녹색성장 저탄소녹색성장과법제적대응 법제 (Ⅰ) 1
발간사 뿌리가튼튼한나무가쉬흔들리지않고오래번성하듯이, 녹색성장법제가합리적으로마련될때우리나라의녹색성장이굳건히실현되어나갈것입니다. 지 금전세계는기후변화와에너지고갈이라는중대위기에처해있습니다. 늘어나는 온실가스가지구온도를상승시키면서세계각지에서기상재해를일으키고있습니다. 주에너지원인화석연료는수십년지나지않아고갈될것으로예상됩니다. 이같은위기에대처하고자각국은경제구조를친환경적으로개선하고, 관련기술및산업을육성하기위하여경쟁적으로노력하고있습니다. 우리나라는 OECD 제6위의온실가스배출국이면서화석연료의존도가높은경제구조를가진나라로서온실가스감축과에너지절약을위해더많은노력을기울여야할것입니다. 나아가이러한노력을경제성장과일자리창출의기회로삼아야할것입니다. 이것이바로이명박대통령이 2008년 8 15 경축사에서국가비전으로제시한 저탄소녹색성장 입니다. 정부는저탄소녹색성장의실현을위하여녹색성장위원회를설립하고, 녹색성장 5개년계획을수립하였습니다. 관계부처는부처별정책방안을마련하여실천하고있습니다. 법적으로는녹색성장의기본방향을정한저탄소녹색성장기본법이 2010년 4월부터시행되고있으며, 구체적인정책을담은법령들이제개정되고있습니다. 법제처도녹색성장의실현에기여하고자, 녹색성장법제에대한지원사업을추진하고있습니다. 금년초에전담조직인녹색법제관실을구성하였고, 부처내관련업무담당자의지식과노하우를공유하고업무전문성을제고하기위하여연구모임인녹색법제연구회를설립하였습니다. 그간녹색법제관실과녹색법제연구회는전문가초청강연, 관련연구결과에대한토론등처내연구활동뿐만아니라, 녹색성장법제입법계획수립, 부처간이견조율등을통한관계부처지원과녹색영문법령집발간, 녹색생활법령온라인안내등의대외홍보에도노력해왔습니다. 그런데녹색성장법제지원업무를추진하면서가장먼저맞닥뜨린과제는녹색성장법제가무엇인지를규명하는것이었습니다. 녹색성장법제에어떤법령들이포함되며그체계는어떻게이루어져있는지가확인되어야그개선에관한논의가가능할것이기때문입니다. 이러한
문제는비단법제처만의고민만은아닌관련공무원들과학계전문가들도느끼는혼란이었습니다. 이에법제처는녹색성장법제를다각도로조명한연구논문등을종합하여책자로발간하기로하였고, 그결과물이오늘발간하는 녹색성장법제 (I) - 저탄소녹색성장과법제적대응 입니다. 그간의연구결과와업무경험을바탕으로녹색성장법제를일목요연하게보여줄수있도록논문을구성하고집필진을선정하였습니다. 제1편에는녹색성장법제전반에관한다양한주제를담은법제처직원들과학자들의논문을실었고, 제2편에는환경, 에너지, 농림수산등각분야별법제에관한부처실무자들의논문을담았습니다. 기존의녹색성장법제에관한연구들이외국사례분석에치중하였다면, 이책은우리나라현행법제를기반으로함으로써업무에직접도움이될수있도록하였습니다. 뿌리가튼튼한나무가쉬흔들리지않고오래번성하듯이, 녹색성장법제가합리적으로마련될때우리나라의녹색성장이굳건히실현되어나갈수있을것입니다. 이책이녹색성장법제의합리적인마련을위한각계의노력에도움이되었으면하는바람입니다. 법제처는앞으로도녹색성장법제에대한후속연구물발간등을통하여녹색성장의디딤돌이될수있도록노력할것입니다. 마지막으로이책이더욱빛날수있도록논문을기고해주신전문가분들과날마다현안처리에고군분투하면서도시간을쪼개어글을실어주신부처담당자분들께깊이감사드립니다. 또한, 책의기획부터집필, 검토까지성실히수행해준녹색법제관실과녹색법제연구회의노고에감사를표하며, 이책의발간을계기로법제처내다른연구모임들도내실있는연구결과물을도출할수있기를기대합니다. 감사합니다. 2010년 10월법제처장정선태
추천사 이 명박대통령께서는대한민국건국 60 주년광복절기념사에서 저탄소녹색성장 을 앞으로다가올 60 년의국가비전의축으로제시하면서 다음세대가 10 년, 20 년먹고 살거리를만들어내겠다 고천명하신바있습니다. 저탄소녹색성장은녹색기술과청정에너지를바탕으로자원사용을최소화하고환경오염을줄이는동시에신성장동력과일자리창출을통해지속가능한성장을추구하는신국가발전전략입니다. 정부는동국가비전을법적으로뒷받침하기위해저탄소녹색성장기본법을제정하여금년 4월 14일부터본격시행하였습니다. 저탄소녹색성장기본법은녹색성장의기본이념과정책방향을정한지도적인법률로서앞으로이내용에따라많은법령들이제개정되어야할것입니다. 녹색성장정책을법제화하는작업은건물의주춧돌을놓듯이체계적으로이루어져야할것입니다. 녹색성장정책은행정의여러분야를아우르고있어자칫법령간의상충이나중복, 꼭필요한부분의미비등이생길수있기때문입니다. 이러한의미에서녹색성장법제분야에서는정부법제업무를총괄조정하는법제처의역할은특히중요합니다. 아울러법제를담당하는다른정부기관들도녹색성장법제에대한인식을공유하여야할것입니다. 이에법제처가녹색성장법제에관하여체계적으로정리한논문집을발간하는것은매우환영할만한일입니다. 이책발간을계기로녹색성장을구현하는법제들이체계적으로마련되어우리나라의녹색성장을앞당길수있게되기를기대합니다. 2010년 10월청와대미래전략기획관유명희
녹색성장법제 (Ⅰ) Contents Ⅰ. 녹색성장법제총괄편 _ 7 녹색성장추진을위한행정조직개편방안조정찬 9 ( 법제처법령정보정책관 ) 녹색성장법제의범위와체계박지은 31 ( 법제처녹색법제관실사무관 ) 기후변화의법정책 ( 녹색성장기본법을중심으로 ) 조홍식 79 ( 서울대학교법과대학교수 ) 저탄소녹색성장기본법의제정과심사경과이상희 109 ( 법제처국민불편법령개폐팀장 ) 저탄소녹색성장의헌법규범화방안고문현 125 ( 숭실대학교법과대학교수 ) Ⅱ. 부문별녹색성장법제편 _ 173 배출권거래제의도입에따른법적과제이광윤 175 ( 성균관대학교법학전문대학원교수 ) 녹색성장과환경법제의정비맹학균 203 ( 환경부기후대기정책과사무관 ) 녹색성장과에너지산업법제의대응정경록 233 ( 지식경제부에너지자원정책과서기관 ) 녹색성장과국토해양법제의대응정경훈 267 ( 국토해양부녹색미래전략담당관 ) 녹색성장과농림수산식품법제의대응신우식 297 ( 농림수산식품부녹색미래전략과사무관 ) 녹색성장과경제법제의정비김만수 321 ( 기획재정부환경에너지세제과사무관 ) 부록녹색법제연구회운영현황 _ 345
Ⅰ 녹색성장법제 총괄편
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 조정찬 ( 법제처법령정보정책관 ) Ⅰ. 저탄소녹색성장실현을위한조직개편필요성 Ⅱ. 현행추진체계와그한계 1. 녹색성장위원회의한계 1) 녹색성장위원회설립경위 2) 녹색성장위원회의구성및기능 3) 녹색성장위원회의한계 2. 부처간역할분담의문제점 1) 환경부의연혁과업무 2) 지식경제부의연혁과업무 3) 현행업무분장방식의한계 Ⅲ. 저탄소녹색성장기본법령제정시나타난문제점 1. 녹색성장위원회및국무총리실의법령주관의문제점 2. 저탄소녹색성장기본법 제정시문제점 1) 다수부처관련사안의정비미비 2) 자동차온실가스및연비기준관련이견 3. 저탄소녹색성장기본법시행령 제정시문제점 1) 첨예한부처이견 2) 온실가스관리체제에관한부처이견 Ⅳ. 기후변화 에너지업무소관에관한외국사례 1. 외국의온실가스관리담당부처 2. 외국의기후변화에너지부신설사례 Ⅴ. 앞으로의행정조직개편방향에관한소견 1. 기존의개편방안들의한계 1) 기후변화에너지부신설의한계 2) 녹색성장위원회합의제행정기관화의한계 2. 국무총리의행정각부통할권의적극활용필요성 3. 녹색성장원설립필요성 1) 국무총리의집행업무담당의한계 2) 녹색성장원설립필요성 3) 법제처의역할강화필요성
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 요약문 저탄소녹색성장은앞으로우리나라는물론인류의미래를결정지을중요한과제이다. 이를실현하기위하여마련된정책들은환경, 자원, 에너지, 국토, 교통등을비롯하여국정전분야에걸친주제들을망라하고있어, 이를조화롭고효율적으로실행하기위한정부조직체계의마련을필요로한다. 현행저탄소녹색성장추진체계는녹색성장위원회가총괄조정하고각부처가소관정책을담당하는체계이다. 그런데, 녹색성장위원회는대통령의자문위원회로서합의제행정기관의성격을가진위원회가아니기때문에, 집행업무를수행하지못하는것은물론근거법령의제개정에관한어떠한권한도갖지못하는한계가있다. 또한, 각관계부처는정부조직법에따라업무를배분하고있는데, 정부조직법은업무의중첩없는배분위주로되어있어녹색성장과같이각부처업무의융합적성격을보이는새로운성격의업무에관해서는그관장을결정하는데한계가있다. 또한, 이러한업무소관다툼을조정하도록되어있는국무총리실은현실적으로강력한조정력을보이지못하고있다. 이러한현행체계의한계는저탄소녹색성장기본법및시행령의제정과정에서극명하게드러났다. 동법령제정과정에서는환경부, 지식경제부간의온실가스관리체제의소관에관한이견을비롯하여여러관계부처간의첨예한이견이속출하여어려움이많았다. 이러한문제를보면서기후변화업무와에너지업무를통합하여기후변화에너지부를신설하는방안이제기되었고, 이는영국, 호주, 덴마크등의선례를본뜬것이었다. 그러나녹색성장추진을위한조직개편방안은비단온실가스관리문제의해결뿐만이아니라, 경제와환경의상생이라는웅대한과제를추진하기위하여큰틀에서검토되어야한다. 그간에제기되었던기후변화에너지부신설은이러한면에서협소하고근시안적인처방이라고여겨진다. 또한, 현재의녹색성장위원회를집행력까지갖는합의제행정기관으로개편하는방안이제기될수있으나, 합의제행정기관은독임제기관보다비효율적이고적시적인대응이곤란하기때문에집중적이고효율적인추진이중요한녹색성장을위해서는적합하지않다고보인다. 녹색성장정책의효율적인추진을위해서행정각부보다상위에있는기관에서이를주관할필요가있다. 국무총리가담당하는것을우선검토할수있으나현행헌법과정부조직법상국무총리가행정각부를통할하는외에구체적인집행업무를담당하는것은합리적이지않아보인다. 대안으로녹색성장원과부총리 10
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 제도입을검토할필요가있다. 이는우리나라가경제기획원과경제부총리제도를통하여성공적인경제성장을경험한전례를되살린것이다. 녹색성장원의조정력극대화를위하여예산조정권을부여하는방안도같이검토되어야한다. 녹색성장원이설립되더라도녹색성장에관한모든집행업무를담당할수는없으므로, 최종적인조정은국무총리나대통령이개입해야할것으로보인다. 특히국무총리는현재보다더욱실질적인조정권한을행사하여야할것이며이를위하여필요하다면입법적보완이따라야할것이다. 법제처도법령총괄부처로서녹색성장법제의체계적인마련을위하여각부처의법령제개정에대한총괄지원을강화하여야한다. 이를위해중장기입법계획의마련, 선진외국법제의분석제공등이필요하다. 이같은추진체계를마련하기위하여서는통치권자의결단과관심이필요할수도있는데국가와인류의미래를결정하는저탄소녹색성장정책을뒷받침하는법제와예산등의확보보다더중요한일은없다고보기에여기에대한가시적결과가빠른시간안에나오기를기대한다. 주제어 저탄소, 녹색성장, 녹색성장위원회, 국무총리, 기후변화에너지부, 녹색성장원 11
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 Ⅰ. 저탄소녹색성장실현을위한조직개편필요성 저탄소녹색성장은앞으로우리나라는물론인류의미래를결정지을중요한과제로등장하였다. 이는우리가그동안겪어온환경오염과에너지등자원고갈의문제는물론이로인하여촉발된기후변화등지구전체차원의환경악화문제와함께인류가지속가능한발전을이어갈수있느냐하는역사적철학적명제까지로확대되고있다. 당장은 1992년리우회의에서채택된기후변화협약과 1997년도쿄의정서의이행을둘러싼우리나라의국제적협력과역할이문제되고있으며이는그린라운드와관련되어우리경제의핵심인국제통상내지무역정책에깊은영향을미치게된다. 그러나이명박대통령이주창 1) 한저탄소녹색성장정책은이러한현안과제를뛰어넘어이러한위기를기회로삼아야한다는생존전략으로고양된것이라할수있다. 즉기후변화와이로인한환경악화의문제는 저탄소 라는개념으로축약되어있다. 저탄소문제는범지구적인문제로서각국이처한이해관계를떠나모든국가들의공동대처가필요한것이지만, 기후변화에대한대응책을둘러싸고개도국과선진국사이의갈등이심화됨에따라선진국들이저탄소실현을위하여성장정책에스스로제동을걸수밖에없는상황이조성되고있는현실에서우리처럼경제규모가세계 10위권을넘나드는국가가그러한파고에서벗어나는것은매우어려운실정이다. 그러나저탄소에밀려경제가정체되거나후퇴하는것또한절대방관할수없는일이기에저탄소라는지구적과제를해소할방책으로서 녹색성장 을우리나라가주도적으로이끌어나감으로써저탄소를위하여우리가담당하여야할몫을다함과아울러이를새로운성장동력으로삼을수있다는발상의전환이요구되고있는것이다. 저탄소녹색성장기본법은이러한국가정책을법적으로표현한문서이며, * 이글은작성자개인의견해이며작성자소속기관의공식적인입장과는다를수있음을밝혀둔다. 1) 녹색성장에대한관심이촉발된것은이명박대통령이 2008.8.15. 대한민국건국 60 년경축사에서 대한민국건국 60 년을맞는오늘, 저는 저탄소녹색성장 을새로운비전의축으로제시하고자합니다. 녹색성장은온실가스와환경오염을줄이는지속가능한성장입니다. 녹색기술과청정에너지로신성장동력과일자리를창출하는新국가발전패러다임입니다. 라고언급하면서부터이다. 12
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 모든부문을망라한세부정책들이구체화되고법적인조치를밟아나가고있으며 R&D투자의확충등재정적측면에서의조치도실현되어나가고있다. 따라서저탄소녹색성장기본법은광범위한영역에걸쳐국정을이끌어갈핵심법제가되고있으며수많은관련법령들도이기본법의정책방향과궤를함께하여야한다. 환경과경제가상생할수있도록하고궁극적으로는 환경 을적극적인국부창출의원동력으로삼는계기로삼는다는점에서다소추상적이고지나치게넓은개념이다보니기본법의규정은정책의방향만을제시하는데그친부분도있지만그렇기때문에저탄소녹색성장에관한정책을구체화하는일이더욱중요하다. 저탄소녹색성장기본법에서저탄소녹색성장실현을위해국정의거의전분야에걸쳐마련한청사진을조화롭고효율적으로추진하기위하여기존행정체계만으로대처하기어려운경우새로운방안을모색하여야할것이다. 최근저탄소녹색성장기본법의제정과정에서는환경부, 지식경제부등관련부처간에업무배분을놓고상당한이해대립을겪었으며결국동법의주관부처가국무총리실이되는결과를가져왔다. 아울러녹색성장이라는새로운패러다임에적합한행정각부조정문제가대두되어외국의사례를참고하여기후변화에너지부의신설문제가거론되기도하였다. 행정조직의정비는효율적인행정작용을담보하는기초가되므로당연히검토되어야한다. 이는녹색성장과같은거대한과업이아닌사소한문제를가지고정부조직이수없이변경되었던것과비교하여볼때그중요성이확인된다. 하지만정부조직의변경은부처의신설내지통폐합의문제에그치지않는다. 부처간의이해관계대립은어떻게부처를재배치해도남는문제이므로이를조정하고통합할시스템으로서국무총리의기능을검토하여야한다. 아울러과거우리가운영한경험이있는부총리제도를녹색성장분야에접목시킬수있는지도검토할필요가있다. 13
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 Ⅱ. 현행추진체계와그한계 현행저탄소녹색성장추진체계는총괄조정기능을녹색성장위원회에서담당하고, 환경부, 지식경제부, 국토해양부, 농림수산식품부등관계되는부처들이그소관업무에관하여역할을분담하고있는형태를보이고있다. 아래에서는현행추진체계와그문제점에관해고찰해본다. 1. 녹색성장위원회의한계 1) 녹색성장위원회설립경위저탄소녹색성장기본법상규정을보면녹색성장에관한정책결정에서주축이되는것은녹색성장위원회이다. 녹색성장위원회설립경위를살펴보면, 2008년대통령이광복절경축사에서저탄소녹색성장구상을밝힌것을구체화하기위하여그해말녹색성장위원회설립준비팀이구성되었고, 저탄소녹색성장기본법제정을추진함과동시에녹색성장기획단이발족되었다. 동위원회는종전에국무총리실에설치되었던기후변화대책위원회를비롯하여에너지기본법에의한국가에너지위원회와지속가능발전기본법에의한지속가능발전위원회등유관위원회를통합하는방안이모색되었다. 2009. 1. 5. 에는녹색성장위원회의설립및운영에관한대통령훈령이공포되었고, 2009. 2. 16. 제1차녹색성장위원회가개최되면서공식출범하게되었다. 그리고 2009. 12. 29. 저탄소녹색성장기본법이국회를통과하고, 2010. 4. 14. 동법이시행됨에따라녹색성장위원회는법률기관으로서위상을확보하게되었다. 2) 녹색성장위원회의구성및기능저탄소녹색성장기본법제3장에서규정한위원회의조직과역할을보면, 동위원회는국가의저탄소녹색성장과관련된주요정책및계획과그이행에관한사항을심의하기위하여대통령소속으로설치되었다. 위원회는위원장 2 명을포함한 50명이내의위원으로구성하며, 위원장은국무총리와민간위원장 14
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 의복수위원장제도를채택하였다 2). 위원회의당연직위원으로는기획재정부장관, 교육과학기술부장관, 외교통상부장관, 행정안전부장관, 문화체육관광부장관, 농림수산식품부장관, 지식경제부장관, 환경부장관, 여성가족부장관, 국토해양부장관, 방송통신위원회위원장, 금융위원회위원장및국무총리실장이포함되고, 민간위원은기후변화, 에너지자원, 녹색기술녹색산업, 지속가능발전분야등에관한학식과경험이풍부한사람이되도록하였다. 위원회의서무기능은녹색성장기획단에서담당하며, 기획단은각부처는물론민간기관에서파견된사람들로구성하도록되어있다. 위원회의기능을보면, 저탄소녹색성장정책의기본방향에관한사항, 녹색성장국가전략의수립변경시행에관한사항, 기후변화대응기본계획, 에너지기본계획및지속가능발전기본계획에관한사항, 저탄소녹색성장추진의목표관리, 점검, 실태조사및평가에관한사항, 관계중앙행정기관및지방자치단체의저탄소녹색성장과관련된정책조정및지원에관한사항, 저탄소녹색성장과관련된법제도에관한사항, 저탄소녹색성장을위한재원의배분방향및효율적사용에관한사항, 저탄소녹색성장과관련된국제협상국제협력, 교육홍보, 인력양성및기반구축등에관한사항, 저탄소녹색성장과관련된기업등의고충조사, 처리, 시정권고또는의견표명, 다른법률에서위원회의심의를거치도록한사항, 그밖에저탄소녹색성장과관련하여위원장이필요하다고인정하는사항을심의하도록하고있다. 녹색성장위원회의당연직위원에각부처가많이포함되어있기는하지만녹색성장은국정의거의전분야에걸쳐있는업무이고또한직접관련이없는부처라도지대한관심사이기때문에녹색성장전략을비롯한중요정책은위원회의심의와함께국무회의의심의도거치도록하였다 3). 2) 하나의위원회에위원장이복수인것은이례적이다. 그러나규제개혁위원회등민관이합동으로추진할필요성이있는정책을다루는위원회는국무총리와민간위원장의복수체제를채택하는것이일반화되다시피하고있다. 다만독임제의경우까지복수장체제를확대하는것은법리상의문제가따른다고본다. 3) 사실국무회의는국정의모든분야에걸쳐중요정책을심의하는기관이기때문에국무회의심의를거치도록한기본법의규정은확인적규정이라할수있다. 15
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 3) 녹색성장위원회의한계법률에서는녹색성장위원회는법률상심의기관이라고만표현하고있으나법적성격은대통령에대한자문기관이라고할수있다. 그러나그구성이나심의사항을볼때사실상대통령의이름을빌려녹색성장에관한모든국가정책을결정하는지위에놓여있다고할것이다 4). 즉대통령소속의자문기관이심의한사항을국무회의에서뒤집기는쉽지않다는점에서국무회의의기능을무색하게하는역할을한다고볼수있다. 녹색성장위원회가이처럼강력한지위와권한을가지고있으나저탄소녹색성장기본법은위원회에서입안하거나개정하는일을담당하기어렵고결국국무총리실에서관장할수밖에없는것은문제이다. 즉위원회는합의제행정기관의성격을가진위원회가아니기때문에집행업무를수행하지못하는것은물론근거법령의제개정에관한권한도갖지못하는것이다. 저탄소녹색성장기본법상에나타난여러가지사항중에서정책결정에관한기본적인사항은정책의가이드라인을제시하는것으로서집행과는관련이없지만온실가스관리업무등구체적인집행업무도일부포함되어있다. 이러한업무를누가관장하느냐가관건인데녹색성장위원회가집행기능을담당할수있느냐하는논란이제기될수있다. 이는앞으로배출권거래제에관한법령의제정업무와그집행업무등많은과제가남겨져있다. 2. 부처간역할분담의한계녹색성장정책은앞에서본바와같이국정의거의전영역에걸쳐있다고해도과언이아닌데핵심적인업무는환경과자원, 에너지, 그리고최근에크게부각되고있는기후변화와지속가능발전등이라고할수있다. 이러한업무는정부조직법상환경부및지식경제부와가장넓게관련되어있다. 4) 녹색성장의핵심요소는연구개발에있는데이는과학기술관련법령과의조화를위하여관련기관과의협조를규정하였다. 16
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 1) 환경부의연혁과업무환경부의연혁을보면 1967. 2. 11. 보건사회부환경위생과에 4명의인원으로공해계를설치한것에서시작하였다. 그후 1973. 3. 10. 위생국내에공해과가신설되고, 1977. 3. 12. 차관직속의환경관리관 (2급) 이설치되고, 환경관리관밑에환경기획대기보전수질보전담당보좌관 (4급) 을두면서국단위조직이되었다가 1980. 1. 5. 환경청이발족하여기획관리관계획조정국대기보전국수질보전국이생겼으며, 1990. 1. 3. 환경처로승격되었다. 그리고 1994. 12. 23. 에는환경처가환경부로변경되어오늘에이르고있다 5). 오늘날의환경부는자연환경, 생활환경의보전및환경오염방지에관한사무를관장하며, 환경부소속의기상청은기상에관한업무를관장한다. 환경부의업무를파악하기위해서는소관주요법률을보면되는데자연환경보전, 야생동식물보호, 지속가능발전, 자원절약자원순환및재활용촉진, 대기환경보전, 실내공기질관리, 수질및수생태계관리, 수도, 지하수관리, 먹는물관리, 주요강수계의물관리, 습지보전, 토양환경보전, 소음진동관리, 악취방지, 유해화학물질및잔류성유기오염물질관리, 자연공원관리, 가축분뇨, 건설폐기물, 독도등도서지역생태계보전등에관한법률을관장한다. 2) 지식경제부의연혁과업무다음으로지식경제부의연혁을보면, 정부수립당시상공부가신설되어공업, 상업, 무역, 특허, 도량형, 광업, 전기, 해운, 수산에관한업무를관장하였고, 1977년 12월에는동력자원부가신설되어에너지, 광업, 자원등에관한업무를관장하다가 1993년 3월다시상공자원부로통합되었다. 1994년에는통상산업부로명칭을바꾸어통상, 상업, 공업, 공업단지, 동력, 지하자원, 전기, 연료, 열관리등에관한업무를관장하였으며, 1998년에는산업자원부로다시명칭을바꾸었으나관장업무는종전과비슷하였다. 그러다가현정부출범당시지식경제부로개편되어지금에이르고있다. 5) 환경처가환경부로된것을두고기관이승격되었다고표현하는데이는잘못된것이다. 환경업무가여러부처에걸치고따라서국무총리직속기관으로서다른부처의관련업무를조정총괄할수있을때처의지위를부여하는데행정각부가되면그러한조정총괄기능은배제되는것이원칙이기때문이다. 17
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 지식경제부는정부조직법상상업무역공업, 외국인투자, 정보통신산업, 산업기술연구개발정책, 에너지지하자원, 우편우편환및우편대체에관한사무를관장하며, 중소기업청과특허청을소속청으로두고있다. 지식경제부소관법령을보면각종산업발전, 산업기술개발, 무역공업및공산품관리, 외국인투자촉진, 경제자유구역및자유무역지역관리, 우편및정보통신산업, 석탄석유가스등에너지관리및신에너지재생에너지정책, 광업및광산, 계량및표준제도등다양한분야에걸쳐있다. 3) 현행업무분장방식의문제점위와같은업무분장은전통적인방식으로녹색성장으로표현되는새로운정책분야를놓고업무간의충돌과중복, 업무영역할당을둘러싼갈등이나타날소지가있다. 녹색업무는전형적인융합업무의성격을지니는데우리정부조직법은명확히분류되는업무의배분에주안점이있고여러부처에걸친업무를관장하게하는데는한계를보이고있기때문이다. 여러부처가관련되어다툼이있으면이를조정하여다툼을해소하는기능을수행하는기관이있어야하는데헌법상국무총리가행정각부의통할권을가지고있지만제대로행사되고있는지는의문이다. 이는전통적으로행정각부의권한다툼이치열하여양보가없고또국무총리는행정각부의다툼에깊이관여하는것을자제하여온까닭이라고할수있다. Ⅲ. 저탄소녹색성장기본법령제정시나타난문제점 1. 녹색성장위원회및국무총리실의법령주관의문제점저탄소녹색성장기본법은대통령소속의자문기관으로발족한녹색성장위원회에서입안을주도하고국무총리실에서이를뒷받침하였다. 이법에포함된내용이너무광범위하여특정부처에서담당하기에적합하지아니하고또부처사이에권한과업무를둘러싼다툼이생길소지가있기때문에국무총리 18
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 실에서관장하는것은당연하고도자연스러운일이었다. 그러나우리정부조직법이나헌법의규정에비추어볼때특정법률을대통령이나국무총리소속기관에서입안및관리를담당하는것이바람직스러운가에관한문제가제기될수있다. 즉헌법은행정을행정각부로하여금분장하게하였고국무총리는대통령을보좌하여이들행정각부를통할하게하였는데통할의범위에특정업무를직접관장하는것이포함되느냐하는점에대하여의문이생길수있다는것이다. 최근의행정이녹색성장업무처럼여러부처에걸치는광역성을갖는경우가많고또한부처간의이해대립이첨예하거나업무자체가여러부처의소관사항과중첩되는융합업무의성격을갖는경우가늘어나고있는데우리정부조직법은이러한점에대한대처가부족하다고할수있다. 소관법령의주관부처를정함에있어서는여러부처가관련되는경우공동법령으로제정하는것도대안중하나인데녹색성장처럼많은부처가관련될경우이들부처모두를공동소관부처에포함시키는것은효율성이크게떨어질우려가있다. 결국이러한현실적인제약으로인하여저탄소녹색성장기본법은국무총리실소관법률이되었고실제입안시대통령소속의녹색성장위원회가큰역할을담당하게되었다. 2. 저탄소녹색성장기본법 제정시문제점 1) 다수부처관련사안의정비미비동법의입안당시관련부처와의협의가제대로진행되지못한점이있었는데이는에너지기본법이나지속가능발전기본법등종전에기본법이라는이름으로관련정책의기본방향을제시하던법률 6) 의내용을저탄소녹색성장기본법에흡수하면서관련법률을정비하지않은채로법제처에심사의뢰되었던것이다. 6) 기본법이란명칭이남용되었다는지적도나올수있다. 기본법이란단순한법률제명작성시선택된어휘라고볼수도있지만실무상기본법은다른관련법보다상위에놓인것으로여겨져기본법에배치되는내용의입법을억제하는기능을수행하기도한다. 19
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 법제처에서는저탄소녹색성장기본법의부칙에서이들관련법률을개정하는방식으로법률들간의상충을방지하였는데이는통상적인부칙에의한개정의한계를벗어나는것이었다. 7) 특히국회에서이를문제삼을수있었다. 즉국무총리가제안하는법률안은정무위원회에서심사하는데지식경제부소관의에너지기본법을제명부터에너지법으로바꾸고그핵심내용을수정한다든지환경부소관의지속가능발전기본법의내용을변경하는등의개정은국회의소관위원회의권한을침해하는것으로서문제가생길수있다는것이었다. 다행히국회에기후변화특별위원회가설치되어있어그위원회에서저탄소녹색성자기본법을심사하였기에별문제없이넘어갈수있었다. 2) 자동차온실가스및연비기준관련이견저탄소녹색성장기본법의내용을둘러싼부처간의견해대립이발생한경우도있었다. 참고로정부입법정책협의회에서조정이이루어진사례를소개하면다음과같다. 이법의입안당시자동차의온실가스배출허용기준을마련할필요성등에대하여지식경제부와환경부및녹색성장위원회간에이견이있었다. 저탄소녹색성장기본법안에서는자동차등에서배출되는온실가스배출량을제한할수있도록하였으나지식경제부는에너지이용합리화법에서연비표시제도를두고있고연비가낮을수록이산화탄소배출이증가하는관계에있으므로자동차의연비표시만으로도이산화탄소배출량을알수있다고주장하면서이미시행되고있는연비표시제와별도로이법에서온실가스배출허용기준제를마련하는것은측정기준및측정방법만다른두가지검사를받게하는것이되어이중규제가되므로동법의온실가스배출허용기준제는삭제되어야한다고주장하였다. 이에대해환경부와녹색성장위원회측은연비표시제와이법에의한온실가스배출허용기준제는측정대상이다르고측정방법도다르며그결과도다르다고하면서온실가스의상당부분이자동차에서배출되므로자동차에대한온실 7) 법제처간, 법령입안심사기준 580 면이하참조 20
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 가스배출허용기준제는반드시필요하다고주장하였다. 입법정책협의회에서는온실가스배출의감축잠재량이큰자동차에대한온실가스배출억제노력을강화하고국제규제수준에미리대비하여자동차산업의수출경쟁력을강화하기위하여규제의필요성이있다고보이지만연비표시제나대기환경보전법상의배출규제와이법에따른자동차에대한온실가스배출허용기준이이중규제에해당되지않도록하여야한다고하면서이법같은조같은항에후단을신설하여온실가스배출허용기준을정하는경우에도에너지이용합리화법등다른법령에따른규제기준및측정방법등과중복되지않게하여야한다고규정하고이법의부칙에서에너지이용합리화법의해당조항을개정하는방향으로조정이이루어졌다. 3. 저탄소녹색성장기본법시행령 제정시문제점 1) 첨예한부처이견저탄소녹색성장기본법을제정할당시에는부처간의첨예한대립은없었으나 8) 시행령제정과정에서여러가지사항을놓고부처간의대립을보였는데특히지식경제부와환경부간의견해차이가심했다. 거기다규제개혁위원회까지나서심지어법률에서정한취지를벗어난사항까지규제완화차원에서주장하고나서문제를복잡하게만들었다. 우선시행령안의입법예고후법제처심사과정에서문제된사항을보면, 녹색기술전략센터를지정하는문제와녹색제품의공공기관구매촉진의무화를규정하는문제 9), KOTRA 에대한해외진출지원규정을신설하는문제, 온실가스감축목표설정등에대한경제정책조정회의사전심의문제, 온실가스및에너 8) 법률제정시부처간이견이첨예할경우대통령령으로위임하는사례도있다. 저탄소녹색성장기본법제정시에는그런이유보다는법률제정시보다시행령제정시에각부처의관심이증대되었기때문인것같다. 9) 동법제정과정에서조달청에서는녹색조달에관한사항을반드시포함시켜줄것을요청하는등기본법에누락된부처는미래전략이부재한것으로인식하는분위기가조성되었다. 이는기본법의주관부처가국무총리실이될수밖에없었던이유중의하나이다. 21
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 지목표의상호인정방안등강구, 온실가스조기행동범위, 목표관리부여시기의 1년유예문제등이었는데, 녹색성장에어떤형태로든동참하고자하는각기관의희망이시행령제정단계에서크게부각되었음을보여주며일부정책은다소조급하게추진되었던것임을보여주는것이었다. 2) 온실가스관리체제에관한부처이견온실가스관리체제를둘러싼지식경제부와환경부, 그리고국무총리실간의이견해소에는다소많은시간이소요되었다. 환경부는온실가스가기후변화라는환경영향을유발하는배출가스의일종이며배출가스관리는정부조직법상환경부의고유기능이라는점을전제로하고대기환경보전법에서도온실가스를기후생태계변화유발물질로규정하고대기오염물질과온실가스를통합하여관리하도록하였다는점, 지식경제부는에너지효율화와 R&D 투자, 원자력등에관한진흥정책을담당하고환경부는배출기준설정, 청정연료의무화, 고체연료금지등규제정책을담당하도록분담하여야하는데진흥부처는속성상환경규제정책에소극적일수밖에없어환경부의정책적의지가필요하다는점, 에너지와관련된업무라도배출가스관리를위한규제는환경부의역할이라는점등을지적하였다. 그리하여미래지향적관리체제를도입하고이중규제를방지하며정확한인벤토리를구축하고규제와진흥을분리시킨다는관점에서환경부가온실가스관리를주관하여야한다고주장하였다. 시행령제정과정에서는이러한환경부의주장이상당히많이수용되었는데그대표적조항이시행령제26조와제36조이다. 먼저제26조에서는환경부장관은온실가스감축목표의설정관리및필요한조치에관하여총괄조정기능을수행하도록하고, 목표의설정관리및검증등에관한종합적인기준및지침을마련하여이를관보에고시하도록하되, 부문별관계중앙행정기관의장과의협의하도록하였다. 부문별관장기관은농림수산식품부는농업축산분야, 지식경제부는산업발전분야, 환경부는폐기물분야, 국토해양부는건물교통분야로나누어기본법상목표의설정관리및필요한조치에관한사항을관장하되, 부문별관장기관은환경부장관의총괄조정업무에최대한 22
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 협조하도록하였다. 다음으로제36조에서는국가온실가스종합정보관리체계의구축및관리에관하여규정하면서그핵심요소인온실가스종합정보센터를환경부장관소속으로설치하도록하여국가및부문별온실가스감축목표설정의지원등의업무를수행하도록하되, 센터의효율적체계적업무수행을위하여기획재정부, 행정안전부, 농림수산식품부, 지식경제부, 국토해양부등관계중앙행정기관의고위공무원단에속하는공무원및기획단의단장으로구성된협의체를구성운영하도록하였다. 환경부가이처럼여러가지성과를거둔것은국제적추세를주장한것이받아들여졌고규제개혁위원회의소관부처단일화압력이작용하였으며법제처가국무총리실산하에집행기관적성격의기관설치에회의적인반응을보인것도유리하게작용하였다고본다. Ⅳ. 기후변화 에너지업무소관에관한외국사례 위에서본바와같이저탄소녹색성장기본법및하위법령의제정과정과정책의구체화과정에서최대의이슈로등장한것이온실가스감축을비롯한기후변화대응정책의주도권다툼이었다고하겠는데마침내현행부처체제로는부적절하고새로이기후변화와에너지문제를함께다룰기관의설치가주장되기에이르렀다. 현행조직법상으로는기후관련업무는환경부가담당하고에너지정책은지식경제부가주된역할을담당하도록되어있는데이를통합하여새로운부처를신설하자는주장이다. 1. 외국의온실가스관리담당부처온실가스의감축을누가어떤행정체제로수행할것인가는외국에서도문제가되고있다. 외국의경우온실가스감축의법적성격규정, 부처별역할등을고려하여, 대부분단일부처에서담당하고있는것으로알려져있는데이에관한각국의사례를보면다음과같다. 23
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 < 표 1> 각국의사례 국가주관부처내용 ( 근거 ) 미국 EU 환경청 (EPA) 환경위원회 (EEA) 온실가스의무보고법령 (Mandatory Reporting Rule, ʼ09.12.29. 발효 ) 대법원은온실가스를청정대기법에의한오염물질 (pollutants) 로판결 (ʼ07) EPA 는 6 개온실가스를청정대기법에의한유해물질로규정 (ʼ09) 오염물질배출량등록제도 (E-PRTR) 규정에이산화탄소등 6 대온실가스를오염물질 (pollutant) 로규정 ( 여타오염물질과통합적으로보고 ) 호주 기후변화부 (DCC) 현재기후변화법안으로감축계획 ) 입법추진중 Carbon Pollution Reduction Scheme ( 탄소오염 영국 환경청 (Environment Agency) 환경청에서온실가스와오염물질통합보고관리총괄은 ʻ에너지기후변화부 (DECC)ʼ이나, 온실가스배출량보고, 규제업무등은환경청 (EA) 이수행 승인 일본 환경성경제산업성공동 지구온난화대책추진에관한법률 (ʼ98.10.), 에너지절약법 (ʼ79.10.) * 사업자가사업소관장관에보고하면이내용을환경성장관과경제산업성장관에게통보최근환경성에서지구온난화대책기본법제정계획발표 (ʼ10.2.26.) 2. 외국의기후변화에너지부신설사례다음으로기후변화에너지부의신설을둘러싼국내에서의논의를감안하여이에관한영국, 호주및덴마크의사례를살펴본다. 먼저영국에서는에너지기후변화부 (DECC : Department of Energy and Climate Change) 를두고있는데이는 2008 년 10월창설되었고, 종전의사업기업규제개혁부 (Department of Business, Enterprise and Regulatory Reform) 의에너지정책기능과환경식량농촌문제부 (Department of Environment, Food and Rural Affairs) 의기후변화정책기능을통합하여발족한것이었다. 에너지기후변화부는종전의사업기업규제개혁부에서대다수인력을끌어와영향력이크며에너지기후변화부가기후변화책임부처로자리잡아가고있지만기후변화대응을아직도환경식량농촌문제부에서담당하여이원화된체제를가지고있다는주장도있다. 호주는기후변화에너지효율부 (DCC : Department of Climate Change 24
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 and Energy Efficiency) 를 2007년 12월에창설하였는데정확히말하자면 2007. 12. Department of Climate Change가신설되고, 2008. 3. Department of Climate Change and Energy Efficiency로개편된것이었다. 동기관의기능을보면, 기후변화정책개발및조정, 국제협상을비롯하여배출권거래제도고안및시행, 의무적신재생에너지사용정책입안, 규제및조정, 온실가스배출및에너지소비효율보고, 기후변화적응전략도출및정책조정, 기후변화관련연구개발활동의조정등이있다. 덴마크는기후에너지부 (DCE : Department of Climate and Energy) 를 2007년 11월창설하였고여기에서는에너지의안정적공급, 효율적생산배분사용정책, 기후변화경감및기후변화에대한적응, 기후변화및에너지정책관련연구개발등을담당하도록하였다. Ⅴ. 앞으로의행정조직개편방향에관한소견 1. 기존개편방안들의한계 1) 기후변화에너지부신설의한계저탄소녹색성장정책은다수부처들의많은정책영역에걸쳐있기때문에해당부처들간에주도권다툼은불가피한문제이다. 특히, 에너지와자원그리고산업정책을관장하는지식경제부와기후변화와환경지속가능발전의업무를담당하는환경부는저탄소녹색성장정책을둘러싸고대립을보여줄수밖에없는처지이다. 온실가스감축문제는광범위한저탄소녹색성장정책중한가지사안에불과한데도에너지정책을다루는지식경제부와대기오염및기후변화를다루는환경부가저탄소녹색성장기본법및그시행령의입법과정에서온실가스감축업무를놓고기존의업무영역을잠식당하지않겠다는관점에서여러가지문제를야기하였다. 그러나저탄소녹색성장은온실가스문제에국한된것이아 25
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 니고환경과기후변화를중심으로전개되는국제적각축속에서이를활용한새로운성장동력을창출하는데그초점을맞추어야하기때문에개발과성장의새로운지향점을제시한다는관점에서접근하여야할과제이다. 이러한의미에서기본법의제정과정에서대두된부처간의갈등해소와업무배분의문제를해결하기위하여고작기후변화에너지부의신설문제로국한시켜조직개편이논의되고있다는것은매우근시안적사고라고여겨진다. 2) 녹색성장위원회합의제행정기관화의한계대통령소속의녹색성장위원회가녹색성장정책의큰틀을제시하고는있지만위원회체제가갖는제약으로인하여새로운추진체계를모색할필요가있다. 우선각부처사이에업무상의갈등은끊임없이이어질것이기때문에이를조정통합하는기능이필요하지만녹색성장위원회는대통령소속의자문기관에불과하기때문에결국모든사안에대하여대통령의권위를차용하여문제를해결할수밖에없다는것이다. 아울러위원회체제는그것이합의제행정기관 10) 의지위를갖는다고해도합의를도출하는데독임제기관보다비효율적이고적시적인대응이곤란하다는단점도있다. 최근과학기술위원회를합의제행정기관적성격의기관으로개편하는방안이논의되고있으나녹색성장위원회는그러한방식에적합하지못한점이있다. 2. 국무총리의행정각부통할권의적극활용필요성우리헌법이나정부조직법에서는국무총리에게행정각부통할권을부여하였지만실제정부조직운영경험을되돌아보면국무총리는아주제한된분야에서통할권을행사하였고 11) 그결과지금까지도모든국정에대한조정통할 10) 합의제행정기관은독임제에대비되는조직형태로서전문성을가진민간인들의정책참여를가능하게하는장점을가지고있지만실제운영은위원장이독임제와유사하게운영하는사례가많으며, 무엇보다헌법에근거를두지않은제도라는점에서무한정확대도입하는데는어려움이있다고본다. 11) 과거경제기획원이국무총리직속기관으로서경제정책에관하여서도국무총리가경제기획원을통하여조정통할권을행사할수있었어야할것이지만경제문제는대통령의직접적인통제아래부총리인경제기획원장관이조정통할권을행사하였고그결과국무총리직속기관이갖는본래의의미는퇴색되고그러다보니환경처가환경부로변신한다든지국토통일원이통일부로, 재정경제원이재정경제부로과 26
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 권행사에충분하지못한점이있다. 그러나최근들어국무총리에대한국회의임명동의권이정치적으로중요한의미를갖게되고특히청문회라는관문도국무총리의정치적위상을높이는역할을담당하게되었기에국무총리가경제까지를포함한국정전반에걸쳐조정통할권을실질적으로행사할상황이조성되고있다. 더구나분권형대통령제에대한논의가전개되면서현행제도에서도국무총리의위상이제대로발휘됨으로써대통령에집중되는정치적행정적부담을완화시키는방향으로제도를개선해나갈필요가있다. 따라서저탄소녹색성장에관하여서도국무총리가실제적인조정통할권을행사하도록입법적보완을하는문제도검토되어져야한다. 3. 녹색성장원설립필요성그러나녹색성장정책의수행과정에서행정각부간의정책을조정통할하는문제만이생기는것은아니다. 녹색성장업무자체가국정전반에걸친광범위한업무이다보니업무상호간에융합현상이일어나게되고이러한융합업무를각부처가나누어수행하는것이효율적인지어느한기관이전담하는것이효율적인지를검토할필요가있다는것이다. 융합업무를수행하는전통적방식은관련부처에나누어주고서로협의하여처리하게하며관련법령은공동법령으로하는방식인데이러한업무수행방식은부처간의협의지연으로적시성을놓칠우려가많고양부처의타협으로최적의대안이채택되지않을가능성도높다. 따라서이러한업무를하나의기관이담당하게하거나적어도다른기관보다상위에서주도하게하는시스템의구축이필요하다. 1) 국무총리의집행업무담당의한계 이러한문제역시우선국무총리가담당하는방안부터검토하는것이순서 학기술처가과학기술부로바뀌는등부와원처의구분이모호해지는결과를가져왔다. 현재국무총리직속기관은법제처와국가보훈처가남아있는데국가보훈처는행정각부통할권과는거리가먼기관이다. 그대신금융위원회나공정거래위원회등합의제행정기관이국무총리직속기관의지위를차지하고있는데이는헌법의취지와는전혀상관이없다. 그리고방송통신위원회처럼대통령직속의위원회를설치하는경향이있는데이에대한헌법적논리도확립할필요가있다. 27
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 일것이다. 우리정부조직법의취지에비추어국무총리가행정각부를통할하는외에특정업무에대하여직접적인관할을할수있느냐의문제는오래전부터대두되었고최근들어자주등장하는과제가되고있다 12). 우선저탄소녹색성장기본법의제정과정에서국무총리실이법의형식적제안기관의역할을수행한점을살펴보기로한다. 그동안국무총리가행정각부통할업무를수행하는데필요한법령을직접관장하고, 이른바국무총리직속기관으로서국무위원의자격이없는부처의법령을국무회의에제안하는일을맡았으나저탄소녹색성장처럼여러부처에걸쳐있기는하지만나름대로각부처별소관이나누어질수있는법령을국무총리가제안하고집행을관장하는것이헌법상가능하고또바람직한가는헌법이나정부조직법상의검토와논거확립이전제되어야함을시사하였다. 이러한법령은종전의방식대로한다면여러부처공동소관법령으로관리하는것이일반적이지만저탄소녹색성장기본법과배출권거래제법등은국무총리가직접관장하는것으로되어있어이에대한검토가필요한것이다. 과거헌법연혁을보면국무총리가행정각부의소관에속하지않는집행업무를직접관장함을명시한시기도있었지만현행헌법아래에서는국무총리는통할권의행사에전념하고구체적인집행업무는행정각부로하여금담당하게하는것이합리적이라고본다. 2) 녹색성장원설립필요성극심한부처이기주의를극복하고저탄소녹색성장업무처럼서로간에긴밀한연관을갖는여러업무를각부처에서나누어수행하게할경우엄청난비효율이야기될것이명약관화하기때문에이에대한대책이필요하다는것이다. 이것이바로과거에운영하였던경제기획원제도와경제부총리제도 13) 에대 12) 가장최근의일로 ODA( 국제개발협력 ) 업무를규율하는법률이국회에서의원제안으로의결되었는데그시행령을제정하는문제를놓고기획재정부와외교통상부등이대립하는일이생기자국무총리실에서동법을담당하기로결정한사례를들수있다. 이는단순히법령을관장하는데서그치지않고일정부분국무총리실이그업무를관할하여야함을의미한다고볼수있다. 과거에도중요하천의수질개선문제등한시적성격의업무를국무총리실이직접관장한사례가많았다. 13) 부총리제도는헌법에근거없이과거정부조직법에서도입하였던제도인데경제기획원처럼우리경제발전의견인차노릇을한경우도있었지만통일원과교육인적자원부그리고과학기술처등에서시도하였던부총리제도는그리성공을거두지못하였다. 28
녹색성장추진을위한행정조직개편방안 한재검토가필요한이유이다. 우리는 1960년대경제개발을추진하면서최단시간내에압축성장을이룩하여세계적모범사례가된경험이있는데그이면에는경제기획원과경제개발 5개년계획등으로대표되는효율적추진체계가있었던것이다. 즉, 가칭 녹색성장원 을설립하여환경과경제의조화를도모할수있도록녹색성장부총리의신설을진지하게검토할필요가있다는것이다. 더나아가가칭 녹색성장원 에게예산조정권까지부여하는방안도검토할필요가있다 14). 그러나녹색성장원을신설하더라도이기관에서녹색성장의모든집행업무를수행하게할수는없으므로녹색성장원은주로국무총리를보좌하여여러부처의업무를조정기획하고방향을제시하는쪽에주안점을두어야할것이며조정기획기능은녹색성장원외에사안의경중에따라국무총리의행정각부통할권의일환으로행사되도록하거나대통령의직접개입과조정까지도염두에두는방향으로전개되어야할것으로본다. 3) 법제처의역할강화필요성특히이러한업무들은법령의형식으로나타나게될것이므로법령사무를총괄하는법제처의역할도매우중요하다고본다. 법제처는녹색성장법제의체계적인정비와보완을위하여중장기입법계획을수립하고충분한기간을두어연구와입안이이루어지도록할필요가있다. 녹색성장법제는외국의입법례를신속하게입수하고국제적협력을긴밀히수행하면서보조를맞추어나가야하기때문에이를위한범정부적대책도필요하다. 각부처에서자기부처에유리하게외국제도를해석도입하려하는등의사태를방지하고국제사회에서우리국익을지키면서선도적역할을수행하기위한관련기관간의협조도원활히수행되도록하여야한다. 위와같은추진체계를마련하기위하여서는통치권자의결단과관심이필요 14) 과거에교육부총리제도와통일부총리제도및과학기술부총리제도를운영한적이있지만경제기획원의경제부총리제도만큼성과를거두지못한것은예산권때문이라할수있다. 그러나경제장관회의나통일장관회의의운영을통하여서도어느정도효과를나타내었다고보기에이런제도도함께검토되어야할것이다. 29
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 할수도있는데국가와인류의미래를결정하는저탄소녹색성장정책을뒷받침하는법제와예산등의확보보다더중요한일은없다고보기에여기에대한가시적결과가빠른시간안에나오기를기대한다. 30
녹색성장법제의범위와체계 박지은 ( 법제처녹색법제관실사무관 ) Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 녹색성장법제의개념과특징 1. 녹색성장법제의개념 2. 녹색성장법제의특징 Ⅲ. 녹색성장법제의범위와체계 1. 녹색성장법제의범위 2. 녹색성장법제의체계 Ⅳ. 분야별녹색성장법제 1. 기후변화대응및에너지법제 1) 온실가스법제 2) 산림조성법제 3) 에너지법제 4) 기후변화적응법제 5) 물관리법제 2. 지속가능발전및녹색생활법제 1) 생태계보전법제 2) 녹색국토법제 3) 녹색건물법제 4) 녹색교통법제 5) 녹색자동차법제 6) 녹색농림수산법제 7) 녹색소비법제 3. 녹색경제성장법제 1) 녹색기술법제 2) 녹색경영법제 3) 자원순환법제 4) 녹색경제법제 Ⅴ. 맺음말
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 요약문 저탄소녹색성장이라는국가비전이정책패러다임으로도입되면서, 이를체계적효율적으로추진하기위한법제화도진행되고있다. 녹색성장에관한기본법인저탄소녹색성장기본법이제정됨에따라, 이제는동기본법의취지에따라개별법을정비해나가는작업이필요한단계이다. 그런데, 이러한작업을함에있어서가장처음제기되는문제이자, 가장중요한문제는, 과연녹색성장법제의개념은무엇이고, 그범위와체계는어떻게구성되는가하는것이다. 녹색성장법제란 녹색성장 이라는국가비전을실현하기위한법령의집합또는체계라고말할수있다. 그러나녹색성장법제의대상이되는 녹색성장 이라는것은그내용이굉장히광범위하다. 녹색성장관련법제도와정책에서사용되고있는녹색성장의개념은, 기후변화, 에너지고갈, 저성장이라는위기요인에대응해서기후변화대응, 에너지이용효율제고및에너지자립, 지속가능발전과삶의질제고노력을통해위기를극복하고이를넘어서녹색기술산업발전의동력으로삼는다는것이다. 요컨대환경을보전하면서그로부터경제성장을도모한다는개념이다. 녹색성장법제는다른법제분야와다른특징이있다. 우선, 에너지환경경제등의여러분야법제가녹색성장이라는하나의틀안에서통합된융합법제라는것이다. 이융합법제의특성때문에그안에있는개별법령들간의상충중복문제가발생하고, 이를위한많은조정노력이필요하다. 또하나의특징은국제규범이나선진외국법령에서도입된부분이많다는것이다. 녹색성장은범세계적으로추진되고있는아젠다이므로, 이를앞서서추진하고있는국제기구나선진국에서마련한제도가표준이되는경우가많다. 그때문에녹색성장법제를마련하는과정에서는국제규범과외국입법례에대한심도있는분석이필수적이다. 녹색성장법제는저탄소녹색성장기본법과그하위에있는개별법령들을포함한다. 동기본법은저탄소녹색성장의기본이념정책방향등을담고있어, 그에관련되는개별법령에대한입법지침의성격을띠고있다. 개별법령들은기본법에규정된정책방향을실현하기위한법령, 더범위를넓히면녹색성장 5개년계획등녹색성장관련행정계획으로구체화된녹색성장정책을실현하기위한법령까지를포함한다. 녹색성장법제의체계를도출함에있어서는저탄소녹색성장기본법과녹색성장 5개년계획의분류체계를토대로하되, 중복되는내용은법제적관점에서더욱 32
녹색성장법제의범위와체계 적합한쪽으로분류하고, 법제적중요성이없는부분은생략하며, 중요한부분은더욱세분하여다음과같이구성할수있다. 녹색성장법제는크게첫째, 기후변화대응및에너지법제, 둘째, 지속가능발전및녹색생활법제, 셋째, 녹색경제성장법제로구분할수있다. 그각각을다시세분하면, 1. 기후변화대응및에너지법제는 1) 온실가스법제, 2) 산림조성법제 3) 에너지법제, 4) 기후변화적응법제, 5) 물관리법제로, 2. 지속가능발전및녹색생활법제는 1) 생태계보전법제, 2) 녹색국토법제, 3) 녹색건물법제, 4) 녹색교통법제, 5) 녹색자동차법제, 6) 녹색농림수산법제, 7) 녹색소비법제, 3. 녹색경제성장법제는 1) 녹색기술법제, 2) 녹색경영법제, 3) 자원순환법제, 4) 녹색경제법제로나누어볼수있다. 이렇게녹색성장법제의범위와체계가정립되면, 이를토대로녹색성장법제를합리적으로마련하는방안에대한논의가구체화될수있을것이다. 저탄소녹색성장기본법의정비, 녹색성장소관부처지정, 관련개별법정비과제의발굴, 상충중복법령에대한조정, 외국입법례에대한연구등이앞으로녹색성장법제와관련하여연구되어야할주제들이다. 주제어 지구온난화, 저탄소, 녹색성장, 기후변화, 온실가스, 에너지효율, 청정에너지, 신재생에너지, 지속가능발전, 녹색기술산업, 신성장동력, 녹색성장법제 33
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 Ⅰ. 머리말 저탄소녹색성장 (Low Carbon, Green Growth, 이하 녹색성장 이라약칭한다 ) 은 2008. 8. 15. 이명박대통령의광복절경축사에서새로운국가비전으로제시된이후정부의정책패러다임으로적극수용되어왔다. 녹색성장의추진체로녹색성장위원회와그를지원하는녹색성장기획단이설립되어녹색성장 5개년계획을수립하는등구심점의역할을하고있으며, 각부처는그부처소관업무중녹색성장관련업무를적극적으로발굴하여발전시키고있다. 2010년부터는그간계획수립단계에있었던것을한단계심화시켜실질적인성과를도출하는것을목표로 2010년녹색성장 7대실천과제 1) 를지정하여추진하고있다. 법제적인측면에서도녹색성장은새로운패러다임으로도입되고있다. 2010. 1. 13. 저탄소녹색성장기본법이제정되어녹색성장의기본이념과정책방향을법률로정하였고, 2010. 4. 13. 에는동법시행령이마련되었다. 이제는동기본법의범주에속하는각개별법령들을기본법의취지에맞도록정비하거나새로만들어나가는작업이필요한단계이다. 법제처는녹색성장과관련된법령들이체계적이고효율적으로제개정될수있도록총괄지원하기위하여 2010년 녹색성장법제 업무를시작하였다. 연두대통령업무보고시녹색성장의원활한법제화를위한선진녹색성장법제분석제공, 부처간갈등의법리적조정, 관련법제의홍보등의방안을보고하였다. 2) 또한, 녹색성장책임관및녹색성장전담법제관실을지정하는등추진체계를갖추고, 그간저탄소녹색성장기본법시행령등관련법령의제개정을적극지원하여왔다. 한편, 각부처는녹색성장정책을총괄하는녹 * 이논문은법제처월간지인월간법제 2010. 7 월호에실린것을약간의수정을거쳐다시싣는것임을밝혀둔다. 1) 녹색성장위원회, 2010 년녹색성장 7 대실천과제세부추진계획, 2 월중앙녹색성장책임관회의자료, 2010. 2., 39 쪽 111 쪽 2) 법제처, 2010 년업무보고, http://www.moleg.go.kr/news/mglnews?pstseq=51371&pageindex=16, 2010. 6. 21. 검색 34
녹색성장법제의범위와체계 색성장책임관또는법제업무를총괄하는규제개혁법무담당관실을중심으로해당부처에서추진하는녹색성장정책을소관법령에반영하기위한작업을추진하고있다. 그런데녹색성장법제에관한논의에있어서가장처음제기되는문제이자가장중심이되는문제는무엇이녹색성장법제인가?, 어디서부터어디까지를녹색성장법제라고볼수있는가?, 어떤법령들이녹색성장법제에포함되는가? 등의문제이다. 즉, 녹색성장법제의테두리에관한문제이다. 그테두리가결정되어야이를토대로그에대한정비, 상충중복되는법제간의조정, 관련외국입법례의연구등이가능할것이기때문이다. 녹색성장법제의테두리설정은용이한작업이아닌데, 그것은근본적으로 녹색성장 이라는개념이매우광범위또는모호하기때문이며, 이를해소한다음에도기존의관련법들이어떤체계로이루어져있는지에대한이해가필요하기때문이다. 아래에서는이와같은문제에해답을구하기위하여우선녹색성장법제의개념이무엇인지를녹색성장의개념을바탕으로고찰하고, 녹색성장법제가다른법제영역과차별되는특징을알아본다. 이후, 저탄소녹색성장기본법및녹색성장관련행정계획을바탕으로녹색성장법제의범위와체계를구성하고, 마지막으로그렇게경계지어진녹색성장법제에해당하는구체적인법률을도출한다. Ⅱ. 녹색성장법제의개념과특징 1. 녹색성장법제의개념녹색성장법제는녹색성장이라는국가비전을실현하기위한법령의집합또는체계라고말할수있다. 즉, 녹색성장을실현하기위한제반정책을체계적이고일관적으로수행해나갈수있도록법령에규정한것이녹색성장법제이다. 그러나이렇게비교적용이하게개념적으로설명할수있는녹색성장법제가구체적으로어떤것이냐에대한해답을얻으려면녹색성장이무엇인지를확 35
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 인하여야한다. 녹색성장개념이처음채택된것은 2005년유엔아태경제사회이사회 (UN ESCAP) 가주최한 아태환경과개발에관한장관회의 (MCED) 에서우리나라 ( 환경부 ) 가주창하여회의결과인 서울이니셔티브 (Seoul Initiative) 에반영하면서부터이다. 여기서의녹색성장은환경친화적인제품개발등을통하여경제발전을도모한다는내용도일부포함되어있으나주로자원의효율적이용등환경정책의주요이슈와관련하여사용되었다. 3) 녹색성장개념이우리나라의정책패러다임으로수용된계기는 2008. 8. 15. 이명박대통령이광복절경축사에서녹색성장을국가발전의새로운비전의축으로제시한것이다. 기후변화, 에너지고갈및에너지의존심화, 금융위기와경기침체라는범세계적인위기요인에맞서신재생에너지개발, 녹색기술개발등으로이를극복하고더나아가경제성장과일자리창출의원동력으로삼는다는내용이다. 4) 여기서의 녹색성장 은 녹색뉴딜 의색채를띠며환경을수단으로한경제성장쪽에무게가실린것으로보인다. 이후정부는 2010. 1. 13. 녹색성장의체계적, 일관적실현을위하여저탄소녹색성장기본법을제정하였다. 동법제2조제2호에따른녹색성장의정의에따르면, 기후변화환경훼손경감과일자리창출을동등한관계로설정하고있고, 경제와환경이조화를이루도록한다는문구를두고있어, 환경과경제를균형있게고려하려는의도로보인다. 녹색성장 이란에너지와자원을절약하고효율적으로사용하여기후변화와환경훼손을줄이고청정에너지와녹색기술의연구개발을통하여새로운성장동력을확보하여새로운일자리를창출해나가는등경제와환경이조화를이 3) UN, SEOUL INITIATIVE NETWORK on GREEN GROWTH, www.greengrowth.org/seoul.asp 에서는서울이니셔티브를다음과같이설명하고있다. The vision of the Seoul Initiative lies on achieving environmentally sustainable economic growth in the Asia and Pacific region by promoting effective environmental policies. To achieve this goal, the Seoul Initiative has identified three targets: 1. Improving eco-efficiency for environmental sustainability, 2. Enhancing environmental performance, 3. Promoting the environmental as an opportunity for economic growth and development. 4) 청와대, 제 63 주년광복절및대한민국건국 60 년경축사, www.president.go.kr., 2010. 6. 10. 검색 36
녹색성장법제의범위와체계 루는성장을말한다. 위의녹색성장의개념을법제로구현한것이녹색성장법제라할수있다. 다시말해, 에너지자원의효율적사용, 기후변화환경훼손저감, 녹색기술연구개발을통한성장동력확보등을위한법제, 경제의영역과환경의영역이균형있게통합된법제가녹색성장법제이다. 2. 녹색성장법제의특징녹색성장법제가무엇인지에대해더욱확연히알기위해서, 녹색성장법제의특징에대해서고찰해볼필요가있다. 녹색성장법제가다른법제영역과구분되는특성은무엇인가? 녹색성장법제가단순히기존의환경법제, 에너지법제, 기술개발지원법제등을더해놓은것에불과하다면별도로녹색성장법제라는개념을만들고이를연구해야할필요가없을것이다. 첫째, 녹색성장법제는서로다른법제영역이유기적으로통합된융합법제이다. 앞에서보듯이녹색성장이포함하는내용은환경, 에너지, 기술개발등으로이는각각별도의목적을달성하기위하여별도의법제영역으로발전되어온분야이다. 이러한서로다른법제분야를녹색성장이라는하나의목적을달성하기위하여통합하다보니녹색성장법제내에서는각각의영역들간에상충이나중복의문제가자주발생한다. 더욱이상충, 중복되는부분에대한소관부처 5) 가각각다를경우에는부처간의업무소관다툼으로번져, 법제마련에걸림돌이되기도한다. 이러한문제의예로교통부분의온실가스연비관리제도를살펴본다. 저탄소녹색성장기본법은자동차에대한온실가스배출규제와연비규제를녹색성장의맥락에서통합하여관리하도록규정함으로서, 기존의에너지이용합리화법에규정된연비규제제도와대기환경보전법상의대기오염물질규제제 5) 녹색성장을담당하는주요부처는환경부, 지식경제부, 국토해양부, 농림수산식품부, 교육과학부, 기획재정부등이며, 범위를넓힐경우거의전부처가포함된다. 실제로저탄소녹색성장기본법제10조에따라부처별녹색성장중앙추진계획을녹색성장위원회에보고한중앙행정기관은총 29개부처청에달한다. 37
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 도가중복, 상충되게하는결과를초래하고있다. 저탄소녹색성장기본법제47조는정부가자동차평균에너지소비효율기준및자동차온실가스배출허용기준을각각정하되, 이중규제가되지않도록자동차제작업체로하여금어느한기준을택하여준수하도록하고있다. 같은법시행령제37조는자동차평균에너지소비효율기준은지식경제부장관이자동차온실가스배출허용기준은환경부장관이각각정하되, 자동차제작업체에대한자동차평균에너지소비효율기준및자동차온실가스배출허용기준의적용관리는환경부장관이관장하도록하고있다. 녹색성장의관점에서는자동차의평균에너지소비효율규제와자동차의온실가스배출규제는녹색성장을실현하기위한같은맥락의제도이다. 그렇기에자동차제작업체가양기준을선택하여준수할수있도록하는것이고, 양기준의적용관리를환경부장관이한꺼번에할수있도록하는것이다. 그런데, 자동차평균에너지소비효율제도와자동차배출가스규제제도는기존에각각다른법률에서정하고있었다. 에너지이용합리화법제17조에는평균에너지소비효율제도가규정되어있는데, 지식경제부장관은승용자동차에대하여평균에너지소비효율 ( 각기자재의에너지소비효율합계를기자재의총수로나누어산출 ) 을고시하고, 평균에너지소비효율기준에미달하는승용자동차를제조수입하는자에게는개선명령을할수있으며, 개선명령을이행하지아니하는자에대하여는그내용을공표할수있도록되어있다. 자동차배출가스규제제도는대기환경보전법에규정되어있는데, 자동차를제작수입하려는자는그자동차에서배출되는오염물질이일정기준에맞도록제작하여야하고 ( 제46조 ), 그기준에맞게제작되는지에대해서는환경부장관에게인증을받아야하며 ( 제48조 ), 제작된자동차가기준에맞는지를환경부장관에게검사를받아야한다 ( 제50조 ). 또한제작자가기준을위반할경우에는매출액의일정비율의과징금을부과할수있다 ( 제56조 ). 각법률을살펴보면에너지이용합리화법상의평균에너지소비효율제도와대기환경보전법상제작차배출가스규제제도는여러면에서차이가있다. 우선, 평균에너지소비효율기준은어떤제조수입자가판매하는승용자동차들이 평균 38
녹색성장법제의범위와체계 적으로 기준을초과하는지를보는것이고, 배출가스허용기준은어떤제작수입자가판매하는자동차 각각이 기준을초과하는지를보는것이다. 즉, 전자는 평균 개념이므로, 어떤특정차종이기준에미달한다고하더라도다른에너지소비효율이높은차종을같이판매하여평균적으로기준을만족시키기만하면되지만, 후자의경우는 절대치 개념이므로, 판매하는모든종류의자동차가기준을충족하여야하는것이다. 또한, 에너지이용합리화법에는평균에너지소비효율기준을만족하는지알아보기위한인증제도나검사의무와같은제도가존재하지않는반면, 대기환경보전법은인증제도와검사의무를채택하고있다. 한편, 기준을만족하지못하였을때의제재와관련해서는에너지이용합리화법에는개선명령, 내용공표와같은제재력이약한수단이사용되고있는반면, 대기환경보전법에는과징금이라는금전적인제재를활용하고있다. 여러측면에서비교하였을때, 에너지이용합리화법의평균에너지소비효율제도보다는대기환경보전법의배출가스규제제도가더욱강화된규제의형태를갖추고있다. 이는법취지상에너지이용합리화법은에너지이용의효율화를통하여 경제의발전 을도모하기위함이고 6), 대기환경보전법은대기오염으로인한 국민건강이나환경에대한위해를예방 하기위한것인바, 경제적규제보다환경규제가국민의생명과직결된다는측면에서더강한것이일반적이기때문일것이다. 또한, 지식경제부는에너지정책외에산업육성정책도같이담당하고있어강제적이기보다기업친화적인자율규제성격의제도를도입하였다고보이고, 환경부는대표적인규제부처이므로환경규제의일반적인요소들을모두갖춘강한규제를도입하였다고판단된다. 저탄소녹색성장기본법에서는이와같이성격, 취지, 소관부처가상이한두제도를녹색성장을구현하기위한취지하에하나로통합하려는것이다. 기존에관련제도가없었다면문제가없었겠지만, 기존에상이한부처가상이한내용으로운영하던두제도를하나로통합하는데에는상당한마찰을수반할수밖에없다. 양부처는서로통합제도의내용을자신의기존제도와유사하 6) 에너지이용합리화법제 1 조 ( 목적 ) 에는에너지소비로인한환경피해를줄여지구온난화의최소화에이바지한다는문구도포함되어있어환경적인고려를하고있으나, 법전체적으로살펴보면에너지절약, 에너지이용합리화, 대체에너지개발등의경제적인고려가중심이된다고판단된다. 39
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 게만들고, 자신이그업무를담당하려고시도할것이기때문이다. 위의사례외에도녹색성장법제의융합법제의특징때문에법제간상충중복이일어나는경우는다양하다. 저탄소녹색성장기본법및시행령제정과정에서도국가온실가스정보체계소관문제, 온실가스배출및에너지소비관리사업장에대한소관문제등에대한지식경제부, 환경부등의부처이견이걸림돌이된바있다. 또한, 국토해양부가 2010년에국회에제출할계획인국토기본법일부개정안에는국토해양부가환경친화적국토관리를위하여국토계획평가제도를도입하는내용이포함되어있으나, 환경부에서는국토계획평가제도가환경정책기본법상사전환경성검토와중복된다는이유로반대하고있다. 문화체육관광부에서는생태관광을활성화하기위하여관광진흥법을일부개정하여 녹색관광 의정의및녹색관광활성화를위한근거규정을신설하려고하나, 이에대하여환경부는 녹색관광 은환경부소관법률인자연환경보전법상 생태관광 7) 과용어상의혼란이있다는등의이유로반대하고있다. 마지막사례로, 기상청은기상법을개정하여동기관이우주기상관측및예보업무를할수있도록하는법적근거를마련하고자하나, 방송통신위원회는우주물리현상에대한관측및예보업무는방송통신위원회가전파법 8) 에따라 40여년간수행해오고있는업무이므로동개정이불필요하다는입장이다. 녹색성장법제의두번째특징은국내에서자생적으로발전되기보다는해외에서도입된법제라는것이다. 기후변화대응, 지속가능발전등의녹색성장정 7) 자연환경보전법제 41 조 ( 생태관광의육성 ) 환경부장관은생태적으로건전하고자연친화적인관광 ( 이하 생태관광 이라한다 ) 을육성하기위하여문화체육관광부장관과협의하여지방자치단체관광사업자및자연환경의보전을위한민간단체에대하여지원할수있다고되어있다. 환경부장관은문화체육관광부장관및지방자치단체의장과협조하여생태관광에필요한교육, 생태관광자원의조사발굴및국민의건전한이용을위한시설의설치관리를위한계획을수립시행하거나지방자치단체의장에게권고할수있다. 8) 전파법제 61 조 ( 전파연구 ) 방송통신위원회는전파이용을촉진하고보호하기위하여필요한연구를수행하여야한다. 제 1 항에따라수행하는연구는다음각호와같다. 1. ~ 6. ( 생략 ) 7. 우주전파수신기술연구및수신자료분석 8. 지자기및전리층의관측 9. 태양흑점의관측 10. 제 8 호와제 9 호에따른관측결과의분석및예보경보 40
녹색성장법제의범위와체계 책의주요주제는우리나라사회에서자체적으로축적된경험을토대로생성되었다기보다대부분국제기구나외국의사례에따라도입한것이다. 국제기구들은기후변화등지구촌전체에영향을미치는문제에대처하기위해서국제사회가공조할수있도록국제규범들을도입하고있다. 또한환경문제에민감하게대응하고있는선진국들은다른나라들보다앞서서관련제도를도입하고있어서이것이후발국들에게표준이되는경우가많다. 그때문에녹색성장법제를마련하는과정에서는국제규범과외국입법례에대한심도있는분석이필수적이다. 온실가스증가로인한지구온난화때문에인류가생존을위협받고있는상황, 세계적인인구증가와산업화로인한에너지소비증가로빚어지는자원고갈과환경오염때문에경제의지속적인발전이우려되는상황에직면하여 UN 등의국제기구에서는이에대처하기위한노력을지속해왔다. 기후변화관련국제협약의시초는 1992년에개최된리오 UN 환경정상회의에서채택된기후변화협약이다. 이협약은각국이온실가스감축의무를부담하는것을원칙으로천명하였다. 이에대한후속조치로서 1997년기후변화당사국총회에서는 2008년부터 2012년까지구속력있는온실가스감축을명문화한교토의정서가채택되었다. 이후 2007년기후변화당사국총회에서는 2013년이후의기후변화체제를 2009년까지이끌어내는것을목표로하는발리로드맵이채택되었다. 우리나라는교토의정서체제에서는의무감축대상국이아니었으나 2013년이후부터는의무감축대상이될것으로전망되고있다. 이러한국제적동향에대응하여만들어진것이저탄소녹색성장기본법이다. 이법제42조및같은법시행령제25조에서는우리나라의온실가스감축목표를 2020년까지배출전망치의 100분의 30까지감축하는것으로하고있다. 또한국제적으로통용가능한온실가스통계를작성하기위하여법제45 조에는국가의온실가스관련정보통계를개발검증관리하는온실가스종합정보관리체계를구축하도록하였다. 법과시행령에는구체적으로규정되지않았지만, 향후하위규정을마련하는과정에서온실가스배출량을측정하는방법등에대해서국제적으로통용되는방법을채용하기위하여국제규범을참 41
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 고할것으로보인다. 이밖에도지속가능발전법, 야생동식물보호법 9), 습지보전법 10) 등의다수의녹색성장관련법들이국제규범의내용을수용해온부분을포함하고있다. 녹색성장법제는국제규범외에도여러선진국들의법제에서수용해온부분이많다. 2012년부터시작되는교토의정서이후체제에대한대응으로선진국들은기후변화와에너지에관한각종입법및정책을도입하고있다. EU 는 2008년 20 20 20 기후와에너지종합법 (20 20 20 Climate and Energy Package 2008) 을도입하였고, 영국은 2008년기후변화법 (Climate Change Act) 을도입하였으며, 프랑스는 2008 년그르넬환경법 (Loi Grenelle Environnement) 을통과시켰다. 미국은 2010 년 1월부터온실가스배출사업장을대상으로배출량보고를의무화한 MRR(Mandatory Reporting Rule) 을시행하였고, 기후변화에너지대책법인 Waxman-Markey법안및 Kerry-Boxer법안이의회에서경쟁하고있다. 호주도국가온실가스에너지보고의무법 (National Greenhouse and Energy Reporting Act) 을 2009년 7월통과시켰다. 11) 정부는저탄소녹색성장기본법및시행령을제정하는과정에서위와같은선진녹색성장법제를조사분석하여체계정립과내용마련에참고하였다. 예컨대, 온실가스배출량감축목표를법제화하는부분은영국의기후변화법의사례를도입한것이고, 온실가스배출량및에너지소비량보고제도의경우그대상이되는업체의범위, 보고방법등에대하여미국의법제등이참조되었다. 이밖에도향후배출권거래제법, 지능형전력망구축및지원에관한특별법, 대기환경보전법, 에너지이용합리화법, 신에너지및재생에너지개발이용보급촉진법등다수의녹색성장법제의제개정시에도외국의입법례가많이참조될것으로보인다. 9) 야생동식물보호법은멸종위기에처한야생동식물종의국제거래에관한협약의내용을많은부분그대로도입하고있다.( 제 2 조및제 16 조 ) 10) 습지보전법은물새서식처로서국제적으로중요한습지에관한협약, 일명람사르협약의내용을반영하고있다.( 제 1 조, 제 4 조및제 9 조 ) 11) 녹색성장위원회, 저탄소녹색성장기본법시행령제정안설명자료, 저탄소녹색성장기본법시행령제정을위한공청회, 2010. 3. 3., 3 쪽 ~4 쪽 42
녹색성장법제의범위와체계 Ⅲ. 녹색성장법제의범위와체계 1. 녹색성장법제의범위녹색성장법제의시작점이자중심점은저탄소녹색성장기본법이다. 동법은기본법으로서녹색성장의기본원칙과정책방향을제시하고있다. 녹색성장과관련된다른법률에있어서동기본법은그제개정의원칙을제공하는입법지침의성격이다. 12) 동법은녹색성장에관련된모든분야를총체적으로아우르고있다. 세계적으로녹색성장과관련하여온실가스, 에너지, 국토, 환경, 경제성장까지를포함하는광범위한내용을하나의법률에담은사례는거의전무하다. 13) 다만, 동법은온실가스배출업체에대한배출량보고의무부여등의개별정책의집행과관련된내용을일부포함하고있어기본법으로서바람직하지못한측면이있다. 14) 저탄소녹색성장기본법의하위에는그와관련된개별법들이있다. 어떠한개별법들이녹색성장법제의범위에속하는지를알아보기위해서는우선기본법의내용을참조할필요가있다. 저탄소녹색성장기본법에서타법령의입법지침의성격을갖고있는부분은제4장 저탄소녹색성장의추진, 제5장 저탄소사회의구현 및제6장 녹색생활및지속가능발전의실현 이다. 그런데, 저탄소녹색성장기본법에규정된정책방향은포괄적인언어로 12) 저탄소녹색성장기본법 제8조 ( 다른법률과의관계 ) 저탄소녹색성장에관하여는다른법률에우 선하여이법을적용한다. 저탄소녹색성장과관련되는다른법률을제정하거나개정하는경우에는이법의목적과기본원칙 에맞도록하여야한다. 국가와지방자치단체가다른법령에따라수립하는행정계획과정책은제3조에따른저탄소녹색성 장추진의기본원칙및제9조에따른저탄소녹색성장국가전략과조화를이루도록하여야한다. 13) 박찬호, 저탄소녹색성장법령연구, 3~5 쪽의세계주요녹색성장관련법비교표에따르면프랑스의그르넬법 (Loi Grenelle Environnement) 의경우우리와유사하게녹색성장에관한기본원칙및정책방향을규정한기본법의체제이나, 기후변화, 에너지, 건축, 교통, 녹색생활등의내용외에녹색기술산업육성에관한조항은존재하지않는다. 14) 일반적으로기본법은정책의기본이념, 정책방향등을규정하여관련개별법에대한입법지침으로서의역할을하는데에머물러야하나, 저탄소녹색성장기본법의경우에는이를넘어서관리업체지정, 관리업체의온실가스배출량에너지소비량보고의무, 관리업체에대한개선명령, 관리업체의명세서보고의무, 보고의무불이행시과태료부과등 ( 제42조제5항부터제9항까지 ) 의집행적인내용도규정하고있어동법의기본법적성격을훼손하고있다고보인다. 43
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 기술되어있기때문에관련정책의구체적인내용이무엇인지파악하기위해서는관련행정계획을참고할필요가있다. 정부는녹색성장을구현하기위한일련의행정계획을수립하였는데, 녹색성장국가전략, 녹색성장 5개년계획및중앙지방추진계획이그것이다. 15) 동계획들의주요내용은아래의 3대전략, 10대정책방향으로요약될수있다. < 표 1> 녹색성장 3 대전략, 10 대정책방향 16) 3 대전략, 10 대정책방향 기후변화적응및에너지자립 신성장동력창출 삶의질개선과국가위상강화 1. 효율적온실가스감축 2. 탈석유에너지자립강화 3. 기후변화적응역량강화 4. 녹색기술개발및성장동력화 5. 산업의녹색화및녹색산업육성 6. 산업구조의고도화 7. 녹색경제기반조성 8. 녹색국토교통의조성 9. 생활의녹색혁명 10. 세계적인녹색성장모범국가구현 요컨대녹색성장법제의범위는저탄소녹색성장기본법을정점으로하여동기본법의내용및동기본법에따라수립된행정계획 17) 의내용을담고있는 15) 녹색성장국가전략 은녹색성장에대한가장상위의 50년단위계획으로서녹색성장의 3대전략, 10 대정책방향을제시하고, 녹색성장 5개년계획 은국가전략하위의 5년단위중기계획으로서 10대정책방향을 1차세분화하여 50대실천과제를도출하고, 이를더구체화하여 387개개별과제를도출하였다. 각개별과제의내용은저탄소녹색성장기본법의규정내용보다더욱구체적이고자세하다. 중앙지방추진계획 은 5개년계획과마찬가지로 5년단위계획이나 녹색성장 5개년계획 이논리적인기준으로과제가분류되어있다면, 중앙지방추진계획은 각소관부처나지방자치단체별로편제되어있고, 보다집행적인내용이많이담겨있는것이특징이다. 각행정계획은저탄소녹색성장기본법에근거를두고있다. 16) 출처 : 녹색성장위원회, 녹색성장국가전략, 2009. 7. 17) 녹색성장국가전략은저탄소녹색성장기본법제 9 조, 녹색성장중앙지방추진계획은각각제 10 조및제 11 조, 녹색성장 5 개년계획은같은법시행령제 4 조에근거가있다. 44
녹색성장법제의범위와체계 개별법들로구성된다고할것이다. 녹색성장정책이기후변화대응, 에너지, 경제성장과관련된내용을총망라하고있으므로이를담고있는개별법들의범위도매우광범위하다. 18) 2010년정부입법계획에포함된법률제개정과제만보아도총 468건중 53건에이른다. 2010년에제개정계획이없는법률들까지포함하면그범위가얼마에이를지가늠하기어려운수준이다. 다만, 녹색성장법제에포함되는개별법률들은녹색성장과의관련도에따라차이가있을수있다. 먼저, 해당법률의내용전체가녹색성장정책을실현하기위한것인경우이다. 예를들어 2010년국회제출예정인법안중배출권거래제법안, 지능형전력망구축및지원에관한특별법안등은그법률의제정목적이녹색성장의실현을위한것이고법률내용의대부분이녹색성장정책과관련이있다. 다음으로, 해당법률의일부가녹색성장의실현과관련된정책을포함하고있는경우이다. 예를들어 2010년국회제출예정인법안중지방세법일부개정법률안 ( 에너지효율주택에대한취득세등록세경감 ), 의료법일부개정법률안 ( 원격의료허용범위확대 ) 등이이에해당한다. 마지막으로, 녹색성장정책을구체적으로규정하지는않지만정책을마련할수있는근거를두고있는법률도있다. 2010년국회제출예정인법안중중소기업기본법전부개정안 ( 중소기업정책영역에녹색성장포함 ), 교통기본법안 ( 녹색교통진흥시책근거마련 ) 등이있다. 19) 2. 녹색성장법제의체계녹색성장법제가어떠한체계로구성되어있는지를알아보기위해서우선저탄소녹색성장기본법의체계를참고할필요가있다. 동기본법에서정책방향을담고있는부분은제4장, 제5장, 제6장의세부분이다. 제4장 저탄소녹색 18) 전재경, 저탄소녹색성장기본법안의실효성증진방안, 법제연구, 2009 년 ( 통권제 36 호 ), 10 쪽에서는 녹색성장법은저탄소녹색성장국가전략 ( 제 2 장 ), 녹색성장위원회 ( 제 3 장 ), 저탄소녹색성장의추진 ( 제 4 장 ), 저탄소사회의구현 ( 제 5 장 ), 녹색생활및지속가능발전의실현 ( 제 6 장 ) 등에걸쳐주요정책방향과개별시책들을담고있어보기드문 초대형 법률로서의체계와내용을담았다. 고하고있다. 19) 법제처, 2010 년도정부입법계획, www.moleg.go.kr/lawinfo/governmentlegislation/plan, 2010. 6. 17. 검색 45
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 성장의추진 은녹색기술산업에대한지원, 기존산업의녹색화에대한지원, 자원순환촉진, 녹색경제실현을위한금융세제지원등의인프라구축등을주요내용으로하고있다. 이부분은나머지부분과달리 녹색, 성장 중 성장 에관하여주로다루고있는부분이다. 제5장 저탄소사회의구현 에는온실가스, 에너지, 기후변화적응에관한사항이규정되어있다. 이부분은저탄소녹색성장기본법제정추진이전에제정작업이진행되고있던기후변화대책기본법안 20) 의내용을흡수하고있고, 또한종전에너지기본법의내용도일부흡수하고있다. 녹색성장을이루기위한가장직접적이고핵심적인사항인온실가스배출억제및에너지소비저감에관한사항이규정되어있고주요정책대상은산업계이다. 제6장 녹색생활및지속가능발전의실현 에서는국토관리, 물관리, 교통, 건축, 농수산, 산림, 생태관광, 녹색소비와관련된정책의기본방향을제시하고있다. 제6장에서는기존의지속가능발전기본법의주요내용을흡수하였는데, 이는지속가능발전을녹색성장의하위에두는것으로해석됨으로써학계의비판거리가된바있다. 21) 이장에서는녹색성장을실현하기위하여산업계외의분야에서어떤정책적노력을하여야하는지에대한방향을제시하고있다. 녹색성장법제의체계정립을위하여녹색성장과관련된행정계획의체계도참고할필요가있다. 녹색성장의 3대전략은 기후변화적응및에너지자립, 신성장동력창출, 삶의질개선및국가위상강화 이다. 기본법의 3대분류와표현은다르지만뜻하는바에있어서는서로같다. 기후변화적응및에너지자립 은제5장 저탄소사회의구현, 신성장동력창출 은제4장 저탄소녹 20) 정부는국무조정실산하에기후변화대책기획단을조직하여 2007년 12월기후변화제4차종합대책을마련하였고, 2008 년에는이를기초로 기후변화대책기본법안 을준비하여입법예고한바있다. 조홍식, 황형준, 녹색성장과환경법제의대응, 법제연구 2009년 ( 통권제36호 ), 40쪽 21) 지속가능발전법제 2 조제 2 호에는 지속가능발전 이란지속가능성에기초하여경제의성장, 사회의안정과통합및환경의보전이균형을이루는발전을말한다고되어있다. 학계에서는저탄소녹색성장기본법에서설정한녹색성장과지속가능발전에대하여많은지적이있다. 우선, 지속가능발전은경제, 환경, 사회형평개념까지포함하는포괄적개념으로서오히려 녹색성장 까지를포괄한다고볼수있는데, 반대로녹색성장의틀속에지속가능발전을통합하려는시도는개념적부조화의측면이있다는지적이있다. 즉, 녹색성장 은사회적형평성의개념을명시하지않고있다는것이다. 또한, 지속가능발전개념은국제적으로 30 년이상발전되어온개념인데이를녹색성장의틀에넣는다면대외적통용력이저하된다는우려가있다. 지속가능발전과녹색성장의관계에대해서는조홍식, 황형준, 녹색성장과환경법제의대응, 법제연구 2009 년 ( 통권제 36 호 ), 49 쪽 52 쪽참조 46
녹색성장법제의범위와체계 색성장의추진, 삶의질개선및국가위상강화 는제6장 녹색생활및지속가능발전의실현 과각각대응된다. 다만그순서에는차이가있다. 기본법에서는경제성장관련부분이맨앞에놓여있지만, 3대전략에서는중간에놓여있다. 기본법에서경제성장을보다부각시키려는의도가있었다고보인다. 개인적으로는녹색성장에서가장필수적인부분은기후변화대응에관한부분이고, 선후관계에있어서도기후변화대응이먼저이고그를통해경제성장을도모하는것이기때문에기후변화대응부분이가장앞에놓여져야한다고생각한다. 또한, 기후변화대응부분과지속가능발전에관한부분은중복될수있는부분이많아경계선을깨끗하게가르게어려운면이많으므로 22), 그구분선을어떻게정하느냐하는것은별론으로하고, 두부분의순서가떨어지도록분리하는것은맞지않은것같다. 이에따라이글에서는녹색성장법제의 3대분류를 1. 기후변화대응및에너지법제, 2. 지속가능발전및녹색생활법제, 3. 녹색경제성장법제로설정한다. 그러면녹색성장법제의 3대분류가어떻게세분될수있을지살펴본다. 3대전략 10대정책방향을참조할수있을것이나이를그대로사용하는것은적합하지않은것같다. 정책적으로는 10대정책방향의단독분류로둘만큼중요하나법제적인관점에서는크게의미가없다고판단되는분류가있을수있다. 10대정책방향중 세계적인녹색성장모범국가구현 의경우에는녹색성장과관련된외교적노력에관한부분으로법령에구체적으로근거하여행하는부분이거의없으므로녹색성장법제는개별분류를두지않도록한다. 반대로, 10대정책방향에서는한묶음으로분류한것이라도법제적으로중요성이있다고보이고관련법이많은경우에는별도의법제영역으로세분하려한다. 예컨대 10대정책방향에서는 녹색국토교통의조성 이란하나의정책방향으로분류된부분이지만법제관점의분류에서는 생태계보전법제, 녹색국토법제, 녹 22) 녹색성장 5개년계획의경우에는동일한내용이기후변화부분과지속가능발전부분에중복으로나오는경우가많이있다. 예컨대, 건물교통부문의온실가스감축과관한내용은양부분에동시에나와있다. 이에관해서는녹색성장위원회, 녹색성장 5개년계획, 2009. 7. 45쪽 ~47쪽 (1-2-2 건물부분온실가스감축추진, 1-2-3 교통부문온실가스감축추진 ), 296쪽 ~302쪽 (8-3 녹색건축물확대 ), 303쪽 ~312쪽 (8-4 녹색교통체계구축 ) 를참조하라. 저탄소녹색성장기본법에는중복이많이나타나지않으나교통부문의온실가스관리에대해서는제 47조와제53조제1항에서중복적으로규정하고있다. 47
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 색건물법제, 녹색교통법제, 녹색자동차법제 의 5개영역으로구분하였다. 이러한고려를통하여녹색성장법제를다음과같이분류하였다. 다만, 이같은분류는개인적인판단에따른것으로서절대적인기준은아니라는것을밝혀둔다. < 표 2> 녹색성장법제의체계 23) 녹색기본법 3 대전략, 10 대정책방향녹색법제 제 5 장저탄소사회의구현 1. 기후변화적응및에너지자립 1) 효율적온실가스감축 2) 탈석유에너지자립강화 3) 기후변화적응역량강화 1. 기후변화대응및에너지법제 1) 온실가스법제 2) 산림조성법제 3) 에너지법제 4) 기후변화적응법제 5) 물관리법제 제 6 장녹색생활및지속가능발전의실현 3. 삶의질개선과국가위상강화 1) 녹색국토교통의조성 2) 생활의녹색혁명 3) 세계적인녹색성장모범국가구현 2. 지속가능발전및녹색생활법제 1) 생태계보전법제 2) 녹색국토법제 3) 녹색건물법제 4) 녹색교통법제 5) 녹색자동차법제 6) 녹색농림수산법제 7) 녹색소비법제 제 4 장저탄소녹색성장의추진 2. 신성장동력창출 1) 녹색기술개발및성장동력화 2) 산업의녹색화및녹색산업육성 3) 산업구조의고도화 4) 녹색경제기반조성 3. 녹색경제성장법제 1) 녹색기술법제 2) 녹색경영법제 3) 자원순환법제 4) 녹색경제법제 Ⅳ. 분야별녹색성장법제 아래에서는현재마련되어있는법률들을중심으로하고 2010년에제개정이추진되고있는법률들을추가하여각법제분류에포함되는개별법률들을 23) 비교의편의를위하여저탄소녹색성장기본법및 3 대전략, 10 대정책방향 은순서를바꾸어실었다. 48
녹색성장법제의범위와체계 도출하였다. 대표적인것을빠뜨리지않으려고하였고, 가능한많은부분을포함하려고하였음에도불구하고이목록은예시의수준으로서그밖에더많은관련법률들이있을수있다. 여러분류에중복적으로포함될수있는법령의경우에는되도록하나의분류에만포함시키되, 소관부처별체계로되어있는기존법체계를고려하여분류하였다. 예를들어, 폐기물바이오매스에관한법제의경우에는신재생에너지라는점에서에너지법제 ( 주로지식경제부소관 ) 에도포함할수있고, 그대상이폐기물이라는점에서 자원순환법제 ( 주로환경부소관 ) 에도포함할수있으나, 동업무는현재환경부가주관이되어하고있고, 폐기물관리법이라는 자원순환법제 의대표법제에포함되어있는내용이므로자원순환법제에만포함하였다. 1. 기후변화대응및에너지법제 1) 온실가스법제온실가스법제에는국가온실가스의통합관리에관한법제를담았다. 산업, 건축, 교통, 농림수산, 폐기물등의온실가스배출분야를총괄하여관리하는제도에대한법률들이다. 다만, 앞의각분야에국한하여온실가스를관리하는제도에관한법률들은이분류에포함하지아니하고각분야에해당하는법제분류 ( 녹색경영법제, 녹색건물법제, 녹색교통법제, 녹색농림수산법제, 자원순환법제 ) 에포함하였다. 저탄소녹색성장기본법 - 기후변화대응의기본원칙 ( 제38조 ), 기후변화대응기본계획수립 ( 제40조 ), 온실가스감축목표등기후변화대응목표관리 ( 제42조 ), 온실가스배출업체및에너지소비업체별목표관리제 ( 제42 조 ), 온실가스감축조기행동촉진 ( 제43조 ), 온실가스배출량및에너지사용량의명세서작성보고 ( 제44조 ), 온실가스종합정보관리체계구축 ( 제45조 ), 온실가스배출권거래제도운영근거 ( 제46조 ) 대기환경보전법 - 기후생태계변화유발물질배출억제시책수립 ( 제9 49
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 조 ), 대기오염물질과온실가스를줄이기위한대기환경개선종합계획수립 ( 제11조 ), 대기오염물질및온실가스감축사업을추진하는지방자치단체나사업자에대한재정적기술적지원근거 ( 제81조 ) 등배출권거래제법안 (2010년국회제출예정제정법률안 ) - 온실가스배출허용량의할당방법, 온실가스배출량의등록관리방법, 배출권거래소설치운영등에관한사항등 2) 산림조성법제 산림조성법제에는지속가능한발전을위한산림경영, 산림의탄소흡수촉 진등의내용을담고있다. 앞의온실가스법제가온실가스배출에관한것이 라면, 산림조성법제는배출된온실가스의흡수에관한것이다. 저탄소녹색성장기본법 - 산림의보전 조성을통한탄소흡수원대 폭확충, 나무제품생산 유통 소비확대, 산림바이오매스활용촉진 ( 제55조 ) 산림기본법 - 지속가능한산림경영을위한산림의구분 관리 ( 제5조 ), 산림의국토환경보전기능을고려한장기목표및방향설정 ( 제6조 ), 산림 기본계획의수립 ( 제11조 ), 지속가능한산림경영의평가기준및지표설 정 운영 ( 제13조 ), 자연친화적산림이용을위한산림전용기준마련 ( 제 14조 ), 지속가능한산림경영을위한산림자원조성시책수립 ( 제16조 ), 산 림의대기정화등의공익기능증진을위한시책수립 ( 제17조 ), 도시지역 산림 녹지의관리시책수립 ( 제18조 ) 등 산림자원의조성및관리에관한법률 - 산림지속성지수개발 ( 제7조 ), 산림의육성지원 ( 제11조 ), 유휴토지의산림으로의전환비용지원 ( 제12 조 ), 산림경영계획의수립 인가 ( 제13조 ), 도시림등의조성 관리를위 한기본계획수립 ( 제19조의2), 산림사업시행 ( 제22조 ), 산림자원의조사 ( 제32조 ), 산림자원의정보화 ( 제33조 ), 산림과학기술기본계획의수립 ( 제34조 ), 목재의이용증진 ( 제37조 ), 임산물규격고시 ( 제39조 ), 산림생 50
녹색성장법제의범위와체계 물다양성보전기본계획 ( 제42조 ), 산림환경기능증진자금설치 ( 제58조 ) 등임업및산촌진흥촉진에관한법률 - 조림육림, 임산물생산유통가공보관등의임업영위자에대한재정지원 ( 제4조 ), 지속가능산림경영임산물공공기관우선구매 ( 제11조 ), 임산물품질인증제 ( 제12조 ), 임업진흥권역지정 ( 제19조 ) 등농지법 - 유휴토지에대한조림사업을위한농지전용 ( 제34조 ) 3) 에너지법제에너지법제는화석연료절약및이용효율화, 청정에너지 ( 원자력포함 ) 의개발보급이용확대, 해외자원개발등을통한에너지자립, 저소득층에대한에너지복지등의내용을포함하고있다. 온실가스법제의경우와마찬가지로, 산업, 건물, 교통등개별분야에서의에너지절약과같은내용은그해당분야로분류하였다. 또한, 농림수산바이오매스, 폐기물바이오매스등에너지와관련이있지만다른부처소관의법률에서주로다뤄지는내용은그분류 ( 녹색농림수산법제, 자원순환법제 ) 에포함하였다. 저탄소녹색성장기본법 - 에너지자립도향상, 에너지수요관리, 에너지공급원다변화등에너지정책의기본원칙 ( 제39조 ), 에너지기본계획의수립 ( 제41조 ), 에너지절약목표, 에너지이용효율목표, 에너지자립목표, 신재생에너지보급목표의관리 ( 제42조 ), 전력네트워크의지능화고도화 ( 제27조 ) 에너지법 - 저탄소녹색성장기본법의에너지기본계획에따른지역에너지계획수립 ( 제7조 ), 에너지기술개발계획의수립 ( 제11조 ), 에너지기술개발 ( 제12조 ), 에너지이용합리화를위한홍보 ( 제13조 ), 에너지절약형시설투자, 에너지절약형기자재의제조설치시공등의사업에대한금융세제지원 ( 제14조 ) 등에너지이용합리화법 - 에너지이용합리화기본계획수립 ( 제4조 ), 국가지방자치단체등의에너지이용효율화조치 ( 제8조 ), 에너지공급자의 51
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 수요관리투자계획수립 ( 제9조 ), 도시개발사업또는산업단지개발사업등에서에너지사용사업을실시하는자의에너지사용계획제출의무 ( 제10조, 제11조, 제12조 ), 에너지공급자에대한이용효율향상의무부과 (2010년국회제출예정개정법률안 ) 등신에너지및재생에너지개발이용보급촉진법 - 신재생에너지발전비율목표등을포함한신재생에너지의기술개발및이용보급촉진을위한기본계획수립 ( 제5조 ), 신재생에너지기술개발및이용보급사업비의조성및그사업비의사용용도 ( 제9조및제10조 ), 신재생에너지관련사업연구사업실시 ( 제11조 ), 에너지관련산업영위자에대한신재생에너지사업에의투자출연권고 ( 제12조 ), 발전사업자등에대한신재생에너지의무공급비율부여 ( 제12조의5 및제12조의6), 신재생에너지공급자에대한인증서발급 ( 제12조의7), 신재생에너지설비제조수입자에대한인증등 ( 제13조 ), 신재생에너지발전기준가격의고시및차액지원등 ( 제17조및제18조 ), 신재생에너지기술의국제표준화지원 ( 제20조 ), 신재생에너지설비및그부품의공용화 ( 제 21조 ), 신재생에너지사업자에대한국유재산공유재산의임대등 ( 제 26조 ), 신재생에너지집적단지지정등신재생에너지보급사업실시 ( 제27조 ), 신재생에너지기술의사업화촉진을위한지원 ( 제28조 ), 신재생에너지기술개발이용보급자에대한금융세제상의지원 ( 제 29조 ), 신재생에너지의교육홍보및전문인력양성 ( 제30조 ) 등전기사업법 - 전력수급기본계획수립 ( 제25조 ), 전력산업기반조성계획수립 ( 제47조 ), 전력산업기반기금조성및기금의신재생에너지생산사업자지원사업, 전력수요관리사업, 전력산업관련연구개발사업등에대한사용근거등 ( 제48조부터제52조까지 ) 등집단에너지사업법 - 집단에너지의공급에따른에너지절약및대기오염물질배출량의감소목표등을포함한집단에너지공급기본계획수립 ( 제3 조 ), 집단에너지의공급을확대하기위하여사업자에게필요한자금등의지원 ( 제8조 ) 등 52
녹색성장법제의범위와체계 원자력법 - 원자력진흥종합계획수립 ( 제8조의2), 원자력연구개발사업추진 ( 제9조의2), 원자력연구개발기금설치 ( 제10조의3) 등핵융합에너지개발진흥법 - 핵융합에너지개발진흥기본계획수립 ( 제4 조 ), 핵융합에너지연구개발사업의추진 ( 제8조 ), 전문인력의양성 ( 제10 조 ), 연구개발에대한지원 ( 제12조 ), 핵융합에너지연구개발에대한기업등의투자촉진 ( 제13조 ), 국제협력의촉진 ( 제14조 ) 등발전소주변지역지원에관한법률 - 지원사업계획수립 ( 제9조 ), 원자력발전소등의주변에대한지원사업의우선시행 ( 제15조 ) 등중저준위방사성폐기물처분시설의유치지역지원에관한특별법 - 유치지역지원계획수립 ( 제5조 ), 유치지역특별지원금의지원 ( 제8조 ), 유치지역사업특별회계의설치및운용 ( 제9조 ), 관리사업자의지원사업 ( 제10 조 ), 유치지역개발을위한국공유자산대부우대 ( 제11조 ), 유치지역에대한국고보조금보조율우대 ( 제12조 ), 지역연고사업자에대한보조금사업입찰우대 ( 제13조 ), 지역주민의우선고용및참여 ( 제14조 ) 등해외자원개발사업법 - 해외자원개발기본계획수립 ( 제4조 ), 해외자원개발사업에대한보조융자조세특례 ( 제10조부터제12조까지 ) 등지능형전력망구축및지원에관한특별법안 (2010년국회제출예정제정법률안 ) - 지능형전력망구축의안정적추진을위한사업추진체계등 4) 기후변화적응법제기후변화적응법제는기후변화현상에대한감시망확충, 기후변화예측시스템도입, 기후변화현상의결과로발생하는전염병확산, 식량피해, 해안선변화범람, 대기오염, 자연재해등에대응하기위한내용등을담고있는법제를모았다. 저탄소녹색성장기본법 - 기상현상관측, 기상정보관리체계구축, 기후변화로인한생물자원수자원등의변화상황에대한조사분석, 기후변화가생태계, 대기, 수자원, 수질, 보건, 농수산식품, 산림, 해양, 산 53
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 업, 방재등에미치는영향조사 분석등 ( 제48조 ) 기상법 - 기상정보시스템의구축 관리, 기상업무에관한정보의공동 활용에관한사항등을포함한기상업무에관한기본계획및연도별시행 계획의수립 ( 제5조및제6조 ), 관측망및기상위성관측망구축 운영 ( 제7 조및제8조 ), 기상정보시스템구축 운영 ( 제12조 ), 기후감시, 기후에관 한연구등의의무 ( 제20조 ), 지구대기감시관측등의자료수집 관리및 주기적권고 ( 제21조 ), 기후전망의발표 ( 제22조 ), 기후자료관리 ( 제23조 ), 기후자문기구설치 ( 제24조 ), 기상업무에관한연구개발사업의추진 ( 제32 조 ), 기후변화에관한지식보급 ( 제34조 ), 우주기상관측 예보업무근거 도입 (2010년국회제출예정개정법률안 ) 등 기상산업진흥법 - 기상산업진흥기본계획수립 ( 제4조 ), 기상기술의연 구개발사업의지원 ( 제9조 ), 연구개발성과의사업화 ( 제10조 ), 기상장비의 국제적신뢰성획득지원 ( 제11조 ) 등 감염병의예방및관리에관한법률 - 기후변화에따른감염병발생조 사 연구및예방대책수립에관한국가및지방자치단체의책무 ( 제4조 ), 감염병예방및관리계획의수립 ( 제7조 ) 등 환경보건법 - 환경보건종합계획의수립 ( 제6조 ), 환경성질환발생증가 예방시책근거도입 (2010년국회제출예정개정법률안 ) 등 농어업 농어촌및식품산업기본법 - 재해등에대비한식량및주요 식품의비축 해외확보정책수립 ( 제23조 ) 등 산림기본법 - 산사태 산불 산림병해충등산림재해의예방 복구시 책수립 ( 제15조 ) 등 산림보호법 - 산림병해충예찰지장기대책수립 ( 제28조 ) 등 방제장기계획수립 ( 제 20 조 ), 산불방 연안관리법 - 연안의현황및실태에관한정기조사 ( 제5조 ), 자연해안선의길이등자연해안에관한관리목표설정 ( 제32조 ), 연안정보체계의 54
녹색성장법제의범위와체계 구축및관리 ( 제37조 ) 등대기환경보전법 - 대기오염및기후생태계변화유발물질의실태파악을위한측정망설치및대기오염도상시측정 ( 제3조 ), 기후변화로인한영향평가와적응대책에관한사항, 대기오염물질과온실가스를연계한통합대기환경관리체계의구축에관한사항등을포함한대기환경개선종합계획의수립 ( 제11조 ) 등자연재해대책법 - 자연재해에영향을미치는행정계획의수립등의경우사전재해영향성검토협의의무및이행감독 ( 제4조부터제6조까지 ), 개발사업자의우수유출저감대책을수립및우수유출저감시설을설치의무 ( 제19조 ), 재난관리책임기관의장의가뭄극복을위한시설의유지관리 ( 제 32조 ), 재해정보의관리및이용체계구축운영 ( 제34조 ), 자연재해예방기법개발등에관한연구개발사업및관련산업육성 ( 제58조 ), 자연재해저감기술진흥계획의수립 ( 제58조의2), 자연재해저감기술개발사업추진 ( 제 58조의3), 기술실용화지원 ( 제59조 ), 기술평가지원 ( 제60조 ), 자연재해저감신기술지정활용 ( 제61조및제61조의2), 자연재해저감산업에관한국제공동연구촉진 ( 제62조 ), 자연재해저감기술정보의보급 ( 제63조 ) 등 5) 물관리법제 물관리법제는기후변화로인한물부족, 수질악화등에대응한수자원의 확보, 선진상 하수도시스템보급, 대체수자원개발, 물산업육성, 수질오염 예방 처리강화등을내용으로한다. 저탄소녹색성장기본법 - 기후변화대응을위한수자원확보, 수질개선, 물수요관리, 하천보전 복원, 수질오염예방 처리등의물관리시책 수립 ( 제52조 ) 하천법 - 유역조사및수문조사의실시 ( 제16조및제17조 ), 수자원자 료의정보화 ( 제22조 ), 수자원장기종합계획의수립 ( 제23조 ), 자연친화적인 공법의사용등 ( 제43조 ), 자연친화적하천조성을위한보전지구등의지 정 ( 제44조 ), 하천구역의체계적정비, 하천복원복원지구에서하천점용 55
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 허가금지및갈수기대비필요조치에대한근거등도입 (2010년국회제출예정개정법률안 ) 댐건설및주변지역지원등에관한법률 - 댐건설장기계획의수립 ( 제4 조 ) 등수도법 - 수도정비기본계획수립 ( 제4조 ), 전국수도종합계획의수립 ( 제5 조 ), 물수요관리목표제실시 ( 제6조 ), 숙박업소등의절수설비등의설치의무 ( 제15조 ), 종합운동장등의빗물이용시설설치의무등 ( 제16조 ), 수도기술연구개발사업실시 ( 제73조 ), 물사용기기에대한물사용량표시제도입 (2010년국회제출예정개정법률안 ) 등하수도법 - 국가하수도종합계획수립 ( 제4조 ), 하수도정비기본계획수립 ( 제5조 ), 숙박업소등의중수도설치의무 ( 제26조 ), 공공하수처리시설처리수의재이용 ( 제21조 ) 등물의재이용촉진및지원에관한법률 24) - 물재이용기본계획의수립 ( 제5조 ), 물재이용관리계획의수립 ( 제6조 ), 빗물이용시설의설치관리 ( 제8조 ), 중수도의설치관리 ( 제9조 ), 공공하수도관리청의하폐수처리수재이용 ( 제10조 ), 하폐수처리수재이용시설의설치기준 ( 제13 조 ), 물재이용시설설치자에대한비용지원 ( 제22조 ) 등지하수법 - 지하수부존특성및개발가능량등에관한기초조사 ( 제5조 ), 지하수정보체계구축운영 ( 제5조의2), 지하수관리기본계획수립 ( 제6조 ) 등해양심층수의개발및관리에관한법률 - 해양심층수의이용또는산업화에관한사항등에대한해양심층수기본계획및연도별실시계획 ( 제4 조및제5조 ) 등먹는물관리법 - 먹는샘물, 먹는염지하수및먹는해양심층수제조업등의허가 ( 제21조 ) 등 24) 물의재이용촉진및지원에관한법률은 2010. 6. 8. 제정되어 2011. 6. 9. 부터시행될예정이며, 기존에수도법에규정되어있던빗물이용시설설치및하수도법에규정되어있던중수도설치및하수처리시설처리수의재이용등의내용을흡수하였다. 56
녹색성장법제의범위와체계 수질및수생태계보전에관한법률 - 공공수역의수질상시측정및수질수생태계조사 ( 제9조 ), 수질및수생태계목표기준결정및평가 ( 제 10조의2) 등한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률, 금강수계물관리및주민지원등에관한법률, 영산강섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률, 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률 - 해당수계에대한오염총량관리제등 4대강수계상수원수질개선및주민지원에관한법률안 (2010년국회제출예정제정법률안 ) 25) - 4대강수계에대한오염총량관리제, 수변생계벨트조성을위한토지수용근거등물산업진흥법안 (2010년국회제출예정제정법률안 ) - 물산업진흥에관한사항 2. 지속가능발전및녹색생활법제 1) 생태계보전법제생태계보전법제는지속가능발전을위한자연환경및생태계보전, 해양부문의환경및생태계보전, 생태관광활성화등과관련된법제를포함한다. 생태관광활성화는내용상녹색소비부분에도포함될수있지만, 주로생태계보전을목적으로하는법률의일부내용으로포함되어있음을감안하여이분류에서다룬다. 저탄소녹색성장기본법 - 지속가능발전기본계획의수립 ( 제50조 ), 광역생태축보전, 해양의친환경적개발, 행정계획수립시녹색성장위원회의의견청취 ( 제51조 ), 생태관광의촉진 ( 제56조 ) 25) 동법안은기존의한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률, 금강수계물관리및주민지원등에관한법률, 영산강섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률, 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률에규정된내용을통합하여하나의법률로통합하기위하여추진되는법안이다. 57
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 지속가능발전법 - 국가지속가능발전지표작성및평가 ( 제13조 ), 지속가능성보고서작성보고 ( 제14조 ), 지속가능발전정보보급교육홍보국내외협력 ( 제20조부터제22조까지 ) 등환경정책기본법 - 국가환경종합계획의수립 ( 제12조 ), 환경보전중기종합계획의수립 ( 제14조의2), 개발계획사업의환경적고려등 ( 제14조의 5), 환경친화적계획기법등의작성보급 ( 제15 조의2), 행정계획및개발사업에대한사전환경성검토 ( 제25조 ) 등자연환경보전법 - 자연환경보전기본계획의수립 ( 제8조 ), 생태관광의육성 ( 제41조 ), 생태계보전협력금부과 ( 제46조 ) 등자연공원법 - 공원기본계획의수립 ( 제11조 ) 등습지보전법 - 습지보전기본계획의수립 ( 제5조 ) 등야생동식물보호법 - 야생동식물보호기본계획의수립 ( 제5조 ) 등독도등도서지역의생태계보전에관한특별법 - 특정도서보전기본계획의수립 ( 제5조 ) 등독도의지속가능한이용에관한법률 - 독도의지속가능한이용을위한기본계획의수립 ( 제4조 ) 등무인도서의보전및관리에관한법률 - 무인도서종합관리계획수립 ( 제 6조 ) 등백두대간보호에관한법률 - 백두대간보호기본계획수립 ( 제4조 ) 등토양환경보전법 - 토양보전에관한기본계획수립 ( 제4조 ) 등해양수산발전기본법 - 해양수산발전기본계획수립 ( 제6조 ), 해양자원보전과지속가능한개발노력 ( 제12조 ), 해양환경의보전시책수립 ( 제13 조 ), 해양생태계의보전시책수립 ( 제14조 ), 해양관광의진흥 ( 제28조 ), 해양생태계보전협력금부과 ( 제49조 ) 등해양환경관리법 - 해양환경관리종합계획수립 ( 제14조 ), 해양환경개선부 58
녹색성장법제의범위와체계 담금부과 ( 제19조 ), 선박으로부터의오염물질배출금지등 ( 제22조 ), 육상에서발생한폐기물의해양배출금지등 ( 제23조 ), 오존층파괴물질의배출규제 ( 제42조 ), 해양오염방지를위한선박의검사 ( 제49조 ) 등해양생태계의보전및관리에관한법률 - 해양생태계정보체계의구축운영 ( 제7조 ), 해양생태계보전관리기본계획수립 ( 제9조 ), 해양생태계기본조사등 ( 제10조부터제12조까지 ), 해양생물다양성보전대책의수립및국제협력 ( 제38조 ), 바닷가휴식지의지정관리 ( 제44조 ), 해양생태관광의육성 ( 제48조 ) 등관광기본법 - 관광진흥계획의수립 ( 제3조 ) 등관광진흥법 - 해양관광개발사업및자연생태관광자원화사업실시 ( 제48 조 ), 지속가능한관광자원개발 ( 제48조의3), 관광개발기본계획 ( 제49조 ), 녹색관광의정의및활성화근거규정마련 (2010 년국회제출예정개정법률안 ) 등산림문화휴양에관한법률 - 산림문화휴양기본계획등의수립 ( 제4 조 ), 산림문화휴양교육프로그램인증 ( 제7조 ), 자연휴양림의지정및조성 ( 제13조및제14조 ), 산림욕장의조성 ( 제20조 ) 등수목원조성및진흥에관한법률 - 수목원진흥기본계획수립 ( 제6조 ), 수목원의조성 ( 제6조의3) 등 임업및산촌진흥촉진에관한법률 - 산촌녹색산촌진흥기본계획수립 ( 제23조 ) 등 생태관광을포함한 2) 녹색국토법제녹색국토법제는국토개발, 도시개발, 산업입지개발등에있어서온실가스감축, 에너지절약, 환경보전등을고려하기위한법률들을포함한다. 구체적인정책을규정하기보다는주로그러한정책의수립시행을포함하는행정계획을수립할수있는근거를담고있는경우가많다. 저탄소녹색성장기본법 - 국토종합계획등의지속가능발전원칙에따 59
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 른수립, 탄소중립도시조성등 ( 제51조 ) 국토기본법 - 환경친화적국토관리원칙 ( 제5조 ), 지속가능한국토관리평가지표및기준설정공고 ( 제5조의2), 지속가능한국토발전을위한국토환경의보전개선에관한사항을포함한국토종합계획의수립정비 ( 제9조부터제12조까지및제19조 ), 지역내자원및환경의개발과보전관리에관한사항을포함한도종합계획의수립 ( 제13조부터제15조까지 ), 국토의환경, 방재등에대한국토조사 ( 제25조 ), 녹색국토조성을위한국토평가제도도입 (2010년국회제출예정개정법률안 ) 등국토의계획및이용에관한법률 - 환경적으로건전하고지속가능한발전을이루기위한국토이용및관리의기본원칙 ( 제3조 ), 도시의지속가능성평가 ( 제3조의2), 광역도시계획수립 ( 제11조 ), 도시기본계획수립 ( 제18조 ), 도시관리계획수립 ( 제24조 ) 등도시개발법 - 도시개발계획의수립 ( 제4조및제5조 ) 등도시및주거환경정비법 - 녹지조경에너지공급폐기물처리등에관한환경계획을포함하는도시주거환경정비기본계획수립 ( 제3조 ) 등도시공원및녹지등에관한법률 - 공원녹지기본계획의수립 ( 제5조및제6조 ) 등개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 - 개발제한구역의지정 ( 제3조 ), 도시관리계획의결정 ( 제8조 ) 등역세권의개발및이용에관한법률 - 역세권개발구역지정 ( 제4조 ) 등주택법 - 주택종합계획수립 ( 제7조 ) 등산업집적활성화및공장설립에관한법률 - 산업집적활성화기본계획수립 ( 제3조 ) 등지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률 - 광역개발사업계획수립 ( 제5조 ) 등 60
녹색성장법제의범위와체계 3) 녹색건물법제녹색건물법제는건축분야에서냉난방, 조명, 조경등과관련하여온실가스배출감소, 에너지절약, 수자원절약, 폐기물의재이용, 친환경소재사용등을위한정책을담고있는법률들을포함한다. 저탄소녹색성장기본법 - 녹색건물등급제, 건축물의온실가스에너지목표관리제, 건축의전단계에서의대책기준마련, 지능형계량기부착관리, 녹색건물금융조세지원 ( 제54조 ), 공공기관의온실가스에너지목표관리제 ( 제42조 ) 건축기본법 - 건축물의환경에대한영향최소화및자원의재이용과재생촉진원칙 ( 제8조 ), 건축정책기본계획의수립 ( 제10조및제11조 ) 등건축법 - 친환경건축물의인증제 ( 제65조 ), 건축물의에너지이용과폐자재활용종합대책수립 ( 제66조 ), 건축물의에너지효율등급인증제 ( 제66 조의2) 주택법 - 에너지절약형친환경주택의건설기준등공동주택건설기준 ( 제21조 ) 등에너지이용합리화법 - 고효율에너지기자재인증 ( 제22조 ), 건축물의단위면적당에너지사용목표량고시 ( 제35조 ), 공공기관건물등에대한냉난방온도제한 ( 제36조의2 및제36조의3), 특정열사용기자재시공업자등록 ( 제37조 ) 등신에너지및재생에너지개발이용보급촉진법 - 공공기관건물에대한신재생에너지이용의의무화등 ( 제12조 ), 신재생에너지이용건축물에대한인증및인증의표시등 ( 제12조의2부터제12조의4 까지 ) 등 4) 녹색교통법제 녹색교통법제는자동차운행축소및대중교통이용확대, 자전거철도연안해운등의대체교통수단이용확대, 녹색해운항공등의내용을담고있다. 61
녹색성장법제 (Ⅰ) >> 01_ 녹색성장법제총괄편 저탄소녹색성장기본법 - 저탄소항만, 친환경교통체계확충 ( 제51 조 ), 교통부문온실가스감축목표설정관리, 철도대중교통자전거연안해운활성화를통한저탄소교통체계의구축 ( 제53조 ) 지속가능교통물류발전법 - 지속가능국가교통물류발전기본계획의수립 ( 제7조 ), 교통물류체계의지속가능성관리지표및기준설정고시 ( 제 14조 ), 온실가스배출감축조치 ( 제16조 ), 자동차통행총량설정관리 ( 제18조 ), 교통수단간분담구조설정관리 ( 제19조 ), 전환교통지원 ( 제 21조 ), 대중교통육성 ( 제23조 ), 우수교통물류운영자선정지원 ( 제24조 ), 교통물류가격조정요청 ( 제25조 ), 환경친화적교통기술의개발지원 ( 제27 조 ), 환경친화적교통수단운행확대지원 ( 제28조 ), 특별대책지역에대한자동차운행제한 ( 제30조 ), 비동력무탄소교통수단활성화종합계획 ( 제 31조 ), 보행교통시책기본방향수립 ( 제36조 ), 탄소배출과다지역에대한특별대책지역지정 ( 제41조 ), 경제운전교육홍보 ( 제48조 ), 지속가능교통물류체계개선사업에대한지원 ( 제50조 ) 등도시교통정비촉진법 - 도시교통정비기본계획의수립 ( 제5조 ), 도시교통정비지역내자동차운행제한 ( 제34조 ), 승용차부제 ( 제34조의2), 혼잡통행료부과 ( 제35조 ), 교통유발부담금의부과 ( 제36조 ), 교통혼잡특별관리구역지정 ( 제42조 ), 혼잡통행료부과권자및부과지역확대 (2010년국회제출예정개정법률안 ) 등대중교통의육성및이용촉진에관한법률 - 대중교통기본계획의수립 ( 제5조 ), 간선급행버스체계등대중교통수단의우선통행조치 ( 제10조 ), 대중교통시범도시지정 ( 제13조 ), 대중교통기술연구개발사업의추진 ( 제 15조 ) 등국가통합교통체계효율화법 - 국가기간교통망계획수립 ( 제4조 ), 중기연계교통체계구축계획의수립 ( 제36조 ), 복합환승센터개발계획 ( 제44조 ), 지능형교통체계기본계획수립 ( 제73조 ), 국가교통기술개발계획의수립 ( 제 94조 ), 교통기술의표준화 ( 제96조 ), 연구기관등에대한지원 ( 제97조 ), 교통기술연구개발사업의추진 ( 제98조 ), 교통신기술의지정보호등 62