배치된다 요약컨대 실시간검색어순위에따라어뷰징기사를많이쏟아내는현상을무시할수는없지만 순위폐지의문제는실시간검색어순위가 시간새로운뉴스를만들수있게하는재료로작용한다는사실과이용자들에게뉴스를소비하고자하는강한동기를만들어낸다는사실역시고려하여신중히결정해야할문제로보인다 특히네이버나다음모두실시간검색어순위의부작용을이미알고있으면서도폐지보다는다른대안으로통해어뷰징을해결하려는입장 인바 설사실시간검색어순위폐지가어뷰징해소에실효성이가장크다고하더라도당사자들의의지가없는이상일단다음순서로넘어가당사자들이수용가능한다른대안을검토해보기로한다 다 부적격인터넷신문사와의검색제휴방지방안 이현재 는인터넷닷컴을포함한인터넷신문은포털의검색서비스를역이용하여자사뉴스사이트로의유입을증가시켜광고수익을증대시키기위해기사어뷰징을함으로써이용자와언론스스로의신뢰를깎아내리는등의부정적행위를하고있기때문에포털의제휴기준은매체환경개선을위한중요한요소라고한다 71) 다음관계자는 실시간검색어순위가부작용이있는것은사실이지만, 포털이용자에게 주는효용도있다 고말해실검 ( 실시간검색어순위 ) 서비스를폐지할의사가없음을드러 냈다 ( 안석현, 2015. 5. 30). - 123 -
[ 그림 4-55] 네이버뉴스스탠드제휴평가기준 자료 : 이현재 (2015) 그림 에서살펴볼수있는바와같이네이버는제휴사선정관련정량적 정성적 평가기준 을정한후 점을통과기준으로삼고 어뷰징등의위반행위를할경우제휴 계약을취소할수있음을방침으로정하였다 72) [ 그림 4-55] 는네이버뉴스스탠드제휴평가기준으로되어있으나, 네이버는검색제휴 에도동일한기준을적용하면서다만통과기준 ( 뉴스스탠드 75 점이상, 검색제류 70 점이 상 ) 만달리정하였다. - 124 -
[ 그림 4-56] 네이버뉴스검색제휴평가기준 자료 : 이현재 (2015) 한편제휴사선정에관한평가및계약해지여부등의결정은네이버와카카오가자체운영하는뉴스제휴평가위원회 ( 언론학회가추천하는 7인으로구성, 비공개 ) 로하여금수행하게끔하였는데, 평가위원회의평가에포털의입김이작용할수있다는점을들어만약평가위원회가주요일간지의어뷰징행위를이유로계약해지를건의할경우과연포털이이를수용할것인가에대해끊임없이의문이제기되어왔다. 73) 검색제휴를해지한경우해지를당한인터넷신문사의트래픽이급감한다는사실은실례를통해입증되기도했다. 지난 2011년 6월 29일네이버로부터 동일내용뉴스기사반복전송 을이유로제휴종료를통보받은 < 민중의소리 > 는제휴중단이전인 6월 20일 ~26일주간민중의소리순방문자 (UV) 수가 289만 8,917명이었는데, 제휴중단이시작된 6월 27일 ~7월 3일주간에는 118만 4,346명, 중단이후인 7월 4일 ~10일주간에는 39만 9,460명으로급감했다. 같은기간페이지뷰 (PV) 는 536만 7,000, 190만 6,000, 87만으로떨어졌다. 네이버와의제휴중단이전에비해 83.8% 나감소한것이었다 ( 김종화, 2011. 7. 13). 또한연예전문인터넷신문 A는 2012년창간이후 2013년도상반기에특정포털과검색제휴를맺고서비스해오다, 실시간검색어끼워넣기 를이유로당해 11월제휴가종료되었다. 인터넷신문 A는제휴종료전까지는구글의애드센스 (AdSense) 에가입하여 2~3개의광고를자산홈페이지에게시하고있었는데, 제휴종료이후트래픽급감과함께구글애드센스광고수익도급락하였다. 2013년 10월 500달러로치솟던광고수익은제휴종료이후월 50달러도되지않는수준으로곤두박질친것이다 ( 이현재, 2015). 군소인터넷언론사의경우검색제휴해지 트래픽급감 광고수익급감 폐간의개연성이상당히높다고할수있다. - 125 -
즉뉴스제휴평가위원회가포털의지배하에있다고의심을받는상황에서만약포털이평가위원회의결정에따라어뷰징을한주요일간지에대해제휴계약해지를통보할경우평가의공정성을문제삼는주요일간지와의껄끄러운관계를극복할자신이있는지에대해회의적인시각이많았던것이다 이에따라네이버와카카오는 년 월 일뉴스제휴평가를언론계가주도하는공개형뉴스제휴평가위원회설립할것을선언 한후한국방송협회 한국신문협회 한국언론진흥재단 한국언론학회 한국온라인신문협회 한국인터넷신문협회 한국케이블 협회등 개단체가참여한 네이버 카카오뉴스제휴평가위원회설립을위한준비위원회 를거쳐 월 일위 개단체를포함하여언론인권센터 한국소비자연맹 대한변호사협회등이추천한인사들로구성된공개형뉴스제휴평가위원회를출범시켰다 공개형뉴스제휴평가위원회는온라인저널리즘의가치를해치는사이비언론이나선정적인광고나이미지 기사를가장한광고 동일기사의반복전송등을시급히근절해야한다는데중지를모으고 연말까지 신규제휴매체평가기준과방식 계약종료매체평가기준과방식 어뷰징기사등저품질뉴스판단기준과제재방안 등을마련하기로했다 조광형 공개형뉴스제휴평가위원회의설립취지는언론계스스로제휴선정및제휴해지에대해결정하게끔한다는것인데 어뷰징 선정적기사를남발하거나사이비언론으로군림할가능성이높은인터넷언론사를포털이아닌언론계가직접판단하게하여제휴해지를둘러싼공정성시비가능성을사전에차단할수있고 어뷰징행위를한언론에대해즉각적인제휴해지조치를하는것도보다수월할것이며 이처럼보다높아진제휴해지가능성은어뷰징행위를억제하는강력한사전예방수단으로작용할것이라는점이공개형뉴스제휴평가위원회에대한핑크빛기대이다 74) 2015. 5. 28. 네이버 - 다음카카오, 공개형뉴스제휴평가위원회에관해말씀드립니다 - 126 -
그러나언론사가쏟아내는어뷰징의주원인은실시간검색어순위와랭킹뉴스시스템인데 이는그대로두면서신규매체에대한포털진입장벽만높여신생사의뉴스제휴신규계약요청과뉴스제휴계약갱신요구에시달렸던포털의골칫거리만해결하려는것아닌가의심하는견해도존재한다 이경화 또한설사포털의의도대로어뷰징을어느정도줄일수있다고하더라도평가위존재자체가또다른부작용을만들어낼수있는데 시민사회단체가일부참가했지만보수언론위주의환경에서평가위가사실상기득권언론을위한위원회가될수있다는것이다 상대적으로규모가작은언론사들의지위를좌지우지하여불리한상황을만들수도있고 이는결국여론의다양성을저해하는것이기도하는데 기존의상당수산업계의협회와출입기자단이신규매체진입을막는역할을하고있는점을감안하면가능성이있는시나리오라는것이다 이경화 나아가네이버와카카오는외압을막기위해평가위원을비공개로한다고밝혔지만 위원을추천한기관들이특정집단을대표하는이익단체들인경우가대부분인데다대다수가전 현직언론인출신이라공정한심사가이루어지겠느냐는우려 와함께평가위원을선별하기위한기준이나자격요건도없었던상황에서평가위의결정을심사대상자가납득할수있을지의문이라는의견도있다 금준경 75) 2015년 5월말기준으로네이버와검색제휴한인터넷신문은 300여개이고, 카카오는 750 여개다. 네이버와카카오에중복으로제휴된인터넷신문을제외하면현재등록된약 6,000여개인터넷신문중일부만검색제휴되어있음을알수있다 ( 이현재, 2015). 검색제휴사가되기위한언론사들간경쟁이치열할것으로예상된다. 76) 다만, 아쉽게도네이버와카카오의기대와달리뉴스제휴평가위 30인의명단은이미공개되었다 ( 조광형, 2015. 10. 23). 77) 금준경 (2015. 10. 22) 에따르면평가위구성을보고한언론사관계자는 어뷰징을많이하는매경닷컴관계자가포함된심사결과를믿을수있겠느냐 면서 비공개로밀실에서이뤄지는평가라면더더욱신뢰할수없다 고말했던것으로전해진다. - 127 -
한편평가위의결정이어떤구속력을갖는지는향후지켜봐야할것이지만 만약권고적성격에그친다면포털이따르지않을경우실효성을거두기어렵고 구속력을갖는다면포털은오히려어려움없이주요일간지등과도제휴관계를종료할수있어포털에만좋은결과를가져올것이라는예상도해볼수있다 이처럼포털이아닌언론계스스로어뷰징가능성이높은언론사 사이비언론사의진입을막고 시장을교란시키는어뷰징행위자를징벌하도록권한을부여하다는당초의취지를둘러싸고 언론계의공정한판단에대한의혹 또다른기득권을만들어내는것이라는우려 포털이평가위의결정에따라주요일간지와등을질수있을만큼적극적일지에대한여전히회의적시각 등이존재함에따라당장공개형제휴평가위원회의긍정적성과를기대하기는어려울것으로보인다 그렇다고하더라도필요한보완은일단해두어야할것이므로 평가위를비공개로유지할경우와공개로전환할경우의장단점에대한재고와위원들에대한검증절차필요여부에대한고민은해보아야할것같다 나아가평가위결정의효력 을사전에명확히해두는작업도선행되어야할것으로보인다 78) 이준웅 (2015) 은제휴당사자가아닌외부위원회가제휴에대한가장타당한제언을할것으로기대하기어렵고, 제휴평가위원회의추천을당사자인포털과개별언론사가받아들이지않으면그만이며, 제휴평가위원회가진짜권능을가지고일을한다면포털과개별언론사가자신의권리를방기하는일이므로제휴평가위원회보다는포털, 뉴스제공자, 이용자대표가당사자로참여하는자기형성적이며자기규율적인 포털뉴스서비스협의회 정도가온당한것같다고한다. 79) 김창남 (2015. 10. 21) 에따르면매일경제, 동아일보, 조선일보, 중앙일보등주요신문사들이기사어뷰징이나검색어기사문제로부터자유로울수없다고한다. 80) 평가위결정이포털에대해구속력을갖는것으로정할경우에는포털이준수의사를공개적으로확약하게끔해둘필요가있고, 권고정도에그친다고정할경우에도그러한결정을따를수없는특별한사유가없는한권고를따르되, 특별한사유유무는포털이입증하게끔할필요가있을것이다. - 128 -
라 실효성없는인터넷신문사등록요건의강화 현행 신문등의진흥에관한법률 및같은법시행령에따르면앞에서잠깐언급한것처럼인터넷신문사의인적등록요건은 취재및편집인력 명이상 취재인력 명이상 이고 그밖에 주간게재기사건수의 분의 이상을자체생산기사로게재할것 독자적기사생산요건 과 주간단위로새로운기사를게재할것 지속적발행요건 을나머지등록요건으로요구할뿐이다 < 표 4-13> 신문등의진흥에관한법령상의인터넷신문등록요건 신문등의진흥에관한법률 [ 시행 2014.8.7.] [ 법률제11998호, 2013.8.6.] 제2조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의정의는다음과같다. 2. " 인터넷신문 " 이란컴퓨터등정보처리능력을가진장치와통신망을이용하여정치 경제 사회 문화등에관한보도 논평및여론 정보등을전파하기위하여간행하는전자간행물로서독자적기사생산과지속적인발행등대통령령으로정하는기준을충족하는것을말한다. 제9조 ( 등록 ) 1 신문을발행하거나인터넷신문또는인터넷뉴스서비스를전자적으로발행하려는자는대통령령으로정하는바에따라다음각호의사항을주사무소소재지를관할하는특별시장 광역시 신문등의진흥에관한법률시행령 [ 시행 2015.10.6.] [ 대통령령제26574호, 2015.10.6.] 제2조 ( 인터넷신문 ) 1 신문등의진흥에관한법률 ( 이하 " 법 " 이라한다 ) 제2조제2호에서 " 독자적기사생산과지속적인발행등대통령령으로정하는기준 " 이란다음각호의기준을말한다. 1. 독자적인기사생산을위한요건으로서다음각목의요건을모두충족할것가. 취재인력 2명이상을포함하여취재및편집인력 3명이상을상시적으로고용할것나. 주간게재기사건수의 100분의 30 이상을자체적으로생산한기사로게재할것 2. 지속적인발행요건으로서주 - 129 -
장 도지사또는특별자치도지사 ( 이하 " 시 도지사 " 라한다 ) 에게등록하여야한다. 등록된사항이변경된때에도또한같다. 간단위로새로운기사를게재할 것 문화체육관광부는금년 월 일시행을목표로 신문등의진흥에관한법률시행령 개정안을지난 월 일입법예고한바있는데 개정안의주요내용중에는인터넷신문인적등록요건을현행 취재및편집인력 명이상 취재인력 명이상 에서 취재및편집인력 명이상 취재인력 명이상 으로강화하는내용이포함되어있다 이에대해문화체육관광부는 콘텐츠확산력이큰인터넷신문의특성상사실확인기능및저널리즘품질제고를위한제작여건 취재 편집등 이제고될필요가있다는것 과 신문등의진흥에관한법률 개정 법률제 호 년 월 일일부개정 년 월 일시행 에따라인터넷신문도청소년보호책임자를지정해야하는상황임을감안하여인터넷신문등록요건인상시고용인원을증원하려는것이라고개정이유를밝히고있다 < 표 4-14> 신문등의진흥에관한법률시행령개정안 현행제2조 ( 인터넷신문 ) 1 신문등의진흥에관한법률 ( 이하 " 법 " 이라한다 ) 제2조제2호에서 " 독자적기사생산과지속적인발행등대통령령으로정하는기준 " 이란다음각호의기준을말한다. 개정안제2조 ( 인터넷신문 ) 1 신문등의진흥에관한법률 ( 이하 " 법 " 이라한다 ) 제2조제2호에서 " 독자적기사생산과지속적인발행등대통령령으로정하는기준 " 이란다음각호의기준을말한다. 1. 독자적인기사생산을위한 1. 독자적인기사생산을위한 81) 정부입법지원센터 (www.lawmaking.go.kr) 정부입법현황참조. - 130 -
요건으로서다음각목의요건을모두충족할것가. 취재인력 2명이상을포함하여취재및편집인력 3명이상을상시적으로고용할것 요건으로서다음각목의요건을모두충족할것가. 취재인력 2명이상을포함하여취재및편집인력 3명이상을상시적으로고용할것 한편문체부는 년 월 일자보도자료를통해금년 월말기준등록인터넷신문 개에대한 인터넷신문 인터넷뉴스서비스운영및법규준수실태점검 결과실제운영 되는것은 개 이고 독자적기사생산및지속적발행요건을준수하는것은 개 에불과하다고밝혔는바 시행령개정의원인에는이러한배경도깔려있을것으로보인다 < 표 4-15> 인터넷신문운영현황 구분 홈페이지있음홈페이지운영미운영준비중없음 계 사례수 비율 자료 문화체육관광부 즉 에달하는인터넷신문사가최근 년간뉴스생산이전혀없었다는것을알수 있는데 실제운영되지않는인터넷신문사를그대로둘필요는없다는점을감안한다면 금번등록요건강화는필요성이있는것처럼보인다 한편한국광고총연합회 한국광고주협회 한국광고산업협회등광고 단체와한국광고 학회는 년 월 일공동성명을통해 인터넷신문사의급증은매체간광고경쟁 심화와기사를매개로한광고강요 뉴스어뷰징등의폐해로이어져기업의정상적인 82) 조사시점기준 1 년간 1 건이상 의기사를게재한경우를운영중인것으로보았다. 83) 한국광고주협회는지난 7 월국내 500 대기업의홍보담당자를대상으로한 2015 유사언 론행위피해실태조사결과 를발표했는데, 응답자중 86.4% 가유사언론행위 ( 기사를빌미 - 131 -
경제활동에심각한부작용을초래하고있다 며인터넷신문등록요건강화 를내용으로 하는신문법시행령개정안을조속히시행할것을정부에촉구한바있다 신은진 아울러김병희서원대광고홍보학과교수는 블로그나소셜네트워크서비스를통해자신의의견을개진할수있는여건이되는상황에서굳이매체를설립하는이유는광고라는요소가개입되어있기때문 이라고하면서 책임감이뒷받침되지않는표현의자유는또다른권력의행사일뿐 이라며 신문법시행령개정안이통과되면사이비언론이저절로소멸하는효과가클것 이라고강조했다 이상일 그러나문체부및광고 단체등의주장에대해반대의견을개진하는세력도만만치않다 신문법시행령개정안에대해한국기자협회 전국언론노동조합 한국 연합회 한국인터넷기자협회 언론개혁시민연대등언론 사회단체들은 헌법에보장된언론자유에대한법적장치는국회입법이원칙인데도행정부가시행령을만들어 신규인터네신문의시장진입을통제하려는것은언론자유를축소시키는위헌적발상 이라며 이에대해입법부는당연히제동을걸여야할것 이라고강조한바있다 신종철 또한 신문법시행령개정안을기존의인터넷신문에대해서도소급적용할방침을밝혀종이신문 방송등다른형태의언론매체와의형평성파괴는물론 소급입법금지 라는헌법적가치를정부스스로짓밟는행태를드러냈다 고비판했다 신종철 로광고협찬을강요하는행태 ) 를경험하였고, 응답자의 59.8% 가 포털의유사언론과의기사제휴 를, 50.6% 가 매체설립기준완화에따른언론사난입 을유사언론행위의원인으로지목하였으며, 유사언론행위근절방안으로 포털에서유사언론의퇴출및기사제휴중단 을대답한사례가가장많았다 (23.0%) 고밝혔다 ( 이수지, 2015. 7. 1). 84) 인터넷신문의진입장벽을현실화하고 ( 제대로된기사를공급하기위해서는취재인력이최소한 10명은돼야한다는기업을대상으로한설문조사결과처럼 ) 상시공용취재편집인력도 10인이상으로강화해야한다고주장했다. 85) < 표 4> 를보면인터넷신문사의등록요건은신문법제2조제 2호에따라시행령에서정하도록하고있다. 따라서국회입법원칙에위반된다는주장은설득력이없어보인다. - 132 -
한편문체부의 인터넷신문 인터넷뉴스서비스운영및법규준수실태점검 결과에따라등록인터넷신문사중 가기본적인언론기능을전혀하지않는것을두고이를사이비언론으로볼수도있는시각에대해민경배경희사이버대학교모바일융합학과교수는한국방송학회에서발표한연구논문에따르면기사어뷰징을가장많이한 위까지의언론이모두지명도가높은중대형신문사였으며 한국광고협회의 유사언론행위피해실태조사결과 보고서가지목한유사언론행위를하는인터넷신문사들가운데취재인력이 인미만인곳은단 개도없었다고주장하면서문제를일으키는언론이따로있는데애꿎은군소인터넷신문들만날벼락을맞게된셈이라고한다 민경배 또한오영식새정치민주연합최고위원역시신문법시행령개정안을두고 인터넷신문의취재인력수와저널리즘의품질문제는사실별개의사안 이라며 취재인력이 명이면사이비언론이고 명이면공정언론이라고말할수있는가 라고반문함과동시에 인터넷공간에서선정보도를주도하고기사어뷰징에나서는언론사도분석해보면 개정안의목적과달리대형언론사인터넷팀이나중대형규모의언론사가대부분이라고한다 고꼬집었다 나아가 이번시행령이개정될경우기존인터넷신문의 그리고지역신문사등이대거등록취소될상황에내몰리게된다 는주장을덧붙였다 우승준 인적등록요건이 인인경우와 인인경우가모두현재언론으로서정상적으로기능한다고가정할경우에는양자를달리취급한다면언론의자유제한에해당할것이고 인미디어가부각되는현추세에도배치되는것이라할수있다 그러나 인인경우가실제언론으로기능하지않고있으며앞으로도기능할개연성이없다면 그러한신문사를정리하기위한작업은어느정도정당성을가질수있다 또한신규진입을준비중이던자들에게강화된기준은진입규제로작용할것이므로 이에대해서도문체부는인터넷신문사의업무특성상필수적으로 인이상이요구된다는 86) 따라서문체부의신문법시행령개정안이정당성을갖기위해서는취재및편집인원 5 인 미만인인터넷신문사들이실제정상적으로운영되는예가거의없다는점을입증할수있 어야할것이다. - 133 -
근거자료를제시하고공감을얻어야할것으로보인다 한편기존 인체제에서훌륭하게인터넷언론으로기능하던신문사의경우에도소급해서강화된기준이적용되는불이익을받게되는것은사실이나 기존의인적등록요건은이후의사정변경에따라바뀔수있는가능성을내포한것으로나중에기준을강화하여소급적용하더라도이를당연히헌법이금지하는소급입법이라고하기는어려울것이다 다만신문법시행령개정안이설득력을얻는다고하더라도이는실체가없는인터넷신문사를정리하는데만도움이될뿐이다 즉실체가없는인터넷신문사들이어뷰징또는사이비언론의주범이라는입증이없는상황 에서실체없는인터넷신문사들의퇴출은어뷰징해소 사이버언론퇴출과는전혀상관이없는것이다 즉지금까지의논의는 취재및편집인력 인미만 인인터넷신문사가어뷰징또는사이 비언론의주범이라는전제가깔려있는상황에서만실익이있는것인데 신문법시행령 87) 헌법재판소전원재판부 2001헌마700, 2003.10.30. 에따르면 과거의사실관계또는법률관계를규율하기위한소급입법의태양에는이미과거에완성된사실 법률관계를규율의대상으로하는진정소급효의입법과이미과거에시작하였으나아직완성되지아니하고진행과정에있는사실 법률관계를규율의대상으로하는부진정소급효의입법이있다. 헌법제13조제 2항이금하고있는소급입법은전자, 즉진정소급효를가지는법률만을의미하며, 이에반하여후자, 즉부진정소급효의입법은원칙적으로허용된다. 다만부진정소급효를가지는입법에있어서도소급효를요구하는공익상의사유와신뢰보호의요청사이의비교형량과정에서, 신뢰보호의관점이입법자의형성권에제한을가하게된다 고판시하였다. 인터넷신문사에게적용되는등록요건은당시의시장환경및정책상황등에따라변경가능한성질의것이라할것이고, 그렇다면나중에강화된등록요건을소급적용하는것도원칙적으로허용된다고할것이다. 다만소급적용의범위는기존인터넷신문사의신뢰가어느정도이냐에따라달라질수있는데, 이경우에도문체부는인터넷신문의업무특성등을감안할때정상적으로기능하기위해서는최소취재및편집인원 5인이상이어야한다는점을신뢰성있는근거에바탕하여입증할수있어야할것이다. 88) 전술한것처럼신문법시행령개정안에대해반대하는견해들은어뷰징은실제중대형규모의언론사들이자행한다고반박하고있다. - 134 -
개정안에찬성하는견해들역시아직까지이를입증하지못하고있으므로추후별도입증 이있다는사정이없는한어뷰징및사이비언론의해소방안측면에서의논의실익은없 다고할것이다 마 인터넷신문사의수익모델창출방안모색 인터넷신문사들이포털을통한검색제휴외에자사를운영할수있는수익을창출해 내는창구가있다면굳이어뷰징이나유사언론행위를감내할필요는없을것이다 지난 년한국기자협회가실시한여론조사에서는언론의온라인콘텐츠유료화저해요인으로현역기자 명의 가 포털중심의뉴미디어구조 를가장첫손에꼽았고 이어 빈약한콘텐츠 회사차원의투자부족 뉴스품인력부족 기자들의노력부족 순을보였다 박필선 이현재 의연구에따르면포털의뉴스편집자 제휴담당자 미디어정책담당자 언론사의정책담당자 기자등을대상으로한심층인터뷰를진행했는데 그결과공통적으로 언론사가포털을통해다양한뉴스를제공하다보니이용자들은뉴스콘텐츠는무료라는인식을가지고있고 유료모델을찾지못한언론사간에는트래픽을가져가기위한어뷰징전쟁을치르고있으며 손쉽게돈과트래픽을버는 투자대비수익성측면에서어뷰징이가장효율적인수단이기때문에더이상고급콘텐츠생산에대한고민이나투자를할필요가없다는의식이전반에깔려있음을확인할수있었다 이종혁 임종섭 년 의연구결과에서도종이신문의디지털콘텐츠유료화전략을고민하는과정에서전술한것과유사한맥락의어려움이있음을전제하고있다 즉뉴욕타임스와같은외국의신문콘텐츠유료화가다양한실험과복잡한성과를보이는반면 국내신문사들은현재까지뉴스자체를유료화한경우가거의없으며 그주된이유는 89) 경남도민일보가거의유일하고, 다른신문사들은 PDF 보기, 인물정보, 경제정보, 이북 - 135 -
유료화할경우트래픽감소와그로인한광고축소에대한두려움때문이라고한다 위조사와연구결과를통해유추해보면 아직까지인터넷신문사들은어뷰징외다른수익원에대해적극적으로고민하거나장기투자를할동기조차갖지않았던것으로보인다 또한다른수익원창출에있어어떤어려움이있고 그러한어려움해소를위한어떤지원이필요한지를고민해볼기회조차아직갖지못한것같다 물론어뷰징이투자대비가장손쉽고확실한수익원인상황에서인터넷신문사들이당장별도투자나새로운시도를할것으로기대되지는않는다 그러나인터넷신문사들스스로도모바일기반으로플랫폼이이동해감으로써 검색제휴를통한수익원보장이영속적이지않을것이라는점을알고있고 년에약 개씩인터넷신문사들이생겨나는현추세에서자신들이가져갈수있는트래픽몫이점점줄어들것이라는점은충분히예상가능할것이다 결국인터넷신문사를포함한포털에뉴스를공급하는언론전체가일시적인트래픽감소를감수하더라도콘텐츠의품질을가지고이용자를잡기위해공정하게경쟁하는환경을조성할필요성이있음을우선공감해야할것같다 이러한공감을이끌어내기위해서는포털언론생태계에참여한당사자모두가눈앞의이익에서한발물러나지속적인상생을위해협력하려는자세가요구됨은물론이다 (e-book) 등부가서비스일부만유료화하고있다고한다. 90) 이용자들이뉴스콘텐츠를무료로인식하고있다고하나, 유료모바일App 을구매하는이용자들의성향을보면벌써부터이용자들은비용을지급하고뉴스콘텐츠를구매할가능성이없다고단정할필요는없을것같다. 91) 한국언론진흥재단 (2014) 2014 언론수용자의식조사 109p에따르면 2011~2014 년사이에소셜미디어를통한뉴스이용률추이는 11.4%, 12.7%, 19.9%, 20.7% 로증가중인데, 다소증가폭이완만하다고도볼수있으나스마트폰의보급률등을감안하면멀지않은시일내에 PC기반플랫폼이모바일플랫폼으로이동할것으로예상된다. - 136 -
그밖에어뷰징을해소하기위한방안들 네이버는지난 월기존언론사들이트래픽을끌어모으기위해생산하는비슷한제목 과내용의기사들을개별기사단위로모두나열하던방식을 클러스터링 방식 으로개편하여특정키워드와관련된뉴스를자동으로묶어제공하기로하였다 카카오와구글역시클러스터링방식으로제공하고있는데 클러스터링방식은실시간으로올라오는어뷰징기사들의노출을막는데있어장점을가지고있으나 클러스터링에따라개별묶음이이루어질때각묶음에서최상단에노출되기위해또다른어뷰징이발생할가능성을배제할수없다 즉검색제휴사들은클러스터링알고리즘분석등을통해묶음별최상단에위치하기위 해필요한조치가무엇인지를찾아내려할것이며 정확도 최신기사여부등의기준에따 른최상위노출여부를확인한뒤또다른형태의어뷰징을할가능성이있다는것이다 한편최근이준웅 은연구결과를통해검색제휴의등급을세분화하여리그제로운영하는방안을제시한바있다 저질기사를적게쓰는언론사는 부리그에배치함으로써포털은 부리그를통해최상의품질을갖춘뉴스서비스를제공할수있고 중소규모의언론사라도하더라도양질의기사를많이송고하여 부리그에편입되면그신뢰를바탕으로보다많은트래픽을유도할수있으므로양질의콘텐츠구성에보다적극적일것이라는기대도가능하다 또한주요일간지들에대한제휴종료가사실상불가하다면일종의유예기간으로서 부리그강등을고려해볼수도있을것이다 검색제휴종료가폐간으로이어질가능성이높은중소규모언론사들에게도일종의경고또는유예기간을인정하여다시반등할수있는여지를준다는측면에서도고려해볼만한방안이라고생각된다 물론무엇보다 부리그제의취지를이용자들이정확히이해하고 부리그구성원들이보다혜택을볼수있 - 137 -
도록이용자들이협조할것이요구된다 결어 일반국민상당수가포털뉴스를소비한다는점에착안하여어뷰징 선정적기사등이개 입되지않은양질의뉴스묶음이포털뉴스이용자에게제공되게끔하는방안을간단히살 펴보았다 실시간검색어순위가어뷰징의원인이되고는있으나 이는실시간검색어순위를악용하는부작용의일종이고 시간뉴스제공에필요한재료를제공한다는점 이용자가제공한관심사항에대해기자가기사를쓰게한다는점등의이점을고려한다면실시간검색어순위를당장폐지해야한다는주장이무조건설득력을얻기는어려울것같다 또한언론계주도로구성된공개형뉴스제휴평가위원회는주요일간지등에대해공정한판단을내릴수있는지에대한회의적시각과또다른기득권을만들어낼수있다는우려역시존재하고 평가위결정의효력을어떤수준으로할것인지도명확히논의되지않은상황이다 나아가인터넷신문사등록요건을강화하는것은 인미만취재및편집인력을가진인터넷신문사가특히어뷰징을많이하거나사이비언론으로자주문제가된다는것이명백히전제되어야만어뷰징등의해소방안으로실효성이있을것인데 현재까지그러한전제를가능하게하는입증등이이루어진바없다 인터넷신문사스스로어뷰징이나선정적기사를통한광고수익증대에몰두하지않고 유료콘텐츠개발등다른비즈니스수익모델창출에투자하기를기대하나 이역시외부 에서강제하기는어려운사항이다 - 138 -
그밖에도클러스터링도입 리그제도입등어뷰징이나선정적기사를막기위한방안들은끊임없이제시되고있다 현상황의문제점을단번에해결할수있는방안이아니라고할지라도어뷰징이나선정적기사의지속은결국인터넷신문사의폐간 언론에대한신뢰상실로이어질것임이명백하므로포털뉴스생태계에참여하고있는당사자들은실효성있는방안의도출과실제실행에대해적극협조하여야한다 어뷰징 선정적기사 사이비언론으로얼룩진포털뉴스를정화하는데는상당한시간이걸릴수도있다 그러나인터넷신문사가결국언론으로서존속하고 포털이방관자로서비난받지않기위해서 그리고이용자가양질의뉴스를통해언론을신뢰할수있는건강한생태계로의회복을위해그때까지모든당사자가고통을분담해주기를요구하는바이다 제 절망중립성관련국내외이슈및동향검토 I. 망중립성관련동향과시사점 92) 1. 검토의배경 최근스마트디바이스의이용이대폭확산되고관련산업역시크게성장함에따라플랫폼에대한관심역시높아지고있다 플랫폼이란다양한재화나서비스가이용자에게제공되기위하여공통으로이용되고필수적으로이용되어야하는유 무형의토대라는정도의의미로이해될수있지만플랫폼은명확하게정의하기어려운상대적인개념이라할수있다 즉 플랫폼은다양한유형의재화 용역내에서상이한형태로나타날수있는데 네트워크플랫폼 하드웨어플랫폼 디바이스플랫폼 소프트웨어플랫폼 서비스플랫폼등이이에해당하며서비스플랫폼내에서도결제플랫폼 소셜플랫폼등플랫폼을기반으로또다시새로운플랫폼을구축 92) 김현호, 2015 년도방송통신정책연구 (R&D)[ 인터넷플랫폼중립성에관한정책연구 ], 발 표원고. - 139 -
하며진화를거듭하고있다 애플의 구글의안드로이드는디바이스플랫폼인운용체계로서일반적으로널리알려진경우에해당한다 플랫폼에대한관심은주로이용자또는개발자사이에서플랫폼의구조 부가가치높은플랫폼의발굴 플랫폼의경쟁력등비즈니스적인측면에서다루어져왔다 하지만디바이스 소프트웨어 서비스등에서주도적인플랫폼이등장함에따라플랫폼의지배력이논의되기시작하였는데 대표적으로 플랫폼중립성 에관한논의가그것이다 플랫폼중립성이란플랫폼관리주체가플랫폼위에서구동되는하드웨어 소프트웨어 서비스등개별재화또는서비스를차별하지말라는의미로이해된다 용어의유래는불분명하지만그동안활발하게논의되어온 망중립성 에서비롯된것으로추정된다 망사업자가네트워크상에서소통되는트래픽을차별적으로취급해서는아니되며중립적입장을견지해야한다는의미에서의 망중립성 은플랫폼이그위에탑재된다양한하드웨어 소프트웨어및서비스등의차별을제한할것인지에대한논의와외견상맥락을함께하는것으로보이는측면이있다 그래서망중립성논의의전개과정을살펴봄으로써망중립성의내용이플랫폼중립성에얼마나차용될수있는지를가늠해보고자한다 Ⅱ. 망중립성의개념 1. 어원망중립성은다양하게정의되고있지만 일반적으로인터넷으로전송되는데이터트래픽을그내용 유형 제공사업자 부착된단말기등에관계없이동등하게처리하는것을의미한다고할수있다 망중립성 은미국콜롬비아로스쿨의 교수가처음제시하였다 교수는인터넷서비스사업자가인터넷어플리케이션 홈네트워킹장비 93) 정보통신정책연구원 (2011), 트래픽관리및망중립성 : 정책이슈와대응방향 94) Tim Wu(2002), A Proposal for Network Neutrality - 140 -
등시장을왜곡하는방식으로인터넷망의사용을제한하고있다는사실을지적하면서인터넷접속사업자 의네트워크관리의필요성과네트워크관리가새로운어플리케이션등에초래하는해악사이에균형을찾기위한법률적또는네트워크설계원칙으로서망중립성을제안하였다 2. 개념의변화 망중립성에관한논의는초기에인터넷을통해자신이원하는콘텐츠 애플리게이션및디바이스등의자유로운이용을보장하는이용자중심적개념으로전개되면서통신사업자의의무를강조하는비중립적개념으로주로논의되었다 그런데중립적인트래픽관리또는이를위한규제의필요성에대해서학술적또는이해관계자사이의극명한대립에도불구하고 중립성 을전제로한다는점에서망중립성의개념은 중립적 이지않다는지적이상당하였다 그래서규제기관들은최근 오픈인터넷 내지 인터넷트래픽관리 라는용어로 망중립성 을대체하면서망중립성과관련된정책방향을제시하고있다 즉 망중립성논의는통신사업자의의무뿐아니라권한의문제를동시에다룸으로써이용자보호와네트워크관리의균형을모색하는방향으로전개되고있으며통신사업자의입장에더기운경우에는인터넷이라는통신망에기반해발생한수익의분배또는투자비용의분담의문제로접근하는경향도나타나고있다 II. 해외주요국의망중립성논의 1. 미국의망중립성논의 사건 년 95) 나성현외 (2011), 스마트환경에대응한유무선망중립성정책방안연구, 정보통신정책연 구원정책연구 11-22 - 141 -
미국노스캐롤라이나의지역유선통신사업자 인 사는 년 월경자사가입자가 사의 를이용할수없도록 사로연결되는트래픽을차단하였다 이에트래픽을차단당한이용자와 사는 를 에제소하였는데 사는차단행위를중지하고벌금을납부하기로하여사건이마무리되었다 이사건은인터넷접속사업자가인터넷트래픽을차단한대표적인사례로서망중립성논쟁의계기를제공하였다 사건이망중립성논의에정확히부합되는사건인지에대해서는일부반론이있다 사가차단한트래픽이발신호가아닌착신호라는점에서자사발신호수입을높이기위한조치라기보다는장거리전화의착신접속료지불을우회하는수단으로사용되는 트래픽을차단한것이라는점에서차단의부당성이분명하지않다는이유에서이다 그럼에도불구하고이사건은외형상망중립성논쟁을점화하기에충분하였고 가 인터넷정책성명 를발표하는계기가되었을것으로보는입장도있다 즉 는인터넷정책성명 을통하여이용자의자유로운인터넷콘텐츠접근 어플리케이션구동 장비사용가능및 간의경쟁에따른혜택향유원칙을선언하였다 의 트래픽차단사건 년 월 미국의인터넷접속사업자인 는 라는 프로그램을통한이용자의콘텐츠업로드및다운로드트래픽을지연시키자 등단체가 에제소한사건이다 는이듬해 에대하여트래픽제한행위의금지를명하였으나 는불복하고연방법원에제소하였다 그리하여연방항소법원은 가해당명령을내릴수있는권한이입증되지않았다는이유로 에대한금지명령이위법하다고판결하였다 당시 는 에대한규제권한이미국통신법 96) 김성환, 김종진 (2008), 인터넷환경변화에따른공정경쟁이슈 ( 인터넷접속의문제를중 심으로 ), KISDI 이슈리포트 97) 정영철 (2011), 인터넷접속서비스와망중립성, 정보법학제 14 권제 2 호 - 142 -
조에서파생되는부수적권한에포함된다고주장하였지만법원은 의주장을받아 들이지않았다 이사건으로망중립성에대한논쟁은가열되었지만미국정부는일관되 게망중립성정책을강화하고구체화해나갔다 오픈인터넷규칙 연방항소법원의 판결에서 의인터넷접속사업자에대한규제권한을부인하였음에도불구하고오바마행정부의지지로 는 오픈인터넷규칙을마련하였다 동규칙은 투명성 차단금지 불합리한차별금지 를내용으로하면서도합리적네트워크관리 는허용하였다 이에대해통신사업자인 은 제소하여오픈인터넷규칙의무효를주장하였다 미연방항소법원은 년 월동규칙이 의권한을벗어났다는이유로무효라고판결하였다 즉 연방항소법원은미국통신법 에따라 가인터넷접속사업자를규제할수있는부수적권한을인정하면서도 에준하는수준의규제를부과할권한은없다고하면서불합리한차별금지 차단금지조항이 에준하는의무를부담하는이유로무효라고판단하였다 다만 투명성에관하여는다른조항과분리가가능하고정보제공이라는고유기능을수행한다는점에서효력을인정하였다 결국연방항소법원은규제의관할을근거로오픈인터넷규칙을무효라고판결하였지만그내용자체를문제삼지는않았다는점에서 로하여금새로운규칙을준비하는단초를제공하였다고할수있다 새로운오픈인터넷규칙 98) 김창완 (2015), FCC의새로운망중립성규칙, KISDI Premium Report 15-03, 정보통신정책연구원 99) FCC(2010), Preserve the Open Internet Breoadband Industry Practices(Report and Order) GN Docket, No. 09-191, FCC-10-201 100) 김창완, 전게서 - 143 -
는 년 월인터넷접속사업자에게 규제를부과하는강력한내용의규칙을가결하였다 주요내용은미국통신법 은 에한하여 의적용대상으로하고인터넷접속사업자는 가아닌정보서비스사업자로분류하고있었는데인터넷접속서비스를 의적용범위에포함하고유무선서비스를모두인터넷접속서비스에포함하는내용으로역무를재분류함으로써종전의무효판결의근거가된관할문제를해소하고자하였다 다만 에의하여 의전체의무중일부만을인터넷접속사업자에게적용하기로하는조심스러운접근을보여주고있다 구체적으로 차단금지 지연금지 우선처리금지 의무를인터넷접속사업자에게부여하고있다 차단금지란합법적인콘텐츠 애플리케이션 단말등의차단을금지하는의미한다 지연금지란합법적인콘텐츠 어플리케이션등의전송속도를저하하는행위의금지를의미한다 우선처리금지대가를받고특정트래픽을유리하게처리하는행위의금지를의미한다 논의과정에서상업적으로합리적인조건하에우선전송협상도허용하는방향으로검토하였으나최종적으로는이를반영하지않았다 한편 합리적인트래픽관리는기술적트래픽관리에한정하여 로허용여부를판단하기로하였는데경제적유인 에의한트래픽관리는불허하여우선처리금지의원칙을일관하였다 2. 유럽의망중립성논의 유럽은도매시장활성화로초고속인터넷시장의경쟁상황이상대적으로양호하고통신 규제지침에망중립성의안전장치들이어느정도반영되어망중립성과관련된추가적인 규제에는상대적으로소극적이었다고평가된다 그렇다고 내모든국가가같은입 101) FCC(2015), Protecting and Promting the Open Internet(Report and Order on Remand, Declaratory Ruling, and Order) GN Docket, No. 14-28, FCC-15-24 102) 나성현 (2011), 주요국의망중립성정책동향과시사점, KISDI Premium Report 11-11, 정보통신정책연구원 - 144 -
장은아니며 네델란드 슬로베니아처럼망중립성을적극적으로입법화한경우도있기때 문에 역시망중립성을도외시할수는없었다 의대표적인움직임을살펴보면다 음과같다 의통신규제지침의개정 는 년통신규제지침을개정하여망중립성의주요원칙과관련조항을강화하였 는데주요내용은다음과같다 투명성원칙을강화하여서비스 애플리케이션에대한접근 이용제한조건 대역제어등트래픽관리절차또는단말부착제어등에대한정보를명확하고포괄적이며쉽게접근할수있는형태로제공하도록하였다 규제기관에최선형 인터넷의최소품질설정권한을부여하여인터넷접속사업자가서비스품질을과도하게강등하거나트래픽속도를지연시키는행위를제한하도록하였다 최소품질설정권한의제한은 가보장되는관리형서비스의확산으로최선형인터넷에대한투자유인이줄어들것을우려한조치로도볼수있다 최종이용자가선택한서비스또는애플리케이션을구동하는능력및정보를접근하거나유통하는능력을고양하여이용자의이익이증진될수있도록하였다 망중립성관련 를위한가이드라인 유럽전자통신규제기구 는 년 월망중립성관련 를위한가이드라인을발표하였다 이 는망중립성이슈별가이드라인의하나로서 년개정된통신규제지침중최소품질설정권한의실효성을확보하기위한기준을담고있다고할수있다 은이가이드라인에서서비스질의저하에대한 가지개념과규제개입의결정기준으로서정책수단선택의원칙을제시하고있다 103) 나성현, 전게서 104) 김사혁 (2012), BEREC 의망중립성관련 QoS 가이드라인의분석, 동향제 24 권제 12 호, 정보통신정책연구원 - 145 -
서비스질적저하는전반적인서비스의질적저하와인터넷에서구동되는개별애플리케이션의질적저하로분류할수있다 전반적인서비스의질적저하는사전적또는사후적으로서비스품질을감시하는것이중요한데 궁극적으로는특화서비스 의계약조건인 를보장하기위하여최선형인터넷의품질이희생되지않도록하기위한조치라고할수있다 반면에개별애플리케이션의질적저하는대역폭조정 차단등트래픽의차별적관리에서발생하는문제점을감시하고규제하기위한개념이라고할수있다 가이드라인은규제개입의결정기준과관하여는시장매커니즘이적절하게질적저하를개선하지못할경우경쟁을촉진하고사업자의변경이용이하도록하는방식을대안으로제시한다 그럼에도질적저하를개선하지못할경우에는최소 요건을부여할수있다고하고있다 이때 의부여기준으로최소 가인터넷접속서비스의질적저하를제거또는감소시킬수있고 유효성 적절한다른수단이부족하며 필요성 부과된의무는달성하려는목적에필요한정도에한정 비례성 될것을요구하고있다 망중립성관련법률안 집행위원회는 년 월 단일통신시장구축을위한법률안 을발표했는데동법률안에는망중립성에관한내용을포함하고있다 는유럽내주요통신사의망중립성침해실태를조사하고이해관계자의의견을수렴한결과망중립성의법제화가필요하다고보아동법률안을마련하게되었다 다만 동법률안은이용자의콘텐츠 어플리케이션 서비스등에대한차단 속도저하 질적저하등차별을전면적으로금지하는것이아니라특화서비스 의허용 이용자에게차별적서비스의선택권을인정 합리적트래픽관리의허용등상당히완화되어있는점에서미국의오픈인터넷규칙과는차이가있었다 이사회는 년 월유럽의회와의협상을위한단일안을채택하였는데특화서비스허용에관한사항을삭제하고인터넷콘텐츠 인터넷 등에과금을하거나차단 차별할수없다고하는등집행위원회의안보다망중립성을강화하는내용으로수정하였다 105) 한국인터넷진흥원 (2014), 인터넷법제동향 - 146 -
하지만이사회는그후특화서비스를허용하는등법률안의내용을다시수정하였고시민 단체는이에반발하는등법률안은최근까지도처리되지못한채난항을겪고있다 3. 일본의망중립성논의 107) 일본은 년 월총무성에 망중립성에관한간담회 를설치하면서망중립성을본격적으로논의하기시작하였다 이간담회는 네트워크의계층간 계층내에서이용자선택의자유를최대한보장해야한다는점을원칙으로세웠다 그리고 년 월최종보고서를발표하였는데 망중립성의정책관점으로네트워크이용의공평성 네트워크비용부담의공평성의두가지기준을제시하였다 그리고 년 월신경쟁촉진프로그램 을발표하였는데 소비자가네트워크를이용해자유롭게콘텐츠응용프로그램에접근할수있도록할것 소비자가기술기준에맞는단말로네트워크에자유롭게접속하고단말간에유연하게통신할수있도록할것 소비자가통신계층및플랫폼계층을적정한가격으로공평하게이용할수있도록할것등의세가지원칙을제시하였다 총무성은 년 월에는인터넷정책간담회를설치하여이용자 통신사업자 콘텐츠사업자등이해관계자의다양한관점에서망중립성을확보하고인터넷의건전한발전을위한정책과제를제시하기로하였다 그리하여 년 월발표한보고서에서망중립성관련정책이트래픽증가에대한대책측면에서이루여져야한다는제언을담았다 요컨대 일본의망중립성은미국과유럽의영향을받아논의가시작되었지만통신사업자 콘텐츠사업자및소비자등각계층간또는계층내에서의형평성측면에서망중립성을바라보고있다는점에서미국 유럽과다른경향을보이고있다 그리고일본은정책방향만을제시한채관망함에따라법안마련등구체적인활동까지나아가고있지는않는것으로보인다 106) 지디넷코리아 (2015), http://www.zdnet.co.kr/news/news_view.asp?artice_id=20150414095358 107) 안창현 (2011), 일본의망중립성논의동향과정책, 미디어미래연구소 - 147 -
III. 국내의망중립성논의 1. 국내의주요사건 파워콤의하나 차단사건 하나로텔레콤은 년 월부터초고속인터넷망과셋톱박스를통해 로영화 드라마 교육프로그램등 주문형비디오 를시청할수있는하나 상용서비스를개시하였다 파워콤은망임대사업자로서하나로텔레콤에초고속인터넷망을임대하고있었는데 파워콤의초고속인터넷망으로전송되는하나 트래픽을모두차단하였다 이로인하여 파워콤의초고속인터넷가입자중하나 가입자는물론하나로텔레콤이 파워콤으로부터임차한초고속인터넷망에수용한하나로텔레콤의초고속인터넷가입자조차하나 를시청할수없게되었다 파워콤은전송망이용협정에따라하나로텔레콤이유료부가서비스를제공할경우 이용대가등을사전에협의하여야함에도이러한합의없이무단으로하나 트래픽을전송한것은전송망이용협정위반이라고주장하였다 반면에하나로텔레콤은하나 가 를통해시청할뿐본질적으로 기반의 와동일하므로 파워콤이하나 를다른인터넷 서비스와달리취급하는것은망중립성원칙을훼손하는것이라고주장하였다 이에대하여통신위원회는 년 월 일양측의행위는모두전송망이용협정위반및이용자이익저해행위에해당한다고보고 파워콤에대하여는하나 의트래픽차단을중단하고하나로텔레콤에대하여는 개월내에이용대가에관하여합의하라는시정명령을의결하였다 이동통신사의 차단논란 아이폰용스카이프앱이 년 월에해외에출시되면서 가관심을얻게되고 바이버앱이 년 월국내에출시되면서주목을받기시작하였다 그런와중에다음의 108) 통신위원회 (2006), 2006 년 12 월 18 일자제 136 차의결 - 148 -
모바일메신저인마이피플이 년 월무료통화기능을탑재하면서 를둘러싼망중립성논쟁은더욱격화되었다 등은 년초부터새로운요금제를발표하면서일정요금제미만의요금제하에서는 를차단하기로하였고실제차단의실행여부 어플리케이션별차별적차단등관련된논란이발생하였다 이통사는트래픽의폭발적증가를이유로모바일애플리케이션을차단하거나지연하는방법으로합리적인트래픽관리를할필요성이있다고주장하였고이에대항하여소비자단체및콘텐츠사업자등은망중립성의강화를주장하였다 이처럼 를둘러싼논란이증폭됨에따라방송통신위원회는 년 월부터망중립성에관한정책을논의하였고트래픽관리기준을검토하기시작되었다 의삼성스마트 차단사건 는 년 월자사가입자가인터넷망에접속한스마트 가삼성전자스마트 관련콘텐츠를이용하기위한인증을위하여접속하는삼성전자서버와의접속을차단하는방법으로스마트 관련콘텐츠의사용을차단하였다 는스마트 로인하여대량의트래픽발생이예상됨에도불구하고삼성전자가스마트 를위하여인터넷망을무단사용하고개통 책임까지통신사에전가하면서도적정한대가를지불하기위한아무런노력도하지않는다는점을차단의이유로들었다 삼성전자는스마트 이용자및콘텐츠사업자를통하여접속차단의중지를구하는가처분을신청하였는데방송통신위원회의중재로 와삼성전자가분쟁해결방안에대하여협의하기로함으로써 는스마트 의콘텐츠서버접속을재개하고삼성전자는가처분신청을취하하였다 방송통신위원회는 가충분한사전고지없이삼성전자스마트 이용자만을상대로접속을차단한행위가이용약관위반및부당한이용자차별에의한금지행위위반에해당한다며경고처분을하면서이사건에대한법적절차는종결되었다 109) 방송통신위원회 (2012), 케이티의삼성스마트 TV 서비스접속제한행위관련초고속 인터넷이용자이익침해행위에대한시정조치에관한건의결 - 149 -
2. 망중립성에대한찬반론앞서와살핀바와같이국내에서도망중립성과관련된여러크고작은사건에서이해관계자간첨예하게다투어져왔다 이러한논쟁에서망중립성에대한찬성론자와반대론자의주요주장을아래와같이정리할수있다 [ 그림 4-57] 트래픽관리및망중립성, 자료 : 정보통신정책연구원 2011. 5 IV. 현행망중립성관련규제 1. 망중립성의법령상근거망중립성은인터넷접속서비스사업자가콘텐츠 어플리케이션 서비스및단말기등을이유로트래픽을차단또는제한하는등차별하지말아야한다는원칙이다 미국에서망중립성관련논의가주로활발한이유는앞에서살펴본것처럼미국통신법상인터넷접속사업자에게 의의무가원칙적으로부여되지않았기때문으로보인다 - 150 -