장애인 활동지원서비스 제공기관 현황과 과제 Current State and Challenges of PAS Providers 김동기 목원대학교 사회복지학과 교수 본 연구의 목적은 전국에 있는 활동지원서비스 제공기관의 전반적인 현황을 살펴보고, 이를 통해 향후 활동지원서비스의 질적 제고를 위해 제공기관 측면에서의 과제를 살펴보는 것이다. 이를 위해 2013년 10월 7일부터 18일까지 전국에 있는 활동지원기관 664개소를 대상으로 양적조사를 실시하였고, 총 399부가 회수되어 분석에 사용되었다. 분석결과, 모든 기관이 적용수수료 25%를 지키고 있었고, 지정제 방식에 대해서는 전반적으로 찬성하는 것으로 나타났다. 또한, 25% 수수료를 개편한다면, 25%는 유지하되 제공기관에 대한 인건비를 별도로 지원하는 방식을 선호하였고, 원활한 활동보조인 인력수급을 위해 필요한 것은 기본단가 상향조정으로 나타났다. 그리고 전담인력에 대한 교육주체는 보건복지부가 가장 많이 선호되었다. 본 결과를 토대로 제공기관의 과제를 제언하였다. 1. 머리말 활동지원서비스는 신체적 정신적 장애 등의 사유로 혼자서 일상생활과 사회생활을 하기 어려 운 장애인의 자립생활을 지원하고 그 가족의 부담 을 줄임으로써 장애인의 삶의 질을 높이는 것을 목 적으로 하고 있다(보건복지부, 2014). 활동지원서 비스는 지난 2011년 10월 장애인활동지원에 관한 법률 이 시행되면서 기존의 활동보조서비스를 확 대시킨 제도로서, 노인 장기요양보험제도와는 다 르게 국가의 장애인 지원에 대한 책무성을 강조하 여 조세방식을 근간으로 하고 있는 제도이다. 이와 같은 활동지원서비는 제공기관에 의해서 수급자인 장애인에게 서비스가 제공되고 있는 데, 제공기관은 노인 장기요양보험과는 다르게 지정제 방식으로 결정되며, 원칙적으로 비영리기관 단 체를 대상으로 하고 있다. 2013년 10월 현재 전국 에 664개 정도의 제공기관이 설립 및 운영되고 있 는 데, 대부분 장애인복지관, 지역자활센터, 자립 생활센터, 장애인단체 등에서 제공기관으로 지정 받아 운영되고 있다. 그런데 제공기관을 운영하는 데 있어서 소요되는 인건비, 관리운영비 등을 국가 가 전혀 지원하지 않고, 전액 활동지원서비스 수수 료로 충당하고 있기 때문에, 전담인력 부족으로 인 한 서비스 질 관리 소홀, 제공기관의 기본적인 인 프라 격차로 인한 서비스 격차 등의 문제가 발생하 38 _ 보건복지포럼 (2014. 11.)
중증장애인의 현황과 정책방향 (4) 고 있다. 따라서 본 연구에서는 장애인활동지원에 관한 법률 시행 3년을 맞이하여, 전국에 있는 활동지원 서비스 제공기관의 전반적인 현황을 살펴보고, 이 를 통해 향후 활동지원서비스의 질적 제고를 위해 제공기관 측면에서의 과제를 살펴보고자 한다. 이 를 위해 2013년 10월 7일부터 18일까지 전국에 있는 활동지원기관 664개소를 대상으로 양적조사 를 실시하였다 1). 자료 수집은 이메일조사를 통해 진행되었다. 활동지원기관에 조사표를 이메일로 발송하여 대상 기관의 국장급 이상(기관책임자) 1인과 활동지원담당 팀장(활동지원 실무책임자) 1인이 조사표에 응답한 후 기관 유형별 조사표 수 신 담당자 2) 에게 이메일로 송부(기관별 총 2부)하 도록 하여 자료를 수집하였다. 약 2주 동안의 자료 수집 기간 동안 총 399부가 회수되어 분석에 사용 되었다. 2. 제공기관 현황 1) 조사대상자의 일반적 특성 조사대상자의 일반적 특성을 살펴보면, 첫째 성 변수 구분 빈도(명) 백분율(%) 구분 빈도(명) 백분율(%) 성별 (n=396) 남 148 37.4 여 248 62.6 연령 (n=390) 평균 40.59세 (S.D. = 8.95) 근무지 (n=393) 근무지역 (n=392) 직위 (n=379) 현재 제공기관 근무기간 (n=389) 학력 (n=391) 표 1. 인구학적 특성 자립생활센터 93 23.7 장애인복지관 95 24.2 지역자활센터 69 17.6 장애인단체 63 16.0 기타 73 18.6 대도시 186 47.4 중소도시 130 33.2 농어촌 76 19.4 기관장/센터장 59 15.6 팀장 228 60.2 사무국장/ 실장/부소장 평균 53.49개월 (S.D. = 48.7) 92 24.3 고졸 이하 29 7.4 전문대 졸업 91 23.3 대학교 졸업 196 50.1 대학원 이상 75 19.2 1) 설문조사는 한국보건사회연구원에서 수행하였고, 주요 설문내용에는 장애인활동지원제도 인정조사표, 활동지원급여 및 급여의 다양 화, 제공기관 인프라, 활동지원서비스 내용범위 및 명확화, 전달체계 등이 포함되고, 본 원고에서는 제공기관을 중심으로 다루었음. 2) 장애인복지관, 자립생활센터, 지역자활센터, 장애인단체, 사회복지관 및 기타 단체 등에 대해 각각 해당분야 전문가 1인을 위촉하여 자료수집과정을 전담하도록 하였음. 이 달의 초점 _ 39
별의 경우, 남자가 148명(37.4%), 여자가 248명 (62.6%)로 나타나 여자 응답자가 높게 나타났다. 둘째, 연령의 경우 평균 약 40세로 나타났다. 셋째, 근무지의 경우, 장애인복지관 95명(24.2%), 자립 생활센터 93명(23.7%), 지역자활센터 69명 (17.6%) 순으로 나타났다. 넷째, 근무지역의 경우, 대도시 186명(47.4%), 중소도시 130명(33.2%), 농어촌 76명(19.4%) 순으로 나타났다. 다섯째, 직 위의 경우, 팀장이 228명(60.2%), 사무국장/실장/ 부소장이 92명(24.3%), 기관장/센터장 59명 (15.6%) 순으로 나타났다. 여섯째, 현재 제공기관 근무기간의 경우, 평균적으로 약 53개월 정도로 나 타났고, 마지막으로, 학력의 경우, 대학교 졸업이 196명(50.1%), 전문대 졸업이 91명(23.3%) 순으 로 나타났다(표 1 참조). 2) 활동지원급여 총 시간 2013년 1월부터 2013년 6월까지 6개월 동안 제공한 활동지원급여 총 시간을 분석한 결과, 활동 보조급여는 평균 약 47,306시간, 방문목욕급여는 평균 약 49시간, 방문간호급여는 평균 약 98시간 으로 나타났다. 따라서 방문목욕과 방문간호의 급 여량은 매우 적음을 알 수 있다(표 2 참조). 3) 월평균 수급자, 활동지원인력 및 전담인력 수 2013년 1월부터 2013년 6월까지, 월평균 수급 자, 월평균 활동지원인력 및 월평균 전담인력 수를 분석한 결과, 월평균 수급자는 약 80명, 활동지원 인력은 약 65명, 전담인력은 약 1.7명으로 나타났 다(표 3 참조). 표 2. 활동지원급여 총 시간 구분 평균 표준편차 활동보조급여 (n=385) 약 47,306 49,717 방문목욕급여 (n=95) 약 49 329 방문간호급여 (n=82) 약 98 510 (단위: 시간) 표 3. 월평균 수급자, 활동지원 인력 및 전담인력 수 구분 평균 표준편차 월평균 수급자 수 (n=391) 약 80 87 월평균 활동지원 인력 (n=388) 약 65 85 월평균 전담인력 (n=371) 약 1.7 1.1 (단위: 명) 40 _ 보건복지포럼 (2014. 11.)
중증장애인의 현황과 정책방향 (4) 4) 활동지원제도 적용 수수료율 및 적용 수수료 사용처 활동지원인력 및 전담인력 인건비에 사용함을 알 수 있다(표 4 참조). 기관의 활동지원제도 적용 수수료율(활동지원 급여 비용의 활동지원인력 임금지급률)을 분석한 결과, 76.7%로 나타났다. 이를 2013년 기준 활동 보조인의 기본 시급 8,550원에 적용하면 활동보조 인의 실제 시간당 급여는 약 6,559원인 것으로 예 상된다. 또한, 2013년 1월부터 2013년 6월까지, 활동지원제도 제공수수료를 통한 수입을 주로 어 디에 사용한 지를 분석한 결과, 79.3%정도를 활동 지원인력 인건비에 사용한 것으로 나타났다. 그리 고 전담인력 인건비 6.6%, 기관 관리운영비 5.4% 순으로 나타났다. 따라서 적용수수료의 대부분을 5) 지정제 방식의 문제점 및 대안 현재 지정제 방식 3) 이 효과적인 활동지원제도 운영에 있어서 문제를 유발하고 있다고 생각하는 지에 대해 분석한 결과, 54명(13.8%)만 문제가 있 고 응답했다. 그리고 문제가 있다고 응답한 경우에 한해 지정제 방식의 문제의 심각성을 분석한 결과, 도서벽지 지역의 경우 제공기관에 대한 접근성 제 약으로 인해 서비스 미이용 사태가 발생한다는 점 이 약 3.14점(4점 척도)으로 가장 높게 나타났다. 따라서 향후 활동지원 제공기관은 현재의 지정제 적용 수수료 사용처 표 4. 기관 활동지원제도 적용 수수료율 (단위: %) 구분 평균 표준편차 기관 활동지원제도 적용 수수료율 (n=380) 76.7 3.4 활동지원인력 인건비 (n=381) 79.34 17.2 전담인력 인건비 (n=369) 6.6 12.0 활동지원 인력 및 전담인력 교육훈련비 (n=369) 1.7 2.8 기관의 다른 인력 인건비 (n=369) 0.5 1.9 기관 관리운영비(공공요금, 사무실 유지 운영비 등) (n=369) 5.4 6.6 사용처활동지원인력 및 전담인력 근로조건 개선비 (n=370) 1.9 4.0 기관의 세입으로 계상하여 집행한 다른 장애인복지사업비 (n=370) 1.2 2.9 기타 (n=369) 1.6 4.3 3) 활동지원제공기관은 현재 지정제 형식을 취하고 있는데, 경쟁을 통한 서비스 질 제고를 위해 하나의 특별자치도 시 군 구당 복 수(2개소 이상)의 활동지원기관을 지정하도록 되어 있음. 활동지원기관의 지정은 공모에 의하되, 기관운영의 적정성 및 공익성 확보 등을 위해 공공 비영리기관을 우선적으로 지정함. 활동지원기관을 설치 운영하기 위해서는 소재지 관할 특별자치도지사 시 장 군수 구청장으로부터 지정을 받아야 함(보건복지부(2014). 장애인활동지원사업안내). 이 달의 초점 _ 41
표 5. 지정제 방식 문제 여부 구분 빈도 % 문제 있다 54 13.8 문제 없다 336 86.2 합계 390 100.0 표 6. 지정제 방식 문제 심각성 구분 매우 심각함 (%) 심각함 (%) 심각하지 않음 (%) 전혀 심각하지 않음 (%) 평균 (표준편차) 제공기관에 대한 관리감독 부실로 인한 서비스 질적 저하 (n=48) - 11 (22.9%) 30 (62.5%) 7 (14.6%) 2.08 (0.6) 제공기관 간 과다한 경쟁으로 인한 기관의 고유사업 소홀 (n=50) 6 (12.0%) 15 (30.0%) 23 (46.0.%) 6 (12.0%) 2.42 (0.8) 제공기관(활동지원 인력)이 이용자를 선택하는 역 선택의 문제로 인해 이용자 사각지대 발생 (n=49) 8 (16.3%) 26 (53.1%) 10 (20.4%) 5 (10.2%) 2.75 (0.8) 도서벽지 지역의 경우 제공기관에 대한 접근성 제약으로 인해 서비스 미이용 사태 발생 (n=49) 16 (32.7%) 26 (53.1%) 5 (20.4%) 2 (10.2%) 3.14 (0.7) 수익위주 운영으로 인해 기관의 공공성 및 비영리성 약화 (n=48) 2 (4.2%) 18 (37.5%) 16 (33.3%) 12 (25.0%) 2.20 (0.8) 대규모 기관이 제공기관으로 지정을 받기가 유리한 구조로 되어 있어서 영세한 약소기관 및 단체와 견주었을 때 형평성에 어긋남 (n=49) 11 (22.4%) 18 (36.7%) 18 (36.7%) 2 (4.1%) 2.77 (0.8) 방식을 유지하는 것을 긍정적으로 검토할 필요가 있다. 왜냐하면 현재의 지정제 방식이 도서벽지 등 과 같은 접근성이 떨어지는 지역의 경우 원활한 서 비스 제공을 어렵게 하는 단점은 있지만, 반대로 42 _ 보건복지포럼 (2014. 11.)
중증장애인의 현황과 정책방향 (4) 제공기관 간 과다한 경쟁으로 인한 서비스 질 저하 라는 현상은 상대적으로 적게 나타나고 있기 때문 이다. 이에 대한 자세한 내용은 다음과 같다(표 5, 6 참조). 6) 수수료 상한선 효율적 운영에 도움여부 및 변경 방향 현재 25%를 수수료 상한선으로 고정한 것이 원 활한 인력수급 및 제공기관을 효율적으로 운영하 는 데 도움이 되는 지에 대해 분석한 결과, 192명 (49.2%)이 도움이 되지 않는다고 응답하였다. 그 리고 도움이 되지 않는 경우, 향후 임금-수수료 분 배형식 및 비율을 어떤 방향으로 변경하는 것이 바 람직한 지에 대해 분석한 결과, 수수료 상한선은 그래도 25%로 유지하는 반면, 제공기관에 별도의 인건비를 지원하는 방식으로 변경하는 것이 105 명(56.8%)으로 가장 높았다. 따라서 제공기관에 대한 별도의 전담인력 인건비 지원이 필요함을 알 수 있다. 현재 대부분의 기관들이 수수료를 통해 전담인력 인건비를 충당하고 있는 데, 법인 산하 대규모 기관이 아닌 자립생활센터, 지역자활센터, 장애인단체 등과 같은 영세한 제공기관은 예산의 제약으로 인해 필요한 수만큼의 전담인력을 확보 하지 못하고 있는 실정이다. 그로 인해 수급자 및 활동보조인에 대한 적절한 관리가 이루어지지 않 아 이것이 서비스 질적 저하로 연결되고 있다. 따 라서 서비스 질적 제고를 위해 별도의 전담인력 인 건비를 지원해 주는 것을 고려할 필요가 있다(표 7 참조). 표 7. 상한선 고정 도움 여부 및 변경방향 변수 구분 빈도 % 도움 여부 (n=390) 도움이 된다 198 50.8 도움이 되지 않는다 192 49.2 변경방향 (n=185) 수수료 상한선만 상향 조정하는 방식으로 변경 (ex. 30~35%를 상한선으로 설정) 수수료 상한선은 그대로 25%로 유지하는 반면, 제공기관에 별도의 인건비를 지원하는 방식으로 변경 수수료 상한선을 하향 조정하는 반면, 제공기관에 별도의 인건비를 지원하는 방식으로 변경 수수료 상한선은 그대로 유지하는 반면, 활동지원 인력에 대한 4대 보험 가입 및 퇴직금 적립 의무를 완화시켜 제공기관의 경제적 부담을 경감시키는 방식으로 변경 15 8.1 105 56.8 27 14.6 31 16.8 기타 7 3.8 이 달의 초점 _ 43
표 8. 활동지원인력 부족 및 미스매칭 해소 방안 구분 빈도 % 활동지원급여 기본단가 상향조정 240 60.6 활동지원기관 전담인력에 대한 체계적인 교육시스템 마련 79 19.9 활동지원기관 선정 시 활동지원 사업능력 고려 강화 22 5.6 현재의 민간주도 방식에서 일정부분 공공기관 참여 병행 29 7.3 기타 26 6.6 합계 396 100.0 표 9. 1명 전담인력 관리해야 하는 수급자, 활동지원 인력의 적정치와 최대치유 적정치 최대치 구분 평균 표준편차 수급자 (n=381) 33.9 15.6 적정치활동지원 인력 (n=377) 24.6 18.1 수급자 (n=367) 48.6 23.9 최대치활동지원 인력 (n=362) 35.4 28.5 7) 급여이용률 제고 및 수급자-활동보조인 미스매칭 해소방안 활동지원인력 부족에 따른 급여이용률을 제고 하고 수급자-활동보조인 미스매칭을 해소하기 위 해 우선적으로 취해야 할 조치에 대해 분석한 결 과, 활동지원급여 기본단가 상향조정이 240명 (60.6%)로 가장 높게 나타났다. 즉, 기존 선행연구 (이익섭 외, 2009 4), 김동기 외, 2012 5) )에서도 나 타났듯이 대부분의 활동보조인이 40~50대 전업 주부들이기 때문에, 젊은 남성 활동보조인을 구하 기가 매우 어려운 실정이며, 이는 그 주된 원인이 낮은 서비스 단가이다. 따라서 미스매칭을 해결할 수 있는 가장 확실한 방법은 서비스 단가 조정이다 (표 8 참조). 8) 전담인력의 적정치 및 최대치 양질의 서비스를 제공하기 위해 1명의 전담인 력이 관리해야 하는 수급자 및 활동지원 인력의 적 4) 이익섭 외(2009). 장애활동보조서비스 이용 및 공급실태 조사연구, 연세대학교 사회복지연구소 보건복지부. 5) 김동기 외(2012). 장애유형, 연령 및 생활환경 등에 따른 급여이용실태조사연구, 한국 장애인자립생활센터총연합회 보건복지부. 44 _ 보건복지포럼 (2014. 11.)
중증장애인의 현황과 정책방향 (4) 표 10. 전담인력 교육 주체 구분 빈도 % 보건복지부 221 56.8 지자체 31 8.0 국민연금공단 85 21.9 활동지원 제공기관 52 13.4 합계 389 100.0 표 11. 필요한 활동지원인 처우개선 대책 구분 빈도 % 연장근로 및 휴일 근로수당 159 41.8 근로자로서 복리후생 170 44.7 법적 휴가 27 7.1 기타 24 6.3 합계 380 100.0 정치 및 최대치를 분석한 결과, 우선 적정치의 경 우 수급자는 약 33명, 활동지원인력은 약 24명으 로 나타났고, 최대치의 경우 수급자는 약 48명, 활 동지원인력은 약 35명으로 나타났다(표 9 참조). 9) 전담인력 교육 주체 전담인력 교육 주체에 대해 분석한 결과, 보건복 지부가 221명(56.8%)으로 가장 높게 나타났고 다 음으로 국민연금공단이 85명(21.9%)으로 높게 나 타났다. 현재 전담인력을 체계적으로 교육해 주는 주체는 없는 실정인데, 향후 보건복지부가 전담인 력의 전문성 향상을 위한 교육주체로서의 역할을 검토할 필요가 있다(표 10 참조). 10) 활동지원인의 처우개선 활동지원인의 처우개선을 위해 우선적으로 필 요한 것에 대해 분석한 결과, 근로자로서 복리후생 이 170명(44.7%), 연장근로 및 휴일 근로수당 159 명(41.8%)으로 높게 나타났다. 그리고 이미 처우 개선을 위해 지원하고 있는 것을 분석한 결과(중복 응답), 이미 제공하고 있는 처우개선 중 근로자로 서의 복리후생이 161명(44.2%), 연장근로 및 휴일 근로수당 115명(31.6%)으로 높게 나타났다(표 11, 12 참조). 이 달의 초점 _ 45
표 12. 제공 중인 처우 개선책 구분 빈도 % 예 아니오 예 아니오 연장근로 및 휴일 근로수당 (n=364) 115 249 31.6 68.4 근로자로서 복리후생 (n=364) 161 203 44.2 55.8 법적 휴가와 복리후생 (n=364) 49 315 13.5 86.5 기타 (n=364) 71 293 19.5 80.5 아무 것도 지원하지 않고 있음 (n=362) 78 284 21.5 78.5 중복응답 3. 제공기관의 과제 지금까지 장애인 활동지원기관의 전반적인 운 영현황에 대해 살펴보았다. 본 연구결과를 토대로 활동지원서비스 질적 제고를 위한 제공기관 과제 를 몇 가지 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 활동지원기관의 적용 수수료율은 약 76.7%로 나타났고, 수수료 수입의 약 79% 정도 를 활동지원 인력 인건비로 지급하는 것으로 나타 났다. 따라서 모든 제공기관들이 25% 수수료 상 한선을 지키고 있음을 알 수 있다. 하지만 이와 같 은 현재 25%를 수수료 상한선으로 고정한 것이 원활한 인력수급 및 제공기관을 효율적으로 운영 하는 데 도움이 되는 지를 분석한 결과 찬반이 과 반수 정도로 비슷한 규모로 나타났다. 그리고 반대 하는 경우, 가장 바람직한 방안이 수수료 상한선 25%는 그대로 유지하되 제공기관에 별도의 인건 비를 지원하는 방식으로 변경하는 것이 가장 선호 되었다. 따라서 향후 상한선 25%는 유지하되 국 가가 조세로 제공기관에 인건비를 일정부분 지원 하는 방식을 긍정적으로 검토하되, 제공기관 전담 인력에 대한 인건비 지원을 우선적으로 검토 및 시 행할 필요가 있다. 둘째, 현재의 지정제 방식에 대해 약 13%만 문 제가 있다고 생각하는 것으로 나타났고, 가장 큰 문제는 도서벽지 지역의 경우 제공기관에 대한 접 근성 제약으로 인해 서비스 미이용 사태가 발생한 다는 점이다. 따라서 현재의 지정제 방식이 과다한 제공기관 난립으로 인한 서비스 질 저하는 초래하 지 않음을 알 수 있다. 하지만, 지정제 방식으로만 가는 경우, 이용자의 접근성 제한이 향후 심각한 문제로 대두될 수 있기 때문에 향후 지정제 방식과 함께 공공기관 운영 또는 등록제를 병행하는 것을 고려할 필요가 있다. 셋째, 활동지원 인력 부족에 따른 급여이용률을 제고하고 수급자-활동보조인 미스매칭을 해소하 기 위해 우선적으로 취해야할 조치로는 활동지원 급여 기본단가 상향조정이 가장 높게 나타났다. 뿐 만 아니라, 활동지원인의 처우개선 중 가장 시급한 46 _ 보건복지포럼 (2014. 11.)
중증장애인의 현황과 정책방향 (4) 것은 근로자로서 복리후생, 연장근로 및 휴일 근로 수당으로 나타났다. 이처럼 낮은 기본단가와 열악 한 근무여건이 활동지원 인력 부족을 초래하는 가 장 결정적인 원인으로 작용하고 있음을 알 수 있 다. 따라서 향후 수급자의 전반적인 활동지원급여 량 확대를 전제로 서비스 기본단가 상향을 긍정적 으로 검토할 필요가 있으며, 활동지원 인력의 근무 여건 개선을 위한 별도의 국가적 지원이 필요함을 알 수 있다. 넷째, 양질의 서비스를 제공하기 위해 1명의 전 담인력이 관리해야 하는 적정치는 수급자가 월 33 명, 활동지원 인력이 월 24명 정도로, 최대치는 수 급자가 월 48명, 활동지원 인력이 월 35명 정도로 나타났다. 하지만 현실에서는 이 수치보다 훨씬 많 은 수급자와 활동지원 인력을 관리하고 있다. 따라 서 향후 전담인력 1인당 관리할 수 있는 수급자와 활동지원 인력의 규모를 명확하게 규정할 필요가 있다. 마지막으로, 제공기관 전담인력에 대한 교육주 체로서 보건복지부가 약 57%로 가장 높게 나타났 다. 현재 전담인력에 대한 공적기관에서의 교육은 시범적으로 한국보건복지인력개발원에서 소수의 전담인력을 대상으로만 간헐적으로 진행하고 있 다. 그 이외에 공적기관에서의 교육은 거의 이루어 지지 않고 있다. 하지만 활동지원서비스의 성패는 전반적인 제도운영을 실질적으로 담당하고 있는 전담인력의 역량과 자질에 달려있다 해도 과언이 아니다. 따라서 향후 전담인력에 대한 공적기관에 서의 체계적인 교육시스템이 구축 및 시행될 필요 가 있다. 이 달의 초점 _ 47