청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 유 지 웅 * 차 례 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 청소년 유해업소의 개념 Ⅲ. 청소년의 유해업소 접촉 실태 Ⅳ. 경찰의 청소년유해업소 단속 활동 현황과 문제점 Ⅴ. 경찰의 청소년 유해업소 단속활동의 방향 Ⅰ. 서 론 1) 1. 문제의식 오늘날 우리 사회는 산업화 과정을 지나면서 이룩해 온 비약적인 경제발전으로 그 어 느 때보다도 물질적으로 풍요로운 시대를 누리고 있다. 그러나 경제 발전과 소득수준의 향상, 삶의 질의 향상은 다른 한편에서 왜곡된 개인주의와 물질주의, 상업주의와 향락문 화를 수반하고 있다. 우리 사회의 왜곡된 향락문화는 성장하는 청소년들에게 새로운 유해환경으로 등장하 * 경찰대학 치안정책연구소 책임연구관(사회학박사) 113
치안정책연구 고 있다. 실로 우리 사회의 청소년들은 그 어느 때보다도 심각한 유해환경 속에서 성장 하고 있다고 해도 과언이 아니다. 인터넷을 통해 무차별적으로 유통되는 유해매체와 주 택가에까지 진출한 풍속업소들은 청소년들의 건강한 심신의 성장과 발달을 위협하고 있 다. 게다가 입시 위주의 학교 교육은 다수의 학교부적응 청소년들을 양산하고, 가정의 해체는 청소년들을 거리로 내몰고 있다. 청소년의 가출과 학교 폭력, 청소년 성매매 등 의 사회문제들은 오늘날 우리 사회에서 청소년의 위기상황을 대변해 주는 것이다. 오늘날 우리 사회의 청소년 문제는 복합적이고 구조적인 문제이다. 그것은 근본적으로 가정 해체의 위기, 학교교육의 위기, 가치관의 위기를 배경으로 하는 것이다. 가정과 교 육, 가치관의 혼돈과 위기가 청소년 문제의 구조적인 원인이 되고 있다. 그러나 다른 한 편에서 오늘날 우리 사회의 청소년의 문제는 청소년의 건강한 성장과 발달을 해치는 사 회환경의 영향이기도 하다. 바로 청소년에게 해로운 매체나 물질, 유해한 업소들이 청소 년들에게 부정적인 영향을 끼치고 있다는 것이다. 이러한 문제의식에서 청소년 보호의 대책은 이러한 유해한 환경으로부터 청소년들을 보호하는 데 집중된다. 그것은 청소년 유해환경을 차단하는 것이다. 경찰의 유해업소 단속활동은 청소년들이 유해한 환경에 접 촉하는 것을 차단하기 위한 보호대책의 하나이다. 이러한 문제의식에서 이 논문은 먼저 청소년들이 유해업소에 접촉하는 것을 차단하기 위해서 청소년 유해업소 접촉실태를 살피고, 경찰의 단속활동에 대한 검토를 통해 더욱 효과적인 청소년 유해업소 단속 방향 모색하고자 한다. 2. 연구목적과 연구방법 이 연구는 청소년 유해환경 가운데 유해업소에 주목하고, 청소년들이 유해업소에 출입 하는 것을 차단하기 위한 대책, 특별히 경찰의 효과적인 단속방안을 모색하는 데 연구목 적을 두었다. 이러한 목적에서 다음과 같은 연구 문제를 탐구하고자 한다. 첫째, 청소년들은 유해업소 접촉을 통해 어떠한 유해요인에 노출되어 있는가? 둘째, 청소년 유해업소와 관련하여 경찰에서는 어떠한 대책을 마련해 왔는가? 셋째, 경찰의 청소년 유해업소 단속 활동에 있어서 개선점과 대책은 무엇인가? 114
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 이 연구는 기본적으로 문헌연구방법과 전문가 자문에 기초해 있다. 이 연구에서는 유 해업소와 관련된 국내외 문헌과 입법례 등을 조사 분석하고, 경찰청 경찰백서 등의 통계 자료와 (구)국가청소년위원회 등의 일차 통계자료를 분석하는 2차적 분석(secondary analysis) 방법을 취하였으며, 이와 더불어 유해업소 실태 및 개선방안 모색을 위해 문 광부 부처 공무원과 경찰 담당자, 청소년유해환경감시단 담당자 등의 전문가 자문을 통 해 연구를 수행하였다. Ⅱ. 청소년 유해업소의 개념 청소년 유해업소에 관한 선행 연구에서 사용되고 있는 청소년 유해업소의 개념은 일 반 이론적 개념과 법률적 개념으로 구분해 볼 수 있다. 이론적 개념정의는 1980년대 이 후 청소년 유해환경에 관한 개념적 연구의 흐름에서 진행되어온 청소년 유해업소에 대 한 개념화를 가리키는 것이며, 법률적 개념정의는 1997년 제정된 청소년보호법에 명시 된 개념화를 가리킨다. 법률적 개념정의는 현실적으로 청소년 유해업소에 대한 규제 범 위를 지정해 주고 있다는 점에서 중요한 기준이 되고 있다는 점에서 의미를 가지며, 일 반 이론적 개념정의는 법률적 규제 범위 밖에 있는 광범위한 청소년 유해업소들 뿐만 아니라, 최근 급격히 증가하고 있는 신종 변종 유해업소들에 주목할 수 있게 해 준다는 점에서 의미를 갖는다. 1. 법률적 개념 정의 청소년 유해업소의 개념에 관한 법률적 정의는 청소년보호법 1) 에 근거하고 있다. 청소 년보호법에 따르면, 청소년 유해업소란 청소년의 출입과 고용이 청소년에게 유해한 것 1) 1997년에 제정된 청소년보호법은 청소년에게 해로운 매체와 약물의 유통, 청소년에게 유해한 업소의 출입과 고용, 청소년유해행위를 포함하여 청소년 유해환경으로부터 청소년을 보호하기 위한 법적 규 제를 담고 있는 법률이다. 115
치안정책연구 으로 인정되는 업소와 청소년 출입은 가능하나 고용은 유해한 것으로 인정되는 업소 로 서 정의된다. 즉, 법률적 의미에서 청소년 유해업소는 청소년 출입 고용 금지업소와 청 소년 고용 금지업소를 포함하는 개념이다. 청소년보호법에 정의된 청소년 유해업소 개념에 따라, 청소년 유해업소 유형은 청소년 출입 고용 금지업소와 청소년 고용 금지업소로 구분된다. 이들 업소의 구분은 그 업소가 영업을 함에 있어서 다른 법령에 의하여 요구되는 허가 인가 등록 신고 등의 여부에 도 불구하고 실제로 이루어지고 있는 영업행위를 기준으로 한다. 2) 청소년보호법 및 청소년보호법시행령의 이러한 기준에 따라 청소년 유해업소로서 규 제대상이 되는 구체적인 업소의 종류를 항목별로 정리하면 다음 <표1>과 같다. <표 1> 청소년 유해업소의 종류 업소 유형 청소년 출입 고용 금지업소 청소년 고용 금지업소 업 소 종 류 1 유흥주점 영업, 단란주점 영업 2 비디오물감상실업, 노래연습장업 3 무도학원업, 무도장업 4 사행행위영업(복표발행업,현상업,회전판돌리기업,추첨업,경품업) 5 전화방, 화상대화방 6 성기구 취급업소 1 티켓다방, 소주방, 호프집, 카페 등 2 숙박업, 이용업, 목욕장업(여관, 퇴폐이발소,스포츠마사지,휴게텔 등) 3 비디오물소극장업, 게임제공업, 복합유통게임제공업 4 유독물 제조 판매,보관 저장,운반 사용업 5 만화대여업 6 고시에 의한 청소년유해업 출처: 이춘화 외(2006:15) <표Ⅱ-1> 재구성. 2. 일반적 개념 정의와 최근의 논의 흐름 청소년 유해업소에 대한 일반 이론적 개념 정의는 업소에서 제공하는 서비스의 유해 2) 이춘화 외, 청소년 보호 관련법령의 개선방안 연구, 국가청소년위원회 한국청소년개발원, 2006, 3면. 116
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 성 에 근거하여 유해업소의 개념을 정의해 왔다. 김문조와 김선업은 청소년 유해업소는 다방, 까페, 룸싸롱, 술집, 당구장, 여관, 카바레, 사창가 등 그 성격이 객관적으로 유 해하다고 인정되고, 법적으로 청소년들의 출입이 제한되고 있는 업소와 더불어, 유해업 소로 분류되지 않았다고 하더라도 그곳에서 제공되는 서비스가 유해성을 지니고 있는 업소 라고 정의한다. 이러한 개념정의가 갖는 문제점은 유해 혹은 유해성 의 범위가 모 호하다는 점이다. 과연 어느 정도 해로운 것이 유해한 것이며, 유해성이 있다고 할 수 있는 것인지 그 범위가 분명하지 않다는 것이다. 무엇이 유해성이 있으며 또 무엇이 유 해성이 없다고 할 것인지를 결정하는 기준, 즉 유해성의 유무 판단 기준을 설정하기 어 려우며, 무엇이 유해성이 높으며 또 무엇이 유해성이 낮다고 할 것인지를 결정하는 기 준, 즉 유해성 정도 판단 기준을 설정하기 어렵다. 3) 대체로 지금까지는 청소년보호법에 서 명시하고 있는 내용들이 청소년의 유해성 판단의 보편적 기준으로 적용되고 있다. 최근 유진이 등(2005)은 청소년 유해업소에 대한 기존의 개념정의가 다소 모호하고 상대적인 유해성 개념에 근거해 있다는 문제의식에서 새로운 개념정의를 시도하였다. 그것은 다소 모호한 유해성 이라는 용어 대신에 객관적으로 인정되는 유해요인을 찾아내 고, 그러한 유해요인의 보유 여부를 기준으로 유해업소를 판단하자는 것이다. 4) 이 연구에서는 청소년들에 대한 심층면접을 통해서 업소와 관련이 있는 것으로 확인 된 문제 행동 들이 구체적으로 어떠한 업소에서 발생하는지에 대해서 조사한 후, 동일한 문제행동이 발생하는 업소들의 특징에 대한 분석을 통해 문제행동이 발생하는데 결정적 인 영향을 주는, 업소들의 유해요인을 도출해 냈는데, 그 유해요인은 크게 다섯 가지로 정리되는데, 그것은 술/담배 등과 같은 유해물질, 5) 음란물/폭력물 등과 같은 유해매 체, 6) 문제친구들과의 만남, 폐쇄적 공간(밀실)의 이용, 심야영업 이용 7) 등이다. 8) 3) 김영한 외, 신종 청소년 유해환경 실태와 대책, (서울 : 한국청소년정책연구원, 2007), 21면. 4) 유진이 등은 기존의 연구들이 유해업소의 존재 혹은 유해업소 출입 등이 가지는 유해성을 중심으로 접근하였기 때문에 유해업소 자체의 특징이나 유해업소 내부에서 청소년들이 어떠한 경험을 하는지에 대해서는 체계적인 접근을 이루지 못했으며, 유해업소의 개념이나 유해업소의 유형구분이 체계적으로 이뤄질 수 없었다고 지적한다(유진이 외, 앞의 책, 30면). 5) 유진이 등의 유해업소 분류에 따르면, 술/담배 등의 유해물질을 구입하는 공간(슈퍼, 마트, 편의점, 담배판매점 등)과 이러한 유해물질을 소비하는 공간(호프/소주방, 민속주점, 포장마차, 노래방, 카페, PC방, 비디오방/DVD방, 당구장, 오락실 등)은 이와 관련된 유해업소로 분류된다. 117
치안정책연구 유진이 등의 연구는 청소년 유해업소 개념과 유형 분류에 있어서 새로운 체계화를 이 루고 있다고 평가할 수 있다. 기존의 유해업소 개념 정의에서 유해성 이라는 용어는 다 소 모호하고 상대적인 용어라는 점에서 볼 때, 유진이 등의 연구가 유해요인 을 통해 유 해업소의 개념을 도출한 것은 유해업소 개념화의 진전이라고 할 수 있다. 최근 김영한 등(2007)의 연구는 유진이 등의 연구에서 중심용어로 채택한 유해요인 을 더욱 세분화하고, 9) 유해성 정도에 따른 등급화를 시도하고 있다는 점에서 주목된다. 유해성 등급의 세분화는 청소년보호법 체계하에서 청소년 출입 고용 금지업소와 청소 년 출입 금지업소로 단순화되어 있는 유해업소 분류체계를 보완하는 것으로서 유해등급 별 대책 수립을 가능하게 할 수 있다는 점에서 의미를 갖는다. Ⅲ. 청소년의 유해업소 접촉 실태 1. 청소년 유해환경 접촉 종합 실태조사 결과 구 국가청소년위원회에서는 몇 년 전부터 전국의 중 고등학교에 재학 중인 일반청소 년과 위기청소년(소년원 재소 청소년, 가출청소년, 학교부적응청소년)을 대상으로 청소 년 유해환경 접촉 종합실태조사를 진행해 왔다. 이 조사는 청소년들의 유해환경접촉 실 6) 유진이 등의 유해업소 분류에 따르면, 청소년들이 이러한 유해매체를 대여 받는 공간(도서대여점, 비 디오/DVD 대여점 등)과 이러한 유해매체를 관람하는 공간(성인PC방, 비디오방/DVD방, 노래방 등)은 이와 관련된 유해업소로 분류된다. 7) 유진이 등의 유해업소 분류에 따르면, 청소년들의 심야귀가를 유발하는 공간(PC방, 술집 등)과 무단 외박이나 가출을 유발하는 공간(찜질방, PC방, 비디오방, 술집, 여관 등)은 이와 관련된 유해업소로 분류된다. 8) 유진이 외, 앞의 책, 45-46면. 9) 김영한 등은 업소의 유해성을 분류하기 위한 체계로서 크게 3가지를 제시한다. 그 첫째는 1차적 유해 요인으로서 그 특성이 청소년들에게 직접적으로 유해한 것이며, 둘째는 2차적 유해요인으로서, 그 특 성이 청소년에게 직접적으로 유해하지는 않지만 1차적 유해요인을 쉽게 매개하거나 강화시키는 요인 이며, 셋째는 청소년들의 유해요인의 이용빈도, 접근용이성, 유해강도 등의 요인이다. 118
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 태에 관한 가장 광범위한 규모의 조사결과로서, 지난 2007년 말에도 전국의 중 고등학 교 재학생 13,721명과 위기청소년 1,505명을 대상으로 유해환경 접촉 종합실태조사를 실시하고 그 조사결과를 발표하였다. 이 조사 결과는 그 조사규모의 방대함에서 뿐만 아 니라, 연례적으로 이뤄져온 조사로서 비교분석을 통해 유해환경접촉실태의 변화 추이를 보여준다는 점에서 중요하다. 이 조사에서는 조사대상자들에게 만화방, 전자오락실, PC방, 노래방, 비디오방/DVD 방, 카페, 호프집/소주방, 나이트클럽 등의 업소를 이용한 경험이 있는지를 조사하였는 데, 그 조사결과 일반청소년의 경우에는 PC방의 이용경험이 93.7%로 가장 높게 나타 났고, 그 다음으로는 노래방(93.3%), 전자오락실(77.5%), 만화방(56.0%), 카페 (42.8%), 호프집/소주방(23.1%), 비디오방/DVD방(22.4%), 나이트클럽(3.7%) 순 으로 나타났다. 한편, 위기청소년의 경우에는 PC방(96.3%), 노래방(94.8%), 전자오 락실(81.8%), 카페(56.2%), 만화방(55.0%), 호프집/소주방(52.6%), 비디오방 /DVD방(44.2%), 나이트클럽(17.8%) 순으로 나타났다. 이 조사에서 이용경험 여부를 조사한 업소들 가운데, 노래방은 청소년실을 이용하거나 보호자와 동행할 시에만 출입할 수 있는 업소이며, 비디오방/DVD방, 나이트클럽 등은 청소년 출입이 금지된 업소이다. 그런데 일반 청소년의 22.4%가 비디오방/DVD방을 이용한 경험이 있는 것으로 나타났 으며, 나이트클럽 이용경험도 3.7%에 이르고 있다. 위기청소년의 경우에는 그 이용 정 도가 더욱 높게 나타나는데, 위기청소년의 44.2%는 비디오방/DVD방 이용경험이 있으 며, 나이트클럽 이용경험도 17.8%에 이르는 것으로 조사되었다. 10) 한편, 청소년들에게 출입이 금지된 비디오방/DVD방 이용 비율을 지난 2005년부터 2007년까지 시기를 통해 비교해 보면, 그 이용 비율은 지난 2005년 16.9%에서, 2006년 19.4%, 2007년 22.4%로 지속적으로 상승하고 있다. 최근에 들어서 청소년 들의 유해업소 접촉 경험이 갈수록 높아지고 있다는 것을 보여주는 조사 결과이다. 이 조사에서는 청소년들이 술을 마셔본 장소가 어디인지를 조사하였는데, 일반청소년 10) 이 조사에서 일반청소년이 최근 1년 동안 비디오방/DVD방을 이용한 횟수를 조사한 결과, 일년에 1-2회가 11.6%, 한 달에 1-2회가 4.4%, 일주일에 1-2회가 0.9%, 주3회 이상이 1.0%로 조사되 었으며, 위기청소년의 경우에는 일년에 1-2회가 16.1%, 한 달에 1-2회가 13.9%, 일주일에 1-2 회가 4.0%, 주3회 이상이 3.7%로 나타났다. 119
치안정책연구 과 위기청소년 모두가 호프집/소주방을 가장 많이 이용하고 있었으며, 그 다음으로는 노 래방이 많이 이용되고 있었다. 11) 호프집/소주방, 노래방은 청소년에게 술을 판매하는 행위가 엄격히 제한된 업소이다. 또한 노래방, 비디오방/DVD방, 카페, 호프집, 소주방 등에서 최근 일 년 동안 고용되어 일한 경험이 있는지를 조사한 결과, 일반 청소년들은 1.9%, 위기청소년들은 10.3%가 최근 1년 동안 이러한 업소에 고용된 경험이 있다고 응답하였다. 이러한 업소들은 모두 청소년 유해업소로서 청소년의 고용이 금지되어 있는 업소들이다. 2. 청소년 유해업소 유형별 접촉실태 조사 결과 가. 유흥주점 술집과 유흥주점은 청소년보호법상 청소년의 업소 출입이 엄격하게 금지되어 있는 업 소들이다. 그런데 지난 2005년 유진이 등이 서울 시내 중 고등학교 학생들 1,400여명 을 대상으로 청소년들의 유해업소 출입과 유해요인 접촉실태를 조사한 바에 의하면, 응 답자의 10.5%에 이르는 청소년들이 1학기에 1회 이상 술집이나 유흥주점에 출입한 경 험이 있는 것으로 조사되었다. 12) 학교급에 따라서도 일정한 차이를 보였는데, 중학생보 다는 고등학생들의 출입 경험이 많았으며, 고등학생 중에서도 일반계 고등학생보다는 실 업계 고등학생들의 출입 경험이 많은 것으로 조사되었다. 이 조사에서는 술집과 유흥주점 등은 특별히 술과 담배 등과 같은 유해물질에 대한 접촉율이 높은 것으로 조사되었으며, 조사대상자의 62.8%는 10시 이후의 심야영업 시 간대에도 업소를 이용하고 있었다. 폐쇄된 공간인 밀실을 이용한 경우는 27%에 이르렀 으며, 유해매체에 접촉한 비율도 32.4%에 이른 것으로 조사되었다. 13) 11) 일반청소년들의 호프집/소주방, 노래방 이용 비율은 각각 14.5%, 7.4%로 나타났고, 위기청소년은 43.3%, 24.6%로 나타났다. 12) 유진이 외, 앞의 책, 68면. 13) 위의 책, 92면. 120
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 나. 비디오방/DVD방 2007년 청소년 유해환경종합실태조사 결과에 따르면, 지난 1년 동안 이들 업소에 1-2회 이상 출입한 경험이 있는 학생들이 17.9%로 조사되었는데, 유진이 등의 조사에 의하면, 조사대상자의 68.4% 정도가 유해물질, 유해매체, 문제친구, 밀실, 심야영업 등 과 같은 유해요인 접촉경험을 가지고 있는 것으로 조사되었다. 14) 다. 노래방 노래방은 청소년보호법에 의해 시설제한과 시간제한을 함께 받고 있는 업소이다. 청소년 들은 청소년실이 있는 노래방에 10시 이전까지 출입이 가능하다. 그렇지만 현실적으로 노 래방은 PC방과 함께 청소년들이 즐겨 이용하고 있는 업소이다. 2007년 청소년 유해환경 종합 실태조사에서는 일반청소년의 93.3%가 노래방 이용 경험이 있는 것으로 응답하였다. 노래방 안에서 청소년에게 술을 파는 것은 금지되어 있지만, 청소년 유해환경접촉종합 실태조사(2007) 결과에 의하면, 노래방에서 술을 마신 경험이 있는 일반청소년은 조사 대상자의 7.4%, 위기청소년은 24.6%로 조사되었다. 유진이 등(2005)의 조사에서도 조사대상자 가운데 노래방에서 술이나 담배 등의 유해물질을 접촉한 경험이 있는 응답 자는 21.1%에 이른 것으로 나타났으며, 유해매체 접촉(5-6%), 심야영업 시간까지 노 래방 이용(24.9%), 이성친구와 함께 밀실 이용(12.2%) 비율도 낮지 않았다. 청소년들 의 노래방 이용은 유해물질, 유해매체, 문제친구, 폐쇄된 공간 이용, 심야시간대 이용 등의 유해요인에 광범위하게 노출되어 있다고 할 수 있다. 라. 여관, 무인모텔 여관 등의 숙박업소는 청소년 고용금지업소에 속하며 일정한 조건에서 출입은 허용 되는 업소이다. 이춘화 등(2006)의 연구에서는 무인모텔의 실태를 조사하였는데, 무인 모텔의 경우, 술 담배 등의 유해물질을 직접 판매하지는 않지만, 외부에서 구입해서 들 14) 위의 책, 94면. 121
치안정책연구 어갈 경우 거의 통제를 받지 않으며, 인터넷을 통해서 유해매체에 쉽게 노출되어 있다. 또한 무인으로 운영되고 있다는 점이 청소년들의 이성혼숙을 용이하게 하고 있다. 청소 년 이성 혼숙을 사전에 막기 위해서 모텔에 투숙하기 전에 신분증 확인이 필요한데, 무 인시스템으로 운영되는 무인모텔에서는 신분확인이 어렵기 때문이다. 마. PC방 일명 PC방 15) 은 청소년보호법상 청소년 유해업소는 아니지만, 게임산업진흥에관한법 률 제28조 7항에서는 청소년 출입시간을 준수할 것을 규정하고 있어서, 청소년이 오후 10시 이후에 PC방에 출입하는 것은 금지된다. 16) 2007년 청소년 유해환경 접촉 종합 실태조사에서 나타난 바와 같이, 일반청소년의 경우에는 PC방의 이용경험이 93.7%로 매우 높게 나타났다. 그런데 유진이 등(2005)이 PC방 출입 경험이 있는 청소년들을 대 상으로 PC방에서의 유해요인 접촉 경험을 조사한 바에 의하면, 유해물질, 유해매체, 문 제친구, 심야영업 등의 유해요인과 접촉하고 있는 것으로 나타났다. 유해매체와 문제친 구 등에 대한 접촉 경험은 7%대로 낮았지만, 흡연으로 추정되는 유해물질 접촉 경험은 13.1%나 되는 것으로 나타났으며, 밤 10시 이후 심야영업 경험은 24.8%에 달했 다. 17) 국민건강증진법 (2008.2.29 법률 제8852호) 제9조 제4항 및 국민건강증진법 시행규칙 (2008.3.3 보건복지가족부령 1호)제7조 제2항 11호에 따르면, PC방 업장 내 부 중 1/2 이상의 구역을 금연구역으로 지정하여야 한다. 그런데 위 조사에서는 청소년 들의 흡연으로 추정되는 유해물질 접촉 경험이 적지 않은 것으로 조사되고 있으며, 밤 10시 이후 청소년 이용시간 제한이 제대로 지켜지지 못하고 있는 것으로 나타났다. 18) 15) 멀티미디어문화컨텐츠설비제공업(일명 PC방)은 구 음반비디오물및게임물에관한법률에서는 자유업종 이었으나, 게임산업진흥에관한법률이 개정 시행됨에 따라 그 명칭이 인터넷컴퓨터게임시설제공업으 로 바뀌고 등록제로 전환되었다. 16) 청소년의 PC방 출입이 적발되면 게임산업진흥에관한법률에 의거하여 영업정지 등 행정처분을 받게 되며, 상습 적발 시에는 영업장이 폐쇄되거나 등록이 취소된다. 17) 유진이 외, 앞의 책, 81면. 18) 일각에서는 이들 업소에서 금연구역 지정이 제대로 준수되고 있지 않다는 점과 출입제한이 제대로 지켜지지 않고 있다는 점에서 PC방과 만화대여업소를 청소년보호법상 청소년출입금지업소로 지정 하자는 주장이 제기되고 있기도 하다. 그러나 PC방은 일반청소년의 이용률이 매우 높다는 것과 다 122
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 이춘화 외(2005)의 연구에서 PC방 운영 실태를 현장 조사한 바에 의하면, 8곳의 PC방 가운데 6곳의 경우에는 벽에 흡연석, 금연석 구분 표지판만 붙어 있을 뿐, 아무런 물리적 공간구분도 되어 있지 않아서 청소년들이 간접흡연의 피해에 그대로 노출되어 있었다. PC방에서 직접 술과 담배를 판매하지는 않았지만, 청소년이 미리 담배와 같은 유해물질을 준비해 왔을 경우, 별다른 통제를 받지 않았다. 출입시간 제한과 관련하여, 8곳의 PC방 가운데 오후 10시 이후 청소년 출입금지 안내문이 부착되어 있는 곳은 3 곳에 지나지 않았다. 오후 10시 이후 청소년 출입금지 안내문이 부착된 3곳의 업소에서 도 오후 10시 이전에 들어와 PC방을 이용하고 있는 청소년들에게 PC방을 나가도록 요 구하는 곳은 1곳에 불과했다. 이 현장조사에 의하면 실질적으로 10시 이후 청소년 출입 금지조항은 제대로 지켜지지 않고 있었다. 19) 또한 유해매체 접촉과 관련하여, 현장 조 사한 PC방의 1/3 이상에서는 컴퓨터 바탕화면 상에 음란사이트나 부킹사이트로 바로 연결되는 바로가기 아이콘이 설치되어 있었으며, 사용자가 새로운 프로그램을 설치할 경 우에도 아무런 제재나 통제가 이뤄지지 않았다. 일부 PC방에서는 이전 사용자가 남긴 인터넷 URL이 그대로 남아 있어서 이후 사용자는 이전 사용자가 이용한 인터넷 URL 을 쉽게 접촉할 수 있었다. PC방은 담배와 같은 유해물질의 접촉, 인터넷의 음란사이트를 통한 유해매체 접촉, 오후 10시 이후 심야영업시간대 이용 등의 유해요인에 노출되어 있음을 보여주고 있다. 바. 찜질방 20) 찜질방의 경우 대부분이 안마실을 설치하여 운영하고 있기 때문에 청소년보호법상 청 소년고용금지업소이다. 21) 청소년의 출입은 가능하지만 출입시간은 공중위생법 제4조 제 7항 및 시행규칙 제7조에 의해 22시부터 5시까지 출입은 제한된다. 단, 보호자가 동행 른 유해업소에 비해서 유해성이 비교적 적다는 점 등에서 그 타당성 논란이 일고 있다(이춘화, 앞의 책, 42-43면). 19) 이춘화 외, 앞의 책, 76면. 20) 찜질방은 맥반석 황토 옥 등을 직접 혹은 간접 가열하여 발생되는 열기 또는 원적외선 등을 이용하여 땀을 낼 수 있는 시설 및 설비 등의 서비스(공중위생관리법 제2조 3호 나목)를 제공하는 업소이다. 21) 청소년보호법 시행령 제3조 제5항 3호. 123
치안정책연구 한 경우에는 시간 제한을 받지 않는다. 유진이 등(2005)이 찜질방 출입 경험이 있는 청소년들을 대상으로 유해요인 접촉 경 험을 조사한 결과, 유해물질, 유해매체, 문제친구, 폐쇄된 공간, 심야영업 등의 모든 유 해요인에 노출되어 있는 것으로 조사되었다. 찜질방 출입경험이 있는 청소년들 중에서 유해매체나 문제친구에 대한 접촉 경험 비율은 4% 내외로 매우 낮게 나타났지만, 술과 담배 등의 유해물질 접촉 경험은 12.8%, 심야영업 경험은 45.49%에 달하는 것으로 조사되었다. 22) 3. 신종 청소년 유해업소 유형별 접촉실태 가. 멀티방 멀티방은 PC방, 노래방, DVD방의 기능이 합쳐져 있는 새로운 형태의 공간으로서, 컴퓨터와 인터넷이 가능한 기계 하나로 PC방, 노래방, DVD방 기능을 모두 제공하는 곳을 말한다. 멀티방은 대학가 주변을 중심으로 급속히 확산되는 추세에 있다. 이춘화 외의 연구에서 멀티방의 유해요인을 현장 조사한 바에 의하면, 멀티방은 밀실 형태의 폐쇄된 공간을 이루고 있다. 창문과 문은 불투명 스티커로 덮여 있어서 외부에서 내부를 들여다 볼 수 없도록 되어 있다. 멀티방에서는 컴퓨터를 통해 유해매체에 접촉하 는 것도 어렵지 않다. 성인 게임이나 성인용 음란사이트의 경우 성인인증을 위해 이름과 주민등록번호를 기입하도록 요구하고 있지만, 청소년들이 부모님의 이름과 주민등록번호 를 알아가지고 들어갈 경우 성인게임이나 성인용 음란사이트에 접속하는 것을 제지할 수 없다. 일반 PC방의 경우에는 여러 대의 컴퓨터가 서로 인접해 있고 자리와 자리 사 이가 개방되어 있어서 타인의 시선을 의식할 경우 쉽게 유해사이트에 접속하기 어려운 환경인 반면, 멀티방은 외부에서 내부를 들여다 볼 수 없는 밀실 형태의 폐쇄된 공간을 22) 유진이 외, 앞의 책, 96-97면. 한편, 일각에서는 찜질방이 가출청소년의 대체 잠자리로 기능하고 있는 현실에서 심야영업 시간대의 출입제한은 가출청소년들을 더욱 위험한 곳으로 내몰 수 있다는 주장도 제기된다. 특별히 가출 여성청소년의 경우에 가출 후 숙박 해결을 위해서 성매매에 빠지는 경우가 있는데, 이들에게 찜질방은 성매매로 유입되는 시간을 연장시켜 가정으로 돌아갈 수 있는 가 능성을 높여준다는 것이다. 124
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 이루고 있어서 이용자들은 타인의 시선을 의식할 필요 없이 유해매체에 접속할 수 있다. 또한 멀티방에는 DVD가 설치되어 있는데, 18세 이상 관람가 영화들을 간단한 성인인 증절차만으로 접촉할 수 있다. 일반 DVD방이나 비디오방의 경우 대여과정에서 대면을 통해 성인 여부를 확인할 수 있지만, 멀티방의 경우에는 그러한 확인 절차가 생략되어 있다. 또한 멀티방에서는 방 안에 설치된 화상카메라를 통해서 화상채팅이 가능한데, 주 변이 공개된 PC방과는 달리 밀폐된 공간에서의 화상채팅은 성매매 행위로 이어질 가능성 이 높다. 23) 이렇게 볼 때, 멀티방은 일반 PC방, DVD방, 노래방의 유해요인을 모두 가 지고 있으면서, 더구나 외부와 차단된 밀실 형태로 이뤄져 있어서 유해요인은 더욱 높다. 문제의 소재는 이러한 멀티방의 주요 고객이 중고등학생과 대학생들이라는 데 있다. 최근 한 언론 보도에서 인터뷰 대상자는 대학가 주변에 산재한 멀티방은 주변 사람들의 시선을 의식해서 모텔을 이용하기 곤란한 청소년들이 주로 찾고 있다고 말하고 있으며, 인터뷰에 응한 멀티방 업주도 주 고객이 청소년들이라고 밝히고 있다. 24) 얼마 전까지 멀티방에 대한 단속의 한계는 이 업종이 업종 등록을 하지 않는 자유업 종이라는 데 있었다. 구청이나 경찰에서 단속하고자 하여도 그 근거가 마땅하지 않았다. 이러한 문제점들이 언론을 통해 보도되면서 올해 초부터 문화관광부에서는 멀티방의 건 전한 영업활동을 위한 처리지침을 마련하여 시행 중이다. 25) 문화관광부는 멀티방 실태 조사를 벌여 등록기준 개선 등 제도적 보완을 이루겠다고 밝히고 있으나, 여전히 무등록 멀티방이 많은 것이 현실이다. 업계에서는 기존 PC방과 DVD방 중 상당수가 멀티방으 로 전업 해 전국적으로 수천여 곳에 이를 것으로 보고 있으나 아직 정확한 규모는 파악 되지 않고 있다. 문화관광부에서는 지방자치단체를 통해 멀티방 영업실태를 파악하고 있 23) 이춘화 외, 앞의 책, 55-61면. 24) 연합뉴스 TV, 2007.12.14일자. 25) 이 지침의 주요 내용은 멀티방 사업자들이 현행 게임산업진흥에관한법률 상의 복합유통게임제공업, 인터넷컴퓨터게임시설제공업 (일명 PC방)이나 청소년게임장업 또는 음악산업진흥에관한법률 상의 노래연습장업 으로 업종 등록을 하도록 하여 단속의 근거를 마련하자는 것이다. 이에 따라 문화관광 부는 현행 법령에 의한 업종 등록을 이행하지 않고 무등록 영업을 계속하는 멀티방에 대해서는 경찰 청 등 관계기관과 협력하여 적극적인 단속이 이뤄질 수 있도록 할 계획이다. 현행 법령에 의한 합법 적인 업소 등록을 이행하지 않는 멀티방에 대하여는 게임산업진흥에관한법률 (제38조 제1항 및 제 45조 제2호)이나 음악산업진흥에관한법률 (제29조 제1항 및 제34조 제3항)에 따라 영업소 폐쇄 및 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처할 수 있으며, 그밖에 영업형태 및 사안에 따라 서 청소년보호법, 풍속영업의규제에관한법률, 성매매알선등행위의처벌에관한법률 등에 의한 처벌 도 가능하다. 125
치안정책연구 는 중이나 멀티방을 단속할 관련법이 마땅하지 않다는 입장이다. 26) 나. 화상채팅노래방 화상채팅노래방은 노래방의 기능과 인터넷 화상 채팅방의 기능이 복합된 곳으로, 노래 방 시설에 웹 카메라와 인터넷을 연결하여, 노래를 부르면서 화상을 통해 상대방에게 자 신의 모습을 보여주고 이러한 동영상을 보며 채팅을 할 수 있는 곳이다. 27) 화상채팅노 래방은 몇몇 대표적 온라인 운영사이트를 통해 운영되는데, 이용자는 노래방 화면에서 화상채팅 사이트에 온라인 접속하여 현재 다른 노래방에서 화상채팅하고 있는 상대방의 채팅 상태, 성별, 지역, 업소명, 방 번호, 그룹원수를 확인하고 그 중 원하는 사람에게 화상채팅을 신청할 수 있다. 화상채팅방의 특징은 노래방에서 노래를 부르면서 인터넷 서비스를 이용할 수 있다는 점이다. 자신의 영상을 인터넷상의 온라인 사이트에 올려둘 수도 있으며, 다른 지역에 연결된 노래방에서 누가 어떤 모습으로 놀고 있는지를 볼 수 있다. 이러한 화상채팅방의 주요 이용자는 인터넷에 능숙한 중 고등학생들이다. 화상채팅노래방이 청소년 유해업소로서 부각되는 이유는 인터넷 온라인 서비스를 통 해서 청소년들의 노출이나 탈선행동이 생중계되고, 이러한 생중계를 통해 즉석 만남이 이뤄지거나 음성적인 성매매를 부추기는 수단이 되고 있기 때문이다. 화상채팅노래방은 유해물질, 유해매체, 문제친구, 밀폐된 공간, 심야영업 등의 유해요인을 모두 갖고 있으며, 멀티방의 경우와 마찬가지로 밀폐된 공간이라는 간접적 유해요인이 직접적 유해요인(유해물질과 유해매체)의 접촉을 강화하여 유해성을 높이는 영업형태를 띠고 있다. 26) 문화관광부 게임산업과 관계자는 최근 언론에서 보도되고 있는 멀티방은 침대와 샤워기가 달린 화장 실을 겸하고 있어서, 복합유통게임제공업의 형태로 보기 어렵다고 말한다. 모텔과 마찬가지의 숙박 업으로 봐야 한다는 것이다. 다시 말하면, 멀티방이라는 이름으로 영업 중인 업소들 중에는 PC방, 노래방, DVD방 등이 하나로 통합된 복합유통게임제공업의 성격을 띠는 업소들도 있지만, 거기에다 가 침대와 샤워기가 달린 화장실까지 겸비하여 모텔의 성격을 갖춘 곳도 있는데, 후자의 경우에는 게임산업관련 업소라기보다는 숙박업소의 성격을 띤 것으로 봐야 한다는 것이다. 멀티방에 대한 규 제와 단속이 단순하지 않다는 것을 말하는 것이다. 27) 이춘화 외, 앞의 책, 61. 126
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 다. 모텔 PC방 모텔 PC방은 모텔과 PC방이 결합된 업소 형태이다. 방 내부는 침대를 구비해 놓음으 로써 모텔의 기능을 하고 있으며 숙박업소로 영업허가를 받지만, 외부적으로는 PC방 간 판을 내걸고 PC방 수준의 이용료를 받고 운영되었다. 모텔 PC방은 최근 집중 단속 대 상이 되어 사라지는 추세에 있지만, 모텔과 PC의 결합은 숙박업소를 중심으로 이뤄지는 추세이다. 특별히 대학가 주변 모텔 중에는 초고속 인터넷 설치 라는 광고를 내건 업소 들이 적지 않다. 숙박업소는 이성 혼숙이 아닌 바에는 청소년들도 출입 가능한 업소이기 때문에, 모텔에 출입한 청소년들이 밀폐된 공간에서 인터넷을 통한 유해매체를 접촉할 수 있다. 초고속 인터넷을 설치한 모텔이든, 모텔 PC방의 형태이든 모텔과 인터넷 PC 의 결합은 특별한 관심을 요구한다. 폐쇄된 공간에서 인터넷 PC를 이용하는 것은 유해 매체에 접촉할 가능성을 크게 높이기 때문이다. 그밖에도 모텔 PC방은 멀티방이나 화상 채팅노래방과 마찬가지로 이용자가 외부에서 술과 담배 등의 유해물질을 가지고 숨겨 들어올 경우 타인의 시선이나 제재를 받지 않고 유해물질을 접촉하는 공간이 되며, 청소 년의 이성혼숙이 용이하다는 점과 청소년을 상대로 한 성매매 장소로 이용될 수 있다는 점에서 새로운 유해요인을 안고 있다. Ⅳ. 경찰의 청소년유해업소 단속 활동 현황과 문제점 1. 경찰의 유해업소 단속활동 경찰의 청소년 유해업소 관련 대책은 청소년 유해업소에 대한 지도 단속활동에 집중 된다. 경찰은 청소년보호법 위반행위와 관련하여, 음란 폭력성 각종 유해매체와 술 담배 등의 유해약물을 판매하는 행위, 청소년 유해업소에 청소년을 출입시키거나 고용하는 행 위에 대한 실질적인 단속 활동을 벌이고 있다. 경찰 내에서 청소년유해업소에 대한 지도와 단속 업무는 생활안전국 여성청소년과 청 127
치안정책연구 소년계에서 주관하는 업무이다. 여성청소년과의 청소년계에서는 청소년유해환경 지도 단속 외에도 소년범죄예방에 관한 연구 및 기획, 소년수사전담반 운영 지도, 학교폭력 치안대책 마련, 청소년의 달 행사계획 수립, 명예경찰소년단 운영, 비영리법인 허가 관 리 등의 업무를 맡고 있다. 별도로 청소년유해업소 단속만을 위한 전담반이 있는 것은 아니다. 청소년 유해업소 단속은 생활질서과의 생활질서계에서 범인성유해업소 단속시 청소년의 출입과 고용상태를 단속하고 있는 실정이다. 생활질서과 생활질서계에서는 풍 속사범 28) 의 지도단속에 관한 기획, 사행행위 지도단속 등의 업무를 맡고 있다. <표 2> 청소년보호법 위반사범 단속현황(2006년) 단 속 내 용 조 치 청소년고용 640 유 해 업 소 청소년출입 1,081 기 타 274 소 계 1,995 판매대여 36 유 해 매 체 물 포장표시 등 27 기 타 1,185 소 계 1,248 성적퇴폐 259 유 해 행 위 풍기문란 355 기 타 176 소 계 790 술판매 4,461 유 해 약 물 담배판매 1,355 기 타 53 소 계 5,869 형 사 입 건 구 속 25 불구속 9,877 행정처분 8,638 총 계 9,902 출처: 경찰백서(2007) 28) 풍속사범이란 사회의 선량한 풍속 및 건전한 생활 관습에 유해한 영향을 끼치는 행위를 금지 제한 하는, 즉 풍속영업관련법이 정하는 영업형태의 적정한 기준을 위반하여 행한 변태영업으로서 행정기 관의 단속대상이 되는 범죄 유형을 가르킨다. 128
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 <표 2>는 지난 2006년 경찰에서의 청소년보호법 위반사범 단속현황을 파악한 것이 다. 경찰의 청소년보호법 위반사범 단속은 청소년에게 술과 담배 등의 유해물질을 판매 하는 행위에 대한 것이 가장 높은 비중을 차지하고, 다음으로 유해업소에 청소년을 고용 하고 출입시키는 행위에 대한 단속이 높은 비중을 차지한다. 구체적으로, 유해약물에 대 한 단속건수가 5,869건으로서 전체 단속건수(9,902건)의 59.3%를 차지하고 있으며, 유해업소에 대한 단속건수는 1,995건으로서 20.1%를 차지한다. 경찰의 청소년 유해업소 단속의 성과는 불법사행성게임장에서 나타나고 있다. 2007 년 경찰백서에 의하면, 경찰에서는 지난 2005년 11월 국무총리 주재로 개최된 4대폭 력근절대책회의 에서 결정된 사행성 게임장 단속 계획의 일환으로 2005년 11월 21일부 터 2006년 6월 1일까지 2차에 걸친 일제단속을 실시하였다. 2차에 걸친 일제 단속을 통해 사행성 게임장에서의 불법 영업행위 13,548건을 단속하였으며, 2006년 6월에는 사행성 PC방 일제단속을 실시하여 도박행위 등 1,807건을 단속하고 12,065명을 형사 입건하였다. 또한 2006년 7월에는 불법사행성게임장 척결계획 을 수립하고, 기존 풍 속 29) 담당 단속요원들뿐만 아니라, 생활안전 수사 분야 요원으로 구성된 상설단속반 (4,834명)을 편성하여 단속활동을 전개했다. 전국 2만 여개소의 사행성 게임장과 PC 방에 대한 경찰의 대대적인 단속활동은 지방자치단체의 불법간판 등 옥외광고 정비작업 과 함께 병행되어 가시적인 단속효과를 거두었다. 사행성 게임장 척결계획 추진을 통하 여 사행성 PC방은 대부분 근절되었으며, 사행성 게임장도 95% 이상의 영업소가 휴 폐업 상태에 놓여 있다. 30) 29) 풍속 이라는 용어는 우리나라의 실정법에서 사용하는 것이기는 하나 그 개념이 명확하지 않다. 그 의미도 시대와 장소, 그리고 사회문화적 환경에 따라 다르게 해석될 수 있는 규범적 요소로서 미풍 양속 즉, 풍기에 관한 사항을 의미한다. 풍속영업이란 풍속과 관련된 영업을 말한다. 풍속영업이라 함은 유흥주점, 호텔, 스포츠마사지, 무도장, 전화방, 게임장 등을 떠올리는 것처럼 풍속 중에서 주 로 성풍속 에 관한 것이며, 부수적으로는 사행성 풍속 에 관한 것들이다. 이러한 의미에서 풍속영업 은 성과 도박을 수단으로 하여 경제적 이익을 도모하는 모든 유형의 영업 이라고 할 수 있다(강동 욱 이호용, 풍속영업의 개념과 효율적인 규제방안 연구, 치안연구소 연구보고서, 2003, 13면). 30) 경찰백서, 2007. 129
치안정책연구 <표 3> 연도별사행성게임영업장수 연 도 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 영업장수 14,832 15,482 20,173 32,555 34,666 13,702 9,699 8,577 9,688 1,498 출처: 경찰백서(2007) 위의 <표3>는 1997년부터 2006년까지 사행성게임영업장 수의 변화를 나타낸 것이 다. 사행성게임영장 수는 1997년부터 2001년까지 크게 늘어나는 추세를 보였다가 2002년부터 2006년까지 급감하는 추세를 나타내고 있다. 그 결과 2001년 34,666개 소였던 영업장 수는 2006년에는 1,498개 업소로 감소되었다. <표 4> 연도별 풍속영업소 수 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 유흥주점 16,874 16,417 18,040 20,140 22,584 24,048 23,152 22,877 26,991 27,561 단란주점 23,079 23,275 22,161 20,782 19,597 18,309 16,161 15,346 16,205 16,682 숙박업 30,909 30,001 29,435 29,233 30,144 28,714 26,158 25,874 27,848 28,754 이용업 29,708 27,323 25,811 25,964 30,614 24,895 19,113 18,392 21,151 21,727 노래연습장 25,200 27,162 28,832 29,081 28,882 28,813 27,097 28,437 33,562 34,944 비디오물감상실업 3,008 2,873 3,054 2,831 2,480 2,585 2,271 2,042 1,948 1,925 게임제공업 14,832 15,482 20,173 32,555 34,666 13,702 9,699 8,577 9,688 1,498 무도학원 1,097 1,207 1,227 1,266 1,288 1,241 1,138 1,084 974 957 무도장 61 69 69 71 82 91 84 64 55 56 출처:경찰백서(2007) <그림 1> 연도별 풍속영업소 수 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 유흥주점 단란주점 숙박업 이용업 노래연습장 비디오물감상실업 게임제공업 무도학원 무도장 - 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 130
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 위 <표4>는 지난 1997년부터 2006년까지 연도별 풍속영업소 수를 조사한 것이다. 여기에서 주목되는 현상은 게임제공업소 숫자가 지난 2002년 이후 급격히 감소하고 있 는 것이다. 이러한 현상은 사행성 게임장에 대한 경찰의 대대적인 단속의 결과로 보인 다. 상대적으로 유흥주점과 노래연습장은 일정하게 늘어나는 추세에 있다. 풍속영업소에 대한 경찰의 단속활동 결과는 2005년과 2006년 경찰의 풍속업소에 대 한 조치 현황에서도 확인할 수 있다. <표 5> 풍속영업소 조치 현황 구 속(명) 불 구 속(명) 즉 심(명) 행정처분(건) 2005년 1,256 75,832 3,663 57,443 2006년 4,153 122,653 17,373 77,987 대비 +2,897 +46,821 +13,710 +20,544 2006년도에는 풍속영업소에 대한 단속실적이 2005년 대비 13.1% 증가한 수준이었 으며, 형사입건자 수는 64.5%가 증가하였다. 단속실적의 증가 수준에 비해서 형사입건 자 수가 크게 증가한 것은 경찰의 풍속영업소 단속이 주로 불법행위 위주의 질적 단속 활동을 펼친 결과이다. 2. 유해업소 단속 활동의 불균형 가. 청소년 유해업소 출입 고용 단속 실적의 감소 최근 경찰의 사행성 게임장에 대한 풍속업소 단속은 큰 효과를 가져왔다고 할 수 있다. 경찰의 강력한 단속으로 사행성 게임장과 관련한 대부분의 업소가 휴 폐업하였으며 일 부 음성적인 영업소가 있을 뿐이다. 2007년 경찰백서에 의하면, 경찰은 2006년에 불법 사행성게임장을 포함하여 총 92,130건을 적발하여 4,153명은 구속조치하고(122,653명 은 불구속), 17,373명은 즉심회부, 77,987개 업소에 대해서는 행정처분을 하도록 관계 131
치안정책연구 기관에 통보하는 실적을 올렸다. 경찰의 2006년 단속 실적은 2005년 대비 13.1% 증 가한 것일 뿐만 아니라, 형사 입건자 수도 64.5%가 증가한 것으로, 주요 불법행위자 위주의 질적 단속활동을 이루었다는 점에서 긍정적인 자체 평가를 받고 있다. 그런데 사행성 게임장 등 풍속업소에 대한 단속실적과는 달리, 청소년보호법 위반사범 단속실적 및 조치결과는 감소하는 추세를 나타내고 있다. <표 6> 청소년보호법 위반 사범 단속 실적 및 조치 결과 단 속 대 상 조 치 총 계 유해업소 출입고용 유해약물 유해행위 유해매체 구 속 불구속 행정처분 2001 24,948 9,730 13,316 1,174 1,447 524 24,424 20,263 2002 22,222 6,744 13,238 1,127 1,113 334 21,888 18,761 2003 17,771 4,954 10,820 1,024 973 226 17,545 15,515 2004 15,962 4,687 9,129 1,437 709 150 15,812 13,616 2005 12,615 3,080 7,430 1,385 720 47 12,568 11,081 2006 9,902 1,995 5,869 790 1,248 25 9,877 8,638 자료: 경찰백서(2002-2007) 위 <표6>는 지난 2001년부터 2006년까지 경찰의 청소년보호법 위반사범 단속실적을 조사한 것이다. 주목되는 것은 경찰의 청소년 보호법 위반사범 단속 건수가 지난 2001 년 이후 지속적으로 감소하고 있다는 것이다. 지난 2001년 총 24,948건 정도였던 청 소년보호법 위반사범 건수는 2006년에는 9,902건으로 감소하였다. 이 기간 동안 청소 년보호법 위반 사범 단속건수의 감소는 유해업소 출입 고용 단속건수와 유해약물 단속 건수의 감소에 따른 것이다. 지난 2001년 유해업소 출입과 고용 단속 건수와 유해약물 단속 건수는 각각 9,730건, 13,316건이었으나 2006년에는 각각 1,995건, 5,869건으 로 줄어들었다. 상대적으로 유해행위와 유해매체 단속 건수는 큰 변화를 보이지 않았다. 유해행위 단속건수는 2001년부터 2003년까지 거의 변화가 없다가 2004년에 급증한 후, 다시 감소하는 추세에 있다. 유해매체의 경우에도 지난 2001년 이후 감소추세를 보 이다가 2005년 이후부터 다시 증가하는 추세이다. 132
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 <그림 2> 년도별 청소년보호법 위반사범 단속대상별 단속실적 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 유해업소출입고용 유해약물 유해행위 유해매체 2,000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 <표6>의 통계수치를 그래프로 나타낸 <그림2>을 통해 보면, 청소년 유해매체와 유해 행위에 대한 단속실적은 지난 2001년 이후 큰 변화가 없다. 그런데 상대적으로 큰 비중 을 차지하는 유해약물, 유해업소 출입 고용에 대한 단속 실적은 지속적으로 감소하고 있는 것을 알 수 있다. 이러한 결과는 청소년보호법 위반 조치상황에서도 확인된다. <그림 3> 년도별 청소년보호법 위반 사범 단속조치 실적 30000 25000 20000 15000 10000 구속 불구속 행정처분 5000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 위 그래프에서 나타나는 바와 같이, 청소년 보호법 위반 사범 구속자수는 지난 2001 년 524명에서, 2004년에는 150명, 2006년에는 25명으로 지속적으로 감소하고 있으 며, 불구속 및 행정처분 조치도 지속적으로 줄어드는 추세이다. 133
치안정책연구 <표 7> 풍속영업소 위반유형별 단속현황(2001-2005) (단위, 건) 2001 2002 2003 2004 2005 시간외영업 4,363 796 483 434 240 음란퇴폐 4,384 5,453 8,849 10,192 9,430 변태영업 10,826 17,537 24,572 27,018 18,952 무허가영업 12,204 11,480 11,015 12,377 11,805 청소년상대영업 20,367 25,355 21,870 17,170 13,945 기 타 27,606 20,763 16,704 20,584 26,481 계 79,750 81,384 83,493 87,775 80,853 자료: 경찰백서(2002-2006) 자료 재구성. 주1) 경찰백서(2007)에 제시된 2006년 풍속영업소 위반유형별 단속현황 자료에는 청소년상대 영업 수치가 기타에 포함되어 있어서 2005년 통계자료까지만 참조함. <그림 4> 풍속영업소 위반유형별 단속현황(2001-2005) 30000 25000 20000 15000 10000 5000 시간외영업 음란퇴폐 변태영업 무허가영업 청소년상대영업 기타 0 2001 2002 2003 2004 2005 위 <표7>은 지난 2001년부터 2005년까지 경찰의 풍속영업소 위반유형별 단속현황을 나타낸 것이다. 최근 경찰의 풍속영업소 단속실적은 변태영업, 청소년상대영업, 무허가 영업, 음란퇴폐영업, 시간외 영업 순으로 높게 나타난다. 그런데 주목되는 현상은 2003 년부터 2005년 사이 기타 유형에 대한 단속이 늘어나는 반면, 지난 2002년부터 2005 년 사이 청소년상대영업에 대한 단속 실적은 지속적으로 감소하고 있다. 이러한 추세는 위에서 살펴본 바와 맥락을 같이 하는 것으로서, 경찰의 풍속업소 단속에서 청소년 유해 업소 출입과 고용에 대한 단속 비중이 상대적으로 줄어들고 있는 것을 알 수 있다. 134
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 <표 8> 연도별 청소년보호법 위반사범 단속현황(단위, 건) 청소년 고용 청소년 출입 기타 계 2000 4,047 6,573 3,015 13,635 2001 3,334 4,949 1,447 9,730 2002 2,895 2,656 1,193 6,744 2003 2,262 1,962 730 4,954 2004 1,955 2,146 586 4,687 2005 1,853 928 299 3,080 2006 640 1,081 274 1,995 자료: 경찰백서(2001-2007) <그림 5> 연도별 청소년보호법 위반사범 단속현황 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 청소년고용 청소년출입 기타 1,000-2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 위 <표8>은 청소년 유해업소에 대한 연도별 청소년보호법 위반사범 단속현황을 나타 낸 것이다. 지난 2000년 청소년 유해업소에서 청소년을 고용하는 행위에 대한 단속 건 수는 4,047건이었으나, 지난 2006년에는 640건으로 감소해 있다. 청소년 출입 단속 건수도 마찬가지여서 지난 2000년 단속건수는 6,573건이었으나, 2006년에는 1,081건 으로 감소하는 추세이다. 위 그래프는 연도별 청소년보호법 위반사범 단속실적의 감소추 세를 보여준다. 135
치안정책연구 나. 청소년 유해업소 단속 실적 감소의 원인 이 장에서의 지금까지 논의의 요점은 경찰이 사행성게임장과 같은 풍속업소와 신종 풍속업소 단속에서 대대적인 효과를 거두고 있는 한편, 상대적으로 청소년보호법 위반사 범, 즉 청소년 유해업소 출입 및 고용 단속 실적은 감소하고 있다는 것이다. 이러한 현 상은 경찰 단속 역량의 선택과 집중에 따른 결과로 해석할 수 있다. 즉, 경찰의 한정된 단속 역량을 배분하는 과정에서 특정 부문에의 단속역량 집중 분배는 상대적으로 다른 부문의 단속 역량 축소로 나타날 수밖에 없는 것이다. 결국 청소년 유해업소 단속 실적 감소의 문제는 청소년 유해업소 및 풍속업소 단속 역량이 한정되어 있다는 데 있다. 다 시 말하면, 청소년 유해업소에 대한 지도와 단속 업무를 담당하고 있는 부서에서 청소년 유해업소 단속에 투여할 만한 충분한 인력이 부족하다는 것이다. 단속 인력 부족의 문제 는 단속 부서에서 맡고 있는 기타 업무 영역의 중다함과 복잡성에 기인한다고 할 수 있 다. 전술한 바와 같이, 경찰에서 청소년유해업소에 대한 지도와 단속 업무는 생활안전국 여성청소년과 청소년계에서 주관하는 업무이다. 여성청소년과의 청소년계에서는 청소년 유해환경 지도 단속 외에도 소년범죄예방에 관한 연구 및 기획, 소년수사전담반 운영 지도, 학교폭력 치안대책 마련, 청소년의 달 행사계획 수립, 명예경찰소년단 운영, 비영 리법인 허가 관리 등의 업무를 맡고 있다. 그런데 최근 청소년 범죄 예방 활동 영역은 갈수록 확대되고 복잡해지고 있다. 청소년 범죄 환경은 점점 더 열악해지고 있는 것이 다. 가출청소년과 위기청소년들은 증가하고, 청소년 유해환경도 늘어나는 추세이다. 청 소년 범죄 예방을 위한 업무 영역은 갈수록 늘어나는 추세라는 것이다. 문제를 간단하게 인식하면 경찰 인력을 충원하여 관련 업무에 적정한 인력을 배치하는 것이 필요할 것이 다. 그러나 현실적으로 경찰 인력 충원에 어려움이 있고, 한정된 인력을 적정하게 배치 하는 것이 요구되는 상황에서 대안의 초점은 과연 어떻게 하면 한정된 단속역량을 효과 적으로 배분하고, 최소의 역량을 동원하면서도 소정의 목표를 달성하느냐하는 것이다. 이러한 문제의식에서 다음 장에서는 한정된 경찰의 단속역량으로서 청소년 유해업소 단 속의 효율성을 거두기 위한 방안을 모색하고자 한다. 136
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 Ⅴ. 경찰의 청소년 유해업소 단속활동의 방향 한정된 경찰 인력으로 늘어나는 치안수요를 감당하자면 경찰 인력의 효율적 운영이 필요하다. 그것은 행정적 차원에서 적절한 업무 배정과 인력 배정을 포함하는데, 이러한 차원에서 고려될 수 있는 것은 민간자원의 활용이다. 청소년 유해업소 단속과 관련하여 말하자면, 청소년 유해업소에 대한 감시와 단속업무에 민간 자원을 적극적으로 활용하는 것이다. 청소년 유해업소 감시활동에 민간자원을 활용함으로써 기대되는 효과로서 다음 몇 가 지를 들 수 있다. 첫째, 청소년 유해업소 감시활동을 상시적으로 진행할 수 있다는 점이 다. 경찰에서 청소년 유해업소 감시 활동에 투여할 수 있는 인력 자원은 제한되어 있고, 제한된 인력으로 청소년 유해업소에 대한 상시적인 감시활동을 벌이기는 불가능하다. 그 러나 최근 새롭게 등장하는 신종 변종 청소년 유해업소들에 대한 감시와 단속은 상시 적이고 지속적인 활동을 요구한다. 청소년 유해업소 감시활동에 민간자원이 투입될 수 있다면, 상시적이고 지속적인 감시활동이 가능해진다. 둘째, 청소년 유해업소 단속의 실질적인 주무기관처럼 기능하고 있는 경찰력 31) 의 효 율적 관리가 가능해진다. 최근 우리 사회에서 치안수요는 갈수록 늘어나는 추세이다. 그 와 함께 경찰의 역할도 늘어나고 있다. 확대되어가는 경찰의 역할과 제한된 경찰력의 부 조화는 경찰 인력의 효율적 운영을 통해서만 풀어갈 수 있다. 경찰력이 요구되는 사안의 우선순위에 따라 선택과 집중을 통한 경찰력의 투입이 요구된다. 사안의 우선순위가 낮 은 곳이라면 대체인력을 투입하고, 사안의 우선순위가 높은 곳이라면 경찰력을 집중하는 선택과 집중이 요구된다. 이러한 측면에서 청소년 유해업소 감시활동은 경찰력이 아닌 31) 엄밀한 의미에서 볼 때, 청소년 유해업소 지도단속 업무는 업소 인허가 업무를 맡고 있는 지방자치 단체(위생과 등)를 중심으로 이뤄져야 하며, 경찰기관에 의한 단속은 명백한 범죄행위가 이뤄지는 경우로 제한되어야 할 것이다. 그러나 시 군 구청에서 업소 인허가 업무를 담당하는 부서에서 특 별사법경찰권을 부여받아 단속을 하고 있지만 업소와의 마찰로 제대로 단속이 이뤄지지 못하고 있는 실정이다. 이러한 이유에서 청소년 유해업소(풍속업소)에 대한 단속은 경찰의 단속에 대부분 의존하 고 있는 것이 현실이다. 137
치안정책연구 다른 민간자원을 통해서도 수행될 수 있으며, 경찰력은 강력한 법집행이 요구되는 시점 에서 이뤄질 수 있다. 예를 들면, 감시활동은 민간에서 수행하고, 법의 집행은 경찰에서 수행하는 것이다. 셋째, 민간자원의 활용은 신종 변종 유해업소 단속에 더욱 효과적이다. 최근 신종 변 종 청소년 유해업소들은 주택가 원룸 등에서 회원제 영업을 하거나 독서실과 병원 등을 가장하여 위장 영업을 하는 등 더욱 음성화되어가는 경향이 있다. 이러한 신종 변종 유 해업소들을 감시하는 데에는 민간자원의 활용이 더욱 효과적이다. 위장되거나 음성화된 유해업소들은 행정기관이 경찰의 단속을 통해서보다는 업소 이용객이나 지역사회 주민 들을 통해서 더욱 쉽게 발견될 수 있다. 청소년 유해업소 감시활동에 있어서 민간자원을 적극적으로 활용하는 방안으로서, 민 관합동단속반 운영의 활성화와 감시 단속활동에 있어서 민간과 경찰의 역할분담을 통 한 민간자원의 활용을 제안한다. 1. 지방자치단체, 시민단체 등과의 합동단속반 운영의 활성화 경찰의 청소년 유해업소(풍속업소) 단속 형태는 크게 단속반에 의한 일제단속과 112 신고센터를 통한 단속으로 분류할 수 있으며, 일제단속은 다시 유관기관 합동단속반에 의한 합동단속과 해당기관 주무기능의 자체단속으로 나눌 수 있다. 경찰은 단속활동의 투명성 공정성 확보 차원에서 경찰관서간의 교차단속을 실시하고, 경찰관 유관기관 시민단체 등으로 이루어진 민관합동단속반 을 운영하여 월 1회 이상 간담회 및 합동단속을 실시하고 있다. 청소년 유해업소 단속에서 민 관 합동단속의 방식이 요구되는 것은 단속효과를 제고 하기 위한 것이다. 현재 청소년 유해업소(풍속업소)에 대한 단속은 크게 볼 때, 지방자 치단체와 경찰의 단속으로 이원화되어 있다. 지방자치단체는 업소 인 허가를 내주는 주 체로서, 담당 부서에서 특별사법경찰권을 부여받아 풍속영업 업소에 대한 단속활동을 벌 이고 있다. 그런데 시 군 구 지방자치단체에서의 풍속업소 단속 활동은 업주들의 비협 조와 물증 확보의 어려움, 물리적 저항 등으로 실질적인 단속효과를 거두지 못하고 있 138
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 다. 지방자치단체와 민간 시민단체들의 청소년 유해업소 단속활동은 일정한 한계가 있어 온 것이다. 이러한 점에서 경찰과 시민단체, 지방자치단체로 구성된 합동단속반 운영이 새로운 대안으로 모색되었고, 현재 민관합동단속반이 운영되고 있다. 또한 민관합동단속반 운영은 단속 효과 측면에서뿐만 아니라, 업소 단속 과정에서의 단속공무원과 풍속영업소 업자와의 유착의 문제를 불식시키는 방안으로서 인식되고 있 다. 일반적으로 풍속업소에 대한 단속과정은 다양한 형태의 물리적 심리적 충돌을 수반 한다. 업주들은 물리력을 통해서 단속을 방해하거나, 단속자가 공무원이라는 점에서 정 관계 인사들과의 친분관계를 들어 회유와 협박을 동원하기도 한다. 더러는 단속공무 원과의 유착을 시도하거나 향응을 제공하여 단속을 피하려는 경우도 있어 왔다. 이러한 점에서 합동단속반 운영은 업주로부터의 다양한 형태의 방해를 차단할 수 있는 방안으 로 받아들여져 왔다. 민관합동단속반이 운영되고 있는 현실의 기초 위에서, 경찰의 청소년유해업소 단속 활 동에 있어서 민간자원을 적극적으로 활용하기 위하여 민관합동단속반 운영을 더욱 확대 하고 다양화할 필요가 있다는 것을 제안한다. 다시 말하면, 현재 운영 중인 민관합동단 속반의 활동을 더욱 활성화할 뿐만 아니라, 새로운 합동단속 방식을 적극적으로 모색하 는 방향에서 경찰의 청소년 유해업소 단속이 이뤄져야 한다는 것이다. <표 9> 민관합동단속반 편성현황(2005-2006년) 편 성 인 원(명) 경찰서수 계 경 찰 지자체 교육청 시민단체 기타 2005 234 7,838 5,267 1,343 161 858 209 2006 235 6,659 4,834 599 210 644 372 자료:경찰백서(2006~2007) 자료 재구성. 위 <표9>는 지난 2005년과 2006년의 민관합동단속반 편성현황을 조사한 것이다. 이 자료에 의하면, 지난 2005년에 편성된 민관합동단속반의 구성은 경찰이 67.2%, 지자 체가 17.1%, 교육청이 2%, 시민단체가 10.9%, 기타가 2.6%를 보이고 있다. 이러한 139
치안정책연구 인원구성으로 볼 때, 민관합동단속반은 경찰과 지자체, 교육청 공무원이 전체의 87%를 차지하여 대다수를 이루고 있는 반면, 시민단체의 참여는 불과 10% 정도에 불과하다. 민관합동단속반이라고 하지만, 관주도에 민간이 일부 참여한 형태라고 할 수 있다. 그런 데 2006년에는 경찰의 구성 비율이 72.6%로 높아지고, 시민단체는 9.6%로 더욱 낮아 지고 있다. 이러한 민관합동단속반 인원구성으로 볼 때, 시민단체의 보다 적극적인 참여 를 유도할 필요가 있다. 지금의 민관단속반 인원구성으로는 경찰이 풍속업소(청소년유해 업소) 단속 활동에서 민간자원을 충분히 활용하고 있다고 보기 어려울 것이다. 바람직한 방향은 경찰의 인력을 더욱 줄여나가는 반면, 민간 시민단체의 참여를 적극적으로 유도 하는 것이 필요하다. 2. 감시 단속활동에 있어서 민간과 경찰의 역할분담 또한 새로운 합동단속의 방식으로 고려될 수 있는 것은 단속활동에 있어서 민간과 경 찰의 역할분담 방식이다. 여기에서 역할 분담방식은 각각의 주체가 서로 비교우위에 있 는 영역에서 상호 역할을 분담하고 긴밀한 협조체계에서 청소년 유해업소 단속활동을 전개하는 것이다. 그 역할분담의 형태는 감시활동과 단속활동의 분리이다. 민간에서는 상시적이고 지속적인 감시활동을 가능하게 하는 자원을 갖고 있는 반면, 직접적인 단속 활동을 벌이는 데에는 한계가 있다. 청소년유해환경감시단의 경우, (구)국가청소년위원회로부터 활동 증표를 받기는 하지 만 특별사법경찰권까지 부여받은 것은 아니다. 업주들은 사법경찰권을 갖고 있지 않은 민간단체의 단속활동에 비협조적일뿐만 아니라 단속활동을 방해하기까지 한다. 이러한 배경에서 청소년유해환경감시단의 자원봉사활동은 시민단체와의 연대나 지역사회 주민 의 호응을 얻어 켐페인(Clean Zone 운동 등)으로 나타나기도 하지만 대부분은 감시활 동에 집중되고 있으며, 그러한 까닭에 공무원이나 경찰조직과의 합동 단속이 선호되는 것이다. 제주도 지역에 소속된 한 청소년유해환경감시단의 감시활동 매뉴얼에 의하면, 청소년유해환경감시단은 청소년유해업소의 위법사항을 발견시, 청소년긴급전화(1388)나 경찰(112)에 신고하여 소속감시단과 감시단원 개인 신분을 밝힌 후 위반행위 장소 등을 140
청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동 방향 설명하고, 경찰관이 현장에 출동할 때까지 사진촬영 등을 통해 현장을 보존하는 데 주력 하고 있다. 32) 이러한 현실에서 청소년유해환경감시단체들에서는 경찰관서와의 긴밀한 공조체제를 제도화할 것을 주장하고 있다. 이러한 주장을 수용하여 청소년유해환경감시 단체와 경찰의 공조체제를 제도화하는 것은 현실적으로 경찰이 유해업소 단속활동에서 민간자원을 동원하는 적극적인 방식이 될 것이다. 요약해서 말하면, 경찰이 민간단체와 합동단속반을 구성하여 단속활동을 벌이는 방식 외에도, 민간단체와 경찰이 상호 감시와 단속의 역할을 분담하고, 민간단체는 상시적인 감시활동을, 경찰은 민간단체의 감시활동 과 연계한 법집행을 수행함으로써 청소년 유해업소 단속활동을 보다 효과적으로 전개할 수 있을 것이다. 이 연구는 청소년들이 유해업소에 출입하는 것을 차단하기 위한 대책, 특별히 경찰의 효과적인 단속방안을 모색하는 데 연구목적을 두고, 청소년들이 유해업소 접촉을 통해 어떠한 유해요인에 노출되어 있는지를 분석하고, 경찰이 청소년 유해업소 단속 방식에 있어서 효율성을 높일 수 있는 방안을 모색했다. 오늘날 청소년 일탈과 범죄의 문제는 사회적으로는 가정의 해체와 교육의 위기, 물질 주의적 가치관과 왜곡된 성문화의 산물이다. 그러한 점에서 경찰의 유해업소 단속활동은 청소년들을 유해환경으로부터 보호하는 데 있어서 그 역할은 제한적인 것이 사실이다. 그럼에도 불구하고 청소년들이 유해환경에 노출되는 것을 차단하기 위한 현장에서의 지 속적인 단속활동과 함께 효율적인 제도 개선이 이뤄질 때, 청소년들을 보호하기 위한 경 찰의 노력은 성과를 거둘 수 있을 것이다. 주제어(Key Word) : 유해업소(harmful facility), 유해요인(harmful factor), 청소년보호법(Juvenile Protection Act) 논문접수 2008.10.16, 심사개시 2008.10.23, 게재확정 : 2008.11.14 32) 한국불우청소년선도회 제주도지부 발제문, 청소년유해환경감시단 워크샵 자료집, 2007. 141
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치안정책연구 [ABSTRACT] An effective Method of Regulations on the harmful Facilities to Youth in the Police Activities. Ryoo, Ji Woong The objectives of this research is to propose several policy recommendations that enable to promote efficiency of police activity on the harmful facilities to youth. Recently the regulation activities of the police on the harmful facilities was relatively focused on the illegal gambling facilities. As a result, gambling facilities decreased on a large scale. But police s regulation records on the violators of Juvenile Protection Act are on a decreasing trend. It is due to the insufficiency of available hands. In order to compensate for insufficient police man power, it is need to make best use of civil man power. This research suggest to expand the weight of civil man power in civil-officials joint investigation team and to diversify the use of it. Besides it is need to take a share of regulation activities on the harmful facilities. In citizen s organization, it is need to concentrate it s effort on surveillance duty and in police organization, on immediate regulation activity linked with surveillance activity of citizen s organization. 144