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행정학석사학위논문 우리나라공적개발원조 (ODA) 정책의 책임성분석 - 양자무상원조분야를중심으로 - 2018 년 8 월 서울대학교행정대학원 행정학과행정학전공 손송희
국문초록 본연구는우리정부가 ODA 예산을지속적으로확대해나가려는상황에서 ODA 정책의책임성의정도를파악하고필요한개선사항을밝히는데목적이있다. 이를위해서우리나라의양자무상협력분야정책의제도와시스템을중심으로 Romzek & Dubnik(1987) 의분석틀을이용하여법적, 계층적, 전문가적정치적책임성의정도를분석했다. 법적책임성은기본법의내용이상위정책문서 ( 선진화방안, 1,2차기본계획, 국별협력전략 ) 에이행가능하게반영되었는지여부를중심으로분석하였다. 계층적책임성은국제개발협력위원회-외교부-KOICA를하나의계층으로보아기관내부가아닌기관간의명령과순응여부를분석하였다. 전문가적책임성은국개위와국조실, 외교부개발협력국, KOICA의인적구성과내부규정, 그리고무상원조의성과관리제도을중심으로분석을실시하였다. 마지막으로정치적책임성은대통령에대한책임성과국민에대한책임성을구분하여분석하였다. 법적책임성을살펴본결과, 기본법이추상적인용어로규정하고있는 ODA 정책의목표를상위정책문서에서는구체화하지않았다. 다양한의미로해석될수있는용어는통합적이고일관성있는 ODA 사업추진의걸림돌이된다. 반면기본원칙과국가등의책무의내용은상위정책문서에포함되어국개위차원에서이행점검및관리가이루어질수있다. 기본법의 ODA 추진체계에관한부분은기본법의내용대로외형상운영되고있으나, 실제운영에있어서는기관간의역할의사각지대와중복, 그리고서로다른정책간의불일치와혼선이여전히존재한다. 기관간의역할을정립하는데있어서는기본법이추구하는통합적이고일관성있는 ODA 추진을달성하기위하여국개위와외교부의역할이명확하게구분되고운영되어야할것이다. 정책간의혼선은우선법이규정한대로내용과절차를준수하고, 정책의수립과이행에혼란이없도록사전
에명확한지침을필요로한다. 결론적으로법규정은준수하고있지만, 법이위임한목표와통합적일관적 ODA 추진의관점에서는책임성이 높지않았다. 다음으로국개위-외교부-KOICA가하나의계층을구성한다고가정할때, 이관계속에서계층적책임성은높지않다. 국개위는외교부와 KOICA에게직접적인명령과지시를내릴근거는없다. 그리고국개위에서는국개위의결사항을점검하는차원에서이들에대한통제권을약하게행사할수는있지만, 의결사항점검이느슨하게이루어지고있는상황에서계층제적책임성향상을기대하기는힘들다. 외교부-KOICA 의관계는법적으로감독 ( 통제 ) 권이보장되어있고, 외교부는필요한내요을훈령등으로제정하여 KOICA로하여금이를준수하도록안내하고강제할수있다. 국개위를정점으로하는계층제적구조가 ODA의통합적추진에유익하려면, 최소한국개위에서는법적근거와강력한 SOP와규정을활용할수있어야할것으로사료된다. 전문가적책임성은전문성에대한존중과성과에대한환류체계가정립될때더욱향상될수있다. 국개위는우리나라 ODA의정책을결정하는최상위의사결정기구이나, 위원회의구성상 ODA 전문성이발휘되기어렵다. 실질적으로조정과심의를실행하는기관인국조실은국조실소속공무원이안건작성을책임지고있는데, 순환보직과일반행정가로서의전문성이강한국조실담당자에게전문성의발휘를기대하기는어렵다. 외교부및 KOICA는상대적으로 ODA에대한전문성을보유하고있었다. 성과관리제도를살펴보면, 통합평가와자체평가는제도개선이라는측면에서 ODA의전문가적책임성을향상시키는데기여할수있으나, 사전에성과목표치가설정되고, 결과에따라담당자에게책임을지울수있는환류기재가없다는한계가있다. 사전목표설정및결과책임이적용되는재정사업자율평가의경우시스템자체는성과제고에필요한요소를갖춘것으로보이지만, 미흡등급의강제배분에따라오
히려의도적으로소규모사업을희생시킬우려가있음에주의해야한다. KOICA에대한공공기관경영실적평가는 KOICA가수행하는 ODA 사업의성과를측정하고결과에따라조직구성원들의인사고과와성과급등이달라지는등강력한환류기재가있지만, 현상태에서성과지표가개인의기여와무관하다는한계가있었다. 끝으로정치적책임성은대통령에대한책임성은높고, 일반국민들에대한책임성은상대적으로낮게보인다. 대통령의국정과제에포함된 ODA 관련내용들은원조효과성과일자리창출등국익기여가공통적으로추진되었고임기내에이행되었다. 반면대통령의우선순위가높은사업분야와지시사항에대응하는방식은해당사업이돋보이도록차별화하고, 별도의조직을만들고, 신속히추진되도록적극지원하는방식으로진행되었다. 그과정에서행정의낭비와사업의실패, 원조효과성의저하등이나타났지만, 정권이바뀌면이에대한반성도없이기존사업은백지화되거나변형되었다. 한편국민들은납세자로서 ODA 정책의중요한주인 (principal) 인데, 정부는국민에대한책임성을정보공개정도로대응하고있다. 그러나정보도실제로국민들이 ODA 정책에영향을끼치고 ODA 담당자들이국민을의식하여더욱책임감있게일할수있도록하려면정책의결정과정에대한정보가회의록등으로공개되어야할것이다. 또한국민인식조사등을통해파악된국민들의정보요구에보다민감하게반응할필요가있다. 주요어 : 공적개발원조, 무상원조정책, 정책책임성 학번 : 2007-22196
목 차 제 1 장서론 1 제 1 절연구배경및목적 1 1. 연구의배경 1 2. 연구의목적 2 제 2 절연구의대상및방법 3 1. 연구의대상 3 2. 연구의방법 4 제 2 장이론적논의및연구의분석틀 5 제 1 절공적개발원조에관한논의 5 1. 공적개발원조의개관 5 2. 공적개발원조의책임성논의 9 3. 우리나라공적개발원조의추진체계및현황 13 제 2 절정책책임성에관한논의 17 1. 정책책임성의의의및중요성 17 2. 정책책임성에관한이론 18 제 3 절선행연구의검토 30 제 4 절연구의분석틀 32
제 3 장연구결과 37 제 1 절무상원조정책추진절차 37 제 2 절유형별책임성분석 38 1. 법적책임성 38 2. 계층제적책임성 54 3. 전문가적책임성 58 4. 정치적책임성 73 제 4 장결론및제언 84 제 1 절연구결과의요약 84 제 2 절연구의의의와시사점 87 제 3 절연구의한계및향후연구과제 89 참고문헌 90 Abstract 92
표목차 [ 표 2-1] ODA의유형 6 [ 표 2-2] 파리선언 5대원칙별내용 11 [ 표 2-3] OECD DAC의원조사업 5대평가기준 11 [ 표 2-4] 한국의 ODA 추진체계 15 [ 표 2-5] 한국의연도별 ODA 지원현황 16 [ 표 2-6] 공공부문의책임성에관한논의 20 [ 표 2-7] 책임성의유형 22 [ 표 2-8] 공공부문의통제메커니즘 27 [ 표 2-9] 책임성딜레마의유형 28 [ 표 2-10] 책임성딜레마에대한공무원의대응전략 29 [ 표 3-1] 한국의 ODA 정책및사업승인절차 37 [ 표 3-2] 국제개발협력기본법의구조 38 [ 표 3-3] 기본법내용의정책적구현 ( 안 ) 40 [ 표 3-4] 선진화방안 (2010) 주요내용 41 [ 표 3-5] 1,2차기본계획무상원조분야주요내용 43 [ 표 3-6] 1,2기 CPS 주요내용 45 [ 표 3-7] 연도별시행계획정책방향또는주요과제 46 [ 표 3-8] 2차기본계획과 '18, '19 시행계획비교 51 [ 표 3-9] ODA 분야외교부훈령 54 [ 표 3-10] 국개위의결사항이행결과 ( 외교부, KOICA) 56 [ 표 3-11]KOICA의전략문서 (2018.2월기준 ) 60 [ 표 3-12]KOICA 사업관리내규목록 61 [ 표 3-13] 우리나라 ODA 통합평가시스템의구조 63 [ 표 3-14]ODA 통합평가평가소위평가목록 63 [ 표 3-15] 외교부재정사업자율평가 (2015) 결과종합 65 [ 표 3-16] 지역별국가원조재정사업자율평가결과 66
[ 표 3-17] 글로벌프로그램재정사업자율평가결과 66 [ 표 3-18] 협력사업지원재정사업자율평가결과 67 [ 표 3-19]KOICA 연간평가대상선정기준과주기 68 [ 표 3-20] 외교부평가와기재부평가지표비교 70 [ 표 3-21] 대통령국정과제상무상원조관련내용 74 [ 표 3-22] 국정과제무상원조관련내용이행결과 75 [ 표 3-23] 중점협력국선정기준및평가가중치 (2010) 77 [ 표 3-24]1기중점협력국 (26개국) 명단 78 [ 표 3-25] 개발협력구상, 새마을운동확산추진전략 79 그림목차 [ 그림 2-1] 연구의분석틀 33
제 1 장서론 제 1 절연구의배경및목적 1. 연구의배경 1969년 OECD 개발원조위원회 (DAC; Development Assistance Committee) 는공적개발원조 (ODA; Official Development Assistance) 를중앙및지방정부를포함한공공기관이나이를집행하는기관이개발도상국의경제사회개발을증진할목적으로개발도상국및국제기구에제공한공적거래와양허적성격 (concessional) 의자금으로정의하였다. 우리나라는불과 50여년 1) 만에 ODA 수원국에서공여국으로완전히전환된국가로평가받는다. 한국정부는우리가받은원조를국제사회에환원한다는당위성을근거로개발도상국가에대한 ODA 규모를지속확대하고있다. ODA 내용면에서는우리의개발경험을활용하여서구중심의전통공여국과차별화된수원국맞춤형원조를표방하고있다. 정부는특히 2010년 OECD DAC 가입을계기로국제개발협력기본법 ( 이하기본법 ) 을제정하고, 국제개발협력선진화방안 을마련하여 ODA 정책의기본내용과추진체계를정립하였다. 우리정부의 ODA 규모가커질수록그에비례하여정책의책임성 (accountability) 도증가한다. 정책의책임성은대의민주주의하에서행정부가위임받은권한을공익에부합하게행사하도록만드는중요한가치이다. 그런데 ODA 정책은개발도상국현지에서정책이집행되므로정책의 1) 한국은해방이후 90 년대후반까지약 120 억달러의공적개발원조를받았 고 1995 년세계은행의차관졸업국이, 2000 년에는 DAC 의공적개발원조수원 국리스트에서제외됨 ( 출처 : http://www.odakorea.go.kr)
가시성이상대적으로떨어진다. 그리고원조수혜경험의환원이라는명분과국익에비하여상대적으로 ODA 규모가작다는인식때문에 ODA 규모확대에대한납세자들의저항이덜하다. 이러한 ODA 정책의특수성때문에정책책임성이약화될가능성이있다. 그러나정부의모든정책은정책책임성으로부터자유로울수없고, 자유로워서도안된다. 위에서언급한 ODA의특수성은 ODA의정책책임성확보를위한고려사항일뿐책임성의약화나면제사유는될수없다. 아울러 ODA 예산확대는우리나라의 ODA 정책이개도국의빈곤완화와주민들의삶의질향상에기여할수있고, 국민들의신뢰를얻을때만이지속가능하다. 따라서 ODA 정책의현시스템을정책책임성측면에서분석하고, 그결과에따라책임성부족의원인규명과대안제시가매우필요한시점이다. 2. 연구의목적 본연구는책임성을향상시킬수있는 ODA 제도가마련되어야한다는전제하에현재 ODA 정책이정책책임성을어느정도확보하고있는지를분석하고책임성향상에필요한시사점을도출하는것을목적으로한다. 다만 카멜레온같은책임성 (Sinclair, 1995) 2) 이라는표현처럼정책책임성에대하여는다양한접근이이루어지고있다. 동연구에서는정책책임성에대한기존의이론과연구를검토하여정책책임성에대한개념을정의하고, 개념에따라 ODA 정책에적용할수있는책임성분석틀을개발한다. 그리고분석틀에따라우리나라 ODA 정책의책임성을분석한다. 분석결과를토대로필요시우리정부의 ODA 정책책임성향상을위한방안을제시하는것이본연구의목적이다. 2) 이동욱 (2013) 에서재인용 (p.231)
이러한맥락에서본연구는 우리정부의 ODA 추진체계와제도가정책책임성을확보할수있는가? 라는연구주제로연구를실시한다. 구체적으로는 1) 우리나라 ODA 추진체계와제도는어떻게구성되어있는가 2) 현재의체계와제도가책임성을확보할수있는가 3) ODA 정책의책임성향상을위하여추진체계와제도의개선방안은무엇인가라는문제를연구한다. 제 2 절연구의대상및방법 1. 연구의대상 본연구는우리나라의 ODA 중양자무상원조분야에서국제개발협력위원회, 외교부, 한국국제협력단 (KOICA) 에적용되는제도와시스템을분석대상으로한정한다. 대상선정기준은, 첫째정책결정에서집행까지의권한이국내공공기관에게있어야한다는것이다. ODA의형태는크게양자원조와다자원조로구분되고양자원조는다시무상원조와유상원조로구분된다. 양자원조는공여국이개발도상국에직접물자와기술협력을제공하는것이다. 무상원조는상환의무가없고유상원조는상환의무가있다. 다자원조는공여국이국제기구에출연금또는출자금을납입하면국제기구가이를개발도상국에지원하는원조방식이다. 무상원조는원조기관이계약과조달을통해서획득한용역과재화를개발도상국에게제공하기때문에원조기관에계약과조달, 사업관리를담당할조직과인력이필요하다. 둘째, 집행기관이원조전담기관으로서필요한조직과예산을보유하고있어야한다. 소규모무상원조는유의미한책임성분석결과를얻기힘들고결과의활용가치도낮기때문이다. 셋째분석대상은기본법, 각종정책문서, 성과관리제도등 ODA 추진체계와시스템을포괄한다. 넷째, 시기적으로는우리나라의 ODA 체계가현재와같이정비된 2010년부터그이후를대상으로한다.
2. 연구의방법 양자무상원조의정책책임성에대한연구분석틀을수립하기위하여기존의이론및연구결과를분석및검토한다. 구체적으로는정책책임성의개념과정책책임성을달성하기위한요건과메커니즘등에관한이론을검토한다. 그리고 ODA와관련된책임성논의에대하여도검토하였다. 본연구의실증분석은국제개발협력기본법, 2010년부터국제개발협력위원회에서승인한정책문서 ( 국제개발협력선진화방안, 5개년기본계획, 연간종합시행계획, 평가소위원회안건및기타의결안건 ) 과외교부의관련정책문서, 규정과지침, KOICA의내부규정, 정책문서, 지침등을대상으로하며, 이와관련한정부부처 ( 국무조정실, 기획재정부, 외교부 ), 국회, 감사원, 시민사회, DAC의동료평가 (Peer Review) 등을활용한다. 연구를위한자료는기존의이론서적과연구논문을참고하고우리정부의기록물, 보고서, 관련인터넷사이트를활용하고집행기관의내부문서를참고하였다.
제 2 장이론적논의및연구의분석틀 제 1 절공적개발원조에관한논의 1. 공적개발원조의개관 1) 공적개발원조의개념과유형 일반적으로 ODA는 개발원조, 개발협력, 공적원조 등유사한용어와혼용되는경우가많다. DAC에서는 ODA에대해보다엄격한정의를채택하여현재까지통용되고있다. 즉 ODA는 1) 공여주체가공여국의공공기관또는동기관의집행기관이어야하고, 2) 공여대상이 OECD DAC에서정하는수원국리스트 (DAC List of ODA Recipients) 상의개도국및국제기구여야하며, 3) 공여목적이개도국의경제개발및복지증진이어야하고, 4) 공여조건은증여율 (Grant Element) 이 25% 이상인증여또는양허성차관 (Concessional loan) 이어야한다. 3) ODA의목적은개도국의빈곤완화및개도국주민들의복지향상에있다. ODA의동기에있어서는역사, 문화, 정치및경제적이해관계에따라서다양한시각이존재하는데, 일반적으로는도덕적의무를강조하는인도주의적동기, 특정정치체제의유지확산을위한정치 외교적동기, 공여국의무역과자본수지개선을목적으로하는경제적동기, 전지구적문제해결을통한평화와지속가능한발전을강조하는상호의존의인식등이있다. 4) 3) 출처 : 숫자로보는 ODA : 2012 우리나라 ODA 통계자료집, 한국수출 입은행, 2012, pp. 4) 출처 : 한국국제협력단홈페이지 (ODA 알기 > 개발원조 > 목적및동기 )
ODA의유형은전달경로, 상환조건, 원조양식에따라서구분할수있다. 원조전달경로로는양자원조와다자원조가있다. 양자원조는원조공여국에서수원국인개도국으로원조자금및물자를직접지원하는것을의미한다. 다자원조는원조공여국이국제기구 (UN, 세계은행등 ) 에출연금또는출자금을납부하고, 국제기구가수원국에지원하는간접적인지원을의미한다. 원조의상환조건에따라서무상원조와유상원조가구분된다. 전자는현금또는현물의이전으로공여된원조자금에대하여수원국의상환의무가없는원조를의미하고, 후자는수원국의상환의무가있는원조를지칭한다. 원조양식으로는예산지원, 프로젝트원조, 기술협력, 개도국연수생지원, 채무구제, 프로그램원조, 식량원조, 민간단체를통한 ODA 등다양한형태가있다. [ 표 2-1] ODA의유형사업주체상환조건원조형태예산지원, 프로젝트원조, 기술협력개도국유학생및연수생지원, 채무구제, 행정비용, 기타공여국내경비 ( 개발인식증진, 공여국내난민비용 ) 증여 (Grants) : < 기타참고자료 > 상환의무없음프로그램원조, 독립적기술협력양자간민간단체를통한 ODA, 다자기구를통한 ODA, 분쟁해소평화유지활동, 식량지원 / 개발식량원조, 인도적지원비증여 (Non-grant) : 차관상환의무있음주식취득국제기구출연 ( 분담금 ) 및출자다자간국제기구에대한양허성차관 ( 자료 : 한국수출입은행 (2015),pp.7-14 재정리 )
2) 공적개발원조의역사 제 2차세계대전직후전쟁피해국및신생독립국의재건지원을목적으로대규모국제원조가시작되었다. 신생독립국에대한개발원조가본격화되면서유럽과미국의구식민지지원에서시작된공적개발원조는오늘날개발도상국원조의발단이되었다. 이당시에는빈곤과개발문제의주요해결책으로서구를모방한근대화전략과대규모자본과기술을투입한경제성장방식이제시되었다. 5) 1960년대개발원조는이른바북쪽의선진국과남쪽의개발도상국간의발전격차문제를뜻하는이른바남북문제가화두가되었다. 주요전략은경제성장과현대적기술전수가빈부격차감소로이어진다는적하 (Trickle down) 이론에기반한것이었다. 동서진영의이데올로기성향에따른원조가실시되었고, 글로벌경제발전격차해소를위하여 IDA, DAC, UNDP 등주요공여국협의체와국제기구가설립되었다. 1970년대는 1960년대의선진국과의경제격차심화로개도국의불만이고조되고성장위주의개발전략에대한반성으로인간의기본욕구충족과공평성을동반한성장및빈곤퇴치가강조되었다. 새로운 DAC의 ODA 개념과통계자료에근거하여 ODA/GNP를 0.7% 로확대하자는목표치를제시한 개발에관한피어슨위원회보고서 가 UN에의하여공식채택되었다. 그러나 1973년에시작된석유파동에따른세계경제의침체로원조규모는일시적으로감소했다. 1980 년대는개도국의분화현상이심화되고다양한원조수요가표출 된시기다. 이시기에지배적인신자유주의적경제관은개발원조분야에 도유입되었다. 공여국정부개입에대한비판적여론은 NGO 의역할 5) 출처 : 한국국제협력단홈페이지, odakorea 홈페이지
확대로이어졌고, 선진국의공공부문축소는개도국에대해서도비슷한공공개혁을요구하는것으로나타났다. 80년대중반에는공여국들의경제위기극복과공공부문확장, 저소득국의상황악화로인하여 ODA가다시증가하였고, 일본이가장큰공여국으로부상하였다. 1990년대에는냉전의종식으로이념적경쟁수단으로써의원조에서벗어나는한편, 구소련체제전환국들에대한민주화지원과같은정치적차원의원조가강화되었다. 유엔기구및 DAC을중심으로인권, 인구, 아동, 여성, 식량, 마약, 환경, 지역분쟁등범세계적문제해결을위한남북공동의다자간협력노력이증대되었다. 개도국의자조노력에대한강조와함께지속가능하며참여적인개발이중시되었다. 2000년대에들어서는 2000년 9월 UN에서채택한새천년개발목표 (MDGs; Millennium Development Goals) 가수립되면서 8개의주요개발목표를달성하기위한국제적인공동노력의계기가마련되었다. 세계은행과 IMF는부채탕감및양허성차관지원의조건으로거시경제개혁, 구조조정, 사회정책전략을포함하는빈곤감소전략보고서를요구하게되었다. 9.11 테러를계기로테러리즘, 대량난민발생과같은문제가대두되는분쟁 / 취약국가에대한안보지원이크게증가하였다. 그리고몬테레이 UN 개발재원회의, 항공권연대기금등혁신적개발재원마련회의들이개최되었다. DAC을중심으로원조효과성향상을위한원칙 6) 과그이행결과를점검하는고위급회의가개최되었다. 2010년대들어서는국제사회의논의가원조에서개발로확대되었고 (beyond aid), 개발효과성, 다양한이해관계자들간의파트너십, 투명성등이강조되었다. 또한 2000-2015년간개발협력의이정표였던 MDGs 가종료되고 2015년 9월뉴욕에서개최된 UN개발정상회의에서 2015-2030년글로벌개발목표로서지속가능한개발목표 (SDGs;
Sustainable Development Goals) 가공식채택되었다. SDGs는 2030 년까지빈곤을종식시키고지속가능개발을실현하기위한 17개의목표와 169개의세부목표로구성되어있다. SDGs 달성에필요한개발재원의동원및목표달성측정지표산출의기반이되는통계시스템의중요성은최근국제사회에서주요이슈가되고있다. 2. 공적개발원조의책임성논의 개도국의경제사회발전과복지향상을목적으로하는개발원조의긴역사에도불구하고, 우리나라같은예외적인케이스를제외하고대다수의개도국에서빈곤의문제는개선되지않았다. 이러한배경하에 1990년대에는기존의원조관행에대한반성과개선노력이구체적으로논의되면서 2005년에는원조효과성에관한 5대원칙을제시한파리선언이발표된다. 파리선언의 5대원칙은공여국과수원국의공통어가되었지만, 개발의수단에불과한개발원조를넘어서 (beyond aid) 개발이라는목표를더욱더직접적으로다루어야한다는국제적인여론이형성되었다. 2011년제4차부산세계원조총회를계기로원조효과성의논의는개발효과성으로논의로대체되었고이는국제적인개발원조의패러다임변화와함께 OECD DAC 원조효과작업반의해체, UN을중심으로한지속가능개발목표 (Sustainable Development Goals, SDGs) 와개발재원확대문제, DAC을중심으로한 ODA 개념현대화논의등의후속작업에이정표가되었다. 따라서 ODA의정책책임성의구성요소로서 ODA의성과와직결된논의로서원조효과성과개발효과성에대하여살펴본다. 1) 원조효과성 원조피로 (aid fatigue), 개발원조실패 (failure of foreign aid) 또는원 조의덫 (aid trap) 은개발원조가수원국의빈곤문제를완화시키지못하 고오히려개도국의개발을늦추거나저지하는현상을지칭한다. 원조가
충분한개발성과를내지못한다는문제인식을토대로 1990 년대후반부 터개발원조의관행을비판적으로검토하고보다나은원조방식을제시 하기위하여원조효과성논의가본격화되었다. 2002년에멕시코몬테레이개발재원회의 (Monterrey Conference on Financing for Development) 에서개발협력의주체들은 UN의 MDGs를달성하기위한재원으로서원조의확대를약속하는몬테레이합의문 (Monterrey Consensus) 에동의하였다. 그러면서원조의효과적이용을위한공여국과수원국의파트너십이강조되었다. 몬테레이회의이후 OECD DAC은원조효과작업반을형성하여수원국의주인의식강화를위한업무절차강화방안 과 원조효과성제고와행정비용감소방안 을위한공여국의모범사례를도출하도록하였다. 이작업을바탕으로 2003년이태리로마에서원조조화를위한제1차고위급회담이열렸으며로마선언 (Rome Declaration) 이채택되어원조예측성및투명성강화, 행정비용감소, 수원국정부의역량및재원확대에대해합의하였다. 로마회의이전에지속적으로문제제기가되어왔던공여국중심의원조를해소하기위한원조조화및원조일치, 수원국의주인의식이로마선언의중심아젠다가되었다. 2005년파리에서개최된제2차고위급회담에서는로마회의때보다많은 100명이상의각국정상들과다자기구수장들이모여서 MDGs 달성을위한주요수단으로효과적원조를강조하였으며원조효과성에관한 5대원칙및세부지표를담은파리선언 (Paris Declaration) 을발표하였다. 파리선언을계기로원조효과성에대한이해는단순한원조규모와성장의관계가아니라원조과정과원조사업절차의효과성이라는인식의변화를가져왔다. ( 임소진, 2012: 12-19)
5 대원칙세부지표 주인의식 (Ownership) 원조일치 (Alignment) 원조조화 (Harmonization) 결과중심원조 (Managing for Results) 상호책무성 (Mutual Accountability) [ 표 2-2] 파리선언 5 대원칙별내용 수원국인개도국이빈곤감소를위한자신들의우선순위를스스로설정하고제도를개선하며부패문제를해결한다. 공여국들은수원국의개발목표를중시하며현지의제도체계를활용하여원조를수행한다. 공여국들은협력과조정, 절차간소화, 정보공유등을통해서수원국의행정부담과중복지원을줄인다. 수원국과공여국은성과에초점을맞추어야하며그러한성과를측정할수있어야한다. 수원국과공여국은개발성과에대해상호책무성을다해야한다. ( 자료 : 통합홈페이지 (www.odakorea.go.kr) 재정리 ) 원조효과성원칙이거시적이라면, 미시적수준에서개별원조사업의성과중심관리를위한평가의중요성도강조되었다. DAC은 1991년에개발원조평가원칙 (Principles for evaluation of development assistance) 으로 5대평가기준으로적절성, 효율성, 효과성, 영향력, 지속가능성을채택하였다. 우리정부는 2009년 12월국제개발협력통합평가매뉴얼을제정하면서 DAC의 5대평가기준을준용하였다. 평가기준적절성 (Relevance) 효율성 (Efficiency) 효과성 (Effectiveness) 파급효과 (Impact) 지속가능성 (Sustainability) [ 표 2-3] OECD DAC 의원조사업 5 대평가기준 평가항목 수원국요구및공여국의우선순위나정책에부합하는가 투입된자원대비원조의결과가경제적으로얼마나효율적으로달성되었는가의판단기준 원조활동의목표달성정도의판단기준 원조사업의결과직간접적으로초래된개발성과와변화및중장기적효과판단기준공여국지원이종결된후에도원조사업의혜택이유지될수있는지에대한판단기준 ( 자료 : 이종수, 2017:14, 필자재정리 )
2) 개발효과성 파리선언이행지표의달성수준에대한실망스러운결과와함께수원국의주인의식에대한강조는개발협력에관한국제적논의의초점을원조를넘어선 (beyond aid) 개발로전환시켰다. 개발효과성개념은 2011년부산에서개최된제4차세계원조총회에서공식채택되었다. 그러나부산총회이후에도 개발 과 개발의효과성 에대한명확한개념정의가되지않고개발효과성에대한접근방식은다양하게제시되고있다. 국내의최근연구에따르면이러한접근방식은네가지로구분된다. 첫째는원조가거시적수준에서개발영향 (impact) 을향상하는데초점을두어야한다는주장이다. 둘째는개발효과성이특정의제를통해달성될수있다는접근방식이다. 무역이나금융투자등의경제개발의제를강조하는주장과사회개발의제-인권, 양성평등, 환경등-와경제개발의제간의균형을강조하는주장으로나뉜다. 셋째는수원국의주인의식을강조하는방식이다. 즉원조정책결정과집행에서수원국의역할이증대되어야하고나아가수원국중심의개발협력체계가필요하다. 넷째는포괄적인개발협력이라는관점에서개발효과성을이해하는시각이있다. 이시각은국제개발협력사회가공여국 ( 기관 ) 과수원국외에도민간부문, 지방정부, 의회, 시민사회등다양한행위자들이포함될것을주장한다. ( 장우진, 김우림, 권혁주 (2015), 이종수 (2017:14-15 재인용 ) 개발협력의궁극적인목표이자성과인개발효과성으로의패러다임전환은거스를수없는대세가되었다. 개발효과성의개념정의의어려움에도불구하고개발효과성이 ODA 정책에주문하는변화의메시지는분명하다. 그것은바로 ODA가개발성과라는궁극적목표를달성하기위해제공되어야하며, ODA의평가는공여국의산출물이아니라개도국현지주민들의복지향상의관점에서이루어져야한다는것이다.
3. 우리나라공적개발원조의추진체계및현황 1) 한국의공적개발원조역사 한국은해방이후 90 년대후반까지약 120 억달러의공적개발원조를 받는수원국의역사와 1963 년부터개도국에대한공적개발원조를제공 한공여국의역사가공존한다. 우리나라는 1945년해방이후 1999년까지약 127억불의원조를받았다. 1950년대한국전쟁직후원조는우리나라로유입되는유일한외국자본이었다. 이시기의원조는의식주를해결할수있는물자및식량원조중심의소비재지원과긴급구호가두드러졌고, 군서적방어와안정및재건에원조의초점이맞추어져있었다. 이시기의주요공여국은미국이었다. 1960년대에는성장및투자가화두였으며양허성차관이도입되어사회간접시설구축, 전략적수출및수입대체산업육성을위한프로젝트원조와자본재지원이이루어졌다. 원조자금에대한의존도는 50년대에비하여낮아졌다. 미국외에일본의원조비중도증가하였다. 1970, 80년대에는대규모개발사업과중화학공업발전의추진을위해도입된과도한외채부담에대한우려속에서과거단위사업중심의프로젝트차관이특정부문의종합적개발을위한섹터차관및경제산업전반의구조를조정하기위한구조조정차관으로전환되었다. 원조공여자로는일본의역할이대두되었고독일, IBRD, ADB 등공여기관의다원화가나타났다. 1995년한국은세계은행의차관졸업국이되었으며 2000년에는 DAC 수원국리스트에서도제외되었다. 공여국으로서의역사는 1963년미국국제개발처 (USAID) 으로부터위탁받은개도국연수생초청사업으로시작된다. 1970년대중반까지는주로유엔기구등의자금을지원받아개발원조를실시하다가우리경제가성장하면서점차우리정부자금에의한원조규모가확대되었다.
1980년대에는외채감축과국제수지흑자의실현으로우리나라의 ODA가본격화되었다. 경제규모의증가와국제무대에서의국가위상제고, 그리고우리나라의높은대외무역의존도등으로개도국과의협력강화필요성이증대되었다. 1987년에는재무부가 300억원을출연하여대외경제협력기금 (EDCF, Economic Development Cooperation Fund) 을창설하고기금운용을한국수출입은행에위탁하였다. 1991년에는무상원조전담기관으로외무부산하한국국제협력단 (KOICA; Korea International Cooperation Agency) 를설립하여개도국에대한본격적인원조제공의기반을구축하였다. 2000년대들어서아프가니스탄전쟁, 이라크전쟁, 남아시아쓰나미발생등으로원조공여에대한국민적인식이높아졌고, 원조의급격한양적확대가이루어졌다. 2006년에는국무총리실산하국제개발협력위원회가설치되었다. 2010년에한국은선진공여국클럽인 OECD DAC의 24번째회원이되었다. 국내적으로는국제개발협력기본법이제정되고, 국제개발협력선진화방안이추진되면서국내적인 ODA 정책의제도적기틀이마련되고정책적방향이설정되었다. 국제적으로는 G20 정상회의와제4차부산세계개발원조총회를주최하며효과적개발을위한국제적논의에주도적으로참여하였다. 2) 한국의공적개발원조추진체계및추진실적 가. 공적개발원조추진체계 2010년에 ODA 정책의법적안정성확보와정책일관성및원조효과성증진을위하여기본법이제정되었다. 기본법은한국의 ODA에대한목적, 정의, 기본정신과원칙, 국제개발협력위원회, 수행체계등을담고있으며, 특히유상 / 무상 ODA의통합추진체계구축에초점을두고있다.
ODA 기본법을근거로 5 개년기본계획과연간종합시행계획으로법 정책 적체계가마련되었다. ODA 담당기관은총괄및조정기구, 주관기관, 시행기관으로구성된다. 국무총리가위원장인국제개발협력위원회는총괄및조정기구로서, ODA에관한정책들이종합적 체계적으로추진될수있도록주요사항을심의하고조정하는역할을한다. 사무국역할은국무조정실의개발협력정책관실에서수행한다. 한편기획재정부와외교부는각각유상원조와무상원조의주관기관이다. 이들은각분야별 5개년기본계획과연간시행계획안을작성하고이행을점검한다. KOICA와수출입은행은각각무상원조와유상원조를집행하는시행기관이며, 무상원조는 KOICA 이외에도 40여개의정부부처및지방자치단체에서도수행하고있다. [ 표 2-4] 한국의 ODA 추진체계 ( 자료 : www.odakorea.go.kr)
나. 공적개발원조추진실적 2017년기준으로한국의 ODA 지원실적은 22억 500만불이며, 이중에서양자원조는 16억 1,800만불 (73.4%), 다자원조는 5억 8,700만불 (26.6%) 이다. 양자원조중에서무상원조는 10억 3,500만불 (46.9%), 유상원조는 5억 8,300만불 (26.4%) 이다. 국민순소득 (GNI) 대비 ODA 비율은 2010년, 2011년에각각 0.12%, 그리고 2012년부터 2017년까지는 0.13%~0.16% 를유지하고있다. OECD/DAC 평균 ODA/GNI는 2017년기준 0.31% 이다. 같은해우리나라의 ODA 규모는 29개회원국중에서 15위를차지하였다. 한국은 GNI 대비 ODA 비율을 2015년까지 0.25% 까지확대하기로목표를설정하였으나 (1차국제개발협력기본계획 ) 이를달성하지못하였고, 2차기본계획에서는목표를 2020년까지 0.20% 로확대하는것으로하향조정하였다. 한편우리나라는 2010년에서 2014년연평균 ODA 증가율이 12% 로 DAC 회원국중에서가장높은수준을기록했다. [ 표 2-5] 한국의연도별 ODA 지원현황 ( 순지출기준, 백만불, 2012-2017) 구분 2012 2013 2014 2015 2016 2017* 총 ODA (A+B) 양자원조 (A) 무상원조 유상원조 다자원조 (B) ODA/GNI (%) 1,798.6 1,921.4 1,955.2 1,915.4 2,246.2 2,205 1,332.1 1,433.4 1,469.8 1,468.8 1,548.5 1,618 (74.1%) (74.6%) (75.2%) (76.7%) (68.9%) (73.4%) 804.9 885.5 930.5 906.4 985.0 1,035 (60.4%) (61.8%) (63.3%) (61.7%) (63.3%) (46.9%) 527.3 547.9 539.3 562.4 563.5 583 (39.6%) (38.2%) (36.7%) (38.3%) (36.4%) (26.4%) 466.4 487.9 485.4 446.6 697.7 587 (25.9%) (25.4%) (24.8%) (23.3%) (31.1%) (26.6%) 0.14 0.13 0.13 0.14 0.16 0.14
제 2 절정책책임성에관한논의 1. 정책책임성의의의및중요성 일반적으로책임성 (accountability) 은주인과대리인사이의관계 (relation between the principal and the agent) 에서논의된다. 주인과대리인의이해관계가상충하고주인의대리인에대한감시와통제능력에한계가있을때대리인문제 (agent problem) 이발생한다. 정보의비대칭성 (asymmetric information) 에서비롯되는대리인문제로주인이대리인의행동을관찰할수없을때 (hidden action) 발생하는도덕적해이 (moral hazard) 현상과대리인이주인보다우월한정보를갖고있을때 (hidden knowledge) 발생하는역선택 (adverse selection) 현상이나타난다. 대리인문제해소방안으로는인센티브의제공, 신호보내기 (signalling), 거르기 (screening), 자기선택적장치 (self-selection device), 평판 (reputation) 등이있다. 대리인문제해결이궁극적으로지향하는것은대리인의책임성확보이다. 사적영역에서의책임성논리가대리인이소유자나주주의이익극대화를추구하도록만들듯이, 대의민주주의하에서책임성논리는공무원들의기회주의적행동을지양하고국민들의뜻에맞도록공익을극대화하는방향으로권항을행사하게한다. 이렇듯책임성의논리는사적영역과기본적으로같으나, 공적영역에서는계약해지나주식매수와같이확실한책임성확보메커니즘이없고, 공익 (public interest) 은화폐로명확히표시되는민간기업의이윤과달리다양한가치를포괄하고측정또한쉽지않은경우가많다. 따라서복합적인주인-대리인관계로구성된행정영역에서행정부및관료의책임성을어떻게보장할것인가하는점은공공부문의책임성논의의핵심을차지하며, 행정이론과실무차원에서중요한문제로다루어져왔다. ( 이동욱, 2013:231-233)
2. 정책책임성에관한이론 1) 책임성의개념과유형 복합적인주인-대리인관계로구성된행정영역에서책임성이갖는이론적, 실무적의의에도불구하고책임성의개념에대하여는정치체제변화와행정이처한제도적, 문화적특성을반영하면서다양한정의가이루어져왔다. 하지만주인-대리인이론을기반으로대리인인행정의책임성은응답의무 (answerability) 와결과통제라는요소를대체로포함하는것으로보인다. 간략히정의한다면, 관료또는공무원의책임성은자신의권한에근거한행위 ( 작위및부작위 ) 에대해조직내 외부로부터의설명요청에대한응답의무및행위결과에대한직 간접적인구속을의미한다 ( 주재현, 한승주, 2015:4) 책임성에대한개념정의는그포괄적 유동적성격때문에책임성의차원또는유형에관한논의가주로전개되어왔다. 크게는행정의책임성을행정부및관료가지녀야할법적 도덕적의무의관점에서접근하는견해와다면적, 복합적개념으로서책임성의개념을정의하는접근방식이있다. 특히후자는책임성의어떤구성요소들을기준으로하위개념또는유형을제시하는가에따라서다시구분할수있다. 즉책임의대상 ( 누구에대하여 ) 과책임의내용 ( 무엇을 ) 이대표적인구성요소들이다. 그리고이러한구성요소의특성에따라서책임성의성격과확보방안도달라진다.. 가. 전통적인법적 도덕적의무관점 법적 도덕적의무관점의접근은 1940년대 Finer와 Friedrich 간의고전적논쟁으로부터시작된다. Finer는공무원에대한외적책임을강조하면서제도적이고법적인책임에주목하고국회나사법부등외부기관에의한책임성확보를강조했다. 반면 Friedrich는관료의내적책임을강조하였다. 그는전문지식이나기술이책임의판단기준이며관료의양
심이나직업윤리등내적충동이중요하며국민의요구와국민정서에부응해야할정치적, 민주적, 윤리적책임을강조하였다. Presthus( 도의적책임과법률적책임으로구분 ), Cooper( 객관적책임과주관적책임 ), Roberts( 공식적책임과비공식적책임 ), 이달곤 (2004)( 객관적책임과주관적책임 ) 등이법적 윤리적관점에서책임성의개념을정의한다. ( 권오성외, 2009 : 57-59 재인용 ) 나. 복합적 다면적책임성관점 최근에는책임성의다면적성격을포괄하는광의적책임성개념이보편적으로받아들여지고있다. 즉책임성이어떤하나의특정한측면에서만접근하지않고, 법적, 조직적, 재무적, 전문적, 정치적, 도덕적측면을모두포괄하는복합적개념으로서정의되는것이다. 이러한관점에서책임성은 공공기관과공무원이조직내, 외부로부터의다양한기대와요구되는성과에대한응답과관리 (Romzek & Ingraham, 2000; Romzek & Dubnick, 1987) 로정의된다. ( 엄석진, 2006:60-64 재인용 ) 대표적으로 Romzek & Dubnick(1987) 은 1986년발생한미국의챌린저호폭발사고를조사한후, 통제의원천과통제의정도에따라행정책임을계층적책임, 법적책임, 전문가적책임, 정치적책임으로구분하여책임성의개념을다면적으로정의하고있다. Romzek & Dubnick 이외에다면적또는복합적책임의개념으로접근하는견해로 누구에대하여책임을지는가 의관점을보여주는 Jabbra & Dwivedi(1985), Sinclair(1995), Bouckaert & Halligan(2008), Cendon(2000) 등이있다. 이들은정치적책임성을계층적책임성, 법적책임성, 전문적책임성등의하위유형으로유사하게구분하면서도윤리적책임성을별도의하위유형으로채택하는견해 (Jabbra & Dwivedi, 1985, Sinclair, 1995), 행정부가국민이나고객에게직접부담하는공공책임성을정치적책임성과구별하는견해 (Sinclair, 1995, Bouckaert & Halligan,
2008) 등이있다. ( 이동욱, 2013: 233-236) Ospina 등 (2004) 의정치적책임과관리적책임, Hook(2005) 의수직적, 내부적, 고객적, 사회적책임등도제시되고있다. 한편 무엇에대하여책임을지는가 의관점에서 Behn(2001) 은재정, 공정성, 성과에대한책임성으로분류하였고 Posner(2006) 는재정적, 법률적효율성과효과성으로구분하였다. 누구에게 와 무엇에대하여 를혼합한논의도있는데, Kopell(2005) 의투명성 (transparency), 기관책임 (liability), 통제가능성 (controllability), 공공가치 (responsibility), 부응성 (responsiveness) 등의구분, Hook(2005) 의수직적, 내부적, 고객적및사회적책임의구분이있다. 국내연구로는최승범 (2001) 과이종수외 (2001) 는행정의책임성을도덕적책임 (moral responsibility), 법적책임 (legal accountability), 대응성 (responsibility) 으로구분하였다. 공공부문의책임성에관한다양한논의를정리하면아래표와같다. [ 표 2-6] 공공부문의책임성에관한논의 저자 ( 연도 ) Finer(1941) Friedrich(1940) Kopell(2005) Ospina 외 (2004) Posner(2006) Roberts(2002) Romzek & Dubnick(1987) Hook et al. (2005) Jabbra & Dwivedi(1985) 주요내용외재적책임과외부통제강조내재적책임과직업윤리강조상급기관및최종주인인국민에대한효과성및형평성으로정의정치적책임 (political accountability), 관리적책임 (managerial accountability) 대리인과다양한주인들 ( 행정부, 입법부등 ) 에대한책임을강조공식적 (formal) 책임과비공식적 (informal) 책임으로구분통제의근원과통제의정도를기준으로하여행정책임을관료적, 법적, 전문가적, 정치적책임으로구분광의의행정책임을수직적, 내부적, 고객적, 사회적책임성으로구분공공서비스의방법과절차를강조하며정치적, 법적, 관리적또는조직적, 윤리적책임성등다섯가지종류의책임성을제시
Sinclair (1995) Bouckaert & Halligan(2008) Cendon(2000) Behn(2001) Kopell(2005) 이달곤 (2004) 최승범 (2001) 이종수외 (2001) 호주의공공조직에서의책임성에대한경험적연구를통해정치적, 관리적, 전문적, 개인적책임성및공공책임성 (public accountability) 으로구분정치및계층적책임성, 공공책임성, 행정적책임성, 법적책임성, 전문적책임성으로구분정치적, 행정적, 전문적, 민주적책임성으로구분재정에대한책임성 (for finance), 공정성에대한책임성 (for fairness), 성과에대한책임성 (for performance) 투명성 (transparency), 기관책임 (liability), 통제가능성 (controllability), 공공가치 (responsibility), 대응성 (responsiveness) 객관적책임과주관적책임도덕적책임 (responsibility), 법적책임 (accountability), 대응성 (responsiveness) 법적책임 (accountability), 도의적책임 (responsibility), 대응성 (responsiveness) 한편, 책임성은유사한개념과구분되어야한다. 대표적인유사개념으로 responsibility( 직책책임성또는책무성 ) 가있다. 조직내에서모든구성원들이그의상사를거쳐최고의사결정자에대하여지는책임이 accountability인반면, 상사가구성원의행동에대하여지는책임이 responsibility이다. Answerability( 응답성 ) 과도구분이필요하다. 응답성은질문에대한간단한설명이나응답의무그이상을포함하지않는다. 따라서행위결과의잘못에대하여제재를받는책임성은응답성보다더강한개념이라고하겠다. ( 이동욱, 2013:236) 다. Romzek & Dubnick(1987) 의책임성분류 Romzek & Dubnick(1987) 은 1986년발생한미국의챌린저호폭발사고를조사한후, 통제의원천과통제의정도에따라행정책임을계층적책임, 법적책임, 전문가적책임, 정치적책임으로구분하여책임성의개념을다면적으로정의하고있다. 이들의연구는이후의다면적책임성접근의기본적인틀을제시하고있는것으로평가되고, 많은실증연구와사례연구에적용되고있다.
통제의정도 (Degree of Control over Agency Actions) 높음 낮음 [ 표 2-7] 책임성의유형 통제의원천 (Source of Agency Control) 내부외부 1 계층적책임 2 법적책임 (Bureaucratic) (legal) 3 전문가적책임 4 정치적책임 (Professional) (Political) 출처 : Romzek & Dubnick(1987) 계층적책임은조직내부의계층적책임을의미한다. 내부적이고높은수준의통제가이루어지는계층적책임성은계층제의최고위층의우선순위에초점을맞추게된다. 이는관료제조직이감독자와부하들사이의명령에의해상호체계가형성되고계층제를바탕으로한감독통제가주를이루기때문으로볼수있다. Romzek & Dubnick(1987:228) 에따르면, 명확한규칙과규정이계층적책임을확고히하는중요한장치가된다고한다. 한편계층적책임은능률적행정을가능하게하지만엄격한통제로인해개인의자율성을해친다는한계가있다. 법적책임은관료와법률적제재및공식적제약을가할수있는외부통제기관과의관계를중심으로형성된다. 계층적책임이계층제적관계속에서상사의부하에대한보상과처벌에근거하는반면, 법적책임성은상호자율성을가지는수탁기관과감독기관간의공식적이거나암묵위탁계약에근거한다는점에서양자는차별화된다. 관료가법을집행할때의회가제정한법률과각종통제, 사법부의판단 ( 판례 ), 입법의도등에일치하도록요구하는책임이다. 전문가적책임은관련기술이나전문지식을가진관료들이자신의업무에대한재량권과자율성을가지고기술적이고복잡한문제에해답을제공하는상황을반영한다. 관련기술이나전문지식을가진전문가들이업무에대한재량권을행사하면서과업을추진한다는의미에서전문가적
책임성은기관행위에대한통제권을업무를수행하는공무원에게준다는데에그특징이있다. 전문가적책임에따라관료들은내재화된규범 ( 전문가로서의사회화, 개인적신념, 훈련과교육, 업무경험등 ) 에근거하여의사결정을내리게되며전문가들이그들의전문성에근거하여가능한최선을다해줄것이라는신뢰에기초하고있다. 결국전문성에대한존중이전문가적책임성의핵심이라할수있다. 정치적책임성은기관외부의이해관계자들에대한반응성 (responsiveness) 을강조한다. 관료들이선출직정치인, 고객집단, 일반대중들과같은외부의이해관계자의필요에대응하는것을말한다. 관료들이대표하는기관은여론, 선출직공무원, 기관장, 기관관련자, 특별이익집단, 미래세대등다양하다 (Romzek & Dubnick, 1987:229). 특히 Romzek & Dubnick은대표자가어느기관이든상관없이, 관료들은적극적인정보공개를통해자신들이대표하는집단의정책적우선순위와요구에적극적으로반응해야하는대의정부 (representative government) 를근간으로해야함을강조한다. ( 김병섭, 김정인, 2014:106 재인용 ) 정치적책임성의강조는투명하고대표성이강한정부의구성에기여할수있는반면에, 다른한편으로는정실주의 (favoritism) 와부패를촉진할가능성이있다. 책임성의하위유형에따라서강조되는행정의가치와기대되는행태등으로차이가나타난다. 계층적책임성은효율성을강조하며공무원이조직의지침과감독에복종할것을기대한다. 법적책임성은합법성을강조하면서공무원이외부로부터의위임에순응할것을기대한다. 전문가적책임성은전문성의가치를추구하며, 공무원이개인의판단과전문성을존중할것을기대한다. 정치적책임성은반응성을강조하고공무원의외부의주요이해관계자에대한대응을기대한다.
2) 책임성의확보방안에관한논의 책임성에대한관점에따라서책임성의확보방안도달라진다. 책임성의다양한개념정의만큼책임성의확보방안도다양하게제시되어왔다. 특히책임성은행정이구현해야할핵심가치로서기존의행정이론에서도책임성의확보방안이중요하게다루어져왔고특히행정개혁의시기에행정발전과제도변화에지대한영향을미쳐왔다. 따라서이하에서는책임성의확보방안에대한논의들을주요행정이론별로살펴보고, 선행연구의결과도검토한다. ( 엄석진, 2006;64-73). 가. 고전적행정이론 고전행정학은관료제를정치영역에서정의된법과정책을가장효율적으로집행하는 행정기계 (administrative machine) 로보았다. 관료의책임은헌법과법률, 조직의구조와절차를근거로정의된다. Wilson(1887) 은상관의권위에하급자가복종하는계층제적조직이행정조직의책임성유지에필수적임을강조하고, 이러한관점에서행정에대한책임성은법적책임성과계층적책임성의강조로이어진다. 법적책임성확보방안으로는의회를외부통제를강조한다. 그리고계층적책임성확보수단으로는수직적구조의계층제확립, 상관및몰인격적조직규칙에복종하는도덕적의무와자제심이필요하다고본다. Wilson은계층제적통제, 실적제, 명확한법규와절차, 전문화와과업의세분화, 명확한명령계통의확립등과같은구조적개혁을통해정부의책임성이확보될수있다고주장했다. 나. 신행정학 (New Public Administration) 신행정학자들은정치적약자들의어려움과요구가무시되고있음에주
목하고사회적적실성과규범적이고가치중심적인행정연구의중요성을강조했다. 신행정학관점을관료제를공공의지와약자들의요구를행정체제로전달하고그대안을제시하는 재량과전문성을가진공복 ( 公僕 ) 으로보는관점이며, 이와같은현실인식과관료제에대한관점은전문가적책임성과정치적책임성의강조로이어진다. 신행정학자들은행정책임성확보를위해관료들의전문성제고와윤리와공익을중시하는행정학교육으로변해야한다고주장한다. 이를통하여관료들의전문성과반응성을제고할수있다고보았다. 또한행정의반응성제고를위하여시민들이정책결정과정에직접참여하는것이가장효과적이라고주장한다. 더나아가참여의실질적효과를위해서는주민에의한행정통제를강조한다. 다. 신공공관리론 (New Public Management) 신공공관리론은책임성의측면에서다음과같은특성을갖는다. 첫째, 경쟁과시장기제의도입으로외부이해관계자와고객에대한행정의반응성이조직이나개인의성과를결정하는가장중요한기준이다. 고객은일반시민 (citizen) 과달리공공서비스를구매하여소비하는사람을의미한다. 둘째, 계약관계에기반한법적책임성을강조한다. 대리인 ( 관료 ) 은계약에따라본인의성과계약조건의달성이라는법적의무를지게되며, 성과계약조건의달성여부에대한외부감사등을받게된다. 계약에의한대리인으로관료를바라보는신공공관리론은계약및성과관리를통해주인-대리인간의유인체계 (incentive system) 의일치와구조조정의외부통제로책임성을확보하고자한다. 조직내부적으로는관리자로하여금하급자의성과가보상으로연결될수있도록만들수있는규제완화와권한이양등의전략을제시한다. 조직외부적측면에서는효율성이나효과성이떨어지는행정기관에대해서는구조조정이나민
영화를가능하도록하여성과중심의외적통제가상시적으로가능하도 록한다. 이와같은구조조정은조직의효율성향상과권한위임에따른 성과에대한책임을강화하는체제의구성을목표로한다. 라. 거버넌스이론 (Governance) 거버넌스이론하에서는공공문제해결을위한정책과정을공공부문과민간부문의다양한기관들이참여하는네트워크가주도하며, 이들간의협력과공동결정, 공동생산을통한사회문제해결이추구된다. 이는정부의위상이과거공공문제해결및공공서비스제공의독점자에서공공문제해결을위한역할분담자로변화되는것을의미한다. 정부역할의변화에따라강조되는책임성은정치적책임성이다. 거버넌스에참여하는행위자들은목적을공유하고그들의활동을자발적으로조정하며원만한의사소통을통해당면한문제를해결하고자한다. 이과정에서거버넌스참여자들은상대방의요구를개방적인자세로이해하고, 협력이가능한영역을함께탐색하며, 문제의정의와목표, 전략까지도수정할수있는반응적인 (responsive) 자세를취해야한다. 거버넌스이론에서는참여자들간의상호학습과이해및신뢰의유지를책임성확보방안으로강조한다. 따라서네트워크에참여하는이해관계자들간의반복적상호작용과신뢰의유지를통해형성되는규범과가치의공유, 그리고상호호혜적인관계는전체거버넌스체제의효과성제고로이어진다. 이러한거버넌스체계에서의책임성확보방안은내부적이고비공식적인통제의성격을띠는것으로, 행위자들의강한도덕성과윤리를요구한다. 마. 일반선행연구검토 공공행정의통제메커니즘에대하여행정적통제, 사회적통제와자기
통제라는세가지요소로구분하는견해 (Hopewood, 1976), 행정의책임성확보수단으로조직차원의수단, 시장과외부통제, 집단과대중의압력, 정치적수단 ( 입법부, 사법부, 집행부 ), 규범적억제의다섯가지를제시하는견해 (Peters, 1995), 문화이론의영향을받아공공행정의통제메커니즘을상관성 (mutuality), 감독과조사 (oversight and review), 경쟁 (competition) 과설계된무작위성 (contrived randomness) 으로분류하는견해 (Hood) 등이있다. Massey와 Pyper(2005) 에의하면공공부문의책임성확보를위한메커니즘과장치를 외부적인것 과 내부적인것 의형태로나눌수있다. 전자는정부에대한외부기관의통제와궁극적으로는공공에대한책임을의미하고, 내부적책임성은중간관리자를경유하여장관과같은최고권한자에대한공무원의책임성을의미한다. Smith(1991) 는공식적-비공식적, 외부-내부로구분한다양한통제메커니즘을종합하여제시하였으며, 구체적인내용은아래표와같다. [ 표 2-8] 공공부문의통제메커니즘 구분 공식적 비공식적 내부적 계층제, 규칙과규제, 예산, 인사관리, 성과평가, 정책평가, 회계감사, 사업모니터링, 행동강령 개인적윤리, 전문가의식, 대표관료제, 헌신과몰입, 감독자로부터기대되는반응 입법부의감독, 자문위원회, 여론, 이익집단의압력, 외부적 사법적조치, 옴부즈맨, 동료평가, 재심의위원회, 언론및미디어의감시, 정당, 평가및조사연구, 정보공개 정치인과정부내다른공무원 ( 자료 : Smith, 1991, 이동욱, 2013:249 재인용 ) 3) 책임성간의관계와충돌 다면적책임성으로접근하는방식을채택하다보면책임성의하위유형
간의관계에도주목하게된다. Romzek & Ingraham(2000) 은네가지유형의책임성본질적으로배타적관계가아니고오히려상호보완적관계로이해되어야한다고주장했다.( 주재현, 한승주, 2015:6 재인용 ) Sinclair는본인이제시한다섯가지하위책임성이상호배타적이지않으며여건상의존적이고때로는동시에적용될수있다고하면서 복합적이면서도분절적이므로한가지유형의책임성을확보하는것은종종다른책임성을확보하는것과의절충이필요하다 고강조했다.( 이동욱, 2013:234 재인용 ) 그러나현실에서많은경우한공무원에게여러책임이동시에중첩적으로요구될경우책임성간에는내용적충돌이발생할수있으며, 하나의책임성에충실하면다른책임성에소홀하게되는현상, 이른바 책임성의딜레마 가발생하고있음을많은학자들이밝혀냈다. ( 황광선, 2015:5, 주재현, 한승주, 2015: 5-15) 특히행정국가화될수록정부를향한다양한기대가있음을고려할때현실적으로책임성간의충돌의발생가능성은매우높고일상화되어있다 (Cooper, 2012). 결국행정관료나공무원에게요구되는중요한능력의하나가책임성간의모순을파악하고관리하는것이라하겠다. ( 주재현, 한승주, 2015:6 재인용 ) 주재현, 한승주 (2015) 는공무원이직면하는책임성딜레마의유형을 Romzek & Dubnick(1985) 의책임성유형을기준으로총 6 가지의상 황조합을상정하였다. 그리고책임성딜레마에대한공무원의대응방 식을이탈 (Exit), 항의 (Voice), 순종 (Loyalty), 태만 (Neglect) 로정리 한다. 먼저책임성딜레마의유형을살펴보면다음과같다. [ 표 2-9] 책임성딜레마의유형 관료적 법적 전문가적 정치적 관료적 - - - - 법적 유형 1 - - - 전문가적 유형 2 유형 4 - - 정치적 유형 3 유형 5 유형 6 - 출처 : 주재현, 한승주 (2015) p.8
1 계층적책임성대법적책임성의충돌은조직구성원및부하로서의역할이법규의충실한집행자로서의역할과양립이힘든상황이나조직의 SOP가법적판단및입법의도와다름을알게되었을때등이다. 2 계층적책임성대전문가적책임성의충돌은상사혹은상위기관의명령및지시가업무의전문적규범및기준과다르다고인식할때, 조직의내부규정을따르는것이자신의윤리와다르다고느낄때등이다. 3 계층적책임성대정치적책임성의상충은상사또는상위기관의명령및지시가일반국민의여론과는다르다고판단될때, 조직내부의운영규정에따르는것이외부이해관계자들의요구와다를때등이다. 4 법적책임성대전문가적책임성충돌은법규나판례의내용이업무관련전문적기준이나규범과는다르다고판단될때나법규준수가전문가로서의윤리를위배한다고느낄때등이다. 5 법적책임성대정치적책임성의상충은법규내용과언론매체및시민사회단체가요구하는주장이다를때, 정치사회적논란이많은법규가의회에서제정되어집행하게되었을때이익집단들이법규의부당함을주장하며개정을강력히요구해올때등이다. 6 전문가적책임성과정치적책임성상충은전문적판단기준과외부이익집단의요구가다를때, 전문가윤리로는수용하기힘든요구를이익집단및시민단체가요구할때등이해당된다. 동연구에서는딜레마에대한공무원의대응전략은아래표와같다. [ 표 2-10] 책임성딜레마에대한공무원의대응전략 딜레마대응전략 행태예시 대응전략 이탈 (Exit) 항의 (Voice) 순종 (Loyalty) 태만 (Neglect) 침묵하거나, 딜레마상황의딜레마해소결정지연, 대안중하나를포기노력유사해결일방선택 이직, 보직변경, 업무변경, 결정권전가등 해결위한자원요구, 새로운정보투입, 설득노력등 침묵 대기, 상사및상위기관지시선택 수용등 형식주의, 비일관된결정, 상징적결정등 출처 : 주재현, 한승주 (2015) p.13
제 3 절선행연구의검토 공적개발원조분야의선행연구들은다양한측면에서축적되고있다. 공적개발원조혹은국제개발협력정책에관한연구는정책의결정요인에대한분석, 원조효과성과개발효과성차원에서한국의 ODA 운영체계및개별사업을분석하는다수의연구가이루어졌다. 특히최근에는 ODA 규모확대에따라 ODA의질을향상시키는데기여가능한평가체계와성과관리제도에관한연구가축적되고있다. 공적개발원조의책임성과관련된국내연구로는장혜영 (2013) 의연구가있다. 해당연구에서는한국의 ODA 예산의지속적증가현상이국회의행정부감시책무성 (oversight accountability) 저하에기여하고있음을밝히고있다. 공적개발원조정책과이익이직결되는유권자가없고, 따라서국회의원들은상대적으로자유롭게 국익 과 선진국 을위한의정활동이라는측면을부각한다. 동시에 ODA에대한의원들의낮은관심은정부정책에대한비판적고찰보다는정책에대한순응으로이어진다. 그리고국회의원들의 ODA의규범적성격에대한낮은이해로 ODA의목표를 정치적, 경제적국익 에두면서 ODA 예산에대한국회의원과정부간갈등이적을수있었다는점도 ODA 예산증액이국회의저항없이나타나도록했다고분석했다. 국회의 ODA 예산검토과정에초점을맞추어 ODA 정책의책임성이약화되는현실적인상황을설명해주는연구로서의의가있다. 다만국회의행정부에대한감시책무성에서접근하고있고행정부의책임성에대한분석은이루어지지않았다. Lief Wenar(2006) 는국제개발원조의책임성을직접적으로다루면서개발협력사업의책임성을빈곤완화의달성여부라고개념화하고, 개발협력사업의집행과정에서책임성의저해요인을찾고있다. ODA 사업은개도국현지의기술및관행에맞아야하면서도이를개선해야하는상충된요구가있고, 집행기관의사업추진절차가혼란스럽고, 개도국내에서프로젝트를관리하는기관이빈곤층과분리되어있다는점이책
임성이저해되는원인이라고주장하고있다. 또한이러한복잡성을해소하기위해원조기관들이책임성메커니즘을보유하고있으나, 대표적인사례로 USAID와개발NGO를대상으로연구해본결과이러한책임성메커니즘은빈곤층에도움이되는사업집행을유도하는데효과적이지않다는결론을내리고있다. ODA 사업의책임성을직접분석하고, ODA사업의특징을반영한실증분석이라는데의의가있다. 책임성과관련된연구로볼수있는선행연구들은주로 ODA 사업의성과평가및성과관리에관한연구들이있다. 윤수재 (2013), 홍재환 (2012), 권율, 정지선 (2012) 등은 OECD DAC의사업평가기준과우리나라의정부업무평가등을기준으로 ODA 사업의평가및모니터링시스템개선에관한연구를실시하였다. 또한김은주 강길범 (2016) 외다수의연구들이특정분야의 ODA 사업평가지표를개발하려는연구를시도하였다. 해당연구들의초점은 ODA 사업의성과를개선하려는데에있으나, 책임성은성과보다광의의개념이기때문에성과에대한연구를책임성에대한연구로보기에는한계가있다. 한편공공부문의책임성과관련된연구는매우다양하게이루어졌다. 책임성에관한이론적연구, 특정공공부문의책임성에대한실증연구들이주를이루고있다. 엄석진 (2006) 은정부의책임성에대한행정이론간비교를통해책임성에대한관점이이론별로상이하기때문에책임성의개념정립과확보방안에대하여합의하기어렵다고주장한다. 황광선 (2015) 은정부성과관리시스템에서책임성과성과의의미분별이필요하다는문제인식을기반으로책임성이성과보다광의의개념이라는점을밝히고있다. 권오성, 황혜신, 박석희, 김철회 (2009) 는공공기관의책임성유형과우선순위에관한실증분석, 주재현, 한승주 (2015) 는지방자치단체공무원들이책임성딜레마에직면한상황과이에대한대응방식을연구하였다. 길종백, 노종호 (2014) 는 4대강사업에대한책임성분석, 김병섭, 김종인 (2014) 는세월호사고에대한책임성분석을시도하였다.
선행연구의검토결과책임성관련연구는많지만 ODA 정책에대한책임성연구는없다. 그러나 ODA의양적확대로정책의책임성문제는지속적으로증가하고있으며, 현실적으로 ODA 정책에대하여다양한요구들이책임성충돌의형태로발생하고있다. 그리고 ODA 정책은해외에서집행되는정책이라는특수성에기인하여정책책임성확보에있어서다른정책과차별화되어야할필요가있다. 따라서책임성에대하여기존에축적된연구결과를활용하여 ODA 정책의책임성에대하여분석한다는것에본연구의의의가있다. 제 4 절연구의분석틀 동연구에서는우리나라 ODA 시스템과제도를대상으로 ODA 정책의책임성을분석한다. 정책의책임성을 Romzek & Dubnick(1987) 모델에따라서법적, 계층제적, 전문가적, 정치적책임성으로구분하고각각의책임성의개념정리와우리나라 ODA 시스템과제도의현황파악, 그에대한원인분석으로연구를진행한다. ODA 시스템과제도에는법, 기관의역할, 정책, 규정과규칙등이포함되며금번연구에서개별 ODA사업의책임성은연구대상에포함되지않는다. 이는개별 ODA사업의효과성과평가체계에관한다수의선행연구와의중복을피하고, 본연구의초점이사업의효과성이아니라 ODA 정책의책임성에있기때문이다. 한편 Romzek & Dubnick(1987) 모델이현실에서직면하는행정의책임성을명확히구분하지못한다는견해도있지만 ( 김병섭, 김정인, 2014:106), 행정의책임성을포괄하면서도체계적으로구분하여다면적책임성접근의기본적인틀을제공하였고, 이후많은실증연구와사례연구에적용되고있어서우리나라의 ODA 정책을둘러싼환경과기준을체계적으로분석하는데도유용할것으로판단하여채택하였다.
연구의분석틀을요약하면아래그림과같다. 이하에서는각책임성의 유형에대한개념정리와연구의분석대상에대하여설명하고, 연구의 결과는제 3 장에서자세히다루기로한다. [ 그림 2-1] 연구의분석틀 1) 법적책임성 법적책임성 (legal accountability) 은국회가정하고행정의근거가되는법이정한바를따르고실행할의무를말한다. 법에대하여책임을지는이유는국회가국민으로부터위임받은권한을입법행위를통하여구체화한것이기때문이다. 법적책임성에대한통제의원천은행정부외부에있고, 통제의정도는강한특징이있다. 국회는정부가법을위반하거나법에위임한행위를이행하지않을경우예산편성과국정감사나국정조사등을통하여그행위에상응하는조치를취하게된다. 우리나라 ODA 정책은국제개발협력기본법 ( 이하기본법 ) 을근거로추 진된다. 기본법은우리나라가 OECD DAC 가입을앞두고우리나라의
ODA추진체계를개선하기위하여제정한법이다. 기본법에는법의목적과정의, 기본정신과목표, 기본원칙, 국가등의책무, 원조추진체계, 평가, 파트너십등에관한내용이규정되어있다. 기본법에규정된내용들을정부차원에서준수하고있는지여부를분석함으로써 ODA 정책의법적책임성측면을살펴본다. 2) 계층제적책임성 계층제적책임성 (bureaucratic accountability) 은조직원이조직의지침과감독에복종해야할의무이다. Romzek & Dubnick에따르면계층제적책임성이달성되기위해서는두가지단순한요소가필요한데, 하나는조직의감독자와부하들사이의명령지시와복종에대한정당한상호관계가형성되어야하고, 다른하나는표준운영절차 (SOP, Standard Operating Procedure) 또는규칙과규정 (rules and regulations) 이다. 계층제적책임성통제의원천이내부에있고, 통제의정도가강한특징을갖는다. 일반적으로계층제적책임성은단일조직내에서감독자와부하의감독과순응의관계에적용된다. 감독자의명령과부하의순응의관계는감독기관의명령과하급기관의순응의관계로의제될수있을것이다. 동연구에서는국제개발협력위원회 (CIDC; Committee for International Development Cooperation, 이하국개위 ) 와외교부, 그리고 KOICA의관계에대하여계층제적책임성을분석하고자한다. 그이유는우리나라의기본법에의해우리나라의 ODA 추진체계가국개위에서심의, 의결하고, 외교부가주관기관의역할을하며, KOICA는상위정책을집행하는시행기관으로분리되어있기때문이다. 따라서우리나라 ODA 정책이당초의도대로집행되기위해서는국개위 (CIDC)-외교부-KOICA의명령과순응기재가제대로운영되어야한다.
3) 전문가적책임성 전문가적책임성 (professional accountability) 은공무원이전문가로서의가치관과양심, 지식을활용하여정책의목적을달성해야함을의미한다. 조직에서도개인의판단과전문성을존중하여야하며, 업무추진에필요한재량과권한을보장해야한다. 그리고전문가적책임성을확보한조직은재량과권한을위임한후에공무원이목적달성을하지못한경우질책또는해고 (reprimanded or fired) 하고, 성과가좋을경우더많은재량을부여할수있다. 전문가적책임성의핵심요소는전문성에대한존중 (deference to expertize) 이다. 통제의원천은내부이고통제의정도는약한특징이있다. 전문가적책임성은조직의인적구성과성과관리에서분석될수있다. 동연구에서는국제개발협력위원회와간사기관인국무조정실개발협력정책관실, 외교부개발협력국, KOICA의인적구성과성과관리제도를중심으로우리나라 ODA 정책의전문가적책임성이확보되는지여부를살펴본다. 4) 정치적책임성 정치적책임성 (political accountability) 은정책의외부이해관계자들의요구에얼마나민감하게대응 (responsiveness) 하는지여부로판단한다. Romzek & Dubnick(1987) 에따르면정치적책임성은행정이누구를대표하는가 (whom does the public administration represents?) 라는질문에서시작한다. 그리고여기서 누구 에해당하는사람은일반대중, 선출직공무원, 기관장, 의뢰인, 이해집단, 미래세대등다양하게정의될수있으며그들의정치적우선순위와수요에반응 (responsive) 하는것이정치적책임성의핵심이다. 정치적책임성은통제의원천이외부에있고통제의강도는약하다.
동연구에서는 ODA 정책의정치적책임성을선출직공무원인대통령과일반국민들에대하여살펴보고자한다. ODA는우리나라국민들의세금을재원으로외국정부와주민들을위하여쓰여진다. 따라서 ODA 사업은우리국민을대신하여집행되는정책이므로일반국민들의요구에민감하게반응해야한다. 그리고대통령의경우국민들의위임을받아 ODA 정책을결정하는위치에있기때문에국민들다음으로중요한주인 (principal) 이다. 한편신공공관리론 (NPM) 의관점에따르면행정의정치적책임에는 ODA의직접적인고객인외국정부와주민들이포함되어야할것이다. 그러나동연구에서는주인-대리인관점에입각하여 ODA 정책의책임성의범위를위임자인대통령과국민들로제한한다. 이상과같이책임성의유형은개념상구분이되지만, 현실에서직면하는책임성을모두설명하는데에는한계가있다는지적이있으며, 특히유형별구분이상호배타적이지않고중복되는경우가발생하기도한다. 동연구에서는해당되는모든유형의책임성에서살펴보되, 상세한분석은가장직접적으로관련이있는책임성에서분석하기로한다.
제 3 장연구결과 제 1 절무상원조정책추진절차 무상원조정책의및사업승인절차는상위정책의수립에서시작하여 사업발굴및형상, 사업시행, 평가로이어지고평가결과는차년도정책 수립에다시환류된다. [ 표 3-1] 한국의 ODA 정책및사업승인절차 추진절차 추진내역 정책수립 국별지원전략 수립 사업발굴및 형성 심사 계획수립 사업시행 평가 기본계획 정책 수립및중점협력대상국선정 국제개발협력위원회 중점협력대상국에대한국별지원전략 수립 국제개발협력위원회 협력대상국과국별지원전략 정책협의 정부대표단 사업심사 및 와의연계성 사업타당성등고려 무상원조관계기관협의회 사업심사결과조정및사업연계 국제개발협력위원회 기관별사업계획확정 계획수립시 평가지표고려 수행부처 기관 별 사업형태별사업시행절차에따라실시 수행부처 기관 간협력 통합평가지침에따른정책 사업평가실시 각부처및기관 자체평가실시 평가소위 통합평가실시 평가소위원회 우수모범사례발굴환류 평가결과차년도사업계획에반영 국제개발협력위원회 ( 자료 : 우리나라 OECD DAC 동료검토메모랜덤 국문본 (2017))
제 2 절유형별책임성분석 1. 법적책임성 1) 기본법의구조 기본법은 ODA 정책의법적안정성확보와정책일관성및원조효과성 증진을위하여 2010 년 1 월 25 일에제정되고 2010 년 7 월 26 일에발효 되었다. 기본법은우리나라 ODA 의가장중요한법제도이다. 기본법의 구조는아래표와같다. 조항규정조항규정 제 1 조법률의목적 제 2 조법에서사용하는용어의정의 제 3 조기본정신및목표 제 4 조기본원칙 제 5 조국가등의책무 제 6 조다른법률과의관계 제 7 조국제개발협력위원회 제 8 조국제개발협력기본계획의수립 제 9 조국제개발협력주관기관 [ 표 3-2] 국제개발협력기본법의구조 제 11 조연간국제개발협력시행계획안의작성등 제 12 조중점협력대상국의선정 제 13 조국제개발협력에대한평가 제 14 조민간국제개발협력단체등에대한지원 제 15 조국민참여를위한홍보등 제 16 조전문인력의양성 제 17 조국제교류및협력의강화 제 18 조국제개발협력통계자료 제 19 조재외공관의역할 제 10 조국제개발협력주관기관의역할및기능제 20 조권한의위임위탁등 ( 자료 : 통합홈페이지 (www.odakorea.go.kr)) 기본법은내용상 ⅰ)ODA 정책의개관 ( 기본정신및목표, 기본원칙, 책무 ), ⅱ)ODA 추진체계 ( 국제개발협력위원회구성과역할, 주관기관, 기본계획과시행계획작성, 중점협력대상국의선정, 평가, 통계자료, 재외공관역할등 ), ⅲ) 파트너십 ( 민간단체지원, 국민참여, 전문인력양성, 국제교류협력 ), 기타 ( 목적, 용어의정의, 다른법률과의관계, 권한의위임과위탁등 ) 로구분할수있다. 이하에서는기본법의내용별로법에서위임한내용을이행하고있는지여부를살펴본다.
2) ODA 정책의개관 기본법에나와있는기본정신및목표, 기본원칙, 국가등의책무조항은우리나라 ODA 정책의지향점이자철학을담고있다. 따라서이러한내용은국개위에서의결하는상위정책문서에포함되고, 이를근거로하위 ODA 사업계획이수립되어야한다. 상위정책문서로는 1선진화방안, 25개년기본계획, 3국별협력전략이있다. 법적책임성을검토함에있어서상위정책에그내용이포함되었는지여부를중심으로살펴보는또다른이유는국개위에서의결된내용은주기적인국제개발협력위원회의결사항이행점검의대상이되기때문이다. 즉, 법에나온내용을상위정책에포함시키는자체로이행가능성도높아진다. 가. 목표와기본원칙 자동차주행에비유하자면기본법제3조 2항의 목표 는 ODA 정책의목적지이고, 제4조의 기본원칙 은교통규칙에해당한다. 그런데 목표 에제시된 빈곤, 삶의질, 발전, 제반제도 조건의개선 등의추상적용어들은의미해석의여지가넓다. 빈곤 만하더라도다양한개념이있다. OECD DAC을비롯한국제개발협력기관들의정의를살펴보더라도빈곤을경제적능력 ( 적정소득 ), 인간적능력 ( 보건의료등 ), 정치적능력 ( 인권보장과정치적참여권리 ), 보호능력 ( 식량부족, 질병, 재해, 분쟁등으로부터스스로를보호 ), 사회적능력 ( 인간의존엄유지 ) 등 5가지능력이결여된상태로정리하고있다. 따라서정책문서에서 목표 의내용을구체화하고, 다양한요소가있다면우선순위를정해줄필요가있다. 아울러 기본원칙 의경우에도광범위한용어의의미에대한구체적인설명과규범화가국개위차원에서이루어져야한다. 그렇게될때만이다수의 ODA 시행기관이일관성있게 목표 를추구할수있고, 기본원칙 을준수할수있다. 목표와기본원칙의의미가구체화되면, 그이행여부를국회에서도정확히감독할수있게되어법적책임성이향상된다.
나. 국가등의책무 기본법제5조는국가등의책무를총 4항으로규정하고있다. 기본법의목적과기본정신및목표등을고려하여 ODA를추진 (1항) 하고, 개도국빈곤퇴치등을위한국제사회의노력에동참, 민간단체등과협력, 투명성증진노력 (2~4항) 해야한다. 국가등의책무에대하여별도로국개위에서상위정책에 어떻게 이행할것인가에대한내용을담아야한다. 법에서위임한국가등의책무를추진가능한정책으로구체화하는것이법집행의첫번째단계이기때문이다. [ 기본법 31 기본정신 ] 개도국빈곤감소 여성 아동 장애인인권향상과 성평등실현 지속가능발전, 인도주의실현 경제협력관계증진 국제사회의평화와번영 [ 기본법 4 기본원칙 ] 1 아래의원칙과대외정책종합고려 è 국제연합헌장의제반원칙존중구체 협력대상국의자조노력및능력지원화 협력대상국의개발필요존중규 개발경험공유의확대범화 국제사회와상호조화및협력증진 2 원조형태간연계및일관성강조 [ 기본법 5 국가등의책무 ] 1 기본정신, 목표등고려하여추진 2 국제사회노력동참, 적극적역할 3 민간단체등과협력노력 4 투명성증진노력 [ 표 3-3] 기본법내용의정책적구현 ( 안 ) ( ) è [ 기본법 32 목표 ] 개도국빈곤감소및삶의질향상 개도국발전, 제도 조건의개선 우호협력및상호교류증진 범지구적문제해결에대한기여 기본정신달성에필요한기타사항 ê( 구체화, 우선순위결정 ) 어 떻 게? 무엇을? < 상위정책문서 > ⅰ) 선진화방안, ⅱ)5 년간기본계획 ⅲ) 국별협력전략 연간종합시행계획 시행기관별계획및전략
다. 기본법내용의정책적구현여부 상위정책중에서먼저선진화방안의내용을살펴본다. 선진화방안은 기본법제정이후우리나라의 ODA 통합추진체계를구축하고 ODA 의 추진방향과방식을정비하기위한목적으로수립된포괄적인 ODA 국 가전략이다. 2010 년 10 월에수립되었으며주요내용은아래표와같다. 3 대 가치 추진 방식 기본 골격 3 대 선진화 전략 기반 확대 [ 표 3-4] 선진화방안 (2010) 주요내용 수원국에희망을국제사회에모범을국민에게자긍심을 개도국빈곤퇴치와자립에중점 수원국개발수요와우리의특성결합 국제사회의보편적가치추구 국가전략에기반한일관성있는추진 우리나라의국격제고 두손으로드리는따뜻한원조 OECD DAC 회원국 ODA 규모및비율통합체제구축 2008 년 DAC 특별검토권고이행 7) ODA/GNI 0.25% 양자 : 다자 =70:30 유상 : 무상 =40:60 원조비구속화 75% ( 전부 2015 년까지 ) 국개위의전략수립 주요 ODA 정책및사업조정권한 평가, 홍보, 통계관리통합시행 개발협력콘텐츠개발원조시스템효과적개편국제활동강화 국가전략부문 글로벌개발파트너십 개발경험분야 유무상통합전략수립 통합다자전략수립 개발경험정리 사업수행부문 선진공여국협력 정책컨설팅에활용 현장중심발굴 국제기구참여확대 사업기술분야 기관간협의후선정 인력진출확대 경쟁력기술 통합과연계를통한 ODA조달시장참여 프로젝트, 기술협력에원조사업효과성제고 국제규범준수활용 수원국과협력강화 MDGs, DAC 권고 감성분야 평가부문등충실히이행 감동사례발굴, 공유 통합평가시스템 국제규범형성참여 한국적미와정감 성과중심의평가결과 인도적지원강화 환류국민적공감대확보국민과함께하는개발협력전문인력양성 범정부통합홍보 BI, 홈페이지운영 맞춤형홍보 교육 NGO 협력실질화 기업과상생협력 대학 연구기관을 Think Tank 로활용 ( 자료 : 국제개발협력선진화방안 (2010) 재정리 ) 체계적인력풀구축 ODA 참여기관역량강화 컨설팅산업육성
선진화방안의 3대선진화전략 의 개발협력콘텐츠개발, 원조시스템효과적개편, 국제활동강화 에는기본법 4조의기본원칙에해당하는내용 ( 협력대상국의자조노력및능력지원, 개발필요존중, 개발경험공유의확대, 국제사회와의상호조화및협력증진 ) 이포함되어있다. 그리고국가등의책무 2~4항에해당되는내용들 ( 국제사회노력동참, 민간단체와협력, 투명성증진 ) 이 3대선진화전략 과 기반확대 에서구체적인정책으로표현되어있다. 반면, ODA를통하여무엇을달성할것인가, 즉목표설정이없다. 선진화방안에는 어떻게 하겠다는내용이주가되고, 무엇을 하겠다는내용은없는것이다. 다음으로는 5개년기본계획을살펴본다. 국제개발협력기본계획은국내 외환경변화와국정기조등을반영하여 ODA 정책의 5년간의방향과목표를설정하는중기계획이다. 1차기본계획은 2011-2015, 2차기본계획은 2016-2020의기간을대상으로작성되었으며, 주요내용은아래표와같이정리할수있다. 차고로, 1차기본계획은외교부와기재부가주관분야를각각작성하여합본한형태고, 2차기본계획은외교부와기재부의기본계획안을참고하여국무조정실에서작성하였다. 2차기본계획은유무상원조의내용이혼재되어있는것이 1차기본계획과의차이점이다. 8) 7) 2008 년 OECD DAC 특별검토의권고사항은 1( 추진체계 ) 법적기반확립, 단일원조기관구성, 포괄적중기전략수립및통합추진체계구축, 대국민인식 제고전략시행, 2( 규모및배분방안 ) 원조확대공약이행, 통합추진전략시 행, 통합중점대상국선정및다자원조전략수립을통한선택과집중, 3( 시행조 직 ) 원조체계분절화완화, 통합국가협력전략활용, ODA 인력전문성강화, 독립적평가문화확립, 4( 원조효과성 ) 수원국시스템활용, 공여국간원조조화 강화, 비구속성비율확대, 5( 인도적지원 ) 인도성 중립성 독립성강화, 수 원국수요에기반한인도적활동강화, 다자원조채널적극활용임 8) 1 차기본계획은양자무상원조분야의문서를요약한것이고, 2 차기본계 획은양자무상원조에해당하는내용만을발췌한것이다.
기본법상내용구분 정책의 기본방향 재원규모 및 운용계획 1차기본계획 (2011~2015) 중기전략목표 MDGs 달성최우선시 자립성장기반조성강조 인도적지원및취약국지원 범분야가치 ( 환경, 젠더등 ) 지향 원조규범이행및무상원조의중복성과분절성감소 국익증진및소프트파워제고 규모 : 5 년간약 4 조 6 천억원 지역별 (%): 아시아 50, 아프리카 25, 중남미 10, 중동 CIS 10, 오세아니아 5 내외 중점협력국비중 70% 수준 2 차기본계획 (2016~2020) 비전 : 인류공동번영과세계평화에기여 목표 : SDGs 이행목표달성기여 기본방향 통합적인 ODA 내실있는 ODA 함께하는 ODA 규모 : ODA/GNI 0.20% 달성 비구속성 : 95% 지역별 : 아시아중심기조유지, 아프리카비중점차확대 소득별 : 최빈국무상원조위주 분야별 : SDGs 방향과부합 형태별 : 프로젝트외에 PPP, 프로그램원조등지원다변화 CPS 1 기 CPS 수립 (26 개국 ) 2 기 CPS 수립 (24 개국 ) 투명성증진 - IATI 가입에따른정보공개 ( 추진과제 ) [ 표 3-5] 1,2 차기본계획무상원조분야주요내용 원조시스템의효율성제고 현장중심사업발굴강화 무상원조관계기관협의를통한사업선정방식개선등 유 무상사업연계적극추진 민관협력사업확대 원조일치, 예측가능성제고 무상원조시행기관역량강화 ODA 전문인력등양성 무상원조평가및환류강화 원조사업별효과성제고 개발조사, 프로젝트, 초청연수, 봉사단사업, 새로운사업등 개발협력콘텐츠구축 ODA 사업기술목록, 감성분야 국제협력및파트너십강화 DAC 규범준수, 규범형성참여 선진공여국과의협력강화 G20 개발의제후속조치이행 대국민 ODA 홍보, 교육확대 ( 출처 : 국제개발협력 1,2 차기본계획 재정리 ) 통합적인 ODA 유무상통합전략강화 무상통합전략강화 2 기 CPS 수립 내실있는 ODA ODA 콘텐츠재정비 ODA 사업의사후관리강화 ODA 평가와환류강화 사업투명성제고 (IATI 가입 ) 함께하는 ODA 범국민이해와참여증진 민간파트너십다원화및포용적비즈니스모델확산 삼각협력활성화 다양한민간재원활용확대 글로벌파트너십강화 제 2 차기본계획평가및점검 DAC 동료검토를토대로기본계획에대한중간평가실시
1차기본계획은양자무상원조분야의전략에서 6대중기전략목표를수립하였다. 이중에서다섯가지 ( 중기전략목표 ~, ) 는기본법상의목표를구체화하였고, 한가지 ( 중기전략목표 ) 는기본법상의기본원칙을반영하고있다. 반면 2차기본계획은기본법상기본원칙인 국제사회의평화와번영추구 를 인류의공동번영과세계평화에기여 한다는비전으로정립하고, 기본방향에 SDGs 9) 이행목표달성기여, 통합적인 ODA, 내실있는 ODA, 함께하는 ODA' 를설정하였다. 이상의내용을정리해보면, 기본법상의 목표 와 기본원칙 이 1차기본계획에는모두반영되어있으나, 2차기본계획에는목표에해당하는내용이없고, 기본원칙에대한내용만포함되어있다. 한편국가등의책무의내용은 MDGs, SDGs 등 UN의개발목표달성기여천명, 원조시스템의효율성제고 (1차) 와함께하는 ODA(2차 ), 내실있는 ODA(2차 ) 부분에서관련내용을찾아볼수있다. 국개위가의결하는또다른상위전략으로국별협력전략 (CPS) 이있다. CPS는기본법제8조제2항 3호에서지칭하는중점협력대상국에대한중기지원전략으로 3-4개의중점지원분야및실행계획등을포괄한다. 1 기 CPS는 1기중점협력국 (26개국) 에대하여 2011년부터 2013년 8월까지단계적으로수립되었다. 2기 CPS는 2기중점협력국 (24개국) 을대상으로작성되었으며 1기 CPS의문제점을보완하고활용도를높이기위해노력했다. 1, 2기 CPS의주요내용은아래와같다. 9) 지속가능개발목표 (SDGs, Sustainable Development Goals) 는 2016-2030 년간국제사회가공동으로추구해야할목표 (17개) 와세부목표 (169개) 로구성되어있으며, 2015년 9월 UN 개발정상회의에서정식채택되었다. 17가지목표에는 1빈곤퇴치, 2기아와농업, 3교육, 4보건, 5양성평등, 6물과위생, 7에너지, 8경제성장, 9산업화, 10불평등, 11지속가능도시, 12지속가능소비생산, 13기후변화, 14해양자원, 15생물다양성 생태계, 16 평화 제도, 17 이행수단 글로벌파트너십이포함된다. SDGs의특징으로개도국과선진국모두에게적용된다는점 ( 보편성 ), 경제 사회 환경을통합고려한다는점 ( 변혁성 ), 취약계층과소외계층의배려를강조한다는점 ( 포용성 ) 이꼽힌다. ( 출처 : 2차기본계획 p.36)
1 기 CPS 2 기 CPS I. 수원국분석 경제 개발환경및국가개발전략 II. 우리나라의지원현황및협력전략 중점협력분야선정 III. 이행전략및성과관리방안 추진조직 원조효과제고 ( 사업간연계, 원조일치, 조화노력 ) 민관협력 성과관리 [ 표 3-6] 1,2 기 CPS 주요내용 I. 원조성과평가 지원실적 ( 총괄및분야별 ) II. 수원국분석 개발현황, 국가개발전략등 III. ODA 추진시고려사항 IV. 우리나라의지원계획 지원목표와중점협력분야및분야별지원방안과결과틀 V. 이행전략 협력방안 ( 공여국과조화, 유무상연계, 민관협력, 비구속화등 ) 원조효과성및 SDGs 기여방안 VI. 모니터링및평가방안 2기 CPS를기준으로살펴보면, 우리나라지원계획의기본방향의최상위의목표로서 한국의지원목표 가있다. 그내용은 CPS에선정된중점협력분야의결과 (outcome) 또는영향 (impact) 에해당되는내용이다. 따라서이것은기본법의목표가국별로구체화된것이라고볼수있다. 다만 CPS가중점협력대상국에대하여만작성되어있고, 대상국의중장기국가발전전략목표와연계되어있기때문에, 우리나라양자무상원조전체에적용되는목표로활용하기에는한계가있다. 한편국가등의책무의내용은 CPS에도포함되어있다. SDGs 기여방안 ( 국제사회의노력에동참 ), 민관협력 ( 민간단체와의협력 ) 방안등이다. 투명성제고노력은 CPS상에는언급이없다. 이상에서살펴본바와같이국제개발협력위원회에서의결된상위정책문서에서는우리나라 ODA의목표를구체화하고우선순위를설명하는내용이없다. 반면 ODA의기본원칙에해당하는내용, 즉원조효과성과개발경험의활용, 원조수단간의연계와통합적인원조추진체계에대한내용은선진화방안과기본계획에서모두강조되고있다. 국가등의책무의내용은상위정책문서에모두포함되어있다. 이러한특징은연도
별종합시행계획에도그대로반영된다. 연도별시행계획은파트 1,2로구성되어있는데파트 1은당해연도의 ODA 규모와재원배분비중을, 파트2는그해의정책방향또는주요과제로구성되어있다. 파트 1은예산과비중등의수치가대부분이고, 파트2는아래표와같이원조시스템의개선과파트너십에초점을맞추고있다. [ 표 3-7] 연도별시행계획정책방향또는주요과제 연도 연도별종합시행계획 파트 2 주요내용 2010 원조효과성제고, 국제기구와의협력강화 2011 원조시스템의효율성제고, 원조사업별추진계획및효과성제고, 국제협력및파트너십강화, ODA에대한국민적지지기반확대 2012 개발협력콘텐츠개발, 원조시스템의효과적개편, 국제활동참여강화, 국제개발협력기반확대 2013 한국형 ODA 모델의본격적용, Peer Review 권고적극활용, 국제개발협력제도개선, 국민적공감대확보 2014 Win-win형 ODA 추진, 협업토대의 ODA 추진, 성과중심의 ODA 추진, 국제활동참여강화, 국내기반확대 2015 ODA 전략보완 발전, Win-win형 ODA 추진, 통합적 ODA 추진, ODA 사업성과제고 2016 통합적 ODA, 내실있는 ODA, 함께하는 ODA, 개발협력구상의차질없는시행 개발협력구상의차질없는시행, 다자전략에기반한전략적지원, 2017 다양한 ODA 사업신규발굴 추진, ODA 평가제도개선, 협업및정보공개강화, 범국민참여증진을위한홍보강화, 국제적위상제고 2018 효과적 ODA, 투명한 ODA, 함께하는 ODA ( 자료 : 연도별종합시행계획문서재정리 ) 3) ODA 추진체계 기본법은통합적인추진체계를정비하여법제화하였다. 특히국제개발협력위원회의구성과운영, 주관기관으로서외교부의역할과기능, 기본계획과연간시행계획, 중점협력대상국의선정과 ODA에대한평가, 재외공관의역할과 ODA 통계자료의관리가그것이다.
가. 기구 / 기관별역할수행 기본법에서는 ODA의통합적추진체계로국개위와주관기관, 그리고시행기관의역할을규정하고있으며외형적으로기본법에따른기관의형태와역할이정착되었다. 2006년 1월에출범한국개위 ( 실무위포함 ) 의구성과운영은기본법수립으로법적근거가마련되었고, 평가소위원회가설치되었으며국무조정실에개발협력정책관이신설되면서국개위의역할강화에필요한조직과인력도보강되었다. 본위원회개최실적을보면 2006년부터 2010년이전까지 4년간 6회 ( 연평균 1.5회 ), 2010년부터 2018년 6월까지 8.5년간총 25회 ( 연평균약 2.9회 ) 가개최되었고, 연간개최빈도도약 2배증가하였다. 위원회는기본계획과연간종합시행계획, ODA 통합평가, 기타정부차원의조정이필요한정책과위원장이부의하는사항등을심의, 의결하고기본계획과평가결과등을국회에보고한다. 외교부는양자무상협력분야와다자협력에서국제금융기구를제외한국제기구와의협력을주관하고있다. ODA 시행기관의시행계획안을검토하여사업을조정하고, 시행기관에게필요한지원을제공하며, 주관분야에대한연간시행계획안을작성하여국제개발협력위원회에서안건으로상정하는역할을담당하고있다. 양자무상원조정책에있어서외교부의조정역할은무상원조관계기관협의회를중심으로이루어진다. 수원국수요확인, 사업내용의구체성과타당성, 중복방지와연계강화, 정책및전략적고려사항 ( 국정과제, CPS 등 ), 민간전문가및재외공관검토의견등을기준으로사업을적정 / 부적정 / 요건미비로구분하여조정한다. 10) 재외공관은협력대상국에서집행되는 ODA 사업의전과정에참여하고, 시행기관을지원하며, 협력대상국과필요한협의에참여한다. 기본법시행령에의해공관장이위원장이되고 KOICA 등시행기관의현지주재원이참여하는 ODA 현지협의체가운영된다. 10) 외교부개발협력국 2018 년도무상원조관계기관협의회 (2018.5.3.)
나. 통합추진정책 / 전략 기본계획과연간종합시행계획, 통합중점협력대상국의선정, 통합평가, 통계자료의관리등은 OECD DAC 가입과기본법의제정으로법적인체계가정립되었다. 기본계획은 1차 (2010-2015) 에이어, 2차 (2016-2020) 기본계획이추진되고있다. 중점협력대상국은선택과집중원칙에따라 1기 26개국, 2기 24개국으로 2010년이전에비하여수가줄었고, 2치중점협력대상국에대한국별협력전략 (CPS) 이기수립되어금년도통합평가주제로선정되어중간평가가이루어지고있다. 통합평가는 2010년에이어 2018년현재까지총 30건이실시되었다. 외형적으로통합추진정책과전략은확실히정착이된것으로보인다. 다. 통합추진체계의실효성 외형적으로는각기구 / 기관의역할이정착되고, 통합추진정책 / 전략도기본법에따라서운영되고있다. 하지만우리나라의 ODA 추진체계의분절화로인한문제가기본법이의도한대로실제로완화되고있는지여부에대하여는부정적인평가들이국내 외에서계속제기되고있다. 2017년 OECD DAC의동료검토 (Peer Review) 보고서에서국개위가개별사업에대한의사결정보다정책차원의문제를논의하는데보다집중하면전략적차원의감독및개발성과에대한책임성확보면에서더욱강력한역할을할수있을것이라고권고하였다. 11) 이를위해국제개발협력위원회가전략및운영상의의사결정이국제개발협력위원회-주관기관-시행기관의구조에서적절한수준에서이루어지도록보장하는방향으로한국의 ODA 체계를개선할것을주문하였다. 또한한국의무상원조분절화가심화되고있다고지적하였다. 근거로는무상원조보고 11) OECD DAC 한국동료검토최종보고서 ( 국문 ) (2018), p.16
기관의수의증가 (2013 년 44 개 2015 년 64 개 ), 외교부와기재부외에 집행되는무상 ODA 비중의증가 (2013 년 13% 2015 년 21%), 개도국 현지협의체참여가미진한상황등을들고있다. 12) 2017년감사원감사결과에서도우리나라의원조분절화가더욱심해지고있다고지적하고, ODA 추진체계분야에서주요문제점을총네가지로제시하였다. 첫째, 분절화로인한원조의중복비효율이발생하고있으나국조실과기재부, 외교부등관계기관은분절화극복을위해수립한개선방안을철저히이행하지않고있었다. 둘째, 국조실은 ODA 시행기관간의사업조정을미흡하게하였다. 셋째, 국조실과기재부, 외교부는개발협력 4대구상과직접관련이없는사업을대상에포함사거나일부사업은성과지표를마련하지않는등사업선정이미흡하였다. 넷째, 수출입은행과코이카는연계추진키로협의한사업을각자추진하였다. 눈길을끄는내용은감사원의결과에대해서국조실은무상 ODA 사업간의조정은주관기관인외교부책임이라고의견을냈으나, 감사원은국조실의책임이라고결론을내린점이다. 근거로는기본법제 11조에따라주관기관인외교부는연간종합시행계획 ( 안 ) 을국개위에제출하도록만되어있어이에대한최종조정및심사 의결은국개위가하도록되어있다는점및기본법제7조에따라국제개발협력실무위원회에서사전심의 조정을거치게되어있다는점을들어 ODA 사업조정에대한최종책임은국조실에있다고보았다. 13) 비슷한시기에진행된 DAC의동료검토와감사원감사결과를보면 DAC은국개위가전략수립에집중하고사업단위의조정과기획은주관기관과시행기관인 KOICA에게맡기도록권고하는반면, 감사원은사업단위의조정권한도국개위의임무라고해석한다. 감사원은한편으로 ODA 통합을위한종합개선과제를제시하면서, 국조실이 ODA 통합목 12) OECD DAC 한국동료검토최종보고서 ( 국문 ) (2018), p.20 13) 감사원, 감사보고서 : 공적개발원조 (ODA) 추진실태 (2017.4) pp,15, 43
표설정등 ODA 통합전략 을수립할것을제안하였다. 결국현실에서는거시적인차원에서 ODA 통합전략수립수요와미시적인차원에서무상원조의분절화를방지할수있는사업조정권한강화의수요가존재하는것이다. 감사원의법해석에도불구하고, 이두가지수요에대응하기위해서는국조실은전략기획에집중하고, 외교부는무상원조사업의조정권한에집중하는역할분담을명확히한다면결과적으로무상원조의분절화를막고통합적이고전략적인사업추진이라는기본법의취지를달성할수있을것이다. 한편정책간의혼선도존재한다. 선진화방안은기본법에규정되지않은정책문서이나우리나라의 ODA를망라한상위정책으로 2017년에도여전히인용되고있었다. 그런데 2차기본계획은내용과형식이 1차기본계획보다는선진화방안에더가깝다. DAC의동료검토에서도 2차기본계획의선진화방안대체여부에대해서국내시행기관들간의견해차가존재하므로이에대해명확히정리할필요가있다고제안하였다. 14) 또한기본계획과연도별시행계획간의관계도명확하지않다. 연간시행계획은기본계획에부합하도록작성되어야하나 ( 기본법 11조 ) 연간시행계획의파트2는매년조금씩다른목차와내용으로작성되어동일한기본계획을달성하려는것인지의문이든다. 그리고 2차기본계획의비전과기본방향의내용이 2018년과 2019년에는각각다른내용으로서술되어있어서혼란을야기한다. 만약 2차기본계획의추진방향을수정하는것이라면연간시행계획이아니라기본계획자체를수정하여국개위에서의결하는것이법이정한절차와정책의계층적구조에비추어적합하다. 15) 2차기본계획과 2018, 2019년도시행계획의내용상의충돌은아래표와같다. 14) OECD DAC 한국동료검토최종보고서 ( 국문 ) (2018), p.42 15) 기본법제 8 조제 4 항에서는기본계획수립 5 년이내라도확정된기본계 획을수정할수있다고규정하고있다.
[ 표 3-8] 2 차기본계획과 '18, '19 시행계획비교 2 차기본계획 [ 비전 ] 인류공동번영과세계평화에기여 [ 기본 방향 ] SDGs 이행목표달성기여 통합적인 ODA 내실있는 ODA 함께하는 ODA 2018 년시행계획 2019 년시행계획 [ 비전 ] 상동상동 SDGs 이행목표달성에기여하는원칙있는 ODA 국민참여를바탕으로체계적 / 가치지향적 ODA 추진 [ 추진 방향 ] 효과적 ODA 투명한 ODA 함께하는 ODA 체계적 / 통합적 / 효율적 ODA 글로벌가치및국가전략에부합하는 ODA 국민이참여하는 ODA 4) 파트너십 기본법은민간국제개발협력단체등에대한지원, 국제기구나외국의정부및단체등과의교류등을위해노력해야한다고규정하여 ODA 추진시파트너십을적극활용하고전문인력양성을위하여노력하도록되어있다. 기본법상파트너십의내용은선진화방안과 1,2차기본계획에반영되어있다. 특히국제기구등과는 OECD DAC 가입, 제 4 차부산세계원조총회 (HLF-4) 개최, UN 경제사회이사회 (ECOSOC) 의장국수임, 다자기구 성과평가네트워크 (MOPAN), 의장국수임등을통해협력의기반이강
화되었다. 또한주요공여국원조기관들과의정책대화와공동사업, 공동연구와평가등을실시하여, 기존의벤치마킹에주력했던양자간파트너십이대등한협업을통한시너지창출로전환되고있다. 16) 민간과의파트너십은정부의 ODA 예산지원규모가확대되고 (2010년 78.1억원 2018년 694억원 ) 하는동시에새로운형태의파트너십플랫폼을구축하였다. KOICA에서는민간의창의적, 혁신적기술을활용한사업을추진중이다. 전문가양성분야는 2014년 8월에 ODA 전문인력양성방안 이마련되었다. 2차기본계획에서는 1차기본계획과마찬가지로개발컨설턴트양성과 ODA 사업수행업체의전문성강화, 개발컨설팅산업육성활성화필요성이반복제기되었다. 4) 소결 기본법의내용을중심으로법적인책임성에대하여 i)oda 개괄, ii) 원조추진체계, iii) 파트너십의부분으로구분하여분석을하였다. 첫번째 ODA 개괄은기본정신과목표, 기본원칙과국가등의책무 ( 국제사회의노력에동참, 민간단체와협력, 투명성증진 ) 부분을의미한다. ODA 개괄의내용은상위정책문서에반영되어하위계획으로이어지고이를통해일관성있는 ODA 정책추진이가능하다. 그러나선진화방안, 기본계획, 국별협력전략을검토한결과, ODA의 목표 에대하여는추상적인용어의의미를구체화하거나우선순위를정하는내용이없었다. 반면기본원칙과국가등의책무에관한내용은상위정책에대부분반영되어있었다. 다음으로원조추진체계에있어서, 기본법상의원조추진기구의구성과역할, 통합추진정책 / 전략문서의운영등은형식적으로정착이되었으나, 실제운영상에는혼란이있다. 국내 외의검토와감사결과에서보듯이 ODA의분절화를막고통합적인 ODA를추진하기위해서는실질적통합전략의수립과미시적인사업조정권한의강화가동시에강조되는상황이다. 정책문서도선진화방안과기본계획, 연간시행계획 16) 제 2 차국제개발협력기본계획 (2015), p.70
간의위상구분이불확실하게운영되는정황이있다. 끝으로파트너십부분은 2010년부터지금까지상위정책문서에포함되고추진되고있다. 민관협력및국제적인파트너십에있어서는실질적인개선이있었고, 전문인력양성노력은 2014년 8월 ODA 전문인력양성방안 이마련되었으나정책추진이더딘상황이다.
2. 계층제적책임성 계층제적책임성 (bureaucratic accountability) 은조직원이조직의지침과감독에복종해야할의무이다. 연구의분석틀에서언급한대로 ODA 정책의계층제적책임성은단일기관이아니라 개발협력위원회 -외교부-KOICA 의관계에서명령과지시의이행과순응여부를분석하고자한다. 1) 외교부 -KOICA 의계층제적책임성 국개위는기본계획, 연도별종합시행계획, CPS 수립, 국개위의결사항등을주관기관인외교부와시행기관인 KOICA에시달한다. 외교부와 KOICA는상기정책에따라서주관기관과시행기관으로역할을수행한다. KOICA는외교부의산하기관의지위를가지고, 한국국제협력단법에의해서외교부장관의지시를받는다. 따라서외교부와 KOICA의관계는명령과지시의이행이자연스럽게법적인관계로강제되고있다 ( 한국국제협력단법제 23조 : 외교부장관의협력단지도감독 ). 또한외교부는필요시 KOICA의사업집행을감독하고규율하고자아래와같이행정규칙을활용한다. [ 표 3-9] ODA 분야외교부훈령 훈령명칭 ( 주관부서 ) 한국국제협력단사업시행지침 ( 외교부개발협력과 ) 재외공관소규모무상원조사업시행지침 목적및주요내용 ( 목적 ) KOICA의사업시행에관하여필요한사항 ( 내용 ) 사업분야 형태, 외교장관지시업무, 해외사무소설치및직원파견, 재외공관장의역할및기능, 해외사무소장의역할및기능, 사업추진시법적기반, 사업계획수립 변경 추가, 조달, 공공협력에의한사업시행, 사업집행결과보고및사업평가, 사후관리, 정보공개와사업홍보, 사업시행세부지침수립권한위임 ( 목적 ) 재외공관을통한 KOICA의소규모무상원조사업시행에필요한세부사항규정
( 외교부개발협력과 ) 국제협력요원파견업무시행지침 ( 외교부개발협력과 ) 정부해외봉사단사업통합운영에관한규정 ( 외교부개발협력과 ) 한국국제협력단인력파견사업시행시안전에관한훈령 ( 외교부개발협력과 ) 외교부민관협력사업보조금운영에관한규칙 ( 외교부개발협력과 ) 민 관합동해외긴급구호협의회산하민관협력실무위원회규정 ( 외교부인도지원과 ) ( 내용 ) 지원형태 대상국 대상기관, 지원한도, 사업신청 선정 예산집행 결과보고절차등 ( 목적 ) 국제협력요원에관한법령 에의한국제협력요원파견업무시행에필요한사항규정 ( 내용 ) 소요인원산정, 사업계획수립및대상자선발절차, 복무관리규정, 징계등 ( 목적 ) 정부통합해외봉사단사업을효율적으로운영하기위하여필요한사항을규정 ( 내용 ) 통합사업대상사업, 사업운영체계, 사업운영, 예산편성및집행, 사업평가및성과관리등 ( 목적 ) KOICA 의자국민해외파견사업시행상안전에관하여필요한사항을규정 ( 내용 ) 파견에관한기본원칙, 파견전 후안전대책 ( 목적 ) 보조금관리에관한법률 에따라외교부에서민간단체에지원하는민관협력사업보조금및간접보조금교부 집행 정산에관한사항규정 ( 내용 ) 보조사업관련자의의무, 보조금심의위원회의구성과역할, 보조사업 사업자선정, 보조사업집행관리, 보조금의반환및제재, 사후관리등 ( 목적 ) 해외긴급구호에관한법률시행령 상의실무위원회의설치및운영에필요한사항규정 ( 내용 ) 위원회의기능, 구성, 운영, 위원의임기, 비밀보호, 관계기관에의협조요청등 2) 국개위 - 외교부 -KOICA 의계층제적책임성 한편국개위와국조실은기본법에정해진주관기관과시행기관의임무를감독하는차원에서외교부와 KOICA에게엄무지시를내릴수있다. 명령과순응의관계의근거가외교부-KOICA 관계만큼공고하지않다. 그러나국개위는국개위의결사항에대한이행점검을제도화함으로써, 법적근거가아니라국개위의의결을근거로외교부와 KOICA에게명령과지시를내릴수있다. 2012년 9월 17) 이래로국개위의결사항에대 17) 국개위는 2012.9 월국개위의결주요과제에대한이행점검을실시하여 부처의책임성과 ODA 통합추진체계를강화하기로결정하고주요과제 25 건에
하여외교부와 KOICA 에부과된과제는일부지연과제가있지만대부 분완료되었다. [ 표 3-10] 국개위의결사항이행결과 ( 외교부, KOICA) 과제이행주체이행이행시한지연사유 수원국거점대학과파트너십추진 KOICA-EDCF 인사교류실시 ODA 전문인력양성현황및수요조사 KOICA-KOFIH간정례협의회구성 운영해외현지사무소공동근무추진 KOICA EDCF의 IATI 옵서버참석 평가교육과정정규운영 대규모사업사전심층조사실시 3년단위중기평가전략수립공교육내개발교육현황조사및강화방안마련 ODA 교육컨텐츠점검및개선방안수립 초청연수수요조사및연수생선발표준매뉴얼마련 초청연수연수강의표준매뉴얼마련 외교부, 수원국과협의완료 '12. 상 KOICA, EDCF 지연 KOICA, EDCF 완료 '13.12/ KOICA 직제 '14.3 개편 KOICA, EDCF 완료 '13.12/ 방법론설정 '14.11 곤란다양한사항 KOICA, KOFIH 완료 '14. 상조율지연 KOICA, '14. 상 / 다양한사항완료 EDCF, KOFIH 14.6 조율지연 KOICA, EDCF 완료 '14.3 국조실 (KOICA) 완료 '15. 하 KOICA, EDCF 완료 '15. 하 KOICA, EDCF 완료 '15. 하 교육부, KOICA 완료 '15. 하 KOICA, EDCF 완료 '15. 하 외교부 (KOICA) 외교부 (KOICA) 완료 완료 '15. 상 '15. 상 대하여이행사항을점검하였다. 이후반기별로국개위의결사항이행점검이실 시되고있다.
국조실에서국개위의결사항이외에외교부와 KOICA의이행여부에관심을갖는분야는유상과의연계및타시행기관의무상사업과의연계이다. 국조실은매년시행계획을작성할때사업의중복제거와연계실적을계획서에포함시키고있다. 이는국조실입장에서통합적인 ODA 추진에있어서중요한실적으로여겨져관리되기때문이다. 그러나특히 KOICA 입장에서는실제사업을추진함에있어단독수행을하고싶은동기가훨씬크다. 단독수행에비해연계사업의추진은이해관계자가최소한한명이상더추가되어거래비용이발생하기때문이다. 따라서국조실과 KOICA는사업연계에있어서는서로이해가상충한다. 이런경우 KOICA는종종사업연계를하지않는다. 이는 2017년감사원보고서에도지적된바있다. 그러나국조실에서는 KOICA의사업연계를강제할근거가없고, 예산편성에서압력을행사할수없어서이러한관행은현상황에서는제도적으로막을방법이없다. 법적근거와예산권한없이국개위의의결이나통합전략의방향만으로는국개위-외교부 -KOICA간의계층제적책임성은약할수밖에없다. 3) 소결 Romzek & Dubnick(1987) 에의하면계층제적책임성은지시와순응의상하관계가조직적이고정당하게정립되어야하고, 표준운영절차와규정등이명확히수립될경우높아질수있다. 우리나라의분절화된 ODA 추진체계속에서조직내부가아니라국개외-외교부-KOICA라는개별조직이구성원이되는하나의계층을분석대상으로했을때, 이관계의계층제적책임성은낮다. 이는외교부-KOICA 관계처럼법적인감독권한이국개위에없고, 국개위에서통합추진에필요한사항을규정화하지않고, 과제로부과하고이행여부를느슨하게점검하기때문으로보인다. 이런낮은계층제적책임성은국개위를정점으로하는통합 ODA 추진체계속에서정책의일관성있는추진을저해할수있는요인으로작용할것이다.
3. 전문가적책임성 전문가적책임성 (professional accountability) 은공무원이전문가로서의가치관과양심, 지식을활용하여정책의목적을달성해야함을의미한다. 조직에서도개인의판단과전문성을존중하여야하며, 업무추진에필요한재량과권한을보장해야한다. 그리고전문가적책임성을확보한조직은재량과권한을위임한후에공무원이목적달성을하지못한경우질책또는해고 (reprimanded or fired) 하고, 성과가좋을경우더많은재량을부여할수있다. 전문가적책임성은조직의인적구성과성과관리제도에서분석될수있다. 동연구에서는국제개발협력위원회와간사기관인국무조정실개발협력정책관실, 외교부개발협력국, KOICA의인적구성과성과관리제도를중심으로우리나라 ODA 정책의전문가적책임성이확보되고있는지살펴본다. 1) 조직의인적구성및가이드라인 국개위는국무총리가위원장이되고국무조정실장 ( 장관급 ) 이간사를맡는다. 위원장과간사위원, 기획재정부장관과외교부장관, 대통령령으로정하는 12명의중앙행정기관장및 KOICA 이사장과한국수출입행장등위원장외에총 18명의정부위원 18) 과 7명의민간위원으로구성되어총 25명으로구성된다. 국제개발협력위원회의안건심의는실질적으로실무위원회에서이루어진다. 실무위원회는국무조정실차장이위원장이되고간사위원은국무조정실개발협력정책관이다. 정부위원은본위원회정부위원이속한기관의국장급이며민간위원을포함하여총 25명이내의 18) 12명의중앙행정기관장은교육부, 법무부, 행안부, 고용부, 여가부, 산업부, 과기정통부, 문체부, 농식품부, 복지부, 환경부, 국토부장관임. ( 기본법시행령제2조 1항 )
위원으로구성된다. 국제개발협력위원회와실무위원회의인적구성을살펴보면중앙행정기관의최고위급또는고위급공무원이고, 외교부와기재부, KOICA와한국수출입은행을제외하면 ODA가해당부처의임무에서차지하는비중이작은경우가대부분이다. 주요관심사항은 ODA의성과제고보다는 ODA 사업을부처의계획대로추진하는것이될수밖에없다. ODA 정책에관한중요한사항을심의의결하지만인적구성상실질적인검토와토의는개발협력위원회와실무위원회에서이루어지기는어려운구조다. 결국사무국인국조실개발협력정책관실에서안건작성시에관계부처와의협상과조정이이루어질수밖에없다. 위원회의사무국역할을맡은국무조정실개발협력정책관실은 2017년 6월기준으로 14명이근무하고있다. 총 3개부서 ( 科 ) 로이루어져있고국무조정실소속과장한명과주무사무관한명, 외교부와기재부에서각각과장과사무관급공무원이파견된다. 그외에는민간전문가, KOICA와수출입은행파견직원각한명, 기타 ODA 시행기관에서직원이파견근무한다. 기본계획과시행계획의작성과검토는국무조정실소속과장과사무관이담당하고, 통합평가, CPS, DAC 동료검토, 통합홍보등을기재부, 외교부파견과장과소속직원들이담당하는구조다. 국조실직원은순환보직으로평균근무기간은 2-3년가량이다. 국무조정실직원은일반행정전문가로서 조정 과 보고 에전문성이있고, ODA 에대한전문성이있는경우는드물다. 따라서주관기관에서작성한문서를근거로정책의초안을작성하고주관기관과시행기관에회람하여접수된의견을토대로안건을완성해간다. 이런과정에서부처간의이해관계대립이있을경우조정을통해합의안을만들거나, 합의에이르지못하는경우해당내용을유보하거나삭제한다. 1차기본계획은외교부와기재부의분야별기본계획을합본했고, 2차기본계획은국무조정실에서모든분야를아우르는내용으로작성했다. 그결과 1차에비해 2차기본계획은구체성이떨어지고일반적인내용위주로구성되게되었다.