우리나라재난관리체계의개선방안 - 지진을중심으로 - 한국지방행정연구원김건위 (cigma@krila.re.kr) 2018 년 10 월 19 일
1 들어가며 2 기본논의 3 우리나라지진관련법제도 4 지진대응관련주요현황 5 일반적대응방안 6 다른차원의생각
I. 들어가며 3 기존의생각 정부가재난에대해웬만한문제를해결해줄수있다? - 기존재난및안전사고에대한경험을통해우리는정부의한계를확인 ( 무능이아닌한계가아닐까?) - 재난대응은정부가모두해야한다는시각이지배적 ( 실효성이있을까?) - 재난및안전문제에대해서는민간부문과협치 (governance) 하는것은어떤가? - 그래도시스템과그에얽힌행태는봐야한다!
I. 들어가며 4 재난은자연과사회모든영역에서증가되고대규모화 - 홍수, 태풍, 가뭄, 이상고온과같은자연재난은기후변화등의영향으로지속적으로증가 80 년세계적자연재난 ( 연평균약 31 회 ) 00 년약 79 회로 2 배증가 00-12 년경제적손실액 1 조 7 천억달러, 부상자 29 억명, 사망자수약 120 만명
I. 들어가며 세계자연재난발생건수 (1980-2011) 세계자연재난피헤규모 (`00-`12)
II. 기본논의 6 사회재난및특수사고발생의다양한위험요인증가 도시집중및세계적교류확대의가속화가사회재난발생빈도및강도높임 ex1) 전염병의확산 ex2) 후쿠시마원자력발전소붕괴 일본자동차생산 전세계자동차생산 사회재난및특수사고로인한삶의질하락 OECD 의 2013 BLI(Better Life Index) 에서한국은생활안전분야 67% 로 OECD 국가평균 (69%) 이하수준 13 년당시안전행정부안전의식조사결과국민의상당수가재난 (26.5%) 및안전사고 (50%) 에불안해한다고응답
II. 기본논의 7 재난관리의의의 재난및안전관리기본법 ( 이하재난안전법 ) 상재난관리 - 각종재난으로부터국토를보존하고국민의생명 신체및재산을보호하기위하여국가와지방자치단체의재난및안전관리체제를확립하고, 재난의예방 대비 대응 복구와안전문화활동 으로규정 관련재난안전관리주체들의역할을법제화하여추진
II. 기본논의 8
II. 기본논의 9
II. 기본논의 10
II. 기본논의 11
12 III. 우리나라지진관련법제도 자연재해대책법과지진화산재해대책법 - 우리나라에서는 1995 년일본의고베지진을계기로 자연재해대책법 에지진을포함하여처음으로지진관련법적조항을마련하였음 - 당시 자연재해대책법 에는단순히지진피해경감대책수립, 지진해일위험지구지정 고시에관한사항정도만규정되어있어실효성있는지진대책을추진하기에는한계가있었음
13 III. 우리나라지진관련법제도 - 2009 년지진재해에대한방재체계를구축하여지진으로부터국민의생명과재산및주요기간시설을보호하기위하여 지진재해대책법 ( 현재 지진 화산재해대책법 으로개정,2015.7.24) 을제정 운영하고있음 - 주요내용으로는지진방재종합계획의수립 추진, 기존시설물의내진보강기본계획수립및추진, 민간소유건축물의내진보강지원, 긴급지원체계의구축등이규정되어있음
14 III. 우리나라지진관련법제도 기존공공시설물내진보강기본계획 - 우리나라는내진설계대상시설물의내진성능향상을위하여행정안전부장관으로하여금 5 년마다기존공공시설물내진보강기본계획을수립하도록의무화하였음 ( 지진 화산재해대책법 제 15 조 ) - 현재 1 단계 ( 11~ 15 년 ) 기본계획이완료되었고, 2 단계 ( 16~ 20 년 ) 내진보강기본계획 ( 안 ) 을수립한상태임 - 기존 1 단계기본계획은당초재정투자액이 3 조 251 억원이었으나, 적정예산이투자되지않아실적은목표대비 17.5% 인 5,319 억원 ( 15 년 10 월말기준 ) 에그쳐공공시설물내진보강이계획대로이루어지지않고있음
IV. 지진대응관련주요현황 15 공공시설물내진성능 1. 공공시설물별내진성능확보현황과문제점 전체 31 종시설물총 105,448( 동 / 개소 ) 중내진적용은 46,222( 동 / 개소 ) 로 44.7% 의내진율을보이고있으며, 이중내진율이양호한곳은다목적댐 (100%), 리프트 (100%) 등 내진율이저조한곳은유기시설 ( 遊技施設 )(13.9%), 학교시설 (23.1%), 공공건축물 (33.2%) 등으로나타났음
IV. 지진대응관련주요현황 16 학교시설과공공건축물의내진보강이제대로이루어지지않고있는것은큰문제라고할수있음 전국학교시설의경우, 10 개중 7 개가지진에취약하고, 30 년이상된노후학교시설이많아지진이발생할경우대형재난으로이어질우려가큼 시민들이자주방문하는공공시설물이민간건축물의내진설계율 (29.1%; `15 년 12 월기준 ) 과크게다를바없다는점에서정부의지진재난대응노력이더욱요구됨
IV. 지진대응관련주요현황 17 시설물별내진보강현황 (2016 년말기준
IV. 지진대응관련주요현황 18 2. 재난대응기관인 지역재난안전대책본부및종합상 황실 내진설계 지진 화산재해대책법 제 17 조에서는 지역재난안전대책본부및종합상황실 은내진설계가되거나내진보강이끝난시설물에설치하도록규정하고있으나 현재우리나라의지역재난안전대책본부와종합상황실의내진설계현황을살펴보면, 총 268 곳중내진확보가되어있는곳은 172 곳으로 63.9% 의내진율만확보한상태임
IV. 지진대응관련주요현황 19 재난안전대책본부및종합상황실내진설계현황 (`16 년말현재 )
IV. 지진대응관련주요현황 20 민간건축물내진보강지원 정부는민간건축물의내진설계를강화하기위하여 건축법 에따른내진보강의무대상이아닌건축물중에서내진성능확인을받은건축물에대해지방세를감면해주고있음 하지만내진보강공사에많은비용이소요되어내진취약건축물소유주의적극적인참여를유도하지못하고있는실정 2013~2015 년까지의지방세감면추진실적을살펴보면, 총 17 건, 6 백 60 만원의지방세감면이이루어져실효성을제고할방안이필요
IV. 지진대응관련주요현황 21 지진재난문자발송 긴급재난문자는태풍, 홍수, 폭설, 지진등각종재난발생시신속한대피를위해행정안전부에서이동통신사를통해휴대폰으로보내는긴급문자메시지 중앙재난안전대책본부는재난상황이예상되는경우, 국민들이이에대비하고대응할수있도록하기위해대국민문자발송을하도록되어있음
IV. 지진대응관련주요현황 22 지진재난문자발송문제 일본지진사태 ( 일본구마모토현구마모토시에서 2016 년 4 월 14 일 21 시 26 분경규모 6.5 의지진을시작으로, 4 월 16 일 01 시 25 분경규모 7.3 의대규모연쇄지진이발생 ) 제주도와부산및경상도일부지역에서는진도 3, 진도 2 의지진이일어났으며, 3,908 건 (4.16. 06:00 기준 ) 의유감신고가발생하였으나긴급재난문자는발송되지않았음 진도 2: 건물의위층에있는소수의사람만이느낌, 진도 3: 실내에서특히건물의위층에있는사람들이뚜렷하게느낌
IV. 지진대응관련주요현황 23 그이유는당시국민안전처예규제 2 호 재난문자방송기준및운영규정 에지진재난에대한재난문자발송송출기준자체가없기때문 해당운영규정 [ 별표 1] 에는태풍, 호우, 홍수, 황사, 건조등에대해서만경보발령시긴급재난문자를발송하도록되어있어, 이러다보니대형지진이발생하더라도지진재난문자가발송되지않는문제가발생할수있어면밀한검토필요
IV. 지진대응관련주요현황 24 경주및포항지진에대한지진재난대응시스템시뮬레이션결과
V. 일반적대응방안 25 공공건축물내진성능보강 내진보강에는기본적으로예산이뒷받침되어야함 2 단계 ( 16~ 20) 내진보강기본계획마저유명무실해지지않게하려면, 일본지진사태를계기로삼아지자체및각정부부처는내진보강을위한예산을우선확보할필요가있음 재난안전대책본부와종합상황실에대한내진보강도신속히이루어져야함 지진재난발생시재난상황을파악하고재난대응을위한컨트롤타워가작동하는곳은재난안전대책본부와종합상황실이므로내진능력을확보해야제기능을발휘
V. 일반적대응방안 26 따라서 2 단계기존공공시설물내진보강기본계획 ( 안 )( 16~ 20 년 ) 이계획대로실시될수있도록시설물의용도, 규모, 노후도등을고려하여우선순위에따라지속적인내진보강을실시해나가야함 특히내진에취약한학교및공공건축물을우선적으로보강하고민간건축물의내진성능보강에도적극적으로관심을기울어야할것임
V. 일반적대응방안 27 민간건축물내진설계지원강화 민간건축물내진보강지원을위한지방세감면제도를보완하고실질적으로지원할수있는지원책마련과적극적인홍보노력이필요해보임 이를위하여법적의무가없는건물 (3 층미만이고, 연면적 500 m2미만 ) 에대한지방세감면비율을대폭적으로확대하거나, 국세인종합부동산세, 양도소득세를감면하는방안 ) 도제기되고있음 전기차, 그린홈주택지원, 담장허물기등에활용하고있는 정부보조금지원제도 를내진보강에도도입하는방안을고려해볼수있을것임 보조금을지원하게될경우, 국가지진위험지도 상취약지역부터우선적으로적용하여내진보강을강화할필요가있음
V. 일반적대응방안 28 지진재난문자적기발송 긴급재난문자는긴급한재난상황시국민들을대피하도록하는등위급한상황을알리기위한용도에사용되어야함 지진재난문자발송은지진발생후사후적으로발송된다는측면에서적절성논란이있긴하나, 일정수준이상의지진발생은긴급재난문자로관련정보가통보하는것이필요해보임 따라서정부는우선지진재난문자발송에대한송출기준을구체적으로마련하고, 지진발생에대해서도재난문자를발송하여지진발생상황을알려줌으로써, 국민들의불안감을해소시켜줄필요가있음
VI. 다른차원의생각 29 우리나라지진방재연구현황 분야별로여러기관에분산되어지진관련연구수행 - 국립재난안전연구원풍수해, 산사태등연구 (`17.4. 지진대책연구실 7 명 ) - 한국지질자원연구원북한핵실험으로인한지진피해연구 - 한국건설기술연구원구조물, 응급복구, 지반재해연구 관련지자체의입장에서는자체적인지진연구를위한인력규모, 기관규모가갖추어져있지않아외부에위탁을주는형태가존재
VI. 다른차원의생각 30 해외지진방재연구현황 일본 - 방재과학기술연구소 효고지진공학연구센터 (`95 고베지진 ), 시즈오카현지진방재센터 ( 도카이대지진발생 ) 미국 - 캘리포니아지질조사국 ( 지진발생이많은지역 ) 최근지진발생현황 (`17.12 월말기준 ) 경북 : 1978 년지진관측이후규모 2.0 이상 558 건 ( 전국 1,688 건의 33%) 9.12 지진여진총 640 회 / 11.15 지진여진 77 회 원자력발전소 24 기중경북 12 기, 문화유산, 한옥대거밀집
VI. 다른차원의생각 31 지진의특성 : 익숙하지않음 지진대응의접근방향 idea 한국의료역사는 새분기점 에서있다. 3 년전메르스사태당시한의대교수는 메르스바이러스에게최고의숙주는낙타가아니라구태의연한과거대한민국보건의료체계였다 고발언했다. 역설적이게도과거메르스사태를겪으면서국민들이얻은교훈은 보건의료가우리국가와공동체를떠받치는매우중요한공적자산 이라는점이다. 이를통해한국의료의고질적병폐를해결할수있는전에없던기회를제공했다고도할수있다. 재난관리체계를생각할필요
VI. 다른차원의생각 32 지진에대한뉴스분석 (www.kinds.or.kr; 검색어포항지진 ) 기관특성 - 경북도, 포항, 정부의, 산자부, 포항시, 산업통상자원부 특성키워드지열발전, 포항지진, 지열발전 _ 연관성 _ 조사, 포항지진 _ 발생, 조사 _ 결과, 지열발전 _ 위험성, 조사단, 포항시민, 국가배상책임 _ 가능성, 포항시민 _ 지진 _ 고통 _ 외면, 관련 _ 국가배상책임 _ 가능성, 지진 _ 관련 _ 국비지원, 정부성토, 지진 _ 트라우마, 책임 _ 회피, 포항지진 _ 발생 _ 직후, 연관성, 피해액, 고통 _ 외면, 11 월 _15 일 _ 발생, 사회적 _ 재난, 정신적 _ 피해, 과학지, 정밀조사단, 경북도, 317 건, 국내외 _ 과학자 _14 명, 포항지진 _ 포항시민대회, 발뺌, 꼼수, 정부의 _ 책무, 시설물, 산자부, 산업통상자원부 _ 문건, 유발지진, 과학지 _ 사이언스, 관리 _ 통제 책임소재, 배상금문제 이러한패턴은기존의선례답습 ; 개선과발전은없다!
VI. 다른차원의생각 33 지진과관련된우리의인식은어떤까? 현체계는문제가없을까 나름괜찮지않을까? 그럼뭐가문제인가? - 상기에봤던뉴스분석에서우리의인식을보면, 책임과보상금이중요키워드 - 재난은회피하려는경향.. 즉예방 ( 내진설계 ) 으로모두해결가능?! - 예측능력의명백한한계인정필요 - 위험대응책자체가안고있는또다른위험가능성인정필요 - 위험에대처하기위한자원의이용가능성심각한제약인정
VI. 다른차원의생각 34 지진과연관된재난관리체계는? - 현체계는문제가없을까 나름괜찮지않을까? - 예방전략이적절한대응전략이될수없다는사실인정 - 예견치못한위험발생시효과적대처능력확보가중요 - 위험대처경험과학습의증진, 다양하고이질적인위험에신축적으로대응할수있는지식과자원을확대시키는전략이필요 복원전략 (resilience) 예방전략과대비되는위험대응전략 ; 탄력성있는물체가보여주는것과같은반동성 ; 원상태로의복원만을뜻하는것이아니라보다나은상태로의진전을포함
VI. 다른차원의생각 35 1. 예방전략의상식성과보편성 - 예견가능, 예방방법이있을때쓰는전략 ( 압도적전략 ) - 발생확률이높고, 피해가적을때쓰는전략 ( 익숙함 ) 2. 예방전략선호의사회심리 - 후회의두려움, 무착오시행 생략의오류를합리화 ( 위험가능성이있는물건이나시설은아예존재해서는안된다는생각을합리화 )
VI. 다른차원의대응생각 36 3. 예방전략에입각한안전규제의편향성 - 사소한위험에대해서도최악의사태를연상하도록유도하여책임을모면하기위한까다로운규제기준설정 - 시행착오를부정하는예방사고는부정적인규제행동을조장 - 그판단이추후에그릇된것으로판명나더라도비판을면함 - 규제기준이나규제강동의획일성은만능적사고에입각하여상식적으로타당한행동을취하기어렵게만드는요인이될까하는우려요인이될수있음
VI. 다른차원의생각 37 4. 예방전략의한계 이전략의성패여부는위험요인과상황에대한정확한정보의확보여부 누가예측하며, 누가책임질것인가? 집권적으로관리하기에는한계가있지않을까? 이들에대한집단적판단은엄청나게그릇될가능성도존재 집권적방식은시행착오를허용하지않는다는원칙 ; 따라서강력한규제시행 예측된잠재적위험을효과적으로다룰방법이나기술이존재하는가의문제는자원의효율적활용과관련하여중요한문제
VI. 다른차원의생각 38 재난의최악의경우가상정되고심각성의차등화가원칙적으로허용될수없기때문에효과적인대응방법의모색과정에서자원배분이왜곡될소지가다분 예방전략은위험에대한경험과학습, 그리고이를통한지식의축적을저해함으로써위험에보다효과적으로접근할수있는길을가로막을수있음 화재훈련, 민방위훈련역시예방전략 ( 예측되고미리알려져있는위험대비 ) 으로효과성이낮을수있음 예측못한사태직면시훈련의가치는감소될수있음
VI. 다른차원의생각 39 복원전략 실제적으로발생한위험을사후적으로보다효과적으로다룰수있는능력의신장에중점을두는전략 가상적위험 vs. 실제적위험 예견 vs. 예견할수없는위험 비경험 vs. 경험중시 예방전략이유효성을가질수없을때즉예외적이라는인식으로접근하는건어떤가
VI. 다른차원의대응생각 40 복원전략의비판가능성 - 시행착오를허용 무책임, 비윤리적, 비인도적 - 예방전략의직관적호소력강함 - 허용불가범위 (ex. 원자력 ) 위험결과가재앙적이지않을것 ( 착오가미미 ) 위험정보가더디게환류될경우 ( 즉각적인지및교정 ) 역설적으로예방전략의불가피성강조 - 공공부문의절대적지지 : 예방전략 Cf. 단기적으로위험부담을하지않는한, 장기적으로안전해지기어려움
VI. 다른차원의대응생각 41 시행착오적접근 - 큰위험을회피하거나감소시키기위한작은위험을계속적으로시험해보는방법으로진행 위험의분권화 - 복원전략의효과성 : 경험과학습의양에달려있음 - 위험에대한의사결정과관리의분권화필요 효율적이고신축적인자원활용
VI. 다른차원의대응생각 42 사고와발상의획기적전환필요 - 피할수없는구조적이고일상적인문제로받아들여야함 Cf. 위험은예측과예방이가능? - 그저막연하게정부가또는누군가가책임져야할사항이라고생각하는경향 안전문화나위험에대한사회적관습과인지의문제, 예산, 인사, 재무, 조달, 규제등행정제도와정책과관행의문제, 윤리의문제로지속적노력경주필요
VI. 다른차원의생각 43 안전관리제도의결함 - 규칙의제정이제도의완성이아니라, 규칙이관행으로전환되어야제도화가이루어진것임 경제조직의논리와위기관리조직의논리 - 현대관료조직의지배적운영원리 : 능률성 안전관리기관 : 위기관리논리 - 관할권이중첩되지않는능률적조직 ( 최소의비용으로최대의효과가목표 ) 위기관리조직의경계성원리 ( 능률성원리와거의대립적 ) - 과업내용이일정치않음 ( 표준화곤란 ); 과업의표준화는실패의지름길
VI. 다른차원의생각 44 경계성의원리는불확실성의대비 - 정확한인과지식이없기때문에개연성에따라몇가지범주의해결방법을터득할뿐 - 위기관리조직에서는모순의관리가정상 : 불확실성을짊어지고결과는만족스럽게도출해야함 조직의논리를무시한위기관리조직의귀결 - 능률성의원리적용 ; 부실한장비, 예산등 질문 : 얼마나안전한것이충분히안전한것인가? - 위험수용수준의선택은문화적으로결정되거나정치적질문이라고주장하는학자가다수 - 가치중립적선택이아님 재난관리의여러국면을이해하는것이우선적으로중요 사회화과정
VI. 다른차원의생각 45 물리적방재인프라구축중심의재난관리로부터사회변화에따라근본적인전환필요 재난관리의필요조건이라고할수있는, 유형의인프라자산만으로충족될수없는충분조건으로서무형의대응역량구축에대한본질적인고민이필요한시점 기능중심의분업화된재난관리정부조직. 통합적, 全정부차원의대응필요, 아울러국민과정부가함께힘을합치는전국가차원의대응체계로의전환필요
참고사항 46 지진 화산재해대책법 제 16 조의 2, 지방세특례제한법 제 47 조의 4 긴급재난문자는 재난및안전관리기본법 제 38 조제 4 항제 2 호, 제 3 호, 동법시행령제 46 조의 2 제 3 항, 제 47 조및동법시행규칙제 11 조의 4 제 3 항에따라발송한다. 진도 2: 건물의위층에있는소수의사람만이느낌, 진도 3: 실내에서특히건물의위층에있는사람들이뚜렷하게느낌