J D I OPINION 제주발전연구원 원장 고 충 석 제주발전연구원은 지역사회가 안고 있는 현안 문제에 대해 해결방안을 모색하고, 도민의 의견을 집약하고자 합니다. 이를 위해 기존 연구결과에 대한 검토, 연구원 내부 포럼과 전문가 포럼을 개최하여 다음과 같은 의견을 제시합니다. 도민 여러분의 담론을 한 방향으로 모아 가는 의견수렴 과 정이오니, 연구원의 의견을 토대로 보다 발전적인 대안들이 모 색되기를 기원합니다. 제주발전연구원 : 690-732 제주시 이도2동 390번지 제주도 중소기업종합지원센터 4층 전화 751-5166, 팩스 751-2168 e-mail :jdi507@provin.jeju.kr. 제17대 국회의원 선거구 조정에 대한 제주발전연구원의 입장 - 제언 배경 - 금번 제주발전연구원은 선거구획정위원회 실무지원단이 마련한 제17대 선거구조정(안)이 지역패권 주의적 관점에서 작성되어 제주지역 선거구가 축소되는 등 제주지역에 대한 홀대를 노골화하고 있 어 이에 대한 문제를 제기하는 바이다. 제주지역에서 국회의원 정수의 문제는 현역 국회의원 혹은 예상 출마후보에 한정된 문제가 아니라 제주에 대한 중앙정부의 각종 지원과 관련된 심각한 문제이다. 특히 국제자유도시를 국가적 전략차원에서 추진되고 있는 현 상황에서 중앙정부의 적극적 지원 확 보는 제주의 미래를 결정하는 최대 요소 중의 하나이다. 따라서 본 연구원에서는 국회의원 선거구 획정에 단순히 인구의 등가성만을 고집하지 말고 면적의 등가성, 지역의 특수성이 반영되어 제주지역에서는 4인의 국회의원이 확보되어야 한다는 의견을 제 시하는 바이다. 이를 위해 가칭 제주지역 국회의원 4인 확보비상대책위원회를 구성하여 범도민적 운동을 전개할 것을 제안하는 바이다. 글싣는 순서 Ⅰ. 선거구 조정절차 및 조정안 관련 법률 검토 : '공직선거및부정방지법' 선거구획정위 실무지원단 선거구 조정 참고(안) Ⅱ. 선거구 조정안의 제주파급효과 제주지역 선거구와 국회의원 수 변천 1
현행 선거구별 인구 현황 선거구획정위 실무지원단(안)의 제주파급효과 Ⅲ. 선거구 조정(안)에 대한 제주의 입장 1안 : 권역별 정당명부식 비례대표제에 의한 보완 2안 : 현행 3개 선거구 유지 3안 : 탈행정구역적 3개 선거구 유지 4안 : 4개 선거구 확보 Ⅳ. 정책적 제언 3개 선거구 유지 가능성 4개 선거구 확보 가능성 4인 국회의원 확보 노력 부록 1 제주시행정구역 현황 부록 2 제주시 동별 면적 인구 현황 부록 3 북제주군 읍 면별 면적 인구현황
2004년 국회의원 선거구 조정에 대한 제주발전연구원의 입장 금번 선거구획정위실무지원단이 마련한 선거구 조정안은 제주지역의 도세 열악함 을 더욱 가중시키는 것으로 이에 대한 도민의 조직적 저항운동 전개가 필요하다. Ⅰ. 선거구 조정절차 및 조정안 관련 법률 검토 : '공직선거및부정방지법' 선거구 획정은 '공직선거및선거부정방지법' 제24조 규정에 의해 국회에 설치된 '선거구획정위 원회'에서 결정한다. 선거구 획정 절차 : 동법 제24조 4항 선거구획획정위원회는 제25조 제1항에 규정된 기준에 따라 선거구획시안을 마련하고, 그 이 유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 늦어도 당해 국회의원의 임기만료에 의한 선거구의 선거일전 1년까지 국회의장에게 제출하여야 한다. 이후 정치개혁특별위원회가 제출된 보고서를 토대로 선거법을 개정, 본회의에서 처리하는 수 순을 통해 선거법이 확정 시행된다. 국회의원 지역구의 획정기준 국회의원지역선거구는 시 도의 관할 구역 안에서 인구 행정구역 지세 교통 기타조건을 고려하여 이를 획정하되 구(자치구를 포함한다) 시(구가 설치되어 있지 않은 시를 말한 다) 군(이하 구 시 군이라 한다)의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다. 선거구획정위 실무지원단 선거구 조정 참고(안) 국회 선거구획정위 실무지원단은 지난 6월 4일 현행 인구를 기준으로 17개 지역구를 폐지하고 총 7개 선거구를 늘리는 것을 골자로 하는 선거구조정안을 선거구획정위원회에 제출하였다. 참고안에 의하면 현재 선거구 조정안은 현재의 선거구 인구편차 상한 3대 1 기준을 충족하 는 것을 전제로 한 것으로 이때 인구상한선은 31만8천809명, 하한선은 10만6천269명이다. 조정안에 의하면 17개 지역구가 하한에 미달하여 인근 지역구와의 통합이 불가피하고 24개 지역구는 상한선을 넘어 분구할 예정이다. 인구미달지역으로는 대구 중구, 경기 여주, 강원 영월 평창, 철원 화천 양구, 태백 정선, 충남 부여, 예산, 전북 무주 진안 장수, 전남 나주, 고흥, 경북 고령 성주, 군위 의성, 봉 화 울진, 청송 영양 영덕, 경남 의령 함안, 산청 합천, 제주 북제주 등이다. 반면 분구예상 지역은 서울 송파, 성동, 노원, 대구 동구, 달서 갑, 인천 계양, 울산 남구, 경 기 남양주, 의정부, 시흥, 용인 을, 수원 권선, 수원 장안, 수원 팔달, 오산 화성, 안산 갑, 광 명, 안양 동안, 충북 청주 흥덕, 전북 전주 완산, 익산, 경북 구미, 경남 진주, 김해 등이다. 1
따라서 경기도는 10개, 서울 3개, 대구, 인천, 울산, 충북, 전북은 각 1개의 선거구가 늘어나게 된다. 반면 경북, 강원은 각 3개, 충남, 전남은 각 2개, 제주는 1개 선거구가 폐지된다. Ⅱ. 선거구 조정안의 제주 파급효과 제주지역 선거구와 국회의원 수 변천 제1대( 48)~제3대( 54) 3개 선거구(북제주군갑, 북제주군을, 남제주군)에서 3인 선출 제4대( 58)~제5대( 60) 3개 선거구(제주시, 북제주군, 남제주군)에서 3인 선출 제6대( 63)~제8대( 71) 2개 선거구(제1지역구, 제2지역구)에서 2인 선출 제9대( 73)~제11대( 81) 1개 선거구(제주도선거구)에서 2인 선출 제12대( 85) 1개 선거구(제주시 서귀포시 북제주군 남제주군)에서 2인 선출 제13대( 88)~제16대( 00) 3개 선거구(제주시, 북제주군, 서귀포시 남제주군)에서 3인 선출 현행 선거구별 인구 현황 선거구 획정기준은 인구 행정구역 지세 교통 기타 조건 등이지만 이 중에서도 인구가 제 일 중요한 결정 요소이다. 선거구획정위 실무지원단 안은 현재의 선거구 인구편차 상한 3대 1 기준을 충족하는 것을 전 제로 인구상한선은 31만8천809명, 하한선은 10만6천269명으로 정하고 있다. 현행 인구하한선은 9만명이고 인구상한선은 35만명로서 인구 상하한선 비율은 3.88대 1이다. 이 기준을 제주지역 선거구에 적용할 경우, 북제주군 선거구는 인구 하한선 10만6천269명을 충족시키지 못하여 폐지된다. 따라서 제주시와 북제주군을 통합할 경우 통합선거구는 39만1천489명으로 인구 상한선인 31 만8천809명을 초과하는 결과를 초래한다. <표 1> 국회의원선거구별 인구 수 2
선거구명 자치단체명 인구수(인) 선거구 인구(인) 제주시 제주시 294,652 294,652 북제주군 북제주군 97,942 97,942 서귀포시 남제주군 서귀포시 84,862 남제주군 75,960 132,222 자료 : 각 자치단체별 홈페이지, 2003 헌법재판소는 현행 선거법 중 전국구제도와 선거구 획정 등의 내용 중 국회의원 지역구 인구편차 3.88 대 1은 선거권의 평등을 저해한다며 3 대 1이 넘지 않도록 선거법을 개정토 록 결정한바 있다. 헌법재판소의 판결취지는 현행 지역구 전국구제도가 표의 등가성을 침해하고 상당 수 유 권자의 선택을 사표로 전락시켜 대의민주주의의 헌법정신을 왜곡하고 있다는 것이다. 표의 등가성의 원칙이란 실천 가능한 한 1인의 투표권은 다른 사람의 그것만큼 가치가 있 어야 한다 는 것을 말한다. 선거구획정위 실무지원단(안)의 파급효과 선거구획정위 실무지원단(안)에 의하면 북제주군선거구는 인구 하한선인 10만6천269명을 충족 시키지 못해 폐지되는 것으로 되어 있다. 다만 북제주군 선거구와 제주시 선거구를 통합할 경우, 인구가 39만1천489명으로 인구 상한선 인 31만8천809명을 훨씬 초과하게 되어 어떠한 형식으로든 선거구 조정이 필요하다. 지방분권시대에 선거구 획정과정에서 면적 등가성은 반영되지 못하고 오직 인구수만 고려해 제주도가 불이익을 받을 가능성이 높다. 그렇지 않아도 도세가 부족한 상황에서 선거구 통합으로 인한 국회의원 감소는 제주의 위세 를 더욱 위축시킬 것으로 예상되어 중앙정부의 지원 확보가 쉽지 않을 것으로 보인다. Ⅲ. 선거구 조정(안)에 대한 제주의 입장 1안 : 권역별 정당명부식 비례대표제에 의한 보완 현행 직능별 비례대표제에 권역별 비례대표제를 보완 도입하고 제주를 별도의 독립 비례대표 선거구로 책정하도록 한다. 따라서 축소되는 의석을 권역별 정당명부식 비례대표제 도입을 통해 충당하되, 이때 권역을 부산 경남, 대구 경북, 호남권, 경기권, 강원권, 제주권으로 구분하여 도입한다. 현재의 선거구를 유지하면서 권역별 정당명부식 비례대표제 도입에 따른 1인 국회의원 수를 추가하여 제주지역 국회의원 수를 4인으로 한다. 3
2안 : 현행 3개 선거구 유지 현 제주시선거구, 북제주군선거구, 서귀포시 남제주군선거구체제를 유지한다. 선거구획정위 실무지원단(안)대로 시행될 경우 농어촌지역을 포함하고 있는 5개시 도(강원도, 경북, 충남, 전남, 제주)에서는 11개 지역구가 감소하는 반면에 서울 등 7개 시 도(서울, 경 기, 대구, 인천, 울산, 충북, 전북)에서는 18개의 선거구가 늘어나게 된다. <표 2> 국회의원 수 증감 변동 예상 시 도 16대 17대 증감 서울특별시 45개 48개 3개 증가 부산광역시 17개 17개 변동없음 인천광역시 11개 12개 1개 증가 대구광역시 11개 12개 1개 증가 광주광역시 6개 6개 변동없음 대전광역시 6개 6개 변동없음 울산광역시 5개 6개 1개 증가 경기도 41개 51개 10개 증가 강원도 9개 6개 3개 감소 경상북도 16개 13개 3개 감소 경상남도 16개 16개 변동없음 충청북도 7개 8개 1개 증가 충청남도 11개 9개 2개 감소 전라북도 10개 11개 1개 증가 전라남도 13개 11개 2개 감소 제주도 3개 2개 1개 감소 단순히 인구 등가성만을 고려한 선거구 조정은 참여정부의 지방화 분권화 정책과도 전면 배 치되는 안이다. 따라서 선거구 조정은 인구뿐만 아니라 행정구역의 특수성과 지역여건 문제 등을 바탕으로 한 면적의 등가성도 동시에 적용하여 농촌지역과 대도시지역간의 상대적 편차가 심화되지 않 도록 해야 한다. 제주국제자유도시를 추진하고 있는 제주의 국가적 가치와 독립된 별도의 광역자치단체임을 감안할 때 예외적으로 4인의 국회의원이 유지되어야 한다. 이 체제를 유지하기 위해서는 도시와 농촌지역 구분 없이 획일적으로 인구상 하한선을 구분 하는 것을 도시와 농촌지역의 인구 상 하한선을 달리 적용하여야 한다. 이는 이농현상이 지속되고 있는데 단순히 인구기준만 내세워 선거구를 정할 경우 농촌지역 선 거구는 지속적으로 줄어들어 해당 선거구 국회의원이 지역대표성을 상실할 수 있기 때문이다. 4
따라서 민주주의의 이념과 원칙에 충실하게 각 지역을 대표할 수 있도록 국회의원을 골고루 배출할 수 있어야 하며 최소한 제주지역에서는 현재의 선거구 수를 보장해야 한다. 3안 : 탈행정구역적 3개 선거구 유지 인구하한선에 못 미치는 북제주군선거구를 제주시와 통합한 뒤 행정구역에 구애받지 말고 제 주시 북제주군갑선거구, 제주시 북제주군을선거구로 분구하도록 한다. 16대 선거구 획정시 인구 하한선에 걸려 선거구가 없어질 상황에 처한 부산 강서구선거구가 부산 북구의 3개 동을, 부산 기장군선거구가 부산 해운대구의 2개 동을, 인천 강화군선거구가 인천서구의 1개 동을 편입시켜 선거구를 유지시킨 전례가 있음. 인구와 지세를 감안하여 제주시 북제주군갑선거구와 제주시 북제주군을선거구를 구분하면 다음과 같다. <표 3> 탈행정구역적 선거구별 행정구역 및 인구 수 선거구명 제주시 북제주군갑 제주시 북제주군을 자치단체행정구역 제주시 북제주군 삼도1동, 삼도2동, 용담1동, 용담 애월읍, 한림읍, 2동, 오라동, 연동, 노형동, 외도 한경면 동, 이호동, 도두동 일도1동, 일도2동, 이동1동, 이도 조천읍, 구좌읍, 2동, 건입동, 화북동, 삼양동, 봉 우도면, 추자면 개동, 아라동 인구 수 201,825명 190,759명 부록 1, 2, 3 참조 제주시와 북제주군의 통합인구는 거구의 인구는 19만명이 넘는다. 39만1천489명으로서 이를 갑.을 2개 선거구로 나누면 1개선 이 경우 선거구 수는 3개로 현상을 유지하지만 1개선거구 인구 수는 거의 20만명에 이르러 좀 많은 편이다. 4안 : 4개 선거구 확보 4-1안) 북제주군선거구와 제주시선거구 통합 후 3개 선거구로 분구 서귀포시 남제주군선거구는 그대로 두지만 북제주군선거구와 제주시선거구를 통합한 뒤 3개 선거구로 분구하는 방안이다. 5
<표 4> 4-1안 선거구별 행정구역 및 인구수 선거구명 제주시 북제주군갑 제주시 북제주군을 제주시 북제주군병 자치단체행정구역 제주시 북제주군 인구 수 연동, 노형동, 외도동, 이호동, 도 애월읍, 한림읍, 두동 한경면 145,714명 일도1동, 일도2동, 이도1동, 삼도 1동, 삼도2동, 용담1동, 용담2동, - 118,962명 건입동, 오라동 화북동, 삼양동, 봉개동, 아라동, 조천읍, 구좌읍, 이도2동 우도면, 추자면 127,918명 부록 1, 2, 3 참조 제주시와 북제주군의 통합인구는 구의 인구가 13만명이 넘는다. 39만1천489명으로서 이를 갑.을.병 3개 선거구로 나누면 1개 국회의원으로서의 대표성에 부족함이 없다. 7석이 불어나는 의석 하나를 제주도에 배려하면 되고, 도내 전체 국회의원 수가 4명으로 늘어나 기존의 도세 열악함을 어느 정도는 보충할 수 있다. 4-2안) 제주시선거구를 2개 선거구로 분구 북제주군 선거구와 서귀포시 남제주군선거구는 그대로 두고 제주시선거를 갑 을선거구로 분구하는 방안이다. <표 5> 4-2안 선거구별 행정구역 및 인구수 선거구 행정구역 인구수 제주시갑 삼도1동, 삼도2동, 용담1동, 용담2동, 오라동, 연동, 노형동, 외도동, 이호동, 도두동 145,785명 제주시을 일도1동, 일도2동, 이동1동, 이도2동, 건입동, 화북 동, 삼양동, 봉개동, 아라동 148,867명 부록 1, 2, 3 참조 현재 제주시인구는 29만548명으로 인구상한선인 30만명에 육박하고 있어 이를 2개 선거구로 분구하더라도 1선거구당 인구가 15만명으로 인구 상 하한선이 중간에 위치에 적정하다. 또한 서귀포시 남제주군선거구의 인구수 16만435명과도 비슷하다. 6
Ⅳ. 정책적 제언 3개 선거구 유지 가능성 비록 북제주군선거구가 인구하한선인 10만6천269명에 미달하여 폐지되고 이를 제주시선거구 와 통합하더라도 신설 통합선거구 인구가 인구상한선인 31만8천809명을 초과하게 되어 어떤 행태이든 3개 선거구 유지는 가능할 것으로 보인다. 4개 선거구 확보 가능성 선거구 조정문제는 여야는 물론 현역 국회의원과 국회의원 지망자들간의 이해관계가 첨예하 게 맞물려 있어 조정이 쉽지 않으며 특히 제주지역에 하나의 선거구를 신설하기 위해서는 상 당한 정치력이 필요하다. 다만 제주지역의 입장에서는 농촌지역과 도시지역의 인구상한선비율을 별도로 책정하여 북제 주군선거구를 유지하면서 제주시선거구를 2개로 분구하거나 권역별비례대표제 도입을 통해서 국회의원 4인을 확보하는 것을 목표로 설정하여 이에 대한 전도민적 노력을 전개해야 한다. 제주지역 국회의원 4인 확보 노력 이번 조정안에서 가장 큰 특징은 도시지역 선거구는 증가하고 농촌지역 선거구는 축소되는 것이다. 따라서 제주도의회가 중심이 되어 이번 선거구조정안에서 소외된 강원도, 경북, 충남, 전남지 역 광역의회와 연대하여 선거구 조정에 대한 적극적인 정치력을 발휘해야 할 것이다. 또한 시민단체를 중심으로 국제자유도시 추진 등 제주의 가치와 광역자치단체로서의 면적의 등가성을 강조하고 막대푸대론을 제기하는 등 지역소외론을 제기한다. 또한 (가칭) 4인국회의원확보비상대책위원회를 구성하여 이를 중심으로 북제주군주소지 갖기 운동을 전개하는 등 대중앙 압력 사회운동을 전개한다. 부록 1 제주시행정구역 현황 7
부록 2 제주시 동별 면적 인구 현황 구분 면적(km2) 인구(명) 비고 계 255.36 294,652 일도1동 0.33 4,359 일도2동 2.18 39,300 이도1동 0.79 7,542 이도2동 5.41 40,606 삼도1동 0.87 14,289 삼도2동 0.84 9,367 용담1동 0.61 9,332 용담2동 4.93 17,667 건입동 2.53 11,640 화북동 8.29 20,519 삼양동 9.52 9,545 봉개동 47.35 2,785 아라동 70.65 12,571 오라동 28.66 5,466 연동 12.33 35,036 노형동 45.24 36,621 외도동 8.41 11,796 이호동 2.53 4,080 도두동 4.02 2,131 2003.5.31 현재 부록 3 북제주군 읍 면별 면적 인구현황 2003.5.31 현재 구분 면적(km2) 인구(명) 비고 계 721.80 97,942 한림읍 91.09 20,652 애월읍 202.09 26,293 한경면 79.01 9,105 추자면 7.08 3,042 소계(서부지역) 379.27 59,092 조천읍 150.64 20,786 구좌읍 185.82 16,364 우도면 6.07 1,700 소계(동부지역) 342.53 38,850 8