2012-01-06 진정한 성평등 사회 로 나아가기 위한 차기정부 성평등정책 추진기구 개편방안 모색 토론회 < 일시> 2012년 9월 26 일( 수) 오전10 시~ 오후12시30분 < 장소> 사회복지공동모금회 강당 주최 후원

프로그램 사회 : 권미혁 한국여성단체연합 상임대표 발표 (10:00~10:50) 발표1. 여성정책 평가 및 여성가족부의 역할과 한계 : 박진경 한국행정연구원 연구위원 발표2. 성주류화 평가 및 여성가족부의 역할과 한계 : 김경희 중앙대학교 사회학과 교수 발표3. 차기정부 성평등정책추진기구에 관한 대안 모색 : 이숙진 젠더사회연구소 소장 토론 (10:50~12:30) 이갑숙 대전시민사회연구소 이사 남윤인순 19 대 국회 여성가족위원회 위원( 민주통합당) 정영애 서울사이버대학교 사회복지학과 교수 원시연 국회입법조사처 입법조사관

목차 발제 발제1. 여성정책 평가 및 여성가족부의 역할과 한계 7 박진경 한국행정연구원 연구위원 발제2. 성주류화 평가 및 여성가족부의 역할과 한계 35 김경희 중앙대학교 사회학과 교수 발제3. 차기정부 성평등정책추진기구에 관한 대안 모색 66 이숙진 젠더사회연구소 소장 토론 토론1. 이갑숙 ( 대전시민사회연구소 이사) 111 토론2. 남윤인순 (19 대 국회 여성가족위원회 위원) 116 토론3. 정영애 ( 서울사이버대학교 사회복지학과 교수) 117 토론4. 원시연 ( 국회입법조사처 입법조사관) 123

[ 발제1] 여성정책 평가 및 여성가족부의 역할과 한계 1) 박진경( 한국행정연구원) 1. 여성정책의 범주 일반적으로 광의의 여성정책이라 함은 여성특정정책과 젠더관계변화정책 을 포함하여 논의하여야 한다. 여성특정정책이라 함은 현실개선과 차별해소 를 목적으로 추진된 정책으로 주로 여성이 직접적 정책 수혜대상이 되며 여 성부 소관 법률에 의해 여성부가 직접 수행하는 정책을 일컫는다. 구체적으 로 여성의 대표성제고 등 지위향상과 여성에 대한 폭력, 취약 여성복지 등의 영역이 이에 해당된다. 본 연구에서 여성정책이라 함은 젠더관계 변화를 제 외한 여성특정정책을 의미하며, 이를 중심으로 논의하고자한다. 여성정책 추진에 있어 그 근거가 되고 있는 것은 1998년이래로 3차례에 걸쳐 수립된 여성정책기본계획 이다. 본 계획은 1995년 제정된 여성발 전기본법 에 여성정책에 관한 기본계획을 5년마다 수립하도록 규정함에 따 라, 정부는 1998년 제1차 여성정책기본계획 마련을 시작으로 15년간 3차례 의 기본계획을 수립 추진하였다. 이에 따라 여성정책의 추진현황을 분석함에 있어 그 분석범주는 여성정책 기본계획을 중심으로 수립되어진 내용과 그 추진현황을 논의하는 것이 적절 하다. 따라서 여성정책기본계획의 특성과 변화과정을 먼저 살펴보고 구체적 정책현황 및 평가 영역은 기본계획에서 구분하고 있는 방식에 따라 첫째, 정 책결정과정에의 여성 대표성 제고 분야, 둘째, 여성폭력예방 등 인권보호 분 야, 셋째, 취약계층에 대한 복지분야, 넷째, 여성경제활동참여 분야, 다섯째, 양성평등한 가족정책, 여섯째, 남녀차별 및 성희롱 피해 예방과 구제 분야를 다루었다. 1) 이 글은 공동연구보고서의 일부를 토론회 발표용으로 정리한 것임 - 7 -

2. 여성정책 분석 및 평가 1) 여성정책기본계획 가. 여성정책기본계획의 위상 및 변화 여성의 지위를 향상시키고 헌법에 규정된 남녀평등이념을 국민생활의 모 든 영역에 확대 적용하기 위하여 1995년 제정된 여성발전기본법 에 여성 정책에 관한 기본계획을 5 년마다 수립하도록 규정하고 있다. 이에 따라 정부 는 1998년 제1차 여성정책기본계획 마련을 시작으로 15년간 3차례의 기본계 획을 수립하였다. 이는 국가차원에서 여성정책의 기조와 역할을 법적인 토대 에서 수립함으로써 중앙부처 및 지방자치단체가 이를 추진하도록 하는데 중 요한 역할을 수행해왔다. 3 차에 걸친 기본계획의 특성을 살펴보면, 다음과 같다. 우선, 제1 차 여성정책기본계획(1998~2002) 의 주요특징을 보면, 국가차원 에서 처음으로 마련된 최초의 여성정책 종합계획이라는 점에서 여성정책에 대한 관심 제고 및 체계적인 여성정책추진의 기반을 조성하는데 주력하였다. 6대 기본전략 20대 정책과제로 144 개세부과제를 구성되었다. 건강한 가정의 구현과 국가 및 사회발전에 남녀가 공동으로 참여하고 책임을 분담하는 사회 시스템 구축이라는 비전을 위해 성차별적인 법 제도의 개선, 여성의 정책결정 과정 및 사회참여확대, 여성의 복지증진 등 사회전반에 걸친 여성의제를 국 가차원에서 수립, 추진하는 기틀을 마련하는데 기여하였다. 제2 차 기본계획 (2003~2007) 은 10대 핵심정책과제와 115개의 세부과제 로 마련되었다. 1 차기본계획에서 주요 정책전략인 차별적 법 제도의 개선이 활발히 이루어지긴 하였으나, 실제 현실과의 간극에 대한 문제점을 반영하여, 2 차기본계획에서는 ' 실질적 남녀평등사회실현' 을 비전으로 설정하고 여성정 책의 실효성을 높이는 정책과제를 수립하였다. 특히, 추진전략으로 ' 성주류화' - 8 -

와 ' 협력체계구축' 을 삼고 있는데, 우선 성주류화 전략으로 ' 정책에 양성평등 관점 통합' 을 핵심정책과제로 채택하고, 이에 따라 성인지 예산 수립 및 성별 영향평가 개발 등 정책 수단 마련에 중점을 두었다. 특히 협력체계구축 전략 하에 그동안 ' 지원' 대상으로만 보던 여성단체를 정책파트너로 의미를 부여하 고 ' 협력' 을 강조하는 관점의 변화가 정책에 반영되었다. 제3 차 기본계획(2008~2012) 은 3대 영역내 14개 정책과제 및 48개 소과 제로 수립되었다. 당초 노무현정부에서 2007년 수립된 3차 기본계획에서는 5 대영역, 15 개 정책과제, 44개 소과제로 마련되었으나 이명박정부 들어 3개 부문으로 축소되는 등 계획이 수정되었다. 당초 계획에는 국가운영에 여성의 주도적 참여 와 돌봄의 사회적 분담 이 중요한 정책영역에 포함되어 있었는 데 이명박 정부는 이를 하위 정책과제로 축소하여 여성인력 활용, 여성인권 보호, 성 평등정책 추진기반 강화 등 3 개영역으로 수정한 것이다. 즉, 5대영 역 중 1,2차 계획에서 항상 1 순위로 설정하였던 국가운영에 주도적 참여 과제는 주요정책영역에서 사라지고 성평등정책 추진기반 강화 와 여성인력 활용 영역으로 나누어 소과제 수준으로 축소되는 특징을 보인다. 또한 2차 기본계획 기간 중 등장하였던 저출산 문제 및 신사회 위험의 등장으로 새롭 게 의제화되었던 돌봄의 사회적 분담 의 영역도 주 영역에서 사라지고 그 대신 여성인력활용의 일부로 축소되었다. 각 기본계획별 내용은 다음 표와 같다. - 9 -

< 표1> 기본계획별 비교 - 10 -

나. 여성정책기본계획 평가 1998년 1차 여성정책기본계획을 시작으로 3차례에 걸쳐 수립된 여성정책 기본계획은 국가차원에서 여성정책의 기조와 역할을 법적인 토대에서 수립하 여 중앙부처 및 지방자치단체가 이를 체계적으로 추진하도록 하는데 중요한 역할을 수행해왔다. 한편, 성주류화전략 및 돌봄의 사회화 부각 등 여성정책 환경에 부응하며 변화과정을 겪었으나, 3차기본계획은 여전히 여성정책 분야 의 성과가 미진함에도 불구하고 정권의 관점과 여성정책 추진기구의 변화에 따라 여성정책 분야가 축소되거나 삭제되기도 하였다. 3차 여성정책기본계획의 축소의 배경에는 여성정책추진기구의 변화와 무 관하지 않다. 즉, 2008년 새로운 정부 출범과 함께 여성가족부의 여성부로의 업무 축소에서 기인하며, 정책추진기구의 역할의 축소에 따라 기본계획의 영 역 및 과제가 축소 조정된 것이다. 이렇듯 중앙부처에서 지방자치단체에 이 르기까지 국가차원의 종합적 계획으로 역할을 수행해온 ' 여성정책기본계획' 이 부처의 축소에 따라 함께 축소되었다는 것은 기본계획에 대한 잘못된 이해에 서 기인한 것으로 보여지며, 2차계획에서 성주류화 전략을 통해 국가정책전 반에 성인지적 관점의 반영을 추진해온 점에 비해 ' 성주류화' 가 국가정책 전 반의 전략적 방향성을 의미하기 보다는 성인지예산 제도 및 성별영향평가 등 정책수단으로서의 접근으로 한정하고 있어 실효성 제고에도 많은 한계를 보 이는 요인으로 해석될 수 있다. 또 다른 축소 배경에는 여성정책 형성초기에는 여성정책 전반의 종합적 계획으로 여성정책기본계획의 역할이 요구되어졌으나, 최근 잇따라 관련법 제정과 함께 여성인력개발기본계획, 경력단절여성지원정책기본계획, 건강가정 기본계획, 다문화가족지원정책기본계획 등과 같이 세부분야에 따른 기본계획 이 마련되면서 각각의 계획들간 중복을 피하기 위해 여성정책기본계획은 점 점 축소될 수밖에 없는 상황이라는 점이다. 그러나 대표성 및 여성경제활동 참여, 여성복지 등 여전히 미진하여 여성정책의 종합적 기본계획으로서의 여 - 11 -

성정책기본계획은 여전히 그 위상과 역할을 요구받는다. 특히, 국가정책 전반 의 성주류화 라는 전략적 접근이 가능하도록 하기 위해 내용이 축소되거나 삭제될 것이 아니라 여타 하위 기본계획을 아울러, 상위 기본계획적 위상을 갖고 전반적 여성정책의 종합적 기본계획으로서 역할을 제고할 수 있는 방안 을 모색할 필요가 있다. 2) 여성정책 분야별 정책현황 및 평가 가. 정책결정과정에의 여성대표성 제고 1, 2 차 여성정책기본계획에서 여성대표성 제고 라는 과제는 여성정책에 있어 대표적이고 우선적 과제로 비중 있게 다루어졌다. 본 과제의 배경은 UN 등 국제기구에서 매년 발표하고 있는 ' 여성권한척 도(GEM)' 에서 한국은 현저히 낮은 수준을 보이고 있음에 따라 이를 개선하 기 위한 적극적 조치(affirmative action) 도입에 사회적 공감대가 어느 정 도 형성되어, 1, 2 차 여성정책기본계획에서는 ' 정책결정과정에의 여성의 대표 성 제고' 가 주요 분야로 우선적으로 추진되었다. 이와 관련하여 제도 도입에 는 많은 성과가 있었다. 본 과제의 주요 제도 도입에는 공직분야로 여성공무원채용목표제 (98~ 02), 양성평등채용목표제( 03~), 관리직 여성공무원 임용목표제( 02~), 국공립대 여교수 채용 권고, 여성교장교감 확대, 정부위원회 여성참여율 제고 가 해당되며, 둘째, 정치분야로는 비례대표 50% 여성할당, 지역구 여성공천 권고, 여성정치발전기금, 여성추천보조금 등이 해당된다. 공직 분야 구체적 현황 및 성과를 살펴보면, 공직분야의 경우 양성평등 채용목표제 추진, 여성관리자 임용목표제 시행, 여성공무원에 대한 적극적 인사관리 실시 등 채용에서 승진, 인사관리에 이르는 체계적 정책 구현에 진전이 있었다고 - 12 -

평가할 수 있다. 그러나 제도의 면면을 살펴보면 많은 한계를 드러내고 있다. 우선 당초 공직부문 여성참여 불평등 해소를 위해 여성공무원채용목표제 (98~02)로 도입하였으나 이를 양성평등채용목표제로 전환함에 따라 남성 수 혜자가 발생하였으며, 지방공무원의 경우 오히려 남성 수혜자가 여성보다 더 높게 나타나기도 하는 현상이 발생하였다 2). 이는 정책의 목표가 여성 불평등 해소가 아닌 공무원 채용에 산술적 성별균형으로 전환한 것에 따른 결과로 본 제도가 더 이상 여성의 공직 부문 진출에 크게 도움이 되지 않는 상황에 서 제도의 변화가 요구되어진다. 반면, 현저히 낮은 4급 이상 여성관리자 임용목표를 2차 여성정책기본계 획 수립시 이미 2007년까지 10% 로 설정한 바 있으나, 이를 달성하지 못함 에 따라 3 차기본계획에서 '4급이상 여성관리자임용확대 5 개년 계획('07~ '11) 을 별도로 수립하여 다시 2011년까지 연장하였음에도 불구하고 11년말 8.4% 에 그치고 있다. 또한 정부내 각종위원회 여성위원 참여율 확대의 경우 3차 여성정책기본 계획에서 12년까지 40% 를 목표로 설정하였으나 2006년 29.6% 를 정점으로 오히려 하락 추세에 머물러 있으며, 한 명의 여성위원이 중복 참여가 지적되 어 왔다. 다음 표에서 보는 바와 공직부문 여성의 참여는 그 상승이 매우 더디게 진행되고 있어 설정한 목표치에 항상 미달하고 있음을 알 수 있다. < 표2> 중앙행정기관( 부 처 청) 여성관리직 및 정부위원회 여성참여 현황 ( 단위: %) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 5급이상 6.4 7.4 8.4 9.6 10.0 10.8 11.3 - - 4급 과장급 이상 - - - 5.4 6.2 6.1 6.8 7.4 8.4 고위공무원단 1.8 2.0 1.6 3.0 2.7 2.4 2.8 3.0 3.4 정부위원회 비율 27.3 27.1 27.9 29.6 26.9 27.0 24.6 22.3 24.8 그 외에도 교육행정직 및 교수직으로의 여성진출확대 및 군 경찰 분야의 2) 2005년 지방공무원 시험 추가 합격자 124 명 ( 남성 68 명, 여성 56 명) - 13 -

여성진출 확대의 경우 꾸준히 증가하였으나 2011년 국립대학의 여교수 비율 13.3% 로 사립대학 21.1% 에 비해 현저히 낮고 12년까지 목표율 20% 에 현저 히 못 미치는 성과를 보이고 있다. 비율 율 공기업 등 공공기관 여성임원 비율의 경우를 보더라도, 공기업 여성임원 1.6%(2011년8 월기준) 에 그치고 있어 이는 민간부문 여성관리자 평균비 6.6%(2010 년) 에 비해 상당히 저조한 실정이다. 정치 분야 공직선거법 개정(2004) 으로 국회 및 지방의회 비례대표 50% 이상 여성추 천과 지역구 30% 이상 여성추천을 권고사항으로 명시하였고, 정치자금법 개 정(2004) 으로 정당국고보조금 중 10% 를 여성정치발전기금으로 운영할 것을 의무화하였다. 직 50% 현저히 낮은 상황에서 출발한 여성 정치참여확대는 비례대표 할당 등 양적 성장이 있었으나 다수의 지역구에는 여전히 진출이 어 려워 2012년 총선 지역구 여성 공천 현황을 보면 새누리당 6.5%, 민주통합 당 8.5% 에 그쳤고, 선거결과 19대 지역구 중 여성국회의원은 7.7% 로 저조한 증가세를 보였다. 한편, 여성추천보조금(2006) 3) 도입으로 공직 선거에 여성후보를 추천한 정당에 그 추천 비율에 따라 보조금을 지급하도록 하고 있으나 지급방식에 있어 기존 의석수가 큰 영향을 미치고 있어 제도의 불합리성에 대한 문제제 기가 되고 있다. 4) 3) 26 조 ( 공직후보자 여성추천보조금 ) 1국가는 임기만료에 의한 지역구국회의원선거, 지역구시 도의회의원선거 및 지역구자치구 시 군의회의원 선거에서 여성후보자를 추천하는 정당에 지급하기 위한 보조금( 이하 " 여성추천보조금 " 이라 한다) 으로 최근 실시한 임기만료에 의한 국회의원선거의 선거권자 총수에 100원을 곱한 금액을 임기만료에 의 한 국회의원선거, 시 도의회의원선거 또는 자치구 시 군의회의원선거가 있는 연도의 예산에 계상하여 야 한다.< 개정 2006.4.28> 4) 중앙선거관리위원회는 지역구 여성공천 비율이 15% 미만일 경우 여성추천보조금의 30% 를 지급할 수 있다는 규정에 따라 19대총선 공천결과 새누리당과 민주통합당에 각각 7억4 천여만원, 3억8천여 만원씩 총 11억3 천여만원을 지급했다. 민주통합당은 전체 지역구 공천자의 8.5%(21 명) 를 여성으로 공천했으며, 새누리당은 6.5%(16 명) 으로 적게 공천했음에도 불구하고 이런 현상이 나타났다. 기타 다른 정당들의 여성 후보자 공천은 5% 에 미치지 못했다. 이는 각 정당별 여성추천 보조금을 지급할 때 총 지역구의 30% 이상을 여성으로 공천할 경우 추천보조금 총액의 100% 를 지급하고, 공천 비율 이 15~30% 는 총액의 50%, 그리고 5~15% 미만이면 총액의 30% 를 의석수 비율과 18대 국회의원 선거 득표수 비율에 따라 지급하기로 한 바 있다. - 14 -

정치 분야 역시 여성의 정치적 대표성 제고를 위한 제도 도입에는 성과가 있었으나, 국회의원 여성비율이 2000년 5.9%, 2004년 13.0%, 2008년 14.1%, 2012년 15.7% 로 저조한 증가세를 보이고 있다. 이는 제도가 주로 비례대표에 한정하고 있어 다수를 차지하고 있는 지역구 진출에는 공천이 권 고로 규정되어 있어 효과가 미비하기 때문이다. 이에 따라 지역구 여성 공천 할당에 대해 권고가 아닌 의무조항으로 강화하는 등 특단의 조치가 요구되어 진다. 이렇듯 대표성제고 분야는 다소 개선되고 있으나 여전히 미진한 분야이 다. 즉 여전히 모든 분야에서 하위권을 면치 못하고 있으며, 특히 여성행정 관리직 비율은 일부 중동국가와 함께 세계 최하위권이다 5). 그 외에도 국회의 원 수가 국제의회연맹(IPU) 회원국 188개국 중 79위를 차지할 만큼 매우 저 조한 상황에 머물러 있어 이로 인해 낮은 여성권한척도는 큰 진전을 보이고 있지 못하다. < 표3> 여성권한척도 현황 연도 순위/ 대상국가 여성의원 비율(%) 여성행정 관리직(%) 여성전문 기술직(%) 남녀소득비 2009 61 /109 14.0 9 40 0.52 2007 64 / 93 13.4 8 39 0.40 2003 63 / 70 5.9 5 34 0.46 1998 83/102 3.0 4.4 31.9 - * 2009년 이후 여성권한척도 산출을 별도로 수행하지 않음 * 2011 년 세계경제포럼(WEF) 의 ' 성격차지수 는 135개국 중 107위 이처럼 여성대표성 제고 분야의 성과가 저조한 데에는 몇몇 제도 도입만 으로 여성의 대표성 제고를 보장하는 것이 아니며, 실효성 제고를 위한 다각 5) 여성행정관리직 한국 이하 개 국가 카타르 오만 터키 알제르바이젠 알제리 예멘 파키스 9%( ) 7 :,,,,,, 탄 - 15 -

적 노력이 수반되어야함에도 본 과제는 기본계획이나 정부정책 내에서 소홀 히 다루어지고 있다는 점이다. 이러한 현상은 이명박 정부가 3차기본계획 수 정을 통해 본 과제를 여성인력활용 영역내 과제 중 하나로 축소하고 그 세 부과제로 보인다. 여성의 취업영역확대와 대표성 제고 로 설정한 것도 한 원인으로 본 과제안에서 대상별 인력육성방안과 여성의 대표성제고라는 상호 이질적인 과제들이 혼재되어 수행되고 있으며, 여성의 대표성 영역을 취업영 역 확대라는 관점에서 의제화하면서 정책의 선명성이 감소되었고 전체적으로 도 성과가 낮게 나타나는 현상을 보이고 있다. 특히 최근 남성에 대한 역차 별적 논란, 능력위주의 경쟁원칙에 위배된다는 등 적극적 조치에 대한 오해 나 정서적 반감이 사회 일각에서 제기되고 있어 여성대표성 제고에는 큰 진 전이 없이 제도 추진마저 한계에 봉착할 가능성이 높아졌다. 따라서 정부는 여성대표성 제고와 기회평등이라는 기본 원칙들을 일관되게 확립하면서, 치 교육 행정 민간기업 등 각 분야의 상이한 현실 여건을 고려한 실질적 제도 의 정착 및 강화방안을 강구해나가야 할 것이다. 정 나. 여성폭력예방 등 인권보호 사적 문제로 치부되어 감춰져 있던 성폭력, 가정폭력, 성희롱, 성매매 등 여성폭력문제를 들춰내 사회적 책임과 해결 방안을 모색하려는 여성계의 끊 임없는 활동 속에 법적 장치 마련이 활발하게 이루어진 분야이다. 1994년 이후 성폭력특별법(1994), 가정폭력방지법(1997), 직장내성희롱 관련법 (1999), 청소년성보호법(2000), 성매매방지법(2004 년) 등 여성폭력 관련법이 차례로 제정되고 이후 수차례의 개정이 이루어졌다. 또한 전국적으로 NGO 들이 중심이 되어 500 여개소의 성폭력, 가정폭력, 성매매 관련 상담소와 피 해자보호시설이 마련되어있고, 하고 있다. 정부는 이중 일부 단체들을 재정적으로 지원 여성에 대한 폭력 예방 및 인권보호 강화를 위한 정책과제를 기본계획을 중심으로 살펴보면, 1 차 기본계획에서는 다양한 여성가족복지서비스의 확충 - 16 -

차원에서 여성폭력의 근절 이라는 정책과제 영역으로 학교교육, 방송매체의 폭력성에 대한 심의, 유해환경 단속, 성폭력 수사 강화, 성폭력 및 가정폭력 피해자에 대한 보호강화 등에 초점을 두고 추진되었다. 2차 기본계획에서는 성매매방지가 주요 정책 의제로 등장하였고, 성희롱 피해에 대한 개입도 주 요 영역으로 확대되었다. 2004년 성매매방지법 제정과 함께 성매매방지종합 대책을 마련, 관련 정책의 실효성 제고를 위한 제반의 노력이 수반되었고, 이 에 따라 2007년 여성부 조사에 의하면 92.2% 가 성매매의 불법성을 인정할 만큼 입법에 대한 국민적 공감대가 높게 형성되었다( 여성부, 2008). 이와 함 께 가정폭력 및 성폭력 근절을 위한 대책추진, 남녀차별 피해의 예방과 구제 강화 등 여성에 대한 폭력에 대한 접근을 인권보호라는 접근에서 확대, 가시 화하였다. 3 차 기본계획에서는 여성권익보호 라는 정책 영역안에 각종 폭력의 예방 과 피해자 보호, 성매매 방지 및 피해자 자활지원 내실화 라는 정책과제로 이어졌다. 이 시기에 아동에 대한 성범죄가 사회적 문제로 크게 부각되면서 성범죄자 신상공개제도 및 전자발찌 등 다양한 정책개입과 제도개선이 진행 되었다. 여성폭력예방정책의 특징을 살펴보면, 주로 여성폭력 사건이 발생함에 따 라 사후 대책마련에 치중해온 경향이 두드러진다. 즉, 성폭력에 시달여온 한 여대생의 의붓 아버지 살해사건이 성폭력특별법을, 군산화재사건이 성매매방 지법을 제정하는 시발적 계기가 된 성폭력에 최근에는 이명박 정부 들어 아 동성폭력 사건이 빈번하게 발생하면서 처벌 위주와 아동중심의 성폭력방지 대책 에 치중하여 제도가 마련되고 있다. 2008년~2010년 사이의 성폭력 대 책 관련 기조를 살펴보아도, 아동성폭력 재발방지대책 수립 6), 아동안전 보 완대책 수립 7) 등 아동범죄 예방 및 단속 두드화하고 아동안전교육 두드화하 기 위해 아동보호구역 CCTV 설치, 아동안전지킴이 운영 등 두골자로 하는 정책이 마련되고 있고, 가해자에 대한 처벌 중심으로 신상공개, 전자발찌 등 다양한 방법을 동원하여 재범방지 대책이 쏟아지고 있지만 그 실효성에 6) 2009년 조두순 사건 이후 7) 2010년 김길태 사건 이후 - 17 -

대해 많은 논란이 제기되고 있다. 그 외 여성폭력을 대처하는 관점에 있어 큰 문제는 성폭력 피해는 피해자 에게 책임이 있다는 식의 뿌리 깊은 우리 사회의 통념이다.( 민주당 토론회 2011) 일반적으로 성폭력은 대부분 아는 관계에서 발생하며8) 신고율은 여전 히 10% 미만9)이다. 기소율 역시 50% 정도에 머물고 유죄선고율은 더욱 낮 게 나타나고 있다. 그럼에도 여전히 친고제를 원칙으로 하고 있어 이에 대한 대책이 요구되어진다. 가정폭력 역시 여전히 범죄라는 인식이 부족하여 2차 피해발생이 이어지고 있는 형편이다. 한편 처벌중심의 대책 마련과는 달리 폭력 피해자에 대한 보호에 있어 여 전히 많은 한계를 보이고 있다. 특히, 최근 이명박 정부는 행정편의와 이중수 급을 방지한다는 명목으로 폭력 피해자의 개인정보를 전자방식으로 집적하고 관리하는 정책을 일방적으로 밀어붙이고 있어 현장단체들로부터 몇 년 째 강 력한 문제제기가 있어왔다. 이 문제의 경우 개인 신변보호가 무엇보다 필요 한 여성폭력피해자에 대한 특성을 제대로 이해하지 못하고 일반 복지 수급자 와 같은 시각으로만 보고 있는 행정당국의 잘못된 시각에서 기인한 결과이 다. 10) 성매매방지대책의 경우 성매매방지법 제정 이후 성범죄라는 인식이 확산 되어 신고가 증가하였고 집결지가 감소하였으나, 체계적인 예방교육의 미흡 과 행정편의적 단속 등의 부작용으로 동 정책에 대한 저항도 끊임없 감벌생 하고 있다. 또한 집결지 중심의 성매매는 감소하였으나 유사 및 신종 성매매, 사이버를 통한 매매 등 새로운 형태가 증가하고 있어 법적 규제가 마련될 필 요가 있다.( 여성가족부, 2012) 한편, 성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법 률 개정( 08.3) 으로 성매매 예방교육 의무대상기관을 초중고교에서 국가기관, 8) 한국성폭력상담소 2010년 상담통계에 따르면 성폭력피해상담의 84.8% 가 아는 사람에 의한 피해였 다. 그리고 이 수치는 다른 해에도 비슷하다. 아는 사람에 의한 성폭력은 피해자를 의심하는 수사경 향이 있고, 묻혀 버리는 경향이 있어 심각하다. 9) 2010 년도 여성가족부의 전국성폭력피해실태조사에 따르면, 강간강간미수 피해의 신고율은 12.3%, 심한 성추행 피해는 5.7%, 가벼운 성추행 은 4.1% 인 것으로 나타났다. 10) 이는 폭력피해 때문에 비밀상담을 신청하고 가해자의 눈을 피해 쉼터를 찾고 있는 이들의 최소한의 안전을 보장해야 하는 국가의 기본 의무조차 방기한 작태( 민주당 토론회 P54) 라고 야당과 관련 단체 들의 비판이 이어짐 - 18 -

지자체, 공공기관까지 확대하였으나 고가 증가의문 감드는 점은 여전히 공직 자 등에 의한 성매매가 심심치 않게 적발였으나, 는 점이다. 성매매 방지 대 책이 그 효과성을 발휘할 수 있도록 다방면의 점검이 요구되어진다. 다. 여성복지 여성복지분야는 크게 여성건강권과 대상별 복지를 들 수 있다. 우선 여성건강과 관련하여 1 차 계획에서는 임신 출산에 대한 의료지원, 모 성보호, 성비불균형 해소, 근로자 모성보호에 초점이 맞춰져 진행된 반면, 2 차 계획에서는 여성건강권 확보를 위한 보건 의료정책 인프라 구축 이라는 보편적 건강권으로 확대되었다. 주기적 실태조사, 여성특화질병 연구, 보건의 료서비스 종사자의 성인지력 향상 강화, 나아가 여성근로자의 건강보호 등의 세부 과제가 포함되어 있다. 모성건강 증진 대책도 임신 출산에 초점을 두었 던 것에서 제왕절개분만, 임신중절, 청소년 성건강 등 다양화하고 있다. 여성 근로자의 건강도 모성보호 차원이 아니라 직업병으로부터 보호하기 위한 조 치를 명문화하기도 하였다.( 민무숙, 2006) 그러나 여성건강을 여성특화적 질 병이나 모성 중심으로 접근함으로써 생애주기별 건강 전반과 다양한 여성건 강에 대한 정책적 접근이 미흡하다.( 민무숙, 2006) 그러나 3차 계획에서는 이마저 상당부분 생략되었고 특히 여성근로자, 여성장애인 건강 과제는 사라 지게 되었다. 이렇듯, 여성건강권 확보의 경우 전체적으로 건강보험 적용범위를 확대하 는 방향으로 정책이 이루어진 가운데 여성특화적 질병, 임신출산과 모자보건 중심으로만 접근함으로써 생애주기를 감안한 전반적인 여성건강정책 개발이 이루어지지 못하고 있음을 알 수 있다. 특히, 최근 들어서 저출산 문제가 주 요 국가정책의 의제가 되면서 출산율 제고를 위한 임신 출산 문제에 더욱 치 중하는 경향이 있다. 여전히 임신 출산, 제왕절개분만, 임신중절 등의 모성건 강, 자궁경부암과 유방암 등의 여성특화적 질병 등에 비중을 두면서, 생애주 기별로 젠더차이에 대한 접근이 이뤄지거나, 건강형평성과 의료공공성 등과 같은 건강 관련 주류 의제에 성인지적 관점이나 여성건강 문제를 포괄적으로 - 19 -

다루는 접근은 충분치 않았다.( 민무숙, 2006) 다음으로 대상별 복지 정책을 보면, 1차 기본계획에서는 여성노인과 여성 장애인을 대상으로 하는 복지서비스 확대에 그쳤다. 2 차계획에서는 ' 여성의 자활능력 제고와 연금수급권 확대' 를 세부과제로 설정하여 여성빈곤완화를 위한 정책적 노력을 가시화하고 있다. 그러나 국민연금 수급권 확대는 큰 진 전을 보이지 못하였고 다만, 2007년 국민연금법 개정으로 출산크레딧제도를 도입하고 11) 수급권 중복자에 대한 유족연금 일부지급이 가능해지는 수준에서 여성 연금 수급권의 확대가 이루어졌다. 그 외 2010년에는 국민연금 임의가 입자 가입요건 완화로 전업주부 등의 연금 가입 문턱을 다소 낮추었다 12). 여 성노인과 여성장애인의 경우 취업능력 제고와 복지서비스 강화와 함께 성인 지적 통계 구축이 과제로 설정되어 추진되었으나 여성노인의 경우 여성노인 을 별도로 구분하여 고려하기 보다는 노령연금, 노인장기요양보험제도 등 취 약한 노인복지 전반의 수준 자체를 높이는 접근에 머무르고 있어 별도의 성 인지적 통계 구축 실적은 저조한 상황이다. 여성장애인의 경우 보건의료 서비스 확대, 임신출산육아 실태조사 및 정 보 제공, 장애인복지관내 여성장애인 프로그램 개발 및 운영 등 다소 진전을 보이고 있으나, 생애주기별, 장애유형 및 정도에 따른 세심한 정책과제 발굴 이 요구되고, 여성장애인의 취업능력의 경우 남성장애인에 비해 1/2 수준에 그치는 점을 감안하여 장애인고용정책의 성인지적 접근이 요구된다. 빈곤 여성에 관한 지원의 경우 2차계획에서는 국민기초생활보장제도에 중 점을 둔 반면, 3 차에서는 긴급복지지원에 중점을 두고 있다. 긴급 복지지원 대상의 생계 주거지원 기준 완화13)와 지원금 및 지급기간의 상향 등이 마 련되었다. 11) 2008년 1월 이후 둘째자녀 이상은 12 개월, 자녀가 3명이상인 경우 자녀 1인마다 18개월을 추가로 인정하고 최대기간은 50개월까지 가능하도록 함 12) 종전 기준소득 140만원에서 99 만원으로 인하( 최저보험료 월 126천원에서 89 천원으로 인하) 13) 최저생계비 150% 이하 - 20 -

한부모가족 지원의 경우 한부모가족지원법 개정으로 한부모가족에 대한 종합적 지원제도 마련 및 복지급여 지급 의무화가 마련되었다. 이에 따라 모 자보호시설은 2003년 73개에서 2010년 121 개까지 확대되었고, 저소득 한부 모 가족 양육, 교육비 지원 및 대상자 연령 확대가 있었으며, 자녀양육비 청 구소송 지원 및 이혼 한부모가족 무료 법률구조사업 등이 대표적 사업이다. 그러나 최근 가사소송법 등을 통해 한부모 아동의 양육비 강제 방안이 마련 되었지만, 복잡한 강제집행 절차 등으로 인해 이혼 가정의 양육비 확보가 여 전히 어려운 상황이다. 비양육 부모가 양육비를 지급하지 않을 경우 이를 강 제할 수 있도록 행정체계를 마련해 지원하도록 하고, 국가가 우선 양육비를 지급한 뒤 구상권을 행사하도록 하는 등 좀더 세심한 정책 마련이 요구되어 진다. 미혼모의 경우 발생 예방에 중점을 둔 것에서 자립지원, 학습권 강화에 초점을 두고, 미혼모시설은 10개에서 32 개까지 확대되었고, 부자보호시설, 미 혼모자공동생활가정, 미혼모공동생활가정 등이 마련되었다. 그러나 자립과 학 습지원으로 월 20 만원 내외로 매우 적은 지원액이 지급되고 있으며, 무엇보 다 미혼모들에 대한 사회적 무엇보다 시급한 상황에서 이에 대한 정책은 전 무한 상황이다. 한편, 급격하게 증가한 결혼이주여성과 그에 따른 인권침해 및 부적응문 제가 부각되었고, 참여정부 대통령의 이에 대한 높은 관심이 이어지면서 다 문화정책을 둘러싼 부처간 경쟁이 폭발적으로 발생하였다. 이주여성에 대한 정책은 가족업무의 영역에서 여성가족부의 다문화가족지원법 제정(2008) 을 비롯하여 정책영역의 확대를 꾀하면서 주관부처를 둘러싼 부처간 영역다툼이 빈번하게 발생하기도 하였다. 그러나 이주여성을 대상으로 부처의 높은 관심 에도 불구하고 내용을 보면 동화를 목적으로 정체성에 대한 고려없이 하루빨 리 한국인화 하기위해 한국어교육과 사회적응 등 초기 정착에 치중하거나 일 부 부분적 복지서비스에 머물고 있다. 또한 한국인 배우자와의 불평등한 종 속 관계로 형성된 이주여성의 법적 지위로 인해 체류권 조차 남편의 동의 없 이는 보장받지 못하는 상태에서 이주여성의 인권에 대한 정책적 관심은 매우 - 21 -

부족하다. 따라서 이주여성이 한국사회 실질적인 구성원으로 자리매김할 수 있도록 최소한의 권리보장은 물론이고 그들의 자립 능력을 키우기 위한 취 업, 것이다. 실질적인 사회참여 활동 지원으로까지 정책적 범위를 확장해나가야 할 또한 이주여성 중심으로 마련되고 있는 다문화가족정책은 외국인노 동자, 중국동포 등 이미 140만에 이르는 체류 외국인과는 무관하게 진행되면 서 외국인내 차별을 양산하고 있다. 이러한 정책적 접근은 한국사회 단일민 족관과 이주경험의 부족에서 발생하는 갈등을 해결하기에는 많은 한계를 보 이고 있다. 이렇듯 대상별 복지정책을 보면 과거에 비해 정책대상별 복지수요에 맞추 어 각종 서비스 및 지원을 위한 인프라가 구축 확충되는 정책 비중이 확대 되었음을 알 수 있다. 그러나 여전히 요보호여성 복지증진, 대상별 복지욕구 충족에 초점을 두는 시혜성 차원에서 지원 중심의 정책에서 벗어나지 못하는 한계를 보이고 있어, 향후 주체적 삶을 위한 자립 에 초점을 두는 적극적인 정책이 필요한 상황이다. 라. 여성인력개발 여성의 경제활동참여를 높이기 위한 정책은 여성정책에 있어 상대적으로 높은 비중을 차지하고 진행되어 왔다. 1 차 계획에서는 여성고용의 촉진 및 안정을 위한 지원강화 라는 정책과제가 마련되어 고용기회균등기반의 확립 및 여성고용의 촉진, 직장- 가정양립 지원체제 확립, 여성근로자의 근로여건 개선 등을 세부과제로 추진한 바 있다. 2차계획에서는 실질적 남녀평등실현 이라는 목표에 따라 남녀고용평등과 여성의 경제활동 참여 제고 의 핵심정 책과제를 설정하고 고용평등을 강화하고 여성의 노동시장참여를 제고하는 양 대 방향을 제시하기도 하였다. 3 차계획에서는 여성인력활용 영역안에 여성인 력활용 기반 및 일자리확대, 여성 취업영역확대와 대표성제고 라는 세부과 제를 두고 추진하였다. 그럼에도 불구하고 여성경제활동 참여율은 매우 더딘 증가율을 보이고 있 - 22 -

다. 2002년 49.8%, 2006년 50.3%, 로 증가하였으나 2007년부터 오히려 감소 하는 경향을 보이고 있다. < 표4> 여성경제활동참가율 추이 연도 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 참가율 49.8 49 49.9 50.1 50.3 50.2 50 49.2 49.4 49.7 출처: 통계청 경제활동인구조사 여성인적자원 개발문제는 실질적 남녀평등사회 실현을 위해 다양한 분야 에의 전반적 접근이 필수적이지만, 여성진출이 특히 취약한 분야 중심으로 대상별 우선순위를 정해 추진한 경향이 있다. 이에 여성과학기술인과 여성 농업인 육성이 대표적이다. 여성과학기술인의 경우 2차계획에는 여성과학인 여학생 이공계 진학을 유도하고 고급과학기술인력 양성을 위해 여성과학기술 인력 육성 및 지원이 첫 번째 과제로 위치하기도 하였으며, 여성과학기술인 육성및지원에관한법률 (02.12) 제정과 제1차 여성과학기술인 육성 지원 기본 계획 (2004~2008) 시행, 전국여성과학기술인지원센터 설립(04.12) 등 정책 이 마련되었다. 여성농어업인의 경우 1 차 기본계획에서는 여성농어업인의 부담완화와 권 익신장 과 같이 여성농업인의 복지정책에 그쳤으나, 2차계획에는 여성인적자 원의 하나로 보고 여성농어업인 능력개발 및 전문 인력화 에 중점을 두는 정책의 변화가 있었다. 여성농어업인육성법제정(2002 년 시행) 으로 기존 경영 주 중심의 남성 농업인력정책 속에 묻혀있던, 여성농업인력 문제가 독립적인 의제로서 자리잡았다는 의미를 둘 수 있다. 한편, 여성기업의 활동과 여성의 창업을 지원하기 위해 1999년 제정된 여성기업지원에 관한 법률 에 근거하여 여성기업활동촉진에 관한 기본계획을 매년 수립하고 여성기업의 활동현황과 실태파악을 위해 매 2년마다 여성기업 실태조사를 실시하기도 하였다. 주요정책으로는 자금지원 우대, 공공기관의 - 23 -

우선구매 촉진, 여성의 창업지원, 수출 및 경영지원 등을 꼽을 수 있다. 이상에서 보듯이 여성인적자원 개발 정책은 몇몇 대상에 대한 유사한 방 식의 정책 개입에 그치고 있어 전반적 경제참여율을 높이기 위한 여성인력개 발에는 많은 한계를 갖고 진행되었음을 알 수 있다. 3차계획에서는 관광전문 인력 분야가 추가되어 추진되긴 하였으나 새로운 전문인력 발굴에도 미흡한 형편이다. 여성인력개발분야에서 최근 주력하고 있는 것은 경력단절 여성 취업지원 및 일자리 확대를 꼽을 수 있다. 2 차계획에서는 전업주부 능력개발 기회 확 대 라는 여성부가 주관하는 2 개 사업( 중소기업 빈 일자리찾기프로젝트, 사회 서비스분야 일자리 창출 지원사업) 이 있었으며, 산업인력공단 등에 주부능력 개발사업이 소규모로 진행되는 수준이다. 이후 3차계획에서는 청년여성과 중 장년 여성이라는 두 정책대상을 상정하여 이들의 경력개발과 취업지원을 주 요과제로 설정하였다. 특히 3차기본계획 추진과정에 여성가족부와 고용노동 부의 양대 부처가 협력한 결과 중장년 여성에 대한 재취업지원 정책개발과 예산은 눈에 띄게 증가하기도 하였다 14). 이를 위해 경력단절여성등의 경제 활동촉진법 (2008) 이 제정되었고, 출산 육아 등으로 경력이 단절되었던 여 성들의 재취업지원서비스 지원 기반 마련에 주력하였다. 또한 청년여성층의 커리어개발 및 취업지원을 위하여 전국 25 개 대학에 여대생커리어개발센터 를 지정 운영하고 7 개 대학에는 관련 프로그램을 지원하기도 하였다. 특히, 여성가족부와 고용노동부 공동으로 중장년여성 경제활동기회 확대를 위해 여성새로일하기센터 를 지정, 전국 98개소까지 확대하였는데 이는 경력단절 된 여성의 직업상담 및 정보 제공, 직업훈련, 취업연계 및 사후관리, 일 가 정 양립서비스까지 원스톱으로 제공하는 전달체계를 마련한 것이다. 중장년 여성의 재취업지원에 주력하였지만, 이렇듯 청년여성들에 대한 정책과 예산 이 여전히 미흡한 상태에 있다. 이는 돌봄서비스 인력의 급격한 수요와 비정 규직을 채우는 고용형태의 재취업이 가능한 중장년층의 취업이 오히려 청년 14) 동 분야중 예산 투여가 가장 많이 이루어짐 : '09년 집행액 15,767 백만원에서 12 년( 예산) 35,646 백만원으로 2 배 이상 증가함. - 24 -

여성들의 입직보다 용이한 점이 있어, 실적을 중시하는 정부 정책 특성상 가 시적 효과가 신속하게 드러나는 본 정책에 치중하는 경향을 들 수 있다. 이렇듯, 3차 기본계획부터 여성일자리 확대 과제가 적극적으로 설정되었으 나, 독립된 일자리 창출 보다는 사회서비스 분야 일자리 창출과 그에 따른 중장 년층 진입에 그치고 있다. 그마저도 단기간 저임금 일자리가 대부분이다. 무엇 보다 청년 여성들의 취업 및 고학력 여성의 재취업은 여전히 미흡한 실정이다. 마. 양성평등한 가족정책 2004년 여성계의 오랜 숙원인 호주제폐지가 이루어지면서 양성평등한 가 족정책의 새로운 지평을 여는 계기가 되었다. 적이고 평등한 가족관계 형성에 대한 기대는 상승하였으나, 그럼에도 호주제 폐지로 민주 여전히 여성의 가사 및 돌봄노동의 전담, 가부장적 가족의례 등 가족관계와 문화의 성별, 세 대간 불평등 요소가 잔존하고 있는 형편이다. 특히, 최근 들어 저출산 고령화 의 급격한 진전, 다양한 가족형태의 확산, 이혼과 재혼의 증가, 여성의 취업 증대에 따른 돌봄 공백 현상, 국제결혼과 다문화 가족의 증가 등 가족정책을 둘러싼 사회 환경은 가족정책의 방향성과 내용을 새롭게 설정하도록 요구하 고 있다. 2 차 기본계획에서는 양성평등한 가족정책 기반조성 이라는 핵심과제를 설 정하고 세부과제로 통합적 가정( 가족) 복지정책 기반조성, 양성평등한 가족법 제도 구축을 수립하여 한부모가족지원정책, 건강가정기본법 개정 추진, 양성 평등한 새로운 신분등록제 마련 등을 추진하였다. 15) 이에따라 건강가정기 본법 2004.2.9), 다문화가족지원법 2008.3.21), 가족친화사회환경 조성 촉 진에 관한 법률 2007.12.14) 등 가족정책 및 사업 추진을 위한 제반 법령 제 정이 활발히 이루어졌다. 한편 가사노동가치평가에 대한 제도화 방안 마련을 위해 부부재산제도 확립 및 다양한 가족의 적응을 위한 제도 개선 사업을 마 련하였고, 미혼모 및 저소득 모부자가정 지원 정책을 추진한 바 있다. 15) 가족관계의 등록에 관한 법률 제정( 07.5) 및 시행( 08.1), 민법 개정을 통한 명의를 가지지 못한 배우자 일방의 거주권 보호 및 자녀의 면접교섭권 보장- 부모에게만 인정되던 면접교섭권을 자녀에 게도 인정( 민법 제837 조의2) 부모의 일방과 자의 면접교섭권 신설) 하여 자녀의 독자적 인격권 보장 - 25 -

2차 기본계획의 비중에 비해 3차 계획에서는 여성부의 업무 축소와 보건복 지가족부로의 업무이관에 의해 가족정책분야가 여성정책기본계획에서 삭제되 었고, 건강가정기본계획 에 의해 추진되었다. 2005년 제정된 건강가정기본법과 이에 따라 제1차 건강가정기본계획 (2006~2010) 을 수립한 것은 가족지원정책의 출발점으로서 의의가 있으나, 제 정당시 건강가정 의 정의에서부터 많은 논란을 안고 제정되어 현재 다양한 가족의 유형에 따른 지원정책의 근거법으로서 위상을 갖기에는 많은 한계를 안고 있다. 건강가정기본계획 역시 돌봄의 사회화, 일 가정 양립, 다양한 가족 지원 등 주로 여성에게 이중부담을 지운 가족 내 역할에 대해 국가차원의 개 입이 이루어졌다는 점에 의의를 둘 수 있지만, 가족과 개인에 대한 국가 개입 의 적정성, 다양한 가족을 인정하는 가족정책의 이념 정립, 가족정책에서의 성 인지성 제고를 위한 구체적 방안 마련, 돌봄 및 가사노동 전담자로서 여성에 대한 고정관념 탈피와 남성과의 분담문제 등( 민무숙, 2006), 가족정책을 둘러 싼 성인지적 관점에서의 논의는 여전히 진행되고 있지 못한 상황이다. 한편, 가족정책 내 주요하게 부각되고 있는 다문화가족정책의 경우 가족 업무의 영역에서 여성가족부의 다문화가족지원법 제정(2008) 을 비롯하여 정 책영역의 확대를 꾀하고 있다. 이런 가운데 다문화가족지원법상 다문화가족 의 정의의 경우 한국인 배우자와의 결합만을 지원대상으로 보고 편중되어 정 책을 마련함에 따라 수많은 다문화가족이 정책적으로 소외되고 있는 한계가 있다. 그동안 정상, 건강 가족의 이념적 범위의 영향은 새롭게 형성되고 있 는 다문화가족을 통해 다소 확장되는 듯 하였지만 이 역시 한국인 배우자를 포함해야한다는 정의에서 보듯이 매우 협소한 의미의 접근에서 이루어지고 있다. 이러한 가운데 여성정책 추진기구에서 마련되고 있는 다문화정책이 새 롭게 등장한 요보호 여성적 관점에서 출발하고 이주여성 지원정책에서 이들 을 포함하고 있는 다문화가족의 범위로의 확장 정도에 그치고 있어 성인지적 관점에서 다문화가족정책에 대한 방향성을 새롭게 정립할 필요가 있다. 다문 화정책을 통해 우리사회 다양한 가족 형태의 확장 및 차별적 인식, 사회적 약자에 대한 근본적인 접근의 계기가 마련된다면 다문화정책을 여성부에서 추진하는 정당성을 획득하는데 크게 기여할 것이다. - 26 -

바. 남녀차별 및 성희롱 피해의 예방과 구제 1차 기본계획에는 성차별적 법이나 제도 정비 과제가 주요하게 다루어짐 에 따라 많은 성차별적 법 제도의 정비가 법률에서 지자체 조례에 이르기 까 지 발굴하여, 개정하도록 하는 성과가 있었다. 2 차 계획에서는 남녀차별금지 및 구제에 관한 법률 시행과 함께 남녀차별 및 성희롱 피해구제 등 여성가 족부의 남녀차별 개선업무가 주요한 부문을 차지하였다. 이를 통해 남녀차별 및 성희롱 피해에 대응하기 위해 수요자 위주의 남녀차별 개선 업무가 수행 될 수 있도록 했고, 관련 법령을 개선하여 정책의 집행상황에 대한 점검체계 를 강화했으며, 성희롱 고충상담원 및 전문강사를 양성하고 교육자료를 개발 배포하고 공공기간 성희롱 방지조치를 평가하는 등 다양한 조치들이 이루어 졌다. 그러나 3 차 계획에서는 남녀차별금지법 의 폐지로 본 정책 과제는 기본계 획에서 삭제되었다. 2005년 5월 남녀차별 및 성희롱 관련 업무가 고용상의 남녀차별, 장애인차별 등과 함께 국가인권위원회로 이관되면서 성차별, 성희 롱과 함께 발생하는 각종 차별과 인권침해사건을 국가인권위원회에서 함께 다루도록 한 것이다. 16) 이러한 조치로 성차별 및 성희롱 구제에 관해 성인 지 관점 보다는 보편적 인권의 관점에서 다루어질 것이 예상되어 국가인권위 원회로 이관된 남녀차별, 성희롱 업무가 여타 다른 국가인권위원회 업무들과 함께 다루어지면서 그 고유성, 검이 요구된다. 전문성을 제대로 보장하고 있는지에 대한 점 한편 남녀차별과 성희롱 피해의 예방과 구제에 관한 정책적 개입이 공공기관 이외의 다른 영역으로 확대하도록 하는 것이 요구되지만 오 히려 여성정책기본계획에서 조차 삭제되어 정책적 관심이 많이 떨어지는 결 과를 만들었다. 16) 국가인권위원회에는 성차별 문제를 다루기 위해 성차별전문위원회를 구성하여 보다 전문적으로 성 차별 안건을 검토할 수 있도록 하고 고용상인권위원과 외부 전문가들로 구성된 성차별조정위원회를 신설하여 평화적이고 신속한 분쟁해결이 이뤄질 수 있도록 하고 있다. - 27 -

3. 여성가족부 역할과 한계 여성정책의 추진과정에 있어 추진기구의 변화와 그 역할을 살펴보면, 여 성정책추진기구 즉, 여성가족부의 변화과정 속에 여성정책이 많은 영향을 받 아 왔음을 알 수 있다. 대통령직속 여성특별위원회에서 이명박정부의 여성가 족부까지 변화되어온 여성정책 추진기구의 변화과정을 살펴보면 몇가지 특징 을 발견할 수 있다. 첫째, 최고결정권자의 정치적 배경에 상당히 큰 영향을 받아 변화되었다 는 점이다. 김대중 대통령의 여성정책에 대한 높은 관심과 지원은, 시작은 대 통령직속 여성특별위원회로 시작하였지만 최초의 여성부 출범에 결정적 영향 력을 미쳤고, 참여정부에서 역시 노무현 대통령의 여성인력 활용을 위한 보 육정책의 해법이 여성가족부로의 확대를 가능하게 하였다. 이후 이명박 정부 들어 성평등 정책을 과거의 것으로 치부함에 따라 폐지가 논의되었으나, 후 청소년, 가족업무의 이관으로 다시 여성가족부로 조직개편이 이루어져 현 재에 이르기까지 많은 변화과정에 대통령의 의지가 상당한 영향력을 미쳤음 을 알 수 있다. 한편 일반적으로 정부부처 권력의 원천을 분석한 연구( 박천 오, 2005) 에 의하면 기관업무에 대한 대통령의 관심과 지지는 부처권력에 가 장 큰 중요한 요인임을 알 수 있다. 이 여성정책기구야말로 역대정부와 현정부 에 이르기까지 대외적으로 행정적 효율성을 명분으로 내세웠음에도 실제로는 정치적 목적에서 조직개편 시도( 김광웅, 1998: 정용덕,1998; 김우식,2005; 조성한,2008; 원시연 외, 2010 에서 재인용) 가 두드러지게 나타난 특성을 지 닌다. 둘째, 주변적 정책환경에의 변화가 조직변화에 많은 영향을 미치고 있다. 즉, 조직확대의 계기가 여성정책의 발전과 그 필요성의 공감대 형성에 따라 주도적으로 주변적 정책의 포섭이 이루어지기 보다는 저출산위기로 인한 보 육의 공공성 확대, 가족해체 및 청소년문제로 인한 가족정책의 중요성 부각 등 주변적 정책환경 요인이 등장하면서 확대되는 경향을 보이고 있다. 참여 - 28 -

정부의 경우 여성인력 활용의 걸림돌이 양육에 대한 여성의 부담을 덜어주고 자 하는 여성정책과의 연관성을 상당히 갖고 있었던 것도 사실이나, 당시 초 저출산율이라는 국가적 위기가 보육정책의 급격한 확대에 힘을 실어 줄 수 있었다. 셋째, 여성정책기구의 위상 제고를 위해 주로 타부처 업무이관을 통한 몸 짓불리기에 주력하였다. 1998년 1차 기본계획이 수립되고 국가차원의 여성정 책의 기틀이 마련됨과 동시에 대통령직속 여성특별위원회에 이어 여성부의 출범으로 이어지면서 여성정책의 안정적 수행과 함께 성주류화를 위한 총괄, 조정기능을 기대하였다. 그러나 부처내 성주류화와 여성정책의 총괄 및 조정 기능을 수행함에 있어 초미니 후발부처라는 한계는 여성정책의 안정적 추진 과 조정기능에 많은 한계를 노정하였다. 그에 따라 여성부는 타부처와의 집 행업무 경쟁 속에 기존 업무이관을 중심으로 업무영역 확대에 주력하게 된 것이다. 행정조직 내 위계성 문제로 인해 후발부처의 생존전략으로 주로 예 산과 조직 등 규모의 취약성 개선 방법을 취해왔다. 독립부처로서의 규모문 제는 존립을 위한 조직 생존 전략에 따른 불가피한 선택이었지만, 여성 본연 의 업무의 개발과 확대보다는 타부처 업무 이관 방식을 선택함에 따라 오히 려 여성정책의 주류화 전략을 위한 부처의 총괄조정기능은 부실한 상황이다. 넷째, 조직의 변화과정에서 여성정책 추진기구로서의 정체성과 조정기능이 사실상 약화되는 결과를 가져왔다. 여성정책의 추진체계로 제도화한 여성정 책조정회의는 서면회의로 대체되거나 보고에 그쳐 형식화되었고 협조부서 등 은 제 기능을 발휘하지 못하였고, 부처간 협력 및 조정기능이 사실상 상실되 었다. 중앙부처간 조율과 조정기능을 위해 마련한 여성정책조정회의, 여성정 책책임관 등은 실제 운영현황을 보면 실제적 역할을 충분히 하고 있지 못하 였다. 결국 부처 이기주의 및 위계성이 여전히 존재하면서 잦은 부처의 조직 개편으로 범부처 여성정책조정을 성공적으로 수행해 나가는데 많은 한계가 드러났음을 알 수 있다. - 29 -

그렇다면 타업무 이관 등 조직 및 예산 증가를 통한 부처 위상 강화 전략 에 대한 면밀한 평가가 필요한 시점이다. 조직의 확대를 위한 전략으로 선택된 보육 및 가족 정책의 경우 여성의 삶에 지대한 영향을 미치는 것이 사실이며, 그동안 그 책임을 여성에게 맡겨 오거나 사적영역에 맡겨 두었던 것에서 국가정책적 차원으로 중심화하는데 기여한 측면은 있다. 국가적 차원에서 지원을 받으며 과거에 비해 급증한 보 육예산과 업무는 여성정책추진기구를 단일부처로서의 위상에 맞는 예산이나 조직규모로 확대하는데 크게 기여하였다. 그러나 보육업무를 통해 규모의 확대가 여성정책 총괄조정기능 강화로 이 어지는 효과는 크지 않았다. 오히려 늘어난 보육 등 집행업무에 치중하면서 이관되어온 업무가 부처의 중심이 되고 부처 내에서 오히려 여성의 권익 및 복지정책 등 여성정책이 주변화되면서 그 성과가 저조하게 나타나기도 하였 다. 보육 업무의 이관 과정에 국가인권위로 남녀차별개선위원회 업무가 이관 되면서 남녀차별 개선에 관한 부처로서의 상징성마저 약화되어진 가운데 이 후 이명박정부 들어 여성부의 성평등 업무가 과거의 것으로 치부되면서 보육 과 가족업무마저 보건복지부로 이관되자 여성부는 그 역할과 위상이 상당히 축소되면서 남은 여성정책마저 큰 성과를 내지 못하였다. 또한 다문화정책을 둘러싼 부처간 경쟁이 심화되면서 여성가족부 역시 다문화정책을 통한 업무 영역 확대가 일어나기도 하였으나, 다문화가족정책 역시 성인지적 관점에 의 한 업무영역확대와 타부처와의 차별적 추진보다는 부처 생존을 위한 업무확 장이 이루어지는데 그쳤다. 이렇듯 남녀평등사회의 실질적 실현을 위한 세부적 정책 개발과 집행에 치중하기에도 여성정책에 대한 부처간 이해부족으로 많은 어려움이 있는 가 운데, 여성부가 주로 안정성있는 타부처 업무이관에만 치중하면서 여성정책 추진기구로의 전문성 강화에 더욱 소홀해질 수밖에 없고, 대부분의 여성정책 은 답보상태에 있거나 후퇴하는 경향이 두드러질 수밖에 없었다. 따라서 정 책개발보다 타부처 업무이관을 통한 조직의 예산과 인원을 확대시키려는 전 략이 여성정책추진기구의 위상 제고 및 총괄조정 기능을 수행하는 데 효과가 있었는지 냉정하게 점검해보아야할 것이다. - 30 -

이상의 논의를 정리하면, 당초 여성정책추진기구에 기대했던 바는 국가 정책 전반에 성인지적 관점을 반영하여 실질적 성평등사회로의 전환이 이루 어지도록, 여성정책은 물론이고 젠더관계 변화에 영향이 있는 타부처 정책에 까지 그 총괄조정기능을 확대 강화하는 것이다. 그러나 정부내 위계성에 의 한 후발부처라는 한계와 타부처 및 공무원 전반의 여성정책에 대한 이해부족 속에, 부처 존립의 정당성 획득에 치중하면서 이러한 기대는 사실상 희석되 었다. 특히 최고결정권자의 관심도 큰 영향요인이었다. 이런 과정에 총괄조정 기능은 물론 여성부 본연의 정체성에 맞는 여성정책이 소홀해지거나 우선순 위에서 밀려 여성정책의 성과가 미비한 상황이다. 따라서 남녀차별금지 및 구제의 역할 강화, 대표성 제고 및 여성인권 등 여성정책 비중 강화를 통한 여성정책추진기구 본연의 정체성 회복과 총괄조 정기능 회복을 위한 부처의 전문성 강화에 주력하고, 이를 통해 답보상태에 있는 여성정책의 실질적 성과를 제고하여 성평등 사회에 기여할 수 있는 방 안을 모색하여야 할 것이다. - 31 -

< 참고문헌> 관계부처합동, 2009 제1 차 건강가정기본계획(2006~2010) : 보완판 관계부처합동, 2011 제2 차 건강가정기본계획( 안)(2011~2015) 김원홍 외, 2008 주요국의 여성정책추진체계 연구, 한국여성정책연구원 대통합민주신당, 2008 정부조직개편 분야별 토론회 - 여성정책 추진기구 관련 - 민무숙(2011), 제3차 여성정책기본계획 이행점검 및 제4차여성정책기본계획 수립을 위한 기초연구, 한국여성정책연구원 민무숙, 2006 제34차여성정책포럼 제2 차 여성정책기본계획(2003~2007) 추진성과와 과제, 한국여성개발원 민주당 이명박 정부 여성가족부, 2005, 2004여성백서 3년의 여성정책 평가 및 향후과제 민주당 토론회 자료집 여성가족부, 2006 제2 차 여성정책기본계획(2003~2007) 2005년도 시행실적 및 2006 년도 시행계획 중앙행정기관 여성가족부, 2006, 2005년도 여성정책연차보고서 여성가족부, 2007, 2006년도 여성정책연차보고서 여성가족부, 2007, 제2 차 여성정책기본계획(2003~2007) 2006년도 시행실적 및 2007 년도 시행계획 중앙행정기관 여성가족부, 2008, 국정감사업무보고 여성가족부, 2010 국정감사업무보고 여성가족부, 2010, 2009년도 여성정책연차보고서 여성가족부, 2011, 2010년도 여성정책연차보고서 여성가족부, 2012 제4차 여성정책기본계획 수립을 위한 정책포럼 여성부, 2003, 제1 차 여성정책기본계획( 98~2002) 주요 추진성과 ( 중앙행정기관) 여성부, 2008, 2007년도 여성정책연차보고서 여성부, 2008, 제3 차 여성정책기본계획( 08~2012) 수정판 여성부, 2009, 2008년도 여성정책연차보고서 - 32 -

원시연 외, 2010 중앙행정기구 조직개편의 정치: 보육 가족정책 담당기구를 중심으로, 한국정치연구 19(2), 107-133 한국여성단체연합, 2007, 참여정부 4년 여성정책 평가 및 정책제언 토론회 자료집 - 33 -

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[ 발제2] 성주류화 정책 평가 및 여성가족부의 역할과 한계 17) 김경희( 중앙대 사회학과) I. 성주류화 정책 평가의 범위 1. 성평등 정책 추진전략으로서 성주류화 1995년에 세계여성대회에서 공식적으로 채택된 성주류화는 사회 전 분야 에서 여성들의 참여를 확대하고 정책 전 과정에 걸쳐 젠더관점을 통합하여 결과적으로 남성 지배적인 주류 조직을 변화시키는 것을 목적으로 하는 여성 정책의 전략이다. 이런 전략은 1980년대까지 여성을 보호나 시혜의 대상이라 는 전제를 가지고 다른 사회정책들과는 분리되어 시행되는 여성정책의 게토 화 현상에 대한 문제의식에서 도출되었다. 즉 여성의 지위에만 초점을 두고 보호의 차원에서 이뤄지는 정책은 여성의 낙후된 현실을 개선할 수는 있지 만, 성차별의 원인과 평등을 위한 적절한 대안의 모색이 어려워 불평등이 재 생산된다는 문제의식인 것이다. 사실 전 세계적으로 보면 성평등정책은 적극 적 조치 등과 같이 역사적으로 누적된 성차별 시정책, 사회적으로 취약한 여 성의 지위를 개선하는 정책, 남성과 여성의 동등한 기회를 보장하는 정책, 불 평등한 젠더관계에 주목하여 여성의 역할 뿐 아니라 남성의 역할을 전환시키 는 것을 목적으로 하는 정책 등 매우 다양하게 추진돼 왔다. 성주류화는 여 17) 이 글은 정책 토론회 발표용이기 때문에 지면의 한계를 고려하여 완성된 보고서의 부분을 발췌하여 구성되었고, 학술논문의 요소들을 ( 이론적 배경, 방법론, 참고문헌 등) 모두 제시하지는 않았다. 젠더 관계 변화와 관련된 노동, 돌봄, 차별시정 정책에 대한 내용은 공동연구자인 이숙진 박사의 연구내용 에 근거하고 있다. - 35 -

성정책의 특정한 관점이라기 보다는 정책전략이다. 즉 다양한 방식의 평등을 위한 정책들의 상호보완성을 추구하면서, 여성문제를 게토화되어 있는 사회 정책의 특수한 쟁점에서부터 수평적인 일반적인 관심사로 전환시키는 전략인 것이다. 한국에서도 1980 년대까지의 여성정책들은 모자가정 지원, 윤락여성 보호 등 주로 저소득층이나 소외 계층 여성들을 대상으로 하는 사업이나 공공부문 의 여성대표성을 높이는 적극적 조치가 주를 이뤘다. 1990년대에 들어서 성 폭력, 성희롱, 가정폭력 문제 등 여성에 대한 폭력이 여성정책의 의제가 되는 변화가 있었다. 국제적인 여성정책의 흐름 속에서 1998년 대통령직속 여성특 별위원회는 기존의 여성정책이 분리주의적이고 여성을 피해자로 인식하는 주 변화된 성격을 탈피하여 여성정책이 국가정책의 핵심 분야로 다뤄지도록 주 류화시킨다는 목적을 천명하면서 성주류화 개념을 처음으로 사용하였다. 어서 여성부는 2002년에 제2 차 여성정책기본계획(2003-2007 년) 을 수립하면 서 성주류화를 여성정책 추진 전략으로 설정하고, 이 여성만을 대상으로 하는 정책을 넘어 남성을 변화시키고 남녀의 사회적 관계를 변화시키는 정책을 지 향한다고 밝혔다. 성주류화 전략이 사회정책 안에서 인정받으면서 지속성을 가지고 추진되 려면 정책도구들이 필요하게 된다. 대표적인 성주류화 정책도구들이 성평등 지표, 성인지 통계, 여성정책 공무원 교육, 성별영향평가, 성인지 예산제도이 다. 특히 성별영향평가와 성인지 예산제도는 성주류화를 위한 강력한 도구로 서, 여성정책이 아닌 다른 사회정책이 남성과 여성에게 미치는 영향을 파악 하여, 성별 불균등성이나 불평등을 초래할 수 있는 여지를 시정함으로써 여 성정책에서 설정하고 있는 정책 효과를 낼 수 있는 특징이 있다. 일반정책의 성별영향 평가에 의해 나오는 정책대안은 별도로 여성정책을 마련하지 않더 라도 기존의 여성정책 범주에 해당하는 정책들과 유사해질 수 있는 것이다. 2002 년 여성발전기본법 개정을 통하여 국가 및 지방자치단체는 소관 정책 의 수립ㆍ시행과정에서 당해 정책이 여성의 권익과 사회참여 등에 미칠 영향 을 미리 분석ㆍ평가하도록 하여야 한다 는 정책의 성별영향분석평가규정( 제 10 조) 을 신설하였고, 2012년 3월 16일부터 성별영향평가분석법이 별도로 제 - 36 -

정되어 시행되고 있다. 2010년부터 실시된 성인지 예산 제도는 2006년에 국 가재정법 안에 예산이 성별에 미치는 영향을 분석하여 양성평등을 제고할 수 있도록 예산을 편성 집행하는 제도 라는 조항의 신설과 함께, 성인지 예결 산서를 작성하여 제출하도록 정하고 있는 조항에 근거하고 있다. 이 글에서는 여성정책 추진 전략으로서 성주류화에 대한 평가는 성주류화 전략에 이해와 현재 제도화되어 있는 성주류화 정책도구인 성별영향평가와 성인지 예산에 초점을 둘 것이다. 2. 일반정책에 대한 젠더관점의 평가: 노동, 돌봄, 차별시정 평등정책은 여성의 지위와 상태를 개선하기 위한 정책 뿐만아니라 여성과 남성의 관계를 변화시킴으로써 궁극적으로 성평등을 가져오는 제도와 정책을 포함한다. 젠더는 남녀의 성별화된 사회구조가 결과적으로 불평등한 남녀관 계를 결과했음을 인식하고 이를 변화시키기 위한 전략을 포함하는 개념이다. 여성이 여성 으로 존재하는 것은 남성 이 있기 때문이며 여성과 남성의 관 계는 가치의 우열과 자원의 배분에 기초한 권력관계로 형성되어 있다. 이것 은 곧 여성만을 변화시키거나 여성을 남성의 기준으로 통일시킨다고 해서 여 성의 사회적 지위가 근본적으로 변하지 않음을 의미하는 것이기도 하다. 성은 이 사회안에서 관계적으로 존재하며 이러한 관계성에서의 평등성이 담 보되지 않을 때 개별 여성에게만 집중되는 각종 정책과 제도들은 오히려 여 성집단의 게토화 혹은 주변화를 심화시킬 수도 있다. 젠더는 관계를 인식한 개념이며 이는 단순히 여성 혹은 남성의 성별을 지 칭한 것은 아니다. 와 맥락에 대한 정치적 해석을 통해 때문에 젠더정책은 여성 혹은 남성으로 성별화되는 구조 여 성평등 이라는 가치와 철학을 담지하여 야 하는 것이다. 결국 사회적 문제로서의 젠더는 성평등의 가치를 내재한 개 념이며 젠더관계의 변화는 곧 불평등한 성별관계의 변화를 함의하는 것이기 도 하다. 젠더 정책은 명시적으로 여성 을 대상으로 설정하지 않았다 하더라도, 우 - 37 -

리 사회 안에서 여성을 어떻게 바라보는지, 며 그러한 위치가 여성의 삶을 어떻게 규정하고 있는지, 여성이 어떠한 위치에 놓여있으 그리고 그 결과로 여성이 배제되고, 소외되며, 차별이 발생하였는지에 대한 문제의식을 함의하 고 있으며 이를 변화시킴으로써 성별관계가 평등하게 발전되어야 한다는 성 평등의 지향을 담고 있는 것이다. 젠더 정책을 추진하는 기구는 넓은 범주 로 보면 여성과 남성의 관계에 영향을 미치는 모든 부서가 해당될 수 있을 것이다. 여성특정적 정책을 추진하는 여성가족부도 해당되는 것이나 이는 발 제1에서 여성가족부의 소관업무로 되어 있는 정책들을 여성정책으로 별도로 분석하였으며 여기에서는 표면적으로 성평등 혹은 여성정책으로 명명되지는 않으나 여성과 남성의 삶에 매우 중대한 영향을 미치고 있는 주요 정책 영역 을 검토하고자 한다. 젠더관계의 변화를 살펴보기 위해 본 논의에서 채택한 정책적 범주는 크게 3 가지 영역이다. 노동정책, 돌봄정책 그리고 차별시정정 책을 통해 각각의 정책이 성평등의 관점을 내재하고 있으며 주요 사업과 집 행이 기존의 성별관계의 변화를 함의하고 있는지를 살펴보게 될 것이다. 글에서는 노동, 돌봄 그리고 차별시정에 관한 제도를 실행하는 타 부처와 여 성가족부의 역할을 중심으로 평가한다. 이처럼 제한된 범위의 정책영역에 초 점을 둔 이유는 노동, 돌봄, 그리고 차별시정의 영역이 젠더관계에 미치는 영 향이 크기 때문이며, 인 정책을 포함하지 못했다. 지면과 시간의 한계로 모든 부처에서 추진되는 일반적 요약하면, 이 글에서 다루는 성인지 정책은 1) 노동정책 영역 : 고용평등 과 일가정양립 정책, 여성인력자원개발 정책 ( 노동부 중심), 2) 돌봄정책 영 역 : 보육, 요양 등 돌봄서비스 정책( 복지부 중심), 3) 차별시정정책 영역 : 성희롱, 성차별 등 주요 차별사유에 대한 시정과 피해구제, ( 인권위 중심) 이 다. 이 - 38 -

II. 성주류화 정책 평가 1. 성주류화 전략에 대한 인식 현황 평가 우리나라에서 1998 년 이후 성주류화를 여성정책의 전략으로 명시하고, 이 용어사용하면서 확산시키는 과정이 순탄한 것은 아니었다. 화에 대한 정책저항이 가시적이었으며, 반 국민들이 대중적으로 수용하는 것은 아니었다. 초반에는 성주류 성주류화라는 용어를 공무원이나 일 그것은 성주류화가 매우 이론적 개념이면서도, 정책 실천에서도 쉽게 실현할 수 있는 것은 아니기 때 문에 당연할 수도 있다. 2000년대 중반에 여성부에서 그 동안 사용했던 젠 더, 성인지 정책, 성주류화라는 용어를 대중적 이해를 돕기 위하여 양성평등 정책의 중심화 혹은 보편화, 성인지를 양성평등, 젠더를 성별, 성인지 통계를 성별통계로 바꾸어 부르기로 결정한 적이 있었다. 그 결정의 배경으로 기존 의 용어들이 대중들에게 생소하고 여성학 용어가 바로 정책 용어로 둔갑한 사례라는 이유를 들었다. 18) 한국여성민우회를 비롯하여 여성계에서는 의견수 렴 절차를 거치지 않고 여성부에서 일방적으로 용어를 변경한 것에 대해 변 경된 용어가 기본 취지를 왜곡하고 여성정책을 후퇴시키는 처사라는 비판을 했다. 19) 이것은 성주류화를 공유했던 집단들 내에서도 성주류화 개념을 둘러 싼 상이한 인식을 보여준 사례라 할 수 있다. 성주류화 개념을 도입한 지 거의 15 년 정도가 경과되었는데, 그 동안 정 책 과정에서 성주류화를 어떻게 인식되고 있었는지를 평가해 보면 다음과 같 다. 첫째, 성주류화를 정치와 행정 등 주류 조직에 여성들의 진출을 위한 정 책을 평등정책으로 인식하고, 여성빈곤이나 복지정책 등 기존에 수행하던 여 성정책은 성주류화와 거리가 있다는 인식이 만연했다. 그것은 성주류화를 전 혀 새로운 여성정책의 관점이나 전문가 집단의 현학적인 의제로 성주류화를 이해했기 때문이다. 실제 정책현장에서 실무자들이 성주류화를 목표로 설정 18) 오마이뉴스, 2005. 2.7, 호주제 폐지, 그래도 방심 못해요. 우먼타임스, 2005. 3. 23. 여성부 여성 정책용어 바꾼다. 19) 우먼타임스, 2005. 3. 30. 여성부 정책용어 변경 적절치 못해. - 39 -

할 필요는 있지만 일정 기간은 기존의 여성정책을 병행해야 한다 고 생각하 는 것에서 이러한 인식의 전형적인 사례를 찾아 볼 수 있다. 20) 이러한 인식 은 제3세계 학자와 활동가들이 성주류화를 여성의 이슈와 여성을 대상으로 하는 특수한 프로그램을 제거하면서 주류의 전환을 추구하는 것이라고 보는 맥락과도 비슷하다. 에, 둘째, 성주류화가 여성정책의 게토화를 비판하면서 대두되었던 배경 때문 여성만을 위한 정책이 아니라 남성도 여성정책의 대상으로 포함시키는 것으로 이해하는 방식이 확산되었다. 여성부가 여성발전기본법 10년의 성과 를 평가하면서 성주류화 전략을 실행한 정책 사례로 남녀 대상의 육아휴직제 실시와 1996년부터 실시되어온 여성목표제를 양성평등채용목표제로 변경한 것, 2002년 12 월에 모자복지법을 모ㆍ부자복지법으로 변화시킨 것, 2003년 5월에 남녀차별금지 및 구제에 관한 법률을 개정하여 남녀차별개선위원회의 위원 구성에 있어 특정 성이 10분의 6을 초과하지 못하도록 규정한 것 등을 꼽았다. 여성채용목표제를 양성평등채용목표제로 전환한 것이나 위원회 구성 에서 특정 성의 비율을 제한하는 것은 여성을 위한 적극적 조치의 실행 과정 에서 나온 역차별 정서를 완화하기 위해 취해진 조치로 보여 진다. 물론 정 부나 주요 조직들에서 의사결정의 주도권을 남성들이 쥐고 있기 때문에 이들 을 설득하지 않으면 강력한 정책 저항에 부딪힐 것이라는 것을 쉽게 짐작할 수 있다. 물론 남성을 여성정책의 대상에 포함시키는 것은 여성정책의 외연 을 확대하고 대중적 호응을 확산시키는 효과가 있지만, 이 과정에서 남성과 여성의 불평등 관계에서 발생하는 차별의 문제를 간과하는 문제가 발생한다. 현재의 불평등한 젠더 관계를 변화시키려는 정책 관점이 견지되지 않는다면 자칫 젠더 불평등에 대한 대안인 평등 개념을 왜곡하는 결과를 낳을 수 있 다. 차별에 대한 인식 없이 남녀 성비의 균형을 추구하게 되면 기계적인 평 등개념이 자리잡게 된다. 초등학교 남교사 할당제나 공무원 채용에서 남성채 용목표제 등은 정치, 행정분야의 여성의 과소대표성이 과거에서부터 누적된 차별의 결과라는 문제의식이 빠진 피상적인 성비불균형만을 문제삼는 것이 다. 성주류화는 성비불균형 현상 자체만을 문제삼는 것이 아니라, 그 이면에 20) 여성신문, 2004. 12. 1. 성주류화 실천공감대 찾아야. - 40 -

있는 불평등의 원인과 과정을 파악하는 것을 핵심으로 할 때 달성될 수 있을 것이다. 2. 젠더관점의 일반정책에 대한 평가 1) 여성노동정책에 대한 평가 참여정부와 이명박정부에 걸쳐 여성인력에 대한 주요 정책들은 노동부와 교육인적자원부를 통해 실행되었으며 이는 범정부 차원의 종합대책 성격인 여성인력개발종합계획과 남녀고용평등과 일가정 양립기본계획을 통해 기틀이 마련되었다. 1 차 여성인력개발종합계획은 참여정부에서 시작, 여성 일자리 및 고용기회의 확대와 여성인력 개발 인프라를 확충하는 기반을 마련하고자 했 으나 여성일자리의 확대는 사회서비스 일자리의 확대를 통해 집중되면서 좋 은 일자리를 통한 고용의 질 제고보다는 양적 확대에 치우친 정책이라는 비 판을 받았다. 2차 여성인력개발종합계획은 2011년부터 2015년까지를 계획하 고 있는데 주요 목표는 여성의 경제활동참가율을 55% 까지 올리고 동시에 고 학력 여성의 경제활동참가율을 70.3% 로, 남녀시간당 임금비를 65.4% 로 설정 했다. 이러한 지표는 현재 추진중에 있어서 지속적인 점검이 필요한 부분이 다. 남녀고용평등과 일가정양립기본계획은 남녀고용평등법에 근거하여 2003 년에는 제3차 기본계획이 수립되었지만 2007년에 남녀고용평등과 일가정양 립지원에 관한 법률로 개정되어 제4가 기본계획은 남녀고용평등과 일가정양 립기본계획으로 변경되었다. 제3차 기본계획은 적극적 고용개선조치의 시행 을 담보하는 성과를 가져왔지만 적극적 고용개선조치는 제도 도입에 따른 기 대와는 달리 제도 시행에 따른 효과에서는 여러 가지 미흡한 점들이 지적되 었다. 여성의 경제활동과 관련한 세 개의 기본계획은 여성의 경제활동에 관하여 일관되거나 체계적인 목표치를 제시하지 못하고 있다. 제3차여성정책기본계 획 수정판(2008) 에서는 새로운 여성정책 환경으로 여성의 경제활동에 대한 - 41 -

요구가 증대했으며 특히 선진국의 경우 1만불에서 2만불로 증가하는 시기에 여성의 경제활동참여율이 이에 대한 추진과제는 이에 상응하지 않고 있다. 9% 이상 급격히 증가하고 있음을 지적하고 있지만 여성인력에 대한 과제형태 는 청년여성층, 경력단절여성, 과학기술분야 여성전문인력 육성, 여성경제인 육성, 여성농어업인지원, 공직분야와 서비스분야 여성제고, 여성근로자차별방 지 등의 분야별 대상별로 분류되어 있으며, 여성일자리 확대 역시 성장동력 분야의 일자리를 확대하고 기업의 여성인력 수요활성화, 여성창업지원, 여성 기업경영인프라 확충으로 제시되고 있다. 같은 사업기간에 계획된 제4차남녀 고용평등과 일가정양립기본계획(2008~2012) 은 ' 여성고용을 5년내 OECD 평 균 수준으로 제고 한다는 목표를 가지고 여성경제활동참가율(15~64 세) 을 2012년에 60.0% 로 올린다는 세부지표를 설정했다. 또한 제2차 여성인력개발 종합계획(2011~2015) 은 여성경제활동참가율(15 세이상) 을 55% 달성한다고 목표치를 설정했다. 정되는 여성경제활동참가율은 근 표치도 달성되지 못하고 있는 상태다. 이렇게 서로 다른 국가계획에서 각기 다른 목표치로 설 20여년간 정체상태이며 어느 기본계획의 목 여성노동정책이 젠더관계에 미친 영향과 변화를 살펴보기 위해 첫째, 성고용의 양적, 질적 변화 둘째, 성별형평성 셋째, 일가정 양립지원을 중심으 로 검토해보고자 한다. 첫째, 여성의 경제활동 및 고용을 증가시키려는 목표는 앞서 언급했듯이 주요 기본계획에 반영되었다. 그러나 구체적으로 이를 달성하기 위한 정부의 목표는 일관적이거나 체계적이지 못했고 양적인 성장을 위한 일자리 창출은 재정지원을 통한 사회적 일자리를 확대하는 것에 그쳤다. 여 이러한 결과로 여 성고용율은 지난 10년간 0.8%p( 여성가족부 2011:260) 가 늘어났을 뿐이었다. 질적인 측면은 더욱 부정적인 결과들로 나타났는데 여성비정규직의 변화추이 를 보면 2004년 이후 여성임금근로자 가운데 비정규직의 비율은 점차 감소 하는 추세를 보여주다가 이 보다 심각해지면서 나타났다. 2008년 금융위기를 경험하면서 노동시장의 불안정 2009년 여성 비정규직은 보다 급격히 증가한 것으로 비정규직 일자리에 보다 많이 종사하고 있는 여성들에 대한 정부 정책의 관심은 오히려 일가정양립 지원의 형태로 전환되었으며 여성들의 고 - 42 -

용불안과 경력단절은 사후적인 대책에 치중되었고 결과적으로 여성과 남성의 성별임금격차는 OECD 국가들 가운데 가장 심각한 수준으로 평가되고 있다. 2010년 남녀성별임금격차는 63.9% 였으며 이는 2007년 63.0%, 2008년 63.3%, 2009년 63.5% 로 점차 그 격차가 벌어지는 추세에 있다. 이명박 정부에서 여성부와 노동부가 공동으로 제정한 경력단절여성의 경 제활동촉진법은 여성들의 재취업지원을 위한 동력에 대한 국가의 시각을 보여주는 정책이기도 하다. 한 국가의 관심은 OECD 여성새로일하기센터 는 여성노 경력단절 여성에 대 국가 중 하위권에 머무는 여성경제활동참가율을 높이기 위한 시도였으며 이는 가사나 육아로 인해 노동시장에서 이탈된 후 비경제활동인구로 남아있는 여성들의 재취업을 지원하는 정책이다. 저출산 고령화로 인한 생산가능인구의 감소와 노동력 수급에 대한 우려는 여성인력 을 활용 한다는 관점에서 접근되었고 경력단절여성들을 다시 노동시장에 진 입시킴으로써 노동력을 확보하고자 2008 년 법을 제정하여 여성새로일하기사 업 을 가동시킨 것이다. 이는 여성노동에 대한 정부정책이 경력단절 을 없애 는 것이 아니라 경력단절 여성의 재취업으로 이동된 것이라는 평가를 내릴 수 있다. 즉 여성노동시장의 구조적 문제 즉 여성들의 고용차별과 불안정고 용의 문제를 해결하면서 여성고용율을 끌어올려야 한다는 접근을 취하기보다 여성의 노동시장 퇴출과 재진입을 기정사실화하는 접근인 것이다. 이러한 정 책의 영향으로 중장년 여성들의 노동시장 참여는 증가할 수 있으나 노동시장 재진입시 여성들의 일자리는 최초진입시보다 더 열악한 일자리라는 점을 간 과할 수 없다. 둘째, 여성노동정책이 지향하는 성별형평성 문제인데 이는 대표적으로 적 극적 고용개선조치의 정책을 통해 살펴볼 수 있다. 이 제도는 동종산업 유사 규모 기업들을 비교 평가하여 여성을 현저히 적게 고용하였거나, 여성관리자 비율이 낮은 기업에 대해 간접차별 징후가 있을 것으로 보고 개선방안을 찾 고 시행할 것을 요구하는 제도이다. 이주희(2012) 는 한국의 노동시장에서 성 평등과 형평성을 추구하는 정책이 거의 존재하지 않았음을 적극적 고용개선 조치를 통해 언급하는데 이 제도가 지니는 유용성에도 불구하고 이 제도의 운영이 허술하고 너무나 형식적이라는 점을 지적했다. - 43 -

적극적 고용개선조치는 남녀고용평등정책의 실질적 효과 달성을 위해 2006 년부터 시행했는데 이를 통해 고용율을 높인 미국, 캐나다 등의 사례 참 조하여 도입되었다. 미국은 적극적 조치를 통해 관리직의 여성비율을 높였고, 캐나다는 여성경활율을 10%P 이상 증가시킨 경우에 해당한다. 우리나라는 제도 시행 6년이 지났지만 해당 사업장의 여성고용율 변화는 1~2% 수준이 며, 2010년의 경우 전년대비 여성고용율은 0.11%, 여성관리자 비율은 0.96% 상승하여 극히 미미한 수준에 그치고 있다. 특히 공공기관이 민간기 업에 비해 수준이 저조한 것은 성별형평성에 대한 국가적 의지가 미약함을 확인할 수 있는 부분이다. 동시에 노동시장에서의 성별형평성을 가늠하는 지표인 성별고용평등지표 의 변화를 살펴볼 수 있다. 성별고용평등지표는 2006년에 처음으로 개발되어 시행되었고, 시간당 임금비율( 노동보상도) 과 관리직 비율( 노동위상도), 상용직 비율( 직업 안정도), 임금근로자 비율( 노동참여도) 등 4개 세부지표를 기초로 하여 구성되었다. 문제는 이러한 지표들이 거의 관리되지 않고 있으며 이를 보완하거나 지표를 통한 개선방안등이 도출되지 않고 있는 실정이다. 셋째, 일가정양립지원에 대한 정책은 경제활동과 가족생활의 병행이 가능 하도록 정책적으로 지원한다는 내용을 갖는데 이는 내용적으로 여성의 경제 활동참여를 고무하고 출산이나 육아로 인해 일을 그만두지 않도록 하기 위한 정책으로 간주되고 있다. 모성보호제도의 개선을 일가정양립지원제도로 인식 하는 것이 대표적 사례인데 일가정양립은 궁극적으로 남녀 모두가 일 중심적 인 사회로부터 가족생활과 여가생활 등을 병행할 수 있도록 노동시장 환경을 구축하는 것을 뜻하지만 이는 정책 대상 자체가 성별화되어 주로 여성만이 일가정양립지원의 대상이 되는 한계를 내포해왔다. 즉 일과 가정을 양립해야 할 주체로서의 여성은 이미 가족내 노동을 전담하는 것으로 간주되어 이를 병행하기 위한 제도적 조치가 필요한 존재로 인식된다는 점이다. 남성들의 일 가정 양립을 주목하지 않는 것은 생계부양자로서의 남성은 가정과의 양립 이 문제시되기보다 일 즉 직장에 보다 몰입하여야 할 존재로 간주되고 따라 서 이른바 남성들의 노동환경이 가족내 역할을 담당하도록 재구조화하는데는 별 관심을 기울이지 않는 것이다. - 44 -

일가정 양립에 대한 정책은 2007년 12 월 남녀고용평등법이 남녀고용평등 과 일가정양립지원에 관한 법률 로 개정됨으로써 법률적 기반을 확보하게 되 었다. 노동부는 제4차 남녀고용평등과 일가정 양립 기본계획을 수립하면서 남녀고용정책의 패러다임을 전환하는 것으로 발표( 노동부, 2008) 했는데 이는 정책 범위가 노동시장 차별해소로부터 고용평등 정책 + 일가정양립으로 변 화되는 것이었다. 그리고 이러한 정책범위 확대와 더불어 정책 기조 역시 기 존의 규제중심에서 자율중심으로 전환하겠다는 의지를 표명한 바 있다. 국가의 적극적 개입을 통한 고용평등 실현보다는 기업의 자율적 판단에 따른 노력을 지원하겠다는 것인데 이는 시장친화적인 정부의 등장과 무관하지 않 았다. 지난 10년간 여성고용정책 가운데 비교적 진전이 주목되는 일가정양립 지원 정책은 2001년 산전후휴가기간의 90일 확대와 2006년 90일분 고용보 험으로 급여지급( 우선지원대상기업), 2004년 육아휴직 급여 월40 만원, 2007 년 월50 만원, 2010년 육아휴직급여 정률제로 통상임금40%( 하한 50 만원, 상 한100 만원) 으로 확대되어왔으며, 육아휴직 신청기간이 2008년 1세미만에서 3 세미만으로, 2010년 만6 세 이하로 확대되었다. 산전후휴가급여와 육아휴직 급여의 사회보험 부담이 확대되면서 수급자수도 확대되었는데 산전후휴가자 의 육아휴직 사용 비중도 점차 높아져서 2010년에는 약 54% 에 이르며 2011 년에는 60% 정도되었다. 남녀고용평등법을 남녀고용평등 및 일가정양립지원에 관한 법률 로 개정 하면서 일하는 여성의 출산휴가를 보장하고 육아를 지원하는 정책적 기조도 제시되었다. 산전후 90일을 고용보험에서 부담함으로써 사용자 부담을 해소 해주었고, 동시에 육아휴직급여의 인상으로 휴직기간의 소득대체율을 높이고 자 했으며, 육아휴직 신청기간을 확대함으로써 실효성을 높인 측면이 있다. 그러나 이 모든 제도적 조치들은 정규직 노동자들을 중심으로 이루어졌으며 특히 노동시장에서의 여성노동자의 취약한 지위를 고려할 때 남성의 일가정 지원 수혜를 높임으로써 여성과의 형평성을 추구하려는 제도적 조치들은 거 의 강구되지 못했다. 이는 여전히 산전후휴가자 대비 육아휴직 사용자가 5~60% 이며 남성은 육아휴직 사용자의 1~2% 수준이라는 점은 실질적 육아 참여와는 별도로 우리 사회전반의 성역할 변화가 매우 더디다는 점을 반증하 즉 - 45 -

고 있다. 동시에 이를 변화시키고자 하는 정책적 시도도 제한되었음을 알 수 있다. 또한 비정규직 여성의 모성보호와 고용지속을 연계시키기 위한 시도가 있지만 비정규직 여성들의 낮은 고용보험 가입률은 제도개선에도 불구하고 그 효과성을 높이지 못하고 있다. 2) 돌봄정책에 대한 평가 젠더관계의 변화를 가져올 수 있는 대표적인 돌봄정책의 하나는 보육정책 을 들 수 있다. 보육정책에 대한 젠더관점의 분석은 보육정책이 여성과 남성 의 삶에 영향을 끼치고 젠더관계를 변화시키고 있는가에 초점을 둔다. 자녀에 대한 돌봄이 가족 내에서 이루어지던 것과는 달리 여성의 경제활 동이 증가하고 자녀를 직접 돌볼 양육자가 부재한 상황에서 국가는 부모를 대리하여 자녀 양육의 책임을 지게 된다. 국가가 보육정책을 통해 아이돌봄 을 제도화한다는 것은 곧 가족 내의 여성 역할에 대한 변화를 수반한다. 전 통적인 성별분업에 의하면 남성은 생계부양자로서 직장에 나가고 여성은 가 정 내에서 주부나 양육자로서 역할하기 때문에 이러한 분업 구조하에서 아이 의 양육은 당연히 여성의 몫으로 인식되어왔다. 그러나 이러한 가족구조와 역할이 더 이상 가능할 수 없으므로 국가는 영유아의 돌봄을 정책화하며 국 가가 개입함으로써 양육자의 역할을 사회 혹은 국가가 담당하게 되는 것이 다. 육아문제를 해결하지 않고는 여성의 경제활동이 지속되기 어렵고, 이는 여성들로 하여금 출산을 기피하게 만들며, 나아가 미래의 생산가능한 인구를 축소시킨다는 것이 보육정책의 확대와 강화를 뒷받침하는 주요 논리이기도 하다. 보육정책이 돌봄의 사회화 방식이라면 가족내 돌봄노동의 사회화는 돌봄 노동으로 인해 경제활동을 할 수 없거나 혹은 경제활동을 하는 돌봄자를 지 원하는 정책적 목표를 갖게 된다. 즉 노동력의 상품화를 가능하게 하는 조건 은 돌봄노동의 부담으로부터 벗어나야 가능하다는 점에서 여성의 경제활동참 여는 가족돌봄의 탈가족화 즉 사회화가 전제되어야 하는 것이다. 이러한 의 미에서 보육정책은 여성의 경제활동에 대한 지원 즉 일가정양립지원정책의 - 46 -

핵심적 제도가 된다. 이와같은 보육정책의 특성상 주요나라들의 보육정책 설 계는 맞벌이 여성 즉 가족내에서 자녀를 양육할 수 없는 경우를 우선적으로 지원하는 구조를 가지고 있다. 프랑스, 스웨덴, 일본 등 대부분의 국가에서 보육료는 취업모 중심으로 지원( 육아정책연구소, 2010:157) 하고 있다. 그러 나 우리의 보육정책은 모 혹은 주된 양육자의 취업여부와 상관없이 보육서비 스를 이용할 수 있으며 동시에 국가가 보육료를 지원하는 구조를 가지고 있 다. 영유아보육법이 제정된 1991년부터 보육정책은 보육서비스 이용자격에 양육자의 취업여부를 제한하지 않았고 이는 지금까지 계속되고 있는 상황이 다. 이러한 정책적 설계는 보육정책의 확대와 여성의 경제활동 확대 즉 여성 노동의 공급간의 정의 상관성을 결여하도록 한다. 이와 같은 보육정책은 젠 더 역할에 변화를 가져오는데 한계를 보일 수 밖에 없다. 양육자( 모) 의 취업 여부와 상관없이 어린이집을 이용하게 되므로 상대적으로 양육자인 여성들의 부담을 덜어주기 어려우며 여성들은 경제활동과 양육자의 역할을 동시에 수 행하기 어려운 상황에 처하게 되는 것이다. 상관없이 확대되면서 어린이집에 대한 과잉수요가 발생, 최근 보육료지원이 소득계층에 실질적인 수요자인 맞벌이 가정의 영유아가 오히려 어린이집 등록이 어려운 상황이 발생하는 것 은 이러한 문제에 원인이 있기도 하다. 취업모 중심의 보육서비스는 여성의 일가정양립을 지원하고 경제활동을 촉진한다는 의미에서 긍정적이나 또한 미 취업모를 배제함으로써 서비스 이용의 보편성과 미취업모의 경제활동 및 사 회활동의 가능성을 제약하는 요소로 작동할 수도 있다. 그러나 보육정책이 여성의 노동공급과 유기적으로 연관되지 못함으로써 젠더 관계에서의 전통적 성역할분업의 약화에 미치는 영향이 상대적으로 줄어든 점은 부인할 수 없게 된다. 이명박 정부에서 더욱 확대되는 양육수당은 성별분업을 약화시키기 보다 는 강화시키는 경향이 있다. 그것은 돌봄을 서비스보다는 수당 즉 현금으로 지급하는 제도를 채택한 외국의 사례에서도 이미 나타났다. 여성의 양육자로 서의 역할을 중시하고 이를 소득형태로 보존하는 정책인 가족수당( 혹은 아동 수당) 을 초기 도입한 영국( 김수정, 2002) 의 사례는 자유주의적 경향하에 시 장지향 혹은 남성생계부양자 모델( 윤성호, 2011) 을 유지하는 나라다. 반면에 - 47 -

스웨덴은 양육수당이 여성들로 하여금 직접 돌봄을 선택하게 함으로써 성평 등을 저해한다고 판단하여 보수당 집권과 더불어 1989년경에 도입되었던 양 육수당을 1996 년 사민당의 재집권과 더불어 폐기했고( 안현미, 2010:77), 프 랑스 역시 전업주부수당(Unwaged Mother's Allowance) 을 1978년에 폐지했 던 것을 기억할 필요가 있다. 그런 점에서 현 정부가 확대하고 있는 양육수 당은 보육시설에 대한 대체재 역할을 함으로써 여성들의 가족내 영유아 직접 돌봄을 선택하도록 할 수 있으며 이는 국공립보육시설의 부재, 민간보육시설 이용시 보다 많은 부모부담 등의 조건이 작동하는 현실에서 경제활동보다 가 족내 직접돌봄을 선택하는 여성들이 많아질 수 있는 것이다. 아직은 그 규모 와 수준에서 여성의 노동시장 이탈을 가져올 수준은 아니라고 평가하고 있지 만 차후 양육수당 지급범위를 넓히고 비용을 증가시켰을 경우 저소득층 여성 들은 돌봄의 탈가족화를 전제로 노동시장 진입을 시도하거나 노동시장에 머 물기보다 자신의 돌봄노동에 대한 지불의 형태로 양육수당을 선택하게 될 것 이며 이는 결과적으로 여성의 경제활동참여에 영향을 미칠 수 밖에 없다. 돌봄정책의 확대 즉 보육정책이나 장기요양서비스를 비롯한 각종 돌봄서 비스의 확대는 이러한 서비스를 제공하는 여성일자리를 확대하는 효과를 가 진다. 보육종사자는 2011년 현재 24 만여명에 이르며, 요양보호사는 23만여명 이 일하고 있다. 여성참여자 비율이 그 밖에 재정지원을 통해 창출된 각종 사회서비스 분야에 7~80% 대에 이름을 감안하면 사회서비스 특히 돌봄서비 스 분야의 여성고용은 일자리의 질과는 상관없이 최근 로 증가했다고 볼 수 있다. 10년 동안 지속적으 그러나 이러한 일자리들은 단속적이고 저임금을 특징으로 한다는 점에 이견이 없을 정도로 질적인 측면에서는 낮다고 할 수 있다. 3) 차별시정정책의 평가 성차별, 성희롱 사건에 대한 진정과 피해구제는 성평등의 정체성을 지니 는 업무라 할 수 있다. 이와 관련한 진정과 구제업무가 국가인권위원회로 이 관되기 이전 여성부와 노동부의 관련 업무는 다음과 같이 진행되었다. - 48 -

- - 여성부 소관법률인 남녀차별금지법에 근거해서 남녀차별개선위원회가 남 녀차별과 직장내성희롱에 대한 조사 및 피해구제를 담당했으며 연간 50-70건의 남녀차별사안에 대해 조사 노동부 소관법률인 남녀고용평등법에 근거해서 남녀고용평등위원회가 민 간부문의 직장내성희롱을 비롯한 고용상의 성차별에 대한 조사 및 피해 구제를 담당했으며 연간 15건을 조사 - 인권위가 국가인권위원회법에 근거해서 차별사유에 따른 진정을 접수, 조사하여 권고 등을 통해 피해구제를 하고 있으며 젠더 관련 차별진정 은 총 1,310 건, 이 가운데 성희롱 진정 건수가 가장 많았고, 차별 조사 및 판단에 이어 권고에 이른 건수는 총 125건으로 이 가운데 성희롱이 63 건, 성별이 35 건, 임신 출산이 9 건, 가족상황과 성적 지향이 각각 7 건, 혼인여부가 4 건이었다(2010.3 월 현재). 이 가운데 성별, 임신 출산, 성희 롱, 성적 지향은 포괄적 의미의 젠더 에 근거한 차별이라고 볼 수 있으 나, 가족상황, 혼인여부 등은 개별 사례에 대한 검토를 거쳐야 젠더 관 련 차별판단으로 분류할 수 있다. 성희롱의 경우 성희롱 발생에 따른 진정과 피해구제의 기능은 인권위가 하고 있으며, 여성가족부는 여성발전기본법( 제27조의 2) 에 근거하여 성희롱 예방교육을 실시하며, 이에 관한 연간추진기본계획을 수립하고 있다. 즉 예방 과 관련한 정책업무는 여성가족부가, 진정 및 조사에 의한 피해구제는 인권 위가 담당하고 있는 것이다. 국가인권위원회가 2005년 이후 접수한 성희롱 진정사건은 2005년 60 건, 2006년 107 건, 2008년 152 건, 2009년 173 건, 2010년 212 건으로 해마다 증가하고 있는 상황이다. 차별시정창구의 일원화가 성차별에 대한 민감성을 가지고 여성의 현실을 반영하여 차별을 판단하고 실질적인 피해구제에 이르렀는가에 대해서는 현행 인권위 구조와 연동하여 평가하지 않을 수 없다. 차별시정은 이를 추진하는 집행기구의 독립성과 자율성 그리고 인권에 대한 신념과 가치가 반영되어 해 당 기구에서 차별시정에 대한 보다 적극적인 의지를 통해 사업과 집행의 효 과가 발생할 수 있다고 본다. 그런 의미에서 성차별 진정 및 피해구제기구로 - 49 -

서의 인권위 위상 정립이 우선되어야 할 것이다. 차별진정업무에 대한 인권 위 조직과 인원의 축소는 성차별 시정업무의 주변화를 가져온 요인이라고 할 수 있다. 3. 제도화된 성주류화 정책 평가 1) 성별영향평가 성주류화 전략을 추진하기 위해 가장 먼저 도입된 정책은 성별영향평가 제도였다. 2002년 말에 개정된 여성발전기본법에서는 앞으로 모든 정부 부처 의 정책기획과 집행에서 젠더관점을 반영하여 정책이 남성과 여성에게 미치 는 영향을 평가하도록 명시하였다. 이러한 제도의 도입으로 여성정책 영역에 서는 젠더관점의 정책을 의미하는 성인지적 정책이란 용어가 사용되었다. 이 것은 우리사회에서 남성과 여성은 삶의 경험과 상황이 다르고 사회경제적인 지위에서도 차이가 나기 때문에 남성과 여성의 특성과 차이( 성별영향) 를 반 영함으로써 정책의 효과가 양성 간에 형평성과 평등을 가져오도록 하는 정책 을 말한다. 성별영향평가 제도의 도입은 여성정책의 확대를 의미하는 것으로 지금까지는 주로 여성만을 대상으로 한 개별적이고 특수한 정책의 추진에 무 게가 실렸던 것이 여성의 사회참여가 확대되고 남녀의 역할에 대한 사회적 인식이 바뀌면서 이제는 정책형성 단계에서부터 남 녀의 영향을 고려하고, 이 를 정책에 반영하겠다는 정책의지의 표현이었다. 이어서 2002 년에 국가 및 지방자치단체가 인적통계를 작성하는 경우에는 성별을 주요 분석단위에 포함 시켜야 한다 는 조항을 첨가함으로써 국가와 지방자치단체의 성인지 통계 작 성을 의무화시켰다. 이어서 2007년 통계법 제18 조에 통계작성 기관의 장 은 새로운 통계를 작성하고자 하는 경우에는 그 명칭, 종류, 목적, 조사대상, 조사방법, 조사사항의 성별 구분 등은 미리 통계청장의 승인을 받아야 한다 는 규정도 마련하였다. 2004년부터 9개 기관 10개 과제를 대상으로 한 성별영향평가 시범사업 - 50 -

실시되었고, 2005년에는 53개 기관 85개 과제에 대한 성별영향평가 본격적 으로 실시되었다. 2006년부터 행정안전부 국정시책합동평가 지표에 성별영향 평가 과제수가 포함되어 평가 대상기관인 지방자치단체의 참여 증가하여, 2006년에 314 개의 과제에 대한 성별영향평가 실시되었다. 성별영향평가 교 육 추진 체계의 마련을 위해 2003년 여성발전기본법 시행령 제7조에 정책의 분석과 평가를 위한 교육과 분석 및 평가에 대한 지침 규정 마련하고 한국양 성평등교육진흥원을 설립하였다. 2003년부터 매년 2만여명 이상이 공무원을 대상을 성별영향평가 교육 실시하고 있다. 성별영향평가의 실효성 확보를 위해 성별영향평가의 대상 정책, 류를 강조했으며, 했다. 성별영향평가는 양적으로 비약적인 증가를 했다. 영역으로 인식되고 있는 것과 달리, 2011년 성별영향평가법이 제정되어 기관을 구체적으로 제시하고 평가결과의 정책환 공무원 교육과 지원기관의 지정에 관한 근거 규정을 마련 2004년부터 실시되어 평가양식도 지속적으로 보완되었고 유럽지역에서는 성별영향평가가 전문가의 우리나라에서 표준화된 양식에 따라 수 행할 수 있게 만들어져서 평가의 주체가 공무원인 특징이 있다. < 표 1> 최근 3년간 성별영향평가 추진 실적 ( 10.9.30 기준, 단위 : 개소, 개) 구 분 08년 09 년 10.9.30. 기관수 과제수 기관수 과제수 기관수 과제수 계 295 1,531 298 1,908 293 2,436 중앙 31 78 34 72 31 75 지자체 248 1,437 248 1,820 247 2,345 시 도 교육청 16 16 16 16 15 16-51 -

< 표 2> 최근 3년간 성별영향평가 담당 공무원 교육추진 실적 ( 10.6.30 기준, 단위 : 회, 명) 구 분 08년 09 년 10.6.30. 계 24회 719명 30회 934명 30회 1,058명 관리자 - - 4회 98명 4회 173명 총괄담당자 과제담당자 8회 279명 7회 250명 7회 251명 16회 540명 17회 586명 17회 634명 성별영향평가를 통해 정부의 세부사업들이 가진 성별영향을 파악하고, 개 선책을 제시해왔다. 예를 들면 화장실 문제의 개선, 일자리 정책의 불균등한 성별 수혜의 시정, 사업 시행과정에서의 여성 소외 문제의 개선 등 성과를 보여주었다. 이것은 성별영향평가의 분석틀이 점점 정교화되면서 정책환류와 개선의 기능을 강화한 것에서 나온 성과라 할 수 있다. 그러나 성별영향평가 의 양적인 확대와 정책의 개선이라는 성과의 이면에 있는 중요한 한계들이 짚어져야 한다. 그 동안 시행되어 온 성별영향평가에는 지방자치단체의 참여가 주를 이루 며, 중앙행정기관의 참여는 저조하다. 또한 성별영향평가가 수행된 과제들이 예산이 크지 않은 세부사업들이 많아서 실제로 여성과 남성의 삶에 영향을 끼치는 정도를 가늠하기도 쉽지 않다. 국정과제를 수행하고 예산의 규모가 큰 사업들을 관장하는 중앙행정기관에서 적극적인 참여가 이뤄질 때, 일반정 책의 성별영향평가를 통해 정책자원에 대한 성별분배의 효과가 커질 수 있는 것이다. 지금까지 양적인 확대에 치중한 성별영향평가는 성평등이 어떻게 한 사회 에서 재생산되는가에 관한 광범위하고 폭넓은 이론적 이해에 기반하고 있지 않으며, 그 결과 통계생산과 같은 방법으로 젠더를 가시화시키지만 그러한 통계를 성불평등을 생산하는 것과 연결시키는데 성공했다고 보기에는 아직도 기울여야 할 노력이 더 크다고 하겠다. - 52 -

2) 성인지 예산 2006년 10 월 국가재정법에 제26 조( 성인지 예산서의 작성): 정부는 예산이 여성과 남성에게 미칠 영향을 미리 분석한 보고서( 이하 성인지 예산서 라 한다) 를 작성하여야 한다 와 제57 조( 성인지 결산서의 작성): 정부는 여성 과 남성이 동등하게 예산의 수혜를 받고, 예산이 성차별을 개선하는 방향으 로 집행되었는지를 평가하는 보고서( 이하 성인지 결산서 라 한다) 를 작성하 여야 한다는 조항을 신설하였다. 성인지 예산은 예산이 성별에 미치는 영향 을 분석하여 양성평등을 제고할 수 있도록 예산을 편성 집행하는 제도 라는 정의를 국가재정법에 명시하였다. 그리고 2010회계년도부터 성인지 예산서와 결산서를 작성하여 국회에 제출하도록 하였다. 2011 년 지방재정법 에 성인 지 예산제도에 관한 근거 규정이 신설되고, 2013회계년도부터 지방자치단체 에서도 성인지 예산제도를 실시할 계획을 수립했다. 2010 년부터 실시된 성인지 예산제도 추진 현황을 보면, 2009년 10월에 29 개 기관, 195 개 사업, 총 예산규모 7.2조원 규모의 2010회계연도 예산에 대한 성인지 예산서를 국회에 제출했다. 그러나 2010년도 성인지 예산서는 입법취지와 예산안 편성지침에 맞지 않는 부실한 것이었다. 2008년부터 여성 부, 기획재정부 등 관련부처, 외부전문가가 참여하는 T/F가 구성되어 성인지 예산 제도의 체계를 구축하는 노력을 해왔다. 위하여 성인지 예산 제도를 추진하기 3년 동안 한국여성정책연구원을 중심으로 성인지 예산에 관한 이론 및 방법론, 외국의 사례에 대한 시사점, 성인지 예산서 양식 마련, 모니터링, 사례분석에 이르기까지, 성인지 예산 제도화에 필요한 요소들을 마련하였지 만, 정작 성인지 예산서의 내용은 그간의 노력에 비하면, 정작 표준화되고 간결해져버린 예산서 양식으로 인해, 성인지 예산의 취지를 담아낼 수 없게 되었다. 2008년 시범사업에 사용된 성인지 예산서 작성 지침에는 수혜의 성 별 격차, 원인분석, 개선 방안 등이 포함되었으나, 2010년 예산서에는 정책 대상을 남녀로 나누어 성별 수혜비율만을 강조하여, 양적인 성별 균형이 평 등인 것으로 평등개념을 왜곡시킬 소지를 보였다. 대상사업도 예산의 비중이 낮은 사업들이 많으며, 국책사업은 제외되었고, 여성정책기본계획에 의거한 - 53 -

정책 예산에 대해 수혜자가 100% 여성인 사업으로 분류하는 등 성별영향평 가나 성인지 예산의 의미와 의의를 이해하고 있지 못하는 문제점들을 보여주 었다. 성주류화를 정책 결정자들이 혁명적인 잠재력을 가진 것으로 인식하지 않 는 이유는 그 개념이 애매해서 젠더 훈련이 되지 않은 행위자들이 그 함의를 이해하지 못했기 때문이기도 하며, 정책 수용성을 높이기 위해서 그 전략을 정책결정자들이 받아들일 수 있도록 틀을 바꾸었기 때문이라는 롬바르도의 지적은 새겨볼 만하다(Lombardo, 2005). III. 성주류화 정책 추진에서 여성가족부의 역할과 한계 1. 젠더관점의 일반정책 추진에서 여성가족부의 역할과 한계 1) 여성고용정책 여성고용정책은 여성가족부와 고용노동부에서 정책적 지원체계를 가지고 추진되고 있는데 이렇게 두 부처에서 다루는 여성고용정책의 차이는 여성의 존재적 상태와 관련되어 있다. 고용노동부는 노동시장에 진입해 있는 여성들 의 고용평등이나 일가정양립을 위한 정책을 담당하고, 여성가족부는 현재 노 동시장에 진입해 있지 못한 여성들 즉 청년여성의 취업지원이나 경력단절 여 성의 재취업지원 등의 정책을 추진하는 것이다. 이렇게 여성층을 노동시장 밖과 안으로 구분하는 정책은 남성과는 다른 노동이력을 여성들이 갖고 있음 을 전제한 것이다. 이러한 여성고용과 인력을 다루는 두 부처의 조직은 다음 과 같이 구성되어 있다 - 고용노동부, 고용평등정책관 아래에 여성고용정책과에서 담당(1 개과) - 여성가족부, 여성정책국 아래에 여성인력개발과+ 경력단절여성지원과 담 당(2 개과) 고용노동부의 남녀고용평등 업무 및 여성노동시장에서의 성차별 개선 업 - 54 -

무는 일가정양립지원정책에 비해 점차 축소되는 경향을 보인다. 가 노동시장에 진입해 있는 여성을 대상으로, 고용노동부 여성가족부가 노동시장 밖에 있는 여성을 대상으로 정책대상이 분리된 것은 여성 고용율 증가 및 고용차 별 해소를 가져오는데 커다란 걸림돌로 작용한다. 고용노동부는 성차별 해소 에 대한 민감성 떨어지고, 여성가족부는 노동시장에서의 근로감독 및 고용지 원체계 부족하다는 점을 감안할 때 여성노동에 관한 주요 중장기 계획의 일 관성과 통일성도 부재할 수 밖에 없다. 제3차 여성정책기본계획과 제4차 남 녀고용평등및일가정양립지원계획, 제2차 여성인력개발종합계획 등이 서로 연 동되어 일관성 있게 추진되어야 하며 이를 조정해야 할 필요성도 제기되어 우선적으로 여성고용정책의 소관부처 분리 문제를 해소해야 할 필요성이 있 다. 고용상의 성차별 해소를 통한 고용평등을 확장하고 여성의 경제활동 및 고용율에 대한 체계적인 관리와 를 가능하게 하며 남녀근로자를 대상으로 한 일가정양립지원 정책이 보다 효과적으로 운영될 수 있는 통합적인 여성노동 정책 체계가 필요하다. 이러한 업무를 추진하는 행정부처의 조직단위는 1개 국 4개과의 규모를 가지고 여성고용에 대한 기본계획 및 집행체계를 통해 여 성인력개발, 직업훈련, 고용지원, 고용평등의 업무 등을 체계적으로 담당할 수 있어야 할 것이다. 2) 돌봄정책 보육정책은 영유아의 돌봄과 관련된 젠더역할과 관계를 규정하는 핵심적 제도 이다. 보육업무가 여성가족부로 이관되었을 때 혹자는 보육업무의 여성부 담당 이 보육을 여성의 역할로 고정화시키는 업무분장으로 전통적 성별관계를 강 화시키는 정책이며 성평등에 대한 여성부의 정체성이 희석되었다고 지적한 다. 그러나 보육의 여성부 이관은 여성의 양육자 역할 강화가 아니라 국가의 양육자 역할 강화를 의미하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 여성가족부의 보육 정책과 보건복지부의 보육정책이 젠더관계의 변화를 추동하는데 서로 다른 차이를 가져왔다고 보기 어렵다. - 55 -

보육정책이 성평등 정책으로 여성의 사회참여를 확대하고 새로운 성별관 계를 가져오기 위한 탈가족화정책일 수 있다는 시각이 있음에도 불구하고 2003년 6월부터 2007년까지 여성가족부가 담당한 보육정책이 성평등정책의 일환으로 남성부양자, 여성양육자의 성역할을 변화시키도록 설계되었다고 보 기에는 여지가 있다. 보육정책은 상대적으로 취업모에 대한 고려가 부족했으 며, 이는 보육정책의 패러다임 변화가 전통적인 성별관계와 성역할의 변화를 위해 추구되었다기 보다는 일하는 여성에 대한 지원강화와 저출산 대책의 일 환으로 추진되는 측면이 강했다. 현재 보건복지부의 보육정책은 양육수당의 확대를 통해 모성을 강조하고 여성에 의한 직접적인 가족돌봄을 강화하는 정책이다. 우리나라는 소관부처의 성평등 정체성 여부에 따라 젠더관계의 변화를 가져온 보육정책의 경험을 하 지 못했다. 여전히 보육정책은 남성을 생계부양자로, 여성을 양육자로 간주하 는 전통적인 남성생계부양자 모델에서 벗어나지 못하고 있다. 그것은 일차적 으로 보육료지원구조의 부정합성에서 나타났는데 국가의 양육자 역할은 강화 되었지만 여성의 소득자로서의 역할과는 전혀 연계되지 않으면서 양육자로서 의 여성 역할에 대한 구조적 변화를 담보하지 못한 보육료지원 설계를 유지하 고 있다. 보육료지원구조와 여성고용율의 상관성이 연계되지 못한 상황에서 보육정책은 전통적인 젠더역할에 대한 변화를 추동하지 못하고 있다고 보아야 한다. 보육재정의 확대에도 불구하고 여성을 양육자로 간주해온 전통적인 성 별분업은 거의 와해되지 못했다. 그것은 보육업무의 소관부처 여부보다는 보 육정책을 통한 소득자로서의 여성, 의미있는 경제적 주체로서의 여성을 자리 매김하는 국가적 비전과 의지가 보다 중요한 변수라는 것을 일깨워 준다. 3) 차별시정정책 차별진정의 창구를 인권위로 일원화함으로써 결과적으로 남녀차별금지법 의 관련 규정들이 인권위법에 통합되고, 남녀차별금지법은 폐지되었다. 남녀 차별 해소를 통한 성평등 촉진이 여성부 존립근거를 이룸에도 불구하고 관련 법률이 폐지되어, 정체성 상실에 대한 논의가 촉발되었고, 이후 성차별개선정 - 56 -

책이 여성부 업무에서 축소되었다는 비판이 있기도 하다. 그리고 인권위의 피해구제권한과 관련하여 권고의 기능이 실효적이지 않다는 비판이 있으나, 차별판단의 성격과 차별의 예방적 기능 강화를 위하여 보다 엄격한 판단을 요하지 않으면서 차별민감성을 높일 수 있는 권고 기능이 효과적일 수 있다 는 입장도 존재한다. 따라서 시정권한을 시정명령으로 요구하는 것은 좀더 깊은 숙고가 필요한 부분이다. 성차별을 시정하는 것이 성평등정책업무의 핵심적 기능임에도 불구하고 여성정책기구인 여성가족부보다 인권전담기구인 국가인권위원회의 업무로 두 는 것의 바람직성에 대한 논리적 근거를 살펴볼 필요가 있다. 차별시정은 행 정제도나 규칙 혹은 정책시행의 결과로 발생되는 사후적 조치이다. 이는 정 부 행정부처 자체가 차별시정의 대상이 될 수도 있음을 의미하는 것이다. 때 문에 사업부서나 정책집행부서가 차별판단과 피해구제의 주관기관이 되는 것 은 차별판단의 독립성과 중립성을 훼손할 가능성이 있으며 이에 따라 차별피 해를 구제하는 전담기구를 두는 것이 일반적 통례이다. 때문에 장애인차별금 지와 연령차별금지에 관한 진정 및 피해구제도 인권위원회로 일원화하고 있 는 구조이다. < 표 3> 주요국가의 차별시정기구 현황 국가 차별시 정기구 성차별 금지 법률 캐나다 캐나다인 권위원회 캐나다인 권법 뉴질랜드 뉴질랜드인 권위원회 뉴 질랜드 인권법 호주 인권및평등 기회위원회 성차별금 지법 독일 평등실현 담당관 2006 일반평 등대우법 영국 평등인권 위원회 2010 평등법 프랑스 차별 철폐를 위한 독립행정청 (HA LDE) 차별금지 법 미국 동등고용기 회위원회 민권법 남녀차별금지법의 폐지는 여성정책에서의 큰 변화였다. 성차별에 대한 정 의와 범위 그리고 정부정책의 방향을 정해주었던 남녀차별금지법이 폐지됨으 - 57 -

로써 고용영역에서의 성차별을 규정한 남녀고용평등법 이외에 성차별에 대한 판단근거가 되는 법률은 존재하지 않고 있는 상황이다. 때문에 남녀차별금지 법에 대한 복원을 지향하며 2010년 여성발전기본법의 개정과 성차별금지법 의 입법이 수면위로 떠올랐던 것이다. 2012년 현재 여성발전기본법은 개정되 지 않았고 별도의 성차별금지법도 제정되지 않은 상태에 있다. 성차별금지법 이 성차별에 대한 진정과 피해구제를 담는 성격을 지닐 경우, 역시 인권위 진정, 권고와 해당소관부처 시정명령의 구조가 여타의 다른 장애차별, 연령차 별의 피해구제절차와 일관성을 유지하는 틀이 될 것이다. 2. 성주류화 추진과 여성가족부의 역할과 한계 1) 성주류화 추진을 위한 중장기 계획과 통합적 추진체계의 부재 우리나라는 다른 여느 나라에 비해 성주류화의 정책도구인 성별영향평가 와 성인지 예산 제도의 법률적 근거와 추진체계를 상당한 수준에서 갖추었 다. 성주류화가 가진 혁신적이고 전환적인 성격을 감안한다면, 많은 시간이 소요되는 사회적 합의 과정이 필요하겠지만, 실상은 정책도구는 상당히 짧은 시간에 마련되었다. 정책도구의 구비만을 놓고 본다면 정책의 수용성은 낮은 편이 아니지만, 성주류화의 프레임을 수용하는가는 별도의 평가가 필요하다. 성주류화 전략을 비교적 활발하게 추진하고 있는 유럽연합 국가들에서 줄곧 지적되고 있듯이, 성주류화의 프레임을 공유하기보다는 성별분리통계, 성별영 향평가와 같은 도구들이 도입됨으로써, 있는 듯하다. 성주류화를 이들 도구와 동일시하고 성주류화가 기술관료화되면서 그것은 자체로 정책의제나 프로 그램이라기보다 전달체계와 유사해지는 경향을 보인다(Daly, 2005, 436). 현 재 우리나라에서는 성주류화를 위한 정책도구인 성별영향평가와 성인지 예산 을 제도화하였기 때문에 성주류화에 대한 정책 책무성은 어느 정도 부여되었 다고 볼 수는 있다. 하지만 법적 근거가 있기 때문에 행정부처에서 마지못해 의무적으로 수행하는 것이 아닌가라는 우려가 있는 것도 사실이다. - 58 -