민자고속도로 중장기 발전방향 연구

제 출 문 국토해양부 장관 귀하 본 보고서를 민자고속도로 중장기 발전방향 연구 용역에 대한 최종보고서로 제출합니다 년 월 국 토 연 구 원 원 장 박 양 호

참 여 연 구 진 총괄 연구기관 국토연구원 과업총괄책임 윤 하 중 국토연구원 연구위원 연 구 진 조 은 경 국토연구원 책임연구원 석 재 성 국토연구원 연구원 외 참여 기관 ( 주)GRI리서치 연 구 책 임 이 범 신 리서치 대표이사 연 구 진 김 현 수 리서치 부장 외

목 차 제1 장 연구의 개요 1 1. 연구의 배경 및 목적 1 연구의 배경 연구의 목적 2. 연구의 범위 2 공간적 범위 시간적 범위 내용적 범위 제2 장 민자고속도로 사업의 추진 현황 4 1. 민자고속도로 사업의 연혁 4 민자고속도로 사업의 도입 배경 민자고속도로 사업의 관련 법안 2. 민자고속도로 사업의 선정 원칙 및 추진 방식 10 민자고속도로 사업의 선정 원칙 민자고속도로 사업의 추진 방식 3. 민자고속도로 사업의 추진 현황 16 4. 민자고속도로 사업의 추진 계획 20 투자 계획 민간부문의 투자 계획 5. 외국의 민자고속도로 사업 추진 현황 24 프랑스 영국 미국 일본 - -

제3 장 민자고속도로 사업의 주요 성과 분석 30 1. 민자고속도로 사업의 정량적 성과 분석 30 조기구축 효과 분석 국가 편익 증대 효과 분석 사회 경제적 파급 효과 분석 2. 민자고속도로 사업의 정성적 성과 분석 40 자본 및 금융시장 파급 효과 민간기업의 사업 발굴 및 사업관리 능력의 향상 효과 3. 인식도 및 만족도 조사 45 제4 장 민자고속도로 사업의 문제점 분석 50 1. 민자고속도로 사업 추진기간의 장기화 51 현황 문제점 2. 민자고속도로의 높은 수준 57 현황 문제점 3. 정부의 최소운영수입보장(MRG) 으로 인한 재정부담 63 현황 문제점 4. 사업 위험 분담 구조의 불명확성 69 현황 문제점 5. 유지관리체계의 비효율성 72 현황 문제점 제5 장 민자고속도로 사업의 주요 쟁점별 개선 방안 78 1. 사업 선정 및 평가 기준 명료화 방안 78 선정단계 - -

평가단계 2. 인상률 완화 방안 88 분석 대안 분석 가정 분석 결과 3. 자금재조달 방안 102 분석 대안 분석 가정 분석 결과 4. 위험 분담 구조의 현실화 방안 110 실시협약의 객관성 및 유연성 확보 방안 사업 재구조화를 통한 위험분담 방안 외국의 위험 분담 방안 5. 민자고속도로 통합 운영 방안 115 단기 대안 민자 민자고속도로 통합 중 장기 대안 민자 재정고속도로 통합 제6 장 민자고속도로 사업의 중장기 발전 방향 118 1. 향후 민자고속도로 사업 추진 목표 및 전략 수립 118 2. 향후 민자고속도로 사업 발전을 위한 다양한 방안 검토 119 민자고속도로 사업의 활성화 방안 민자고속도로 사업의 내실화 방안 민자고속도로 사업의 지속가능화 방안 민자고속도로 무상 사용기간 년 종료 후 운영 방안 3. 정책적 제언 134 부 록 137 - -

부 록 부록 1. 민자고속도로 사업의 추진단계별 일시 138 표 표 정부고시사업의 추진단계별 일시 민간제안사업 추진단계별 일시 부록 2. 민자고속도로의 인상률 완화 방안 139 표 서울외곽고속도로의 대안 분석 인상률 조정 표 서울외곽고속도로의 대안 분석 인상주기 조정 표 서울외곽고속도로의 대안 분석 무상 사용기간 연장 표 서울외곽순환고속도로의 대안 분석 채권 발행 연도별 채권 원리금 부담액 표 서울외곽순환고속도로의 대안 분석 채권 발행 연도별 차입금 잔액 표 서울 춘천고속도로의 대안 분석 인상률 조정 표 서울 춘천고속도로의 대안 분석 인상주기 조정 표 서울 춘천고속도로의 대안 분석 무상 사용기간 연장 표 구리 포천고속도로의 대안 분석 인상률 조정 표 구리 포천고속도로의 대안 분석 인상주기 조정 표 구리 포천고속도로의 대안 분석 무상 사용기간 연장 표 구리 포천고속도로의 대안 분석 실시협약 조정 표 서울 문산고속도로의 대안 분석 인상률 조정 표 서울 문산고속도로의 대안 분석 인상주기 조정 표 서울 문산고속도로의 대안 분석 무상 사용기간 연장 표 서울 문산고속도로의 대안 분석 실시협약 조정 - -

표 차 례 표 전체 고속도로 대비 민자고속도로의 연장 추이 표 민자고속도로 관련 법 제도의 주요 변천 내용 표 재정 및 민자고속도로 노선별 상위계획 반영 현황 표 민자고속도로 추진 현황 년 월 현재 표 민자고속도로 추진방식 및 사업자 현황 년 월 현재 표 년 총 지출 대비 투자 계획 표 년 투자 계획 표 년 도로부문 투자 계획 표 도로부문의 재원별 투자실적 표 프랑스의 유료도로 설정 시 고려사항 표 재정 및 민자고속도로의 구축기간 사례 표 재정 및 민자고속도로의 구축기간 비교 표 재정 및 민자고속도로의 건설비용 및 편익 비교 표 건설업의 취업 및 고용유발계수 추이 표 교통시설의 취업 및 고용유발계수 년 경상가 표 민자고속도로 사업의 사회 경제적 파급 효과 표 민자고속도로 사업의 직접 고용유발 효과 표 정부 예산 투입비율에 따른 고용 레버리지 효과 표 우리나라 민간투자사업의 금융구조 발달 과정 표 민간투자사업의 국내 외 금융시장 구조 표 국내 주요 인프라 펀드 현황 년 기준 표 추진사업별 사업구조 유형 표 민자고속도로의 노선별 출자자 구성 현황 표 민자사업의 우수 교량 및 터널 시공 사례 표 민자고속도로에 대한 인식도 및 만족도 설문조사 내용 표 민자고속도로사업의 추진단계별 평균 기간 표 민자고속도로 사업의 추진단계별 소요기간 표 민간제안사업의 추진단계별 소요기간 표 재정고속도로의 산정 기준 표 민자고속도로의 산정 기준 표 민자고속도로의 현황 년 월 일 기준 표 재정고속도로의 인상시기 및 평균 인상률 - -

표 전년 대비 물가상승률 년 년 표 재정고속도로의 인상 추이 종 승용차 기준 표 민자고속도로의 인상 추이 종 승용차 기준 표 민자고속도로의 협약 대비 실제 교통량 현황 표 민자고속도로의 발생 현황 표 민자고속도로의 최소운영수입보장 협약 조건 표 민자고속도로의 수입금 발생 현황 표 민자고속도로 및 재정고속도로 운영 현황 표 서울에서 평택 안성까지 이용노선별 정차 및 요금정산 횟수 표 민자고속도로의 운영비 과다 계상 사례 표 민자고속도로의 실시협약 대비 실제 유지보수비용 비교 년 기준 표 민자고속도로 사업의 선정 기준 예시 표 민간제안사업의 추진단계별 검토 기준 표 주무관청의 단계 검토내용 표 주무관청의 단계 검토내용 표 인상률 완화 방안의 분석 대안 비교 표 분석대상의 실시협약 내용 비교 표 분석대상의 기준 요금 비교 년 기준 표 인상률 완화 방안에 대한 분석 가정 표 인상률 조정에 따른 정부 재정지원 규모 협약요금 기준 표 인상주기 조정에 따른 정부 재정지원 규모 협약요금 기준 표 무상 사용기간 연장에 따른 정부 재정지원 규모 협약요금 기준 표 채권 발행에 따른 원리금 부담액 표 재정 인상률을 유지하기 위한 정부의 건설보조금 규모 표 인천국제공항고속도로의 계약 해지 시 지급금에 관한 실시협약문 표 인천국제공항고속도로의 계약 해지 시 순 지급금 표 서울외곽순환고속도로의 계약 해지 시 지급금에 관한 실시협약문 표 서울외곽순환고속도로의 계약 해지 시 순 지급금 표 민자고속도로 사업의 재구조화 제안 표 민자 민자 노선간 요금정산 통합방안 표 와 사업방식 비교 표 통행요금 제도 비교 표 민자고속도로 사업의 무상 운영기간 종료 시점 표 인천국제공항고속도로의 무상 사용기간 종료 후 운영비 경상가 운영비 사이클 기준 표 인천국제공항고속도로의 무상 사용기간 종료 후 운영비 경상가 운영비 평균 기준 표 목표수익률 일 때 운영 수입금 제외 - -

표 목표수익률 일 때 운영기간 연장에 따른 운영비와 수입금 비교 표 목표수익률 일 때 운영 수입금 제외 표 목표수익률 일 때 운영기간 연장에 따른 운영비와 수입금 비교 - -

그 림 차 례 그림 연구의 흐름도 그림 총 도로연장 및 자동차대수 추이 그림 우리나라의 교통투자 추이 년 그림 교통혼잡비용과 물류비 추이 그림 민자고속도로의 연장 추이 그림 사업 주체들간의 관계 그림 민간투자사업의 참여자 그림 민간투자사업의 추진 절차 비교 그림 운영 중인 민자고속도로의 민간사업자 대비 정부 투자비율 그림 수도권 민자고속도로 노선도 년 월 현재 그림 재정투자 대비 민간투자 비중 그림 프랑스의 유료고속도로 노선망 그림 민자고속도로 사업의 추진 형태 추이 그림 민자고속도로에 대한 인지도 조사 응답자들의 특성 그림 민자고속도로에 대한 인지도 조사 결과 그림 에 대한 인지도 및 향후 민자도로 건설에 대한 의견 그림 민자고속도로에 대한 만족도 조사 결과 그림 민자고속도로 사업의 추진단계별 소요기간 그림 민간제안사업의 추진단계별 소요기간 년 그림 민간제안사업의 검토기간 그림 재정고속도로 대비 민자고속도로의 비율 그림 민자고속도로의 장래 추정 그림 운영 중인 민자고속도로의 실시협약 대비 실제 교통량 비율 그림 운영 중인 민자고속도로의 실시협약 대비 실제 수입 추이 그림 민자사업 진행 시 정부와 민간사업자간 위험 분담 비율 그림 운영 중인 민자고속도로의 분야별 관리인원 현황 그림 서울에서 평택 안성까지 주요 정차 지점 그림 민간투자사업의 검토과정 및 소요일수 그림 인상률 조정에 따른 장래 요금 비교 그림 인상주기 조정에 따른 장래 요금 비교 그림 무상사용 기간 연장에 따른 수익률 변화 그림 채권 발행 시 원금에 대한 부채 규모 - -

그림 재정 인상률 유지를 위한 초기 수준 그림 인천국제공항고속도로의 계약 해지 시 순 지급금 그림 서울외곽순환고속도로의 계약 해지 시 순 지급금 그림 한국도로공사와 민자회사의 통합형 모델 그림 향후 민자고속도로 사업의 추진 목표 및 전략 그림 아시안하이웨이의 노선도 그림 인천국제공항고속도로의 무상 사용기간 종료 후 운영비 추이 그림 목표수익률 일 때 추정 제외 그림 목표수익률 일 때 추정 제외 - -

제1장 연구의 개요 연구의 배경 및 목적 연구의 배경 투자재원 확충과 재정절감 민간의 효율성을 활용한 기반시설 공급 등을 위해 민자고속도로 사업을 추진 중에 있음 년 현재 운영 중인 건을 포함하여 총 개 사업 조원 을 추진하고 있음 그동안 민자고속도로 건설로 사회기반시설을 적기에 구축함으로써 이용자 편익을 조기에 실현하고 재정절감에 크게 기여한 바 있음 그러나 기존 민자사업의 높은 와 최소운영수입보장 으로 인한 재정부담 개별 노선의 운영 요금징수로 인한 비효율성 등의 문제점이 지속적으로 제기되고 있음 더구나 년 대 중반 이후 폐지와 금융시장 경색 등으로 인 한 금융권의 투자 기피로 인하여 민자사업 추진이 부진한 상황임 이에 따라 향후 변화하는 사회 경제적 여건을 고려하여 민자고속도 로 사업의 중장기 발전방향을 마련할 필요성이 제기됨 연구의 목적 따라서 본 연구에서는 그동안 추진되어 온 민자고속도로 사업을 정 성적 및 정량적 측면으로 하여 성과를 평가해 보고 민자고속도로 사업의 추진 또는 운영 중에 제기된 주요 문제점들을 추진단계별로 분석한 후 향후 변화하는 사회 경제적 여건을 고려하여 개선 방안 및 중장기 발전방향을 마련하고자 함 - 1 -

연구의 범위 공간적 범위 전국에 운영 및 계획 중인 민자고속도로를 대상으로 함 시간적 범위 년 민간투자법 개정 이후 년 현재까지 민간투자법 민간투자 법시행령 민간투자기본계획 등 민간투자 관련 제도 포함 최초 민자고속도로 노선의 대상사업 선정 시점부터 현재 계획 중인 노선의 관리운영 종료 시점까지 고려 내용적 범위 민자고속도로 사업의 추진 현황 민자고속도로 사업의 추진 배경 및 현황 민자고속도로 사업의 주요 성과 분석 민자고속도로 사업의 정량적 성과 분석 민자고속도로 사업의 정성적 성과 분석 민자고속도로 사업의 문제점 분석 사업 추진기간의 장기화 높은 수준 최소운영수입보장 으로 인한 재정부담 사업 위험 분담 구조의 불명확성 유지관리체계의 비효율성 민자고속도로 사업의 주요 쟁점별 개선 방안 사업 선정 및 평가 기준 명료화 방안 인상률 완화 방안 - 2 -

자금재조달 방안 위험 분담 구조의 현실화 방안 통합 운영 방안 민자고속도로 사업의 중장기 발전방향 제시 향후 민자고속도로 사업 추진 목표 및 전략 수립 향후 민자고속도로 사업 발전을 위한 다양한 방안 검토 그림 1. 연구의 흐름도 - 3 -

제2장 민자고속도로 사업의 추진 현황 민자고속도로 사업의 연혁 민자고속도로 사업의 도입 배경 일반적으로 철도 항만 항공 하수도 전기통신 가스 등 사회간접자 본시설 은 공공재적 성격이 강하고 수익성이 낮아 국가나 지방자치단체 또는 공기업에서 운영하는데 많 은 사람들이 이용하는 도로도 예외는 아님 우리나라 도로체계는 년대 경제사회발전 개년 계획을 진행하면 서 구축되었으며 현재 고속국도 이하 고속도로 와 국도 지방도 특 별시도 광역시도 및 시 군 구도 등으로 되어 운영되고 있음 당초 유료도로 개념으로 출발한 고속도로는 년 도로법 개정으로 신설되었으며 정부는 한국도로공사를 신설하여 고속도로의 신설 개 축 유지 및 수선에 관한 업무를 담당하도록 함 년 경부고속도로 착공을 기점으로 고속도로망 사업이 활발히 진 행되었으나 년대 이후 급격한 국민소득 증가와 경제 활성화 로 국가기간 교통망에 대한 수요는 크게 증가한 반면 고속도로 건설 및 확충을 위한 정부의 재정지원은 이에 미치지 못함 (천대) 20,000 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 도로연장 자동차대수 0 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 그림 2. 총 도로연장 및 자동차대수 추이 (km) 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 자료 국토해양부 도로업무편람 - 4 -

그림 3. 우리나라의 교통투자 추이(1977 2001 년) 주 년 년은 도로사업특별회계와 일반회계 중 교통시설 관련 세출의 합이며 년은 도로사업특 별회계와 도시철도사업특별회계 일반회계 중 교통시설 관련 세출의 합임 자료 하헌구 교통투자재원 확보 및 개발방안 연구 이로 인해 하였으며 년대 이후 교통혼잡 증가로 국가경쟁력 약화를 초래 년 현재 전국에서 발생한 교통혼잡비용 및 물류비는 각각 조 억 원과 조 억 원으로 우리나라 의 와 를 차지함 교통혼잡비용은 지역 간보다 도시부 내에서 발생하는 혼잡비용이 더 많은 비중을 차지하며 물류비의 대부분도 수송비 특히 도로수송비가 차지하 는 것으로 나타남 (조 원) 30 27.9 25 18.5 23.7 20 19.4 15 10 12.2 11.6 5 4.6 0 1990 1995 2000 2005 2010 (조 원) 200 180 총물류비 160 수송비 140 도로수송비 120 100 80 60 40 20 0 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 (연도) 그림 4. 교통혼잡비용과 물류비 추이 자료 국토해양부 도로업무편람 - 5 -

부족한 국가 예산 하에서 급증하는 도로 수요를 충족시키기 위해서 정부는 년 대 후반부터 간선도로망 확충을 위한 고속도로 사업 에 민간자본을 도입하고 인천국제공항고속도로 건설을 시점으로 본 격적인 민자사업을 추진함 특히 년 월 외환위기를 겪으면서 국내 건설업 및 금융산업이 크게 위축되고 사회기반시설에 대한 정부 투자가 감소하면서 사회 각계에 서 민간자본의 도입 및 활용에 대한 필요성을 제기함 또한 민간투자사업을 통해 재정사업에서 발생하는 총 사업비 증액의 관행 을 차단하고 민간의 창의 경영기법을 활용하여 공공투자의 효율성 제고 는 물론 목표공기 준수로 사업편익의 조기 향유가 가능하다는 장점이 크 게 부각됨 따라서 현재 우리나라의 고속도로는 국가와 민간이 각각 건설 및 유 지관리하는 재정 및 민자고속도로의 이원화 체제로 운영되고 있음 년 현재 운영 중인 민자고속도로 개 노선의 총 연장은 로 전 체 고속도로 연장 의 를 차지함 표 1. 전체 고속도로 대비 민자고속도로의 연장 추이 전체 민자 비율 비고 년 인천국제공항고속도로 년 년 천안 논산고속도로 년 년 년 년 대구 부산고속도로 년 서울외곽순환고속도로 일산 퇴계원 년 부산 울산고속도로 년 용인 서울 서울 춘천 서수원 평택고속도로 인천대교 년 년 연평균 증가율 자료 국토해양부 도로업무편람 단위 - 6 -

500 400 (km) 전체 고속도로 민자고속도로 (km) 5,000 4,000 300 3,000 200 2,000 100 1,000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 그림 5. 민자고속도로의 연장 추이 0 (연도) 민자고속도로 사업의 관련 법안 정부는 지난 년 유료도로법 을 신설하고 년 도로법 과 항만법 등 개별법을 마련하여 사회간접자본시설에 대한 민간 자본의 참여를 도모함 유로도로법에 따라 도로관리청이 아닌 자도 도로를 신설 또는 개축하여 를 받을 수 있게 함으로써 민간사업자의 유료도로 건설 및 관리 운영을 허가함 이에 근거하여 원효대교와 부산 구덕터널 등을 건설하였으나 개별법 에 의한 산발적인 추진으로 민자사업의 진행 절차와 수익성 보장 등 구체적인 제도적 장치가 마련되지 않아 민자고속도로 사업은 활성화 되지 못함 따라서 보다 체계적이고 활발한 민간사업자의 투자를 유도하기 위하 여 년 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법 이하 민촉 법 을 제정함 민촉법에서는 시설을 민간자본으로 건설 및 운영할 수 있도록 규정 하고 민자유치기본계획의 수립 절차와 총 사업비 항목 산업기반신용보 증기금의 보증 한도 등을 구체적으로 명시함 그러나 년 외환위기를 맞으면서 민간투자 활성화를 위해 민 촉법을 수정 및 보완하여 년 사회간접자본시설에대한민간투자 법 이하 민투법 으로 개정함 민투법에서는 민간투자사업에 대한 타당성 분석 의무화 민간투자지원센 - 7 -

터 설립 산 업기반신용보증기금 제도 개선 사회간접자본투융자회사 설립 및 운영 인프라 펀드 및 최소운영수입보장 등을 도입함 이 때 도로부문의 부족한 재정을 보완하여 사회기반시설을 조기에 확충하고 다른 교통시설과의 연계성 등을 강화하기 위하여 민간의 참여를 확대한 제도가 민간투자고속도로 사업임 민간투자고속도로는 국가나 공기업이 운영하는 고속도로와 달리 수익형 민간사업자 방식으로 운영하는 고속도로를 의미하며 일반적으로 민자고속도로 라고 지칭함 이러한 배경 하에 년 최초의 민자고속도로인 인천국제공항고속 도로가 개통됨에 따라 이를 기점으로 민간사업자의 고속도로 사업 참여가 확대됨 인천국제공항고속도로 사업을 본격적으로 추진하던 년대 말까지만 해도 은행 이자율이 이상으로 현재와는 투자환경이 매우 다름 특히 정부가 민간투자사업에 대해 일정 수요 정부고시사업 민간제안 사업 를 충족시키지 못 할 경우 최소운영수입을 보장해 주는 제도 이 하 를 도입하면서 민간투자는 더욱 활성화됨 년에는 사회간접자본시설 을 사회기반시설 로 재정의하여 사 회기반시설에대한민간투자법 이하 민투법 으로 개정하고 공공투자 관리센터 를 설립하여 적격성조사를 제도화함 하지만 년 미국의 서브프라임 모기지 사태를 근간으로 세계적인 금융위기가 다시 발생하면서 민간투자자의 참여가 크게 감소하였고 년에는 제도를 완전 폐지함에 따라 민자고속도로 사업에 서도 변화의 시기를 맞이함 따라서 민간사업자의 참여를 유도하기 위하여 사업시행자의 자기자 본비율을 완화하고 자금재조달 방안을 모색하는 등 금융조건을 개선 하는 작업을 지속적으로 진행함 재무적 투자자가 이상일 경우 로 완화 재무적 투자자가 미만일 경우 로 완화 - 8 -

지난 년 월 주무관청에서는 현재 침체된 민간투자사업의 활성 화를 위하여 부대사업 활성화 및 분쟁조정위원회 설치 운영 등 다 양한 자구책을 마련하여 제시함 운영 중인 사업에 대해서도 부대사업을 발굴할 수 있도록 허용하고 채권 발행기관을 유동화 전문회사 등으로 보증대상을 확대하고 인프라 펀드 설립을 회사형에서 신탁형으로 확대하여 자금조달 활성화를 도모함 표 2. 민자고속도로 관련 법 제도의 주요 변천 내용 년 년 년 년 년 년 월 월 월 월 월 월 주요 내용 유료도로법 제정 도로관리청이 아닌 자에 대해서도 도로를 신설 또는 개축하여 를 받 을 수 있게 함으로써 민간사업자의 유료도로 건설 및 관리 운영을 허가 함 제 조 및 제 조 사회간접자본시설에대한민자유치촉진법 제정 본격적으로 민간투자제도 도입 시설을 민간자본으로 건설 및 운영할 수 있도록 수립 절차와 총 사업 비 항목 산업기반신용보증기금의 보증 한도 등을 구체적으로 명시 재정사업으로 추진 중이던 개 고속도로사업 인천공항 천안 논산 대구 부산 서울외곽 을 정부고시민자사업으로 전환 사회간접자본시설에대한민간투자법 전면 개정 민간투자사업 활성화 도모 사업 추진방식 다양화 민간제안사업 추진방식 구체화 타당성 분석 의무화 를 추진 최소운영수입보장 등의 도입으로 민간투자 활성화 도모 정부고시사업 민간제안사업 까지 수입보장 기존 민자유치촉진법 으로 추진된 개 사업도 운영수입보장 대상에 포함 서울 춘천 서수원 평택 등 민간제안사업 활성화 사회기반시설에대한민간투자법 개정 민간투자사업 확대 추진 민간투자지원센터 를 공공투자관리센터 로 개편하고 적격성조사 및 유찰제도 도 입 사업 추진절차 간소화 공모방식의 인프라 펀드 활성화 민간제안사업 년 과 정부고시사업 년 의 운영수입보장 제도 폐지 사회기반시설에대한민간투자법 일부 개정 민간제안사업에 대하여 제 자 공고를 하고 최초 제안자에 대하여 우대 가능 사회기반시설에대한민간투자법 시행령 전문 개정 부대사업 시행으로 발생하는 이익을 임차료 등 사용료 인하 재정 지원 절감 등에 사용하도록 의무화 인프라 펀드의 한도를 금융회사 등에 예치한 금액과 매입한 국채 공채 가 액의 합계액으로 설정 분쟁조정위원회의 구성 운영 등에 관한 사항 명시 - 9 -

민자고속도로 사업의 선정 원칙 및 추진 방식 민자고속도로 사업의 선정 원칙 상위계획의 부합성 기본적으로 고속도로 노선은 상위 국가계획에 의해 계획 및 추진되 며 민자고속도로 노선도 예외는 아님 현재 교통분야의 최상위 계획인 국가기간교통망계획 에서는 년 단위로 육상 해상 항공교통 등 국가종합교통체계의 효율적인 구 축방향을 제시하고 있으며 특히 장기 국가간선도로망계획을 통해 전 국 주요 고속도로 및 국도 노선계획을 제시함 이 외에도 도로정비기본계획 과 대도시권 광역교통계획 을 통 해 노선계획을 구체화하고 있으며 실효성 있는 계획 추진을 위하여 국가재정운영계획 에 기반한 중기교통시설투자계획 을 수립하 고 있음 현재 국가기간교통망계획 제 차 수정계획 국토해양부 에서는 재정여건 악화에 따른 투자효율화와 재원 다양화를 위하여 민간자본 유치 혹은 외국인 직접투자 및 공기업 재원 등 대체 재원의 활성화를 명시함 따라서 현재 운영 및 건설 중인 민자고속도로 중 대부분의 노선들은 상위 계획에 근거하여 계획되었으며 다만 일부 노선의 경우 사업의 특성상 민간의 창의성과 효율성에 근거하여 민간사업자에 의해 제안 되기도 함 년 이후 건설 및 계획 중인 재정 및 민자고속도로에 대해 상위계 획 반영 여부를 살펴보면 다음과 같음 - 10 -

표 3. 재정 및 민자고속도로 노선별 상위계획 반영 현황 - 11 - 재정고속도로 민자고속도로 노선명 상위계획 비고 노선명 상위계획 비고 무안 나주 교통망 도로정비 동서 축 인천공항 도로정비 동서 축 지선 올림픽 나주 광주 교통망 도로정비 동서 축 천안 논산 교통망 도로정비 남북 축 당진 서천 교통망 중기교통 차 남북 축 대구 부산 교통망 도로정비 대도시권 남북 축 서해안 서울외곽순환 군산 무안 교통망 도로정비 중기교통 차 남북 축 교통망 도로정비 중기교통 차 순환 축 운영 일산 퇴계원 대구 포항 교통망 도로정비 대도시권 동서 축 개 부산 울산 교통망 도로정비 중기교통 차 남북 축 익산 포항 익산 장수 교통망 도로정비 동서 축 서울 춘천 교통망 도로정비 동서 축 청원 상주 교통망 도로정비 중기교통 차 동서 축 용인 서울 교통망 남북 축 지선 당진 영덕 당진 대전 교통망 도로정비 동서 축 인천대교 교통망 동서 축 대전 통영 진주 통영 교통망 도로정비 중기교통 차 남북 축 서수원 평택 교통망 도로정비 남북 축 평택 안성 교통망 도로정비 중기교통 차 동서 축 평택 시흥 교통망 남북 축 평택 제천 안성 음성 교통망 도로정비 중기교통 차 동서 축 수원 광명 교통망 남북 축 건설 제 경인연결 여주 충주 교통망 중기교통 차 남북 축 교통망 동서 축 개 안양 성남 충주 상주 교통망 중기교통 차 남북 축 광주 원주 교통망 동서 축 중부내륙 상주 구미 교통망 중기교통 차 대도시권 남북 축 인천 김포 교통망 도로정비 중기교통 차 부산신항 현풍 김천 남북 축 지선 실시 교통망 순환 축 대도시권 제 배후 계획 중앙 원주 홍천 교통망 남북 축 상주 영천 교통망 동서 축 지선 개 서울 양양 춘천 동홍천 교통망 도로정비 중기교통 차 동서 축 구리 포천 동해 현남 하조대 교통망 도로정비 남북 축 실시 서울 문산 교통망 남북 축 서울외곽 신평 일산 교통망 도로정비 중기교통 차 순환 축 협약 서천 공주 서천 공주 교통망 도로정비 중기교통 차 남북 축 지선 개 옥산 오창 고창 장성 교통망 도로정비 중기교통 차 동서 축 지선 협상 광명 서울 고창 담양 장성 담양 교통망 도로정비 동서 축 지선 개 포천 화도 순천 완주 전주 서남원 교통망 도로정비 중기교통 차 남북 축 지선 봉담 송산 조사 이천 오산 개 공주 청원 교통망 동서 축 주 교통망은 국가기간교통망계획 도로정비는 도로정비기본계획 과 수정계획 중기교통계획은 중기교통시설투자계획 차 대도시권은 지방 대도시권 광역교통계획 수립 대구권 을 의미함

수익성 보장 재정사업과 달리 민자사업은 민간사업자의 수익성이 보장되는 경우 에 한하여 추진될 수밖에 없음 따라서 국가기간교통망계획 에서도 수익성이 높은 사업에 대하여 민자유치를 우선적으로 검토하고 다양한 추진방식으로 활성화하도 록 유도하고 있음 즉 사전 타당성분석을 통하여 투자효율이 높고 투자효과가 단기간 내 가 시화될 수 있는 사업을 민자노선으로 선정하고 적정 수익성을 보장하기 위하여 투자수익률의 범위를 탄력적으로 적용하도록 함 또한 민간의 참여를 유도하기 위하여 위험부담 능력이 있는 주체가 위험 을 관리하도록 합리적인 방안을 모색하도록 함 하지만 민자고속도로도 시설에 포함되므로 민간사업자는 지원 가능한 정부 건설보조금과 지불 가능한 이용자 사용료를 감안하여 투자 수익률을 확보하여야 함 사업편익 및 효율성 확보 당초 민자고속도로는 정부 재정사업으로 진행하는데 어려움이 있는 사업에 대하여 민간의 자본을 도입한 제도로써 민자사업으로 추진 시 정부 재정사업보다 조기 건설 및 서비스 제공이 가능하여 사 업편익의 조기 창출효과가 가능한 사업이어야 함 또한 민간의 창의를 활용한 건설 운영의 효율 제고 정부재정 시설과의 경쟁 촉진으로 서비스 질 제고 등이 기대되는 사업이어야 함 수익자 부담능력 가능 원칙적으로 민자고속도로는 기존 재정고속도로에 비해 양질의 서비 스를 제공하여야 하며 이용자는 이러한 양질의 서비스에 상응하여 상대적으로 높은 이용료를 부담할 의사가 있다고 판단되어야 함 - 12 -

민자고속도로 사업의 추진 방식 민자고속도로는 시설이용자가 지불하는 사용료로 투자비를 회수하는 수익형 민자사업 형식으로 진행됨 운영방식은 사회기반시설의 준공 과 동시에 당해 시설의 소유 권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속 되며 사업시행자에게 일정 기간의 시설관리운영권 을 인정하는 민간투자사업을 의미함 민간투자자는 준공 후 약정된 시설관리 운영기간 동안 시설사용자로부터 직접 이용료를 징수하여 수익을 올리고 투자금을 회수하므로 수익형 민 간투자사업 이라고도 함 그림 6. BTO 사업 주체들간의 관계 한편 해당 사업의 건설 는 민간투자자 및 재무투자자 사 동안 민자고속도로를 운영 관리함 과 운영을 담당하 는 특수목적회 를 설립하여 협약에 정한 기간 그림 7. 민간투자사업의 참여자 - 13 -

민자고속도로는 정부의 민간투자사업 계획에 의해 초기 사업 제안주 체에 따라 정부고시사업과 민간제안사업으로 됨 정부고시사업은 주무관청이 민간투자 대상사업을 발굴하여 사업자를 모 집하는 반면 민간제안사업은 민간이 민간투자 대상사업을 발굴하여 주무 관청에 민간투자사업을 지정 요청하는 절차로 진행됨 이 때 정부고시사업 중 민간사업으로 진행하면 타당성을 확보하기 어려 운 경우 재정사업으로 추진함 정부고시사업과 민간제안사업은 업무 내용에 따라 추진절차 상의 차 이가 있지만 그림 과 같이 단계별로 비교 도식하여 보면 예비타 당성 조사 대상사업 지정 또는 민간사업자의 제안서 제출부터 준공 확인까지 크게 단계로 할 수 있음 - 14 -

그림 8. 민간투자사업의 추진 절차 비교 - 15 -

민자고속도로 사업의 추진 현황 우리나라의 최초 민자고속도로는 년 월 완공된 인천국제공항 고속도로이며 년 월 말 현재 총 에 이르는 개 노선이 운영 건설 또는 계획 중에 있음 현재 개 노선이 운영 중이며 건설 개 실시계획 승인 개 실시협약 체 결 개 협상 개 및 조사 개 노선이 있음 개 노선의 총 투자비는 조 원으로 이 중 인 조 원은 민간사업자가 투자하고 나머지 인 조 원은 국고에서 지원 함 보조 보상 현재 운영 중인 개 노선의 총 투자금액 조 원 중 인 조 원 이 민간사업자에 의해 투자되었으나 투자 비율은 노선에 따라 에서 부터 까지 매우 다양함 100% 16.3% 80% 60% 33.0% 34.6% 34.9% 37.8% 43.2% 63.6% 48.3% 52.5% 국고 40% 20% 83.7% 67.0% 65.4% 65.1% 62.2% 56.8% 36.4% 51.7% 47.5% 민자 0% 인천공항 천안-논산 대구-부산 서울외곽순환 부산-울산 서울-춘천 용인-서울 인천대교 서수원-평택 그림 9. 운영 중인 민자고속도로의 민간사업자 대비 정부 투자비율 또한 표 에서 보는 바와 같이 인천국제공항고속도로를 포함하여 천안 논산 대구 부산 서울외곽순환 일산 퇴계원 및 부산 울산 고속도로 등 개 노선은 정부고시 방식으로 추진되었으나 이를 제외 한 나머지 개 노선은 민간사업자가 제안하는 방식으로 진행됨 특히 민자고속도로 사업의 경우 으로만 진행되고 있음 년 이후부터 현재까지 민간제안사업 - 16 -

표 4. 민자고속도로 추진 현황(2012 년 6 월 현재) 운영 개 사업명 노선번호 구간 인천공항 인천 중구 운서 고양 강매동 천안 논산 충남 천안 목천 논산 연무 대구 부산 서울외곽 일산퇴계원 부산 울산 서울 춘천 용인 서울 인천대교 서수원 평택 대구 동구 용계 경남 김해 대동 경기 고양 내곡 남양주 별내 화접 부산 해운대구 좌동 울산 울주군 범서면 서울 강동 하일 강원 춘천 동산 경기 용인 영덕 서울 강남 세곡 영종 배후단지 송도신도시 화성 봉담 동탄 평택 투자비 억 원 연장 차로수 국고 계 민자 보조 보상 건설 개 실시 계획 승인 개 실시 협약 체결 개 협상 개 조사 개 소 계 평택 시흥 수원 광명 경기 평택 청북 시흥 월곶 경기 수원 호매 광명 소하 광주 원주 경기 광주 초월 강원 원주 가현 제 경인 안양 성남 경기 안양 석수 성남 여수 인천 김포 인천 중구 신흥 김포 양촌 양곡 소 계 부산신항제 배후 경남 김해 남문 진례 상주 영천 경북 영천 북안 상주 낙동 유포 구리 포천 경기 구리 토평 포천 신북 소 계 서울 문산 서울 강서 가양 경기 파주 내포 옥산 오창 충북 청원 옥산 청원 오창 소 계 광명 서울 경기 광명 가학 서울 강서 가양 포천 화도 경기 포천 어룡 남양주 화도 차산 소 계 봉담 송산 경기 화성 마도 봉담 분천 이천 오산 경기 화성 동탄 이천 신둔면 공주 청원 충남 공주 장기 충북 청원 남이 소 계 주 투자비는 년 경상가 기준 자료 국토해양부 광역도시도로과 내부자료 합 계 - 17 -

표 5. 민자고속도로 추진방식 및 사업자 현황(2012 년 6 월 현재) 사업명 노선번호 추진방식 공사기간 시행단계 사업자 컨소시엄 인천공항 정부고시 운영 신공항하이웨이 교직원공제회 천안 논산 정부고시 운영 천안논산고속도로 맥쿼리 대구 부산 정부고시 운영 신대구부산고속도로 국민연금 운영 개 서울외곽 일산 퇴계원 정부고시 운영 서울고속도로 건설 부산 울산 정부고시 운영 부산울산고속도로 한국도로공사 서울 춘천 민간제안 운영 서울춘천고속도로 현대산업 용인 서울 민간제안 운영 경수고속도로 맥쿼리 인천대교 민간제안 운영 인천대교 서수원 평택 민간제안 운영 경기고속도로 금호산업 평택 시흥 민간제안 공사 제 서해안고속도로 한라건설 수원 광명 민간제안 공사 수도권서부고속도로 고려개발 건설 개 광주 원주 민간제안 공사 제이영동고속도로 현대건설 제 경인 안양 성남 민간제안 개월 공사 제이경인연결고속도로 롯데건설 인천 김포 민간제안 개월 공사 인천고속도로 포스코건설 부산신항제 배후 민간제안 개월 협약체결 부산신항제 배후 롯데건설 실시 계획 개 상주 영천 민간제안 개월 구리 포천 민간제안 개월 협약체결 협약체결 영천상주고속도로 서울북부고속도로 주 대림산업 실시 협약 개 서울 문산 민간제안 개월 옥산 오창 민간제안 개월 협약체결 협약체결 서울문산고속도로 옥산오창고속도로 건설 건설 협상 개 광명 서울 민간제안 개월 협상지정 서서울고속도로 코오롱건설 포천 화도 민간제안 개월 협상지정 수도권외곽고속도로 경남기업 조사 개 봉담 송산 민간제안 개월 적격성완료 경기동서순환도로 한화건설 이천 오산 민간제안 개월 적격성완료 오산광주고속도로 금호산업 공주 청원 민간제안 개월 적격성완료 공주청원고속도로 건설 자료 국토해양부 광역도시도로과 내부자료 - 18 -

그림 10. 수도권 민자고속도로 노선도(2011년 9월 현재) 자료 국토해양부 광역도시도로과 민자고속도로 업무현황 총괄 - 19 -

민자고속도로 사업의 추진 계획 투자 계획 사업의 경우 계획 및 건설에 장시간이 소요되므로 중 장기적 관 점에서 접근해야 하며 년부터 매년 회계연도 단위로 수립되는 국가재정운용계획과 중기교통시설투자계획에 큰 영향을 받음 최근 분야의 투자 규모를 살펴보면 년 연간 총 지출 중 에 대한 투자비율이 를 차지하였으나 년에는 로 급격히 감소하였으며 이러한 추세는 앞으로 한동안 지속될 예정임 우리나라 연간 총 지출액은 년 조 원에서 년 조 원으로 크게 증가한데 반해 동일기간 동안 투자금액은 조 원에서 조 원으로 오히려 감소함 표 6. 2004 2015 년 총 지출 대비 SOC 투자 계획 총 지출 단위 조 원 분야 자료 기획재정부 각연도 국가재정운용계획 따라서 장래 부문의 투자 계획을 예측하기 위하여 국가재정운용계획 과 제 차 중기교통시설투자계획 안 를 살펴보면 정부는 환경에 대한 관심 증가로 도로 예산을 감소하고 철도의 투자 비중을 확대해 나갈 계획임 장래 년 동안 도로부문의 투자금액은 년 조 원에서 년 조 원으로 연평균 씩 감소하는 반면 철도 도시철도 분야는 해마다 씩 증가함 - 20 -

표 7. 2011 2015 년 SOC 투자 계획 단위 십억 원 년 년 년 년 년 총지출 연평균 증가율 전체 교통 및 물류 도로 철도 도시철도 해운 항만 항공 공항 물류 등 기타 국토 및 지역개발 수자원 지역 및 도시 산업단지 자료 기획재정부 년 국가재정운용계획 한편 년부터 년까지 도로부문에 대하여 국가재정운용계획 에서는 조 원을 계획한 반면 중기교통시설투자계획에서는 조 원을 계획하고 있어 약 조 원의 재원이 부족할 것으로 예상됨 표 8. 2011 2015 년 도로부문 투자 계획 단위 억 원 국가재정 운용계획 구 분 합계 투자 도로투자 중기교통시설투자계획 도로부문 차이 자료 대한민국정부 년 국가재정운용계획 국토해양부 제 차 중기교통시설투자계획 안 - 21 -

따라서 현 수준과 같이 안정적인 공급을 위해서는 부족한 재원 을 확보하거나 또는 사업간 우선순위를 조정하는 등의 노력이 필요할 것으로 판단됨 민간부문의 투자 계획 한편 정부는 부족한 재원 마련을 위하여 도로 철도 수자원 등 분야에 있어 관련 공기업 및 민간자본의 투자를 확충해 나갈 계획임 실제로 그림 에서 보는 바와 같이 분야의 재정투자 대비 민 간투자의 비중은 년에 에 불과하였으나 년 현재 까지 증가함 분야의 민간투자 비중은 년 이후 꾸준히 증가하였으나 년 를 최고점으로 이후 서서히 감소하는 추세를 보임 (단위 : %) 20 18.5 17.0 18 15.9 15.8 16 15.4 14 12 9.8 11.0 10 7.5 9.0 8 6.6 6.1 6 4.0 5.6 4 2.1 0.5 0.7 3.4 2 0 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 그림 11. 재정투자 대비 민간투자 비중 주 재정투자는 국가재정운용계획의 투자금액 민간투자는 민간투자사업 집행액 기준 지자체 관리 및 제외 자료 박용석 건설시장의 실태 및 대응방안 년 정기 세미나 민간투자사업 활성화 및 새로운 금융 조달방안 특히 도로분야의 경우 전체 도로 투자액 중 민자 및 부담금으로 충당 되는 비율이 년 로 억 원에 불과하였으나 년에는 로 조 억 원에 달함 - 22 -

그러나 도로분야 역시 년의 민자 및 부담금액이 억 원에 불과하 여 민자사업이 전반적으로 침체기를 겪고 있음을 알 수 있음 표 9. 도로부문의 재원별 투자실적 구 분 전체 도로 투자 교통시설 특별회계 광역 지역발전 특별회계 지방교부세 양여금 지 방 비 한국도로공사 조달 민자 부담금 등 기타 전체 도로 투자 대비 자료 국토해양부 도로업무편람 단위 억 원 하지만 민간투자사업의 규모가 증가하는데 반해 정부는 장래 투자계 획에 대한 전반적인 가이드라인이나 비전을 제시하지 못하는 정책적 한계를 내포하고 있음 지금까지 제시된 민간투자사업의 자료들은 대부분 연속 사업이나 진행 중 인 사업에 국한하여 개략적인 규모만 제시하고 있음 또한 민간투자사업에 대한 세부적인 정보 접근이 어려울 뿐만 아니라 분 야별로 되어 있지 않아 장래 계획을 세우는데 어려움이 있음 아울러 해당연도의 협약 및 집행금액 등이 계획된 금액과 상이하여 정확 한 규모 추정이 어려운 상황임 - 23 -

외국의 민자고속도로 사업 추진 현황 프랑스 현황 프랑스 고속도로의 총 연장은 약 이며 이 중 에 해당하 는 구간은 국가가 운영하고 에 해당하는 구간은 개 민간회사가 운영하고 있음 요금 산정방식은 별로 를 산정하고 있으며 정부에 서는 과도한 상승을 막기 위해 을 시행하고 있음 는 투자금액 감가상각 고속도로 구조 추정교통량 운영비용 회계 비용을 고려하여 산정하며 실제 교통량이 운영권 계약 시 제시된 교통량 보다 적을 경우 손실은 민간회사가 부담함 고속도로 건설재원은 프랑스고속도로공사와 고속도로국립금고가 조 달하며 민관합동회사 는 직접 참여하지 않음 운영주체 고속도로 운영은 한국도로공사와 같이 정부에서 운영하는 기관과 등의 민간회사가 혼재되어 있었으나 공기업 소유권을 대부분 민간기업으로 이전하여 년에 민영화 작업이 완료됨 정부기관 유료도로 운영권 계약 및 관리 업무 담당 민관합동회사 지자체 등의 공공단체와 민간의 공동출자에 의해 설 립되었으며 주로 채산성이 낮은 노선과 기존 노선의 연장사업을 담당 민간회사 등 전액 민간출자회사로 도로사업의 민간유치 의 탄력성 도모를 위해 도입되었으며 주로 도로조사 및 건설 유지관리 사업 등을 담당 프랑스 유료도로관리회사연합기구 민간 유료도로 운영회사의 권 익을 보호하고 유료도로 운영회사의 대 정부 창구 역할을 담당 - 24 -

운영방식 프랑스의 유료도로 운영기간은 우리나라의 년 보다 긴 년으 로 운영기간 종료 후 무료도로로 전환됨 국가는 운영수입 등을 보장하지 않으며 재정 기술 운영에 대한 모든 책임은 민간기업이 부담함 민간기업은 새로 운영 년마다 국가와 협의를 통해 계약 조항을 변경할 수 있으며 건설되는 시설물의 신규 투자 부분을 반영할 수 있음 주무관청은 민간사업의 제안서 작성 시 민자도로가 주변 간선도로망 과 연계되도록 제도화하여 통합 운영을 유도함 주무관청은 도로망 접속에 대한 기본 원칙을 수립하여 제도화하고 이를 실행하기 위하여 협의를 주도할 뿐만 아니라 이로 인해 발생하는 수익금 감소 비용도 재정지원함 따라서 등급이 유사한 도로와 교차 시 기본적으로 불완전 접속이 아닌 전 방향 유출이 가능하도록 교차로를 설치하여야 하며 기술적 또는 안전상 요인으로 인하여 도로를 연계하지 못할 경우 대안을 제시하여야 함 또한 개별 노선이 아닌 권역별 운영을 통해 노선통합의 효율성을 높 임 유료도로를 민영화하는 과정에서 같은 권역 내 수익성이 높은 노선과 낮 은 노선을 고려하여 노선 통합을 이루고 해당 권역 내 영향력이 큰 회사 가 관리하도록 함 유료 고속도로 (10 개사) 약 8,500km 그림 12. 프랑스의 유료고속도로 노선망 COFIROUTE 1,082km ESCOTA 460km Sanef 1,374.4km ASF 2,608.2km ATMB 117.9km SAPN 368.4km SFTRF 80.3km ALIS 125km APRR 1,821km AREA 394.5km 국도 및 지방도( 흰색선) 약 2,500km - 25 -

유료도로의 는 협약상 평균 킬로미터당 주행료율에 소비자 물 가상승분의 일정 부분 을 적용하여 결정함 일반적으로 지점별 평균 킬로미터당 주행요율은 매년 조정되는데 물가 상승률과 생산성 요소 및 외생변수를 고려하여 결정함 인상 기존 물가상승률 생산성 요소 외생변수 이 때 민간회사가 수요추정에 따른 수익 책임을 부담하므로 협상 교통량 과 실제 교통량이 대부분 비슷하게 추정됨 표 10. 프랑스의 유료도로 설정 시 고려사항 최저 이익률조정 생산성 요소 외생 변수 내 용 수익률이 일정 수준에 못 미칠 경우 차기년에 가격상한지수를 인상시켜 최저 이익률을 확보하는 장치 투자유인 확보를 위해 도입 유료도로 운영회사의 재정 상황이나 투자 프로그램에 의해 가격 인상이 정당화되면 인상에 반영 노선 통합에 따른 통행량 증가로 인한 운영비 정부부담 서비스 질적 수준을 유지하기 위한 기반시설물 확충비 민간부담 과대수요 예측으로 인한 통행량 산정 오류로 인한 손실액 예측하지 못한 정책적 제도적 변화를 고려해 인상에 반영 정부부담 민자도로 개통 후 운영 중에 발생하는 정책적 제도적 변화 때문에 추가적으로 발생하는 시설설치비 및 운영비 주요 유료도로의 평균 는 당 유로 약 원 승용차 기 준 수준으로 년마다 정부와의 협의를 통해 조정 운영기관이 다른 노선을 통과할 경우 수입은 중간에 영업소를 설 치하여 각 회사의 투자비용 비율에 맞춰 정산함 또한 민자고속도로와 재정고속도로의 격차를 완화시키기 위 하여 민자고속도로의 인상을 보류하는 대신 미실현 수익금에 대해서는 을 적용하여 지원함 장점 단점 운전자가 를 지불하지 않으므로 징수비용이 없음 실제 도로를 이용하지 않는 불특정 다수가 유류세 자동차 등록세 등의 형태로 간접 를 부담하게 됨 재정고속도로와 마찬가지로 공공서비스를 제공하는 민자고속도로에 대해 서도 인하를 위해 부가가치세 면제 과세형평성 - 26 -

이 외에도 격차 완화 및 사회간접자본의 지속적 확충을 위해 재정도로에 대해서는 소비자 물가 연동제를 도입 요금 인상에 따른 저소득층의 이용 감소에 대비하여 바우처나 쿠폰을 제 공하는 등 직접적인 재정지원 실시 영국 현황 영국의 고속도로 총 연장은 약 이며 이 중 인 가 유 료도로로 운영되고 있음 영국의 경우 다른 부문의 민자사업은 활발하게 추진되고 있지만 고 속도로 사업은 추진이 미비한 실정임 도로 등의 기간사업 뿐만 아니라 학교 주거시설 노인복지시설 등 다양한 분야의 민자사업을 실행하고 있음 이는 일반도로의 정비수준이 높아 특정 도로를 유료화 할 경우 교통 량이 감소하여 수익성을 맞추기 어렵기 때문으로 대체도로가 없는 터널 및 교량부에 한하여 제한적으로 유료도로를 건설하고 있음 민간기업은 고속도로정비 방식을 통해 설계 건설 자금조달 운영에 필요한 도로 재원을 확보하며 개통 이후에는 정부에서 방식으로 요금을 지원하고 있음 민자사업을 지원하기 위하여 의 일종 인 방식을 도입하여 공공시설의 건설 자금 유치 및 운영 유지 보수 등의 모든 관련 서비스를 정부의 감독 하 에 민간이 제공하도록 함 운영주체 고속도로 사업은 주무관청인 고속도로청이 일괄 담당하며 사업시행 자에게 도로설계 건설 운영 관리 등에 필요한 요구조건을 제시함 - 27 -

미국 현황 미국의 고속도로 총 연장은 약 이며 이 중 가 유료 도로로 운영되고 있음 유료도로는 전체 고속도로 연장 대비 의 규모에 불과하지만 이는 미국 의 총 고속도로 연장이 상대적으로 길기 때문으로 실제 총 연장은 매우 긴 편임 미국의 민자고속도로 사업은 년 육상교통원조법 재정을 통해 시 작되었으며 년 에서 유로도로사업의 참여가 용이하도록 조건을 정비하였음 일반 고속도로는 도로신탁기금 으로 건설하지만 민 간투자에 의한 고속도로는 고속도로 이용료로 충당하도록 함 다만 유로도로 사업 시 연방 보조금 투입이 가능함 버지니아주가 가장 활발히 민자고속도로 사업을 추진하고 있으며 민 간분야의 경쟁 독려 및 창의성과 투자 확충을 통하여 기존 재원조달 재정사업 의 불합리성을 타파하고 있음 운영주체 민간사업자보다는 공사 또는 공단 방식으로 를 건설 운영하고 있으며 공기업의 민간 경영기법을 도입하여 채권시장에서 시 중 자금을 끌어들이는 등의 방법을 사용하고 있음 미국의 연방 정부는 도로관리에 대한 재정 및 기술 지원만을 담당하 고 있으며 주정부 및 시정부에서 자체적으로 도로를 관리함 - 28 -

일본 현황 일본의 고속도로는 약 이며 이 중 가 유료도로로 운영 되고 있음 년대 중반 공공부문과 민간부문의 공동 사업을 추진하여 제 섹터 방식을 도입하여 고속도로를 운영하고 있음 현재 자금의 유용성 민간부문의 사업수행능력 등을 기준으로 사업을 선 정하고 있으며 고속국도 중 직할방식으로 건설되는 도로는 중앙정부와 도 도현이 함께 재원을 부담하고 도로관리는 중앙정부가 담당함 년 민간자금 등의 활용에 의한 공공시설정비 등의 촉진에 관 한 법률 을 제정하여 추진 중이며 도로 철도 항만 공항 상하수 도 청사 교육문화시설 등을 대상으로 활발히 민간사업을 추진하고 있음 운영주체 예전에는 일본도로공단 수도고속도로공단 한신고속도로공단 혼 슈시코쿠연락교공단 등 개 공단이 고속도로를 운영하였으나 민영 화를 통해 일본고속도로주식회사 가 통합운영하고 있음 민영화 이후 각 공단은 동일본고속도로주식회사 서일본고속도로주식회 사 중일본고속도로주식회사 수도고속도로주식회사 한신고속도로주식회 사 혼슈시코쿠연락고속도로주식회사로 변경되어 운영 중 설립을 통해 고속도로 신설 개축 유지 수선 기타 관리를 효율적으로 시행하는 등 도로교통의 원활화를 도모하고 국민경제의 건전한 발전과 국민생활 향상에 기여하고 있음 - 29 -

제3장 민자고속도로 사업의 주요 성과 분석 민간투자제도는 민간의 창의성과 경영기법을 정부에 도입하여 재정 의 효율성을 도모하고자 한 제도로서 본 장에서는 지난 여 년 동 안 민자고속도로 사업을 진행하면서 이뤄낸 성과에 대해서 평가함 민자고속도로 사업의 정량적 성과 분석 조기구축 효과 분석 민자고속도로 사업을 추진하는 가장 큰 이유 중에 하나는 민간의 효 율적인 업무 관리로 목표한 공기를 준수하여 사업편익의 조기 향유 가 가능하기 때문임 따라서 본 과업에서는 비슷한 시기에 구축된 재정 및 민자고속도로 의 건설기간을 비교하여 민자고속도로 사업이 초기 민간투자제도의 도입 목적에 맞게 건설기간 단축에 기여하였는지 살펴봄 조기 구축효과는 재정 및 민자고속도로의 노선 선정에서부터 실시설 계에 이르기까지의 준비기간과 착공에서 준공까지의 건설기간을 비 교하여 분석함 준비기간이라 함은 재정고속도로의 경우 타당성 조사에서부터 실시설계 승인까지 민자고속도로의 경우 대상사업 선정 정부고시 또는 최초 제안 민간제안 에서 실시계획 승인까지 소요된 기간을 의미함 조기 구축효과 분석 시 해당 노선의 지형 및 환경적 특성 등에 따른 영향 은 고려하지 않음 이 때 분석은 최초 민자고속도로인 인천국제공항고속도로의 착공시 점인 년부터 건설하여 년 현재 완공 운영 중인 모든 재정 및 민자고속도로를 대상으로 함 재정고속도로 개 노선 개 구간 민자고속도로 개 노선 표 에서 보면 평균 고속도로 구축기간은 부산 울산고속도로를 - 30 -

포함할 경우 민자고속도로가 년 준비 년 개월 건설 년 개월 으로 재정고속도로의 년 개월 준비 년 개월 건설 년 개월 보다 년 개월 정도 짧음 부산 울산고속도로의 경우 재정사업으로 진행하다 재정부족 등의 이유 로 년부터 민자사업으로 전환됨에 따라 다른 민자사업에 비해 구축 기간이 짧음 반면 서울외곽순환고속도로는 사패산 터널에 대한 민원제기로 공사가 중단된 바 있음 년 동안 따라서 이들 사업들을 모두 고려하면 민자고속도로의 평균 구축기간은 본 과업에서 제시한 약 년으로 추정됨 그러나 각 도로마다 건설 환경이 다르기 때문에 일률적으로 구축기 간을 비교하기 어려우므로 표 에서 보는 바와 같이 비슷한 도로 연장을 가진 구간만 비교해 봄 그 결과 재정고속도로의 평균 구축기간은 년으로 민자고속도로의 년 개월에 비해 약 배 정도 긴 것으로 분석됨 따라서 민자고속도로 사업은 초기 목적인 시설의 조기 준공에 기여하였으며 기간 단축으로 인해 사업에 소요되는 금용비용 등 기 타 비용 등의 절감 효과도 함께 동반한 것으로 평가할 수 있음 표 11. 재정 및 민자고속도로의 구축기간 사례 단위 년 개월 재정고속도로 민자고속도로 노선명 연장 기간 노선 연장 기간 당진 영덕 청원 상주 천안 논산 배 상주 구미 대구 부산 배 중부내륙 현풍 김천 서울 춘천 배 여주 충주 서수원 평택 배 고창 담양 장성 담양 용인 서울 배 평 균 평 균 배 - 31 -

표 12. 재정 및 민자고속도로의 구축기간 비교 ( 단위 : km, 년 개월) - 32 - 노선명 연장 타당성 조사 재정고속도로 준비기간 기본 설계 실시 설계 소요 기간 착공 건설기간 준공 소요 기간 노선명 정부고시 올림픽 무안 나주 인천국제공항 나주 광주 천안 논산 당진 서천 대구 부산 서해안 서울외곽 군산 무안 일산 퇴계원 익산 포항 대구 포항 부산 울산 익산 장수 서울 춘천 당진 영덕 청원 상주 서수원 평택 당진 대전 인천대교 대전 통영 진주 통영 용인 서울 평택 제천 평택 안성 안성 음성 중부내륙 여주 충주 충주 상주 상주 구미 현풍 김천 중앙 원주 홍천 서울 양양 춘천 동홍천 동해 현남 하조대 서울외곽 신평 일산 서천 공주 서천 공주 고창 담양 고창 장성 장성 담양 순천 완주 전주 서남원 합계 합계 평균 연장 대상사업 선정 민자고속도로 준비기간 주 정부고시사업은 민간투자대상사업 지정 선정 민간제안사업은 제안서 제출일 부산 울산은 타당성조사 기준이며 안은 부산 울산 기간 제외한 평균임 자료 국토해양부 광역도시도로과 내부자료 평균 시행자 지정 실시 계획 소요 기간 착공 건설기간 준공 소요 기간

국가 편익 증대 효과 분석 민자고속도로는 재정고속도로에 비해 조기 구축됨에 따라 국민의 이 동성 확보 및 통행시간 절감 등의 국가 편익 증대에 기여하였다고 볼 수 있음 따라서 동일 노선을 재정 또는 민자고속도로로 건설할 때 소요되는 비용 및 편익에 어떤 차이가 있는지 살펴보기 위하여 본 과업에서는 서울 춘천고속도로와 용인 서울고속도로를 사례로 비교 분석함 두 노선은 모두 민간제안사업으로 서울 춘천고속도로 연장 는 년 월 총 사업비 조 억 원 용인 서울고속도로 연장 는 년 월 총 사업비 억 원에 각각 제안됨 사업 추진방식에 따라 사업비 및 운영비 산출에 있어 몇 가지 차이점 이 있는데 본 분석에서는 총 사업비 산출시 적용되는 낙찰률과 법인 세 및 구축기간에 따라 재정사업과 민자사업을 하도록 함 우선 해당 노선을 재정사업으로 진행할 경우 정부는 총 사업비를 전 액 부담하고 기타 추가 재정지원은 없다고 가정함 이 때 재정사업의 총 사업비 산출 시 턴키사업의 낙찰률을 고려함 서울 춘천고속도로와 용인 서울고속도로는 년과 년에 실시협 약 체결 및 착공되었으나 각각 년과 년의 턴키사업의 평균 낙찰 률인 와 를 적용함 반면 민간투자사업으로 진행하면 정부 입장에서는 총 사업비를 민간 사업자가 부담하므로 건설보조금과 에 대해서만 재정지원하고 반대급부로 법인세를 회수할 수 있음 건설보조금과 및 법인세는 각 사업의 재무모델을 기준으로 하며 와 법인세는 실시협약에 근거하여 최소운영수입보장 전 기간 및 무 상 운영기간 년에 대하여 추정함 장래 규모는 현 추세를 반영하여 새롭게 추정하였으며 서울 춘천 고속도로의 경우 개통 시부터 년까지 억 원 용인 서울고속도로 는 개통한 년에만 억 원이 발생한다고 가정함 - 33 -

법인세는 민간사업자에게는 세금으로 작용하지만 정부 입장에서는 민자 사업을 진행함으로 인해 거둬들이는 세수로 이해할 수 있음 두 노선의 와 법인세는 현재 수입금을 고려하여 각 재무모델에서 제시한 값의 와 수준을 적용함 산출값은 모두 불변가를 중심으로 분석함 한편 민자고속도로는 재정고속도로의 평균 구축기간인 년 개월보 다 조기 개통되므로 이에 따른 편익이 추가 발생함 서울 춘천고속도로의 경우 년 개월 용인 서울고속도로의 경우 년 개월 조기 개통되어 통행자들에게 추가 편익을 제공함 조기 개통에 따른 편익은 민간사업자가 제안서에 제시한 값을 인용함 마지막으로 민자고속도로는 재정고속도로보다 상대적으로 가 높아 통행자들의 편익이 일부 감소할 것으로 파악됨 동일 연장의 재정고속도로 와 비교 시 서울 춘천고속도로는 약 배 높은 반면 용인 서울고속도로는 동일하게 요금이 책정됨 따라서 이러한 요인들을 감안할 때 재정고속도로 대신 민자고속도로 를 건설함으로써 서울 춘천고속도로는 약 억 원 용인 서울고 속도로는 약 억 원의 국가편익을 증대한 것으로 추정됨 - 34 -

표 13. 재정 및 민자고속도로의 건설비용 및 편익 비교 단위 억 원 비용 편익 이용자 부담 총 사업비 낙찰율 서울 춘천고속도로 용인 서울고속도로 재정 민자 비고 재정 민자 비고 제안 건설보조금 없음 없음 법인세 소 계 없음 없음 운영기간 년 운영기간 년 없음 없음 운영기간 년 운영기간 년 기간 년 개월 년 개월 년 개월 년 개월 년 개월 년 개월 개통 년차 개통 년차 개통 년차 개통 년차 소 계 합계 주 및 법인세 는 재무모델 참고 총 사업비 및 편익은 민간사업제안서 활용 값은 불변가 기준 와 법인세는 각 재무모델에서 제시한 값의 와 수준 적용 자료 각 사업의 제안서 및 재무모델 사회 경제적 파급 효과 분석 고속도로 건설은 대규모 장기 사업으로 사회 전반의 취업 및 고용창출 효과를 야기하며 또한 민간의 자본을 활용할 경우 정부가 계획한 투 자 이상의 레버리지 효과를 동반할 수 있음 한국은행 에 따르면 건설업의 경우 취업유발효과는 서비스업보 다 낮지만 제조업보다 높고 고용유발효과는 제조업과 서비스업 보다 모두 높아 사회 전반에 미치는 사회 경제적 파급 효과가 클 것으로 판단됨 취업유발계수는 최종 수요가 억 원 발생할 경우 해당 산업을 포함한 전 산업에서 직 간접적으로 유발되는 취업자 수를 고용유발계수는 이로 인 해 유발되는 피용자수를 의미하며 년 기준 건설업의 취업 및 고용유 발계수는 약 명과 명으로 추산됨 - 35 -

표 14. 건설업의 취업 및 고용유발계수 추이 단위 명 억 원 취업유발 계수 고용유발 계수 건설업 제조업 서비스업 전 산업 평균 건설업 제조업 서비스업 전 산업 평균 년 가격 기준 년 년 년 년 주 각 유발계수는 년 가격기준이며 안은 직접유발효과를 나타냄 자료 한국은행 우리나라의 취업구조 및 노동연관효과 년 경상 특히 분야 중 교통시설 건설은 일반 토목이나 기타 특수 건설 에 비해 취업 및 고용유발효과가 높아 동일 비용 투입 대비 경제에 미치는 효과가 클 것으로 기대됨 년 현재 교통시설 건설의 취업과 고용 및 생산유발계수는 명과 명 및 억 원으로 추정됨 억 원 당 표 15. 교통시설의 취업 및 고용유발계수 (2009 년, 경상가) 단위 명 억 원 억 원 교통시설 건설 일반 토목 기타 특수 건설 취업 유발계수 자료 한국은행홈페이지 산업연관표 연장표 고용 유발계수 생산 유발계수 부가가치 유발계수 따라서 현재 운영 중인 개 민자고속도로사업의 총 사업비를 기준으 로 교통시설 계수를 적용하면 표 과 같이 약 만 명의 취업 유발 및 만 명의 고용유발효과와 각각 조 원과 조 원의 생 산 및 부가가치유발효과가 발생할 것으로 추정됨 - 36 -

표 16. 민자고속도로 사업의 사회 경제적 파급 효과 단위 억 원 명 노선명 총 사업비 취업유발효과 고용유발효과 생산유발효과 부가가치유발효과 인천국제공항 천안 논산 대구 부산 서울외곽 일산 퇴계원 서울 춘천 서수원 평택 인천대교 용인 서울 부산 울산 합 계 한편 전 산업에 걸쳐 조사한 한국은행의 산업연관표와 별도로 현재 운영 중인 개 민자고속도로의 총 사업비를 근거로 직접 고용유발효 과를 분석함 총 사업비 항목 중 공사비 조사비 설계비 감리비 및 건설기간 중 법인 운영인원만을 고려함 이 때 공사비는 직접 공사비 중 직접 노무비를 기준으로 해당년도의 품셈 상의 평균 노임 년 원과 년 원 적용 월 일 근무 가 정 을 적용하고 조사비와 설계비 감리비의 경우 직접 공사비 중 직접 노 무비가 차지하는 비율을 가정하여 해당 항목의 직접 노무비를 산출한 후 엔지니어링 품셈상의 고급기술자 노임 단가 년 년 원 월 일 근무 가정 를 적용함 분석 결과 개 민자고속도로의 경우 억 원 당 평균 명의 고용 을 유발하여 한국은행에서 제시한 건설업 및 교통시설 건설보다 고 용효과가 큰 것으로 나타남 이를 근거로 할 경우 장래 조 원 규모의 민간투자사업을 추진하면 약 만 천 백 여 개의 신규 일자리가 생성될 것으로 추정됨 간접 노무비 본사 사무인원 등 와 건설관련 고용 인원 등을 고려하면 실제 고용창출효과는 더 클 것으로 판단됨 - 37 -

표 17. 민자고속도로 사업의 직접 고용유발 효과 단위 억 원 명 명 억 원 사업명 인천국제공항 천안 논산 대구 부산 서울외곽 평 균 총 사업비 조사비 설계비 감리비 소계 공사비 직접 공사비 직접 노무비 건설 중 법인인원 총 연인원 유발 인원 한편 민간투자제도의 장점 중 하나는 정부와 민간이 위험을 함께 분 담하여 정부의 한정된 재원을 가지고 그 이상의 인프라 시설을 건설 할 수 있는 투자의 레버리지 효과를 유도하는 것임 민자고속도로 사업을 추진할 경우 총 사업비의 태로 정부 예산으로 지원하고 나머지 다고 가정함 는 건설분담금 형 를 민간자본으로 투입한 즉 년 부문 중 도로 예산인 조 천 백억 원 전액을 정부 재정으로 집행할 경우 상기의 민간투자 고용유발계수를 적용하면 약 만 명의 직접 고용효과가 있음 그러나 존 정부 예산의 만 투입하고 도 추가적으로 만 명의 일자리를 창출할 수 있어 정부의 도로 예산 중 조 원을 민간투자사업으로 전환할 경우 조 원의 투자효과 조 증액효과 와 더불어 만 천 명 만 명 추가 고용창 출효과 의 직접적인 일자리 창출이 가능함 표 18. 정부 예산 투입비율에 따른 고용 레버리지 효과 구 분 정부 예산투입 비율 투입예산액 억 원 고용유발인원 명 정부 민간 정부 민간 총 - 38 -

또한 정부 예산의 조 억 원 를 투자하여 만 명의 고용을 유발하고 다른 건설분야에 나머지 조 억 원 를 투자하면 추가로 만 명의 일자리를 창출할 수 있음 따라서 같은 예산을 집행 하고서도 정부의 재정만 투자할 경우 만 명의 고용창출이 발생되지만 민간투자를 도입할 경우 만 명의 고 용창출 레버리지 효과를 도모할 수 있음 여기에 간접 고용 유발효과까지 포함하면 를 가져올 수 있을 것으로 판단됨 실제적으로 더 많은 고용효과 - 39 -

민자고속도로 사업의 정성적 성과 분석 자본 및 금융시장 파급 효과 선진국에서는 이미 년대부터 인프라 펀드가 만들어져 현재 정착 단계에 들어섰으나 우리나라의 경우 년 사회간접자본시설에 대한민간투자법 개정 이후 프로젝트 파이낸싱 등 선진 금융 방식이 활성화되어 국내외 기관 투자자의 민자사업에 대한 간접투자 기회가 확대됨 표 19. 우리나라 민간투자사업의 금융구조 발달 과정 구 분 기 간 기간별 금융구조 특성 제 기 건설회사가 자체 신용으로 차입한 자금 또는 유보자금을 투입하여 사업 추진 일부 사업은 민촉법 제정 후 경과사업으로 지정되어 프로젝트 약정 이 이루어지기도 함 건설 완공 후 건설회사 자체 신용으로 자금조달이 이루어진 사업을 유동화 등의 방식을 통하여 투자자금을 회수한 사례도 있음 제 기 본격적으로 프로젝트 금융을 활용한 시기이나 투자자인 건설회사들 의 연대에 의한 자금보충 또는 지급보증 등에 의존하여 진정한 프로 젝트 금융이라고 보기 어려움 건설회사들이 총 민간투자비의 수준을 출자금으로 투자하고 년 대 이후 재무적 투자자에게 지분을 매각하면서 모든 사업이 자금재조달 되고 출자자 소구 의무도 대부분 해제됨 건설기간 중 재무적 투자자는 지분율 를 가지고 건설회사와 동시에 투자자로 참여 제 기 재무적 투자자가 건설회사 출자자들의 지분 매각에 대한 우선 매수 권을 보유하고 매각 시 자금재조달 이익공유원칙에 의해 정부와 이 익을 공유해야 하므로 지분매각이 용이하게 진행되지 못함 제 기 현재 산업기반신용보증기금의 보증 또는 건설회사의 자금보충약정에 의존 주로 건설회사들로 구성되며 재무적 투자자가 참여하였더라도 사업 악화 시 건설회사가 다시 사는 조건이 대부분 자료 이윤재 황우곤 최근 민간투자사업에서는 타인자본을 활용하는 프로젝트금융 기법이 일반화되었으며 국내 및 해외 금융시장을 이용하는 방식으로 됨 자본은 직접 채권을 발행하거나 간접적으로 대출시장을 이용하여 조달하 며 효과적인 금융조건 달성을 위해 산업기반신용보증기금 등을 활용함 - 40 -

표 20. 민간투자사업의 국내 외 금융시장 구조 구 분 원화 신디케이티드 대출시장 원화 채권시장 외화 신디케이티드 채권시장 자료 이윤재 황우곤 금융시장 구조 다수의 금융기관들 은행 보험 이 프로젝트금융 경험 보유 대형은행 위주의 리딩 그룹 형성 풍부한 자금력 인출 및 상환조건에 있어 유연성 확보 채권보다 금리가 높으며 변동금리 위주로 금리 변동 위험성 존재 장기 저리 고정금리가 가능하며 금리 변동위험 회피 가능 신용평가기관에 의한 신용등급 획득이 필수 다양한 구조화 채권 발행 가능 대규모 일시 발행에 따른 유휴자금 관리가 매우 중요 인출과 상환조건 등에 있어서 유연성 부족 상당 수준의 신용보강 요구 외화채권의 경우 평가기관에 의한 신용등급 획득이 필수 금리수준 낮으나 환위험 헷지비용 국가위험보험 등 부대비용 과다 소요 법률자문 및 서류준비에 대한 비용 과다 소요 한편 민간투자자가 금융기관으로부터 저금리로 원활하게 자금을 차 입하거나 사회기반시설채권 채권 을 발행할 수 있도록 민간투자 법에 의거하여 산업기반신용보증기금을 설치하여 운용하고 있음 또한 인프라 시설의 건설 및 운영 과정에서 민간부문의 자본을 활용 하여 국내 장기 자본시장 이 발전하는 계 기를 마련하였으며 인프라 펀드와 채권 채권 등 다양한 금융상품 개발에 기여함 년 최초로 한국인프라투융자회사 를 설립하였으며 년 현재 총 개 분야 조 원의 펀드시장이 형성됨 표 21. 국내 주요 인프라 펀드 현황(2007 년 기준) 단위 억 원 자산운영사 펀드수 펀드 규모 주요 투자사업 최대주주 한국인프라자산운영 인천공항철도 양덕 양재고속도로 등 한국산업은행 맥쿼리신한인프라스트럭쳐자산운용 천안 논산고속도로 신공항하이웨이 등 맥쿼리그룹 다비하나인프라펀드자산운용 서울외곽순환고속도로 퇴계원 일산 프랭클린템플턴 자산운용 대구 부산고속도로 등 국민은행 우리크레디트스위스자산운용 전라선 등 우리은행 신한비앤피파리바자산운용 학교 등 신한은행 계 자료 대한건설협회 민간투자사업 성과평가와 발전방안 연구 - 41 -

한편 민간투자사업의 안정성과 수익률 변화 투자가치 등에 따라 자 본 및 금융시장의 성숙도도 꾸준히 발전하고 있음 를 보장한 초기 민자사업 기간에는 자기자본 와 타인자본 비율로 구성된 반면 폐지 이후 사업 수익률이 감소함에 따라 타인 자본 비율이 로 증가함 표 22. 추진사업별 사업구조 유형 운영수입보장 사업 운영수입보장폐지 사업 공공활용민자사업 자기자본 건설투자자 자기자본 건설 자기자본 도공 재무 연금 타인자본 타인자본 선순위 타인자본 금융권 후순위 국민연금 수익률 수준 수익률 수준 자본금투자수익률보장 보장 고시 보장 없음 원리금 보장 제안 인천공항 천안 논산 등 평택 시흥 인천 김포 등 부산 울산 자료 한국교통연구원 한국도로공사 민자고속도로 통합운영체계 연구 따라서 현재 운영 중인 개 민자고속도로 노선의 경우 초기 사업은 모두 건설투자자 로 구성되었으나 점차 재무투자자 로 변경됨 표 23. 민자고속도로의 노선별 출자자 구성 현황 출자자 구성 노선명 최초 변경 건설출자자 재무투자자 건설출자자 재무투자자 인천공항 천안 논산 대구 부산 서울외곽순환 서울 춘천 용인 서울 인천대교 서수원 평택 자료 한국교통연구원 한국도로공사 민자고속도로 통합운영체계 연구 설계공사비 억 원 사업기간 - 42 -

민간기업의 사업 발굴 및 사업관리 능력의 향상 효과 초기 정부 주도적인 정부고시사업에서 벗어나 민간사업자가 주체적 으로 사업 시설을 제안 및 계획함으로써 민간기업의 창조적 마인드 를 정부사업에 도입하게 됨 민간투자사업 초기에는 정부고시사업이 대부분이었으나 최근에는 민간제 안사업 위주로 진행되고 있음 그림 13. 민자고속도로 사업의 추진 형태 추이 또한 제도를 시행하면서 정부에서 주기적으로 민자사업을 평가하도 록 제도적인 장치를 마련함으로써 사업관리에 대한 능력을 제고함 무엇보다 경쟁을 통해 민자사업을 진행하면서 다양한 기술공법을 적 용함으로써 건설 기술력 향상 및 수출 효과를 유발할 수 있음 또한 최근 터널이 장대화 대단면화 대심도화되고 있어 축척된 고난 도 기술이 요구되며 작업의 효율과 민원방지 등을 고려하여 저진동 고속굴착 등의 기술을 도입하고 있음 현재 국내 교량 건설기술은 세계 수준으로 설계에서부터 장비 자재 기술진에 이르기까지 모든 분야에 대해 독자적 기술력을 갖춰 기존 외국에 지불되던 로얄티 총 공사비의 를 절약할 수 있음 특히 인천국제공항고속도로와 인천대교 등 해양 특수교량은 육지와 바다 공중에서 작업이 이루어지기 때문에 최첨단 토목기술과 구조해석이 필수 적인 분야로 시공 및 설계 기술 난이도가 가장 높을 뿐만 아니라 장대교 량의 주를 이루는 사장교 및 현수교의 설계 및 시공 실적이 증가하여 관 련 기술이 비약적으로 발전하고 있음 - 43 -

표 24. 민자사업의 우수 교량 및 터널 시공 사례 인천 대교 거가 대교 개 요 건축양식 사장교 위 치 송도국제신도시 인천국제공항 연 장 총 길이 주탑간 거리 설계개요 패스트 트랙 공법 실행으로 계획 설계 구매 시공 과정을 동시에 진행하여 공사기간 개월 단축 국내 최초로 하중저항계수설계법 을 교량의 하부 구조 및 상부구조 설계에 적용 세계적 수준의 최신 토목기술을 총동원하여 건설 건축양식 사장교 위 치 경남 거제시 유호리 부산 강서구 가덕도 연 장 설계개요 가덕 해저터널은 세계 최초로 외해 에 건설된 해 저 침매터널 육상에서 제작한 콘크리트 박스 구조물을 부력을 이용 해 물위에 띄워 설치지점까지 운반하여 가라앉힌 후 수압차 힘으로 구조물을 서로 접합시켜 터널을 완성하 는 침매공법 사용 울산 대교 건축양식 단경간 현수교 위 치 경남 울산시 남구 매암동 동구 일산동 연 장 설계개요 주탑간 거리 주경간 거리 가 로 국내 최장이자 세계 번째로 긴 현수교 선박운항에 지장 없도록 해상에 주탑을 설치하지 않고 양쪽 육지에만 설치 건축양식 쌍굴 광폭터널 위 치 서울외곽순환고속도로 송추 나들목 의정 부 나들목 사이 연 장 폭 높이 설계개요 사패산 세계 최장대 차로 쌍굴 광폭터널로 불교계 등의 시위 터널 로 년 개월간 중단된 사패산 터널의 공사기간을 단 축시키기 위해 터널 상 하부를 동시에 파는 롱 벤치 공법 적용 형 에멀전 폭약시공을 사용하여 작업 효율성을 향 상시키고 슈퍼 점보드릴을 도입하여 굴착 능력 제고 자료 각 주식회사별 인터넷 홈페이지 - 44 -

인식도 및 만족도 조사 한편 민자고속도로에 대한 시민들의 인식 및 만조도를 조사하기 위 하여 현재 운영 중인 개 민자고속도로 이용자들을 대상으로 설문조 사를 실시함 조사기간 조사장소 요금조정 후 실시 각 노선의 휴게소 및 영업소 인천공항 및 도로 주변 기념관 표 본 수 각 노선별 부 개 노선 총 부 설문조사는 크게 인식도 및 만족도 부분으로 하여 실시되었으며 질문 내용은 다음과 같음 일 반 사 항 성별 연령 운전차량 평균 이용횟수 인식도 조사 만족도 조사 이용도로의 민자 여부 인식 민자고속도로 요금 인식 등 톨게이트 이용 편리성 교통정보 유용성 전반적 만족도 등 표 25. 민자고속도로에 대한 인식도 및 만족도 설문조사 내용 일반사항 인식도 조사 만족도 조사 내용 성별 연령 운전차량 평균 이용횟수 이용도로의 민자 여부 인식 개통 후 교통소통 여부 민자고속도로 요금 인식 민자고속도로와 한국도로공사 고속도로와의 요금 차이 인식 최소운영수입 부족분에 대한 지원 사항 인식 최소운영수입 부족분 지원 폐지에 대한 인식 향후 민자고속도로 건설에 대한 인식 톨게이트 직원 친절성 톨게이트 이용 편리성 도로 청결 상태 도로 노면 상태 교통정보 유용성 통행요금 감안한 직원 친절도 통행요금 감안한 도로 운영상태 휴게소 이용 편리성 및 직원 친절성 휴게소 청결상태 전반적 만족도 - 45 -

설문대상자는 주로 대 남자 가 많고 승용차 운전 자 가 대다수를 차지함 전체 응답자들의 평균 이용 차량은 승용차 화물차 기타 승합 차 등 이며 개 노선 모두 승용차 이용자가 이상 차지하는 것 으로 나타남 다만 대구 부산고속도로와 서울외곽 서울 춘천고속도로는 다른 노선 에 비해 화물차 응답자의 비율이 높게 나타남 또한 대부분의 응답자들은 민자고속도로를 한 달에 평균 회 이 용 하지만 회 이상 주기적으로 이용하는 사람들도 많은 것으로 조사됨 특히 대구 부산고속도로과 서울 춘천고속도로의 경우 전체 응답자의 와 가 해당 노선을 회 이상 주기적으로 이용하므로 정기 이 용자에 대한 요금 정책이 필요한 것으로 나타남 성별 연령 운전차량 이용횟수 그림 12. 민자고속도로에 대한 인지도 조사 응답자들의 특성 - 46 -

인식도 조사 결과 대부분 현재 이용도로가 민자고속도로라는 점을 알고 있었으며 민자고속도로 개통 후 소통이 원활해졌지만 요금은 비싸다고 생각함 서울 춘천고속도로 이용자 중 는 해당 노선이 민자고속도로인 것 을 알지 못했으며 운영 년째를 맞이하는 인천공항고속도로 또한 모른 다는 응답이 에 달해 민자고속도로에 대한 전반적인 홍보가 필요한 것으로 나타남 그러나 해당 민자고속도로 개통 후 교통 소통이 원활해졌다는 점에서는 개 노선 모두 이견이 없는 것으로 조사됨 하지만 인천공항 서울 춘천고속도로와 인천대교 이용자들 중 이상 이 요금이 많이 비싸다 고 생각하며 서울외곽 부산 울산 용인 서울 고속도로 이용자들 또한 이상이 비싸다 고 인식하고 있어 민자고속 도로의 정책에 대한 개선 필요성이 제기됨 다만 통행자들의 이용횟수가 증가할수록 비싸다는 인식은 완화되었으나 최근 인하 추세에 대해서는 잘 모르는 것 으로 나타남 인지수준 개통 후 교통소통 요금인식 요금인하에 대한 인식 그림 13. 민자고속도로에 대한 인지도 조사 결과 - 47 -

그리고 이용자들 중 절반 이상 은 정부의 민자고속도로 지원책 인 최소운영수입보장제도 를 이미 알고 있었으나 년 이후 해당 제도가 폐지된 사실은 대부분 모름 서울외곽순환 및 용인 서울고속도로 이용자들 중 약 는 제도 를 알고 있었지만 부산 울산과 서수원 평택고속도로 이용자들은 채 도 알지 못하고 있음 또한 제도 폐지에 대해서도 용인 서울고속도로 이용자들이 가장 많이 알고 있었으나 인천대교의 경우 만 인지하고 있는 것 으로 조사되어 제도의 실태에 대한 올바른 홍보가 필요한 것으로 나타남 이러한 인지도를 바탕으로 향후 민자고속도로의 추가 건설에 대한 질문에는 노선에 따라 편차가 크지만 반대보다 찬성 이 조금 많게 나타남 특히 서울외곽순환고속도로의 경우 찬성이 를 차지하여 해당 노선 이 통행자들의 이동 편의에 크게 기여한 것으로 추정되나 인천대교의 경 우 에 불과하여 각 노선의 건설 타당성에 대한 논란이 예상됨 제도 인지 제도 폐지 인지 향후 민자도로 건설의견 그림 14. MRG 에 대한 인지도 및 향후 민자도로 건설에 대한 의견 - 48 -

한편 만족도 조사 결과 이용자들은 대체적으로 민자고속도로에 만족 점 하며 특히 서울외곽순환고속도로 점 에 가장 만족하지만 체감 만족도는 인천대교 가 가장 높은 것으로 조사됨 교통정보나 톨게이트 직원의 친절성과 이용 편리성 도로 청결 및 노면상 태는 인천대교와 인천공항고속도로가 가장 만족스러운 것으로 조사됨 그러나 통행요금을 감안할 경우 직원의 친절도와 도로운영 상태는 서울 외곽순환고속도로의 만족도가 높아 인천대교와 인천국제공항고속도로 통행자들이 서비스 대비 를 높게 생각하고 있음을 간접적으로 유추 할 수 있음 한편 휴게소에 대한 설문조사는 휴게소가 설치된 개 노선에 대해서만 실시하였으며 역시 인천대교와 인천공항고속도로에 대한 만족도가 가장 높게 나타남 한편 만족도가 가장 낮은 서울 춘천고속도로 점 의 경우 요금을 감안한 직원 친절도와 도로운영 상태에 대한 점수가 가장 낮게 조사 됨 각 노선의 만족도 성향은 전반적으로 비슷하게 나타나므로 만족도가 낮은 노선에 대해서는 추후 보완이 필요할 것으로 판단됨 또한 민자고속도로를 자주 이용할수록 인식 교통소통에 대한 기여 도 민자고속도로 요금수준에 대한 수용성 등 이 긍정적일수록 종합 만족도가 높아지는 경향을 보임 - 49 -

종합 만족도 체감 만족도 톨게이트 직원 친절성 톨게이트 이용 편리성 도로 청결상태 도로 노면상태 요금 감안 직원 친절도 요금 감안 도로운영 상태 휴게소 이용 편의성 및 직원 친절성 그림 15. 민자고속도로에 대한 만족도 조사 결과 휴게소 청결 상태 - 50 -

제4장 민자고속도로 사업의 문제점 분석 민자고속도로 사업의 성과에도 불구하고 현재 세계적인 경제 침체 및 금융위기로 인하여 사업 전반에 걸쳐 어려움을 겪고 있는데 본 장에서는 현재 운영 중이거나 추진 중인 민자사업의 주요 문제점 들을 살펴봄으로써 민자고속도로 사업의 활성화를 도모하고자 함 민자고속도로 사업 추진기간의 장기화 현황 현재 민자고속도로 사업은 민간투자법 에 근거하여 정부가 민간 투자대상사업으로 지정 정부고시 하거나 또는 민간부문이 사업을 제 안 민간제안 하는 방식으로 진행되고 있음 첫째 주무관청은 다음 요건을 갖춘 사업을 민간투자대상사업으로 지정할 수 있음 민간투자법 제 조의 항 사회기반시설과 관련된 중 장기계획 및 국가투자사업의 우선순위에 부합한 사업 민간부문의 참여가 가능할 정도의 수익성이 있는 사업 둘째 비록 민간투자대상사업에 포함되지 않더라도 민간사업자는 제안서 를 작성하여 주무관청에 제출할 수 있음 민간투자법 제 조 일반적으로 민자고속도로 사업의 경우 사업계획에서부터 준공까지 평균 년이 걸리는 것으로 나타남 정부고시사업 예비타당성조사부터 준공까지 평균 년 소요 민간제안사업 민간사업제안부터 준공까지 평균 년 소요 - 51 -

표 26. 민자고속도로사업의 추진단계별 평균 기간 정부고시 민간제안 평균 제 자공고 기본계획고시 전까지 개월 일 개월 일 개월 일 실시협약 체결 전까지 개월 일 개월 일 개월 일 실시계획 승인 전까지 개월 일 개월 일 개월 일 착공 전까지 개월 일 개월 일 개월 일 착공 준공까지 년 일 년 일 년 일 합계 개월 일 년 개월 일 년 개월 일 년 주 한 달을 일로 계산 일 개월 자료 광역도시도로과 민자도로 새롭게 출발합니다 이를 실제 운영 중인 민자고속도로 개 노선과 비교하면 정부고시사 업 개 부산 울산제외 은 기본계획부터 준공까지 년 민간제안사 업 개 은 민간제안서 접수부터 준공까지 평균 년이 소요되어 앞 서 제시한 기간과 비슷하게 소요되는 것으로 나타남 표 27. 민자고속도로 사업의 추진단계별 소요기간 구 분 사업수 개 정부고시사업 소요기간 일 평균기간 년 기본계획고시 실시협약 실시계획 착공 준공 합계 주 안은 부산 울산고속도로를 제외한 경우 민투심의 협상 사업시행자지정 실시계획 승인 준공 사업수 개 민간제안사업 소요기간 평균기간 일 년 - 52 -

제안서 접수-사업심의 제3자공고-협상 실시협약 체결 및 시행자 지정 실시계획 승인 이후 착공-준공 (단위 :일) 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 1,824 2,371 1,823 357 196 706 1,827 898 240 460 808 850 29 79 299 299 인 천 공 항 천 안 논 산 대 구 부 산 서 울 외 곽 1,574 1,582 1,825 1,338 17 165 732 247 879 145 987 207 795 799 683 480 544 26 234 496 367 406 568 부 산 울 산 서 울 춘 천 서 수 원 평 택 용 인 서 울 인 천 대 교 평 택 시 흥 808 88 519 45 624 804 1,185 636 958 1,622 1,356 1,263 1,599 1,321 915 700 812 915 799 918 1,294 1,239 1,121 865 603 1,169 1,722 1,444 1,302 1,464 1,596 수 원 광 명 광 주 원 주 안 양 성 남 인 천 김 포 부 산 신 항 영 천 상 주 구 리 포 천 서 울 문 산 옥 산 오 창 광 포 명 천 서 화 울 도 정부고시사업 민간제안사업 그림 16. 민자고속도로 사업의 추진단계별 소요기간 그러나 현재 건설 중이거나 실시계획이 끝난 추진 중인 사업의 경우 표 과 같이 각 단계의 소요기간이 점차 장기화되는 경향이 있음 예를 들어 민간제안사업의 경우 제안서 접수 후 제 자 공고까지 현재 운 영 중인 사업은 년 건설 중인 사업은 년 실시계획인 사업은 년 실시협약 사업은 년 협상 중인 사업은 년 소요됨 동일 단계에서 현재 운영중인 서울 춘천고속도로는 일 소요된 반면 계획 중인 구리 포천고속도로는 일 소요됨 - 53 -

표 28. 민간제안사업의 추진단계별 소요기간 사업수 개 소요기간 일 평균기간 일 평균기간 년 제안서 접수 민투심의 제 자 제안 공고 협상 건설중 실시협약 체결 및 사업시행자 지정 실시계획 승인 이후 합 계 제안서 접수 민투심의 실시계획 제 자 제안 공고 협상 실시협약 체결 및 사업시행자 지정 합 계 제 자공고 실시협약 실시협약 합 계 협상 제안서 접수 민투심의 민간제안서 접수 민간투자사업 심의 제 자공고 협상 실시협약 체결 및 사업시행자 지정 실시계획 승인 이후 그림 17. 민간제안사업의 추진단계별 소요기간 ( 년) 문제점 이렇게 사업 추진에 소요되는 기간이 장기화됨에 따라 민간투자사업 의 가장 큰 장점 중의 하나인 조기구축 효과를 달성하기 어려울 뿐만 아니라 사업지연으로 인한 추가 비용 및 기회손실 비용이 발생할 수 있음 따라서 사업의 효율성 도모를 위하여 각 사업에서 발생하는 문제점 을 추진단계별로 유형화하여 살펴볼 필요가 있음 지금까지 추진된 사업의 협상 일지 및 업무 담당자 인터뷰 결과 각 단계에서 다음과 같은 이유로 사업이 지연되고 있는 것으로 나타남 - 54 -

1 민간제안서 접수 민간투자사업 심의 가 사업추진방침 결정 및 적격성조사 의뢰 민간제안서의 내용 부실로 인한 보완 지시 및 주무관청의 제안사업 일괄 검토 등으로 시간 지연 민투법에서 일 보완필요시 연장 가능 을 명시하였으나 보완검토 및 일 괄검토 등을 통해 통상 개월 소요 용인 서울고속도로의 경우 년 월 일에 제안하였으나 년 월 에 검토 의뢰하여 개월 이상 지연 년 민간제안사업 개에 대하여 일괄검토 실시 국토연구원 후 개 사업 선정 나 민자적격성 조사 법령 및 시행령에 민자적격성 사안별로 진행되면서 시간 지연 조사 기간이 명시되지 않아 민투법에서 억 원 이상 사업의 경우 개월을 명시하였으나 통상 개 월 소요 서울 춘천과 용인 서울고속도로는 검토기간이 개월 걸린 데 반해 서수원 평택고속도로는 개월 걸림 주 그림 18. 민간제안사업의 PIMAC 해당 월부터 마지막 월까지 모두 계산에 포함 검토기간 - 55 -

다 민자적격성 조사 후 제 자 제안 공고 전까지 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고 으로부터 의견을 제출받은 날로부터 일 이내에 제안자에게 결과를 통보하고 업무를 추진하여야 하나 주무관청의 제안사업 일괄 검토 등으로 지연 년 월 당시 제안된 개 사업에 대해 일괄 검토를 실시한 후 년 월 이 중 개 사업에 대하여 신규 착수하기로 결정 평택 시흥고속도로의 경우 년 월 검토가 완료되었으나 일괄검 토를 통해 년 월 일 제 자 공고 시행 2 제3자 제안 공고 협상 설계 검토 협상 쟁점사항 해결 부처간 협의 등에 따른 협상 지 연으로 통상 개월 이상 소요 조달청 공사비 단가 검토 및 정부정책에 대한 부처간 협의로 인한 지연이 대부분을 차지함 재정 또는 민자사업 추진여부 노선변경 검토 등 서수원 평택고속도로의 경우 설계 자료 세부내역 검토로 서울 춘천고 속도로는 재정사업 진행여부 검토 등으로 협상 지연 3 실시협약 체결 및 사업시행자 지정 계획내용 변경 정부지원 요구 이나 주관사 부도 등 사업당사자 변경 등으로 인하여 실시협약 체결 이후 실시계획 승인까지 통상 년 소요 일 인천 김포고속도로의 경우 총 사업비 재정지원 증액 요구 등으로 지연 4 실시계획 승인 이후 사업 수익률 악화에 따른 금융기관과의 대출약정서 미체결로 인하여 착공계 미제출 등으로 지연 광주 원주 및 안양 성남고속도로의 경우 대출약정서와 착공계 미제출 5 착공 준공 노선변경 민원제기 등으로 인한 공사 지연 서울외곽순환 일산 퇴계원 및 수원 광명고속도로의 경우 민원 환경보호 등 으로 인하여 사업 지연 - 56 -

민자고속도로의 높은 수준 현황 현재 한국도로공사에서 운영하는 재정고속도로와 민간사업자가 운영 하는 민자고속도로는 체계가 다르게 설정되어 있음 한국도로공사는 고속도로에 부 요금제를 적용하고 있으며 신설 확장 개량 등에 투자된 건설비용은 기본요금으로 유지관리 등 운영 관리비용은 이용거리에 따라 주행요금으로 부과하여 이들 간의 합산 으로 요금을 책정하며 비주기적으로 를 인상함 표 29. 재정고속도로의 산정 기준 통행요금 계산방식 자료 기본요금 당 폐쇄식 개방식 종 종 종 종 종 기본요금 주행거리 차종별 당 주행요금 한국도로공사 홈페이지 기본요금 요금소별 최단이용거리 차종별 당 주행요금 단위 원 비고 차로 할인 차로 할증 반면 민자고속도로의 경우 최초 는 해당 노선의 무상 사용기 간 및 운영수입과 운영비용에 의해 결정되고 이후에는 매년도 물가 상승률을 반영하여 조정함 주무관청이 대체시설의 사용료 수준 대상사업의 특성 등을 고려하여 시 설사업기본계획 또는 제 자 제안공고 시 사용료의 상한을 제시할 수 있음 일반적으로 실시협약에 의해 매년 월 물가상승률만큼 를 인상하 며 이 때 인천공항 연간물가지수평균방법 을 제외한 개 운영 노선들은 모두 소비자물가지수비교방법을 적용함 - 57 -

표 30. 민자고속도로의 산정 기준 n : 시설의 준공시점 N : 무상 사용기간 또는 관리운영권 설정기간의 종료시점 CC i : 시설의 준공을 위해 매년도 투입되는 비용 ( 정부재정지원금액은 제외) OR i : 매년도 운영수입 OC i : 매년도 운영비용 ( 법인세 제외) ANR i : 부대사업으로 인한 매년도 세전 순이익 ( 수입 - 비용) r : 사업의 세전 실질수익률(IRR) 자료 기획재정부 민간투자사업기본계획 전부개정안 제 조 수익률 사용료의 결정 따라서 이러한 산식의 차이로 인하여 현재 운영 중인 민자고속도로 의 는 한국도로공사에 비해 평균 배 정도 높고 최근 건설 중이거나 실시계획 승인 실시협약 체결 협상 및 조사 중인 노선 또 한 평균 배와 배 배 및 배 정도 높게 조사됨 사업 평가 시 율에 대한 배점을 강조하면서 최근 추진 중인 사업들 의 율이 년 대 초에 건설된 운영 중인 노선보다 상대적으로 낮 게 설정됨 그림 19. 재정고속도로 대비 민자고속도로의 비율 - 58 -

표 31. 민자고속도로의 현황(2012 년 6월 20 일 기준) 운영 개 건설 개 실시계획 승인 개 실시협약 체결 개 협상 개 조사 개 노선명 인천공항 천안 논산 대구 부산 서울외곽 부산 울산 서울 춘천 용인 서울 인천대교 서수원 평택 평 균 평택 시흥 수원 광명 광주 원주 안양 성남 인천 김포 평 균 부산신항 제 배후 상주 영천 구리 포천 평 균 서울 문산 옥산 오창 평 균 광명 서울 포천 화도 평 균 봉담 송산 이천 오산 공주 청원 평 균 이용 거리 차로수 민자노선 한국도로공사 부가세 면제시 요금 도공대비 요금 도공대비 자료 국토해양부 광역도시도로과 민자고속도로 업무현황 총괄 단위 원 배 - 59 -

한편 년 이후 재정고속도로의 는 년과 년 년 및 년에 인상되어 년 주기로 인상된 반면 민자고속도로 는 매년 물가상승률을 반영하여 가 인상되어야 함에도 불구하 고 공공요금 인상시기 및 인상률 등을 고려하여 해마다 인상되지 못 함 그러나 민자고속도로의 경우 매년 를 인상하지 않더라도 실시협약 에 제시한 사업 수익률을 보장하기 위해 차기년도 인상 시 전년도 물가상 승률을 모두 반영하여 요금을 책정함 표 32. 재정고속도로의 인상시기 및 평균 인상률 단위 인상률 표 33. 전년 대비 물가상승률 (2000 년 2010 년) 단위 년도 물가상승율 자료 통계청 홈페이지 따라서 이를 바탕으로 년부터 년까지 재정 및 민자고속도로 의 연평균 인상률을 분석한 결과 승용차를 기준으로 매년 각 각 와 씩 인상된 것으로 나타남 인상률은 최초 민자고속도로인 인천국제공항고속도로의 착공 시 점인 년 이후 건설된 재정고속도로 개 노선 개 구간과 민자고속 도로 개 노선을 대상으로 분석함 - 60 -

표 34. 재정고속도로의 인상 추이(1 종 승용차 기준) 올림픽 서해안 익산 포항 당진 영덕 대전 통영 평택 제천 중부 내륙 중앙 서울 양양 동해 서울 외곽 서천 공주 고창 담양 순천 완주 자료 무안 나주 나주 광주 당진 서천 군산 무안 대구 포항 익산 장수 청원 상주 당진 대전 진주 통영 평택 안성 안성 음성 여주 충주 충주 상주 상주 구미 현풍 김천 원주 홍천 춘천 동홍천 현남 하조대 신평 일산 서천 공주 고창 장성 장성 담양 전주 서남원 연장 한국도로공사 홈페이지 단위 원 연평균 증가율 표 35. 민자고속도로의 인상 추이(1 종 승용차 기준) 연장 물가상승률 인천공항 천안 논산 대구 부산 서울외곽 부산 울산 서울 춘천 서수원 평택 인천대교 용인 서울 자료 통계청 홈페이지 국토해양부 광역도시도로과 내부자료 단위 원 연평균 증가율 - 61 -

문제점 실시협약대로 매해 물가상승률을 반영하여 를 인상할 경우 장 래 민자고속도로의 는 그림 과 같이 급격히 상승할 것으로 추정됨 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 13,223 19,939 25,889 18,742 17,342 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 10,535 14,140 16,119 10,460 인천공항 천안논산 대구부산 서울외곽 부산울산 용인서울 서울춘천 서수원평택 인천대교 평택-시흥 인천-김포 제2경인 연결 상주-영천 수원-광명 광주-원주 서울-문산 구리-포천 부산신항제2배후 옥산-오창 그림 20. 민자고속도로의 장래 추정 그러나 만약 를 매년 인상하지 않는다면 해당 사업의 운영기 간 내 수익률을 확보할 수 없어 정부가 수입 차액을 전액 재 정 지원하여야 함 국토해양부는 년 말 미인상 시 운영 중인 개 사업에 대해 약 억 원의 추가 가 발생할 것으로 추정함 또한 정부가 재정 지원하지 않고 추후 물가상승률을 일시 반영한다 고 해도 차기 가 급격히 인상되는 문제점이 있음 는 직전 인상시점에서 해당 인상시점까지의 물가상승분을 적용하 여 산정하는데 천안 논산고속도로의 경우 작년 월 일 조정 시 년 월 일부터 년 월 까지 물가변동률 를 적용함 따라서 민자고속도로의 는 재정고속도로와 더욱 격차가 벌어 져 지속적인 민원이 야기될 가능성이 있음 - 62 -

정부의 최소운영수입보장 으로 인한 재정부담 현황 년대 초반에 진행된 민자고속도로 사업의 경우 민간사업자의 참 여 확대 및 사업의 수익성 보장을 위하여 일정 수요 교통량 미달 시 정부가 재정지원을 보장하는 최소운영수입보장 이하 제도를 실행함 그런데 초기 민자사업의 경우 교통 수요분석에 사용되는 데이터베이 스 및 네트워크의 부정확성과 장래 계획사업에 대한 무분별한 반영 등으로 인하여 수요가 과다 예측되는 문제를 야기함 현재 교통정책 수립 및 교통시설투자사업 평가의 신뢰성 확보를 위하여 정기적 및 연속적으로 확보하고 있는 시계열 자료들은 교통체계효율화 법 에 의거하여 년부터 국가교통 조사 및 구축사업을 추진하면서 구축된 것으로 년 대 초기에는 객관적인 자료가 확보되지 못하였음 또한 외환위기 전후 몇 년을 제외한 년 대 중반까지 세계 및 국 내 건설 경기는 지속적으로 성장 추세에 있어 장래 도시개발계획에 대해 매우 낙관적인 전망을 가지고 있었음 따라서 현재 운영 중인 개 노선의 경우 모두 실제 교통량이 협약 교통량보다 적으며 특히 인천국제공항 대구 부산 및 부산 울산 고속도로의 개 노선은 년 현재 협약 대비 실제 교통량이 미만에 불과한 것으로 나타남 200 (단위 : %) 180 160 140 120 100 80 60 40 20 인천공항 천안-논산 대구-부산 서울외곽 부산-울산 용인-서울 서울-춘천 인천대교 서수원-평택 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 그림 21. 운영 중인 민자고속도로의 실시협약 대비 실제 교통량 비율 - 63 -

표 36. 민자고속도로의 협약 대비 실제 교통량 현황 구 분 인천공항 고속도로 천안 논산 대구 부산 서울외곽 일산 퇴계원 부산 울산 용인 서울 서울 춘천 인천대교 서수원 오산 평택 자료 계 협약 실제 비율 협약 실제 비율 협약 실제 비율 협약 실제 비율 협약 실제 비율 협약 실제 비율 협약 실제 비율 협약 실제 비율 협약 실제 비율 협약 실제 비율 국토해양부 광역도시도로과 내부자료 단위 대 일 - 64 -

이로 인해 년까지 개 노선에 대해 약 조 억 원의 최소운 영수입보장금 이 지급되었으며 이는 년 한 해 투자 금액의 수준에 해당되어 국가 재정에 큰 부담으로 작용함 표 37. 민자고속도로의 MRG 발생 현황 단위 억 원 구 분 인천공항 천안 논산 대구 부산 서울외곽 부산 울산 서울 춘천 용인 서울 서수원 평택 인천대교 합 계 자료 국토해양부 광역도시도로과 내부자료 합계 따라서 최근 정부는 가 있는 기존 사업들에 대해 자금재조달 을 통한 이익실현을 가능하게 해 주는 대신 변경협약을 통해 보장 수준을 하향 조정함 이로 인해 인천국제공항고속도로는 보장수준을 기존의 에서 로 천안 논산고속도로는 에서 로 대구 부산고속도로는 에서 로 하향 조정함 표 38. 민자고속도로의 최소운영수입보장 협약 조건 사업명 기간 보장조건 환수조건 인천공항 천안 논산 운영개시 후 년간 년 운영개시 후 년간 년 협약 수입의 미달분 년 월 자금재조달로 운영수입보장 축소 조정 협약수입의 미달분 년 월 자금재조달로 운영수입보장 축소 조정 협약수입의 초과 협약수입의 초과 초과분 환수 초과분의 초과분의 초과분의 초과분 전액 초과분 환수 초과분의 초과분의 초과분의 초과분 전액 - 65 -

사업명 기간 보장조건 환수조건 대구 부산 서울외곽 부산 울산 서울 춘천 용인 서울 운영개시 후 년간 년 운영개시 후 년간 년 운영개시 후 년간 년 운영개시 후 년간 년 운영개시 후 년간 년 협약수입의 미달분 년 월 자금재조달로 운영수입보장 축소 조정 협약수입의 초과 초과분 초과분의 초과분의 초과분의 초과분 전액 협약수입의 미달분 협약수입의 초과분 타인자본 원리금 자기자본수익률 미달분 연차별 차등적 보장 년 협약수입 미달분 년 협약수입 미달분 년 협약수입 미달분 단 협약수입의 미달시 보장 제외 협약수입의 단 협약수입의 미달분 미달시 보장 제외 자기자본수익률 초과분 연차별 차등적 환수 년 협약수입 초과분 년 협약수입 초과분 년 협약수입 초과 협약수입의 초과분 인천대교 운영개시 후 년간 년 협약수입의 미달분 단 년 이후 협약수입의 미달시 미달분 협약수입의 초과분 서수원 평택 운영개시 후 년간 년 연차별 차등적 보장 년 협약수입 미달분 년 협약수입 미달분 년 협약수입 미달분 단 협약수입의 미달시 보장 제외 자료 국토해양부 광역도시도로과 민자고속도로 업무현황 총괄 연차별 차등적 환수 년 협약수입 초과분 년 협약수입 초과분 년 협약수입 초과분 문제점 비록 년 제도가 완전 폐지되었으나 기 체결된 협약에 의 해 현재 운영 중인 개 노선에 대해 최장 년까지 를 지급해 야 하는 실정임 따라서 장래 지속적인 지급에 따른 정부의 재정 건전성 악화로 민자고속도로 및 민간투자사업 전반에 대한 대국민 반감 정서가 우 려됨 무엇보다 지금까지 개 노선의 수입금 추이를 고려하면 민자 고속도로 주변 지역의 개발이나 연결로 확장 등으로 인한 교통량 증 가가 없을 경우 장래 금액은 크게 감소하기 어려울 것으로 판 - 66 -

단됨 년에 보장기간이 만료되는 용인 서울고속도로를 시점으로 년에는 협약 대비 수입금 비율이 가장 낮은 인천공항고속도로 의 보장기간이 만료되면서 정부의 재정부담은 일부 감소하나 실제 정부 의 재정부담은 년을 최고점으로 이후 감소할 것으로 예상됨 표 39. 민자고속도로의 수입금 발생 현황 인천 공항 천안 논산 대구 부산 서울 외곽 부산 울산 용인 서울 서울 춘천 인천 대교 서수원 평택 계 자료 구 분 협약 실적 비율 협약 실적 비율 협약 실적 비율 협약 실적 비율 협약 실적 비율 협약 실적 비율 협약 실적 비율 협약 실적 비율 협약 실적 비율 협약 실적 비율 국토해양부 광역도시도로과 내부자료 단위 억 원 - 67 -

(단위 : 억원) 4,000 3,000 2,000 1,000 4000 3000 2000 1000 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 인천공항 천안 논산 4000 4000 3000 3000 2000 2000 1000 1000 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 대구 부산 서울외곽 1000 1000 800 800 600 600 400 400 200 200 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 부산 울산 용인 서울 1200 1200 1000 1000 800 800 600 600 400 400 200 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 200 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 1200 1000 800 600 400 200 0 서울 춘천 2001 2003 2005 2007 2009 2011 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 인천대교 2001 2003 2005 2007 2009 2011 서수원 평택 총 계 그림 22. 운영 중인 민자고속도로의 실시협약 대비 실제 수입 추이 - 68 -

사업 위험 분담 구조의 불명확성 현황 정부가 주도하는 재정사업과 달리 민간투자사업은 그 내재적 특성상 사업 추진 및 운영 과정에서 발생할 수 있는 위험을 일부 민간이 부 담하여야 함 따라서 민자사업을 진행하기 위해서는 정부와 민간이 다음과 같이 각 추진단계에서 발생하는 위험을 내포하고 있음 1 초기 개발위험 민간사업자가 입찰경쟁에서 탈락할 경우 사업제안 및 개발에 따른 비용 대부분을 부담해야 함 반면 정부는 사업이 추진되지 않을 경우 타당성분석 등에 소요되는 비용 을 모두 부담해야 함 자금조달위험 민간사업자가 자금조달에 따른 책임을 전적으로 지고 있으며 실패 시 사업이 지연될 수 있음 자금조달 사업이 지연되는 경우 정부도 적기에 사회간접자본시설을 확보하지 못하 므로 사회적 비용을 지불하게 됨 건설위험 민간사업자는 건설기간 중 발생할 수 있는 건설비용 증가 및 민원 등에 대해 책임을 져야 함 정부 또한 건설기간 중 발생할 수 있는 사업민원에 대한 부담이 있음 운영위험 민간사업자는 운영기간 중 운영비용 증가에 대한 부담이 있음 정부 또한 운영비용을 조정할 수 없어 과다 예측에 대한 부담이 있음 수요위험 현재와 같이 가 존재하지 않는 사업의 경우 민간사업자가 수요추정 - 69 -

에 대한 위험을 거의 부담함 반면 가 존재하는 사업의 경우 정부가 과다 수요추정에 따른 재정지 원 부담을 져야 함 금리변동위험 현재 고정 수익률을 적용하므로 금리 인상 시 차입금 이자증가에 따라 민 간의 위험이 증가될 수 있음 반면 정부는 시장의 금리 인하 시 혜택을 받을 수 없으며 기회손실이 발 생할 수 있음 인플레이션위험 전년도 소비자물가상승률을 반영하여 를 조정하므로 민간사업자의 부담은 없으나 정부의 인상 시기 지연이나 감액에 따른 위험이 있을 수 있음 정부는 매년 물가상승률을 반영하여 를 인상시켜야 하므로 따른 부담 및 국민들의 반감 여론에 부딪힐 수 있음 이에 불가항력적 위험 불가항력적인 사유 발생으로 인한 계약 해지 시 민간사업자는 실시협약 에 명시된 해지 시 지급금 또는 매수청구권 등에 따라 보호받을 수 있지 만 기대이익 상실에 따른 손실을 감수할 수밖에 없음 정부는 불가항력적인 사유발생 시 해지시지급금의 지급 부담이 발생함 그림 23. 민자사업 진행 시 정부와 민간사업자간 위험 분담 비율 - 70 -

문제점 재 우리나라에서 진행되고 있는 민간투자사업을 살펴보면 정부와 민 간사업자 모두 추진단계별로 위험요소가 상존하고 있지만 이에 대한 명확한 규정 및 분담이 이루어지지 않고 서로 전가하려는 경향이 있 어 사업추진에 어려움이 있음 무엇보다 정부 입장에서는 운영기간 중 교통수요나 시설노후화 등을 반영하여 운영비를 조정할 수 있는 규정이 실시협약에 없어 민간의 창의성 또는 효율적인 운영비 집행을 유도할 만한 도구가 없음 반면 민간사업자는 일정 사업수익률 확보를 위해 과도한 리스크 프 리미엄을 요구하는 금융기관을 설득하기 어렵고 또한 운영상에서 발 생하는 추가 비용에 대한 부담을 항상 가지고 있음 이로 인해 정부와 민간사업자는 사업 준비과정에서부터 준공 후 운 영에 이르기까지 여러 난항에 부딪히게 되며 국민의 편익 증대보다 부담 감소를 위한 소극적인 자세로 사업에 임하게 됨 - 71 -

유지관리체계의 비효율성 현황 민자고속도로는 개별 민자법인 에서 각각 독립적으로 유지관리 하는 반면 재정고속도로의 경우 한국도로공사에서 전국을 대상으로 일괄 처리하고 있음 민자법인 에서는 개별 시스템을 구축하여 기자재 구입 및 인력을 고 용하고 있으며 이에 대한 별도의 기준이 마련되어 있지 않음 따라서 현재 운영 중인 개 민자고속도로의 노선당 평균 도로연장은 에 불과하지만 개 지사에서 운영되는 한국도로공사의 평균 관리 연장은 에 이름 이를 기준으로 고속도로 를 유지 관리하는데 고용하는 평균 인 원을 살펴보면 민자고속도로 인천대교 제외 는 인인데 반해 재정 고속도로는 인에 불과한 것으로 조사됨 또한 민자고속도로 개 노선 인천대교 제외 당 평균 대의 장비를 보유한 것으로 나타남 표 40. 민자고속도로 및 재정고속도로 운영 현황 연장 관리인원 인 장비대수 대 비고 천안 논산 대구 부산 일산 퇴계원 인천공항 부산 울산 도공 명 포함 운영중 용인 서울 민자 서울 춘천 인천대교 서수원 평택 소 계 개 계획중 개 합 계 개 재정 개 주 운영 중인 민자고속도로의 관리인원 및 장비대수는 인천대교를 제외한 수임 - 72 -

그림 24. 운영 중인 민자고속도로의 분야별 관리인원 현황 한편 운영 중인 개 민자고속도로의 경우 개 본선영업소에서 개별 적으로 요금을 징수하고 있어 중간 정차 및 정산 횟수가 많아 이용자 들에게 불편을 주고 있음 예를 들어 서울에서 출발하여 비슷한 위도에 위치한 평택이나 안성까지 이동할 경우 재정고속도로를 이용할 때보다 민자고속도로를 이용할 때 정차 및 요금정산 횟수가 증가함 표 41. 서울에서 평택/ 안성까지 이용노선별 정차 및 요금정산 횟수 이용한 고속도로 연결 정차 및 요금정산 횟수 민자 도공노선 서울외곽 김포 정차 시흥영업소 정차 및 요금정산 정차 번 서해안 서서울요금소 정차 및 요금정산 요금정산 회 서평택 정차 및 요금정산 광명 서울 마곡 정차 및 요금정산 가학 정차 민자 민자노선 수원 광명 금곡영업소 정차 및 요금정산 정차 번 천진 정차 요금정산 회 서수원 평택 봉담 정차 및 요금정산 교포 정차 도공 도공노선 경부고속도로 한남 정차 정차 번 안성 정차 및 요금정산 요금정산 회 - 73 -

그림 25. 서울에서 평택/ 안성까지 주요 정차 지점 - 74 -

문제점 이로 인해 민자고속도로가 재정고속도로보다 도로 유지관리 및 보수 에 더 많은 비용이 소요된다고 알려졌으나 이를 비교할 수 있는 근 거자료는 미약한 실정임 그러나 각 민자법인에서 개별적으로 장비를 구매함으로써 중복 구매 또는 과다 시설 운영으로 인해 유지관리비의 낭비를 초래한다는 문 제가 지속적으로 제기되고 있음 년 감사원 감사 결과 일부 민자도로에서 방만한 운영과 비용 절감 노 력 부재로 실시협약상 운영비와 추정 운영비에 있어 약 억 원의 가 과다 지급된 것으로 나타남 표 42. 민자고속도로의 운영비 과다 계상 사례 총계 인건비 유지보수비 기타 경비 실시협약 추정 실시협약 추정 실시협약 추정 실시협약 추정 차이 차이 차이 차이 주 인건비는 통행량 미달에 따른 톨게이트 축소 영업소 징수원 명 감소 등으로 감소 자료 감사원 최소운영수입보장 민자사업 사후관리실태 국토연구원 재인용 민자도로의 효율적 운영관리를 위한 운영평가제도 도입 및 수행에 관한 연구 반면 전적으로 민간사업자가 운영비용을 관리하기 때문에 도로 이용 자의 편의 및 안전 보장을 최소화할 가능성이 존재함 년 감사원 조사 결과 서울외곽순환도로의 경우 준공 후 정기하자검 사 및 최종검사를 한 번도 실시하지 않았으며 검사결과에 따른 보수 보 강 등 하자보수 체계가 마련되어 있지 않음 또한 개별 민간사업자들이 도로를 관리 운영하여 재정 및 민자고속 도로간 정보공유 및 제공 등이 미흡하고 유관기관과의 협조체제가 부재한 상황임 서울외곽순환도로 중 민자구간인 송추 의정부 나들목의 병목현상에 따른 도로정체 및 사고발생 정보를 운전자들에게 알리기 위하여 연결지점에 를 설치하였으나 정보가 제공되지 않아 이용자들의 불만이 높음 - 75 -

무엇보다 비상 대피규정이나 초기 대응 능력이 적절하지 못하여 기 상악화로 인한 다중추돌 교통사고나 터널 내 화재 발생 시 도로기능 마비는 물론 대형 인명사고로 연결될 수 있는 문제를 내포하고 있음 지난 년 월 일 천안 논산고속도로에서 안개로 인하여 여 대의 차량이 연쇄 추돌하여 여 명이 경상을 입고 시간 동안 극심한 정체를 야기함 이에 대해 국토해양부는 안개 유도등이나 차량속도 제한장치 등의 안전시 스템을 제대로 갖추지 않은 책임을 물어 민자법인에게 시설물을 보완하도 록 징계 조치함 그러나 현재 민자고속도로의 경우 실시협약 과정에서 장래 년간 무상 운영기간에 대한 유지보수 비용을 미리 산정함으로써 민간사업 자가 비용 절감을 위해 도로 이용자의 편의 및 안전 보장을 최소화할 가능성 존재함 장래 유지보수비용에 대한 산출 근거가 정확하지 않아 실시협약과 실제 지출액 사이에 차이 가 발생할 뿐만 아니라 정부 정책 변경에 따른 운영비용 증가 시에도 전적으로 민간사업자에게 일임시켜 민간의 비용에 대한 위험부담이 증가되고 있어 이와 관련하여 제도적 개선이 필요함 - 76 -